INSTITUCIONES POLÍTICAS Y SOCIEDAD

LECTURAS INTRODUCTORIAS

Romeo Grompone (editor)

¿QUÉ ES Y QUÉ NO ES DEMOCRACIA?

Philippe C. Schmitter y Terry Lynn Karl Karl

Durante algún tiempo la palabra democracia ha Estado circulando como

moneda devaluada en el mercado político. Políticos con un amplio rango de
convicciones y prácticas se empeñaron en apropiarse de la etiqueta y ligarla a
sus acciones. Por el contrario los académicos dudaron en usarla -sin agregarle
adjetivos calificativos por la ambigüedad que la rodea. El teórico Robert Oahl
trató, más aun, de introducir un nuevo término “poliarquía” en su lugar, con el
vano deseo de ganar una mayor precisión conceptual. Pero para bien o para
mal estamos “atrapados” en este término democracia que cada vez se
convierte en la di visa del discurso político contemporáneo. Ésta es la palabra
que resuena en las mentes y brota en los labios de la gente que lucha por la
libertad y un mejor modo de vida; es la palabra cuyo significado debemos
discernir si va a ser de utilidad en la guía del análisis y la práctica política.

La ola de transiciones de regímenes autocráticos a gobiernos

democráticos que empezaron con la “revolución de las flores” en Portugal en
1974 y parece haber llegado a su tope con el colapso de los regímenes
comunistas a lo largo de Europa oriental en 1989, ha producido una bienvenida
convergencia hacia una común definición de “democracia”1. En todas partes ha
habido un silencioso abandono de adjetivos dudosos como “popular”, “dirigida”,
“burguesa”, “formal” para modificar los alcances del concepto. Al mismo tiempo
ha emergido un considerable consenso concerniente a las condiciones
mínimas que los políticos deben presentar para merecer la prestigiosa
apelación de “democráticos”, Además, un número de organizaciones
internacionales ahora controla cuan bien son reunidas estas condiciones,
Algunos países se atienen a estos criterios cuando formulan su política
exterior.2

¿Qué es la democracia?

Empezaremos por definir claramente democracia y los conceptos

genéricos que lo distinguen como un sistema único para organizar las
relaciones entre gobernantes y gobernados. Luego revisaremos brevemente
1En todas partes ha habido un análisis de los cambios de los regímenes recientes del sur de
Europa y América Latina, veáse Guillermo O Donnell, Philippe C. Schmitter y Laurence
Whitehead eds. Transitions from Authotritarian Rule, 4 vols. (Baltirnore Johns Hopkins
University Press, 1986). Para otra compilación que adopta una aproximación más estructural
veáse Larry Diamond, Juan Linz, y Seymur M. Lipset, eds. Democracy in Developed Countries,
vol s 2,3 y 4.

2 Se han hecho numerosos intentos para codificar y cuantificar la existencia de democracia en

sistemas políticos. El más conocido es probablemente Freedom House, Freedom in the World:
Political Rights and Civil Liberties, publicado desde 1973 por Grenwood Press y desde 1978 por
University Press of América, También veáse World Human Rights Guide.

172
los procedimientos, reglas y disposiciones que se necesitan para que la
democracia persista. Finalmente, discutiremos dos principios operativos que
hacen funcionar la democracia. Ellos no están expresamente incluidos entre los
conceptos genéricos o entre los procedimientos formales. Pero el prospecto de
la democracia sería sombrío si sus efectos condicionantes fundamentales no
están presentes.

Uno de los temas principales de este ensayo es que la democracia no

consiste en un único conjunto de instituciones. Hay muchos tipos de
democracia y sus diversas prácticas producen un conjunto similar de variados
efectos. La forma específica que toma la democracia depende de las
condiciones socio-económicas de un país, así como también del enraizamiento
de sus estructuras y prácticas políticas.

La democracia política moderna es un sistema de gobierno en el cual los

gobernantes son juzgados responsables de sus acciones en el dominio público
por los ciudadanos que actúan indirectamente a través de la competencia y
cooperación de sus representantes elegidos3.

Un régimen o sistema de gobierno es una combinación de patrones que

determinan los métodos de acceso a los principales puestos públicos, las
características de los actores admitidos o excluidos de dicho acceso, las
estrategias que los actores pueden usar para conseguir este acceso y las
reglas a seguir para tomar decisiones públicas vinculantes. Esta combinación
debe estar institucionalizada, es decir, los diferentes patrones deben ser
habitualmente conocidos, practicados y aceptados por la mayoría - por no decir
todos- los actores. El mecanismo preferido de institucionalización es un cuerpo
escrito de leyes cimentado por una constitución escrita, aunque muchas
normas políticas presentes pueden tener una base informal, prudencial o
tradicional4.

