Sociedad Civil y Derechos Humanos

Sociedad Civil y Derechos Humanos
(01) Libro II Curso Inter 1 7/17/02, 12:48 PM

Memoria II Curso Interamericano

INSTITUTO INTERAMERICANO DE
DERECHOS HUMANOS
Memoria
II Curso Interamericano
Sociedad Civil y
Derechos Humanos
AGENCIA SUECA DE COOPERACIÓN

INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO

© 2002 Instituto Interamericano de Derechos Humanos

San José. Reservados todos los derechos.
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Índice
PRESENTACIÓN
Roberto Cuéllar .....................................................................9
INAUGURACIÓN DEL II CURSO INTERAMERICANO

SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
Una época de cambios
Roberto Cuéllar ...................................................................13
Palabras de Bienvenida
Gilda Pacheco .....................................................................23
TEMA 1
FORTALECIMIENTO
DEL SISTEMA INTERAMERICANO
CONFERENCIA
APORTE DE LA SOCIEDAD CIVIL AL
PERFECCIONAMIENTO DEL SISTEMA
INTERAMERICANO DE PROTECCIÓN DE LOS
DERECHOS HUMANOS
Pedro Nikken ........................................................................29
PANEL 1
VISIONES NACIONALES SOBRE EL SISTEMA
INTERAMERICANO DE PROTECCIÓN DE LOS
DERECHOS HUMANOS
La imaginación al poder. El Salvador
Benjamín Cuéllar Martínez ...................................................61
La experiencia de COFAVIC. Venezuela
Liliana Ortega .......................................................................79

PANEL 2
FUTURO DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS
Consideraciones sobre el debate acerca del futuro del Sistema
Interamericano de protección de los derechos humanos
Felipe González .....................................................................95
Aproximación a la historia del proceso de fortalecimiento del
Sistema Interamericano de protección de los derechos humanos
Marcela Briceño-Donn ........................................................103
Precisiones teóricas sobre el futuro del Sistema Interamericano
de protección de los derechos humanos
Sergio García Ramírez ........................................................113
PANEL 3
EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA PROTECCIÓN
DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LOS SISTEMAS
REGIONALES
Algunos aspectos del desarrollo del Sistema de Protección de
los derechos humanos europeos
Andrew Drzemczewski .........................................................157
Estado actual y rumbo de tres sistema regionales de protección
de los derechos humanos
Antonio A. Cançado-Trindade .............................................173
CONFERENCIA
CUMPLIMIENTO DE DECISIONES DE LOS ÓRGANOS
INTERNACIONALES DE PROTECCIÓN DE DERECHOS
HUMANOS: EL CASO DEL SISTEMA INTERAMERICANO
Hernán Montealegre ..........................................................193
TEMA 2
LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES
Y CULTURALES Y EL SISTEMA INTERAMERICANO
DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS
CONFERENCIA
EVOLUCIÓN DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES EN LOS SISTEMAS DE
PROTECCIÓN UNIVERSAL(ONU) Y REGIONAL(OEA)
Jorge E. Taiana ..................................................................229

CONFERENCIA
ESTADO ACTUAL DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES
Ligia Bolívar ............................................................................271
PANEL 1
EXIGIBILIDAD DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES EN LOS SISTEMAS
UNIVERSAL Y EUROPEO DE PROTECCIÓN DE LOS
DERECHOS HUMANOS
Exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales
en el sistema universal de protección de los derechos humanos
Phillip Texier .......................................................................303
Exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales
en el sistema europeo de protección de los derechos humanos
Rafael Benítez ......................................................................323
PANEL 2
EXPERIENCIAS EXITOSAS DESDE LA SOCIEDAD CIVIL
EN LA EXIGIBILIDAD DE LOS DERECHOS
ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES
Pensionista y derechos humanos. Abriendo surcos en Perú
Javier Mujica Petit ..............................................................351
Casos específicos de exigibilidad de los derechos económicos,
sociales y culturales en Venezuela
Luz Patricia Mejía Guerrero ...............................................379
Algunas estrategias no tradicionales de exigibilidad de los
derechos económicos, sociales y culturales en Argentina
Víctor Abramovich ...............................................................395
TEMA 3
RENDICIÓN DE CUENTAS
CONFERENCIA
SOCIEDAD CIVIL, ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y
RENDICIÓN DE CUENTAS
Francisco Díaz ...................................................................409

CONFERENCIA
FUNDAMENTOS DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN UN
ESTADO DEMOCRÁTICO DE DERECHO
Miguel Gutiérrez Saxe .............................................................427
PANEL 1
EXPERIENCIAS EXITOSAS DESDE LA SOCIEDAD CIVIL
EN MATERIA DE RENDICIÓN DE CUENTAS
Rendición de cuentas del Estado y las violaciones a los derechos
humanos
María José Guembe .............................................................463
Acerca del Proyecto de Auditoría Social y la rendición de
cuentas
Rolando Milla ......................................................................477
FUNDAR y la experiencia en materia de rendición de cuentas
Claudia Vinay ......................................................................495
FORO PARA LAS CANCILLERÍAS

LATINOAMERICANAS
Los derechos humanos y la sociedad civil: Un diálogo

permanente
Marcela Matamoros ............................................................507
La posición de Colombia ante los planteamientos de Costa Rica
en la Asamblea General
Marcela Briceño-Donn ........................................................515
Algunos puntos de vista de la Cancillería argentina en torno al
fortalecimiento del Sistema Interamericano
Alberto D'Alotto ...................................................................519
CONFERENCIA
LA PERSPECTIVA DE GÉNERO COMO ARTICULADORA
DE LOS DERECHOS HUMANOS.
Sonia Montaño ...................................................................529

Presentación
Roberto Cuéllar M.
El nuevo contexto de los derechos humanos en el continente,

demanda de las organizaciones de la sociedad civil un papel
más estratégico y protagónico en la promoción y protección de
los derechos humanos, en todos los niveles de la vida social.
Un objetivo prioritario de nuestro quehacer institucional es
propiciar espacios de encuentro que promuevan la capacitación
ante nuevos desafíos, así como el establecimiento de estrategias
de coordinación entre diversas entidades de la sociedad civil.
Para el cumplimiento de este objetivo se ha definido como una
de las actividades académicas emblemáticas del Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, la celebración cada dos
años del Curso Interamericano de Sociedad Civil y Derechos
Humanos. El primero se llevó a cabo del 26 al 30 de octubre de
1998 y el segundo del 13 al 17 de noviembre del 2000, ambos
en San José, Costa Rica.
En esta, su segunda edición, el curso contó con la
participación de ochenta y tres participantes y siete observadoras,
provenientes de todos los países de América Latina y el Caribe.
Convocó a representantes de organizaciones de la sociedad civil
con larga trayectoria en el trabajo de protección y promoción
de los derechos humanos, así como en la atención de demandas
de poblaciones específicas. Los objetivos que el IIDH ha
pretendido satisfacer con la realización de este II Curso, son,
básicamente, actualizar y profundizar los conocimientos y

habilidades de las personas participantes alrededor de tres ejes

temáticos: fortalecimiento del sistema interamericano de
protección de los derechos humanos; los derechos económicos,
sociales y culturales; y la rendición de cuentas en los estados
democráticos de derecho.
Además de los objetivos ubicados primordialmente en el
área académica, se buscó promover un espacio para el
intercambio y las relaciones interpersonales, que posibilitara
un intenso y profundo debate de experiencias entre las personas
que participan en el curso y con el grupo de profesores. Así,
una metodología dinámica y participativa, unida a la amplia
experiencia y alta calificación de las personas participantes y
del profesorado, permitieron un alto nivel de logro de las expec-
tativas, tal y como se desprende de las evaluaciones realizadas
durante el Curso y en una etapa posterior de seguimiento.
El reiterado interés por actualizarse que manifiestan las
organizaciones de la sociedad civil que trabajan en la protección
y promoción de los derechos humanos, nos ha impulsado a
publicar este libro. Ofrecemos esta publicación con el conven-
cimiento de su particular relevancia en el actual contexto socio-
político de la región, siendo una tarea prioritaria la profesiona-
lización de las personas que trabajan en la protección y
promoción de los derechos humanos, además de la generación
de estrategias creativas que permitan enfrentar con éxito los
nuevos retos de los derechos humanos en nuestras sociedades.
Agradecemos a la Agencia Sueca de Cooperación
Internacional para el Desarrollo (ASDI) y a la Autoridad
Noruega para el Desarrollo Internacional (NORAD), su auspicio
para la realización de esta actividad y la publicación de su
memoria. Merece también reconocimiento el equipo de trabajo
del Departamento de Entidades de la Sociedad Civil del IIDH,
por los esfuerzos realizados para el desarrollo exitoso de este
importante encuentro.
Roberto Cuéllar M.
Director Ejecutivo
10

Inauguración del
II Curso Interamericano
Sociedad Civil y
Derechos Humanos
11

12

Una época de cambios

Roberto Cuéllar M1.
En la mayoría de los países del Continente Ameri-

cano, las Organizaciones no Gubernamentales (ONG)
han logrado ocupar el centro del escenario político de
nuestras democracias. Y es que la democracia funciona
mejor cuando hay una amplia organización social y una
sólida participación de la ciudadanía. Ni el Estado ni el
sector empresarial pueden lograr, por sí solos, el
crecimiento y el estado de derecho, el bienestar y la
felicidad de la comunidad. Hay varias formas de
organizarse para promover y para defender la demo-
cracia, pero una de las mejores maneras y una forma en
que la ciudadanía ha logrado mayores aciertos, es a
través de las ONG de derechos humanos. Se trata de las
organizaciones civiles que ustedes representan en este
II Curso Interamericano, que en varios países son hoy
el centro de la atención política, y que en las dos últimas
décadas han hecho historia en la nueva vida de la
democracia latinoamericana.
1 Palabras de Roberto Cuéllar, Director Ejecutivo del Instituto

Interamericano de Derechos Humanos durante la inauguración del II
Curso Interamericano. Sociedad Civil y Derechos Humanos, realizado
del 13 al 17 de noviembre de 2002, en San José, Costa Rica.
13

Hace justamente diez años, la región y el mundo

vivían un momento crítico y decisivo. De su desenlace
dependía mucho el futuro de la democracia del
continente. Nicaragua y Chile estrenaban regímenes
sometidos a duras pruebas de legitimación; El Salvador
y Guatemala entraban en la recta final para encontrar
una solución política a sus guerras; Panamá recién
emergía de las cenizas; en México se iniciaba la
metamorfosis del sistema político en el que “todos los
derechos de todos” influirían en la composición
independiente de su mecánica electoral; Argentina y
Uruguay se enfrascaban en consultas para rendirle
cuentas al pasado en derechos humanos, y en Paraguay,
Perú, Bolivia y Venezuela, tenían lugar peculiares
transiciones electorales.
En Europa, contra lo imaginable y contra todos los
pronósticos, se hundían el socialismo real y el marxismo,
a tal grado que ni los regímenes así llamados se edifican
hoy día sobre dicha concepción ideológica.
Hace diez años, el Instituto Interamericano de
Derechos Humanos (IIDH) estudió y calibró estos
hechos para valorar en qué medida cambiarían la visión
social y la lucha por los derechos humanos en el mundo
y en las Américas. CAPEL entró de lleno en un programa
de estudios centrado en el endeble sistema de partidos;
el área de las instituciones públicas expandió su prédica
de los derechos humanos ahí donde no estaban tan
convencidos de su validez: entre las fuerzas policiales
y militares, aún reacias al movimiento democratizador
que recorría América; y el área de ONG invitó a 75
entidades civiles de derechos humanos, valientes en su
14

testimonio y en la defensa de la persona humana, a

estudiar los cambios y las transformaciones sociales;
los dilemas y los desafíos del trabajo en derechos
humanos en esta nueva etapa.
Nuevos retos a las ONG de derechos

humanos
Ni el IIDH ni las ONG conocían a fondo el alcance
que tendría la lucha por los derechos humanos, más allá
de la defensa de las violaciones y de los abusos de las
dictaduras; más allá de las guerras y del terrorismo; más
allá de los paramilitares y de la defensa de los derechos
de las personas y víctimas de los desplazamientos. Entre
los activistas y entre las organizaciones de defensa
humanitaria, había cierta dificultad para imaginar las
formas que adoptaría la lucha por los derechos humanos
en la nueva etapa de convivencia democrática. Hoy, ya
sea por medio del control y de la rendición de cuentas
de la función pública para la aplicación de la justicia; o
en las políticas de seguridad ciudadana y del buen
gobierno, los derechos humanos se han constituido en
la válvula que mide y regula, que calibra y valora las
iniciativas y las operaciones democráticas y las
actuaciones de los funcionarios públicos.
En la actualidad, el IIDH ha definido una estrategia
de promoción activa de los derechos humanos centrada
en los derechos a la educación en derechos humanos, a
la participación política y al acceso a la justicia, con un
énfasis especial en las perspectivas de equidad de
género, diversidad étnico-cultural y participación de la
sociedad civil, como ejes transversales de todo el
15

quehacer institucional. Esa es la filosofía de fondo de

este II Curso Interamericano.
La participación de la sociedad civil en la promoción
de los derechos humanos ha sido considerada clave
desde la fundación del IIDH, hace veinte años.
Compromiso institucional con las ONG

Al momento de la fundación institucional, y cuando
Hernán Montealegre asumió la primera Dirección
Ejecutiva, la mayoría de los países de América estaba
gobernada por dictaduras militares. Existían varios
conflictos armados internos, caracterizados por graves
violaciones al derecho de la guerra, y en muchos países
había patrones de violaciones graves, sistemáticas y
masivas a los derechos más fundamentales. La actividad
de los partidos políticos era virtualmente inexistente.
La defensa de los derechos humanos encontraba en las
organizaciones no gubernamentales y en la Iglesia su
baluarte más importante.
En tales condiciones, el IIDH dirigió sus esfuerzos
educativos hacia las organizaciones no gubernamentales
de derechos humanos, contribuyendo a profesionalizar
la investigación de las violaciones y su denuncia y, al
mismo tiempo, a legitimar ese importante trabajo en
momentos en que estaba fuertemente cuestionado.
El mundo se liberó de la nefasta Guerra Fría, y los
trabajadores de derechos humanos se libraron de las
férreas prisiones de fuerzas ideológicas de variado color
y distintivo, que a algunos nos parecían de interminable
duración.
16

Las condiciones desde entonces han cambiado en las

Américas. Con todo, los niveles de absurdo y de
violencia, de brutalidad y de violaciones a los derechos
humanos cometidos contra millones de personas en la
región, son un fenómeno que no hay que olvidar ni dejar
pasar como hechos que no hubiesen existido en nuestra
historia. Aunque imperfecta e insuficiente, siempre
vulnerable, la democracia ha progresado en todos
nuestros países, y el escenario de los derechos humanos,
fundamentalmente confrontacional, está cambiando
gradualmente.
Progresos y limitaciones en los

derechos humanos
En algunos países se constatan progresos importantes
en la incorporación de la normatividad internacional de
los derechos humanos a la legislación interna; el
desarrollo de instituciones como el ombudsman y la
aplicación de medidas cautelares y de promoción, por
medio de las resoluciones de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos y de las sentencias de la Corte
Interamericana, son cada vez más influyentes.
Instituciones estatales y gubernamentales vienen
ocupando roles como actores en el escenario de la
promoción de los derechos humanos: oficinas que
dependen de ciertos ministerios (Relaciones Exteriores,
Gobierno, Justicia, Trabajo), establecimiento de
comisiones legislativas, programas en el Poder Judicial,
y programas de educación en las Fuerzas Armadas y en
la Policía.
17

En el plano internacional, de cooperación multilateral

y bilateral, ahora se promueve la democracia y su
profundización, y se apoyan y se financian importantes
programas de derechos humanos: educación, promo-
ción, institucionalización, reforma legal y judicial, tanto
para el sector público como para el no gubernamental.
Incluso los bancos Mundial e Interamericano de
Desarrollo, invierten y prestan recursos para expandir
la doctrina de los derechos humanos.
En varios países la justicia está colaborando en mayor
medida para atender casos del pasado en derechos
humanos, y una jurisdicción internacional de los
derechos humanos está en progreso con la aprobación
del Estatuto de Roma, que nos permite visualizar el
futuro Tribunal Penal Internacional 2. La educación en
derechos humanos va tomando cuerpo en nuestras
sociedades.
El IIDH es un órgano de promoción auxiliar de la
Corte y Comisión Interamericanas de Derechos
Humanos, y desde su origen, ha trabajado conjun-
tamente con esas entidades en las acciones de promoción
educativa. Uno de los ejemplos palpables de esta
coordinación quedó plasmado en el Programa
Interamericano de Promoción de los Derechos
Humanos formulado con la Comisión Interamericana.
Más recientemente, desde 1996, el IIDH ha trabajado
en el debate sobre el fortalecimiento del sistema
interamericano en distintos ámbitos. Dentro de las
instancias formales de la OEA:
2 El Estatuto de Roma fue aprobado con posterioridad a esta intervención

y el Tribunal Penal Internacional será instalado en julio de 2002.
18

a) En el Diálogo sobre el fortalecimiento del Sistema

Interamericano que lleva adelante su Consejo
Permanente,
b) En otras instancias como el grupo ad hoc, donde el
IIDH concurrió con la idea de proponer el forta-
lecimiento real del sistema interamericano ante los
Estados representados.
Por otra parte, el IIDH ha difundido su postura en
torno al proceso de reforma en el libro El Futuro del
Sistema Interamericano de Protección de Derechos
Humanos, editado por Juan E. Méndez, y ha colaborado
con el análisis de los aspectos procesales e insti-
tucionales del sistema con la obra del Profesor Héctor
Faúndez Ledesma, ambas reeditadas recientemente por
el IIDH.
Por ello, ha sido una decisión de la Dirección
Ejecutiva, que este II Curso Interamericano de Sociedad
Civil se aboque al proceso de revisión del sistema
interamericano, ya que, en primer lugar, tiene relación
estrecha con el acceso a la justicia interamericana, y
porque creemos que es el mejor aporte que puede hacer
el IIDH a las organizaciones de las sociedad civil hoy
reunidas para escuchar las propuestas de algunos
gobiernos, para debatirlas y, fundamentalmente, para
facilitar la articulación de estrategias que se orienten a
una evaluación real del sistema interamericano.
19

El aporte de la sociedad civil a la

democracia
El rol de la sociedad civil continúa siendo muy
importante. Pero la denuncia de las violaciones y la
abogacía a favor de los afectados no es su única ni su
más importante tarea; la globalización, las nuevas
tecnologías y la imposición de un modelo económico
intransigentemente liberal, obligan a las ONG a inventar
nuevas vías de protección y nuevas formas de servicio
a la dignidad humana.
La auditoría de la democracia y el monitoreo de los
progresos en la búsqueda de más altos estándares de
cumplimiento de las obligaciones de los Estados, son
tareas urgentes de la sociedad civil. Dicho esto, resulta
incuestionable que las libertades jurídicamente
consagradas protejan a la persona humana frente a los
abusos de los poderes públicos. Sin embargo, frente a
otras fuentes y causas de violencia emergentes y
sofisticadas, que presentan amenazas menos tradicio-
nales a los derechos humanos, las entidades no
gubernamentales deben repensar sus estrategias.
Estas nuevas tareas no pueden desarrollarse
únicamente en la confrontación, sino que requieren
espacios de estudio riguroso y de diálogo con las
entidades gubernamentales y la cooperación inter-
nacional; no únicamente sobre denuncias, sino también
y principalmente sobre propuestas: estudiar esas
contradicciones implica una recuperación dialéctica y
un hincapié en las virtudes de la interdependencia
pública y privada en el ejercicio de la democracia.
20

Las organizaciones no gubernamentales de derechos

humanos siguen siendo actores principales en el
escenario nacional e internacional. Sin embargo, no son
la única forma de la sociedad civil en este campo. Otras
ONG dedicadas al desarrollo, al medio ambiente, a la
promoción cultural, a la educación alternativa, cumplen
roles muy importantes en la promoción de los derechos
humanos y en la auditoría social de la democracia.
Los movimientos sociales de mujeres, de pueblos
indígenas, de comunidades afro-latinoamericanas, de
inmigrantes y residentes, ocupacionales, también se han
constituido en actores en la lucha por el respeto y la
promoción de los derechos humanos.
Los procesos de descentralización y el traspaso de
funciones hasta los niveles locales de organización del
poder (municipios, parroquias, grupos residenciales)
generan espacios en los cuales la distancia entre sociedad
política (gobierno local) y la sociedad civil (comunidad
local) se reduce, y en los cuales las tareas son cada vez
más compartidas.
Redefinir la sociedad civil

El interés del IIDH por mantener e impulsar una
perspectiva transversal de participación de la sociedad
civil, como un elemento clave de su estrategia
institucional para el bienio, implica el reto de redefinir
la comprensión clásica de sociedad civil y de las ONG
de derechos humanos, para incorporar plenamente los
nuevos actores en un escenario de diálogo e interacción,
que incluya a las entidades públicas que trabajan en el
21

desarrollo normativo y social, y a la comunidad

internacional de los derechos humanos.
A finales de los ochenta y principios de los noventa,
culminó el enfrentamiento maniqueo de dos concep-
ciones de la realidad política, que ahora podemos
sintetizar en los programas pedagógicos de la doctrina
de los derechos humanos y de la democracia, pro-
movidos por los programas del IIDH, por medio de un
sistema de “continuidad educativa”.
Iniciamos la tercera década del IIDH. Frente a
ustedes, una nueva generación de ONG, podemos decir
que América Latina pasó del absurdo de la violencia al
dificultoso entendimiento de la vida en democracia. Sin
embargo, es muy importante mantener siempre la
vigilancia y el monitoreo continuo frente a otras fuentes
de atropello a la dignidad humana; frente a quienes
impiden la organización espontánea de la sociedad civil;
frente a todas las formas de fanatismo que desembocan
siempre en la irracionalidad y la violencia. Es paradójico
que a mayor libertad, se sufran más altas cuotas de
discriminación racial y de violencia contra las mujeres;
es paradójico que a mayor libertad económica, nuestras
democracias no puedan equiparar el libre tráfico de
mercancías y de capitales, con los derechos de los
trabajadores migrantes.
Amigas y amigos, no hay duda: los movimientos
civiles y las ONG representan el mayor capital de
nuestras democracias, la mejor inversión para la
efectividad de los derechos humanos, la mejor vigilancia
del equilibrio de los intereses de las fuerzas políticas, y
la mejor inspiración para la búsqueda común de la
felicidad.
22

Palabras de Bienvenida
Gilda Pacheco*
Quisiera darles la más cordial bienvenida al II Curso

Interamericano de Derechos Humanos, así como
aprovechar la ocasión para hacer una breve reseña sobre
el Instituto Interamericano de Derechos Humanos,
especialmente para aquellas personas que dada la
premura del tiempo, no hayan podido todavía leer los
documentos que han sido entregados.
El Instituto Interamericano de Derechos Humanos
define como su misión principal, el promover y
fortalecer el respeto de los derechos humanos y
contribuir a la consolidación de la democracia en la
región americana. Su acción se fundamenta en los
principios de la democracia representativa, el estado de
derecho, el pluralismo ideológico y el respeto a los
derechos y libertades fundamentales.
Para el cumplimiento de estos objetivos, cuenta con
el Centro de Asesoría y Promoción Electoral y con dos
departamentos operativos, el llamado Entidades de
* Directora del Departamento Entidades de la Sociedad Civil
23

Instituciones Públicas y el de Sociedad Civil, quienes a

su vez, para la implementación de sus actividades y
proyectos, cuentan con cinco unidades de apoyo: la de
Investigación Aplicada, la Pedagógica, la de Desarrollo
Institucional, la de Administración y la Unidad de
Información y Divulgación Editorial.
El Centro de Asesoría y Promoción Electoral, brinda
asistencia técnica electoral a organismos electorales, así
como a poderes legislativos, organizaciones de la
sociedad civil y partidos políticos. Por su parte, el
departamento de Instituciones Públicas, ofrece
asistencia en derechos humanos a este tipo de
instituciones y a los Estados en general.
El Departamento de Sociedad Civil, que congrega a
diversas unidades, identifica problemáticas de los
derechos humanos en nuestras sociedades lati-
noamericanas; priorizando algunos sectores, se los
apoya con capacitación en sistemas de protección y
asesoría técnica; también se contribuye a potenciar su
participación en la defensa y promoción de derechos
humanos y en respuestas sociales organizadas y
fiscalizadas, tanto de instituciones gubernamentales,
como en las instancias convocadas por las conferencias
mundiales, como Viena, Beijing y Durban.
Entre sus prioridades se encuentra la promoción y
defensa de los derechos humanos de las mujeres, pueblos
indígenas, poblaciones migrantes, así como el
fortalecimiento de organizaciones de la sociedad civil,
entre las cuales han tenido particular relevancia las ONG
de derechos humanos.
Este Curso Interamericano de Sociedad Civil, bajo
la dirección académica de nuestra compañera Victoria
24

Napky, constituye unas de las actividades más relevantes

del Departamento de Entidades de Sociedad Civil, ya
que propicia un espacio de confluencia para todos los
sectores de la sociedad civil con los cuales trabaja el
departamento y visibiliza, a su vez, la diversidad y
complejidad de estas entidades, las diferencias étnicas,
las inequidades de género, y las relaciones que
establecen con el Estado.
Por estas razones, se ha querido dar continuidad al
Primer Curso Interamericano, que se llevó a cabo en
octubre de 1998; se están haciendo importantes
esfuerzos para que este curso se imparta cada dos años,
constituyéndose así en una de las actividades emble-
máticas del Instituto Interamericano de Derechos
Humanos.
En lo que compete específicamente a este segundo
curso, en el proceso preparatorio tuvimos muy presente
una afirmación que realizara recientemente nuestro
Director Ejecutivo, Roberto Cuéllar, en las actividades
conmemorativas de los veinte años de nuestra
institución. Él señalaba y cito textualmente: «que una
cosa es establecer los derechos humanos como
imperativo moral y otra, practicarlos en nuestras
democracias». Son evidentes los logros alcanzados, pero
también surgen, a la par de los antiguos, nuevos desafíos
que hoy y a lo largo de esta semana, proponemos sean
analizados desde la perspectiva de la sociedad civil, en
esta búsqueda constante por incorporar los derechos
humanos como un requerimiento fundamental en el
fortalecimiento de nuestras democracias. Pretendemos
en este curso, con las estimulantes exposiciones de los
especialistas y las importantes contribuciones del trabajo
25

de cada uno de ustedes, a través de las organizaciones y

de sus contextos particulares, responder de manera
colectiva a una serie de interrogantes.
¿Es posible el fortalecimiento del sistema intera-
mericano sin la participación de una sociedad civil activa
que lo perciba como una instancia a la cual recurrir si
no funciona la justicia local, o constitucional, y que sea
vigilante en el cumplimiento de las recomendaciones
que dan los Estados?
¿Es posible la promoción y defensa de los derechos
humanos, sin avanzar en el impostergable desafío de la
exigibilidad y justiciabilidad de los derechos eco-
nómicos, sociales y culturales en un continente que ha
sido definido como el de mayores desigualdades
sociales?
¿Es posible fortalecer nuestras democracias sin el
fortalecimiento de las organizaciones ciudadanas, que
en muchos casos representan a los sectores sociales
excluidos, que demandan mejores servicios y políticas
públicas que respondan a sus necesidades y a los
compromisos que los gobiernos han establecido tanto
en el ámbito nacional como internacional?
Son justamente estas interrogantes, y muchas más,
las que nos han convocado a este curso; y estamos
absolutamente seguros de que, con la participación de
todas las personas aquí presentes podremos, si no
resolver, por lo menos avanzar en las respuestas estas
grandes preguntas.
Muchísimas gracias y muchos éxitos.
26

Tema 1
Fortalecimiento del Sistema
Interamericano de Protección de
los Derechos Humanos
27

28

Conferencia
Aporte de la Sociedad Civil al
perfeccionamiento del Sistema
Pedro Nikken1
De mis manos levanto una tormenta de piedras, rayos y hachas

estridente, sedienta de catástrofes y hambrienta.
Miguel Hernández
Con esta cita del gran poeta español Miguel

Hernández, reconozco que un poco fuera de contexto,
quiero comenzar esta conferencia, que es inaugural y
no magistral, tratando de evocar cómo los derechos
humanos, sus conquistas, sus progresos, y la sociedad
civil, han vivido, a lo largo de la historia, una suerte de
fecundo matrimonio trágico. La historia de los derechos
humanos, de su protección, de su reconocimiento, está
atada a grandes luchas sociales, a tremendas confron-
1 Venezolano, Doctor en Derecho. Ha sido Juez y Presidente de la Corte

Interamericana de Derechos Humanos y Presidente del Instituto
Interamericano de Derechos Humanos.
29

taciones por superar la injusticia, a grandes convulsiones

originadas en la violación sistemática de esos derechos
y orientadas a conquistar su respeto.
Esto lo podemos decir desde los primeros instru-
mentos, para empezar, de uno cuya validez historiadores
y juristas discuten como instrumento de protección de
derechos humanos, pero que, en todo caso, en este lado
del mundo, en esta cultura “occidental y cristiana”, es
el primer referente documental: la Carta Magna de 1215
en Inglaterra. Fue el producto de la confrontación entre
los nobles y la Iglesia, con Juan I de Inglaterra, Juan
sin Tierra, uno de los más abusivos y nefastos sujetos
que ha tenido sobre su cabeza la corona británica. La
Declaración de Independencia, expresión de la
revolución estadounidense, es el primer instrumento que
reconoce los derechos individuales como inherentes a
la persona humana. Tenemos por ciertas determinadas
verdades, entre las cuales está que todo ser humano ha
sido dotado por el Creador de ciertos derechos
inalienables, entre los cuales están la vida, la libertad y
la búsqueda de la felicidad.
Siguieron la Revolución Francesa y su Declaración
de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, según la
cual todos los hombres nacen y permanecen libres e
iguales en derechos. Sin la Batalla de Solferino, quizás
hubiera demorado mucho en constituirse el Comité
Internacional de la Cruz Roja y no hubiera nacido tan
pronto el Derecho Internacional Humanitario. La
Revolución Mexicana, con todo lo confrontativo que
tuvo, fue el hito que marcó la recepción en el derecho
constitucional, de los derechos económicos, sociales y
30

culturales, en la Constitución de Querétaro de 1917. La

Primera Guerra Mundial concluye con el Tratado de
Versalles, en el cual se crea la Organización Inter-
nacional del Trabajo, que es el primer instrumento
internacional –la constitución de la OIT– de reco-
nocimiento de los derechos de los trabajadores.
La inmensa conmoción histórica que fue la Segunda
Guerra Mundial, se tradujo en la creación de la
Organización de las Naciones Unidas, y con ella, del
reconocimiento universal de los derechos de la persona
humana y la internacionalización de la protección de
los derechos humanos, iniciada con la Declaración
Universal y extendida después a escalas regional y
universal por decenas de convenios e instrumentos
internacionales ya conocidos por ustedes. Y por cierto,
la Segunda Guerra Mundial y las atrocidades que en
ella se cometieron, fue también la base para la puesta al
día del Derecho Internacional Humanitario con los
cuatro Convenios de Ginebra y sus dos protocolos
ulteriores.
Y por qué no, también podemos añadir los acuerdos
de paz centroamericanos, alcanzados tras años de guerra
y miles de muertos. Finalmente se desentrañó que en el
fondo y en el origen de aquellos conflictos estaba una
profunda violencia social ejercida sistemáticamente.
Estaba la práctica del terrorismo de Estado y un cuadro
de violación masiva y sistemática de los derechos
humanos, tanto civiles y políticos, como económicos,
sociales y culturales. La estructura, es decir, la columna
vertebral de aquellos acuerdos, se dirigió precisamente
a restablecer la vigencia de los derechos humanos, que
31

se inició por un proceso de verificación internacional

sin precedentes. En el caso de El Salvador, tenemos el
honor de contar con la participación de Phillip Texier,
quien fue el primer Jefe de la Misión de Verificación de
los Derechos Humanos en El Salvador. Lo mismo
sucedió con Guatemala, en virtud de lo cual el resto de
los acuerdos se pueden reestructurar realmente alrededor
de ese tema. Los derechos humanos, en ese trabajo al
que hizo referencia Roberto Cuéllar, estuvieron en el
origen de los conflictos y penetraron hasta el corazón
de los acuerdos de paz.
Más recientemente, las atrocidades de las guerras en
la antigua Yugoslavia y en la región de los Grandes
Lagos en el África fueron, sin duda, estímulo para que
finalmente se adoptara el Estatuto de Roma, que creó la
Corte Internacional Penal. Estas grandes conmociones
han comportado el sufrimiento y la muerte de millones
de seres humanos, pero han cimentado también una
reacción de la sociedad, tanto de la sociedad organizada
como de la sociedad no organizada, para crear y
fortalecer medios para la promoción y la defensa de la
dignidad humana. La sociedad civil, particularmente esa
a la que la mayor parte de ustedes o todos ustedes están
incorporados, la que se organiza frente al poder, suele
estar en la primera línea de las víctimas de las
violaciones a los derechos humanos. Son muchos los
defensores de los derechos humanos que han entregado
su vida en esa faena. Pero también estas organizaciones
por su compromiso, por su conocimiento, por su trajín
cotidiano en el campo de los derechos humanos, son un
agente determinante en el perfeccionamiento de los
sistemas de protección a los derechos humanos y, por
32

lo tanto, agentes inexcusables, participantes inevitables,

invitados necesarios a toda actividad que vaya dirigida
hacia la creación, perfeccionamiento, revisión o
evaluación de un sistema de derechos humanos. No
habrá fortalecimiento, ni del sistema interamericano ni
de ningún otro sistema, sin la activa participación de la
sociedad civil. Este fortalecimiento no es una conquista
que se va a lograr con la sola iniciativa gubernamental,
ni siquiera con la cooperación de los órganos del sistema
–en el caso concreto del sistema interamericano: la
Comisión y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos– porque, en realidad, la instauración de los
sistemas nacionales e internacionales de protección de
los derechos humanos ha sido una conquista social a
través del poder público. A veces conquistándolo, a
veces convenciéndolo, a veces venciéndolo, pero, en
todo caso, cada conquista en los derechos humanos
significa un abandono del campo de ejercicio del poder
por parte del gobierno. Y, en ese sentido, cada una de
estas conquistas es siempre una lucha que debe afirmarse
frente al poder público, incluso a veces contra el poder
público, pero no basta con hacerla desde el poder
público exclusivamente.
En unos casos, el escenario es de confrontación. Hoy,
les he marcado grandes eventos históricos que han
estado acompañados de importantes conquistas, de
monumentos de los derechos humanos, pero no todo ha
sido así. Ha habido otros casos en los que la adopción
de instrumentos, el perfeccionamiento, el avance, el
progreso, ha sido el producto de negociaciones. Como
lo decía anteriormente, no necesariamente de vencer,
sino también de convencer a los actores que han de tomar
33

las decisiones cruciales en esta materia. Cuando no se

está en un escenario de confrontación ni en el desenlace
de una conmoción histórica, lo que se impone a la
sociedad civil organizada son formas de presión, formas
de organización, formas de producción de ideas, de
propuestas, de mecanismos que cuenten con la
participación y el consenso de la sociedad civil y que
no sean fruto de decisiones llegadas desde la esfera
oficial.
Esta reunión se produce dentro de este segundo tipo
de escenario. Quizás nos enseñe que, por doloroso que
parezca, a veces se avanza más bajo una tormenta de
hachas estridentes, sedienta de catástrofes y hambrienta,
que sobre el escurridizo y difícil mundo de una
democracia burocrática, muchas veces insensible y no
siempre con una sola cara a la hora de enfrentar los
temas de los derechos humanos. A veces es más fácil
escalar una montaña, que salir del fango. Y en estos
escenarios es fácil empantanarse y es fácil, para quienes
tienen la dirección política, empantanar el camino. En
ese sentido, la inteligencia, la habilidad, por qué no la
astucia, tienen que estar presentes entre nosotros.
Estamos iniciando este evento cuando dentro de unos
seis meses se reunirá en San José de Costa Rica, la
Asamblea General de la OEA. La Asamblea General
de la OEA tiene el propósito, y ha sido el propósito
también muy enfatizado por el gobierno de Costa Rica,
de que esta Asamblea esté orientada hacia el perfeccio-
namiento del sistema interamericano de derechos
humanos. Esto tiene sus antecedentes; antecedentes que
tienen una doble cara. No estamos para decir verdades
34

a medias. Cuando surgió la iniciativa en el seno de la

OEA, de hacer una revisión, una evaluación orientada
hacia el perfeccionamiento del sistema interamericano
de derechos humanos, era, en realidad, una fórmula para
lograr su debilitamiento; al menos eso parecía estar en
la cabeza de unos cuantos gobiernos que impulsaban
de una manera inexplicable, con mayor énfasis, esas
reformas. Eso ha ocurrido en distintas ocasiones dentro
del seno de la Organización; cuando parece que se va a
avanzar, en realidad lo que ha habido es un estan-
camiento o un retroceso por maniobras de última hora.
Este fue el caso de la Convención Interamericana para
Prevenir y Sancionar la Tortura, producto de un proyecto
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
que se llamaba Proyecto de Convención para Declarar
la Tortura Crimen Internacional. Cuando llegó a la
Asamblea de la OEA en Cartagena, por una suerte de
prestidigitación, se le cambió el nombre. Se eliminó,
desde luego, toda alusión a la tortura como crimen
internacional, y se llegó a una convención que es, en
más de un aspecto, mucho más débil que la de las
Naciones Unidas, la cual era absolutamente innecesario
adoptar; sobre todo, si se llega incluso a insinuar que el
torturador podría estar bajo un supuesto de asilo y que
la tortura podría ser considerada como un delito político.
Así sucedió hasta que la sociedad civil, por cierto,
intervino.
Este evento ocurrió –como les digo– en un acto de
prestidigitación. Llegó un proyecto a Cartagena y salió
otra cosa. No hubo actuación de la sociedad civil. No
fue el caso de la Convención Interamericana contra de
la Desaparición Forzada de Personas; después de haber
35

sido deformada tremendamente en el Consejo Perma-

nente de la OEA, hasta el punto de establecer entre las
causas de exclusión, en una de las discusiones, la
obediencia debida, finalmente, la alerta y la movi-
lización llevaron a adoptar una convención que, en
términos generales, fue un elemento de progreso dentro
del sistema interamericano de protección. De manera
que en su origen, esto más bien fue promovido por
gobiernos a quienes molestaba la actuación de la
Comisión y de la Corte Interamericanas de Derechos
Humanos, que pensaban que había que ampliar el
número de miembros, porque tenían mucho trabajo, pero
desde luego sin subirles el presupuesto. La ampliación
del número de miembros de la Comisión y de la Corte
muy fácilmente se traduciría en una mayor politización
a la hora de escoger a sus miembros. Esa politización
no está ausente; existen las fórmulas diplomáticas, el
intercambio de votos: Si tú vas a votar por mí para
ocupar un cargo en la FAO, entonces yo voto por ti para
que un candidato tuyo forme parte de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos. No importan las
credenciales que tengan. Eso ha traído, en algunos casos,
fiascos de personas que no reunían, obviamente, los
requisitos establecidos en la Comisión Interamericana
sobre Derechos Humanos, y que fueron elegidas para
formar parte de estas entidades. Felizmente, han sido
casos aislados y absolutamente excepcionales, pero que
son una experiencia cierta. Pero obviamente, si se amplía
el número de miembros sin fortalecerlos verdade-
ramente, será muy fácil regionalizar y habrá un
candidato de Centroamérica, un candidato de la región
andina y un candidato del Caribe, y ahí, inmediatamente,
36

se producirá inexorablemente una mayor politización y

será el concierto entre los gobiernos –más que
necesariamente las calidades del candidato– las que
influirán en su escogencia.
Es una historia larga, aun cuando yo no dudo que
haya en algunas mentes todavía la idea de que pueda
ser ese el rumbo de las reformas. Sin embargo, pareciera
haberse abierto el diálogo, y el Secretario General, César
Gaviria, en ese sentido, creo que ha adoptado iniciativas
apropiadas y ha recibido a organizaciones no guber-
namentales. A nosotros nos han recibido como Instituto,
incluso nos han encomendado tareas concretas dentro
del proceso. Este proceso no va necesariamente
desencaminado. No obstante, no existe en el hemisferio
un conflicto generalizado manifiesto. Obviamente, en
el tema de los derechos económicos, sociales y
culturales, hay una situación cada vez más trágica, pero
que no se ha exteriorizado en un conflicto manifiesto,
así haya acumulado sufrimientos enormes para millones
y millones de pobladores en América Latina y el Caribe.
No existe una conmoción en acto, aunque exista una
conmoción en potencia, salvo el caso, quizás, de
Colombia, citado por Roberto Cuéllar, donde preci-
samente va a comenzarse uno de los acuerdos a los que
se llegó y que tuvo como escenario Costa Rica. Fue un
acuerdo para concluir lo antes posible –Paz Colombia
aspiraba a que se fijara un plazo de cien días–, un
acuerdo de derechos humanos sujeto a verificación
internacional. De hecho, estas discusiones van a
comenzar el próximo mes con motivo de la celebración
del Día de los Derechos Humanos y del aniversario de
37

la adopción de la Declaración Universal, es decir, el

domingo 11 de diciembre.
Pero, en realidad, tenemos ahora una Asamblea
General de la OEA en que solo los Estados tienen poder
de decisión; la Comisión y la Corte Interamericanas de
Derechos Humanos solo tienen una participación
limitada. Aunque hemos tenido participación en la
Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos, así como en
otros grupos de trabajo de la OEA y somos invitados a
la Asamblea, el Instituto no es un órgano del sistema
interamericano, por lo que su participación en la
Asamblea tendrá algunas limitaciones que trataremos
que sean las menos, pero para eso habrá que actuar con
decisión.
En un escenario como este, yo diría que es necesaria
la búsqueda del consenso. Y no por hacer concesiones,
sino por manifestar una oposición a una reforma
–cualquiera que sea– adoptada unilateralmente por el
sector gubernamental. Esto, lejos de superar confron-
taciones alrededor del tema de los derechos humanos,
las profundizaría. Más grave sería pretender limitar las
atribuciones de los órganos del sistema como en algún
momento se pensó. Hay Estados, gobiernos, que se han
quejado, y otros que se han hecho eco, en cuanto a que
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos no
les reconoce el derecho al debido proceso legal, cuando,
fundamentalmente, el problema está en la falta de
cooperación de los Estados con la Comisión Intera-
mericana, que tiene que acarrear consecuencias
desfavorables para los gobiernos. Incluso, sobre algunos
temas –digámoslo descarnadamente– se podrían avanzar
38

algunas posiciones, por parte de algunos participantes,

acerca de las cuales los órganos del sistema no están
enteramente de acuerdo, con el fin de propiciar su
confrontación, con lo cual lo que saldría debilitado es
el sistema mismo.
En este aspecto, creo en el esfuerzo de consenso entre
los órganos del sistema y la sociedad civil, pero un
consenso buscado, no un consenso exigido, como un
derecho a ser oídos, en el cual nuestras posiciones y
nuestros postulados sean tomados en cuenta, y no como
un consenso para efectuar o hacer concesiones que no
redunden en un avance del sistema. Es decir, un
consenso que implique que sin la sociedad civil no hay
consenso. El consenso, desde luego, tiene que abarcar
a la mayor parte o a la unanimidad de los Estados
Miembros de la OEA. Pero no se puede pretender
desdeñar a la sociedad civil, que es, de alguna forma, la
vitalidad del sistema, la destinataria del régimen
internacional de promoción y protección de los derechos
humanos.
La primera línea, la vanguardia de la sociedad civil
en esta materia, aunque no se agota en ella, está
compuesta por las organizaciones no gubernamentales.
Las ONG deben hacer oír su voz, con propuestas y con
contrapropuestas, en esta Asamblea General. En todo
caso, si no para lograr procesos, al menos para evitar
retrocesos. Recuerdo que en la reunión de Viena
–algunos de los que están aquí, estaban presentes allá–
todo indicaba que se podían producir retrocesos, al punto
que se llegó a hacer un chiste que decía que el mayor
progreso sería que no hubiera retroceso. Y fue una
39

presencia activa impresionante de la sociedad civil

mundial, en una asamblea paralela a aquella Confe-
rencia, la que, de alguna forma, le dio una atmósfera
distinta a lo que allí estaba ocurriendo. Y materias tan
relevantes y tan importantes como la universalidad de
los derechos humanos, como el plan de acción, entre
otras, fueron adoptadas con la presencia y la activa
participación de la sociedad civil, porque se estable-
cieron necesariamente vasos comunicantes. Las
reuniones paralelas ya se han ido presentando en la OEA,
y espero que este sea el caso de la próxima Asamblea
General por celebrarse en San José de Costa Rica.
¿Cuáles son los males del sistema interamericano de
derechos humanos? La verdad es que son innumerables,
pero hay que intentar ponerlos dentro del marco de los
ejes temáticos de este seminario. El primero de ellos
tiene que ver con la llamada rendición de cuentas. Uno
de los problemas del sistema interamericano de derechos
humanos es que no tiene un adecuado sistema de
rendición de cuentas. No sé si es un problema o una
cuestión cultural. Espero que no sea lo segundo, pero,
por alguna razón, la palabra accountability en inglés,
no tiene una palabra equivalente en castellano. Es algo
que va más allá de la responsabilidad. No se trata de la
responsabilidad en el sentido de la reacción del orden
jurídico frente a la conducta que violenta una norma de
derecho. Va mucho más allá. Si se quiere, a lo mejor
hay un refrán castellano que puede resumir ese concepto,
el que dice “el que la hace la paga” de una forma o de
otra, y no puede pasar por la impunidad, en el más
amplio sentido de los términos. A veces basta con la
publicidad, a veces basta con el conocimiento, a veces
40

basta con un gesto o con un señalamiento, para que un

hecho no quede totalmente impune. Pero hay atmósferas
de impunidad dentro del sistema interamericano. Más
adelante trataré nuevamente sobre esto.
El juez Baltasar Garzón se refirió a una norma que
se hizo muy célebre en su aplicación, que estaba perdida
en la Ley Orgánica del Poder Judicial español, según la
cual, los delitos contra la humanidad, los crímenes de
guerra, están sometidos a la jurisdicción universal. Era
una disposición cuyos antecedentes él buscó. No se
discutió en las Cortes ni en el Parlamento español; fue
introducida allí en la seguridad de que nunca se iba a
aplicar. Él la llamó una norma de estantería, que estaba
allí para ponerla en el estante y se quedara como un
adorno. Esta norma fue la que dio pie a la acción del
juez Garzón, que ordenó la detención y solicitó la
extradición del general Pinochet. Pues bien, muchos de
estos acuerdos y convenios que están en el sistema
interamericano de derechos humanos tienen rasgos de
compromisos de estantería. Me parece que lo primero
que tenemos que hacer, antes de pensar en asumir otros
nuevos compromisos de estantería, es que los que
existen se cumplan, al menos en un rango aceptable, y
que si no se cumplen, a alguien le pase algo: “que el
que la haga, la pague”.
Otro de los ejes temáticos son los derechos
económicos, sociales y culturales. Ya tendrán ustedes
tiempo en los talleres de ver estos temas, pero
simplemente podemos decir que América Latina ha
sufrido una tremenda regresión en el área de los derechos
económicos, sociales y culturales. Que la pobreza crítica
41

ha crecido de una manera inaceptable. Que las políticas

económicas que se han venido aplicando de manera más
o menos simétrica en la región, han conducido a un
aumento del desempleo, a una menor posibilidad, en
general, de la realización de los derechos económicos,
sociales y culturales básicos. Incluso los más elemen-
tales, como el derecho a la alimentación y, parti-
cularmente, en el caso de los niños, el grave problema
del aumento de la desnutrición infantil. Frente a estos
ejes temáticos, podemos pensar que vamos a encarar
distintos tipos de propuestas, sometidas a distintos tipos
de plazos. Hay algunas reformas que podrían exigir las
enmiendas a convenciones o leyes internas, o la
adopción de nuevas convenciones o de leyes internas.
Estas son acciones que van de mediano a largo plazo.
Podemos ver el ejemplo de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos; desde el momento en que se
decidió su adopción, se ordenó la redacción de un
proyecto en Chile en 1959. Hasta el momento de su
adopción, pasaron diez años. Desde su adopción, al
momento de su entrada en vigencia, pasaron diez años
más. Esos veinte años habían sido precedidos de diez,
en los cuales habíamos tenido una Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, sin
que hubiera ningún órgano que se encargara de su
vigilancia, hasta que apareció la Comisión Intera-
mericana de Derechos Humanos en 1960. De manera
que estos son, en la experiencia, plazos largos y
resultados no necesariamente realizables de inmediato.
Desde luego, esto no debe desalentar a nadie; más
42

bien debe ser un estímulo para la persistencia de la

acción de la sociedad civil en los casos en que sean
necesarias nuevas convenciones o enmiendas a las ya
existentes. Hay algunas que solo requieren reformas
normativas institucionales internas dentro de la OEA,
como es el caso de algunas del Reglamento de la
Comisión o del Reglamento de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos. Otras un poco más difíciles de
poner en práctica, pero más urgentes, como el
presupuesto de la OEA y la prioridad que merecen los
órganos interamericanos de protección a los derechos
humanos. Sobre esto hay avanzadas algunas propuestas
que se refieren al sistema actual, como está. Algunas
propuestas que el Instituto ya ha formulado ante la
Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos de la OEA,
se refieren al funcionamiento del sistema. Tanto las
organizaciones no gubernamentales como los gobiernos
han hecho señalamientos sobre defectos en el funcio-
namiento del sistema. No es el caso ahora de avanzar
detalles, pero creo que buena parte de los problemas de
funcionamiento del sistema puede resolverse con una
reforma concertada de los reglamentos de la Corte y de
la Comisión. Así se lo hemos hecho saber institu-
cionalmente a la OEA.
Por ejemplo, es posible que para lograr a plenitud la
autonomía procesal de la persona ante la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, haga falta una
convención, una reforma convencional, o un protocolo
que permita la posibilidad, una vez que el caso ha
terminado ante la Comisión, de que sea la víctima o el
reclamante original el que decida si el caso va o no a la
Corte y no la Comisión Interamericana sobre Derechos
43

Humanos. Y que luego se le garantice a la persona una

plena autonomía procesal ante la Corte, sin estar
dependiendo de la Comisión. De alguna manera, ese es
un panorama ideal calcado sobre el Protocolo Nueve al
Convenio Europeo sobre Derechos Humanos. No
obstante, eso tiene varios inconvenientes; primero,
nadie sabe qué va a salir, a pesar de que sean buenas las
intenciones de alguna propuesta en este sentido. En
segundo lugar, cuánto tiempo va a tardar su aceptación,
y eso además va a depender de los gobiernos.
Ustedes, en sus experiencias nacionales, pueden
imaginar con facilidad que, dado el sistema de acción
popular que tiene el acceso a la Comisión, cualquier
organización legalmente reconocida o cualquier ONG
puede acudir ante la Comisión a denunciar un caso sin
que ella tenga la condición de víctima. Se puede
imaginar que, para los Estados Miembros de la OEA,
sea fácil aceptar que la ONG que introdujo el caso, sea
la que los demande ante la Corte sin pasar por el filtro
de la Comisión. Yo creo que sería deseable que así fuera,
pero veo que es una conquista que tardaría años en
materializarse.
Sin embargo, la Comisión podría adoptar una reforma
a su reglamento. Como la Comisión es la que decide
cuándo envía o no los casos ante la Corte, le corresponde
también decidir cuáles son los criterios que va a emplear.
La Comisión, por ejemplo, sin necesidad de reformar
la Convención, podría decidir que ella someterá a la
Corte todos aquellos casos en que la víctima o el
reclamante original así lo soliciten y no habría necesidad
de reformar la Convención. Creo que se armaría un gran
44

lío, pero eso lo podría hacer la Comisión. La Corte, por

su parte, podría hacer lo mismo que hizo la Corte
Europea de Derechos Humanos en 1982; es decir,
reformar su reglamento y una vez que la demanda sea
introducida –en ese caso tenía que introducirla, como
en el nuestro, la Comisión–, el reclamante original goza
de absoluta y total autonomía procesal. Esto tiene
ventajas para todos. Tiene ventajas para la víctima
–reglamento original que defiende de manera autónoma
su posición–, pero también para la Comisión y para los
Estados, porque le permite a la Comisión ejercer un
papel como suerte de Ministerio Público, de parte de
buena fe, en lugar de tener ese rol, un poco complicado,
de ser una suerte de juez de instrucción, por llamarlo de
alguna manera, en la primera fase del procedimiento y
guardar una posición que debe ser equidistante entre el
reclamante y el gobierno. Y después que demanda, pues
entonces ser el que demanda al gobierno frente al cual
en la primera fase del procedimiento era imparcial. Esto
molesta a algunos gobiernos frente a la Comisión y hasta
cierto punto puede considerarse comprensible esa
molestia, porque la Comisión está llamada a jugar un
doble rol allí, que quizás sea difícil de practicar con
plena satisfacción para todo el mundo. De manera que
hemos sugerido que la Corte y que la Comisión,
concertadamente, reformen su reglamento. Salió una
resolución de la Comisión de Asuntos Jurídicos y
Políticos, en la cual se exhorta a la Comisión y a la
Corte a hacerlo así, y hacerlo en el curso de este año
2000.
45

