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MALLKUS y ALCALDES
MALLKUS y ALCALDES

LA LEY DE PARTICIPACIÓN POPULAR


EN COMUNIDADES RURALES
DEL ALTIPLANO PACEÑO

RESPONSABLE:

JOSÉ BLANES JIMÉNES

INVESTIGADORES:

ROLANDO SÁNCHEZ SERRANO


RODOLFO ARIAS VEIZAGA

Iiil
m
Programa de Investigación
Estratégica en Bolivia
Centro Boliviano de
Estudios Muntidisciplinarios

LA PAl - BoLIVIA

2000
Esta publicación cuenta con el auspicio del Directorio General para la Cooperación Internacional
del Ministerio de Relaciones Exteriores de los Países Bajos (DGIS)

D.R. © FUNDACION PIEB, junio 2000


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Fax: 372552
La Paz - Bolivia
-
Impreso en Bolivia
Printed in Bolivia

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IN DICE

PRÓLOGO . VII

INTRODUCCIÓN XI

PRIMERA PARTE

ASPECTOS TEÓRICOS Y METODOLÓGICOS . 1

l. MARCO CONCEPTUAL . 3

A. Sociedad local, organizaciones sociales y municipio 3

8. Los estudios sobre el tema . 10

II. METODOLOGÍA . 14

A. Estrategia metodológica . 14

8. Unidades y matriz de análisis 16

SEGUNDA PARTE

LA PARTICIPACIÓN POPULAR EN LAS PROVINCIAS........................................................................... 19

I. EL ESCENARIO RURAL Y LOS MUNICIPIOS 21

A. Aspectos históricos y geográficos . 23 -


B. Aspectos socioculturales 31

C. Aspectos sociopolíticos 32

IN DICE V
11. IMPLEMENTACIÓN DE LA PARTICIPACiÓN POPULAR
y LA DISPUTA POR LAS OBRAS 36

A. Los recursos de la LPP y la plaza de la capital 36

B. Las comunidades fuerzan su participación en el POA 47

C. ¿Comité de Vigilancia versus agentes cantonales? 50

D. La competencia por las obras . 52

E. El escenario de los actores sociales . 55

TERCERA PARTE

IMPACTOS DE LA PARTICIPACiÓN POPULAR ...•....................................................... 59

1. Los IMPACTOS EN LAS RELACIONES SOCIOPOLÍTICAS 61

A. Las bases comunitarias y sus autoridades . 62

B. La relación entre organizaciones comunitarias . 69

C. Las organizaciones comunitarias y el gobierno municipal 76

D. El gobierno municipal y los ciudadanos . 79

11. IMPULSOS SOCIOPOLÍTICOS y EL NUEVO ESCENARIO LOCAL . 87

A. Redefinición de los escenarios 87

B. Nuevas formas de acción social y política 94

C. Socialización de nuevos valores . 99

CONCLUSIONES 109

BIBLIOGRAFÍA .. 118

vi MALLKUS y ALCALnES
PRÓLOGO

Los que están simplemente sobre el león no comprenden nada.


Maquiavelo

Q... uizás sea ya un tópico sostener que la Ley de


Participación Popular constituye un acto
fundacional en la historia contemporánea del país.
nos en tres municipios del altiplano
(Achacachi, Viacha y Pucarani). A mi parecer,
paceño

la relevancia de este trabajo radica precisamente


Han sido suficientes pocos años para demostrar en que estudia la Ley de Participación Popular
su trascendencia política y social como estrategia como proceso de institucionalización política del
de modernización del Estado basada en el ambi- municipio que implica el desarrollo local de la
cioso objetivo de ampliar el horizonte de la de- ciudadanía y la sociedad civil, muy débilmente
mocracia representativa creando mecanismos de presentes en el mundo rural.
participación social en la gestión municipal y sen- El libro encara los diversos problemas que
tando las bases para el desarrollo institucional --en situaciones y contextos diferenciados- se
de la democracia local. El libro de José Blanes derivan de la interacción conflictiva entre orga-
-resultado de preocupaciones teóricas que han nizaciones comunitarias, comités de vigilancia y
orientado el trabajo de investigación desarrolla- municipios así como de la influencia de los parti-
do por el CEBEM- es una productiva contribu- dos en los nuevos escenarios, sin descuidar sus
ción sociológica al desciframiento de los implicaciones para la gestión municipal y los
complejos problemas y tendencias que encierra programas de fortalecimiento municipal. Hacien-
la realización de esta reforma estatal, y nos aporta do distinciones analíticas necesarias entre el es-
instrumentos y perspectivas conceptuales para cenario institucional del municipio como esfera
comprender el sentido de las transformaciones y pública estatal y la sociedad local como esfera pú-
consecuencias sociopolíticas y, por qué no decir- blica civil, se explora la aplicación de la Ley de
lo, también de los claroscuros de esta reforma. Participación Popular en términos de una diná-
Desde una perspectiva crítica y comparativa, mica de reestructuración del Estado que impulsa
el libro tiene el mérito de escapar a la ciega des- una notable expansión de la política hacia lo lo-
cripción empírica y a la celebración laudatoria de cal provocando tanto una enorme diversificación
tipo jurídico y político para abordar una cuestión del escenario político nacional como una
central como son los importantes cambios de las redefinición de los actores y Iiderazgos locales de
estructuras sociopolíticas que está produciendo la alcance histórico.
implementación de la Ley de Participación Po- En el plano metodológico, este libro realiza
pular y el surgimiento de nuevos patrones de ac-
ción que tienen como piedra angular al municipio.
Su enfoque sociológico permite explorar estas
una fértil articulación de dos perspectivas. En pri-
mer lugar, el estudio se inscribe en un enfoque
que combina el análisis estructural-institucional
-
transformaciones al tomar como eje de análisis con la descripción fenomenológica de los
los cambios de las relaciones entre organizacio- actores sociales, de sus organizaciones, preferen-
nes sociales, el gobierno municipal y los ciudada- cias, actitudes y valores. Es decir, elabora -<:on

PRÓLOGO vii
una inclinación antropológica de observación par- Ley de Participación Popular. En efecto, una cues-
ticipante- una perspectiva de reconstrucción de tión son los objetivos que se propone una ley y
la percepción de los actores, de sus diversas for- otra muy diferente es lo que la ley produce objeti-
mas de apropiación y asimilación de la Ley de vamente en el proceso de su implementación.
Participación Popular y de las alternativas de Es la tesis fundamental del libro que la lógica
liderazgo social e influencia política que se pre- subyacente al proceso de municipalización está
sentan en el nuevo espacio municipal. Pero tam- definida no sólo por una ambigüedad esencial de
bién plantea en diversos contextos una especie la ampliación de la democracia representativa,
de "microfísica de las relaciones de poder" me- sino también por una serie de efectos no in-
diante un análisis estructural de los efectos y con- tencionales y no previstos por la Ley de Partici-
secuencias de la implementación de la Ley de pación Popular. La ambigüedad consiste
Participación Popular sobre las relaciones principalmente en que -al expandirse el espa-
sociopolíticas y los cambios de valores; por cio político a la arena municipal y surgir nuevos
ejemplo, el desplazamiento de la solidaridad liderazgos sociales- la democracia política ha
por el individualismo y el pragmatismo, y del lide- ganado terreno en relación a la representación
razgo comunitario por el liderazgo político. Di- social dando lugar a que lo público-estatal se esté
cho de otro modo, el libro esboza un complejo .imponiendo a lo público-social mediante la apro-
proceso de modificaciones estructurales y de piación de la política por los partidos políticos.
aprendizaje polttico-participativo en la toma de Esta tendencia predominante, que el estudio de-
decisiones y la gestión municipal; proceso en el tecta ampliamente en los municipios estudiados,
cual el nuevo sistema municipal ejerce un efecto pone de manifiesto que se tiende a invertir una
retroactivo sobre el entorno del sistema compues- de las intenciones originales de la Ley de Partici-
to por el sistema de relaciones sociales de las co- pación Popular ---el fortalecimiento de la socie-
munidades, las juntas vecinales y los sindicatos dad civil- y se produce más bien el efecto
así como por el rol de los nuevos actores sociales. contrario que es la "estatización" de las comuni-
Tenemos entonces ante nosotros una fértil dades y la "pol itización" del liderazgo social;
aproximación a la comprensión del comporta- procesos por los cuales las organizaciones comu-
miento de los actores sociales en el proceso de la nitarias y los comités de vigilancia terminan so-
participación popular y de sus resultados estruc- metiéndose a los alcaldes y los partidos políticos
turales -por cierto, aún provisorios- en el es- mientras que los líderes sociales se convierten en
cenario de una institución estatal, el municipio, líderes políticos. Se podría decir que llega a pre-
en construcción. En este contexto, es destacable valecer una especie de "colonización" de las or-
lo que, a mi criterio, constituye la médula del li- ganizaciones sociales por los partidos políticos
bro y su dimensión de mayor relevancia cognitiva: como condición casi perversa de gobernabilidad.
por una parte, el planteamiento orientado a des- En este panorama en el cual confluye el inicio
cubrir la lógica interna que subyace a la expan- de la difícil construcción de una ínsritucionalidad
sión de la política hacia lo local y municipal local sobre la base del municipio con la exten-
impulsada por la Ley de Participación Popular; por sión del espacio de acción de los partidos, el libro
otra parte, una visión crítica que nos pone en guar- pone de relieve con claridad el comienzo de un
dia con argumentos sólidos contra el "fetichismo proceso prolongado de transición que podría lle-
institucional" que predominara al arrancar el pro- var un par de décadas. Observamos así el deterio-
ceso en varias publicaciones panegíricas en las ro de las viejas relaciones sociopolíticas en la
cuales se confundía la promulgación de la ley con medida en que las reformas del Estado ponen fue-
la complejidad de las transformaciones que ella ra de juego a organizaciones sociales como la Cen-
misma suscitaba como si el hecho de promulgar tral Obrera Boliviana y la Central Única de
la ley hubiera producido de manera automática Trabajadores Campesinos sumidas, además, en
un cambio en la realidad política y social del país. una crisis histórica terminal. Estos actores socia-
En esta vena, el estudio no pone la mira en la ley les tradicionales pierden vigencia y la Ley de Par-
misma como estructura normativa, sino en los ticipación Popular propicia una ruptura con la
procesos de institucionalización que supone su historia de las comunidades originarias y las orga-
implementación destacando fuertemente los re- nizaciones campesinas sindicales, pero los nue-
sultados no intencionales y hasta perversos de la vos actores sociales, que la Ley de Participación

viii MALLKUS y ALCALDES


Popular ha colocado en la arena municipal -las tidos- que amenaza seriamente la identidad de
organizaciones territoriales de base, los comités estas organizaciones. Esta tendencia está íntima-
de vigilancia-, se encuentran aún en proceso de mente ligada al hecho que los partidos, como ac-
gestación. Esto no significa otra cosa que la base tores centrales, están viciando y desvirtuando la
social que la ley presupone está por crearse. orientación modernizadora de la Ley de Partici-
En estas condiciones, surge una coyuntura de pación Popular en la medida que no actúan como
incertidumbre que induce al autor a formular la actores de modernización y aplican, por el con-
arriesgada hipótesis de que podríamos estar en el trario, patrones políticos tradicionales de
umbral de una probable desaparición de la socie- clientelismo y prebendalismo en su relación con
dad o de una suerte de "sociedad sin actores". Sin los líderes locales y sus organizaciones, lo cual a
embargo, la obra discurre también por una argu- su vez estimula en ellas el desarrollo de sistemas
mentación más compleja al sostener que con la de acción híbridos en su relación con los munici-
participación popular se desencadena un proceso pios y los partidos.
de mutua penetración o "interpenetración" de las Es importante finalmente destacar otro resul-
comunidades originarias y otras organizaciones tado problemático que el libro expone con mu-
territoriales, por un lado, y los liderazgos políti- cha fuerza: se ha impuesto en los distintos
cos y los municipios, por el otro. Si esta tenden- municipios estudiados la tendencia hacia un tipo
cia se confirmara, el escenario sería entonces de competencia entre las organizaciones sociales
distinto: no el de una sociedad sin actores, es de- por la realización de obras municipales que debi-
cir, de la estructuración del espacio público bajo lita los vínculos de solidaridad entre ellas y, sobre
la secante hegemonía del Estado, sino el de la todo, entorpece una visión estratégica de desa-
redefinición simultánea de los actores sociales y rrollo local que debería estar basada en progra-
del Estado; todo esto en un contexto político en mas integrales y coordinados entre municipios y
el cual el municipio se transformaría en eje cen- orientada a temas estratégicos como pobreza,
tral de articulación del Estado y la sociedad civil género y medio ambiente.
e igualmente en centro de cristalización de nue- No es menos pertinente reparar en esta ten-
vos sistemas valorativos y patrones de dencia hacia los proyectos aislados y fragmenta-
interacción colectiva vinculados a un fuerte pro- dos porque nace de una corriente política
ceso de construcción de ciudadanía en torno a imperante de municipalismo extremo que estimu-
los municipios. la un rol localista y desintegrador del municipio
Es estimulante constatar que esta obra obe- en las tareas del desarrollo económico y social;
dezca a una intención clásica de las ciencias so- rol que se desprende de un contexto caracteriza-
ciales que, como afirmara Karl Popper, estriba do por la débil capacidad institucional y operativa
en distinguir las repercusiones sociales no de los gobiernos regionales, y por la ausencia de
intencionales de los actos humanos intenciona- un sistema funcional de subsidariedad que pueda
dos. Es pues evidente el interés de Blanes en articular al gobierno nacional, a los gobiernos
descifrar estos efectos no intencionales y contra- prefecturales y a los gobiernos municipales en
dictorios que está produciendo la aplicación de la políticas de Estado. No es difícil entonces imagi-
Ley de Participación Popular. En efecto, los re- narse que aceptar esta tendencia como un hecho
sultados principales de la investigación apuntan inobjetable -sin elaborar ideas sobre objetivos y
a tendencias problemáticas que deben ser toma- prioridades estratégicas, lo cual compete a la res-
das en cuenta por el Estado, los actores sociales y ponsabilidad de un gobierno nacional- sólo pue-
los partidos políticos. Entre ellas, cabe poner de de dar lugar a iniciativas de desarrollo de tipo
relieve, por ejemplo, que han surgido nuevas re- inductivo y sumatorio. No puede haber desarro-
laciones sociopolíticas asimétricas y jerárquicas llo municipal y local, ni menos una estrategia de
entre los diferentes actores políticos y sociales, lucha contra la pobreza, sin una estrategia nacio-
restableciéndose viejas prácticas tradicionales de nal que defina e integre políticas de carácter na-
discriminación étnico-señorial de los "vecinos" cional y regional como políticas de Estado.
respecto de los indígenas-campesinos. Así tam- Por la investigación comparativa y la óptica
bién se ha establecido un escenario de subordi- mixta de generalizaciones y diferenciaciones con-
nación de las organizaciones sociales a los cretas que propone; por el énfasis en procesos y
gobiernos municipales -y, por lo tanto, a los par- tendencias en términos de nuevos actores, nue-

PRÓLOCO ix
vas formas de acción y nuevos valores en contex- Putnam sobre la descentralización en ltalia- esté
tos dinámicos de transición, este libro constituye animado por un espíritu de cuidado metodológico,
indudablemente un paso importante para desa- cautela en las generalizaciones y una no menos
rrollar el campo de las investigaciones sociológi- remarcable sensibilidad sociológica por la com-
cas sobre los problemas y desafíos institucionales plejidad de los cambios y las ambigüedades inhe-
y sociales que la participación popular plantea a rentes a todo proceso de gestación de nuevas
escala nacional. Por cierto, su ámbito de análisis estructuras institucionales.
está limitado a tres regiones del altiplano paceño
y deja abierta la cuestión de cuán generalizables
son los problemas y las tendencias que descubre.
Sin embargo, no es menos significativo que este René Antonio Mayorga
aporte sustancial y creativo -<}ue merece ser con- Director del CEBEM y Profesor de
tinuado con esfuerzos sostenidos de estudios de FLACSO/Sede Ecuador
largo plazo al estilo de lo que hiciera Robert

X MAllKUS y AlCAlnES
INTRODUCCIÓN

M. allkus y Alcaldes es el resultado de la inves-


tigación Tendencias sociopolíticas de la
implementación de la Ley de ParticiPación Popular
A raíz de la LPP, las secciones municipales y
sus comunidades indígenas (ayllus o capitanías)
y otras organizaciones territoriales han empezado
en las comunidades rurales (altiplano de La Paz), a generar iniciativas en pro de proyectos de desa-
configuración de nuevas relaciones sociopolíticas, rrollo local, los que se concretaron en refacciones
aprobado y financiado por el PIEB en la segunda y construcción de infraestructura de servicios bá-
convocatoria de proyectos de investigación en sicos (agua potable, electrificación, alcantarillado,
junio de 1996. La investigación se desarrolló de centros educativos y médicos, campos deportivos,
septiembre de 1996 a agosto de 1997 en las co- erc.) y trabajos de mejoramiento socioeconómico
munidades de las secciones provinciales de (canales de riego, apertura o arreglo de carreteras
Achacachi, Pucarani y Viacha. vecinales, invernaderos, baños antisárnicos, etc.).
La implementación de la Ley de Participación Después de los primeros años de experiencia, fue
Popular (LPP) (1994) ha sido motivo de debates posible "construir" un panorama modesto de los
en diferentes medios, particularmente en semi- diferentes proyectos que se van ejecutando en las
narios y en artículos periodísticos y ensayos. La diferentes áreas de política social y sobre los im-
polémica giró --en sus inicios- en torno a la pactos previsibles en las condiciones de vida de
viabilidad o no de esta Ley; para unos se trataba la gente y de sus organizaciones, así como tam-
de una reforma revolucionaria destinada a trans- bién acerca de los efectos sociopolíticos que se
formar profundamente las relaciones entre el Es- van generando en secciones, cantones, comuni-
tado y la sociedad, mientras que para otros sólo se dades y ayllus. Sobre éstas últimas líneas de impac-
trataba de una simple redistribución de la mise- to todavía no se puede pasar del nivel de hipótesis
ria. La discusión estuvo limitada en parte por una o intuiciones por confirmar con el tiempo.
excesiva politización del debate, siendo pocos los Con la Ley se están introduciendo cambios
esfuerzos serios por profundizar el tema por en las relaciones tradicionales entre la sociedad
cauces científicos e independientes de su civil, sus organizaciones y el Estado; en muchos
funcionalidad política. Ultimamente se han em- de los casos es difícil distinguir las causas de és-
prendido otros esfuerzos para entender el proceso tos: con la Ley se profundizan o aceleran los
de descentralización desde diferentes puntos de cambios impulsados por los procesos de diferen-
vista, por ejemplo de parte de los funcionarios ciación social en marcha hace muchos años o
encargados de la ejecución de la Ley (Vicemi- más recientes, como los provenientes de las re-
nisterio, 1998), desde la perspectiva de los im- formas del Estado en su conjunto y no necesa-
pactos en el desarrollo rural (ASDI, 1996) y en la riamente de la LPP. En las secciones provinciales
implementación de las políticas sociales (Ruíz- se van configurando "nuevas" relaciones socio-
Guissani, 1997). políticas entre los dirigentes y sus bases, entre

INTRODUCCIÓN xi
las organizaciones (intercomunitarias}, entre és- la democracia que incorporaba a los pobres del
tos y el gobierno municipal, así como entre ciu- campo y en particular a los indígenas secularmente
dadanos y autoridades municipales. olvidados, la fecha histórica de su integración al
La primera intención del estudio era la de co- país, completando lo que el MNR había comen-
nocer cómo las organizaciones e instituciones zado en 1953. Por fin los indígenas, los campesi-
originarias y sindicatos agrarios procesaban las nos y vecinos eran dueños de su destino. Una
demandas sociales en torno a las necesidades bá- suerte de "fetichismo institucional" (Restrepo y
sicas e indagar sobre las modificaciones ocurri- otros, 1995) nos envolvía hasta el punto que pa-
das en las relaciones organizacionales recía un despropósito atreverse a hacer una pre-
mantenidas durante siglos con características de gunta crítica a la Ley y a su implementación. Era
relativa estabilidad. Al entrar en la escena un el momento de las verdades a medias: se había
mecanismo institucional de relación de las or- puesto en marcha un proceso de ampliación de la
ganizaciones sociales con el Estado (mediante democracia, pero al mismo tiempo todo lo mejor
el establecimiento del municipio) era muy im- de nuestros deseos se lo atribuía a la ampliación
portante conocer el futuro de las poblaciones de de la buena democracia y del buen mercado
las áreas rurales en sus organizaciones y relacio- (Medellín, 1994) sin discriminar sus impactos en
nes sociales tradicionales. .una serie de aspectos relacionados con el futuro
La transferencia a los municipios de la infra- de las comunidades campesinas.
estructura de servicios públicos de salud, educa- Al hablar de impactos no sólo se entiende los
ción, deportes, cultura, caminos vecinales y efectos buscados o esperados por la Ley o por la
microriego puso sobre los hombros de las nacientes profundización de la democracia y eí mercado sino
administraciones municipales cargas y responsa- también los resultados no esperados, inevitables,
bilidades que generalmente sobrepasan los recur- y las consecuencias que no siempre responden a
sos recibidos del Tesoro General de la Nación. los objetivos buscados o deseados como el decli-
En las secciones municipales se observa que los ve del poder de las organizaciones tradicionales
proyectos ejecutados no se restringen sólo a los u originarias ante la aparición del poder de la al-
aspectos señalados arriba, sino que comprenden caldía como distribuidor de los recursos de la co-
otros rubros -según el impulso y presión de dis- participación. Mientras se persigue rescatar y
tintas fuerzas que van emergiendo en el rnunici- valorizar los usos y costumbres de esas organiza-
pio-- como ser la compra de vehículos, de semillas ciones se observa la profundización de las brechas
y otros insumos agrícolas, así como de diferenciadoras, el renacimiento de viejos
cquiparnienro para el municipio. En muchos ca- liderazgos y caudillos; mientras se piensa en la in-
sos se ha denunciado ineficiencia y corrupción clusión de las necesidades reales de la población
toda vez que los programas de mejoramiento y la se observa la perdida de horizonte para la planifi-
construcción de las primeras obras se concentra- cación estratégica. Se observan cosas tales como
ron en la capital de sección, empezando por la nuevas fricciones espaciales y fragmentación del
rernodelación de la plaza de la capital de sección, territorio, pero también se observa el nacimiento
el raYPi y sede del gobierno municipal, lo que ge- de una nueva visión de lo territorial, de los esce-
neró un cierto marginamiento -incluso la ex- narios del desarrollo local y de un nuevo espacio
clusión- de las poblaciones alejadas de la capital y territorio para las relaciones sociales tradicio-
de sección. nales, en el municipio.
En un primer momento, cuando se definía el Habían demasiadas preguntas y no se pudo
tema de investigación, la preocupación era pro- responder a todas, pero era bueno tenerlas como
fundizar críticamente sobre el proceso que estaba un horizonte en la búsqueda. Las preguntas gene-
en marcha en las áreas rurales, puesto que en aquel rales servirían para avanzar en la especificación
tiempo se escribían, cantaban y celebraban loas del asunto con la idea de responder mejor a las
en Bolivia y por todo el mundo a los cambios que inquietudes de la investigación. En esas condi-
estaban en marcha en el país. Se suponía que con ciones pretendimos abrir caminos para continuar
la promulgación de la Ley todo había cambiado. con el estudio de estos temas. En momentos en
Era normal el imperio del fetichismo legal. Era la que la reforma del Estado y la modernización de
hora de los campesinos y de los indígenas. Era el la sociedad en democracia se presentaban
momento de la ampliación y proíundización de como un camino ineludible para implementar

xii MALLKUS y ALCALDES


políticas de desarrollo económico y social, había El estudio sostiene que tanto la estructura de
que comenzar a roturar el terreno e ir un poco la LPP como su implementación generan nuevas
más allá de las investigaciones preocupadas sólo relaciones sociopolíticas de características jerár-
por el grado de implementación de la Ley. quicas, de marginamiento y de conflicto entre los
Si se aceptan planteamientos como los que diferentes actores políticos y sociales, los que in-
dicen que no hay desarrollo sin participación de- tentan controlar y orientar a su favor los proyec-
mocrática, desarrollo social sin reformas sociales tos de desarrollo local (ejecución de las diversas
(BID-PNUD, 1993); si se sostiene que la idea del obras públicas, sobre todo) basándose a menudo
desarrollo local es un desafío muy importante y en prácticas tradicionales de discriminación ét-
necesario frente a las tradicionales políticas basa- nico-señorial de los "vecinos" respecto a los
das en el simple crecimiento macroeconómico; campesinos. Sostiene también que se fortalece
si se apuesta al desarrollo de territorios "inteli- un viejo escenario en el cual las relaciones entre
gentes" con sistemas de apoyo de externalidades el gobierno municipal y las organizaciones se es-
tales como sistemas de información, capacidad de tablecen en términos de subordinación de las se-
gestión económica y social, oportunidad para ini- gundas respecto al primero y de conflicto que
ciativas y nuevos actores sociales, proliferación afecta negativamente a las prácticas de solidari-
de iniciativas creativas, entonces hay que hacer dad preexistentes entre las organizaciones. Los
también muchas preguntas sobre el futuro de la miembros de base de estas organizaciones
capacidad local, de los cuellos de botella o nudos manifiestan al mismo tiempo sentimientos y
estranguladores del desarrollo. También hay que percepciones colectivas de incredulidad y de es-
preguntarse sobre le futuro de las comunidades, peranza respecto a sus dirigentes y las autorida-
los roles de las autoridades, las condiciones de vida des municipales.
de la gente y las relaciones entre comunidades. Para analizar los cambios en las relaciones
Aunque el supuesto es el fortalecimientode la sociopolíticas en los municipios provinciales, la
sociedad civil, consideramos legítimo preguntar- indagación se dirigió particularmente a los cua-
nos sobre los impactos en la diversidad de expre- tro niveles de relaciones anteriormente mencio-
siones de la misma. ¿Existe la sociedad como nados, seleccionando tres situaciones reales para
universal en Bolivia? Finalmente, la cuestión es: un análisis comparativo -los municipios de
¿cómo se puede implernentar una reforma que Achacachi, Pucarani y Viacha- en función a tres
exige una gran movilización de recursos sin pasar criterios diferenciadores: situación altamente ru-
primero por una gran concentración de poder a ral con presencia importante de autoridades ori-
nivel central? Esto implica, en muchos casos, la ginarias en proceso de "modernización", situación
implementación de reformas sociales "sin sociedad" rural en la que predominan las organizaciones
(Pachano, 1994) y el impulso de racionalidades po- sindicales, y situación donde existen organiza-
líticas y técnicas desde el Estado central. ciones de carácter urbano dentro del ámbito ru-
La investigación se centró en la identificación ral del altiplano. En el proceso mismo de la
los impactos de la LPP en las relaciones investigación se pudo constatar que cada muni-
sociopolíticas en los siguientes niveles: 1) entre cipio presenta de alguna manera las tres situa-
las organizaciones y las bases; 2) entre las organi- ciones, lo que habla de la extraordinaria
zaciones entre sí; 3) entre el gobierno municipal diferenciación socioeconómica preexistente a la
y las organizaciones; y 4) entre el gobierno muni- implementación de la Ley.
cipal y los ciudadanos. Especffícamente, el estu- Sobre la base de esta estrategia rnetodológica,
dio versa sobre las formas de relación que se la recopilación de la información se basó funda-
establecen en los niveles anteriormente señala- mentalmente en entrevistas estructuradas a au-
dos en la perspectiva de mejorar las condiciones toridades municipales, dirigentes vecinales y
de participación de los actores políticos y sociales comunales, funcionarios de la alcaldía, miembros
en las decisiones locales, con la inclusión equita- del Comité del Vigilancia, técnicos de ONG,
tiva de demandas sociales en el Plan Operativo miembros de base de las comunidades y profeso-
Anual (POA) y en el Plan de Desarrollo Munici- res; asimismo se revisaron documentos (POA,
pal (PDM) así como acerca de las actitudes de la PDM, presupuestos municipales e informes de
población y de las autoridades edilicias en térmi- gestión). Por otra parte, se hizo una observación
nos de conflicto y solidaridad. participante que consistió en la asistencia de los

INTRODUCCiÓN xiii
investigadores a reuniones y discusiones relacio- destinatarios por caminos difíciles de imaginar.
nadas con la priorización de proyectos y la elabo- Su implementación exige un alto grado de desa-
ración del POA, así como a seminarios sobre la rrollo del gobierno central, una modernización de
LPP y asambleas para la nominación de diputa- sus aparatos técnicos y un fortalecimiento de la
dos uninominales, aunque no se pudo asistir opor- capacidad local. La implementación de la Ley de
tunamente en alguno de los municipios. forma homogénea en situaciones tan diferentes
El análisis se hizo sobre la base de las trans- implica procesos de diferenciación y aplicaciones
cripciones de las entrevistas, la interpretación de a veces en el sentido contrario de la Ley. Una cosa
los cuadros y gráficos y la reflexión de los apuntes es segura, se debe seguir adelante.
e informes de visitas y participación en reuniones
y asambleas. De la cantidad de páginas de entre- Reconocimientos
vistas transcritas y analizadas sólo se introduce en En la investigación hemos recibido una colabo-
el texto la información que se considera más sig- ración invalorable de parte de autoridades loca-
nificativa, con el fin de ilustrar o fundamentar las les, quienes compartieron con nosotros
proposiciones y aseveraciones conceptuales del inquietudes respondiendo a nuestras preguntas
trabajo. Asimismo se muestran gráficamente las con las suyas, las que tratamos de discutir jun-
diferencias territoriales mediante la presentación tos. Hemos sido colaborados por los alcaldes y
de algunos gráficos y cuadros. dirigentes vecinales y comunales de las tres sec-
ciones, con quienes estamos en deuda; agrade-
El informe cemos a los comités de vigilancia, a profesores
El trabajo consta de tres partes. En la primera se rurales, técnicos de ONG, CETHA en particu-
desarrollan los principales conceptos y herramien- lar, con quienes hemos pasado muchas horas
tas metodológicas de la investigación así como compartiendo reflexiones. La colaboración de
las fuentes de información usadas. El concepto técnicos de la ex-Secretaría Nacional de Parti-
de desarrollo local sirve para discutir los impac- cipación Popular fue muy importante en momen-
tos de la Ley en las comunidades y el posible per- to en que se cerraban las puertas a la crítica. No
fil del municipio como agente importante de podemos dejar estos reconocimientos sin men-
desarrollo y la orientación estratégica de las orga- cionar al Padre José Henestrosa, S.J., con quien
nizaciones sociales en referencia a la alcaldía y a hablamos muchas horas. Su vivencia de 23 años
los recursos de coparticipación. La segunda parte en Qorpa y su compromiso son importantes y
se refiere al contexto general de las poblaciones dieron luz a las primeras incursiones en el traba-
rurales del altiplano y, en particular, de las jo de campo.
tres secciones municipales estudiadas y a la Este ensayo de análisis, que esperamos que no
implementación de la Ley en cada uno de los tres haya sido un simple atrevimiento, se hizo reali-
casos. En la tercera parte se presenta un análisis dad gracias al Programa de Investigación Estraté-
de la implementación de la Ley, de sus condicio- gica en Bolivia (PIEB). No sabíamos que el asunto
nes e impactos en las relaciones sociopolíticas de era tan complejo, pero no nos arrepentimos de
cada una de las secciones estudiadas. haber sido atrevidos. Aunque los resultados nos
Por muy contundente que parezca en algunos dicen que hoy tenemos más preguntas que res-
momentos, se ha aprendido algo central: los re- puestas, el camino de lo municipal y del desarro-
sultados de la implementación de Ley son ambi- llo local es un verdadero reto para políticos,
guos y poco predecibles y pueden llevar a sus analistas y organizaciones sociales.

xiv MALLKUS y ALCALDES


n
I ,~

PRIMERA PARTE

ASPECTOS TEÓRICOS
Y METODOLÓGICOS

E s importance resaltar los conceptos centrales que usamos


como herramientas de conocimiento para encender los
procesos que analizamos. En esta primera parte nos referiremos
a los conceptos de sociedad local, de organizaciones sociales de
base y de municipio, entendido este último como un proceso
de reconstrucción del espacio o territorio social.

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1
A.

MARCO CONCEPTUAL

uele suceder con frecuencia que cuando se ter- A. Sociedad local, organizaciones sociales y
mina una investigación se descubre que las municipio
herramientas conceptuales con las que se quiso El proceso de democratización en los países lati-
analizar el objeto de estudio ya se habían noamericanos produjo cambios sustanciales en las
reformulado mediante la re-significación de los relaciones entre el Estado y la sociedad civil, en-
conceptos en referencia a la riqueza de los tre lo público y lo privado, entre los actores polí-
procesos sociohistóricos que siempre están en ticos y los sujetos sociales, entre lo general y lo
constante configuración y cambio, es decir, inde- particular. Estos cambios fueron reconocidos como
terminados (Zemelman, 1989; 1995). En esta pri- una apertura sociopolítica de "achicamiento" del
mera parte presentamos los conceptos con los Estado y la consiguiente expansión de la socie-
cuales nos echaríamos a la piscina si quisiéramos dad hacia los niveles de decisión (Nohlcn, 1991;
seguir trabajando el tema. Lazartc, 1993: 81-96, Vol. 2) ..
Sería muy difícil abordar la problemática que Este proceso se constituyó a partir de la
hemos elegido sin profundizar en el concepto implementación del llamado ajuste estructural
del desarrollo y de poder local. Para ello hay que mediante el modelo económico ncoliberal o po-
preguntarse cuáles son los escenarios. En esta lítica económica de libre mercado como moder-
investigación percibimos que los conceptos de nización económica estatal (R. Mayorga, 1991 a:
desarrollo y poder local superan el escenario del 9-26). Al principio hubo una cierta resistencia al
municipio, si bien se basan y se desarrollan en él. ajuste de parte de diversos sectores sociales y so-
Su escenario es el Estado y la política; y éste es bre todo de aquellos estamentos organizados en
el que va a moldear la vida social y a reconsti- sindicatos, gremios, corporaciones y otras organi-
tuir lo público en los años que dure el proceso zaciones de base que veían en el nuevo modelo
de transformación de los valores y la moderniza- un peligro para sus aspiraciones fuertemente
ción del Estado. Las organizaciones sociales, ideologizadas por ideas radicales provenientes de
los liderazgos, las ONG, etc. estarán prisioneros la ex-URSS. Sin embargo, después del desplome
de la iniciativa del Estado en el escenario del sistema socialista en Europa Oriental, las po-
municipal. siciones radicales fueron declinando. Ya no se tra-
Así, los conceptos de local y público son bási- taba de tomar el poder por asalto para transformar
cos para comprender lo que está ocurriendo y por la sociedad sino de imaginar cambios estructura-
ocurrir en los próximos años con los procesos so- les en democracia; ya no se trataba de luchar por
ciales y políticos. Asimismo, son básicos para en- todo o nada sino de concertar y negociar con el
focar cualquier tipo de política de desarrollo oponente para viabilizar salidas pactadas a los pro-
alternativa a los viejos esquemas centralistas to- blemas y conflictos sociopolíticos (R. Mayorga,
davía vigentes. 1987: 63-90; Lazarte, 1993: 105-129, Vol. 1).

PRIMERA PARTE CAPiTULO 1: MARCO CONCEPTUAL 3


En esta perspectiva, las políticas públicas se 1. De los ajustes económicos a las reformas
orientaron a la implantación de reformas que po- sociales
sibilitaran una mayor iniciativa y participación No todo se puede atribuir a las reformas sociales y en
de la sociedad civil en asuntos públicos y una especial a la Ley de Participación Popular. La historia
de las comunidades rurales no comienza con esta
reducción de las funciones del Estado en diver-
Ley. Cuando llegó el terreno estaba ya abonado para
sos ámbitos económicos y sociales, particular-
la emergencia y constitución del nuevo "actor": el
mente en aquellos rubros donde asumía costos hombre de los pueblos del campo y de las comunidades
sociales importantes. la concentración de la ad- indígenas.
ministración pública del Estado (el Estado to-
dopoderoso) fue declinando en favor de las Antes de hablar de los municipios y de las co-
regiones y/o jurisdicciones casi autónomas como munidades campesinas nos referiremos a los an-
consecuencia de la emergencia de intereses re- tecedentes de su actual configuración, a raíz de
gionales y de nuevos movimientos sociales (or- las reformas que precedieron a la lPP con el ini-
ganizaciones cívicas, gremiales, étnicas, cio de las medidas de ajuste en 1985.
corporativas, vecinales, feministas, generaciona- la implementación de las medidas de ajuste
les, etc.). Por otra parte, el cuestionamiento de estructural se desarrolló en el marco de un cre-
la democracia representativa y de los actores . ciente dominio de la racionalidad política en de-
políticos (partidos y dirigentes políticos) mar- trimento de la racionalidad social y técnica. Se
chó de forma paralela a la revalorización de suponía que la igualdad de mercado y la demo-
prácticas tradicionales de ordenamiento so- cracia eran los puntos de llegada incuestionables
ciopolítico de las sociedades andinas, presentán- que se traducían en una mayor igualdad de todos
dose en varios casos como formas de "democracia los sectores sociales del país. Se trataba de mos-
directa" o "democracia étnica" (Rivera, 1990; trar una transición equilibrada y sin diferencias
Rojas, 1994: 37-66; Ticona y otros, 1995: 79- sustanciales entre regiones y estamentos sociales.
120). Esto originó que los gobiernos respondan Era el espejo tirano (Medellín, 1994) de la racio-
a esas demandas y cuestionamientos introducien- nalidad política desarrollado y controlado por la
do en muchos casos reformas institucionales, videopolítica y un equipo de intelectuales; la bue-
económicas y sociales destinadas a la descentra- na democracia, el país del logro de oportunida-
lización y desconcentración del poder y de la ad- des; el buen mercado en el que se conjugaban la
ministración del Estado (Ministerio de diversidad, la libertad y la creatividad de los pro-
Desarrollo Humano, 1997a: 19-44). Así se dio cesos en marcha. De la lucha por la democracia,
una suerte de distribución espacial del poder: por como un fin en sí mismo, había que pasar a pre-
una parte, las decisiones que afectan a todos los guntarse sobre las inadecuaciones de la trans-
miembros del Estado-nación ya no son prerro- formación de las sociedades ante la inevitable
gativa exclusiva de los gobernantes sino también persistencia de: a) redes clientelares que impul-
de las organizaciones de la sociedad civil; por san la pérdida o disolución de las fronteras entre
otra, los ciudadanos tienen posibilidades de in- lo público y lo privado; b) la para-í nst i-
fluir en la determinación de las políticas públi- tucionalidad entre lo económico, lo político, lo
cas (Barbery, 1997). administrativo y lo social; y e) la creciente mo-
En este contexto, en que se cruzan el discur- vilidad política y social de los líderes y de los
so y las realidades, es donde empiezan a adquirir movimientos sociales en relación de acercamien-
una importancia cada vez mayor las nociones de to y de alejamiento (Medellín, 1994).
sociedad local, gobierno municipal y participa- Existe una estrecha relación de continuidad
ción social. entre las reformas de la primera fase, las eco-
De este proceso, generalizado en gran parte nómicas, iniciadas con el D.s. 21060, con las se-
de América latina, sacamos una constante: la gundas, entre las que se encuentran las reformas
aplicación de reformas basadas en conceptos y sociales. 1 las primeras fueron fuertemente cues-
propósitos universales a situaciones altamente tionadas de forma sistemática por los partidos
diferenciadas. Este es un aspecto importante sin políticos en la oposición a los sucesivos gobier-
el cual es imposible entender lo central de este nos y defendidas por los oficialistas, aunque ya no
estudio. se encuentra ningún partido que las impugne. las
fuerzas sociales tradicionales, como la COB y la

4 MALLKUS y ALCALDES
CSUTCB, impugnaron ambas reformas y, curio- cas sociales. Destacamos en ello el importante
samente, estas reformas fueron las que pusieron papel de los fondos de inversión social, tanto e!
fuera del juego sociopolítico a estos dos princi- FSE como los posteriores, el FlS y e! FOC, en la
pales actores sociales. A reformas como la definición de las políticas contra la pobreza.' Se
privatización y la capitalización les venía bien el puede decir, que desde de la Reforma Agraria hasta
nombre de "reformas sociopolíticas'' con e! énfa- nuestros días no se habían hecho leyes a favor de
sis en la recuperación de la soberanía de los po- los pobres del campo y de las ciudades. Sin em-
bres del campo. Así, a la racionalidad de! buen bargo, las políticas sociales de la segunda fase se
mercado le correspondía la de la generalización orientaron a cambiar las condiciones de vida en
de la buena democracia. Se entendía democra- el campo, donde e! 94% de la población es pobre.
cia como un valor universal con consecuencias Las reformas impulsadas entre 1993 y 1997 se
sociales homogéneas. orientaron a los requerimientos sociales e
En las reformas sociales se observa un sesgo institucionales, a paliar el carácter "perverso" de
ruralista, mientras en las económicas el énfasis esta las reformas económicas.
en lo urbano: capitalización, reforma de pensio- Con la LPP y la Ley de Descentralización
nes, etc. Desde 1994 se invirtió una cantidad ex- Administrativa (LOA) se removieron una serie
traordinaria de recursos en alabar el avance de la de escenarios valorativos que cambiaron de esca-
Participación Popular en las comunidades la y emergieron nuevos parámetros. El resultado
campesinas y, en particular, en las organizaciones fue la valoración de lo municipal y de lo local,"
indígenas, pero se habló muy poco de las juntas dando importancia a la participación social en las
vecinales. Ello es un indicador muy importante decisiones de la esfera pública (Habermas, 1998;
de cómo las medidas se focalizaron progresivamen- Bobbio, 1996), es decir, la participación demo-
te más en los pobres de! campo, en los actores crática o ciudadana en la determinación de pro-
sociales territoriales de base rurales y menos en e! gramas y proyectos de desarrollo local mediante
resto de la población también receptora de los la expresión de la dinámica sociopolítica de las
impactos del ajuste. regiones y espacios locales. El proceso de
Curiosamente, casi nadie se ha rasgado las implementación de la LLP ocurrió en un escena-
vestiduras porque la Ley no se pudiera aplicar ade- rio que no estaba creado por ella sino por la valo-
cuadamente en las grandes ciudades que albergan ración de lo rural, de los pobres rurales, ctc.,
casi al 75% de la población urbana total, donde generado hace casi diez años. Muchos impactos
los pobres siguen creciendo vertiginosamente. Esta de la Ley no son tales sino que pertenecen al pro-
constatación sólo pretende resaltar qué es lo que ceso de modernización previo, pero sobre todo a
viene ocurriendo desde 1985, desde el entierro la penetración de nuevos valores y jerarquías en
de los actores tradicionales y e! cambio hacia la el ámbito rural. Ya se observó la penetración de
valoración de "actores" secularmente olvidados valores anti-cornunidad originaria en estudios re-
como la población rural para la que durante mu- cientes y previos a la LPP (Sánchez, 1994).
chas décadas no se había creado nada.? Evidente-
mente era en el nivel rural donde había que ofrecer 2. Sociedad local
los mejores impactos y lo que despertó la aten- A raíz de las reformas estructurales y de las leyes sociales,
ción de los organismos internacionales que ob- especialmente de la LPP, la estructuración de lo público
transita de la sociednd civil hacia la hegemonía del Estado.
servaban en Bolivia la profundización de la
En este movimiento lo local cambia de contenido:
democracia.
comienza a manifestarse más gubernamental, a mostrar
La investigación no se refiere tanto a los cam-
contenidos menos sociales y más estatales. En esta
bios inherentes al sistema global sino a lo que transición la sociedad se estructura en torno al Estado
ocurre en la sociedad rural, en las comunidades y en la expansión (sino revalorización) del escenario
campesinas en particular, y a sus relaciones con de la política.
e! resto de la sociedad y e! Estado. Las comunida-
des campesinas (originarias o ex haciendas) que Lo local refiere generalmente a un lURar espe-
habían desarrollado relaciones clientelares con e! cífico, a un espacio singular o una territorialidad
Estado no fueron afectadas mucho por la reforma particular en contraposición a lo global y nacio-
económica de la primera fase, pero se constituye- nal que comprende una diversidad de singulari-
ron en los principales beneficiarios de las políti- dades y territorialidades casi autónomas. En su

PRIMERA PARTE CAPíTULO 1: MARCO CONCEPTUAL 5


aspecto sociopolítico, lo local adquiere significa- Es necesario analizar el espacio local como parte
do en contraste con el Estado centralista; sin integral de la sociedad global en su diferencia y
embargo, su definición implica dificultades y am- singularidad. Dicho en otros términos, lo local no
bigüedades dado que a veces se refiere indistinta- significa necesariamente el "retorno positivo"
mente a un determinado número de personas que hacia la comunidad perdida que habría practica-
ocupan un territorio delimitado, a una autono- do una democracia directa y una participación
mía socioeconómica o a un espacio sociopolítico auténtica de las bases, sino un escenario socio-
autónomo. De manera similar a lo que ocurre con político en proceso de configuración que puede
la idea de nación, lo local no es un concepto posibilitar la planificación del desarrollo y la par-
unívoco puesto que es un término interpelatorio ticipación real de los ciudadanos en las deci-
que constituye sujetos en constante búsqueda de siones de interés colectivo. No siempre 10 pequeño
horizontes posibles. Entonces, lo local es aquel es bueno y maravilloso.
escenario que se constituye a partir de un proceso Un territorio delimitado --que es uno de los
de articulación, donde las particularidades asu- factores fundamentales para la constitución de una
men una pertenencia a un contexto marco so- sociedad local- es el escenario donde se confi-
cial, económico, político y cultural. José Arocena gura una red de relaciones sociopolíticas y valo-
entiende lo local en referencia a su noción corre- . res identitarios de pertenencia subjetiva hacia la
lativa, la sociedad global: "Cuando algo se define colectividad. Esta intersubjetividad produce una
como 'local' es porque pertenece a un 'global'. cierta distribución del poder en el espacio de
Así, un departamento o una provincia es 'local' acuerdo a la capacidad de dirección, influencia y
respecto al país global, y una ciudad es 'local' res- presión que hayan desarrollado los distintos gru-
pecto al departamento o provincia a que perte- pos e individuos respecto a ese espacio local
nece" (Arocena, 1995: 19). (Hiernaux, 1993).
Según Arocena, la subdivisión política y La configuración del poder en la sociedad 10-
administrativa del territorio nacional en depar- cal lleva implícitas luchas de orientación produc-
tamentos y provincias o la fragmentación de una tiva, política y cultural de la región desde el punto
ciudad en distritos no constituye necesariamente de vista de una reconstrucción histórica que:
sociedades locales; para esto deben darse dos con-
diciones fundamentales: la socioeconómica y la ... puede delimitarse como las formas concretas de
sociocultural. En el nivel socioeconómico, la pro- intercambio socíopolítico a través de las cuales los
grupos sociales campesinos se conforman o se
ducción de riquezas y el intercambio de las mis-
desinregran, en su confrontación con otros sujeros
mas entre grupos posibilita la configuración de sociales alrededor de la preservación o ampliación de
relaciones de poder; en 10 cultural, las personas su espacio de reproducción social. Esta lucha
que habitan un territorio comparten valores manifiesta de manera múltiple las relaciones de fuer-
socioculturales comunes que generan una perte- za que son el alimento común del proceso de
nencia socio-espacial que constituye una identi- esrructuración de la sociedad en sistemas de relaciones
económicas, políticas e ideológicas. (Pepin, 1993:
dad colectiva:
113-114)

Un territorio con determinados límites es entonces


En esta perspectiva, el enfrentamiento entre
"sociedad local" cuando es portador de una identidad
colectiva expresada en valores y normas interiorizadas sujetos --colectivos o individuales - por el con-
por sus miembros, y cuando conforma un sistema de trol, apropiación y disfrute de los objetos estraté-
relaciones de poder constituido en tomo a procesos gicos del espacio local genera una suerte de
locales de generación de riqueza. Dicho de otra forma, distribución del poder:
una sociedad local es un sistema de acción sobre un
territorio limitado, capaz de producir valores y bienes
... en esas coyunturas es cuando los intereses
localmente gestionados. (Ibid.: 20)
individuales y colectivos tienen mayor oportunidad
de definirse, de expresarse por oposición, o en alianza
A veces se ha tratado lo local como panacea con otros. Este agrupamiento de intereses según las
para "liquidar" la pobreza y lograr el "desarrollo" líneas de lucha potencial o real alrededor de los
ansiado o se lo ha considerado como algo positi- factores clave de determinación de las condiciones
vo y benéfico por ser tal, mientras que lo global locales de vida y de trabajo, permite identificar lo que
podría llamarse las fuerzas sociales en presencia y dar
como algo negativo y pernicioso para la sociedad.
cierta inteligibilidad a la historia regional. (Ibid.: 114)

6 MALLKUS y ALCALDES
El espacio local puede ser un departamento, Muchas de las subprefecturas y corregimientos
una provincia, una sección, un cantón, una co- -por lo menos hasta antes de la aplicación de
munidad o un pueblo nucleado, esto depende del LPP- articulaban la territorialidad de la provin-
grado de articulación socioeconómica y de iden- cia, sección o cantón de manera muy endeble;
tidad sociocultural que hayan desarrollado los su- debilidad que pudo ser mantenida sin muchas di-
jetos sociales que ocupan el espacio físico. ficultades debido a que las organizaciones no te-
Generalmente, la constitución de sociedades lo- nían motivos para cuestionar esas relaciones
cales en unidades político-administrativas suele "artificiales", puntuales en el tiempo, que posibi-
implicar conflictos y rupturas, lo que significa la litaban la unidad político-administrativa. Las or-
fragmentación del poder social y político que se ganizaciones de base, las fuerzas sectorial izadas o
ejerce. Este desmembramiento del poder de la los grupos de presión no ganaban ni perdían al
unidad político-administrativa es más probable a cuestionar la "red" de relaciones sociopolíticas que
nivel más local (provincia o sección) que a nivel se establecían en toda la jurisdicción de la pro-
macro (departamento). Cuando el espacio geo- vincia o sección. Los trámites de creación de nue-
gráfico es más extenso y la administración políti- vas secciones o cantones estuvieron impulsados
ca más formal que real, por lo general no se más por cuestiones simbólicas que por razones
cuestiona desde lo local la "unidad", pero cuando prácticas, como por ejemplo contar con un
el espacio no es muy amplio y el ejercicio del po- corregirniento o una "Honorable" Alcaldía Mu-
der es más real la unidad política tiende a que- nicipal. La jurisdicción de la alcaldía, por ejem-
brarse por cuestiones más cotidianas y pequeñas plo, llegaba sólo hasta la última casa del
que entran en competencia. nucleamiento urbano. No obstante, las ~lcaldías
Cuando el ejercicio del poder político en una de las secciones y sus respectivas autoridades fue-
unidad administrativa es muy formal, se ejerce en ron ganando importancia en espacios más cerca-
términos casi simbólicos; a veces, es una red que nos como consecuencia de que eran instituciones
se extiende por toda la jurisdicción territorial del que gestionaba y prestaban servicios ejecutando
departamento, provincia o cantón expresada en algunas pequeñas obras.
una pirámide de autoridades que de alguna ma- La configuración de sociedades locales en las
nera "conectan" al espacio social sin muchas con- provincias y/o secciones se caracteriza por ser
tradicciones. Las autoridades son simbólicas más real, se constituye sobre la base de prácticas
cuando no disponen de recursos para una acción cotidianas de los actores e inrersubjetividades
real con respecto a su jurisdicción, es decir, la que se establecen entre diferentes sujetos sociales
autoridad que es representante del Estado no tie- que desarrollaron formas compartidas de apropia-
ne muchas posibilidades de oferta ni capacidad ción del espacio de reproducción socioeconó-
de responder eficientemente a la infinidad de pro- mica y de valores de identidad sociocultural
blemas y necesidades que demandan las organi- compartidas. No obstante, esta dinámica social
zaciones de base. Por tanto, las organizaciones que emerge desde el seno mismo de cantones y
adoptan sus propias estrategias de solución, acu- comunidades se fue dando de manera muy sutil y
diendo no tanto a instituciones político-adminis- subterránea, por lo que parecía no tener mucha
trativas de la provincia o sección, sino de fuera importancia y, por tanto, escasa significación
de ella. Así, por ejemplo, antes de la para inf1uir y cuestionar la unidad político-
implementación de la LLP, las comunidades y administrativa de la provincia o sección.
cantones para hacer escuchar sus demandas recu- La comunidad campesina, el sindicato agrario
rrían a instituciones públicas departamentales o o la junta vecinal son y fueron siempre, aunque
nacionales, como las corporaciones de desarrollo con diferente importancia, microespacios de ar-
regional, la prefectura del departamento y otros, ticulación de demandas comunitarias. Su cons-
y no a las subprefecturas, los corregimientos o las trucción institucional está orientada a resolver
alcaldías. Los subprefectos o corregidores corres- problemas cotidianos, puntuales, de emergencia,
pondían durante mucho tiempo a este tipo de
autoridades simbólicas, su poder era muy ambi-
en beneficio de las familias que la componen. Son
unidades pequeñas y referidas antes que nada a su
-
guo. En el mismo sentido se puede hablar de mu- vida interna. La estructura interna es jerárquica y
chos municipios que existían más como no se reconoce la competencia. Sus relaciones
manifestaciones cívicas. hacia fuera están concentradas en la persona del

PRIMERA PARTE CAPíTULO 1: MARCO CONCEPTUAL 7


dirigente. Todo ello indica que no son espacios un escenario estatal de referencia para la consti-
de desarrollo local constituidos, ya que sus refe- tución de actores con intereses en pugna, objeti-
rencias son fundamentalmente hacia dentro y no vos de desarrollo, filosofía de desarrollo,
están estructuradas en función de su relación ha- mecanismos administrativos del poder, recursos
cia la región o el país. Los niveles superiores (se- para el desarrollo, información que alimenta las
gundo o tercero) de organización comunal no han relaciones entre actores, mecanismos de control
sido tomados en cuenta por la LPP para los efec- y vigilancia, armas de corrupción y dominio, etc.
tos prácticos de la representación y control so- Todo eso hace de un espacio físico o política-ad-
cial. Además, los llamados archipiélagos de ministrativo un territorio constituido social y
comunidades o ayllus, las federaciones de juntas políticamente o en construcción. Pero la nove-
vecinales y las centrales sindicales agrarias sólo dad reside en que en su constitución se va susti-
en algunas excepciones articulan demandas co- tuyendo al orden territorial de las comunidades
lectivas o formulan programas de desarrollo. No tradicionales de las áreas rurales. Este orden an-
pueden ser consideradas a priori unidades territo- terior todavía sobrevive en pugna con el estatal
riales de desarrollo local. Existen, obviamente, propiciando una confusión de lo social y lo esta-
excepciones ya estudiadas como Jesús de Machaqa tal en estos escenarios públicos.
y la provincia de Cordillera entre otros casos Por todo lo anterior se observan indicadores
(Blanes, 1997). Sin embargo, la perspectiva del de un tránsito desde una visión centralista co-
desarrollo local está penetrando a estas comuni- rrespondiente al crecimiento, propia de la
dades y a las organizaciones superiores desde la macroeconomía, hacia otra visión conceptual de
construcción municipal. Con la aplicación de la desarrollo que parte del lugar o espacio donde se
Ley 1551, las sociedades locales que antes la impulsa considerando conceptos de economía
aparentaban no tener mucha importancia, ahora loca\. La macroeconomía que regía la ideología
parecen adquirir mayor impulso y significación y del crecimiento consideraba a lo local solamen-
tienden a constituir nuevos gobiernos municipa- te como un espacio de referencia, de ubicación
les con una administración "autónoma" y dispo- de factores productivos, referentes de costos, etc.
sición de recursos propios. Ahora lo local parece emerger como factor de
Si antes de la LPP el municipio era una pieza organización inteligente del espacio para los ac-
más de otra constitución (construcción), por tores que se relacionan con la economía nacio-
ejemplo en una provincia o una microregión nal, regional, con la polírica, etc. y que presentan
socioeconómica, a partir de la LPP se constituye voluntades políticas propias de desarrollo. La
en el centro de la construcción de todo lo demás, construcción y la práctica de la planificación
es la piedra angular y articuladora de diferentes estratégica es una herramienta importante en
piezas; ello implica una serie de limitaciones y la constitución de lo local como territorio. Por
ventajas en la perspectiva del desarrollo local, mucho o por poco que haya avanzado este
como se va a constatar en la investigación. El proceso en las actuales delimitaciones
municipio ya no es algo puramente formal y sin secciónales (municipios) se trata de un proceso
significado, en muchos casos ese espacio físico sir- más o menos latente de desarrollo local sobre la
ve de escenario para la construcción de lo local, base de los municipios creados por ley que pue-
de lo público local, sobre la base de lo formal y de desarticular y rearticular a su vez a las socie-
con motivo de lo forma\. Hoy día es el espacio dades locales.
público por excelencia.
En la investigación hemos focalizado muchos 3. las organizaciones sociales o comunitarias
de los elementos mediante los cuales el munici- (OC)
pio va constituyéndose en el territorio (espacio El concepto de comunidad territorial de base, tal Y como
local) de articulación de las piezas con que se cons- ha sido definido por la Ley, al quedar despegado de las
antiguas bases constituyentes de su legalidad,
truye lo local. El municipio es la ocasión y al mis-
manteniendo sus "usos y costumbres" y vinculado más
mo tiempo el andamiaje por el que se construye
bien al Es[ado (municipio, prefectura) se toma un hfbrido
un espacio en territorio. Se va transitando de muy especial: viejos valores y sistemas jerárquicos
una constitución de lo público basada en la so- aproPiándose de las reformas para su [oruúecimieruo;
ciedad hacia una constitución de lo público esta- ello, además, en una lucha histórica para evitar su
tal estructurada por el Estado. Es decir, se pasa a desaparición.