Por motivos de economía y comparación estas formas, características y

reglas son usualmente unidas y se les da una etiqueta genérica. Una es
democrática, otra son autocráticas, autoritarias, despóticas, dictatoriales,
tiránicas, totalitarias absolutistas, tradicionales, monárquicas, oligárquicas,
plutocráticas, aristocráticas y sultanísticas5. Cada una de estas formas de

3 La definición más comúnmente usada por científicos sociales americanos es la de J.

Schumpeter: “ordenamiento institucional para llegar a decisiones políticas en el cual los
individuos adquieren el poder de decidir por medio de una contienda competitiva por el voto de
las personas”. Capitalism, Socialism and Democracy. Nosotros aceptamos ciertos aspectos de
la aproximación clásica del procedimiento para la democracia moderna pero diferimos
principalmente en nuestro énfasis en la responsabilidad de los gobernantes hacia los
ciudadanos y en la relevancia de otros mecanismos de competencia diferentes a la elección.

4 No sólo algunos países practican una forma estable de democracia sin una constitución
formal (p. e. Gran Bretaña e Israel), sino que aún más países tienen constituciones y códigos
legales que no ofrecen garantía de práctica confiable. En el papel, la constitución de Stalin de
1936 para la URSS fue un virtual modelo de derechos democráticos y autorizaciones.
5 Veáse Juan Linz, “Totalitarian and Authoritarian regimes” en Handbook of Political Scienceo

Es el más valiente intento de dar un sentido a toda la confusión de distinciones.

173
régimen puede ser subdividida en subtipos. Como todos los regímenes las
democracias dependen de la presencia de gobernantes que ocupen roles
especializados de autoridad y que puedan dar órdenes legítimas a los demás.
Lo que distingue a los gobernantes democráticos de los no democráticos son
las normas que condicionan cómo los primeros llegan al poder y las prácticas
que los hacen responsables de sus acciones.

El dominio público que lleva a cabo la creación de normas colectivas y

de opciones, está ligada a la sociedad y respaldada por la coerción del Estado.
Su contenido puede variar mucho entre las democracias dependiendo de las
distinciones preexistentes entre lo público y lo privado, el Estado y sociedad, la
coerción legítima y el cambio voluntario, las necesidades colectivas y las
preferencias individuales. La concepción liberal de la democracia aboga por
limitar el dominio público tanto como sea posible, mientras que la aproximación
socialista o socialdemócrata extendería ese dominio a través de la regulación,
el subsidio yen algunos casos, la posesión colectiva de la propiedad. Ninguna
de las concepciones es intrínsecamente más democrática que la otra -sólo son
diferentemente democráticas-. Esto implica, que las medidas propuestas para
“desarrollar el sector privado” no son más democráticas que aquellas
propuestas para desarrollar el sector público; si llevamos ambas a los
extremos, pueden erosionar sin embargo la práctica de la democracia. La
primera destruyendo la base para satisfacer necesidades colectivas y para el
ejercicio de la autoridad legítima; la segunda destruyendo la base para
satisfacer preferencias individuales controlando acciones gubernamentales
ilegitimas. Las diferencias de opinión sobre la óptima mezcla de estos dos
principios proveen mucho del contenido sustantivo del conflicto político de las
democracias establecidas.

Los ciudadanos son los elementos más característicos de las

democracias. Todos los regímenes tienen gobernantes y un dominio público,
pero sólo en la medida que sean democráticos habrá ciudadanos.
Históricamente se imponían severas restricciones a los ciudadanos en la
mayoría de las democracias emergentes o parciales de acuerdo al criterio de
edad, género, clase, raza, instrucción, posesión de propiedad, status por pago
de “impuesto, etc. Sólo una pequeña parte del total de la población era elegible
para votar u ocupar un cargo. Sólo se permitía a categorías sociales
restringidas formar, unir, apoyar asociaciones políticas. Después de una
prolongada contienda -que en algunos casos implicaba violentos movimientos
internos o guerras internacionales- la mayoría de estas restricciones fueron
levantadas. Hoy el criterio para su inclusión es homogéneo. Todos los adultos
naturales son elegibles, aunque aún se pueden imponer límites de edad sobre
candidatos para postular a ciertos cargos. Al contrario de las primeras
democracias americanas y europeas del siglo XIX, ninguna de las democracias
recientes en el sur de Europa, América Latina, Asia o Europa del Este han
intentado poner restricciones formales sobre el derecho político o la elegibilidad
de cargo. Sin embargo cuando se refiere a restricciones informales sobre el
ejercicio efectivo de los derechos ciudadanos, la historia puede ser un poco
diferente. Esto explica la importancia central (discutida posteriormente) de los
procedimientos.