Otro tema es el que hemos llamado la internacio-

nalización del sistema interamericano de derechos
humanos. Durante un buen tiempo, la lucha era por la
internacionalización de los derechos humanos. Ahora
los derechos humanos internacionales tienen estándares
a veces más avanzados que los del derecho interno, por
lo que se requiere la adopción de medidas o de
modificaciones a la legislación interna. Pensemos en
los derechos económicos, sociales y culturales, en la
Convención sobre los Derechos del Niño, o en la
Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas
de Discriminación contra la Mujer, por poner solo
algunos ejemplos. ¿Cómo se hace para que aquello que
ha sido comprometido en el plano internacional, se
internalice? Porque el interés de los que poblamos este
planeta no está en ir a la Comisión o a la Corte
Interamericana o al Comité de Derechos Humanos del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, o
a otras instancias. El interés está en que lo comprometido
internacionalmente, sea una realidad en el plano
nacional; que sea garantizado, reclamable y efectivo en
el ordenamiento y en las instituciones jurídicas y
políticas internas. Creo que este es un gran tema, donde
la sociedad civil podría, concertadamente, hacer un
balance sobre el grado de internalización efectiva y no
solo nominal. Hasta dónde se trata de disposiciones
que están sobre el escritorio como letra viva actuante,
realizable y no en el estante de los libros. Y hasta dónde
los compromisos internacionales sobre derechos
humanos en la vida interna de los Estados son simples
saludos a la bandera. Esto tiene mucho que ver con la
cultura democrática que es una responsabilidad
46

compartida, pues el gobierno tiene una gran dosis de

responsabilidad en esta materia y la sociedad civil, un
papel muy importante que cumplir.
El tercer punto, que es el que quizás tiene más que
ver con el eje temático de las propuestas, es el tema de
la garantía. La garantía de los compromisos interna-
cionales sobre derechos humanos. En esto es poco lo
que podemos hacer, salvo protestar, porque los garantes
de un tratado internacional son los Estados Partes en el
tratado. Los únicos que pueden garantizar la efectividad
de la vigencia de los convenios sobre derechos humanos,
o sobre cualquier otra materia, son los Estados que se
comprometieron. O fue un compromiso de estantería, o
fue un compromiso de verdad. Particularmente, hay que
anotar con preocupación –y esto es un punto donde se
pueden hacer aportes– como los órganos políticos de la
OEA han venido subestimando a la Comisión y a la
Corte Interamericanas de Derechos Humanos. De ahí
lo largo de los procedimientos. Primero, hay que agotar
los recursos internos; después, vaya usted a saber cuánto
duran estos procesos, dados los recursos que tienen la
Comisión y la Corte, que solo pueden reunirse
esporádicamente. Vienen unas recomendaciones de la
Comisión y el Estado no las cumple. A veces son
llevadas a la Corte; ocurre que a veces la Corte sentencia,
y aunque las sentencias son obligatorias, resulta que no
se ejecutan y no pasa nada. Tenemos que pensar en la
víctima y en la paciencia que ha tenido que soportar
recorriendo todo ese largo calvario para, al final, obtener
una decisión favorable a su planteamiento que se queda
en una victoria moral, porque no pasa nada. Y esto es
algo que debería preocupar especialmente en una época
47

en la que, en efecto, se han hecho progresos relativa-

mente importantes en el área de los derechos políticos,
en el área del origen legítimo de los gobiernos, donde
el autoritarismo militar está un tanto de capa caída, o al
menos así parece; pero no deja de ser alarmante que el
70 por ciento de las denuncias que llegan a la Comisión,
en esta América Latina supuestamente democrática, se
refieren a violaciones al derecho a la vida.
En épocas anteriores, cuando había dictaduras
militares, la Asamblea General dedicaba una buena parte
de sus sesiones a discutir el informe de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos. De hecho, era
el “espectáculo” de la Asamblea General de la OEA y
lo que atraía más la atención. Célebre fue el caso del
informe sobre la situación de los derechos humanos en
Argentina, cuando la Asamblea tuvo que pasar alrededor
de treinta y seis horas de sesión consecutivas, sin que
los señores cancilleres pudieran dormir, para encontrar
una resolución que pudiera aprobarse sin que la
Argentina se retirara de la OEA, como había dicho que
haría frente al informe de la Comisión. Ahora, ni un
minuto se dedica al estudio de los informes de la
Comisión y de la Corte. Esto viola la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. La Corte tiene
que presentar su informe a la Asamblea. Presenta los
documentos, pero no hay realmente discusión y mucho
menos seguimiento. La Convención no dice qué es lo
que ocurre con los Estados que no cumplan con las
sentencias de la Corte, pero sí dice que la Corte
informará a la Asamblea sobre el incumplimiento de
sus sentencias. Se supone que de ahí algo tendría que
pasar, así fuera una exhortación o un regaño, pero no
pasa nada.
48

Respecto a este punto, sí pueden salir resultados de

esta Asamblea de Costa Rica. No muchos, quizás, pero
sí consistentes, como mecanismos para dar seguimiento,
una resolución, por ejemplo, que obligue a que cada
dos o tres meses se incluya en la agenda y se discuta
ante el Consejo Permanente un informe de la Comisión
y de la Corte sobre el estado del cumplimiento de sus
recomendaciones y de sus sentencias. Que eso tenga
que ser incluido obligatoriamente y los Estados se vean
confrontados con la realidad. Que al menos tengan que
dar una explicación los gobiernos de por qué no han
hecho o han dejado de hacer, o han hecho lo contrario
de lo que tenían que hacer de acuerdo con esas
recomendaciones. Porque no se trata solamente de la
formalidad del pacta sum servanda , y que los
compromisos deben cumplirse por una razón de honor.
No. Se trata de si hay o no una fidelidad activa a un
compromiso para la creación de un orden público
común, fundado en el respeto a la dignidad humana. La
persistencia de este proceder, si no se establecen
correctivos, será una pésima señal para los destinatarios
del sistema; y tendrá uno de los efectos más directos y
perniciosos para conseguir su debilitamiento: el
escepticismo. ¿Para qué ir a la Comisión o a la Corte y
hacer todos estos esfuerzos que finalmente no concluyen
en nada? A veces pareciera que los gobiernos ven a la
Corte y a la Comisión simplemente del mismo modo
que ven a las organizaciones no gubernamentales:
alguien que viene a molestarlos. Y tenemos que
quejarnos. En mi país, en un caso se dio la situación de
que el embajador de Chile fue llamado por la Cancillería
en Venezuela para protestar por la actuación del señor
49

Claudio Grossman, que era, según la Comisión,

antivenezolano, porque era el ponente en el caso del
amparo que había sido llevado ahí, entre otros por
PROVEA. Entonces, hay una confusión completa sobre
el rol de estos órganos. Son órganos instituidos por los
propios gobiernos. Las sentencias de la Corte son
vinculantes. Las recomendaciones de la Comisión,
aunque no lo sean y no esté subrayado su carácter
obligatorio, tampoco son así como buenos consejos
lanzados al viento para que este se los lleve. No. El
desconocimiento de las recomendaciones de la
Comisión es una violación del derecho internacional y
de la Convención, que establece una obligación general
de cooperación para el cumplimiento de los fines de la
Convención.
En cuanto a este punto, creo que la sociedad civil
organizada puede hacer un aporte significativo, con
propuestas concretas de resolución para el seguimiento
sobre el cumplimiento de las resoluciones de la
Comisión y de la Corte. Además, eso tiene la ventaja de
que es el tipo de resoluciones que podría salir de aquí y
ser aplicable de inmediato, sin necesidad de esperar
ninguna ratificación, o la aprobación ulterior de un
congreso, de un gobierno, entre otros, sino que son
resoluciones de aplicación inmediata; a los Estados les
resultará sumamente difícil resistirse, porque lo que se
les está diciendo es: vamos a dar un seguimiento y a
preguntarles si ustedes cumplieron lo que prometieron
cumplir. ¿O es que no quieren contarnos si cumplen o
no cumplen? Allí, creo que la sociedad civil tiene un
campo de acción fecundo.
50

Otro tema que merece la atención es el tema

presupuestario. Nada de lo que se haga, e incluso si se
hacen estas reformas al reglamento de la Corte a las
que hacía referencia, podrá verdaderamente tener vida
si la Corte y la Comisión siguen teniendo el presupuesto
miserable que tienen. Sabemos que la OEA no tiene
mucho dinero, pero habría que ver cómo determina la
prioridad de sus gastos. Y realmente la única actividad
útil para la gente, que la gente siente que se cumple
dentro de la OEA, son los temas vinculados con
derechos humanos y ejercicio democrático. Lo demás
son temas profundamente burocráticos, que realmente
consumen una dosis importante del presupuesto. Vemos,
pues, que de cara a la Asamblea General, la sociedad
civil debe estar presente de manera organizada. Debe
formular proposiciones concretas, bien fundadas,
especialmente en lo que toca a la efectividad, garantía
y sustentabilidad del sistema. Para esto es aconsejable
la operación de lobby o cabildeo antes y durante la
Asamblea. En eso, muchos de ustedes son perfectamente
expertos. La búsqueda de alianzas estratégicas con
ciertos gobiernos más decididos a avanzar en el sistema
y que, finalmente, con el apoyo de la sociedad civil y
los insumos que se le suministren, pueden formar un
buen conjunto, un buen equipo.
El caso de los derechos económicos, sociales y
culturales, sí es un caso mucho más complejo y que
excede al sistema interamericano. Se trata del área más
devastada en el presente de América Latina. La situación
general es catastrófica, con tendencia a empeorar en
muchos sitios, y en lo que se refiere a los medios de
protección, ni se diga. El Protocolo de San Salvador es
51

uno de los ejemplos. Lo dicen Javier Mariezcurrena y

Juan Méndez muy elocuentemente en un trabajo. Es
quizás el ejemplo más típico de un tratado sobre
derechos humanos carente de medios de protección.
Alrededor de veintitantos artículos, veinte derechos
protegidos y solo un derecho y medio tienen meca-
nismos de protección. Un derecho y medio que pueden
ir a la Comisión o a la Corte. Los demás están remitidos
al Consejo Interamericano Económico y Social, el CIES,
que es, con el perdón de sus integrantes, uno de los
órganos más inútiles que tiene la OEA. No ha dado
ninguna contribución significativa, que yo recuerde al
menos, que haya sido difundida suficientemente para
el progreso de la situación económica y social dentro
del hemisferio. El referente más bien es la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
antes que el CIES. Además, el CIES está integrado por
embajadores representantes de los gobiernos y ya no es
suficiente la experiencia que se tuvo con el ECOSOC y
la vigilancia del cumplimiento del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que
hubo que crear el Comité de Derechos Económicos,
integrado por expertos independientes. Francamente, en
el enunciado de los derechos, el Protocolo de San
Salvador es casi impecable, pero en lo que se refiere a
sus medios de protección, está en situación postergada
respecto al sistema universal, e incluso en algunas de
sus normas, a una de las cuales haré referencia.
Nuevamente, vamos a la estantería, porque desde el
verdadero inicio de todo este movimiento, en el V
Período de Sesiones de la Asamblea General de las
Naciones Unidas, se declaró formalmente que el goce
52

de las libertades civiles y políticas, así como los derechos

económicos, sociales y culturales, son interde-
pendientes. Esto, por supuesto, se repite en cuanto
tratado hay sobre este particular, entre ellos el de San
Salvador. En el VI Período, el hombre privado, los
derechos económicos, sociales y culturales no
representan a la persona humana ni el ideal de hombre
libre que refleja la Declaración Universal de Derechos
Humanos. Sin embargo, a pesar de esta unidad de
interdependencia, por razones que más o menos conocen
todos ustedes, se adoptaron no uno sino dos pactos. A
uno se le dio un régimen de protección un poco más
abierto, al menos que progresivamente se pudiera llegar
a un régimen de denuncias o peticiones individuales y
se diera acceso a la víctima a los órganos de protección
de las Naciones Unidas. El otro corrió con menos suerte.
Las explicaciones, en algunos casos, no son meramente
pretextos de los gobiernos; sino que reflejan la
complejidad en la realización progresiva de los derechos
económicos y sociales, la falta de recursos; que, por su
naturaleza, no son derechos justiciables y, además, que
al fin y al cabo mucho se ha avanzado en la protección
de los derechos individuales. Eso debería ser un
contrapeso para la falta de garantía y de vigencia de los
derechos económicos, sociales y culturales.
La pura verdad es que este es un terreno en el que a
ningún gobierno le interesa rendir cuentas. A los ricos,
porque mientras sigan ricos, no les importa que los
pobres continúen pobres. Y a los pobres, porque si dicen
la verdad, confiesan que no están cumpliendo con el
pacto. En consecuencia, aquí, como en ninguna otra área,
se establece una relación de complicidades que se
protegen recíprocamente.
53

Lapidariamente, el Presidente de la Corte Interame-

ricana de Derechos Humanos y exdirector de este
Instituto, don Antonio Cançado–Trindade, ha dicho que
la pobreza extrema constituye, en última instancia, la
negación de todos los derechos humanos.
Finalmente, entonces, no hay explicación que valga,
ni realización progresiva, ni no justiciabilidad, entre
otros, frente a un cuadro de pobreza crítica como el que
tenemos planteado. El señor Danilo Turck, en su informe
como relator de derechos económicos, sociales y
culturales, les confió a ustedes, las organizaciones de la
sociedad civil, una misión. Las organizaciones no
gubernamentales, nacionales y locales –dice su informe–,
deberán efectuar investigaciones sobre el terreno,
relativas a la realización de los derechos económicos,
sociales y culturales. Promover el uso de recursos
jurídicos disponibles y preparar las observaciones
críticas relacionadas con los informes de los Estados
sobre la realización de estos derechos, si es que los
Estados presentan estos informes.
Estas tareas de la sociedad civil, nuevamente se
vinculan mucho con el tema de la rendición de cuentas,
denuncia de las situaciones que estén planteadas y
difusión de los resultados. Hay violaciones de distinto
tenor. Algunas parecen tener una condición crónica, pero
hay otras que se presentan en ocasiones determinadas y
coyunturales: desalojo forzado de personas, que los priva
de su derecho a la vivienda; cierre de hospitales, cese
en la fabricación o suministro de determinadas vacunas;
el tratamiento que se les da a los pacientes del sida,
entre otras. Analizarlas de forma que se presenten ante
54

los organismos internacionales para pasarles a los

miembros de los comités respectivos sus observaciones.
Presentar propuestas y una activa posición de exigi-
bilidad ante los gobiernos, acompañada de la difusión
de los resultados obtenidos. Todo esto cuesta. El tema
de la justiciabilidad es hoy día un tema central. El
camino de la internacionalización de la rendición de
cuentas pasa por esta misma vía, de adentro hacia afuera.
Los convenios internacionales, incluso el Protocolo de
San Salvador, y la suerte que corrió el proyecto de
Protocolo al Pacto Internacional de Derechos Econó-
micos, Sociales y Culturales, que estableció un derecho
de petición y que no fue adoptado, obligarán nuevamente
a un movimiento de exportación –como ocurrió con las
libertades públicas de los derechos individuales– de los
sistemas de control judicial o cuasijudicial de los
derechos económicos, sociales y culturales de adentro
hacia fuera. Hay que agotar los ejercicios de imaginación
para hacer uso de los recursos internos. En los talleres
aparecerán experiencias donde se ha establecido que,
por violación de los derechos económicos y sociales, el
Estado puede incurrir en responsabilidad patrimonial.
Que hay acciones de nulidad y de amparo que pueden
intentarse en caso de violación de derechos económicos,
sociales y culturales o ambientales. Hay derechos que
están mucho más cerca de la justiciabilidad, como el
derecho a la protección de la salud, los derechos
inherentes a la educación, los derechos de los
trabajadores, el derecho a la seguridad social, en
determinados casos de privación, particularmente el
derecho a la vivienda, el derecho a la alimentación,
especialmente en el caso de los niños. Ciertamente, la
55

justiciabilidad no basta. Los derechos civiles y políticos

son perfectamente justiciables. Y miren lo que pasa, uno
no debe tampoco hacerse grandes ideas, pero tiene un
valor de principio y es que son derechos reclamables,
verdaderamente reclamables. No son aspiraciones
difusas: ese es el sentido más importante que tiene la
justiciabilidad. No que vayamos a resolver o que los
jueces vayan a resolver los problemas de los derechos
económicos, sociales y culturales, ni siquiera el juez
Texier. Se trata de un problema mucho más complejo,
se trata de un problema de principio.
Otro tema detrás del cual se escudan para no dar
cumplimiento a los derechos económicos, sociales y
culturales, es el tema de la realización progresiva y en
la medida de los recursos disponibles. No me puedo
detener mucho sobre el tema, pero una cosa es la
realización progresiva y otra cosa es la violación
regresiva. Esta disposición no la tiene el Protocolo de
San Salvador, pero el artículo 5° del Pacto Internacional
dice: “ninguna disposición del presente pacto podrá ser
interpretada en el sentido de reconocer derecho alguno
a un Estado, grupo o individuo, para emprender
actividades o a realizar actos encaminados a la
destrucción de cualquiera de los derechos o libertades
reconocidos en el pacto, o a su limitación en medida
mayor que la prevista en eso”. Esta es una norma que,
de ser infringida, tiene el mismo carácter legal que la
violación de cualquiera de las disposiciones del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Es una
norma prohibitiva, establece una obligación de no hacer.
Puede que haya causas eximentes, de lo cual se podría
hablar.
56

En todo caso, se trata de una tarea compleja y de

largo aliento, que hoy nos congrega para trazar
estrategias comunes. En lo inmediato, para concluir,
tenemos que ocuparnos de la Asamblea General de la
OEA. Presencia organizada activa, y yo diría, que
localizada y dirigida a fortalecer la exigibilidad y la
rendición de cuentas. En los derechos económicos,
sociales y culturales, mecanismos de justiciabilidad
como meta, acción concertada. Tenemos un plan
reciente, el Plan de Acción de Quito de 1998, que es un
referente para la sociedad civil. Es necesario identificar
los problemas. Es necesario identificar a los actores. Es
necesario elaborar propuestas. En esto tiene que haber
una posición muy propositiva de parte de la sociedad
civil y no solo de mera denuncia. Movilizarse en la
búsqueda de soluciones de aplicación inmediata o a
corto plazo, firmeza, flexibilidad, paciencia y cons-
tancia.
Como empecé citando a un poeta español, voy a
terminar refiriéndome a la reflexión, a la persistencia
de esta lucha en los dos campos; quizás en este momento
el más acuciante, el de los derechos económicos, sociales
y culturales. En su poema, con la sabiduría indígena,
Miguel Ángel Asturias dijo:
Los hombres no se acaban,

aquí había un valle, ahora se alza un monte,
allí había un cerro, ahora hay un barranco,
el mar petrificado se convirtió en montaña
y se cristalizaron relámpagos en lagos.
Sobrevivir a todos los cambios es tu sino,

no hay prisa ni exigencia,
los hombres no se acaban.
57

Los hombres no se acaban, es cierto. Tampoco los

conflictos entre ellos, ni los desajustes ni las violencias
sociales ni las violaciones a los derechos humanos. Es
cosa de perseverar sin fatiga. Sigue siendo válida, y esto
alcanza a todos los derechos, aquella tan repetida
observación de Thomas Jefferson: La vigilancia eterna
es el precio de la libertad.
58

PANEL 1
Visiones nacionales sobre
el Sistema Interamericano
de Protección de los
Derechos Humanos
59

60

La Imaginación al Poder
Benjamín Cuéllar Martínez1
Hace un tiempo, en un evento organizado por

FEDEFAM, tuve la suerte de escuchar algo que me
quedó grabado y que cada vez que tengo la oportunidad
de expresarlo públicamente, aprovecho. En ese sentido,
quiero recordar a una chilena, madre de desaparecidos
en Chile, que señaló que el problema del combate a la
impunidad, del funcionamiento de la justicia en nuestra
región, tiene que ver mucho con el tema de la
imaginación. Y es cierto, los violadores de los derechos
humanos –y creo que ella, aunque no lo dijo, estaba
pensando precisamente en alguien a quien le decían,
allá en Chile, “el paciente inglés”– nunca se imaginaron,
él y sus compañeros de atrocidades, que las víctimas
podían pasarles la factura; pero las víctimas imaginaron
una y mil cosas para cobrar la factura de la justicia. Es
sencillo, entonces, es cuestión de imaginación.
Por eso, también voy a citar a alguien que el año
pasado conocí en Perú. Este personaje, Hubert Lanciers,
1 Salvadoreño, Abogado, Director del Instituto de Derechos Humanos

de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”, El Salvador.
61

es un sacerdote belga que vivió en Japón y Camboya

durante las épocas más duras de la Segunda Guerra
Mundial y de la dictadura del Pol Pot; y después,
Sendero Luminoso. Él decía una frase, de larga historia,
que me gustó siempre: “la imaginación al poder”. Y esa
imaginación tiene que ver con el esfuerzo que tenemos
que hacer las víctimas y quienes de alguna manera
acompañamos a las víctimas, en su lucha por combatir
la impunidad. Esa imaginación tiene que ver con el
esfuerzo por construir un país normal. Nuevamente cito
a Hubert Lanciers –y no vayan a creer que todo lo que
voy a exponer van a ser citas de él, pero realmente me
da gusto citarlo–: “¿Qué es un país normal?” Entre otras
cosas, dice que es un país donde las estructuras eficientes
y compasivas reconocen al individuo, lo protegen y
promueven. Un país donde cada ciudadano se da cuenta
de que la solidaridad, expresada concretamente en el
quehacer de la vida cotidiana, facilita la vida de los otros
y la suya propia. Donde el burócrata, el albañil, el policía
y el juez comprenden que su honradez y su conciencia
profesional son la garantía de una sociedad civilizada.
Un país donde puede vivir uno sin temor a ser engañado,
donde no le crecen por mutación genética una multitud
de antenas para detectar los peligros que lo rodean. Un
país donde la ley y aquellos que la aplican, están al
servicio de los débiles. Donde no se necesitan padrinos
para obtener justicia ni plata para comprarla.
Ese es el trabajo que hay que hacer realmente, así de
sencillo, pero cuesta. Y cuando se dice que venga a
hablar alguien de El Salvador acerca de su visión del
sistema interamericano, realmente a mí me meten en
un problema bastante serio. ¿Por qué? Porque cuando
62

se menciona El Salvador, con seguridad a cada uno de

ustedes les vendrá a la memoria, o se reeditará, el
discurso de un nuevo El Salvador después de la firma
de los Acuerdos de Paz que le pusieron fin a la guerra.
Y no tienen la culpa, es comprensible que eso sea lo
primero que les venga a la mente. Un país donde, por
tanto, tal como se ha vendido en el exterior y también
en el interior, las violaciones a los derechos humanos
desaparecieron. Un país donde, casi por decreto, por la
firma de un documento entre quienes hicieron la guerra
y se autoadjudicaron la conducción de la construcción
de la paz, casi automáticamente vivimos en un paraíso
terrenal.
¿Qué podría entonces o qué debería hacer en ese
casi paraíso terrenal, un organismo que desde la sociedad
dice trabajar para garantizar niveles adecuados de
respeto de los derechos humanos? Las cosas son también
sencillas de verdad. Creo que a veces nos complicamos
la vida mucho buscando o elucubrando formulaciones
demasiado difíciles desde la perspectiva nuestra.
Después de haber vivido la experiencia de una guerra
intensa, de una violencia política como la que se vivió
durante más de quince años en El Salvador –un país de
veinte mil kilómetros cuadrados, el país más densamente
poblado de América– la cosa es, lo planteamos de la
manera más sencilla, que tenemos que hacer todo lo
posible para evitar que otra tragedia similar o peor a la
vivida durante tantos años, se repita.
Eso, formulado de otra manera, tiene que ver con el
funcionamiento normal de las instituciones nuevas, las
que nacieron de los Acuerdos de Paz, o las renovadas
63

de la sociedad y del Estado, en un marco de participación

de gente que las utiliza con confianza para alcanzar y
asegurar, por esa vía, una convivencia armónica.
Ese discurso al que nos referíamos con anterioridad,
y que se inauguró el 16 de enero de 1992, se ha venido
gastando, sobre todo en el interior de El Salvador. Afuera
todavía tiene alguna validez y quizás una validez
bastante fuerte. Pero, a estas alturas, tenemos que
reconocer que se han producido algunas situaciones
importantes en El Salvador. Ciertamente, no podemos
decir que El Salvador es el mismo que el de antes del
fin de la guerra. Eso sería una irresponsabilidad, sería
querer presentarles a ustedes una realidad que no es tal.
Sí es necesario señalar que ha habido cosas valiosas
surgidas de ese esfuerzo del pueblo salvadoreño, de ese
apoyo de la comunidad internacional y de los acuerdos
que se firmaron pero que no todos fueron exactamente
cumplidos. ¿Cuáles son las tres cosas más importantes
que nosotros vemos de eso? Primero, el fin de la guerra,
obviamente. En segundo lugar, la superación de las
prácticas sistemáticas de graves violaciones a los
derechos humanos por razones políticas. Y, en tercer
lugar, el surgimiento de una nueva institucionalidad que
garantizaría dentro del país, al menos en su diseño
teórico, la solución racional y civilizada de los
conflictos.
Con ese planteamiento, creemos que se cantó victoria
de manera demasiado apresurada, porque, a estas alturas,
las graves violaciones a los derechos humanos del
pasado por razones políticas, es cierto, no se producen.
Eso significa que, en la actualidad y con algunas
64

excepciones, no se asesina, no se desaparece, no se

encarcela, no se tortura o no se obliga a salir del país a
nadie por disentir con el gobierno. Y es que al menos en
este momento, desde que acabó la guerra, y por las
razones que sean realmente, no ha habido en el Salvador
una fuerza política capaz de aglutinar a su alrededor un
movimiento social que ponga en jaque al poder en medio
de una situación económica y social demasiado difícil
para las mayorías, y en medio de una violencia
generalizada que ha colocado a El Salvador, a ese nuevo
El Salvador, entre los índices de la Organización
Panamericana de la Salud (OPS) y del Banco Intera-
mericano de Desarrollo (BID), como uno de los países
más violentos de América.
No ocurren –repito– violaciones graves a los
derechos humanos con motivación política, pero sí
ocurren graves violaciones a los derechos humanos por
las inadecuadas políticas gubernamentales en áreas tan
básicas como el fortalecimiento de las instituciones,
principalmente aquellas que tienen relación con la
seguridad de las personas, con el acceso a la justicia y
con la protección de los derechos humanos. También
ocurren graves violaciones a los derechos humanos por
las inadecuadas políticas gubernamentales en el tema
de la distribución de la riqueza.
Pero centremos nuestra atención en el fortalecimiento
institucional. Quiero citar a nuestro querido Presidente
del Consejo Directivo del Instituto Interamericano de
Derechos Humanos, doctor Pedro Nikken, cuando en
1994, en su informe final como experto independiente
de Naciones Unidas para El Salvador, señaló que la
65

construcción de una futura sociedad democrática y

respetuosa de los derechos humanos en El Salvador tenía
que estar asentada sobre la base de un trípode. ¿Cuál
era el trípode democrático de El Salvador? Una nueva
policía nacional civil, que vino a sustituir a los cuerpos
denunciados y responsabilizados por muchos de los
crímenes de guerra y contra la humanidad cometidos
en el país durante el conflicto. Una Procuraduría para
la Defensa de los Derechos Humanos, que vino a darle
calidad, nivel de Estado, a una lucha que venía desde
1975. Y un órgano judicial renovado y reformado desde
1987, que es cuando arranca una reforma que sigue
todavía, una eterna reforma del sistema judicial en el
caso salvadoreño. Ese es el trípode al cual se refería el
doctor Pedro Nikken. La caída de ese trípode no ha
hecho crisis porque ha caído de una manera pareja. Pero
sí se encuentra por los suelos.
La policía nacional civil, una policía que no alcanza
a cumplir nueve años todavía, está siendo o ha sido
convertida en cueva de delincuentes de todo tipo,
delincuentes comunes y delincuentes especiales. A raíz
del secuestro del hijo de un empresario muy connotado
de El Salvador hace unos meses, el director de la Policía
Nacional Civil, cuestionado por su pasado y por su
presente –cabe decir, el director de esa nueva policía
fundada en la doctrina de respeto de los derechos
humanos– aparece mencionado en el informe confi-
dencial de la Comisión de la Verdad sobre los
escuadrones de la muerte. Fue quien dirigió la cadena
nacional de radio y televisión durante la ofensiva
guerrillera en noviembre de 1989, hace 11 años. Y fue
quien diseñó el establecimiento de un micrófono abierto,
66

mediante el cual el pueblo salvadoreño opinaba sobre

esa ofensiva y que en su mayoría aparecía señalando a
los sacerdotes jesuitas como los responsables del
terrorismo y de la subversión en El Salvador. Ese
micrófono se suspendió hace exactamente 11 años,
después de la muerte de los sacerdotes jesuitas.
Posteriormente, él fue director del Organismo de
Inteligencia del Estado. Ese es el Director de la Policía
Nacional Civil actual, de esa nueva policía.
Y en la otra pieza del trípode del que hablaba el doctor
Nikken, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos, se colocó a un señor cuya trayectoria era tener
en su haber más de 30 denuncias por violación al debido
proceso en la Corte Suprema de Justicia y en la
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos,
y que ha sido condenado dos veces con responsabilidad,
por haber violado el derecho al acceso a la justicia en
esa Procuraduría. Eso solo para citar el estado en que se
encuentra la figura del ombudsman, recién inaugurada
en el Salvador. Un estado de supervivencia agonizante.
El órgano judicial, como decía antes, en permanente
revisión y reforma desde finales de los ochenta, no ha
podido ocultar sus principales y proverbiales defectos:
la incompetencia y la corrupción. A ellos se debe agregar
una actitud bastante peligrosa cuando son el blanco de
las críticas de otras instituciones del Estado o de la
población civil por la situación de violencia y de
impunidad que se vive en el país. Las actitudes que
adoptan son: por un lado, agachar la cabeza y esconderse
tímidamente aun teniendo razón; por el otro, adoptar
un malentendido espíritu de cuerpo aun sin tener razón.
67

Quiero describir brevemente un panorama de lo que

es la situación actual de El Salvador, para que ubiquemos
el esfuerzo que se está tratando de hacer desde el
Instituto de Derechos Humanos de la UCA. Hablo de la
experiencia del Instituto de Derechos Humanos de la
UCA, no de toda la experiencia de los organismos de
derechos humanos de El Salvador en relación con el
tema del sistema interamericano. Por eso, cabe
mencionar que en ese marco de un país presentado en
el exterior como la panacea, el ejemplo, el modelo a
seguir, hemos visto necesario replantearnos cuál es el
papel que debe asumir un organismo de derechos
humanos.
Después de haber trabajado durante la época de la
guerra por contribuir, desde nuestra perspectiva
universitaria académica, a disminuir los niveles de
graves violaciones a los derechos humanos y finalizar
el conflicto armado, pasamos posteriormente a una etapa
de colaboración –después de la firma de los Acuerdos
de Paz– con el arranque de esas nuevas instituciones o
de las instituciones renovadas. Actualmente estamos en
una etapa en la cual nuestros principales objetivos son
los siguientes: facilitar la prevención, resolución y/o
transformación positiva de los conflictos, tanto jurídicos
como de otra índole, para sistematizar los que pueden
convertirse en experiencias ejemplares exitosas. En
segundo lugar, mediante el conocimiento y la internali-
zación de las experiencias positivas, “empoderar” a
personas individuales, grupos de la sociedad y
funcionarios estatales, para que cada cual, desde el lugar
que ocupa, desarrolle una participación consciente,
activa, en la defensa y promoción de los derechos
68

humanos. Por último, planteamos dar a conocer a los

grupos meta las experiencias positivas y alentadoras de
derechos humanos, para motivarlos a la acción.
¿Por qué nos hemos planteado esto? Porque hemos
vivido de todo en El Salvador: violencia política, guerra,
negociación y acuerdos, verificación internacional,
democracia, todo, casi entre comillas. Hemos probado
con todo, hemos depositado nuestras esperanzas en
sacerdotes, en comandantes, en coroneles, en verifica-
dores internacionales, en partidos políticos, en expertos
en transición, como decía Ernesto Isunza antes de que
entráramos, y la realidad sigue siendo igual o peor que
antes. Entonces, hemos llegado a la conclusión
elemental, y sencilla también, de lo que falta. Ya
probamos el protagonismo de todos, pero falta un
protagonismo al que nunca se le ha dado la oportunidad
de desarrollarse en El Salvador: el protagonismo de la
misma gente. ¿Cómo lograrlo? También hemos vivido
gran cantidad de recetas. Hemos sido conejillos de Indias
en muchos aspectos y nos hemos dado cuenta de que,
en la medida en que estas recetas no se transformen en
resultados concretos, exitosos, repetibles para exten-
derse por toda la sociedad, lo único que logramos es
colaborar con el desencanto, la frustración, la apatía y,
sobre todo, con la peligrosa tentación de intentar otras
salidas para buscar justicia de manera expedita, barata
y segura en un marco de impunidad, en un marco de
falta de funcionamiento de las instituciones.
Por tanto, se nos plantea que tenemos que buscar la
construcción, junto con la gente, de casos y experiencias
ejemplarizantes, considerando cuatro importantes
69

componentes para lograrlo: primero, personas o

agrupaciones interesadas que han sido víctimas de una
violación de sus derechos humanos, pero que ya no están
dispuestas a seguir siendo víctimas. Segundo, no
estamos planteando que tengamos que estar adelante
de la gente, sino a un lado o en el mejor de los casos,
detrás de ellas, apoyándolas con conocimientos, con
herramientas, con habilidades técnicas, no con panfletos
ni en busca de protagonismos inútiles. Tercero,
convertirnos en socios dentro de las instituciones del
Estado. No podemos seguir dándonos contra la pared,
tenemos que buscar formas de asociación para hacerles
más fácil el camino a las víctimas en su lucha contra la
impunidad, y luego, para lograr que las funcionarias y
los funcionarios dentro del Estado se den cuenta de que
tienen un poder que lo pueden ejercer, y es un poder
sencillo: el cumplimiento de lo que les manda la ley. Y,
finalmente, una estrategia de medios necesaria para
difundir masivamente los éxitos y buscar de esa manera
su “replicabilidad”.
Tengo que referirme al sistema interamericano, pero
quería plantear que estamos urgidos de echar mano a
todo lo que sea válido para hacer realidad la vigencia
de los derechos humanos, incluyendo la sanción para
cuando alguien los viola. Es decir, no hablamos de la
utopía de erradicar todas las violaciones a los derechos
humanos, sino de garantizar que ninguna violación
quede impune.
En cuanto al sistema interamericano, en El Salvador,
durante esa larga noche de violencia política y guerra
que se vivió en nuestro país, que nos tocó sufrir en el
70

país, las víctimas de esas violaciones, tanto a sus

derechos humanos en el sentido clásico, como a las
normas del derecho internacional humanitario,
representadas muchas veces por los organismos sociales
ya mencionados, impulsaron una valiente y valiosa lucha
para denunciar lo ocurrido y frenar lo que seguía
ocurriendo. Al interior del país era muy difícil, porque
no existía ninguna institucionalidad, ni siquiera lo que
existe actualmente que, con todos sus defectos, de alguna
manera es cualitativamente distinto a lo que existía
durante esa época. Al interior –como cité– era muy
difícil, y al exterior, por tanto, existían más
posibilidades. Se podía contar con la participación de
grupos solidarios en todo el mundo, especialmente de
religiosos o de inspiración religiosa y también con los
mecanismos que nos brindan los llamados sistemas
internacionales de protección. De los grupos de
solidaridad se podía esperar bastante por la experiencia
que tenían. Más que todo, después que habían apoyado
muy eficaz y eficientemente al pueblo nicaragüense
durante la etapa de la revolución sandinista, o antes del
triunfo de la revolución sandinista e incluso después de
esta. Y, además, no solo por la experiencia, sino también
por la capacidad de presión que tenían para ejercer sobre
sus gobiernos, sobre el gobierno salvadoreño y sobre
los mecanismos de los sistemas internacionales también.
En cuanto a los mecanismos de los sistemas
internacionales, ahí sí había que esperar menos. Las
razones son sencillas, no hay que perderse mucho.
Siendo entidades intergubernamentales, estaban
condicionadas precisamente por esa situación, sobre
todo en el marco de la Guerra Fría y, por ende, de los
71

intereses de las dos superpotencias que entonces

dominaban el mundo. En ese ámbito –insisto– había
mucho por hacer, pero era muy poco lo que se conseguía,
y menos cuando se trataba del funcionamiento del
sistema regional, el interamericano, controlado en gran
medida por la superpotencia de acá, de nuestro lado.
Esa que defendía del comunismo a la humanidad entera
y especialmente a la que poblaba América. Esa que
ubicaba a ciertos grupos de derechos humanos, los que
la denunciaban a ella y a sus aliados, obviamente, como
simples expresiones de la subversión local, regional o
mundial. Esa que bendecía las violaciones más
aberrantes de la dignidad de las personas y los pueblos,
como actos en defensa de su democracia y de su libertad.
Así las cosas, durante esos quince años, sólo puedo
mencionar un informe de situación que presentó en 1979
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
–por cierto muy tarde después de su visita in situ que
realizó en 1977–, que fue bastante bueno por lo menos.
Fuera de eso, particularmente no recuerdo y no he
encontrado otro hecho destacado por parte de la
Comisión Interamericana en el caso salvadoreño. Y hay
que recordar que ese informe de 1979 se dio en el marco
de la política de derechos humanos de la Administración
Carter, en Estados Unidos.
Entonces, con todo y las serias deficiencias que
también tenía el sistema universal, fue hacia él que los
grupos salvadoreños, defensores de los derechos
humanos, le apostaron, más que al sistema intera-
mericano. Este sistema universal, sobre todo después
de la caída del llamado socialismo real y de la necesidad
estadounidense de ordenar lo que llamaba su patio
72

trasero, tuvo un rol bastante destacado en la mediación

para la negociación, en la negociación misma, en la
firma de los Acuerdos y en la verificación del
cumplimiento. Más mal que bien, pero cumplimiento
de los compromisos asumidos por las partes. Pero a
partir de 1992, por diversas razones que sería largo
plantear, las cosas empezaron a cambiar desde la
perspectiva del sistema interamericano. En 1992, se
presentó un informe sobre el caso de una masacre en el
interior del país, la masacre de las hojas, dentro del
cual, además de condenar al Estado salvadoreño como
responsable de los hechos, se cuestionaba fuertemente
una Ley de Amnistía decretada en 1987. Además de
eso, la Comisión realizó una visita in loco a El Salvador
y publicó otro informe de situación en 1994, donde
cuestionó también con bastante firmeza la Ley de
amnistía general para la consolidación de la paz,
aprobada en marzo de 1993, cinco días después de la
presentación del Informe de la Comisión de la Verdad.
Posteriormente, en sus informes sobre otros tres
casos, el caso para ASEA, el caso de los jesuitas y el
caso Romero, todos ellos publicados en su documento
anual de 1999, la Comisión concluyó que al aprobar la
Ley de amnistía, el Estado salvadoreño había violado
sus obligaciones internacionales asumidas al ratificar
la Convención Americana sobre Derechos Humanos;
había asegurado la impunidad de algunos de los autores
materiales e intelectuales y había violado el deber
indelegable de investigar, procesar y castigar del Estado,
establecido en los artículos 1.1, 8 y 25 de la Convención
Americana. Y, finalmente, había eliminado la posibilidad
de emprender nuevas investigaciones judiciales,
73

tendientes a establecer la verdad mediante el Poder

Judicial y había afectado el derecho de los allegados a
las víctimas y de toda la sociedad, a conocer la verdad.
Con esas conclusiones, se entiende el vehemente y
reiterado llamado de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos al Estado salvadoreño, en el sentido
de adecuar su legislación interna a los preceptos de la
Convención Americana, a fin de dejar sin efecto la citada
Ley de amnistía, mal llamada para la consolidación de
la paz.
Esta Ley de amnistía, presentada en 1993, fue objeto
de cuatro recursos de inconstitucionalidad. Dos
presentados en 1993, casi inmediatamente después de
aprobada la ley, los cuales fueron rechazados por la
Corte Suprema de Justicia de entonces, con el argumento
de que era un asunto político y, por tanto, no le concernía
al Poder Judicial conocer sobre él. Y otros dos, uno
presentado en 1997 y otro presentado en 1998. Este
último por un grupo de organismos de derechos
humanos de El Salvador, cuestionando también la
constitucionalidad de dicha ley. Quiero hacer referencia
a que, después de la publicidad del informe del caso de
los jesuitas, que tuvo lugar en noviembre de 1999, la
Corte Suprema de Justicia notificó a las partes
interesadas que habían presentado estos dos últimos
recursos de inconstitucionalidad, a los cuales me referí
anteriormente, en 1997 y 1998 respectivamente, notificó
la admisión de este último acumulándolo al primero.
En marzo del año 2000, la Universidad en la que yo
trabajo, la UCA, solicitó a la Fiscalía General de la
República, apoyándose en la resolución de la Comisión
74

Interamericana de Derechos Humanos, el inicio de la

investigación sobre la autoría mediata y la responsa-
bilidad por el delito de comisión por omisión y
encubrimiento en el caso de los jesuitas, señalando como
responsables de él, al alto mando –a cinco generales y
un coronel del alto mando de la fuerza armada– y al
Presidente de El Salvador que firmó la paz en enero de
1992. Eso desató una serie de reacciones y generó un
movimiento; es decir, por lo menos se empezó a mover
la maquinaria. En abril se recibió la respuesta del Fiscal
General de la República, negando o absteniéndose de
conocer sobre el caso de los jesuitas hasta que no se
pronunciara la Corte Suprema de Justicia por la
inconstitucionalidad de la Ley de amnistía. La UCA
impugnó nuevamente esta resolución del Fiscal General
de la República. En setiembre recibimos respuesta del
Fiscal General de la República ratificando su decisión.
De nuevo y públicamente, ya no a través de la Fiscalía,
le respondimos al Fiscal General de la República de
manera fuerte. Y en octubre, la Corte Suprema de
Justicia resolvió sobre los recursos de amnistía y
estableció la constitucionalidad de esta, pero dejó abierta
la posibilidad de dos excepciones, dentro de las cuales
entra el caso de los jesuitas y otros muchos casos.
Por último, en la actualidad se está esperando qué
resuelve la Fiscalía General de la República sobre el
caso de los Jesuitas, aunque ya el Fiscal General de la
República anunció que va a abrir el caso. De ser cierto,
por primera vez en El Salvador se va a tocar a un militar
de alto rango y a un ex Presidente de la República. Si
se logra eso, independientemente del resultado, es
posible que empecemos a abrir una brecha en el muro
de la impunidad.
75

Quiero finalizar con lo siguiente: esta experiencia

nuestra en El Salvador, nos plantea que es necesario
hacer algo. La UCA decidió, como institución, hacerlo
dentro del país, no afuera como se nos ofrecía desde
muchos lados, para la presentación del caso de los
Jesuitas. Otros sectores también decidieron actuar en el
caso de la inconstitucionalidad de la amnistía. En ese
marco, nosotros consideramos que el sistema intera-
mericano, independientemente de sus culpas del pasado,
ha jugado un papel que puede calificarse como el de
una buena herramienta complementaria para los recursos
internos que nos ayuden a resolver el mal o nulo
funcionamiento de nuestra institucionalidad. No
podemos –estamos convencidos– seguir yendo de un
lado a otro. Primero, depositando todas la expectativas
solo internamente, después dando el bandazo y depo-
sitando solo las expectativas en el ámbito internacional.
Tenemos que saber combinar esas dos posibilidades de
manera imaginativa, inteligente, creativa y ambiciosa.
En la medida en que arranque la maquinaria interna, el
sistema interamericano puede jugar un buen papel,
monitoreando y supervisando las reparaciones que en
el camino se le tengan que hacer a esa maquinaria. Pero
es necesario que busquemos la forma de combinar estos
esfuerzos.
En relación con el sistema interamericano, y dentro
de esa perspectiva de complementariedad, creemos que,
primero, tiene que darse a respetar. ¿Qué quiere decir
esto? Dicho de otra manera, tiene que buscar mecanis-
mos eficientes para que se les dé seguimiento a sus
resoluciones y a sus recomendaciones. En segundo
lugar, nos parece necesario que el sistema intera-
76

mericano asuma un mayor protagonismo en la

prevención de situaciones que después son incon-
trolables. Para eso es fundamental que este sistema
apoye, desde su perspectiva y con sus recursos, los
esfuerzos que se hagan, no solo de un lado o de otro,
sino en procura de dinamizar esa maquinaria que
únicamente va a funcionar en la medida en que trabaje
empujada por la sociedad civil. Por ello vale la pena
reiterar el objetivo que hemos venido planteando: Buscar
que nuestras sociedades sean democráticas y respetuosas
de los derechos humanos, en la medida en que su
institucionalidad funcione al servicio de una población
que las utiliza porque brinda resultados y confía en ella.
77

78

La experiencia de COFAVIC en
Venezuela
Liliana Ortega1
La Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos

Humanos son los órganos establecidos por la Conven-
ción Americana sobre Derechos Humanos con facul-
tades expresas para ejercer la supervisión y la protección
de los derechos humanos. Son órganos que se
distribuyen la competencia para vigilar el cumplimiento
de los compromisos asumidos por los Estados en este
instrumento internacional.
Venezuela es un país que, por sus características, por
su historia en la década de los setenta y de los ochenta
–una década con muchas dificultades para las Américas–
vivió un tanto aislada del sistema interamericano. Un
tanto aislada en la fase de la supervisión del sistema
interamericano, no así en la fase de promoción y
fortalecimiento del sistema, en la que ejerció un enorme
liderazgo. Era la época del avance de la economía
1 Venezolana, Abogada, Directora Ejecutiva de COFAVIC.
79

venezolana en materia petrolera, cuando era una de las

pocas democracias más o menos estables del hemisferio;
era la época también, en que Venezuela se conocía
exclusivamente por sus reinas de belleza, sus telenovelas
y, por supuesto, por su enorme riqueza petrolera.
Esa época ha pasado y ha pasado para mal. Muchos
países, que hoy día tienen democracias recién
instauradas o ya con algún tiempo pero todavía corto,
no semejante al de Venezuela que son 42 años ya, veían
a Venezuela como la vitrina de las Américas. Sin
embargo, los hechos del 89, que dieron origen a
COFAVIC, los hechos del “caracazo”, revelaron que era
posible fragmentar los vidrios de esa vitrina. Pero
además de eso, que era mucho más difícil recomponer
los vidrios de esa vitrina porque la democracia
venezolana no había sabido hacer democracia. Sus
instituciones padecían de una enorme fragilidad. Los
partidos políticos habían perdido espacios de credi-
bilidad muy importantes y había amenazas serias,
consistentes, que luego se materializaron no solo en
intentos de golpes militares, sino en lo que ha sido
durante estos últimos años la historia venezolana, en
una situación de poca estabilidad política.
Ese escenario trajo como consecuencia que las ONG
venezolanas, abruptamente, de manera un tanto rara en
el ejercicio del sistema interamericano, comenzaran a
presentar casos. Esto nos coloca, además de la
experiencia muy valiosa relatada Benjamín Cuéllar, en
una situación bien importante. Benjamín Cuéllar, que
viene de El Salvador de la época de los conflictos, de
una época muy dura para el hemisferio, tiene una visión
80

significativa sobre el sistema en este momento.

