Económicas CUC 35 (1): 45-59, 2014

MINERÍA Y PETRÓLEO EN COLOMBIA:

MALDICIÓN INTERNA DE LOS RECURSOS1
Pascual Amézquita Zárate2
Universidad Sergio Arboleda, Colombia - Artículo Tipo 2. Reflexión
Recibido: 21 de octubre 2013 - Aceptado: 18 de junio de 2014

RESUMEN
En Colombia, como en parte de América Latina, está resurgiendo la explotación de recursos
naturales (petróleo, minerales, productos agrícolas) y la tesis de que ésta es la vía del cre-
cimiento económico. Pero los estudios sobre la “maldición de los recursos naturales” (Sachs
& Warner, 1997), alertan a gobernantes y gobernados. En Colombia se presenta una “mal-
dición” interna que se materializa en que, salvo casos excepcionales, los departamentos y
municipios productores son comparativamente más pobres respecto a los no productores, a
pesar de recibir cuantiosas regalías, además de otras transferencias intergubernamentales
de recursos. El objetivo de esta investigación fue evaluar evidencia internacional y nacional
para constatar el fenómeno e identificar causas económicas e institucionales de esos resulta-
dos. Para ello se analizaron casos de países del mundo y de departamentos y municipios de
Colombia con recursos naturales y el diverso efecto acarreado. Se concluye que la explotación
de los mismos afecta de manera negativa, en mayor grado, a las economías con menor base
industrial previa, menores salarios e instituciones políticas débiles. De ello se desprenden
recomendaciones para la toma de decisiones sobre la explotación de tales recursos.

Palabras Clave:
Maldición de los recursos, Descentralización, Instituciones.
JEL: L72, L71, L78

Si va a referenciar este articulo / To quote this article / se for citar este artigo
Amézquita, P. (2014). Minería y Petroleo en Colombia: Maldición interna de los recursos, Revista
Económicas CUC, (1), 45-49.

1
Este documento es resultado de la investigación que el autor desarrolló sobre la llamada “maldición de los recursos
naturales” aplicada al ámbito colombiano. Hace parte de la línea de Entorno Económico, adscrita al de Colciencias,
Competitividad y Mercado.
2
Abogado, licenciado en Ciencias Sociales y Ph. D. en Economía. Docente e investigador en la Escuela Internacional
de Administración y Marketing EIAM, de la Universidad Sergio Arboleda de Bogotá. Correo: pascual.amezquita@usa.
edu.co.

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 PASCUAL AMÉZQUITA ZÁRATE

Mining and oil in Colombia: Internal resources curse

ABSTRACT
In Colombia, as in most of Latin America, is resurfacing the exploitation of natural resour-
ces (oil, minerals, and agricultural products) and the thesis that this is the way of economic
growth. But studies on the “natural resource curse” (Sachs & Warner, 1997), alert rulers and
ruled. In Colombia there is an internal “curse” that is embodied in that, except in exceptional
cases, departments and producing municipalities are comparatively poor compared to non-
producers, despite receiving substantial royalties, and other intergovernmental transfers of
resources. The objective of this research was to evaluate international and national evidence
to verify the phenomenon and identify economic and institutional causes of these results. For
this, the researcher analyzes cases of countries worldwide and departments and municipa-
lities in Colombia with natural resources and the different effect involved. To conclude, the
exploitation of them adversely affects, to a greater degree, economies with lower prior indus-
trial base, lower wages and weak political institutions. In fact, some recommendations are
released for decision-making on the exploitation of such resources.

Keywords:
Curse of resources, Decentralization, Institutions.

Mineração e petróleo na Volômbia: Maldição interna dos recursos

RESUMO
Na Colômbia como na maior parte da América Latina, está ressurgindo a exploração de re-
cursos naturais (petróleo, minerais, produtos agrícolas) e a tese de que este é o caminho
do crescimento econômico. Porem os estudos sobre a “maldição dos recursos naturais” (Sa-
chs & Warner, 1997), alertam a governantes e governados. Na Colômbia se apresenta uma
“maldição” interna, que se materializa no fato que, salvo em casos excepcionais, os depar-
tamentos e municípios produtores são comparativamente mais pobres em comparação com
os não produtores, apesar de receber substanciais royalties, além de outras transferências
intergovernamentais de recursos. O objetivo desta pesquisa foi avaliar a evidência interna-
cional e nacional para verificar o fenômeno e identificar as causas econômicas e institucionais
desses resultados. Para isso, foram analisados casos de países do mundo e de departamentos
e municípios da Colômbia, com recursos naturais e o diverso efeito envolvido​​. Conclui-se que
a utilização deles afeta negativamente, em maior grau, as economias com menor base indus-
trial prévia, salários mais baixos e instituições políticas fracas. A partir disso, surgem as
recomendações para a tomada de decisões sobre a exploração desses recursos.

Palavras-chave:
A Maldição dos recursos, descentralização, instituições.