174
 La competencia no siempre ha sido considerada como una condición
esencial para definir a la democracia. Las democracias “clásicas” suponían
toma de decisiones basada en la participación directa que conducía al
consenso. Se esperaba que los ciudadanos congregados se pusieran de
acuerdo en un curso común de acción después de escuchar las alternativas y
de pesar sus respectivos méritos y deméritos. Una tradición de hostilidad a la
“facción” y a los “intereses particulares” persiste en el pensamiento
democrático, pero al menos desde “The Federalist Paper” se ha aceptado que
la competencia entre facciones es un mal necesario en las democracias que
operan en una escala más amplia que la local. Desde que, James Madison
alegó que “las causas latentes de facción están sembradas en la naturaleza del
hombre” y los remedios posibles para el “mal de la facción” son peores que la
enfermedad, el mejor método es reconocerlas e intentar controlar sus efectos6.
Así mientras los demócratas pueden estar de acuerdo sobre la inevitabilidad de
las facciones, las mejores formas y reglas para gobernar la competencia entre
facciones, tienden a discrepar sobre las mejores formas y reglas para regular la
competencia entre facciones. En efecto, las diferencias sobre los modos
preferidos y los límites de la competencia contribuye decididamente a distinguir
un subtipo de democracia de otro.

La definición más popular de democracia, la asocia con elecciones

regulares conducidas transparentemente y contabilizadas honestamente.
Algunos aún consideran al mero acto de las elecciones -aUn cuando partidos
específicos y algunos candidatos son excluidos o grupos significativos de la
población no puedan participar libremente- como una condición suficiente para
la existencia de democracia. Esta, falacia ha sido llamada “electoralismo” o “fe
en que las elecciones canalizarán la acción política en contiendas pacíficas
entre élites y otorgaran legitimidad pública a los ganadores”. No importa cómo
este proceso ha sido conducido y a cuales condiciones están sometidos los
ganadores7. Sin embargo, hay algo que es central para la democracia, las
elecciones ocurren intermitentemente y sólo permiten a los ciudadanos escoger
entre las alternativas fuertemente agregadas por los partido políticos, las que
pueden en las primeras etapas especialmente de transición democrática
expresarse en una aturdidora variedad. Durante los intervalos entre las
elecciones, los ciudadanos pueden intentar influenciar en la política pública a
través de una gran variedad de otros intermediarios: asociaciones de intereses,
movimientos sociales, arreglos clientelísticos, etc. La democracia moderna, en
otras palabras, ofrece una variedad de procesos competitivos y de canales
para la expresión de intereses y valores, asociativos tanto como partidarios,
funcionales y territoriales, colectivos como individuales. Todos ellos son
intrínsecos a su práctica.

6“Publius” (Alexander Hamilton, John Jay y James Madison), The Federalist Papers, (New
York, Anchor Books, 1961). La cita es del número 10.

7Veáse Terry L Karl, “Imposing Consent? Electoralisrn versus Democratization in El Salvador”,

en Elections and Democratization in Latin American, 1980-1985. eds. Paul Drake y Eduardo
Silva. San Diego, Centro para Estudios Iberos y Latinoamericanos, Universidad de California,
1986, pp. 9 - 36.

175
 Otra imagen generalmente aceptada de la democracia, la identifica con
la regla de la mayoría. Cualquier cuerpo gobernante que tome decisiones
reuniendo los votos de más de la mitad de los elegibles y presentes, es llamado
democrático, si esa mayoría emerge de un electorado, un comité, un consejo
ciudadano o un partido. Para propósitos excepcionales -por ejemplo, corregir la
constitución o expulsar un representante- se requieren “mayorías calificadas”
de más del 50%, pero pocos negarían que la democracia debe incorporar
algunos medios para incorporar las preferencias iguales de los individuos.

Sin embargo se crea un problema cuando los números se enfrentan a

las intensidades. ¿Qué sucede cuando una mayoría propiamente convocada -
especialmente una mayoría estable que se perpetúa- toma regularmente
decisiones que des favorecen a una minoría-especialmente a un amenazado
grupo étnico o cultural? En estas circunstancias las democracias exitosas
tienden a modificar el principio de la regla de la mayoría para proteger los
derechos de las minorías. Tales modificaciones pueden tomar precauciones
constitucionales que colocan ciertos problemas fuera del alcance de las
mayorías; requerimientos para mayorías concurrentes en varias y diferentes
asociaciones -confederación-; garantías que aseguren la autonomía de los
gobiernos locales y regionales contra las demandas de la autoridad central-
federalismo-; grandes gobiernos de coalición que incorporen a todos los
partidos -consocialismo- o la negociación de pactos sociales entre los grupos
mayores como los de negocios y trabajo -neocorporativismo-.

La manera más común y efectiva de proteger a las minorías, sin

embargo, descansa en la actividad diaria de asociaciones de intereses y
movimientos sociales. Esto refleja, algunos dirían amplifica, las diferentes
intensidades de preferencia que existen en la población y que los lleva a
relacionarse con gente que toma decisiones democráticamente elegidas. Otra
forma de exponer esta tensión intrínseca entre cantidades e intensidades sería
decir que “en las democracias modernas se pueden contar los votos, pero las
influencias se pesan solas”.

La cooperación siempre ha sido una característica central de la

democracia. Los actores deben tomar decisiones colectivas voluntariamente
viendo la políticas como un todo. Deben cooperar para competir. Deben ser
capaces de actuar colectivamente a través de partidos, asociaciones y
movimientos para seleccionar candidatos, articular preferencias, hacer
peticiones a las autoridades e influenciar en las políticas.