8 MAl. LKUS y ALCALDES

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L
Las comunidades están sometidas a impulsos dades territoriales; las relaciones entre el gobier-
de cambio que les llegan desde varios niveles. Las no municipal y las Organizaciones Territoriales
comunidades no son islas en sus territorios, han de Base (OTB), actualmente Organizaciones
desarrollado históricamente diferentes formas de Comunitarias (OC),6 giran en torno a la dinámi-
articulación con el resto de la sociedad y el Esta- ca del municipio.
do: el marco de los cambios operados a partir de Con la "creación" de 311 gobiernos munici-
la Reforma Agraria y su curso posterior, expresa- pales que comprenden dentro de su jurisdicción
do en el intento de desarrollar un Estado moder- cantones, juntas vecinales, comunidades, ayllus,
no en Bolivia; los sistemas clientelares, las medidas pueblos indígenas, capitanías y rentas, la sección
de ajuste, las intervenciones de las ONG, las re- de provincia adquiere una autonomía relativa
laciones con los partidos políticos en los últimos como gobierno municipal respecto al gobierno
20 años, la proliferación de nuevos medios de central departamental (prefectura), constituyén-
comunicación, la ampliación del sistema educa- dose en un espacio sociopolítico autónomo, don-
tivo, la modernización del agro, la ampliación y de las decisiones se toman en función a esa
mejora de servicios en las áreas rurales, etc. Un territorialidad (jurisdicción municipal), a sus ha-
imaginario valorativo, muy poco estudiado por bitantes y necesidades y son válidas sólo para ese
cierto, se ha ido configurando y socializando du- espacio.
rante los últimos años. Se definieron esquemas S~ toma a la sección de provincia como la
de intereses colectivos que implicaron importan- unidad territorial y poblacional para la conforma-
tes desafíos para las comunidades, desafíos de ción de la administración política propia: el go-
integración, de disolución, de desintegración te- bierno municipal. En este sentido, el gobierno
rritorial, de reorganización, formas de articulación municipal no es consecuencia de una verdadera
social en función a determinados objetivos co- creación de unidades territoriales "nuevas" sino
munes al logro de los mismos, así como la defensa una readecuación de las secciones de provincia
de intereses más o menos similares basada en dado que éstas ya existían con anterioridad. Las
acuerdos y normas previamente establecidas por unidades territoriales mínimas, las OC, son in-
los miembros que componen la organización corporadas formalmente como contrapartes
(Mayntz,1990). sustantivas de las principales actividades del mu-
La LPP y su implementación desarrollaron nicipio. Las organizaciones comunitarias se cons-
importantes cambios valorativos. En primer lu- tituyen en un factor muy importante para el
gar no son los individuos sino las comunidades funcionamiento, gobernabilidad y desarrollo de
las que deben participar en la planificación y los gobiernos locales toda vez que tienen ahora
priorización de proyectos orientados al desarrollo como referente principal para la solución de sus
local; las comunidades y sus líderes son los suje- problemas y necesidades al gobierno municipal.
tos centrales en la relación con el Estado. En se- Es decir, el desarrollo interno de las secciones
gundo lugar su reconocimiento legal proviene del municipales y el mejoramiento de condiciones de
municipio, donde se abre un registro de organiza- calidad de vida dependen de la eficiente gestión
ciones territoriales de base. Este hecho significa municipal y también de la acción cooperativa y
un desconocimiento, en la práctica, de las orga- activa de las organizaciones comunitarias y veci-
nizaciones territoriales supracomunitarias, vale nales.
decir, federaciones de juntas vecinales, centrales
sindicales, federaciones y confederaciones, etc. La 4. El municipio es más que el hecho admi-
legalidad de las unidades territoriales de base ya nistrativo
no proviene de sus organizaciones matrices sino El hecho municipal no se constituye en un dato estático
de los registros del concejo municipal y de las del escenario sino en el escenario mismo en el que
transcurren todos los hechos. En este sentido se entiende
prefecturas, instancias que emiten el certificado lo que se ha dicho con frecuencia y que es cierto en varios
de legalidad. s Sin embargo, para las poblaciones niveles y sentidos: la LLP en un acto fundacional en
rurales sobre todo, ha significado un cambio pro-
fundo en la lógica de organización y acción inter-
Bolivia.
-
na; la LPP - entre otras cosas- está produciendo El hecho municipal y el hecho participativo
nuevas formas de relaciona miento sociopolítico plantean a partir de la LPP una suerte de duali-
y de comportamiento organizacional en las uni- dad inseparable. La suerte de uno depende en gran

PRIMERA PARTE CAPíTULO 1: MARCO CONCEP1UAl 9


parte del otro. De todos modos el determinante contar con mecanismos locales de coordinación
es el hecho municipal, que dispone de recursos y y participación. Sobre el impulso de estos seis ele-
ejecuta obras. Lo municipal y la instalación de la mentos, la comunidad rural puede construir
alcaldía que es la cabeza de toda la dinámica polí- una institucionalidad local en el marco de un
tica a nivel del municipio está removiendo el país municipio. Generalmente no coinciden las
de un lado a otro. La constitución de agentes po- territorialidades sociales y culturales con la terri-
líticos, de actores sociopolíticos, la expansión torialidad del municipio, pero se trata de una lí-
de la política hasta el último rincón del país y su nea de fuerza que probablemente impulsará ajustes
constitución como posibilidad para una masa nun- en las territorialidades constituyentes, de orden
ca antes conocida no debe llevar a confusiones; comunitario, en el seno del municipio como ya
es verdad que eso puede ser llamado ampliación parece perfilarse a través de esta investigación.
de la democracia pero también hay que resaltar En este sentido leemos el deterioro de las viejas
que ello ocurre dentro del sistema político vigen- relaciones sociopolíticas y el surgimiento de otros
te. A pesar de que se están conformando fuerzas sistemas de valores y jerarquía en tomo al muni-
sociales en relación con la política, con la forma- cipio, a la política, a la democracia y al mercado.
ción de liderazgos locales y la apertura de un cam- Es importante saber qué está pasando con la
po atractivo para los partidos, las posibilidades de irnplernentación de las políticas, la modernización
apropiación social de lo político-partidario son del Estado y en el entretanto del cambio. Perma-
mínimas. El movimiento es inverso: la apropia- necen vigentes viejos sistemas de valores comu-
ción de lo social por parte de lo político-partida- nales, de viejo liderazgo, que tratan de adecuar a
rio. No se debe olvidar cómo varios partidos su racionalidad las reformas del Estado, de utili-
nuevos han desarrollado su expansión por el lado zar los mecanismos de la Ley, el municipio, el
de los liderazgos municipales y no sólo en las gran- POA, el CV, etc., a su sobrevivencia. Es decir, no
des ciudades sino también en espacios menores se trata de una simple redefinición de funciones
(F. Mayorga, 1997). relacionadas con una nueva racionalidad
Uno de los principales cambios es el inicio técnico-instrumental, a través de las cuales se de-
de la era de lo local en Bolivia. El municipio es finen y operan las condiciones de existencia de
la piedra de toque del futuro del desarrollo lo- los individuos o las instituciones, sino que se tra-
cal, particularmente en las áreas rurales del ta del nacimiento de jerarquías, principios
país donde ya se comienza a hablar con más organizacionales y relaciones de poder relaciona-
propiedad en términos de territorio en lugar de dos con una racionalidad normativa. El primer
espacio. Territorio ya hace referencia a la cons- concepto está relacionado con la modernización
titución de sociedad y a la institución política y el segundo con la modernidad (Medellín, 1994).
a nivel local. El municipio comienza a verse o a
ser interpelado cada vez más como un agente B. Los estudios sobre el tema
indispensable del desarrollo, como un referente Los estudios sobre las comunidades rurales -del
central para la constitución del territorio altiplano y valles en particular- han privilegia-
social, económico y político y cultural (Merino do generalmente dos temas: el movimiento po-
y otros, 1995). lítico-sindical (Condarco, 1965; Dandler, 1983;
Seis elementos empiezan a delinearse como Calderón y otros, 1984; Rivera, 1983; 1986; Healy,
básicos para la constitución de una territoriali- 1989; Pacheco, 1992, entre otros) y el problema
dad en términos sociopolíticos: a) surgimiento de campesino ligado a cuestiones étnico-culturales
voluntad local y (en muchos casos) objetivos es- y de clase en algunos casos (Albó, 1984; 1985;
tratégicos de desarrollo; b) importancia del flujo 1988; Albó y otros, 1981; 1989; Flores, 1987; Tem-
de información entre los niveles local, regional y ple, 1989; Rasnake, 1989, entre otros). La pers-
nacional; e) conciencia de la necesidad de con- pectiva de la mayoría de estos estudios es el análisis
trol y evaluación de los objetivos de desarrollo y del pasado. Por otro lado, se cuenta con trabajos
de sus acciones; d) conformación de actores so- orientados a mostrar habilidades productivas y de
ciales y agentes políticos e institucionales loca- organización desarrolladas por esas poblaciones
les; e) necesidad de constituir sistemas de (Condarco, 1978; Harris, 1978; Carter y Mamani,
financiamiento y administración de recursos para 1982; Mamani, 1988; Romero, 1993, entre otros);
el desarrollo; y f) conciencia de la importancia de y de carácter etnohistórico (Choque, 1986;

la MALLKUS y ALCALDES
Choque y otros, 1992; Mamani, 1991, entre negativa; en ese sentido hubo políticos e
otros}. Ninguno de ellos tuvo la oportunidad de intelectuales que la calificaron como una "ley
analizar los impactos de una reforma tan revolucionaria" que iba a trasformar las relacio-
irnpactante como la que estudiamos. nes entre el Estado y la sociedad civil mediante
Existen trabajos sobre el tema de la moderniza- la municipalización del territorio, así como me-
ción y aspectos referidos al proceso de democrati- jorar las condiciones de vida en el área rural
zación en el país que sirven de base para el estudio fundamentalmente (lbid.: 5-8,106-107,178-
de nuevos procesos sociopolíticos que viven ac- 181); otros en cambio, la condenaron como la
tualmente las provincias. Asimismo, son pertinen- "ley maldita" y vertical, destinada a desarticular
tes trabajos como los de Blanes y Galindo ( 1993) las organizaciones matrices de la sociedad, y
que llevan a pensar en la configuración de rela- desfavorecer a algunos departamentos (Ibid.:
ciones sociopolíticas en espacios departamenta- 103-105,114-115,170-172).
les. Pero los estudios no versan sobre las secciones Según Medina, la municipalización permite un
municipales que viven un nuevo momento his- "acercamiento" entre los organismos del Estado
tórico hoy, sólo hacen referencias generales y sin (gobierno municipal) y las organizaciones de la
especificar situaciones concretas. Otros estudios sociedad civil (mediante las OTB) buscando la
sobre la democratización del país y su articulación participación efectiva de la ciudadanía en la ges-
con experiencias de una democracia étnica (Ri- tión social del desarrollo local a través de la
vera, 1990; R. Mayorga, 1987, 1991a, 1991b; Planificación Participativa (l995b: 18-20).
Rojas, 1994; Tícona y otros, 1995) siguen en el Medina entiende que se trata de estrechar
mismo nivel que los anteriores y se refieren a pro- relaciones entre la lógica de la democracia
cesos observados en las áreas tradicionales del representativa y la lógica de la democracia par-
Occidente. ticipativa, no como antagónicas sino como
El trabajo de Sánchez Serrano trata sobre los complementarias, que posibiliten una suerte de
cambios en las comunidades rurales del altiplano diálogo intercultural (Medina, 1995a: 37-42;
que manifiestan una aspiración muy fuerte hacia 1995c: 23-29). ¿Será esto posible? Existe una bue-
paradigmas de la vida moderna metropolitana na cantidad de interpretaciones, generalmente
occidental, el "progreso", y en cierta medida se periodísticas y notas editoriales, sobre las luces y
refiere a un tiempo cercano pasado con relación sombras de esta Ley y su proceso de implementa-
a la LPP; habla entre otras cosas de una cierta ción que sigue la línea reflexiva de Medina
devaluación de valores tradicionales y de la vin- (Ticona y otros, 1995: 157-188; Yaksic, 1995;
culación directa de los comunarios de las obras Molina, 1995; Galindo, 1995).
con el progreso, el cual se convierte en un valor Mario Arrieta se refiere a la discriminación
central de la mentalidad colectiva y en el camino racial, étnica y señorial entre los vecinos del pue-
de la ansiada modernización (Sánchez, 1994). Este blo y los campesinos, es decir, al conflicto de in-
estudio está más cercano al tema dado que anali- tereses entre el pueblo y su entorno rural: "... es
za el grado de importancia otorgado por las bases más fácil que un aymara, como Víctor Hugo Cár-
a las autoridades (municipales, originarias, sindi- denas, se siente aliado del Presidente de la Repú-
cales, etc.) de acuerdo al rol que han desempeña- blica en una sesión de Gabinete, que un indígena
do en la implementación de obras públicas. Este se siente en un Concejo Municipal de pueblo. ( ... )
trabajo ejernplifica muy bien todo el proceso cer- el entorno rural ha sido y sigue siendo la base eco-
cano a la implementación de la Ley, aspecto im- nómica inequitativa por la cual esos núcleos urba-
portante para deslindar su impacto específico de nos han prosperado o sobrevivido" (1995: 34).
con respecto a los procesos en marcha antes de su De manera simplista muchas veces se presenta el
promulgación. hecho, se le atribuye un significado, sin pensar en
La Ley 1551 produjo una diversidad de opi- el proceso que este hecho puede desatar, sus posi-
niones y debates, propositivos muchos de ellos, bles desenlaces y lo que puede ocultar. Existen
tanto en la clase política como en la sociedad afirmaciones contundentes sobre hechos que pue-
civil (Secretaría Nacional de Participación den significar cosas muy diferentes a las explíci-
Popular, 1995). En el criterio de los partidos tas. Este hecho político del ex-vicepresidente
políticos, la implementación de la LPP osciló pudo acarrear consecuencias políticas adversas en
entre un reconocimiento positivo y una visión las comunidades.

PRIMERA PARTE CAPíTULO l: MARCO CONCEPTUAL 11


Otros trabajos recientes producto de discusión ración e implementación de la Ley poniendo el
en seminarios y talleres muestran de manera ge- énfasis en sus logros y deficiencias en la perspec-
neral y en términos de ensayo las posibilidades tiva del conjunto de las reformas del Estado.
de participación ciudadana en el desarrollo local, Este trabajo se pregunta por los niveles de
como la construcción de una democracia con implernentación de la Ley. En el mismo sentido
mayor participación social en un escenario polí- resaltan los ejercicios de evaluación presentados
tico descentralizado, así como las dificultades con por el viceministerio de Participación Popular
que tropieza el proceso de implementación de la y Fortalecimiento Municipal, en los que se hace
Ley, identificando errores y aciertos, en los muni- una revisión de los logros en torno a una serie
cipios concretos (SNPP, 1996; Rojas, 1996). de indicadores elegidos por los propios
En otros casos, sobre la base de datos de en- implementadores de la Ley (1998). Comentan-
cuesta orientadas a recabar información concer- do varias lecturas, René Mayorga hace una sín-
nientes a la opinión pública respecto a las reformas tesis de la relación entre la LPP y la LOA en la
políticas, se hace un intento de aproximación a perspectiva de un régimen administrativo
los cambios de cultura política que se estarían pro- coherente donde se produzcan las correlaciones
duciendo en la sociedad boliviana en términos, adecuadas para una gestión territorial del Esta-
sobre todo, de ver positivamente las reformas de . do (Mayorga, 1998).
descentralización y modernización (Cf. Rojas y Sobre estos aportes se delimitó el objeto de la
Verdesoto, 1997; Rojas, 1997). Desde la perspec- investigación que versa sobre la configuración de
tiva de las elecciones municipales dentro del nue- las relaciones sociopolíticas que se van estable-
vo contexto de la LPP, se estudia la relación entre ciendo entre los diferentes agentes sociales y po-
los partidos y la nueva situación política que vi- líticos en tres secciones municipales del altiplano
ven las provincias, relación que posibilita la con- de La Paz (Achacachi, Pucarani y Viacha). Se tra-
formación del poder político municipal sobre la ta de una visión de los impactos desde dentro de
base de los resultados electorales (1995) para las mismas comunidades. Se trata de "mirar" des-
las alcaldías (Calla y Calla, 1996). Asimismo, se de la perspectiva de los nuevos actores sociales
analizan los aspectos que tienen que ver con los que parecen constituirse y que orientan en una
grados de representatividad política que se esta- determinada dirección el desarrollo y el poder
ría logrando en los municipios dentro el contex- local según las diferentes opciones posibles y via-
to de las reformas; es decir, cómo la aplicación bles (Zemelman, 1989).
de la Ley produjo espacios de acción política lo-
cal y una suerte de emergencia de líderes locales
y la constitución de nuevas estrategias político
partidarias para acceder o mantenerse en el Nos referimos aquí especialmente a la Reforma de la
ejercicio del poder municipal (F. Mayorga, 1997: Constitución Política del Estado, a la Ley de la Participación
Popular y a la Ley de Descentralización Administrativa.
283-312; Rojas y Zuazo, 1996). Por su parte, Es-
1 Entre comillas porque no eran propiamente actores, su
teban Ticona y Xavier Albó (1997: 279-312), presencia se daba a un nivel muy local, aislado y puntual.
hacen una reflexión muy puntual sobre los cam- Son actores (¡emergentes/), pero en todo caso de una esta-
bios y reacomodos en las estrategias de lucha por tura y carácter totalmente diferentes del antiguo régimen
que aún no quiere morir, como no quiere morir el Estado de
el control del poder comunal dentro de las orga-
bienestar.
nizaciones comunitarias a lo largo de su historia; Se llegó a esta situación también gracias a los partidos en
ahora, con la llegada de la LPP, las organizacio- el gobierno de turno, quienes encontraron en estos fondos
nes tienen otro desafío para impulsar su identi- los mecanismos para mantener y alimentar la clientela social
dad comunal, adaptando lo municipal a sus y política en tiempos de elecciones.
4 No ha sido muy discutido en Bolivia el concepto de lo
intereses y valores sociopolíticos "ancestrales",
local, se lo ha identificado rápidamente con el municipio rural,
producto de la imbricación entre lo nuevo y lo con la idílica comunidad originaria. El problema es que se
viejo, el reto es no ser absorbido por el poder tiende a considerarlo como un espacio cerrado y no como
municipal sino mantener la identidad de siem- territorio social y políticamente constituido en relación con
ámbitos mayores, regional o nacional.
pre, incorporando lo municipal.
5 La LPP, en su afán de "reconocer legalmente a las orga-
De reciente aparición merecen mencionarse nizaciones territoriales de base" generó, más bien, una con-
las reflexiones importantes de Galindo (1998) en fusión en ellas y en sus relaciones con el Estado al darles un
las que se da cuenta del proceso mismo de la elabo- carácter de organizaciones adscritas al municipio. Esta situa-

12 MALLKUS y ALCALDES
ción generó un fuerte rechazo por parte de algunas institu- sociales reconocidas, como las juntas vecinales, los sindica-
ciones sindicales agrarias. El nombre genérico de OTB fue toS y el sistema de autoridades originarias o indígenas; pero
rechazado en razón a que con ello se estaba anulando el siste- por la protesta de la CSUTCB en el sentido de que confun-
ma sindical, creando confusión sobre su carácter de organi- día a las organizaciones naturales de las comunidades rurales,
zación sindical. se modificó la Ley en ese punto y se optó por Organizaciones
6 Al principio, la Ley 1551 denominó como OTB a los Comunitarias (OC).
sujetos de la LPP que comprendía a todas las organizaciones

PRIMERA PARTE CAP[TULO 1: MARCO CONCEPTUAL 13

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II
METODOLOGÍA

A. Estrategia metodológica comunarios? ¿Se debilitarán los sistemas


socioculturales de las comunidades tradicionales?
1. la estrategia de análisis
La perspectiva de análisis de la investigación se basó 2) Entre OC de la misma sección
en una doble visión de los impactos de la LPP: la ¡En qué medida se mantiene aún la orga-
de los cambios positivos o negativos tal como los nización tradicional supracomunal cuando mu-
perciben los comunarios y sus autoridades, con la chas necesidades se comienzan a resolver por la
visión del observador y el análisis de los impactos vía del municipio y sus formas de participación?
objetivos en las instituciones, en las condiciones ¡Cuál será el futuro de dichas instituciones
de vida de las comunidades y en sus sistemas de supracomunitarias, allí donde existían?
relaciones internas y externas. Esta doble observa-
ción permitió construir un observatorio de los im- 3) Entre gobierno municipal y las OC
pactos: los institucionales, culturales, en los valores La ley, por su origen centrífugo, ha estableci-
de las comunidades, junto con aquellos otros que do relaciones en varios terrenos; lo que no se
reflejan el nivel de aceptación y compromiso de sabe es el curso que tomará dicha relación. ¿Se
las comunidades con la LPP, su legitimidad ante tornará en un conflicto de ingobernabilidad?
las comunidades. Las comunidades pueden buscar ¿Será una relación que resuelva verdaderamente
en la ley aspectos que les llevarán a profundos cam- los problemas de participación sociopolítica en
bios en las bases que las sustentan hasta hoy. el municipio?

Pregunta general:
¿Cuále~ son los cambios sociopolíticos que ge-
nera la implementación de la LPP en las relacio-
nes tradicionales en las comunidades que ahora se
vinculan con el gobierno municipal y qué cambios
se van dando en las relaciones organizacionales de
vecinos, comunidades y/o sindicatos?

Preguntas específicas
1) Entre las autoridades de OC y sus respecti-
vas bases
Lo municipal, al introducir una nueva rela-
ción con el Estado, ¿tornará obsoletas las relacio-
-
nes tradicionales entre las autoridades y los Taller de discusión sobre la Ley

14 MALLKUS y ALCALDES
4) Entre e! gobierno municipal y los ciuda-
danos
Lo municipal, allí donde existió, desarrolló una
serie de relaciones de poder entre los vecinos y e!
municipio, entre los vecinos y los residentes, en-
tre vecinos y residentes frente a los campesinos.
¿Cuál será la nueva configuración entre estos dis-
tintos estamentos y e! municipio? Entendemos
aquí e! municipio como globalidad y no sólo el
gobierno municipal (ejecutivo y legislativo).

2. Objetivos
Taller de discusión sobre la Ley
En primer lugar la investigación establece la si-
tuación y modificación de las relaciones en cua-
tro niveles: la comunidad y sus bases, las
comunidades entre ellas, la comunidad (OC) con originarias en proceso de modernización por su
el municipio y el municipio con los ciudadanos. cercanía a El Alto. Finalmente, Viacha tiene las
Estas modificaciones se constituyen en las varia- tres situaciones: los sectores de los Machaqas (Je-
bles dependientes a ser explicadas. En segundo sús, Andrés y Parcial Arriba) son comunidades
lugar se establecen las causas de las modificacio- regidas por autoridades originarias, las comuni-
nes de las relaciones a partir de seis variables dades campesinas cercanas a Viacha y las juntas
consideradas independientes. vecinales de Viacha.
Para captar estas incidencias externas se se-
leccionaron tres situaciones reales con propósi- 3. Hipótesis
tos de análisis comparativo, sobre la base de los
siguientes criterios diferenciadores: a) pre- Hipótesis central
ponderantemente modernizadas en torno a nu- La implementación de la LPP está generando
cleamientos urbanos, b) tradicionales y rurales con nuevas relaciones sociopolíticas de característi-
una estructura preponderante de autoridades ori- cas jerárquicas y conflictivas entre los diferentes
ginarias y e) intermedias, ni tan rurales ni tan ur- agentes políticos y sociales, los que pretenden
banizadas, con sindicatos agrarios. controlar y orientar a su favor la gestión munici-
Para el análisis se eligieron tres secciones de pal (ejecución de las diversas obras públicas, so-
provincia en las cuales se podría encontrar con bre todo), basándose en muchos casos en prácticas
cierta preponderancia algunas de las situaciones tradicionales de discriminación étnico-señorial
mencionadas. I Así fueron elegidas, previos con- del "vecino" respecto a los campesinos.
venios con los alcaldes y consultas con autorida-
des locales originarias, sindicales y otras Hipótesis específicas de trabajo:
personalidades importantes, la sección de
Achacachi de la provincia Omasuyos, la sección 1) Los miembros de base manifiestan simultá-
Pucarani de la provincia Los Andes y la sección neamente una actitud de incredulidad y de
Viacha de la provincia Ingavi. Las dos primeras esperanza con respecto a su propia organiza-
están muy ligadas a la vida lacustre y la última ción dado que e! acceso a los servicios bási-
participa de! espacio tradicional que relaciona al cos genera nuevas formas de estratificación y
río Desaguadero con la ciudad de Viacha. pone en peligro antiguos sistemas de equi-
En Achacachi, como se verá, se encuentran dad interna.
cuatro situaciones perfectamente diseñadas: co- 2) Se debilitan los vínculos de solidaridad entre
munidades originarias, sindicatos agrarios y co- las OC fundamentalmente por actitudes de
munidades urbanas, así como comunidades egoísmo y recelo, debido a que cada una de
modernas relacionadas con el turismo y la vida ellas intenta lograr mayor provecho para su
lacustre moderna. En el caso de Pucarani se en- territorio introduciendo sus proyectos en e!
cuentran fundamentalmente sindicatos agrarios PAO y mejorando sus relaciones con los par-
y comunidades urbanas junto a comunidades tidos políticos.

PRIMERA PARTE CAPITULO 1I: METOOOLOGIA 15


3) Las formas de relación entre el gobierno mu- 2. Campos de análisis
nicipal y las OC se establecen en términos
de subordinación de las segundas con respecto 1. La elaboración del Plan Operativo Anual
al primero, pero también de conflicto que La elaboración del POA ha implicado, en los
afecta la identidad de las organizaciones tradi- casos de mayor participación, la movilización de
cionales. las comunidades poniendo a prueba su capacidad
4) Los ciudadanos manifiestan de forma más con- de lograr acuerdos entre ellas, con otras comuni-
flictiva sus exigencias frente al gobierno dades y de intereses locales frente al municipio.
municipal al enfrentarse de forma diferente Allí se pusieron de manifiesto las diferencias lo-
campesinos y vecinos por el control del muni- cales, se pudo medir elliderazgo o protagonismo
cipio con la mediación de sus oc. del alcalde o de otro líder político y se notó la
presencia de programas o proyectos de ONG.
B. Unidades y matriz de análisis También se puso de manifiesto la idiosincrasia y
La observación se dirigió a las comunidades, cultura de la población.
lo que implica una valoración dado que no se las
observa en función del sistema democrático, 2. La gestión municipal
como muchos análisis actuales, sino en función La gestión buena o mala, sobre todo desde la
de ellas mismas para focalizar los impactos de la percepción de la población, pone de manifiesto
LPP. Después se podrá focalizar las observacio- las relaciones entre la alcaldía y las comunidades
nes sobre las posihles consecuencias de la Ley y entre comunidades en competencia por las obras.
en el sistema democrático y el gobierno munici- Con motivo de la gestión se agrandan o achican
pal. Por esta razón se han definido como unida- las brechas entre comunidades, entre comunida-
des de análisis él las comunidades en contextos des y pueblos, etc. La gestión puede ser un punto
municipales concretos y diversos que permitan de observación para identificar las tendencias de
analizar algunos valores externos que inciden en dominio de lo municipal frente a lo comunitario.
la relación. Se tomó como unidad de contexto
la sección de provincia, haciendo recortes en ella 3. El funcionamiento del Comité de Vigi-
en función de captar mejor las relaciones arriba lancia (CV)
mencionadas. Por ejemplo, se focalizó a Jesús de La constitución del CV y su funcionamiento
Machaqa en Víacha tomando como escenario de es un indicador muy importante de las formas de
referencia ese distrito municipal dentro de la protagonismo del alcalde y de los impactos de la
sección, por ser una unidad espacial socialmen- Ley en las comunidades. Puede ser también un
te homogénea. indicador del nivel de cohesión o de debilitamien-
to de las relaciones entre comunidades. Finalmen-
1. Matriz de análisis te puede ser un indicador del nivel de estatización
El análisis se realizó de acuerdo a la estructura de las organizaciones de la sociedad y de los nive-
del cuadro siguiente en el que se definen algu- les de corrupción que se introducen como efecto
nos de los indicadores usados en la medición de no buscado.
las variables. El cuadro permite también anali- Las siguientes son variables externas a la
zar las relaciones internas de cada grupo de va- implementación de la LPP. Son externas y
riables o las posibles dependencias entre las con textuales porque no están presentes necesa-
variables independientes. La matriz permite ubi- riamente en todos los lugares; son formas parti-
car las incidencias entre variables, y dirección e culares de cada sitio.
intensidad y anotar la existencia de relaciones
(Ver Cundro 1). 4. La influencia de los partidos políticos
Este procedimiento analítico se ha seguido en La influencia de los partidos políticos y la
cada estudio de caso, comparando cada uno de configuración de los mismos en el gobierno mu-
ellos con situaciones similares y analizando simi- nicipal puede ser un elemento que distorsiona
litudes y diferencias en relación con las variables los objetivos de la Ley y la forma de funciona-
externas. El mismo cuadro sirvió para identificar miento del ejecutivo o el legislativo y las rela-
las conclusiones finales a nivel global. ciones entre éstos.

16 MALLKUS y ALCALDES
;l'
3:
!il Cuadro 1
;,-
Cuadro lógico de la investigación

?
rn Variables independientes Variables que explican los resultados de la implementación de la LPP
(2) Gestión (3) Funciona- (4) Relación (6) Programas
(1) Elaboración
Variables dependientes municipal de miento del con los (5) Conflictos de
del Plan Anual
y sus dimensiones los dos últimos Comité de partidos entre las bases fortalecimiento
Operativo
años Vigilancia políticos municipal
(1) Relaciones entre las OTB y el gobierno Aspectos del - Coberturas de - Incidencias en - Relaciones con - Conflictos entre - Incidencias de
municipal: enfoque de la los servicios mu- la constitución los partidos para vecinos o cornu- los programas de
- Calificaciones positivas y negativas de la planificación nicipales. del Comité de Vi- las elecciones narios. fortalecimiento
participación de las OTS en el GM. participativa. gilancia. municipales. comunitario y/o
- Participación real en materia de control. - Calidad de los - Conflictos entre municipal: FIS,
- Aspectos positivos y negativos para la legi- - La práctica mis- servicios munici- - Funcionamiento - Relaciones con vecinos y/o co- FNDR, Subsecre-
timidad de las OTS con motivo del GM. ma de elabora- pales. del Comité de Vi- los partidos con munarios con los taría de Desarro-
(2) Relaciones entre las autoridades de las ción de Plan. gilancia. motivo de los car- residentes. llo Rural, etc.
OTB y sus bases: - Se aumentó la gos municipales.
- Cambios en la legitimidad y vigencia de los - Aspectos reta- diferenciación - Relaciones con - Otros conflictos
sindicatos y comunidades percibidos en las cionados con la social. los partidos poli- - Aspectos pollti- locales con moti-
bases a raíz de sus relaciones con el municipio. priorización de ticos con motivo cos relacionados va de temas del
- Las OTS están más activas y desempeñan los proyectos. - Otros aspectos delCV a formas de re- desarrollo local.
más frecuentemente su papel de mediación relacionados con presentatividad
fuera de la comunidad o por el contrario no. - Aspectos de or- la capacidad de social. - Conflictos de
- Cambios observables a nivel sociocultural en den técnico rela- ejecución del orden sociocul-
las bases en relación con sus autoridades y a cionados con la plan y de provee- tural.
las normas internas. planificación. tos específicos.
(3) GM • ciudadanos:
- Legitimidad del municipio en función de la - Otros aspectos
participación en la votación. que tienen inci-
- Niveles de conciencia en la votación y dencia en las va-
conocimiento de los programas. riables depen-
- Expectativas de los ciudadanos respecto dé dientes.
la capacidad del municipio para resolver sus
problemas básicos.
(4) Relaciones entre OTB:
- Las OTS se organizan para enfrentar los
procesos de participación y de control de las
actividades municipales.
o
;,- - Las asociaciones de OTS se disuelven o se
-e fortalecen.

ª'5 - Campos en que se abren las posibilidades


de cooperación entre las ~TS.

3::
~

~
):'

•..•..
.....,
5. Los conflictos entre las OC y las bases coadyuvaron a la aplicación de la Ley en benefi-
Los conflictos son muy diferentes en cada lu- cio de las Oc.
gar: entre vecinos y campesinos, entre campesi-
nos, entre residentes en La Paz y líderes locales,
entre vecinos urbanos. Estos conflictos alteran las
variables dependientes e independientes, afectan Inicialmente se había pensado en elegir dos secciones
de provincia para cada situación básica. Analizado el terre-
las formas de implementación de la LPP, la cons-
no se vio que era muy difícil, en el marco temporal y de
titución y funcionamiento del CV y el proceso de recursos del proyecto, cubrir seis secciones. En función de
planificación. ello y respetando los objetivos del proyecto se eligieron sólo
tres. Las secciones sobre las cuales se hicieron averiguacio-
6. Los programas de fortalecimiento nes iniciales fueron las siguientes. 1) situaciones en la que
lo moderno y urbano prevalece sobre lo comunal sindical:
municipal
Copacabana en la provincia Manco Kapac, Achacachi en
La presencia de programas específicos de for- la provincia Omasuyos y Patacamaya en la provincia Aro-
talecimiento institucional, de capacitación y otros ma. 2) Situación en la que las autoridades originarias son
de apoyo a las organizaciones territoriales o a los más fuertes que las estructuras sindicales: Umala en la pro-
vincia Aroma, Jesús de Machaqa de la sección Viacha en la
municipios definieron los resultados. En algunos
provincia lngavi y Curva en la provincia Bautista Saavedra.
casos son la causa central de las formas .3) Comunidades en que las autoridades sindicales predomi-
participativas adoptadas, del mejor conocimien- nan sobre las originarias y comunales tradicionales: Luribav
to de la Ley y del papel cumplido por el Comité en la provincia Loayza, Caquiaviri en la provincia Pacajes,
Puerto Pérez en la provincia Los Andes y Callana en la pro-
de Vigilancia. En otros casos han cumplido simi-
vincia Aroma.
lar papel las ONG o las parroquias que

18 MALLKUS y ALCALDES
~
i '

SEGUNDA PARTE

LA PARTICIPACIÓN POPULAR
EN LAS PROVINCIAS

E n esta parte se analizan los aspectos de las características


de las poblaciones estudiadas que tienen importancia a la
hora de las reformas sociales. Se analizan también las
condiciones de la implementación de la Ley de ParticiPación
Popular.

¡ .

( .
....: lo·
1
EL ESCENARIO RURAL
y LOS MUNICIPIOS

L a historia y las características sociales diferencicuks


de las poblaciones del altiplano han incidido en la
aplicación de la LPP.
las haciendas que expandían sus tierras (Rivera,
1978). La expansión se aceleró con la pro-
mulgación de la Ley de Exvinculación( 1874)
Contextos y sectores diferenciados en el pasado renacen
que se ejecutó mediante las revisitas (1881);
con mayor fuerza con la implementación de LPP: los
esto dio lugar a la resistencia y rebelión de los
habitantes de un sector se sienten "abandonados" por el
gobierno municipal de la capitol. de sección; se beneficia indígenas para defender sus tierras e intentar re-
más a los vecinos que a los campesinos. Aquellos cuperar sus propiedades usurpadas (Condarco,
concentran las obras y tienen mayor capacidad para ejercer 1965; Rivera, 1986). Uno de los levantamientos
control. indígenas más importantes, a fines del siglo XIX,
fue el de Zárate Willka que jugó un papel funda-
El departamento de La Paz (Mapa 1) compren- mental en la Guerra Federal ( 1899) entre los Con-
de una sección del altiplano que se extiende por servadores encabezados por Severo Fernández
la parte central-occidental de Bolivia, entre las Alonso y los liberales comandado por José Ma-
cordilleras oriental y occidental (Mapa 2). Esta nuel Panda. La guerra terminó con la victoria de
zona fue parte importante del escenario ocupado Panda gracias al apoyo de las fuerzas del "temi-
por las poblaciones prehispánicas, sobre todo, ble" Willka (Condarco, 1965; Mamani, 1991).
aymaras y quechuas (Paz, 1992: 21-48). Durante Entre 1910 y 1930 se dieron movilizaciones espo-
la Colonia, este espacio fue repartido en hacien- rádicas, por ejemplo el sector Machaqa en 1921
das que se mantuvieron durante la República. La (Rivera, 1986: 36-52).
producción agrícola en el período colonial se or- Otro acontecimiento importante que afectó
ganizaba en función de los centros mineros (Po- profundamente a las poblaciones rurales del alti-
tosí y Oruro ) y centros urbanos (La Paz y plano fue la Guerra del Chaco (1932-1935) que
Chuquisaca) (Sempat Assadourian y otros, 1980; gestó una suerte de conciencia nacional en los
Mirre, 1981; 1986, entre otros); sin embargo, las bolivianos (Zavaleta, 1967), hecho que terminó
sociedades andinas mantuvieron en su seno sus produciendo, en parte, la Revolución Nacional
tradiciones culturales y sociopolíticas de orga- del 9 de abril 1952. Como consecuencia de la
nización que persisten hasta el presente, con Revolución se implementaron reformas estructu-
modificaciones muy notorias obviamente, rales: la Nacionalización de las Minas, la Refor-
como las prácticas religiosas y rituales, danzas, ma Agraria, la Reforma Educativa y el Voto
autoridades tradicionales, etc. (Albó y otros, Universal (Rivera, 1983) que intentaron moder-
1989: 43-82). nizar al país desde el Estado para constituir un
Después de la fundación de la República Estado Nacional sólido, capaz de lograr la tan
(1825), las comunidades originarias del altiplano deseada industrialización considerada la base del
sufrieron una infinidad de agresiones de parte de desarrollo económico y social.

SEGUNDA PARTE CAP rruio 1: EL ESCENARIO RURAL Y LOS MUNICIPIOS 21


Mapa 1
República de Bolivia

BRASIL

~
o:
W
Q.

W
..J
::I: PARAGUAY
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N

ARGENTINA $

Mapa 2
Zonas altiplánicas de La Paz

MAPA DE UBIC.
PANDO

::l
a:
w
o..
w
e zw
o: m
w
a:
NORTE
1 CAMACHO
2 OMASUYOS
3 LOS ANDES
4 MANCO KAPAC

<C
m CENTRAL
:;:
<C
m 5 J.M. PANDO
<C 6 PACAJES
J: 7 AROMA
U
O 8 G. VILLARROEL
U

-$
N

22 MALLKUS y ALCALDES
Como resultado de esta evolución política y des de acceso a los servicios existentes, pues las
social, empezó el desplazamiento de las comunidades urbanas más pobres se encuentran
problaciones rurales del campo a las ciudades, en situaciones muy precarias. En las grandes ciu-
con efectos posteriores en las comunidades rurales dades la diferenciación social es la más alta. Este
que fueron internalizando paulatinamente el fenómeno, aunque en menor dimensión, afecta a
modelo de desarrollo urbano-occidental. Así, el zonas alejadas de las áreas rurales.
área rural se fue urbanizando en muchos aspec- En el altiplano de La Paz se ha profundizado
tos. Este proceso fue acelerado, a su vez, por la la configuración de espacios sociales "integrados"
ramificación de carreteras provinciales y vecina- y espacios sociales "marginados" al mejoramien-
les que facilitó la comunicación entre las áreas to de nivel de vida. En una misma sección de pro-
rural y urbana, así como el establecimiento de una vincia --que ahora es gobierno municipal- o
gran cantidad de ferias semanales y anuales, mer- cantón puede generarse esta diferenciación social;
cados que además de ser lugares de intercambio las comunidades que se encuentran cerca a la ca-
de mercancías se constituyeron en espacios de pital de sección o de cantón tienen mayores posi-
intercambio sociocultural y de intersubjeriva- bilidades de integrarse al centro urbano y gozar
ción social. Por otra parte, los eventos de sus beneficios, mientras que las comunidades
socioculturales, como las fiestas folclóricas y so- alejadas están cada vez más marginadas. En esta
ciales, también jugaron un papel fundamental en categoría se encuentran incluso capitales de can-
el intercambio entre el campo y las ciudades tones con respecto a la capital de sección, a pesar
(Sandoval, 1978; Albó y otros, 1981). de que la LPP determina que la jurisdicción del
Las poblaciones lacustres del altiplano han gobierno municipal abarca tanto el espacio urba-
desarrollado en los últimos años lazos económi- no como rural.
cos y culturales con los centros urbanos de El Alto
y La Paz. Los nucleamientos poblaciones, las fe- A. Aspectos históricos y geográficos
rias y los eventos socioculturales fueron convir- Las características históricas y geográficas de las
tiéndose cada vez más en centros de articulación tres secciones municipales estudiadas son simila-
socioeconómica y cultural. Así, en torno a nuclea- res en muchos aspectos; por esta razón se enfatizan
mientos urbanos de ubicación estratégica se cons- más bien sus aspectos particulares.
tituyeron las nuevas secciones y cantones, muchos
de los cuales quedaron en trámite. La LPP ha pro- ACHACACHI
fundizado este proceso de seccionalización que Acluu:achi se encuentra a 96 km al noroeste de la ciudad
emerge desde el seno de las organizaciones veci- de La Paz. en las riveras del lago Trticaca (Mapa 3). Al
norte y este limita con la provincia Lasecaia, al sur y al
nales y comunales.
oeste con el lago Trticaca. al noreste con el municipio de
Las poblaciones del altiplano paceño están Ancoraimes. La población es de origen aymara y alcanza
actualmente en un proceso acelerado de moder- a un total de 60.050. con Achacachi como población
nización según el modelo urbano-occidental mayor que corresponde al 8.99%. El MuniciPio está en
manifestando una fuerte tendencia al nuclea- la red fundamental de vinculación al norte de La Paz y es
miento urbano. Se observa una preocupación co- un paso obligatorio boaa las poblaciones lacustres del norte.
lo que le dota de un gran espacio de mercado local. La
lectiva por contar con los servicios básicos y
principal actividad es la agricultura. También resalta la
equipamiento (agua potable, electrificación, al- pesca y el turismo.
cantarillado, centros educativos, centros médicos, (Atlas esuulistico de MuniciPios. La Paz. INE/MDSP/
campos deportivos y espacios de recreación y so- COSUDE. 1999)
cial) (Sánchez, 1994). Donde existen nuclea-
mientos urbanos más o menos extensos, existen Al igual que los demás ayllus del altiplano, las
en alguna medida servicios básicos e infraestruc- comunidades originarias de Omasuvos, y por tan-
tura de equipamiento. El acceso a los servicios y to de Achacachi,' sufrieron la usurpación de sus
equipamiento está dando lugar a la concentración tierras desde la Colonia: "Sobre todo desde
de la población dispersa en tomo a esas pequeñas Achacachi hacia el Sur, la región sufre ya desde
ciudades. Se observa una fuerte migración, sobre el siglo XVII una invasión de haciendas en forma
todo de gente joven hacia los principales ciuda- creciente hasta la víspera de la Reforma Agra-
des. Esto no significa que los pobladores de las ria ... " (Albó, 1979: 10). Según este autor, con la
grandes ciudades tengan las mismas oportunida- incursión de las haciendas en Omasuyos, las co-

SEGUNDA PARTE CAPfTULO 1: EL ESCENARIO RURAL Y LOS MUNICIPIOS 23

,
,""

b
Mapa 3
Provincia Omasuyos

PROVINCIA PROVINCIA MUÑECAS MAPA DE UBIC.


CAMACHO

PROVINCIA
LARECAJA

I.N.E. 1992

1 ACHACACHI
2 HUARINA
3 SANTIAGO DE HUATA
4 HUATAJATA
5 JANKO AMAYA

-$-
N 6
7
8
9
KALAQUE
AJLLATA GRANDE
CHUA VISALAYA
CHUA COCANI
10 COPANCARA

11k-..-_-l 10
ESCALA GRAFICA
20 30 40 50
¡
11
12
WARISATA
VILLAASUNCION
DE CORPAPUTO

munidades or iginarias perdieron el control nas contra las haciendas (Dándler, 1983),4 en La
diversificado del espacio/ y la solidaridad social Paz fue Achacachi. Antes de la Revolución, en-
en la organización del mismo; los patrones tre 1910 y 1930, Jesús de Machaqa, aunque tam-
"atomizaron" esa territorialidad continua en do- bién Caquiaviri de Pacajes y Aroma, iniciaba las
minios socio-espaciales de tipo feudal. Esto gene- rebeliones campesinas. Entre las rebeliones se
ró que las comunidades que quedaron bajo el destacan la de 1910 de Caquiaviri y la de 1921
control de las haciendas ya no tuvieran acceso en Jesús de Machaqa (Rivera, 1979; 1986; Cho-
regular a otras regiones ecológicas; incluso las que y Ticona, 1996).
comunidades originarias que no se sometieron a El que Achacachi haya aglutinado y orienta-
las haciendas perdieron esta posibilidad porque do las movilizaciones campesinas del sector de
las haciendas ocuparon las mejores tierras. Como Omasuyos se vio favorecido por su ubicación
consecuencia de la constante agresión y expan- estratégica, puesto que es el centro de contacto
sión de las haciendas a expensas de las tierras co- entre las comunidades del sector y las provincias
munitarias, se produjeron continuos conflictos que quedan al norte. En las revueltas campesinas
que se acentuaron durante la República (Murra, de Achacachi participaban las provincias de
1975 y Huanca, 1984). Larecaja, Muñecas y Camacho.
Hasta la Reforma Agraria (Dándler, 1984 )3 la Durante la República, el proceso socíoeco-
mayoría de las comunidades originarias había sido nómico y sociopolítico de Achacachi se desen-
convertida en hacienda, sólo un 10 por ciento volvió dentro de una polaridad entre fuerzas
logró resistir la agresión y "salvar" sus formas sociales en constante pugna: las comunidades
propias de organización política y social. Sólo originarias y las haciendas. A fines del siglo XIX
después de la revolución de 1952 Achacachi ad- y principios del XX, la expansión de las hacien-
quirió importancia como centro de moviliza- das creció como efecto de la implementación de
ciones campesinas. Si en Cochabamba fueron la Ley de Exvinculación y su mecanismo de las
Ucureña y Cliza la cabeza de las luchas campesi- revisitas," con lo que los pocos ayllus que existían

24 MALLKUS y ALCALDES
fueron convertidos en haciendas. 48 haciendas la región es el de Umacha, fundado según el
se apropiaron del el 90 por ciento de las tierras Libro de Actas en noviembre de 1952 ( ... ). Al
del sector y ellO por ciento restante quedó en mes siguiente, el 11 de diciembre de 1952, se
poder de seis comunidades originarias (Albo, funda el de Belén que agrupa a otras 9 hacien-
1979: 16-19). das" (Idib.: 39).
Otro aspecto importante, el conflicto horizon- El movimiento de organización de sindicatos
tal entre las haciendas, dio lugar a una serie de pronto se convirtió en una especie de "asalto" del
enfrentamientos violentos entre colonos; cada poder regional de Achacachi por parte de los cam-
propietario de hacienda movilizaba a sus pesinos y obreros? que tomaron bajo su responsa-
colonos para pelear con otro propietario para de- bilidad prácticamente todos los cargos públicos
fender o expandir su territorio; estas luchas ter- de la provincia de Omasuyos. Este movimiento
minaban con heridos y muertos: "En Achacachi terminó en una especie de dictadura de los diri-
(... ) el conflicto tomó el rasgo de patrones contra gentes campesinos. Primero fue Luciano Quispe
patrones, debido sin duda a que el líder (el Kapin), entre 1952 y 1955; luego Paulino
republicano, Saavedra, era patrón local. En esta Quispe de la comunidad de Belén (alias el Wila
época hubo violencias que llevaron a la muerte Saco) y Toribio Salas (zapatero del pueblo de
de varios vecinos prominentes, como un Vi lela Achacachi) los que gobernaron y controlaron la
(en 1920) o un Imaña (en 1926)." (Ibid.: 25). No región de Achacachi a su mejor parecer entre
se puede concluir que estos enfrentamientos 1955 y 1963. Posteriormente asumió el poder
hayan sido motivados sólo por los patrones dado Felipe Flores de la región de Huarina con el apo-
que los diferentes ayllus y/o comunidades de yo del gobierno central entre 1963 y 1964 y
Los Andes contenían y contienen en su seno con- Pancho Viscarra en 1964 con una relación muy
flictos latentes que se manifiestan en determi- conflictiva con la región. Después de la derrota
nadas circunstancias, como la ch' ajwa entre los de Paz Estenssoro por el golpe militar de René
ayllus de Laymis y [ucumanis en el Norte de Po- Barrientos (1964), el sindicato campesino de
tosí (Platt, 1987; Rivera, 1990). Estas contiendas Achacachi se volvió dócil como efecto de la
son motivadas principalmente por cuestiones aplicación del llamado Pacto Militar Campesi-
de linderos entre ayllus y/o comunidades pendien- no, mecanismo que duró hasta 1978, año de la
tes desde épocas remotas y que persistieron hasta reapertura democrática.
después de la revolución de 1952.6 Achacachi se desenvolvió desde tiempos muy
En la lucha por las reivindicaciones sociales antiguos dentro de una relación sociopolítica
se destaca la conformación de la primera Escue- muy conflictiva entre los diferentes sectores
la-Avllu de Warisata (Choque, 1992), gracias a (Achacachi y Warisata fundamentalmente), en-
la iniciativa fundamental del profesor Elizardo tre comunidades e incluso entre grupos de la mis-
Pérez apoyada por algunos dirigentes como ma comunidad. Antes de la Reforma Agraria se
Avelino Siñani: "Es interesante al respecto la pre- daban enfrentamientos entre comunidades o en-
sencia de la familia Siñani. El principal colabora- tre haciendas que terminaban con muertos y he-
dor indígena de Elizardo Pérez fue Avelino Siñani. ridos, como en el caso de las haciendas de
Se trata precisamente del hermano de otro Julián Murumamani y Walata Grande. Después de la
Siñani, también de Warisata, quien inició una Reforma, las contiendas se dieron entre
serie de gestiones y movimientos con ca- "oficialistas" que apoyaban a Paz Estenssoro me-
racterísticas mesiánicas pocos años antes." (Ibid.: diante el mecanismo de prebendas y los
20). En todo caso, las ideas iniciales de la escuela "antioficialistas" o inconformistas que se sentían
relacionadas con el contexto de los educandos excluidos de los espacios del poder regional.
en contraposición de la educación teórica Geográficamente, la jurisdicción territorial del
descontextualizada llegaron de manera exógena gobierno municipal de Achacachi se caracteriza
a las comunidades y no fue una inquietud nacida por la presencia de cuatro sectores bien diferen-
en el seno de las comunidades. ciados por sus rasgos físico-naturales. Físicamen-
Después de la Revolución Nacional de 1952 te se distinguen los siguientes cuatro sectores o
en el sector de Achacachi se dio una "tímida" "regiones": a) sector Achacachi, que compren-
conformación de organizaciones sindicales: "El de las comunidades aledañas y cercanas a la ciu-
primer sindicato de campesinos registrado en dad de Achacachi, la planicie que se extiende

SEGUNDA PARTE CAPíTULO 1: El ESCENARIO RURAL Y lOS MUNICIPIOS 25


desde el límite con el cantón Huarina y Warisata radical del movimiento popular dirigido por la
hasta las orillas del lago Mayor del Titicaca y Federación de Maestros Rurales de La Paz.
parte del cantón Aj llara Grande; b) sector El sector Santiago de Huata-Kalaque parece
llIampu o antigua rinconada que constituyen las haber conformado su identidad local a partir de
comunidades de la pendiente aledaña al nevado su situación de exclusión y aislamiento; por su
de Illampu, los cantones de Warisata, Franz situación geográfica está aislado tanto del sector
Tamayo y Villa Asunción de Corpaputo, con la Achacachi como del Lago. Este sector, también
salvedad de que los vecinos de Warisata se sien- cuenta con una Normal, la de Santiago de Huata,
ten más de Achacachi que del sector Illampu; e) que le brinda un cierto status.
sector Santiago de Huata- Kalaque que com- El sector Lago, los "abandonados", cuentan
prende a las comunidades que están en las serra- con los cantones y comunidades ubicadas a ori-
nías pedregosas que bordean el lago Mayor, llas del lago Menor y está separado de los otros
característica a la que debe su nombre (pura pie- sectores por los cerros del cantón Kalaque y San-
dra); y d) sector Lago, conformado por cantones tiago de Huata, Su situación estratégica y privi-
y comunidades que se hallan a orillas del lago legiada ha generado una suerte de sentido de
Menor: Huar ina, Huatajata, Soncachi, Chua pertenencia entre sus habitantes que parece más
Cocani, Chua Visalaya y Janko Amaya. Esta di- .sólido que el de los otros sectores: se sienten los
ferenciación geográfica, parece haber configu- más "modernos" y "progresistas". La carretera
rado también sociedades locales diferenciadas y troncal asfaltada La Paz-Tiquina-Copacabana,
articuladas en torno a determinados "recursos" que pasa por estas poblaciones ha hecho del sec-
socioeconómicos, sociopolíticos y/o sociocul- tor un espacio turístico que favorece el crecimien-
turales. Así, cada sector desarrolló una dinámi- to económico y mejora el nivel de vida. Este factor
ca propia sobre la base de su ubicación le da cierta independencia de Achacachi.
estratégica: capacidad de aprovechamiento de re- La nota distintiva de Achacachi como
cursos naturales disponibles en el sector. globalidad la da el sindicalismo campesino. Los
El sector de Achacachi que comprende a las dirigentes que asumieron el poder de la provincia
comunidades de este cantón y de Ajllata Grande a través de cargos públicos en la subprefectura, el
está más articulado a la ciudad de Achacachi (ca- corregimiento y la alcaldía establecieron una es-
pital de la provincia Omasuvos) que es el centro pecie de "dictadura sindical". A cambio del "feu-
de abastecimiento de mercaderías para toda la do de Achacachi" los dirigentes guardaban una
región de influencia de Omasuyos (provincias gran lealtad al jefe del MNR, organizando a los
Larecaja, Muñecas, Carnacho, Saavedra y Franz milicianos y campesinos en forma casi militar. Así,
Tamayo) y centro de administración política y por ejemplo, en el segundo Congreso Campesino
jurídica de la provincia y del gobierno municipal. de Omasuyos (25 de marzo de 1961) en el que
El sector Warisata-Illarnpu, el más conflicti- participó Paz Estenssoro:
vo, aglutina a las comunidades de los cantones
Warisata y Franz Tamayo. Al parecer es el rasgo Toribio Salas y Paulino Quispe hicieron un derroche
conflictivo el que articula e identifica al sector de fuerza. Se reunieron unos 8.000 campesinos. Salas
caracterizado, desde tiempos muy antiguos, por salió a la entrada del pueblo, adelantándose 1 Km.
para recibir al Presidente ya su comitiva. (... ) A lo
constantes enfrentamientos intercomunitarios
largo del kilómetro hasta la plaza principal estaban
(cuando aún eran comunidades originarias), en-
apostados" 14 regimientos campesinos" de las centrales
tre patrones (cuando fueron invadidas por las campesinas. ( ... ) El jefe de milicias, Paulino Quíspe,
haciendas) y posteriormente a la Revolución de hizo desfilar las milicias armadas de Belén, que
1952 entre tendencias político partidarias (pazes- pomposa mente habían sido bautizadas como
tenssoristas vs. barrientistas; silistas vs. peredistas). "Regimiento Colorados ... (Albó, 1979: 76-77).
Otro elemento de identificación es la Normal de
Warisata, que le otorga una cierta importancia y Después del golpe de Estado de noviembre de
distinción. Warisata se constituye en un símbolo 1964, los sindicatos campesinos se relacionaron
histórico de la lucha por la educación y libera- más con el "jefe máximo de los campesinos", el
ción de los pueblos rurales de Bolivia. Allí se for- General Barrientos, que con los partidos políti-
ma una buena parte de los profesores rurales; cos como efecto de la aplicación del Pacto Mili-
actualmente se caracteriza por ser el sector más tar Campesino. Entre 1971 y 1978 persistió la

26 MALLKUS y ALCALDES
Mapa 4
Omasuyos: Primera sección municipal

PROVINCIA PROVINCIA MUÑECAS


CAMACHO

PROVINCIA
LARECAJA

-$-N

D SECTOR SANTIAGO
HUTA KALAQUE
DE

D SECTOR ACHACACHI
CENTRAL

~ SECTOR WARISATA
~ ILLAMPU

D SECTOR LAGO

sumisión de la organización campesina al gobier- partidos profund izaron las rivalidades y los
no de Hugo Banzer mediante coordinadores cam- enfrentamientos con el gobierno central. Se esta-
pesinos. Esta etapa terminó con el resurgimiento bleció una competencia frente al gran jefe de turno.
de los sindicatos campesinos que reivindican la Todo esto se volcó en gran medida a los nuevos
memoria del caudillo indígena Tupac Katari y la moldes que se establecen a partir de la alcaldía.
fundación de la Confederación Sindical Única de
Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) PUCARANI
con la que logran la independencia sindical (Hur- Pucarani es la primera sección de la provincia Los Andes,
tado, 1986; Pacheco, 1992). limita al norte con el municiPio de Batallas, al este con la
provincia Murillo, al oeste con la provincia 1ngavi y el
Posteriormente al proceso de redemocratización
lago Titicaca y al sur con el municiPio de Laja. Su
de 1 país (1982), los sindicatos campesinos se
topografía está conformada por serranías bajas y, en menor
declararon una organización netamente sindical y proporción, por montañas y colinas de pendiente
de reivindicación de comunidades agrarias y no escarpada, con valles estrechos y pendientes. Entre sus
una organización política. Sin embargo, los dirigen- principales recursos hídricos se encuentran los ríos Tuni,
tes tienden a relacionarse con los partidos políticos, Janchallani, Condoriri, Huancané, Luquicachi,
Huacarani, Tercela y Ñequepampa. Su principal vía de
rasgo que se manifiesta a menudo durante los
acceso es la ruta internacional de La Paz a la frontera con
congresos de la CSUTCB. Desde 1982 hasta el Perú. Su principal actividad económica es la agricultura,
la implementación de la LPP la relación entre los y secundariamente la explotación en la que destaca el oro.
partidos políticos y la sección de provincia, los (Atlas estadístico de Municipios, La Paz, 1NE/MDSP/
cantones y las comunidades se da tenuemente a COSUDE,1999)
través de las centrales y subcentrales y, de manera
directa, mediante la subprefectura, los corre- La historia de la sección municipal de Pucarani
gimientos y su "brazo operativo", la Corporación no se diferencia de manera determinante de la de
Regional de Desarrollo de La Paz (CORDEPAZ). las demás provincias altiplánicas de La Paz. Du-
Las formas de relación con el Estado a través de los rante la Colonia y la República en este sitio se-

SEGUNDA PARTE CAPÍTULO 1: EL ESCENARIO RURAL Y LOS MUNICIPIOS 27


guían existiendo poblaciones originarias. Allí se (Atlas estadístico de Municipios, La Paz, lNE/MDSP/
encuentran testimonios de la fundación española COSUDE, 1999)
de la ciudad de La Paz en la localidad de Laja.
El municipio de Viacha, que corresponde a la
La provincia Los Andes fue un desprendi-
primera sección de la provincia Ingavi tiene ras-
miento de la antigua provincia Omasuyos, de la
gos similares a las dos secciones anteriores. Sin
cual era segunda sección. Fue creada por Ley
embargo, se destaca por la mayor desarticulación
de 24 de noviembre de 1917 que además estable-
territorial entre los diferentes sectores y la capital
ció como su capital a Pucarani. Tiene una exten-
de la sección.
sión territorial de 1.658 Km2. No obstante la
La capital de sección (Viacha) está ubicada a
pequeñez del su territorio es una de las más divi-
una distancia aproximada de 33 Km de la ciudad
didas; está conformada por cuatro secciones
de La Paz y 21 Km de la ciudad de El Alto. La
municipales y 30 cantones (Mapas 5 y 6).8 Al igual
extensión territorial de la sección llega hasta la
que la mayor parte de las provincias altipláni-
frontera con la república del Perú. La sección de
cas de La Paz, presenta extensas planicies regadas
Viacha? limita al este con las provincias Murillo
por aguas provenientes de los deshielos de los
y Aroma, al oeste con la república del Perú, al
nevados de la cordillera Oriental que desembo-
norte con la provincia Los Andes y las secciones
can en el lago Titicaca. Los terrenos cercanos al
"de Tiwanacu, Guaqui y Desaguadero y al sur con
lago, principalmente los cantones de Catavi
las provincias Pacajes y José Manuel Panda. El
Lakaya, Chojasivi, Cohana y Aygachi, son apto~
clima es frígido con temperaturas promedio anual
para el cultivo de diferentes productos agrícolas.
de 7 a 10 grados (INE, 1993).
El clima, como en todo el altiplano es frígido.
Actualmente, el municipio de Viacha está
En la sección de Pucarani se observa una cier-
dividido en siete distritos (MalJa 7), los mismos
ta diferenciación territorial y la conformación de
que se encuentran amparados por la Ordenanza
sectores según su ubicación en el espacio físico;
Municipal No. 043/95 del Honorable Concejo
así, uno de los sectores parece haberse constitui-
Municipal. Los distritos 1 y 2 pertenecen a la
do en torno a la carrera troncal Río Seco- Tiquina,
ciudad de Viacha. El distrito 7 es la subalcaldía
otro en torno a la capital de Pucarani y un terce-
que pertenece a la zona norte de la misma ciudad
ro por su aislamiento causado por el río Catari
de Viacha, es decir, al borde del camino de asfal-
que atraviesa la sección de sur a norte para des-
to a La Paz. El distrito 3 comprende 7 subcentrales
embocar en el lago Menor del Titicaca. Estos
y 58 comunidades. El distrito 4 comprende el
tres sectores se hallan constituidos del siguiente
ayllu de Jesús de Machaqa que cuenta con 18
modo: 1) el sector Central que comprende a los
subcentrales y 61 comunidades. El distrito 5 está
cantones Pucarani, Villa Iquiaca y Villa Pabón
constituido por el ayllu de San Andrés de
de Chiarpata; 2) el sector Patamanta que com-
Machaqa con 10 subcentrales y 53 comunidades.
prende a los cantones Chipamaya, Rosario de
Finalmente el distrito 6 pertenece al ayllu
Corapata, Vilaque y Patamanta; 3) el sector
de Parcial Arriba con seis subcentrales y 19 co-
Sur que comprende a los cantones Chojasivi,
munidades. En total hay 38 subcentrales y 191
Lakaya y Catavi. Los cantones Cohana y Huayna
comunidades.
Potosí anteriormente pertenecían a Pucarani y
Las comunidades de Jesús de Machaqa y
ahora son parte de los municipios de Puerto
San Andrés de Machaqa tiene una historia lar-
Pérez y Batallas, respectivamente.
ga que se pierde en el tiempo; sin embargo, aquí
se hacen sólo algunas referencias muy puntuales
VIACHA
Viacha se encuentra situado al suroeste de la ciudad de La para contextualizar la sección en el tiempo ac-
Paz. Los principales ríos son el Desaguadero, el Chama, tual. La historia de los ayllus Machaqa fue estu-
el }achajahuira y el Pallina. La población es de 54,761 diada con riqueza y extensión y desde una
cuya caPital Viacha concentra el 34.76%. La gran perspectiva multidisciplinaria que incluye la
variedad de recursos de la sección se expresa en la antropología, la sociología y la historia (Cho-
explotación de recursos vacunos, porcinos, ovinos y
que, 1986; Choque y Ticona, 1996a; 1996b;
camélidos con destino al mercado de La Paz; sobresale
también la explotación de minerales no metálicos como la Ticona y Albó, 1997). Uno de los aspectos de
arcilla, la caliza, los que son utilizados en la producción importancia sociopolítica es la marka aymara de
de ladriUos,cal, estuco y cemento. Jesús de Machaqa es que:

28 MALLKUS y ALCALDES
MapaS
Provincia Los Andes

1 SECTOR SUR - LACAYA


2 SECTOR CENTRAL - PUCARANI
3 SECTOR NORTE - PATACAMAYA

®
VIACHA
$
PROVINCIA INGAVI I-'~O 10
ESCALA GRAFICA
20 30 40
50 I

Mapa 6
Provincia Los Andes
Distrito municipal - Primera sección

MAPA DE UBIC.