46
 MINERÍA Y PETRÓLEO EN COLOMBIA: MALDICIÓN INTERNA DE LOS RECURSOS
INTRODUCCIÓN
La maldición de los recursos es una con-
clusión planteada por Sachs & Warner
(1997), según la cual una de las carac-
terísticas sorprendentes del crecimiento
económico moderno es que las economías
abundantes en recursos naturales tienden
a crecer más lentamente que las econo-
mías sin sustanciales recursos naturales.
Este fenómeno tiene repercusiones sub-
nacionales en los países productores, es
decir, se observan niveles de desarrollo
desiguales entre las entidades adminis-
trativas subnacionales en relación con su
mayor o menor dependencia relativa del
recurso natural de que se trate.
Para América Latina, discutir sobre es-
tos efectos tiene gran vigencia por varias
razones coincidentes. Así mismo, el incre-
mento de demanda de productos básicos,
el cual, por el auge de la República Popu-
lar China, a poco de iniciado el presente
siglo, se tradujo en el descubrimiento de
prometedores campos de hidrocarburos
en tierra y en el mar y en la reutilización
de los ya explotados, al igual que muy va-
riados productos mineros que, a corto o
mediano plazo, dependiendo del ritmo de
crecimiento mundial, serán explotados in-
tensivamente.
De otra parte, por diversas causas, unas
de origen regional y otras de tendencia
mundial, el papel económico del Estado se
ha venido revitalizando en lo corrido del
siglo XXI, lo cual se traduce, entre otras
cosas, en la necesidad de fortalecer el co-
nocimiento y aplicación de la Administra-
ción Pública como capítulo particular de la
Administración de Empresas.
No menos importante es el incremento
de las nacionalizaciones en América Lati-
na o de los impuestos al petróleo, como es
el caso en los países de la cuenca del Mar
del Norte, asociadas a la nueva concepción
del Estado que ha venido tomando auge
en este siglo y a la posible alta correlación
entre nacionalizaciones y la inequitati-
va distribución de beneficios. De acuerdo
con Chang, Hevia, & Loayza (2010, p. 36):
“el fortalecimiento institucional, es decir,
la habilidad del gobierno para poner en
marcha una política redistributiva, puede
eliminar los ciclos privatización-nacionali-
zación (…) Nuestra teoría identifica como
menos importantes otras explicaciones
que se han esgrimido, tales como el con-
flicto político”.
La presente investigación tuvo como
punto de arranque la constatación de la
existencia de un fenómeno íntimamente
ligado con la explotación petrolífera y mi-
nera en Colombia, cuyos datos se analizan
más adelante: dos de los grandes entes
subnacionales productores del crudo son
los departamentos de Casanare y Santan-
der, pero los diversos indicadores del uso
de los recursos que reciben por regalías
muestran notorias diferencias entre los
dos (medidos por ejemplo por la población
con necesidades básicas insatisfechas o
por las denuncias sobre corrupción). Otro
tanto puede establecerse al comparar de-
partamentos con fuerte explotación mine-
ra como Cesar, Chocó o Guajira frente a
Antioquia. Similar evaluación puede ha-
cerse en el caso de los municipios. ¿Qué
factores explican el desempeño?
Este documento es un avance de la in-
vestigación y está dividido de la siguiente
manera: En primer lugar se hace un re-
cuento sobre los principales aspectos que
relacionan la maldición de los recursos y
el desarrollo económico. Luego se anali-
za una de las razones de la maldición, la
debilidad institucional. Con ese marco de
referencia, en el apartado 3 se describe el
manejo de las regalías en Colombia y en la
parte 4 se estudian los datos para deter-
minar la maldición de los recursos a nivel
47
 PASCUAL AMÉZQUITA ZÁRATE
subnacional, es decir, en departamentos
y municipios de Colombia. Finalmente se
muestran las conclusiones preliminares
de la investigación.
La Maldición de los Recursos
y el desarrollo económico
Tomando como punto de referencia las de-
terminantes de la renta sistematizadas
por Ricardo (1976) y por Marx (1975), in-
tuitivamente puede afirmarse que la ren-
ta petrolera y minera es mayor en los paí-
ses atrasados, no sólo por el manejo dado
a los impuestos y regalías, sino por los sa-
larios más bajos, las menores obligaciones
y restricciones medioambientales, la me-
nor protección a los derechos de propiedad
que deben negociarse para la explotación
(de nuevo, salarios, reparaciones, etc.) y la
mayor productividad de los pozos y minas
por su reciente explotación, entre otros
factores. No obstante, el resultado debería
ser en consecuencia el aceleramiento del
desarrollo con esas mayores rentas, pero
el resultado es otro, la llamada maldición
de los recursos.
Antes de la teorización hecha por Sa-
chs & Warner (1997) sobre la maldición,
ya Neary & Wijnbergen (1983) trataron
el hecho de que el descubrimiento de pe-
tróleo en un país puede llevarlo a una
recesión por culpa de los nuevos ingresos
percibidos. Es decir, la maldición de los re-
cursos estaría asociada a la enfermedad
holandesa3 derivada de la renta minera
o de hidrocarburos. Ello no excluye otras
formas de renta, eventualmente con los
mismos resultados negativos, tales como
la proveniente de ciertos productos agrí-
colas, como habría ocurrido en Colombia
en el último tramo de la década de 1970, a
3
Nombre que se le asigna a las consecuencias
dañinas provocadas por un aumento significativo
en los ingresos en divisas de un país
48
causa del alza en los precios del café y la
misma tierra aun sin cultivo alguno.
En medio del significativo auge de pre-
cios de las materias primas, previo a la
Crisis de 2008, Sala-I-Martin, haciendo
referencia a un estudio del Fondo Mone-
tario Internacional (FMI) sobre la maldi-
ción de los recursos, indica: “Comproba-
mos, con base en un análisis comparativo
de países, que éste es un fenómeno intrín-
seco a la mayoría de los países que tienen
petróleo o minerales; es decir, la posesión
de estos recursos contrae el crecimiento a