Pero las libertades de la democracia también deben alentar a los

ciudadanos a que deliberen entre ellos, descubran sus necesidades comunes y
resuelvan sus diferencias sin tener que esperar la ayuda de alguna autoridad
central suprema. La democracia clásica enfatizaba estas cualidades que de
ningún modo se han extinguido, a pesar de los repetidos esfuerzos de los
teóricos contemporáneos para forzar la analogía con el comportamiento del
mercado económico y de reducir todas las operaciones de la democracia a la
maximización del interés competitivo. Alexis de Tocqueville describió muy bien
la importancia de los grupos independientes para la democracia en su libro “La
democracia en América”, un trabajo que constituye una fuente mayor de

176
inspiración para todos aquellos que insisten en ver la democracia como algo
más que una contienda para la elección y reelección entre candidatos en
competencia8.

En el discurso político contemporáneo este fenómeno de cooperación y

deliberación por medio de la actividad autónoma del grupo se inscribe bajo la
rúbrica de “sociedad civil”. Las diversas unidades de identidad social e interés
por mantenerse independientes del Estado (y aún también de los partidos), no
sólo pueden contener las acciones arbitrarias de los gobernantes sino también
contribuir para formar mejores ciudadanos que estén enterados de las
preferencias de los otros, más confiados de sus propias acciones y que tengan
una orientación cívica que comprenda el sacrificio por el bien común. Mejor
aún, la sociedad civil provee una capa intermedia de gobierno entre el individuo
y el Estado que es capaz de resolver los conflictos y de controlar el
comportamiento de los miembros sin coerción pública. Más que sobrecargar a
quienes toman decisiones enfrentados a crecientes demandas y más que hacer
un sistema ingobernable9; una sociedad civil viable puede mitigar los conflictos
y mejorar las calidades del ciudadano, sin confiar exclusivamente en el
privatismo del mercado.

Los representantes -sean directa o indirectamente elegidos-hacen el

trabajo real en las democracias modernas. La mayoría son políticos
profesionales que orientan sus carreras alrededor del deseo de ocupar puestos
claves. Es dudoso que cualquier democracia pueda sobrevivir sin la
intervención de estas personas. La pregunta central sin embargo no es cuándo
habrá una élite política o una clase política profesional, sino cómo son elegidos
estos representantes y posteriormente cómo son hechos responsables de sus
acciones.

Como se ha mencionado anteriormente, son muchos los canales de

representación en las democracias modernas, el electoral basado en
asociaciones territoriales es el más visible y público. Culmina con un
parlamento o una presidencia periódicamente responsable ante la ciudadanía
como un todo. Sin embargo, el cabal desarrollo del gobierno -en gran parte un
derivado de las demandas populares- ha incrementado el número, variedad y
poder de las agencias encargadas de tomar decisiones públicas pero no
sometidas a elecciones. Alrededor de estas agencias se ha desarrollado un
vasto aparato de representación especializado basado en intereses funcionales
y no en asociaciones territoriales. Estas asociaciones de intereses y no los
partidos políticos se han convertido en la expresión principal de la sociedad civil
en las democracias más estables, complementadas con las intervenciones más
esporádicas de algunos movimientos sociales.
8 Alexis de Tocqueville. Democracy in America. 2 vols. New York Vintage Books, 1945. En
español se ha publicado por, Fondo de Cultura Económica. México. 1ra. edición. 1957.
9 El temor de un gobierno sobrecargado y el inminente colapso de la democracia está bien

reflejado en el trabajo de Samuel P. Huntington durante los años 70. Veáse especialmente
Michel Crozier, Samuel P. Huntington y Joji Watanuki, The crisis of Democracy. New York,
University Press. 1975. Sobre el pensamiento acerca del futuro de la democracia veáse su “Will
more countries become Dernocratic?” en Political Science Quaterly 99. Verano 1984. pp. 193-
218.

177
 Las democracias nuevas y frágiles que han surgido después de 1974
deben vivir en un “tiempo comprimido”. Ellas no se asemejarán a las
democracias europeas de comienzos de los siglos XIX y XX, y no pueden
esperar adquirir los múltiples canales de representación en una progresión
histórica gradual como lo hicieron muchas de sus predecesoras. Una aturdidora
formación de partidos, intereses y movimientos buscarán todos,
simultáneamente, influir políticamente en ellos creando desafíos a la
comunidad política que no existían en los procesos tempranos de
democratización.

Procedimientos que hacen posible la democracia.

Los componentes que definen la democracia son necesariamente

abstractos y pueden dar cabida a una considerable variedad de instituciones y
sub tipos de democracia. Sin embargo para que la democracia prospere se
deben seguir normas específicas del proceso Y respetar los derechos civiles.
Cualquier política que fracase en imponer tales restricciones sobre sí misma y
que fracase en seguir el “imperio de la ley” con atención a sus propios
procedimientos no debe ser considerada democrática. Estos procedimientos
por si solos no definen la democracia pero su presencia es indispensable para
su continuidad. En esencia, son condiciones necesarias pero no suficientes
para su existencia.