1 LACAYA
2 PUCARANI
3 PATACAMAYA

(!) N
VIACHA

$
PROVINCIA INGAVI
10
P"ijjjj
10
ESCALA
20
GRAFICA
30 40
50 I

SEGUNDA PARTE CAPÍTULO l: EL ESCENARIO RURAL Y LOS MUNICIPIOS 29


Mapa 7
Provincia Ingavi
Distritos municipales - Primera sección

LAGO TITICACA

PROVINCIA PACAJES PROVINCIA AROMA

N PROVINCIA INGAVI

$
ESCALA GAAFICA

I
_'~O~~~O~~~'O~~~20~~~30~~~40~~~SO~
~ S

... está ubicada al este del río Desaguadero, unos pocos demás sectores del altiplano, como Achacachi que
kilómetros al sur del lago Tiriqaqa, como una marka sí tuvo presencia e influencia determinante de las
avrnara, probablemente se remonta a la época pre-
haciendas en los aspectos económicos, sociales y
ink aica , como sugieren las ruinas de Qhunqhu
Wankani. En los primeros años del coloniaje se
políticos:
conocía que estaba dividida en dos parcialidades:
Machaqa la Grande y Machaqa la Chica, cuyos Hasta 1817, en la jurisdicción de jesús de Machaqa
habitantes fueron siempre los aymaras que formaban existían solamente dos haciendas muy especiales
parte del señorío de los Prakasa o Pakajaqi. (Choque llamadas Chijcha y Qurpa, y dos grupos de indios no
y Tícona 1996a: 22) aymaras, ambos urus: los de Iruwit'u (de la laguna) y
de los Urus (de la distante isla de Sikuta, en el lago
Es importante destacar que el nombre de Je- Tinqaqa). Sin embargo, podemos asegurar que jesús
sús de Machaqa, según Choque y Ticona ( 1996a), de Machaqa siempre se ha mantenido hasta la
República como una comunidad de ayllus sin
se debe a la conjunción de dos circunstancias
penetración significativa de la hacienda. Las
históricas que muestran datos de épocas diferen- mencionadas fincas, ubicadas en la periferia de la
tes e imbricadas: comunidad, durante la Colonia pertenecían a sus
caciques y, cuando éstos desaparecieron, en alguna
... jesús, nombre cristiano que fue impuesto por la iglesia forma se consideraba propiedad de los 12 avllus,
Católica; y en segundo lugar, Machaqa, nombre aunque posteriormente Qurpa pasó a manos
autóctono que significa 'nuevo' (probablemente desde particulares. (lbid.: 25)
el ink ar io}. En los documentos del siglo XVI
generalmente se menciona como Machaqa la Chica.
En todo caso, los ayllus Machaqa mostraron a
Machaqa la Grande estaba al lado occidental del río
Desaguadero y cubría las actuales regiones de San Andrés lo largo de los diferentes períodos históricos una
de Machaqa y Santiago de Machaqa. (lbid.: 23) lucha constante por la defensa de sus territorios,
la autonomía de sus organizaciones originarias y
La presencia de haciendas en el sector de los la identidad comunitaria contra los usurpadores
Machaqa no es representativa en relación a los de tierras comunales y de todos sus opresores.

30 MALLKUS y ALCALDES
Asimismo, las estrategias adoptadas para mante- sujetos está condicionada por el espacio territo-
ner la identidad comunal modificaron sus formas rial. Dicho de otro modo, los comunarios y los
de organización económica y social, proyectando vecinos de los diferentes cantones y comunida-
y ejecutando diversas acciones, desde el rescate des de la sección se identifican con el espacio so-
de su memoria histórica hasta la elaboración del cial cotidiano, con sus ventajas y desventajas. Este
Plan Microregional de Machaqa (Ticona y Albó, espacio se constituye en una base para la identifi-
1997). Ahora, en el nuevo contexto de los muni- cación colectiva y la socialización de posiciones
cipios urbano-rurales, los machaqueños tienen al frente a la alcaldía. Antes de la LPP, la identifica-
frente otro reto: el dilema entre el poder munici- ción ocurría con otros objetivos: eran la base de
pal y el poder comunal, que puede resolverse en muchos de los enfrentamientos.
términos de articulación y complementariedad o Hasta la llegada de los recursos de la LPP, las
terminar en el ocaso de la identidad comunal. particularidades socioculturales se asemejaban
¿Seguirán luchando como antes cuando las con- más a peculiaridades de carácter muy local. Aho-
diciones han cambiado tan sustantivamente?, ¿se ra estas particularidades son utilizadas como me-
abren, con la LPp, condiciones para abandonar canismos de aglutinación en tomo al objetivo
los viejos objetivos de sus luchas históricas? La de conseguir más recursos de la LPP. Así, la cons-
historia reciente de los machaqueños es muy di- titución de microsociedades locales camina so-
ferente a la de los vecinos, la experiencia de sus bre las prácticas cotidianas que van desarrollando
luchas y la conciencia colectiva adquirida incidi- los actores, tratando de acondicionar óptima-
rá definitivamente en la forma de enfrentarse mente el medio ambiente a sus intereses comu-
entre ellos dentro del municipio. nes o, en su caso, a adaptarse de a las" nuevas
situaciones. Estas prácticas reconfiguran la nue-
B. Aspectos socioculturales va identidad sociocultural emergente, articulan-
Los aspectos históricos tienen una presencia muy do sujetos sociales y diferenciándolos a su
diferente en cada uno de los casos estudiados en vez: achacacheños de la capital de provincia,
la configuración del comportamiento colectivo y warisateños de la rinconada del Illampu,
en la socialización de una estructura cultural, es huateños-kalaqueños de las serranías de
decir, de valores ordenadores de lo económico, lo Santiago de Huata-Kalaque y "progresistas" del
político, lo institucional, etc. La incidencia de sector Lago.
las ciudades de La Paz y El Alto, la relación con Los habitantes del sector Lago han constitui-
los partidos políticos, la fortaleza relativa de sus do una pertenencia sociocultural en tomo a la
tradiciones, los procesos de fragmentación inter- "idea de progreso y modernización" que se expre-
na de las organizaciones superiores, etc. pertene- sa en valores como la instrucción, formación in-
cen al conjunto de elementos que modifican los telectual, en una mejora de sus condiciones de
sistemas de valores sobre los que se asientan en vida y en la implementación de servicios públi-
gran medida las jerarquías que ordenan la vida cos y equipamiento. La idea compartida que so-
cotidiana de la gente. De este complejo mundo bresale es que la capacidad intelectual puede
nos referimos sólo a sus expresiones externas: la generar proyectos de desarrollo social muy impor-
diferenciación entre sectores, que se expresa fun- tantes para todo el municipio y el progreso de la
damentalmente en forma geográfica, ya que la provincia. Sin embargo, los sectores de Achacachi
agrupación por cantones tiene todavía mucha vi- y Warisata ocupan casi todos los cargos públicos
gencia en la vida cotidiana de las comunidades. del gobierno municipal.
En Achacachi la diferenciación de grupos es
ACHACACHI muy clara: los más postergados son los poblado-
Los pobladores de los cuatro sectores señalados res del sector Kalaque, donde predominan co-
anteriormente expresan de manera muy contun- munidades muy tradicionales, poco articuladas
dente sus diferencias y su pertenencia. El contex- con el exterior y muy aisladas. En relación con
to físico natural condiciona en cierta medida la los demás sectores, su posición frente al munici-
formación de identidades socioculturales de cada pio es más débil y sus planteamientos de separa-
sector, dado que de acuerdo a los rasgos am- ción están menos avanzados. Este sector tiene
bientales se han constituido las cuatro pocas posibilidades de alcanzar a los otros en su
microregiones. Por tanto, la autodefinición de los desarrollo relativo.

SEGUNDA PARTE CAPíTULO 1: EL ESCENARIO RURAL Y LOS MUNICIPIOS 31


PUCARANI Paz. En jesús de Machaqa se destacan los esfuer-
En el municipio de Pucarani la conformación de zos internos para implementar un proceso de de-
sectores parece girar sobre todo en función a las sarrollo importante, lo que ha dado a sus
variables de distancia y de influencia sociocultural. autoridades una mayor capacidad de
La cercanía a la ciudad de El Alto hace que los relacionamiento externo para la gestión de sus
cantones ubicados en las inmediaciones de la ca- problemas, frente a la situación de las comunida-
rretera troncal Río Seco- Tiquina se identifiquen des más alejadas como Andrés de Machaqa don-
más con El Alto que con la capital Pucarani. Asi- de resalta la desarticulación poblacional. En las
mismo, los cantones y comunidades adyacentes a comunidades de jesús de Machaqa hay mayor
la ciudad "deportiva" de Pucarani, se sienten "ca- cohesión social, lo que les permitió, como ya se
pitalinos", lo que les hace pensar que son "mejo- dijo, desarrollar un Plan de Desarrollo Integral con
res" que el resto de los cantones del municipio y el apoyo del Centro de Investigación y Promo-
con mayores derechos a ocupar los cargos públi- ción Campesina (CIPCA) y una parroquia de je-
cos de la sección. Por su parte, las poblaciones suitas que durante los últimos 24 años ha
del sector Sur parecen haberse aglutinado en re- desarrollado conjuntamente con las autoridades
ferencia a una "situación similar": estar margina- originarias importantes programas de educación,
dos de la capital de sección como consecuencia salud y producción (lechería e invernaderos, por
de su lejanía y del obstáculo natural del río Catari. . ejemplo) (Blanes, 1997). Los pobladores de jesús
Esta diferenciación parece ganar más fuerza de Machaqa manejan más recursos de toda índo-
con la LPP, dado que los recursos no siempre se le, lo que los coloca en una situación diferente
distribuyen según las expectativas de las organi- frente a las reformas.
zaciones campesinas y vecinales; cada cantón se Por su parte, el distrito de Parcial Arriba ha
siente desfavorecido por la gestión municipal, lo comenzado hace tiempo a desvincularse del
que les lleva a pensar en otras opciones que les "mundo Machaqa" y a estrechar vínculos con la
posibilite una mejor situación para el acceso a los ciudad de Víacha, la que ha mostrado un creci-
recursos de la coparticipación. miento muy rápido durante los últimos 20 años.
La capital de sección antes de la LPP no re- Mientras que los cantones y comunidades cerca-
presentaba gran cosa sobre todo para los que vi- nas a la ciudad de Viacha, al sur y al este, pare-
ven más cerca de El Alto. Ahora, por el problema cen estar más motivados por lograr una cierta
de los recursos, éstos vuelven la cabeza hacia modernización en referencia a Viacha.
Pucarani y tratan de defender sus derechos. Po-
cos municipios como el de Pucarani tienen su C. Aspectos socio políticos
población físicamente tan aislada de la ciudad La historia de las secciones es un antecedente
capital; es un caso similar al de Viacha, sólo que importante para enfrentar las reformas; las con-
las dimensiones de las distancias en éste último diciones sociales inciden en la forma de entender
son mayores. los alcances de la LPP. Estos aspectos permiten
la configuración de voluntades políticas, toda-
VIACHA vía inciertas, ambivalentes y ambiguas, en cada
Las poblaciones de la sección de Viacha son muy una de las secciones. La formación de sectores
diferentes entre sí como resultado de su mayor geográfica y socialmente condicionados consti-
cercanía o lejanía de la capital de sección (ciu- tuye en cierta medida una territorialidad socia-
dad de Viacha). Las poblaciones de jesús de lizada y se expresa con mayor fuerza en el
Machaqa, social y culturalmente están más cerca contexto de lo municipal, hecho que está oca-
de El Alto que de la ciudad de Viacha. sionando el rebrote de antiguos conflictos y con-
A la distancia física se le suman las brechas tiendas intercomunitarias. La Ley ha incorporado
sociales y culturales entre las comunidades de los el temor en la gestión social y política territo-
Machaqas y las más cercanas a la ciudad de rial. Los temas territoriales están articulando
Viacha. Las primeras son bastante diferentes en-
tre sí, resaltando la mayor desarticulación
actores sociales.
-
socioeconómica de Andrés de Machaqa. Este dis- ACHACACHI
trito representa una gran distancia social y cultu- En el municipio de Achacachi es muy notoria la
ral respecto a los valores urbanos de El Alto y La conformación de fuerzas sociales: el sector Lago

32 MALLKUS y ALCALDES
pretenden separarse de Achacachi constituyen- cantón de Chua Cocani por su cercanía. Por su
do un nuevo municipio. Socialmente tiene mu- parte, los habitantes de Huatajata argumentan a
chas diferencias con respecto a las poblaciones su favor porque en el sector están establecidos la
agrupadas en torno a Achacachi: mayor parte de los hoteles, centros turísticos y
áreas de recreación de la zona.
"Estamos en un proyecto en todo el sector, cantón En este contexto de fragmentación y articula-
Chua Cocani, cantón Soncachi, cantón Chua ción sociopolítica el poder también parece diluirse
Visalaya, cantón Janko Amaya y cantón Kalaque, el
en los sectores, lo que podría producir situacio-
trámite de la creación de la tercera sección municipal
aquí en Chua Cocani, nos hemos unificado para que
nes de ingobernabilidad para la alcaldía de
ese trabajo de cansancio de una vez que se acabe, Achacachi. Si bien se está dando una suerte de
porque es demasiado lejos Achacachi. Las sugerencias distribución espacial del poder en la sección, ésta
de este sector, en una reunión general de autoridades parece desarrollarse en términos de desintegra-
sindicales, políticas y pueblo en general, hemos hecho ción. No hay una sola dinámica social sino va-
un cabildo abierto donde nosotros hemos elegido a
rias. El gobierno municipal de Achacachi no es
cantón Chua Cocani como capital." (Entrevista a la
ex-autoridad del cantón Chua Visa laya del sector
un poder local sólido y articulado, al contrario,
Lago, noviembre de 1996) dentro de él parecen configurase poderes locales
diferenciados.
Existe la decisión de constituir un nuevo go-
bierno municipal que articule a los cantones y PUCARANI
comunidades del sector Lago (Copancara, En el municipio de Pucarani la organización sin-
Huarina, Huatajata, Chua Cocani, Chua dical o comunal no tiene la tradición y e] renom-
Visalaya, Soncachi y Janko Amaya) que se sien- bre de Achacachi y Machaqa. La central y las
ten marginados y abandonados por la alcaldía. subcentrales de la organización sindical no han
Estos sectores empiezan a idear estrategias y podido mantener por mucho tiempo su posición
mecanismos que les posibiliten captar y dispo- de rechazo a la LPP frente al poder municipal;
ner los recursos de la coparticipación. Dicho en muy pronto fueron convencidas por la alcaldesa
otros términos, los cantones y comunidades que yel oficial mayor para aceptar las "bondades" de
no han sido tan favorecidos en la priorización la Ley. Terminaron exigiendo a la alcaldía la aten-
de las obras buscan tener recursos propios para ción de sus demandas y manifestando su "acuer-
la ejecución de sus proyectos. No obstante, esta do" con la modalidad de distribución de recursos
articulación sociopolítica parece generar des- asumida por las autoridades municipales.
acuerdos y conflictos entre cantones y comuni- Pero, en forma similar a la de Achacachi, se
dades a raíz de la definición del lugar para la percibe en la sección la emergencia de fuerzas
capital de la futura sección. Cada cantón cree sociales que pretenden captar los recursos de la
tener condiciones favorables para convertirse en coparticipación en mejores condiciones. Las or-
capital y de esta forma gozar de ciertos privile- ganizaciones han empezado a tramitar la creación
gios, puesto que los vecinos y comunarios vie- de subalcadías, sobre todo en los cantones del sec-
nen observando por años las ventajas que reporta tor Sur y Patamanta. Empero, a diferencia del sec-
el rango de capital. Los pobladores piensan que tor Lago de Achacachi, no parecen tener la misma
el lugar donde se establezca la capital de sección fuerza y decisión. Sólo algunos dirigentes más ra-
se convertirá en un centro de prosperidad y me- dicales se atreven a hablar de la constitución de
joramiento de condiciones de vida. una nueva alcaldía argumentando que tienen la
Los cantones y las comunidades que tienen población suficiente (más de cinco mil habitan-
menor fuerza para postularse como capital de la tes). La población de Pucarani parece menos uni-
nueva sección apoyan o se articulan en torno al da en torno a sus dirigentes y se orienta más bien
cantón más próximo para tener mayores oportu- por el manejo de sus posibilidades ante el gobier-
no municipal y ante los diferentes recursos que
nidades de acceso a los servicios y captar mayores
beneficios. La cercanía a la capital otorga mayo-
res posibilidades para contar con nueva infraes-
les proporciona su cercanía a las ciudades de El
Alto y La Paz.
-
tructura de servicios y mejoramiento de La vigencia de las comunidades tradicionales
condiciones de vida. Así, el cantón de Chua es poco significativa. Son los dirigentes sindica-
Visalaya otorga su apoyo de manera decidida al les quienes tratan de aprovechar las ventajas de

SEGUNDA PARTE CAPITULO 1: EL ESCENARIO RURAL Y LOS MUNICIPIOS 33


la LPP en materia de captación de recursos de la cipios de solidaridad, honestidad, reciprocidad y
alcaldía, confrontando este proceso por vías de servicio a la colectividad. Estos elementos per-
elitarias antes que por la conformación de con- mitieron enfrentar, a lo largo de su historia, los
sensos con su población. La sección enfrenta gra- problemas con cierta cohesión y decisión, luchan-
ves problemas de distancia no sólo físicas sino do por no perder el control del poder comunal
también sociales. La conformación de una iden- frente a las agresiones económicas, sociales, cul-
tidad en torno al municipio sólo se percibe en el turales y políticas de las políticas gubernamenta-
sector más cercano a Pucarani. les y de la sociedad mayor (Choque y Ticona,
1996b; Ticona y Albó, 1997). Actualmente, como
VIACHA se ha dicho, estas poblaciones y organizaciones
En la sección de Viacha resalta la tradicional for- originarias tienen el desafío de "reacomodarse" de
taleza de sus comunidades, tan "cerca" de la cul- manera dinámica y creativa a la nueva situación
tura moderna, de la racionalidad política del de poder municipal.
Estado nacional y del mercado. Su resistencia ha A diferencia de las secciones de Achacachi y
dejado -sobre todo los ayllus Machaqa- una Pucarani, en el municipio de Viacha se observa
memoria histórica que pertenece a su imaginario con mayor notoriedad la fricción entre el poder
colectivo y forma parte de su identidad actual: municipal y el poder comunal. En Achacahi y
Pucarani no se percibe el enfrentamiento entre
Los quichwa-avmaranaka del otrora qullasuyu, desde el poder tradicional histórico y el poder munici-
la creación de Bolivia, hasta 1921, a pesar de su pal que llega desde el Estado; la disputa parece
limitada contribución a la guerra de la Independencia
darse por el control del poder municipal a partir
como 'carne de cañón', siguieron siendo despreciados
de sus propios mecanismos de legalidad y legiti-
y humillados por los criollo-mestizos perteneciente a
la clase dominanr e de la sociedad republicana. midad, y no, como en Viacha, en sentido de de-
Entonces, al igual que los demás indígenas de! Oriente, fensadel poder comunal y los principios, valores
continuaron sometidos, pero aún más que en la y procedimientos socioculturales que lo susten-
Colonia. A la rriburación forzada y a la servidumbre tan y legitiman.
gratuita, se añadía la opresión desmedida e incluso Otro aspecto que es necesario resaltar en las
una expoliación más brutal de sus tierras. En síntesis,
estrategias de las organizaciones del sector
e! régimen republicano ha significado para e! indio
'alroperuano! una prolongación de las opresiones
Machaqa, es que no se trata sólo de la pura
sufridas a partir de la conquista. (Justicia y Paz, citado defensa de lo originario, sino de incorporar
en Choque y Ticona, 19963: 21). creativamente lo municipal en un proyecto
futuro de autodeterminación y desarrollo
En lo que respecta a los valores relacionados microrregional, desde y a través de sus valores y
con la estructura de autoridades originarias de principios socioculturales y sociopolíticos practi-
Jesús de Machaqa, en la actualidad se mantie- cados en el transcurso de la historia. Es decir, se
nen con fuerte presencia los elementos simbóli- trata de buscar y lograr una nueva síntesis com-
cos del poder comunal, como la vestimenta plementaria entre lo municipal y lo comunal.
tradicional de los mallkus y mamat'allas de mu- Pero, como se ha mencionado anteriormente, las
cha significación dentro de la dinámica de diferencias entre sectores del municipio se agran-
poder. La valoración de las autoridades tradicio- dan en relación con la LPP y las formas de apro-
nales posibilitó el predominio de lo comunal piación de la misma. Los pobladores de Jesús de
originario sobre el sindicalismo, aunque asumien- Machaqa son los más organizados y los que tie-
do los roles del sistema de organización sindical nen mayores posibilidades de plantear de forma
(Ticona y Albó, 1997). progresiva y estudiada una autonomía como
La revolución de 1952 abrió paso a un cre- subalcaldía.
ciente predominio de mediaciones sindicales en
la relación de las poblaciones campesinas con el
Estado. No obstante, las comunidades originarias
de la sección de Viacha y en particular la Marka El nombre de Achacachi ya casrellnnizado proviene del
vocablo aymara jach'a k'ach"i o jach'a k'achani, cuya traduc-
Machaqa, tuvieron la capacidad y la fuerza para
ción literal al español es "cuchillo de hoja larga", porque la
poder mantener sus formas de organización ciudad de Achacachi se encuentra al filo o al final de una
sociopolítica tradicional basadas en valores y prin- extensa serranía de orientación sur-norte que se parece a una

34 MALLKUS y ALCALDES
hoja de cuchillo. Este significado tal vez se refiere a la fuerza "De esta forma nos encontramos incluso en los años in-
social que caracteriza a los achacacheños, "los lazos seguros», mediatos después de la Reforma con el hecho de que Walata
cuyo espíritu rebelde generó movilizaciones campesinas en Grande tiene un conflicto con Walata Chico, con un saldo
diferentes momentos. de unos cuatro muertos, tratándose de dos ex haciendas de!
2 Sobre el control vertical o diversificado de los espacios mismo patrón lmaña." (Albó, 1979: 29).
eco lógicos de las sociedades andinas, desde la costa del océa- 1 Hasta antes de la revolución de 1952, en Achacachi la
no Pacífico hasta llanuras de la amazonía pasando por la estructura social estaba constituida por tres segmentos so-
meseta altiplánica, el valle y los yungas, puede verse: Rarníro ciales claramente diferenciados: los vecinos, los obreros (ar-
Condarco y [ohn Murta, La teoría de la complementariedad tesanos) y los campesinos. Los vecinos eran los terratenien-
vertical ecosimbiótica, La Paz, Hisbol, 1987; y Oliver Dollfus, tes o dueños de haciendas que vivían en el pueblo de
El reto del espacio andino, Lima, IEP, 1981. Y sobre la Achacachi, así como los funcionarios públicos (policías,
desestructuración de esta forma de organizar vertical y corregidor, notario, erc.), profesores y el cura, que los indí-
transversalmente e! espacio en el sector lacustre véase a To- genas les llamaba q'ara5 o rmst'is: mientras que los obreros
más Huanca. eran los artesanos (sastres, zapateros, carpinteros, sombre-
J La Ley de Reforma Agraria fue presentada por Víctor reros, etc.] que vivían en los márgenes del pueblo y man-
Paz en una concentración masiva de campesinos de! país en tenían una relación regular con los indígenas y los vecinos;
Ucureña (valle Alto de Cochabamba), el Z de agosto de 1953, los campesinos, constituían prácticamente toda la "india-
como parte de las reformas irnplernentadas por e! primer go- da". Véase Albó, 1979.
bierno de la revolución de 1952. La Ley establece la dota- H Los caminos de la primera sección no se encuentran de-
ción gratuita de tierras a campesinos bajo el lema: "La tierra bidamente conectados entre sí, si bien existen dos carreteras
es de quien la trabaja". en ml!Y buenas condiciones y son troncales, éstas se dividen
4 Sobre las movilizaciones campesinas en el valle Alto de en Río Seco, quedando gran parte del centro sin comunica-
Cochabamba y papel del sistema sindical de organización y ción adecuada, es decir los cantones: Achacachi, Cohana,
su influencia en el altiplano, puede verse Dándler. Chojasivi, Lacaya, Catavi y muchas otras comunidades para
5 La promulgación de la Ley de Exvinculación (1874) y su poder llegar a la capital de provincia tienen que tomar la
ejecución mediante el mecanismo de las revisitas (1882), carretera internacional del Desaguadero, previo un viaje an-
produjo la subasta de tierras originarias y por lo mismo la terior a Río Seco y luego tomar la carretera a Copacabana y
expansión de haciendas y como consecuencia de ello se ori- así llegar a su capital de sección.
ginó en la provincia de Aroma de! altiplano el movimiento 9 Lo característico del municipio de Viacha es que está
de indígenas encabezado por Zárate Willka; Carlos Mamani, dividido geográficamente por las altas serranías que circun-
Taraqu 1886-1935: masacre, guerra y "renovación" en la bio- dan los cantones del sector Machaqa, que lo aísla de los can-
grafía de Eduardo L. Nina Qhispi, La Paz, Aruwiyiri. tones y comunidades próximas a la ciudad de Viacha.

SEGUNDA PARTE CAPíTULO 1: EL ESCENARIO RURAL Y lOS MUNICIPIOS 35


TI··
1:
IMPLEMENTACIÓN
DE LA PARTICIPACIÓN POPULAR
y LA DISPUTA POR LAS OBRAS

G Qué pasó con la implementación de la LPP? A. Los recursos de la LPP y la plaza de la


l.¿Cuáles fueron las características principa- capital
les de su proceso de implementación? ¿Qué fac- La línea divisoria entre un municipio de antes
tores incidieron en las condiciones de su de la LPP y otro de después de ella está en los
implementación? recursos públicos, los que por definición debe-
A primera vista, los temas más recurrente que rían representar un paso importancia para la
aluden a las condiciones generadas en la equidad social de la población. La gente escu-
implementación de la LPP se refieren a: 1) los chó en las radios aymaras que los recursos de la
recursos de la LPP y su forma de distribución, 2) PP serían distribuidos entre las comunidades en
las comunidades y la formulación del POA, 3) función del tamaño de la población. También
el Comité de Vigilancia, 4) las disputas de las escuchó que debería presentar proyectos de
comunidades por las obras y 5) los nuevos pro- obras para acceder a dichos recursos. Finalmen-
tagonistas. En este capítulo nos referiremos a te, todos comprendieron que esos recursos per-
estos temas. tenecen a las comunidades. Estas ideas fueron
Por otro lado, los aspectos que resaltan en el socializadas y recogidas tanto a nivel individual
escenario altiplánico definen contextos diferen- como en las sesiones de trabajo en grupos. La
ciados, por lo que la importancia de estos temas historia más importante de la implementación
varía de un contexto a otro. Estas situaciones jue- de la LPP es la de las obras en las que se expre-
gan el papel de variables externas de los procesos san los recursos de la coparticipación. La otra
de implementación de la Ley. Las diferencias son parte de la historia se refiere a la pregunta: ¿cuán-
fundamentales en relación con los impactos que do nos tocará a nosotros? El comportamiento
serán analizados en el siguiente capítulo. Esta más generalizado en todos los casos es que allí
observación es central a la hora de analizar el pro- donde hay más población y donde la articula-
ceso de la Ley desde la perspectiva de sus ción de las demandas es más rápida y contun-
implementadores, lo que reduce las preguntas a dente se hacen las obras; es decir, primero en los
fórmulas generales de logros en el proceso de pueblos y después entre los campesinos, primero
implementación de la Ley y donde el objeto de en la capital de sección y después en los canto-
análisis es la propia Ley. Si incorporamos las pre- nes, y así hasta el final. Esta fue la nota de los
guntas de los actores, el panorama cambia primeros años y no podía ser de otra forma, aun-
substantivamente así como los problemas que se que el proceso de llegada de las obras se aceleró
deben resaltar. Para los actores la Leyes algo se- por una simple razón: en diciembre de 1995 hubo
cundario, lo más importante son las obras que se elecciones municipales.
pueden realizar a través de ésta.

36 MALLKUS y ALCALDES
ACHACACHl cripción urbana y donde el alcalde trabajaba ad
¿Cómo empezaron a implementarse las obras con honoren. El alcalde resalta el criterio de decisión
recursos de la LPP? El gobierno municipal de local que tiene que ver con el gobierno y su rela-
Achacachi realizó una diversidad de obras públi- ción con la base social, donde se deciden y se
cas en la capital de sección y los cantones adya- priorizan los diferentes proyectos que las autori-
centes y menos en los cantones alejados de la dades deben ejecutar. Pero, al mismo tiempo,
ciudad de Achacachi. Durante la primera gestión manifiesta la situación conflictiva del municipio
municipal, que va desde la aplicación de la Ley de Achacachi: confrontación entre la adminis-
(mayo de 1994) hasta las primeras elecciones tración municipal y las OC, dado que se pedía su
municipales (diciembre de 1995), y de forma si- renuncia a pesar de que la ejecución de obras:
milar a los otros municipios provinciales, las pri-
meras obras se destinaron a la plaza central de la "Cuando yo me hice cargo de la alcaldía, hice una
capital de sección para luego proyectar otros tra- evaluación en la parte de educación rural; hemos
pasado escuela por escuela, hemos visto que era
bajos según la cercanía al "taypi comunitario",
lamentable la situación de algunas escuelas. que los
como el arreglo de avenidas y calles que desem- niños estaban sentados en los bordes, no tenían donde
bocan directamente a la plaza, la construcción de escribir. Entonces lo que yo he ordenad" es que se
mercados, campos deportivos, parques o plazue- pueda hacer bancos para darles comodidad y después
las secundarias que se hallan próximos a la plaza refacción de las aulas."
principal. Lo mismo se puede decir de proyectos
de educación, salud, saneamiento ambiental, al- El ejecutivo municipal trata de responder a
cantarillado y electrificación. Así, durante la ges- las necesidades más urgentes, sobre tojo en las
tión 1994-1995 las obras de mayor envergadura comunidades rurales, visitando personalmente
se concentraron en la capital de sección, donde los diferentes centros educativos para luego or-
está la mayor concentración de población; se denar la provisión de pupitres y la refacción de
realizaron también algunos trabajos pequeños en las 172 unidades educativas, entre escuelas y
capitales de cantones, y casi ninguno en comuni- colegios (Fondo Nacional de Desarrollo Regio-
dades alejadas. nal, 1996). Esto muestra que las acciones de la
En la gestión municipal de 1996, como resul- gestión municipal no obedecen necesariamente
tado de las elecciones municipales de 1995, se a la solicitud de las bases sino a los criterios y
empezó a organizar una estructura administrativa órdenes del alcalde, por lo que la mayor parte de
capaz de responder al nuevo desafío haciendo es- los cantones y comunidades están disconforrnes
fuerzos por adecuarse a la experiencia municipal con estas acciones.
de este "nuevo tiempo". El municipio de Achacachi elaboró proyectos
Como se aprecia, se establece una relación de corto, mediano y largo plazo, como el Plan de
entre dos ámbitos: 1) la estructura administrativa Desarrollo Municipal de Achacachi 1997-1999:
(la alcaldía) y 2) el territorio (espacio y pobla- Proyecto de Microriego Sector Lago, Proyecto de
ción) que antes de la LPP se reducía a la circuns- Desarrollo Piscícola Sector Lago, Incentivos a la

Ciudad de Achacachi. el Taypi de Achacachi Achacachi: la periferia. Ch 'ogñak 'ala desde la Cumbre

SEGUNDA PARTE CAPíTULO 11: [MPI.EMENTACIÓN DE LA PARTICIPACiÓN POPULAR y LA DISPUTA POR LAS OBRAS 37
Producción Agrícola y Pecuaria (capacitación, cializa entre las comunidades cuyos dirigentes son
insumos, créditos y cornercialización}, Proyecto impugnados como responsables de la
de Desarrollo Comercial Eje Central Huarina "ineficiencia", Si se considera la variable pobla-
Achacachi, Universidad Técnica de Achacachi, ción se nota equidad en la distribución de recur-
Electrificación Rural Comunidades de Mayor sos, dado que los proyectos priorizados
Concentración Urbana, Hospital Regional, Cons- corresponden más o menos a la densidad
trucción de Postas Sanitarias, Mejoramiento y poblacional de cada uno de los sectores, aunque
Construcción del Circuito Turístico Intcr Lago los sectores Lago y Warisata siguen siendo
(Achacachi, Ajllata Grande, Santiago de Huata, desfavorecidos (Gráfico 2). Sin embargo, desde la
Kalaque y Janko Arnaya), entre otros. perspectiva de los habitantes de cantones aleja-
Desde diferentes ópticas se empezó a pensar dos del centro, la realización de proyectos no se
en el desarrollo local: desde la visión del ejecuti- da tal como dicen el alcalde y los concejales; los
vo, de las comunidades y de los líderes locales, habitantes manifiestan un descontento muy no-
entre otros. Desde la perspectiva del ejecutivo torio con respecto a la forma de distribución de
municipal la gestión parece desarrollarse en be- los fondos de coparticipación y la atención de sus
neficio de los diferentes cantones y comunidades, solicitudes:
puesto se atienden las diversas solicitudes. Pero si
se mira la inversión de recursos y la cantidad de "La alcaldía no atiende tal como presentamos nuestras
proyectos príorizados para la gestión de 1996 (Grá- solicitudes, hay una desmoralización en todas las
comunidades, de las nueve comunidades sólo dos han
fico 1) se nora que la mayor parte de los proyectos
recibido la Participación Popular: Tajara Chico y
se concentra en el sector central de Achacachi Soncachi Chico, ellos han construido su sede".
en detrimento de los demás sectores (Lago, San- (Entrevista al agente municipal del cantón
tiago de Huata-Kalaque, Illampu-Warisata). Los Huarajara, diciembre de 1996)
planes de desarrollo orientados a toda la sección
también son menores. En el cantón de Huatajara, de las nueve co-
El costo de los proyectos también es diferen- munidades sólo en dos se hicieron obras. Esta
te, según se trate del centro () de los cantones ale- imagen se extiende al resto de los vecinos y
jados; el monto correspondiente a un proyecto comunarios descontentos con la gestión munici-
grande de la ciudad de Achacachi equivale a unos pal. Las obras no pueden satisfacer las solicitudes
10 o 20 proyectos pequeños de cantones y comu- de las 166 comunidades; No obstante, los diri-
nidades distantes, pero se da a entender que un gentes y las bases exigen obras de acuerdo a las
proyecto pequeño (refacción de aula) vale lo mis- solicitudes presentadas y al número de habitan-
mo que un proyecto grande (construcción de tes de sus comunidades. La autoridad de Chua
mercado o alcantarillado). La gente no suele ma- Visalaya, que cuenta con 10 comunidades, al com-
nejar montos sino cantidad de obras. parar su cantón con la situación de la ciudad de
Lo que importa no es tanto la distribución arit- Achacachi indica que ellos están siendo margi-
mética sino la imagen de "inequidad" que se so- nados de la distribución de recursos:

Actiecectii: Sector Kalaque

38 MALLKUS y ALCALDES
Gráfico 1
Inversión Municipio de Achacachi - Gestión 1996

2,500

UI
o 2,000
1:
ea
:~
"O 1,500
ID
G>
"C
UI 1,000
~
'E
1: 500
w

o
Achacachi Warisata Lago Kalaque S,H, Sección
Distritos

Fuente: Elaborado sobre la base del Presupuesto Municipal de Achacachi 1996, Ministerio de
Hacienda,

Gráfico 2
Población del Municipio de Achacachi según distritos

25

20

UI
~ 15
'E
1:
w 10

o
Achacachi Warisata Sector Lago Kalaque S,Huata
Distritos

Fuente: Elaborado en base a datos del Censo de Población y Vivienda 1992, INE,

"Sigue el mismo, la condición de nuestro cantón proyecto, pero nada. Este es e! caso no solamente en
nunca ha cambiado, por ejemplo en Achacachi linda esta población de Chua Visa laya sino en todo e! sector
plaza están haciendo, solamente para Achacachi y no Lago, sólo algunas refacciones en Compi. Ya hay
para los cantones." (Entrevista al agente municipal cansancio de tanto exigir, más costos en pasaje ida y
del cantón Chua Visa laya, diciembre 1996) vuelta a Achacachi. En Achacachi nomás se está
haciendo remodelaciones; el mismo alcalde a dicho:
Al referirse a la atención de las solicitudes, la 'nosotros vamos a recibir por la plaza 60.000 bolivianos
ejecución de obras y sobre la contribución del sec- porque somos los primeros de la sección'. Incluso de!
tor Lago al municipio, dice: 95 ya hemos perdido, porque no han exigido nos dicen
( ... ) pero cuando vamos no están." (Ibid.)

"Hemos ido exigiendo a la alcaldía que se hagan unos


proyectos pero hasta ahora nada, ni un proyecto; a las Las brechas entre campesinos y vecinos, entre
autoridades políticas semanalmente, martes y jueves unas localidades y otras, se abren con la llegada
incluso domingo, hay que exigir que se haga el de los recursos. Esta percepción es notoria en los

SEGUNDA PARTE CAPiTULO II: IMPLEMENTACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN POPULAR y LA DISPUTA POR LAS OBRAS 39
beneficiarios potenciales. Los dirigentes y sus ba-
ses (vecinos y comunarios) ven que sus deman-
das no son atendidas y que las autoridades
municipales priorizan sólo las obras destinadas
para la ciudad de Achacachi. Se percibe un "cen-
tralismo local" que genera, entre los excluidos,
una suerte de desconfianza, aunque no siempre
objetiva ni fundamentada, sobre el manejo de los
recursos de la coparticipación.
Otro aspecto que llama la atención es que las
OC de los cantones y comunidades restan valor y
significación a las acciones de alcaldía. Cuando
Pucaraní: Capital de sección
se les pregunta a las autoridades, vecinos y
comunarios acerca de los frutos de la Ley, por lo
general responden no haber recibido absoluta- a las que se llegaba siempre de forma paterna lista
mente nada, incluso los mismos vecinos de la ciu- y clientelar, se constituyó inevitablemente en
dad de Achacachi manifiestan esto. Pero cuando una disputa.
se les menciona alguna, reaccionan dándole poca La alcaldía de Pucarani, si bien preparó un plan
importancia, tratando de mostrar la insignifican- operativo transitorio para la gestión 1994-1995,
cia y pequeñez de los trabajos realizados. no satisfizo las necesidades y expectativas de una
gran cantidad de cantones. La máyor parte de las
PUCARANI obras se construyeron en la capital de la sección.
La percepción negativa es bastante generalizada Este hecho, presumiblemente, se constituyó en
también en el caso de Pucarani, au~que con al- el eje central de los conflictos entre autoridades y
gunas diferencias. En primer término, la aplica- dirigentes sindicales de los cantones:
ción de la Ley puso de manifiesto conflictos y
disputas dentro gobierno municipal de Pucarani "En 1994 teníamos, por seis meses, nuestro presupuesto
motivados por la forma de distribución de los re- que alcanzaba a un millón tres mil novecientos
dieciséis bolivianos (Bs. 1.003.916,00), y en esa
cursos que asumieron las autoridades municipa-
gestión nosotros habíamos planificado con el
les. Al no contarse con estructuras institucionales Honorable Concejo Municipal. En vista de que había
acabadas para este propósito, la redistribución de mucha plata en el banco y en vista de que las
los escasos recursos entre poblaciones muy pobres, comunidades no se movilizaban, habíamos

Gráfico 3
Inversión por tipo de proyectos ejecutados en Achacachi - Gestión 1996

1.800
/ ~ ~
'" 1,600
gea 1,400 ~
:2: 1,200
'O ~
m 1.000
411
'C 800
~'"
'E 600 ~ r--
(--

c: 400 -
W
200
~ ~
O
1/ .",...,.... ~ ~ ~
Mej. urbano Mej. vial Saneamiento Educación Deporte Producción
Proyectos priorizados

Fuente: Elaborado sobre la base del Presupuesto Municipal de Achacachi 1996. Ministerio de
Hacienda.

40 MALLKUS y ALCALDES
Pucarani, ciudad deportiva Pucarani: obras de la plaza

planificado; habíamos dicho: Pucarani es ciudad Asimismo, en seis comunidades se han construido
deportiva porque es el sueño de unos 20 años atrás. sedes sociales. Después, hemos hecho polideportivos
Los concejales hicieron la resolución y empezamos a en tres lugares. También se ha equipado el Hospital
trabajar el coliseo cerrado para Pucarani con la primera Áyni, por lo menos en un 80 por ciento." (Entrevista
fase y también el mejoramiento de algunas calles; pero, colectiva al concejo municipal de Pucarani, febrero
nos seguía sobrando dinero en el banco, hemos tenido de 1997)
que emplear para Pucarani ..." (Entrevista a la alcaldesa
municipal de Pucarani, febrero de 1997) Aparentemente, el gobierno municipal
de Pucarani no ha descuidado la realización
Se trata de la capital de sección y sede del go- de obras en las otras comunidades, pero los
bierno municipal que goza de prestigio, no se debe datos de las entrevistas muestran que no son
olvidar que Pucarani fue uno de los puntos de re- suficientes.
ferencia importante en la provincia Los Andes. El sector de Patamanta tiene más del 43 por
Pero, sobre todo, se evidencia que no existía la ciento de la población, el sector central de
suficiente presión de las comunidades que esta- Pucarani más de 38 y el sector Sur el 17.8 (Gráfi-
ban desarticuladas y sorprendidas en un primer co 4). En la población en Patarnanta, sin embar-
momento. Es decir, la Ley existía pero su go las obras de envergadura, como el coliseo o
institucionalidad aún no había llegado lejos. Un el autódromo, se concentraron en el sector cen-
concejal trata de mostrar que también se han he- tral. No se trata sólo del tamaño de población
cho obras en los cantones: sino de la importancia de su concentración y de
su capacidad de representación política.
"Se han realizado obras de carácter educativo. Por
El objeto de las pugnas entre las autoridades
ejemplo, la construcción de aulas escolares que el año
pasado han sido alrededor de 24. También se han
municipales y los dirigentes cantonales y comu-
construido teatros escolares que han sido tres. nales es el acceso y captación de recursos mate-

-
Pucarani: el coliseo de la ciudad deportiva Pucarani: obras en las comunidades más lejanas

SEGUNDA PARTE CAPÍTULO 1I: IMPLEMENTACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN POPULAR y LA DISPUTA POR LAS OBRAS 41
Gráfico 4
Población de la primera Sección Municipal de
Pucarani, según distritos

17.8%
Lacaya 38.4%
Pucarani

43.7%
Patamanta

Fuente: Elaborado en base a datos del Censo de Población y Problemas de comunicación


Vivienda 1992, INE. entre comunidades

rializados en obras. Según declaraciones de di- los trabajos los excluidos comenzaron a recla-
rigentes y datos de inversión, los proyectos pa- mar obras para sus comunidades. El lento
recen concentrarse en la capital de sección reconocimiento legal de las OC impidió la rea-
(Gráfico 5). El tipo de proyectos que se priorizó lización de obras en varios cantones por la au-
en los primeros años (1994-1996) está relacio- sencia de información sobre la LPP, el
nado fundamentalmente con el mejoramiento desconocimiento de sus procedimientos y de
urbano, la educación, el mejoramiento vial y los derechos y obligaciones en este nuevo mar-
la construcción de campos deportivos. En co. Sin embargo, desde 1996 el gobierno muni-
todo caso, la mayor parte de la inversión favo- cipal de Pucarani se vio sobrecargado de
reció a la capital de sección y su entorno demandas y solicitudes de obras; los dirigentes
(Gráfico 6). empezaron a pugnar por ser atendidos lo antes
Se observan dos momentos en las pugnas en- posible y con mayor frecuencia. Esto hizo que la
tre el gobierno municipal y las comunidades: 1) forma de distribución de los recursos fuera me-
el rechazo a la LPP y, como consecuencia, el jorando significativamente en favor de otros
marginamiento de muchas comunidades del sectores. Por ejemplo, en 1997 se destinaron más
POA; 2) cuando la alcaldía empezó a ejecutar recursos para proyectos del sector Patamanta y
a los orientados al desarrollo de toda la sección
(Gráfico 7).
El problema central de Pucarani es la enor-
me distancia existente entre los tres sectores y
capital de sección. Prácticamente nunca exis-
tieron relaciones administrativas entre Lakaya
y Patamanta y Pucarani. La implementación
de la LPP tuvo muchas dificultades, por lo
menos en lo que se refiere a la comunicación
entre comunidades. En estas circunstancias es
comprensible que se intensificaran las quejas
por la concentración de los recursos en
Pucarani.

Pucarani
Periferia: Comunidad rural de Lakaya

42 MALLKUS y ALCALDES
Gráfico 5
Pucarani: Inversión por distritos - Gestión 1996

1,600,000 / L/
'" 1,400,000
V
~ 1,200,000 V
••
.~ 1,000,000 V
~ 800,000 V
o
~ 600,000
V -~ ~
:~
'O 400,000 V - -
m 200,000 V /- /-
O
/ / /~

Pucarani Patamanta Lacaya Otros gastos

Fuente: Elaborado en base al Presupuesto Municipal de Pucarani 1996, Ministerio de Hacienda.

Gráfico 6
Inversión por tipo de proyecto ejecutado en Pucarani - Gestión 1996

1,200

1,000
'c:"
~
••
o;:
800

ou 600

'c:"
o 400
ea
:~ 200
'O
m O
Mej. Educa- Mej. vial Deporte Sanea- Producción Otros
urbano ción miento gastos

Fuente: Elaborado en base al Presupuesto Municipal de Pucarani 1996, Ministerio de Hacienda.

Gráfico 7a
Pucarani: Programación de la inversión - Gestión 1997

2,500,000

s'c:" 2,000,000
o;:••
ou 1,500,000
'"
o
c:
ea 1,000,000
:~
'O
m 500,000

O
Pucarani Patamanta Lacaya Toda la seco

Fuente: Elaborado en base al Presupuesto Municipal de Pucarani 1997, Ministerio de Hacienda.

SEGUNDA PARTE CAPíTULO II: IMPLEMENTACIÓN DE LA PARTICIPACiÓN POPULAR y LA DISPUTA POR LAS aRRAS 43
Gráfico 7b
Obras programadas en Pucarani por distrito - Gestión 1997

900
~ 800
¡¡¡ 700
:2:
"O
600
11I 500
{l 400
~ 300
'E 200
~ 100
O

Distritos Pucarani Patamanta Lacaya 01. gastos (')

o Mej. urbano O Educación O Mej. vial Deporte. Producción • Saneamiento


(") Otros gastos de toda la Sección

VIACHA sus necesidades supone una inversión de recursos


Al igual que en Achacachi y Pucarani, en el mu- y tiempo. Según los informantes, el transporte es
nicipio de Viacha los recursos de la coparticipa- escaso y por eso el trámite de sus solicitudes sig-
ción se distribuyeron a través de la construcción nifica un verdadero "viaje". En cambio, las co-
de obras. También fue un factor importante en la munidades aledañas a la ciudad de Viacha y con
priorización de los proyectos la cercanía o lejanía mayor razón las zonas urbanas, disponen de me-
de los cantones y las comunidades. Las OC ubi- jores condiciones para canalizar sus requerimien-
cadas en el entorno de la alcaldía de Viacha son tos. Las acciones de la alcaldía se concentran en
juntas vecinales y comunidades campesinas: los las poblaciones de más fácil acceso, marginándo-
distritos 1 y 2 (ciudad de Viacha), 3 (central de se en cierta medida a las muy alejadas. Entre éstas
las 56 comunidades) y 7 (sector Norte) tuvieron las comunidades campesinas del sector Machaqa,
mejores posibilidades para la captación de obras. sobre todo San Andrés de Machaqa: para llegar a
Los distritos 4 (San Andrés de Machaqa), 5 (Je- Viacha en tiempo de lluvias hay pasar el río Des-
sús de Machaqa) y 6 (Parcial Arriba) fueron los aguadero por Nazacara (provincia Pacajes). Los
menos favorecidos. pobladores de San Andrés de Machaqa indican
La distancia física fue determinante en la for- que se sienten más cerca del Perú que de Bolivia,
ma de distribución de los recursos. La distancia ya que allí se aprovisionan de alimentos y útiles.
que tienen que recorrer las autoridades origina- Como en Achacahí y Pucarani, aquí también
rias del sector Machaqa (San Andrés, Jesús y Par- se observa que los proyectos se destinan en su
cial Arriba) para plantear sus proyectos o expresar mayor parte a la capital de sección. Tanto en 1995

Viacha: Sección Andrés de Machaca Viacha: Ootpe, Sección Jesús de Machaca

44 MALLKUS y ALCALDES
como en 1996 la inversión municipal fue consi- jados se muestran insatisfechas, se sienten margi-
derablemente más elevada para la capital que para nados por la alcaldía; así se generan sentimientos
los otros distritos, tal como ilustran los Gráficos 8 de resentimiento y recelo entre las comunidades
y 9. El monto de la inversión disminuye a medida que afectan los lazos tradicionales de solidaridad
que los distritos se alejan de la alcaldía. La ciudad de los machaqueños.
de Viacha aparece con mayor frecuencia en la Las obras implementadas están relacionadas
inversión seguida del distrito de Villa Santiago sobre todo con proyectos de educación, deporte
de Chacoma, el más próximo a la capital. y mejoramiento urbano, como la construcción o
Si se considera la variable poblacional, se jus- refacción de centros educativos y campos depor-
tifica en cierta medida la mayor inversión en obras tivos, el mejoramiento de plazas y calles, alcan-
en la capital. Más del 57 por ciento de la pobla- tarillado y electrificación. También aparecen
ción está concentrada en la ciudad de Viacha como importantes los proyectos de mejora-
(Gráfico 10). Las autoridades de los distritos ale- miento vial, particularmente para la ciudad de

Gráfico 8
Inversión Municipio de Viacha - Gestión 1995

80

70
'"
o
e
os 60
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oal 50

40
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1:1

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.!! 30

c: 20
w
10

o
Viacha V. Santiango J. de Machaca SA Machaca Chama
Distritos

Fuente: Elaborado en base al Presupuesto Municipal de Viacha 1995, Ministerio de Hacienda.

Gráfico 9
Inversión Municipio de Viacha - Gestión 1996

60

'"
o
c:
50
os
:~
o
40
al
30
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1:1

'"
.!!
20
E
c:
w 10

o
Viacha V. Santiango J. de Machaca SA Machaca Chama
Distritos

Fuente: Elaborado en base al Presupuesto Municipal de Viacha 1996, Ministerio de Hacienda.

SEGUNDA PARTE CAPÍTULO 1I: IMPLEMENTACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN POPULAR y LA DISPUTA POR LAS OBRAS 45
Viacha (Gráfico 11). Las comunidades rurales coparticipación y con la generación recursos pro-
valoran la educación; un dirigente comentaba que pios (impuestos a inmuebles, vehículos y ernpre-
la mejor educación se logra mandando a sus hijos sas). Pero las comunidades campesinas no piensan
a la ciudad de El Alto. Al contrario de Achacachi, así; sostienen que Viacha es privilegiada. Las pe-
donde existen dos escuelas Normales Superiores, queñas obras ejecutadas en las comunidades cam-
en la zona de Machaqa la educación es una ca- pesinas son, generalmente, refacción de escuelas.
rencia muy sentida. Un proyecto grande en la capital equivale a va-
Las obras de mayor envergadura, la rias refacciones de aulas:
remodelación de colegios, la construcción del
coliseo y de canchas polifuncionales, se concen- "En la gestión 1996, la alcaldía de Viacha hizo más de
tran en la ciudad de Viacha. La dimensión de las 140 proyectos en el área rural, estamos hablando de
obras está en consonancia con el número de la postas sanitarias, colegios, escuelas, campos deportivos
población, con la distribución de recursos de la y lo más importante el mejoramiento de vías. Pero las

Gráfico 10
Población del Municipio de Viacha según distritos

35
30
25
.; 20
'E 15
<:
W
10
5

Viacha V Santiango J. de Machaca SA Machaca Chama


Distritos

Fuente: Elaborado en base a datos del Censo de Población y Vivienda 1992, INE.

Gráfico 11
Obras ejecutadas en Viacha por distritos - Gestión 1996

18
:g 16
; 14
:~ 12
'O
ID 10
~ 8
~ 6
'E 4
Ji 2
o

Distritos Viacha V Santiago J. de Machaca S A Machaca Chama

D Mej. urbano D Educación D Mej. vial Deporte • Producción • Saneamiento

Fuente: Elaborado en base al Presupuesto Municipal de Viacha 1996, Ministerio de Hacienda.