Venezuela, que era un país que no había sido sometido
al escrutinio internacional con mucha agudeza, hoy día,
luego de la instauración de democracias en la mayoría
de nuestros países, es uno de los países en la región
andina que tiene mayores problemas y que quizás en
los próximos años va a tener, por el tema de impunidad,
mayor número de casos ingresados en el sistema
interamericano.
En este escenario, que puede ser útil que podamos
compartir con ustedes, comienza el trabajo de diversas
organizaciones no gubernamentales para presentar casos
a la Comisión y posteriormente a la Corte. Venezuela
solo ha tenido dos casos en la Corte Interamericana.
Uno de ellos el caso del “caracazo”, que ha sido llevado
por COFAVIC; el otro, el caso del amparo, que fue el
primer caso ante la Corte Interamericana que fue
sometido por PROVEA. Todos ellos acompañados por
el Centro para la Justicia y el Derecho Internacional.
Estos casos son emblemáticos de los temas que hoy día
manejan muchas de las democracias en el hemisferio.
Seguimos teniendo una situación muy grave a pesar de
la instauración de regímenes democráticos en nuestra
región, por ejemplo en materia de las condiciones que
viven los privados y privadas de libertad. Tenemos el
tema de impunidad, colocado quizás en uno de los
primeros lugares de la agenda democrática de las
Américas. Tenemos el tema de pobreza, el tema de las
minorías. El tema de los trabajadores migrantes, el tema
de la violencia contra la mujer y, por supuesto, el tema
de la brutalidad policial. Esos temas han demostrado
suficiente y consistentemente que la democracia es un
81

elemento necesario –como bien dice el profesor Nikken–

pero no es una condición suficiente. Hay que avanzar
en democracia para poder lograr un progreso sustantivo
en el estándar de protección de los derechos humanos
de nuestros países. Por eso, creo que el caso venezolano
puede ser un caso emblemático y útil para compartir en
este escenario.
La Comisión tiene unos cuarenta años de funcio-
namiento y la Corte unos veinte años. Tenemos un
sistema que ha sido ratificado por casi la totalidad de
los países de América Latina y cinco por lo menos del
Caribe anglohablante, lo que sin duda muestra una serie
de avances y de contribuciones al tema de derechos
humanos en la región. Este sistema ha contabilizado y
ha manejado una serie de casos importantes que han
dejado como precedente muy positivo, una jurispru-
dencia valiosa que sirve, no solo para debatirla en el
sistema interno, sino muy especialmente para pasar a
lo que se ha denominado la internalización de los
derechos humanos, que significa tratar de adaptar el
sistema interno al derecho internacional. Esa es una
contribución innegable del sistema interamericano. No
obstante, ese sistema que ha llevado al menos unos
treinta casos a la Corte Interamericana y unos doce mil
casos a la Comisión Interamericana, nos demuestra que,
a pesar de haber sentado una jurisprudencia positiva en
materia de derechos humanos, los números también
reflejan la realidad de las Américas ante las difíciles
situaciones que han vivido y que viven muchos de
nuestros países.
82

Una razón que explica esto puede ser que la

presentación de los casos y el seguimiento de los
mismos, no solamente resultan muy costosos para las
víctimas, para las ONG y para todos aquellos que
intentan ingresar en el sistema interamericano, sino que
hay que dedicar un enorme esfuerzo personal y
profesional durante todo el procedimiento, que es
larguísimo. Un procedimiento que, lamentablemente,
en muchas ocasiones es comparable al procedimiento
que se ha agotado en las instancias internas y que ha
llevado a los familiares de las víctimas a acudir a este
sistema interamericano como su última esperanza de
justicia.
Es importante decir que con la instauración de los
regímenes democráticos en la mayoría de nuestros
países, no hemos logrado una disminución sustantiva a
las violaciones de derechos humanos ni tampoco ha
significado un fortalecimiento del sistema intera-
mericano. Buena parte de nuestros países presentan en
sus agendas temas muy focalizados, que siguen estando
presentes y que, por supuesto, resumen que el setenta
por ciento de los casos de violaciones del derecho a la
vida son todavía el mayor insumo que reciben la
Comisión y la Corte Interamericana hoy día, luego de
instauradas las democracias en el hemisferio.
Ante estas realidades, hay que decir que muchas de
estas denuncias y buena parte de estos casos, generan
una situación nueva, una reacción nueva, dentro de
muchos de los gobiernos. Muchos de estos gobiernos,
especialmente gobiernos democráticos que han tenido
un apego al sistema, cuando ven que han sido sometidos
83

al conocimiento del sistema, asumen una reacción

distinta frente a la que tenían inicialmente. En tal caso,
prefieren evitar la mención de sus países que aplicar las
normas, tomar las medidas correctivas que impidan o
que eviten que las violaciones de los derechos humanos
se multipliquen. Esta quizás, es una de las mayores
resistencias que tiene el sistema interamericano, a pesar
de ser un sistema voluntario, al cual acuden los países
de manera también absolutamente voluntaria. Sin
embargo, esta voluntad de los Estados Partes no se
traduce en una acción –hay acciones importantes–, pero
generalmente no en una aceptación real y tangible del
reconocimiento del sistema como un sistema de
valoración, de importancia, para el avance en materia
de derechos humanos. Por eso, la lucha constante en el
seno de la Comisión y de la Corte, es evitar la mención
de los países, más que prevenir las violaciones de los
derechos humanos o actuar adecuadamente en materia
de justicia para evitar el efecto de la repetición de los
hechos que han sido denunciados.
Durante el trámite ante los organismos del sistema
–tanto la Comisión como la Corte– podemos evidenciar
una enorme resistencia a la supervisión internacional,
como hemos dicho, por muchos Estados que utilizan el
agotamiento de recursos internos, el proceso de
conciliación o el proceso de admisibilidad, como
argumento para dilatar aún más el proceso largo del
sistema interamericano. Ante esto, vemos que,
tradicionalmente, países de discursos de avanzada
comienzan a plantear la posibilidad de reformar el
sistema y resaltan las bondades que ofrece para la
estabilidad democrática el que los asuntos de derechos
84

humanos sean exclusivamente conocidos en las

instancias domésticas. La imagen internacional, ahora
con la instauración de las democracias y la pervivencia
del régimen democrático, es uno de los nuevos
argumentos que se utilizan para evitar el escrutinio
internacional y para evadir lo que significan las condenas
que pueden producirse desde la nueva jurisdicción
internacional en materia de derechos humanos.
Este escenario de reformas, que se puede presentar
en un momento dado y que ya se ha presentado, creemos
que en algunas circunstancias guarda un interés claro
por debilitar el sistema. El sistema no debería ser ajeno
a los procesos de cambio, a la posibilidad de la reforma,
pero siempre y cuando este proceso sea producto de un
debate constructivo, abierto, que no responda a los meros
intereses de los espacios diplomáticos y como bien decía
Pedro Nikken, que sea un espacio donde las ONG sean
escuchadas y puedan, como destinatarios casi finales
del sistema al lado de las víctimas, promover reformas
y avances, y que no propicie –el subterfugio de la
reforma– ni devastar el sistema ni un mínimo retroceso.
Hemos conquistado en estos años, y en ello las ONG
han sido protagonistas muy activas, un sistema con un
buen catálogo de derechos humanos que permite al
menos, una justiciabilidad formal en materia de derechos
civiles y políticos. Sin embargo, hay un tema que está
pendiente y es el seguimiento. ¿Cómo enfrentar al
sistema interamericano en sus propias contradicciones?
¿Cómo colocar un tema que significa demasiado para
el avance de las democracias en la región, que es el
cumplimiento de las decisiones que emanan del sistema
85

y que, muchas veces, o tardan en ser asumidas por los

Estados o en algunos casos ni siquiera se cumplen? Ese
es un desafío importante para el sistema y es un desafío
también para las organizaciones que trabajan y ven en
el sistema interamericano una posibilidad de justicia
para las víctimas y una posibilidad de justicia para el
avance en materia de derechos humanos.
Vemos que los nuevos espacios políticos de la región
producen en algunos países –y la región andina es
ilustrativa de esto– un ambiente de polarización. Es
decir, un ambiente de blanco y negro, sin espacios para
los grises, y ello es un desafío, un reto para las ONG en
el marco del sistema, en el marco de la reforma y en el
marco de la acción dentro del propio sistema. Se trata
justamente de actuar con sensatez y con ponderación y
de ubicarnos en el espacio que nos toca. En países como
el nuestro, donde hay una evidente crisis de los partidos
políticos, muchas veces se intenta colocar a las ONG
en los espacios que debería realizar la oposición o en
los espacios que le tocan directamente al oficialismo:
esto es uno de los peligros, una de las grandes amenazas
que tenemos en países en los cuales hay una crisis
política importante y que lamentablemente pareciera que
el nucleo duro en este momento es la región andina,
pero nada dice que no pueda extenderse.
Creo que el caso venezolano, de 42 años de
democracia, es ilustrativo de que el peligro nos amenaza
a todos. Que no es un problema de otros, sino que en
este momento sigue siendo un problema de todos. En
este momento es fundamental un manejo riguroso
jurídico en la presentación de casos –y en eso las ONG
86

hemos avanzado sustantivamente–. El tema del manejo

de la evidencia, de la producción de casos docu-
mentados, suficientemente documentados, de casos
ilustrativos, no solo con la idea de que sean casos no
controvertibles; es decir, casos que puedan servir para
avanzar en materia de derechos humanos y para sentar
precedentes positivos, sino que también sean casos que
fortalezcan el sistema en el ejercicio de sus propias
funciones. Ese es uno de los desafíos que tenemos por
delante y que está muy unido a la profesionalización de
las ONG.
La creatividad, porque ahora es mucho más difícil,
es importante en el trabajo en derechos humanos. Las
democracias tienen ventajas, pero tienen también
enormes desventajas. En el país del cual yo vengo, por
ejemplo, el tema de los derechos humanos está
perdiendo la batalla en la calle. Las ONG estamos
perdiendo el trabajo que estamos haciendo en la calle
porque el tema de la seguridad ciudadana se antepone
al discurso de los derechos humanos. Tenemos,
entonces, que tratar de ser más creativos, más
inteligentes, más activos en las estrategias comu-
nicacionales. Porque lograr que la opinión pública de
nuestros países se adueñe de los casos, de los casos que
están en el sistema, es demasiado útil. Por ejemplo, en
el caso que nos ha tocado, el caso del “caracazo”, luego
de 12 años de impunidad, uno de los grandes guardianes,
de los grandes custodios de aquel caso –no se olvide–
son justamente los medios de comunicación, la opinión
pública venezolana. Ese ha sido un insumo importante
para poder mantener, no solo viva la importancia del
caso a nivel interno, sino muy especialmente frente a la
87

Comisión Interamericana y ahora frente a la Corte,

porque el caso es de una enorme sensibilidad en la
opinión pública nacional. Por ello, la creatividad en la
comunicación es un desafío que tenemos por delante
las ONG.
La presentación del asunto también reviste una gran
importancia. Nosotros creemos que es relevante, no solo
utilizar el tema del conocimiento y la parte contenciosa
de los casos ante el sistema interamericano, sino que
hay otros asuntos, otros mecanismos del sistema, que
son realmente aprovechables. Las visitas in loco, la
preparación de informes o la relatoría, son mecanismos
que pueden ser muy útiles para avanzar en derechos
humanos. Por eso, las ONG vemos como un tema por
estudiar, por analizar y por discutir, el hecho de no
centrar solo las energías en la presentación de denuncias
clásicas de derechos humanos, sino que también
podamos avanzar en otros mecanismos que tiene el
sistema, que a veces son hasta mucho más expeditos
que el propio cuestionamiento de casos y que pueden
también dar frutos importantes para el avance de los
derechos humanos.
En cuanto a la presentación de casos, nos parece
oportuno ver la manera de ir estudiando los nuevos
temas que surgen de la agenda del hemisferio. Hay temas
que continúan, como impunidad, brutalidad policial,
situación de las prisiones, entre otros, pero hay otros
nuevos que van surgiendo: seguridad ciudadana, temas
relacionados con la mujer, los derechos económicos,
sociales y culturales, que son uno de los ejes temáticos
de este curso; todos ellos son asuntos que deben ir
88

ingresando en la agenda de presentación de casos de las

ONG. Para ello tenemos que diversificarnos más en la
presentación de los casos y también tratar de ser más
innovadores, para poder buscar nuevos precedentes que
puedan hacernos avanzar en cuanto a la protección de
los derechos fundamentales.
El seguimiento y el nombramiento de los miembros
de la Comisión y de la Corte, son hechos que no
deberíamos dejar pasar las ONG. Es demasiado
importante saber quién está detrás del mostrador. Para
eso, las ONG, en el sistema interno, en el área doméstica,
tenemos que estar más activas con nuestras cancillerías.
Por supuesto, trabajando en coalición con todas las
organizaciones interesadas en el tema en el hemisferio,
para promover al menos una opinión pública que esté
atenta, que sea también custodia de quiénes ingresan
en el sistema interamericano; de esa manera iremos
superando el obstáculo que supone que la Comisión y
la Corte puedan convertirse, y en algunos casos ser
simplemente parte, de las regalías que se entregan los
Estados cuando quieren canjear puestos en el ámbito
internacional.
Creemos que es necesario promover un mayor
control colectivo de los Estados que están compro-
metidos con el tema de los derechos humanos. Sabemos
que es muy difícil hacer de esta frase una realidad en un
hemisferio donde también hay Estados muy desiguales.
No es lo mismo apoyar, por ejemplo –y lo decimos con
conocimiento en el caso venezolano– denuncias contra
la República de Venezuela, cuando hay inmensos
acuerdos petroleros por delante en la mesa de
89

negociación entre los Estados del hemisferio. Bien

sabemos que hay Estados de Estados, pero, en todo caso,
lo que tenemos que hacer es tratar de aprovechar la
mayor conciencia democrática que se vaya logrando en
materia de conocimiento de Estados que van asumiendo
su compromiso en derechos humanos con mayor
seriedad, con el objetivo de tratar de lograr una mayor
visión colectiva de lo que significan las respon-
sabilidades que asumen los Estados, así como el
cumplimiento y seguimiento de estas.
Hay un tema importante que a nosotros nos toca, y
que nos ha tocado en estos seis o siete años de trabajo
en el sistema interamericano; es uno de los grandes
obstáculos que tienen las ONG en materia de presen-
tación de casos: el tema de la cooperación. Nosotros
encontramos enormes resistencias para lograr financia-
miento para los casos que se llevan al sistema
interamericano. Por eso, resulta un desafío para las ONG
tratar de colocar en la agenda de las fundaciones de
cooperación, el hecho de que no estamos solamente
luchando contra la impunidad, sino también para que
pueda existir seguridad jurídica y estabilidad política,
dos elementos impostergables para la seguridad de las
inversiones que muchos países tienen en los nuestros.
Hay que promover una administración de justicia mucho
más sana, mucho más eficiente y mucho más indepen-
diente. Indefectiblemente, no se puede obtener ni
seguridad jurídica ni estabilidad política, sin luchar
contra la impunidad. Son dos elementos importantes y
por eso hay que tratar de recuperar la importancia que
tiene la lucha contra la impunidad, desde el ámbito de
los organismos de cooperación internacional, para poder
90

llevar los casos con mayor tranquilidad por parte de las

ONG, porque ese es, quizás, uno de los elementos que
más dificultades genera a la hora de acudir al sistema
interamericano.
Y, finalmente, todo lo que tiene que ver con las
alianzas estratégicas. Para nosotros ha sido sumamente
importante poder trabajar con una organización como
el CEJIL, o como Human Rights Watch America,
porque, sin lugar a dudas, con estas alianzas hemos
podido mantener un control mucho más cercano, un
seguimiento realmente exacto de lo que está pasando
en Washington o lo que está pasando en Costa Rica,
cuando los recursos económicos nos lo impiden. Pero
no solamente porque estamos en la perspectiva de ganar
casos; no solamente porque estamos en la perspectiva
de que los casos que se colocan en el sistema deben ser
seguidos responsablemente, sino muy especialmente
porque de estas alianzas estratégicas queda algo que es
especialmente relevante, y es un saldo educativo. Es
decir, tratar de que las ONG podamos avanzar, no es
entregar los casos a estas organizaciones, sino trabajar
con ellas; tratar de obtener ese saldo educativo, que es
lo que nos permite que los casos no solamente obtengan
una decisión judicial a escala internacional, sino que
también tengamos en el ámbito interno un mayor
conocimiento de lo que es el sistema internacional de
derechos humanos y, en definitiva, lo que es la
internalización de la defensa de los derechos humanos.
Estos son sucintamente algunos de los temas que
pueden derivarse de lo que ha sido la experiencia nuestra
en el sistema y que puede ser útil compartir con ustedes.
91

En definitiva, cada uno de ustedes tiene una experiencia

distinta, alguna complementaria o igual a la nuestra.
Considero que lo más importante en este tipo de
reuniones, sin lugar a dudas, es el encuentro y el debate
que podamos tener en cada una de las oportunidades
que se dan en este encuentro. Por eso, agradezco al
Instituto Interamericano la oportunidad de haber
compartido la experiencia de COFAVIC en el sistema
interamericano. Quisiera terminar diciendo algo que
representa un gran desafío para las ONG, pero sobre
todo para el sistema interamericano, y es que, hoy día
en la región, el sistema interamericano sigue siendo la
última esperanza de justicia para las víctimas.
92

PANEL 2
Futuro del Sistema
Interamericano de Protección
de los Derechos Humanos
93

94

Consideraciones sobre el debate

acerca del futuro del Sistema
Felipe González1
El sistema interamericano de derechos humanos es,

quizás, el ejemplo más vivo de la relatividad de los
conceptos de pasado, presente y futuro. Hago esta
elucubración para comenzar, que pareciera más propia
de la física que del derecho porque, en lo que a mí
respecta, hace diez años más o menos, hice la primera
presentación sobre el futuro del sistema interamericano
de derechos humanos. Es decir, hace bastante tiempo
que estamos hablando del futuro del sistema. Yo mismo
lo debo de haber hecho no menos de unas diez veces en
los últimos diez años, probablemente incluso en más
ocasiones.
1 Chileno, Abogado, representante en Suramerica del Internacional

Human Rights Law Group.
95

No quisiera que se tome esto como un reproche a

nuestros anfitriones del Instituto por haber diseñado este
panel. De hecho, me parece un tema muy pertinente y a
mí mismo me ha tocado organizar paneles sobre este
tema. Lo que pasa es que el futuro del sistema está ahí
presente, estaba en el pasado, está en el presente y
seguirá estando en el futuro.
El problema no radica en discutir sobre el futuro del
sistema, sobre el futuro de las instituciones y la práctica.
Al contrario, creo que es una manifestación saludable
de un espíritu abierto, crítico y no conformista. El
problema, en el caso del “futuro del sistema intera-
mericano”, es que el debate ha sido completamente
asistemático, con las propuestas más variadas y
episódicas, formuladas a menudo por actores que
aparecen y desaparecen del escenario del sistema. Sobre
este tema volveré más adelante.
¿Qué es lo que se decía sobre el futuro del sistema
hace diez años, desde la sociedad civil? Yo diría que se
esperaba un fortalecimiento del sistema, con mayores o
menores grados de optimismo, en el entonces nuevo
contexto de predominio claro de gobiernos civiles en la
región. Se anticipaba una diversificación de la cartera
de casos ante la Comisión y la Corte, y una ampliación
del número de casos ante esta última. Comenzaba a
utilizarse más frecuentemente el mecanismo de solución
amistosa y las medidas cautelares y provisionales. Se
esperaba alcanzar una autonomía en la tramitación de
casos ante la Corte, en un futuro mediano. También
comenzaba a discutirse la posibilidad de establecer un
sistema de estatus consultivo para las ONG ante la OEA,
de manera similar al mecanismo existente en la ONU.
96

Hace diez años existían distintos grados de

optimismo respecto a un posible fortalecimiento de los
sistemas judiciales en la región, así como acerca de la
recepción, en el ámbito interno, del derecho inter-
nacional de los derechos humanos, como medio para
hacer efectivo el rol subsidiario que debería desempeñar
el sistema interamericano, como todo sistema interna-
cional de protección. En general, se pensaba que se
avanzaría hacia una mayor eficacia del sistema. Ese era
más o menos el futuro hace diez años.
¿Qué es lo que hay ahora? Yo diría que ha habido un
fortalecimiento. ¿Diversificación de la cartera de casos?
Sí, la ha habido, pero de todas maneras el eje del sistema
continúa siendo, como se ha dicho en varias exposi-
ciones en este seminario, el problema de la violación al
derecho a la vida.
Es cierto que ahora se presta atención a una mayor
variedad de problemas por parte del sistema, en buena
medida por el impulso que las ONG han dado en ese
sentido. Así, el sistema actualmente se ocupa de
problemas de discriminación, derechos humanos de la
mujer, derechos humanos de personas con discapacidad,
pueblos indígenas, problemas del debido proceso, entre
otros. Sin embargo, el eje central del trabajo, la
dedicación mayor, continúa marcada por las violaciones
al derecho a la vida.
Diría igualmente, que se consolidó la tendencia a
utilizar la solución amistosa y se incrementó el uso de
las medidas cautelares y provisionales. Se ha producido
una ola de reformas judiciales en el continente, pero
aún no ha tenido un impacto significativo en materia de
97

derechos humanos. Y la recepción a nivel interno de

los estándares internacionales, en muchos casos, ha sido
más nominal que real.
En cuanto a las ONG, han contribuido –como decía–
a diversificar las carteras de casos, pero, como
contrapartida, se vio limitado su acceso a una etapa de
la tramitación de los casos en la Comisión Intera-
mericana, después de la Opinión Consultiva 13, en el
año 1993. A nivel de la Corte, a partir de 1997, se les
reconoció a los representantes de las víctimas, auto-
nomía en la fase de reparaciones, pero no se ha alcanzado
todavía la autonomía plena durante la tramitación de
los casos contenciosos ante la Corte, una aspiración que
se pretendía que se hubiera alcanzado a estas alturas,
veinte años después del establecimiento de la Corte* .
Y en 1999 se reconoció el estatus consultivo para las
ONG ante la OEA.
En cuanto a la eficacia, hay un mayor cumplimiento
de las resoluciones del sistema por parte de los Estados
que hace diez años, pero todavía en un grado muy
insuficiente, variable según los Estados, y en algunos
casos, dependiendo del ánimo de las autoridades
políticas de turno. Altos y bajos, estiras y encoges, y
ahí tenemos los casos, por ejemplo, de Perú y Trinidad
y Tobago en años recientes.
Mientras estos procesos han estado teniendo lugar,
se ha mantenido un debate casi ininterrumpido acerca
de potenciar las reformas del sistema; casi inin-
* Nota del autor: Esta autonomía se anunció con posterioridad a esta

presentación, entrando en efecto a partir de junio de 2001.
98

terrumpido y completamente asistemático. Quisiera

enumerar algunas de las propuestas de reformas
formuladas por los Estados a lo largo de la última
década. Parecieran desordenadas, pero así se han
debatido:
- Ampliar el número de miembros de la Comisión, con

el objeto de asegurar una representación geográfica.
- Prohibir que personas pertenecientes a ONG sean
elegidas como comisionadas o jueces.
- Establecer una condición privilegiada para las
fiscalías y los defensores del pueblo, para la
presentación de los casos ante el sistema.
- Hacer operar a las fiscalías internas como fiscales
ante la Corte Interamericana.
- Eliminar el rol de la Comisión de preparar informes
sobre países y hacer que la Comisión se concentre
en tareas de promoción.
- Trasladar la Comisión a Costa Rica.
- Fusionar la Comisión y la Corte, de modo que solo
exista una Corte.
- Establecer el mecanismo del “certiorari”, de manera
que sea la Corte la que decida qué casos somete a su
conocimiento.
Estas han sido solo algunas de las propuestas de los

Estados. Si se fijan ustedes, se darán cuenta de que se
trata casi invariablemente de propuestas de reformas
99

de carácter estructural. Las ONG también han formulado

una serie de propuestas, usualmente más específicas,
relativas a aspectos como la publicidad y el debido
proceso en la tramitación de los casos en la Comisión y
la Corte, la prueba, la participación de las víctimas, el
cumplimiento de las resoluciones por parte de los
Estados y otros aspectos. También el Instituto publicó
un libro en 1998 que contenía trabajos sobre esta
materia, que se llamaba precisamente El futuro del
Sistema Interamericano de Derechos Humanos. El
punto es que no han sido frecuentes las propuestas de
más largo aliento y más sistemáticas, formuladas desde
la sociedad civil, las que han dominado el debate, sino
las propuestas que, a modo de “conejo” que se saca
debajo de la manga, como los magos, han venido
formulando en forma errática y episódica los Estados.
El problema de fondo para llevar a cabo reformas
serias y adecuadas del sistema –en mi criterio– radica
en la volatilidad de las actitudes y propuestas de los
Estados. Al calor de las contingencias, los Estados no
han dejado que los órganos del sistema operen de forma
autónoma y así, por ejemplo, el anunciado nuevo
reglamento de la Comisión ha dilatado varios años como
fruto de las presiones de los Estados* . Y las propuestas
de los Estados han estado casi invariablemente marcadas
por su situación interna y por la forma en que consideran
que la Comisión y la Corte se entrometen en sus asuntos
internos. Así, a inicios de los noventa, eran los Estados
centroamericanos que salían de las guerras civiles y que
* Nota del autor: El nuevo Reglamento fue adoptado con posterioridad

a esta presentación, entrando en vigor en mayo de 2001.
100

no querían continuar bajo una supervisión estrecha de

la Comisión, los que propugnaban cambios estruc-
turales, especialmente El Salvador y Nicaragua. Luego,
Argentina, Chile y Uruguay, como reacción por los
informes de la Comisión que condenaban las leyes de
amnistía por violaciones graves a los derechos humanos
de sus respectivos países. Más tarde, Perú y México,
como reacción ante la supervisión estrecha que el
sistema ejercía debido a las insuficiencias de sus
sistemas.
Durante varios años, el fuego se concentró en la
Comisión, pero cuando algunos Estados percibieron que
la Corte también podía representar un obstáculo para
sus políticas, también cayó fuego sobre ella. Lo que
sucede –a mi juicio– es que, en un número significativo
de Estados de la OEA, no existe un convencimiento
acerca de la legitimidad y utilidad de los órganos de
derechos humanos del sistema. En el fondo, se los sigue
percibiendo como mecanismos para lidiar con dictaduras
y no con gobiernos civiles. De allí el peligro de abrir un
proceso de reforma de la Convención Americana. El
destino de una eventual reforma de la Convención es
completamente incierto, precisamente porque muchos
Estados no aspiran realmente a fortalecer el sistema,
sino a debilitarlo. Más aún, a menudo los actores que
representan a los Estados van y vienen, aparecen en
escena, formulan algunas propuestas, distraen a los
órganos de derechos humanos en su trabajo y luego se
marchan. En muchas ocasiones, ni siquiera se trata de
una cuestión de política de un Estado, sino de las
posturas de las personas que lo representan.
101

En definitiva, parece mucho más realista y un camino

más seguro, dejar que sean los propios órganos, la
Comisión y la Corte, los que por vía de la reforma de su
reglamento, fortalezcan el sistema. Para ello podrán
hacer consultas, como en efecto lo han hecho –en el
caso de la Comisión me consta– con organizaciones de
la sociedad civil y con los Estados, pero, en definitiva,
no obrar con un criterio político para adoptar reformas
ni modificar la Convención. No hay que pasar por alto
que han sido razones de carácter técnico y no político
de estos órganos, la Comisión y la Corte, las que los
han convertido en herramientas significativas para la
protección de los derechos humanos en el continente, a
pesar de encontrarse insertos en una organización que
ha demostrado históricamente un alto grado de
ineficiencia, como es la OEA.
De modo que –y para terminar–, seguiremos
reuniéndonos permanentemente para discutir el futuro
del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
102

Aproximación a la historia
del proceso de fortalecimiento
del Sistema Interamericano
Derechos Humanos
Marcela Briceño–Donn1
La iniciativa del Instituto de organizar este curso con

una temática como la que está concebida, es muy
importante, y responde, de alguna manera, a lo que el
profesor Nikken prometió cuando estuvimos en febrero
en la reunión del grupo ad hoc. Él, en ese momento
ofreció, como uno de los mecanismos de participación
de la sociedad civil, dar a conocer qué ha sido y cómo
se encuentra todo este proceso y permitir así que se
involucren directamente en él.
Este curso y su primer eje temático, demuestra cómo
va cumpliendo con sus compromisos y qué importante
es –lo vamos a ver a lo largo de esta exposición–, que
1 Colombiana, Abogada, Jefe de Gabinete del Ministerio de Relaciones

Exteriores de Colombia.
103

los diferentes actores que tenemos que ver con el tema

de las reformas y del fortalecimiento del sistema,
cumplamos con los compromisos que nos hemos fijado.
Ya hablaba Felipe González de los brotes que hay de
repente de intentos de reforma, de iniciativas nuevas y
nunca se hace un seguimiento real y puntual en torno a
qué es lo que está pasando y en qué estamos.
Primero, desarrollaré una breve cronología de este
proceso de “fortalecimiento del Sistema Intera-
mericano”. Como bien lo han dicho varios expositores,
cuando se habla de fortalecimiento del sistema en los
términos muy políticos en los que se ha hablado en los
últimos cuatro años, fundamentalmente, lo que estamos
viendo es un juego de intereses muy particulares. Juego
de intereses de los Estados, por determinadas razones
políticas en un momento, porque prefieren que los
órganos del sistema no se inmiscuyan mucho en sus
asuntos; intereses incluso de la propia Secretaría General
de la Organización. Entonces, la manera como ha
evolucionado el proceso tiene mucho que ver con esos
intereses que en un momento determinado están en
juego.
Arranca más o menos el proceso en junio de 1996,
con una resolución de la Asamblea General de la OEA
en la que se le pide al Consejo Permanente –tal vez por
primera vez, luego se le ha venido reiterando el
mandato– que adelante una evaluación del funciona-
miento del sistema y que inicie un diálogo con los
distintos actores que tienen que ver con él. Después de
esta primera resolución de la Asamblea General, en
noviembre de ese mismo año, el Secretario General
104

lanza un documento titulado “Hacia una nueva visión

del sistema interamericano de derechos humanos”. Este
documento contenía numerosas propuestas; algunas de
ellas, si no la mayoría, bastante complejas y bastante
sorprendentes, incluso para los que trabajamos y
tenemos que ver con el sistema, porque había una
cantidad de puntos nuevos que no habían sido tocados,
que incluso no habían sido objeto de controversia en el
desarrollo mismo del sistema. Pero este documento tiene
una virtud importante, a pesar de las fallas de fondo
que pueda contener, y es que abre la discusión a todos
los aspectos del sistema.
Después la Comisión organiza un seminario en
diciembre de ese mismo año, al que invita a todos los
sectores que tienen que ver con el tema de los derechos
humanos, y se discuten –de manera un poco
desordenada– muchos de los temas, incluso los que
estaban contenidos en el documento del Secretario
General. Y aquí entran entonces en juego los otros
actores. De esta manera, la Secretaría General tiene su
propuesta, lo mismo que la Comisión Interamericana
en tanto órgano.
Entonces, la Comisión de Asuntos Jurídicos y
Políticos de la OEA convoca a un seminario de expertos
gubernamentales para que revise el tema del forta-
lecimiento. Esta reunión, convocada en febrero de 1997,
para muchos de los que participamos –yo participé en
mi condición de funcionaria del gobierno de Colombia–
fue sorprendente. Al llegar, encontramos que era una
reunión prevista para dos o tres días únicamente y había
unas conclusiones prácticamente ya preelaboradas por
105

quienes la habían organizado. En tal caso, se presentó

una situación compleja; hubo incluso inconvenientes
como que las organizaciones no gubernamentales no
tuvieran acceso en ese momento, o un acceso muy
restringido, a la misma Comisión y a la Corte.
Se empezó a ver que el juego político y la defensa de
los intereses particulares de unos pocos países iba, de
alguna manera, a acabar con nuestro sistema, so pretexto
de evaluar su funcionamiento, “de fortalecerlo”. Esa
experiencia –por fortuna– no pasó a mayores. Se
discutieron los dos días temas de promoción funda-
mentalmente. Se planteó muy claramente por parte de
muchos países que no estábamos de acuerdo con una
reforma a la Convención; que la Comisión y la Corte, a
través de la reforma de sus propios reglamentos, y
escuchando la opinión de todos los actores, son los entes
encargados de arrancar con el fortalecimiento en tanto
órganos responsables y avanzar en este tema. Ya
señalaba Felipe González que los Estados llegaron a
esa conclusión cuatro años después, en el grupo ad hoc.
El tema entra luego en una especie de limbo. Nadie
vuelve a hablar del asunto, tal vez por el fracaso mismo
de esa reunión. Hay resoluciones de la Asamblea
General de la OEA que llaman a que siga el diálogo,
que continúe la evaluación, pero en realidad, no hay
nada concreto.
Luego viene un asunto bastante interesante. En
diciembre de 1998 la CIDH tiene la iniciativa de
consultar a los países, a las organizaciones no
gubernamentales y a los expertos, sobre qué esperarían
ver ellos reflejado en el Reglamento de la Comisión.
106

Creo que este es el punto por el que habría que haber

arrancado y fue una iniciativa muy importante de la
Comisión en ese sentido. Sobre todo en un momento en
que no estaba sometida a las presiones que pudo tener
dos años antes. Los países que tan críticos habían sido
de la Comisión un año y medio o dos años antes, no
respondieron masivamente, como creímos muchos, a
esta oportunidad para decirle a la Comisión que no les
gustaba como estaba trabajando. La mayoría de las
críticas apuntaban a la Comisión y tuvimos la
oportunidad, como Estados, de decirle a la Comisión:
este es su reglamento, artículo por artículo, con todo lo
positivo y negativo que pudiera tener. De treinta y cuatro
Estados que tiene el sistema, solamente doce le dimos
respuesta a la solicitud de la Comisión. Lo cual
demuestra cómo, de nuevo, lo que juegan son
fundamentalmente intereses políticos y no un interés
profundo o una convicción de mejorar el sistema.
En septiembre del año 1999, se inició nuevamente
un proceso de reflexión a nivel de la Comisión de
Asuntos Jurídicos y Políticos de la OEA, ya no en
reuniones de expertos como las que venían intentando
desde 1997, sino en sesiones ordinarias de la Comisión.
Apenas iniciadas estas sesiones, en noviembre de 1999,
se realiza en San José la reunión de los Cancilleres con
motivo de celebrarse los aniversarios de la Convención,
la Corte y la Comisión. Se reunieron los Cancilleres en
diálogo informal y decidieron de nuevo crear un
instrumento adicional para que evaluara el tema del
fortalecimiento y el futuro del sistema interamericano.
107

Más o menos simultáneamente con esta iniciativa

de los Ministros, la Corte convocó unas reuniones de
expertos para tratar el tema, en el campo académico, de
modo mucho más propositivo que reactivo, que político.
El grupo que crean los Ministros se reúne por primera
y única vez en febrero del año 2000, en San José. El
mandato que tenía ese grupo era, además de revisar el
tema de fortalecimiento, preparar un plan de acción que
sería puesto a consideración de los Cancilleres y
presentado a la Asamblea General de la OEA en
Windsor, Canadá, en junio del año 2000. En realidad,
el grupo se reunió en un ambiente bastante difícil porque
no estaba muy claro cuál era su mandato, hacia dónde
apuntaba, qué era realmente lo que se esperaba de él.
Obviamente, con la prevención de muchos de los países
que creemos en el fortalecimiento del sistema, y
previendo que pudiera presentarse algo semejante a lo
que se intentó en febrero de 1997, se inició la reunión
del grupo, y finalmente –hablo tanto desde el punto de
vista personal como la posición que tuvimos como país–
el resultado fue satisfactorio. ¿Qué logramos en el
grupo? Un documento bastante neutral, que recoge los
puntos principales que desde hace cuatro años,
desordenadamente y de alguna forma, venía planteando
todo el mundo: tema de la financiación –del que ustedes
han oído hablar hoy y seguiremos oyendo hablar hasta
tanto sea adecuado el presupuesto de la Comisión y de
la Corte–; la internacionalización, a la que se refirió el
profesor Nikken; el tema del cumplimiento de las
decisiones de los órganos; y la universalización, cuestión
muy importante que atañe directamente a los Estados.
¿Cómo podemos hablar de fortalecer un sistema cuando
108

no todos somos parte en el mismo, cuando no todos

hemos reconocido la jurisdicción obligatoria de la
Corte? Se mencionó el importante papel que deben
desempeñar los órganos políticos de la organización
–el Dr. Nikken también se refirió a cómo se debatía el
tema antes en la Asamblea General–. La situación de
los derechos humanos en los países, hoy por hoy, se
pasa por alto. Y también se aludió al grupo ad hoc.
Finalmente, se citaron algunos aspectos procedimentales
y ahí es donde encuentro una de las virtudes importantes
de ese grupo: que no se le indicó a la Comisión o a la
Corte qué tenían que hacer. Creo que es la primera vez
que logramos que todos los Estados le digan a la
Comisión y a la Corte que se deben autorreformar, que
deben revisar sus reglamentos y que nos preocupan los
siguientes temas: la admisibilidad, la duplicidad, es
decir, todos los temas que han sido objeto de cuestio-
namiento durante este tiempo. En ese sentido, creo que
ese fue un avance, sobre todo para quienes creemos que
la vía correcta es la del diálogo. No hubo necesidad de
convocar a nuevas sesiones, los Cancilleres sencilla-
mente aceptaron estas conclusiones del grupo y sobre
esa base se trabajó en Windsor en el diálogo de los
Cancilleres.
Por su lado, el proceso que ha continuado en la
Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos, tiene una
virtud también, y es que se ha podido escuchar a los
diferentes actores: a la Comisión, a la Corte, a las
organizaciones no gubernamentales, a la Secretaría
General de la Organización y, por supuesto, a los propios
Estados que han tenido oportunidad de expresar sus
puntos de vista y decir cómo ven ellos el tema.
109

¿Cuál es el futuro de este ejercicio de fortaleci-

miento? Hay algunas preocupaciones dado el carácter
político que ha tenido la discusión, un carácter poco
técnico y, en realidad, poco constructivo. ¿Hacia dónde
vamos? ¿Vamos hacia un desgaste? ¿La discusión se va
a desgastar y va a llegar a un punto en el que ya no se va
a hablar más del tema? ¿Ha servido para algo este
ejercicio? Personalmente, considero que la reacción de
los órganos del sistema, que son quienes se han visto
directamente afectados, particularmente la Comisión,
que ha sido blanco de la mayoría de las críticas, ha sido
muy positiva. Ha sido útil para la Comisión porque ha
reformado y ha ajustado muchos de sus procedimientos.
Por supuesto faltan temas, faltan muchas cosas por
hacer, pero sí hemos avanzado en ese sentido. La prueba
está en que muchas de las quejas que originalmente
planteaban los propios Estados, con el tiempo han
venido disminuyendo. Muchos cuestionamientos que
los Estados hacíamos a la Comisión sobre falta de rigor
y falta de transparencia de sus decisiones, han ido
mejorando; y a pesar de que no ha reformado aún su
reglamento, sí ha ajustado en buena medida todo el
procedimiento, fundamentalmente, de peticiones
individuales.
¿Cómo se fortalecerá realmente el sistema al margen
de las reformas necesarias que hay que introducir tanto
en los reglamentos de la Comisión como en los de la
Corte? Hay coincidencia en cuanto a la respuesta entre
todos los actores –Secretaría General, Estados, órganos
del sistema, ONG– y es el tema de la impunidad en el
hemisferio.
110

La temática de la impunidad, de la administración

de justicia, es, sin duda, una de las que más nos preocupa.
Un insuficiente sistema de administración de justicia
es el mayor generador de violaciones porque, en la
medida en que no hay justicia en el orden interno,
empiezan a operar todos los mecanismos internacio-
nales. Entonces, creo que la reflexión sobre el
fortalecimiento tiene que ir hacia el interior de nuestros
Estados: cómo fortalecer los mecanismos institucionales
internos, cómo fortalecer nuestro sistema y el sistema
interamericano, entendiendo realmente su papel de
cooperación con los mecanismos internos. Cómo lograr
que la Comisión y la Corte cumplan realmente un papel
complementario de nuestros sistemas internos y no
entren a suplir las deficiencias de la administración de
justicia en los países. Solo en esa medida podremos
hablar de fortalecimiento real del sistema interamericano
de protección de los derechos humanos.
111

112

Precisiones teóricas sobre el

futuro del Sistema Interamericano
de Proteccción de los
Derechos Humanos1
Dr. Sergio García Ramírez2
La circunstancia
Generalmente se entiende que el sistema intera-
mericano de tutela de los derechos humanos está
integrado por la Comisión Interamericana y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, que, conjun-
tamente, constituyen el “escudo protector” de los
derechos fundamentales en el continente americano. Sin
embargo, en un sentido amplio –que conviene al
1 Versión ampliada de la intervención del autor en el II Curso

Interamericano Sociedad Civil y Derechos Humanos. Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 13 de
noviembre de 2000. En este texto se ha tomado en cuenta el nuevo
Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
aprobado el 24 de noviembre de 2000, durante el XLIX Período
Ordinario de Sesiones de aquélla, celebrado del 16 al 25 de noviembre
de 2000, y que entrará en vigor el 1º de junio de 2001 (artículo 66).
2 Mexicano, Abogado, Juez de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
113

conocimiento puntual de la materia– habría que

reconocer que ese sistema se halla constituido por las
diversas instancias, personas y organismos que
participan en la tutela de los derechos humanos y que
se hallan estrechamente relacionados entre sí, e incluso
vinculados, funcionalmente, por las normas del
procedimiento internacional de tutela de tales derechos.
Si nos atenemos a esa versión amplia, única que
permite el conocimiento integral de este tema, habría
que incorporar en ese “sistema continental” a los órganos
jurisdiccionales de los países americanos –obviamente,
los que forman parte de la Organización de los Estados
Americanos, y más aún, los que son parte de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y han
reconocido la competencia contenciosa de la Corte–,
que tienen a su cargo la protección nacional previa a la
tutela internacional (esta, subsidiaria de aquella), y
también a los diversos organismos, públicos y privados
que actúan en este campo, entre ellos los ombudsmen
nacionales y las organizaciones no gubernamentales.
Todos concurren a construir ese gran sistema americano,
en sentido amplio.
Cuando nos preguntamos sobre el futuro de este
sistema, habría que definir de qué porvenir estamos
hablando. Una será la visión que tengamos –o la versión
que sustentemos– si inquirimos por el futuro “necesa-
rio”, que colme las deficiencias, los vacíos y las
exigencias que aparecen en el presente; otra, si lo hace-
mos por el futuro “practicable”, que tenemos a la vista,
conforme a las posibilidades y a las expectativas
inmediatas; y otro más, si indagamos el futuro “desea-
114

ble”, que ciertamente sugeriría progresos y desarrollos

que ambicionamos, pero que no necesariamente resultan
accesibles, al menos en este momento.
Puesto que la Comisión y la Corte no se hallan
desvinculadas de las realidades mundiales y continen-
tales, ni de las condiciones y los desenvolvimientos de
la Organización de los Estados Americanos (OEA), es
preciso analizar la materia que ahora nos ocupa con una
perspectiva orteguiana, si se me permite expresarlo de
esta manera, a saber: la Corte y su circunstancia. Del
mismo modo que en el pasado la Comisión y la Corte
fueron el efecto de cierta circunstancia generadora, el
futuro de ambos organismos –y, en general, de todos
los que integran el sistema, lato sensu– dependerá de
las circunstancias que concurran a conservarlo y trans-
formarlo, si tal es el caso, o a contenerlo y reducirlo.
Habrá que tomar en cuenta los círculos concéntricos
en que se despliega, dicho gráficamente, la circunstancia
que rodea a la Corte Interamericana, organismo del que
me ocuparé preferentemente a partir de este momento.
Ahí figura, en primer término, el futuro mismo de la
mundialización o globalización, con sus múltiples
implicaciones y conexiones, que hoy opera en todos los
órdenes y en todas las regiones –con acentos peculiares
en cantidad y en entidad– y que se proyecta en una
cuádruple dimensión, relevante para el desarrollo
institucional de la Corte Interamericana: a) derechos
humanos, cuyo catálogo crece constantemente, en una
doble dimensión: se añaden derechos y los previamente
existentes adquieren mayor alcance y profundidad; b)
Derecho de gentes, que evoluciona con celeridad,
115

consecuente con el desarrollo de las relaciones entre

los Estados y el proceso de mundialización; c)
soberanías nacionales, sujetas a reflexión o revisión: los
datos de la nueva realidad nacional e internacional
concurren a perfilar una noción de soberanía y unas
aplicaciones de esa noción que ciertamente difieren de
las existentes –nominalmente en algunos casos, es
cierto– hace poco tiempo; y d) jurisdicciones internacio-
nales, cuya evolución corre pareja a las transformaciones
señaladas y a otros desarrollos de la vida moderna: tales,
los casos del Derecho comunitario y del Derecho penal
internacional. En suma, lo que suceda en esas vertientes
se proyectará necesariamente sobre la organización y
el quehacer de la Corte Interamericana.
Por otra parte, la mundialización trae consigo una
creciente atención externa hacia la Corte, como hacia
otros organismos cuya jurisdicción trasciende fronteras
nacionales. La Corte Interamericana recibe el influjo
de la valiosa jurisprudencia acuñada por otros órganos
jurisdiccionales, pero también la influencia de la opinión
pública y la opinión institucional dentro y fuera de
América, que no pasan inadvertidas, como no pasarían
en la actividad de cualquier órgano jurisdiccional
llamado a valorar, a través de una interpretación
progresiva, y una integración del mismo carácter, más
intensa en el plano internacional que en el constitucional,
la conformidad de normas o actos de autoridad con las
disposiciones de un orden jurídico superior que recoge
bienes y valores fundamentales. Esta experiencia, bien
sabida en el caso de los tribunales constitucionales,
ciertamente no es extraña a los tribunales interna-
cionales, cuya jurisprudencia es copiosa e innovadora.
116

Asimismo, será necesario considerar la circunstancia

constituida por los países americanos. El futuro de estos
pesará decisivamente en el porvenir de la Corte. Me
refiero a los Estados y a sus gobiernos, pero también a
la nueva sociedad plural que ha surgido en aquellos y
que se halla en pleno desarrollo, con su consecuente
emergencia de corrientes y actores. El dilema entre la
democracia, que afirma los derechos humanos y saluda
y acepta sus jurisdicciones, por una parte, y el
autoritarismo, que solamente los tolera, o de plano los
elude o los combate, por la otra, se proyectará en las
tareas de un organismo que proviene de la convicción
democrática, tierra fértil de los derechos humanos. No
se trata de un tema resuelto en definitiva. Es evidente
que las fronteras continentales entre el autoritarismo y
la democracia siguen siendo inciertas y movedizas.
La voluntad de los Estados, uno a uno, como grupos
o como gran conjunto, es factor y fortaleza de la Corte.
Lo ha sido para su creación y paulatino desarrollo. Pero
esa misma voluntad, cuando llega a ser adversa, será
disuasiva o debilitadora de la jurisdicción intera-
mericana. Este punto adquiere relevancia cada vez que
se plantea o se acomete la reforma del sistema
continental tutelar de los derechos humanos. Los
analistas y los observadores se preguntan frecuen-
temente, a la luz –o a la sombra–, de las experiencias
políticas nacionales, hacia dónde llevará la reforma. Esto
explica el entusiasmo de algunos y la cautela, o incluso
reticencia, de otros.
Otra circunstancia imperiosa, que viene al caso, es
el futuro que tenga la Organización de los Estados
117

Americanos, en cuyo seno laboran los órganos

internacionales de tutela. La OEA –aunada a la
determinación de los Estados– es y seguirá siendo el
marco nutricio de la Corte. En este orden de ideas, hay
que considerar la potencia y competencia de nuestra
organización hemisférica, a título de órgano represen-
tativo y promotor del sistema interamericano. Será
preciso establecer su futura actuación –ella misma
dominada por las circunstancias– en el complejo
equilibrio entre las regiones del planeta, pero también
en el interior del hemisferio y en el juego cotidiano entre
los intereses de cada Estado y los del conjunto que
representa la Organización de Estados.
Así las cosas, será necesario poner atención en la
prioridad que tome –en el discurso y en las acciones de
la OEA– el interés político hacia los derechos humanos
que, en este momento, ocupa un buen lugar entre los
pronunciamientos de la institución y de los Estados, o
al menos de la mayoría de estos. Por supuesto, siempre
resultará indispensable cotejar el discurso con la realidad
estricta, y finalmente observar la forma en que aquel se
expresa y en que la prioridad se manifiesta en tres planos
de los compromisos y las acciones institucionales: a) la
promoción de los derechos humanos en las leyes y las
prácticas nacionales, con todo lo que esto implica; b) la
inducción a reconocer la jurisdicción, utilizar la vía y
cumplir las resoluciones de la Corte, que son materias
de constante preocupación en este campo; y c) el apoyo
financiero para que aquella cuente con los recursos
materiales que necesita: no solo para la operación actual
del órgano de justicia, sino también –puesto que estamos
hablando del futuro– para el cumplimiento razonable
118

de sus tareas y la satisfacción de las legítimas

expectativas que se han formado en esta materia, así se
trate solamente del porvenir inmediato. Esta es,
obviamente, una cuestión fundamental para el buen
desarrollo del sistema.
El tema de la Corte
La materia que compete a la Corte, los derechos
humanos, sea como asunto de su jurisdicción consultiva,
sea como objeto de su jurisdicción contenciosa, no ha
dejado de evolucionar –con particular diligencia, por
fortuna– y todo hace suponer que se desarrollará
intensamente en los próximos años. Nos hallamos ante
un asunto “explosivo y expansivo”. La explosión que
presenciamos en los primeros años de la segunda mitad
del siglo XX, con precedentes estimables, fue el
producto de un trauma y un fervor que se mostraron al
cabo de la Segunda Guerra Mundial: la experiencia de
la violación sistemática de los derechos del ser humano
produjo el trauma que motivaría el fervor por estos
derechos y su tutela directa, a través de declaraciones,
convenios y jurisdicciones. Ciertamente, América Latina
contaba ya con su propia y amarga experiencia: sabía
lo que es el genocidio –en su versión de etnocidio– y lo
que son las violaciones a derechos de la llamada primera
generación, sometidos a cotidiana demolición por parte
de las numerosas dictaduras que han padecido los países
de este continente.
La expansión iniciada a raíz de aquellos hechos, y
que hoy prosigue vigorosamente, ha ocurrido: a) en la
119

evolución de los derechos, que se difunden en el mundo

entero –y adquieren modalidades específicas en diversas
regiones y en distintas culturas–; b) en el progresivo
enriquecimiento de los catálogos de libertades y
derechos, hasta constituir un corpus juris universal,
receptor de convicciones, principios y fórmulas
jurídicas, que construye la estructura de la comunidad
jurídica (el cuerpo) y señala el fin hacia el que esta se
dirige y la forma de alcanzarlo (el alma); y c) en la
actuación y la competencia de las jurisdicciones
internacionales. Baste citar, en el caso de la Corte
Interamericana, la reciente vigencia del Protocolo de
San Salvador, sobre derechos económicos, sociales y
culturales, que amplía –por ahora, moderadamente– la
competencia material de la Corte.
Hay que recordar, en este último punto, el seña-
lamiento puntual de Bobbio: el problema filosófico de
los derechos humanos quedó prácticamente resuelto a
partir de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos (con la anticipación, agreguemos, que
significó la correspondiente Declaración Americana),
en tanto aquella expresó un consenso que permite
superar el debate sobre la existencia y las características
de esos derechos. A partir de ese momento, quedaba
pendiente –y ha sido atendido, pero no plenamente– el
problema político: la dotación de garantías para asegurar
la eficacia de los derechos declarados o convenidos.
Enlaza esta reflexión con la recordada norma de la
Declaración francesa de 1789: no hay constitución (en
otros términos, Estado de Derecho) donde no existe
separación de poderes y no están garantizados los
derechos naturales del ser humano.
120

Cultura de los Derechos Humanos

Obviamente, la mera expresión de los derechos y la
constitución de las jurisdicciones tutelares –que pudieran
hallarse en un Derecho internacional “semántico” o
“nominal”, para decirlo en los términos utilizados por
Loewenstein a propósito de las constituciones
nacionales– no son, por sí mismas, baluarte suficiente
para esos derechos. Se requiere, además, la “tierra donde
aquellos se siembran”, es decir, la cultura de los derechos
humanos. De lo contrario, prevalecerá la conspiración
de los hechos contra las normas. Es cierto que las
jurisdicciones concurren a transformar una parte de la
realidad sobre la que actúan o de la circunstancia en la
que operan, pero se requiere la otra parte de esa misma
realidad: el punto en el que “se apoyará la palanca” para
mover el mundo.
En diversas oportunidades me he referido al sentido
y al alcance de esa cultura, que se integra con una
variedad de datos coincidentes: culto y cultivo de la
dignidad humana, y culto y cultivo del Derecho. Lo
primero implica la idea imbatible y arraigada –un culto,
en suma– sobre la dignidad del ser humano, concebido
como valor supremo de la existencia, razón de la
sociedad y del Estado –y por ende, de la sociedad
universal, la humanidad, y de la organización jurídico–
política internacional–; y el cultivo de esa idea y de sus
aplicaciones concretas: celebración y atención del ser
humano, que conduce a una versión superior, casi
heroica, de la constans et perpetua voluntas romana.
Lo segundo –el culto y el cultivo del Derecho–, implica
la concepción de este como medio para el recono-
121

cimiento y la firmeza de los intereses legítimos y el

cultivo de la vía jurídica como instrumento para la
expresión y concreción de esas convicciones. Esto
último entraña una persistente “lucha por el derecho”
–objetivo y subjetivo–, en los términos de Von Ihering;
esto es, una “costumbre del derecho” natural ahí donde
existe y prospera la cultura de la legalidad.
A fin de cuentas, la cultura de los derechos humanos
es la tierra propicia para que estos prevalezcan. ¿Cómo
imaginar siquiera el éxito y el buen desarrollo del
sistema interamericano, y específicamente de la Corte
Interamericana, si todavía no arraiga en ciertos medios
–o arraiga primero, y luego se extirpa, en cada crisis
que ensombrece la democracia– cultura de los derechos
humanos y su impulsor consecuente: el poder de la
opinión pública, tanto nacional como internacional?
¿Cuál sería, a falta de esa cultura y de esa opinión, el
factor determinante para la admisión, por parte de los
Estados, de la competencia contenciosa de la Corte y la
disposición, en tal virtud, de cumplir las decisiones de
la jurisdicción internacional? Poco puede la simple
invocación de la regla pacta sunt servanda ahí donde
ésta –y el orden del que forma parte– carece de sustento
político y social.
En este campo también es preciso examinar y
denunciar el falso dilema que corroe el concepto público
acerca de los derechos humanos y sus organismos
tutelares, y que por lo tanto retira el “cimiento social”
sobre el que debe elevarse el quehacer de la Corte (y
asimismo, es obvio, la tarea de los órganos tutelares
nacionales, jurisdiccionales o administrativos): derechos
122

humanos o seguridad pública (también seguridad

nacional, paz). Ese falso dilema ha intervenido en la
revisión de normas sustantivas y procesales nacionales,
que luego enfilan por el rumbo autoritario. La Corte ha
debido salir al paso de los argumentos que emanan de
aquel dilema: ni las exigencias de la seguridad justifican
la derogación de los derechos esenciales (y ni siquiera
la suspensión, como se ve en las disposiciones de la
Convención Americana, que en este sentido tiene
correspondencia precisa en otros instrumentos
internacionales), ni el fin justifica los medios.
También se plantea un dilema inadmisible entre
soberanía y justicia internacional, del que igualmente
se ha ocupado la Corte. Se dice que la actuación de esta
constituye una insoportable injerencia en cuestiones
soberanas, cuyo conocimiento se reserva a la juris-
dicción doméstica, que puede ser, por cierto, la función
en la que se han cometido las violaciones denunciadas.
Ha sido preciso recordar que la suscripción y ratificación
de la Convención y la operación de la cláusula
facultativa –de la que deriva, en la especie, la
jurisdicción internacional–, lejos de constituir una
merma o renuncia a la soberanía, significa un ejercicio
de esta, que sustenta la asunción de obligaciones
internacionales, y por ende, de responsabilidades de la
misma naturaleza.
Cuando aparezcan en la escena de la justicia
interamericana los derechos de la denominada segunda
generación –que ya están a la vista– pudieran quedar a
prueba, en condiciones más delicadas todavía, el sistema
jurídico doméstico y las políticas públicas. Aquí el juicio
se ejercería, de alguna manera, sobre estos, no ya sobre
123

alguna violencia concreta –supresión de la vida,

desaparición forzada, tortura, por ejemplo– que la ley
nacional generalmente reprueba.
Las generaciones pendientes