Robert Dahl ha ofrecido la relación, más ampliamente aceptada, listando

lo que él llama “condiciones del procedimiento mínimo” que deben estar
presentes para que exista una moderna democracia política -o dicho en sus
términos, una “poliarquía”-.

1. Que el control sobre las decisiones del gobierno acerca del programa
político esté constitucionalmente investido en los funcionarios elegidos.

2. Que los funcionarios elegidos son escogidos en elecciones frecuentes y

legítimamente conducidas, donde la coerción es comparativamente poco
frecuente.

3. Prácticamente todos los adultos tienen el derecho de votar en la elección

de funcionarios.

4. Prácticamente todos los adultos tienen el derecho de postular a puestos

electivos en el gobierno.

5. Los ciudadanos tienen el derecho de expresarse sin peligro de castigo

sobre problemas políticos ampliamente definidos.

6. Los ciudadanos tienen el derecho de buscar fuentes alternativas de

información. Además las fuentes alternativas de información existen y
están protegidas por ley.

7. Los ciudadanos también tienen el derecho de formar asociaciones u

178
 organizaciones independientes, incluyendo partidos políticos
independientes y grupos de interés10.

Estas siete condiciones parecen captar la esencia del procedimiento

democrático para muchos teóricos, pero nosotros proponemos agregar otros
dos. La primera puede ser considerada como un nuevo refinamiento del punto
1, mientras que la segunda puede ser llamada una condición anterior implícita
par a las siete anteriores.

8. Los funcionarios popularmente elegidos deben ser capaces de poner en

práctica sus poderes constitucionales sin estar sujetos al control o la
oposición a menudo informal de funcionarios no elegidos. La democracia
se encuentra en riesgo si los funcionarios militares, servidores civiles
atrincherados en sus puestos o empresarios estatales conservan la
capacidad de actuar independientemente de los civiles elegidos o llegar
a vetar las decisiones tomadas por los representantes del pueblo. Sin
esta advertencia-adicional las comunidades políticas militarizadas de
América Central contemporánea -donde el control civil sobre los militares
no existe-pueden ser clasificadas por muchos estudiosos como
democracias, tal como ha ocurrido (con la excepción de la Nicaragua
sandinista) por los elaboradores de política de Estados Unidos, Está
advertencia nos protege de lo que antes llamamos “electoralismo”, la
tendencia a centrarse en realizar las elecciones mientras se ignoran
otras realidades políticas.

9. La comunidad política debe ser autogobernable. Tiene que ser capaz de

actuar” independientemente de las presiones impuestas por algún otro
sistema político mayor. Oahl y otros teóricos democráticos
contemporáneos probablemente han dado esta condición por aceptada
desde que se refirieron formalmente a Estados-naciones soberanos, Sin
embargo, con el desarrollo de bloques, alianzas, esferas de influencia y
una variedad de ordenamientos neocoloniales, el problema de la
autonomía se hace saltante. ¿Es un sistema realmente democrático si
sus funcionarios elegidos, son incapaces de tomar decisiones
vínculantes sin la aprobación de actores externos a su dominio
territorial? Es este hecho es significativo aún cuando los actores
externos mantienen principios democráticos y los sectores internos son
relativamente libres para alterar e incluso terminar con los arreglos que
se establecieron como es el caso de Puerto Rico, Pero esta situación es
especialmente crítica si no existe ninguna de las condiciones como en
los países Bálticos.

Principios que hacen factible la democracia

Las listas de los procesos constitutivos y de las normas de

procedimiento nos ayudan a especificar lo que la democracia es, pero no dice
mucho sobre cómo realmente funciona. La más simple de las respuestas es
10 Robert Dahl, Dilemmas of Pluralism Democratic. New Haven, Yale University Press. 1982.
p.11

179
“por el consentimiento del pueblo”. La más compleja es “por el consentimiento
contingente de los políticos que actúan bajo condiciones de limitada
incertidumbre”.

En una democracia los representantes deben acordar -al menos

informalmente que aquellos que ganen el mayor apoyo electoral o influencia
sobre la política, no usarán su superioridad temporal para impedir que los
perdedores ocupen puestos o ejerzan influencia en el futuro y que, a cambio de
esta oportunidad de mantenerse en competencia por el poder y por posiciones,
los perdedores ocasionales respetarán el derecho de los ganadores de tomar
las decisiones principales. Se espera que los ciudadanos obedezcan las
decisiones, sustentadas en este proceso de competencia, dado el resultado
sobre las preferencias colectivas expresadas a través de elecciones justas y
regulares y de negociaciones abiertas y repetidas.