46 MALLKUS y ALCALDES
B. las comunidades fuerzan su participación
en el POA
El Plan Operativo Anual (POA) es uno de los
aspectos que relaciona el ámbito de la adminis-
tración municipal con las expectativas de las Oc.
La elaboración del POA pone de manifiesto, en
cierto sentido, las relaciones de fuerzas
sociopolíticas en función de las decisiones locales,
en términos de priorización y aprobación de pro-
yectos presentados por las autoridades vecinales
y comunales. La capacidad de empuje de las OC,
la influencia de algunas personas, los vínculos
Provincia Ingavi: talleres comunitarios. Jesús de Machaca
amistosos e, incluso, las afinidades políticas, sa-
len a relucir en el momento de priorización de
obras pequeñas se las encara más en el área rural,
proyectos y la elaboración del POA. En los tres
cuantitativamente son más obras en las comunidades, casos del estudio se pusieron en marcha los viejos
pero ahora cualitativamente se tiene un coliseo que mecanismos de clientela de los partidos respecto
estamos haciendo aquí en el área urbana, bueno esto a los Ifderes locales. Como las organizaciones co-
nos representa unas 15 a 20 obras pequeñas." munitarias no estaban preparadas para ejercer sus
(Entrevista al Oficial Mayor Técnico de Viacha, enero derechos, fueron los viejos esquemas de valores
de 1997) los que dieron contenido a los nuevos mecanis-
mos de la LPP. Así, la planificación participativa
Esta diferenciación fortalece la insatisfacción se convirtió en un mecanismo de los viejos es-
de las comunidades campesinas. Así, por ejern- quemas de relación social. Pero lo novedoso fue
plo, el sector Machaqa pretende constituirse en que se dieron algunas contradicciones entre los
la quinta sección municipal de la provincia viejos y los nuevos valores y sus representantes.
Ingavi para contar con recursos propios. Asimis- El alcalde trataba de someter a los dirigentes a sus
mo, otras comunidades alejadas que no están mecanismos de concertación en la priorización y
comprendidas en el sector Machaqa, como los los agentes de las comunidades se dividían en tor-
cantones de Villa Remedios, lchuraya Grande y no a dos posiciones: los que quieren imponer a las
Villa Santiago de Chacoma, entre otros, se sien- autoridades el espíritu de la Ley y los que tratan
ten "olvidados". Pero, las juntas vecinales de de vender al alcalde su "poder" a cambio de cual-
Viacha tampoco parecen contentas con las ac- quier beneficio. Por ejemplo, el Comité de Vigi-
ciones ejecutadas por la alcaldía. Esto se pudo lancia, en lugar de ser un instrumento de la
observar, por ejemplo, en el programa radial "La sociedad fue un mecanismo para usufructuar las
calle" de la Radio Fides y se ratifica con datos de relaciones clientelares y fortalecer el liderazgo de
las entrevistas. Los vecinos dicen que las calles sus componentes. Esta observación, obviamente,
de Viacha están un "desastre", que las obras se no se puede generalizar.
encaran muy empíricamente, sin estudios previos
ni asesoramiento técnico; los más radicales ma- ACHACACHI
nifiestan que las obras se hacen "a patadas", sin Según la versión del alcalde de Achacachi, du-
ninguna seriedad. rante las dos primeras gestiones (segundo semes-
Las juntas vecinales quieren soluciones inme- tre de 1994 y 1995) no se pudo llevar a cabo el
diatas a sus problemas, posiblemente por la ex- mecanismo de elaboración del POA, puesto que
pectativa creada por la LPPj mientras que a las los involucrados estaban en proceso de aprendi-
autoridades municipales parece interesarles más zaje. En cambio, en la gestión de 1997 el POA se
los proyectos de mediano plazo. Esto genera un habría elaborado con la participación de todas las
cierto conflicto. Los vecinos indican a menudo OC y el Comité de Vigilancia habría jugado un
que en su zona no se realizó "ninguna obra", que papel fundamental, cumpliendo su función de
los trabajos se están efectuando en la parte cen- articular a las OC de las 166 comunidades y jun-
tral de la ciudad, en otras zonas y en las comuni- tas vecinales de las capitales de cantones con el
dades campesinas. gobierno municipal:

SEGUNDA PARTE CAP[TULO II: IMPLEMENTACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN POPULAR y LA DISPUTA POR LAS OBRAS 47
"Hemos tenido una reuruon con el Comité de participado en absoluto en la elaboración del
Vigilancia explicándoles que vamos a hacer la POA, que éste ha sido manejado directamente
planificación participativa, en qué forma vamos a
por el ejecutivo y el concejo, que muchas soli-
proceder: primero ver todas las solicitudes de todas
las comunidades, por ejemplo una comunidad puede citudes no ha sido incorporadas y que muchos de
tener cuatro o cinco proyectos para este año (1997), los proyectos, que en un principio se había acor-
entonces nosotros pedimos al agente cantonal y al dado incorporar, fueron eliminados.
Comité de Vigilancia, más un jefe técnico bajar a las El Comité de Vigilancia no cumplió con su
bases ( ...) para informar los proyectos destinados para función, fundamentalmente por no contar con
esa comunidad; y entonces ellos tienen que decidir
recursos para desarrollar sus actividades e incluso
en conjunto, y nosotros decimos están ustedes de
acuerdo, porque hay veces que son las autoridades alguno de sus miembros habría sido "comprado"
nomás las que firman, que priorizan obras, hay veces por las autoridades municipales a fin de callar los
que ni la comunidad sabe." (Entrevista al alcalde reclamos y protestas de las OC:
municipal de Achacachi, enero de 1997)
"El POA en la alcaldía elaboraron, puedo decir;
El alcalde pretende que los proyectos nosotros desde las bases presentamos nuestras
priorizados en el POA correspondan realmente a solicitudes con esas referencias; ellos elaboran el
POA en concejo municipal; desde ese punto de vista
las necesidades de las bases y que no sean simple-
nosotros no tenemos esa participación así de cerca
mente producto de las decisiones de autoridades para la elaboración del POA, solamente estamos
comunales o vecinales. Así se podría pensar que informados a través de los miembros de la alcaldía,
las diversas comunidades y juntas vecinales par- que exponen después de aprobar. Voy a decir bien claro
ticipan realmente en la elaboración del POA. en esta parte del POA, en la primera instancia antes
Las OC perciben lo contrario. que se haya aprobado conocíamos nosotros que en
Huarajara se estaban beneficiando las siguientes
En el mismo sentido se manifiestan los conce-
comunidades: pueblo de Huarajata, Tajara Chico,
jales municipales de Achacachi al referirse a la Tajar, Sancajahuira, Soncachi Chico, Tajara, Chilaya,
elaboración del POA de 1997: pero con la reformulación del POA y la preinversión
ya desaparecen Tajar Chico, Sancajahuira, Soncachi
"Este año (1997) yo creo que sí lo estamos llevando Chico, solamente tenemos dos proyectos en el cantón
tal cual dice la Ley,se está practicando la participación, Huatajata, uno es la construcción de mingitorios
se está empleando la planificación participativa, todos públicos en el pueblo y el otro es la ampliación de
participan para elaborar sus proyectos más importantes agua potable en la comunidad Chilaya. Eso es lo que
de la comunidad. Este año nosotros pretendemos que nos deja pensar mucho a nosotros, por qué nos han
con esta planificación parricípatíva ya no haya excluido." (Entrevista al agente municipal del cantón
problemas como se han suscitado el año pasado Huatajara, diciembre de 1996)
(1996); varias instituciones, especialmente la
prefectura, vinieron a damos seminarios sobre la LPP La información sobre la LPP y la planificación
y de acuerdo a eso nos estamos amoldando ya este
participativa ha generado, en los líderes
año." (Entrevista colectiva a los concejales
municipales de Achacachi, febrero de 1997)
cantonales, corrientes de opinión y el reconoci-
miento de derechos sociales. Por esto, algunos
El desarrollo de talleres y seminarios sobre la cantones ya empiezan a idear acciones de presión
LPP en el municipio de Achacachi tuvo efectos sobre el gobierno municipal de Achacachi para
positivos entre los vecinos y dirigentes. Por un posibilitar la incorporación de sus solicitudes en
lado, el discurso es abiertamente de participación el POA, como los bloqueos campesinos:
sin intermediación de las autoridades tradiciona-
"Se puede decir que en el pueblo de Huatajata como
les; al mismo tiempo se observa la participación
en otros pueblos, nosotros hemos dicho si no nos
de la prefectura y su influencia en la toma de de- atienden hay que bloquear Achacachi y no dejar pasar
cisiones. Se observa, sobre todo, cómo las autori- sus movilidades hasta que prometan realizar obras."
dades del municipio pretenden evitar la fuerza (Entrevista al agente municipal del camón Huatajata,
propositiva de las autoridades originarias; para ello diciembre 1996)
el alcalde tiene mecanismos alternativos como los
agentes cantonales, tradicionales mecanismos de PUCARANI
articulación dependientes del gobierno municipal. La elaboración del POA en el mUnICIpIO de
Las autoridades tradicionales cantonales y co- Pucarani muestra signos de coordinación entre las
munales manifiestan, por el contrario, que no han autoridades municipales y las OC¡ los miembros

48 MALLKUS y ALCALDES
del Comité de Vigilancia cumplen de alguna ma- dad de recursos. En el POA de 1997 se repi te la
nera sus responsabilidades toda vez que partici- situación y se observa un significativo incremen-
pan dinámicamente en la priorización de to en el presupuesto de Pucarani y una notable
proyectos de desarrollo: reducción en los otros dos sectores. Esto induce
a pensar en la débil capacidad de articulación
"El Comité de Vigilancia agarra el autodiagnóstico del Comité de Vigilancia y de los demás progra-
de las 56 comunidades y al mismo tiempo el gobierno mas de apoyo al municipio. A ello hay que
municipal fija fecha y hora para poder reunirse con
añadir la débil capacidad técnica y política
todos los sectores. Allí están los corregidores,
secretarios generales, el Comité de Vigilancia en pleno del comité.
y la parte ejecutiva necesariamente. En base a los Pero otras fuerzas que favorecen a los veci-
autodiagnósticos se ha elaborado el POA de la nos y los comunarios del entorno de Pucarani
presente gestión 1997." (Entrevista colectiva al -el municipio modelo para muchos- sacan
Comité de Vigilancia Pucarani, febrero de 1997). ventajas crecientes respecto a las comunidades
más alejadas que enfrentan problemas de
"El plan operativo anual se elabora en una asamblea
de los secretarios generales de toda la sección
información, tienen dudas y no parecen dispo-
municipal en Pucarani. Entonces, ahí leen los oficios ner de la capacidad para formular proyectos e
presentados por las comunidades y, de acuerdo a lo introducirlos en el POA. Las deficiencias de
que el año pasado han recibido o no, así planificamos. capacidad y fuerza se incrementan a la hora
Si el año pasado han recibido, entonces este año ya de distribuir los recursos y se agrandan irreme-
no les toca." (Entrevista al agente municipal del
diablemente las brechas entre las zonas. No obs-
cantón Chojasivi, febrero de 1997)
tante, se nota una preocupación creciente en las
OC por mejorar sus estrategias y captar los re-
Las entrevistas muestran que los miembros del
cursos en mejores condiciones.
Comité de Vigilancia de la sección trabajaron de
Pucarani parece un buen ejemplo de las difi-
manera eficiente no sólo en la articulación de
cultades elementales que se oponen a una parti-
demandas de las organizaciones comunitarias sino
cipación real en la confección del POA y cómo
también en la coordinación para la elaboración
en esa situación los vecinos de los pueblos y luga-
del POA. Obviamente, no todos observan con el
res cercanos a las capitales de sección tienen to-
mismo lente; otros mantienen una percepción
das las ventajas.
negativa y censurable de la labor del Comité de
Vigilancia:
VIACHA
En varios distritos, las autoridades tradicionales
"Nosotros hemos decidido cambiar porque el Comité
de Vigilancia que hemos elegido no está trabajando de las centrales ejercen un importante papel de
siempre." (Entrevista al agente municipal del cantón filtro de influencias en el gobierno municipal. Las
Patamanta, febrero de 1997) autoridades, dada la lejanía de los Machaqas, pre-
fieren dejar en manos de las autoridades origina-
"Las obras que pedimos no nos hace responder con la rias la planificación participativa, al menos en la
alcaldesa. A nosotros nos parece que se hacen comprar
confección del listado de necesidades.
con la alcaldesa. Debe estar contactado con la alcaldesa.
En la sección de Viacha, en la elaboración del
Cuando exigimos nos dice: 'sí va a haber, está en
proyecto'. Pero, nosotros en cuatro años no hemos POA, según los datos proporcionados por veci-
recibido ningún proyecto." (Entrevista al dirigente nos y comunarios, en las tres primeras gestiones
sindical del cantón Patamanta, febrero de 1997) (1994, 1995 y 1996), no se logró una participa-
ción adecuada; las autoridades municipales
En un primer momento el Comité de Vigilan- priorizaron finalmente los proyectos a partir de
cia de Pucarani tiene ventaja en información y las solicitudes de las Oc. Las comunidades cam-
facilita los mecanismos de elaboración del POA. pesinas y las juntas vecinales determinan sus ne-
A ello se añade el apoyo de programas externos cesidades en reuniones y asambleas con una
al municipio. Pero, poco a poco, las comunidades apreciable participación de los miembros de base;
alejadas, que no tenían relaciones con el munici- sin embargo, los que proponen los proyectos son
pio, comienzan a entrar en escena. En el POA en su gran parte dirigentes o ex-dirigentes que tie-
aprobado para 1996, el sector de Pucarani, con- nen mayor información y criterio. En tanto que
tra Patamanta y Lakaya-Sur, recibe la mayor canti- los proyectos medianos que benefician a sectores

SEGUNDA PARTE CAPíTULO 1I: IMPlEMENTAClóN DE LA PARTICIPACiÓN POPULAR y LA DISPUTA POR LAS OBRAS 49
más amplios, a varias comunidades, se realizan en C. ¿Comité de Vigilancia versus agentes
asambleas cantonales o sectoriales donde partici- cantonales?
pan sólo los dirigentes. Se observa, por consiguien- La elección y puesta en marcha del Comité de
te, una mezcla de las determinaciones que Vigilancia ha sido uno de los temas centrales de
provienen del gobierno municipal y de las autori- la implementación de la LPP. Probablemente, jun-
dades originarias que mantienen un poder impor- to con la planificación participativa, haya sido
tante. Son dos filtros combinados en la éste uno de los temas más admirados en todo el
articulación de las demandas de obras para las país y sobre todo en el exterior. Por ello se desa-
comunidades. El POA de 1997, de acuerdo a las rrollaron muchas expectativas en torno a su fun-
declaraciones del alcalde, se realizó con una ma- cionamiento. Pero, curiosamente, se ha puesto
yor participación de dirigentes: más énfasis en el mecanismo que en su funciona-
miento y posibilidades de que sirva para el fin que
"Se hizo la reunión con los mallkus de cada sector, fue creado. Un mecanismo como el Comité de
caso por ejemplo de la zona de Jesús de Machaqa, Vigilancia por el que se reconoce que la sociedad
San Andrés de Machaqa, zona Norte de Viacha: en
puede articular sus demandas de forma democrá-
Viacha hubo algún problema y contradicción, pero
tica y generar herramientas de control social, es
creo que ha sido una medida muy buena, muy atinada,
que ha tenido el alcalde Callisava. Llamó a todos los un objetivo en sí mismo bueno y loable. Es por
representantes constituidos en toda la región a una ello que la mayor parte de las evaluaciones se con-
especie de seminario donde trajeron sus propuestas. centraron en el mecanismo mismo. En la investi-
Cada comunidad trajo sus propuestas. Es en la reunión gación nos preguntamos si, dados los niveles de
de los mallkus, los dirigentes, más los subalcaldes, la expresión ciudadana, si dadas la; formas de ex-
gente técnica del municipio y el alcalde, donde se
presión de lo civil en las comunidades rurales
prior izó lo que realmente necesita cada comunidad."
(Entrevista al alcalde municipal de Viacha, enero aymarás del estudio, se podría esperar que estos
de 1997) mecanismos funcionaran de acuerdo a los objeti-
vos supremos diseñados para él.
Si desde la perspectiva de las autoridades mu- La forma de constitución del comité fue dife-
nicipales la priorización de proyectos y la elabo- rente en cada lugar, como lo fue su funcionamien-
ración del POA -por lo menos para la gestión to y también los impactos en las comunidades a
de 1997- se efectuó con una amplia participa- las que se supone que representa. En términos
ción de las OC, desde la óptica de las comunida- generales se observa que el comité no cumple ade-
des campesinas, sobre todo del sector Machaqa, cuadamente con sus funciones y ello se debe a
los proyectos priorizados no responden a sus ver- varios tipos de problemas: 1) porque no cuenta
daderos requerimientos. Los pequeños trabajos de con recursos, 2) porque se trata de una nueva for-
refacción de escuelas y mejoramiento de plazas ma de representación que no corresponde con las
no son considerados como urgentes, aunque lle- formas de existencia de la ciudadanía y 3) porque
nan las listas de la alcaldía. Los proyectos media- ha sido capturado por los viejos valores y sistemas
nos o grandes son rechazados por la alcaldía con vigentes de clienrelismo y cooptación política.
el argumento de que los recursos correspondien- La labor que algunos de sus miembros desa-
tes a ese sector no cubren los costos. Pero, los rrollan es ad honorem por definición y como decía
mallkus dicen que, calculando los recursos de la uno de ellos, "a estas alturas de la historia nadie
LPP que les corresponden, el monto era suficien- está dispuesto a trabajar gratuitamente en bene-
te. Por eso piensan que están siendo engañados ficio de otros, todo trabajo necesita ser remune-
por la alcaldía: rado". Esta expresión es importante porque una
de las características delliderazgo comunal y sin-
"El Alcalde no quiso dar proyectos con un costo alto, dical ha sido siempre, y en particular en esta zona,
sólo él prefirió dar algunas aulas, algunas plazas y un servicio a la comunidad. Esta situación ha ter-
sedes comunales; y proyectos más grandes, como ser minado una vez que el municipio implica recur-
riego u otros proyectos nos decían que su plata no
alcanza, pero nosotros también sacando cálculos
matemáticos teníamos recursos que nos podían
sos públicos, más aún, recursos que son de las
comunidades. En este nuevo escenario el servicio
-
alcanzar para realizar estas obras, pero no nos a la comunidad comienza a dejar de tener valor,
quisieron dar." (Entrevista con el mallku de San cuando otros, como el alcalde y los concejales, lo
Andrés de Machaqa, enero de 1997) hacen de forma rentable. Antes de la LPP el

50 MALLKUS y ALCALDES
liderazgo era un tema con validez social y recono- comunales y tratan de mediar entre los dirigentes
cido como un valor en sí. De ello dependió en comunales y la alcaldía. Con la creación del
buena parte la sobrevivencia de muchas de las comité no desaparecieron los agentes cantonales
comunidades tradicionales. El líder, e! dirigente, sino que entraron en competencia. Lo curioso es
la autoridad originaria era un servidor que tenía que los agentes cantonales hablan como si no for-
valor en sí mismo y era reconocido así en e! seno maran parte del brazo operativo del ejecutivo
de la comunidad. Cuando lo público se constitu- municipal -dado que dependen formalmente
ye fundamentalmente en tomo al Estado por vín- del alcalde y, además, reciben remuneración de
culos con los partidos, e! eje de valoración de! la alcaldía- sino que se presentan como "auto-
liderazgo se desplaza de lo público-societal hacia ridades" que representan a las comunidades.
lo público-estatal. En la práctica esto se expresa El Z1 de febrero de 1997 se realizó una reunión
en que el eje de valoración de todo liderazgo es la entre el Comité de Vigilancia, los agentes muni-
posibilidad de ser líder político, de obtener un cipales, e! subprefecto, el oficial mayor técnico y
puesto en la alcaldía, en ser tomado en cuenta algunos dirigentes vecinales y comunales de la
por el partido y llegar a ser candidato. El impacto sección de Achacachi para discutir la priorización
de la ampliación de candidaturas representativas e incorporación de proyectos en e! POA del ese
a 311 municipios y circunscripciones nominales año. Los miembros del comité y el oficial mayor
ha sido fuerte. Antes de la LPP e! cargo no repor- técnico se inclinaban por la no inclusión de soli-
taba a su titular ningún beneficio ni económico citudes de los cantones que en la gestión de 1996
ni de prestigio político; los beneficios eran sólo ya se habían beneficiado con obras y trataban de .
sociales y a largo plazo. Ahora cuando algunos favorecer a los cantones que no las tu v ieron. Por
servicios son rentados y otros no, las funciones su lado, los "agentes cantonales" defendían sus
no se toman en serio. propuestas y trataban de introducir una serie de
El razonamiento es e! siguiente: donde nadie demandas en el POA.
paga, nadie tiene derecho a exigir trabajo; por Es notable la confusión de roles pero con un
tanto, e! comité no funciona en el sentido que hilo común: hacer valer su poder y liderazgo. El
ha establecido la Ley. Si alguno de los miembros gobierno municipal y las OC estaban represen-
trata de controlar la priorización de proyectos y tados de forma cruzada: los miembros de! comi-
la forma de su ejecución se enfrenta a dos posibi- té se comportaban como parte del gobierno
lidades: ser "tentado" con algún ofrecimiento de municipal, como si fueran "funcionarios" de la
beneficio personal o ser obstaculizado en sus fun- alcaldía y no como representantes de la socie-
ciones por parte de la alcaldía. I dad. En cambio, los agentes cantonales y e!
Finalmente, un tema no resaltado se refiere a subalcalde de Huarina cuestionaban la forma
la relación entre el comité y sus comunidades y la cómo habían priorizado los proyectos los técni-
planificación estratégica. Tanto por la concien- cos de la alcaldía; como si no formaran parte
cia personal como por lo que implica elliderazgo del ejecutivo municipal hacían e! papel de re-
comunal, e! comité no parece ser un mecanismo presentantes de la sociedad. Lo normal o lo es-
adecuado de articulación de demandas de desa- perado era que los miembros de! comité estén
rrollo local. Ello podría resolverse si éste contara del lado de los dirigentes sindicales y vecinales,
con indicadores de nivel estratégico provenien- mientras que los agentes municipales del lado
tes de otros mecanismos (la alcaldía) para orien- del oficial mayor técnico.
tar la identificación de las demandas y su El cruce de funciones se mostró de manera más
priorización. Hasta el momento, en e! mejor de clara cuando el oficial mayor técnico convocó
los casos, el comité está solo frente al alcalde y para la firma de! POA revisado y del acuerdo que
sus comunidades y con un tema central en las se pretendía establecer después de la reunión. Los
manos: las obras. agentes cantonales junto al sub alcalde de Huarina
Según las autoridades municipales de se negaron a firmar dicho acuerdo; en cambio, los
Achacachi, e! comité está cumpliendo de alguna miembros del comité exhortaron a los agentes y
manera sus funciones. Sin embargo, se observa autoridades sindicales y vecinales a firmar e! do-
que al lado de sus miembros existe una institu- cumento. Al final sólo algunos firmaron, la ma-
ción similar: los agentes cantonales. Estos son yoría de los agentes y dirigentes se "escaparon"
agentes municipales que articulan las demandas manifestando que no podían comprometerse.

SEGUNDA PARTE CAPtruLO 1I: IMPLEMENTACIÓN DE LA PARTICIPACiÓN POPULAR y LA DISPUTA POR LAS OBRAS 51
Se pudo observar una actitud de desconfian- mallkus para no ocasionar "dualidad de autori-
za, recelo e inseguridad en los agentes cantonales dad". Esto dio lugar a que el mallku central asu-
y dirigentes que se negaron a firmar, pero tam- ma otra responsabilidad adicional, función que le
bién en los que firmaron. Uno de los agentes dijo significa más recursos y mayor dedicación de tiem-
al pasar: "después 'sabe ser' un problema, mejor es po, por lo que no puede desarrollar satisfactoria-
no meterse". Esto expresa un temor a asumir res- mente su rol:
ponsabilidades con la elaboración del POA, la
ejecución de proyectos y, en suma, a asumir la "En Jesús de Machaqa, el Comité de Vigilancia es
corresponsabilidad en el diseño e implementación directamente de la central agraria; el mallku central
de la jurisdicción tiene su suplente que es el que
del desarrollo local. Los agentes cantonales y los
relaciona, porque si fuera otro el comité, fuera de la
dirigentes prefieren cargar todas las responsabili- organización originaria, habría una dualidad de
dades de la planificación y la ejecución de pro- autoridad, entonces para cortar esa situación se ha
yectos al ejecutivo municipal. Esta situación nos determinado en este sentido." (Entrevista al mallku
lleva a una hipótesis: probablemente los valores de Jesús de Machaqa, enero de 1997)
de responsabilidad social son más fuertes entre los
miembros de los instrumentos tradicionales de En las condiciones mencionadas el comité se
clientelismo que en los representantes del Comi- convierte en un arma de doble filo: por un lado
té de Vigilancia, quienes aparentemente se sien- debe ser un instrumento de articulación de de-
ten más parte de la alcaldía que de la sociedad. mandas y vigilar por la realización de obras; pero,
En el caso de Pucarani resalta la impresión por otro. se convierte en una frustración ya que
general de que el comité fue eficiente en sus ta- no cuenta con las condiciones para cumplir sus
reas de articular las demandas, aunque hay tareas legítimas. Esta situación de frustración es
quejas de las comunidades más alejadas. Otra particularmente importante en el mundo aymara
imagen surgida en el propio comité se refiere a donde la vida comunitaria es intensa. Pero, sobre
que las actividades están siendo copadas por su todo, las autoridades originarias la ven como una
presidente, quien tienen amistad con la alcalde- amenaza a sus jerarquías internas.
sa. El "centralismo" del presidente podría indicar
mayor eficiencia pero en desmedro de la D. La competencia por las obras
representatívidad y la capacidad real de articular El escenario de la implemenración se caracteriza por la
competencia entre comUNidades y cantones por los
las demandas de las comunidades.
beneficios de la Ley. Las obras, que materializan los
En Puracarani, como en Viacha, se presentan
beneficios de la Ley y al mismo tiempo simbolizan los
serias dificultades de comunicación entre el co- logros y progresos de las comunidades, sobre todo de los
mité y las comunidades debido, sobre todo, a la dirigentes, son lo principal. Como consecuencia lógica
distancia. La gente de base piensa que el comité hay ausencia de perspectivas estratégicas y una irracional
prefiere ir a los lugares cercanos para lo que cuen- tendencia a la fragmentación territorial.
ta con apoyo de la alcaldesa.
En el municipio de Viacha el comité no ha Dos temas resaltan en el nuevo escenario: en
cumplido adecuadamente su rol articulador entre un primer momento las comunidades salen de su
el gobierno municipal y las OC; según los infor- modorra tradicional; en el segundo, se ponen en
mantes, no funciona porque no cuenta con re- competencia para captar obras. Con respecto al
cursos para movilizarse por todo el municipio de primer punto se ha constatado el aumento de ac-
Viacha. Sus miembros indican, en ese mismo sen- tividad tanto a nivel de las comunidades como de
tido, que no pueden ir a las comunidades campe- los dirigentes y se ha reactivado la relación de
sinas porque ello significa gasto de recursos exigencia de la comunidad al dirigente. En rela-
personales; por eso se relacionan más con la OC ción con el segundo aspecto se manifiesta un
de la ciudad de Viacha que con los dirigentes del ambiente de enfrentamiento más o menos vela-
área rural. Ello a pesar de que en algunos lugares,
como Jesús de Machaqa, se eligió representante
del comité al mallku central para garantizar la
do entre comunidades y una sobrecarga de traba-
jo para los dirigentes. Éstos se sienten exigidos
por sus bases pero también atraídos por las condi-
-
representatividad de sus comunidades. Con esta ciones delliderazgo.
elección las comunidades querían evitar la crea- La LPP cambió el significado e importancia
ción de otra instancia al margen del sistema de de las obras en las comunidades. Antes eran con-

52 MALLKUS y ALCALDES
sideradas beneficios logrados por algún caudillo menor población pierden en este caso y los que tienen
político o dádivas que llegaban de arriba gracias a mayor población ganan. Entonces hay que priorizar
una comunidad por más pequeña que sea: agua potable
los méritos que se hacían abajo. Ahora, el interés por más que no le alcance su plata." (Entrevista
por captar los recursos es mayor y se basa en la colectiva a los concejales municipales de Achacachi,
consideración de los derechos adquiridos, lo que diciembre de 1996)
a su vez genera enfrentamientos con el alcalde o
entre comunidades. Es el inicio de un proceso en Por otra parte, los dirigentes vecinales y co-
el que la solidaridad intercomunitaria parece no- munales tratan de ganar reconocimiento en sus
toriamente afectada por la competencia; se em- bases haciendo todo lo posible para la construc-
pieza a romper la inercia del equilibrio entre ción de alguna obra. Así muestran su capacidad
comunidades. Aunque siempre hubo conflictos de trabajo y de gestión. Por ello, los dirigentes
ahora se profundizan, se diversifican y tienen más muchas veces deciden el proyecto a solicitarse así
argumentos, es decir, son más complejos. La so- no responda a las necesidades más urgentes de sus
lidaridad fue una pieza importante para la super- bases. Lo importante es hacer algo. Los proyectos
vivencia en la pobreza. Las poblaciones rurales son de mediano plazo y la gestión del dirigente
reaccionan a esta nueva realidad como lo sindical es de un año, tiempo insuficiente para
hicieron frente a la Revolución de 1952 y a la efectivizarlo. Son pocos los dirigentes que están
Ley de Reforma Agraria cuando compitieron dispuestos a "ceder" su trabajo de gestión y cana-
por las parcelas (savañas) hasta llegar a los lización de solicitudes en favor de los próximos
estrados judiciales. dirigentes, que serán los que inauguraran la obra
El municipio de Achacachi antes de la LPP con discursos, música y fiesta; prefieren ser ellos o
contaba con escasos recursos que apenas cubrían nadie. Los dirigentes quieren ser ensalzados por
una pequeña proporción de sus necesidades: Bs. sus bases durante la fiesta de la entrega de obra y
18,841 (MOH-SNPP, 1996). Las autoridades sentarse al lado de las autoridades principales. La
municipales y los agentes cantonales cumplían competencia entre comunidades dificulta la pro-
ciertas funciones de cuidado y limpieza del radio yección estratégica, las obras de mediano y largo
urbano gracias al cobro de algunas patentes y plazo. El paso de la incredulidad a la "fiebre" por
sentajes. No gozaban de ninguna remuneración las obras parece haber motivado a algunos diri-
fija por su trabajo, todo lo hacían por el prestigio gentes a comprometer a sus bases para aportar re-
que les reportaba el ser Honorable Alcalde o cursos para ejecutar una obra de inmediato,
agente municipal. Con la llegada de los primeros prometiendo que los aportes serán devueltos una
recursos de la coparticipación las autoridades vez que la alcaldía desembolse los recursos.
municipales y las diferentes organizaciones socia- Estos problemas se exacerban por la
les quedaron perplejas ante los montos de dinero. ineficiencia de la administración: la tardanza en
A raíz de la forma diferenciada en que se han ve- el desembolso de recursos comprometidos para las
nido distribuyendo dichos recursos, no tardaron obras y el cambio de proyectos que hacen los diri-
en manifestarse conflictos entre los sectores más gentes entrantes. Estos problemas refuerzan el
y menos favorecidos. Como resultado de esto se descontento de los pobladores que, en muchos
fortalecen las tendencias a la fragmentación del casos, desconocen los mecanismos de funciona-
municipio con el propósito de controlar mejor miento de la administración municipal. Las bases
los recursos: no advierten que sus dirigentes ocasionan, en par-
te, esas dificultades y demoras y creen que la al-
"Evidentemente, ahora ya la gente tiene mayor caldía da mayores privilegios a determinadas Oc.
conocimiento de las leyes, ahora ya hay pelea inclusive Los desaciertos de los dirigentes provocan mayor
de obras, no era así la primera gestión. Cuando se recelo entre cantones y comunidades. Los veci-
ha creado la Participación Popular estaban nos de la ciudad de Achacachi piensan que se es-
desinteresados. La primera gestión todita hemos
tán realizando más obras en las comunidades
querido centralizar; como le digo no había tanto
campesinas que en su zona; los cantones y comu-
interés, pero ahora cada habitante o cada comunidad
pelea por los recursos que les corresponden cada año, nidades de otros sectores tienen una visión con-
yeso vienen a exigir: 'nosotros con este censo tenemos trapuesta.
tanto y tanto nos corresponde la plata y en base a esto En el gobierno municipal de Pucarani se
queremos esta aula' ... así tantean. Los que tienen priorizaron las expectativas del sector Central

SEGUNDA PARTE CAPITULO 1I: IMPlEMENTACIÓN DE LA PARTICIPACiÓN POPULAR y LA DISPUTA POR LAS OBRAS 53

L
postergando la atención de las necesidades de los dos de las comunidades acepten que la tercera sea
sectores de Patamanta y Lakava-Sur, provocando la sede de la subalcaldía. Si, por el contrario, el
seritimientos de injusticia que tienden a conver- desacuerdo persiste, quizás la nueva demanda sea
tirse en conflictos: la creación de tres subalcaldías, con lo que se lle-
ga a un callejón sin salida. El problema es com-
"... pero a mí, sinceramente, n') me convence, porque plejo y ambas salidas conducen a la atomización
hay comunidades que tienen poca gente; tienen 20 ó de los recursos y, en consecuencia, se pierde de
30 familias yesos reciben una sede social y el precio
vista el desarrollo integral de la sección.
no está de acuerdo al número de habitantes que tienen.
Desde una perspectiva sociológica se podría
Por ejemplo, mi comunidad tiene 1.339 habitantes,
pero en tres años que está funcionando la Participación decir que los encargados de administrar los recur-
Popular solamente hemos recibido dos aulas. Mi base sos municipales en la mayoría de las provincias,
dice que de una vez trámite la disrritación, después la como en el caso de Pucarani, son los "blancoides
subalcald ía , eso no más sería la última salida." rurales". El comportamiento típico de estas per-
(Entrevista al dirigente sindical del cantón Pararnanta, sonas tiene un carácter dual: se muestran humil-
febrero de 1997)
des ante la gente de la ciudad, pero se vuelven
soberbios con los pobladores de las comunidades:
Estas palabras exhiben un notable sentimien-
to de injusticia entre los pobladores. El desencanto "La mayoría son del pueblo de Pucarani, casi todos,
y la desconfianza de la gestión municipal, al pare- no nos dejan entrar a nosotros. Entre ellos nomás
cer, ha sobrepasado el umbral de la tolerancia. Las manejan la alcaldía. Quienes son los más 'capes', esos
comunidades se vieron en la necesidad de nomás entran. Los concejales son. del pueblo, los
reformular su estrategia para conseguir obras y asesores son de La Paz, el oficial mayor es el yerno de
la alcaldesa, el personal técnico son parientes de los
demandan la creación de subalcaldías para con-
concejales." (Entrevista al dirigente sindical del
tar con recursos propios. cantón Chojasivi, febrero de 1997)
Mientras en el sector de Patamania se debate
esta idea, Lakaya ya presentó su solicitud para la "Mayormente son de acá del pueblo de Pucarani. De
constitución de una subalcaldía: las comunidades, de los cantones no hay gente que
trabaja en la alcaldía. Hasta el presidente del Comité
de Vigilancia es de Pucarani." (Entrevista al agente
"Sí, efectivamente en la gestión 96 nos han presentado
municipal del cantón Lakaya, febrero de 1997)
tres cantones pidiendo subalcaldías; por ejemplo, el
cantón Chojasivi ha presentado su solicitud para que
ellos funcionen como subalcaldía, luego ha presentado En el gobierno municipal de Viacha la distri-
el cantón de Lakava, también de la misma manera ha bución de recursos fue inequitativa y esto parece
solicitado el cantón Catavi. Los tres han presentado originar entre otras cosas conflictos entre las OC.
a la vez." (Entrevista a la alcaldesa de Pucarani, febrero Esto, porque la participación de las comunidades
de 1997)
campesinas se reduce a la presentación de solici-
tudes a la alcaldía. Así, para captar recursos en
Los comunarios del sector Sur no trabajaron mejores condiciones, las OC tienden incluso a
de manera coordinada y unitaria en este propósi- quebrar los vínculos de solidaridad entre las orga-
to; prueba de esto es la existencia de tres solicitu- nizaciones originarias, como parece ser el caso del
des en las que se postula a un cantón diferente
sector Machaqa. La competencia va creciendo y
como posible sede de la subalcaldía:
desarrollando relaciones conflictivas entre las OC
que se manifiestan con mayor evidencia en el
"Somos tres candidatos, de los tres cantones: Catavi,
enfrentamiento entre el poder de la alcaldía y el
Chojasivi y Lakaya. Ahora, ellos legalmente no
poder comunal, así como entre las organizacio-
cuentan con equipos ni con infraestructura completa.
Nosotros ya tenemos completo." (Entrevista al agente nes vecinales y comunales.
municipal de cantón Chojasivi, febrero 1997) Todos estos elementos refuerzan un tema cen-
tral: parece que la fiebre por las obras obstaculiza-
Esta disputa deberá ser resuelta por el gobier-
no municipal de Pucarani. Si se acepta la crea-
rá por un largo período una visión estratégica de
desarrollo basada en el fortalecimiento local con
-
ción de una subalcaldía en ese sector, con la proyectos intercomunitarios, intercantonales y
condición de que primero solucionen sus pugnas hasta intermunicipales. Ahora la situación está
internas, se puede esperar un acuerdo en el que anclada en las obras, los dirigentes y la cornuni-

54 MALLKUS y ALCALDES
dad. Esta situación impide la incorporación de nes de poder en el escenario local. En la cons-
proyectos de mediano plazo. Una simple revisión trucción de lo local los conflictos reales y su
de las demandas incorporadas en los POA, por la procesos de resolución se vuelven piezas
lógica que rige la planificación participativa, ma- muy importantes, lo que hace del proceso
nifiesta la ausencia de temas estratégicos que tie- de implementación algo muy ambiguo y poli-
nen que ver con el desarrollo rural, proyectos de sígnificante. Cada espacio social con cierta
apoyo a la producción y sistemas de control de articulación en términos de sociedad local inten-
los indicadores de desarrollo. También están au- ta influir en las decisiones de interés colectivo
sentes temas relacionados con pobreza, género, que se generan en el ámbito de la administración
medio ambiente, etc. El escenario es la compe- municipal, utilizando sus "recursos de poder". Es-
tencia por obras con significación política para el tos recursos pueden expresarse en toda una orga-
liderazgo comunal o sindical y la visión estratégi- nización sectorial, como la articulación de los
ca está pospuesta. cantones ubicados a orillas del lago Menor del
Titicaca en el caso de Achacachi o simplemente
E. El escenario de los actores sociales en una "amistad personal" con alguna de las au-
La implementación de la LPP se ha producido en el toridades municipales. Esto cuenta en el momen-
escenario de los actores, de sus modificaciones y de la to de las decisiones para toda la jurisdicción del
variación de las formas de acci6n social. Los actores
gobierno local, que en cierto modo es una distri-
definen el futuro de la Ley y al mismo tiempo son
redefinidos por ella. bución espacial del poder local, donde cada orga-
nización influye en alguna medida sobre el resto
La implementaci6n de la LPP descubre y resalta a los del territorio. .
actores que forman parte del proceso de implementación, El concepto de sociedad en las zonas de estu-
particularmente a los políticos que sobresalen por encima dio es profundamente local y así también son sus
de los funcionarios estatales y asimilados encargados de
actores; la dimensión de ciudadanía es local y vin-
la implementación. Estos actores están en un proceso de
metamorfosis muy pronunciado: se generan o fortalecen
culada a la comunidad. Uno de los méritos de la
en la escena de estrategias de aproPiación de la Ley, con LPP ha sido el de trascender a la comunidad. Las
una tendencia general muy clara, la subordinación del comunidades y sus líderes naturales deberán refe-
liderazgo social al político. rirse a una unidad de ordenamiento superior, no
precisamente a la unidad tradicional, sindical o
La implementación de la LPP se produce en al ayllu sino el municipio y a través de él al país.
un escenario donde sobresalen primero los parti- Esa expresión y vivencia de nuevos niveles de ciu-
dos políticos, en segundo lugar los líderes comu- dadanía y por consiguiente de liderazgo, es muy
nales o locales interesados en controlar el incipiente todavía; está sometido a una serie de
desarrollo del poder local y finalmente los técni- distorsiones por la mediatización de la acción lo-
cos de ONG y empresas consultoras que realizan cal de los partidos políticos, de las ONG y de las
tareas de planificación y asesoramiento. A poco consultoras. Pero los liderazgos y su ejercicio han
tiempo de la implementación de la LPP, la comenzado a asumir otras referencias territoria-
politización de las ONG se puso de manifiesto les. Este reconocimiento tiene muchas expresio-
como una tendencia importante. Los actores lo- nes no sistematizadas hasta el momento. Este
cales sustentan la lucha en tomo al control de la ejercicio se suele reducir al control de las obras
implementación de la LPP con la participación por el momento, decimos por el momento por
de manera diferenciada de los líderes de las co- que en los períodos electorales el ejercicio del
munidades de base, los líderes de las organizacio- liderazgo trasciende las obras y les sobrepone el
nes tradicionales de segundo y tercer nivel, los concepto de control del poder. Las obras como eje
líderes locales que residen en los pueblos y que de acción representan el regreso a concepciones
sostienen diferentes formas de control sobre sus de ciudadanía más encapsuladas en lo comunal o
comunidades y, finalmente, los líderes residentes

-
vecinal, pero al mismo tiempo son el camino a ni-
en La Paz u otros centros que mantienen el con- veles políticos de ciudadanía, es decir, más amplios.
trol del poder local. Nuestras observaciones no se Todo esto hace que los significados del escenario
referirán a estos últimos. de aplicación de la LPP sean sumamente ambiguos,
La disputa entre los distintos actores que sean movedizos y sin fronteras claras entre lo
sociopolíticos establece o manifiesta las relacio- social y lo político. Veamos algunas muestras.

SEGUNDA PARTE CAPíT1JLO 1I: IMPLEMENTACIóN DE LA PARTICIPACIÓN POPULAR y LA DISPUTA POR LAS OBRAS 55
Algunas zonas de la ciudad de Achacachi han Achacachi como capital de provincia y capi-
desarrollado estrategias para acceder a los recur- tal de la primera sección ha constituido un esce-
sos y contar con alguna obra para mejorar su "ni- nario de poder local con mayor capacidad de
cho ecológico",? que algunas veces se reduce sólo influencia sobre las decisiones que se toman en la
a una calle o una cuadra; lo importante es que allí administración política provincial y seccional.
haya obras, así esto afecte a otra calle, zona o co- Esta concentración de los cargos en el sector cen-
munidad. Este es el espacio para los actores y és- tral no fue cuestionada antes de la aplicación de
tas son las banderas usadas por ellos: la LPP porque la subprefectura y la alcaldía mu-
nicipal tenían poco que ofrecer a los cantones y
"Nosotros éramos una zona peruana; el 94 hemos comunidades de otros sectores. Las relaciones
dividido la zona, todos las autoridades nos han entre las comunidades con la prefectura eran más
reconocido, la Ley de la Participación Popular ampara distantes y dispersas.
a que cualquiera puede armar una manzana; en este
Estas oportunidades están condicionadas por
caso nosotros hemos ido a la prefectura, hemos hecho
las relaciones políticas con los partidos. Poco se
nuestra personería jurídica y nuestro testimonio de la
zona. Ahora ya está aprobado este polifuncional, la
podría comprender la dinámica de estos escena-
canchira, en estas semanas vamos hacer un finan- rios sin la influencia de los partidos como condi-
ciarnienro, también vamos a realizar una sede social, . ción para la mayor parte de los logros de los
ya nos ha aceptado; para la avenida hemos presentado dirigentes. Los trámites deben contar con la apro-
electrificación a Elcctropaz." (Entrevista al dirigente bación de los partidos, los liderazgos con más fu-
vecinal de la ciudad de Achacachi, enero de 1997) turo suelen validarse en el nivel político. Es decir,
el escenario político sobredeterrnina el escenario
Entre las estrategias para conseguir recursos social. Cada vez más, elliderazgo social es encu-
está la fragmentación socio-espacial, lo que im- bierto o directamente político. Las solicitudes de
plica a veces relaciones conflictivas e.ntre canto- demandas y necesidades de los cantones y comu-
nes y comunidades. nidades se tramitan directamente en la prefectu-
La aplicación de la LPP ha sido un escenario ra departamental o en la ex CORDEPAZ,3 por
nuevo para la formación de líderes y para el retor- esto las comunidades tienen que cambiar cons-
no de algunos que estaban olvidados. La repre- tantemente de "color político" según el partido
sentación que tienen los diferentes sectores en el que está en el gobierno central:
gobierno municipal está relacionada con el acce-
so a los cargos de autoridades municipales o polí- "Hablaremos sobre CORDEPAZ. Por ejemplo,
ticas y por la "capacidad" que tienen para ocupar teníamos una colaboración dellng. Zapata, nosotros
dichos cargos. Es un espacio de construcción de teníamos que ganamos su voluntad con la ADN,
relaciones de poder. El sector que logra acaparar cualquier cosa -solicitud de obra- nosotros ya
la mayor parte de los puestos (alcaldía, concejalías, teníamos que volvemos a su color político para poder
gozar alguna obra, incluso dar comisiones, ir a La Paz
oficialías mayores, jefaturas de departamentos,
con algunos regalos; así teníamos que lograrlo, o bien
jefaturas de divisiones, subprefectura, presidencia
hacerle fiesta a él. De eso le robábamos el corazón
del Comité de Vigilancia, consejero departamen- y de eso se comprometía y nos ayudaba." (Entrevista
tal, central agraria, entre otros) tiene mayores al agente municipal del cantón Ajllara Grande,
posibilidades y ventajas para orientar las decisio- diciembre de 1996).
nes locales a favor de su sector. Así, por ejemplo,
los siete concejales de !\chacachi son del sector Las relaciones de poder se manifiestan con
Central y, por tanto, el alcalde también; la mayor mayor notoriedad en el escenario municipal por-
parte del equipo técnico también es de dicho sec- que los cantones y comunidades que no tenían
tor; sólo el jefe de Departamento de Educación y mucho que ganar antes de la LPP ahora sí lo tie-
Recursos Humanos es del sector Lago (Huarina): nen; por eso están motivados para ejercer una
presión social óptima tanto sobre el gobierno
"Entre ellos (los de Achacahi) se cambian los cargos;
son monopolizados por las personas que viven en la
capital de sección; hay unos cuantos que toda la vida
municipal como sobre las demás Oc. Cada can-
tón o comunidad intenta mostrar su fuerza y su
-
capacidad de poder para acceder en mejores con-
son dirigentes y autoridades." (Entrevista al presidente
del núcleo escolar de la comunidad Tahari, diciembre diciones a los fondos de la coparticipación, lo cual
de 1996) hace que se vayan estableciendo determinadas

56 MALLKUS y ALCALnES
relaciones entre los diversos actores políticos y líderes tradicionales de Jesús de Machaqa el nue-
sociales en el escenario local. vo liderazgo que se introduce con al LPP exige
Los habitantes de Patamanta están volviendo que las bases reconozcan esa ambigüedad con la
a construir artificialmente relaciones con Pucarani que se enfrentan los dirigentes, quienes, por ejem-
porque su construcción sindical era bastante in- plo, combinan tareas del Comité de Vigilancia
dependiente en la vida práctica de este lugar. Su con tareas propias de la comunidad bajo un mis-
vida real comenzaba a articularse directamente mo sentido.
con El Alto. La artíflcíalídad del espacio de mo- Estos escenarios de relaciones sociopolíticas
vimiento de los actores dificulta también la han cambiado la estructura territorial preexisten-
implementación de la LPP, lo que la hace más te. Con la municipalización el centro del poder
vertical y dependiente de los actores externos, se ha trasladado a las secciones como Achacachi,
como las ONG, los proyectos especiales o el per- Pucarani o Viacha. Antes, muchas de las relacio-
sonalismo de la alcaldesa. Los campos de acción nes que describimos transcurrían en el lugar, en
son los mismos y las tendencias a la construcción el cantón, en las zonas; ahora ocurren en la rela-
de espacios propios en función de los intereses de ción entre el cantón, la junta vecinal, la zona o
los lideres se repite. sector y el centro. El cambio en la territorialidad
En el caso de la zona Machaqa de la sección de las relaciones sociopolíticas es importante, y
Viacha, la vida de las comunidades prescindió al mismo tiempo que se amplía el escenario de
durante mucho tiempo de las relaciones con la relaciones y consiguienternenre de ciudadanía se
ciudad de Viacha puesto que miraban más hacia produce una subdivisión interna para la recons-
El Alto Y La Paz. Con la LPP se estableció una trucción de las condiciones de poder. .
relación nueva con la ciudad de Viacha; con la Las diferencias entre sectores más o menos tra-
territorialización de las relaciones casi todo pasa dicionales residen sobre todo en la rapidez en que
por la alcaldía de Viacha y por los partidos políti- se producen los fenómenos, pero el cambio pare-
cos que la gobiernan. Aunque, simultáneamente, ce tender a la homogenización aunque al mismo
estas comunidades, particularmente las de Jesús tiempo se producen brechas importantes.
de Machaqa, se relacionaban directamente con
niveles centrales para sostener los mecanismos de
cooperación internacional a través de ONG na-
cionales y extranjeras. Estas comunidades han En un viaje de trabajo de campo comparrirnos el minibús
con una autoridad municipal y su equipo técnico de uno de
comenzado a desarrollar nuevos liderazgos inter-
los municipios del altiplano --ninguno de los estudiados-o
nos adaptando los viejos esquemas a la situación Las autoridades no sospechaban que adelante estaba uno
creada a raíz de la LPP, lo que implica a veces de los investigadores en busca de información que no
procesos de fragmentación social y territorial. siempre es fácil de obtener. En amena conversación expre-
También en estas comunidades la LPP y su saron sus comentarios y sus estrategias para "hacer caer" al
presidente del Comité de Vigilancia que estaba tratando
implementación tienen una ambiguedad pronun-
de convocar a un cabildo abierto para cuestionar los malos
ciada como característica. Esta ambigüedad pro- manejos del alcalde. Decían: ha ese hay que hacerle pisar el
viene no sólo de los diferentes valores que tiene palito, mostrando un cheque firmado por 20.000 Bs y hay
lo político en cada lugar sino de la funcionalidad que ver cómo brillan sus ojos." Hablaron de comprar co-
ches y alquilar departamentos, en una franca muestra de
de lo social en su perspectiva política. Aunque
cómo sacar beneficios estando en el poder de la alcaldía.
en lugares como Machaqa se expresan fuertes ten- Frente a ello el comité se encuentra entre la tentación y la
dencias antipartido, en el fondo se trata de la cri- puerta cerrada.
sis del papel político de lo social. La cohesión y 2 Según Popper, las sociedades durante toda su historia han
buscado mejorar sus condiciones de vida o su nicho ecológico,
pervivencia de los valores tradicionales en el sec-
transformando el contexto espacial e inventando formas ade-
tor de Jesús de Machaqa hace que la ambigüedad cuadas para condicionar mejor su entorno y también trans-
sea más fuerte que en el distrito de Andrés de formándose a sí mismas; esto es igualmente válido para los
Machaqa y sobre todo en el de Parcial Arriba, individuos '. Véase: Karl Popper, En busca de un mundo mejor,
sectores donde lo tradicional está en etapas más
avanzadas de descomposición. En estos dos sec-
España, Paidós, 1994: 17-49.
1 Las corporaciones
de los nueve departamentos
de desarrollo regionales en cada LIno
de Bolivia realizaban trabajos de
-
tores el liderazgo social tradicional es más desarrollo departamental, sobre todo en las provincias. Des-
penneable a lo político, es más poroso. Para los aparecieron en el gobierno de Sánchez de Lozada (1994)

SEGUNDA PARTE CAPíTULO 11: IMPlEMENTAClÓN DE LA PARTICIPACIÓN POPULAR y lA DISPUTA POR 1.r\5 OBRAS 57

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IMPACTOS DE LA
PARTICIPACIÓN POPULAR

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Los IMPACTOS EN LAS RELACIONES
SOCIOPOLÍTICAS

asta aquí se han descrito algunos de los as- terior situación. Los dirigentes sindicales y veci-
pectos del proceso de la implemcnración de nales se han visto desafiados por sus bases ante
la LPP. Como efecto de las primeras gestiones mu- las posibilidades de acceder a los recursos de la LPP
nicipales y en relación a la distribución de recur- y lograr así reconocimiento: serán reconocidos
sos, la implementación de obras y las formas como dirigentes capaces y trabajadores o, por el
adoptadas en la priorización de proyectos, la contrario, si no pueden conseguir nada para su co-
elaboración del POA y la constitución del CV munidad, como incapaces. Por las condiciones de
ya se configuran ciertas tendencias en las relacio- la implernentación, las condiciones político-par-
nes sociopolíticas entre las comunidades y los ac- tidarias, la escasez de recursos y otras circunstan-
tores sociales y políticos. cias la tendencia más general pareciera enca-
De las muchas posibilidades para organizar minarse hacia el debilitamiento de las autoridades
conceptual mente el desarrollo de estas relaciones comunales en relación con sus comunidades.
se han elegido cuatro que parecían importantes y La relación entre las OC, entre cantones y
que se han confirmado en la investigación: 1) las comunidades va asumiendo características con-
relaciones existentes entre los comunarios y sus flictivas, como resultado de que cada comunidad
autoridades, 2) las relaciones entre las comuni- o cantón quiere captar la mayor cantidad de obras
dades, 3) las relaciones entre las comunidades y así esto vaya en perjuicio de otras comunidades o
el municipio y 4) las relaciones entre las personas cantones afectando negativamente los vínculos
y el municipio. Las dos primeras se refieren a los de solidaridad. Esta es una tendencia observada en
sistemas más tradicionales y las relaciones hacia todas las zonas rurales, de ahí buena parte de las
dentro, mientras que las segundas se refieren a las razones de la emigración rural urbana; pareciera
relaciones hacia afuera, a la vida externa de las que el impacto de la LPP en términos de moderni-
comunidades. Se han observado cambios impor- dad dinamiza esta tendencia y la profundiza.
tantes en la configuración de las relaciones inter- La relación entre las oe
y el gobierno muni-
nas, al mismo tiempo que un cambio de cipal. Parece ganar terreno la tendencia al au-
importancia de las primeras a favor de las segun- mento de las diferencias y las brechas sociales y
das. Las segundas han cambiado de carácter, así económicas entre comunidades. En función a la
como ha cambiado de carácter el municipio an- proximidad en que se encuentran los cantones
tes y después de la LPP. y comunidades con respecto a la capital de
¿Cómo se expresan estos cambios? Siguiendo
el esquema de análisis veamos algunas formas:
sección, en referencia a la concentración
poblacional, ete. se van produciendo brechas o se
-
La relación entre los dirigentes de las OC y van ensanchando las existentes. Brechas y dife-
las bases parece ir ganando dinámica de forma rencias que se miden, no tanto entre las comuni-
muy tenue pero progresiva con respecto a la an- dades, sino en su relación con el municipio. El

TERCERA PARTE CAPíTULO 1: Los IMPACTOS EN LAS RELACIONES SOCIOf'OlíTlCAS 61


municipio comienza a constituirse en el eje espada y la pared ante las [ueites exigencias de las
estructurador de las relaciones con las comunida- comunidades.

des, ganándole terreno a las organizaciones co-


Lo público no-estatal va siendo substituido por lo público
munitarias superiores. estatal y la política va ganando espacio a lo social. La
Se pueden adelantar hipótesis sobre los cam- gobemabilidad de estas situaciones dependerá mucho del
bios previsibles en el mediano y largo plazo; éstos papel que pueda seguir jugando lo público no-estatal (el
se referirán a los sistemas de valores y jerarquías tercer sector, las comunidades tradicionales) dentro del
relacionadas con la apropiación de lo público, a municipio, ya que este eje ordenador de los futuros valores
y jerarquías se impondrá de forma universal aunque con
la distribución del ingreso y a la participación en
diferentes velocidades.
los beneficios de la modernización del Estado.
¿Será que pronto las comunidades comenzarán a Mientras llega el "buen municipio", el "municiPio
pertenecer a talo cual municipio antes que a tal eficiente" , el futuro de las comunidades parece estar en la
o cual ayllu? Pareciera que las estructuras migración a El Alto o a La Paz:, es decir, es muy incierto,
supracomunitarias van perdiendo importancia sobre todo para la población joven.

como eje ordenador de la vida comunitaria. ¿Tam-


bién pierden importancia como eje de identifica- 1. Socialización de nuevos derechos colectivos
ción étnico cultural? Es decir, ¿el machaqueño será y apertura de un espacio público
cada vez menos machaqueño y más ciudadano del . La "noticia" de que la LPP está llegando a las pro-
municipio de Viacha? vincias con obras y que todas las comunidades
Las relaciones entre el gobierno municipal y campesinas y juntas vecinales tienen derecho a
los comunarios y vecinos. Aunque inicialmente exigir a las alcaldías la atención de sus necesida-
van teñidas de desencanto, enfado y crítica de des -lo que se difunde por los medios de comu-
parte de los pobladores, parecieran ganar impor- nicación radiales que tienen amplia sintonía en
tancia y peso en relación con las anteriores for- las provincias como Progreso, Fides, San Gabriel
mas de organización territorial. Se va ampliando y otros o mediante el intercambio personal en fe-
la referencia de ciudadanía hacia el municipio y rias y fiestas- ha dado lugar a que los pobladores
por ese camino a la vida nacional. Este proceso se interesen por canalizar sus demandas al gobier-
favorece, probablemente, la democracia y el mer- no municipal. Sin embargo, antes de partir hacia
cado como ordenadores de la vida cotidiana. A la alcaldía y empezar a tramitar sus personerías
ello contribuye la representación uninominal en jurídicas, las comunidades y zonas urbanas han
la Cámara de Diputados, por lo que cada ciuda- tenido que reunirse y discutir entre las bases y sus
dano es un potencial candidato. Si se suman las dirigentes las posibilidades de acceder a los fon-
oportunidades nuevas que ofrece la política, el dos de coparticipación. Son los primeros desafíos
espectro de participación se ha ampliado extraor- que se van planteando las OC para satisfacer al-
dinariamente. Un dirigente de una comunidad guna de sus necesidades.
puede ser candidato a diputado uninominal, a Esta inquietud por captar recursos hace que los
concejal, al CV, a funcionario de la alcaldía. Esto comunarios y vecinos empiecen a idear una varie-
es muy importante si se lo compara con los estre- dad de proyectos para luego formularios en solici-
chos márgenes que da la comunidad como espa- tudes escritas y presentarlos al gobierno municipal
cio de liderazgo. Además, elliderazgo comunitario para su posterior aprobación. Los dirigentes se dan
es obligatorio, es una especie de impuesto, mien- cuenta que ahora necesitan "saber" sobre los con-
tras que lo otro, el nuevo, es una carrera personal. tenidos y mecanismos de funcionamiento de la
Ley 1551; ya no basta sólo con hablar con las auto-
A. las bases comunitarias y sus autoridades ridades, sino se trata de "escribir en el papel" los re-
En el proceso de implementación de la Ley se han ampliado querimientos de la comunidad o la zona, en
los horizontes de pertenencia ciudadana en la mayor parte términos de "perfiles de proyecto" -cosas que por
de las comunidades. Se ha profundizado el proceso cierto jamás habían hecho antes- y esto les puso en
democrático hacia fuera de la comunidad. Como evidencia una vez más que realmente el "conocimien-
contrapartida, la pertenencia comunitaria ha perdido su
to es importante". Pero se trata de un conocimiento
"sacralidad" y por lo mismo la autoridad en las
comunidades más tradicionales. La "buena democracia"
diferente al tradicional con el que se gobernaban
gana terreno frente a las tradiciones de representatividad las comunidades, es un conocimiento que está
y adscriPción comunal. Las autoridades están entre la escrito en otros códigos que los tradicionales:

62 MALLKU~ y ALCALDES

-
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"Hay cambios en las bases, porque ya están interesados deran una pérdida de tiempo, puesto que nada
en hacer proyectos, pidiendo por lo menos que haya se consigue con ellas:
algo para la comunidad. Como tiene cada uno su censo
del 92, tienen derecho a reclamar; están preocupados
"Cuando se reúne la gente exige a las autoridades:
los sindicatos después de la Ley de Participación
por qué no se han movido en esos proyectos. Le echan
Popular." (Entrevista al Agente Municipal del cantón
la culpa a las autoridades. Más bien cuando no nos
Ajllata Grande, diciembre de 1996)
reunimos, tranquilos nomás estamos. Pero ahora
queremos reunir porque la obra ya llegó. A las
2. la carga recae sobre los dirigentes autoridades exigen, pero en cambio nosotros todos
Las bases tienen expectativas de contar con obras los días, semanalmente por ejemplo estamos viajando
y esperan que sus dirigentes se movilicen para a Achacachi a exigir." (Entrevista al agente
canalizar sus demandas en la alcaldía, lo que no municipal del cantón Chua Visalaya, diciembre
de 1996)
siempre resulta positivo ya que algunos dirigen-
tes se descuidan en solicitar los proyectes o se can-
En el afán de tramitar los requerimientos de
san de tanto molestar a los personeros de la
obras en la alcaldía muchos dirigentes tropiezan
alcaldía para que sean atendidos sus pedidos. Pero
con el desconocimiento de mecanismos de fun-
las bases no lo perciben así y consideran que es el
cionamiento de la LPP, esto les dificulta moverse
dirigente el que no se está preocupando de exigir,
en la dirección adecuada. Pero cuando ya están
piensan que su culpa, desconociendo las dificul-
en condiciones de poder trabajar con mayor efi-
tades y problemas con los que tienen que enfren-
ciencia, cuando han "aprendido" las habilidades
tarse en la preparación y presentación de las
relacionadas con la proposición de proyectos, la
solicitudes, en lograr su priorización y su inclu-
planificación participativa y la elaboración de
sión en el POA. Según los dirigentes, la prepara-
POA necesitan conocer las otras argucias que son
ción de las solicitudes hasta la inclusión del
necesarias en el momento de exponer y defender
proyecto en el POA -si es que lo logran- es
los proyectos; para entonces ya están terminando
todo un trabajo, "viajando" constantemente des-
su gestión. Así, el dirigente entrante tiene que
de sus comunidades. Muchas veces tienen que
empezar a recorrer el mismo camino de aprendi-
retornar sin haber conseguido ninguna informa-
zaje que el saliente:
ción y ningún avance en sus trámites.
Las bases al ver los trabajos que se están eje-
"A mí me ha tocado ser secretario gener<ll. El saliente
cutando en la ciudad de Achacachi y otras comu- me ha dicho: 'esto ya está en trámite, hav que exigir'.
nidades vecinas, y no así en su comunidad, Entonces, yo vaya exigir a la alcaldía y <ll);í me
imaginan que son sus dirigentes los que no están responden que no han firmado todavía, que hay
haciendo los trámites correspondientes. Cuando muchos papeles; así nomás ya me muestra. No hay
no se concretiza una determinada obra, ellas cues- buena atención. Entonces, ¿cómo voy a enfrentar a la
comunidad, qué voy a decirles?; ellos me dicen: 'tú no
tionan a sus dirigentes, tratándoles de descuida-
has debido ir, no has debido exigir'." (Entrevista al
dos y muchas de veces de incapaces; por tanto, ex-dirigente sindical del cantón Pararnanra, febrero
los dirigentes prefieren no llamar a reuniones de 1997)
cuando no existe ningún avance en el trámite,
para "estar tranquilos", porque finalmente nadie El problema de la falta de continuidad
les paga por ese trabajo. Los dirigentes prefieren dirigencial es una de las dificultades con que se
terminar lo antes posible su gestión de un año. están enfrentando las OC, sobre todo las organi-
En cambio, cuando los trámites son positivos, zaciones campesinas, puesto que la modalidad de
entonces convocan a reuniones con regularidad turno en el nombramiento de autoridades comu-
para informar y coordinar los trabajos comuna- nales hace que la gestión tenga sólo una duración
les con el fin de ejecutar las obras solicitadas, lo de un año y que el cargo sea asumido por la perso-
que da lugar a una relación más estrecha y de na a quien corresponde el turno, así no esté pre-
confianza entre las bases y sus dirigentes, toda parada o en el peor de los casos sea analfabeta'.
vez que los objetivos acordados en la comuni- Estos dirigentes pasan un verdadero "calvario"
dad se han logrado. Pero, cuando los proyectos tratando de solicitar y conseguir algún proyecto
solicitados se frustran, las relaciones se distan- por pequeño que sea. La cosa es que sea realizable
cian, creándose un ambiente de desconfianza; las en su plazo.
bases ya no asisten a las reuniones porque consi-

TERCERA PARTE CAPÍTULO 1:Los IMPACTOS EN I.AS RELACIONES socrorouncxs 63


3. ¿Dirigente y administrador? zado la necesidad y deseo de conocerla y todo lo
Como el cargo de autoridad es considerado en que implica.
términos de servicio a la comunidad en las pobla- En las tres secciones municipales el tiempo de
ciones altiplánícas y supone, a su vez, gastos en duración del mandato de los dirigentes es de un
recursos económicos e "inversión" de tiempo, casi año, en las juntas vecinales de dos. En el caso de
nadie estaría dispuesto a prolongar ese trabajo de los sindicatos campesinos (Achacachi y Pucarani )
servir a los demás con gastos propios sin recibir a o autoridades originarias (Viacha, sobre todo los
cambio casi ninguna retribución interesante del sector Machaqa), como se sabe, la modalidad
-aparte de un cierto reconocimiento social- de nombramiento de las autoridades en las co-
por dos años o más. munidades altiplánicas se sigue haciendo por tur-
En la vida comunitaria, cada cierto tiempo se no (Albó y otros, 1989: 49-54), por la parcela
reúnen los comunarios para tomar la decisión de (sayaña). A la persona que le toca el turno, tiene
quiénes serán los miembros habilitados para des- que asumir y tratar de llevar hacia "adelante" a la
empeñar el cargo de autoridades. En términos comunidad; empero en el contexto de la LPP las
genéricos, la autoridad y demás cargos son conce- bases tienen motivos para exigir a los dirigentes,
bidos como un servicio que se cumple a la comu- porque de alguna manera saben que existen re-
nidad. Si bien éstas responsabilidades se . cursos, además de "ver" las obras en la sección.
convierten en una "carga" para quien las desem- Como la mayoría de los comunarios no conoce
peña, porque quita tiempo y dinero, esto mismo casi nada los mecanismos de funcionamiento de
le permite avanzar a la pareja y a su familia en la Ley, cuando asume el cargo de autoridad tie-
estatus y prestigio social dentro de la comunidad. nen que aprender algunos aspectos de la Ley y
Esta situación en el mundo ay mara toma más fuer- cuando más o menos logra tener algún conoci-
za en las comunidades más tradicionales donde la miento, su gestión se termina. El comunario que
relación entre los dirigentes y sus bases es bastan- le sustituye en el cargo también tiene que apren-
te dinámica y estrecha; las autoridades difícilmen- der; 10 que le dificulta canalizar sus demandas en
te hacen lo que les viene en gana, están sometidas mejores condiciones. En cambio, las organizacio-
al control social por parte de sus bases. En algu- nes vecinales nombran al presidente de la junta
nos casos, la eficiente labor del dirigente permite vecinal mediante la modalidad de elección, don-
que sea nombrado en reiteradas ocasiones. En las de los vecinos apoyan a la persona más activa y
organizaciones comunitarias el criterio que pre- seria, que muestra tener capacidad y aptitudes
domina para elegir a su dirigente es la eficiencia, para asumir la responsabilidad de vecinal; ade-
esta forma de proceder permite, en cierto modo, más, en cierta medida conocen mejor la LPP.
garantizar el desarrollo de la comunidad. Una Entonces, las organizaciones vecinales no tro-
persona cumple con este requisito a través de las piezan con tantas dificultades como las organi-
obras y proyectos conseguidos. Pero el dirigente zaciones campesinas en el proceso de preparación
está entre los miembros de su comunidad y las de sus proyectos, la canalización, la priorización
autoridades municipales. Sus actividades se desa- y la incorporación en el POA.
rrollan entre esos dos ámbitos: en el primero, co- Al respecto hay que diferenciar programas: hay
ordina y planifica las demandas sociales; en el programas de desarrollo que pasan transitoriamen-
segundo, para que los reclamos de su comunidad te sin dejar nada y tras cualquier cambio en la
sean tomados en cuenta, debe lidiar con los obs- comunidad o en la alcaldía no queda ni el recuer-
táculos burocráticos, con los dirigentes de las de- do; otros programas, sin embargo, se basan en una
más OC y hasta con la discriminación social. Del institucionalidad establecida en el ámbito local y
éxito o fracaso en este pedregoso terreno depende que les da sustento, constituyéndose una forma
no sólo el desarrollo de su comunidad sino tam- de acumulación de conocimiento local, aspecto
bién las buenas o malas relaciones con sus bases, por cierto muy importante para la potenciación
una pieza fundamental del orden de las comunida- de los actores sociales y políticos a nivel local.
des tradicionales y de los sindicatos agrarios. Un beneficio colectivo muy importante en la
implementación de la Ley ha sido la acumulación
4. Acumulación de nuevos conocimientos de conocimientos por parte de las autoridades sin-
Ha nacido un fuerte impulso, clave para el desa- dicales y vecinales. Basta con estimar la cantidad
rrollo local, con motivo de la Ley se ha generali- de autoridades que por necesidad tienen que

64 MALLKUS y ALCALDES
analizar la Ley y aprender su funcionamiento en Ley, la que según ellos estaba orientada a "liqui-
un plazo de cinco años. Cada año un conjunto de dar" las diferentes organizaciones de la sociedad.
autoridades en 166 comunidades' deben aprender El grado de conocimiento o desconocimiento
a hacer los trámites, deben practicar la presenta- de la LPP posibilita a las OC exigir y lograr en
ción de proyectos, negociar con el alcalde, rela- mejores condiciones la atención de sus deman-
cionarse con el CV, etc. Son múltiples los temas das. En esto las organizaciones que tienen mayor
y los niveles de conocimientos nuevos que la co- ventaja son las juntas vecinales; éstas están en
munidad irá acumulando, los que modificarán sin contacto casi constante con la información que
duda la relación entre las bases y sus dirigentes. circula, que generalmente llega primero a la capi-
En esas 166 comunidades se han realizado varias tal; mientras que las organizaciones campesinas
veces al año reuniones para considerar las obras alejadas tienen pocas oportunidades de poder
que deberán exigir, los dirigentes han dado cuen- enterarse sobre el acontecer nacional, departa-
ta de sus trámites y de las dificultades enfrenta- mental, provincial y seccional.
das. Ya no se trata de un saber propio del dirigente Los dirigentes vecinales reclaman sus exigen-
sino de un conjunto de conceptos y de técnicas cias con mejores argumentos y, por tanto, con
que se han ido socializando en la comunidad. mayor fuerza en comparación a los dirigentes cam-
Además del tema de las obras está el conocimiento pesinos que apenas pueden elaborar una carta de
del marco en el que se viene implementando la solicitud de obras. La distancia no siempre es de-
LPP, ya que las comunidades incrementan el co- terminante para la posibilidad de los saberes que
nocimiento de lo que viene ocurriendo en las otras van adquiriendo los ciudadanos, cuando algunas
comunidades, lo que ocurre en la alcaldía, cono- instituciones (ONG) difunden la información
cen nuevos líderes de otras comunidades, se en- relacionada con la LPP, así como los programas
cuentran con otras comunidades por motivos de de capacitación.
inversión en obras. Al otro lado de la riqueza del Tanto en Achacachi, Viacha como en
nuevo conocimiento que supone el nacimiento Pucarani se observa que las organizaciones que
de un nuevo liderazgo local, existe el peligro de tienen mayor conocimiento, disponen de mejo-
desconocimiento por parte de las bases de los vie- res argumentos y recursos en la exigencia de sus
jos líderes, echando sobre ellos todos los proble- demandas, con respecto a aquellas que conocen
mas y frustraciones de la comunidad. Se ha muy poco los elementos y mecanismos de funcio-
observado que el líder tradicional deberá actuali- namiento de la Ley. Por ejemplo, las comunida-
zarse y cambiar los parámetros de su trabajo tanto des campesinas del sector Sur y Norte del mu-
con la comunidad como con los políticos, con los nicipio de Pucarani tardaron toda una gestión
funcionarios. Otro líder está surgiendo. (1994) en aprender el verdadero sentido de la LPP,
Durante las primeras gestiones municipales rechazando la oferta de obras que les hacía la al-
(1994-1995), la priorización de proyectos y la eje- caldesa, creyeron que las obras no les iba a bene-
cución de los mismos no se hizo de la manera pla- ficiar a ellos, sino a un supuesto "patrón" que
nificada, tal y como estaba previsto en la Ley; llegaría en el futuro. Es decir, para esos campesi-
tanto las autoridades municipales como los diri- nos aceptar las obras significaba aceptar el retor-
gentes no conocían a cabalidad los elementos y no de los patrones de las ex-haciendas, entonces
mecanismos de funcionamiento de la LPP. Esto había que resistir el ofrecimiento de las obras. En
ha dado lugar a que las autoridades municipales y cambio, los pobladores de la ciudad de Pucarani
dirigentes que más o menos lograron manejar la aprovecharon esa renuencia a las obras de parte
Ley tengan la ventaja de poder orientar los recur- de la mayoría de los sindicatos campesinos para
sos en favor de determinados sectores. Las autori- proyectar e invertir los recursos en obras de con-
dades municipales y las OC que sabían algo, sideración (coliseo cerrado, autódrorno, mejora-
fueron las que más se beneficiaron, en compara- miento urbano, plaza de toros, estudio para el
ción con aquellas otras que ignoraban el funcio- estadio de Pucarani ) en beneficio de la Ciudad
namiento de la Ley; este desconocimiento les llevó Deportiva de Pucarani. Recién, al ver que en al-
incluso a perder recursos. Tuvieron que luchar gunas comunidades campesinas se estaban ejecu-
contracorriente en un primer momento, ya que tando las obras, reaccionaron y empezaron a
tanto las centrales y subcentrales agrarias, así como presentar sus demandas a granel en la alcaldía.
los profesores, promovieron la idea de rechazar la Asimismo, las comunidades campesinas del sec-

TERCERA PARTE CAPÍnJLO 1: Los IMPACTOS EN LAS RELACIONES SOCIOPOLfTICAS 65

;"
tor Kalaque-Santiago de Huata del municipio de deberá partir con un buen uso de las radios aymaras
Achacachi manifiestan abiertamente el no saber de la zona, las que han desempeñado un papel
casi nada sobre la Ley, y que recién están tratan- fundamental en la difusión y socialización de cier-
do de organizarse para tramitar sus necesidades, tos aspectos de la Ley.
para lo cual requieren cursos de capacitación so-
bre la LPP. En cambio el sector Lago y Warisata, 5. Se ha activado la organización comunitaria
donde los dirigentes son profesores en su mayo- Después de la construcción de algunas obras, las
ría, conocen de alguna manera la Ley y tienen organizaciones vecinales y sindicales empezaron
mayores posibilidades de acceder a los recursos. a discutir sus problemas y necesidades más urgen-
Por su parte en el municipio de Viacha se observa tes con el fin de presentar algunos proyectos, oca-
también la influencia del grado de conocimiento sionando que las reuniones se realicen con mayor
en la probabilidad de acceder a los recursos. Por frecuencia y dinamismo; la participación de las
ejemplo las juntas vecinales de la ciudad de Viacha bases en las asambleas aumentó en un inicio y
tienen mayores posibilidad de captar las obras así pensaron que era la hora de concretizar los sue-
como las comunidades que tienen la oportunidad ños de mejorar sus condiciones de vida. La reali-
de apoyarse en alguna ONG2 para elaborar sus zación de reuniones con mayor frecuencia y el
proyectos, toda vez que no es lo mismo presentar establecimiento de algunos proyectos importan-
a las autoridades municipales un proyecto estruc- tes fue creando a su vez una mayor expectativa
turado (diseño, costo de la obra, población bene- en los miembros de base, en la posibilidad de ver
ficiaria, etc.) que presentar una carta de solicitud. las obras en un tiempo muy próximo. En los tres
Es decir, las OC que saben elaborar un proyecto municipios estudiados, el entusiasmo para discu-
tienen grandes ventajas sobre aquellas que ape- tir las necesidades ha subido porque las bases tie-
nas redactan una carta de solicitud. El saber so- nen mayor interés en participar activamente en
bre la LPP adquirió valor entre los comunarios y la proyección y ejecución de obras. La participa-
las personas que conocen empiezan a gozar de un ción de las bases en reuniones y trabajos comuni-
cierto reconocimiento social. Por otra parte, en tarios ganó importancia cuando los proyectos
las tres secciones estudiadas se observa que el va- presentados a la alcaldía fueron atendidos. En las
lor del saber no sólo se relaciona con el conoci- tres alcaldías la gente consideró que su participa-
miento de la LPP, sino que implica otros ámbitos ción activa realmente tuvo frutos; por lo tanto,
como la facilidad de expresión (en español) que discutir problemas de interés común adquiere sen-
puedan tener los dirigentes; el dirigente que tido y significación. Viendo que las obras se eje-
maneja muy poco el español ya tiene desventaja cutan con los recursos de la LPP, hasta las
frente a sus similares que se desenvuelven con comunidades y zonas más apáticas empiezan a
mayor facilidad y acierto en la argumentación de organizarse reuniéndose con mayor frecuencia.
los proyectos de desarrollo local. Sin embargo, las obras no siempre se realiza-
Los cursos de capacitación sobre la LPP, por ron según las expectativas de las OC, se concen-
lo general se concentraron en la capital de sec- traron en la capital de sección. Entonces, ese
ción y algunas capitales de cantones, benefician- entusiasmo inicial está perdiendo fuerza, llegán-
do a los dirigentes y población que viven en dichos dose en algunos casos a desarrollar sentimientos
centros o en su entorno; en cambio, las comuni- de incredulidad. Al ver que las solicitudes no son
dades campesinas alejadas han tenido pocas opor- atendidas oportunamente los miembros de base
tunidades de enterarse acerca de la Ley. El consideran que participar en reuniones y trabajos
desconocimiento hizo que algunas comunidades colectivos es una pérdida de tiempo, haciendo que
traten de captar los recursos por la vía incorrecta, las relaciones entre bases y dirigentes se vayan
de exigir dinero en efectivo de acuerdo al núme- distanciando. Con la expectativa de las obras, los
ro de habitantes de la comunidad, por ejemplo. Y comunarios y vecinos empezaron a participar de
como las autoridades municipales, según la Ley, las reuniones con mayor interés con la esperanza
no están obligadas a ese tipo de pedidos, éstos son
rechazados. Es importante resaltar el papel de las
de que los proyectos discutidos y aprobados se
concreticen con los recursos de la LPP. Entonces
-
radios, que son los medios por excelencia para las comunidades y zonas tratan de organizarse
socializar actitudes y tomar posiciones frente a la mejor para exigir la atención de sus necesidades,
Ley. Un sistema de información en el altiplano ganando así más dinámica las reuniones comu-

66 MALLKUS y ALCALDES
nales y zonales. Los dirigentes y las bases tratan 6. Diferencias entre las situaciones particulares
de trabajar de manera más estrecha con el fin de Así es el escenario en que se juega el futuro de las
lograr sus objetivos: relaciones entre las comunidades y sus autorida-
des y, por consiguiente, de las formas actuales de
"Ahora las reuniones de las juntas vecinales, liderazgo. Pero las diferencias entre las tres situa-
cantonales son más dinámicas, porque eso es a ciones básicas elegidas son claras.
consecuencia de la propaganda del gobierno que dice
que cada uno tiene su dinero tanto y tiene que exigir,
a) En las comunidades originarias más
antes la alcaldía era vacía, no había pedidos, no habían
reuniones, ahora está totalmente dinámica, ha
tradicionales
provocado un movimiento social grande esta En estas comunidades los impactos son mayores
participación popular." (Entrevista colectiva a los debido a que las relaciones internas son más fuer-
concejales municipales de Viacha, enero de 1997) tes en términos relativos que en las comunidades
urbanas o en los propios sindicatos agrarios. Las
Con la captación de las obras de la LPP los consecuencias sobre la posible disolución o debi-
dirigentes ganan reconocimiento social de litamiento de la confianza en sus autoridades se-
parte de sus bases, por lo que cada dirigente in- rán muy importantes en el futuro y bienestar de
tenta proyectar conjuntamente con sus bases dichas comunidades que dependen de ese siste-
una determinada obra, aun con el peligro de que ma de relaciones. Esta situación se presencia prin-
no se pueda materializar en el período de un año; cipalmente en la zona de Kalake en Viacha y en
el dirigente entrante cambia muchas veces de el sector Machaqa de Viacha.
idea, abandonando el proyecto anterior; esto es Es probable que uno de los impactos de la
regular en las tres secciones estudiadas. Concluir Ley a mediano plazo consista en caminar más
con el trabajo del dirigente saliente no le repor- hacia la situación de sindicato agrario, particu-
ta tanto reconocimiento como materializar las larmente en aquellos espacios donde la disolu-
propuestas nuevas. ción social y económica de las poblaciones ha
Las organizaciones vecinales y campesinas se avanzado más, como el caso de Andrés de
van organizando de la mejor manera posible con Machaqa. Pero, por otra parte, la organización
el objetivo de lograr la realización de obras, 10 interna de Jesús de Machaqa facilita una mejor
cual no significa que antes de la LPP estuvieran apropiación de la Ley por parte de las autorida-
desorganizadas, había organización, pero ahora des originarias en beneficio del sistema de rela-
se observa que la dinámica de los dirigentes y ciones sociales vigentes. En un principio estas
miembros de base se ha elevado. El interés de autoridades están fortaleciendo sus vínculos
organizarse mejor o constituir directamente una tradicionales a raíz de la Ley.
nueva organización, como en algunas zonas de
Achacachi y en Viacha, está motivado por el b) En los sindicatos agrarios
afán de captar en mejores condiciones los recur- En el caso de las comunidades pertenecientes a
sos para concretizar los proyectos. Esto implica las organizaciones sindicales campesinas el pro-
la realización de reuniones casi constantes don- ceso de debilitamiento de la autoridad está ya muy
de se difunde la información sobre las posibili- avanzado pero el impacto no es tan grande ya que
dades de captar las obras y la ejecución de el proceso venía en camino por otras causas rela-
proyectos. Las reuniones son espacios donde los cionadas con la modernización. En los sindicatos
vecinos y comunarios van formando sus crite- se han generado relaciones alternativas a las de
rios con respecto a la gestión municipal y sobre las comunidades originarias en su relación con la
el mecanismo y "mañas" que facilitan la canali- política. El dirigente sindical se dedica menos a
zación de obras. los problemas internos de la comunidad y más a
Las relaciones entre dirigentes y bases en las las relaciones con el exterior, con los políticos,
tres secciones se van dando en términos de ma- con las cúpulas sindicales, con el Estado, etc. El
yor estrechez, dinámica y confianza, en el primer proceso de modernización ha avanzado a otras
momento de la Ley y cuando las solicitudes de estructuras valorativas donde lo municipal ha ga-
obras se concretizan, y en términos de distancia- nado mucho terreno. Estamos hablando de bue-
miento, dejadez y desconfianza, cuando los pro- na parte de los cantones de Viacha, de Achacachi,
yectos se frustran. particularmente la zona del Lago y casi todo el

TERCERA PARTE CAPiTULO 1: Los IMPACTOS EN LAS RELACIONES SOCIOPOLITICAS 67


territorio de Pucarani. Son los ciudadanos muni- nales que simbolizan la vieja estructura de
cipales del campo, figura que se va a generalizar pertenencia.
probablemente a gran velocidad. Estas poblacio- Se están ampliando los horizontes de perte-
nes viajan más y están más en contacto con ex- nencia ciudadana en la mayor parte de las comu-
presiones más expandidas de ciudadanía. nidades, se va "desacralizando" el sentido de la
autoridad en las comunidades más tradicionales.
e) En las comunidades urbanas Es decir, en otras palabras se va expandiendo la
Las juntas vecinales en las tres secciones tienen "buena democracia". Varias autoridades se refie-
un comportamiento muy cercano a una ciudada- ren al futuro de las poblaciones que fueron orga-
nía urbana, con conciencia clara de diferencia- nizadas por sistemas tradicionales en ausencia de
ción de los campesinos y sobre todo de los Estado; la construcción de lo público desde estos
"indígenas" tradicionales. Su relación con las au- sistemas sociales comunales y su sustitución por
toridades vecinales se rige entre dos ejes: la nego- un sistema público estatal y muy político implica
ciación con la alcaldía y la presión a su dirigente. una transición hacia una situación donde todo
Ésta no está restringida por el plazo de un año, depende de la eficiencia municipal para garanti-
por el contrario sus períodos pueden ser de mu- zar condiciones de vida de la población. ¿Qué
chos años. Más bien, con motivo de la Ley gran pasará mientras llega el "buen municipio", el "mu-
cantidad de juntas vecinales se vieron obligadas nicipio eficiente", con esta gente que está
a realizar elecciones y regularizar su situación para migrando a El Alto, sobre todo la población jo-
su inscripción en la alcaldía y la prefectura. Ello ven? La gobernabilidad de estas situaciones de-
tuvo como consecuencia la renovación de sus di- penderá mucho del papel que pueda seguir
rigentes. Pero el tema político lo envuelve todo jugando lo público no-estatal (el tercer sector, las
en el caso de las juntas vecinales. Las dificultades comunidades tradicionales, etc.) dentro del mu-
para aplicar la ley a nivel urbano hacen que los nicipio, ya que este eje ordenador de los futuros
impactos en las juntas vecinales sean más políti- valores y jerarquías se impondrá de forma univer-
cas que otra cosa. Se ha profundizado la relación sal aunque con diferentes velocidades.
clientelar con los partidos.
8. la ambivalencia de los sentimientos de
7. ¿De comunario a ciudadano municipal? frustración y esperanza
En las tres situaciones se ha introducido un ele- La baja capacidad de la población para acer-
mento disociador de la autoridad, el que actuará carse a la alcaldía y para sentirse ciudadanos por
de forma creciente en el sentido de adscripción a primera vez en su vida, impide la expresión de
la modernidad de los tres casos o situaciones ana- potencialidades y creatividades de la sociedad lo-
lizados. La autoridad basa ahora su legalidad en la cal. Incluidos los vecinos urbanos, los que cuen-
inscripción en los registros de la Ley, en las facul- tan con juntas, la población de los municipios está
tades, en las formas de organización que implíci- acostumbrada a tomar decisiones de forma colec-
tamente impulsa ésta. La autoridad ya no se basa tiva, usando los medios de socialización con que
tanto en los sistemas internos de elección, de re- cuentan, que son sus barrios o sus comunidades.
conocimiento de sus organizaciones superiores, Entonces sólo queda la protesta, cuando pueden
sino en el hecho del registro y de su "reconoci- manifestada, o un sentimiento de desencanto e
miento" por la Ley. Ello ha introducido muchos incredulidad que frena la participación. Se puede
canales de desconocimiento de las autoridades observar diferencias en la percepción entre la gen-
locales, particularmente allí donde éstas estaban te acerca de las acciones que llevan adelante las
ya debilitadas. En la situación de los sindicatos autoridades municipales, por ejemplo, entre ve-
agrarios y de las juntas vecinales este cambio ha cinos y campesinos. En las tres secciones, los ve-
implicado problemas serios. Las cúpulas de la cinos de la capital de sección no están tan
Confederación Sindical Única de Trabajadores obsesionados en restar valor a las obras, sino que
Campesinos de Bolivia fueron las primeras en sen-
tir el golpe de timón por lo que intentaron miti-
reconocen en cierta medida el trabajo efectuado
por la alcaldía. No obstante este reconocimiento
-
gar el impacto cambiando el genérico de tiende a bajar en aquellas capitales de sección más
Organizaciones Territoriales de Base (OTB) por urbanizadas, como es el caso de la ciudad de
el de comunidades, de sindicatos, de juntas veci- Viacha. Cuando la capital de sección no cuenta

68 MALLKUS y ALCALDES
con muchas juntas vecinales por su reducida ex- desarrollo local que emanan desde la diversidad
tensión urbana, los vecinos se inclinan pre- de prácticas sociales que se despliegan de todos
ponderantemente a otorgar importancia a las los rincones del país. Un dato central en esta
obras, como ocurre en la ciudad de Pucarani, don- práctica es la ambigüedad y ambivalencia de los
de las obras son consideradas como propias y como sentimientos, el que otorga una gran flexibilidad
digno de orgullo para los vecinos; en cambio en y capacidad de manejo al dirigente de las relacio-
Viacha, las obras grandes son vistas como traba- nes tanto al nivel de la comunidad como de los
jos que benefician solamente a las zonas del partidos políticos y de las autoridades municipa-
centro y no a las "alejadas". La tendencia a des- les (Cuadro 1).
valorizar la gestión municipal es más patente en
cantones y comunidades alejadas de la capital de B. la relación entre organizaciones comu-
sección. Los habitantes de los sectores alejados nitarias
de la capital, en los tres casos (Achacachi, Viacha Enfrentamientos y faccionalismos han existido siempre en
y Pucarani), menosprecian las obras ejecutadas las comunidades del altiplano. tanto aymara como
quechua. La novedad en el caso de la implementación de
por la alcaldía, pensando que las obras solamente
la Leyes la abundancia de situaciones. motivos y
han favorecido a los vecinos de la capital y oportunidades para ello. El caballo de batalla no son
comunarios del entorno; que las poblaciones de esttategias diferenciadas de desarroUo sino el acceso a obras .
la periferia están condenadas a su suerte. Con ello
se generan sentimientos de desencanto e indife- La profundización de esta situación de enfrentamiento
rencia en las familias de esas poblaciones respec- dificulta seriamente cualquier posibilidad de enfoque de
desarrollo estratégico. El tema de desarrollo rural en una
to a las autoridades municipales. Sin embargo, tal
perspectilJa local implica la superación de los
como se dijo anteriormente, los vecinos de la ca- fraccionamientos de los territorios objeto de desarrollo.
pital y los comunarios del entorno tampoco es-
tán totalmente satisfechos con los trabajos de la La confonMción de territorios y su constitución social y
alcaldía, sino por el contrario consideran que los política en miras al establecimiento de extemalidades de
recursos se destinan a otros sectores. La mayor desarrollo implica la constitución de sociedad local
articuladora de los territorios. La concentración de las
parte de la población no parece mostrar una cier-
relaciones en toma a la distribución de obras en parte facilita
ta satisfacción acerca de los resultados obtenidos la gobernabilidad de municipios débiles y en proceso de
con los fondos de la coparticipación, sino más bien constitución en tomo a un alcalde caudillo pero al mismo
se indica que se produjeron más problemas. En tiempo se constituye en una barrera pina el desarroUo local.
todo caso, los ciudadanos (vecinos y comunarios)
de las tres secciones municipales no desaprue- Un fenómeno generalizado en las tres secciones ha sido
un mayor dinamismo de las comunidades con un centro:
ban en sí al gobierno municipal en tanto insti-
las relaciones con el municipio en tomo a las obras.
tución política, sino en tanto personas que
desempeñan las funciones de gobierno local. Un sistema de reparto entre poblaciones muy pobres con
Dicho en otros términos, la crítica no es a la al- recursos limitados y mediatizado por una institución poco
caldía como institucionalidad, sino al alcalde, a eficiente trae como resultado más frustraciones que
satisfacciones. Se produce una visualización de las brechas
los concejales y a sus colaboradores. Esto expli-
entre comunidades; es probable. finalmente. que se
ca en parte que los sectores que se sienten mar-
quiebren los equilibrios sociopolíticos y que se activen
ginados por el gobierno municipal proyecten conflictos latentes o no existentes. Probablemente se
conformar nuevos municipios, porque se cree en profundizará la relación cliente lar y el sistema de
la institucionalidad y en la posibilidad de mejo- prebendas a favor de los dirigentes políticos.
rar la administración local así como la distribu-
ción de recursos. La relación entre cantones y comunidades se
La consolidación de los municipios y la va estrechando o distanciando, dependiendo ello
gobemabilidad a nivel local constituyen realmen- de ventajas y beneficios que les pueda reportar
te un reto para los actores políticos y sociales, una determinada opción frente a las otras Oc. Se
quienes deberán recorrer el camino escabroso de estrechan las relaciones cuando ello reporta más
la construcción municipal en busca de un mode- posibilidades de captar los recursos, entonces tra-
lo de sociedad más equitativa. Lo importante es tan de contactarse con otras OCj en cambio, se
que se ha empezado a hollar el sendero de la aper- distancian las relaciones cuando mediante la so-
tura y potenciación de las diferentes opciones de licitud individual tienen más probabilidades de

TERCERA PARTE CAP(WLO 1: Los IMPACTOS EN LAS RELACIONES SOCIOPOLITICAS 69


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n Cuadro 1
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5 Relación entre la comunidad y sus autoridades
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Variables explicativas
Relación entre la comunidad
Elaboración Gestión Comité de Partidos Programas de
y sus líderes Conflictos
del POA municipal Vigilancia políticos fortalecimiento
1) La legalidad del municipio está La confección del La gestión ha sido mala en El ev no ha podi- La búsqueda del Los conflictos en- No se ha obser-
amenazando la legalidad de la POA está acercando su generalidad, desigual y do cumplir con voto ciudadano y tre sectores po- vado un gran im-
comunidad. a los comunarios al descalificadora del alcaI- sus funciones. la presión político blacionales no pacto de los pro-
concepto de ciuda- de. partidaria ha in- han sido signifi- gramas ni de las
2) Socialización de nuevos derechos dano con derechos El ev elude mu- crementado el cativos ni gene- acciones de las
colectivos y apertura de un espa- que se traducen en La socialización del des- chas de sus res- sentido del indivi- ralizados. ONG en la ges-
cio público mayor. dinero. contento social frente al al- ponsabilidades y duo en detrimen- tión ni en la capa-
caide ha incrementado la queda con aque- to del comunario. Los viejos con- cidad de la co-
3) La expansión del derecho ciuda- El ejercicio de la pla- conciencia de ciudadano. llas que más con- flictos entre caci- munidad.
dano debilita la forma tradicional nificación ha trascen- ~ienen personal- La política y el ques y entre líde-
de pertenencia comunitaria. dido el ámbito de ac- En un contexto administra- mente. clientelismo han res, así como en- Los programas
ción del dirigente, es tivo poco formal y muy incorporado este tre poblaciones, de fortalecimien-
4) Las comunidades tradicionales asunto de todos. clientelar, la relación con el El ev es una horizonte de li- se han reforzado to ciudadano han
necesitan más esfuerzos para alcalde se torna ambigua: instancia de li- derazgo al comu- a raíz de la LPP. reforzado el sen-
apropiarse de los beneficios de la Se le exige al dirigen- descontento y negocia- derazgo, con lo nal, aumentando tido individual
LPP.
te resultados muy pre- ción. Esto se socializa a que se amplía el su v.alor frente a Los conflictos se más allá de la
cisos ya que las obras nivel de las comunidades espectro de aspi- lo comunal. han tornado más comunidad.
5) Recargp de actividad sobre los di-
son visibles. El diri- de base. El municipio co- raciones de los políticos.
rigentes. Dirigente y administrador.
gente está puesto a mienza a ser un espacio comonanos. La cooptación La mayor parte
Acumulación de nuevos conoci-
prueba. real de socialización de va- política ha dividi- de los programas
mientos.
rios temas. El ev se acerca do a las comuni- impactaron en la
Lograr más obras es más a la alcaldía dades, sindicales difusión e infor-
6) Se ha incrementado la organiza-
algo que convoca a La LPP da gran importan- que a las comu- y urbanas sobre mación pero no
ción comunitaria y se han activa-
todoel mundo, es vi- cia a la comunidad (Oe) nidades, ya que todo, quebrando en el aumento de
do las exigencias hacia sus diri-
sible a cada ciudada- como marco. normativo en en ello recibe la uniformidad de capacidad local.
gentes
no o comunario. las relaciones con el muni- más ventajas los valores cultu-
7) Profundización de las diferencias cipio, pero ello no ocurre a personales y las rales y de ads-
entre las situaciones particulares: Primero, los pueblos la hora da las decisiones comunidades no cripción social.
desacralización de las autoridades después los campesi- financieras. tienen medios
más tradicionales nos; primero la capi- para vigilar el ev A los dirigentes
tal de sección des- Los vecinos y comunarios se les exige
8) Simultaneidad de identidades: pués los cantones y se ven más obligados a apartidismo, en
comunario y ciudadano municipal. así hasta el final. participar por la falta de un lenguaje am-
credibilidad en las autori- biguo ya que su
9) La ambigüedad en las relaciones Los vecinos están dades municipales. politización tam-
sociales gana argumentos. ahora más presiona- bién trae ventajas
dos a participar. a la comunidad.
acceder a las obras. Es necesario tomar en cuenta 2. la competencia entre comunidades
el papel que juegan en ello los dirigentes, quienes Dos tipos de relaciones se pueden distinguir, aque-
son los que interpretan la situación y las opciones llas estables de largo plazo y que sostienen en el
que tienen las comunidades. En los casos de las tiempo los archipiélagos de organizaciones comu-
comunidades más tradicionales las formas de so- nales y aquellas otras de corto alcance, cotidi-
cialización de las opciones dependen mucho del anas y sobre temas puntuales, pero que no por ser
dirigente o autoridad tradicional. En los casos de problemas menudos carecen de importancia. Sin
las comunidades urbanas la socialización de las embargo, no se ha podido profundizar sobre el tipo
opciones ocurre fuera del ámbito de influencia del de relaciones de largo espectro; por razones de
dirigente. En ello intervienen incluso relaciones tiempo se han considerado solamente aquellas
de oposición de otros dirigentes, se trata de co- que se establecen en torno a temas más puntuales
munidades mucho más abiertas social y política- y cotidianos como el deporte y la cooperación
mente hablando. entre organizaciones en torno a temas de riego,
caminos y otros.
1. la unión hace la fuerza Aunque esporádicas, se daban varios tipos de
Las estrategias que van adoptando las OC en ese relaciones entre las organizaciones campesinas y
afán de lograr la atención de sus demandas son entre. las zonas urbanas antes de la LPp, en oca-
varias, una de ellas es la constitución de un blo- siones de realizarse de fiestas cívicas, encuentros
que de fuerza en torno a acuerdos entre varias deportivos y fiestas patronales. En estos encuen-
comunidades. Las comunidades del sector tros cada comunidad trata de hacer quedar bien y
Illampu- Warisata de la sección de Achacachi, por sacar adelante a su comunidad o zona. Una mejor
ejemplo, parecen haber conformado un bloque presentación del colegio y la escuela en fechas
sólido de organización para exigir a las autorida- cívicas como 16 de julio (aniversario de la revo-
des municipales la pronta atención a sus solicitu- lución paceña) y 6 de agosto (fundación de Boli-
des por la fuerza. Esto crea susceptibilidades en via) estaba orientada hacia la distinción de la
otros sectores. comunidad respecto a otras comunidades partici-
pantes. Asimismo, en las fiestas patronales ocu-
"Ellos -los del sector Illarnpu- Warisata- exigen a rre que cada comparsa que representa a una
la fuerza nomás a la alcaldía, sacan obras, tienen mayor determinada comunidad, zona o simplemente una
presión, es más compacto. cuando entran ellos logran
agrupación folclórica (que en algunos casos pue-
su objetivo, puede ser obligando o por las buenas; son
bien organizados." (Entrevista al dirigente vecinal de de ser de residentes) trata de ocupar los primeros
la ciudad Achacachi, enero de 1997). puestos en la premiación. En los encuentros de-
portivos también se genera esa actitud de compe-
"Todo ese sector es gente mala, cuando vienen a tencia entre las comunidades, zonas y residentes
Achacachi ellos son los primeros en pelear, nosotros que participan del evento que algunas veces ter-
del sector Lago somos gente pasiva." (Entrevista al
mina en peleas entre equipos, donde los partici-
agente municipal del cantón Chua Visa laya, diciembre
de 1996). pantes intentan hacer campeón a su equipo.'
Los encuentros entre las organizaciones de
Cada sector, cantón o comunidad socializa un toda la sección que pocas veces suceden y al inte-
sentimiento: "sentirse más desfavorecido por la rior de los sectores y cantones, que se producen
gestión municipal en comparación con otros sec- con mayor frecuencia, no estuvieron orientados
tores que serían los más privilegiados". Así, por a la preocupación por mejorar las condiciones de
ejemplo, los del sector Illampu piensan que el vida de las comunidades. Los proyectos grandes
sector Lago está en mejores condiciones de con- como la electrificación se impulsaban como pro-
cretizar sus demandas, toda vez que sus habitan- yectos globales regionales que atraviesan seccio-
tes son más preparados. Los del sector Lago y nes, incluso provincias, y que implican una
Santiago de Huatajata-Kalaque se sienten, sin participación, generalmente aprobatoria, a veces
embargo, los más desfavorecidos y abandonados. simbólica, de las organizaciones en apoyo a las
Lo propio se observa en Pucarani y Viacha, al in- subprefecturas. A raíz de la aplicación de la LPP
terior de los sectores, donde las OC no siempre las relaciones entre las OC empezaron a ser moti-
están del todo dispuestas a ceder ventajas en fa- vadas por la defensa de intereses de las comuni-
vor de las demás organizaciones. dades y zonas con el fin de no perder los recursos.

TERCERA PARTE CAPÍTULO 1: Los IMPACTOS EN LAS RELACIONES socloPOLfTICAS 71


Las relaciones CÍvicas y socioculturales quedaron entre las OC sólo parece ocurrir cuando ellas ven
relegadas a un segundo plano, porque los víncu- que ese hecho otorga una mejor situación en el
los con la alcaldía parecen haber ganado mayor acceso a recursos, por ejemplo, el impulso a la crea-
fuerza, donde se juegan las aspiraciones por re- ción de una nueva sección de provincia, con el
cursos y obras. A partir de ahí, una organización fin de contar con un gobierno municipal propio,
se relaciona con las demás en función de las posi- que entre otras cosas posibilitaría una mejor dis-
bilidades que existen de mejorar su situación en tribución de recursos al interior de un determina-
la captación de recursos expresados en obras. Si do sector. Pero este acercamiento sobre las base
al vincularse a las demás organizaciones tienen de ciertos objetivos comunes empieza a diluirse
mayores probabilidades de materializar los proyec- cuando se trata de definir el lugar para la capital
tos, entonces lo hacen; pero si esa relación pone de esa futura sección, porque el rango de capital
en desventaja sus propósitos, no tardan en optar trae consigo varias prerrogativas para la población
por el "individualismo". Las comunidades y zonas y comunidades aledañas, como la concentración
que tienen dirigentes capaces de canalizar los pro- de obras en la capital o la ocupación de cargos
yectos en la alcaldía deciden hacerla en forma públicos. Entonces, como se expuso antes, cada
separada. Estos dirigentes se promocionan con el uno de los cantones pretende constituirse en ca-
éxito de sus gestiones. Por otra parte, como es más pital. Además, existen comunidades en las que
probable que el gobierno municipal atienda un . las relaciones intercomunales pasan principal-
proyecto en lugar de muchos, objetivamente las mente por la organización cantonal y provincial,
organizaciones consiguen sus propósitos de forma como el caso de Machaqa, donde de forma para-
aislada. Además, los dirigentes que están en con- lela a las relaciones cantonales existen las rela-
diciones de poder erogar gastos para trasladarse ciones del nivel de ayllu y entre ayllus. Estas
a la alcaldía ya brindan una cierta ventaja a su últimas, que pertenecen a lo que llamamos de pri-
organización respecto a otras que carecen de mer nivel, no son tan afectadas. Existe una gran
dirigentes solventes. En estas relaciones inter- capacidad de adecuación y reacomodo de las co-
comunitarias el pragmatismo va imponiéndose munidades de Jesús de Machaqa a la nueva reali-
a grandes pasos en los tres municipios y produ- dad (Ticona y Albó, 1997). Además, existe, en
ciendo entre otras cosas que los lazos de solidari- este momento una correcta coincidencia entre
dad del sistema de autoridades originarias los 26 cantones y la organización de sus ayllus.
empiecen a debilitarse. Pero al otro nivel todo parece indicar que la
El impacto es diferenciado según se trate de tendencia hacia el individualismo, así los brotes
un sindicato agrario, de una junta vecinal o de de conflicto entre las organizaciones campesinas
una comunidad originaria, incluso entre éstas úl- y vecinales son activados para acceder más favo-
timas hay grados de solidez diferentes. Entre los rablemente a los recursos. La disputa por incor-
sindicatos agrarios, por ejemplo, dentro de porar los proyectos en el POA está ocasionando
Achacachi y Pucarani, lo que se quiebra no pare- que las relaciones entre las OC se conflictúen;
ce ser muy importante, ya que las relaciones de casi ninguna organización está dispuesta a ceder
largo alcance eran ya prácticamente inexistentes su parte en favor de otra organización, por el con-
o simbólicas. Entonces se trata simplemente del trario tratan de alcanzar los mayores beneficios.
reordenamiento de lo cotidiano. Más claro está La competencia entre sectores y comunidades tie-
el tema en el caso de las juntas vecinales que exis- ne dos caras, una positiva, ya que puede ser punta
ten sólo en la cotidíaniciad, para asuntos muy pun- de lanza en algunos casos del proceso de desarro-
tuales y de emergencia. Mientras que para las llo local; y otra negativa, el riesgo de profundizar
comunidades originarias de Viacha (Jesús de el aislamiento y convertir lo local en localismo,
Machaqa) es todo un sistema de relaciones en dispersión, fragmentación y atraso. En algu-
intercomunales muy complejo, profundo y fuer- nos casos se observa que lo local puede tener,
te, con gran actualidad cada día, hasta hoy; y en como en el caso de Machaqa, sustento en un pro-
menor grado en Parcial Arriba y Andrés de
Machaqa, donde la comunidad originaria ha en-
yecto definido y sostenido por la estructura origi-
naria; pero en otros sectores, lo local constituye
-
trado ya en un proceso de descomposición paula- solamente el espacio (el territorio) y no un siste-
tina, debido a la desestabilización proveniente ma de organización sociopolítica; entonces lo
de la pobreza, de las sequías, etc. El acercamiento que les interesa a las OC es simplemente captar

72 MALLKUS y ALCALDES
recursos sin ninguna estrategia de desarrollo sec- tones, comunidades y zonas, de acuerdo a los in-
torial, ni de generar recursos propios, a pesar de tereses que se vayan configurando en el espacio
que cada sector cree contar con las mejores con- local, en función de la posibilidad de captar obras.
diciones para lograr el desarrollo local deseado. Las relaciones conflictivas entre las OC hi-
Entre las juntas vecinales y los sindicatos campe- cieron que las juntas vecinales de la ciudad de
sinos y comunidades originarias se manifiestan Viacha se dividan en dos federaciones, una que
ciertos signos de discriminación de los vecinos parece estar más relacionada con la alcaldía y la
respecto a los campesinos; los vecinos creen te- otra constituida en una suerte de oposición a la
ner más derechos que los campesinos, argumen- administración municipal; el apoyo se genera en
tando que la capital de sección o cantón debe ser función al grado de posibilidades que les podría
"presentable" ante los visitantes, toda vez que las brindar una de las federaciones en la canaliza-
diferentes autoridades y organizaciones que tra- ción de sus necesidades, puesto que la influen-
tan de ejecutar programas de desarrollo provin- cia de la federación es importante en la
cial y rural llegan a la capital. priorización y ejecución de obras; aunque no
También es importante señalar el hecho de! esté considerada por la LPP, dado que en su lu-
surgimiento de viejos conflictos entre comunida- gar se ha instrumentado el CV:
des, los cuales han reverdecido ahora, ante la opor-
tunidad de la distribución de los recursos de la "Tenemos dos federaciones ahora, porque desde que
Participación Popular. Asimismo, emergieron vie- se ha hecho una FEjUVE legalmente estaba saliendo
mediante un comité que antes funcionaba, realmente
jas practicas de presión violenta, como el caso del
han sido avasalladas por personas muy interesadas,
sector IIIampu de Achacachi. entonces lo han dividido en dos. Eso ha hecho que
Se observan brotes de conflicto entre OC al todas las OTB se dividan, y un 40% tenga una FEjUVE
interior de un mismo cantón, toda vez que una y un 60% otra FEjUVE. Entonces están funcionando
comunidad o zona trata de captar a toda costa los dos FEJUVE al mismo tiempo."
recursos sin importar los intereses de la comuni-
"En un seminario, cuando ya estaban en asuntos varios,
dad vecina:
las juntas vecinales dicen deben hacer esto, el otro.
Se paró la de la junta vecinal del Mercado y refutó en
"Sabemos que el dinero que ha mandado el gobierno roda manera, y se empezaron a gritar groserías,
no alcanza a todos, y como no manda todas las veces, aparecieron las señoras cholas de pollera, unas cholas
la gente aquí como son pobres ya quieren pelear por terribles, le trataron de todo, le gritaron de todo al de
tener obras, ahorita la Ley de Participación Popular la FEJUVE, o sea, se enfrentaron entre las dos
nos pone a pelear entre nosotros." (Entrevista al FEjUVE, eso fue al final, al último hemos quedado en
dirigente vecinal de Achacachi, enero de 1997) nada, y eso fue el año pasado para noviembre creo
que ha sido sino me equivoco." (Entrevista a la
"Se puede decir que entre las diferentes organizaciones dirigente vecinal de Viacha, enero de 1997)
de juntas de vecinos hay cierto conflicto, no hay una
coordinación, cada junta de vecino quiere captar para
Por la existencia de dos federaciones, las au-
su lado, por su propia cuenta sacar lo máximo de la
participación popular." (Entrevista al dirigente vecinal
toridades municipales enfrentan muchas dificul-
de Achacachi, enero de 1997) tades en el momento de coordinar trabajos y
adoptar decisiones relacionadas a la planificación
La pertenencia política para conseguir obras y priorización de obras, afectándose indirectamen-
es una arma muy sutilmente usada en e! munici- te los intereses de vecinos de base, quienes final-
pio y también establece relaciones de enten- mente requieren con urgencia la atención a sus
dimiento y de discrepancia. Los conflictos y las problemas.
posibles rupturas parecen inevitables cuando no Por otra parte, la competencia entre OC y la
se cumplen los objetivos y compromisos estable- opción de presentar demandas de manera parti-
cidos en asambleas. Por ejemplo, los cantones de cular y no coordinada está siendo reforzada por
Chojasivi, Catavi y Lakaya de! sector Sur de la atención que da la alcaldía a las solicitudes "in-
Pucarani, entraron en serios conflictos cuando se dividuales" de una comunidad o zona, toda vez
trataba de e!egir la sede de la subalcaldía, así co- que es más fácil atender un requerimiento que res-
mo en la definición del sitio para la construcción ponder un conjunto de necesidades. Esto va afec-
del puente sobre e! río Katari. Las relaciones con- tando las antiguas relaciones de solidaridad que
flictivas pueden darse entre sectores, distritos, can- aún practican las comunidades originarias, sobre

TERCERA PARTE CAPÍTULO 1: Los IMPAGOS EN LAS RELACIONES SOCIOPOLÍTICAS 73


todo las del sector Machaqa. Los lazos de coope- misión de intereses partidarios. Esta es la preocu-
ración y reciprocidad entre comunidades y ayllus pación de los mallkus del sector Machaqa, ser
parecen resquebrajarse ante la emergencia de nue- anulados por el empuje de la lógica de organiza-
vos intereses. Incluso ya se van ptoduciendo rup- ción del Estado, mediante el gobierno municipal
turas dentro de una misma comunidad, con el fin o la elección de representantes uninominales al
de estar en mejores condiciones en la captación parlamento. Asimismo, las OC que lograron la
de recursos y beneficiarse de manera más directa. realización de obras para la comunidad o zona
Empero, esta división puede ser sólo una estrate- tienden a autocalificarse como más capaces que
gia para acceder a más obras, puesto que al cons- aquellas que no pudieron concretizar obras. Este
tituir dos OC en una misma comunidad tienen la interés por trabajar por la comunidad hace que
posibilidad de exigir dos obras en vez de una. los dirigentes no se inclinen tanto a coordinar
proyectos con otras OC, puesto que esa coordi-
3. El papel de las organizaciones supracomu- nación muchas veces significa una pérdida de
nitarias tiempo. Muchas veces sólo termina en buenas
"Nosotros somos Mallkus, autoridades originarias. intenciones y nada más; por lo que prefieren tra-
Acaso entonces los uninominales y los plurinominales mitar las necesidades separadamente, directamen-
nos van a cubrir y anular. Acaso no sería posible que
. te en la alcaldía. La coordinación de proyectos
como pueblo de Machaqa, como decía otro
participante, podamos levantamos y participar.
entre comunidades significa a menudo para las
Nuestros antepasados, los avmaras, habían tenido una OC ceder parte de los intereses de la comunidad
mejor organización. Eso tendríamos que procurar como en beneficio del conjunto, lo que no siempre se
autoridades originarias, eso es lo que nos estamos expresa en una obra concreta para todas, sino para
olvidando y no debería ser así." (Reunión de mallkus aquellas que tienen mayor poder de convenci-
de Jesús de Machaqa, febrero de 1997)
miento sobre las demás:

Las ventajas y desventajas que otorga una de- "No hay digamos una buena coordinación entre las
terminada estrategia y relación a las OC hace que comunidades, cada cual quiere hacer lo que ellos
las solicitudes se vayan canalizando por diferen- piensan; eso hemos notado en cuanto a las
tes vías: Central Agraria, Federación de Juntas comunidades, porque no hay una buena relación en
Vecinales, subalcaldía o directamente a la alcal- Jesús de Machaqa, ellos quieren hacer en forma
individual, ellos quieren hacer para su comunidad algo,
día de manera particular. Así, cuando de forma
cada cual quiere hacer para su pueblo." (Entrevista
colectiva varias organizaciones pueden lograr sus colectiva a técnicos de CETHA Comunidad Corapa,
objetivos coordinan con otras organizaciones, enero de 1997)
pero cuando esa relación les afecta negativamen-
te, optan por separarse. Además, aislarse de la 4. ¿las diferencias entre las tres situaciones son
organización mayor, como es la Central Agraria, sólo de grado?
hace pensar mucho en la suerte de dicha organi- En el caso de las comunidades de Achacachi la
zación mayor: distribución índividualizada de los recursos de la
Participación Popular ha profundizado las
"Las comunidades, por ser personalistas, egoístas. diferencias ya existentes. La diferencia entre an-
quieren tener aparte su proyectito, quieren hacer
tes y después, ¿se refiere principalmente a la
aparte su pequeño proyecto, su escuelita o su canchita,
evidentemente, así apartito, entonces no quieren tener
profundización de las diferencias social y sobre
en conjunto." (Entrevista al Mallku de Jesús de todo económica entre sectores de los últimos 20
Machaqa, enero de 1997) años? Diferenciación que adquiere más valor en
momento de distribución de recursos. ¿Se refiere
Las relaciones entre comunidades y cantones a la diferenciación de las expectativas de algunos
basadas en valores de solidaridad inrerco- sectores como el sector Lago respecto de otros
munitaria, como son las poblaciones del sector sectores más tradicionales? Indudablemente las
Machaqa, parecen estar siendo afectadas fuerte- expectativas de los primeros son mayores. Este
mente por el poder del gobierno municipal, toda impacto es cualirativamentc diferente en el caso
vez que afrontan problemas que ponen en riesgo de Viacha ya que las expectativas de los distritos
la unidad de la organización originaria, como ser más tradicionales nunca habían sido tan grandes
el aislamiento de comunidades menores o intro- como ahora, al menos en términos relativos. En