largo plazo” (FMI, 2004).
El estudio de Rojas y Forero (2011) es
muy sugestivo. Analizan en un amplio
grupo de países posibles correlaciones en-
tre la exploración petrolera y la maldición
de los recursos, a través de tres variables:
el crecimiento del Producto Interno Bruto
(PIB), el decrecimiento del endeudamien-
to y el crecimiento de la industria. Luego
de las depuraciones del caso, llegan a la
conclusión de que en un grupo inicial de
50 países, luego reducido a 15, sólo dos
de ellos muestran tendencias favorables,
mientras que en los otros 13, se produje-
ron bajo los efectos de la maldición de los
recursos, valga decir, cifras negativas en
las tres variables.
De acuerdo con lo decantado en la lite-
ratura (Sachs & Warner, 1997; Neary &
Wijnbergen, 1983), la maldición de los
recursos provendría de desajustes macro-
económicos producidos por la renta, cuyo
efecto repercute en las decisiones de inver-
sión y para el conjunto de la economía, el
peso que tengan las instituciones.
A ello hay que agregar la incidencia en
el desarrollo que puedan tener los térmi-
nos de intercambio en el comercio exterior
del país en cuestión. Teniendo en cuenta
que la relación de intercambio es el precio
del bien que un país inicialmente exporta
dividido por el precio del bien que inicial-
 MINERÍA Y PETRÓLEO EN COLOMBIA: MALDICIÓN INTERNA DE LOS RECURSOS
mente importa, cuando la relación de in-
tercambio del producto exportado cae, el
país pierde, lo que da lugar a la posibilidad
teórica, planteada por Bhagwati (2004),
de que un país esté en peores condiciones
después de empezar a exportar que si no
hubiera crecido vía exportaciones, fenóme-
no llamado “crecimiento empobrecedor”.
La comprensión de este fenómeno está
asociada al análisis de los precios de los
productos básicos en largos tramos de la
historia, los cuales contribuirían a acen-
tuar la maldición.
Parte de la explicación de la maldición
puede buscarse en la fortaleza que ofrezca
el resto de la economía no rentista o cuan-
do menos no dependiente de la extracción
de recursos naturales. Hausmann & Ri-
gobon (2002, p. 30) plantean que “una
economía que se diversifica, en términos
de tener un significativo sector transable
no-petrolero, será mucho menos afectada
por la volatilidad en el gasto interno del
gobierno que una economía que ya está
totalmente especializada en la no-transa-
bles”.
Desde otra perspectiva, habría que su-
brayar que las explotaciones de recursos
naturales crean o usan pocos encade-
namientos en el sentido de Hirschman
(1996), pero en cambio sí debilitan los
existentes como resultado de la enferme-
dad holandesa que desata, valga decir,
como resultado de la creciente propensión
marginal a importar, dada la existencia
de divisas. Esto explica la diferencia de
efectos anotada para los municipios brasi-
leños entre producción offshore4 y onshore
(Caselli & Michaels, 2009). Estos hechos
4
Las inversiones o negocios realizados dentro
del propio país, se describen con el término
on shore (dentro de la línea de la costa). En el
lenguaje financiero se utiliza el término offshore,
metafóricamente, para describir cualquier actividad
económica o inversión que se realiza fuera del propio
país de residencia.
están en concordancia con las bajas cifras
que se reportan en relación con empleo,
los salarios y el multiplicador del sector
petrolero.
La maldición de los recursos puede ver-
se también como la ausencia de un ancla
para las rentas percibidas por su explota-
ción. Cuando se habla de sembrar bonan-
zas de verdad, de lo que ha de tratarse es
de crear esa ancla y la más importante es
la ampliación del mercado interno que ge-
nere la capacidad de consumo que desate,
es decir, el ancla son los salarios elevados
para el conjunto de la población. Es obvio
que si hay mejoramiento general de con-
diciones como ampliación de salud, educa-
ción, vivienda pública y pensiones de ve-
jez, estos ingresos imputados jugarán ese
papel.
A la luz de estos datos, es dado suponer
que el bajo desarrollo latinoamericano
entre los años posteriores a la indepen-
dencia y el inicio de la Crisis de 1929, es-
taría asociado al mismo fenómeno de la
maldición de los recursos, pues todas sus
determinantes mencionadas en los párra-
fos anteriores se pueden rastrear en los di-
versos estudios regionales existentes, por
ejemplo Bulmer-Thomas (2003); Chevalier
(1999).
Dejando de lado en un primer análisis
los problemas ecológicos que se aducen
para la no explotación, como por ejemplo
la oposición a la obtención del producto
de los esquistos5 de Alaska, al petróleo en
Ecuador o, en el caso colombiano, al oro en
el páramo de San Turbán en el nororiente
del país, las implicaciones de la maldición
de los recursos hay que verlas en varias
dimensiones. Ante todo, si realmente la
correlación es alta e ineludible, la conclu-
5
Grupo de rocas caracterizadas por la preponde-
rancia de minerales laminares que favorecen su
fragmentación en capas delgadas.
49
 PASCUAL AMÉZQUITA ZÁRATE
sión de política pública apuntaría a que es
contraproducente explotar el recurso. Sin
embargo, se encuentran casos de países
de alto desarrollo en los cuales los recur-
sos naturales tuvieron o tienen un papel
importante en su desenvolvimiento, como
por ejemplo Australia, Canadá, Dinamar-
ca, Estados Unidos, Nueva Zelanda o No-
ruega.
Una hipótesis a confrontar como futuro
desarrollo de esta investigación es anali-
zar la relación que puede establecerse en-
tre la maldición de los recursos y los pagos
que recibe el país a modo de impuestos y
regalías: A mayores impuestos y regalías
percibidos por el país en el cual están los
recursos, menor o nulo el eventual efecto
negativo. Una primera aproximación a
esta hipótesis es la constatación de que los
pagos totales que hacen las empresas ope-
radoras en Colombia al Estado por cuenta
de la extracción de hidrocarburos y mi-
nerales (por regalías, impuesto de renta