Utilizo el término “generalización”, no “universa-
lización”, porque me refiero al ámbito americano. En
él se hallan pendientes dos generalizaciones indis-
pensables o, en todo caso, sumamente benéficas, que
integrarían, finalmente, la columna vertebral del sistema
y, no menos, de la cultura de los derechos humanos en
la que aquel reposa. Me refiero específicamente a la
generalización de la Convención Americana y de la
jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana, que
en esta materia se mueve en un espacio más reducido
que el de la Comisión Interamericana, cuyas funciones
pueden alcanzar, en virtud de la Carta de la OEA, a
todos los países que forman parte de ella, aunque no
sean parte de la Convención mencionada.
La universalidad –y, por supuesto, la generalidad–
es una vocación y una apetencia natural de los derechos
humanos. La manifestación de que estos son verda-
deramente fundamentales, radicales, irreductibles, se
halla en su alcance universal –o general, en lo que atañe
a una región del planeta–. Solo hay un paso de aquí a la
concepción del jus cogens que abarca derechos
esenciales que debieran ser, por lo mismo, incues-
tionables: derecho a la vida, por ejemplo. Otro tanto se
puede decir de los tribunales, depositarios de la
jurisdicción, que son garantía de tales derechos. Una
124

jurisdicción regular tiene sus propias condiciones de

razón y de eficacia, a saber: potestad –con la correlativa
subordinación– sobre todos, todo el tiempo, no apenas
sobre algunos, en unos casos y en cierto tiempo.
La Convención Americana no rige en todos los
Estados Partes de la OEA. Echamos de menos, todavía,
la presencia de los Estados Unidos de América, Canadá
y países caribeños. Por ello, el sistema regional se halla
permanentemente desintegrado o, dicho de otra manera,
pendiente de integración en un tema sustantivo: los
derechos humanos, esencia de la organización jurídica
internacional, como se deduce de las Cartas de las
Naciones Unidas y de la Organización de los Estados
Americanos. Esta situación, que sería inaceptable en el
interior de un mismo país, así se trate de confederación
o de federación –porque atañe a las cuestiones radicales–,
tampoco resulta edificante, digamos, en el interior de
una misma organización regional, e invita a cuestionar:
¿por qué no son plausibles los derechos contenidos en
la Convención? Habría que revisar las respuestas
nacionales sobre este asunto. El silencio es una de ellas.
Si es necesaria la generalización de los derechos –en
el futuro del sistema interamericano– también lo es el
carácter general de la jurisdicción correspondiente.
Aunque la consultiva abarca a todos –y no compromete
rigurosamente a nadie–, la contenciosa se halla, todavía,
fuertemente limitada. No basta, lo hemos dicho, con
que la Comisión Interamericana pueda desplegar
algunas de sus benéficas atribuciones con base en la
Carta de la Organización, porque permanece excluida
la más importante o intensa de todas –desde la
125

perspectiva jurídica–contenciosa–; esto es, el ejercicio

de una acción procesal que conduzca a una sentencia.
En suma, la culminación de un sistema de esta
naturaleza estriba en la posibilidad de que sus
disposiciones sean efectivamente aplicadas de manera
imperativa e inexorable; es decir, que exista acceso a la
justicia y tutela efectiva. Hay quienes dicen que esto es
indispensable en un orden normativo: no son suficientes
las amigables composiciones, las indagaciones y las
recomendaciones. También en este punto surge la
interrogante: ¿por qué no es plausible o atendible la
jurisdicción contenciosa de la Corte? Habrá que
escuchar las respuestas nacionales. En todo caso, la falta
de generalidad en normas y jurisdicción establece una
discontinuidad que evita o altera el sistema. Por ello ha
dicho Antonio Cançado–Trindade que disponemos de
un sistema interamericano, ma non tropo.
No podemos ignorar, en esta exploración del presente
que nos conduce a la visión del futuro, algunos
problemas pendientes. Entre ellos se hallan la denuncia
de la Convención a raíz de una diferencia sobre el
procedimiento de tutela y sus efectos sobre los actos
del Estado, en un caso; y el retiro unilateral de la
competencia contenciosa de la Corte, sin denuncia de
la Convención, en otro. Lo primero no ha motivado
diferencias entre el Estado y la Corte a propósito de la
eficacia jurídica misma del acto de denuncia; lo segundo
las ha creado en cuanto a la eficacia que pudiera tener
el acto de retiro: la Corte, “maestra de su propia
competencia” (compétence de la compétence) ha
rechazado el retiro unilateral. Sea lo que fuere de estos
126

casos, lo cierto es que constituyen situaciones

preocupantes que no favorecen la tutela de los derechos
humanos ni fortalecen el sistema erigido para ese
propósito.
Relación entre el Orden Jurídico

Interno y el Internacional
Si la revisión de las relaciones entre el orden jurídico
interno y el orden jurídico internacional pudo parecer,
hace tiempo –mucho tiempo, por cierto–, sacrílego o
inútil, hoy es necesario y urgente. Constituye una de las
cuestiones más relevantes por resolver en el Derecho
constitucional de los Estados y en el jus gentium, todo
ello con fines prácticos que se traducen, cotidianamente,
en la sumisión de casos ante la Corte y en la ejecución
de sus resoluciones, además de la atención a las
recomendaciones de la Comisión Interamericana.
Se trata de un tema digno de análisis riguroso, con
inmensa trascendencia. No pretendo abrir ahora el
debate sobre la prevalencia de las normas, asunto
siempre espinoso, que se halla en el fondo de la cuestión,
ni acerca de la forma en que el jus cogens –recogido en
el Derecho internacional de los tratados– incide sobre
el sistema jurídico general, en sus vertientes nacional e
internacional. Ahora bien, por las razones estrictamente
prácticas que antes dije, conviene que los Estados
asuman este problema y lo resuelvan en el plano de su
Derecho doméstico, específicamente en el orden
constitucional –como algunos lo han hecho–, para que
las resoluciones internacionales a propósito de la
127

responsabilidad estatal de este carácter, tengan eficacia

incuestionable e inmediata. De lo contrario, esas
resoluciones serían retórica, y devendría ilusorio el
segmento del sistema que las produce. Este no puede
ser el efecto deseado por quienes –los Estados– han
establecido el sistema al aprobar la Declaración y la
Convención que lo sustentan.
A este respecto, también es preciso recordar, como
lo ha hecho la jurisprudencia de la Corte Interamericana,
que los compromisos contraídos a partir de la
Convención atañen al Estado en su conjunto –que es la
parte comprometida–, no solo a un órgano o un poder
de su estructura. Si la plenitud del deber estatal es
aplicable a los problemas que suscita el régimen federal,
con mayor razón lo es para afrontar los que pudiera
suscitar la división de poderes que rige en el ámbito
nacional.
La responsabilidad internacional que se localiza en
el fundamento del régimen tutelar de los derechos
entraña obligaciones para el Estado en su conjunto, que
comparece como unidad ante la justicia internacional,
como previamente lo hizo al suscribir la Convención o
adherirse a ella. En suma, si estos puntos no se resuelven
adecuadamente, podría quedar limitado, parcelado,
esterilizado el sistema tutelar de los derechos, que se
hallarían amparados en unas hipótesis y desamparados
en otras, todo ello en función del sujeto que incurra en
violación. Habría una extraña especie de “inmunidad”
para algunos sectores del Estado, a cambio de la
“justiciabilidad” de otros.
Esta materia tiene algunas proyecciones especial-
mente complejas o delicadas. No hay duda –o no se ha
128

planteado–, en lo que atañe a los actos de autoridades

ejecutivas o administrativas –o bien, particulares
autorizados o tolerados por estas, mediante acción u
omisión deliberada–, pero existe en lo que atañe a otras
autoridades, sea por actos propios, estrictamente, sea
como consecuencia o reflejo de actos complejos, en cuya
secuencia ha intervenido el Ejecutivo: iniciador de una
ley o promotor de un proceso. Conviene traer a colación
en este punto los deberes del Estado parte del Convenio
–establecidos en los artículos 1 y 2– sobre el respeto a
los derechos enunciados en ese instrumento inter-
nacional, la garantía de su observancia y la adopción de
medidas en tal sentido.
La primera de esas proyecciones atañe al Poder
Judicial, a través de sus tribunales, cuya jurisdicción se
manifiesta en resoluciones que pudieran entrañar
violación de derechos humanos, acerca de las cuales se
pronuncia la Corte Interamericana. Aquí aparecen las
interrogantes: dicha Corte ¿es tribunal de casación de
sentencias nacionales, o bien integra una tercera o cuarta
instancia –según corresponda, tomando en cuenta la
estructura jurisdiccional nacional– frente a la escala de
los tribunales domésticos? La respuesta suscita
controversia.
Más que resolver a favor o en contra alguna de esas
preguntas, ateniéndonos a los términos en que suelen
plantearse, hay que rescatar el carácter imperativo de
las sentencias de la Corte Interamericana sobre las
resoluciones de los tribunales nacionales, porque estas
son actos del Estado comprometido –en la Convención–
e internacionalmente responsable –por el acto violatorio–.
129

Para que esta conclusión opere en el orden interno, que

es donde debe adquirir eficacia, es preciso que haya un
procedimiento que lo permita. Esta conclusión, que se
atiene al propósito mismo de una jurisdicción
internacional de derechos humanos, no necesita
articularse sobre los conceptos tradicionales de tercera
o cuarta instancia o casación doméstica.
La segunda proyección que corresponde tomar en
cuenta ahora, atañe al Poder Legislativo, autor de normas
que pueden vulnerar derechos reconocidos en la
Convención Americana. Si estas quedan sujetas a
conocimiento y sentencia de la Corte, ¿se convierte el
tribunal interamericano en un superlegislador, capaz de
echar por tierra, anulándolas o limitándolas –más
todavía: disponiendo su emisión y su sentido– las leyes
expedidas por el legislador nacional?
La respuesta a esta difícil pregunta pudiera ser similar
a la que se aporte acerca de una sentencia nacional que
declara la inconstitucionalidad de una ley, bajo el
régimen del control concentrado de la constitu-
cionalidad, materia en la que, como dice bien Rubio
Llorente, el juzgador ha “destronado” al legislador. De
nueva cuenta, esto no implica casación ni ulterior
instancia, sino “constitucionalidad” –un proceso
singular, característico de la actual etapa en la evolución
del Estado de Derecho, que ciertamente tiene equiva-
lente internacional–, como conformidad con una
normativa superior en la que residen valores esenciales
para la nación o la república, si se prefiere. En seguida
se podría hablar, sobre la misma línea, de una
“internacionalidad” como conformidad con cierta
130

normativa superior en la que residen valores esenciales

para la humanidad.
El problema examinado en el párrafo anterior sube
de punto cuando viene al caso alguna disposición de la
ley suprema nacional, porque entonces la resolución
internacional se plantearía –o plantearía– nada menos
que frente al Constituyente Permanente o al Poder
Revisor de la Constitución, si no es que ante el propio
Constituyente originario. Todo esto pone de manifiesto
la necesidad de que las constituciones nacionales
resuelvan el conflicto de normas –a partir del concepto
de prelación o a partir de la idea de interpretación–, con
decisiones a la altura de nuestro tiempo, que, de otra
suerte, podría recibir soluciones encontradas: una, desde
la perspectiva del Derecho internacional; otra, desde el
ángulo del Derecho constitucional. El conflicto
resultante solo tendría una consecuencia: mellar la tutela
de los derechos humanos, cuya defensa interesa a los
dos planos del orden jurídico moderno.
Legitimación procesal: la víctima

Hay inquietud a propósito de la legitimación
procesal; esto es, de la capacidad de promover, con
eficacia jurídica, el conocimiento formal de los asuntos
que competen a la Comisión y a la Corte Intera-
mericanas, en sus respectivas atribuciones. Esta
inquietud ha crecido sobre todo a partir de dos
acontecimientos: las reformas de 1996 al Reglamento
de la Corte –ya superadas por nuevas reformas del año
2000, que evolucionaron dentro de la misma tendencia
131

recogida en aquellas– y el Protocolo XI de la

Convención Europea, que suprimió la Comisión
Europea y abrió la puerta para la comparecencia directa
de los particulares ante la Corte de Estrasburgo.
Hasta el momento, puede plantear quejas o denuncias
ante la Comisión cualquier persona o grupo de personas
o bien, una organización no gubernamental reconocida
en algún Estado Parte de la Convención Americana. En
definitiva, esta relación de legitimados se reduce a una
sola categoría, como lo ha hecho ver la Corte: cualquier
persona. En cambio, para actuar ante la Corte –esto es,
para ejercitar la acción procesal e iniciar el proceso
correspondiente– solo se hallan legitimados la Comisión
Interamericana, que es quien ha ejercitado la acción
regularmente, o un Estado Parte de la Convención.
La generosa previsión del artículo 44 de la
Convención Americana, que perfila la competencia
ratione personae para el quehacer de la Comisión, en
la que a su turno se fundará el despliegue de la
jurisdicción contenciosa de la Corte –que llegó mucho
más lejos que el ordenamiento europeo– se aproxima a
la figura de una actio popularis; no lo es todavía, sin
embargo, porque se trata solo de una amplia facultad
de denuncia –un requisito de procedibilidad, por lo
pronto– cuyo titular puede y suele ser distinto de la
víctima en sentido material, pero no llega a ser un poder
de acción: legitimación para plantear pretensiones de
fondo –un extremo del litigio– al conocimiento del
tribunal a través de una acción procesal.
El tema de la víctima provoca dos cuestiones que
animan a los estudiosos y prácticos del sistema. Por una
132

parte, se inquiere quiénes son partes en el proceso

internacional; por la otra, cuál es el papel de la víctima,
y antes, quién puede ser considerado como víctima para
los fines de la declaración que se hace en la sentencia
de fondo y de la restitución –más otros efectos– que se
resuelve en la sentencia de condena, en su caso. La
primera cuestión atrae un punto de lógica jurídica, que
se esclarece en función de la naturaleza misma de las
cosas. La segunda, llama un punto de política jurídica,
que se decide en virtud de la mayor o menor conve-
niencia político–jurídica, desplegada asimismo como
derecho del individuo y factor de utilidad procesal.
En el proceso internacional hay partes en sentido
formal y material, conforme a la noción establecida por
Carnelutti y ampliamente compartida en el Derecho
procesal contemporáneo. Ciertamente, la Comisión –
que es a un tiempo ombudsman continental y fiscal
investigador y actor– constituye parte en sentido solo
formal; el Estado lo es en sentido material y formal: se
le atribuye la violación del deber y la consecuente
responsabilidad internacional, que tienen carácter
sustantivo, y acude al juicio en calidad de demandado;
y la víctima lo es en sentido material, por ser titular del
derecho afectado por la violación, pero no en sentido
formal: ni actúa como demandante ni figura como
demandado.
Se puede hablar, y se habla cada vez más en la
jurisprudencia de la Corte, de víctima directa, que es
ese titular del derecho inmediatamente afectado por la
acción o la omisión del Estado (es decir, del agente del
Estado), y de víctima indirecta, que es el titular de un
133

derecho asimismo afectado, aun cuando la afectación

no proviene, en este caso, de la acción u omisión
inmediatas del agente, sino de la vulneración del derecho
de la víctima directa, que repercute necesariamente sobre
los bienes jurídicos de quien así resulta ser víctima
indirecta.
Procesalmente, la víctima ha sido o ha podido ser
titular de un interés jurídico (que no es el único interés
encauzado en el procedimiento internacional: existe, por
supuesto, un interés general, que trasciende al
individual) y espectadora del proceso en el que se
resuelve sobre aquel interés; también, coadyuvante de
la Comisión Interamericana, a la que aporta elementos
valiosos para la prueba y el debate. Igualmente, hasta
hace poco, ha sido participante en el proceso, lejos
todavía de ser parte en sentido estricto, al menos en el
conflicto de fondo –en torno al cual giran las cuestiones
preliminares y los temas de la reparación–, aportadora
de elementos y titular de pretensiones en materia de
reparación. Hasta aquí se había llegado en el reglamento
y la práctica de la Corte hasta el mes de noviembre del
año 2000. Era notoria, pues, la tendencia del tribunal y
de sus integrantes a extender el concepto de víctima y
el papel procesal de esta.
En lo último –la extensión del desempeño procesal–
coincidió la propia Asamblea General de la OEA al
formular una interesante recomendación a la Corte, del
5 de junio de 2000, en consecuencia de “la solicitud (de
esta) de recibir ideas y sugerencias sobre el proceso de
reforma y en el marco de las normas que regulan sus
competencias y de su autonomía reglamentaria
134

establecida por la Convención Americana de Derechos

Humanos en lo que se refiere a los procedimientos
seguidos en la tramitación de casos individuales”.
Esa recomendación tuvo dos planteamientos: uno,
sobre la víctima; otro, sobre la diligencia del proce-
dimiento y la eficacia de algunos actos procesales. En
el primer caso, la Asamblea sugirió al tribunal que
“considere la posibilidad de: –a) Permitir la participación
directa de la víctima, en calidad de parte, en los
procedimientos seguidos, a partir del momento que el
caso es sometido a su competencia, teniendo en cuenta
la necesidad tanto de preservar el equilibrio procesal,
como de redefinir el papel de la CIDH en dichos
procedimientos (locus standi)” (AG/RES.1701 (XXX–
A/00), 5 junio 2000).
Fue en el XXIV Período Extraordinario de Sesiones–
XLIX Período Ordinario de Sesiones (12 a 25 de
noviembre de 2000), que la Corte revisó su Reglamento
y resolvió un importante desarrollo en el papel procesal
de la víctima, sin entrar, en el texto normativo, a
distinciones entre las exploradas categorías de víctima
directa, indirecta o potencial. Con ello, la víctima ha
pasado a tener una actuación muy semejante a la que se
asigna a las partes tradicionales: Comisión y Estado.
El nuevo emplazamiento de la víctima se inicia desde
la relación del significado de los términos que utiliza el
Reglamento, en el artículo 2 de este mismo. Aquí la
voz “partes en el caso” significa “la víctima o la presunta
víctima, el Estado y sólo procesalmente, la Comisión”.
Distinguir entre los dos términos mencionados en primer
lugar, obedece al hecho de que el participante de que se
135

trata sólo adquiere la condición de víctima cuando hay

sentencia (generalmente, la declarativa de violación) que
lo manifieste; antes, solo es presunta víctima, del mismo
modo que solo se alude a presuntas violaciones. La
acotación de que la Comisión es víctima “solo
procesalmente” no resulta verdaderamente necesaria,
puesto que el Reglamento no es el lugar para aclarar
cuestiones teóricas o doctrinales. Sin embargo,
contribuye a establecer que, como lo ha enseñado la
citada doctrina carneluttiana, la víctima –presunta o
probada– y el Estado, son partes en la doble extensión:
material y procesal; la Comisión, evidentemente, no lo
es en el primer carácter, sino solo en el segundo.
El Reglamento añade categorías aledañas, para fines
procesales: familiares y representantes. Desde luego, la
categoría de los familiares pudiera resultar excesi-
vamente amplia y abarcar más de lo que debiera, desde
el ángulo del proceso internacional. De ahí que en el
mismo catálogo de definiciones se advierta –con el valor
normativo que tiene la advertencia, y que se proyecta
sobre el sistema entero de solicitudes, argumentos,
pruebas y alegatos– que dicho término “significa los
familiares inmediatos; es decir, ascendientes y
descendientes en línea directa, hermanos, cónyuges o
compañeros permanentes, o aquellos determinados por
la Corte en su caso”. Esta última ampliación sirve a
propósito de personas que no se hallen ligadas con la
víctima por una estrecha relación consanguínea o
conyugal, pero tengan con ella una relación real que
permita llamarlas a juicio y designarles el carácter de
partes en él.
136

En lo sucesivo, la presunta víctima o la víctima, así

como sus familiares y representantes, pueden formular
solicitudes, argumentos y presentar pruebas en las
diversas etapas del proceso, ya no solamente en la de
reparaciones –como podía la víctima, antes de la reforma
reglamentaria del año 2000–, y para ello deben ser
convocadas y escuchadas por el tribunal. Falta todavía
–en virtud de la Convención, que fija las fronteras
insalvables del Reglamento– la capacidad, esencial en
una parte plena, de instar, a través de la acción, la
apertura del proceso jurisdiccional, aunque pueda iniciar
la del procedimiento previo ante la Comisión.
En el futuro puede haber otra situación: la víctima
como parte plena, en ambos sentidos formal y material,
que promueve, a título de actor, la incoación del proceso.
Tendría, pues, un locus standi pleno, con acceso directo
a la Corte, sin perjuicio de que la Comisión apoye sus
actuaciones y se desempeñe, si es pertinente, como actor
subsidiario. Esta situación no parece cercana. Por ahora
resulta indispensable, o en todo caso muy útil, la
presencia de la Comisión en calidad de actor. La
elevación de la víctima al papel de actor –único o
principal– haría necesaria la adopción de un Protocolo
o la reforma directa de la Convención.
Soy partidario de ampliar el papel procesal de la víctima
–directa o indirecta– en el procedimiento ante la Corte,
pero no desconozco, ni creo conveniente soslayar, el
problema real que reviste el acceso de aquella a la
justicia internacional, en la que crecen notablemente los
problemas que ya plantea el acceso a la justicia nacional.
En efecto, el trámite mismo de los casos ante la
137

internacional, en el doble plano de la Comisión y la

Corte, resulta complejo y oneroso, difícilmente accesible
para una típica víctima de violaciones a la Convención.
De ahí que la actuación en estos procesos quede
sujeta, en buena medida, a la bienhechora intervención
de organizaciones no gubernamentales con alcance
internacional, no apenas nacional. Esta función
intermediaria ha servido extraordinariamente a la
operación del sistema: Comisión y Corte. Acaso
convendría enriquecer el sistema con alternativas de
naturaleza pública, como serían los ombudsmen
nacionales. Evidentemente, pienso en la inmensa
mayoría de las víctimas en los países americanos –y
seguramente en todos–, que no se hallan dotadas de
recursos económicos importantes; no en los escasos
victimados que disponen de amplios medios para llevar
en forma directa la promoción de sus intereses y el
reconocimiento de sus derechos.
Por otra parte, la conciencia sobre este problema ha
movido el rumbo de la reciente jurisprudencia de la
Corte a propósito de las costas procesales, que se sujetan,
sin embargo, por obvias razones, a criterios de
racionalidad. En este sentido, la jurisprudencia ha
requerido comprobación oportuna, atención a las
circunstancias del caso concreto y respeto a las
características del procedimiento internacional sobre
derechos humanos, que posee rasgos diferentes de los
relativos a otros procesos nacionales e internacionales.
No se trata, en fin, de cuestiones corporativas o
comerciales, en las que prevalece el interés económico
de los contendientes y, por lo tanto, de sus patro-
cinadores.
138

Es preciso destacar la tendencia a incorporar en el

proceso internacional las consecuencias procesales de
un régimen de defensa material –no solo defensa
formal– vinculadas con la debilidad de la víctima. Así,
en una opinión consultiva, la OC–11, acerca de
excepciones al agotamiento de recursos internos para
acceder al procedimiento internacional, la Corte excluyó
ese requisito procesal cuando se trate de víctimas en
estado de indigencia, que por esto mismo no pueden
agotar su defensa ante la jurisdicción nacional. La buena
voluntad de la opinión consultiva es manifiesta; empero,
quien no puede acceder, por carencias económicas, a la
justicia en su propio país, difícilmente tendrá las fuerzas
necesarias –salvo que las supla una organización no
gubernamental– para recurrir a la internacional.
Integración y despacho de la Corte

La Corte ejerce una jurisdicción subsidiaria de la
nacional, complementaria de esta, de ninguna manera
primordial o sustitutiva, que se ocupa, sobre todo, de
casos paradigmáticos, aun cuando todavía no exista
definición precisa –y debiera haberla– sobre las
características de los asuntos que deben ser sometidos
al conocimiento del tribunal. Este debe ser capaz,
tomando en cuenta los recursos de que disponga, de
atender con suficiencia los asuntos que se le someten.
No sobra recordar que la Corte Interamericana despliega
su jurisdicción en un continente en el que no escasean
las violaciones a los derechos humanos.
La atención que se reclama y espera de ese tribunal
139

ha de ser suficiente y oportuna, so pena de comprometer

la imagen del órgano, y con esta la del sistema
interamericano de tutela de los derechos humanos, así
como todo el ideario y las expectativas subyacentes. Si
se piensa en que los derechos humanos y su tutela son
piezas esenciales del sistema democrático, será este
mismo lo que se halle en tela de juicio cuando resulte
ineficiente el aparato concebido para garantizar la
observancia de los derechos fundamentales. Conviene
examinar este asunto desde la perspectiva del acceso a
la justicia, que no implica solamente una proclamación
nominal, sino una verdadera posibilidad de llegar ante
las instancias jurisdiccionales y cumplir ahí las dos
pretensiones del acceso: formal, que se traduce en
audiencia y defensa, y material, que se concreta en la
sentencia justa.
Una de las cuestiones más frecuentemente planteadas
en controversias sobre derechos humanos –en Europa,
por ahora; pronto en América– es el plazo breve y
razonable para administrar justicia, además de la
solución plena de las cuestiones propuestas. Recor-
demos, a este respecto, que la actuación de la Corte llega
solo al tercer nivel de la búsqueda de la justicia: primero
viene al caso la vía nacional; después, el recurso a la
Comisión Interamericana; finalmente, la actuación de
la Corte. Ante esta –pero más precisamente, ante el
conjunto de los eslabones de esta cadena, que son, como
dije al principio, otras tantas piezas del “sistema
interamericano”– debe actualizarse el derecho del
individuo a ser oído dentro de un plazo razonable, como
establece la propia Convención Americana.
140

La Corte Europea de Derechos Humanos cuenta con

cuarenta y un jueces, sesiona de manera permanente,
en salas o cámaras, y dispone de cien abogados
distribuidos en cuatro unidades o secciones, para apoyar
a diez jueces en cada caso. Pese a esto, tiene un rezago
importante –dieciséis mil casos, según información
suministrada por jueces de la Corte Interamericana que
visitaron recientemente a sus colegas europeos– y recibe
semanalmente alrededor de seiscientos asuntos.
En cambio, la Corte Interamericana dispone de siete
jueces, sesiona en pleno, de manera discontinua
–generalmente, cuatro períodos de sesiones cada año–
a los que brindan asistencia cuatro abogados conducidos
por una secretaría general que labora en forma
permanente. Para ponderar la situación del conjunto
vinculado a la OEA, hay que tomar en cuenta que la
Comisión Interamericana se integra, asimismo, con siete
comisionados, que trabajan en pleno y celebran varios
períodos de sesiones cada año. Llama la atención que
la Corte Interamericana conserve la composición que
tuvo en su primera etapa –es decir, siete jueces–, cuando
se ocupaba solamente de opiniones consultivas y de muy
contados asuntos contenciosos, cuyo número creció sólo
al cabo de varios años.
En este punto cabe reflexionar sobre la figura del
juez ad hoc, nacional del Estado al que se impute la
violación de un derecho, cuando ninguno de los jueces
titulares tiene esa nacionalidad. En concepto de algunos,
este juzgador se asemeja a los llamados jueces–
defensores, en la terminología procesal de Alcalá–
Zamora. Sin embargo, estos son más bien integrantes
141

de órganos paritarios, como los tribunales del trabajo.

En todo caso, los motivos implícitos en la designación
de jueces ad hoc invitan a pensar en que estos pudieran
asumir una posición favorable al Estado que los designa,
lo cual implicaría una confusión lamentable entre el
agente del Estado, que representa a este en el proceso,
y el juzgador ad–hoc, que se integra al tribunal como
miembro imparcial e independiente. En mi propia
experiencia dentro de la Corte sólo he conocido jueces
ad hoc que honran su encomienda, servida con
profesionalismo y autonomía. Empero, no es fácil su
posición bajo la mirada de sus connacionales.
Algunos temas relevantes para la

jurisdicción interamericana
El desempeño de la jurisdicción de la Corte se ha
visto enriquecido, en los últimos años, con temas que
se agregan a los tradicionalmente conocidos en esta
jurisdicción y contribuyen a construir una jurisprudencia
esclarecedora y moderna, que abre nuevos rumbos al
Derecho de gentes en el hemisferio. Esto corresponde
tanto a los asuntos atendidos a través de las opiniones
consultivas –de las que es ejemplo reciente la OC–16,
acerca del derecho del detenido extranjero a disponer
de la asistencia del cónsul del Estado cuya nacionalidad
ostenta–, como a través de resoluciones y sentencias
sobre medidas provisionales, excepciones preliminares,
fondo y reparaciones en asuntos contenciosos. En
seguida me referiré, brevemente, a algunos temas que
pudieran atraer la creciente atención de la Corte
Interamericana.
142

A) Derechos económicos, sociales y culturales

A diferencia de la Corte Europea, que ha ingresado
en un amplio espacio de derechos humanos, la Corte
Interamericana ha destinado su jurisdicción, general-
mente, al conocimiento de casos relativos a derechos
civiles y políticos de la naturaleza más radical: así,
violaciones al derecho a la vida, a la integridad personal,
a la libertad, en casos de ejecución extrajudicial,
desaparición forzada, tortura, etcétera. En el futuro se
halla el conocimiento de casos atinentes a derechos
económicos, sociales y culturales, sobre todo bajo el
Protocolo correspondiente, que reconoce la jurisdicción
de la Corte en algunos temas laborales y educativos.
Estas cuestiones, postergadas hasta ahora, con algunas
salvedades de fechas muy recientes, deberán subir a la
escena para acreditar el carácter integral de los derechos
de la persona: tan relevantes los políticos y civiles como
los sociales, económicos y culturales, cuyo conjunto
integra, armoniosamente, el escudo protector de la
persona humana, y concurre a establecer la eficacia del
Estado de Derecho.
Será interesante el criterio que sostenga la Corte,
ocupada en estas cuestiones, a propósito de la obligación
de los Estados de adoptar medidas conducentes a la
efectiva vigencia de los derechos de segunda generación,
y en torno a las particularidades que reviste el carácter
progresivo de estos, que se establece –como es frecuente
en los instrumentos convencionales– tanto en la
Convención Americana como en el citado Protocolo de
San Salvador.
143

B) Responsabilidades individuales
En el futuro se habrá de analizar con mayor
profundidad el impacto de las resoluciones de la Corte
Interamericana sobre la responsabilidad individual de
los infractores de la Convención. Es obvio que esa Corte
se eleva sobre la responsabilidad internacional de los
Estados, conoce de la vulneración de los derechos
humanos y emite condenas (y declaraciones; tal es la
naturaleza, en general, de las sentencias de fondo) sobre
aquellos. En otros términos, no constituye un tribunal
penal, ni se pronuncia sobre responsabilidades
individuales ni aplica sanciones a los sujetos que
pudieran haber incurrido en estas. No hay duda sobre
esto, que es ampliamente sabido y aceptado.
Empero, el proceso sobre derechos humanos no
puede librarse, lógicamente, de la apreciación de
conductas individuales: en ellas se encarna el compor-
tamiento del Estado, que no tiene entidad propia, sino
que se traduce en agentes a su servicio y otros sujetos
vinculados a él. Por ello, debe acreditar participaciones
individuales en hechos ilícitos, que son el sustento
fáctico de la responsabilidad internacional del Estado.
Si no existe una atribuibilidad de la acción o la omisión,
necesariamente individual o individualizable, no sería
posible emitir declaración sobre violación de derechos
humanos ni resolver la condena del Estado.
En tal virtud, la sentencia sobre derechos humanos
involucra también una condena implícita o contiene un
cargo cierto. Por otra parte, la resolución de la Corte
Interamericana puede –y suele– condenar a la inves-
tigación, procesamiento y sanción de los responsables
144

individuales, señalados en el cuerpo de la sentencia

(aunque no en los puntos resolutivos). El asunto
concluye y se cierra cuando se ha cumplido lo que
establece la condena a reparaciones, que puede
involucrar esa otra condena –implícita– de los sujetos
penalmente responsables.
A fin de cuentas, lo que quiero destacar es que la
resolución del tribunal de derechos humanos difícil-
mente podría seguir siendo estéril o inocua en relación
con las jurisdicciones nacionales, en lo que respecta a
las responsabilidades penales de los transgresores de la
Convención, cuando su conducta sea penalmente típica.
No parece fácil atribuir a esas resoluciones el carácter
de condenas penales ejecutorias en el fuero doméstico,
ni está cercano el momento en que eso suceda. Pero
tampoco es razonable negarles cualquier eficacia sobre
la calificación de los hechos y de sus autores,
confinándolas a constituir apenas el título para la
apertura de una investigación ordenada por la Corte,
que no llevará a las conclusiones que esta recogió en el
cuerpo de su sentencia.
C) Libertad de la presunta víctima

Un asunto interesante en la futura jurisprudencia de
la Corte, que ha comenzado a examinarse en sentencias
de los últimos años, es la posibilidad de que el tribunal
internacional emita órdenes de libertad directamente.
Esta disposición no correspondería solamente a los
pronunciamientos de fondo (e incluso a sentencias
interlocutorias), sino también a las resoluciones sobre
medidas provisionales. Efectivamente –se ha dicho–,
145

el menoscabo de la libertad arroja siempre un daño

irreparable, porque nunca se podría “recuperar el tiempo
perdido” como consecuencia de una reclusión ilegal.
En este orden, la decisión de la Corte se asemejaría a la
determinación que corresponde al recurso de habeas
corpus, a la libertad provisional –que no censura el acto
privativo de la libertad, ni prejuzga sobre el cargo
formulado– o a la anticipación de un criterio en cuanto
al fondo de la causa, lo que ciertamente no sería
admisible si ocurre fuera y antes de la sentencia de
fondo.
D) Alcance de las medidas provisionales

Es importante precisar el alcance de las medidas
provisionales, tema relacionado con el que mencioné
en el párrafo precedente. La regla de especificación
puede enfrentarse con la necesidad de generalización,
cuando un número previamente indeterminado de
sujetos se encuentre en la misma situación o hipótesis
de hecho y requiera, por ello, la misma provisión
jurídica, como ocurre en el supuesto de intereses difusos
o riesgos colectivos. Ya se vislumbra una evolución del
criterio de la Corte en este sentido, siempre sujeto a las
condiciones determinantes de la medida: extrema
gravedad, urgencia y necesidad de evitar daños
irreparables a las personas.
Al respecto, debo mencionar que la Corte dio
últimamente un importante paso adelante en la tutela
de miembros de comunidades en peligro, aun cuando
no sea posible individualizar nominalmente a los
beneficiarios, en forma inmediata, a condición de que
146

existan datos que permitan, en su hora, llevar adelante

la precisión. Expuse mi parecer favorable a esta
ampliación, realista y razonable, de las medidas
provisionales, que es pertinente a la luz del principio
pro homine, en sentido extenso. Reproduzco en seguida,
en lo pertinente, las consideraciones que hice en el voto
razonado concurrente que emití –conjuntamente con el
juez Alirio Abreu Burelli– en el caso de medidas
provisionales a propósito del caso de la Comunidad de
San José de Apartadó (Colombia), en el que la decisión
de la Corte avanzó más allá de lo que se había hecho,
por resolución del 18 de agosto de 2000, en el de
haitianos y dominicanos de origen haitiano en la
República Dominicana.
“Es verdad –se afirma en el voto concurrente– que en
la mayoría de los casos resulta posible identificar, de
manera individual, a las víctimas potenciales de la
violación que se pretende impedir. Sin embargo, hay
otros supuestos en que resulta difícil, al menos
temporalmente, esa identificación precisa. Piénsese,
por ejemplo, en la hipótesis en que la amenaza real e
inminente se cierne sobre un amplio número de
individuos que se hallan en determinada circunstancia
o supuesto común, que los expone al riesgo. En tales
situaciones, es necesario proveer la protección de los
derechos que se hallan en peligro, aunque de momento
no se pueda individualizar nominalmente a los sujetos
de la tutela provisional, que es siempre, por definición,
una tutela urgente”.
En el caso de la Comunidad de San José, “se fija
con claridad un criterio de protección que extiende
razonablemente el ámbito subjetivo de las medidas
provisionales y sirve con mayor intensidad a los
147

propósitos preventivos de este género de medidas, con

evidente reconocimiento de lo que implica, en amplio
sentido, su naturaleza cautelar”.
E) Eficacia procesal de las diligencias ante la

Comisión Interamericana
También es necesario establecer con claridad,
pertinencia y suficiencia, la eficacia que las diligencias
practicadas en el procedimiento ante la Comisión pueden
y deben tener en el proceso ante la Corte. Este asunto
hace recordar el debate y las soluciones normativas que
han suscitado las actuaciones realizadas por el
Ministerio Público que se elevan, una vez abierto el
proceso, a la consideración de un tribunal. El tema se
desarrolla, sobre todo, en dos espacios: uno, las
decisiones de la Comisión a propósito de la apertura
del procedimiento; otro, el valor de las diligencias
probatorias. En ambos casos, la posibilidad de realizar
nuevas actuaciones sobre materias anteriormente
abordadas por la Comisión, posibilidad que tiene
explicación procesal, puede acarrear –como en efecto
ocurre– reiteraciones dispensables y demoras evitables.
A este respecto hay que tomar en cuenta, pues, el
conocimiento que corresponde a la Comisión Intera-
mericana y las resoluciones que adopta en lo con-
cerniente a los requisitos de “procedibilidad”, que se
despliegan en temas de competencia y admisibilidad.
Actualmente, esas actuaciones y determinaciones siguen
siendo revisables in toto por la Corte. Aquí, habría que
deslindar entre las decisiones acerca de la competencia
misma del tribunal, que solamente pueden ser adoptadas
148

por este, y otras decisiones, que podría absorber la

Comisión. Empero, hay campo abierto para la reflexión
sobre posibles distinciones según la naturaleza del tema
que venga al caso; quizás habría supuestos en que
pudiera adquirir firmeza, para la Corte misma –con
excepciones bien meditadas–, una decisión emitida por
la Comisión.
F) Admisibilidad y eficacia de las pruebas

En materia de pruebas, también será útil llevar
adelante el examen sobre la admisibilidad y la eficacia.
En este orden será decisivo el peso de tres principios
ligados a la prueba:
a) Búsqueda de la verdad material o histórica, que

amplía extraordinariamente las potestades investi-
gadoras del tribunal (pero pudiera hallar fronteras
en casos de suplencia inadmisible de los errores de
una parte, probablemente sólo el Estado: he aquí una
vena más para que fluya la jurisprudencia de la
Corte);
b) Inadmisibilidad de pruebas contrarias a Derecho o
recabadas por medios ilícitos o dudosos: nuevamente
hay que afirmar que en este orden, como en muchos
otros, el “fin no justifica los medios”; en contraste,
estos legitiman el fin que se pretende: un sustento
razonable y legítimo de la sentencia; y
c) Ninguna prueba puede quedar sustraída a la crítica
de las partes, tanto la que ofrece aquella como la que
149

pudiera resultar perjudicada: persiste la necesidad de

contradicción, inherente a las mejores formas del
proceso acusatorio.
El carácter no vinculante –para la Corte– de los

resultados que tiene la actividad probatoria ante la
Comisión, deriva del principio de inmediación procesal,
una regla preciosa para la administración de justicia, y
de la necesaria formación de certeza judicial para
resolver una controversia. En efecto, el juez debe llegar
a una convicción propia sobre los hechos, que le permita
construir responsablemente la consecuencia jurídica de
estos. Ningún órgano de justicia es “ojos y oídos” del
tribunal, salvo este mismo, ni podría la Corte privarse
de su capacidad de revisar, repetir y asegurar. Empero,
la naturaleza y las características de las pruebas, en el
caso concreto, pudieran sugerir soluciones más
expeditas, sin mengua de su adecuado fundamento,
como veré en el párrafo siguiente.
En el Reglamento aprobado en noviembre del 2000
y vigente a partir del 1º de junio del 2001 se avanza en
la solución de este asunto, abarcado en la Reco-
mendación 1701 de la Asamblea General de la OEA, a
la que antes me referí. En esta se mencionó la posibilidad
de “desarrollar disposiciones reglamentarias que
prevengan la duplicación de procedimientos, en los
casos sometidos a (...) competencia (de la Corte), en
particular la producción de la prueba, teniendo en cuenta
las diferencias de naturaleza entre la Corte y la
Comisión”.
La pertinencia de evitar duplicaciones innecesarias
150

en el procedimiento probatorio se refleja en el nuevo

artículo 43.2 del Reglamento del tribunal, que previene:
“Las pruebas rendidas ante la Comisión serán
incorporadas al expediente, siempre que hayan sido
recibidas en procedimientos contradictorios, salvo que
la Corte considere indispensable repetirlas”. Así, habrá
la posibilidad de que adquiera eficacia en el proceso
judicial internacional una prueba no objetada en el
procedimiento ante la Comisión, y además desahogada
con intervención contradictoria del Estado y el
denunciante, que pudieron intervenir críticamente para
el debido control sobre la prueba. Queda a salvo, en su
esencia, el sistema contradictorio, y también la potestad
del tribunal de ejercer su poder de inmediación,
repitiendo la diligencia, si lo considera indispensable.
G) Jura novit curia

También es importante proseguir el análisis de la
regla jura novit curia, que posee, en alguna de sus
manifestaciones, gran eficacia para avanzar en la defensa
material a la que anteriormente me he referido. No se
trata, por supuesto, de suplir los hechos, sino de
valorarlos jurídicamente aunque las partes no invoquen
los datos necesarios para ese fin. Las preguntas que aquí
se elevan son, entre otras: ¿cuál es el alcance del
principio y cuáles son sus límites? ¿Se proyecta sobre
ambas partes, o solamente sobre la víctima –lo que
implicaría, formalmente, a quien actúa en el proceso, la
Comisión– y no sobre el Estado, sujeto a una regla de
estricto derecho, que solo permitiría tomar en cuenta
sus alegaciones, pero no integrarlas con razonamientos
151

favorables a su posición, que pudiera desprender la Corte

del proceso mismo?
H) Justicia y seguridad pública

Igualmente se halla en el futuro próximo de la
jurisprudencia de la Corte el examen más fino, con todas
sus consecuencias, de un punto que ya ha surgido en
resoluciones del tribunal, a saber: la armonía o el
equilibrio entre la justicia y la seguridad pública, a partir
de la idea –expuesta en varias sentencias– de que “el
sistema procesal es un medio para realizar la justicia
(...) y esta no puede ser sacrificada en aras de meras
formalidades”. Este criterio fue acogido por el tribunal
para resolver cuestiones de procedimiento, evitando
rigores formalistas, pero al mismo tiempo previniendo
peligros relevantes, que no serían admisibles, para la
seguridad jurídica. Este asunto se puede proyectar
fuertemente sobre la estructura entera del procedimiento.
I) Reparaciones
Entre los temas importantes de la jurisprudencia en
formación, que ya ha incursionado en asuntos de tanta
relevancia como el proyecto de vida y las autoamnistías,
figura la sistematización del régimen de reparaciones,
a partir de lo que pudiera denominarse una “teoría
general del agravio y de sus consecuencias naturales”.
De aquí provienen diversas categorías; algunas
ampliamente examinadas por la Corte, otras en proceso
de elaboración:
152

a) garantía actual y futura, que es una suerte de

“reparación previsora”, valga la paradoja, que se
deduce de los propios términos de la Convención: se
repara la inseguridad o vulnerabilidad resultante de
una violación cometida;
b) indemnización, que abarca daño material y moral,
así como precisión sobre los beneficiarios –que
enlaza con el concepto de víctima, directa e indirecta,
pero también con la noción de derechohabiente,
externa a aquel concepto–, integridad de la
indemnización y costas procesales;
c) daño al proyecto de vida, que ya mencioné;
d) medidas de derecho interno, que tienen que ver con
actos de cualesquiera autoridades: ejecutivas,
legislativas y judiciales, además de la actividad
imputable a los órganos autónomos;
e) deber de justicia penal: esencialmente, investigación,
procesamiento, sanción y ejecución;
f) satisfacciones: de carácter honorífico; y
g) otras medidas: así, la disposición de beneficios
sociales que pudieran alcanzar a las víctimas y a otros
sujetos.
J) Cumplimiento de las resoluciones de la Corte

Concluyo esta breve relación de temas de la justicia
interamericana sobre derechos humanos con la
referencia a uno de sus puntos más delicados, de
indispensable consideración. Me refiero al cumpli-
miento de las resoluciones de la Corte. Ese cumpli-
153

miento, asociado a la supervisión pertinente, forma parte

regular de la jurisdicción: correspondería a la coertio y
a la executio de la idea clásica de la jurisdicción.
Empero, el proceso ejecutivo plantea problemas
específicos en el plano internacional y trae consigo la
posibilidad de un déficit de cumplimiento que podría
poner en grave riesgo la operación del sistema, y a la
postre su propia existencia. Este asunto reclama una
atención política esmerada y eficiente. Excede las
posibilidades de la Corte Interamericana. Se halla, más
que en el proceso judicial, que pronto agota sus
posibilidades, en la política, y por ende mejor en la
Organización de los Estados Americanos, entidad
política, que en la capacidad de la vertiente jurisdiccional
del sistema.
Por lo anterior, se ha planteado considerar algo más
que la norma contenida en el Estatuto de la Corte, que
permite a esta –y además le ordena– informar a la
Asamblea de la Organización sobre el incumplimiento
de las resoluciones judiciales; acaso será necesario
trabajar de nuevo esta materia y localizar el producto
de ese trabajo reflexivo en normas nuevas o en un
protocolo de la Convención, precisamente para asegurar
a tiempo lo que tanto conviene asegurar: el futuro del
sistema interamericano de tutela de los derechos
humanos.
154

PANEL 3
Experiencias comparadas
en la Protección de los
Derechos Humanos en los
Sistemas Regionales
155

156

Algunos aspectos
del desarrollo del
Sistema Europeo de los
Derechos Humanos
Andrew Drzemczewski1
Propongo subdividir mi presentación en tres partes

separadas. En primer lugar, una introducción general; a
continuación, los cambios recientes dentro del contexto
del Convenio Europeo para la Protección de los
Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, y
finalmente, unos cuantos puntos de discusión. En un
inicio pensé incluir un cuarto punto –ejemplos de unos
casos en Estrasburgo–, pero temo que no tendremos
tiempo, ya que actualmente los temas de procedimiento
comienzan a tener prioridad dentro del contexto de la
próxima reunión de la OEA que tendrá lugar aquí en
junio. Retomaré este punto más adelante.
Mis primeros comentarios generales tienen que ver
con el desarrollo del sistema de los derechos humanos
1 Inglés, Abogado, Economista y Politólogo, Director de la Unidad de

Monitoreo de la Secretería General del Consejo de Europa.
157

europeos; se trata de una aventura que comenzó hace

aproximadamente cincuenta años, dentro del Consejo
de Europa con la aprobación del Convenio Europeo,
que naturalmente se ha desarrollado sustancialmente
desde entonces, especialmente con la entrada en vigor
del Protocolo XI. Sin embargo, no debemos olvidar que
este desarrollo se ha complementado con varios otros
instrumentos que siento la obligación de, al menos,
mencionar. Permítanme darles, en cuanto a fechas clave,
ejemplos importantes del desarrollo de las Normas
Europeas de Derechos Humanos:
1950. Aprobación del Convenio Europeo para la

Protección de los Derechos Humanos.
1961. Aprobación de la Carta Social Europea.
1987. Convención Europea sobre la Prevención de
Tortura.
1994. Convención Marco para la Protección de
Minorías Nacionales.
1995. Aprobación de un Protocolo de Denuncias
Colectivas al Estatuto Social Europeo.
1996. Aprobación del Estatuto Social Revisado.
1996. Convención de Derechos Humanos y Biome-
dicina.
Además de los mecanismos basados en la Con-

vención, tenemos también –desde 1994– la Comisión
Europea contra el Racismo y la Intolerancia. Y, natural-
158

mente, por último, pero no por ello menos importante,

la nueva institución –fundada hace un año– de un
Comisionado Europeo de Derechos Humanos. El primer
titular de este puesto es Álvaro Gil–Robles, el antiguo
Defensor español.
Definitivamente no hablaré de todos estos meca-
nismos. Me limitaré al Convenio Europeo. Mi colega
del Consejo de Europa, Rafael Benítez, les ofrecerá
ciertas percepciones con respecto a los derechos sociales
y económicos y, además, discutirá el recientemente
aprobado Protocolo XII al Convenio acerca de la no
discriminación.
He notado que varios de ustedes tienen Internet y
sitios web. Así que, para aquellos que deseen emprender
alguna investigación comparativa acerca de lo que está
pasando en Europa, les recomiendo buscar el sitio web
del Consejo de Europa, que es www.coe.int. Contiene
abundante información, aun para aquellos de ustedes
que trabajan para las ONG –la sociedad civil– más allá
de los límites del Convenio Europeo.
Mi segundo punto se relaciona con los cambios
recientes en el Convenio Europeo. Tienen en sus
carpetas el texto de la Convención en español,
enmendado por el Protocolo XI, así como fotocopias
de un artículo de la Revue Universelle des Droits de
l’Homme, en francés, y el Human Rights Law Journal,
en inglés, de una presentación que tuve el honor de
realizar aquí hace un año en el vigésimo aniversario de
la Corte Interamericana. Naturalmente, no discutiré con
ustedes a fondo lo que ya tienen delante y la información
que pueden consultar cuando les convenga a su debido
tiempo.
159