74 MALLKUS y ALCALDES

1:
l'
los casos de Pucarani y Viacha la "sorpresa" de los ahora un referente nuevo que lo va cubriendo
beneficios de la Ley no ha desarrollado tantas ex- todo, e! sistema democrático, el municipio como
pectativas y éstas son de grado. espacio de construcción de lo público. No se tra-
Otro aspecto para entender las diferencias es ta, por tanto, de un grado de mayor o menor ni-
e! hecho de que la Ley aporta nuevos rnoti vos para ve! de implementación, se trata sobre todo de una
los enfrentamientos, faccionalismos ya tradicio- dimensión cualitativa: en las comunidades tradi-
nales. Este cambio en los enfrentamientos no es cionales se introduce o se profundiza en muchos
sólo de grado, sino cualitativo. Los nuevos caudi- casos el concepto de pertenencia universal.
llos tienen otro escenario en e! que afianzar su
poder, como también tienen límites al mismo; 5. Concentración de los conflictos en torno a
cada lugar viene desarrollando su concepto de las obras
responsabilidad social. Los espacios sociales y po- La concentración de los conflictos en torno a las
líticos están más abiertos que antes y su vincula- obras y el uso político que se hace de su distribu-
ción a la política es de diferente orden; ya existe ción representa un obstáculo muy grande para
un sistema político más institucionalizado y fir- dar el paso a un enfoque de desarrollo estratégi-
me que antes de la LPP, ahora se trata de un siste- co. El desarrollo local, en términos de desarrollo
ma político que echa raíces en el nivel local. En estratégico, se basa en la concurrencia de volun-
este sentido las diferencias están en la novedad tades' territoriales de los diferentes actores, no sólo
de los enfrentamientos y en su cambio de carác- los estatales. El tema de desarrollo rural en una
ter. Se va constituyendo una ciudadanía desde perspectiva de desarrollo local implica la supera-
el nivel local en proceso de comprensión de sus ción de los fraccionamientos actuales de los
nuevos horizontes de pertenencia. territorios objeto de desarrollo. A ello se suman
El "caballo de Troya" de la planificación situaciones de pobreza extrema en las que la diso-
participativa son las obras; no son las estrategias lución de las principales formas de sociedad difi-
de desarrollo diferenciadas sino el acceso a obras cultan la identificación de objetivos de desarrollo,
el fondo de los problemas entre comunidades. En ello afecta a las zonas más pobres como es el caso
este sentido, las diferencias no son sustantivas y de Andrés de Machaqa en la sección de Viacha
el problema es extraordinariamente común a las y la sección de Kalake, en Achacachi, entre otras.
tres situaciones estudiadas: el hecho de que las Es una gran dificultad la de Andrés de Machaqa
obras sean el objeto de disputa entre comunida- para integrarse en el Plan de Desarrollo de
des es un obstáculo a un ordenamiento territo- Machaqa. Se trata de una población en proceso
rial más adecuado a la planificación regional y de desintegración. En una situación como ésta los
local. Ello provoca la pérdida del horizonte es- faccionalisrnos de carácter desintegrador predo-
tratégico. Además, se pierde la presencia de otros minan sobre las estrategias de mancomunidad en
actores locales y regionales de desarrollo con- torno a objetivos comunes. Así, la conformación
centrándose todo en el tema de lo público como de territorios y su constitución social y política
exclusivamente estatal. en miras al establecimiento de cxternalidades de
Pero pareciera que las diferencias entre aque- desarrollo implica la constitución de sociedad lo-
llas comunidades más tradicionales y las más ur- cal articuladora de los territorios. Se requiere de
banizadas son importantes si las referimos a sus un proceso de inversión básica muy grande para
relaciones con el sistema democrático y a la su incorporación en procesos de desarrollo local.
gobernabilidad del sistema municipal. El manejo político de la distribución de las
Los cambios entre antes y después de la LPP obras y la concentración de las relaciones en tor-
en las comunidades tradicionales implica la in- no a la distribución de las mismas permiten a los
corporación del concepto de ciudadanía que va partidos políticos manejar el mercado del voto en
más allá de la pertenencia a una u otra comuni- sus territorios. Esta situación está presente en las
dad. Los cambios que se operan en las relaciones
entre comunidades atacan de raíz el sistema de
solidaridad, que se basa en la pertenencia a las
tres secciones, pero encuentra más obstáculos en
el caso de Viacha, donde la fortaleza de la identi-
dad indígena ha servido de filtro para las relacio-
-
comunidades de origen, a su adscripción étnica y nes con los partidos políticos. Los mallkus han
cultural. Las nuevas solidaridades, la nueva per- establecido reglas para normar su relación con
tenencia, la identidad supracomunitaria tiene éstos, las que han sido respetadas por las comuni-

TERCERA PARTE CAP[TULO 1: Los IMPACTOS EN LAS RELACIONES SOCIOl'oLfTICAS 75


dades. En las otras secciones la relación entre el mente a las expectativas que se han creado las
dirigente comunal, sindical o vecinal y los parti- organizaciones, la ejecución de obras sobre todo.
dos ha funcionado muy bien. Se ha constituido Esto se complica más cuando los diferentes me-
una suerte de mesa de negociación para transar diadores (agentes cantonales, CV), en vez de tra-
beneficios por votos, con lo que se facilitó en par- bajar por una buena gestión municipal, impulsan
te la gobemabilídad de municipios débiles como orientaciones separatistas y de fragmentación so-
los estudiados y en proceso de constitución en cio-espacial, exigiendo la atención de las solicitu-
tomo a un alcalde caudillo. Al mismo tiempo este des sin considerar el problema de la escasez de
hecho se constituye en una barrera para el desa- recursos económicos y técnicos que enfrentan las
rrollo local. Estos movimientos disociadores, por alcaldías; lo que más les interesa es quedar bien
un lado, y de alianzas, por otro, son un fenómeno con las comunidades y zonas de su cantón, convir-
generalizado en las tres secciones y ha desarrolla- tiéndose prácticamente en representantes de las
do un gran dinamismo en las comunidades, te- OC. En esta situación, ¿quién y por qué medio ofre-
niendo el mismo un centro: las relaciones con el ce mejores oficios a la alcaldía o al partido políti-
municipio en tomo a las obras (Cuadro 2). co, por ejemplo, su capacidad de negociación y de
representación? es decir, un virtual potencial de
C. las organizaciones comunitarias y el votos. Cuando las obras se concretizan, los agentes
gobierno municipal las presentan como un producto de su trabajo y
iMaUkus o alcaldes? o ¿mallkus y alcaldes? sacrificio y no como labor de la alcaldía; en cam-
La relación entre las OC y el gobierno municipal se va bio, cuando las obras se frustran, echan la culpa a
estableciendo en términos de desconfianza. aceptación y la alcaldía, así ellos no se hayan movilizado ade-
de desencanto. no sólo en un princiPio. cuando el
cuada y oportunamente en el momento de
movimiento sindical percibió en la LPP el fin del
sindicalismo campesino. sino también ahora. cuando ven priorización y aprobación de los proyectos. El lo-
que las comunidades han perdido su solidez institucional gro alcanzado por la gestión municipal en la con-
en tomo a los valores y jerarquías originales. creción de obras va en beneficio casi directo de los
agentes municipales y del alcalde, mientras que el
El sistema de reparto de obras opera como elemento de fracaso y demora en la construcción de obras va en
competencia y de disociación. pero en todo ello está el
contra de la gestión, lo cual alimenta más el des-
municiPio como el nuevo eje ordenador de la vida de las
encanto de las OC respecto a las autoridades mu-
comunidades en el campo. El municiPio es ahora la Piedra
de toque en las relaciones entre comunidades. Hilos nicipales, quedando siempre la alcaldía en el
delgados de supeditación comienzan a establecerse de forma centro de la escena. Como las OC presentan las
imperceptible entre cada comunidad y el alcalde. lo que solicitudes directamente a la alcaldía con el visto
levanta permanentes sospechas entre las comunidades. bueno del agente cantonal u otro la responsabili-
dad del agente se diluye porque las organiza-
1. Multiplicidad de las mediaciones y ciones piensan que el agente ya cumplió su deber;
ambigüedad con la alcaldía frente a sus cuando la alcaldía no les atiende oportuna-
impulsos centrípetos mente los pedidos o en el peor de los casos los re-
Las OC se vinculan con las autoridades munici- chaza, entonces el culpable directo viene siendo
pales a través de autoridades sindicales o munici- el alcalde.
pales y en algunos lugares con la mediación de
los agentes cantonales. La situación no cambia si 2. El sueño de la alcaldía propia y la centralidad
los mediadores son los agentes cantonales o el Cv, del alcalde
en ambos casos se está produciendo un traslado Las tendencias a independizarse de la alcaldía,
de la ínstitucíonalidad hacia el gobierno munici- ya observadas, no representan un rechazo a este
pal. ¿Se podría hablar de una estatización de las nuevo centro de ordenamiento territorial, por
comunidades? La alcaldía va desarrollando un el contrario, la búsqueda de la constitución de
liderazgo centrípeto aunque los sentimientos de

-
una alcaldía indica que ésta es el principio orde-
las comunidades sean muchas veces centrífugos, nador. Lo municipal es definitivamente el eje
al menos de forma ambigua. de la vida de las comunidades.
En los municipios estudiados se observan Las OC, en coordinación con los agentes
relaciones conflictivas entre autoridades munici- cantonales o con los subalcaldes, ya empiezan a
pales y las OC: la alcaldía no responde adecuada- pensar en proyectos por sectores, en la perspectiva

76 MALLKUS y ALCALDES
--1
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o
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»
..." Cuadro 2
»
~ Relaciones entre comunidades: cuadro resumen
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Variables explicativas
Relación entre la comunidad
y sus líderes Elaboración Gestión Comité de Partidos Programas de
del POA municipal Vigilancia políticos Conflictos fortalecimiento
1) Quiebra de la solidaridad intercomunal pro- La elaboración Los recursos no El CV es un se- Las comunida- No se detectaron En Pucarani, el
ducto de la legalidad social tradicional. del POA impone alcanzan para to- gundo nivel de des son busca- enfrentamientos programa se pre-
una lógica de dos, por lo que el legitimación, el das a través de como los que ocupó por la ca-
. 2) Existe una mayor movilización y reactivación competencia por alcalde negocia que, de acuerdo sus dirigentes ocurrieron en pacitación y for-
de la actividad comunitaria. obras. con los dirigentes a las convenien- para transar el municipios veci- talecimiento co-
y sus comunida- cias, es tomado voto. nos, donde inter- munal.
3) Se profundizan las diferencias entre comu- Las obras de ma- des. en cuenta por vinieron la alcal-
nidades, se ponen de manifiesto las bre- yor envergadura quienes están en En los tres muni- día. Se hicieron im-
chas sociales y económicas existentes. se concentraron Las comunida- contra de las au- cipios los parti- portantes prácti-
en la capital de des actúan en toridades origi- dos han genera- Los conflictos cas de planifica-
4) Se fragmentan los lazos entre comunidades, sección, donde muchos casos ' narias superio- do acuerdos de han sido simples ción participativa
las que reciben su legalidad de las alcal- vive la mayor con una relación res. estabilidad a la interpelaciones a en el marco de la
días y no de sus niveles superiores concentración de con la alcaldía: administración. la alcaldía, las LPP.
organizativos. población. descontento y re- El CV no ha cum- que fueron re-
clamos por un plido con su pa- sueltas. Por las dificulta-
5) Se deterioran las relaciones sociales entre La captura de lado, y acuerdos pel de articulador des de comuni-
comunidades a favor de las relaciones con obras depende con el alcalde, de las demandas El surgimiento de cación estas
o
»
la alcaídía, ahora predominan las relacio- del tamaño de por otro, para de la población ni caudillos y de lí- prácticas se con-
.." nes estatales sobre las sociales. población y so- conseguir obras. realizado su fun- deres persona- centraron en su
=1' bre todo de la ción' de control y listas no afectó a mayor parte en
e
5 6) Politización de las relaciones entre cornuni- ,capacidad de La gestión muni- vigilancia. la dinámica de los lugares más
I dades, debido a la cooptación política de movilización de cipal es medida las comunida- cercanos a la ca-
§' los dirigentes por parte de los partidos. la comunidad. en función
la cantidad
de
de
Las comunida-
des tienen un
des. pital.

~ 7) La alcaldía se va imponiendo por encima Cooptación de obras, con lo que sentimiento de No se pudo fo-
:;; de las relaciones supracomunitarias de los las comunidades se pierde la vi- que el CV está de mentar la rela-
Q ayllus y las centrales sindicales. para resolver el acuerdo con el
sión estratégica. ción intercomu-
~ problema de es- alcalde. nitaria entre sec-
~ 8) El partido político se va imponiendo como casez de recur- La 'alcaldía co- tores.
)- objetivo para muchos dirigentes, en detri- sos. opta a líderes y a
(f)

7' mento de sus liderazgos comunales. sus comunida-


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o obras.
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de "independizarse" de la alcaldía, tanto en las poblaciones campesinas, entonces las más fa-
Achacachi, como en Pucarani y Víacha. Buscan vorecidas son las comunidades que tienen diri-
la formación de nuevas secciones municipales, gentes mejor preparados. Ello refuerza la
"sueñan" con tener una alcaldía "propia". Por diferenciación y competencia:
ejemplo, los agentes cantonales del sector Lago,
echan toda la culpa a la alcaldía de la poca aten- "De Jesús de Machaqa me trajeron cuadros bien
ción a las comunidades, haciendo entender que elaborados, ya priorizadas las obras, inclusive con
montos calculados. Y sé que estaban de la mano de
ellos se habrían cansado de tanto exigir la aten-
ONG que trabajan en la región, que los ayudaron a
ción de demandas, adoptando una posición có- elaborar estas cosas. Entonces vinieron con cosas muy
moda, como si ellos no formaran parte del puntuales que me gustó, porque ellos expusieron su
ejecutivo municipal. El caso interesante es el de posición." (Entrevista al alcalde municipal de Viacha,
Jesús de Machaqa, donde las autoridades prefie- marzo de 1997)
ren seguir siendo un distrito municipal depen-
diente de la alcaldía de Viacha bajo la dirección 3. ¿Una alcaldía para los pobres, otra para los
de sus autoridades originarias. Todavía no esta- ricos?
mos en condiciones de interpretar plena- Mientras que en Achacachi y Pucarani predomi-
mente esto. ¿Será que así (como subalcaldía) na una negativa a la creación de otro municipio,
las autoridades manejan mejor sus problemas .en el caso de Viacha no sucede así. El alcalde y
comunales que constituyéndose en municipio? los concejales muestran una cierta disponibilidad
Con ello cambia el centro de gravedad de su para dar vía libre a la creación de una nueva sec-
institucionalidad interna ordenándose ésta en ción, en particular en el sector Machaqa, puesto
torno al municipio y no en torno al sistema de que según ellos esto favorecería tanto a la misma
autoridades tradicionales. gestión municipal de Viacha como a una mejor
Las autoridades de las dos Machaqas (Jesús y planificación de las necesidades de los
Andrés) tienen un gran recelo de la influencia de machaqueños:
los partidos políticos al considerarlos como uno
de los pilares más importantes contra las comuni- "Yo creo que para un mejor manejo de su dinero y de
sus problemas y todo aquello, la creación de la quinta
dades por su capacidad de corrupción y de coop-
sección para el área de los Machaqa sería la mejor
tación de los líderes. Esta situación se agrava medida que se pudiera hacer." (Entrevista al alcalde
constituyéndose en alcaldía, no así si se mantie- municipal de Viacha, marzo de 1997)
nen como subalcaldía. Como no se trata de orga-
nizaciones homogéneas (las OC) sino por el Con ello Viacha se quita de encima un distri-
contrario muy diferenciadas entre sí, es difícil una to de pobres que no le trae ningún beneficio fue-
acción homogénea y conjunta, como cuerpo. ra de sus votos y que por la forma de votación
Por el contrario cada comunidad trata de dife- tampoco es algo seguro. Esto le favorece a la ciu-
renciarse de las otras para sacar ventaja probable- dad de Viacha porque cuenta con ingresos pro-
mente frente a la comunidad vecina. Con todo pios de consideración, provenientes de los
ello se va conformando no un haz de relaciones impuestos de las plantas industriales (Fábrica de
frente al alcalde o frente a tal y cual autoridad de Cemento Viacha, Cervecería Boliviana Nacional
la alcaldía sino una relación individual de cada y ladrillerías) un importante parque automotor,
una de las comunidades con la alcaldía y en con- de los cuales no tiene que dar cuenta a los otros
creto con el alcalde. A su vez, la alcaldía no pue- distritos.
de articular las diferentes demandas de interés Hasta ahora la relación entre las OC y el go-
colectivo de manera eficiente, para ello prefiere bierno municipal se basa generalmente en el diá-
una relación separada e individualizada con cada logo. No todo es conflicto en los tres casos. La
comunidad, así el alcalde resuelve todos los pro- autoridad del alcalde ha estado en alza en estos
blemas de ineficiencia de la alcaldía mantenien-
do una relación ambigua e informal. Por otra
parte, las autoridades municipales atienden con
tres casos durante el tiempo de observación. Du-
rante las audiencias en la alcaldía, donde los diri-
gentes exponen las necesidades de las diferentes
-
preferencia aquellas solicitudes adecuadamente poblaciones, a pesar de que los compromisos de
elaboradas y no toman muy en cuenta las mal las autoridades municipales no parecen ejecutar-
hechas, que son presentadas particularmente por se oportunamente, predomina el diálogo y acata-

78 MALLKUS y ALCALDES
miento de la autoridad del alcalde por parte la democracia. En estas comunidades, con mayor
de los dirigentes. Ello crea sentimientos rapidez en los sectores más modernos como es el
ambivalentes: 1) de descontento en las comuni- caso de las juntas vecinales, la LPP ha promovido
dades campesinas que interpretan este aspecto una cantidad nunca sospechada de políticos en
como una forma de desplazamiento del dirigente potencia, de líderes que encuentran en elliderazgo
hacia el alcalde, a buscar su favoritismo en lugar una alternativa para llegar a ser político. Esto no
de reclamar por la comunidad; 2) para otras es está en contradicción con el hecho de que en es-
bueno saber que se puede hablar con el alcalde y tos últimos años la imagen del político esté muy
negociar temas propios y de forma cliente lar. El deteriorada y de que se piense colectivamente
alcalde es un caudillo en sociedades donde pre- que el político es ladrón; por la ambigüedad de
domina una forma tradicional de gobierno. Otra los comportamientos de las comunidades y sus lí-
vez el problema: el desplazamiento del eje de gra- deres, al mismo tiempo se consolida la tendencia
vedad de la institucionalidad hacia la alcaldía a valorar en la práctica diaria la política.
desde el eje de las comunidades. Ahí, el compro- Finalmente queda enfatizar que la penetración
miso que la autoridad municipal les brinda a los de la política a través de los municipios, la ex-
mallkus y dirigentes no necesariamente se cum- pansión delliderazgo político, su condición para
ple pero la voluntad y disponibilidad del alcalde obtener obras, ete., coloca al dirigente más tradi-
para brindar audiencias sirve de alguna manera cional, al mallku de las comunidades originarias,
para mantener su prestigio personal ante las OC: en un callejón sin salida: tiene que acercarse al
alcalde y apoyarse en él, de lo contrario hasta sus.
"Allá hay otro obstáculo también, como es nuestra comunidades lo rechazarán como dirigente. En-
gente misma, y cuando estamos así hablamos del sector
tonces los hilos de cada comunidad se orientan
de San Andrés de Machaqa y en especial de zona San
Pedro, ellos nos atienden, sólo que la distancia es lo
cada vez más a la alcaldía y ésa es una de las mu-
que nos trae una desventaja enorme. Para qué voy a chas caras que ofrece la expansión de la democra-
comentar mal del alcalde, hay atención, el alcalde no cia (Cuadro 3).
dice que no, él como autoridad responde, hay voluntad
más bien. La parte técnica está fallando, no está hecha D. El gobierno municipal y los ciudadanos
todavía." (Entrevista al mallku de San Andrés de
Los comunarios, los campesinos y los vecinos de las
Machaqa, enero de 1997)
ciw1ades son cada vez más ciudadanos de los municipios.
Uno de los caminos por los cuales se va produciendo la
En un clima social y político clientelar, todo expansión de esta conciencia ciudadana es la oportunidad
este cambio favorece al alcalde en detrimento del de socializar su descontento; con ello se afianzan también
líder social y comunitario, particularmente allí sus expectativas y se produce la transición hacia otro tiPo
donde el alcalde pudo desempeñar un buen papel de conciencia colectiva, y finalmente asi xe socializan los
de caudillo. El alcalde es más interesante a futuro nuevos valores,
que el mallku. Pero el mallku tiene en su relación
Un nuevo mundo de jerarquías se va constituyendo y
con el alcalde un espacio para su papel de
socializando en las comunidades más alejadas de los centros
protector, mediador ... tiene un espacio para su poblados en tomo a lo municipal, que por el momento se
prestigio. constituye en torno al alcalde y a la alcaldía, como dos cosas
Muchos dirigentes de los vecinos ven la posi- perfectamente diferenciables, El concepto de habitante y
bilidad de hacer contacto directo con el alcalde ciudadano de tal o cual municipio todavía no esrá inundando
utilizando los mecanismos que facilita la cliente- de forma homogenea a estas poblaciones, ni siquiera a
nivel urbano, debido al sentido predominante de lo estatal
la política. Ello lleva al dirigente a quedar bien
en la construcción de los nuevos espacios públicos. LJs
con el alcalde o incluso a hacerse militante con
impactos de la Ley son desiguales y estraiiiicaaos,
el propósito de poder seguir siendo dirigente. Di-
chas relaciones se van configurando de manera De este proceso quienes más se están beneficiando son
compleja en estrecha vinculación con la ejecu- los líderes sociales y políticos, así como los dirigentes
ción de obras, donde la forma cómo se van ejecu- principalmente urbanos,
tando los proyectos afecta considerablemente.
Este es un ejemplo de cómo el liderazgo social se 1. De la desesperanza y el desencanto hacia el
valida en el campo de la política. El tema de la poder: una forma de ambigüedad
politización delliderazgo social es uno de los más ¿Cuáles son las ideas y sentimientos más sociali-
importantes en este proceso de consolidación de zados entre los campesinos, comunarios y veci-

TERCERA PARTE CAPiTULO 1: Los IMPAL,OS EN LAS RELACIONES socloPOLfTICAS 79


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Cuadro 3
Gl Relaciones entre las comunidades y el gobierno municipal: cuadro resumen

Variables explicativas
Relaciones entre las comunidades
y el gobierno municipal Elaboración Gestión Comité de Partidos Programas de
Conflictos
del POA municipal Vigilancia políticos fortalecimiento
1) El eje de legalidad se traslada al lado del La relación con la La gestión es La inscripción y El clientelismo No se detectaron En Pucarani, el
Estado. alcaldía es de poco institucio- persone ría jurídi- político condicio- enfrentamientos programa de ca-
competencia en- nalizada y se ca de las comu- na las relaciones como los que pacitación permi-
2) La LPP y la creación del CV son percibidas tre comunidades concentra en el nidades depen- del alcalde con ocurrieron en mu- tió a muchas co-
desde un inicio como una amenaza contra por obras. protagonismo del de en gran medi- las comunida- nicipios vecinos, munidades en-
el sindicalismo. Este miedo desaparece alcalde, quien da de la alcaldía des. donde intervinie- frentar en mejo-
pronto al juzgarse que en la práctica esta El ejercicio del actúa con fre- y el CV es un ni- ron la alcaldía. res condiciones a
situación abre un nuevo canal de comuni- POA es un mo- cuencia discrimi- vel alternativo de Las comunida- la alcaldía.
cación con el Estado. mento de coop- nando a las co- legalidad frente a des son busca- Los conflictos
tación por parte munidades. la de las organi- das a través de han sido simples Se hicieron im-
3) Las OC supeditan la dinámica sindical y de la alcaldía. zaciones tradi- sus dirigentes interpelaciones a portantes prácti-
comunal así como vecinal a la LPP. Cada La gestión ha cionales. para transar el la alcaldía, las cas de planifica-
una de las situaciones por razones diferen- La captura de sido deficienle voto. que fueron resul- ción participativa
tes: la crisis del sindicalismo; las comuni- obras depende durante los dos La elección del tas. en el marco de la
dades tradicionales por su tradicional de la capacidad últimos años y no CV ha generado En los tres muni- LPP, aunque de
pragmatismo de negociación con el gobier- de negociación ha podido dar insatisfacción cipios los parti- El surgimiento de forma selectiva,
no; las juntas vecinales por su politización de los líderes co- señales de ins- respecto a su dos han genera- caudillos y de lí- beneficiando a
y el desprestigio de las federaciones de jun- munales, sindi- titucionalidad, a representatividad do acuerdos de deres persona- las comunidades
tas vecinales. cales o vecina- pesar de la con- y no ha cumplido estabilidad a la listas no afectó a más cercanas.
les. tinuidad política con su papel de administración. la dinámica de
4) Participación ambigua en materia de con- en las tres alcal- articulador de las las comunida- En el resto de los
trol de las inversiones. En general una sen- Práctica de ne- días. demandas de la des. municipios los
sación de impotencia por la carencia de me- gociación inter- población ni rea- programas se li-
dios adecuados para desempeñar las fun- comunitaria diri- La gestión muni- lizado su función mitaron a aspec-
ciones. gida por la alcal- cipal es medída de control y vigi- tos administrati-
día para resolver en funcíón de lancia. vos de la alcal-
5) Incremento de las actividades y relaciones el problema de la cantidad de día.
entre las comunidades y la alcaldía. escasez de re- obras, con lo que Las comunida-
cursos. se pierde la vi- des tienen un
6) La relación con al alcaldía incrementó la sión estratégica. sentimiento de
discriminación y consiguiente diferencia- que el CV está de
ción. La alcaldía co- acuerdo con el
opta a líderes y a alcalde.
sus comunida-
des a cambio de
obras.
nos sobre la LPP y sobre el municipio. sobre los Los miembros de base esperan que las obras se
alcaldes. los concejales. los miembros del CV? Son hagan. pero como éstas no llegan a la comunidad
ideas y sentimientos contradictorios y ambiguos, piensan que son las autoridades las que no están
de esperanza y desencanto: acercarse 10 más posi- cumpliendo adecuadamente la Ley. Como los
ble al poder. al mismo tiempo que sienten como recursos son para todos. la percepción de las ba-
un mal que sus representantes se identifiquen con ses en aquellos sectores que se sienten margina-
él. En términos generales no hay grandes diferen- dos parece ser más radical en el sentido de que
cias entre las tres situaciones elegidas, se trata el alcalde y sus técnicos (incluidos los concejales
aparentemente del grado de pragmatismo con que y agentes cantonales) no realizan trabajos acerta-
suelen conjugar las aparentes contradicciones en dos en favor de las comunidades.
sus sentimientos. Este pragmatismo no varía sólo Para ellos está claro que el alcalde se habría
de grado sino de contenido; en el caso de las co- olvidado de las comunidades campesinas y que
munidades más tradicionales cambia de carácter, los trabajos no responden a las verdaderas necesi-
es más ambiguo y ambivalente que en el caso de dades, como sería la capacitación en el rubro de
las comunidades urbanas. para mencionar el otro la producción, porque solamente produciendo
extremo. Por un lado se condena a los políticos productos de calidad podrían lograr salir de la
como lo peor y los que traen la corrupción de las pobreza, alcanzar el anhelado "progreso". Pero.
mejores costumbres de la sociedad tradicional y según ellos. el alcalde no conoce las verdaderas
al mismo tiempo se definen mecanismos sofistica- necesidades de los pobladores. porque no habría
dos para negociar con los políticos; se trata de par- recorrido personalmente en un diagnóstico por
ticipar en política pero sin cargar con las pesadas todo el municipio:
cargas del desprestigio social de lo político. Por
un lado pelean por las obras y por otro necesitan "Un gobierno tiene que ir de canto a canto o de punta
oponerse a todo lo que proviene del gobierno." a punta, puede entrar a nuestro territorio un chileno,
el ni siquiera va ir a ver, una comisión va mandar. El
gobierno municipal tiene que venir comunidad por
2. Delegación de temas a los dirigentes y
comunidad, programar, y hacer anunciar en radio, de
ambigüedad
tales comunidades, en tal cantón. en tales fechas voy
Pensaron que con los recursos de la coparticipa- a estar, por lo menos que se anote en su cuadernito
ción sus necesidades estarían satisfechas. pero no diario, esta comunidad no tiene agua potable, esta
fue así. Los miembros de base desconocen los con- comunidad tal cosira necesita. 'Hasta ahora no ha
tenidos y los mecanismos de la Ley. ellos conside- venido." (Entrevista al ex dirigente del cantón
ran que siendo base no tienen la obligación de Huatajata, diciembre de 1996)
saber porque son los dirigentes quienes tendrían
que conocer la Ley. Así. posiblemente. resuelven 3. Insatisfacción generalizada: todo se espera
la contradicción aparente entre sus sentimientos. del municipio
echándole la culpa al dirigente: Está muy socializada en las bases esta forma de
percibir la labor de la alcaldía. la insatisfacción
"Con la Participación Popular se ha hecho la escuela en tomo a los problemas sociales. Así. se carga
o el teatro ...• no me acuerdo. no sé. base nomás soy, al gobierno municipal con los problemas como
los dirigentes deben saber." (Entrevista al comunario la falta de fuentes de trabajo en las provincias
de Tahari del cantón Warisata, diciembre de 1996) la inexistencia de centros de capacitación. Se
piensa que con los recursos municipales se pue-
Las personas mayores han cedido la "respon- den resolver todos esos asuntos. Para eso están
sabilidad de conocer" y trabajar con la LPP a sus los recursos de la Ley. Para las bases es muy com-
hijos, porque según ellos para eso los han manda- plejo pensar en términos de mediano y largo pla-
do a la escuela y en el mejor de los casos al cole- zo. Viven los problemas hoy. entre los que
gio y a la normal. para que trabajen por la destacan la migración de la población joven a las
comunidad con mayor imaginación:

"Nosotros los mayores no sabemos de Participación


ciudades y el crecimiento de la masa de vendedo-
res callejeros en las ciudades de La Paz y El Alto. -
Según los miembros de base del sector Lago
Popular, nuestros hijos tienen que saber, para eso hemos
hecho estudiar." (Entrevista al comunario de Pana del de la sección de Achacachi, por ejemplo, las au-
cantón Santiago de Huata, diciembre de 1996) toridades municipales no son personas prepara-

TERCERA PARTE CAPITULO 1: Los IMPACTOS EN LAS RElACIONES SOCIOPOUTICAS 81


das y los proyectos no se planifican a largo pla- sistemas de mediación o de socialización de
zo, se hacen sin ninguna visión estratégica. las decisiones.
Esto crea una suerte de "no-me-importisrno" En el caso de Pucarani se han desarrollado
entre los comunarios y vecinos, disminuyéndo- programas externos orientados a formar la con-
se de esta manera aún más la participación ciencia ciudadana. A pesar de ello, la falta de vin-
activa de los pobladores en la ejecución de los culación caminera y otras formas de aislamiento
proyectos colectivos: y fragmentación territorial existentes hacen que
predominen las socializaciones negativas frente a
"Ese alcalde debería ser licenciado, que conozca las las autoridades. Las tomas de decisión de los cam-
necesidades del campo y si no es, pues no sirve, y los pesinos que viven más alejados suelen ser más
concejales que están allá, no tienen pues suficiente
colectivas, constituyéndose estos movimientos en
conocimiento, y si no tienen conocimiento, ¿qué han
de hacer? El alcalde dice: para esta comunidad ya está momentos muy importantes de socialización de
aprobado el agua potable, pero no hay nada, nos han los sentimientos de frustración. Las relaciones
hecho cansar dos años, por eso mi motorcito me he individuales son algo exclusivo de los vecinos de
comprado, que venga o no venga este proyecto, a mí Pucarani y sus cercanías. En el caso de Viacha la
no me interesa."
percepción de la gestión municipal es negativa,
predomina la sensación de que los recursos están
Por su parte, los comunarios del sector Illampu
siendo "desviados" -así esto no fuese cierto---,
manifiestan que la LPP es una farsa para las co-
de que no están beneficiando realmente a los po-
munidades campesinas del sector, toda vez que
bladores; ellos desconocen cómo se gastan los re-
las empresas contratadas por la alcaldía para la
cursos y para qué se gastan. La escasa participación
ejecución de obras no les permiten participar ac-
que tienen las bases en la elaboración del POA,
tivamente al no contratarlos como trabajadores,
por el mismo hecho de que se prepara sólo con
puesto que ellas traen sus obreros desde la ciudad
alguna participación de los dirigentes, influye
de La Paz. Además, aquellas comunidades peque-
negativamente en la relación entre las autorida-
ñas que no cuentan con escuelas no han recibido
des municipales y los ciudadanos. La alcaldía es
obras ni la dotación pupitres:
el centro de su atención y cada vez miran más
hacia ella:
"La LPP es un engaño, porque sólo enriquece a las
empresas y traen toda su gente de la ciudad para
construir las obras y no nos toman en cuenta a nosotros "Pensamos que nosotros somos los sujetos, y los acto-
campesinos en mano de obra, a mi comunidad no ha res son del gobierno municipal, sabemos que hay
llegado ninguna obra, ni dotación de bancos, ni recursos de coparticipación, pero no sabemos cómo se
máquina de escribir, esto porque no hay escuela en invierten, cómo se gasta, poca participación en la
mi comunidad. La solicitud está en la alcaldía de Planificación Partícipativa: el gobierno municipal en
Achacachi, pero los papeles se encuentran en el Víacha centraliza el recurso económico en la ciudad de
basurero." (Entrevista al comunario del cantón Víacha. El gobierno municipal acepta obras pequeñas
Warisata, diciembre de 1996) y elabora proyectos con costos elevados gracias al
Cv." (Entrevista al vecino de Viacha, enero de 1996)
La gente se forma una imagen propia muy
particular, a veces contraria a la de su organiza- 4. ¿Culpar a la autoridad como estrategia de
ción, acerca de las actividades de las autorida- simulación o fingimiento?
des municipales. El momento de mayor La emergencia de nuevos valores provoca
intensidad de estas percepciones es el proceso posicionamientos individuales que no pueden
electoral y no tanto el período de la administra- ser totalmente socializables. Ello lleva a un pro-
ción. Durante las etapas electorales el candida- ceso de "mestizaje" que involucra a toda la pobla-
to muestra a la ciudadanía lo que se logró en su ción en un flujo de elementos culturales,
gestión y hace promesas de mayores conquistas. comportamientos duales, esfuerzos de los
Ciertamente, existen muchas formas de inter- involucrados por diferenciarse y por mistificar
pelar a las autoridades por parte de la ciudada- sus posiciones, por reconocerse y esquivarse a la
nía y de reprobar a los titulares de poder vez en un mundo que no es ya bipolar como an-
municipal. Así, la alcaldía y los partidos cuidan tes. Se producen comportamientos de escape in-
mucho las relaciones con los ciudadanos, pero dividual en situaciones de intensidad colectiva;
obviamente recurren con gran frecuencia a los se es ciudadano y racista al mismo tiempo, se

82 MALLKUS y ALCALDES
producen discursos interétnicos e intraétnicos La reacción de los vecinos no se dejó esperar.
simultáneamente, reivindicaciones de identi- Indicaron que se habían hecho pocos trabajos,
dad y rechazo de identidad, de desplazamiento que la situación de los viacheños estaba
de rasgos no deseados. La univocidad de lo mu- empeorando por no haber una atención adecua-
nicipal penetra al mismo tiempo que se cons- da a sus necesidades más urgentes:
truyen comportamientos sobre la base de
simbolismos plurisignificantes. A una visión de "Aquí en Viacha estamos yendo de mal en peor,
ciudadanía universal homogeneizante se le porque se tratan como demagogo, porque en verdad
qué calle esta bien hecho señor alcalde, en la gestión
esconden el valor y los procesos de construc-
1996 qué ha hecho señor alcalde."
ción híbridos y mestizos de una sociedad tradi-
cional andina,
Por su parte, las comunidades campesinas se
Las bases aparentan no creer -aunque ten-
manifiestan en el mismo sentido que los vecinos
gan razones fundadas en todos los sentidos- en
de Viacha, indicando que las autoridades muni-
las explicaciones que pueda dar el alcalde o algu-
cipales les están engañando, porque sus deman-
na otra autoridad municipal. Los vecinos de
das no son atendidas, el dinero de la LPP está
Viacha expresan un sentimiento de desconten-
siendo desviado. Los viajes que tienen que reali-
to, arguyendo que los trabajos se hacen sin nin-
zar a la ciudad de Viacha para exigir sus necesida-
gún estudio técnico. Algunos dirigentes vecinales,
des suponen gastos económicos, pero allí los
son todavía más radicales y señalan que el dinero
trámites tardan con el argumento de que no
de la LPP se lo están "embolsillando" las autori-
existen materiales para la ejecución de obras.
dades municipales, que las obras mal hechas sir-
Esto crea sentimientos de desencanto en los
ven sólo para justificar los gastos, que las
comunarios respecto al gobierno municipal:
autoridades se preocupan más de sus intereses per-
sonales que en atender las necesidades más ur- "La comunidad dice que con esta Participación
gentes de la población: Popular parece que nos está dando engaño, pedimos
todo y no cumple el gobierno municipal de Viacha,
"Aprovechan con eso de los impuestos, por eso yo está haciendo fraude, engaño. Con gastos de pasajes
pienso que la Participación Popular parece que se hay que estar esperando una semana, dos semanas en
hubiera puesto solamente para que se enbolsillaran Viacha. Ya va a salir dice, ese día va a salir dice, no
nuestros alcaldes, concejales, y no tuviera nada cumple las obligaciones y dicen, ya no hay material,
nuestras zonas. (Entrevista a la presidenta vecinal de no hay cemento, no hay plata." (Entrevista al mallku
Viacha, enero de 1997) de Jesús de Machaqa, enero de 1997)

El alcalde de Viacha respondiendo a la inter- 5. Avance de la conciencia de ciudadanía en


pelación en público de un vecino en un acto moldes tradicionales
de programa de radio sobre el monto de dinero Las relaciones de desencanto de parte de los
del proyecto, y sin dar mayor importancia a las ciudadanos y de manipulación político ideológi-
protestas y "silbidos" de los vecinos, dijo que los ca de parte de las autoridades municipales, donde
reclamos estaban orientados poi íticamente los miembros de base condenan la mayor parte
para hacer quedar mal al alcalde ante la opi- de los trabajos que hace la alcaldía, son típicas de
nión pública: cualquier sistema democrático y su ocurrencia de-
muestra el rápido avance de conciencia democrá-
"Bueno con mucho gusto contestaré al vecino que tica tanto de parte de vecinos como de campe-
está muy preocupado, más allá de lo que no he sinos y en menor medida de comunarios. Las co-
podido darle trabajo cuando vino a solicitarme. munidades rurales con asiento en la ciudad de
Bueno, sobre los 54 mil bolivianos, lo tenemos; en Viacha negocian doblemente, como vecinos de
segundo lugar nos estamos aproximando a los 40 mil Viacha y como comunarios de sus lugares de ori-
dólares; ahora ¿qué es lo que vamos hacer? Estas
gen. La acusación no implica un rechazo al nue-
losetas las compra la alcaldía y la mano de obra es la
vo orden sino una forma ampliamente socializada
que nosotros contratamos, eso llega a unos 17 mil
bolivianos. Las puertas están abiertas absolutamen- de actuar ambiguamente en el escenario de la
te a todas las entidades, si es que ellos lo quieren democracia, en el que son ciudadanos y actúan
comprobar pueden pasar por el Departamento como comunarios o vecinos. Por estos caminos
Financiero." ambiguos y polisignificantes se va produciendo

TERCERA PARTE CAP rruto 1:los IMPACTOS EN LAS RELACIONES SCX::loPOLlTICAS 83


esta expansión de valores de la nueva moderni- guaje, una puerta para más obras. Las juntas ve-
dad. La confrontación es la oportunidad de so- cinales miran por un lado a la Federación de
cializar su descontento ante un mundo que les Juntas Vecinales, al sindicato o a la central y a
exige identidad; al mismo tiempo afianzan las ex- las comunidades, y con el otro ojo miran al mu-
pectativas, se produce la expansión de una con- nicipio: las obras, el posible puesto como CV,
ciencia colectiva de otro tipo y se socializan los como dirigente político, como funcionario de
nuevos valores. Un nuevo mundo de jerarquías la alcaldía. Independientemente de las posibili-
se va constituyendo en las comunidades más dades reales que existan de acceder a la alcaldía,
alejadas de los centros poblados de las tres sec- la ven como una posibilidad.
ciones estudiadas. En esta situación el campesino y el comunario,
Este nuevo mundo de valores se va constru- principalmente, van admitiendo en su mundo
yendo en torno a lo municipal, que por el mo- de valores los del municipio como ámbito
mento sólo representa al alcalde y a la alcaldía, institucional de referencia. Aunque la velocidad
como dos cosas perfectamente diferenciables. El y profundidad es muy distinta de una situación
concepto de habitante y ciudadano de talo cual a otra, el concepto nuevo se va aclarando: su
municipio todavía no está llegando a estas pobla- relación con la alcaldía, el municipio como terri-
ciones, ni siquiera a nivel urbano. En este entra- . torio social y político no es percibida todavía
mado de apreciaciones sobre los múltiples aspectos en la práctica, lo que se visualiza en este período
negativos es mucho lo que se ha aprendido en es la alcaldía y el alcalde
muy corto tiempo. El proceso de comunicación,
particularmente a través de la radio y lo socializa-
do por sus dirigentes en sus idas y venidas a la
alcaldía ha desatado muchas expectativas; se han En la mayor parte de las comunidades rurales del altipla-
comenzado a consolidar nuevos valores y nuevas no de La Paz, el nombramiento de las autoridades sindicales
jerarquías. y originarias se sigue haciendo bajo la modalidad de turno,
donde cada propietario de una determinada parcela (sayaña)
tiene la obligación de asumir el cargo de autoridad cuando le
6. Entre la legitimidad de las comunidades y la toca por el sistema de rotación. A este respecto se puede
legalidad del gobierno municipal ver: Xavier Albó y otros, Para comprender las comunidades
Los vecinos, los sindicatos agrarios y las comuni- rurales en Bolivia, La Paz, MEC-CIPCA-UNICEF, 1989.
dades tradicionales, cada una de ellas en diferen- Ha sido importante el apoyo de CETHA a las comuni-
dades de Jesús y Andrés de Machaca.
te forma, sienten, junto con sus autoridades, que
1 En casi todos estos eventos de corto plazo se refuerzan
se enfrentan ante un nuevo poder, una nueva si- los lazos paternos de las comunidades de gran valor para el
tuación. Dudan que con sus autoridades puedan largo plazo.
enfrentar los grandes retos y ventajas que les ofrece 4 Las mismas personas que un día sábado de mercado en el
sector Illampu nos atacaron en el trabajo de campo y quisie-
el municipio. Juzgan severamente a los dirigentes
ron quitamos las grabadoras poco tiempo después estaban
que ahora son concejales y al mismo tiempo sien- negociando sus obras en la reunión para el POA en
ten internamente que se ha abierto una puerta Achacachi. Nos persiguieron por pensar que éramos agentes
nueva para su incorporación al país; en su len- del gobierno.

84 MALLKUS y ALCALDES
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:>- Cuadro 4
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rrt Relaciones entre los ciudadanos y el gobierno municipal: cuadro resumen

Variables explicativas
Relaciones entre las comunidades
y el gobierno municipal Elaboración Gestión Comité de Partidos Conflictos Programas de
del POA municipal Vigilancia políticos fortalecimiento
1. Calificaciones positivas y negativas de la El POA no suele La gestión es El comunario, el El clientelismo Aunque no se Los programas
participación de las OTB en el GM. socializarse a ni- muy cuestionada campesino y el político se abre detectaron pueden llegar a
vel municipal. Es porque no refleja vecino no ven en como posibilidad enfrentamientos, sustituir los nece-
• Sentimientos de desencanto y esperanza. un ejercicio que ejecución. El el CV a sus repre- más o menos la realidad dife- sarios procesos
• Socialización acelerada, pero con reservas involucra a diri- POA no se ejecu- sentantes: no los cercana. rencia a unos de socialización.
en muchos casos de lo municipal. gentes y a la al- ta y cuando se lo conocen y su sectores pobla-
• Lo municipal todavía aparece como una caldía; en pocos hace es con un elección no ha Se busca diri- cionales de otros. Los programes
farsa. casos a los veci- período de atra- representado un gentes, por lo son percibidos
nos. No repre- so de más de un acto de ciudada- que ser dirigente Las brechas so- todavía como ac-
2. Débil participación real en materia de con- senta una estra- año como pro- nía. es positivo. ciales y económi- tos puntuales y
trol. tegia colectiva. medio. cas, su percep- externos.
Los perciben co- En los tres muni- ción por parte de
• Sensación de exclusión e incertidumbre por El ejercicio del La gestión deja mo parte del cipios los parti- los vecinos, etc., Su lenguaje no es
los problemas de comunicación y desco- POA es un mo- muchas dudas y aparato de la al- dos han genera- son una amena- portador todavía
nocimiento de la LPP. mento de coop- desaparece la caldía. do acuerdos de za al sentimiento de conceptos
• Culpan a las autoridades y eluden sus res- tación por parte imagen de la estabilidad a la colectivo de ser con referencias
ponsabilidades. de la alcaldía. institucionalidad administración, ciudadano de un muy claras de su
()
:>- • Ambigüedad entre los valores de la demo- del municipio, calificada como municipio. realidad.
." cracia y sus propios valores. Existe mucha sólo queda la arreglo entre
~'
duda e incerti- imagen del alcal- ellos y corrup- Bloquean proce- Las prácticas de
5 3. Entre la legitimidad de las organizaciones dumbre en torno de y de la alcal- ción. sos positivos de planificación
tradicionales y la legalidad del municipio. a las obras con- día. identidad colecti- participativa han
~ signadas en el va. sido percibidas
3: • Va perdiendo peso para ellos la organiza- POA Una gestión tan por algunos gru-
~ ción de base, y ven perspectivas reales en personalizada pos en Pucarani.
la alcaldía. deja que se pier-
~ • Todavía no se tiene el concepto de munici- da el horizonte
rn pio, sólo de alcaldía y de alcalde. de fa estrategia,
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r- Cuadro 5
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en Impactos de la implementación de la LPP: resumen

Variables que explican los resultados de la implementación de la LPP


Variables dependientes
y sus dimensiones Elaboración Gestión Funcionamiento
Partidos Conflictos Programas
del POA municipal del CV
1. Relaciones OTB y sus bases: Genera una com- Las coberturas El CV no ha fun- Los partidos han Los conflictos en- Los programas
• Pérdida de legitimidad de los sindicatos y petencia por de la gestión han cionado de a- manejado las al- tre vecinos o han sido muy
comunidades, a favor de sus relaciones con obras. sido deficitarias y cuerdo a las ex- caldías y sus fun- comunarios no puntuales y exter-
el municipio. se las percibe pectativas de los cionarios me- han sido impor- nos a las comuni-
• Las OC están más activas e interesadas por La planificación como tal. comunarios y ve- diante un cliente- tantes. dades particular-
temas comunitarios y de relación con ins- participativa ge- cinos. lismo abierto. mente en el caso
tancias extemas a las comunidades. nera conflictos en La calidad de las Renacimiento de de los financia-
• Socialización de mayor exigencia hacia las lugar de consen- obras es perci- Débil claridad en Los partidos han caudillos locales dos por el FIS.
autoridades y las normas internas. so. bida como mala. la .constitución cooptado a diri- en los planteles
• Desacralización de la autoridad originaria del CV gentes comuna- de las alcaldías y Los programas
por una mayor politización delliderazgo; va La priorización Se percibe la les y vecinales. como dirigentes de capacitación
ganando la pertenencia municipal frente a de proyectos por gestión como Casi nadie cono- de los partidos. a nivel comuni-
la comunal. comunidad difi- cosa de los fun- ce al CV y lo que Los partidos han dad no han logra-
2. Relaciones entre OTB: culta una visión cionarios de la hace. Sospechas servido para la Manifestación de do resultados du-
• Se han incrementado las relaciones entre OC estratégica. alcaldía. de corrupción. socialización de las diferencias raderos.
• Las relaciones entre OC se disuelven y se expectativas en- socioculturales.
fortalecen a favor de las relaciones con el Dificultades téc- Se percibe a la El CV está entre tre las personas y La inestabilidad
municipio; se ahondan las diferencias ya nicas y de comu- alcaldía como el aislamiento y el las comunida- funcionaria ha
existentes. nicación para in- algo apetecible y enfrentamiento e des. debilitado mucho
• Se abren otras las posibilidades de coope- tegrar las comu- fuente de benefi- inhabilitación los impactos de
ración inter-OTB. nidades. cios comunales y para sus funcio- los programas.
3. Relaciones entre las OTB y el GM: personales. nes.
• Ganando la relación vertical (GM) frente q Politización del
la horizontal (comunal), la política versus la POA y descono-
sociedad, lo estatal versus lo social. cimiento de los
• Participación en materia de control con ten- techos presu-
dencia a su politización. puestarios por
• Traslado de las bases de legitimidad hacia parte de la pobla-
la nueva legalidad. ción.
4. GM· ciudadanos:
• Gana espacio la conciencia de pertenen-
cia municipal.
• Toma de conciencia del valor del voto y de-
cepción por sus resultados.
• Expectativas de los ciudadanos y dudas so-
bre la capacidad del municipio para resol-
ver sus problemas
IMPULSOS SOCIOPOLÍTICOS
y EL NUEVO ESCENARIO LOCAL

1= n el capítulo precedente nos hemos referido abandonan esquemas esrructuralistas y rnecáni-


§....a los impactos en cada una de las cuatro di- cos de comprensión de la realidad. Pero sí se quiere
mensiones elegidas. Su elección fue una decisión señalar y resaltar aquí que con la multiplicidad
metodológica adecuada, porque cubre los aspec- de los aspectos mencionados, su aspecto de algo
tos más importantes de la vida y organización de fragmentado, su multiplicidad de significados, su
las poblaciones estudiadas, de sus valores y jerar- imagen variopinta, la ambigüedad de significa-
quías valorativas. dos, ete., se gana en capacidad de explicación, lo
En este apartado se reflexiona sobre cómo y que no significa que todo el proceso de cambio
en qué condiciones se produjeron estos impactos se diluya en algo amorfo y sin orientación. Existe
y sobre cómo incidieron en ellos, tanto la estruc- en todo ello una construcción positiva de valores
tura misma de la Ley, como las condiciones de y comportamientos, de significados culturales.
su implementación y la nueva arquitectura Otra cosa diferente es que se pueda leer la cons-
institucional. No se trata de una acción unilineal trucción de esta modernidad con esquemas de
de una causa sobre un efecto; se trata de la acción lectura bipolares (Salman, 1999). Con esta precau-
compleja de un conjunto de impulsos -más am- ción y simplificando se tratará de identificar algu-
plio que el que presentamos en este capítulo- nas de las líneas de fuerza que generan las relacio-
que se definen como líneas de fuerza y generan nes entre los impactos y sus variables explicativas.
reacciones en los esquemas de valores vigentes. Los impulsos se observan y se pueden analizar
Ello lleva a señalar que no se puede hablar toda- en varios niveles:
vía de resultados de la implernentación de la Ley
clatos y evidentes, sino de posibles tendencias, 1) El nuevo escenario y los nuevos actores;
de fuerzas en juego muy versátiles y variables. Por 2) las nuevas formas de acción; y
todo esto, es más provechoso hablar de impactos 3) nuevos valores socializados.
y no de resultados, y al hablar de cambios, no se
trata de algo acabado, alcanzado, sino de direc- A. Redefinición de los escenarios
ciones aún imprecisas y en construcción. ¡Cómo han incidido los mecanismos de implementación
La pretensión de diferenciar los impactos, se- de la Ley en estos conjuntos tan diversificados de impactos
como los mencionados I ¿Cuáles han sido las condiciones
gún las tres condiciones básicas, se ha cumplido
del contexto y las [orraas de acción social y política para
totalmente, aunque la visibilidad de las diferen- que una herramienta de planificación produzca resultados
cias no parece tan fácil. Al no medirlos en la for- tan diferentes a los cstroiégicos!
ma de resultados sino de impactos y tendencias,
al no identificar causas sino impulsos, la impre- 1. La multiplicidad de impulsos
sión pueda ser de bajo contraste de las diferen- La Ley ha definido un escenario de relaciones en
cias. Esta insatisfacción es normal cuando se el que actúan una serie de impulsos. Les llamare-

TERCERA PARTE CAPíTULO 11: IMPULSOS SOCIOPOl.fTICOS y El NUEVO ESCENARIO I.lX:AI. 87

L
mos impulsos para indicar que las direcciones las formas de acción de los nuevos lidcrazgos que
no dependen sólo de ellos sino también de otros se están abriendo paso en este contexto de proce-
factores. Los resultados pueden ser muy diferen- sos de modernización. Pero es importante consi-
tes de un caso a otro y, además, impredecibles. derarlo como una trama básica en este momento.
Este razonamiento permite abrir más el abanico No se puede responder sin ambigüedad e im-
de hipótesis e incertidumbres. Estos aspectos precisión a preguntas tan simples como las referi-
son importantes por lo que se recomienda tratar das a "si se ha profundizado la democracia", "si
con cuidado las generalizaciones y atender mu- hay más participación ciudadana", aunque se
cho a las situaciones particulares ya que la apro- intuya todo esto sobre la base de ciertos
piación de la LPP puede ser muy particular. indicadores cuantitativos y relacionados con los
Es necesario hablar de escenarios, concepto procedimientos de representación. Son muy am-
que describe -a veces sirve para explicar- la biguas las afirmaciones sobre si se instaura una
articulación existente entre los diferentes impul- democracia más participa ti va, si las comunidades
sos y su interrelación de dependencia. El esce- recuperan sus valores y si los potencia dentro de
nario pretende mostrar aunque sea estático el los marcos de la Ley, si las poblaciones mejoran
tejido complejo de líneas de acción. En un esce- su nivel de vida y si aumentan su capacidad 10-
nario determinado la elaboración del POA pro- . cal, si se integran finalmente al país y a los lo-
vocó un incremento de solidaridad mientras gros de éste, si es que se abren mayores brechas
que en otro disolución o fragmentación. No se entre ricos y pobres, entre población rural y ur-
puede hablar de explicaciones causales ni bana, etc. Lo más importante que hemos detec-
unilineales, sino de tejidos de relaciones que de- tado en la investigación es que existe todo esto
finen un resultado probablemente como único. al mismo tiempo.
Las líneas que se definen en el tejido del escena-
rio rural de los municipios actuales. provienen 2. El escenario se desarrolla en el municipio y
de muchos actores como los siguientes: en torno a él
Se trata de una reforma que no fue reclamada por
1) Los dirigentes y autoridades originarias en sus nadie, sobre todo si nos referimos a las comuni-
procesos de apropiación personal de la Ley. dades. Se trata de una cancha rayada de antema-
Z) Las comunidades y diferentes formas de vida y no y a la que los diferentes actores entran, no a
acción colectiva. defender o a delimitar espacios sino a copar los
3) Los dirigentes y sus relaciones con los parti- espacios diseñados, a "apropiarse de la reforma,
dos políticos y con los funcionarios munici- de esos espacios diseñados por otros". El escena-
pales. rio es, por consiguiente, el del Estado, no ocurre
4) El alcalde y sus acciones hacia los diferentes en la sociedad, en sus diferentes formas de mani-
interlocutores: los partidos políticos, los con- festación. No se trata de un escenario construido
cejales, el gobierno, los dirigentes y aurorida- por la sociedad, como sería el caso de un escena-
des comunales, su partido, los miembros del rio construido por un movimiento social masivo.
CV, etc. En este caso el Estado trataría de apropiárselo,
5) Los miembros del CV en su relación con el de moldearlo en el mejor de los casos. Pero en la
alcalde, entre ellos mismos, con los otros diri- apropiación por parte de los actores se producen
gentes que no están en el CV, con los partidos modificaciones no sólo en el rayado, sino también
políticos, con las personas de las comunida- en las definiciones originales; por ejemplo, el
des, con el GM, con los concejales. CV será redefinido en su significado, mantenien-
6) El concejo municipal, aunque muy disminui- do las apariencias de su definición legal.
do ante el protagonismo del alcalde, sin em- El "escenario de estas relaciones es el del mu-
bargo a veces desarrolla líneas en relación nicipio" en su etapa de constitución real, "su ve-
con los principales actores mencionados. hículo son las obras, el PON', su institucionalidad

Este tejido es no sólo complejo sino que ade-


más visible la alcaldía y el actor central, el alcal-
de. Este escenario hace visible al sistema político
-
más es cambiante, como cambia el alcalde, como y lo viabiliza. Las obras caen como gotas desde la
cambian los dirigentes comunales. El cambio y la alcaldía. Los vínculos preexistentes entre las au-
versatilidad es una característica fundamental de toridades municipales y los dirigentes de las OC

88 MALLKUS y ALCALDES
se redefinen de acuerdo con la dinámica de este las juntas vecinales y sindicatos campesinos y
escenario. organizaciones originarias adopten estrategias
Los juegos de fuerzas y los movimientos den- diferenciadas para acceder a los recursos, afec-
tro del tejido variopinto del municipio están de- tándose, por tanto, las relaciones de solidaridad
finidos por dos grandes bordes, el borde de la intercomunitarias, sobre todo en aquellas comu-
alcaldía, de los partidos, etc., que imponen y cons- nidades que mantienen aún valores y formas
truyen su racionalidad en las comunidades y a la de organización tradicionales, como son las
otra banda las comunidades, sus dirigentes, las poblaciones del sector Machaqa del municipio
autoridades, la gente, que tratan de colocar sus de Viacha.
racionalidades, mucho más fragmentadas que En este cambio de escenarios, las comunida-
en la otra banda, dentro del nuevo espacio, vale des comienzan a articularse más en torno al mu-
decir, tratan de apropiarse de las reformas, de las nicipio {alcaldía} que entre ellas mismas. Ello
novedades que vienen del gobierno. en un complejo proceso de construcción y crea-
Tras varios años de aplicación de la LPP -sin ción constructora nueva. Se fortalece la lógica
duda una etapa intensa de comunicación y de la del individualismo en las comunidades: cada jun-
implementación de programas de fortalecimien- ta vecinal y cada comunidad trata de lograr una
to institucional- las OC, principales destinata- determinada obra, sin considerar las necesida-
rias de la Ley, están todavía en una etapa de des de! resto de las organizaciones, establecién-
desencanto y de insatisfacción frente a las posibi- dose de esta manera relaciones egoístas y
lidades de la Ley. Fueron muchas las expectativas conflictivas entre las organizaciones vecinales y
que provinieron de parte del gobierno central sindicales, que también se inclinan hacia la di-
como protagonista principal y definitivo de una visión de las centrales y subcentrales agrarias,
reforma profundamente centrífuga como ésta. así como de las federeraciones vecinales.
Persisten entre las comunidades, al mismo Este impulso recae sobre las relaciones entre
tiempo, muchas expectativas de mejora en sus los dirigentes de las organizaciones y los miem-
niveles de participación en las obras. Se ha visto bros de base. Estas relaciones tienden a adquirir
desaparecer y diluirse en conflictos muchas de en un primer momento mayor dinámica, para
estas expectativas como también crecer y afirmar- caer posteriormente en una suerte de desmorali-
se. Todo depende, no sólo de los sistemas de rela- zación y cansancio; ello depende de los logros
ciones internas en estas comunidades analizadas, que puedan mostrar los dirigentes en la concre-
sino también de lo que ocurra en el polo de la ción de proyectos acordados en las reuniones.
alcaldía y finalmente entre las comunidades y la Los dirigentes juegan un papel fundamental
alcaldía. Con todo lo que ello implica, la alcaldía en la canalización de los trámites en la alcaldía
representa la política, representa el Estado, y la misma ejecución de las obras; tropezando
representa intereses individuales, caudillistas en en ello, sin embargo, con una de las dificultades
muchos casos, representa el esfuerzo de los ciuda- más regulares: e! bajo grado de conocimiento y
danos, etc. En ausencia de un municipio bien manejo adecuado de los mecanismos de la LPP,
constituido, la alcaldía es el escenario. La alcal- así como e! desconocimiento de ciertas habili-
día manipula las relaciones con los dirigentes y dades y mañas para "moverse" eficientemente
sus comunidades con lo que se introduce nuevos entre los dirigentes y entre las autoridades mu-
términos en los sistemas de valores tradicionales. nicipales.
Se va sustituyendo la solidaridad por la com-
petencia entre comunidades, lo que impulsa in- 3. El protagonismo del alcalde
tentos de fragmentación de la unidad político A falta de una institucionalidad de racionalidad
administrativa del municipio, desata pretensio- administrativa moderna el personalismo, el
nes de crear nuevas secciones municipales, debi- clientelismo, el protagonismo del alcalde, la
lita como contrapartida las relaciones de informalidad y la ambigüedad conducen e! ejer-
solidaridad entre comunidades, que era e! esce- cicio de la planificación.
nario anterior. La insuficiencia de los recursos de En las tres secciones municipales el personaje
la coparticipación para atender la diversidad de central es e! alcalde y es él quien suele sacar ma-
demandas de las zonas de nucleamientos urbanos yor provecho de las negociaciones opacando,
y de las comunidades campesinas dio lugar a que siempre que puede, al concejo y al Cv. Ha sido