El desafío no es tanto encontrar un conjunto de motivos que ordenen un

consenso extendido sino reglas que engloben un consentimiento contingente.
La forma precisa de esta “negociación democrática” -para usar la expresión de
Dahl-,11 puede variar mucho de sociedad en sociedad. Esto depende de las
líneas de definición de las diferenciaciones sociales, de factores subjetivos
como la confianza mutua, el modelo de justicia y la voluntad de compromiso.
Esto puede ser compatible con una gran cantidad de desacuerdos respecto a
puntos importantes en los programas políticos.

Todas las democracias envuelven un nivel de incertidumbre sobre quién

será elegido y que políticas perseguirá. En las comunidades políticas donde un
partido persiste en ganar las elecciones o donde una política está
consistentemente implementada, la posibilidad de cambio a través de acciones
colectivas independientes aún existe, como en Italia, Japón o las democracias
sociales escandinavas. Si no ocurre así, el sistema no es democrático, como
en México, Senegal o Indonesia.

Pero la incertidumbre fijada en el núcleo de todas la democracias es

limitada. No cualquier actor puede ingresar en la competencia y postular
cualquier salida que le plazca. Hay reglas previamente establecidas que deben
ser respetadas. No todas las políticas pueden ser adoptadas. Hay condiciones
que ellas deben satisfacer. La democracia institucionaliza una incertidumbre
“normal” y limitada políticamente. Estas limitaciones varían de país en país. Las
garantías constitucionales de propiedad, privacidad y expresión y otros
derechos son parte de ésta, pero los límites más efectivos son generados por
la competencia entre grupos de interés y por la cooperación al interior de la
sociedad civil. Cualquiera que sea la retórica -y algunos políticos parecen
ofrecer a sus ciudadanos alternativas más dramáticas que otras-, una vez que
las reglas de consentimiento contingente han sido acordadas, la variación real
parece permanecer en un rango predecible y generalmente aceptado.

Este énfasis en puntos claves operativos contrasta con la alta

11Robert Dahl. Alter the Revolution. Authority in a Good Society. New Haven, Yale University
Press. 1970. Hay edición en español.

180
persistencia de un terna sujeto a malentendidos en la literatura reciente sobre
democracia; el énfasis en la “cultura cívica”. Los principios que hemos sugerido
aquí descansan sobre reglas de prudencia y no en hábitos profundamente
impregnado de tolerancia, moderación, respeto mutuo, justicia, voluntad de
compromiso o confianza en las autoridades públicas. Esperar que tales hábitos
se asienten profundamente y hacer perdurar sus raíces implicaría un proceso
muy lento de consolidación del régimen -por varias generaciones- y esto
probablemente sentenciaría al fracaso a muchas experiencias contemporáneas
ex hipótesis to failure. Nosotros afirmamos que el consentimiento contingente y
la incertidumbre limitada pueden surgir de la interacción entre actores
antagónicos y mutuamente suspicaces y que las normas más benevolentes y
teñidas de una cultura cívica resulta mejor considerarlas como productos y no
como productoras de democracia.

Cómo difieren las democracias

Deliberadamente se han excluido varios conceptos de nuestra definición

genérica de democracia, a pesar del hecho de que ellos frecuentemente han
Estado asociados con ésta, tanto en la práctica diaria como en el trabajo
académico. Sin embargo son especialmente importantes cuando se van a
distinguir subtipos de democracia. Desde que un conjunto único de
instituciones reales, prácticas o valores no engloban la democracia, los
políticos que se distancian de un gobierno autoritario pueden mezclar
diferentes componentes para producir democracias diferentes. Es importante
reconocer que éstos no definen puntos a lo largo de un continuo progresivo,
sino una matriz de combinaciones potenciales que son diferentemente
democráticas.

-Consenso: todos los ciudadanos pueden discrepar sobre los fines

sustantivos de la acción política o con el rol del Estado, aunque si
estuvieran de acuerdo sería más fácil gobernar en las democracias.

-Participación: todos los ciudadanos pueden no tomar una participación

activa e igual en la política, aunque sea legalmente posible poder
hacerlo.

-Acceso: los gobernantes pueden no pesar las diferencias de aquellos

que estuvieron antes que ellos, aunque la ciudadanía implica que los
individuos y los grupos deberían tener igual oportunidad de expresar sus
preferencias si eligen hacerla.

-Responsabilidad: los gobernantes no siempre siguen el curso de acción

preferido por la ciudadanía, sin embargo, cuando se desvían de tal
política debido a asuntos que conciernen a la “razón de Estado” o de
“intereses nacionales dominantes” deben ser responsables de las
acciones que deciden mediante procesos justos y regulares.

-La regla de la mayoría: puede ser que las posiciones no sean

asignadas o que las reglas no sean decididas únicamente sobre la base
de reunir la mayoría de votos, aunque las desviaciones de este tipo

181
 usualmente deben de ser explícitamente defendidas y previamente
aprobadas.

-Soberanía parlamentaria: puede ser que el legislativo no sea el único

cuerpo capaz de crear reglas o que tenga la autoridad final para decidir
que leyes son obligatorias, aunque en donde los cuerpos ejecutivo,
judicial o público u otros hagan esas elecciones fundamentales, también
deben ser responsables de sus actos.