¿Cómo ha cambiado el sistema? Resumiré en al

menos cuatro puntos, los enormes cambios que se han
dado. (Véase el diagrama de las carpetas; la versión en
inglés está en la página once del Human Rights Law
Journal –y en la página 319 del Revue Universelle des
Droits de l’Homme–. Este diagrama les da una
indicación sencilla de cómo era el sistema viejo
comparado con el nuevo sistema). El Consejo de Europa
es una organización de cuarenta y un Estados Miembros,
todos los cuales han ratificado el Convenio Europeo para
la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades
Fundamentales.
El primer cambio es que la institución de monitoreo
a tiempo parcial, la Comisión Europea de Derechos
Humanos, tanto como la Corte Europea de Derechos
Humanos, ya no existen. Actualmente, existe una nueva
Corte Europea de Derechos Humanos que opera a
tiempo completo en Estrasburgo.
El segundo, es que el sistema ha sido consi-
derablemente racionalizado y los peticionarios ahora
tienen acceso directo a la nueva Corte; acceso directo
sin la existencia de una Comisión. Volveremos a esto
más adelante.
Los detalles de cómo funciona el procedimiento son
bastante complejos. Existen comités de tres jueces que
descartan una enorme cantidad de casos por ser
inadmisibles por decisión unánime. La mayoría de los
casos los resuelven salas de siete jueces. Hay cuatro
salas que trabajan de forma simultánea y permanente
en Estrasburgo. Algunos incluso dirían que es como una
fábrica: producen cantidades enormes de trabajo. Y la
160

gran mayoría de los casos los resuelven las salas de siete

jueces en las que siempre está presente el juez del país
involucrado. Además, también tenemos una gran sala
–por lo tanto tenemos a cuarenta y un jueces– diecisiete
de los cuales se encargan de los casos más importantes.
En la gran sala están, automáticamente, los presidentes
de cada una de las cuatro salas para asegurar una
consistencia, una armonía de jurisprudencia, especial-
mente cuando se dan o se proponen cambios de
jurisprudencia (véase en las carpetas material adicional
sobre este tema).
El tercer cambio es que el sistema que existía
anteriormente preveía la posibilidad de que algunos
casos se remitieran al Comité de Ministros, el órgano
ejecutivo del Consejo de Europa, para la resolución final.
Esta posibilidad ya no existe. Actualmente, todos los
casos –sean estos interestatales o individuales– se
presentan directamente ante la Corte. Podría añadir,
entre paréntesis, una peculiaridad en su Sistema
Interamericano que amerita reflexión. Cuando existe un
informe de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos bajo la Convención Americana sobre
Derechos Humanos –y que no fue sometido a la Corte–,
tal informe queda, por decirlo de alguna manera,
¡nadando entre dos aguas! ¿Qué pasa con él? Queda en
el limbo. Si se compara esto con la situación anterior
(previo al Protocolo IX) bajo el Convenio Europeo, en
donde el órgano ejecutivo del Consejo de Europa
siempre tenía el asunto bajo dominio absoluto en
situaciones en que el caso no fuera sometido a la Corte
de Estrasburgo. En otras palabras, siempre había una
decisión formal acerca de una violación de la
161

Convención. Su sistema actual no parece satisfactorio

desde este punto de vista.
El último comentario desde el nuevo sistema. En
cuanto al derecho a la petición individual, así como en
casos interestatales, la Corte automáticamente tiene
jurisdicción para atender ambos tipos de casos. No existe
un sistema de declaraciones opcionales; ahora todo el
proceso es obligatorio. Lo importante, e incluso
fundamental de la innovación del nuevo sistema, es la
naturaleza obligatoria de la jurisdicción de la Corte, tanto
en casos individuales como interestatales, que
obviamente incluye el locus standi del individuo para
llevar un caso directamente a la Corte Europea de
Derechos Humanos.
Seguidamente presentaré algunas estadísticas.
Actualmente, la Secretaría de la Corte de Estrasburgo
recibe setecientas cartas y más de doscientas llamadas
telefónicas internacionales, diariamente. Hace diez años,
en 1990, había alrededor de dos mil peticiones en espera
de admisibilidad ante la entonces Comisión de Derechos
Humanos. En este momento hay quince mil casos –de
dos mil a quince mil en diez años– pendientes de
admisibilidad. Al atender casos pendientes de admisi-
bilidad, no se debe olvidar que hay varios archivos
provisionales que están abiertos antes de que entre en
juego la resolución sobre admisibilidad. Actualmente,
hay treinta y dos mil archivos provisionales de este tipo
pendientes ante la Corte Europea de Derechos Humanos.
Hay un promedio de ochocientas cincuenta peticiones
registradas permanentemente. En cuanto a porcentajes,
¡el trabajo se ha incrementado en un quinientos por
162

ciento en los últimos siete años! Hasta la fecha, la Corte

nueva ha pronunciado más de trescientos fallos y ha
logrado concertar poco menos de ochenta arreglos
amistosos.
Así es, en breve, como funciona el sistema. Es un
procedimiento novedoso. Existen, en realidad, cuatro
cortes que trabajan simultáneamente, como cuatro salas.
Y, además, una Gran Sala que supervisa la coherencia y
la calidad de la jurisprudencia. (En lo que se refiere a
procedimientos de “revisión” y “renuncia”, favor
consultar mi artículo en el volumen 21 del Human Rights
Law Journal, 2000, páginas 1–17. Podrán encontrar una
versión en francés del mismo artículo en el volumen 11
del Revue Universelle des Droits de l’Homme, 1999,
pp. 377–393).
Ahora, veamos el número de personas que trabajan
en esta institución. En la Secretaría de la Corte de
Estrasburgo tenemos aproximadamente doscientos
funcionarios, comparado con alrededor de treinta y cinco
empleados que trabajan en la Corte Interamericana.
Comparen esto –dentro del contexto de las jurisdicciones
europeas– con unos ochocientos empleados trabajando
a tiempo completo en el Tribunal de Justicia Europea,
el órgano judicial de la Unión Europea, con sedes en
Luxemburgo y más de seiscientos cincuenta empleados
permanentes en el Tribunal Penal Internacional para la
antigua Yugoslavia.
Dentro de la Corte Europea de Derechos Humanos
existen dieciséis unidades separadas de abogados, que
comprenden unos sesenta y cinco abogados permanentes
con contratos permanentes a tiempo completo en la
163

Secretaría de la Corte. Y esto se compara, de nuevo,

con unos quince puestos parecidos en la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos en Washington,
D. C. y alrededor de media docena en la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, aquí en Costa
Rica. Además, en Estrasburgo tenemos unos veinticinco
abogados adicionales trabajando con contratos
temporales, renovables mensual o anualmente, junto con
unos veinte abogados aprendices.
Sabemos que el sistema, que ha sido reformado
recientemente, está siendo inundado por la jurispru-
dencia en cuanto a la duración de los casos de
procedimiento –principalmente relacionados con Italia–
y en particular, de los nuevos países miembros de la
Europa Central del Este: Polonia, Rusia, Ucrania, etc.
Ahora bien, aunque normalmente se supone que la
protección de los derechos humanos es, ante todo,
responsabilidad de los tribunales de cada país, debo
admitir que actualmente nos enfrentamos con un
fenómeno de cierta desconfianza en los sistemas
judiciales de varios de los nuevos países miembros,
especialmente en las nuevas democracias de Europa
Central y Europa del Este. Por lo tanto, la Corte de
Estrasburgo es, en realidad, equivocadamente percibida
por posibles peticionarios como un tribunal de apelación
final. De ahí la enorme presión a la que está sometida la
Corte de Estrasburgo, que una vez más –y esto es
comprensible– pide personal adicional para no
incrementar su ya considerable volumen de trabajo
atrasado. Y no olviden, en esta conexión, lo que cité
anteriormente, a saber, que en Estrasburgo tenemos más
de treinta y dos mil archivos provisionales pendientes
164

ante la Corte. En este momento hay más de quince mil

peticiones registradas pendientes ante la Corte. Dada
esta situación, es imprescindible la necesidad de atender
al 7 u 8 por ciento de los casos que pasan la barrera de
admisibilidad. Es precisamente en esta “barrera” de
admisibilidad donde se está creando el atasco.
En las recientes celebraciones del cincuenta
aniversario del Convenio Europeo (en las que
participaron en Roma el Presidente, Vicepresidente y
el Secretario de la Corte Interamericana: véase el Human
Rights Information Bulletin, “The ECHR at 50, del
Consejo de Europa”), el Presidente de la Corte Europea
de Derechos Humanos, L. Wildhaber, así como el
Secretario General del Consejo de Europa, W.
Schwimmer, especularon acerca de la necesidad –de
nuevo– de cambiar el mecanismo de control en Estras-
burgo. Pero, ¿cómo puede o debe cambiarse? Una idea
sería elevar la barrera de admisibilidad, con el resultado
de que un número mucho más elevado de casos se
declararían inadmisibles. Otra posibilidad, es recurrir a
un sistema de “acciones colectivas” o un sistema
parecido al que utiliza la Corte Suprema de los EE. UU.,
cuando elige cuáles casos –unos 70 al año– son
considerados los más importantes en su lista de casos
pendientes. Este tipo de pensamiento nos presenta un
dilema. Sabemos que uno de los elementos “clave” de
los “éxitos” de la Corte de Derechos Humanos en
Estrasburgo es la posibilidad de que cualquier individuo
puede recurrir a la Corte Europea de Derechos Humanos.
Todo individuo; no para que la Corte decida quién tiene
un mejor caso, como ocurre en la Corte Suprema de los
Estados Unidos. ¡Pero tenemos ochocientos millones
165

de posibles peticionarios tocándonos la puerta! Y

además existe, naturalmente, la necesidad paralela de
salvaguardar y desarrollar estándares apropiados de
derechos humanos por la Corte. ¿Debemos sacrificar
uno de estos papeles fundamentales en beneficio del
otro? ¿El primero con respecto al segundo? En otras
palabras, ¿crear algún tipo de barrera, artificial o
arbitraria, para que la Corte pueda atender solamente
casos específicos de derechos humanos “cuidado-
samente escogidos” en perjuicio de una posibilidad
ilimitada para que cualquier individuo en Europa pueda
recurrir a la Corte de Estrasburgo después de haber
agotado todo remedio local disponible? Es una decisión
difícil –por no decir imposible–, especialmente tomando
en cuenta que es probable que sea considerado como
simple y sencillamente inaceptable por los nuevos
Estados Miembros, en particular los países de Europa
Central y Europa del Este que se han unido al Consejo
de Europa. ¡Para ellos la posibilidad de ocupar la Corte
es un sine qua non de todo el sistema de Estrasburgo!
Para ellos, todas las personas deben poder tener
acceso a la Corte. Y, por lo tanto, sospecho –esta es mi
opinión personal– que no tenemos más remedio que
reforzar las capacidades logísticas de la Secretaría de
Estrasburgo y no empezar, por el momento, a pensar en
cambios importantes en el sistema. Es, sencillamente,
demasiado pronto para eso. Así que debemos darle a la
Corte más ayuda en lo que concierne a personal y
logística, que definitivamente están en dificultades, sin
mayores reformas estructurales. Las reformas que se
llevaron a cabo debido a la entrada en vigor del
Protocolo XI, sólo han sido implementadas hace poco
166

tiempo y necesitamos unos cuantos años más para ver

cómo la nueva Corte maneja su carga de trabajo.
Ahora, paso a comentar algunos puntos de discusión.
Ha habido varios cambios e innovaciones que se dieron
en Estrasburgo después de la entrada en vigor del
Protocolo XI. Unos cuantos ejemplos: los jueces de la
Corte Europea de Derechos Humanos –estos son temas
delicados a veces– son elegidos de una lista de tres
candidatos por parte de la Asamblea Parlamentaria del
Consejo de Europa. En este sentido, existen varios
nuevos procedimientos, más o menos complicados, que
aseguran una verificación de “lo apropiado” de los tres
candidatos que cada Estado ha presentado para ser
elegidos a la Corte. Incluso ha habido casos en que el
Comité de Ministros o la Asamblea Parlamentaria, ha
considerado inaceptables a los tres candidatos
presentados por un Estado Miembro. ¿No hace falta
instituir un procedimiento similar aquí en las Américas?
Planteo la interrogante. En Estrasburgo existe un sistema
democrático bastante “sano” en el cual todos los
candidatos son entrevistados, en primer lugar, por un
comité especial de la Asamblea Parlamentaria, antes de
que esta pase a un voto formal en el plenario. De hecho,
en algunos países la selección de candidatos ya no es
del “dominio reservado” del Ministerio de Asuntos
Exteriores. ¿No deben ustedes, aquí en las Américas,
estar pensando según estos mismos criterios? En algunos
países incluso sacan anuncios en periódicos legales para
candidatos que deseen presentar sus propias solicitudes,
asumiendo que poseen los requisitos y experiencia
necesarios. En países como el Reino Unido, Polonia y
Bélgica, paneles de entrevistadores evaluaron cuán
167

apropiados eran los candidatos preseleccionados antes

de presentar las listas a Estrasburgo. Este tipo de
procedimiento puede parecer más abierto, especialmente
si a las ONG y otros se les mantiene totalmente
informados de lo que está pasando. De hecho, se necesita
fomentar los procedimientos independientes de
selección nacional, especialmente en países donde
algunos consideran que el nepotismo aún ejerce una
influencia indebida sobre la selección de candidatos.
La transparencia y procedimientos de selección
objetivos deben ser aplaudidos.
En Estrasburgo –pasando a otro tema– la nueva Corte
tiene ahora cuarenta y un jueces. Hubo un esfuerzo por
tratar de lograr una representación más equitativa entre
mujeres y hombres. Si observamos la Corte Intera-
mericana de Derechos Humanos –y corríjanme si me
equivoco–, entiendo que a excepción de un miembro
de la Corte, Sonia Picado, ninguna otra mujer nunca
antes ha sido elegida a la Corte. En Estrasburgo no digo
que la situación sea necesariamente satisfactoria, o que
debemos alcanzar la igualdad absoluta, a toda costa, pero
hemos logrado, hasta cierto punto, una mayor
representación de mujeres en la Corte de Estrasburgo.
La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa tuvo
una buena idea al respeto. Les pidió a todos los Estados
–cuando enviaran sus listas de tres candidatos– que
siempre se asegurasen de que uno de los tres candidatos
fuera mujer. Dos mujeres y un hombre o dos hombres y
una mujer. Actualmente, en Estrasburgo tenemos ocho
juezas en la Corte Europea de Derechos Humanos –
ocho entre cuarenta y uno–. ¿Un procedimiento que
quizás valga la pena considerar aquí en las Américas?
168

En este punto, me referiré al nuevo texto del

Convenio Europeo, tal y como fue enmendado por el
Protocolo XI; es decir, el artículo 36 –relacionado con
intervenciones de terceros–. En un inicio, el Reglamento
de la Corte Europea de Derechos Humanos, allá en 1982,
dejaba abierta la posibilidad de comunicaciones por
escrito y la participación en audiencias de terceros a un
caso, tales como otros Estados, ONG, sindicatos. Tales
intervenciones han jugado un papel significativo en la
jurisprudencia de la Corte de Estrasburgo, enriqueciendo
la Corte con importante información adicional y muy
buen material comparativo que la Corte quizás no
hubiera podido obtener de otro modo. La contribución
de las ONG en esto –como varios de los jueces de la
Corte de Estrasburgo han admitido abiertamente– ha
tenido a menudo mucha influencia en el proceso de la
toma de decisiones. Véase, por ejemplo, las inter-
venciones de terceros, de Amnistía Internacional, la
Comisión Internacional de Juristas, Inter derechos y
otras ONG, sindicatos y organizaciones judiciales. Este
procedimiento, en un principio incluido en el Regla-
mento de la Corte allá en 1982, ahora ha sido
incorporado al cuerpo de la Convención en su artículo
36. ¿No deben ustedes, aquí en Costa Rica, prever un
desarrollo similar? Aun si en la actualidad es demasiado
difícil implementar tal idea mediante un nuevo protocolo
a la Convención Americana, ¿por qué no ejercer presión
para conseguir un cambio en el Reglamento de la Corte
de San José?
Y esto me lleva a mi punto final: acceso directo del
individuo a la Corte. Naturalmente, esto está garantizado
ahora desde la entrada en vigor del Protocolo XI ante la
169

Corte Europea de Derechos Humanos. Es un avance

relativamente novedoso, de hecho importante a nivel
de derecho internacional. Como algunos de ustedes
seguramente saben, fue apenas en 1990 que el Protocolo
XI permitió que los individuos tuvieran la posibilidad
de tener acceso a la Corte directamente, con un
mecanismo de filtración. Esto se hizo posible por medio
de un protocolo adicional que no fue ratificado por todos
los Estados Miembros. ¿Y por qué menciono esto hoy?
Simplemente, porque soy consciente de que la Asamblea
General de la OEA se reunirá aquí en Costa Rica en
junio del próximo año. Por lo tanto, ¿no es el momento
oportuno –como se discutió durante la serie de reuniones
de ayer organizadas entre representantes de Estados y
ONG– para que se tome una iniciativa similar aquí en
Costa Rica? Esta idea quizás no se hubiera tomado en
serio en las capitales de los Estados Miembros de la
OEA hace unos veinte años. Sin embargo, este ya no es
el caso hoy en día, como se puede apreciar en lo referente
a los cambios que se han dado en Estrasburgo. ¿No
amerita reflexionar sobre este asunto durante los
próximos días de esta reunión? ¿Cuáles son las ventajas
y desventajas de ofrecer el locus standi individual ante
la Corte Interamericana de Derechos Humanos? Sin
duda las primeras superan a las últimas.
Naturalmente, cuando me refiero aquí a locus standi,
me refiero no solamente a la posibilidad de que un
Estado Parte y/o la Comisión Interamericana tenga
acceso a la Corte, sino que un individuo/supuesta
víctima de una violación de derechos humanos tenga la
capacidad procesal de presentar una petición direc-
tamente ante la Corte. Bien, el sistema que condujo a la
170

aprobación del Protocolo IX bajo el Convenio Europeo,

y que varios gobiernos prefieren, quizás haya brindado
el impulso necesario para cambiar las reglas de
procedimiento de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos. Tengo entendido que la Corte
Interamericana de Derechos Humanos quizás también
quiera hacerlo. Sin embargo, también estoy muy
familiarizado –debería de estarlo– con el Reglamento
de su Corte, cuyo artículo 23 estipula, en procesos de
reparación, la posibilidad de que las víctimas participen
en discusiones orales y presenten pruebas a nivel de
reparación, en la etapa final del proceso. No obstante,
¿debe hacerse un cambio tan importante con base en un
ajuste ad hoc de las reglas de procedimiento o debe
hacerse mediante un protocolo adicional, tomando como
modelo el Protocolo IX de la Convención Europea de
Derechos Humanos?
Espero, con gran interés, escuchar las opiniones de
Antonio Cançado–Trindade sobre este asunto, y tal vez
las reacciones y comentarios de miembros del público
que, sin duda, pueden tener otras ideas con respeto a
este tema. El razonamiento básico, en mi opinión, es la
necesidad de adaptarse al enfoque pro víctima de los
tratados de derechos humanos: un individuo debe tener
acceso porque sencillamente le corresponde. Si lo
tenemos en Estrasburgo, ¿por qué no deben tenerlo en
San José? De hecho, en algunos casos los puntos de
vista de la Comisión Interamericana pueden discrepar
de aquellos del peticionario. En tales casos es
simplemente más sano permitir que cada “parte”
proceda a presentar sus argumentos independientemente
ante la Corte. Puede ser que la presentación por parte
171

de la Comisión de un caso ante la Corte no concuerde

con los puntos de vista de la supuesta víctima en relación
con los méritos de una petición. En este caso, el
peticionario presentaría sus puntos de vista, mientras
que la Comisión mantendría su papel primordial y, de
hecho, clave como protectora del interés público (véase
jurisprudencia reciente en ejemplos que vienen en las
carpetas).
Con una cita de lo que ha dicho el pastor Martín
Niemoller finalizo esta exposición. Esta cita encierra
muy bien el papel que muchos de ustedes en el público,
representantes de ONG y la sociedad civil, representan:
“Primero vinieron por los judíos y no los defendí

porque no era judío; después vinieron por los
comunistas y no los defendí porque no era comunista;
después vinieron por los sindicalistas y no los defendí
porque no era sindicalista; después vinieron por mí y
ya no quedaba nadie que me defendiera.”
Su papel –y les rindo homenaje– es asegurar que esto

no ocurra. De hecho, representan una categoría de
instituciones, activistas de derechos humanos y ONG,
que a menudo corren grandes riesgos personales para
asegurar que los derechos humanos de los individuos
en las Américas sean debidamente respetados.
172

Estado actual y rumbo de

tres Sistemas Regionales
de Proteccción de los
Derechos Humanos
Antonio A. Cançado-Trindade1
Es oportuno recordar que, hace una década, tuve el

privilegio de participar como expositor en el I Curso
del Instituto Interamericano de Derechos Humanos
(IIDH) de capacitación para abogados de víctimas de
violaciones de derechos humanos y ONG, precisamente
por invitación de Pedro Nikken y Roberto Cuéllar, hoy
aquí presentes, con quienes he tenido la satisfacción de
compartir experiencias inolvidables en el campo de la
protección y promoción internacionales de los derechos
humanos, a escalas tanto regional como universal
(Naciones Unidas), en ocasiones distintas. Es un gran
gusto poder estar con todos ustedes en este II Curso
Interamericano “Sociedad Civil y Derechos Humanos”,
para compartir algunas reflexiones sobre los tres
1 Brasileño, Doctor en Derecho Internacional y Presidente de la Corte

Interamericana de Derechos Humanos
173

sistemas regionales de derechos humanos en operación

en el presente, sobre todo por los lazos de afecto que
me vinculan y siempre me vincularán al IIDH.
I should also like to add that it is with great satisfaction

that I share this panel with Andrew Drzemczewski, my
contemporary of University years in Cambridge and
Strasbourg in the seventies, who has more recently
played such an important role in late developments in
the Council of Europe, not only in relation to the
travaux préparatoires of Protocol XI to the European
Convention on Human Rights, but also with regard to
the monitoring work of the Council of Europe vis-à-
vis the countries of Eastern Europe.
La intervención se desarrollará según el siguiente

plano de exposición: en primer lugar, me referiré a los
últimos desarrollos en el sistema africano de derechos
humanos; en seguida, daré noticia de lo que ha tratado
la importante Conferencia de Roma –de la semana
pasada– conmemorativa del 50 aniversario de la
Convención Europea de Derechos Humanos, en la cual
participé en representación de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos. Lo haré particularmente en lo
tocante al gran dilema que enfrenta hoy el sistema
europeo de protección frente a los cambios sustanciales
introducidos por el Protocolo XI a la Convención
Europea.
Y, finalmente, procederé a un análisis comparativo
de los problemas procesales comunes tanto al sistema
europeo como al sistema interamericano de derechos
174

humanos, con atención especial y énfasis en la cuestión

del acceso directo del individuo a la justicia a escala
internacional, al automatismo de la jurisdicción
contenciosa de los tribunales internacionales de
derechos humanos, y a la cuestión del cumplimiento o
ejecución de las sentencias de los tribunales inter-
nacionales (Cortes Interamericana y Europea) de
derechos humanos en el ámbito de derecho interno.
Quisiera analizar estos tres tópicos, por cuanto fueron
precisamente algunos de los puntos más debatidos no
solo en el Seminario del año pasado realizado por el
IIDH aquí en Costa Rica, sino también en la reciente
Conferencia de Roma de los Estados Partes en la
Convención Europea.
No abordaré aspectos históricos, porque ustedes
todos los conocen y ya se encuentran en los libros.
Quisiera detenerme en el estado actual y los rumbos de
los tres sistemas regionales de protección, en una visión
comparativa. Ustedes saben perfectamente, en lo que
concierne al sistema africano, que este presenta algunas
características muy especiales, propias de la visión
africana de la temática de los derechos humanos. Si
tuviera que resumir muy rápidamente los logros de la
Conferencia de Lagos, de la Conferencia de Addis Abeba
y otras, los resumiría en ocho puntos principales, que
corresponden a la propia concepción africana de la
protección internacional de los derechos humanos.
Estos puntos son los siguientes: en primer lugar, una
visión esencialmente holística de todos los derechos
humanos, inclusive el derecho al desarrollo; en segundo
lugar, un énfasis en los deberes del individuo
175

–paralelamente a sus derechos– porque es muy propio

de la cultura africana, que mucho valora la vida
comunitaria, como se desprende de toda la vasta
literatura jurídica sobre la Carta Africana de Derechos
Humanos y de los Pueblos; en tercer lugar, la fraseología
que han escogido los redactores de la Carta Africana,
que presenta unas tecnicidades que no pueden pasar
inadvertidas. Por ejemplo, la Carta se refiere a peticiones
o comunicaciones interestatales y “otras” (interpuestas
por entidades no estatales, grupos de particulares e
inclusive individuos); es muy importante tener en mente
este tipo de lenguaje utilizado por los juristas africanos.
En cuarto lugar, el gran paso dado hace dos años,
con la aprobación del Protocolo de Burkina Faso, el
primer Protocolo a la Carta Africana, adoptado el 9 de
junio de 1998, que dispone el establecimiento de una
Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos
(que todavía aguarda las ratificaciones necesarias para
entrar en vigor). En quinto lugar, el carácter –que
considero criticable– confidencial, del trámite de casos
por la Comisión Africana, el cual permanece confi-
dencial hasta que la Asamblea de los Jefes de Estado y
Gobierno de la Organización de la Unidad Africana
(OUA) determine la publicación de las respectivas
decisiones de la Comisión Africana.
En sexto lugar, la ausencia de una cláusula de
derogación (similar al artículo 27 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, y al artículo 15
[original] de la Convención Europea), acompañada, sin
embargo, de mayores limitaciones en la propia
formulación de los derechos. Trátase de un quid pro
176

quo: no hay cláusulas de derogación, pero los derechos

están formulados en términos más restrictivos. En
séptimo lugar, la Carta Africana consagra normas de
interpretación (artículo 60), en disposición que
encuentra paralelo en el artículo 29 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
Por último, la reciente adopción del Protocolo de
Burkina Faso, previendo la creación de la Corte
Africana, revela una tendencia hacia la jurisdiccio-
nalización del sistema africano de derechos humanos,
aproximándolo al modelo de la Corte Interamericana,
quizás un poco más que al de la Corte Europea. El
referido Protocolo a la Carta Africana contiene, v.g., una
disposición convencional sobre la función consultiva,
al igual que la Corte Interamericana y distintamente de
lo que ha pasado en la práctica en Estrasburgo. Pero lo
que me parece importante subrayar aquí es, sobre todo,
el artículo 5 del Protocolo africano, sobre el acceso a su
futura Corte regional. En efecto, el acceso a la Corte
Africana (tan pronto sea establecida) está abierto, en
primer lugar, a la Comisión Africana, pero también a
los individuos.
Lo que significa, de pronto, que no se plantea la
cuestión de “fusionar” los dos órganos; el sistema
africano de protección se jurisdiccionaliza, pero la
Comisión Africana sigue existiendo. Según el Protocolo
de 1998, pueden acudir a la Corte, además de la
Comisión, los Estados Partes en la Carta Africana,
cualquier organización intergubernamental africana (lo
que no deja de ser interesante), las ONG y los
particulares. Hay una disposición que prevé el acceso
177

directo también de los individuos y de las ONG a la

futura Corte Africana de Derechos Humanos.
Paso ahora, en términos comparativos, a los
desarrollos más recientes en el sistema europeo de
protección, en relación con el sistema interamericano
de derechos humanos. Si tuviera que destacar los puntos
principales que se plantearon en la reciente Conferencia
de Roma, realizada hace una semana, los resumiría de
la siguiente manera: en primer lugar, se produjo un
enfrentamiento entre dos tesis contrapuestas en razón
de la verdadera “inundación” de casos (18 mil casos
registrados y pendientes) con que se enfrenta hoy la
Corte Europea (cuyos datos estadísticos ya han sido
mencionados por Andrew Drzemczewski), después de
la entrada en vigor del Protocolo XI a la Convención
Europea, el 1º de noviembre de 1998. La propia Corte
Europea parece dividida en este momento en dos
corrientes de pensamiento (y digo esto con conocimiento
de causa, pues antes de participar en la Conferencia de
Roma, pasé una semana en reuniones con el Presidente
y los jueces de la Corte Europea, en su sede en
Estrasburgo).
Están, por un lado, los que conciben la Corte Europea
tal y como fue concebida originalmente –antes de los
Protocolos IX y XI a la Convención Europea–,
efectivamente como un órgano de protección de los
derechos individuales consagrados en la Convención
Europea y en sus doce Protocolos (el último fue
adoptado en la Conferencia de Roma hace una semana).
Es decir, el énfasis tendría que seguir siendo en
salvaguardia de los derechos humanos a la luz de las
circunstancias de cada caso concreto.
178

Por otro lado, hay una corriente de pensamiento que

yo podría quizás denominar “constitucionalista”, que
considera que la Corte Europea ya es, de hecho, una
corte constitucional regional de derechos humanos; de
ahí viene la sugerencia de seleccionar casos que puedan
ser de interés para la evolución del orden público
europeo, tomando en cuenta las necesidades de
protección, pero concentrándose más bien en los casos
que puedan presentar cuestiones importantes de
interpretación y para la aplicación de la Convención
Europea.
Actualmente hay, pues, estas dos tesis, con
repercusiones en el seno de la propia Corte Europea, lo
que refleja casi un dilema del tipo “Sofia’s choice”, que
produjo una reacción en la Conferencia de Roma,
inclusive de parte de las ONG. Las ONG, a mi modo de
ver con toda razón, se opusieron a la segunda tesis, con
base en el argumento de que, si se considera que la Corte
Europea, para obviar la cantidad de casos con que se
enfrenta en este momento, pudiera escoger qué casos
decidir, y pudiera aplicar con más rigidez las condiciones
de admisibilidad, esto podría generar una desvirtuación,
una distorsión de la propia razón de ser del sistema
regional de protección.
Así, mi propia conclusión es que la primera tesis, en
materia de protección, es la que debe prevalecer. Es
decir, el énfasis debe recaer en la protección de los
derechos humanos, y habrá que buscar una solución para
el problema de la gran cantidad de casos, que no sea en
detrimento de las presuntas víctimas. Por eso no
comparto la visión “constitucionalista”: la Corte
179

Europea sigue siendo una Corte de derechos humanos,

de justicia, y no de pura jurisprudencia.
Entonces, ¿cuáles serían las alternativas? Según he
notado, basándome en las conversaciones múltiples que
he mantenido con mis colegas de la Corte Europea, en
primer lugar, un énfasis en el rol de los recursos de
derecho interno; es decir, en la obligación de los Estados
de proveer recursos eficaces de derecho interno (y no
en el simple agotamiento mecánico y formal de tales
recursos como condición de admisibilidad de peticio-
nes), en beneficio de los seres humanos protegidos. O
sea, en un determinado momento, habrá que señalar si
un país tiene una justicia que no atiende los estándares
de protección de la Convención Europea, para que ajuste
sus estructuras internas de administración de justicia y
cumpla con el deber de proveer recursos internos
eficaces. Yo he sostenido esa tesis en mis escritos desde
hace muchos años 2 . En el dominio de la protección
internacional de los derechos humanos, el énfasis debe
recaer, más que en el elemento del agotamiento, en la
obligación positiva del Estado de proveer recursos
internos eficaces.
Actualmente hay una gran preocupación en la Corte
Europea, por ejemplo, con dos mil trescientos casos
relativos a Italia, específicamente sobre retardo no
razonable del proceso civil. Ya España resolvió esto con
2 Cf. A. A. Cançado-Trindade, The Application of the Rule of Exhaustion

of Local Remedies in International Law, Cambridge, Cambridge
University Press (Serie “Cambridge Studies in International and
Comparative Law”), 1983, pp. 1-445; A.A. Cançado-Trindade, O
Esgotamento de Recursos Internos no Direito Internacional, 1a. ed.,
Brasília, Ed. Universidade de Brasília, 1984, pp. 1-285 (agotada); 2a.
edição atualizada, Brasília, Editora Universidade de Brasília, 1997,
pp. 1-327.
180

una reforma legislativa, preventivamente. Si Italia

también viene a resolver este problema mediante una
reforma legislativa, serán dos mil trescientos casos o
menos, de los pendientes ante la Corte Europea. De ese
modo, el énfasis en la mejora de las instituciones
nacionales de protección es adecuado.
Pero si ahora nuestros colegas europeos están
preocupados con los casos italianos, imagínense ustedes
lo que va pasar cuando empiecen a llegar a la Corte
Europea, sistemáticamente, v.g., ¡los casos relativos a
la Federación Rusa! Cuando la Convención Europea
sea más conocida en Europa del Este, en Rusia y otros
países de la región, cuando empiecen a presentarse los
casos relativos a estos países, ahí sí, los Jueces de la
Corte Europea van realmente enfrentarse con un
aumento aún más considerable de los casos presentados
ante su Tribunal.
Otro punto sería considerar, además de las medidas
de orden propiamente organizacional, qué otras
alternativas podrían ser contempladas para seguir
adelante con un mecanismo que asegure el acceso
directo del individuo a la justicia a escala internacional,
que yo sostengo firmemente. Hay, a mi entender, que
seguir avanzando en el sentido del acceso directo de los
individuos a los tribunales internacionales de derechos
humanos; en ese sentido se orienta toda la literatura
especializada, desde los años veinte, sobre la justicia
internacional3 .
3 Cf., al respecto, A.A. Cançado-Trindade, “The Procedural Capacity

of the Individual as Subject of International Human Rights Law: Recent
Developments”, en Karel Vasak Amicorum Liber - Les droits de
l’homme à l’aube du XXIe siècle, Bruxelles, Bruylant, 1999, pp. 521-
544.
181

Una posibilidad sería, por ejemplo, cambiar las reglas

de admisibilidad, no en el sentido de tornarlas más
rígidas. Por ejemplo, en lugar de exigir que no se admite,
v.g., una petición que sea manifiestamente infundada,
proceder totalmente al revés: declarar la petición
admisible porque está manifiestamente bien fundada, y
ahí hacer que la carga de la prueba incida sobre el Estado
demandado. En seguida, notificar de inmediato a los
Estados demandados de las peticiones declaradas
manifiestamente bien fundadas.
Lo que aquí propongo revertiría el énfasis, en el
sentido de fomentar perfeccionamientos, en ámbito del
derecho interno, en prácticas administrativas, medidas
legislativas, adaptación de la legislación nacional a los
requisitos de la Convención internacional; esto
fomentaría, además, una mayor atención a la dimensión
preventiva de la protección internacional de los derechos
humanos. Lo otro sería establecer una nueva estructura
de la Corte Europea, con una primera instancia que
cuidara solamente de las cuestiones de admisibilidad y
con la posibilidad de recurso a las salas de la Corte
Europea.
Es este, en síntesis, el estado en que se encuentra el
actual debate en el ámbito del sistema europeo de
protección. La posición de las ONG ha sido muy clara
en favor de asegurar el mayor grado de protección a los
derechos de las presuntas víctimas, y de flexibilizar, en
lugar de endurecer, las condiciones de admisibilidad de
las peticiones, con énfasis en las vías de reparación en
el marco del derecho interno.
Paso ahora a nuestro sistema regional de protección.
Ustedes ya conocen los datos estadísticos relativos a la
182

labor tanto de la Comisión como de la Corte Interame-

ricanas de Derechos Humanos. La Corte Interamericana
ha conocido 37 casos contenciosos a la fecha, contando
con 69 sentencias dictadas hasta el presente (en cuanto
al fondo, reparaciones e interpretación de sentencias,
competencia y excepciones preliminares), y casi 30
medidas provisionales de protección.
He tenido ocasión, en eventos realizados por el IIDH
y otras entidades, y en el gran seminario realizado por
la Corte Interamericana aquí en San José en noviembre
de 1999, en conmemoración de los 20 años de la Corte
y 30 años de la Convención Americana, de presentar
mis reflexiones sobre los cambios que se podrían
introducir en el mecanismo de protección de la
Convención Americana, con miras a fortalecerlo, y
teniendo siempre presente la función y el propósito
último del sistema regional de derechos humanos, que
es la protección de estos.
Así, disiento del inmovilismo abogado por tantas
personas que actúan en el sistema: hay toda una
jurisprudencia internacional que señala que los tratados
de derechos humanos son instrumentos vivos, que tienen
que acompañar la evolución de los tiempos, inclusive
para atender a las crecientes necesidades de protección.
Si todos pensamos igual, y no admitimos siquiera la
libre discusión sobre los rumbos del sistema regional
de protección, lo que ocurre es que nadie está pensando.
Los cambios tienen que ser producto de consensos:
si no hay consenso, no hay cambio. Pero los que se
oponen a los cambios tienen el deber de justificar por
qué quieren mantener el statu quo. De mi parte, no tengo
183

ningún recelo en considerar proyectos de reforma, para

ser ampliamente discutidos para ver si obtienen
consenso, siempre que tomen en cuenta el interés
superior del perfeccionamiento del mecanismo
convencional de protección, teniendo presentes los
derechos de las presuntas víctimas, cuya protección
conforma el rationale último de la Convención
Americana en particular, y de todos los tratados de
derechos humanos que contienen los sistemas de
petición individual.
Tal como he señalado en mis escritos4 y mis informes
recientes a la OEA, pienso que se podría distinguir una
serie de puntos de orden procesal que podrían ser
considerados por todos los actores del sistema. Es decir,
la Corte, la Comisión, los Estados Partes, las ONG y
todos los demás que tengan interés en el funcionamiento
eficaz del sistema interamericano de protección, podrían
centrar su atención en los siguientes puntos: En primer
lugar, la plena participación de los peticionarios en todas
las etapas del procedimiento ante la Corte. En segundo
lugar, en el futuro, el acceso directo de los individuos a
la Corte, para que puedan también elevar un caso a la
consideración de la Corte, una vez que haya sido
decidido previamente por la Comisión. No estamos aquí
contemplando una solución similar a la del Protocolo
4 Cf., recientemente, A.A. Cançado-Trindade, “Las cláusulas pétreas

de la Protección Internacional del Ser Humano: El Acceso Directo de
los Individuos a la Justicia a Nivel Internacional y la Intangibilidad de
la Jurisdicción Obligatoria de los Tribunales Internacionales de
Derechos Humanos”, en El Sistema Interamericano de Protección de
los Derechos Humanos en el Umbral del Siglo XXI - Memoria del
Seminario (Nov. 1999), San José de Costa Rica, Corte Interamericana
de Derechos Humanos, 2001, pp. 3-68.
184

XI a la Convención Europea, por cuanto en nuestro

continente no se han satisfecho todavía las precon-
diciones para esto.
¿Cuáles son las precondiciones para que se pueda
avanzar en la jurisdiccionalización de nuestro sistema
de protección? En primer lugar, que todos los Estados
de la región sean Partes en la Convención Americana,
inclusive los países hermanos del Norte. En segundo
lugar, que todos los Estados Partes acepten la
competencia contenciosa de la Corte Interamericana,
para que las obligaciones sean idénticas para todos
(jurídicamente iguales) y sin restricciones. En tercer
lugar, que los Estados de la región incorporen la
normativa de protección de la Convención Americana
en su derecho interno, lo que todavía no han hecho. Solo
cuando estas condiciones estén satisfechas, podríamos
pensar en un órgano jurisdiccional único del sistema
interamericano de protección, pero eso quizás en la
próxima encarnación...
En el momento presente, el primer gran tema es el
acceso a la justicia, a escalas tanto nacional como
internacional. Por medio de reformas reglamentarias se
puede y se debe asegurar la plena participación de las
presuntas víctimas en todas las etapas del procedimiento,
no solo ante la Comisión, sino también ante la Corte.
Desde el año 1995, en todas las reuniones conjuntas de
la Corte y de la Comisión Interamericanas, yo he
enfatizado este punto; es decir, las razones en favor de
asegurar el pleno locus standi de los individuos, y nunca
escuché ninguna objeción a mis puntos de vista en este
particular, y quisiera dejar constancia de esto aquí.
185

Las razones en favor del locus standi de los

individuos en el procedimiento, tanto ante la Comisión
como ante la Corte, son de orden tanto conceptual como
práctico. Por una cuestión de principio, al recono-
cimiento de derechos debe corresponder el reco-
nocimiento de la capacidad procesal de vindicarlos. Esto
contribuye a instruir mejor el proceso, como mani-
festación del derecho de libre expresión. Si exigimos
de los Estados el respeto a este derecho, tenemos
también que dar muestra de sostenerlo en el proceso
internacional. Es de la propia naturaleza del contencioso
internacional de los derechos humanos, la contra-
posición de los individuos demandantes a los Estados
demandados.
La plena participación de las presuntas víctimas en
todas las etapas del proceso contribuye a la equidad y a
la transparencia de este. Además, al derecho de acceso
a la justicia a escala internacional debe corresponder la
garantía de la igualdad procesal de las partes. Las
presuntas víctimas o sus familiares se encuentran al
inicio del proceso, al sostener que han sufrido una lesión
a sus derechos; están, de igual modo, al final del proceso,
como beneficiarios de las eventuales reparaciones, y no
hay razón alguna para que no estén también presentes
durante el proceso. Por último, el modelo más
perfeccionado de protección de los derechos humanos
es, a mi entender, el modelo jurisdiccional, el cual
corresponde a la clara tendencia del mundo actual, en
el que gana cuerpo el viejo ideal de la justicia
internacional.
Así, la tendencia que resumí hace algunos minutos
186

en cuanto a los esfuerzos de nuestros colegas africanos

para crear una Corte Africana de Derechos Humanos y
de los Pueblos, también se aplica a la creación de los
Tribunales Penales Internacionales ad hoc para la
antigua Yugoslavia (en 1993) y para Ruanda (en 1994),
así como a la adopción del Estatuto de Roma sobre el
Tribunal Penal Internacional permanente (en 1998).
Existe hoy día una tendencia inequívoca hacia la
jurisdiccionalización, para combatir la impunidad y
asegurar la vigencia de los derechos de la persona.
Me permito repetir: todas las instituciones, y todos
los instrumentos jurídicos, son producto de su tiempo,
y la evolución del Derecho tiene por fuente material
última la conciencia humana. Las normas jurídicas
encierran valores, sin los cuales no tendrían eficacia.
La cuestión trascendental de la validez de las normas
jurídicas quizás sea metajurídica, y ciertamente
trasciende las soluciones del derecho positivo. No temo
la evolución del Derecho ni los cambios, en cuanto sean
para fortalecer los mecanismos de protección. Una vez
más –me permito insistir–, los que se oponen a la
evolución de nuestro sistema regional de protección
tienen que justificar por qué razón sostienen el statu
quo.
Por último, creo que los cambios por introducirse no
pueden limitarse solo a cambios reglamentarios, porque
los reglamentos son interna corporis, que mañana
pueden ser alterados, de forma retrógrada. Tienen que
ser cambios positivos que verdaderamente comprometan
los Estados Partes, por medio preferiblemente de un
Protocolo de enmiendas a la Convención Americana,
187

para fortalecer su mecanismo de protección 5 . En

realidad, ya tenemos dos Protocolos a la Convención
Americana. Los europeos ya han adoptado doce
Protocolos a la Convención Europea. Los africanos ya
han adoptado uno a la Carta Africana. ¿Cuál es el
problema de discutir esto de forma libre, en busca de
un consenso? ¿Cuál es la dificultad de discutirlo? Para
mí, la autoridad del argumento prima sobre el argumento
de la autoridad.
Todos tenemos que ser oídos, no solo los que actúan
en Washington, sino también quienes vivimos en otras
latitudes y al sur del ecuador, en contacto directo y diario
con la preocupante realidad de la cotidianidad de los
derechos humanos en nuestros países. El sistema
interamericano de protección de los derechos humanos
es de todos los actores, no admite monopolios ni
oligopolios; todos deben dar su cuota de participación
al proceso de su evolución y perfeccionamiento.
Hay disposiciones procesales de la Convención
Americana (como los artículos 50 y 51, por ejemplo)
que necesitan enmendarse. Si ustedes han leído los
trabajos preparatorios de la Convención Americana, han
de convenir que no priman por una riqueza conceptual.
Ha llegado el tiempo de poner fin a la cláusula
facultativa del artículo 62 de la Convención Americana,
para tornar la jurisdicción de la Corte obligatoria ipso
jure para todos los Estados Partes. Se impone el
5 Cf. A.A. Cançado-Trindade (Relator), Informe: Bases para un Proyecto

de Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
para fortalecer su mecanismo de protección, San José de Costa Rica,
Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2001, pp. 1-669.
188

automatismo de la jurisdicción obligatoria de la Corte,

para que las obligaciones convencionales sean las
mismas para todos.
Ya no hay más lugar para invocaciones anacrónicas
de reciprocidad, para restricciones no expresamente
autorizadas, y tampoco para pretensiones fantasiosas de
“retiros” unilaterales con efectos supuestamente
“inmediatos”. Eso simplemente no existe en el Derecho,
es pura ficción o fantasía. La cláusula facultativa del
artículo 62 tiene que ser reformada, para tornar la
jurisdicción de la Corte automáticamente obligatoria, y
esto solamente se logrará mediante un Protocolo de
enmiendas. Los que no lo acepten, que asuman su
postura de literalmente reaccionarios.
Se impone, además, un mecanismo de supervisión
de ejecución de sentencias de la Corte. Esta sigue siendo
una laguna en nuestro sistema regional de protección.
En el estado actual del desarrollo del sistema intera-
mericano de protección, habría la posibilidad de que el
Consejo Permanente de la OEA –o un Grupo de Trabajo
de este– ejerciera esta función. Nosotros no podemos
seguir consumiendo dos o tres días de cada período de
sesiones de la Corte Interamericana examinando si un
Estado cumplió o no con una sentencia nuestra. En rigor,
no es esta una función del órgano judicial del sistema.
Las últimas presentaciones de Informes de la Corte que
hice en la OEA me dejaron la impresión de que ya existe
una toma de conciencia en relación con la necesidad de
un mecanismo permanente de supervisión de ejecución
de las sentencias de la Corte.
Los europeos han resuelto este problema con la
actuación, en este particular, delegada al Comité de
189

Ministros, en el ámbito del Consejo de Europa; este

mecanismo permite llamar la atención para la garantía
colectiva, que es subyacente a todos los tratados de
derechos humanos. En nuestro continente empieza a
formarse una conciencia de la noción de garantía
colectiva. Recuerdo, por ejemplo, la más reciente
Asamblea General de la OEA, en junio pasado, realizada
en Windsor, Canadá: fue la primera Asamblea General
de la OEA que adoptó una resolución clarísima sobre la
obligación de los Estados Partes en la Convención
Americana de dar el debido cumplimiento de las
sentencias de la Corte: ¡la primera vez en la historia de
la OEA! Esto ya es, al menos, un inicio de la formación
de una conciencia sobre esta materia.
Quisiera concluir en un tono positivo. Un gran logro
de nuestro sistema regional de derechos humanos reside
en la aplicación, por la Corte Interamericana, de las
medidas provisionales de protección. Me siento muy
contento en cuanto a que hemos logrado ampliar
conceptualmente el propio contenido jurídico de las
medidas provisionales de protección, ya no más
limitadas al derecho a la vida o a la integridad de la
persona, sino que abarcan también otros derechos (como
la libertad de circulación, tan importante en nuestros
días, en el mundo supuestamente “globalizado” –el
nuevo eufemismo de moda– en que vivimos).
Dichas medidas han sido recientemente aplicadas en
relación con la libertad de circulación de las personas
“globalizadas” (y no de los capitales, como propugnan
los “globalizantes”), conformando un embrión de un
verdadero hábeas corpus internacional. Es desafor-
190

tunado –y estoy seguro que Andrew Drzemczewski

estará de acuerdo conmigo– que los europeos perdieron
la oportunidad única, en los travaux préparatoires del
Protocolo XI a la Convención Europea, de erigir a escala
convencional las medidas provisionales de protección
–Suiza llegó a presentar un proyecto en ese sentido, que
no prosperó– y no hayan aprovechado un poco de
nuestra experiencia interamericana, que ha sido tan
positiva en este particular.
También positivo ha sido el ejercicio de la función
consultiva por la Corte Interamericana. Algunas de las
opiniones consultivas de la Corte (como la OC-1, la
OC-5, la OC-8, la OC-9 y, más recientemente, la OC-
15 y la OC-16) han sido particularmente importantes.
La OC-15 ha tocado las bases de la función consultiva
de la Corte. Pero, de todas ellas, es la OC-16 la que
tiene una dimensión universal. Lo ilustra el hecho de
que, con posterioridad, la materia llegó ahora a la Corte
Internacional de Justicia. Cualquiera que sea el
pronunciamiento de esta última al respecto, la Corte
Interamericana ya es el primer tribunal internacional
en afirmar la existencia de un derecho individual a la
información sobre la asistencia consular en el marco de
las garantías del debido proceso legal6 .
La histórica Opinión Consultiva Nº 16 de la Corte
Interamericana revela el impacto del Derecho Interna-
cional de los Derechos Humanos en la evolución del
6 Cf. Corte Interamericana de Derechos Humanos, El Derecho a la

Información sobre la Asistencia Consular en el Marco de las Garantías
del Debido Proceso Legal, Opinión Consultiva Nº 16 (OC-16/99), del
1.10.1999, Serie A, N.º 16, pp. 3-123, paras. 1-141.
191

propio Derecho Internacional Público, específicamente

al haber sido la Corte Interamericana el primer tribunal
internacional en advertir que el incumplimiento del
artículo 36(1)(b) de la Convención de Viena sobre
Relaciones Consulares de 1963 se daba en perjuicio no
solo de un Estado Parte, sino también de los seres
humanos en cuestión. Esta Opinión Consultiva de la
Corte Interamericana podrá servir de inspiración a otros
tribunales internacionales.
Para concluir, cada sistema regional de protección
vive su propio momento histórico, y tenemos que
aprender los unos de los otros. Tenemos que aprender
con los africanos y con los europeos, y los africanos y
europeos también tienen que aprender con nosotros.
Cada uno da su contribución, a partir de la realidad en
que vive, pero todos actuamos, en los tres sistemas
regionales de protección, en el marco de la universalidad
de los derechos humanos.
192

Conferencia
Cumplimiento de decisiones de
los Órganos Internacionales
de Protección de Derechos
Humanos: el caso del Sistema
Interamericano
Hernán Montealegre1
En realidad, sin ímpetu no hay causa de los derechos

humanos. Desde luego agradezco la vinculación,
especialmente con mi país porque estamos viviendo en
Chile una situación sumamente particular que voy a
tratar de describir para que ustedes la conozcan de la
manera más concreta y amplia posible.
No nos podemos engañar en materia de derechos

humanos. No tenemos el derecho a hacerlo porque son
demasiadas las víctimas por las cuales tenemos que
trabajar. La gran preocupación que ha surgido en
1 Chileno, Abogado, fue el primer Director Ejecutivo del Instituto