TERCERA PARTE CAPÍTULO 1I: IMPULSOS SOCIOPOLÍTlCOS y EL NUEVO ESCENARIO LOCAL 89

¡.
L
importante, de todos modos, el que el alcalde prioridad a los relacionados con la educación.
permanezca varios años en el ejecutivo. Si su per- El alcalde es profesor, la educación ha sido siem-
sonalismo fue problemático, los cambios y la ines- pre la mayor preocupación en la zona; allí exis-
tabilidad funcionaria implicaron una reforrnula- ten dos escuelas normales, una de ellas de gran
ción de "estrategias" cada año. Este tema ha sido, renombre, como es la de Warisata. Así, los pro-
entre otros, una de las piezas fundamentales de la yectos educativos fueron atendidos prioritaria-
ingobernabilidad en muchos municipios del país. mente respecto a solicitudes vinculadas a la
En las dos primeras gestiones (segundo semes- producción y a otros rubros; en todos ellos, como
tre 1994 y 1995), la elaboración del POA en las era previsible y lógico, la capital de sección y ca-
tres secciones municipales se hizo con poca parti- pitales de cantones que concentran más centros
cipación de las OC; fue el ejecutivo el que desa- educativos fueron de alguna manera favorecidos
rrolló un gran protagonismo en la priorización y por la distribución de recursos.
aprobación de proyectos, la participación del En el municipio de Viacha, el alcalde adoptó
concejo fue secundaria. Sin embargo, para la ges- el criterio del tamaño de población para la
tión de 1996 y 1997, la participación de las orga- distribución de recursos, por lo que los proyectos
nizaciones y de! mismo CV -aunque no todos de alto costo y de mejor calidad quedaron allí
los miembros del CV- fue de cierta significa- donde vive la mayor cantidad de población, e!
ción en el proceso de preparación de POA, don- resto sólo se benefició con pequeñas obras. La
de las autoridades municipales trataron de apli- ciudad de Viacha concentra más del 57% de po-
car los principios y los mecanismos establecidos blación en comparación al resto de los cantones.
por la Planificación Participativa Municipal En Pucarani la alcaldesa adoptó la estrategia
(PPM). Se intentó impulsar el proceso de planifi- de "una obra año por medio"; así, una comunidad
cación desde las bases en reuniones y seminarios que recibe un proyecto en la gestión de 1996, en
de identificación y discusión de proyectos en la la gestión de 1997 ya no lo recibe. Pero esta mo-
mayor parte de comunidades y zonas. Quedaba dalidad vale sólo para las comunidades campesi-
más lejos, al menos en Achacachi y Viacha, el ob- nas y no para la capital de sección y, además, con
jetivo de! Plan de Desarrollo Municipal (PDM). recursos que equivalen sólo al 75% del total de
En Achacachí se trabajó mediante la firma recursos de inversión. La capital de sección tiene
de convenios entre el gobierno municipal y las derecho a utilizar el 25 % de los recursos destina-
Oc, cantón por cantón, donde el Fondo Nacio- dos a la inversión, para la ciudad de Pucarani,
nal de Desarrollo Regional impulsó y financió la todos los años.
elaboración del PDM. En Viacha, se realizaron Frente a ello, las OC adoptaron estrategias
seminarios donde se discutieron los proyectos de acción para captar favorablemente y con
presentados por las OC entre autoridades muni- cierta seguridad las obras para su territorio, don-
cipales y los dirigentes por distrito municipal; 1 de algunas comunidades y zonas se dividen en
el alcalde pudo convencer a los dirigentes cam- dos o más organizaciones con personerías jurídi-
pesinos sobre las obras a realizarse en toda la cas distintas, para exigir luego la atención de sus
sección, haciendo notar que su interés es aten- pedidos por organización, beneficiándose de
der las necesidades de todas las Oc. En Pucarani esta manera con más de una obra. Estas estrate-
se contó con el apoyo del Programa de Desarrollo gias salieron también de este escenario de pro-
Democrático y Participación Ciudadana (DDPC) tagonismos de líderes comunales o autoridades
para la elaboración de! POA; para ello se lleva- tradicionales. Las estrategias estuvieron induci-
ron a cabo aurodiagnósncos en la mayor parte de das como reacción a las formas de comportamien-
las comunidades, mediante los cuales se identifi- to del alcalde y sus estrategias de acción. Aunque
caron los proyectos de prioridad, donde se desta- éste tome en cuenta, obviamente, a sus actores,
có la importante participación activa del los lideres comunales, la línea de acción está do-
presidente del Cv. Cada gobierno municipal minada por su presencia e iniciativa.
adoptó una estrategia adecuada -pero muy per-
sonal y creativa en muchos casos- en la distri- 4. Valoración de la representatividad
bución de recursos. La Ley define la distribución de los recursos per
En la alcaldía de Achacachi, e! alcalde adop- cápita, pero ello vale cuando conviene. El com-
tó la estrategia de jerarquizar los proyectos dando portamiento suele ser el de defender los recursos

90 MALLKUS y ALCALDES

-
por comunidad, sin importar el tamaño otros cantones que postulan a alguno de sus re-
poblacional. Se trata de una forma de ambigüe- presentantes para cuarto o quinto concejal y que
dad de tipo cultural por la que se anteponen e! no logran entrar al concejo municipal, quedan
concepto de ciudadano municipal y el concepto relegados en su intención de participar en el
de "nosotros". Cuando conviene se aplica el gobierno municipal. Entonces, la gestión muni-
"nosotros", cuando no conviene se actúa como cipal también da mayor prioridad a aquellos
individuos de un municipio, de un colectivo proyectos que tienen mayor respaldo e influen-
mayor. A veces se usan los dos valores al mismo cia por parte de las autoridades municipales,
tiempo. prestando menor atención a cantones que no
En e! escenario del municipio y de la alcaldía tienen representación en la alcaldía:
se está produciendo e! principal impulso de in-
corporación de la población a la política, lo que "Pucarani nomás quiere administrar todo; he
ha llevado a un desarrollo extraordinario de este visto igual en la vida sindical, cómo marginan al
nivel de la participación con respecto de otros, sector Isla -sector Sur-; 'los del sector Isla
deben estar en el lago, ¡qué van a venir!', decían.
como e! social y el CÍvico. La representación
Para nombrar un ejecutivo provincial todos salen
política del territorio en e! gobierno municipal
de allá y nunca quieren que se lleve acá un con-
tiende a concentrarse -al menos en esta prime- greso, un ampliado. Si fuera cerca de aquí, todos
ra etapa- en tomo a la capital de sección; es podemos ir, tendríamos más fuerza." (Entrevista
decir, la mayor parte de los cargos de la alcaldía colectiva a dirigentes sindicales del cantón Chojasivi,
(alcalde, concejalías, técnicos y empleados) son marzo de 1997)
ocupados por las personas que viven en la capital
de sección, tal como ocurre por ejemplo en los Este sentimiento de "nosotros" postergado y
municipios de Viacha y Achacachi. discriminado va creciendo, pero no en tomo a la
Cuando la sección es rural en su mayos pro- revalorización de identidades sino en términos
porción, la población es dispersa y la representa- negativos, por exclusión.
ción política también lo suele ser. Algunas A las reuniones convocadas por el equipo
autoridades ya no radican en otros cantones sino de investigación, los mallkus del sector Machaqa
en comunidades aledañas. No se logra una parti- del municipio de Viacha llevaban atuendos y
cipación equilibrada de todos los sectores, como vestimenta tradicional: el poncho de colores,
sucede en el municipio de Pucarani. Este aspecto ellluch'u, la bufanda de color vicuña, el sombrero
genera mucha desazón en la población. negro o marrón, la ch'uspa de coca y el famoso
La concentración de población en la capital chicote con mango adornado con platería,
de sección, como ocurre en el caso de Viacha además de portar la botella de alcohol. Mientras
donde la ciudad capital cuenta con más de 57% que los dirigentes de Achacachi y Pucarani ves-
de la población total de la sección -en tían ropa corriente, en algunos casos una gorra
Achacachi y Pucarani con e! 25% y 24% respec- con visera. Las mujeres dirigentes en las reunio-
tivamente- hace que los candidatos titulares nes dentro de Machaqa ostentan sus vestimentas
para alcalde y concejales sean en su mayoría de aguayo y sus monteras negras, no así en
-sobre todo las primeras concejalías- de la ca- Achacachi ni en Pucarani.
pital de sección. Este punto es de gran importan- Ante los problemas de la representatividad
cia para los partidos políticos que están más democrática las autoridades comunales pretenden
interesados en lograr mayor votación que en ha- imponer su presencia cualitativa, no tanto por e!
cer una representación equilibrada de todos los número en sí sino demostrando ese "nosotros" que
cantones de la sección, lo que se traduce en la deberá seguir teniendo valor para ellos. Hacia
confección de sus listas. Los candidatos para al- dentro y hacia fuera demuestran así las comuni-
calde son casi por definición de la capital de sec- dades más tradicionales su percepción de! acoso
ción, e! resto de los candidatos que rellenan la del poder municipal contra el poder comunal; los
plancha de los cinco o siete concejales, incluidos mallkus y bases del sector Machaqa siguen recla-
los suplentes, son de otros cantones. Entonces e! mando o añorando e! rescate del "imperio" perdi-
concejo municipal queda conformado por perso- do de los pueblos aymaras:
nas que viven en su mayoría en la capital de sec-
ción o algunos de los cantones de! entorno. Los

TERCERA PARTE CAPÍTULO II: IMPULSOS soooroirncos y EL NUEVO ESCENARIO LOCAL 91


"Todos estamos muy apenados: por más de 500 años 5. Manifestación de las desigualdades
estamos sufriendo. Hablando con claridad, debemos territoriales
decir que fueron los q'aras los que manejaron el país.
Se puede afirmar que la LPP -al menos en sus
Ahora podremos elegir un dirigente, pero: ¿éste nos
protegerá o será igual que los anteriores orientándose
primeros impactos- ha puesto de manifiesto y
hacia la riqueza?" (Reunión de rnallkus en Jesús de en muchos casos acelerado, el proceso de diferen-
Machaqa, febrero de 1997) ciación socioeconómica, pero sobre todo social
al interior de cada municipio. Ya existían dife-
Los mallkus desconfían de los representantes rencias entre sectores dentro de una provincia
elegidos desde las bases para la LPP porque se y se hacían explícitos en la lenta y la escasa
han decepcionado al ver que algunos de los afluencia de recursos de parte del Estado y sobre
machaqueños al ser nombrados como conceja- todo por la forma clientelar de la distribución.
les, por ejemplo, han empezado a preocuparse Ahora que los recursos no están fuera sino den-
más de sus intereses personales que de los tro del ámbito del municipio, parece expresarse
intereses de sus representados. Por eso conside- la percepción ampliamente socializada de una
ran que allí donde existe dinero, los mismos profundización de las brechas sociales. No hay
campesinos están tentados a corromperse, olvi- mayor diferenciación que aquella que genera
dándose de los valores de solidaridad y de servi- .la disputa por recursos escasos.
cio a la comunidad: Varios son los elementos que juegan en el ac-
ceso diferenciado a los recursos de la LPP de par-
"Eluninominal: ¿será escuchada su voz, o es que sólo te de las OC; en primer lugar, como ya se dijo, la
será llevado como su títere para levantar 1" mano? situación diferenciada de las comunidades, lo
Porque sabemos que en este cabildo de Jesús de que hace que los recursos de la LPP se constitu-
Machaqa hemos elegido al hermano Donaro Cuéllar
yan en un elemento más para la profundización
como concejal, pero ahora ya no se acuerda. Allá
de la diferenciación entre comunidades. Otro
en la concejalía ¿qué tipo de actividades estará
realizando, quizás contribuye con opiniones sobre aspecto importante, que hace más visible el tema
las leyes o es que sólo estará yendo a levantar la de las brechas sociales y económicas en el muni-
mano?" (lbid.) cipio, es la forma en que se van ejecutando las
obras, tal como se mostró en los capítulos prece-
Los elementos simbólicos de autoridad tradi- dentes, particularmente cuando intervienen en
cional, como la indumentaria de mallkus, pare- ello el clientelismo, siempre excluyente.
cen quedarse en un plano secundario ante los Los cantones y comunidades que se ubican
elementos formales como ser el sello y la firma en la capital y su entorno están en mejores con-
que también son simbólicos en otro contexto. diciones de presionar a las autoridades munici-
Las formas de organización originaria tienden a pales para la atención de sus demandas; en
flaquear con mayor rapidez por las actitudes de cambio, las poblaciones alejadas se encuentran
individualismo que se van manifestando. Además, en desventaja porque no pueden exigir constan-
las artimañas y vicios de la organización política temente sus pedidos. Los dirigentes, tienen que
del Estado -a través del gobierno municipal- programar todo un viaje para reclamar las de-
parecen ser más efectivas para las organizacio- mandas, como por ejemplo las OC del sector
nes campesinas en el momento de exigir la Lago en Achacachi, sector Sur en Pucarani y
atención de sus necesidades que los principios sector Machaqa en Viacha; mientras que las que
de solidaridad, de servicio y de honestidad. ¿Sig- están cerca a la capital hacen sus reclamos con
nifica esto una suerte de "fin" de la comunidad mayor frecuencia y facilidad.
originaria? El nivel de organización de las OC también
A pesar de las limitaciones que tiene la influye sobre la probabilidad de acceder a los re-
representatividad democrática instaurada en el cursos, toda vez que las mejor organizadas tienen
municipio, es buscada particularmente
comunidades campesinas menos tradicionales y
por las

también por las tradicionales; sólo que éstas últi-


mayor fuerza en el momento de exigir la aten-
ción de sus demandas; mientras que las menos
organizadas no disponen de esa presión social
-
mas lloran la pérdida de valor de los sistemas de frente a las autoridades municipales. Este
articulación local tradicional, finalmente los que desbalance se traduce en el cambio en las relacio-
más pierden con la LPP. nes de poder que se va manifestando con mayor

92 MALLKUS y ALCALDES
notoriedad al interior de la territorialidad local, de trabajar por la comunidad sólo ha obrado en
donde las OC redefinen su capacidad frente a beneficio personal, olvidándose de los intereses
otras fuerzas sociales y políticas. colectivos:

6. Revaloración del liderazgo personal frente "Porque antes de entrar al concejo él hablaba buenas
cosas pero una vez que ha entrado el resultado ya no
al comunitario es eso,lik'isiw (gordito) se ha vuelto. Pocas obras nos
En este escenario en que las identidades colecti- dan, pequeñas obras a nuestro sector." (Entrevista al
vas superiores se van disgregando va cobrando mallku de Jesús de Machaqa, enero de 1997)
valor lo individual, el liderazgo individual va
ganando terreno y ello en un marco más grande Las comunidades que se organizan en base
que es el del municipio y la política local y al sistema de autoridades originarias tienden a
nacional. ceder su poder en favor del poder municipal.
Aquellas comunidades que mostraban un Los elementos simbólicos que sustentan el po-
alto grado de organización interna mediante el der comunal parecen perder importancia frente
sistema de autoridades originarias parecen res- al valor que se otorga ampliamente a elemen-
quebrajarse ante la manifestación de intereses in- tos formales como es el sello de autoridad por
dividuales; ahora cada comunidad quiere captar ejemplo. Esto lo reconocen las mismas autori-
las obras en beneficio propio, los objetivos de dades originarias del sector Machaqa.
mayor alcance pierden su importancia, como los Los cargos de autoridad político administrati-
proyectos orientados al desarrollo sectorial o va tradicionalmente han sido ocupados por
microrregional. Por ejemplo, la determinación las personas que viven en la capital de provin-
del "lugar" para la construcción de puentes so- cia o sección, es decir, por los "vecinos" del
bre el río Desaguadero en el sector Machaqa y nucleamiento urbano. En el actual contexto, esa
sobre el río Katari en sector Sur de Pucarani ha tradición vuelve a funcionar: la mayoría de auto-
ocasionado divisiones y reagrupamientos de las ridades y funcionarios municipales son de la ca-
comunidades, puesto que cada comunidad in- pital de sección, la participación de las
tenta beneficiarse de manera directa con dichas comunidades campesinas es casi nula. Así, en
obras. Esto tiene efectos contraproducentes esta situación van juntas las desigualdades terri-
para los sectores, dado que se van perdiendo las toriales y el florecimiento del individualismo.
formas de articulación entre diferentes organi-
zaciones. 7. Revalorización de los aspectos territoriales
Asimismo, las autoridades municipales, elegi- Si sumamos los aspectos físicos con la informa-
das según los valores de servicio a la comunidad, lidad administrativa, más el uso clientelar del
también empiezan a deteriorarse. Por ejemplo, poder, las distancias físicas se convierten en un
el sector Machaqa logró introducir un dirigen- serio inconveniente y manifiestan más la situa-
te en el concejo municipal de Viacha para que ciones de diferenciación y desventaja. Un nuevo
pueda trabajar en favor de los machaqueños, ordenamiento territorial deberá enfrentar estos
pero éste parece haberse olvidado de su deber aspectos de accesibilidad como de institucio-
de servicio y la defensa del interés colectivo, co- nalización en la relación entre el Estado y las
munitario. Esto significa que la representación comunidades.
política que puedan constituir las comunidades La actual delimitación territorial de las tres
originarias, designando una persona reconoci- secciones es inadecuada para propósitos de admi-
da -generalmente una ex autoridad- para que nistración. Tanto en Achacachi, en Viacha como
asuma el cargo municipal (concejal o técnico) no en Pucarani, tal como se ha dicho, las obras em-
siempre garantiza el trabajo en favor de los can- pezaron a ejecutarse en forma de goteo, desde la
tones a los que representa, en vista de que la per- plaza central hacia las comunidades más alejadas,
sona elegida ve otros aspectos que podrían
reportarla beneficios estrictamente personales.
El concejal del sector Machaqa, antes que infor-
siendo más fuertes en el centro y disminuyendo
en la medida que se distancian las comunidades
campesinas. Como ya se ha dicho, el taypi comu-
-
mar sobre los trabajos que va ejecutando el go- nitario, el centro de "encuentro", goza de mayor
bierno municipal, se habría vuelto gordito, una preferencia en la priorización de obras; las obras
manera sutil de decir que la persona encargada de mayor envergadura y costo se construyen en

TERCERA PARTE CAPíTULO 11: IMPULSOS SOClopoLíTICOS y El NUEVO ESCENARIOlOCAL 93

..
l
torno a la plaza central. Así, por ejemplo, las recursos. Para los del sector Norte, a pesar de
plazas principales de Achacachi, Viacha y que existen minibuses constantemente entre
Pucarani han sido re modeladas y mejoradas, jun- Patarnanta y Pucarani, el problema es que en
to a ellas, también fueron refaccionados y en el retorno (Pucarani-Patamanta ) los choferes
parte construidos, los edificios de esas alcaldías. les cobran el mismo pasaje que a la ciudad de
La distancia es, por tanto, uno de los factores El Alto.
que influye considerablemente sobre la forma
de distribución de los recursos, según la lógica B. Nuevas formas de acción social y política
de acción que van desarrollando las autoridades Un nuevo escenario se estructura en el proceso de
municipales que consiste en privilegiar el constitución de la primacía de la acción política sobre la
social, en el de la transición de los liderazgos sociales,
centro de la administración municipal y en dar
comunales y vecinales hacia los políticos. de los sistemas
poca importancia a los cantones muy alejados de de acción comunales a los municipales.
la capital. Así, por ejemplo, tanto en Achacachi,
Viacha y Pucarani los cantones alejados de la El nuevo escenario se reproduce y recrea a
capital fueron desfavorecidos en su mayoría por través de nuevas formas de acción de los actores.
las gestiones municipales. La investigación ha identificado algunas de las
Todo lo anterior está relacionado con la . nuevas formas de acción que se producen en el
accesibilidad de la alcaldía desde los cantones y nuevo escenario, las cuales tenderán a incidir,
comunidades; la existencia de carretera vecina- sin duda, en dicho escenario.
les y de medios de transporte (camiones, colecti-
vos o minibuses ) condiciona esa facilidad de 1. Desarrollo de posiciones ambiguas y
acceso. Indicadores muy claros se pueden señalar polivalentes
al respecto en las tres secciones municipales. Las principales formas de acción se moverán
En el caso de Achacachi, el sector Kalaque-San- sobre la base del desarrollo de sentimientos co-
tiago de Huata y sector Lago tienen dificultades lectivos predominantes y cada vez más socializa-
para movilizarse hasta la ciudad de Achacachi dos por lo que la población oscilará entre la
porque de Santiago de Huara a Achacachi se tie- esperanza en las reformas y la incredulidad; se
ne que ir en colectivo, pero este transporte no es moverá entre la lucha por penetrar en los ámbi-
constante en el día. Los de Kalaque práctica- tos de la política y del municipio en particular
mente tienen que rodear por el lago Menor del y la revalorización instrumental de sus valores
Tiricaca para llegar a Achacachi, primero a propios y defensa de su identidad.
Huarina para luego retornar en otra movilidad a ¡Cuánto tiempo conceden las OC a la LPP,
la ciudad de Achacachi, y lo mismo los del sector cuánta expectativa le otorgan mientras se siguen
Lago. En cambio el sector Warisata y los canto- dando los signos de su posible cumplimiento? Es
nes del sector Central de Achacachi tienen ma- difícil saberlo ya que la forma misma de presenta-
yor facilidad para movilizarse a la alcaldía, pue- ción y expresión de los sentimientos es instrumen-
den hacerlo en bicicleta o incluso a pie. Asimis- tal. Es fácil percibir esto en tiempo de eleccio-
mo, los cantones del sector Machaqa de Viacha nes, cuando se transa el voto de forma más o me-
tienen pocas facilidades para movilizarse a la al- nos colectiva; aunque también es difícil determi-
caldía, dado que el servicio de colectivos no es nar en qué segmento de la línea que lleva de la
frecuente en el día; esto para los dirigentes repre- expectativa hacia la incredulidad se encuentran
senta disponer de tiempo prácticamente por dos ubicados. Tarea muy difícil de determinar para
días. Mientras que los cantones que se encuen- quienes trabajan con encuestas y focus groups. Pero
tran en torno a la ciudad de Viacha tienen mayor el manejo de esta oscilación es una herramienta
facilidad de acceso a la alcaldía. Lo mismo ocurre importante tanto para expresar su identidad
con los cantones del sector Sur y Norte de como para relacionarse con el mundo de fuera.
Pucarani que enfrentan muchas dificultades para Se ha experimentado, en las reuniones con los
llegar a la alcaldía, puesto que los del sector Sur dirigentes, esta sensación de no poder saber dón-
primero tienen que ir hasta la ciudad del El de estaban colocados con sus preguntas sobre la
Alto, para luego dirigirse hacia la ciudad de LPP y la forma cómo se define el presupuesto, en
Pucarani por la carretera Río Seco-Tiquina; esto qué parte del segmento que lleva de la expectati-
también significa para los dirigentes gasto de va a la incredulidad.

94 MALLKUS y ALCALDES
La modernización del Estado está removien- Lo más importante es el alto nivel de confu-
do sus valores y jerarquías internas, por lo que los sión en que se encuentran los dirigentes y la
líderes, dirigentes y otras autoridades están desa- propia población de las comunidades sohre el
rrollando sistemas de acción híbridos muy poco uso que puedan hacer de este mecanismo de ac-
estudiados hoy día. Es por esto que las referencias ción. Sus formas de control tradicional no tienen
de acción que hemos encontrado tienen signifi- casi nada que ver con el CV, ésta es una forma
cados polivalentes. Es difícil saber cuándo un ata- externa introducida desde el gobierno central
que al alcalde es una defensa de la LPP o por el que tiene como referente otro tipo de sociedad y
contrario es un rechazo a la misma. Estudian en de sistemas de valores y jerarquías. El CV no está
silencio su posición sin definir nunca cuál es hecho para la comunidad sino para la alcaldía,
ésta. Esta ambigüedad es un arma extraordinaria dentro del concepto de municipio. Nunca hu-
para desarrollar al máximo su versatilidad desde biera podido surgir de ellas este mecanismo en su
situaciones de desventaja. relación con el Estado. Ahora está impuesto y
Una de las formas de mantener encendida deben operario, a pesar de que choque con sus
esa esperanza es la lucha y la competencia entre ancestral es formas de decisión sobre lo bueno y
comunidades para lograr alguna obra. Pero son lo malo para sus comunidades.
los dirigentes quienes tienen que mantener esa Mientras el municipio se constituye, lo que
expectativa, por lo que los significados de dichas existe es una alcaldía y unas comunidades que
luchas de competencia están relacionados con deberán aprender a usar el mecanismo que "la
en mantenimiento de su legitimidad, con el ma- alcaldía" confeccionó para relacionarse con
nejo de los sentimientos que se socializan desde ellas. Pero, para complicar la situación; en este
fuera de su ámbito comunitario, con la inevitable "mientras tanto" este mecanismo tampoco tiene
fragmentación del Iiderazgo, etc. Todo ello es recursos para operar. No sirve ni para sus comu-
más complejo aún porque el período de éstos es nidades ni' para la alcaldía, vale decir, para el
sólo de un año y difícilmente podrá cada dirigente gobierno, el ministerio de Hacienda cte.
alcanzar la realización de una obra cada año. La relación entre los miemhros del CV y las
La LPP reduce a todos a un mismo nivel (ciu- organizaciones no es frecuente ni cercana,
dadanos de municipios) y remueve las bases puesto que los dirigentes y los miemhros de base
constitutivas de su identidad y de la diversidad consideran que las personas que ocupan el
cultural, tradicionalmente útil y funcional; cargo de CV no les informan casi nada sobre
reduce las relaciones de las comunidades y de sus cómo se están invirtiendo los recursos; por el
autoridades a la negociación con el gobierno, con contrario, más parecen funcionarios de la al-
los partidos y otras instancias externas a su mun- caldía que tratan de justificar la demora en la
do. Están en lucha dos sistemas de valores y jerar- atención a las demandas antes que defender
quías: 1) los tradicionales, alimentados por el los intereses de las Oc. Más aún, es masivo el
viejo sistema político del 52 que produjo líderes, desconocimiento sobre quiénes componen el
dirigentes, mallkus y caudillos políticos y 2) los Comité de Vigilancia.
introducidos con las reformas que organizan El CV no informa a las OC sobre el movi-
todo desde el municipio. En esta aparente suce- miento económico y la ejecución de obras; en-
sión de intentos jerárquicos en la acción social tonces los dirigentes comunales y en parte las
pareciera que una línea resalta sobre otra, la bases empiezan a creer -aunque no fuese cier-
politización sobre lo social, la predominancia to- que los miembros del CV están siendo
del líder político. "comprados" por las autoridades municipales.
Pero también es cierto que el CV tiene pocas
2. El CV entre aciertos y frustraciones posibilidades de controlar la gestión municipal,
¿Se podrá constituir un sistema de acción social porque desconoce los aspectos técnicos y finan-
a través del CV, llegará este mecanismo a consti- cieros de la administración pública, por lo que
tuir un actor social? no dispone de argumentos sólidos para reclamar
La acción del CV no es notoria en ninguna o cuestionar las acciones del gobierno munici-
de las tres secciones y éste no controla adecuada- pal, siendo más bien convencido con cierta
mente la priorización y ejecución de obras que facilidad por las autoridades y técnicos de la
realiza el gobierno municipal. alcaldía.

TERCERA PARTE CAPíTULO 11: IMPULSOS SOCIOPOLÍTICOS y El NUEVO ESCENARIO lOCAL 95


Otro problema diferente y adicional es la des para la inauguración de algunas obras. Estar
falta de recursos económicos para movilizarse presente en calidad de CV durante la entrega de
con facilidad entre la alcaldía y las comunidades. obras parece ser más importante que controlar
Controlar por ejemplo la calidad de materiales y la gestión municipal. A los miembros del CV
el costo de los mismos implica que los miembros aparecer en las entregas de obras al lado de las
del CV deben acudir personalmente al lugar autoridades municipales y políticas les brinda un
donde se ejecutan los trabajos, lo cual representa cierto reconocimiento social; esto vale más que
gasto de recursos y tiempo. Pero nada sería esto hacerse problemas con el alcalde, cuestionando
ya que se trata de poblaciones con alto grado de los desaciertos y la demora en la atención de
autosustentabilidad. No nos olvidemos que estas las demandas.
comunidades han constituido tradicionalmente El CV no tiene mucha influencia sobre las
espacios públicos no gubernamentales importan- decisiones locales que se van adoptando en la
tes en el pasado y para ello los recursos no fueron alcaldía. Pero en el caso de Pucarani, el CV parece
ni un gran problema y menos aún el principal. funcionar adecuadamente, toda vez que uno de
Lograron conseguir recursos para miles de peque- sus miembros (el presidente) trabaja casi per-
ñas cosas. Ahora existe algo diferente, en cuyo manentemente en la planificación, prioriza-
contexto el tema de los recursos es definitorio. Si ción, elaboración del POA y ejecución de tra-
el CV no es de ellos, si la alcaldía tiene dinero, si bajos. Empero, los dirigentes campesinos -so-
legitiman o dcslegitiman la acción del alcalde, si bre todo del sector Sur y Norte de Pucarani-
con ello no consiguen mejores condiciones de no valoran al CV tanto como lo hacen los del
liderazgo en sus propios términos, si no logran más gobierno municipal; indican que don Marcelino
obras para sus comunidades, etc., ¿por qué razón ha relegado a los demás miembros del CV, que
van a subvencionar los gastos que ello implica? él solo maneja toda la información en coordi-
No se juegan casi nada en ello. nación con las autoridades municipales. Es de-
Ahora bien, allí donde se juegan algo, un cir, según los dirigentes campesinos, don
nuevo liderazgo, una posibilidad de entrar en Marcelino estaría más cerca del gobierno muni-
política, de acercarse a la alcaldía, una coima, cipal que de las organizaciones, a tal punto que
erc., el CV funciona, pero dentro de otra racio- se volvió casi inaccesible para los dirigentes y
nalidad, la racionalidad externa a la que el diri- bases porque habría adquirido comportamientos
gente se ha adscrito al luchar para su inclusión de un oficinista, de un burócrata:
en el comité. Esta situación vale más para los sec-
tores más modernos de las tres secciones, no así "Para mí no está bien el CV, no trabaja como debería
para los más tradicionales, los que están simple- ser, no coordina con los demás representantes de los
cantones, habla pero no cumple. Alh1 también he visto
mente confusos y desorientados sobre qué y
cómo está con la alcaldía, hay veces no quiere hablar
cómo hacer con este mecanismo para introducir- con la gente, medio oficinista se ha vuelto. A mí no
lo dentro de su sistema de valores. Así, nombrar me agrada esa clase de gente, debería hablar donde
al cargo del CV a una autoridad tradicional, sea, por lo menos caminando por ahí decir: mira
como sucede en el sector Machaqa de Viacha, hermanos así es. Había sido como caballero, el
domingo quería hacer una pregunta después de que
hace que la persona asuma al mismo tiempo dos
ha estado con otros, no me ha atendido. Otra clase
funciones: como mallku y como CV, producién- había sido." (Dirigente sindical del cantón Chojasivi,
dose con ello muchas dificultades para la persona febrero de 1997)
encargada, puesto que como autoridad comunal
tiene que atender los problemas del cantón y como Por otra parte, como al CV nadie le paga,
CV debe controlar la gestión municipal; su entonces los comunarios y los vecinos no mues-
confusión viene de tener que estar en dos mun- tran mucho interés en ocupar esos cargos,
dos diferentes, con lo que no cumple adecuada- precisamente porque no reporta ningún benefi-
mente ni lo uno ni lo otro y pone en juego lo cio para su titular. Así, las personas que tienen
único que él controla, su relación con la comu- una cierta capacidad de "moverse" dentro de los
nidad a la que pertenece y de la que recibe el asuntos públicos, buscan otros puestos o activi-
liderazgo. dades que les rindan ganancias; casi nadie está
El mallku comunal, que además es CV, parece dispuesto a perder tiempo "vanamente" contro-
reducir su rol a la organización de las comunida- lando la acción de las autoridades municipales,

96 MALLKUS y ALCALDES

L
además de ganarse problemas e incluso enemis- que limita la propia aplicación de la Ley en lo
tades gratuitas. Así, los que son nombrados al que se refiere a generar capacidades locales de
cargo de CV lo asumen sin mucho interés de liderazgo. No es el tipo de sociedad local, sobre
cumplir eficienternente su función, aparecien- todo en los lugares estudiados, que supone la
do sólo en las entregas de obras. concepción de la Ley, no es una sociedad de ciu-
En Achacachi y Viacha prácticamente no dadanos sino de comunarios. Por consiguiente,
llegaron a funcionar, reduciéndose a la asisten- la existencia de organizaciones sociales de base
cia a algunas reuniones entre las autoridades no lo garantiza todo y en muchos casos puede
municipales y dirigentes, así como a estar presen- obstaculizar los logros propuestos por la Ley en
tes en las inauguraciones de obras. En tanto que materia de participación, distribución, inclusión
en el municipio de Pucarani funciona pero con social y económica, integración social, política
un solo miembro (el presidente). El trabajo gra- y cultural.
tuito que significa cumplir las funciones de CV Otro aspecto: la sociedad civil se ha restringi-
constituye uno de los obstáculos más importan- do tradicionalmente en Bolivia, al igual que en la
tes porque nadie está dispuesto a trabajar sin nin- mayoría de los países vecinos, fundamentalmen-
guna remuneración. Allí donde funciona, parece te a las instituciones de tipo funcional o secto-
indicar que algunas cosas no son tan transparen- rial. En Bolivia han ocupado el primer lugar del
tes ni honestas en la administración municipal. escenario nacional la Central Obrera Boliviana
Aparentemente el CV podría servir de tram- y algunas de sus federaciones afiliadas, como el
polín para constituir formas de liderazgo de tran- sector minero, bancarios, magisterio, salud y últi-
sición en la nueva modernidad, pero todavía no mamente los productores de hoja de coca. La
está claro su perfil, ni el marco de la modernidad Confederación de Empresarios Privados de Boli-
del municipio ni de las organizaciones tradicio- via ha tenido una actuación poco importante a
nales. Puede servir, según el caso, en un lugar o nivel nacional. La Confederación de Trabajado-
en otro. Se trata de algo híbrido y que puede te- res Campesinos ha actuado de forma puntual y
ner múltiples significados. discontinua. Así, la mayor parte de la población
Al contrario de la reforma del 52 en que se ha carecido de representación para demandas.
genera el liderazgo sindical con vigencia plena y Ello a pesar de que toda la población ha estado
un rol bien definido, en el caso del CV no parece vinculada a algún tipo de organización social
prosperar una forma de acción social. Ni acaba de base territorial.
de cumplir con los propósitos explícitos de la Si la organización funcional fue relativamen-
Ley ni es plenamente incorporado por los siste- te excluyente respecto de todo lo que no es ur-
mas de acción social preexistentes, bano, la organización territorial comunal no fue
tomada en cuenta a la hora de la articulación
3. Transformación de los actores sociopolíticos de las demandas poblacionales. Las comunida-
locales des indígenas mantuvieron su vigencia a través
Aún se está a una gran distancia de la constitu- de sistemas clientelares de relación cupular,
ción de líderes sociales y políticos locales, cuan- esto en sus relaciones con el país; internamente
do la municipalización huele todavía a su origen se mantuvieron por la importancia de sus iden-
estatal central, tanto a nivel administrativo tidades para sobrevivir en las condiciones de
como político. La Ley ha sido un acto del go- pobreza que les caracteriza. Al nivel rural, cada
bierno central, las normas no han surgido de la comunidad o pueblo pertenece a una institución
tradición municipal local. Se trata de una refor- de ámbito o referencia territorial. La articu-
ma centrífuga, a cuyo carro se suben los partidos lación de sus demandas se producía, a raíz de la
y reproducen sus estructuras a nivel local. Revolución de 1952, por la vía clientelar, en re-
Las dificultades para el desarrollo de líderes lación con mecanismos del nivel central como
de la sociedad a nivel local son muy grandes, so- son los partidos, posteriormente los fondos de
bre todo porque los partidos políticos llenan la desarrollo, las ONG y los proyectos de la coope-
escena territorial hasta en los más pequeños mu- ración internacional.
nicipios del país. Las organizaciones mixtas de nivel regional
En Bolivia la sociedad civil es muy débil, so- y local han tenido muy poco impacto en mate-
bre todo por su fragmentación territorial, lo ria de administración del Estado, de incorpora-

TERCERA PARTE CAPITULO 11: IMPULSOS SOCloPOlITICOS y EL NUEVO ESCENARIO LOCAL 97


cion y articulación de las demandas sociales. El hecho de que muchos de los aspectos de
De estos organismos los principales han sido los la Ley estuvieran "vigentes" parcialmente, so-
comités cívicos departamentales por su capaci- bre todo en las grandes ciudades, plantea una
dad de desarrollar mediaciones entre la socie- serie de problemas para la implementación de
dad y el Estado. En menor medida algunos la Ley y sobre todo para los objetivos de partici-
provinciales y cantonales. De los primeros han pación social en la planificación, aspecto im-
sido importantes el comité de Santa Cruz de la portante de la articulación de demandas.'
Sierra, el de Tarija, el de Chuquisaca y el de Existen instituciones de base, pero también exis-
Cochabamba. Fue muy débil la capacidad de ten estructuras y prácticas de articulación que
articulación técnica y financiera de las Corpo- dificultarán la implementación de los objetivos
raciones Regionales de Desarrollo (CORDES). de la Ley.
Por su lado, las alcaldías del país excluyeron Al nivel urbano, cada barrio pertenece a
sistemáticamente las demandas de las poblacio- una junta vecinal, a nivel rural existen organi-
nes rurales y de las alcaldías de pueblos sobre zaciones territoriales de base por doquier, pero
las cuales tenían algún tipo de tuición. sus orientaciones distan mucho de las que se
De esta manera, las diferentes organizaciones propone la Ley que es la de constituir Estado
de la sociedad civil en las áreas rurales, a pesar de en el territorio local. Su articulación al Estado
ser territoriales, no pudieron desarrollar su papel no estaba definida en función de la planifica-
como tales, sino en la medida que se ligaron a ción sino de la solución de pequeñas cosas, pun-
mecanismos de orden sectorial, externos y fun- tuales, aisladas y discontinuas. La forma de
cionales. Z Estas estructuras impidieron en gran vinculación actual implica una ~·isión diferente
medida la aplicación de políticas sociales, debido y fundamentalmente de quiebre con su esencia
al bajo nivel de institucionalización de la articu- individual e histórica. El proceso de participa-
lación Estado y sociedad en las áreas rurales de ción implica una ruptura con su historia y su
Bolivia (Blanes, 1997). pasado, por mucho que el discurso de la Ley
La Ley ha impulsado uno de los principales diga lo contrario. Es decir, la tradición acumu-
cambios insritucionales en el país al definir el lada en estas instituciones no podrá fácil-
ámbito de la comunidad urbana o rural como la mente ser usada en el sentido de sociedad civil
base de la articu lac ió n de las demandas que se propone la Ley. Esa sociedad civil sub-
poblacionales en la planificación y al vincularla yacente en el hecho de la Ley, no en el discurso,
como tal a la administración municipal. Esta de- es débil.
finición "de jure" ha impulsado muchos movi- En resumen, los viejos actores pierden
mientos y procesos de movilización social y vigencia y los nuevos aún no están definidos,
política en el nivel del Estado y de los actores so- no existe nada alternativo a ello, y menos aún a
ciales. Pero lo que se observa son todavía emer- título de líderazgos sociales. El espacio de éstos
gencias dispersas, difusas y ambiguas, donde se no se ha desarrollado aún y lo que se conoce
confunde lo social con lo político, lo de la socie- como más cercano es la comunidad y su mundo
dad con lo del Estado. Los espacios públicos son de demandas dispersas, puntuales, discontinuas
todavía muy movedizos. En algunos casos, la so- y de nivel micro. No existe el tipo de sociedad
ciedad civil estaba definida en ámbitos locales que corresponda a la Ley y la probable desa-
discontinuos -las comunidades, sindicatos agra- parición de la sociedad tradicional existente
rios o juntas vecinales-e- con respecto al Estado en este encuentro con el proceso de moderni-
nacional y siguen siéndolo en muchos aspectos, dad que acelera la Ley lleva a una suerte de so-
incluso respecto al propio municipio. ciedad sin actores. Se tratará de una etapa de
La cultura de lo municipal está sustituyendo transición en lo social, en los estilos de lideraz-
a lo social comunitario y probablemente seguirá go y acción social. No quiere decir esto que
por muchos años ocupando el espacio de lo so- desaparezca así el mundo aymara y su cos-
cial y ciudadano de forma política y adrninistra-
tiva. La realidad de lo social que existe en las
movisión. Probablemente sufra una transforma-
ción el cascarón de sociedad comunitaria ac-
-
comunidades no guarda relación con el con- tual, pero sin duda esa cosmovisión seguirá
cepto de sociedad que supone la implernenra- reconstruyéndose en otros contenidos históri-
ción de la Ley. cos a nivel local.

98 MALLKUS y ALCALDES
4. Los actores y liderazgos políticos ocupan el La militancia partidaria refuerza, sin lugar a
centro de la acción dudas y ellos lo saben, la declinación de valores
Los partidos y los liderazgos políticos ocupan el de solidaridad entre comunarios, reemplazándola
centro de las reformas a raíz de la extraordinaria por vínculos partidarios y clientelares. Los
expansión de que han sido objeto gracias a la Ley, comunarios piensan que los partidos políticos
así como a la Reforma de la Constitución Políti- corrompen sus valores ancestrales de honestidad
ca del Estado y a la Ley de Descentralización y cooperación mutua:
Administrativa. Pero, los partidos políticos siguen
teniendo ese estigma de demagogos y charlata- "Nos están aproximando a los partidos, pero este
acercamiento no es tan bueno. Sabemos que los partidos
nes, a pesar de que el gobierno municipal --que
son hoy los mayores ladrones." (Entrevista colectiva a
está administrado por militantes de partidos polí- los mallkus de Jesús de Machaqa, febrero de 1997)
ticos- está ejecutando obras.
Dentro de ese mundo de valores que vienen En este escenario de dominio y centralidad
incluidos en el paquete modernizante de la Ley de lo político sobre lo social en el nivel local, el
está la centralidad de lo político en las relaciones resultado final es el clientelisrno y la supedita-
entre la comunidad campesina, la comunidad ción de los dirigentes y bases a los partidos y a su
aymara tradicional frente al Estado. Esta lógica. Todo se cierra en torno a lo político cuan-
centralidad genera diferentes círculos concén- do el escenario está ocupado --en muchos casos
tricos de influencia. Las OC y sus bases piensan como los estudiados- por la persona del alcal-
que los políticos son mentirosos y que se aprove- de, debido a la debilidad institucional de la
chan de los campesinos pero, en ello, tienen que política en el escenario local.
jugar y extraer de su relación con los políticos Se tardará probablemente mucho tiempo hasta
beneficios para su vida cotidiana puesto que en que se complete la reconstrucción de la sociedad
ese escenario piensan que logran satisfacer de al- civil que se estipula en la Ley y que el proceso
guna manera sus necesidades y sobre todo ascen- de modernización en curso dé como fruto
der y diferenciarse. liderazgos y formas de acción correspondientes
Es un sentimiento muy compartido entre las a la modernidad que implica la Ley. Mientras
comunidades campesinas que el partido político tanto tendremos liderazgos y formas de acción
que logra ganar las elecciones presidenciales o ambiguas, cambiantes pero, cada vez más, dentro
municipales coopera sólo con aquellos cantones del campo del Estado y de la política.
donde han tenido votación favorable. Las pobla-
ciones que no dieron ese apoyo quedan relegadas C. Socialización de nuevos valores
o incluso rechazadas por las auroridades públicas. Las relaciones sociopolíticas se van configurando en dos

Por esta razón muchas veces los dirigentes opta- niveles: interno y externo. A nivel interno están las
relaciones entre dirigentes y bases y las intercomunitarias;
ron por la plurimilitancia, disponiendo de creden-
mientras que a nivel externo están los vínculos que
ciales de casi todos los partidos que llegan al establecen las OC y las bases con el gobierno municiPal,
gobierno: que responden a otra dimensión territorial mayor, la
relación con el Estado y todo lo que ello implica, como
"Cuando estaba CORDEPAZ o la Prefectura tú tenías partidos, prefectura, ministerios, fondos, etc. No se
que ser mirista o adenista, del Acuerdo Patriótico. Si pretende con esto dividir y separar dos campos que se
no eras de los pan idos, entonces cuando íbamos nos relacionan entre sí de forma muy profunda, sino sólo
decía, no, en Janko Amaya no ha ganado las elecciones resaltar el dominio de racionalidades diversas y, en
Acuerdo Patriótico, ganó CONDEPA, vayan a pedirse momentos, hasta divergentes.
de CONDEPA" (Entrevista al dirigente sindical de
Janko Amaya, diciembre de 1996) Todo ello concurre a la constitución del ni-
vel local, de lo local. Obviamente mucho más
Este favoritismo partidario parece seguir man- complejo que el concepto de municipio y de co-
teniéndose dentro del contexto de la LPP, toda munidad.
vez que la distribución de obras se otorga en fun-
ción a la militancia política. Los dirigentes que 1. Valoración sociopolítica del escenario
son militantes del partido que está en el gobierno municipal
municipal gozan de mayor preferencia y tienen Los cambios que se operan en las relaciones
más probabilidades de conseguir sus objetivos. sociopolíticas no son fruto exclusivo de la aplica-

TERCERA PARTE CAPfTULO 1I: IMPULSOS SOClol'OlfTlCOS y EL NUEVO ESCENARIO LOCAL 99


ción de Ley, no son procesos tan nuevos, porque hace como una territorialidad dístorsionada y
esos vínculos entre los diferentes actores que impone su racionalidad administrativo-po-
sociopolíticos existieron antes. Como se ha di- lítica en los campos del liderazgo económico y
cho, la Ley ocurre en un momento en que lo lo- otros. Aquí radica uno de los procesos de
cal era un concepto abonado por varias políticas; demolición de los sistemas de valores de las co-
en un momento en que las organizaciones tradi- munidades a cambio de un sistema predomi-
cionales, sectoriales y funcionales del país deja- nantemente político.
ban su poder allí donde estuvieron ubicadas Esta municipalización generalizada por
por muchos años. El centro de la política, el mu- todos aquellos que trabajan hoy con el concep-
nicipio se convierte en el centro de las preocu- to de municipio productivo y similares acarrea
paciones del Estado, la preocupación de los muchos problemas al confundir lo local con lo
partidos y el espacio de los liderazgos emergentes. municipal. Esta situación amerita una socializa-
Las diferentes formas de relación sociopolítica ción más profunda del concepto socioeconómi-
que se van configurando entre los agentes políti- co de lo local como base para el desarrollo.
cos y sociales al interior de cada uno de los mu- Ahí es que el municipio encontrará su rol en el
nicipios están fuertemente condicionadas por la desarrollo y no a la inversa.
manera cómo se fueron distribuyendo los recur-
sos provenientes de la LPP. Las modalidades y 2. Socialización del pragmatismo: participación
mecanismos adaptados por las autoridades mu- de las organizaciones en la penetración en sus
nicipales en la identificación de proyectos, la territorialidades ancestrales
priorización, la elaboración del rOA y en la Las relaciones entre el gobierno municipal y las
misma ejecución de obras parecen haber afecta- organizaciones vecinales y comunitarias se tie-
do notoriamente la configuración de dichas re- nen que leer como relaciones de poder, sobre
laciones. Los recursos en general y las obras se todo respecto a aquellas comunidades que aún
constituyeron en factores de poder sobre la base mantienen sistemas de autoridad tradicionales,
de lo local. Es en el municipio y en torno a él como es el caso típico de las poblaciones del
que se libran las batallas. Es en torno a él que se sector Machaqa. El poder económico con que
valoran los liderazgos. Como se ha dicho antes, cuentan ahora las secciones municipales otorga
el municipio es la nueva cenrralídad, particular- al gobierno municipal una gran capacidad de
mente en política. Cada líder y cada comunidad incursión al interior de las organizaciones tradi-
mira bien cuáles son los límites de su campo, ya cionales mediante la planificación del desarro-
que la cancha ha sido rayada por la Ley y todos llo local, la construcción de algunas obras
se refieren a ese rayado. públicas y la distritación, entre lo más impor-
Se suele confundir lo local con lo municipal. tante. El poder de las autoridades originarias
Lo local es una construcción sociopolítica, eco- empieza a ceder espacio al poder económico del
nómica y cultural. Pero todavía no han sido in- gobierno municipal, dado que los miembros de
corporados en el municipio todos esos elementos, base ven que tienen mayores posibilidades de
y muchos de ellos no lo serán, otros escapan de obtener beneficios de la alcaldía que de las
la territorialidad del municipio por tener autoridades tradicionales.
un ámbito de referencia mayor. Ahora el muni- Recordemos algo ya mencionado y que resal-
cipio, como territorio administrativo, fragmen- ta el bajo nivel de institucionalización de la Ley:
ta muchos de esos ámbitos sociales, económicos
y culturales, dificultando así, en el mediano 1) La alcaldía no siempre está en condiciones
plazo, la constitución de espacios locales para de satisfacer las diversas necesidades de toda
la planificación territorial. Esta forma de la sección, los fondos de la coparticipación no
redefinición operativa del concepto de lo son suficientes. Las organizaciones campesi-
local refuerza mucho más la forma inadecuada nas y vecinales empiezan a asumir sentimien-
de dominio de lo político sobre lo económico y tos de insatisfacción y descontento acerca de
lo sociocultural. Lo municipal, como equivalente la gestión municipal al ver que las demandas
en este momento para muchos de lo local, no son atendidas de acuerdo a sus expectati-
es el punto de referencia y de valoración y vas, llegando a pensar incluso que los recursos
de jerarquización de aquí en adelante. Pero lo están siendo desviados -aunque esto no fue-

100 MALLKUS y ALCALDES


se tan cierto- al extremo de indicar que los En el concepto del genérico OTB se pierde la
fondos de la LPP están siendo manej ados por identidad; ellos no quieren ser un cualquiera. Es
intereses personales. en esta condición del "nosotros" que quieren no
2) Las relaciones no son siempre estrechas ni quedar fuera de lo que viene ocurriendo. El
coordinadas. En las tres secciones municipa- problema está en cómo un dirigente puede ser el
les (Achacachi, Viacha y Pucarani) la mayo- "nosotros", sobre todo cuando es la puerta de pe-
ría de las OC indican que en las primeras netración.
gestiones no han participado en la pr io- Los propios agentes municipales de los can-
rización de proyectos y la elaboración del tones alejados de la capital van impulsando
POA, que sólo las autoridades municipales este proyecto de penetrar y ser penetrados por
han planificado la implementación de las la alcaldía. Como se indicó anteriormente, los
distintas obras, a buena voluntad y no de agentes municipales, en algunos casos, se sien-
acuerdo a los intereses reales de la sección ni ten más representantes de las comunidades de
a un orden establecido. su cantón que del CV ante el gobierno munici-
3) Las organizaciones se sienten marginadas y pal. En Achacachi, Viacha y Pucarani los agen-
olvidadas por las autoridades municipales de- tes cantonales cuestionan e incluso condenan
bido a que no fueron favorecidas en la distri- al alcalde, a los concejales y técnicos de la al-
bución de fondos de coparticipación. Sobre caldía; ellos no se sienten parte del gobierno mu-
todo aquellas que representan a cantones y nicipal, sino más bien parte de la sociedad,
comunidades que se encuentran a una distan- incluso los subalcaldes. Aquí reside la principal
cia considerable de la capital de sección. Este debilidad del CV y la fortaleza de las'comuni-
reconocimiento tiende a convertirse en una dades y dirigentes.
crítica muy fuerte e incluso condena hacia las Son variados los caminos y procedimientos
autoridades municipales. para la construcción y reconstrucción del
nuevo orden territorial, y en todos esros cami-
Difícilmente se encuentran mejores condi- nos hay una misma flecha, la penetración de lo
ciones de penetración y apertura de puertas de municipal en lo comunal, el protagonismo de lo
parte de las comunidades para la nueva moder- político administrativo y su sobreposición a lo
nidad de la LPP. El escenario y el ambiente sociocultural y lo económico en la construc-
está extraordinariamente preparado para la so- ción territorial.
cialización de los valores de la alcaldía. Esta Las estrategias adoptadas para la gestión de
podrá penetrar las estructuras internas a su an- 1997 en la elaboración del POA y la planifica-
tojo. Esto es más importante pese a que el ción por los tres gobiernos municipales que fue-
nivel de relación requerido se da en términos ron objeto de estudio se basan en la regulación
de "nosotros" es decir, es comunitario. Se rei- de las relaciones con las OC mediante la firma
vindica un derecho colectivo con identidad de convenios entre el gobierno municipal y la
precisa, la comunidad, el nosotros; quiere decir Oc. La elaboración del Plan de Desarrollo Mu-
participar en la "forma de nosotros", como co- nicipal (PDM) en Achacachi, la realización de
munidad y no como un genérico. Es por eso seminarios de discusión para la priorización de
que confundió tanto el genérico de OTB. Las proyectos y la preparación del POA en Viacha,
formas clientelares de la relación con las comu- y la realización de autodiagnósticos para la pro-
nidades a través de sus autoridades con el Esta- yección del PDM bajo el asesoramiento de los
do y por la vía de los partidos conservó el sen- técnicos del Programa de Desarrollo Democrá-
tido del "nosotros" como un reconocimiento de tico y Participación Ciudadana (DDPC) en el
identidad. Este concepto es una continuidad caso de Pucarani han seguido el camino de los
del estilo de relación establecido por el MNR convenios. Esta penetración ocurre en un am-
con las comunidades rurales a partir de 1952. Esta biente altamente socializado de discursos de
relación ha sido asumida por los demás partidos, defensa de sus identidades socioterritoriales.
profundizándose con el Pacto Militar Campesi- Así, se construye la nueva territorialidad que
no con la cooptación de las cúpulas del campo. "destruye" lo que defiende en su discurso. Esta
Ésta es la base de la crisis entre la COB y situación de ambigüedad es clave para enten-
CSUTCB. der la situación actual de las comunidades

TERCERA PARTE CAPITULO 11: IMPULSOS SOCloPOLfTICOS y EL NUEVO E.';CENARIO LCXAL 101
aymaras, en las que se producen construcciones ma de relaciones con e! Estado. Antes la rela-
y decontrucciones ambiguas. Lo que finalmente ción se establecía entre el dirigente y el militan-
se está construyendo es algo que las comunidades te del partido quien le abría las puertas de la
pueden controlar, pero dentro del lenguaje de prefectura, de la corporación de desarrollo, del
la nueva modernidad: el mestizaje de las refor- FIS o del FOC. Ahora se ha complejizado la tra-
mas sociales. ma y tienen que saber dirigirse al partido para
Todo lo mencionado y que varía muy poco de entrar a la alcaldía, a la prefectura (generalmente
una sección provincial a otra pone de manifiesto otro partido), o recurrir a formas de presión
que lo que se preveía como resultado "natural" novedosas.
de la aplicación de la LPP, la gran novedad, la Por su lado, los comités de vigilancia de la
participación de las comunidades con sus usos y LPP carecen de condiciones y medios como para
costumbres, termina en una forma negociada y apoyar a las comunidades en esta ardua tarea
de una ambigüedad muy sutil, por la que se abren de enfrentar problemas complejos y frente a una
las comunidades al municipio, pero en el intento institución que además de manejar más recur-
de desarrollar sus valores y jerarquía dentro de sos, más información (no compartida), recursos
él. y todo esto ocurre, no a través de un sistema políticos para subordinar, etc., está controlada
formalizado de reglas que se cumplan, sino de ma- .de forma personalista por el alcalde. Con ello,
nera mucho más informal, mediante un sistema cualquier lógica de re!acionamiento depende
de gobierno personalisra y donde el alcalde pare- de él y de su estrategia personal de poder. La con-
ce ser todo. En esta mutua penetración no serán secuencia generalizada es el enfrentamiento en-
los mismos ni los municipios de la LPP ni las co- tre comunidades, subordinación polftica de éstas,
munidades del 52. la sensación de impotencia y de abandono a la
No podían ser las cosas de otra manera dado suerte determinada por los políticos, impoten-
que las comunidades actúan individualmente cia signada por la carencia de medios, de infor-
frente a un aparato administrativo y técnico su- mación y de recursos técnicos, incluyendo en ello
perior. Parece ser otra vez el enfrentamiento de al CV, el que por su lado está más cerca cada día
la flecha contra la pólvora. La distancia entre de la alcaldía que de las comunidades.
las comunidades y la alcaldía es muy grande, Se pensaba que muchos problemas desapa-
desde el punto de vista de capacidad de planifi- recerían con la dotación de recursos financieros
cación, de la toma de decisiones, ete. ¿La plani- al CV, de tal forma se lograría su representa-
ficación participativa se ha convertido en un tividad ante la comunidad (sociedad civil) y su
arma aceptada por todos, incluso en el entendi- independencia respecto del alcalde. Pero todo
do de que sólo se trata de un listado de obras? Y parece indicar que el resultado será mayor dis-
puede ser que las comunidades la ven mejor así, tancia de la comunidad por personalización
ya que eso no cuestiona explícitamente las es- del cargo y mejores condiciones para jugar fren-
trategias de las comunidades. Además, la plani- te al alcalde. Ahora puede considerarse ya un
ficación participativa sirve para el juego de las funcionario público con sueldo.
relaciones de poder de los dirigentes, de los po-
líticos y funcionarios de la alcaldía, a sabiendas 3. La "unificación" entre lo urbano y rural
de que no ofrecen ninguna garantía de desarro- La implementación de la Ley está induciendo
llo, que responden a criterios no tanto de desa- un proceso de urbanización de las áreas rurales
rrollo cuanto de prestigio para los pobladores o que va cambiando rápidamente la fisonomía de
para sus dirigentes. En estas condiciones de des- los territorios rurales (Borja y Castells, 1997).
proporción tan grande las comunidades siguen No sólo se están cambiando las pautas de com-
sometiéndose a las decisiones del alcalde, al par- portamiento en relación con los patrones urba-
tido de! alcalde o de algún concejal importante. nos, sino que también se está copiando un tipo
Además, este sometimiento es condición de de municipio según el modelo urbano y e! de las
gobemabilidad, ya que ningún alcalde podría
enfrentar una gestión con una demanda organi-
ciudades intermedias. Incluso en casos donde
predomina la población dispersa carente de las
-
zada y consecuente. De esta forma se profundiza principales satisfacciones sociales, la novedad
una relación de clientela social y política, en la del municipio refuerza la entrada de valores ur-
que sólo cambia la forma de vinculación a la tra- banos y de la política nacional. Ello se manifies-