-Gobierno de los partidos: podría pasar que los gobernantes no sean

nominados, promovidos y disciplinados en sus actividades por partidos
políticos bien organizados y programáticamente coherentes. Sin
embargo cuando ello no ocurre existen mayores dificultades para el
desempeño de un gobierno efectivo.

-Pluralismo: podría ser que el proceso político puede no estar basado en

una multiplicidad de grupos privados superpuestos, voluntarios y
autónomos. Sin embargo, donde hay monopolios en la representación,
jerarquías en la asociación y membresías obligatorias es probable que
los intereses involucrados cercanamente con el Estado y que la esfera
pública y privada de acción sea menos precisa.

-Federalismo: la división territorial de la autoridad podría no implicar

niveles múltiples Y autonomías locales, mucho menos contemplándolos
en un documento constitucional. Sin embargo, alguna dispersión del
poder a lo largo de unidades territoriales o funcionales es característico
de todas las democracias.

-Presidencialismo: no obstante el principal funcionario ejecutivo puede

no ser una sola persona, o si él o ella no pueden ser directamente
elegidos por la ciudadanía como un todo, aun así alguna concentración
de la autoridad está presente en todas las democracias, aunque sea
ejercida colectivamente y llevada a cabo indirectamente por el control
del electorado.

-Controles y balances: no es necesario que las diferentes dependencias

del gobierno estén enfrentadas unas a las otras. Sin embargo los
gobiernos organizados en asambleas, por concentración en el ejecutivo,
por mandato judicial o aún por mandato dictatorial -corno en tiempos de
guerra- deben ser finalmente responsables ante la ciudadanía.

Mientras cada uno de los elementos señalados puede ser considerado

como un componente esencial de democracia; deben ser vistos además como
indicadores de uno u otro tipo de democracia. O aun más como criterios útiles
para evaluar el desempeño de regímenes particulares. Incluso como parte de la
definición genérica de democracia sería erróneo considerar a la comunidad
política americana como un modelo universal del gobierno democrático.
Realmente, los ordenamientos parlamentarios, consocionales, unitarios,
corporativistas de Europa continental pueden tener algunas virtudes únicas
para guiar la política a través de la incierta transición de un gobierno

182
autocrático a un gobierno democrático12.

Qué no es democracia

Hemos intentado transmitir el significado general de democracia

moderna sin identificarla con algún conjunto particular de reglas o instituciones
o sin restringirla a alguna cultura específica o algún nivel de desarrollo.
También hemos argumentado que ésta no puede ser reducida a la realización
regular de elecciones ni asimilada con una noción particular del rol del Estado;
pero no hemos dicho nada sobre lo que no es democracia o sobre lo que la
democracia no puede ser capaz de producir.

Hay una comprensible tentación por llenar muchas expectativas sobre

este concepto y de imaginar que alcanzando la democracia, una sociedad
habrá resuelto todos sus problemas políticos, sociales, económicos,
administrativos y culturales: Desafortunadamente, “todas las cosas buenas no
necesariamente van juntas.”

Primero, las democracias no son necesariamente más eficientes

económicamente que otras formas de gobierno. Sus tasas de crecimiento
agregado, ahorros e inversiones pueden no ser mejores que las de regímenes
no-democráticos. Esto es especialmente probable durante la transición a un
régimen democrático, cuándo grupos propietarios y élites administrativas
pueden responder a amenazas -reales o imaginadas- a los “derechos” de los
que gozaron bajo el gobierno autoritario, iniciando la fuga de capitales, no
invirtiendo o saboteando. En el tiempo, dependiendo del tipo de democracia,
los efectos benevolentes a largo plazo sobre la distribución del ingreso, la
demanda agregada, la educación, la productividad y la creatividad pueden
eventualmente combinarse para incrementar la acción económica y social.
Pero ciertamente, es esperar demasiado que estos incrementos ocurrirán
inmediatamente y mucho menos van a definir las características de la
democratización.

Segundo, las democracias no son necesariamente más eficientes

administrativamente. Su capacidad de tomar decisiones puede ser más lenta
que la de los regímenes que reemplaza. Principalmente porque más actores
deben ser consultados. El costo de las resoluciones puede ser más alto porque
las retribuciones deben ser hechas a un conjunto de clientes más amplio y con
más recursos –aunque uno nunca debe subestimar el grado de corrupción
existente en las autocracias-. La satisfacción popular con la nueva acción del
gobierno puede parecer no muy grande porque los compromisos necesarios no
siempre complacen plenamente a todos y porque lo perdedores se encuentran
libres para reclamar.

Tercero, las democracias probablemente no aparecen más

ordenadamente consensúales, estables o gobernables que las dictaduras que

12Veáse Juan Linz. “The perils of Presidentialism”. En: Joumal of Democracy 1. Invierno del
1990 pp. 51-69 y la discusión del texto por Donald Horowitz, Seymur M. Lipset y Juan Linz en
Journal of Democracy 1, Otoño de 1990, pp. 73-91.