Interamericano de Derechos Humanos.
193

América Latina por la temática de los derechos humanos

no ha surgido, desgraciadamente, porque hayamos
encontrado en ellos lo que en verdad son: el anuncio de
un mundo nuevo; sino a raíz de las terribles y crueles
violaciones que ha habido en nuestra región. Nosotros
representamos a las víctimas y hemos surgido
fundamentalmente a través de ellas. Los derechos
humanos, desde ese punto de vista, son una experiencia
traumática. Siempre he dicho, sin embargo, que los
derechos humanos tienen un doble aspecto: un objeto
de denuncia y un objeto de anuncio. Son una denuncia
de las violaciones a los derechos humanos, pero, a la
vez, también constituyen un anuncio de una nueva
sociedad, de un mundo nuevo, de un mundo que se basa
en los valores de los derechos humanos. Pero para que
surja ese mundo nuevo que está expresado en los
convenios de derechos humanos, tenemos todavía que
salir de la ciénaga en la cual nos encontramos: las
violaciones a los derechos humanos. Tal vez una ciénaga
que hoy día tiene un nombre distinto, un abismo que ya
no es el que vivimos en la década de los setenta, cuando
las personas desaparecían o existían los miles y miles
de torturados, o los miles de exiliados como víctimas
de violaciones a los derechos humanos.
Sin embargo, hoy continuamos viviendo una
problemática de derechos humanos y no hemos salido
adelante por el hecho de que hayan terminado las
desapariciones y las torturas. No han terminado, y
mucho menos la lucha por los derechos humanos. No
solo no ha terminado la lucha por los derechos humanos,
sino que, en alguna medida, es posible que existan
tendencias que quieran retroceder en el camino andado,
194

porque, como se lo voy a demostrar más adelante, los

derechos humanos hoy día también son un obstáculo
importante para las así llamadas nuevas democracias
que han surgido en América Latina. Por lo menos, esa
es exactamente la experiencia en Chile y también en
otros países. Y voy a decir en qué sentido los derechos
humanos son un obstáculo. No hemos logrado todavía
llevar a nuestras sociedades a tomar una decisión en
cuanto a que los países de América Latina tienen que
fundarse en el respeto y la promoción integral de los
derechos humanos, concebidos en todos sus aspectos:
civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Esa
decisión no está tomada, a pesar de los treinta o más
años de sufrimiento que llevamos en violaciones a los
derechos humanos. Que comienzan desde luego – si
queremos hacer una regresión histórica– con las graves
violaciones a los derechos de los pueblos indígenas
desde el momento de la conquista, pero también en ese
momento de la conquista surgieron voces defensoras
de los derechos humanos como ustedes lo saben muy
bien; como las preclaras de fray Alfonso de Montesinos,
fray Bartolomé de las Casas, el padre Luis de Valdivia
en Chile, y de tantas otras voces latinoamericanas que
surgieron en defensa de los derechos humanos que
estaban siendo violentados. Son los cerebros de esa
tradición, pero no hemos logrado todavía fundar una
sociedad donde las violaciones a los derechos humanos
sean la excepción y donde exista, como lo dije, un
compromiso de fundar países basados en la promoción
y en el respeto a los derechos humanos.
He mencionado el origen de nuestro continente: siglo
XVI. Sin embargo, los derechos humanos tienen una
195

trayectoria más antigua en Occidente, y conviene tenerla

siempre presente, porque a veces damos los derechos
humanos como una cuestión evidente y no tiene nada
de evidente la existencia y la lucha por los derechos
humanos. Es un error creer que los derechos humanos
se le ocurrieron a un filósofo sentado en un escritorio y
aislado del mundo, como John Locke en el XVII.
Sabemos que ya antes del XVII y del XVI había una
tradición de derechos humanos. Pero, ¿por qué surgió
en Occidente la tradición de derechos humanos? Creo
tener una respuesta.
Los derechos humanos nacen en Occidente incluso
antes de la existencia de la Carta Magna de 1250. La
raíz de los derechos humanos es la característica propia
que tiene la civilización occidental luego de la caída
del imperio romano, cuando Occidente se estructura
espontáneamente, cuando las circunstancias históricas
llevan a que Occidente se estructure en torno a cuatro
poderes, que fueron la Iglesia, los señores feudales, los
reyes, y las ciudades o municipios. En aquella dispersión
del poder, nadie tenía el poder absoluto, ni la Iglesia, ni
los señores feudales, ni las ciudades y municipios, y
tampoco lo tenían los reyes. Así se creó en Occidente
una estructura de cuatro poderes que aprendieron a
respetarse mutuamente. De allí surge el respeto del poder
de la Iglesia a los señores feudales, de los reyes a los
municipios, ¿o no fueron las primeras cartas de derechos
humanos, las cartas municipales, donde precisamente
los municipios defendían sus derechos frente a los
señores feudales, a la Iglesia y a la monarquía? ¿No es
la carta en contra de Juan sin Tierra de 1250, justamente
la carta de los señores feudales ingleses en contra del
196

monarca que no tenía el poder frente a los caballeros

ingleses? ¿Y no es también el respeto a los derechos de
la Iglesia lo que educa a Occidente en el respeto a los
derechos de los distintos centro de poder?
Ahí está la raíz de los derechos humanos que surgen
en Occidente y no en otra civilización en el mundo. Las
otras civilizaciones, en la China, en la India, en el Islam,
fueron teocracias. Ni siquiera había diferencia entre el
poder civil y el poder temporal. Con orgullo lo digo,
me alegro de que Roberto me haya presentado como
católico y cristiano que lo soy, pero me alegra decir que
una de las raíces de la historia de los derechos humanos
en nuestro continente está en esa genial y maravillosa
frase del evangelio que no existe ni en el Corán ni en
otros libros religiosos. Cuando Jesús dice: al César lo
que es del César y a Dios lo que es de Dios, ya separa
tajantemente los derechos del poder temporal, de los
derechos del poder espiritual. Allí surge también la
conciencia de los derechos en nuestra civilización.
Avanza a pasos agigantados porque no es el objeto de
esta charla, pero quiero decir que esta situación de
dispersión del poder que se da en Occidente tiene su
rompimiento brutal en el siglo XVI con la existencia de
las monarquías absolutas. Las monarquías absolutas en
el siglo XVI controlan a los demás poderes. Se forman
las iglesias locales al servicio de los monarcas. Se
controla a los señores feudales y a las ciudades cuando
se forman los Estados nacionales en el siglo XVI. En
realidad, un fenómeno completamente ajeno a la
tradición de libertades que hasta ese momento había
adquirido Occidente con las evidentes excepciones.
También hubo en la Edad Media intenciones teocráticas
197

de ciertos papas como Inocencio III que quisieron

controlar al emperador .
Frente a las monarquías absolutas es cuando surgen
las declaraciones de los filósofos en contra de esas
monarquías y en defensa de los derechos de las personas.
Estas declaraciones de los filósofos del siglo XVII con
las ideas del derecho natural de las personas, con las
proclamaciones en las cuales se cuaja esta idea de la
libertad del hombre frente al Estado, sí tiene raíces
filosóficas importantes. La primera expresión revolu-
cionaria de la libertad del hombre frente al Estado –la
cual debe ser bien conocida por ustedes– es la
Declaración de Independencia de los Estados Unidos
en 1776, cuando se dice que el gobierno tiene por sentido
proteger a los gobernados; así, cuando el gobierno no
protege los derechos humanos de los gobernados, el
pueblo tiene derecho a derrocar el gobierno. Va unido,
desde el inicio, la defensa de la libertad del hombre
frente a los gobiernos con la idea de legitimar la rebelión
en contra de los gobiernos tiránicos. Eso es lo que dice
la Declaración de 1776, que recoge la tradición de
Occidente a la cual me referí.
Con posterioridad, en la Declaración Francesa de
Derechos del Hombre (1789) también está proclamado
el derecho de resistencia a la opresión. Pero, ¿de dónde
viene esta ansia y búsqueda de libertad en Occidente,
que no se da en las otras civilizaciones? Viene de esa
raíz estructural histórica que ya mencioné. La
Declaración de la Revolución Francesa se expande por
distintos países, y entre ellos también, afortunadamente,
a nuestra América Latina, que busca su independencia
198

a través de la existencia de constituciones. En este

momento he mencionado la palabra esencial: las
constituciones. ¿Qué es una Constitución? Nunca hubo
en el mundo constituciones antes del siglo XVIII.
Existían los derechos de los monarcas que gobernaban,
legislaban y ejercían el Poder Judicial. ¿Qué es una
Constitución? Una Constitución tiene tres aspectos
fundamentales: en primer lugar, designa la forma del
Estado –si es un Estado unitario, federal, monárquico,
democrático, etc.–; en segundo lugar, lo esencial de una
Constitución es la distribución de los poderes del Estado.
Se separan los poderes del Estado, definitivamente, para
que el poder limite al poder. Judicial, Ejecutivo y
Legislativo quedan en manos distintas en pro de la
libertad del hombre. Genial idea la de la Constitución.
Su único sentido es respetar la libertad del ser humano.
Pero el tercer elemento esencial de la Constitución es
que se incorporan las garantías constitucionales del
individuo, de la persona, incluso frente a esos tres
poderes así separados: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
El individuo, mediante las garantías constitucionales,
adquiere derechos en las constituciones. Por primera
vez, las declaraciones revolucionarias se consagran en
instrumentos jurídicos que son las constituciones, donde
la persona adquiere derechos individuales, como el
recurso de amparo, el derecho a la vida y otros derechos
fundamentales a la libertad. Por lo tanto, la Constitución
es el primer instrumento jurídico en la historia de la
humanidad que consagra jurídicamente los derechos
humanos. Pero, ¿qué ocurre? En el siglo XVIII en los
distintos Estados se dan constituciones, pero en el siglo
XX viene el fracaso de los gobiernos constitucionales:
199

surgen los totalitarismos, surge el comunismo soviético,

surge el nazismo, el fascismo en Italia, el franquismo
en España, los regímenes dictatoriales en Europa del
Este, que no están de acuerdo con las constituciones e
instauran regímenes anticonstitucionales, en los que el
Estado tiene poderes sobre la persona humana, que es
el principio contrario de la Constitución, en la cual la
persona tiene derechos anteriores y superiores al Estado.
Con los regímenes totalitarios en el siglo XX, se
retrocede en ciento ochenta grados en la historia de
Occidente. El Estado se atribuye derechos sobre la vida
y la libertad del hombre, violando todas las cons-
tituciones y, fundamentalmente, los derechos humanos.
Viene la Segunda Guerra Mundial, y es en este
período –que termina en 1945– cuando Roosevelt y
Churchill firman la Carta del Atlántico (agosto de 1941),
donde dicen cuál es el propósito de la guerra: restaurar
los derechos humanos del hombre en el mundo, que
han sido conculcados por los regímenes fascistas. A la
Carta del Atlántico, le sigue La Carta de las Naciones
Unidas. Y ahí está la base del derecho internacional
contemporáneo. La Carta de las Naciones Unidas es el
primer documento internacional –ya no nacional como
las constituciones– que consagra y reconoce los
derechos humanos. Desde el exordio de la Carta de las
Naciones Unidas se dice que la Carta tiene por objeto
promover los derechos del hombre en todos los países
del mundo, y el artículo 55 y 56 de la Carta obliga a los
Estados Miembros a la promoción de los derechos
humanos en sus países. En un comienzo, se debió
incorporar en la Carta, en 1945 precisamente, el más
maravilloso de los documentos que iba a tener este
200

documento: la Declaración Universal de los Derechos

Humanos. No se alcanzó a redactar en el año 1945 por
la premura de la firma de la Carta (la Declaración es de
1948); pero en el artículo 55 de la Carta de Naciones
Unidas ya está nombrada especialmente una comisión
para que redacte una declaración universal de derechos
humanos y sale la Declaración Universal en 1948.
También la Declaración Americana de los Derechos del
Hombre es de 1948. Nuestro continente procura,
entonces, seguir esta línea de defensa de los derechos
humanos que el mundo quiere recuperar, restaurar y
rescatar. Por otra parte, la Corte y la Comisión europeas
y el Tratado Europeo de Derechos Humanos son de
1950. En 1948 nuestro continente tiene la Carta de la
OEA, siguiendo este movimiento de derechos humanos,
hasta la elaboración de la Convención de San José de
Costa Rica, de 1969.
Pero ahora quiero preguntarme: ¿Por qué existen
instrumentos internacionales de derechos humanos?
Porque las constituciones no fueron suficientes. Porque
no ocurrió lo que se esperaba de las constituciones. Se
esperaba que la Constitución defendiera a la persona de
su propio Estado, pero no fue así. El Estado se convirtió
en el principal enemigo de la persona humana. El Estado
aplastó a la persona humana y la persona no tenía forma
de protegerse frente al poder brutal del Estado. Y de ahí
viene la concepción de los instrumentos internacionales
de derechos humanos. ¿Qué son los instrumentos
internacionales de derechos humanos? Son nuevos
documentos jurídicos, más allá de las constituciones,
mediante los cuales se defiende la persona humana
inerme frente al poder de su propio Estado; un Estado
201

que lo aplasta y que cuando se convierte en dictadura

–como lo sabemos muy bien en América Latina–
concentra todo el poder del Ejecutivo, del Legislativo y
del Judicial, perdiéndose así el sentido de la Constitución
en cuanto a la separación de poderes; y sobre todo, se
pierden los derechos de la persona humana que son
aplastados por su Estado. Es lo que hemos vivido en
América Latina con los asesinatos, las desapariciones,
las torturas brutales, los exilios. ¿Quiénes lo hicieron?
Nuestros propios Estados, que estaban llamados a ser
los garantes del orden constitucional.
Todo el sistema internacional de protección de los
derechos humanos, regional y universal, tiene como
sentido que el hombre tenga una instancia superior a su
Estado. Así, cuando su Estado sea su principal enemigo,
la persona puede recurrir a una instancia internacional
superior en busca de protección. Y ese es el sistema
internacional y regional de los derechos humanos. Esos
son los pactos de Naciones Unidas, civiles y políticos y
los económicos, sociales y culturales. Esa es la
Convención Americana de Derechos Humanos, con su
Comisión y su Corte, que son organismos inter-
nacionales a los cuales la persona, cuando es aplastada
por su Estado, puede recurrir en procura de protección.
Y ese es el sentido, entonces, que tenemos que dar y lo
nuevo que traen estos tratados internacionales de
derechos humanos, que tienen tres consecuencias
fundamentales. En primer lugar, que las violaciones a
los derechos humanos dejan de ser una materia de la
exclusiva competencia doméstica de un Estado. Pasan
a ser una materia de legítima preocupación internacional
y de allí que los órganos internacionales tienen
202

competencia jurídica para preocuparse sobre la situación

de un Estado cuando hay violación a los derechos
humanos. Por eso mismo, la famosa defensa de la
soberanía del Estado, que cree ser avasallado por los
organismos y por estos órganos internacionales, es
absolutamente falsa porque está todo firmado sobera-
namente por los Estados, donde los Estados le dan
competencia al conjunto de órganos internacionales para
que defienda a la persona cuando es atacada por su
propio Estado. Primera consecuencia, pues, de estos
tratados internacionales es que son distintos a las
constituciones nacionales, y en materia de derechos
humanos tienen un carácter y un rango superior. Los
derechos humanos y las violaciones dejan de ser una
cuestión de la exclusiva competencia de los Estados,
para pasar a ser parte de la comunidad internacional.
La segunda consecuencia en materia de derechos
humanos, es que el derecho internacional tiene primacía
sobre el derecho nacional. Es esencial ese principio en
la filosofía de los tratados y los instrumentos de derechos
humanos: que el derecho internacional prima sobre el
derecho nacional en materia de derechos humanos. Y la
tercera consecuencia: la existencia de tratados por
encima de las constituciones. Significa que el individuo
deja de ser solamente un ciudadano de su Estado, ya no
es más sólo un nacional, pasa a ser un miembro de la
humanidad, y la humanidad tiene la responsabilidad de
protegerlo cuando es atropellado por su propio Estado.
Tenemos derechos internacionales, no solo nacionales
y ni siquiera solo constitucionales.
Tenemos derechos internacionales. Esa es toda la
203

filosofía de los tratados y de todo el sistema de

protección de los derechos humanos desde el punto de
vista internacional. Este desarrollo del derecho
internacional, que tiene aspectos universales a través
del organismo de Naciones Unidas y aspectos regionales
en Europa y en nuestro sistema interamericano, corre
paralelo, después de 1945, con el desarrollo de otras
tres ramas del derecho que me interesa mencionar,
porque verán lo vinculadas que están a pesar de que se
han desarrollado en forma independiente. Me he referido
primero al tema de los derechos humanos, pero desde
1945 hay otro gran tema que surge en el derecho
internacional. Esa otra gran rama del derecho que surge
es el derecho penal internacional –que no es lo mismo
que el derecho de los derechos humanos–. Es el derecho
penal internacional que surge después de los juicios de
Nüremberg y de Tokio y que se formula en Naciones
Unidas en 1943, mediante los famosos siete principios
de derecho penal internacional, que están vigentes para
todos los países del mundo. Es extraordinario el
contenido que tiene el derecho penal internacional. Pero
es esencial que ustedes tengan presente que nadie puede
hablar hoy día de derechos humanos sin vincular el
conocimiento en derecho penal internacional.
En tercer lugar, surge una tercera rama fundamental
del derecho internacional que tampoco antes existía: el
derecho internacional humanitario, el de los Convenios
de Ginebra de 1949, ratificado por todos los Estados
del mundo. Nuevamente, hablar de los Convenios de
Ginebra es adentrarse en un mundo completamente
nuevo. Qué alegría me da estar en este momento en este
Instituto donde una de las primeras reuniones que
204

celebré en 1982 fue con el Comité Internacional de la

Cruz Roja, para celebrar un grandioso congreso de
derecho internacional humanitario, rama del derecho
vinculada pero distinta a la de los derechos humanos y
a la del derecho penal internacional. El derecho
internacional humanitario de los Convenios de Ginebra.
Y por último, la cuarta rama fundamental del derecho.
Es un concepto excepcional que surge en el derecho de
los tratados y es el derecho de ius cogens, de normas
imperativas que existen en derecho internacional y que
los tratados no pueden derogar, porque si un Estado
firma un tratado con otro Estado, violando una norma
de ius cogens, el tratado es nulo. Hay normas
imperativas de derecho internacional hoy día que se
imponen a toda la comunidad internacional y que se
llaman de ius cogens precisamente por ser imperativas.
Este es un cuarto desarrollo del derecho internacional,
relacionado esencialmente, pero distinto de los otros tres
anteriores: de los derechos humanos, derecho penal
internacional, derecho internacional humanitario y ius
cogens. Y menciono estas cuatro ramas porque las cuatro
se han reunido maravillosamente en el nuevo Estatuto
del Tribunal Penal Internacional elaborado en Roma en
1998. En él van a descubrir en qué forma se han
ensamblado hoy día en la humanidad, el derecho de los
derechos humanos, el derecho penal internacional, el
derecho internacional humanitario y el ius cogens.
De esta introducción genérica que les hago, voy a
descender ahora bruscamente, pero me siento obligado
a hacerlo porque he sido profesor de derechos humanos.
Hace veintisiete años que mi mente funciona en torno a
205

este tema. Roberto citó una obra mía publicada en 1979

sobre derechos humanos. Es una obra que tiene
ochocientas páginas y a la cual dediqué cinco años de
mi vida. El cardenal Rausilio Henríquez me dijo,
“Hernán, dedícate a terminar el libro”, y dediqué cinco
años de mi vida a ese libro. De manera que estas cosas
las tengo incrustadas en mi mente y no puedo dejar de
mencionarlas. Y las menciono sobre todo porque la gente
cree que en materia de derechos humanos lo sabe todo,
que ya no hay más que hablar y cada cual hoy día habla
de derechos humanos porque cree que hablar de
derechos humanos es como hablar del aire o hablar del
agua. Es una materia técnica la cuestión de los derechos
humanos y ustedes, como ONG, tienen el deber de
prepararse y de estudiar. Sin estudio no vamos a
convencer a nuestras sociedades de esta materia. Hay
que prepararse muy bien para convencer a nuestras
sociedades del tema de los derechos humanos.
Justamente esa falta de convencimiento es la que me
lleva ahora a aterrizar directamente en cómo estamos
viviendo esta temática en un país como el mío, que es
Chile. Chile tiene una curiosa trayectoria en este tema
de derechos humanos. Primero, porque nunca nos
habíamos preocupado de los derechos humanos antes
del golpe militar en 1973. Nadie sabía que existía una
Convención Americana que habíamos firmado en 1969,
cuatro años tuvieron que pasar para descubrirla, pero
no estaba ratificada todavía. Chile, en realidad, ha tenido
–y quiero tratar de explicarles la labor que hemos llevado
los abogados de derechos humanos en Chile, desde 1973
hasta hoy día en el año 2000– veintisiete años de lucha,
pero no crean ustedes que tenemos la batalla ganada ni
206

mucho menos. Estamos en medio de una tremenda lucha

para lograr que la sociedad chilena por fin acepte los
derechos humanos como una cuestión esencial, y que
no procure, en aras de defender la así llamada nueva
democracia chilena que existe desde 1990, retroceder
en este sistema al cual solamente he hecho alusión.
Desde 1973, Chile ha tenido un muy curioso desarrollo
porque tiene aspectos evidentemente negativos, pero
también los tiene positivos. Tal vez eso es lo que hace
difícil el problema chileno.
Me voy a referir concretamente al gobierno militar.
No voy a hacer alusiones anteriores a la historia de
América Latina. Ustedes saben por qué surgen los
gobiernos militares en América Latina. En realidad, son
una respuesta a la Revolución Cubana de 1959, a raíz
del surgimiento en América Latina de movimientos
guerrilleros. La única forma en que se cree detener los
movimientos guerrilleros es mediante regímenes
militares. Eso me lleva a hablar de los Estados Unidos,
porque frente a Estados Unidos, como latinoamericano
que soy, tengo sentimientos tremendamente ambi-
valentes. Celebro en muchos aspectos a los Estados
Unidos, pero en aspectos fundamentales lo critico
frontalmente. Celebro en concreto y en forma un poco
egoísta, que no Estados Unidos, sino instituciones
norteamericanas, hayan sido de las primeras en apoyar
financieramente a este Instituto. Pero yo les he hablado
en Estados Unidos con la misma franqueza que les hablo
a ustedes y el apoyo ha continuado. Estados Unidos es
una sociedad extraña. Desde luego, ellos promovieron
las dictaduras en América Latina. No solo las
promovieron. Ellos les enseñaron a torturar a nuestros
207

oficiales. ¿O ustedes no saben que en la academia de

Panamá se enseñó a torturar a los oficiales latinoame-
ricanos? ¿De dónde se aprendió tanta tortura? ¿De dónde
llegaron tantos implementos para torturar, para asesinar
y matar? Fue la época de la Guerra Fría y de la brutal
influencia de Estados Unidos, mediante la cual quiso
ponerle coto a la expansión que empezó a tener la
Revolución Cubana y el entusiasmo que esta produjo
en muchos sectores de nuestros países latinoamericanos,
que optaron por la revolución armada como una forma
de lograr una sociedad más justa que aquella en la cual
se vivía, llamada por los guerrilleros una democracia
burguesa. En ese contexto, se da el golpe militar no solo
en Chile, también en Brasil, en Uruguay, en Argentina,
y después todos los problemas que tienen ustedes en
Centroamérica en el contexto del combate al comunis-
mo. Así, en nombre del combate al comunismo se
justifica cualquier tipo de barbaridades y, por supuesto,
se olvidan los tratados de derechos humanos. Ahí no
había derecho humano alguno que recordar. La
dictaduras militares desprecian absolutamente los
derechos humanos. De ahí viene nuestra primera lucha,
porque hoy podemos hablar de derechos humanos
cuando se dice que terminaron las dictaduras militares.
Es muy distinto a haberlo hecho en 1970, cuando las
dictaduras militares nos mataban, nos perseguían o nos
tomaban presos, como fue mi caso, que estuve seis
meses preso en manos del jefe de la DINA, el hombre
más siniestro de Chile, o tal vez el segundo hombre
más siniestro de Chile: Manuel Contreras Sepúlveda.
Los abogados de derechos humanos éramos acusados
de comunistas porque defendíamos a comunistas. Claro
208

que sí, yo no soy comunista, yo no soy socialista, yo no

soy marxista, pero yo soy cristiano y defendí eviden-
temente a los marxistas, no porque fueran marxistas,
sino porque los marxistas tenían derechos humanos y
tenían derecho a la vida y derecho a la libertad de
pensamiento y a la libertad de asociación. Mi orgullo
es haberlos defendido. No defendí a católicos ni a
cristianos porque no eran perseguidos, al menos en mi
país. Las leyes eran perseguir a los marxistas. Si yo salvé
mi vida es porque yo no era marxista y, por lo tanto, no
estaba dentro de las leyes de la represión marxista.
La violación a los derechos humanos en Chile fue
inmensa y ahí toco uno de los puntos que me han pedido
que trate en esta conferencia. Y es de qué manera las
decisiones de los organismos internacionales e
interamericanos se cumplen en nuestros países. En la
época de la dictadura militar en Chile, desde luego hasta
1978, no existía la Corte Interamericana de Derechos
Humanos; por lo tanto, el gran defensor de derechos
humanos en Chile fue la Comisión Interamericana y con
honor y gratitud lo digo. La Comisión Interamericana
de Derechos Humanos fue un órgano fundamental no
hoy, sino ayer, cuando las cosas ocurrían, cuando la
gente desaparecía y era torturada. La Comisión
Interamericana de Derechos Humanos tuvo un
magnífico papel en Chile y evitó que la tragedia hubiese
sido mucho mayor. La Comisión Interamericana, con
sus informes, sus visitas in loco, con la utilización de
las facultades que le da la Carta de la OEA y la
Convención Americana, fue un organismo fundamental
para defender los derechos humanos en Chile. Sin
embargo, luego de la violación tremenda de derechos
209

humanos que hubo en Chile, este país se desarrolló en

otros aspectos y, concretamente, por primera vez en
América Latina, en Chile se desarrolló un modelo
económico que ha tenido un éxito espectacular, y yo no
voy a negar que el gobierno no instauró en Chile un
modelo económico con índices económicos espec-
taculares. No digo que sea un modelo de justicia social,
es un modelo neoliberal, pero el crecimiento económico
que ha tenido Chile ha sido espectacular, ha tenido más
de diez años de crecimiento económico y ese creci-
miento económico fue instaurado por el gobierno militar.
Mejor dicho, por los economistas nombrados por el
régimen militar. Entonces, se produjo una ambivalencia
en el concepto de Chile en el mundo. Y en Chile, ese
señor Pinochet, que era el hombre representativo más
grande de América Latina en cuanto a violación a los
derechos humanos, pasó súbitamente a ser el hombre
del “milagro” económico. Se empezaron a olvidar las
violaciones a los derechos humanos en Chile porque
Pinochet pasó a ser el hombre del éxito económico. Los
países de América Latina miraban a Chile con envidia
por su éxito económico, al punto de que en un momento
el gobierno chileno dijo: “bye bye América Latina,
nosotros despegamos y nos vamos al mundo desarro-
llado”. Los rusos empezaron a hablar del milagro
económico chileno. Cayó el comunismo mundial,
algunos rusos empezaron a decir que deseaban un
Pinochet en Rusia. Y este hombre comenzó a cambiar
su imagen en el mundo: de ser una persona acusada de
crímenes, pasa a ser el hombre del éxito económico.
Esta situación del señor Pinochet, que pasó del gran
violador a ser el hombre del éxito económico, lo llevó a
210

él también a una situación de orgullo, hasta el punto de

cometer su gran acto de temeridad en el año 1998, muy
lejanos ya los tiempos de las violaciones sistemáticas a
los derechos humanos. Pero antes de 1998, en Chile
había habido un plebiscito, donde el pueblo chileno se
pronuncia contra el régimen militar y se instaura en Chile
lo que yo no llamo una democracia porque, si ustedes
creen que Chile es una democracia, están profundamente
equivocados. Y si Chile no es una democracia, yo no sé
qué son los países a los cuales ustedes pertenecen, pero
yo no estoy dispuesto a llamar democracia a cualquier
país. Una cosa es tener un gobierno de civiles, otra cosa
es tener una democracia. Lo que Chile ha tenido desde
1990 son tres gobiernos civiles, pero todavía no hemos
logrado una democracia por dos motivos fundamentales,
que nuevamente me llevan a vincular al sistema
interamericano.
Chile no es una democracia por varios factores;
dejemos a un lado la cuestión económica: el modelo
liberal que los gobiernos civiles han continuado
prácticamente igual que lo dejó Augusto Pinochet.
Pero Pinochet también dejó en Chile una Cons-
titución que se había aprobado en un plebiscito ilegítimo
en 1980. Esta Constitución chilena que gobierna a Chile
hoy día, es una constitución absolutamente antide-
mocrática. En el artículo 90 de la Constitución se dice
que las fuerzas armadas son garantes de la instituciona-
lidad chilena. Al retomar el concepto de Constitución,
la esencia de un régimen constitucional descansa en que
manda el poder civil y que las fuerzas armadas son
deliberantes y obedientes del poder civil. En Chile, la
211

Constitución de 1980, que rige hoy, tiene un artículo

que dice que las fuerzas armadas son garantes de la
constitucionalidad.
En segundo lugar, tiene una institución que se llama
el Consejo de Seguridad Nacional, donde los cuatro
comandantes en jefe de las fuerzas armadas –ejército,
marina, fuerza aérea y carabineros– forman el Consejo
de Seguridad Nacional, que se sienta frente al Presidente
de la República, al Presidente del Congreso, al
Presidente del Senado y al Presidente de la Contraloría
General. Es decir, cuatro uniformados y cuatro civiles
que tienen igual poder de decisión y que tienen casi un
poder supraconstitucional, por encima del Parlamento.
En el Consejo de Seguridad Nacional, paradójicamente,
el Presidente de la República –que se supone que es el
Jefe de los comandantes de las fuerzas armadas– se
sienta de igual a igual con ellos en el Consejo de
Seguridad Nacional, y su voto no vale una coma más
que el voto de los miembros de las fuerzas armadas.
De manera que en el Consejo de Seguridad Nacional
hay un empate total de civiles y militares. Esa es la
Constitución chilena. Con un Consejo de Seguridad
Nacional donde hay un empate de fuerzas civiles y
militares y con unas fuerzas armadas que, de acuerdo
con el artículo 90, son garantes de la institucionalidad.
De manera que si las fuerzas armadas consideran en
Chile que la institucionalidad se está saliendo del curso
que ellas le han dado, las fuerzas armadas pueden
intervenir de acuerdo con una facultad constitucional.
El tercer aspecto que queda como herencia del
régimen de Pinochet para los gobiernos civiles –ya
212

nombré el modelo económico y la constitución

antidemocrática de la cual se podrían mencionar otros
aspectos– es el que se prevé en la Constitución según la
cual, el comandante en jefe del ejército, Augusto
Pinochet, iba a durar siete años más después de
producido el ascenso del primer gobierno civil, que
terminaba a los cuatro años. De modo que Pinochet fue
comandante en jefe del ejército en Chile hasta 1997,
mientras Patricio Alwyn, que fue el primer presidente
civil, terminó su período en 1994. Pinochet fue
comandante en jefe del ejército hasta 1997, en tanto el
presidente terminó su período en 1994. ¿Por qué me
refiero a esto? Porque Pinochet evidentemente dejó las
cuestiones arregladas para mantener un asunto
fundamental, que tiene que ver con los derechos
humanos, pero sin el contexto que he dado no se podría
entender.
En abril de 1978, la Junta Militar de Gobierno dictó
una ley de amnistía, que perdonó todos los crímenes y
las violaciones a los derechos humanos ocurridos hasta
abril de 1978, que fue el gran período de violación
sistemática de los derechos humanos. Desde 1973 a
1978, el gobierno militar dicta una ley de amnistía. Esto
es muy interesante: la Ley de Amnistía en Chile la dicta
esa Junta Militar; esto es, la dicta el gobierno militar.
En tanto, en Uruguay, Argentina y en otros países, las
leyes de amnistía las han dictado los gobiernos civiles,
las han dictado parlamentos civiles, las han dictado las
así llamadas democracias. Democracias que dictan leyes
de amnistía, sobre un pasado de violación a los derechos
humanos; en Chile no hemos llegado a eso. Jamás el
Parlamento chileno ha dictado una ley de amnistía por
213

las violaciones de derechos humanos del gobierno

militar. La Ley de amnistía contra la cual luchamos en
Chile es de 1978. Por lo tanto, dictada por los propios
militares. Es una ley de autoamnistía. No obstante,
también critico las otras leyes de amnistía dictadas por
los así llamados gobiernos democráticos, en contra de
las violaciones de derechos humanos de los regímenes
militares.
La permanencia de Pinochet hasta 1997 tuvo por
principal objetivo defender a sus fuerzas armadas de
acusaciones por violaciones a los derechos humanos.
De ahí venía la tremenda confrontación de los abogados
de derechos humanos en contra de esta Ley de Amnistía
que impedía investigar los crímenes e impedía sancionar
a los culpables. Los gobiernos civiles aceptaron esta
situación de impunidad. Así, el primer gobierno civil,
de 1990–1994, de Patricio Alwyn, acepta la situación
de impunidad. Qué decir del segundo gobierno civil de
Eduardo Frei, que no sabe lo que significa el concepto
de derechos humanos y que gobernó de 1994 a 1999.
Hoy día, el nuevo presidente –socialista– es Ricardo
Lagos Escobar. Es del partido socialista, por lo tanto
del partido que fundamentalmente tiene las víctimas, y
Ricardo Lagos Escobar tampoco hace nada especial en
relación con la Ley de amnistía. Todo lo contrario. Y
para redondear mi charla, aquí ocurre un fenómeno
insólito. En 1998, Pinochet, luego de ser comandante
en jefe del ejército hasta 1997, se aseguró en la
Constitución el cargo de senador vitalicio. De manera
que pasó a ser senador vitalicio de la República; es decir,
que tenía su impunidad asegurada para toda la vida y
214

esto fue aceptado por los gobiernos civiles. La

impunidad vitalicia de Pinochet.
En realidad, antes había existido en Chile un solo
juicio importante en materia de derechos humanos, pero
que no fue solamente por influencia de la sociedad
chilena, sino que fue presionado por los Estados Unidos,
y ustedes lo conocen. En 1976, esta brutal policía secreta
de Pinochet, la GESTAPO que dirigía Manuel Contreras
(el mismo año, debo recordarlo, en que yo era preso de
Manuel Contreras Sepúlveda en una celda solitaria,
incomunicado), hizo explotar la bomba del automóvil
en Sheradan Circle, en Washington, donde murió
Orlando Letelier y la ciudadana estadounidense Ronny
Mofit. En Washington, en Sheridan Circle, en la
“avenida de las embajadas”, era obvio que Estados
Unidos tenía que decir: hasta aquí, no más. Ya la DINA
en Chile, que fue el organismo probablemente más
tenebroso de policía secreta en América Latina, había
cometido otros asesinatos. Asesinaron a un ex
comandante en jefe del ejército, Carlos Pratt González,
y no en Chile, en Buenos Aires. Atentó contra la vida y
prácticamente mató a Bernardo Leyton y a su esposa en
Roma. Roma, Buenos Aires, Washington, hasta ahí llegó
el brazo exterminador de la DINA.
Sube al poder en EE. UU. Jimmy Carter, a quien
también se le rinde un homenaje por su defensa de los
derechos humanos, y exigió que la DINA se terminara
en Chile. Y la DINA termina en 1977, pero también
exigió que se enjuiciara –y se enjuició en Estados
Unidos– el crimen de Orlando Letelier. Y el único acto
de justicia que tuvo Chile, importante, fue la sanción
215

en Washington en 1980, del crimen de Orlando Letelier.

Pide Estados Unidos la extradición de Manuel
Contreras; no se da la extradición de Manuel Contreras,
pero se comienzan a producir cambios en la Corte
Suprema de Chile. Es lo que me interesa resaltar en este
momento.
En 1995, Contreras es condenado por la Corte
Suprema de Chile. Eso marca un cambio cualitativo
entre el Poder Judicial anterior a esa fecha y el Poder
Judicial posterior. ¿Y por qué lo menciono? Porque el
Poder Judicial es la esencia en materia de derechos
humanos. Durante la dictadura militar, el Poder Judicial
chileno no aceptó ningún recurso de amparo; todos
fueron rechazados. Miles y miles de recursos de amparo.
El Poder Judicial fue el lacayo de la dictadura militar
de Pinochet. Pero en 1995, a cinco años ya de régimen
civil, la más brutal transformación que se produce en la
sociedad chilena, y no viene de la clase política, no
señores. La clase política aceptó la impunidad de
Pinochet. Aceptó que fuera comandante en jefe hasta
1997 y aceptó que de ahí en adelante fuera senador
vitalicio. La clase política chilena yo la critico.
Los abogados de derechos humanos tenemos nuestras
serias dificultades con la clase política chilena, porque
busca ritmos pragmáticos y porque no se guía por
principios como nos guiamos los abogados en derechos
humanos y como se guía el sistema interamericano de
derechos humanos. Mientras el sistema interamericano
de derechos humanos mantenga los principios de
derechos humanos, sin transar, vale la esperanza de que
por una vez podamos ser una sociedad de respeto a los
216

derechos humanos. El día en que este sistema olvide

los principios fundamentales de los derechos humanos,
¿cuántas décadas más van a pasar para que volvamos a
crear y a fortalecer un sistema de derechos humanos
que mantenga los principios?
Un último punto por tratar es el acontecimiento
insólito que ocurre en octubre de 1998. Augusto
Pinochet, impune en Chile y senador vitalicio en Chile,
comete el acto de temeridad de su vida: el viaje a
Inglaterra, a Londres. No se percata de si ya el mundo
en parte había olvidado al hombre del éxito económico
y había vuelto a recordar al cruel dictador. Y por obra
de una acción del juez Garzón –que estuvo en este
Instituto, y también me precio de que el juez Castellón
lo hiciera en 1996– se contactaron los asesores jurídicos
de Garzón y Castellón con quien les habla, para
preguntarme mi opinión sobre la factibilidad de iniciar
un proceso en España en contra de Pinochet. Al efecto,
envié un informe en derecho, donde contesté afirma-
tivamente que, a la luz de los nuevos principios de
derechos humanos y, sobre todo, el principio de la
jurisdicción universal que unía a España y a Chile en
convenios nuevos internacionales de derechos humanos,
era factible iniciar un juicio en España y perseguir desde
España a Pinochet, aun cuando los crímenes que él había
cometido no habían sido en España, sino en Chile. Es
lo que dice el principio de la jurisdicción universal y el
principio de la extraterritorialidad, que me precio en
haber ya desarrollado en mi libro de 1979. Posterior-
mente a ese libro de 1979, fui elegido para ser el primer
Director Ejecutivo de este Instituto, en 1981. Ya había
escrito mi libro, ya había hecho mi tarea de cinco años
217

en la materia y podía proyectar un instituto como este

en 1981.
Viaja Pinochet a Inglaterra y ustedes conocen, a
grandes rasgos, lo que ocurre con el general Pinochet.
En octubre de 1998, llega una orden de España que le
pide al gobierno de Inglaterra que extradite a Pinochet
a España. Inglaterra revisa la orden y considera que la
orden está conforme a los nuevos principios de derecho
internacional de la jurisdicción universal. Es ahí donde
vinculo con ustedes el tema de los derechos humanos
con el tema del derecho penal internacional. Porque
Pinochet es pedido por España, no en virtud del tratado
de derechos humanos, sino en virtud de tratados de
derecho penal internacional, como son la Convención
contra el Genocidio o la Convención contra la Tortura.
No funcionan los tratados de derechos humanos para
pedir a Pinochet. Por eso es que el tema de la protección
nacional y la protección internacional de los derechos
humanos en Chile trasciende el sistema interamericano.
Chile había aceptado la jurisdicción de la Corte
Interamericana en 1990. Así, en 1990 deja expresa
constancia en su documento de ratificación que acepta
la jurisdicción por hechos acontecidos en Chile a partir
de 1990, de manera que no hay jurisdicción de la Corte
Interamericana en Chile por los hechos cometidos
durante la dictadura militar, porque aceptamos la
jurisdicción solamente desde 1990 y no por hechos
anteriores. De manera que no sacábamos nada con la
Corte Interamericana de Derechos Humanos y poco con
la Comisión Interamericana, aunque es cierto que había
dictado y ha dictado dos importantes resoluciones en
relación con Chile, condenando la Ley de Amnistía,
218

porque la Ley de Amnistía va en contra de un principio

esencial de derechos humanos que es el de la justicia.
La Corte Interamericana ha fallado que en materia de
violación de derechos humanos, los Estados tienen tres
obligaciones: prevenirlas, investigarlas y sancionarlas.
Pero la jurisdicción que nosotros habíamos aceptado
solo contaba a partir de 1990, de manera que no podemos
recurrir nosotros a la Corte Interamericana de Derechos
Humanos por violaciones a los derechos humanos
ocurridas antes de 1990. También el gobierno civil, al
aceptar esa situación, demostró nuevamente la debilidad
con que afrontaban el sistema de derechos humanos.
Por lo tanto, Pinochet es juzgado, no en virtud del
tratado de derechos humanos, sino en virtud del tratado
de derecho penal internacional. Me tocó participar de
los alegatos, asistir mejor dicho, en la Cámara de los
Lores. Tuve la inmensa satisfacción de ver alegar
principios que yo había desarrollado en mi libro de 1979,
entre los cuales estaba que el jefe de Estado, es el
responsable de crímenes internacionales, aunque tenga
carácter oficial. En la Cámara de los Lores estuvo la
defensa del general Pinochet; estuvo la defensa del
gobierno de España, representada por la Fiscalía
británica, por el fiscal Allan Jones, y hubo participación
de las víctimas en la Cámara de los Lores. La Cámara
de los Lores otorgó legitimidad activa a las víctimas de
las violaciones a los derechos humanos. En esta Cámara
participó Amnistía Internacional, que es un organismo
no gubernamental, que no era ni el gobierno de España
ni el gobierno de Inglaterra –gobiernos involucrados
en la extradición de Pinochet–. Y ahí ocurrió, entonces,
en la Cámara de los Lores, lo que se busca hoy día en la
219

Corte Interamericana: la presencia del particular en el

juicio de la Corte. Y la Cámara de los Lores aceptó la
presencia de los particulares mediante la represen-
tatividad de Amnistía Internacional y de un extraor-
dinario jurista internacional, Ian Brownly, quien alegó
maravillosamente bien. La Cámara de los Lores dicta
un fallo histórico, porque envuelve cuestiones de enorme
trascendencia de derecho penal internacional, que se
vinculan a los derechos humanos y a los otros aspectos
que mencioné del derecho internacional: Cómo rechazar
la inmunidad diplomática y rechazar la inmunidad
soberana.
La defensa del senador Pinochet en Inglaterra fue
exactamente la misma que hicieron los abogados de los
nazis en Nüremberg. Fue exactamente la misma. Dijeron
que los actos que había cometido Pinochet, como jefe
de Estado, eran actos de Estado, y como los actos de
Estado no recaen en la responsabilidad de un miembro
del gobierno, sino que recae en un ente abstracto como
es el Estado, Pinochet no era responsable de las torturas.
Fue exactamente la defensa en Nüremberg que la
repitieron, sin vergüenza, en la Cámara de los Lores. El
problema es que Inglaterra tenía dos leyes británicas
que defendían la inmunidad soberana de los jefes de
Estado. Tenían un caso jurisprudencial –ustedes saben
que la jurisprudencia en Inglaterra es fuente formal del
derecho–, el caso del duque de Brunswick contra el rey
de Hanover, en el cual las cortes inglesas se negaron. El
siglo pasado des juzgaron al Rey de Hanover, porque
era un jefe de Estado y como jefe de Estado era inmune
ante los tribunales ingleses. Y en segundo lugar, tenían
una ley del Parlamento de 1978 que había confirmado
220

la doctrina del duque de Brunswick y, por lo tanto, los

jueces de la Cámara de los Lores estaban atados por
dos leyes inglesas que les impedían juzgar a este jefe
de Estado.
Pero vino, entonces, el gran raciocinio de derecho
internacional y se demostró que este desarrollo del
derecho penal internacional de los derechos humanos,
el derecho internacional humanitario y del ius cogens,
priman sobre la ley interna de Inglaterra. ¿Y cuál fue el
raciocinio? Es contradictorio, se dijo, que por una parte
se diga que un jefe de Estado está facultado para hacer
cualquier acto si lo considera que es un acto de Estado
como la tortura. Porque se dijo, la tortura no se hizo por
un afán de crueldad –se dijo en Londres–, la tortura fue
un acto de Estado, porque lo que se buscó con la tortura,
fue información vital para el Estado. Y si se buscó
información vital para el Estado, se podía torturar a la
víctima y, por lo tanto, era un acto de Estado. Esa era la
defensa de fondo. Los lores dijeron no. Porque existe la
Convención contra la Tortura que había sido ratificada
por Inglaterra en 1988 y Pinochet había sido detenido
en 1998. Y la Convención contra la Tortura declara que
es un crimen internacional la tortura y, por lo tanto, no
se puede aceptar que exista una contradicción en el
derecho internacional, mediante la cual por una parte
una norma dice que un jefe de Estado puede cometer la
tortura por un interés del Estado, y por otra parte una
Convención dice que ese acto que está cometiendo es
un crimen internacional. La Cámara de los Lores dijo
que el derecho internacional está sobre la Ley inglesa.
¡Qué maravilla, la Cámara de los Lores de Inglaterra!
No Rusia, no Rumania, no Bulgaria, no Cuba. La
221

Cámara de los Lores –con pelucas y con todo– dijo que

el derecho internacional estaba sobre la ley inglesa. Y
aceptó la jurisdicción universal: aunque Pinochet
cometió tortura en Chile, Inglaterra tiene derecho a
juzgarlo por el principio de la jurisdicción universal, y
España tiene razón en pedirlo para juzgarlo en virtud
de la jurisdicción universal. Y quedó todo afirmado
desde el punto de vista jurídico, con una sentencia que
nadie lo creyó en el mundo. ¡Que la Cámara de los Lores,
el centro del conservadurismo inglés, que se dedica a
dictar leyes sobre la caza y la pesca de los venados,
haya llegado a una declaración y a un dictamen
maravilloso como el que hizo en esa ocasión! Y supongo
que todos ustedes lo tienen debajo del brazo y se lo
conocen de memoria, porque, si no, ustedes están
atrasados en materia de derecho internacional, en
materia de derechos humanos.
Ahora, el que estaba adelantado en esta materia en
Chile es quien expone, y por eso pude aparecer en cuanto
programa de televisión hay, y de radio y de prensa,
explicando estos principios a Chile, hasta que Chile
empezó a darse cuenta de que por ahí iban los principios
internacionales. Ocurrió que Chile abdicó de los
principios de derechos humanos, y el gobierno de
Eduardo Frei Ruiz–Tagle dijo que el juicio en Londres
violaba la soberanía de Chile. Una barbaridad desde el
punto de vista jurídico. ¿Cómo va a violar la soberanía
de Chile un tratado que ha sido soberanamente aprobado
por Chile? ¿O los tratados no se aprueban sobera-
namente? ¿O los tratados no los firma el Ejecutivo y
los aprueba el Legislativo? ¿O ese no es un acto
soberano? Pero no, se dijo, se trató de convencer a la
222

gente de que se había violado la soberanía de Chile.