a sociedades, repatriación de utilidades,
ganancias ocasionales, etc.) son las más
bajas del subcontinente latinoamericano y
más aún si se comparan con los hechos en
Estados Unidos y Canadá (Garay, 2013;
Pardo, 2013).
Maldición de los recursos e institucionalidad
El camino a través del cual operaría la
maldición de los recursos es, en su faz
económica, mediante la enfermedad ho-
landesa y en su faz política, a través de la
constitución o consolidación de un sector
rentista que puede o no actuar en el marco
legal, o hace ajustes al marco normativo
para legalizar su conducta. En cualquiera
de sus variantes afectarían la institucio-
nalidad. Como indican Sala-i-Martin &
Subramanian (2003, p. 2), analizando el
caso de Nigeria “algunos recursos natu-
rales –petróleo y minerales en particular-
ejercen un impacto negativo y no-lineal en
50
el crecimiento, a través del deterioro que
ocasionan en la calidad de las institucio-
nes”.
Ahora bien, la debilidad institucional
implica analizar varios aspectos. Ante
todo, definir el sentido de debilidad o for-
taleza de las organizaciones. Para los efec-
tos de la presente investigación, se precisa
que el concepto de institución se elabora
en relación con el funcionamiento de una
economía capitalista de corte democrático-
burgués. Es decir, una adecuada institu-
cionalidad para una economía de mercado
será aquella que garantice y estimule el
desarrollo del mismo.
¿Y por qué las sociedades identifican la
institucionalidad como un bien público im-
portante? Un punto de arranque es esta
idea de Galbraith (1996, p. 39): “Si se ex-
pone en términos lo bastante generales,
la esencia de una buena sociedad (…) con-
siste en que cada uno de sus miembros, a
despecho del género, la raza u origen étni-
co, tenga acceso a una vida gratificante”.
Se puede asumir que éste o similar resul-
tado se logrará a través de una institucio-
nalidad fuerte.
Una breve mirada sobre algunos de los
componentes que usualmente se mencio-
nan como ideales de una fuerte institu-
cionalidad, muestra sin embargo algunos
problemas implícitos. En efecto, de acuer-
do con las mediciones de la Heritage Foun-
dation (2013), han de tenerse en cuenta,
entre otros aspectos, la libre competencia,
caso en el cual, habida cuenta del peso de
los monopolios, difícilmente podría ha-
blarse de fortaleza institucional en buena
parte de las sociedades económicamente
más fuertes. Otro tanto si la referencia es
la existencia de derechos de propiedad cla-
ramente establecidos, caso en el cual no
tendría explicación la ocurrencia en paí-
ses de alto desarrollo, de fenómenos como
 MINERÍA Y PETRÓLEO EN COLOMBIA: MALDICIÓN INTERNA DE LOS RECURSOS
la crisis subprime6 , o la manipulación de
la tasa Libor y muchos otros de similar
impacto, los cuales tienen como denomi-
nador común transgredir los más elemen-
tales principios de regulación del riesgo,
una de las muchas formas de desconocer
los derechos de propiedad.
La institucionalidad de un país en un
momento dado puede ser concebida como
el mecanismo idóneo decantado por su
historia para permitir una adecuada ex-
presión de la racionalidad económica
(North, 2006). Pero es fácil admitir que
no siempre la racionalidad económica in-
dividual social, walrasiana7 y paretiana8
respectivamente, esté en concordancia
con la institucionalidad existente, pues,
por ejemplo, a la lista del párrafo ante-
rior puede sumarse que en algunos casos
las acciones filantrópicas o humanitarias
pueden ser a costa de la racionalidad eco-
nómica imperante en una empresa o en
un individuo. Y, por supuesto, el fenómeno
ocurre a la inversa.
Ahora bien, hay un confluencia entre
lo que se ha dado en llamar el mercado
económico con el mercado político para
así dar forma a las instituciones. La di-
6
Mediante los créditos subprime, las personas con
dificultad para obtener un crédito en los bancos o
cajas de ahorros acuden a otras instituciones de
crédito, o a determinados bancos que las admitían
en Estados Unidos, y, a pesar de no disponer
de garantías, mediante otras propiedades, o
personales de alguien que responda en caso de
impago, pueden acceder a préstamos. Las hipotecas
subprime suelen tener un tipo de interés de hasta
un 5% o más sobre el tipo de interés habitual
en el mercado para los préstamos hipotecarios,
intentando así cubrir el riesgo de impago.
7
En el equilibrio Walrasiano los consumidores
maximizan su utilidad y las empresas maximizan
sus beneficios y, además, todos los mercados, tanto
de bienes como de factores, están en equilibrio
simultáneamente, es decir, la demanda de cada
bien o factor se iguala a su oferta.
8
Una situación es eficiente en sentido de Pareto si no
se puede mejorar a un agente sin empeorar a otro.
námica de ambos mercados y su interac-
ción (los precios, la oferta y la demanda)
explica por qué las empresas pierden vi-
gencia y empiezan a ser violentadas. Di-
cho desde la óptica marxista, cuando las
fuerzas productivas (el mercado económi-
co) entran en choque con las relaciones
de producción (mercado político) hay cri-
sis institucional, que puede terminar con
un reacomodamiento de las instituciones
o con su destrucción y reemplazo cuando
no se dan las condiciones para su reajuste.
En Colombia esta confrontación ocurre en
torno al manejo de las regalías. Por eso,
desde otra óptica, es válida la conclusión
de Wiesner (1997):
La economía neoinstitucional reconoce,
entonces, que frente a cualquier progra-
ma de reforma de un sector público, o de
cambio de estructura de los niveles pú-
blicos, como sería el caso de una política
de descentralización, los intereses políti-
cos y las ambiciones de los rent-seekers
afectarán el diseño y la ejecución de la
política de que se trate (p. 12).
Pero si en el mercado económico hay asi-
metrías en la información, lo que hace de
la libre competencia apenas una suposi-
ción, este problema sí que es más eviden-
te en el mercado político. En Colombia la