102 MALLKUS y ALCALDES


ta en la formulación de demandas y programas guiente con los impactos en la vida de las comu-
articulados de desarrollo local. Se puede hablar nidades. Por su lado, una buena movilización
de una "nacionalización" y globalización de las y ampliación de la sociedad civil facilita la ade-
áreas rurales o de la "unificación" y/o "inter- cuación de los mecanismos técnicos y
penetración" entre lo urbano y lo rural. Una suer- procedimentales de la implementación. Que la
te de homogenización de la población: por implernentación deba ser universal no quiere de-
ejemplo, llama la atención la inversión tan cir que el proceso ocurra en igualdad de condi-
fuerte de mucha gente de Jesús y Andrés de ciones. En esta investigación testificamos sobre
Machaqa para enviar a sus hijos a estudiar al El las formas tan diferenciadas de apropiación indi-
Alto. Pero al mismo tiempo, este objetivo de la vidual o comunitariamente de la LPP; por consi-
Ley, hacer un solo municipio urbano-rural en guiente su implementación exigirá al Estado
las secciones de provincia, acarrea una diversi- central un mayor esfuerzo por tomar más en cuen-
dad de problemas como los mencionados: dife- ta las especifícidades, por implementar de forma
renciación y profundización de las brechas más individualizada, por desarrollar sistemas
socioeconómicas entre la población urbana y más flexibles normativamente.
rural. Esta situación refuerza cada vez más el ¿Dónde está el punto de equilibrio entre lo
pragmatismo de la gente frente a la política, al universal y las particularidades?, ¿cuál es su lí-
Estado, a sus líderes y autoridades, frente a los nea divisoria y hacia donde se mueve?, ¿cómo
empleados de la alcaldía. es percibida por la gente? Es muy difícil conse-
Aparentemente se está produciendo una suer- guir un equilibrio entre estas focalizaciones ya
te de fragmentación de lo local, como escenario, que detrás de ellas están actores diversos y que
donde empieza a emerger una multiplicidad de responden a situaciones muy precisas. Además,
intereses divergentes, soluciones cada vez más in- cada una de ellas responde a una racionalidad
dividuales y la profundización de la cultura del diferente, ya que no existe nunca una implc-
pragmatismo. Pero además, este comportamiento mentación integral. 1) El énfasis en lo técnico
se socializa con gran rapidez y está estrechamente descuida a veces los impactos en las sociedades
relacionado con la fragmentación territorial, con preexistentes sin considerar las secuelas de su
la pérdida de poder de las autoridades. Es que la eventual desaparición. 2) Por otro lado, uno de
urbanización de las áreas rurales, en términos los problemas más críticos tiene que ver con el
sociopoliticos, no equivale a homogenización sino déficit técnico en el proceso de cambio de valo-
a diferenciación, exclusión y fragmentación en los res y de gestión de los mismos. Se trata de dos
campos económico y sociocultural. situaciones, generalmente no explícitas, en los
La articulación de la variedad de intereses en que se opera con déficits en alguno de los lados.
función de un plan de desarrollo municipal estra- Muchos problemas sociales provienen de la
tégico parece estar muy lejos, dado que las OC inadecuación de los mecanismos técnicos de
todavía están muy ensimismadas en sus comu- implementación o de los bajos niveles de ca-
nidades y zonas, en proyectos para hoy, en pacidad local para ello. Ambos aspectos se en-
obras de alto valor simbólico y político. Ade- cuentran en los estudios de caso. Muchos
más, como la territorialidad del municipio mecanismos se han implementado sin consi-
difícilmente acoge un territorio social y econó- derar las diferencias, se ha supuesto a todos igua-
micamente posible, se refuerza el alejamiento les ante la Ley y ante los requerimientos de
de la idea de proyectos más integrales, estratégi- implementación. El resultado ha sido la exis-
cos y orientados al desarrollo del municipio en tencia de graves problemas de funcionamiento
su conjunto. La sección, el municipio, en vez de en una gran cantidad de municipios: incapaci-
integrarse en torno a un proyecto común de dad de gestión y carencia de recursos humanos,
mayor alcance, más bien muestra signos de frag- reforzando con ello el protagonismo del alcalde.
mentación socioespacial. Allí dentro ganan los En la investigación se ha observado un optimis-
más fuertes. mo extraordinario de parte del gobierno en el
sentido de que con los aspectos técnicos diseña-
4. Importancia de las diferencias dos por la Ley y sus reglamentos lo demás caía
Los aspectos técnicos tienen mucho que ver con por su propio peso.
la buena implementación de la Ley y por consi-

TERCERA PARTE CAPiTULO 11: IMPULSOS sOClOPOLÍTICOS y El NUEVO ESCENARIO lOCAL 103
Las diferencias y el carácter tan desigual lograr para colocar en su sistema interno, en su
del proceso de implementación lleva a plantear escenario interno. Es que la Ley redefinio el "no-
la importancia y el valor de las diferencias. So- sotros" y le obliga a re configurarse frente al Esta-
bre todo, es muy importante mencionar el do. En el caso de Jesús de Machaqa se detectó la
valor que para la gente de las comunidades más alta capacidad de definir cosas de fuera que pue-
tradicionales tienen las diferencias, es decir el den ser redefinidas en el sistema institucional in-
"nosotros". terno del "nosotros". Ellos cuentan con una
estructura interna de valores y jerarquías en ple-
5. Movimiento centrífugo y centrípeto no funcionamiento y han desarrollado ya una
La Ley se ha caracterizado como ninguna otra capacidad de asimilación, con su propia raciona-
por ser centrífuga, es decir, procedente del gobier- lidad, de las cosas aparentemente más extrañas.
no, bajo la iniciativa, con los actores y con los El movimiento centrífugo de la Ley llega hasta
mecanismos del gobierno central. No ha sido pro- las comunidades aymaras de Jesús de Machaqa y
ducto de ningún tipo de movimiento social ni ha es apropiado por ellos. La pregunta sobre cuánto
sido reclamada por nadie frente al gobierno. Pero tiempo quedará esto así, está respondida por la
en poco tiempo a ese movimiento centrífugo se preocupación de un mallku que dijo que está sur-
va uniendo el opuesto, el movimiento centrípeto . giendo un nuevo poder, el municipio. Curiosa-
por el que muchas cosas confluyen hacia el Esta- mente, un gobierno centralista, antes de la
do por la vía del municipio, lo local hacia lo na- LPp, no les representaba esta amenaza si sabía ar-
cional por la reformulación más política de los ticular convenios y otras formas de relación con
líderes locales, etc. los políticos sin que ellos percibieran en ello un
En este momento la gente reclama el "noso- "nuevo poder". Éste ha sido percibido desde la ra-
tros" y se coloca como tal frente a la Ley. Primero cionalidad del "nosotros". El impulso del nivel
quieren escuchar y volver a escuchar. Cuando se central llegó más lejos que nunca antes y está pro-
pretendió hacer una reunión colectiva para vocando un proceso de identidades sobre todo
recoger información sobre las formas de sociali- centrípetos, redefiniendo el rol de lo local y del
zación y los temas más sensibles a la gente entre poder local.
dirigentes comunales de Jesús de Machaqa, ellos
propusieron que en lugar de nuestra metodolo- 6. Trascender lo cotidiano para captar lo
gía se realizara un seminario taller sobre la Ley. estratégico
La mejor experiencia de trabajo de campo fue Para las comunidades más tradicionales lo estra-
ésta, en la que ellos se colocaron en una actitud, tégico es algo no siempre explícito, no siempre
los dos días, de reconstruir el "nosotros" frente a económico y generalmente más cultural. Lo coti-
los nuevos conceptos, frente a la forma cómo se diano se expresó siempre sin necesidad de rela-
hace el presupuesto municipal en Viacha. En ese cionarlo con un plan estratégico sobre todo si
sentido recuperaban sus relaciones de consulta éste es externo. Pero el relacionamiento existe y
a los técnicos de CETHA, ONG en la que ellos tiene una gran cantidad de implícitos muy
tenían gran confianza. Fue muy importante ob- difíciles de construir en una representación glo-
servar cómo "ellos" se identificaron a raíz de que bal. Esta macrovisión no está escrita pero funcio-
el interlocutor era un técnico del gobierno cen- na todos los días. Generalmente los Planes de
tral. En ese mismo sentido se tuvo que abandonar Desarrollo Municipal no logran capturar todos
el trabajo de campo en el sector Illimani de esos implícitos de nivel cultural.
Achacachi un sábado, cuando la gente que esta- La forma fragmentaria que presentan las obras
ba en el mercado identificó al equipo como agen- del POA se resuelve automáticamente en esa
te del gobierno. En ambas situaciones extremas macrovisión implícita de su organización interna
se pone de manifiesto la importancia, la valora- con sus valores y jerarquías, siempre cambiantes
ción tan alta del "nosotros" frente a una iniciati- pero estables. Aquí, casi no tiene importancia
va del gobierno y ante la que es necesario colocarse entrar con nuestro concepto de "estratégico", re-
para tomar posición. ferido a los conceptos de planificación con ob-
Pero alguien se coloca el "nosotros" y en esa jetivos integrales de mediano y largo plazo, con
posición se entabla el proceso de penetración una filosofía de desarrollo, pero que vale en la
hacia arriba, hacia fuera, para ver cuánto pueden medida en que se trata de un concepto universal

\04 MALLKUS y ALCALDES


de desarrollo. En mundos culturales tan diferen- el ser uninominal. Lo económico no ha sido in-
tes como los estudiados y donde lo "estratégico" corporado todavía y puede perderse en el concepto
tiene significados tan distintos, el impacto de tan impreciso como el de municipio productivo.
lo cotidiano ha sido muy variado y con ello los El hecho importante es que la gente de las comu-
impactos sociopolíticos de la Ley también. La lu- nidades, sus líderes y autoridades han comenzado
cha por las obras no es más que la apariencia de a socializar una nueva dimensión de lo local, una
algo que es más interno a las propias comunida- suerte de expansión del viejo concepto. Ahora
des y a sus organizaciones superiores. Pero tam- existen recursos locales ---dígase municipales aun-
bién muestra que existe un alto poder de impacto que un concepto no corresponda al otro---, líde-
y penetración desde fuera. Las comunidades es- res locales, un centro que es la alcaldía, hay
tán muy lejos de percibir aquellos problemas (es- elecciones para la alcaldía, hay concejales de la
tratégicos) que están distantes de su vida alcaldía. Sin aventurarse en un juicio sobre lo que
cotidiana; ellas tienen, como razón de ser, su pe- está ocurriendo en el campo de las percepciones
queño territorio, el que está cubierto por su orga- colectivas, sobre los juicios de valor y formas de
nización y, por consiguiente, sobre el que tienen relacionamiento jerárquico dentro de las comu-
capacidad de incidir. Su relación tradicional con nidades, vale preguntarse sobre ello, sospechar a
el Estado fue el goteo que el clientelisrno trajo raíz de las formas de socialización analizadas: algo
desde 1952 y que la Ley amplía ahora para ellos. está ocurriendo en las relaciones internas dentro
El clientelismo está más cerca ahora, en el muni- del escenario de las comunidades. Poco a poco
cipio. El escenario es el de las obras, las que caen están penetrando prácticas y conceptos nuevos:
como gotas desde la alcaldía, donde los vínculos la "planificación de su mundo" en una perspecti-
entre el espacio urbano y rural se definen de acuer- va más amplia que antes. El sentido de pertenen-
do con la dinámica de este escenario. Desde un cia o no respecto al gobierno local es un aspecto
comienzo todo gira en tomo a la posibilidad de nuevo para las comunidades, este sentimiento se
conseguir obras, y ello condiciona a los actores ha socializado y ha penetrado profundamente
sociales: vecinos y comunarios. Pero es en este aunque más en niveles sociopolíticos que so-
goteo de obras que se constituye lo estratégico y cioculturales y económicos. La planificación es
así se trasciende lo puntual y cotidiano. En este una palabra de las más socializadas en el país, junto
trascender lo cotidiano, de formas tan diversas, con participación. Después de una etapa tan in-
las comunidades estudiadas se apropian de la Ley, tensa de difusión e implernentación de programas
de los cambios en la política, de las relaciones con de fortalecimiento institucional, las OC todavía
el alcalde, del clientelismo político. El vehículo se debaten entre la frustración y la esperanza frente
son las obras del POA. Ello choca evidentemen- a las posibilidades de la Ley. Sin embargo, se ha
te con nuestro concepto de estratégico, de plani- generado un fuerte impulso por la necesidad im-
ficación estratégica. Por algo será que los PDM periosa de conocer la Ley y todo lo que implica.
que se están desarrollando no logran ser eso que Conocer la cantidad de población y de recursos,
pensamos, el motor para relacionar lo cotidiano la preparación de proyectos, las habilidades de
con el largo plazo. ¿Por qué los PDM no inciden negociación y otros son temas que van solicitan-
en los POA? ¿Será esta preocupación quizá más do mayor atención por parte de los actores polí-
importante para los agentes externos que para ticos y sociales al interior de las secciones, puesto
las comunidades? que casi nadie está dispuesto a aceptar la idea de
ser engañado. Este complejo escenario transmi-
7. Socialización del nuevo "escenario" te nuevos valores y sentimientos que se sociali-
sociopolítico local zan en las comunidades y en el ámbito de las
Si lo local era antes un espacio fundamentalmen- comunidades.
te sociocultural ---con graves problemas econó- Las OC mantienen la expectativa de captar
micos y espaciales, lo que está llevando a la los recursos, mediante la competencia a toda
desintegración sociocultural de grandes zonas del costa entre comunidades para lograr alguna que
altiplano--- ahora lo local empieza a incorporar otra obra. Para ello recurren a estrategias diviso-
otros elementos importantes como son la políti- rias y desarticuladores de la territorialidad
ca y los liderazgos que salen de! ámbito comunal, municipalista e incluso de la tradicional comuni-
por ejemplo e! CV, el ser alcalde, e! ser concejal, taria. La solidaridad se va sustituyendo por la

TERCERA PARTE CAPfruLO II: IMPULSOS socloPOLlTICOS y EL NUEVO ESCENARIO LOCAL 105
competencia entre comunidades. Los cantones y un marco local de nuevo tipo, más sociopolítico
comunidades que lograron conformar alguna que sociocultural.
articulación social con propósitos locales (vincu-
lación caminera, actividad económica, antece- 8. Constituir el municipio desde la alcaldía y
dentes históricos, rasgos geográficos) tratan de desde las organizaciones
reforzar esos vínculos con 18s relaciones socio- Aunque la Ley vino de fuera del gobierno, todo
políticas que parecen ganar importancia cada el mundo sabe ahora que el municipio es del
vez más; allí nace el proyecto de constitución de gobierno y también es "nuestro". Aunque el
un nuevo municipio. Todas estas formas de ac- municipio de la Ley se inspira en los valores uni-
ción colectiva consolidan y socializan valores versales de la democracia, el municipio real, el
ampliatorios de lo local. que está emergiendo va siendo construido por
Esta es una fase de recreación de líderes civi- ambos lados y de eso existe plena conciencia, el
les en tomo a los proyectos de formación de nue- "nosotros" se lo propone y en ello se juegan mu-
vas alcaldías y/o distritos municipales; ello es chas fuerzas. Las tendencias a la fragmentación
importante como socialización de nuevos valo- territorial pertenecen entre otras cosas a este
res, aunque las dificultades para su desarrollo son apropiarse de lo de fuera. En escenarios territo-
muy grandes, ya que los partidos políticos llenan riales tan imprecisos e inadecuados para la ad-
la escena con sus propósitos de cooptar a los líde- ministración municipal, como en el caso de este
res locales. Algunas bases empiezan a perder con- estudio, los cuestionamientos son mucho más fá-
fianza y credibilidad en sus dirigentes y, cuando ciles de hacer. En esta situación las propuestas
llaman a reuniones, las bases ya no hacen caso, de leyes de creación de nuevas secciones han cre-
precisamente por consideradas una pérdida de cido como hongos.
tiempo ya que no se consigue nada. Se trata del Desde una perspectiva de valores universa-
ingreso de un nuevo sistema de valores y de jerar- les, con la existencia de organizaciones de base
quías de valoración, donde los dirigentes son territorial en todo el país y de importantes orga-
mirados desde la dinámica de la comunidad y tam- nizaciones funcionales la Ley debería funcionar
bién desde la alcaldía. El indicador ya no es el teóricamente. Sin embargo, ello no garantiza, y
equilibrio interno, la equidad en la comunidad, en muchos casos obstaculiza, los objetivos pro-
sino la competencia. En ello quienes más pierden puestos por la Ley en materia de participación,
o ganan son los dirigentes que pueden terminar distribución, inclusión social y económica, in-
condenados por las bases o legitimarse como lí- tegración social, política y cultural. La culpa no
deres en la vida de la comunidad. Todo ello ocu- está en el gobierno, en la Ley, ni en sus formas
rre en la emergencia de un dinamismo interno en de implementación; se trata del encuentro de
expansión, donde las autoridades locales muchas dos procesos de implementación en cada caso
veces "pierden el tren" de los cambios. Este es otro concreto. El municipio concreto es el resultante
indicador de la socialización de conceptos nue- de formas de apropiación que posiblemente va-
vos para mirar a sus comunidades, de verlas en un yan en contra de los llamados valores universa-
contexto marco diferente. les de la democracia, de la ciudadanía y del
Las relaciones entre el gobierno municipal y mercado. En el nuevo municipio de la LPP se
las OC tienden a convertirse en relaciones observa el fortalecimiento de autoritarismos,
entre dos matrices de poder, sobre todo en la consagración de formas colectivas y no de-
aquellas comunidades que aún mantienen el mocráticas de decisión, de arreglos informales
sistema de autoridades tradicionales. El poder entre autoridades y comunidades para la distri-
económico de la alcaldía y la capacidad de bución de recursos.
incursionar a las comunidades mediante la Los partidos y los liderazgos políticos ocupan
implementación de algunas obras públicas hace el centro de las reformas a raíz de la extraordi-
que el poder comunal empiece a ceder espacio
al poder económico del gobierno municipal.
Además, los mismos comunarios ven mayores
naria expansión de que han sido objetos gracias
a la Ley. Cada rincón perdido del país tiene un
paquete de votos que negociar con los partidos.
-
posibilidades de obtener beneficios de la alcal- Sin embargo, los líderes políticos han comenza-
día que de sus autoridades tradicionales. Nueva- do a cambiar su estrategia de gobernar el país
mente no encontramos con la socialización de con métodos centralistas y han tenido que

106 MALLKUS y ALCALDES


adecuarse a la nueva situación: el partido y la reversión en caso de que lo municipal termine
política más local. El sistema cliente lar de anta- en un fiasco.
ño les está obligando a cambiar. Los líderes co- La debilidad de la ciudadanía municipal es un
munales, aunque cada vez más políticos, determinante en las relaciones con el gobierno
imponen condiciones a los partidos con las mis- municipal; el tránsito del sistema de referencias
mas herramientas del clienrelísmo. ¡Quién iba comunitarias hacia las municipales es todavía in-
a pensar en eso! Ello muestra las grandes falen- cipiente, pero también es cierto que se transita
cias del clientelismo político para la irnple- hacia una experiencia colectiva de dificultades y
mentación de políticas universales. aciertos en la construcción del municipio donde
En este escenario, los liderazgos se orientan a las obras pequeñas gotean sin reglas de juego muy
la penetración a los partidos políticos y, por esa claras desde la plaza de la capital de sección hacia
vía, lograr ya sea obras o un puesto en la alcaldía. las comunidades. De esta realidad no puede sur-
De ello emerge un acercamiento cultural a la gir de la noche a la mañana un ciudadano
idea de desarrollo local en referencia al munici- municipalista, capaz de pensar el desarrollo local
pio, aunque éste sea todavía la alcaldía y el en términos de proyectos integrados a nivel
protagonismo del alcalde. El centro de los valo- seccional, provincial, departamental y tal vez na-
res nuevos ya no es tanto el territorio tradicional cíonal, Pero se puede estar seguro de que ese ciu-
sino el territorio municipal y la capital de sec- dadano está construyendo un producto mestizo,
ción. Esta vez, ya no como el "taypi" comunitario es decir, no un producto simplemente híbrido, sino
sino como la "sede" del municipio. Se trata de algo con un proyecto dentro. Una vez que la tra-
otro ordenamiento, donde ya no tiene la misma dición comunitaria vaya desmejorando el impac-
validez el sistema de autoridades originarias. to en el sistema político y en la gestión pública
El pragmatismo que llega desde la alcaldía ha será cada vez más fuerte. En este proceso centrí-
ido impulsando el cambio de valores tomando peto, hacia el gobierno, hacia la política y los par-
improductivos los tradicionales. Donde las tidos, la gestión pública deberá estar preparada.
territorialidades supracomunitarias todavía logran Todavía no lo está para redefinír sus actuales for-
permanecer fuertes, como en las comunidades mas de clientelismo.
aymarás de Jesús de Machaqa, la tradición preva-
lece. En otros lugares del "mundo Machaqa", don-
de el proceso de pauperización ha avanzado desde
hace años y ha traído consigo la desarticulación Sobre los procesos de distritación en municipios rurales
y urbanos, y los problemas que implica esto, así como sus
interna, la "resistencia" de los valores tradicio-
vínculos con los distritos indígenas, los conflictos, la dis-
nales ante la alcaldía se hace cada día más débil. continuidad territorial, el número de cantones y habitantes
Se puede arriesgar la hipótesis de que la en los municipios y el funcionamiento de los distritos, pue-
implementación de la LPP acabará muy pronto de verse Ayo 1998, pp. 25 -65, donde se hace una reflexión
interesante acerca de los tropiezos y posibilidades de
con sistemas tradicionales, quedando en muchos
distritación.
casos como un componente de identidad 1 En el caso de sus relaciones con las CORDES, se trataba
cultural sin mayor valor para la vida cotidiana. de una vinculación territorial muy débil, dado que éstas de-
La "urbanización" parece ser el sustituto seguro pendían del nivel central del gobierno.
de aquellos sistemas de vida aislados y regidos J Las organizaciones territoriales de base y las juntas veci-
nales no han sido creadas por la Ley; su práctica de articula-
por territorialidades no municipales. Pero no está
ción de demandas en relación con el municipio también es
dicho todo ya que pueden ocurrir procesos de antigua, imponiendo a la LPP lógicas que le son ajenas.

TERCERA PARTE CAP[TULO II: IMPULSOS SOCIOPOLfTICOS y EL NUEVO ESCENARIO LOCAL 107
CONCLUSIONES

a LPP ha sido un paso importante en Bolivia, públicos por parte de los municipios, "inexisten-
país carente hasta 1994 de institucionalidad tes'' en la mayoría de los casos.
en los niveles profundos. Se ha dicho muchas Fue muy importante el proceso de comunica-
veces que el gran problema del desarrollo del ción política, de difusión de los contenidos y pro-
país era su carencia de institucionalidad, que cedimientos de la LPP e instrumentos legales
el débil desarrollo de ésta se debía al centralis- anexos. Probablemente hayan existido pocas
mo. En realidad, una cosa va con la otra y sería experiencias de este tipo, con tal nivel de mo-
difícil decidir dónde está el comienzo, si en la vilización social y tan masiva.
debilidad institucional o en el centralismo. Du- Fue también grande la inquietud sobre los re-
rante los últimos años de lucha contra el cen- sultados y muchos de éstos fueron definidos con
tralismo y de elaboración de propuestas de cifras sobre el antes y después, con preguntas so-
descentralización -sobre todo 1988-1992- bre participación, sobre la participación de la
quedó clara una cosa, que no era posible llevar a mujer, sobre cambios en el bienestar, etc.
cabo una descentralización política si no existía Eran también muchos los supuestos que no se
una estructura institucional que llegara a todos cuestionaban ya que, sobre todo para los funcio-
los rincones el país. Pero la propuesta de des- narios del gobierno, era obvio de que se fortalecía
centralización de 1992 era fundamentalmente la sociedad civil en el nuevo tipo de relaciones
político-administrativa. Mientras tanto, las al- con el Estado que establecía la LPP. Las OTB
caldías de capitales de departamento y las Cor- eran interlocutores del Estado y ya no debería
poraciones Regionales de Desarrollo, en 1998 no funcionar el sistema cliente lar de antaño.
podían recibir competencias referidas a educa- Era también el momento oportuno apara pre-
ción y salud, como tampoco caminos, ya que guntarse sobre qué pasaba con la relación exis-
no había sino un desarrollo institucional inci- tente o creada entre la modernización del Estado
piente para estos temas en apenas tres de los y los sistemas de valores de las sociedades más tra-
nueve departamentos. Se pensaba que eso podía dicionales, qué pasaría con las jerarquías internas
cambiar con la creación de gobiernos departa- de estas sociedades que sirvieron para decidir el
mentales. orden interno de sus miembros durante muchos
Cuando el gobierno de Gonzalo Sánchez años y el consiguiente acceso a los bienes y servi-
de Lazada rompió este círculo casi cerrado con cios proporcionados por dichas sociedades.
la LPP y se dio inicio a la municipalización del El supuesto de que existía una ciudadanía
país, las primeras dudas surgieron sobre los pro- universal, la que se vería fortalecida por la LPP,
blemas que acarrearía la nula capacidad era uno de los supuesto más arriesgados, sobre todo
institucional del país en materia municipal. Sin si se examina a fondo el carácter y las formas de
experiencia, era normal dudar del uso de recursos la ciudadanía que se escondían tras la naturaleza

CONCLUSIONES 109
de estas "sociedades civiles". Muchos aspectos Con la LPP la alcaldía y la política ocupan el
de la Ley tienen este supuesto. primer lugar en todo el proceso de cambio; las
organizaciones sociales se refieren en todo mo-
A. Temas de investigación conceptual mento a ellas; el espacio físico de lo público pre-
Los temas de la investigación, no cerrados de existente a la LPP se reconoce ahora en la Ley y,
ninguna manera con este trabajo, se refieren a la por consiguiente, se "re-concentra" todo en el
transformación del carácter de lo público y a las reconocimiento del Estado.
condiciones en que las diferentes formas de El protagonismo del Estado es definitorio de
ciudadanía se apropian de las reformas mo- todo, hasta el punto de constituirse en la piedra
dernizadoras del Estado; a las distintas modalida- fundamental y exclusiva de legalización en las
des de redefinición de lo público; a los impactos instituciones de la sociedad. Toda la tradición de
de dichas formas de apropiación sobre la "antigua las organizaciones tradicionales, comunidades,
modernidad" (Salman, 1999) de estas comunida- sindicatos y juntas de vecinos, pasa a la trastien-
des, sobre todo de las más tradicionales. Otro con- da y no tiene ningún valor práctico. Sólo ser-
junto de temas tiene que ver con las condiciones virá cuando las condiciones adversas de los polí-
de implementación y con los aspectos instru- ticos o del alcalde les exigen recurrir a procedi-
mentales del proceso. Nos atrevemos a cerrar este mientos informales. En dichas ocasiones se
libro, aunque no a concluir, con algunos de estos saltan por la borda al CV y a las normas de la
temas, los cuales no están jerarquizados ni con- planificación participativa, las normas del pre-
ceptual ni instrumental mente. supuesto y administración.
Con este hecho fundacional se da pie a la frag-
1. lo público estatal y lo público no estatal mentación de la institucionalidad de la sociedad
Un tema central será, a partir de ahora, el estudio civil preexistente y que ahora aparece denomi-
de las formas de "lo público" que van a surgir nada con el genérico de "organización territorial
con la Ley. de base". La unidad institucional no se basaba en
La problemática de la constitución y de la el municipio y se sostenía en una legalidad y legi-
redefinición del carácter de lo público es el tema timidad que no nacía del Estado y sus institucio-
central y primario de la LPP y de su imple- nes. Ahora éste puede reconocer fracciones de
mentación. Una reforma como la LPP, por su ori- aquellas instituciones en función de condiciones
gen centralista -y parece que no podía haber que él establece y de acuerdo, a veces, a intereses
sido de otra forma- logró transformar profunda- políticos. En todo ello opera incluso de manera
mente el carácter de lo público. Este espacio, informal, por no decir ilegal, pero manteniendo
que por la poca presencia del Estado era pre- siempre su papel decisorio.
dominantemente social, pasó en muy poco tiem-
po a ser profundamente estatal. El espacio 2. la redefinición de lo territorial y de lo local
público de una buena parte de las comunidades Como consecuencia de lo anterior, una de las
más tradicionales del altiplano estudiadas era definiciones más importantes es la territorialidad
milenario y había sobrevivido a varios embates emergente de la LPP: el municipio. Se trata de
históricos. Muchas comunidades sobrevivieron una problemática teórica y de grandes proyeccio-
incluso a las imposiciones del sindicalismo del nes empíricas que emerge de la investigación.
52. Este espacio público se legitimaba por la En todos los casos el ayllu, las centrales sindica-
tradición y el afecto de las instituciones tanto les, las federaciones de vecinos, ete., dejan de de-
del Estado como de la sociedad. Este espacio limitar territorios sociales o culturales. Estas
tenía sus líderes, sus normas, sus jerarquías, etc., instituciones quedan fragmentadas en comunida-
todas ellas refrendadas desde fuera del Estado. des que establecen como tales sus relaciones con
El clientelismo con que se relacionaban con el el municipio y existen legalmente reconocidas por
Estado y los partidos, de forma esporádica, él. La implementación de la LPP y la consiguien-
era un reconocimiento implícito de lo existente te municipalización del territorio nacional ha ge-
en la sociedad, de su diferencia con lo estatal. nerado una relectura del territorio y una
Su legitimidad era total y obviamente su lega- reapropiación del espacio por los actores políti-
lidad como la de cualquier institución de cos y sociales de la sociedad local, quienes toma-
derecho. ron conciencia del nuevo contexto sociopolítico

110 MALLKUS y ALCALDES

-
que viven las poblaciones de las provincias en par- liderazgo. Las investigaciones deberán ayudar a
ticular. Si un alto dirigente de segundo o tercer comprender la naturaleza de los nuevos liderazgos.
nivel institucional de base establece vínculos con
políticos o con el alcalde, lo hará a título de CV 4. Nace una nueva cultura de relación con el
u otro cargo funcionario, de lo contrario se trata- Estado
rá de relaciones informales. Lo que vale de su re- Los anteriores temas desembocan en una
lación es él y no su territorio, éste puede estar redefinición de algo más fundamental y relacio-
perfectamente fragmentado por el municipio. nado con las formas de acción social y con los
Desde otro lado, más teórico-instrumental, la liderazgos. Lo que pareciera ser un impacto de
actual delimitación territorial de las tres seccio- la LPP sobre las comunidades, concebidas como
nes del estudio, como en la mayoría, es inadecua- sujetos ciegos de un destino, no es ta\. Las comu-
da para propósitos de administración, lo que trae nidades y sus líderes o dirigentes están vivos, no
funestas consecuencias en la redistribución de son pasivos y muestran una gran capacidad de
los escasos recursos. No existen elementos que adaptación a las nuevas condiciones; pero sobre
permitan a la sección provincial constituirse en todo muestra una gran capacidad de apropia-
un territorio propiamente tal. Existen sectores in- ción de las mismas reformas y de sus instrumen-
ternos que podrían reunir condiciones pero que tos. Se va formando una cultura de hibridación
atraviesan dificultades de administración como desde dos lados, desde el Estado sobre las comu-
para ser reconocidas. Los tres municipios son nidades y desde las comunidades sobre el Estado.
espacios inarticulados en todo sentido: social, Con ello no queremos proponer un esquema
cultural, económico y físico. Estos municipios, al dua\. Por el contrario lo que se va for~ando en
tiempo que están fragmentados, forman parte de este encuentro son transformaciones que afec-
otras territorialidades. En lo económico ninguna tan a las comunidades y a sus formas de reacción
de las secciones configura una unidad y más bien y de adaptación. En ello van emergiendo situa-
pertenecen a configuraciones mayores. Entonces ciones tan variadas que es difícil clasificarlas. A
en las secciones existen partes que "forman par- modo de descripción la hibridación es un con-
te" o se articulan en otros "territorios". cepto válido. Sin embargo, es necesario ir más
allá y descubrir el cómo ocurre y el sentido de lo
3. Politización de los liderazgos que emerge. El concepto de mestización hace
Se trata de una consecuencia elemental de los referencia a procesos culturales internos comple-
dos temas anteriores. Ahora elliderazgo no sólo jos, vivos y movedizos, pero con sentidos en cons-
que se legitima en el municipio y con respecto a trucción es por el momento muy útil para seguir
las funciones establecidas por él, sino que tiende mirando este campo de interacciones, en los cua-
a valorarse por su valor político. Al multiplicar- les se construye (Salman, 1999).
se, además, las opciones que tiene el dirigente de El dirigente, la autoridad de las comunidades
ascender más allá de su comunidad, en la que tie- o de las juntas vecinales no es un producto
ne un camino estrecho y de plazos limitados, la variopinto solamente, es un proyecto cultural, es
política le ofrece un valor agregado al Iiderazgo una construcción que no acaba en la persona del
social: mayor variedad de alternativas y de posi- dirigente. Aunque se trata de respuestas profun-
bilidades. Elliderazgo social tiene un posible de- damente utilitarias y pragmáticas, representan al
sarrollo más allá de sí mismo. Elliderazgo social mismo tiempo la construcción de proyectos de
es un trampolín para algo muy cercano como es identidades que norman y rigen las relaciones de
el municipio. los individuos en el nuevo territorio. Los dirigen-
Antes de la LPP, el líder social, el dirigente tes son hostigados, pero también se van definien-
comunitario, debía permanecer en función de tal do como un producto aceptable y deseable. Se
para servir de puente con el partido en la distri- hostiga al político como corrupto y algo nocivo
bución de obras y otros regalos que llegaban por
la vía del prebendalismo y del clientelismo. Aho-
ra se trata del voto, el líder social proyecta su va-
para las comunidades, pero se elaboran formas de
transacción y de negociación con él, se acuerdan
estrategias de votación. Se trata, por consiguien-
-
lor agregado en votos. Se está produciendo un te, de comportamiento colectivos, de formas de
proceso de estatización (politización) de lo social, socialización, de incorporación de nuevos valo-
del liderazgo y de la legitimidad misma del res para el comportamiento social y político.

CONCLUSIONES III
Este tema de la mestización de la Ley y de sus se desarrolló como respuesta a los caudillos loca-
tradiciones es algo por estudiar a fondo. En la in- les de finales del siglo pasado y hasta casi mitad
vestigación lo hemos sospechado y nos lleva a del presente; porque se organizó el Estado en el
desechar todo esquema simplista como el de que proceso de concentración del débil poder polí-
la LPP está, sin más, acabando con las comunida- tico; porque el militarismo propugnó el centra-
des, que el municipio podría estar borrando del lismo, etc. Desde el otro lado, el sistema de
mapa las tradiciones. Todo lo anterior hace que incorporación y relación con el Estado se basó en
los resultados se vean como algo impreciso, in- el Estado prebendal y clientelar, lo que implica
cierto y de formas poco definidas. un pacto de respeto por jerarquías, lo local es
localista, comunitario, ete. Con escasas excepcio-
5. El municipio entre dos enfoques: descen- nes se encuentran casos en que un territorio logra
tralización y desarrollo local una posición privilegiada por su ubicación estra-
La potenciación de lo local versus la descentrali- tégica en el país, por la vinculación internacio-
zación es una contraposición válida y se la deberá nal con la economía, etc. El mayor desarrollo de
seguir trabajando. Tiene que ver con la oposición Santa Cruz en Bolivia se debe precisamente a esa
de la municipalización vista desde el Estado y la ubicación estratégica que le permitió capitalizar
reacción de las comunidades y las secciones des- . y acumular recursos y externalidades para impul-
de adentro; también con el movimiento centrí- sar procesos de desarrollo desde abajo. El resto
fugo y centrípeto en la modificación del Estado. del país no tuvo posibilidades ni oportunidades
La discusión actual sobre la descentralización de impulsar este tipo de desarrollo.
suele acabar en amplios discursos sobre las La investigación muestra que una serie de ele-
formas legales, sobre los conceptos, sobre los con- mentos están en juego y que favorecen una vi-
tenidos, sobre los procedimientos, sobre la sión desde abajo: la perspectiva de acumulación
institucionalidad, etc. Temas, todos ellos, referi- de conocimiento sobre el Estado, el reto de la
dos por lo general a una visión desde arriba, des- planificación más estratégica, más de mediano
de lo que el Estado central debe hacer para plazo; la superación de las visiones de pequeñas
entregar, devolver, delegar, etc. Un discurso pre- obras, el surgimiento de actores sociales y eco-
dominantemente descendente y centrífugo sobre nómicos y los esfuerzos de apropiación de la
la base de conceptos universales a ser aplicados LPP, así como la reconstrucción de identidades
en no importa qué realidad particular. La mayor locales e iniciativas locales, ete. Esta es una pers-
parte de los análisis y evaluaciones que se pueden pectiva no sólo teórica sino cargada de un con-
leer hoy sobre América Latina se refieren a las tenido pragmático muy preciso, de grandes
dificultades que atraviesan los procesos de des- posibilidades para el análisis instrumental y de
centralización. Estos análisis, privilegian los pro- investigación aplicada.
blemas enfrentados por la entrega desde el centro. En el nivel local se está destruyendo, decons-
Las cuestiones sobre cómo se ha logrado desarro- truyendo y fragmentando, pero también se está
llar capacidad local para exigir, asumir, definir, construyendo. Desde esta última perspectiva, la
estructurar estrategias, desarrollar sociedad fren- implementación de la LPP pasará de una etapa
te al Estado, son menos frecuentes en los estudios centrífuga a otra centrípeta, en la cual lo local
sobre descentralización yeso es obvio ya que des- -en la medida que se desarrolle y constru-
centralización es un concepto que históricamen- ya- sabrá y podrá llegar al Estado con una visión
te hace alusión al acto del gobierno central de poder y fuerza, con mayor capacidad de inter-
respecto de las unidades territoriales inferiores, al pelación y de negociación. En el nivel local se
municipio respecto de sus distritos, ete. empieza a pensar en oportunidades de distinto
El concepto de desarrollo local parte a la in- tipo. La división territorial que incialmente era
versa, de los niveles inferiores, de las localidades, vista como una estrategia de algunas comunida-
de los municipios. Es una mirada desde abajo y des para aprovechar mejor sus recursos y los que
desde la racionalidad de abajo. El lento desarro- le podrían llegar, hay que mirada ahora también
llo de esta perspectiva se explica por varias razo- desde la perspectiva de la toma de conciencia de
nes: en primer lugar porque el centralismo era lo local, de su existencia como voluntad local.
resultado correspondiente a un bajísimo desarro- Este sentido alternativo a las visiones de la
llo de lo público local; porque el Estado central "descentralización", menos preso de burocracias

112 MALLKUS y ALCALDES

-
que operan con racionalidades adversas a lo lo- No existen resultados suficientes que permi-
cal, el del desarrollo de las potencialidades y de la tan definir los diferentes escenarios que condi-
construcción de lo local, de lo público local, ete., cionan la aplicación e implementación de la LPP.
parece ser más fértil sobre todo desde perspecti- Ello es importante por la clara necesidad de que
vas en crisis como las de desarrollo rural y otras. se llegue a niveles diferenciados de aplicación y
Todo ello, a pesar de que el impulso inicial es asu- no sólo en temas de administración de recursos,
mir la perspectiva centrífuga de los técnicos y de personal y bienes como es la preocupación actual
los políticos. Reto que pueden enfrentar de ma- del ministerio de Hacienda. En este terreno se de-
nera muy creativa, según sus potencialidades, ca- berá ir más allá de la implementación de una bu-
pacidades, experiencias y modos de apropiar y rocracia moderna. No existe una sistematización
organizar el espacio local, y que han desarrollado adecuada de los temas ni un ordenamiento jerár-
a lo largo de la historia o de las historias de cada quico de los mismos. Es importante definir qué es
región, comarca, ayllu, pueblo y comunidad, re- lo más importante para investigar en este momen-
fundiendo y modelando un nuevo proyecto de so- to. Predomina una gran fragmentación discipli-
ciedad y una forma peculiar de hacer política a naria. No existen preguntas interdisciplinarias.
nivel local; o por el contrario, ajustarse pasiva- No existe una instancia y lugar de referencia
mente a las normas de la Ley, establecidas en el en los municipios donde se pueda instalar una
hemiciclo de discusión del destino del país, que acu¡-{¡ulación y acceso permanente de informa-
por cierto no siempre recoge y canaliza las nece- ción. El sistema de acumulación de conocimien-
sidades e intereses de las poblaciones más depri- to no está adecuadamente institucionalizado como
midas y alejadas del palacio de gobierno. En todo para manejar un mecanismo tan complejo corno
caso, las "semillas" están echadas al terruño, lo es el de la Ley y la administración de la alcaldía.
que se necesita ahora es: pensar y actuar. Esto tiene que ser logrado para cada caso. Hacer-
la será un paso importantísimo para constituir un
6. Necesidad de una masa crítica de conoci- territorio inteligente, pensante y actuante, que
miento sobre desarrollo local genere programas y proyectos de desarrollo local.
Ciertas deficiencias han sido constatadas en la
literatura más actual sobre las necesidades que B. Temas relacionados con la implementación
develó el ejercicio de investigación. Las pregun-
tas que se vienen haciendo en la mayor parte de 1. Repensar más en el concepto de planificación
los estudios corresponden a las preocupaciones participativa
de los funcionarios del gobierno que preguntan, Se han experimentado las enormes deficiencias
de la mano de su propia racionalidad política, que provienen de concebir la planificación
sobre los resultados y buscan de antemano, como participativa como un simple ejercicio de con-
no podría ser de otra forma, los éxitos. No se ha sulta a la población y de clasificación de sus ne-
profundizado sobre las preguntas provenientes cesidades, tomando como unidad central la
de los destinatarios, de quienes se apropian de comunidad y como interlocutor al dirigente. Con
la Ley, de quienes la impugnan. ¡Acaso no tie- este concepto son muchos los temas centrales que
nen preguntas! quedan fuera y la concentración en el obrar in-
Se carece de información cualitativa suficien- dividual es su resultado final. Se ha privilegiado
te para identificar las grandes tendencias, concep- la participación sobre la planificación, con lo
tos de análisis y herramientas. Por grandes que no se ha podido ir construyendo una gran
tendencias nos referimos a horizontes de media- mesa de discusión en que las diferentes poblacio-
no plazo, calificado éste según los diferentes esce- nes se sienten a contemplar su territorio, el terri-
narios posibles. La mayor parte de los estudios torio más grande y mirar más adelante, y socializar
buscan la constatación de cosas muy precisas: ideas estratégicas. Es cierto que no se podía hacer
participación cotidiana, incorporación de géne- esto la primera vez y menos aún allí donde no
ro, acceso a bienes y servicios, etc. Los ejercicios hay territorio en sentido de una construcción
sobre el futuro mediato en la actual construc- sociocultural, económica y políticamente ha-
ción de lo público, de la ciudadanía, son poco blando. Pero tampoco se puede seguir constru-
frecuentes e incipientes (Hovos-Blanes 1999 y yendo sobre la base de este concepto y las herra-
Blanes-Ayo, 1999). mientas que derivan de él.

CoNCLUSIONES 113
En este campo hay que construir herramien- las evaluaciones más frecuentes el objeto de
tas nuevas, pero sobre la base de conceptos nue- observación es el proyecto en sí mismo y la insti-
vos y que tengan un correlato con la realidad tución ejecutara. Entre los programas de capaci-
diferenciada de las distintas situaciones del país. tación es importante diferenciar aquellos
Un territorio deberá tener en la planificación re- transitorios de aquellos otros que refuerzan la
ferentes claros de su carácter y existencia relati- institucionalización del conocimiento y acumu-
vos. Un territorio local es un relativo de lación de habilidades y capacidad local. Hay pro-
territorialidades más grandes, del nivel nacional gramas que pasan sin dejar nada en la comunidad
e incluso del nivel internacional. De lo contra- o en la alcaldía; mientras que aquellos otros que
rio, local, participación local son conceptos se ubican dentro de una ínstitucionalidad esta-
reducidos a lo comunal, a lo localista, al blecida en el ámbito local posibilitan una cierta
comunitarismo. acumulación de conocimiento. Así se resuelven
preguntar como las referidas a cómo es que un
2. Implementación diferenciada proyecto llega a ser parte de una política y de un
¡Cómo actuar en un mundo tan diverso y donde sistema de acción que lo trasciende.
no se puede trabajar con supuestos de universali- Este campo de investigación es importante ya
dad? Se ha observado que el resultado de la que de lo contrario se seguirán implementando
implementación no es una simple visión programas de fortalecimiento y capacitación mu-
variopinta, una multiplicidad, una dispersión de nicipal o comunal sin seguridad de continuidad.
cosas distintas y yuxtapuestas. Se distinguen lí- Las formas mismas de implementación deberán
neas de acción en la construcción del entramado contar con más referentes especffícos de tal for-
del tejido resultante. Al tratarse de formas de ac- ma que se puedan aplicar a situaciones bien pre-
ción de sistemas de actores, es necesario tomar- cisadas. La aplicación de conceptos y herra-
los en cuenta y pensar en una relación entre la mientas universales a poblaciones que están en
sociedad y el Estado no unidireccional, sino de situaciones básicas tan diferentes implica una
interacciones en ambas direcciones. No se trata modernización del Estado mucho más compleja
de imponer una "descentralización" de imposicio- que la actual. Este tema no está suficientemente
nes hacia abajo, como si abajo no existiera cons- discutido en el país y merece investigación es-
trucción. pecífica. Las tres secciones han mostrado una
Ello implica que el Estado deberá dotarse de inusual continuidad política municipal, sin em-
capacidad de interlocución y debería desarrollar bargo se han observado situaciones en las que
mecanismos de implementación medianamente con el cambio de alcalde, incluso del mismo
relacionados con las comunidades reales. En un partido, se ha producido una gran renovación
espacio tan pequeño como el de las tres seccio- del personal técnico.
nes se ha visto pertinente la diferenciación de las
tres situaciones: poblaciones urbanas, poblacio- 4. los supuestos del CV
nes rurales pero cercanas al mundo urbano y sus La implementación del CV es uno de los ejem-
valores, el caso de los sindicatos agrarios, y final- plos sobre cómo se suelen aplicar conceptos
mente las comunidades tradicionales en las que universales a situaciones muy específicas y de
los sistemas de valores internos están presentes y cómo los resultados no son previsibles en di-
tienen todavía vigencia. chas situaciones. En el caso del CV se ha obser-
vado que no se cumplieron los objetivos de la
3. la inevitable esterilidad de muchos LPP, que no sirvió para mejorar la imple-
programas de capacitación rnentación de la Ley y tampoco sirvió como
En ausencia de marcos institucionales locales mecanismo de control social y menos de forta-
acabados, la implementación de políticas de de- lecimiento de la sociedad civil. Por el contra-
sarrollo suele reducirse a la implementación o eje- rio el CV se constituyó en un mecanismo de
cución de proyectos individuales, aislados respecto subordinación de lo social a lo político, de co-
de una estrategia que los abarque. En estas situa- rrupción y de frustración ya que la gente no ha
ciones los elementos de referencia para el éxito visto en el CV sus intereses. Finalmente el
del proyecto son las instituciones ejecutoras y la CV ha sido un paso firme a la burocratización
consistencia del proyecto mismo. En muchas de de la sociedad.

114 MALLKUS y ALCALDES


Las tareas encomendadas al CV implican una pondencia implica cambios en las estructuras
alta capacidad de movilización de sus miembros, socioeconómicas y en las políticas públicas, tema
de información y de independencia de recursos, de dimensiones seguramente superiores a las po-
condiciones que no pueden cumplir sus miem- sibilidades del Estado y sobre todo del sistema
bros por infinidad de razones. El funcionamien- político. La LPP remueve viejos sistemas de valo-
to del CV implica que la sociedad a la que res y de intereses que las poblaciones no están fá-
responde este tipo de instrumentos esté organi- cilmente dispuestas a abandonar. Debido a esta
zada en el ámbito territorial del municipio y no no-correspondencia entre los tiempos de las re-
en pequeñas comunidades por lo que no pueden formas y los tiempos de las relaciones sociales,
tener una visión de conjunto de la problemática sobre todo al carácter centrífugo de dichas refor-
territorial. En muchas de las comunidades la mas, se introducen modificaciones en las mismas
constitución como sociedad municipal es toda- reformas, en las estructuras del Estado y en los
vía un proyecto. Además, al constituirse el CV modos de operar de las políticas, que facilitan su
en un elemento de corrupción sistemática se inoperancia. Manejadas desde el nivel político se
convierte en un obstáculo para la constitución pretende generalmente manejar mejor los efec-
de la sociedad civil en niveles territoriales supe- tos no controlables de las reformas en las condi-
riores a la comunidad. Entonces, ¿qué mecanis- cienes sociales y políticas de la sociedad. Los
mos podrían establecer las comunidades para vacíos observados en los resultados esperados sue-
controlar sus recursos? len llenarse con mistificaciones de la realidad.
Probablemente, el CV puede funcionar a ni- Entonces se habla más de la Bolivia que "es" gra-
veles inferiores, por ejemplo dentro de un distri- cias a las consecuencias "obvias y objetivas de las
to municipal que tenga niveles básicos de políticas", que de la Bolivia que "realmente es",
comunicación interna. Ello implica un proceso mucho más compleja y conflictiva. Por ello se
largo y problemático de revisión de las actuales estudia más el avance de las reformas y de la lógi-
divisiones administrativas. Este es otro tema de ca técnico-instrumental de las mismas, que la rea-
investigación que deberá avanzar. Al respecto y lidad y los impactos en las relaciones sociales. Se
en relación con ámbitos urbanos de grandes ciu- trata de transformar la realidad preexistente con
dades se plantean problemas en algo similares al el cuidado de no producir cambios fundamenta-
presente (Blanes, 1998). les, que lleven a los individuos a constituirse como
sujetos en lucha por su hegemonía y dominación.
C. Sobre la modernización del Estado y de la Entonces no debe extrañar que la modernidad en
sociedad curso se vea frenada por la racionalidad de los ins-
Reformas modernizadoras del Estado en con- trumentos técnicos en aplicación de las políticas.
textos locales institucionalmente débiles como en La Ley de Participación Popular ha sido con-
el caso boliviano, plantean serios cuest io- siderada, en su concepción, como la de mayor
namientos a la eficiencia de dichas reformas, que- nivel de integralidad, como la base para el buen
dando probablemente reducidas a la condición de gobierno y la aplicación de políticas públicas en
cambios puntuales en aspectos poco articulados el ámbito local; esta ley y su aplicación están po-
en la perspectiva de un cambio global. No se debe niendo de manifiesto que se pueden incluso pro-
a la voluntad de nadie el hecho de que estas re- fundizar muchos de los problemas que se esperaba
formas estén, incluso, reforzando y en muchos resolver: fragmentación territorial, politización
casos manteniendo viejos patrones ant ide- exacerbada de la gestión pública, debilitamiento
mocráticos, cuando por definición debían produ- de las antiguas expresiones de ciudadanía, crea-
cir transformaciones en la vida democrática del ción de un nuevo estamento de líderes políticos,
país, su ampliación y profundización. Más aún, generalización de la corrupción, transigencia ante
no es de extrañar que, probablemente tanto des- la ineficiencia de la administración pública. El
de el propio Estado como desde los sistemas so- conjunto de los desencantos que emanan desde
ciales de base, se desactiven las formas de el lado de las comunidades y a veces desde los
correspondencia entre la nueva racionalidad téc- propios técnicos en aplicación de la ley, pone en
nico-instrumental y las condiciones de existen- evidencia la incapacidad sistérnica actual para
cia de los individuos, es decir, que queden en una enfrentar el cambio que se impulsa a veces a par-
letra lejana al espíritu de la misma. Dicha corres- tir de las reformas. Estas pueden generar conflic-

CONCLUSIONES 115
tos difíciles de ocultar, a pesar de la edulcoración ea, política y administrativa, se va desarrollando
de los resultados "palpables" del cambio y del nue- una cultura política nueva que obligará a los par-
vo orden. Canto que gustan escuchar incluso tidos a enfrentar sus relaciones con la sociedad
muchos de los actores involucrados en alianzas civil de forma más desagregada. Lo que parece
para la apropiación de la implementación y que claro, y no solamente en poblaciones como las
trae resultados apetecidos para los sectores más estudiadas, es que la cultura política centralista
beneficiados de las mismas reformas. La ley, pa- tendrá que adecuarse a formas locales de acción.
sado el primer momento de su implementación, Los partidos políticos ya no podrán vivir tranqui-
está poniendo de manifiesto la necesidad de las los sin dar cuenta ante los ciudadanos en el nivel
alianzas para su implementación, las que inclu- local. La diferenciación de sus estructuras y la ade-
yen pasar por encima la inevitable sobrevivencia cuación a circunstancias que emergen desde aba-
de caudillos locales, prácticas de corrupción y el jo, bajo lógicas que no son controladas por ellos,
bloqueo de muchos de los mecanismos normati- les obligará tarde o temprano a modificar sus for-
vos. La ley, desde la perspectiva del proceso de- mas de articular las inquietudes ciudadanas. Es de
mocrático, es combatida fuertemente por el grandes proporciones la movilización política de
mercado. Entonces tanto actores como gobernan- los últimos años y sobre todo la que se avecina.
tes se alían en una lógica complicidad mutua para Aunque los mecanismos de control de la ciuda-
minimizar los conflictos que les permitan seguir danía sobre sus gobernantes deja mucho que de-
con el convencimiento de que todo va bien. La sear, es muy probable que sea aquí donde se puedan
democracia, por su lado, privilegia la equidad y la observar procesos de presión.
igualdad, la solidaridad. El mercado por el suyo Lo propio podremos decir de los gobernantes.
combate las dimensiones anteriores mediante la Es cierto que en el caso de las prefecturas no exis-
competencia por las obras y por las cuotas en la ten mecanismos reales para exigir a gobernantes
POA. Hay quienes han podido pensar que seme- que no fueron elegidos por ellos representacio-
jante proceso de transformaciones hubiera reque- nes reales y visibles de sus intereses y resultados
rido de una mano dura y menos "democrática". de bienestar económico. Pero en el nivel local sí
Al menos en la práctica se hace evidente que en se puede desarrollar el sentido de corresponden-
muchos casos los procesos transcurren en una cia entre su voto y sus aspiraciones. El desarrollo
buena parte de los municipios por los senderos local tenderá a buscar soluciones y exigírselas a
del autoritarismo del alcalde, del partido o del sus alcaldes, a los partidos que representan. Los
funcionario que controla los recursos. Es notable requerimientos de desarrollo local obligarán a los
cómo se negocian a veces los resultados de las municipios a establecer mecanismos más adecua-
transformaciones, con lo que se las magnífica y dos que los actualmente formalizados en las nor-
distorsiona con gran frecuencia. En este entorno, mativas. Probablemente sea por la vía de las
no necesariamente catastrofista, las reformas van asociaciones municipales y de las mancomunida-
avanzando en la perspectiva de la informalidad, des que el desarrollo regional se exprese en estra-
de la improvisación, de las excepciones normati- tegias y mecanismos en que se correspondan más
vas y de las improvisaciones. En este entorno las los intereses locales con la vida política.
utopías son desplazadas por el pragrnatismo y la Finalmente está el tema del desarrollo desigual
lógica del mercado. Los técnicos luchan por en- a todo nivel de la relación entre el Estado y la
contrar las soluciones óptimas en la búsqueda de sociedad, de las condiciones de vida, de las opor-
una lógica a su sistema de actuación y en pro de tunidades de desarrollo, de mecanismos para
su legitimación social. Por su lado, los líderes so- íncentivarlo. Este no es un presagio catastrófico,
ciales, ahora altamente politizados, en su acción, sino una reconocimiento necesario de las formas
civil y política al mismo tiempo, no logran en- por las que deberá transcurrir la irnplernentación
contrar un equilibrio entre la legitimidad civil y de la ley y de todos las políticas relacionadas con
el desprestigio de la política. A ambos sectores ella. Ello obligará a pensar mucho más en lo local
les cuesta trascender lo cotidiano y coyuntural
hacia una estructura de relacionamiento
como el punto de concentración de capacidades,
de contextos amigables, de construcción de es-
-
sociopolítica estable y permanente. tructuras de apoyo, que desde abajo puedan ir
En este accionar de relaciones contradictorias desarrollando las innovaciones que requiere el
en marco de la reestructuración social, económi- desarrollo en Bolivia. Es desde abajo que se podrá

116 MALLKUS y ALCALDES


transitar de los proyectos a las políticas apoyadas sombrero a la de construir agencias de desarrollo
sobre voluntades sociales y políticas locales, tran- local. Es de esperar que tras la destrucción inevi-
sitar de los proyectos aislados y desarticulados table de microredes de solidaridad se entre en una
hacia una política local, hacia un contexto de etapa de construcción de redes de desarrollo eco-
desarrollo. Las poblaciones aún no han desperta- nómico y social en las que se difundan las expe-
do del localismo tradicional para entender lo lo- riencias. Lo que sí es cierto después de este estudio
cal como un referente al Estado, como un relativo es que con una aplicación sostenida, consecuen-
al que están necesariamente vinculadas. Se espe- te y sin retrocesos de la ley el nivel central del
ra transitar de la situación de multiplicidad de Estado deberá cambiar fundamentalmente ya que
instituciones a un contexto institucional para el estos aspectos no podrán ser construidos desde
desarrollo local, a mirar lo local más allá del mu- arriba. Este es un dilema muy conflictivo para los
nicipio que obligue a los gobernantes a aceptar a gobernantes que hicieron la ley, sin duda una de
los actores y ámbitos de desarrollo más amplios y las más lúcidas iniciativas de toda América Lati-
reales. Se espera transitar de la lógica de sacar el na en los últimos tiempos.

CONCLUSIONES 117
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