Temor, debilidad, claudicación, sometimiento al poder
de las fuerzas armadas, al miedo a este hombre que
estaba encerrado y que en realidad podía más que matar
una mosca, aunque decía que no la podía matar, porque
se las dio de enfermo.
Desgraciadamente, el caso en Inglaterra terminó mal.
Terminó mal porque se puso a filo a la justicia, que iba
maravillosamente bien, y por un acto político, se inventó
el asunto de los exámenes médicos. Se trajo de vuelta a
Pinochet a Chile y terminó con esto. Al regresar Pinochet
a Chile, el impacto ya se había producido en la sociedad
chilena por la violación a los derechos humanos, por la
crítica que había habido a ese Poder Judicial claudicante
frente a la dictadura. Había habido una renovación del
Poder Judicial y este había cobrado conciencia de su
deber trascendental en materia de derechos humanos.
Y ocurrió también lo que no se creía que iba a ocurrir
en Chile: se le quitó el fuero parlamentario a Pinochet.
Hoy día, Pinochet está desaforado. Y lo que está
buscando Pinochet en este momento, nuevamente, es
una forma de liberarse a través de estos famosos
exámenes médicos. Se ha inventado una teoría
completamente falsa, en el sentido de que porque una
persona está con las condiciones mentales deterioradas,
como cualquier anciano de 84 años –y mi madre tiene
89 y yo la veo estupenda– y que porque tiene 84 años
no se puede defender. Una estupidez.
Hace dos semanas, detuvieron a otro criminal de
guerra nazi, que va a ser acusado por crímenes del año
1945, porque estamos hablando de crímenes inter-
223

nacionales que son imprescriptibles. Pinochet fue

condenado por un crimen de tortura que ocurrió en el
año 1988. Eso fue lo que la Cámara de los Lores aceptó,
porque Inglaterra había firmado la Convención contra
la Tortura en 1988 –Inglaterra, España y Chile–. Pero
fíjense ustedes que si fue en 1988, el crimen concreto
por el cual Pinochet fue acusado y fue aceptada su
extradición a España, no habría podido ser juzgado por
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, porque
él aceptó la jurisdicción de la Corte Interamericana sólo
desde 1990. Entonces, ustedes pueden ver que hemos
sido protegidos por todo el sistema de derechos
humanos, interamericano pero también internacional,
pues es por el sistema internacional que tenemos a
Pinochet donde lo tenemos en este momento.
Termino con esta reflexión. Hoy se habla de las
nuevas democracias que han surgido después de las
dictaduras y que estas nuevas democracias tienen ciertas
ínfulas para cambiar el sistema interamericano. Mucho
me temo, conociendo la experiencia de mi país, que estos
nuevos políticos que nombran a los jueces y a los
miembros de la Comisión Interamericana, traigan
nuevas ideas donde desaparezca el principio de
denunciar en materia de derechos humanos. El mensaje
de fondo que yo quiero dejar se refiere al principio de
justicia. No hay doctrina de los derechos humanos sin
justicia para los violadores a los derechos humanos. La
impunidad es la antítesis de la doctrina de los derechos
humanos y cualquier fórmula que procuren para
mantener la impunidad a los violadores, atenta contra
todo el sistema de derechos humanos en el cual hemos
creído. Y por eso es que cuando me hablan de estas
224

nuevas democracias y dicen que son nuevas democracias

porque han surgido por sistemas electorales, yo digo:
no señor, porque lo que caracteriza a una democracia
no es solo que su gobierno haya surgido de una elección,
esa es solamente una de las características de una
democracia.
Una democracia tiene tres características funda-
mentales: participación, competencia y Constitución. Y
si yo no me equivoco, la Constitución no contempla
dos poderes del Estado, el Ejecutivo y el Legislativo;
contempla tres poderes del Estado, el Poder Judicial
también. Y yo mido a las nuevas democracias que surgen
en América Latina, más que por la fuerza de su poder
Ejecutivo y Parlamentario, por el vigor de su Poder
Judicial. Por el coraje del Poder Judicial para aceptar la
misión que tienen: la lucha contra la impunidad y la
sanción por las violaciones a los derechos humanos.
Vean ustedes, en síntesis, cómo Chile no podría avanzar
y seguir avanzando hoy día, si no fuera por un magnífico
Poder Judicial, que no solo tiene acorralado a Pinochet;
hoy en Chile están pasando las cosas más increíbles.
Ayer, por la prensa, me enteré de que se acaba de detener
a un general en servicio activo por complicidad en un
crimen de 1986, un crimen de derechos humanos. Hay
generales detenidos. Yo celebro un Poder Judicial que
no castiga a los inferiores, a los soldados que cometen
el último acto, sino que tiene el coraje de castigar a los
superiores, a los generales que dan las órdenes y a la
cúpula misma del Estado que se ha querido esconder,
pero que ya en este momento lo tenemos desaforado.
Es la fuerza del Poder Judicial chileno, más que la del
Ejecutivo y el Legislativo, la que me hace creer en un
225

futuro promisorio para mi país en materia de derechos

humanos.
Los invito a reforzar el Poder Judicial de sus países.
Ahí está la sede fundamental de la lucha por los derechos
humanos. Ahí está la lucha contra la impunidad, y si no
castigamos las violaciones a los derechos humanos,
estamos dejando la vía libre para que cualquier hecho
negativo se vuelva a repetir. Por lo tanto, la lucha contra
la impunidad no es mirar al pasado, es la más vasta
mirada al futuro para que no vuelvan a repetirse en
nuestro continente estos crímenes atroces que a todos
nos avergüenzan. Pero para eso tenemos que ser firmes
y exigir la justicia, sin justicia no hay derechos humanos.
226

Tema 2
Los Derechos Económicos,
Sociales y Culturales y el
Sistema Interamericano
Derechos Humanos
227

228

Conferencia
Evolución de los Derechos
Económicos, Sociales y
Culturales en los Sistemas de
Protección Universal (ONU) y
Regional (OEA)
Jorge E. Taiana1
Introducción
El reconocimiento por parte de los Estados Miembros
de la Organización de los Estados Americanos (OEA)
de derechos económicos, sociales y culturales, en
convenciones y en otros instrumentos internacionales,
aprobados en el marco de tal organización regional, y
la aplicación de los derechos económicos, sociales y
1 Argentino, Sociólogo, Secretario Ejecutivo de la Comisión

Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Las opiniones
expresadas en el presente artículo corresponden al autor y no reflejan
necesariamente la posición de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos (CIDH) ni de la Organización de los Estados Americanos
(OEA).
229

culturales (DESC) por los órganos del sistema

interamericano de protección de los derechos humanos
–es decir, la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos– ha ido evolucionando de manera gradual y
paralela a la evolución que en relación con tales derechos
se ha producido en el marco general del derecho
internacional de los derechos humanos.
En el presente estudio se efectúa inicialmente una
retrospectiva de cuál ha sido la evolución de dichos
derechos en el derecho internacional de los derechos
humanos, y su desarrollo tanto a nivel universal (ONU)
como a escala regional (OEA). A continuación se
mencionan perspectivas actuales en relación con los
DESC.
Se menciona luego la práctica desarrollada hasta
ahora por la Comisión y por la Corte respecto a la
aplicación de tales derechos, tanto en informes o
sentencias sobre casos individuales, como con respecto
a otros mecanismos de trabajo de la Comisión, tales
como medidas cautelares e informes sobre países.
Se finaliza con una opinión relativa a la tendencia
que se puede esperar en el futuro respecto a la aplicación
de los derechos económicos, sociales y culturales por
los órganos de protección con que cuenta el sistema
interamericano de derechos humanos.
230

Evolución de los Derechos

Económicos, Sociales y Culturales:
de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos a la
Declaración de Viena
La discusión sobre la justiciabilidad de los derechos
económicos, sociales y culturales no es en verdad una
temática nueva. Los trabajadores siempre han reclamado
por sus derechos aunque estos no obtuvieran recono-
cimiento en el plano nacional o internacional. En su
forma moderna, comenzó a plantearse hace ya casi dos
siglos, cuando la clase obrera, creada por la revolución
industrial, comenzó a organizarse y a luchar por sus
derechos, que eran derechos colectivos, y que eran
claramente derechos económicos y sociales, tales como
el derecho a la jornada de ocho horas, el derecho a la
sindicalización, el derecho a un medio de trabajo sano,
el derecho a las vacaciones, y el derecho a la previsión
social. Tales derechos fueron paulatinamente consa-
grados en las legislaciones internas y tuvieron un
desarrollo importante. En el plano de los organismos
internacionales, el estudio de tales aspectos puede
efectuarse a partir de la creación de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), en 1919, cuando la
importancia adquirida por “la cuestión social” llevó a
crear una organización donde estuvieran el Estado, los
empresarios y los trabajadores, para discutir, sobre todo,
lo relativo al mundo laboral.
El estudio de los derechos económicos, sociales y
culturales desde la perspectiva general del derecho
internacional de los derechos humanos, puede efectuarse
231

a partir de la Declaración Universal de los Derechos

Humanos (Declaración Universal), aprobada el 10 de
diciembre de 1948 en el marco de la Organización de
las Naciones Unidas. En dicho instrumento se
consagraron indistintamente derechos civiles, políticos,
sociales, económicos y culturales.
Esta visión integradora de los derechos humanos que
se reflejó en la Declaración Universal, no fue
desarrollada en la práctica ni a nivel universal ni a escala
regional. Por el contrario, tuvieron que pasar muchos
años para que la comunidad internacional retomara,
aunque fuera en parte, un lenguaje que acentuara la
indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos.
Es en la Conferencia de Viena, de 1993, donde se
retoma el lenguaje de 1948 y se señala que:
Todos los derechos humanos son universales,
indivisibles e interdependientes y están relacionados
entre sí. La Comunidad Internacional debe tratar los
derechos humanos en forma global y de manera justa
y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el
mismo peso.2
No obstante que la Declaración Universal no efectuó
ninguna distinción entre los derechos civiles y políticos,
y los económicos, sociales y culturales; y la Declaración
y Programa de Acción de Viena se refirió expresamente
a la universalidad, indivisibilidad e interdependencia de
todos los derechos humanos, es indudable que durante
los 45 años transcurridos entre ambos instrumentos hubo
2 Tal Declaración y Programa de Acción fue aprobado por consenso el

25 de junio de 1993, en la Conferencia Mundial sobre Derechos
Humanos celebrada en Viena, en la que participaron personas que
representaron a 171 Estados.
232

una concepción muy diferenciada de ambos grupos de

derechos, lo que llevó a un desarrollo desigual de la
protección internacional de estos, concepción que, por
lo demás, no ha sido totalmente superada.
Luego de la aprobación de la Declaración Universal
de los Derechos Humanos, se planteó la conveniencia
de consagrar los derechos allí mencionados en tratados
internacionales, con efectos jurídicos obligatorios. Así,
entre 1949 y 1951, la Comisión de Derechos Humanos
de la ONU trabajó en un proyecto de Pacto que incluía
indistintamente derechos civiles, políticos, económicos,
sociales y culturales. Sin embargo, en la Asamblea
General de la ONU celebrada en 1951, se acordó la
separación de los derechos a que se refería la
Declaración Universal en dos proyectos de Pactos: uno
relativo a los derechos civiles y políticos, y otro
concerniente a los derechos económicos, sociales y
culturales. En un análisis del proceso de redacción de
dichos Pactos, recogido en un documento de la propia
ONU, se señala lo siguiente:
Era claro que la opinión de los miembros de las
Naciones Unidas estaba dividida respecto a si debía
haber uno o dos pactos. Debe notarse, sin embargo,
que tanto aquellos en favor de la existencia de dos
pactos, como aquellos favorables a la existencia de un
solo pacto, generalmente coincidían en que “el disfrute
de las libertades civiles y políticas y el de los derechos
económicos, sociales y culturales están interconec-
tados y son independientes”, y que “cuando privada
de los derechos económicos, sociales y culturales, el
hombre no representa la persona a quien la Declaración
Universal concibe como un hombre libre”.
233

Aquellos en favor de preparar un solo pacto señalaron

que los derechos humanos no podían dividirse
claramente en categorías diferentes, y tampoco se
podían clasificar de manera que representasen una
jerarquía de valores. Todos los derechos deben ser
promovidos y protegidos al mismo tiempo. Sin
derechos económicos, sociales y culturales, los
derechos civiles y políticos pueden tener un carácter
meramente formal; y sin los derechos civiles y políticos
no se pueden garantizar los derechos económicos,
sociales y culturales.
Aquellos en favor de elaborar dos pactos señalaron
que los derechos civiles y políticos eran exigibles
jurídicamente, o de carácter absoluto, mientras que
los derechos económicos, sociales y culturales no lo
eran o podían no serlo; que los derechos civiles y
políticos eran de aplicación inmediata, mientras que
los derechos económicos, sociales y culturales eran
de implementación progresiva; que los derechos civiles
y políticos eran derechos frente al Estado; es decir,
contra acciones ilegales e injustas del Estado, mientras
que los derechos económicos, sociales y culturales eran
derechos respecto a los cuales los Estados tendrían
que adoptar acciones positivas para su instru-
mentación. Puesto que la naturaleza de los derechos
civiles y políticos y la de los derechos económicos,
sociales y culturales eran distintas, y las obligaciones
de los Estados en relación con ellos eran diferentes,
era preferible que se prepararan dos instrumentos
distintos.3
3 Annotations on the Text of the Draft International Covenants on Human

Rights, UN Doc. A/2929 (1955), citado en Steiner, Henry y Alston
Philip, International Human Rights in Context, Clarendon Press,
Oxford, 1996, pág. 261. (Traducción libre del inglés).
234

El debate internacional existente sobre la interde-

pendencia y, sobre todo, la indivisibilidad de los
derechos humanos tiene mucho que ver con conflictos
políticos–ideológicos que signaron buena parte del siglo
que pasó. Esto puede verse tanto en el origen mismo de
los Pactos4 como en su evolución, y fue producto tanto
de la Guerra Fría como del conflicto Norte-Sur.
Al respecto, los autores Steiner y Alston señalan que:
(…) inclusive antes de la aprobación de la Declaración
Universal, el debate sobre la relación entre los dos
grupos de derechos se había convertido en un daño
colateral de la Guerra Fría: los países comunistas se
abstuvieron de votar en su aprobación en la Asamblea
General aduciendo que las disposiciones relativas a
derechos económicos y sociales eran inadecuadas. Aún
más, al menos desde los años 70, ha tomado una
dimensión Norte-Sur importante. Como resultado, el
debate conlleva mucha carga ideológica. Es difuso,
frecuentemente no pensado adecuadamente, e
inexorablemente enlazado a alguna de las más
elementales opciones políticas que confronta cualquier
sociedad.5
Efectivamente, el conflicto Este-Oeste produjo una
polarización en relación con los derechos humanos,
estableciéndose una cierta jerarquía entre estos, cuando
no una verdadera reducción o parcialización del
concepto. Así, en las democracias desarrolladas se puso
el acento casi exclusivamente en los derechos civiles y
4 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y Pacto

Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
aprobados ambos en 1966, en el marco de la ONU.
5 Steiner, Henry y Alston Philip, ob. cit., pág. 257. (Traducción libre
del inglés).
235

políticos, concebidos como el marco necesario, sobre

todo para la libertad económica. En esta perspectiva,
los DESC eran claramente derechos de una jerarquía
inferior, cuando no expresión de buenas aspiraciones,
pero no derechos exigibles. Por otro lado, en los países
del llamado bloque socialista y en varios de los países
en desarrollo, primó una visión que destacaba la
importancia y primacía de los derechos económicos y
sociales, mientras que se relegaba a los civiles y políticos
a un segundo plano, cuando no a simples aspiraciones
“individualistas”.
El fin de la Guerra Fría creó las condiciones para
poder superar esta dicotomía en relación con los
derechos humanos. La oportunidad se presentó en la
Conferencia mundial realizada en Viena en 1993, en
cuya Declaración y Programa de Acción 6 se refleja
entonces la finalización de la mencionada división
política del mundo. Ciertamente, no fue que en Viena
se descubrió que todos los derechos humanos son
universales, indivisibles e interdependientes. Lo que allí
se reflejó fue una nueva realidad política mundial, en
donde se puede hablar de ambos grupos de derechos
humanos y se puede hablar de lo que resultaba en
realidad obvio, y es que son interdependientes e
indivisibles.
En el sistema interamericano el efecto del conflicto
entre ambas concepciones sobre los derechos civiles y
políticos, y respecto a los derechos económicos, sociales
y culturales, tuvo un reflejo inclusive más pronunciado.
Así, aun cuando la Declaración Americana de los
6 Supra, nota 2.
236

Derechos y Deberes del Hombre, aprobada por la

Asamblea General de la OEA en mayo de 1948, se
refiere, al igual que la Declaración Universal, aprobada
pocos meses después, tanto a derechos civiles y políticos
como a derechos económicos, sociales y culturales, la
consagración de tales derechos en instrumentos
convencionales tuvo un tratamiento diferente al que se
dio en el marco de la ONU.
En vez de aprobar simultáneamente dos pactos, como
lo hizo la ONU en 1966 respecto a cada grupo de
derechos, la OEA aprobó en 1969 la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, que es una
convención referida básicamente a derechos civiles y
políticos, y no fue sino hasta casi 20 años después, en
1988, cuando vino a aprobar el Protocolo Adicional a
la Convención Americana, en materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San
Salvador”, que entró en vigor en 1999.
El movimiento de los derechos humanos, tanto a nivel
universal como en el caso del hemisferio, se desarrolló
con un acento primordial en los derechos civiles y
políticos. Tal desarrollo ciertamente no se dio en
abstracto, sino que fue producto, de manera primordial,
de la realidad en que se desarrolló dicho proceso.
Obviamente, esto está ligado al surgimiento de las
organizaciones no gubernamentales de derechos
humanos, en reacción a la existencia de dictaduras
militares en el hemisferio. En tales circunstancias, se
consolidó, a su vez, la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos como un prestigioso órgano
internacional de defensa de los derechos humanos,
237

focalizado en violaciones a los derechos civiles y

políticos.
Entre las características de tal proceso se encuentra
la existencia de situaciones emblemáticas de violaciones
masivas y sistemáticas de derechos humanos en nuestra
región. El terrorismo de Estado, sobre todo en el Cono
Sur, conmovió la conciencia de la humanidad y provocó
una ola de rechazo que abarcó amplios sectores de la
opinión pública internacional y movilizó a gobiernos e
instituciones internacionales.
Hubo entonces en el hemisferio un cambio de actitud
en relación con los regímenes dictatoriales. Las
experiencias autoritarias fueron profundamente cues-
tionadas y se produjo una revalorización de la
democracia y de la importancia de la vigencia de las
libertades fundamentales. No fue casual que fuera en
1978, en plena era de las dictaduras en el Cono Sur, que
entrara en vigencia la Convención Americana de
Derechos Humanos.
En el contexto de las violaciones a los derechos
humanos que cometían las dictaduras militares, creció
en el continente el movimiento de derechos humanos y
la acción por los derechos civiles y políticos. Todas las
acciones de las organizaciones de derechos humanos,
independientemente de su voluntad y de sus con-
vicciones, tenían un marco político. Aunque la mayoría
de las organizaciones no eran político-partidarias, y la
mayoría de sus miembros no se definían como políticos,
su accionar se enmarcaba de hecho en un reclamo
político, y ese reclamo político era medido, exigible y
comprendido tanto en el ámbito interno como inter-
238

nacionalmente. El trabajo de las organizaciones no

gubernamentales apuntaba entonces al establecimiento
de la democracia y del Estado de Derecho. A su vez,
cualquier acción individual contribuía a tal objetivo
general, independientemente del pensamiento político
de su autor.
Hubo entonces unos regímenes especialmente
emblemáticos, una realidad internacional distinta, y el
surgimiento, dentro de los países, de nuevos actores,
que fueron las organizaciones no gubernamentales de
derechos humanos, las cuales alcanzaron un prota-
gonismo y una relevancia significativa dentro de sus
sociedades y en el plano internacional.
El trabajo de estas organizaciones de derechos
humanos se desarrolló básicamente en dos etapas: una
de denuncia de lo que estaba ocurriendo ante la opinión
pública nacional e internacional, y otra de litigio judicial.
El movimiento de derechos humanos al principio casi
no actuaba judicialmente, en buena medida porque en
muchos países no se podía actuar judicialmente, porque
mataban o desaparecían a los denunciantes, o porque
actuar de manera judicial era completamente ineficaz.
Ante lo ineficaz que resultaban ambos mecanismos
a escala nacional; es decir, las denuncias en general de
lo que estaba aconteciendo, y las acciones judiciales en
casos específicos, el sistema interamericano de derechos
humanos surgió como una instancia internacional
adecuada para el trabajo en defensa de los derechos
humanos. El plano internacional se da porque lo que
queda claro es que el recurso interno no servía, o por lo
menos no alcanzaba, y que la lucha por la vigencia de
239

la libertad no se podía desarrollar solamente a nivel

interno. Se evidencia así como se pasa de una lucha
estrictamente interna a acciones de carácter inter-
nacional, en las que las organizaciones no guber-
namentales tuvieron un rol fundamental.
En un marco temporal que puede visualizarse
comprendido entre la Declaración Universal de los
Derechos Humanos (1948) y la Declaración y Programa
de Acción de Viena (1993), se desarrolló entonces una
separación política, doctrinaria y jurídica, que se plasma
en las diferentes convenciones internacionales, de los
derechos civiles y políticos, por una parte, y de los
derechos económicos, sociales y culturales, por la otra,
dándose total preeminencia, al menos en nuestro
hemisferio, a los derechos civiles y políticos.
En el mismo contexto, el trabajo de las organi-
zaciones no gubernamentales de derechos humanos de
nuestro hemisferio se desarrolló primordialmente en la
defensa de derechos civiles y políticos, como una
respuesta a las violaciones sistemáticas de tales derechos
provenientes de las dictaduras que gobernaban parte
importante del hemisferio.
Como corolario de lo anterior, el trabajo de los
órganos de protección de los derechos humanos del
sistema interamericano de derechos humanos se centró,
como era previsible, en la promoción y defensa de los
derechos civiles y políticos.
240

Perspectivas actuales respecto a los

Derechos Económicos, Sociales y
Culturales
El deterioro de las condiciones de vida y de la
condición del Estado en la mayoría de nuestras
sociedades ha implicado la marginación de sectores muy
significativos de la población. Tal situación ha
conllevado una regresión en el goce de los derechos
económicos, sociales y culturales que afecta en general
a todos los países latinoamericanos. Por ejemplo, la
mencionada regresión ha afectado especialmente los
derechos laborales. En casi todos los países se ha
destruido la legislación laboral que había costado más
de 80 años en edificarse, y en muchos países se ha
destruido la previsión social.
La globalización económica ha incidido muy
particularmente en el tema de los derechos económicos,
sociales y culturales. Hay un sector desprotegido, débil
en general, sumido en la pobreza y muy marginado
socialmente. Tal fenómeno ha contribuido a resaltar la
importancia actual de los derechos económicos, sociales
y culturales, y a convertirlos en un problema de
dimensión internacional.
Un ejemplo de tal dimensión internacional es que
más de la mitad de las personas que participaron en las
manifestaciones de Seattle, Estados Unidos de América,
en el marco de la reunión de la Organización Mundial
del Comercio, celebrada en el año 2000, eran obreros
sindicalizados que protestaban contra una alegada
competencia desleal por parte de los países en vías de
desarrollo. Aunque la motivación de los manifestantes
241

fuera económica, en defensa de su fuente de trabajo,

debe tenerse en cuenta que ese reclamo guarda relación
directa con dos aspectos muy concretos de la vigencia
de los derechos económicos, sociales y culturales en
nuestros países, cuales son las condiciones laborales y
las cuestiones ambientales.
Si los cambios tecnológicos y productivos que
generalmente se conocen como globalización econó-
mica han afectado el goce de los DESC en la región,
también han contribuido a darles dimensión inter-
nacional. El efecto más obvio es el fenómeno de las
comunicaciones, pues en un mundo más interde-
pendiente, más comunicado y más abierto, el conoci-
miento y difusión de las violaciones a los derechos
humanos ayuda a destacar la existencia de los
problemas, como un primer paso hacia sus eventuales
soluciones. Pero, además, la propia interdependencia
productiva hace que cuestiones que antes tenían
importancia esencialmente local, como las condiciones
laborales, adquieran mayor relevancia internacional ya
que, por ejemplo, si un producto se elabora en un
determinado país sin respetar legislación laboral y con
salarios miserables, otros países interesados en defender
su producción lo denunciarán porque afecta la
competitividad de sus productos.
Existe, entonces, una paradoja relacionada con el
avance que ha tenido la parte conceptual de los derechos
económicos, sociales y culturales, en contraste con la
regresividad que ha habido en la práctica respecto a tales
derechos. De manera paralela al reconocimiento de la
universalidad, indivisibilidad e interdependencia de los
242

derechos humanos que se recoge, por ejemplo, en la

Declaración y Programa de Acción de Viena, de 1993,
otorgándose a los derechos económicos, sociales y
culturales el valor conceptual que les correspondía,
estamos viviendo en el hemisferio, en la práctica, una
severa regresión en la vigencia de tales derechos.
Una de las consecuencias de la realidad que vivimos,
es la comprobación, en la práctica, en el ámbito interno,
de la indivisibilidad de los derechos humanos. El tema
trasciende discusiones conceptuales sobre rangos y
jerarquías, y comprueba que la vigencia de ciertos
derechos políticos o civiles no garantiza la vigencia de
derechos económicos, sociales y culturales, y que el
deterioro de estos últimos afecta la vigencia efectiva de
los derechos políticos.
Tal situación ha sido comprendida por un sector
importante de las organizaciones de derechos humanos,
quienes habiendo trabajado tradicionalmente en la
defensa de los derechos civiles y políticos, han
verificado que las limitaciones severas a los derechos
económicos, sociales y culturales terminan afectando
la vigencia efectiva de los derechos civiles y políticos.
En relación con la posibilidad de alcanzar la vigencia
de ciertos derechos, parece evidente que tanto las
organizaciones de derechos humanos, como también las
organizaciones más tradicionales que se ocupaban de
los derechos económicos y sociales, han llegado a
reconocer los límites que encuentran en el accionar
interno. Han comprobado que no pueden resolver o
modificar situaciones simplemente en el plano interno;
entonces, como sucedió con los derechos políticos en
243

otra circunstancia distinta, se vuelcan y se revitaliza la

arena internacional como espacio para crear conciencia,
plantear problemas, buscar soluciones y lograr apoyos.
En ese sentido, hay una internacionalización del tema
de los derechos económicos, sociales y culturales que
hace algunos años no existía como tal. Había una idea
de que esos eran derechos que se obtenían o que se
peleaban a escala nacional, y no en el plano inter-
nacional.
Tal situación otorga a las organizaciones de derechos
humanos que tienen un gran conocimiento de los
sistemas universales y regionales de protección, un lugar
muy privilegiado en este proceso. Las organizaciones
de derechos humanos se encuentran, en consecuencia,
con la posibilidad de utilizar su experiencia ganada
básicamente en la lucha por los derechos civiles y
políticos, y aplicarla en el plano internacional, además
del interno, en la protección y defensa de los derechos
económicos, sociales y culturales.
En el ámbito internacional, la instancia tradicional
que existía para la defensa de derechos económicos,
sociales y culturales, y específicamente, para la defensa
de derechos sindicales y laborales, era la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), entidad ante la cual
los sindicatos, primordialmente, desarrollaban acciones
específicas. Sin embargo, debido en parte a un proceso
de pérdida de poder por parte de sindicatos, relacionado
con la desindustrialización, la precarización y el
crecimiento del empleo informal, aunado a lo limitado
de sus competencias, las posibilidades que brinda la OIT
no resultan suficientes para la defensa de los derechos
244

económicos, sociales y culturales. Así, el sistema

interamericano de derechos humanos surge como una
instancia regional importante para la promoción y
defensa de los derechos económicos, sociales y
culturales.
La revalorización de los DESC en el plano inter-
nacional se puede ver en distintas acciones e iniciativas.
Aunque muchas de ellas no pasen de un plano
discursivo, de todas maneras son ejemplos de que algo
ha cambiado y que crece la percepción de que demo-
cracia, desarrollo y vigencia de derechos económicos,
sociales y culturales están estrechamente vinculados y
no puede afectarse a uno sin impactar a los otros. Un
ejemplo de ello, en el plano internacional, es la
elaboración del Índice de Desarrollo Humano que el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo ha
venido efectuando hace varios años.
El redescubrimiento de los derechos económicos,
sociales y culturales se da inclusive en los organismos
financieros internacionales. Durante varios años se han
escuchado las recetas de ajustes estructurales como
forma de poner en marcha y modernizar las economías,
pero actualmente inclusive los organismos financieros
internacionales comienzan a ver lo que casi todos los
trabajadores del hemisferio conocen desde hace décadas:
la relación entre democracia y desarrollo. La susten-
tabilidad de la democracia requiere del desarrollo, y el
desarrollo requiere de una estrecha relación entre los
derechos políticos y los derechos económicos y sociales.
La opinión pública internacional ha tenido asimismo
un cambio de óptica respecto a los derechos económicos,
245

sociales y culturales. Un ejemplo de ello es el

otorgamiento del premio Nobel de Economía a Amartya
Sen. Luego de años de otorgarlo a los máximos
exponentes del monetarismo, se le otorgó el premio
Nobel a uno de los más importantes economistas que
se ocupa del tema de la pobreza, y su relación con las
libertades y la vigencia de los derechos económicos,
En el mismo sentido, la doctrina internacional ha
ido ampliando cada vez más sus cuestionamientos a la
caracterización tradicional de los derechos económicos,
sociales y culturales como “derechos de segunda
generación”, y a las diferencias que se han señalado
existir entre ellos.
Al respecto, y como se mencionó supra, en las
discusiones que antecedieron la Asamblea General de
la ONU de 1951, en donde se decidió efectuar, en vez
de un solo pacto, dos instrumentos que comprendieran
los derechos civiles y políticos por una parte, y los
derechos económicos sociales y culturales, por la otra,
se señaló “que los derechos civiles y políticos eran
exigibles jurídicamente, o de carácter absoluto, mientras
que los derechos económicos, sociales y culturales no
lo eran o podían no serlo; que los derechos civiles y
políticos eran de aplicación inmediata, mientras que los
derechos económicos, sociales y culturales eran de
implementación progresiva; que los derechos civiles y
políticos eran derechos frente al Estado; es decir, contra
acciones ilegales e injustas del Estado, mientras que los
derechos económicos, sociales y culturales, eran
246

derechos respecto a los cuales los Estados tendrían que

adoptar acciones positivas para su instrumentación”7 .
Con respecto al pretendido carácter negativo de las
obligaciones estatales concernientes a los derechos
civiles y políticos, en supuesta contraposición al carácter
positivo de las obligaciones del Estado en materia de
derechos económicos, sociales y culturales 8 , se ha
señalado que:
(…) el respeto de derechos tales como el debido
proceso, el acceso a la justicia, el derecho de
asociación, el derecho de elegir y ser elegido, suponen
la creación de las respectivas condiciones institu-
cionales por parte del Estado (existencia y man-
tenimiento de tribunales, establecimiento de normas
y registros que hagan jurídicamente relevante la
actuación de un colectivo de personas en cuanto tal,
convocatoria a elecciones, organización de un sistema
de partidos políticos, etc.).
7 Annotations on the Text of the Draft International Covenants on Human

Rights, UN Doc. A/2929 (1955), citado en Steiner, Henry y Alston
Philip, International Human Rights in Context, ob. cit., pág. 261.
(Traducción libre del inglés).
8 Como bien explican Abramovich y Courtis, “de acuerdo a esta posición,
las obligaciones negativas se agotarían en un no hacer por parte del
Estado: no detener arbitrariamente a las personas, no aplicar penas sin
juicio previo, no restringir la libertad de expresión, no violar la
correspondencia ni los papeles privados, no interferir con la propiedad
privada, etc. Por el contrario, la estructura de los derechos económicos,
sociales y culturales se caracterizaría por obligar al Estado a hacer; es
decir, a brindar prestaciones positivas: proveer servicios de salud,
asegurar la educación, a sostener el patrimonio cultural y artístico de
la comunidad. En el primer caso, bastaría con limitar la actividad del
Estado, prohibiéndole su actuación en algunas áreas. En el segundo,
el Estado debería necesariamente erogar recursos para llevar a cabo
las prestaciones positivas que se le exigen”. Abramovich, Víctor, y
Cortis, Christian, Hacia la exigibilidad de los derechos económicos,
sociales y culturales. Estándares internacionales y criterios de
aplicación ante los tribunales locales, Estudio publicado en la página
Internet: http://www.minugua.guate.net/derhum/CDROM/cd-rom/
data/300/332o.htm
247

Aun aquellos derechos que parecen ajustarse más

fácilmente a la caracterización de “obligación
negativa”; es decir, los que requieren una limitación
en la actividad del Estado a fin de no interferir la
libertad de los particulares –por ejemplo, la prohibición
de detención arbitraria, la prohibición del estable-
cimiento de censura previa a la prensa, o bien la
prohibición de violar la correspondencia y los papeles
privados–, conllevan una intensa actividad estatal
destinada a que otros particulares no interfieran esa
libertad, de modo tal que la contracara del ejercicio
de estos derechos está dada por el cumplimiento de
funciones de policía, seguridad, defensa y justicia por
parte del Estado.
Evidentemente, el cumplimiento de estas funciones
reclama obligaciones positivas, caracterizadas por la
erogación de recursos, y no la mera abstención del
Estado.
En síntesis, la estructura de los derechos civiles y
políticos puede ser caracterizada como un complejo
de obligaciones negativas y positivas de parte del
Estado: obligación de abstenerse de actuar en ciertos
ámbitos y de realizar una serie de funciones, a efectos
de garantizar el goce de la autonomía individual.
(…) Las diferencias entre derechos civiles y políticos
y derechos económicos, sociales y culturales son
diferencias de grado, más que diferencias sustanciales.
Puede reconocerse que la faceta más visible de los
derechos económicos, sociales y culturales son las
obligaciones de hacer, y es por ello que se los denomina
“derechos-prestación”. Sin embargo, no resulta difícil
descubrir cuando se observa la estructura de estos
derechos, la existencia concomitante de obligaciones
de no hacer: el derecho a la salud conlleva la obligación
estatal de no dañar la salud; el derecho a la educación
248

supone la obligación de no empeorar la educación; el

derecho a la preservación del patrimonio cultural
implica la obligación de no destruir el patrimonio
cultural.
En suma, los derechos económicos, sociales y
culturales también pueden ser caracterizados como un
complejo de obligaciones positivas y negativas por
parte del Estado, aunque en este caso las obligaciones
positivas revistan una importancia simbólica mayor
para identificarlos.9
En cuanto a la diferencia imputada a ambos grupos

de derechos en lo concerniente a su exigibilidad jurídica,
la cual en caso de los derechos económicos, sociales y
culturales resultaría dudosa dado que su satisfacción
dependería de la disponibilidad de recursos por parte
del Estado, se ha señalado que:
(…) esta objeción parte de la consideración simplista
que los derechos económicos, sociales y culturales
como derechos que establecen exclusivamente
obligaciones positivas, idea que, como vimos, dista
de ser correcta. (…) Como puede verse, el complejo
de obligaciones que puede abarcar un derecho es
sumamente variado. Los derechos económicos,
sociales y culturales se caracterizan justamente por
involucrar un espectro amplio de obligaciones
estatales. Consecuentemente, es falso que las
posibilidades de judiciabilidad de estos derechos sean
escasas: cada tipo de obligación ofrece un abanico de
acciones posibles, que van desde la denuncia de
incumplimiento de obligaciones negativas, pasando
por diversas formas de control del cumplimiento de
9 Abramovich, Víctor y Cortis, Christian, ob. cit.
249

obligaciones negativas, hasta llegar a la exigencia de

cumplimiento de obligaciones positivas incum-
plidas10 .
En suma, puede sostenerse que actualmente existe

una situación de mayor reconocimiento de la impor-
tancia de los derechos económicos, sociales y culturales,
y, al mismo tiempo, una realidad en la que tales derechos
tienen menor vigencia práctica.
Las organizaciones de derechos humanos y los
órganos que conforman el sistema interamericano de
derechos humanos tienen la voluntad y las posibilidades
de accionar en la defensa de los derechos económicos,
sociales y culturales. Tal voluntad y posibilidades de
acción se inscriben en una realidad signada por
condiciones extremas de violación a los derechos
sociales, económicos y culturales de las personas de
nuestra región, que es susceptible de ser modificada, al
menos en parte, con el trabajo constante y especializado
de las organizaciones de derechos humanos, de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, estas
últimas en el cumplimiento de las facultades y
competencias que les han sido otorgadas.
10 Id.
250

El Sistema Interamericano de
Derechos Humanos y su experiencia
en relación con los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales
La prioridad que históricamente se otorgó, al menos
en el hemisferio occidental, a los derechos civiles y
políticos por encima de los derechos económicos,
sociales y culturales, no dejó ciertamente de mani-
festarse en el trabajo de los órganos del sistema
interamericano de derechos humanos. Tales órganos se
enfocaron tradicionalmente en los derechos civiles y
políticos, especialmente en el contexto de las violaciones
masivas y sistemáticas a los derechos humanos que
perpetraron las numerosas dictaduras que usurparon el
poder en buena parte del hemisferio, en los años setenta.
La prioridad en los derechos civiles y políticos marcó
de manera transversal el trabajo de la Comisión, respecto
a todas sus funciones, incluyendo casos individuales,
medidas cautelares, visitas in loco e informes generales
sobre la situación de los derechos humanos en los países.
En los años recientes, sin embargo, la Comisión, y
la Corte han avanzado cada vez más en lo relativo a la
promoción y defensa de los derechos económicos,
sociales y culturales. La Comisión, en concreto, ha
empezado a avanzar en los derechos económicos,
sociales y culturales, en un espacio donde, aun cuando
el marco teórico está sumamente claro, las posibilidades
y las líneas de avances no lo están tanto.
Al respecto, el avance más significativo hasta el
momento en el trabajo de la Comisión Interamericana
251

ha sido el referido a los informes generales sobre países,

en donde se han hecho consideraciones importantes de
carácter general sobre el concepto e importancia de los
derechos económicos, sociales y culturales; se han
efectuado interpretaciones sobre el alcance de tales
derechos y se han realizado recomendaciones sobre
problemas relativos al disfrute de los mismos.
En relación con la importancia de los derechos
económicos, sociales y culturales, la Comisión ha
mencionado, por ejemplo, lo siguiente:
La Convención Americana señala en su preámbulo que

“solo puede realizarse el ideal del ser humano libre,
exento del temor y de la miseria, si se crean
condiciones que permitan a cada persona gozar de sus
derechos económicos, sociales y culturales, tanto como
de sus derechos civiles y políticos”. Al respecto, la
Comisión señaló recientemente que “ciertamente, los
requerimientos del derecho humano a una vida digna
trascienden los contenidos igualmente fundamentales
del derecho a la vida (entendido en su sentido más
estricto), del derecho a la integridad personal, del
derecho a la libertad personal, de los derechos
relacionados con el sistema de democracia repre-
sentativa y de los demás derechos civiles y políticos”.
La Comisión resaltó asimismo que el preámbulo del
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Proto-
colo de San Salvador” reconoce en forma expresa “la
estrecha relación que existe entre la vigencia de los
derechos económicos, sociales y culturales y la de los
derechos civiles y políticos, por cuanto las diferentes
categorías de derechos constituyen un todo indisoluble
que encuentra su base en el reconocimiento de la
252

dignidad de la persona humana, por lo cual exigen

una tutela y promoción permanente con el objeto de
lograr su vigencia plena, sin que jamás pueda
justificarse la violación de unos en aras de la
realización de otros”11 .
La Comisión se ha pronunciado también de manera
expresa sobre la indivisibilidad de los derechos
humanos, señalando, por ejemplo, que:
Con el transcurso del tiempo se ha ido reconociendo

la indivisibilidad e interdependencia entre los derechos
económicos, sociales y culturales, y los derechos
civiles y políticos. Teniendo en cuenta esa indivi-
sibilidad de los derechos humanos, la Comisión desea
puntualizar que la violación de los derechos econó-
micos, sociales y culturales generalmente trae
aparejada una violación de derechos civiles y políticos.
En efecto, una persona que no recibe adecuado acceso
a la educación puede ver mermada su posibilidad de
participación política o su derecho a la libertad de
expresión. Una persona con escaso o deficiente acceso
al sistema de salud verá disminuido en diferentes
niveles, o violado completamente, su derecho a la vida.
Esta situación puede darse en diferentes grados, según
la medida de la violación de los derechos económicos,
sociales y culturales, pudiendo sostenerse en términos
generales que a menor disfrute de los derechos
económicos, sociales y culturales, habrá un menor
disfrute de los derechos civiles y políticos. En este
contexto, una situación de máxima violación de los
derechos económicos, sociales y culturales significará
11 CIDH, Tercer Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos

en Paraguay, 2001, Cap. V, párr. 1 y 2.
12 Id, párr. 4.
253

una máxima violación de los derechos civiles y

políticos12 .
La naturaleza de las obligaciones del Estado en
relación con los derechos económicos, sociales y
culturales ha sido también abordada por la Comisión.
En un capítulo sobre derechos de la niñez, incluido en
un informe reciente, la Comisión, señaló, por ejemplo,
que:
Tanto la Convención Americana como la Convención

sobre los Derechos del Niño prevén que la familia sea
responsable de garantizar el nivel de vida del niño.
Sin embargo, dichos instrumentos también establecen
un rol para el Estado en la protección del niño. La
Convención sobre los Derechos del Niño establece que
los Estados Partes “adoptarán medidas apropiadas para
ayudar a los padres... a dar efectividad a[l]... derecho
[a un nivel de vida adecuado] y, en caso necesario,
proporcionarán asistencia y programas de apoyo,
particularmente con respecto a la nutrición, vestuario
y la vivienda”.
Por lo tanto, está obligado el Estado colombiano a
intervenir para proveer las necesidades básicas de los
niños, cuando sus familias no se encuentran en
condiciones para hacerlo, antes de que se vean
obligados a desplazarse hacia la calle por falta de techo
o por la necesidad de buscar dinero, a través del trabajo,
robo o mendicación, para alimentarse13 .
En relación con la pobreza extrema y su vínculo

con los derechos humanos, la Comisión analizó

en Colombia, 1999, cap. 13, párr. 33 y 34.
254

detalladamente el tema en un informe reciente, para

concluir que:
Una de las situaciones generales de derechos humanos

más preocupantes en el hemisferio es la relacionada
con la pobreza extrema que afecta a un número cada
vez mayor de personas.
(…)
A menudo se sostiene que lo reducido de los recursos
públicos constituye un impedimento para la plena
realización de los derechos económicos y sociales. Al
respecto debe tenerse en cuenta que es frecuente que
los recursos destinados por el Estado para tales rubros
sean insuficientes, pero además, que no solo se trata
de cuánto se destina a gastos sociales, sino también la
manera en que los fondos son utilizados.
(…)
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos
considera que la pobreza extrema constituye una
violación generalizada a todos los derechos humanos,
tanto civiles y políticos como sociales, económicos y
culturales. Los requerimientos del derecho humano a
una vida digna trascienden los contenidos igualmente
fundamentales del derecho a no ser ejecutado
arbitrariamente, del derecho a la integridad personal,
del derecho a la libertad personal, de los derechos
relacionados con el sistema de democracia repre-
sentativa y de los demás derechos civiles y políticos.
Además de destinar recursos públicos por un monto
suficiente para los derechos sociales y económicos,
los Estados deben velar por el uso apropiado de tales
recursos. La experiencia demuestra que la pobreza
extrema puede afectar seriamente la institucionalidad
democrática, pues constituye una desnaturalización de
255

la democracia y hace ilusoria la participación

ciudadana, el acceso a la justicia y el disfrute efectivo,
en general, de los derechos humanos14 .
En lo concerniente al derecho a la vida, al concepto

de “proyecto de vida” y su relación con los derechos
humanos, se señala, en una sentencia reciente de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, lo siguiente:
En los últimos años, se han ido deteriorando

notoriamente las condiciones de vida de amplios
segmentos de la población de los Estados Partes de la
Convención Americana, y una interpretación del
derecho a la vida no puede hacer abstracción de esa
realidad.
(…)
El proyecto de vida es consustancial del derecho a la
existencia, y requiere para su desarrollo condiciones
de vida digna, de seguridad e integridad de la persona
humana.
(…)
Una persona que en su infancia vive, como en tantos
países de América Latina, en la humillación de la
miseria, sin la menor condición siquiera de crear su
proyecto de vida, experimenta un estado de pade-
cimiento equivalente a una muerte espiritual; la muerte
física que a esta sigue, en tales circunstancias, es la
culminación de la destrucción total del ser humano.
Estos agravios hacen víctimas no solo a quienes los
sufren directamente, en su espíritu y en su cuerpo; sino
14 CIDH, Segundo Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos

en Paraguay, ob. cit., cap. V, párr. 5,12 y 17.
256

que además se proyectan dolorosamente en sus seres

queridos, en particular en sus madres, que comúnmente
también padecen el estado de abandono.
(…)
El derecho a la vida implica no solo la obligación
negativa de no privar a nadie de la vida arbitrariamente,
sino también la obligación positiva de tomar las
medidas necesarias para asegurar que no sea violado
aquel derecho básico.
(…)
Creemos que hay diversos modos de privar a una
persona arbitrariamente de la vida: cuando es
provocada su muerte directamente por el hecho ilícito
del homicidio, así como cuando no se evitan las
circunstancias que igualmente conducen a la muerte
de personas.
(…)
La privación arbitraria de la vida no se limita, pues, al
ilícito del homicidio; se extiende igualmente a la
privación del derecho de vivir con dignidad. Esta
visión conceptualiza el derecho a la vida como
perteneciente, al mismo tiempo, al dominio de los
derechos civiles y políticos, así como al de los derechos
económicos, sociales y culturales, ilustrando así la
interrelación e indivisibilidad de todos los derechos
humanos15 .
La Comisión Interamericana se ha referido

asimismo a derechos específicos de naturaleza
15 Corte I.D.H., Caso Villagrán Morales y Otros (Caso de los “Niños de

la Calle”), sentencia de 19 de noviembre de 1999, voto concurrente
de los jueces Antonio Augusto Cançado Trindade y Alirio Abreu
Burelli, párr. 6, 8, 9, 2, 3 y 4.
257

económica y social. En lo concerniente al derecho al

trabajo, por ejemplo, la Comisión ha señalado que:
El derecho al trabajo es un derecho humano de muy

especial relevancia, que atañe al disfrute de muchos
otros derechos. Al respecto, debe significarse que el
derecho al trabajo es el primero de los derechos a que
se refiere el Protocolo de San Salvador. Dicho
instrumento, en sus artículos 6 y 7, establece que los
Estados se comprometen a “adoptar las medidas que
garanticen plena efectividad al derecho al trabajo” y
que deben garantizar en sus legislaciones, de manera
particular, “una remuneración que asegure como
mínimo a todos los trabajadores condiciones de
subsistencia digna y decorosa para ellos y sus
familias”16 .
En lo concerniente al derecho a la seguridad social,

la Comisión ha indicado, por ejemplo, que “ha venido
recibiendo diversas denuncias respecto a los problemas
que se presentan en Perú en relación con el derecho a la
seguridad social (…). La Comisión considera que la
situación de los pensionistas peruanos es un aspecto de
extrema importancia que el Estado peruano debe tomar
muy en cuenta, teniendo presente para ello que la
Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes
del Hombre consagra, en su artículo XV, que “Toda
persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja
contra las consecuencia de la desocupación, de la vejez

en Perú, ob. cit, Cap. VI, párr. 25.
258

y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra

causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o
mentalmente para obtener los medios de subsisten-
cia”17.
En su Informe General sobre la Situación de los
Derechos Humanos en Ecuador, de 1997, la Comisión
Interamericana efectuó consideraciones interesantes
sobre la relación entre ciertas condiciones de desarrollo,
medio ambiente y derechos de los pueblos indígenas.
Ello en el contexto del análisis de la explotación de
petróleo en zonas de la selva ecuatoriana, y la forma en
que esto afecta la forma de vida y algunos derechos
fundamentales de las poblaciones indígenas18 .
Como puede observarse, la Comisión ha ido
avanzando en el tema de los derechos económicos,
sociales y culturales. Ello no se ha producido únicamente
en el contexto de los informes generales sobre países,
sino también en el sistema de casos individuales. Así,
por ejemplo, la Comisión ha admitido recientemente
dos denuncias que guardan relación con el derecho a la
seguridad social19 .
Asimismo, en un caso que involucraba una denuncia
en contra del Estado paraguayo, por cuestiones
relacionadas con tierras reivindicadas por comunidades
17 Id, pár. 26 y 27.

18 Véase CIDH, Informe General sobre la Situación de los Derechos
Humanos en Ecuador, 1997, Cap. VIII.
19 Véase al respecto: CIDH, Informe Anual 1999, Informe No. 89/99 -
Carlos Torres Benvenuto y otros, Caso 12.034 (Perú). Véase también:
CIDH, Informe Anual 2001, Informe N° 03/01 - Amílcar Menéndez,
Juan Manuel Caride y Otros (Sistema Previsional), Caso 11.670
(Argentina).
259

indígenas, en donde, además del tema de la propiedad,

se encontraban involucrados temas de tradición y
preservación de la identidad cultural, entre otros, se
logró una solución amistosa impulsada por la Comisión,
mediante la cual el Estado paraguayo adquirió una
superficie de tierra importante, la entregó a comunidades
indígenas y las tituló a su nombre20 .
La Comisión conoció asimismo de un caso que
involucraba derechos sindicales, que sometió luego a
conocimiento de la Corte Interamericana. En dicho caso,
la Comisión representó a cientos de trabajadoras y
trabajadores que sufrieron violaciones a sus derechos
económicos y sociales mediante la expedición, por el
Estado panameño, de una ley que afectaba derechos
laborales y sindicales de los trabajadores. En su
sentencia sobre el caso, la Corte Interamericana encontró
responsable al Estado por las actuaciones de los distintos
órganos del poder político panameño que redundaron
en el despido masivo de trabajadores del sector público,
legitimado mediante la expedición y aplicación de una
Ley, en violación del derecho a la defensa y demás
garantías del debido proceso de los trabajadores y del
derecho a contar con una tutela judicial efectiva. Todo
ello, en contravención de los principios de legalidad y
de irretroactividad que en un Estado de Derecho deben
presidir las actuaciones de todos los órganos del Estado.
La Corte dispuso al respecto el reintegro de los 270
trabajadores destituidos a sus cargos, el pago de una
20 Véase CIDH, Informe No. 90/99, Caso 11.713 (Paraguay),

Comunidades Indígenas Enxet-Lamenxay y Kayleyphapopyet -
Riachito-, Informe Anual 1999.
260

justa indemnización y el resarcimiento de las costas y

gastos21 .
Recientemente, la Comisión admitió un caso en el
que los denunciantes alegan que el Estado es responsable
por la violación, entre otros derechos, del derecho a la
vida, a la salud y al desarrollo de la personalidad del
señor Jorge Odir Miranda Cortez y de otras 26 personas
portadoras del virus de inmunodeficiencia humana/
síndrome de inmunodeficiencia adquirida (“VIH/
SIDA”), en la medida en que no les ha suministrado los
medicamentos que integran la triple terapia necesaria
para impedirles la muerte y mejorar su calidad de vida22 .
En este mismo caso, antes de dictar su informe de
admisibilidad , la Comisión había solicitado al Estado
salvadoreño medidas cautelares en favor de las presuntas
víctimas, que se hallaban en grave peligro, pues
precisaban de la atención de instituciones del Estado
para acceder a la medicina necesaria para su tratamiento.
La Comisión solicitó que el Estado salvadoreño
suministrara el tratamiento y los medicamentos
antirretrovirales, así como las atenciones hospitalarias,
farmacológicas y nutricionales pertinentes. El 26 de
junio de 2000, el Consejo Directivo del Instituto
Salvadoreño de Seguridad Social autorizó la adquisición
de la triple terapia antirretroviral para las personas
portadoras del VIH/SIDA en dicho país. A partir de esa
21 Cte. IDH, Caso Caso Baena Ricardo y Otros, Sentencia de Fondo del
3 de Febrero de 2001.
22 Véase al respecto: CIDH, Informe Anual 2000, Informe No. 29/01 -
Jorge Odir Miranda Cortez y Otros (El Salvador).
261

fecha, el Estado comenzó a brindar el tratamiento

solicitado23 .
La Comisión ha otorgado asimismo diversas medidas
cautelares en relación con la atención médica a personas
enfermas privadas de su libertad. Así, el 28 de enero de
1999, por ejemplo, la Comisión otorgó medidas
cautelares y se dirigió al Estado peruano, a fin de
solicitarle la adopción de medidas eficaces para proteger
la salud y la integridad personal del señor Juan Francisco
Tulich Morales. De acuerdo con la información recibida,
el señor Tulich Morales se encontraba recluido en un
establecimiento penal, donde no se le estaba facilitando
la atención médica, los cuidados ni la medicación
necesaria para atender su delicada condición de salud24 .
La Comisión ha hecho también avances en el tema
de los derechos humanos de las personas con disca-
pacidades mentales. Al respecto, la Comisión, por
primera vez en su historia, visitó recientemente un
hospital psiquiátrico, en el marco de una visita in loco
efectuada a Panamá. En dicha visita, la Comisión contó
con la asistencia técnica de la Organización Pana-
mericana de la Salud25 . En relación con el mismo tema,
la Comisión formuló recientemente una recomendación
general, denominada “Recomendación de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos sobre la
23 Véase al respecto CIDH, Informe Anual 2000, Medidas cautelares

acordadas o extendidas por la Comisión, Cap. 3, párr. 30.
24 Véase al respecto CIDH, Informe Anual 1999, Medidas cautelares
acordadas o extendidas por la Comisión, Cap. 3, párr. 47.
25 Véase al respecto, CIDH, Comunicado de Prensa No.10/01, 8 de junio
de 2001.
262

Promoción y Protección de los Derechos de las Personas

con Discapacidad Mental”26 .
Las recomendaciones efectuadas por la Comisión,
en los capítulos sobre derechos económicos, sociales y
culturales de sus informes generales sobre la situación
de los derechos humanos en determinados países,
reflejan asimismo perspectivas de la Comisión sobre la
materia. Un ejemplo de ello son las recomendaciones
efectuadas por la Comisión en sus recientes informes
sobre Perú y sobre Paraguay. En su informe sobre Perú,
por ejemplo, la Comisión recomendó al Estado peruano:
Que otorgue debida prioridad en su política macroeco-

nómica a la solución de los problemas persistentes y
graves de la pobreza, así como a las grandes
desigualdades que imperan en la sociedad peruana,
pues tales factores tienen un impacto muy grande en
el disfrute efectivo de los derechos económicos,
Que otorgue debida importancia y respeto a todo lo
concerniente a los derechos laborales, tanto en la
legislación como en las políticas públicas.
Que tome las medidas necesarias para garantizar el
cumplimiento de la legislación sobre salario mínimo,
el cual debe ser suficiente para cubrir el costo de la
canasta familiar básica.
Que tome medidas para garantizar que se respeten los
derechos adquiridos en materia de pensiones, y, por
otra parte, que el monto de las pensiones que se fijen
sea suficiente para cubrir, como mínimo, el costo de
la canasta familiar básica.
26 Véase CIDH, Informe Anual 2000.
263

Que otorgue debida importancia a que los cambios en

los sistemas de salud no impliquen un menoscabo del
derecho a la salud de todos los peruanos y peruanas.27
En su reciente informe general sobre la situación de

los derechos humanos en Paraguay, la Comisión, entre
las recomendaciones efectuadas al Estado, incluyó las
siguientes:
La Comisión insta al Estado paraguayo a otorgarle
la mayor prioridad y voluntad política a los aspectos
relacionados con los derechos humanos de naturaleza
social y económica. El Estado paraguayo debe redoblar
los esfuerzos en adoptar políticas que procuren un
crecimiento económico del país que beneficie a las
clases sociales vulnerables. Al respecto, debe tenerse
en cuenta lo planteado en el mencionado Informe sobre
Desarrollo Humano, respecto a que “se requieren
políticas para vincular el crecimiento y los derechos.
La asignación de recursos y la modalidad del creci-
miento económico deben ser favorables a los pobres, al
crecimiento humano y a los derechos humanos. Los
recursos generados por el crecimiento tienen que
destinarse a la erradicación de la pobreza, al desarrollo
humano y al goce de los derechos humanos”.
Entre las estrategias específicas que se ha men-
cionado que deben ser tomadas en cuenta en la lucha
contra la pobreza se encuentran: “1) Procurar el creci-
miento económico en beneficio de los pobres. Los países

en Perú, ob. cit., cap. VI.
264

de bajos ingresos tienen que acelerar su crecimiento,

pero con una modalidad encaminada a favorecer a los
que se encuentran sumidos en la pobreza, tanto desde
el punto de vista humano como del ingreso. 2)
Reestructurar los presupuestos para destinar gastos
adecuados y no discriminatorios a las cuestiones
humanas fundamentales; especialmente en la prestación
de servicios básicos, se requiere un examen de las
prioridades y la eliminación de la discriminación contra
los más desfavorecidos. 3) Garantizar la participación.
Los pobres tienen derecho a que se les consulte acerca
de las decisiones que afectan su vida. Esto requiere
procesos que amplíen el espacio político a fin de dar
voz a los pobres y a sus defensores, incluidas las
organizaciones no gubernamentales, medios de difusión
libres y asociaciones de trabajadores. 4) Proteger los
recursos ambientales y el capital social de las
comunidades pobres. El medio natural y las redes
sociales son recursos de los pobres para ganarse la vida
y salir de la pobreza. 5) Eliminar la discriminación
–contra las mujeres y los grupos minoritarios–. Se
requieren reformas sociales para eliminar la discri-
minación”.28
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, la
Comisión Interamericana ha efectuado importantes
avances en lo relativo a los derechos económicos,
sociales y culturales, en sus informes sobre países, en

en Paraguay, ob. cit, cap. V.
265

sus informes sobre casos individuales, en medidas

cautelares, y en sus diferentes mecanismos de trabajo.
Ciertamente que lo anterior es un comienzo, pues en
relación con la magnitud e importancia de las
violaciones a los derechos económicos, sociales y
culturales, es mucho lo que falta por hacer.
¿Cuáles son las perspectivas respecto al futuro trabajo
de los órganos del Sistema Interamericano de Derechos
Humanos en la promoción y defensa de los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales?
Existen en la actualidad condiciones para profun-
dizar, dentro del sistema interamericano de derechos
humanos, el trabajo relacionado con los derechos
económicos, sociales y culturales. Los órganos de dicho
sistema están en paulatino movimiento, y ofrecen una
gama de herramientas que son susceptibles de mayor
utilización y desarrollo. Ello sin negar las dificultades
existentes, tales como la escasez de recursos humanos
y materiales de los órganos, y la pesada carga de trabajo
que ya tienen, en particular la Comisión.
La realidad del hemisferio y en especial de América
Latina, donde la pobreza y la marginación han crecido
en la última década de forma alarmante, pone en severo
entredicho la vigencia de estándares básicos de vigencia
de los derechos económicos, sociales y culturales. Es
en este marco donde ha crecido la preocupación de las
organizaciones de derechos humanos, que se ven en la
necesidad de reorientar su trabajo y dar mayor relevancia
a los DESC, tanto en el plano interno como ante el
sistema regional.
266