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reemplazan. Esto es principalmente un producto de la libertad de expresión y
es también una reflexión sobre la improbabilidad del continuo desacuerdo
sobre nuevas reglas e instituciones Estos productos de imposición o
compromiso son inicialmente un poco más ambiguos en su naturaleza e
inciertos en los efectos hasta que los actores aprenden a usarlos Más aun,
ellos vienen de los rezagas de serios conflictos motivados por grandes ideales.
Grupos e individuos con autonomía recientemente adquirida pondrán a prueba
algunas reglas, protestarán contra las acciones de ciertas instituciones e
insistirán en renegociar su parte en el contrato. Así la presencia de partidos
antisistema no debería ser sorprendente ni debería ser visto como el fracaso de
la consolidación democrática. Lo que cuenta es si tales partidos desean
forzadamente, participar de las reglas generales de la incertidumbre limitada y
del consentimiento contingente.

La gobernabilidad es un desafío para todos los regímenes, no sólo para

los democráticos. Dado el agotamiento político y la pérdida de legitimidad que
han sufrido las autocracias desde el Paraguay sultanístico hasta la totalitaria
Albania, puede parecer que podemos esperar que las democracias gobiernen
efectiva y legítimamente. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que las
democracias también pueden perder la habilidad para gobernar. Las masas
podrían desilusionarse por las acciones del gobierno. Aún más amenazante es
la tentación para los líderes de confundir los procedimientos y finalmente minar
los principios de consentimiento contingente e incertidumbre limitada. Quizás el
momento más crítico llega una vez que los políticos empiezan a establecerse
en los roles más predecibles y en las relaciones de una democracia
consolidada. Muchos verán sus expectativas frustradas, algunos descubrirán
que las nuevas reglas de competencia los ponen en desventaja, unos pocos
pueden sentir que sus intereses vitales están amenazados por las mayorías
populares.

Finalmente, las democracias tendrán sociedades más abiertas y

políticas que las autocracias a las que reemplazan, pero no necesariamente
tendrán economías más abiertas. Muchas de las democracias actualmente más
exitosas y bien establecidas históricamente han accedido al proteccionismo y a
las fronteras cenadas para promover el desarrollo económico. Mientras que la
compatibilidad a largo plazo entre democracia y capitalismo parece no estar en
duda -a pesar de su continua tensión- no está claro si la promoción de metas
económicas tan liberales como el derecho de los individuos a poseer
propiedades y retener beneficios, la función clarificadora de los mercados, el
establecimiento privado de disputas, la libertad de producción sin la regulación
del gobierno o la privatización de empresas estatales necesariamente apoyan
la consolidación de la democracia.

Después de todo, las democracias necesitan imponer impuestos y

regular ciertas transacciones especialmente donde los monopolios privados y
los oligopolios existen. Los ciudadanos o sus representantes pueden decidir
qué es deseable para proteger los derechos de las colectividades del abuso de
individuos, especialmente de los propietarios y pueden poner a un lado ciertas
formas de propiedad para la posesión pública o cooperativa. En resumen, las
nociones de libertad económica que son corrientemente ofrecidas en los

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modelos económicos neo liberales no son sinónimos de libertad política y aún,
pueden impedirla.

La democratización no necesariamente traerá crecimiento económico,

paz social, eficiencia administrativa, armonía política, mercados libres o el “fin
de la ideología”, mucho menos traerá el “fin de la historia”. No hay duda que
algunas de estas cualidades podrían hacer más fácil la consolidación
democrática, pero no son prerrequisitos ni productos inmediatos de la
democracia.

En vez de eso, lo que deberíamos estar deseando es la formación de

instituciones políticas que puedan competir pacíficamente para formar
gobiernos y para influir en la política pública, que puedan canalizar los
conflictos sociales y económicos a través de procedimientos regulares y que
tengan suficiente contacto con la sociedad civil para representar a sus
asociaciones y que las comprometan en cursos colectivos de acción.

Algunos tipos de democracia, especialmente en países en desarrollo,

han sido incapaces de cumplir con esta promesa, quizás debido a las
circunstancias de la transición de un anterior gobierno autoritario13. La apuesta
democrática es que dicho régimen no sólo persistirá reproduciéndose dentro de
sus limitadas condiciones iniciales, sino que eventualmente se expandirá más
allá de ellas14. Al contrario de los regímenes autoritarios las democracias tienen
la capacidad de modificar sus reglas consensualmente en respuesta a
situaciones cambiantes. Puede ser que no se produzcan inmediatamente todos
los beneficios mencionados anteriormente pero poseen una mejor opción que
las dictaduras para realizarlos.
Traducción del inglés por Mark Thurner.

13 Terry Linn Karl, “Dilernmas of dernocratization in Latin America”, En Comparative Politics 23,
Octubre de 1990, pp. 1-23.
14 Otto Kirchheimer, “Confining Conditions and Revolutionary Breakthroughs”, en Amencan

Political Science Review 59, 1965. .

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