figura un ciudadano un voto, que es la hi-
pótesis de la libre competencia política, se
ve negada casi desde el mismo comienzo
del ejercicio: Gran diferencia de informa-
ción entre los electores, poder económico
disímil, posibilidad de usar el poder del
Estado para actuar en el mercado políti-
co, configuración o uso del poder extra es-
tatal, y otras muchas fricciones a la libre
competencia política. Todo ello se tradu-
ce en una captura de rentas por fuera de
la institucionalidad, pero que en muchos
casos busca legalizarse, no sólo a través
de reformas tributarias, sino del lavado
de activos mediante actividades vincula-
das con la prestación de servicios públicos
(Duncan, 2006).
51
 PASCUAL AMÉZQUITA ZÁRATE
De otro lado, debe establecerse la cau-
salidad que hay entre la maldición de los
recursos y la institucionalidad: ¿La mal-
dición de los recursos determina el debili-
tamiento institucional o la debilidad insti-
tucional es caldo de cultivo para que opere
la maldición de los recursos? Ahí adquiere
toda su relevancia la afirmación de (Nor-
th, 1984) de que uno de los objetivos que
debe cumplir el Estado es maximizar las
rentas monopolísticas del grupo o clase re-
presentado y servido por el gobernante. O
en palabras de Galbraith (1996):
La distribución de la renta en el sistema
económico actual deriva en último térmi-
no de la distribución del poder. Este es
al tiempo causa y consecuencia de cómo
se reparte la renta. El poder sirve para
adquirir ingresos; los ingresos conceden
poder por encima de la remuneración pe-
cuniaria de otros (p. 86).
Es decir, una sociedad democrática y de
libre mercado evita el acaparamiento de
rentas. Una comunidad en la cual el grue-
so de sus miembros tiene real injerencia en
el manejo del poder local tendrá las herra-
mientas para aminorar o hacer desapare-
cer el poder de los captadores de renta. De
ahí el problema que implica la existencia
de monopolios económicos o de monopolios
de poder. Si por fuera del poder del Esta-
do, que se supone actúa en nombre de toda
la sociedad, hay fuerzas paraestatales, se-
rán ellas las que controlen las rentas que
se producen en la sociedad.
En cuanto a la causalidad hay varios
ejemplos paradigmáticos que deben ex-
plorarse para la respuesta. Acemoglu, Jo-
hnson, Robinson, & Yared, (2005) estable-
cen que no hay evidencia que muestre que
los altos ingresos llevan a la democracia.
Esta relación de la institucionalidad y la
economía puede explicar por qué países
como Noruega o Gran Bretaña no sufren
la maldición de los recursos. Estos países,
casi por definición, contaban con una ins-
52
titucionalidad democrático-burguesa sóli-
da cuando se descubrió el petróleo en el
mar del Norte. En el otro extremo están
los países que tienen más de un siglo ex-
plotación de recursos mineros y cuya ins-
titucionalidad democrático-burguesa no
se pudo consolidar, valga decir África y
América Latina.
La historia del petróleo en Estados Uni-
dos ofrece otras referencias para esta idea:
Yerguin (1992) muestra cuán corrupto fue
el país en el tercio final del siglo XIX, al
igual que lo hace Chang (2003), para as-
pectos como el respeto a los derechos de
propiedad, a la libre competencia, al pago
de las acreencias y otras formas similares
de lo que hoy pueden denominarse insti-
tuciones débiles. En la historia ese tramo
del siglo suele llamarse la época de los
“barones ladrones”. Pero, en concordancia
con la hipótesis de esta investigación, el
grueso de la sociedad ya tenía avanzado
un buen trecho en la construcción de la
institucionalidad democrático-burguesa y
de la producción industrial.
En la desinstitucionalización, es decir,
en la ruptura de las bases democrático-
burguesas, hay que evaluar el papel de los
rentistas nacionales y extranjeros. Am-
bos grupos imponen sus condiciones para
el mejoramiento de sus negocios como es
de común referencia en el caso de muchos
países africanos. O, para sólo mencionar
un caso latinoamericano, el golpe de Esta-
do de Pinochet en 1973, en Chile, en don-
de se documenta la injerencia de actores
extranjeros con intereses creados en torno
a la explotación minera en un país que se
había destacado por su trayectoria demo-
crática a lo largo de todo el siglo XX y en
el cual, de acuerdo con Folchi (2010), no
había aparecido un sector rentista.
Visto en retrospectiva, el triunfo del po-
lítico socialista chileno Salvador Allende
significó una gran expresión de fortaleza
 MINERÍA Y PETRÓLEO EN COLOMBIA: MALDICIÓN INTERNA DE LOS RECURSOS
institucional, pues no de otra manera se
puede interpretar que un partido declara-
damente izquierdista llegara al poder en
un continente azotado por las dictaduras
y los golpes de Estado. De hecho, a Chile
se le identificaba como el país democráti-
co por excelencia en América Latina. Pero
los captadores externos de la renta del co-
bre no tuvieron miramientos en acabar de
un solo golpe con Allende y la democracia,
es decir, de romper la institucionalidad.
Volviendo a Estados Unidos, su débil
institucionalidad frente a los “barones la-
drones” cambia entre el siglo XIX y el XX
dentro de sus fronteras, pero no es óbice
para que siga teniendo comportamientos
cuestionables sobre el Oriente Medio o so-
bre países latinoamericanos, y se convir-
tieron en punta de lanza de los dictado-
res, es decir, de la desinstitucionalización
(Schulz, 2007). De hecho, la extensa his-
toria de Yerguin (1992) sobre los avatares
mundiales de la historia del petróleo no
deja mucha duda sobre el papel principal
que jugaron intereses externos en la des-
institucionalización del Medio Oriente,
sin olvidar la literatura más contestataria
como lo son los textos de Perkins (2009)
sobre el papel de la potencia en la deses-
tabilización de las zonas petroleras para
controlar el producto.
Por eso no causa extrañeza que Subra-
manian (Jefe de División del Departa-
mento de Estudios del FMI) indique que
la lucha contra la ‘maldición’ debe incluir
también a las empresas extranjeras que
ayudan a explotar el recurso (FMI, 2004).
El punto lleva a proponer a nivel mundial
acciones para controlar el comportamien-
to ilícito de las multinacionales (Schulz,
2007). Sintomáticamente, uno de esos es-
fuerzos, Publish What You Pay (PWYP),
es liderado por George Soros desde 2002.
En el mismo sentido la británica Tax Jus-
tice Network, que busca ejercer control
mundial sobre las diversas formas de eva-
sión tributaria, en particular la que en-
cuentra acogida en los paraísos fiscales.
También existen los estándares estable-
cidos a través de la Extractive Industries
Transparency Initiative, EITI, programa
al cual el gobierno de Colombia no ha pre-
sentado solicitud de ingreso.
El manejo de las regalías en Colombia
Es dado inferir que si por la explotación
de los recursos naturales eventualmente
hay efectos negativos en la órbita nacio-
nal, también debe haberlos a nivel sub-
nacional, en el caso de Colombia para
departamentos y municipios. En efecto,
para Brasil se reporta que los beneficios
de la extracción de petróleo en los muni-
cipios es nula cuando se trata de campos
offshore y baja cuando son onshore (Case-
lli, y Michaels, 2009). Algo similar se re-
porta para Kazajistán y Rusia (Najman ,
Pomfret., Raballand & Sourdin, 2005).
Para entender la polea de transmisión
nación-localidades hay que tener en cuenta
que en Colombia las empresas que extraen
el petróleo y los minerales están obligadas
a pagar básicamente impuestos y rega-
lías. La diferencia entre los dos pagos no
es diáfana en la legislación nacional y por
ello es posible mezclarlos contablemente,
de manera que hay con frecuencia discu-
sión en torno al tema entre las empresas,
el Estado y organizaciones no guberna-
mentales sobre una eventual evasión en
el monto real a pagar (Garay, 2013). En
promedio, anualmente más del 80% de los
pagos de regalías son por extracción de pe-
tróleo, un 15% por carbón y el resto entre
níquel, oro, esmeraldas, etc.
Ya liquidadas las regalías, el país las
divide en varias bolsas, unas manejadas
por el Estado nacional y otras por los en-
tes subnacionales (departamentos y muni-
cipios), de acuerdo con unos mecanismos
53
 PASCUAL AMÉZQUITA ZÁRATE
legales, cuya más reciente modificación
se hizo en el 2011, teniendo en cuenta los
cuestionables resultados que arrojara el
sistema anterior. Una de las reformas fue
crear un fondo constituido con el ahorro
de un porcentaje variable de las regalías
para contrarrestar una eventual enfer-
medad holandesa y para fortalecer el
sistema pensional público. Los criterios
de manejo de este fondo (más otros rela-
cionados con la política fiscal) se conocen
como la regla fiscal. Su eficacia ha de mi-
rarse como antídoto para los problemas
económicos y como elemento para conso-
lidar una institucionalidad que evite la
pérdida de los recursos derivados de la
explotación petrolífera (Wyplosz, 2012).
No obstante, aún antes de la creación de
la regla fiscal, no había evidencia de que
Colombia fuese víctima de enfermedad
holandesa, a pesar de los altos precios
de los recursos naturales en la primera
década del siglo (Garay, 2013; Gutiérrez,
Piraján& Urrea, 2012).
A partir de la reforma de 2011, el mane-
jo de los recursos subnacionales se hace a
través de un presupuesto bianual aproba-
do por el Congreso de la República (ya no
por la disuelta Comisión de Regalías que
manejaba, por disposición de la Ley 141
del 28 de Julio de 1994, el Fondo Nacional
de Regalías) y en cuya elaboración toma
parte activa un ente nacional de recono-
cida capacidad técnica, el Departamento
Nacional de Planeación. Pero para la ade-
cuada comprensión del manejo de estos
recursos debe tenerse en cuenta la exis-
tencia de otra institución fiscal del país,
el Sistema General de Participaciones
(SGP).
El SGP es un mecanismo de descentra-
lización territorial, a través del cual la
nación entrega a los entes subnacionales
unos recursos, fundamentalmente pro-
venientes de impuestos nacionales como
el de renta, el de valor agregado, el de
54
transacciones financieras y unas compe-
tencias como contrapartida de los recur-
sos, es decir, unos bienes públicos que
los entes deben ofrecer. Este sistema se
estableció desde 1968, bajo el nombre de
situado fiscal y, con ciertas variaciones,
se ha mantenido hasta hoy.
Técnicamente no hay unidad de caja en-
tre los recursos de regalías y los del SGP,
de manera que su uso se hace de acuer-
do con unos criterios específicamente es-
tablecidos para cada uno. Ello no obsta
para que bienes públicos concretos como
salud y educación puedan recibir recur-
sos de las dos fuentes (a los que por lo de-
más se han de sumar los recursos propios
del departamento o municipio).
Así, aunque hay diferencia por su ori-
gen fiscal entre los recursos del SGP y
los de regalías, las experiencias de ambos
sistemas, positivas y negativas, apuntan
a explicar los problemas centrales de esta
investigación. En efecto, la dilapidación
de los recursos provenientes del SGP es
mayor en los entes territoriales donde
hay mayor predominio de la explotación
de recursos naturales. Es decir, en estas
regiones se despilfarran ambos rubros,
pero se mantiene la excepción anotada
atrás, al comparar los departamentos y
municipios que se encuentran por debajo
y por encima de la media nacional y su
correlación con los ingresos por regalías
o del SGP.
El Departamento Nacional de Planea-
ción (DNP) hace una evaluación perió-
dica sobre el desempeño fiscal de los de-
partamentos y de los municipios. Los tres
principales departamentos beneficiados
con recursos provenientes de la explota-
ción del petróleo son Santander, Casana-
re y Meta y en todas las mediciones que
hacen sobre desempeño, Santander supe-
ra a los otros dos (Olivera,Zuleta, Aguilar
& Osorio, 2011).
 MINERÍA Y PETRÓLEO EN COLOMBIA: MALDICIÓN INTERNA DE LOS RECURSOS

Tabla 1
Primeras 20 posiciones, escalafón de desempeño fiscal, vigencia 2011

Escalafón
Municipio 1 2 3 4 5 6 7
Nacional
Cota 17,22 3,47 5,53 96,54 82,91 79,77 91,9 1
Monterrey 39,87 0 27,87 94,95 91,97 87,58 91,48 2
Cajicá 20,94 0 13,6 85,33 84,15 82,11 90 3
Nobsa 16,43 0 25,11 90,17 88,36 82,1 89,68 4
Tenjo 13,58 1,89 10,28 70,41 87,45 84,79 88,71 5
Sopó 25,27 5,41 17,01 90,98 76,74 72,06 86,58 6
Rionegro 47,28 3,57 35,06 92,66 86,38 74,93 86,41 7
Tocancipá 21,4 3,33 6,56 45,82 90,35 89,09 86,16 8
Funza 30,82 7,83 12,27 82,26 78,19 71,67 85,65 9
Mosquera 17,93 5,82 34,61 86,87 87,85 75,97 85,53 10
Tibasosa 31,1 0 32,44 96,15 81,49 63,9 85,5 11
Nilo 27,71 3,53 27,26 84,28 86,26 68,89 85,31 12
Itagui 27,95 3,38 32,59 91,58 83,56 66,83 84,92 13
Envigado 25,99 0 19,86 78,59 78,09 69,16 84,87 14
Barrancaber-
30,71 0,91 43,5 97,88 82,95 67,78 84,72 15
meja
Medellín 28,74 1,85 24,99 77,53 86,68 65,13 84,36 16
Chiriguaná 55,02 0 63,45 82,1 96,45 83,95 83,94 17
Miraflores 46,23 3,55 33,25 82,76 87,4 65,92 83,84 18
Bogotá, 26,1 5,1 24,73 84,08 78,22 66,65 83,7 19
Sibaté 37 5,23 25,93 92,63 76,44 59,1 83,4 20

1/ Autofinanciación de los gastos de funcionamiento = Gasto funcionamiento/ ICLD * 100%

2/ Respaldo del servicio de la deuda = Servicio de la deuda / ingreso disponible * 100%
3/ Dependencia de las transferencias de la Nación y las Regalías = Transferencias + Regalías / ingresos totales * 100%.
4/ Generación de recursos propios = Ingresos tributarios / ingresos corrientes * 100%.
5/ Magnitud de la inversión = Inversión / gasto total * 100%
6/ Capacidad de ahorro = Ahorro corriente / ingresos corrientes * 100%
7/ Variable que resume los 6 indicadores anteriores en una sola medida, con escala de 0 a 100

Fuente: DNP, 2011a, tabla 57.

En cuanto a los municipios, la tabla 1 Obsérvese que en cuanto al desempeño

muestra su desempeño fiscal9.
9
En estos momentos la investigación está centrada en
analizar la abundante información estadística sobre el
desempeño de los municipios y departamentos, ya no
sólo en cuanto al campo estrictamente fiscal, sino en
otros como el cumplimiento de metas en satisfacción
de necesidades básicas insatisfechas, desarrollo de
planes y programas y otras políticas similares.
fiscal para el año 2011, entre los 20 pri-
meros puestos aparecen dos, cuyos ingre-
sos dependen en parte significativa de
regalías petroleras: Monterrey (puesto
2), Barrancabermeja (15), dos con rega-
lías del hierro; Nobsa (4), Tibasosa (11) y
Chiriguaná (17), en cuanto a regalías mi-
neras, en este caso el carbón. Estos datos

55
 PASCUAL AMÉZQUITA ZÁRATE
pondrían de presente que la “maldición de
los recursos” también se expresa a nivel
subnacional, pero, así mismo, que ciertas
entidades subnacionales escapan a tal
maldición, en circunstancias que son ob-
jeto de esta investigación.
Maldición de los recursos subnacionales
Conviene llamar la atención sobre una
paradoja. Como queda anotado, a la luz de
las investigaciones macroeconómicas, pa-
reciera que Colombia no ha sido víctima
de la maldición de los recursos, en cuanto
que sus efectos en la enfermedad holande-
sa no son evidentes o son muy bajos, pero
en cambio es notorio el desajuste nacional
asociado a la explotación de hidrocarbu-
ros y minerales. Para el caso nacional
sería entre los municipios productores y
los centros de acumulación vecinos como
Bogotá, Medellín, Cali o Barranquilla. Es
una enfermedad holandesa y una maldi-
ción hacia adentro.
La hipótesis para explicar este diferente
rendimiento entre entidades subnaciona-
les (al igual de lo que ocurre entre nacio-
nes productoras) puede rastrearse de una
parte en la situación previa al inicio de la
explotación del recurso en cuanto la ins-
titucionalidad y la morfología económica
existentes y, de otra parte, la diferencia
de tiempo que lleva explotándose el recur-
so.
En el caso de Colombia, el departamen-
to de Santander que ha dependido duran-
te muchas décadas de la explotación pe-
trolífera, presenta índices de desarrollo
por encima del promedio nacional, frente
a otros petroleros como Casanare y Meta
que están por debajo (DNP 2011 y DNP
2011a). El hecho también se constata en
el caso de la minería: Los departamentos
de Chocó y Guajira, igualmente se en-
cuentran por debajo del promedio frente
56
a Antioquia, también con fuertes zonas
mineras, pero por encima del promedio
nacional.
La explotación de recursos naturales
minero-energéticos en un departamento
o en un municipio induce el crecimiento
de un sector rentista, legal o ilegal, que
por su propia dinámica desplaza a las ac-
tividades no relacionadas con el recurso.
No obstante, en concordancia con la hipó-
tesis de esta investigación, aquellos entes
territoriales que tienen un relativamente
fuerte sector industrial o agro industrial,
resistirán mejor el fenómeno que aquellos
que no lo tienen o son comparativamen-
te más débiles. Ello explica el desempeño
económico de Antioquia, Cundinamarca
y Santander, que a pesar del significati-
vo papel de los recursos naturales en su
economía, conservan su producción indus-
trial y no han sucumbido a la fuerza del
sector rentista. Por lo demás, su entrama-
do industrial es de vieja data, es decir, ha
permitido la consolidación de unos enca-
denamientos entre la actividad primaria
y la industrial.
Se ha documentado que los paramilita-
res tuvieron como uno de sus objetivos el
manejo de los recursos del SGP y de las
regalías, supuestamente para así poder
enfrentar a la guerrilla, captura de recur-
sos que a la postre se convirtió en razón
de ser de los otros grupos armados tanto
de extrema izquierda como de extrema
derecha (Duncan, 2006).
Esa ambigua correlación entre institu-
cionalidad y la maldición de los recursos
se pone de presente con un ejemplo para-
digmático: El código minero colombiano
aprobado en 2001, bajo cuya vigencia se
concedieron irregularmente entre 2006-
10 unos seis mil títulos mineros (Rodrí-
guez, 2011), por consideraciones varias, la
Corte Constitucional lo declaró inconsti-
tucional y dispuso que se expidiera otro.
 MINERÍA Y PETRÓLEO EN COLOMBIA: MALDICIÓN INTERNA DE LOS RECURSOS
El nuevo código, aprobado en 2009 fue
objeto de múltiples denuncias por favore-
cer a los mineros contra el resto de intere-
sados, valga decir comunidades raizales,
grupos ambientalistas, etc., quienes lo de-
mandaron hasta que finalmente la Corte
Constitucional lo declaró inexequible, ra-
zón por la cual se volvió automáticamente
al viejo. Visto así el asunto, ni antes, ni
después de ese código, puede hablarse de
una institucionalidad fuerte, máxime si
se tiene en cuenta que uno de los pilares
del código revivido es el principio “primero
en el tiempo, primero en el derecho”, que
en abstracto puede asumirse como la más
elaborada defensa de la institucionalidad,
pero que en el contexto colombiano, puede
interpretarse exactamente al contrario.
CONCLUSIONES
La maldición de los recursos aqueja de
manera más fuerte a los países que tienen
menor base industrial y a los que tienen
debilidad institucional, en el sentido de-
mocrático burgués, al momento de iniciar
la explotación del recurso natural. De ahí
en adelante lo que viene es una dinámica
que se retroalimenta para acabar de mi-
nar la economía y la institucionalidad. En
miradas históricas de largo plazo, se pone
en evidencia que la captura de rentas pue-
de incidir en la desinstitucionalización,
librándose así una lucha por parte de
los sectores democrático-burgueses para
garantizar esa institucionalidad. Por su-
puesto, si el sector pro institucionalidad es
débil o simplemente no ha existido, dejará
expedito el camino a quienes de manera
individual e ilegal se apropian de la renta,
llevando al conjunto de la economía hacia
atrás.
El mismo resultado es posible plantearlo
para el efecto en los entes subnacionales
de Colombia, tanto a nivel municipal como
departamental. La diferencia de resultado
entre departamentos y entre municipios
productores de recursos naturales pasa
por analizar la consistencia de su econo-
mía y su institucionalidad no rentista.
El siguiente paso es identificar meca-
nismos para recomponer o construir una
institucionalidad de corte capitalista mo-
derno que garantice un mejor uso de los
recursos derivados de los productos natu-
rales. En ese punto pareciera, de acuerdo
con el actual estado de esta investigación,
que la solución económica pasa por el for-
talecimiento de sectores no-transables
y no básicos, como lo muestra el caso de
países exitosos como Noruega o la misma
historia de Estados Unidos en el período
1870-1929.
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