Sin embargo, en el trabajo de promoción y defensa

de los derechos económicos, sociales y culturales, falta
todavía una visión más global que otorgue una dirección
a toda la búsqueda y a todas las acciones que se realizan
en favor de tales derechos, la cual no está suficien-
temente definida. Este es un problema de concepción y
de estrategia, respecto a la sociedad en que vivimos y a
sus posibilidades de transformación. En el campo de
los derechos humanos, estamos en una etapa de
transición en donde aún no están bien claros los caminos
hacia dónde debemos avanzar.
Es fundamental definir prioridades, tanto desde
el punto de vista de los derechos como desde el punto
de vista de la estrategia para su defensa. Todo es
importante y todo es prioritario, pero si no se tiene un
régimen claro de prioridades, no se tiene agenda, y por
lo tanto, no se tiene un camino claro por recorrer.
En la promoción y defensa de los derechos
económicos, sociales y culturales, deben vincularse las
organizaciones no gubernamentales que han trabajado
en la defensa de los derechos civiles y políticos, con las
organizaciones de pensionados, con las organizaciones
de trabajadores que luchan por derechos sindicales, y
con las distintas organizaciones que se preocupan por
los sectores más desprotegidos. Para avanzar es
necesario superar prácticas parciales, desconfianzas,
compartir experiencias y establecer bases mínimas de
coordinación y de acción común. Esta es una tarea en la
que no se ha avanzado lo suficiente, salvo quizás en lo
relativo a los derechos indígenas y a los derechos de la
mujer, en donde parece haber habido algún avance.
267

La órganos del sistema interamericano de derechos

humanos pueden tener en el futuro un rol cada vez más
relevante en la promoción y defensa de los derechos
económicos, sociales y culturales. Las organizaciones
no gubernamentales deben tener un papel importante,
mediante, por ejemplo, la presentación de casos,
solicitudes de medidas cautelares, solicitud de
audiencias ante la Comisión, y presentación de
información para la elaboración de los capítulos sobre
derechos económicos, sociales y culturales en los
informes generales sobre países que elabora regu-
larmente la Comisión.
La Comisión Interamericana puede avanzar a su vez
en la resolución de casos individuales, y en su posterior
sometimiento a la Corte Interamericana, en caso de
incumplimiento de sus recomendaciones; en el
otorgamiento de medidas cautelares; y en el seguimiento
de las recomendaciones efectuadas en los capítulos sobre
derechos económicos, sociales y culturales de los
informes generales sobre países.
A fin de destacar la relevancia adquirida por los
DESC en la región, sería importante que la Comisión
ejerciera, anualmente de ser posible, la facultad que le
confiere el artículo 19(7) del Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, la cual hasta ahora no ha sido
utilizada. Conforme a tal disposición:
podrá formular las observaciones y recomendaciones
que considere pertinentes sobre la situación de los
derechos económicos, sociales y culturales establecidos
268

en el presente Protocolo en todos o en algunos de los

Estados Partes, las que podrá incluir en el Informe Anual
a la Asamblea General o en un Informe Especial, según
lo considere más apropiado.
Otro aspecto importante es no acumular en un solo
capítulo de los informes generales sobre países que
elabora la Comisión, lo relativo a los distintos derechos
económicos, sociales y culturales, sino tratar cada tema
en un capítulo específico, como se hace generalmente
con los derechos civiles y políticos. Es decir, hacer un
capítulo sobre derecho al trabajo, otro sobre derecho a
la salud, otro sobre derecho a la educación, y así
sucesivamente.
En relación con el Protocolo de San Salvador, es
relevante resaltar que, aun cuando la competencia en él
atribuida a los órganos del sistema interamericano de
derechos humanos para conocer de casos individuales
se encuentre restringida a temas específicos relacionados
con derechos sindicales y con el derecho a la educación,
dicho Protocolo abre un importante campo de trabajo
que puede ser desarrollado, y marca una mayor
significación a los derechos económicos, sociales y
culturales. Además, la descripción de los derechos que
están ahí contenidos va a servir como guía para
interpretarlos y desarrollarlos. El Protocolo de San
Salvador es una herramienta importante para ayudar a
garantizar una mejor protección de los derechos
El sistema interamericano de derechos humanos
brinda entonces importantes alternativas en la defensa
y promoción de los derechos económicos, sociales y
269

culturales, que es de esperar sean aprovechadas y

ejercidas al máximo en el futuro, con miras a colaborar
en la existencia de un continente con menos pobreza y
con una vida más digna para las personas que sufren
actualmente una negación sistemática de sus derechos
270

Conferencia
Estado actual de los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales
Ligia Bolívar1
En el caso de los derechos económicos, sociales y

culturales, no sé si pueda hablar de estado actual o de
estado a secas, porque hablar de estado actual es como
si hubiera un estado previo y la sensación que nos da,
para comenzar, es que no hay un estado previo, pues,
lamentablemente, seguimos con muy pocos avances en
la materia.
La presentación está dividida en cuatro bloques:
Primero se introducen algunas ideas para poder
demostrar que el estado actual sigue siendo el estado de
hace diez o quince años más o menos; es decir, refrescar
la memoria acerca de lo que ha sido y por qué ha sido
así el desarrollo normativo de los derechos económicos,
sociales y culturales a escala internacional. En segundo
1 Venezolana, Socióloga, Presidenta del Centro para la Justicia y el

Derecho Internacional (CEJIL).
271

lugar, cómo ha sido esa evolución del desarrollo

normativo a escala nacional. El tercer punto vería
algunos avances recientes que, aunque muy tímidos, son
rescatables. La última parte tendría como fin llegar al
estado “actual”.
En relación con el desarrollo normativo de los
derechos económicos, sociales y culturales, lamenta-
blemente siempre nos encontramos con el cuento de que
son derechos de segunda generación, y siempre insisto
en que no son derechos de segunda generación, pero
que sí han sido derechos de segunda clase en el
desarrollo normativo internacional. Cuando digo que
no son derechos de segunda generación, al menos en lo
que corresponde al derecho internacional de los derechos
humanos, me estoy refiriendo al hecho de que
históricamente –como bien diría también el Prof.
Antonio Cançado-Trindade– no es del todo preciso
hablar de los derechos económicos, sociales y culturales
como derechos de segunda generación; esto debido a
que tenemos un hecho contundente: la fundación y el
desarrollo de una serie de convenios internacionales de
protección de derechos económicos, sociales y culturales
a través de la OIT, desde el año 1919; es decir,
muchísimo antes de que tuviéramos incluso declara-
ciones tanto regionales como universales de protección
Entonces, desde el punto de vista histórico, pareciera
incorrecto referirnos a los derechos económicos, sociales
y culturales como de segunda generación cuando, en
realidad, su desarrollo normativo comienza en un
momento bastante previo a la historia de lo que es el
272

derecho internacional de los derechos humanos –como

decía– a partir de lo que fueron las primeras conven-
ciones de la OIT a comienzos del siglo XX. En 1948,
como todos recordamos, tenemos tanto la Declaración
Universal como la Declaración Americana de Derechos
y Deberes del Hombre, donde ambos grupos de
derechos, por llamarlos de alguna manera, se tratan por
igual; es decir, ninguna de las dos declaraciones hace
distinción, por un lado, entre derechos civiles y políticos,
y por otro, de derechos económicos, sociales y
culturales. Luego, tenemos ese momento lamentable en
nuestra historia donde se comienza a desarrollar los
pactos de Naciones Unidas: el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional
sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales;
seguramente debido al debate ideológico de la Guerra
Fría, que permeó con muchísima fuerza el trabajo sobre
derechos económicos, sociales y culturales, tuvimos dos
pactos en vez de uno solo, ambos de todas maneras
aprobados el mismo año 1966; además, ambos entraron
en vigencia el mismo año 1976, diez años más tarde,
con la diferencia de que en el caso de los derechos civiles
y políticos contamos asimismo con un Protocolo
facultativo, que es el Protocolo de 1966, que también
entró en vigencia en 1976, mientras que en el campo de
los derechos económicos, sociales y culturales todavía
no existe un protocolo adicional.
¿Cuál es la riqueza del Protocolo facultativo en
derechos civiles y políticos? Simple y llanamente que
nos permite a las personas acceder directamente al
sistema para presentar quejas en relación con la
violación de estos derechos; cuestión que todavía no es
273

posible en el caso de los derechos económicos, sociales

y culturales reconocidos por el Pacto de Naciones
Unidas.
Luego tenemos la Convención Americana de
Derechos Humanos, aprobada en 1969, vigente desde
1978, donde, de alguna manera, se reconocen todos los
derechos; si bien es cierto que hay un artículo bastante
ambiguo –el artículo 26 de la Convención donde se hace
un reconocimiento, igualmente ambiguo, sobre la
posibilidad de la Comisión Interamericana y de los
cuerpos del sistema en general para abordar el tema de
los derechos económicos, sociales y culturales–, el
hecho es que, en la teoría y en la práctica, no existe
ningún impedimento para que el sistema interamericano
se aboque al conocimiento de casos en los cuales están
involucrados o afectados derechos económicos, sociales
y culturales.
Además, la Convención hace referencia a lo largo
de ella, no solo en el artículo 26, a otros derechos que
podríamos considerar como dentro del ámbito de los
derechos económicos, sociales y culturales, como eje
del derecho a estar libre de la esclavitud y la
servidumbre, que está reconocido en el artículo 6; la
libertad de conciencia y religión, que tiene por supuesto
un componente cultural reconocido en el artículo 12; la
protección de la familia, que abarca un conjunto de
obligaciones que tienen que ver también con el área de
los derechos económicos, sociales y culturales,
reconocido en el artículo 17; hay un artículo específico
sobre derechos del niño, y no dice que se trate de
derechos individuales, simplemente habla de derechos
274

del niño; suponemos o podríamos suponer que dentro

de los derechos del niño están, entre otros, el derecho a
la educación reconocido en el artículo 19, y el muy
controversial artículo 21, sobre el derecho a la propiedad
privada, y digo controversial porque si bien es un
derecho, el de la propiedad privada, que fue reconocido
inicialmente en la Declaración Universal y en la
Declaración Americana, se hizo absolutamente invisible
en el sistema universal a la hora de desarrollar los dos
pactos. Por esta razón es que se expuso antes sobre el
debate ideológico propio de la Guerra Fría; sin embargo,
todavía en la Convención Americana sí aparece un
reconocimiento de este derecho.
Vemos, entonces, que la Convención Americana, si
bien tiene este artículo muy ambiguo que a lo mejor no
podría interpretarse expresamente como una protección
manifiesta de los derechos económicos, sociales y
culturales, como sí lo es el artículo 26, tiene otra serie
de disposiciones que nos permiten afirmar que
solamente en el caso de los Pactos de Naciones Unidas
estamos en presencia de una división, creo que
absolutamente artificial, entre derechos económicos,
sociales y culturales, por un lado, y de derechos civiles
y políticos, por el otro.
El resto de los instrumentos internacionales y
regionales no hacen esa diferencia. Tenemos la
“Convención para la Eliminación de Todas las Formas
de Discriminación contra la Mujer”; tenemos la
“Convención para la Eliminación de Todas la Formas
de Discriminación Racial”; tenemos la “Convención
sobre los Derechos del Niño”, y todos ellos abarcan por
275

igual derechos civiles y políticos y derechos econó-

micos, sociales y culturales. Considero que esto es
importante enfatizarlo porque uno de los grandes daños
que se le ha hecho al avance de los derechos económicos,
sociales y culturales tiene que ver con una falsa de
dicotomía, a la que también, con mucha frecuencia hace
referencia el Profesor Antonio Cançado-Trindade. Pero
vemos que esa falsa dicotomía está presente –repito–
solamente en los pactos internacionales, en el resto de
los instrumentos la dicotomía no existe. La opinión
corriente ha sido enfatizar la división y no los puntos
de encuentro. Lo que yo quisiera hacer con esta
presentación es enfatizar justamente lo contrario, los
puntos de encuentro y no las separaciones.
Ahora, si los derechos económicos, sociales y
culturales están presentes en diversos instrumentos
internacionales de protección de derechos humanos
desde 1948, ¿por qué han sido tan postergados? Esa es
una de las grandes interrogantes que, desde el punto de
vista histórico, nos queda. Es decir, por qué realmente
lo que tenemos, como decía al principio, no son derechos
de segunda generación, sino que parecieran ser derechos
de segunda clase.
Una explicación que ya asumí al comienzo tiene que
ver con el debate ideológico alrededor de la Guerra Fría,
donde, obviamente, se dio un mayor impulso a todo lo
que tenía que ver con las libertades individuales que a
los temas relacionados con los derechos económicos,
sociales y culturales. Creo que hay una responsabilidad
grande –y quizá esta es una segunda razón bien
importante– por parte de la organizaciones no
276

gubernamentales internacionales de derechos humanos

en que esto fuese así, en el sentido de que la mayoría de
ellas se concentraron en la defensa y protección y
denuncias sobre derechos civiles y políticos y, por lo
tanto, fue posible un mayor desarrollo jurisprudencial
por parte de los organismos internacionales de derechos
humanos en esta materia, y no tanto, o casi inexisten-
temente, en el campo de los derechos económicos,
Una tercera razón tiene que ver con lo que decíamos
anteriormente sobre la capacidad del individuo de
acceder a los mecanismos de protección internacional
en materia de derechos económicos, sociales y
culturales, a diferencia del caso de derechos civiles y
políticos, donde tenemos un Protocolo Facultativo que
permite esta posibilidad. En el campo de los derechos
económicos, sociales y culturales eso todavía es un tema
de discusión con una serie de borradores de textos sobre
un protocolo facultativo que le brinde esa posibilidad
al individuo. Pero lo cierto es que, en la práctica, no se
ha podido dar esa misma posibilidad de protección y de
denuncia individual en el caso de los derechos
económicos, sociales y culturales. Creo que esa es una
razón que marca con mucha fuerza esa falta de desarrollo
normativo, porque, obviamente, el desarrollo que se ha
logrado en el campo de los derechos civiles y políticos,
en relación con determinados temas como –por
ejemplo– el establecer la línea divisoria, bastante difícil
por cierto y bastante frágil, entre lo que es tortura y lo
que son penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes,
solamente ha sido posible a partir de casos concretos
277

que ponen a prueba el sistema, en el caso de Naciones

Unidas en esta materia.
Entonces, el sistema ha ido evolucionando y ha ido
avanzando en la creación de marcos normativos, con la
finalidad de enriquecer ese concepto general, llenándolo
de contenidos específicos para cada uno de los derechos;
lo mismo sucedió con el derecho a la libertad de
expresión, con el derecho a la libertad personal. Si no
hubiera sido, entre otras cosas, gracias a la actitud pro-
activa de las organizaciones de derechos humanos, sobre
todo de América Latina, jamás se hubiera llegado por
ejemplo a la conceptualización de lo que es el tema de
la desaparición forzada. En tal caso, tenemos que en el
campo de los derechos civiles y políticos, debido a la
existencia de un mecanismo que facilita que los
individuos puedan acceder al sistema para presentar sus
casos y obligar de esta manera al sistema a pronunciarse.
Si no hubiera sido por eso, obviamente también
hubiéramos tenido muy postergado el desarrollo de los
derechos civiles y políticos. Al no existir un mecanismo
similar en el caso de los derechos económicos, sociales
y culturales, obviamente ha sido y seguirá siendo muy
difícil el desarrollo del contenido de estos derechos por
parte del sistema internacional, e incluso por parte del
sistema regional de protección de los derechos humanos.
Y hablando del sistema regional, también hay otro
condicionante histórico que nos explica las limitaciones
que se han encontrado en el caso de los derechos
económicos, sociales y culturales en cuanto a su
desarrollo normativo. Tiene que ver con el hecho de
que la Convención Americana fue aprobada en 1978,
momento en el cual buena parte del continente estaba
278

invadido, plagado por dictaduras, por regímenes

totalitarios que fueron absolutamente irrespetuosos de
muchos de los derechos civiles y políticos y, por lo tanto,
la mayoría de las denuncias que llegaron al sistema
interamericano tenían que ver por supuesto con
violaciones a estos derechos o, incluso, como en el caso
de Chile, con estrategias ex profeso por parte de las
organizaciones no gubernamentales. Tal es el caso de
la Vicaría de la Solidaridad; llegó el momento en que,
por ejemplo, la Vicaría invadió el sistema interamericano
con más de 2.000 denuncias, no porque esas 2.000
denuncias, cada una individualmente fuese a obtener
respuesta, sino porque lo que interesaba en ese momento
era poner de relieve la existencia de una política
sistemática organizada desde el Estado para facilitar y
dejar en la impunidad violaciones a determinados
derechos civiles y políticos. Así, tenemos que, en el
período 1973-80, el volumen de denuncias que recibió
el sistema interamericano por parte de países del Cono
Sur, principalmente Argentina y Chile, sobre todo Chile,
tenían por objeto llamar la atención sobre un hecho que
se había convertido en un patrón sistemático de violación
Todas estas causas, incluidas las históricas, han tenido
como consecuencia, lamentablemente, una postergación
reiterada del tema de los derechos económicos, sociales
y culturales en el ámbito tanto regional como
internacional. Sin embargo, en el caso del sistema
interamericano hay que reconocer y recordar, y creo que
es bien importante hacerlo por razones que explicaré
posteriormente, que la no existencia de un protocolo
especial, en este caso el Protocolo de San Salvador, en
279

materia de derechos económicos, sociales y culturales,

no negó durante todos estos años la posibilidad de que
las personas acudieran al sistema para presentar quejas
en relación con derechos económicos, sociales y
culturales. Esto es bien importante tenerlo en cuenta.
San Salvador no fue imprescindible o su ausencia no
fue un obstáculo para la presentación de denuncias sobre
derechos económicos, sociales y culturales. Más
adelante veremos la importancia que tiene.
Como segundo punto, ¿qué está pasando a escala
nacional? Tenemos la Constitución mexicana (1917),
donde ya se hace un reconocimiento de una serie de
derechos en el ámbito de los derechos económicos,
sociales y culturales. En el caso de Venezuela –mi país–,
ya en la Constitución de 1947 hay un reconocimiento
constitucional de una serie de derechos económicos,
sociales y culturales, como salud, vivienda, educación,
toda el área de los derechos de los trabajadores, etc.
De esta manera, vemos que incluso en el ámbito
constitucional tampoco valdría la tesis de las gene-
raciones; es decir, existen constituciones en nuestros
países que nos dan cuenta de la existencia y recono-
cimiento jurídico de una serie de derechos económicos,
sociales y culturales, antes incluso de que existieran los
pactos internacionales. Luego han venido las reformas
constitucionales producto de los procesos de paci-
ficación, o de la mal llamada transición a la democracia,
en los diferentes países donde se incorporan con
muchísima fuerza derechos económicos, sociales y
culturales como en el caso de la Constitución de
Colombia, de Guatemala, de El Salvador. En el caso de
280

Colombia, con la curiosa interpretación según la cual

en el texto constitucional aparecen también, heredados
de lo que llamo la escuela española, una serie de
derechos que se consideran derechos fundamentales,
que, por lo tanto, son justiciables y que en realidad son
todas las libertades públicas. Luego, hay toda una serie
de derechos como el derecho a la salud, a la educación,
a la vivienda, etc., que no están categorizados dentro
del mismo grupo. Por lo tanto, de acuerdo con una
interpretación restrictiva que se ha hecho de la
Constitución colombiana, no serían exigibles por vía
judicial.
Afortunadamente, más allá de estos intentos de
restricción, en el caso de Colombia y en el caso de
algunos otros países, hacia el área de los derechos
económicos, sociales y culturales, hemos tenido unas
oficinas de Defensores del Pueblo muy creativas, que
han buscado la manera de impulsar casos relativos, entre
otros, al derecho a la salud, por la vía del derecho a la
vida.
Ahora eso, por supuesto, es bueno para las personas
que están involucradas en los casos, que están
directamente afectadas, pero no es bueno desde el punto
de vista jurídico, porque lo que estamos diciendo al
afirmar eso es que no son derechos en sí mismos, son
una especie de derechos subsidiarios; es decir, cobran
fuerza en la medida en que se pueda demostrar que existe
una conexión con derechos fundamentales, derecho a
la vida, derecho a la integridad personal, etc. De lo que
se trata –y es uno de los grandes retos que tenemos ante
nosotros en este momento– es de asegurar que estos
281

derechos económicos, sociales y culturales tengan peso

por sí mismos y no simplemente como apéndices de
derechos civiles y políticos. Pero, en todo caso, lo que
quiero resaltar es que en nuestras constituciones ya
existe, en buena parte de la región, un reconocimiento
bastante amplio de derechos económicos, sociales y
culturales; todas estas constituciones y las reformas que
se han hecho –más por supuesto las previas, las
históricas, a la que me referí anteriormente–, hacen este
reconocimiento previo a Viena. En el año 1993, Viena
nos dice, por primera vez desde hacía mucho tiempo,
que los derechos humanos son interdependientes,
indivisibles, etc., y a partir de ahí pareciera que se genera
una nueva oleada, se le da una nueva burbuja de oxígeno
a los derechos económicos, sociales y culturales para
empezar a tener peso propio por sí mismos y no
simplemente como apéndices.
Hay que señalar también que en nuestros países es
cada vez más amplio el uso de las acciones judiciales
de amparo o de tutela, dependiendo de cómo se llame
en cada uno de los países, para exigir o para tratar de
mantener la vigencia de estos derechos. Esto es bien
importante en la medida en que la acción de amparo o
de tutela se ha convertido en uno de los recursos por
excelencia, para asegurar la justiciabilidad de los
derechos económicos, sociales y culturales, que no
debería ser y no es de hecho el único, pero, en todo
caso, ha sido la vía más expedita para reivindicar por la
vía judicial derechos económicos, sociales y culturales.
El tercer punto sería el relativo a los avances
recientes. Aquí voy a dejar simplemente anotadas
282

algunas cosas; el doctor Phillip Texier, que conoce

muchísimo más de estos temas, especialmente con
respecto a la experiencia de Naciones Unidas,
seguramente los desarrollará con mayor amplitud. En
todo caso, quería señalar, sobre todo en lo atinente al
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
que ha habido avances importantísimos, que quizás no
los hemos valorado en toda su magnitud, por parte del
Comité, sino por la vía jurisprudencial –ellos no reciben
casos y por lo tanto no tienen esa posibilidad– al menos
sí a través de las llamadas observaciones generales, para
desarrollar el contenido de muchos de estos derechos.
En este sentido, vale la pena rescatar la experiencia de
las organizaciones que han trabajado el tema sobre el
derecho a la vivienda en el marco del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Creo –y
el doctor Texier tendrá la oportunidad de corregirme si
no está de acuerdo con esta opinión–, que el hecho de
que la primera observación general del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales sobre un
derecho específico se haya hecho en materia del derecho
a la vivienda no es casual; es decir, las tres observaciones
previas que había desarrollado el Comité tenían que ver
con obligaciones internacionales, con el tema de
financiamiento, con el tema de la responsabilidad del
Estado; pero el momento en el cual el Comité decide
abordar y desarrollar el contenido específico de un
derecho, empieza por el derecho a la vivienda, que es la
observación general número uno.
Considero que no es casual, pues obedece a que, en
el ámbito del derecho a la vivienda, contamos con dos
excelentes organizaciones internacionales que han
283

impulsado el trabajo del Comité y que, a partir de casos

concretos, han alimentado al Comité con información
que ha servido de base para dar este marco general y
fortalecer este contenido del derecho a la vivienda. Estoy
hablando especialmente de la Coalición por el Derecho
a la Vivienda y contra los Desalojos (CORE) y Habitat
International Coalliction (HIC), dos organizaciones
internacionales que tienen que ver con esta materia. Así
como en el pasado decíamos que buena parte del
desarrollo normativo de los derechos civiles y políticos
tuvo que ver con el impulso dado por organizaciones
no gubernamentales a escala internacional, tales como
Amnistía Internacional y Human Rights Watch (Article
Nineteen), y otras cuantas, podemos decir en este
momento que estamos frente a una incipiente tendencia
a hacer exactamente lo mismo en el área de los derechos
económicos, sociales y culturales, con menor fuerza
quizás, porque son organizaciones que están comen-
zando, pero, en todo caso, con un impulso bien
importante que ha puesto en movimiento el sistema de
Naciones Unidas en esta materia.
Posteriormente, el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales ha venido desarrollando también
observaciones generales sobre otros derechos espe-
cíficos, tales como el derecho a la salud y también sobre
sectores más vulnerables de la sociedad con relación al
disfrute de sus derechos, como pueden ser los
discapacitados, el sector de la tercera edad, etc. Creo,
en todo caso, que lo importante es destacar que el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha
comenzado progresivamente a generar un cambio en la
interpretación sobre el carácter del Comité, su mandato,
284

etc., y su relación con los otros órganos de Sistema de

Naciones Unidas. Eso, aunque no está escrito en ninguna
parte, fue una interpretación bastante flexible que se
hizo de la posibilidad de poder contar con un comité
más vigoroso en materia de derechos económicos,
sociales y culturales. Así, desde ese momento, comienza
a impulsarse una labor más consistente en materia de
desarrollo del contenido de estos derechos. En tal caso,
es fundamental que se haga ese desarrollo de los
contenidos, porque si no sabemos cuál es el contenido
de un derecho, difícilmente vamos a poder lograr su
adecuada defensa.
El Comité también ha tomado medidas interesantes
e innovadoras, con una interpretación absolutamente
flexible, que nada tiene que ver con lo que es su mandato
original, pero que bienvenidas sean. Por ejemplo, en el
caso de Panamá, hace algunos años, a raíz de la
intervención de Estados Unidos en ese país y los efectos
que tuvo en materia de derecho a la vivienda, después
de mucho forcejeo con las autoridades, se logró el envío
de una misión de observación. Este es el primer caso en
la historia de los derechos humanos en el área de
derechos económicos, sociales y culturales, en que se
logra una visita in loco para la observación y el
monitoreo de un derecho específico: en este caso, el
derecho a la vivienda. De ahí salieron observaciones
riquísimas que tienen que ver con temas tales como,
por ejemplo, la superficie de una vivienda; es decir,
aspectos relacionados con el contenido en su más
mínimo detalle y que fueron el logro de este Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales que, desde
una perspectiva muy heterodoxa, pero –repito–
285

bienvenida su heterodoxia, tuvo la capacidad para

interpretar el Pacto, para negociar con las autoridades,
y para llevar dentro de su delegación a un grupo que
ellos llamaban expertos independientes, que no eran
otros que estos muchachos de HIC y CORE, que venían
pujando desde hace muchísimos años por el recono-
cimiento de estos derechos.
De esta manera, por la vía de los hechos, con una
interpretación muy flexible del Pacto, se han venido
logrando avances muy significativos. También, en el
caso de República Dominicana ha habido pronun-
ciamientos importantes por parte del Comité en materia
del derecho a la vivienda, pero todas estas inter-
pretaciones se dan a partir de una visión muy flexible y
poco ortodoxa de lo que es el mandato del Comité en el
marco del Pacto y de todo el sistema de protección de
Naciones Unidas.
Respecto a los avances recientes en el Sistema
Interamericano, obviamente no podemos dejar de
mencionar el Protocolo de San Salvador, que el doctor
Jorge Taiana, Secretario de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, seguramente podrá desarrollar
con más detalle. Tengo una visión bastante crítica con
relación al Protocolo, porque creo que no nos dio nada
nuevo. ¿En qué sentido? En el sentido de que el
Protocolo de San Salvador reconoce un catálogo
amplísimo de derechos, incluso creo que es el primer
instrumento internacional de protección de derechos
humanos que hace un reconocimiento explícito, por
ejemplo, del derecho a un ambiente sano. Sin embargo,
hay una gran brecha entre el reconocimiento de los
286

derechos y los mecanismos para su realización. Así, el

Protocolo de San Salvador se limita a decirnos, como
individuos o como parte de grupos sociales, etc., que
podemos acudir a la Comisión Interamericana para
presentar casos donde fueron presuntamente violados
el derecho a la educación, reconocido en el artículo 3
del Protocolo, y el derecho a la libertad sindical,
reconocido en el artículo 8 literal A del mismo Protocolo.
En tal caso, ¿cuál es la novedad si ya la UNESCO nos
daba la posibilidad desde hace muchísimos años de
impugnar acciones del Estado en materia de derecho a
la educación? Y, ¿cuál es la novedad cuando tenemos el
Convenio número 87 de la OIT firmado por gran
cantidad de países de la región que nos permite el acceso
directo al Sistema de Protección y Vigilancia de la OIT
en materia de derechos relacionados con la libertad
sindical? Entonces, ¿qué ganamos con el Protocolo de
San Salvador? Creo que no ganamos nada. Además,
tenemos un gran problema con el Protocolo que va a
tener que ser resuelto por la vía de los hechos y por la
vía de una interpretación ojalá creativa, abierta y
progresista por parte de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos. Imagino una situación hipotética
pero no remota, en la cual un país se aparta de la
Convención, pero no se aparta del Protocolo, y se
presenta una queja ante la Comisión relacionada con,
por ejemplo, derecho a la vivienda o con otros derechos
relacionados con los trabajadores, pero que no tocan el
tema de libertad sindical. ¿Qué va a hacer la Comisión
en ese caso? Va a decir: usted no es parte del Protocolo
y por lo tanto no puede entrar aquí. O peor todavía, el
caso de un país que sea parte del Protocolo, entonces
287

resulta que llegamos a la situación absurda a través de

la cual a lo mejor por la vía de la Convención se podía
presentar una denuncia, pero ahora soy parte del
Protocolo y el Protocolo me dice que solamente puedo
presentar denuncias en relación con dos derechos; en
tal caso, me van a decir: usted no puede pasar por aquí
porque hay una alcabala que nos dice que solamente se
pueden presentar denuncias relacionadas con libertad
sindical y derecho a la educación. Entonces, el protocolo
nos presenta dificultades, en ese sentido. Por eso, a
menos que me prueben lo contrario, –ojalá que el doctor
Taiana tenga respuestas al respecto– sigo en una actitud
muy crítica y escéptica, si se quiere, con relación al
supuesto logro que significó la firma, ratificación y
entrada en vigencia del Protocolo de San Salvador.
Siguiendo con avances recientes –y para terminar–,
hay un par de instrumentos que no podemos de dejar de
mencionar. No son instrumentos propiamente dichos,
pero son dos textos que tienen que convertirse en
referencia obligada para quienes deseen trabajar el tema
de derechos económicos, sociales y culturales. Así como
el profesor Montealegre dijo que quien no conozca la
sentencia de la Cámara de los Lores en el caso de
Pinochet, está atrasado en materia de protección
internacional de derechos humanos, yo digo que quien
no conozca los Principios de Limburgo y las Directrices
de Maastricht, también está atrasado si quiere trabajar
en el área de los derechos económicos, sociales y
culturales.
Los Principios de Limburgo fueron desarrollados por
un grupo de 30 expertos, convocados por Naciones
288

Unidas en el año 1987, que se reunieron en Holanda

para empezar a desarrollar el contenido de las partes
generales relacionadas con el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Cuando
me refiero a las partes generales, tengo en mente todo
lo que tiene que ver con las obligaciones del Estado,
con el famoso artículo 2 del Pacto, que ha sido
tradicionalmente interpretado de manera restrictiva,
porque hace referencia a la realización progresiva de
los derechos económicos, sociales y culturales,
dependiendo de la disponibilidad de los recursos.
Limburgo hace una interpretación muy amplia de todas
estas disposiciones generales del Pacto, y es un referente
obligado para quienes deseamos trabajar o profundizar
en el tema de los derechos económicos, sociales y
culturales, invocando incluso esos principios en cortes
internacionales, porque se trata de opiniones autorizadas
de expertos que, por lo tanto, forman parte de la
interpretación válida del Pacto de Derechos Eco-
nómicos, Sociales y Culturales.
Luego, en Maastricht –también en Holanda–, se
reunió un segundo grupo de expertos, que hacen una
interpretación más amplia, basada en Limburgo, pero
teniendo presente, sobre todo, una visión de los derechos
económicos, sociales y culturales desde un enfoque de
violación; es decir, la pregunta en ese momento no era
ya qué significan los artículos y las disposiciones
generales del Pacto, sino en qué consiste concretamente
una violación al Pacto de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales. Estos dos instrumentos han
abierto una ventana bastante importante para ir
avanzando en la interpretación normativa del contenido
289

del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales.
Para finalizar, ¿cuál sería, en resumen, un balance
del estado actual de los derechos económicos, sociales
y culturales? Creo que lo podríamos resumir en unos
siete puntos. En primer lugar, si hablamos de actualidad,
por ejemplo, los últimos diez años, podríamos afirmar
que significa un avance importante la reafirmación de
Viena sobre interdependencia e invisibilidad de los
derechos humanos en general. Fue una lucha fuerte y
difícil; significó todo un trabajo de cabildeo por parte
de las ONG y también por parte de muchos Estados,
para reafirmar dos palabritas que parecían tan sencillas,
algo que parecía el agua tibia, pero que durante los años
de la Guerra Fría se había abandonado por completo: el
reconocimiento de la interdependencia e indivisibilidad
de los derechos humanos en general.
En segundo lugar, creo que el estado actual de los
derechos económicos, sociales y culturales se caracteriza
por un mayor, pero aún insuficiente, desarrollo
normativo. Es decir, no estamos en el año 1976, pero
también estamos muy lejos de lo que ha sido el
desarrollo normativo en materia de derechos civiles y
políticos; en el campo del desarrollo normativo todavía
el camino por recorrer es bastante largo.
En tercer lugar y como consecuencia de lo anterior,
muy poca jurisprudencia internacional, tanto en el
ámbito del Sistema Internacional como en el Sistema
Interamericano. En el Sistema Interamericano, a pesar
de tener la posibilidad de avanzar más porque tiene un
mandato específico que permite la presentación de
290

quejas y que no excluye en esa presentación de quejas

los derechos económicos, sociales y culturales, hasta el
momento el desarrollo ha sido bastante tímido. Por
cierto, no se le puede achacar toda la deficiencia al
Sistema; obviamente el Sistema solamente se pone en
funcionamiento a partir de los casos que van presentando
las personas. Si las personas no presentan casos, el
Sistema no se puede inventar resoluciones ni se puede
inventar jurisprudencia; pero el hecho concreto es que
tenemos todavía muy poca jurisprudencia tanto a escala
internacional como a escala regional.
En cuarto lugar, hay un avance positivo –como
decíamos antes– que tiene que ver con un mayor
reconocimiento constitucional de estos derechos, lo cual
podría ir creando el marco necesario para avanzar en la
justiciabilidad de estos.
En quinto lugar, existe muy poca difusión y
sistematización de la escasa jurisprudencia nacional al
respecto. Es decir, el hecho de que no sea un tema tan
ampliamente abordado, como puede ser el de los
derechos civiles y políticos, no excluye ni niega la
posibilidad y el hecho real de que existe jurisprudencia
muy importante en diferentes países que consagra
derechos económicos, sociales y culturales y, sin
embargo, no existe todavía la suficiente sistematización
de esa jurisprudencia para darla a conocer en la región
–Colombia, Argentina, Paraguay, Venezuela–. Hay
países que tienen un récord de reconocimiento y de
sentencias riquísimo en materia de derechos econó-
micos, sociales y culturales. No obstante, suele quedarse
entre las cuatro paredes de los tribunales y de las cortes
291

nacionales. En tal caso, creo que existe el gran reto de

sistematizar y de socializar esa jurisprudencia.
En sexto lugar, tenemos un problema gravísimo en
cuanto a fragilidad conceptual; este sí es un tema actual,
no es cosa que se venga heredando del pasado. El tema
de la fragilidad conceptual se ha agravado a partir de la
constatación de los efectos negativos de cuestiones tales
como los programas de ajuste estructural o el impulso
de la globalización. Desde mi punto de vista, tanto los
programas de ajuste estructural como la globalización
no han hecho más que erosionar la poca base conceptual
que existía hasta ahora en el campo de derechos
La reflexión y las luchas en torno a la globalización,
a la privatización, a la pobreza, a la falta de desarrollo,
a los planes de desarrollo de ajuste estructural, todos
los programas que tienen que ver con derechos
económicos, sociales y culturales, pero eso nos ha
impedido abordar a fondo el contenido de lo que
significa el derecho a la vivienda, a un salario justo, a
una alimentación adecuada, a la salud. Repito, son
banderas políticas que han llevado o que podrían
conducir a una distorsión de la conceptualización de
los derechos económicos, sociales y culturales, y creo
que es un riesgo grande.
Otro tema que tiene que ver con la fragilidad
conceptual es el relacionado con la relativización de la
responsabilidad del Estado. Obviamente, esto no es
necesariamente algo que esté impulsado desde la
sociedad civil; es algo que generalmente está siendo
impulsado por sectores económicos privados y también
292

por el mismo Estado. Es decir, se llega a la afirmación

de que el Estado ya no es el único o el principal
responsable de la protección y la vigencia de los
derechos humanos; que estamos en un mundo globa-
lizado, multipolar, donde diferentes actores tienen un
papel que desempeñar, y el Estado, a través de este
razonamiento lo único que sugiere es que él es un actor
de segunda clase, pero no e el actor principal. Como no
es el actor principal, entonces no asume respon-
sabilidades.
En realidad, estamos ante una evasión de respon-
sabilidades por parte del Estado, y es de absoluta
importancia reivindicar e insistir en el papel del Estado
como responsable de la garantía, vigilancia, protección
y realización de todos los derechos humanos, incluyendo
los derechos económicos, sociales y culturales. Pero la
tendencia pareciera ser a una relativización de esta
responsabilidad del Estado y como consecuencia, hacia
una privatización de los derechos económicos, sociales
y culturales, muchas veces consentida y aceptada por
una población que durante las últimas décadas ha visto
postergados estos derechos, ha visto mermada la
capacidad del Estado para brindar educación o para
brindar salud. Entonces, se llega a la conclusión de que
es preferible pagar un poquito, siempre que se garantice
el derecho.
Desde mi punto de vista, hay una trampa dentro de
esta concepción, a veces avalada incluso por algunos
teóricos de los derechos humanos en la región, cuando
nos dicen que el gran problema de los derechos
económicos, sociales y culturales fue la generación de
293

la expectativa de generalización y universalidad de los

derechos. Que es muy caro y muy costoso universalizar
el derecho a la educación o el derecho a la salud, que
habría que repensar todo el sistema, de tal manera que
se sopese qué es más importante: cantidad o calidad, y
que a lo mejor es preferible prestar un buen servicio a
menos personas que un mal servicio a muchos. Frente a
este tipo de argumentos, quisiera que alguien me
argumentara exactamente lo mismo frente a la
universalización del voto, por decir algo. A mí no me
queda la menor duda de que, en este momento, nosotros
tenemos en nuestros países votantes menor calificados
para ejercer su derecho, porque muchos de ellos son
analfabetos, muchos de ellos se dejan llevar por
corrientes de opinión y no manejan necesariamente el
fondo de los programas de gobierno de cada uno de los
candidatos. Ahora, si a mí me dicen que tenemos que
volver atrás y que solamente el propietario puede votar,
no podría aceptarlo desde una visión universal, entonces,
–como dice Pedro Nikken–, “la salsa que es buena para
el pavo es buena para la pava”.
Si a mí me dicen que yo no puedo sacrificar calidad
por cantidad en un caso, tampoco ese argumento me
sirve para justificar una merma o una disminución en el
área de los derechos económicos, sociales y culturales.
A eso me refiero cuando hablo de fragilidad conceptual;
esto es, hay muchos intereses ocultos en el área de
derechos económicos, sociales y culturales que, sin que
hayamos avanzado mucho, llevan a un retroceso con
argumentos de dudosa consistencia.
El sétimo punto sobre el estado actual de los derechos
294

económicos, sociales y culturales, y que tiene que ver

con el anterior, es en general de una confusión bárbara.
Tenemos, como ya decíamos anteriormente, programas
de ajustes estructurales y toda la tendencia globalizante
que ha puesto en evidencia a los derechos económicos,
sociales y culturales con muchísima crudeza. De pronto,
la gente como que despierta y se da cuenta de que hay
derechos económicos, sociales y culturales. Y yo me
pregunto, ¿acaso no habían sido consagrados esos
derechos cuando Biafra, cuando Bangladesh; o es que
acaso ahora, en la década de los noventa, por primera
vez tenemos hambrunas que están diezmando a la
población a escala mundial; acaso ahora por primera
vez tenemos epidemias que están acabando con la
población infantil? ¿No se trata más bien de un
recurrente histórico a lo largo de, por decirlo así, los
últimos 50 años, desde que entró en vigencia la
Declaración Universal? Sin embargo, pareciera que de
pronto estos derechos se ponen de moda y todo el mundo
se escandaliza y se rasga las vestiduras porque hay
hambre, hay miseria, hay pobreza y enfermedades en el
mundo.
Considero que el tema de los derechos económicos,
sociales y culturales está rodeado de muchísima
confusión; se tiende a confundir las causas con los
efectos y se le endilga a los programas de ajuste
estructural, etc., todos los males que tienen que ver con
los derechos económicos, sociales y culturales; pero
resulta que los derechos económicos, sociales y
culturales vienen siendo violados y postergados mucho
antes de que al Fondo Monetario Internacional y el
Banco Mundial les diera por impulsar proyectos de
295

ajuste estructural. Eso nos lleva a que se haga un

tratamiento temático, mas no de derechos, de derechos
económicos, sociales y culturales. Y, en honor a la
consistencia –como decíamos antes en el caso del pavo
y de la pava– habría que preguntarnos hasta qué punto
en el debate sobre la vigencia de los derechos civiles y
políticos lo que primó durante los años duros, que
todavía no terminan de pasar, fue si había una persona
que estaba incomunicada y que estaba siendo sometida,
o que existía sospechas de que estuviera siendo sometida
a tortura, nosotros decíamos que eso era culpa del
militarismo, o eso es culpa de los gobiernos autoritarios,
o eso es culpa de la falta de democracia. A lo que voy es
que cuando nosotros trabajamos sobre derechos civiles
y políticos, trabajamos sobre situaciones concretas, y
lo que nos interesa es que esa persona específica que
está siendo torturada, que está siendo incomunicada,
que está siendo violada en sus derechos fundamentales,
que se le está negando la posibilidad de expresarse
públicamente, ese periodista que está siendo perseguido
porque denunció públicamente a funcionarios de
gobierno que estaban cometiendo hechos de corrupción,
tenga de todas maneras el derecho a decir lo que está
diciendo. A mí no me importa si es dictadura, si es
democracia, si es autoritarismo, si es totalitarismo. Creo
que esos son conceptos que nos pueden servir como
herramientas de interpretación, pero en ningún caso
sustituir lo que es el objetivo fundamental del trabajo
de derechos humanos, y eso –creo– es un riesgo muy
grande que estamos corriendo en el campo de los
derechos económicos, sociales y culturales; esto es,
mezclar o confundir las causas con las consecuencias.
296

Por lo tanto, podemos hacer discursos muy elaborados,

pero en el fondo no acabamos de entender qué es lo que
significa hoy aquí el derecho a la vivienda, saber cuántos
metros de superficie son necesarios para que yo
considere que una vivienda es digna, saber cuál es el
nivel de ingreso o qué proporción del nivel de ingreso
de una familia o de una persona es aceptable para aportar
a los gastos de vivienda. Saber si el agua potable forma
o no forma parte de ese derecho, que se considera
fundamental de acuerdo con los pactos internacionales.
En definitiva, si no tenemos una respuesta con-
tundente en relación con los contenidos de un derecho,
de poco nos va a servir echarles la culpa a la
globalización, a los programas estructurales, porque
estaríamos confundiendo factores macro con lo que es
el objetivo fundamental del trabajo de las organizaciones
de la sociedad civil en la defensa de los derechos
humanos, que no es interpretarla en la realidad ni
cambiar el mundo, sino dar respuesta a situaciones
concretas de personas y seres humanos concretos.
Teniendo lo anterior como meta, finalmente se
impone abordar los derechos económicos, sociales y
culturales de la misma manera que se han abordado los
derechos civiles y políticos. Se ha insistido mucho en
las diferencias entre ambos grupos de derechos y que al
ser tan diferentes, no se les puede tratar igual. Creo que
el éxito de las organizaciones de la sociedad civil que
han abordado de manera consistente el tema de derechos
económicos, sociales y culturales, ha tenido que ver
fundamentalmente con su capacidad para aprovechar
la experiencia que se ha desarrollado en el campo de
297

los derechos civiles y políticos, y aplicarla consis-

tentemente en el campo de los derechos económicos,
sociales y culturales. ¿Qué significa eso? Un monitoreo
permanente, llevar casos a las cortes, analizar
legislación, analizar tendencias estadísticas, es lo que
hemos hecho durante los últimos 30 ó 40 años en el
campo de los derechos civiles y políticos. Considero
que es precisamente eso lo que necesitamos hacer en el
campo de los derechos económicos, sociales y
culturales: aprovechar la experiencia acumulada en ese
terreno y trasladarla en la medida de lo posible, al campo
de los derechos económicos, sociales y culturales. Esto
por una sencilla razón: el tema de la justiciabilidad; es
decir, mientras sigamos en una actitud discursiva frente
a los derechos económicos, sociales y culturales, el
desarrollo normativo, tanto a escala internacional como
nacional va a ser prácticamente nulo. Lo que nos
facilitará el trabajo va a ser la posibilidad de hacer
justiciables estos derechos. Frente al concepto de la
justiciabilidad, mucha gente a veces se complica la vida,
se enreda con conceptos abstractos. Considero que lo
más sencillo es lo que más nos facilita la vida;
simplemente creo que justiciabilidad es la posibilidad
de exigir por vía judicial o administrativa la vigencia
de un derecho humano. Eso lo hemos hecho durante
30, 40 ó 50 años en el campo de los derechos civiles y
políticos. Entonces, no nos compliquemos la vida
demasiado tratando de buscarle un desarrollo conceptual
abigarrado al tema de los derechos económicos, sociales
y culturales.
Justiciabilidad en el tema de los derechos civiles y
políticos significa cosas tan sencillas como contar con
298

un recurso de habeas corpus; esto es, tenemos un derecho

a la libertad de expresión personal, pero ese derecho no
es exigible, no es justiciable a menos que tengamos el
recurso judicial para exigir su vigencia; y este recurso
en la mayoría de los países es el habeas corpus. De lo
que se trata es de crear recursos y mecanismos similares
en el área de derechos económicos, sociales y culturales.
El tema de la justiciabilidad –repito– es uno de los temas
principales. Afortunadamente, un panel con compañeros
de ONG de diferentes países expondrá sobre la vasta
experiencia que han tenido en materia de justiciabilidad.
299

300

PANEL 1
Exigibilidad de los Derechos
Culturales en los Sistemas
Universales de Protección de los
Derechos Humanos
301

302


Culturales en los Sistemas
Universales de Protección de los
Derechos Humanos
Phillip Texier1
Antes de empezar, quiero insistir en tres puntos que

ha señalado Ligia Bolívar y con los que concuerdo
totalmente. Uno, que hablar de derechos de primera,
segunda o tercera generación me parece una aberración
total. Es obvio que los derechos económicos, sociales y
culturales nacen al mismo tiempo que los derechos
civiles y políticos; es obvio que son derechos humanos
y quisiera que esta terminología de generaciones,
artificio de juristas que les gusta crear categorías, se
borre definitivamente del vocabulario.
El segundo punto es que el papel de las ONG es
fundamental. Bolívar mencionó algunos progresos que
1 Francés, Magistrado y Juez de la Sala Laboral de la Corte de Casación

de París. Miembro del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de Naciones Unidas.
303

hizo el Comité. Creo que sin las ONG no se hubieran

podido hacer esos progresos. No hubiera habido misión
en Panamá o en República Dominicana, sin el trabajo
de las ONG de esos dos países, que hicieron tanta
presión, que los gobiernos respectivos de esos países
nos invitaron a una misión in loco. Tuve la suerte de
participar en esas dos misiones que fueron muy
interesantes porque se estableció un diálogo con el
Estado, evidentemente, con los Ministerios concernidos
por el problema de la vivienda, pero también con toda
la sociedad civil y no solamente las ONG, sino con los
grupos populares, la gente que ocupaba tierras, toda esa
gente que es protagonista de los derechos económicos,
sociales y culturales. Creo que esas visitas contribuyeron
a mejorar el diálogo entre los gobiernos de esos dos
países y las víctimas de desalojos, de desocupación de
tierras, etc.
La tercera idea que desarrolló Ligia Bolívar –y que
me parece fundamental– es que las ONG deberían tener
la misma estrategia que desarrollaron por los derechos
civiles y políticos, si se parte de la idea de que no hay
diferencia entre esos derechos; hay que llevar el combate
con las mismas herramientas y exigirles a los Estados
lo mismo que se les exigió por los derechos civiles y
políticos. Pero están los hechos: aunque los derechos
económicos, sociales y culturales no son de segunda
generación, sí han sido tratados como derechos de
segunda categoría. La exigibilidad o la justiciabilidad
de los derechos económicos, sociales y culturales se
presenta en forma muy diferente a la exigibilidad de los
derechos civiles y políticos. Sin desarrollar el tema, hay
que recordar los motivos históricos de las diferencias
304

entre los pactos y del tratamiento desigual de las dos

categorías de los derechos. En realidad, no quisiera
utilizar el término de categorías en derecho, porque la
esencia de los derechos es la misma. Se trata de la
dignidad humana, son derechos humanos y lo utilizo
sólo por comodidad de lenguaje, pero no hay dos
categorías, son derechos humanos.
Los trabajos preparatorios de la Declaración
Universal muestran que la separación no existió desde
un principio. En 1948, por su Resolución 217, la
Asamblea General de Naciones Unidas pidió a la
Comisión de Derechos Humanos la elaboración de un
proyecto de pacto, no de dos proyectos de pacto. Y
después de sus primeras sesiones, la Comisión consideró
que los derechos económicos, sociales y culturales eran
demasiado complejos para incorporarse a un instru-
mento que trataba de los derechos civiles y políticos, y
se tomó la decisión de preparar dos pactos y no uno. A
propósito, es interesante notar que el Reino Unido y los
Estados Unidos, son de los pocos países que no ha
ratificado el pacto hoy en día. Se notó una fuerte
oposición política entre el bloque occidental, con el
argumento del carácter programático de los derechos
económicos, sociales y culturales para oponerse a su
inclusión en el proyecto de pacto, y los Estados del este,
favorables a una enunciación precisa del conjunto de
sus derechos, pero, sin embargo, opuestos a todo
mecanismo de control en nombre de la soberanía
nacional. Estábamos en plena Guerra Fría. Afortu-
nadamente, las cosas han evolucionado desde esa época.
En definitiva, se adoptaron dos pactos y se le otorgó a
los derechos económicos, sociales y culturales, un
305

estatuto mucho menos protector que el de los derechos

civiles y políticos. Una diferencia comparable de
estatuto se puede observar a nivel europeo, y no voy,
evidentemente, a desarrollar el tema que le toca a Rafael
Benítez, pero la Declaración Europea de Derechos
Humanos es totalmente vinculante. Es derecho interno
de todos los países del Consejo de Europa, y nosotros,
jueces, estamos aplicando la Declaración Europea
diariamente. No diría lo mismo de la Carta Social
Europea, que todavía es casi desconocida por la mayoría
de los jueces en Europa, a pesar de la adopción de un
Protocolo Facultativo, en el que no voy a entrar en
detalles.
Entonces, yo creo que hay que oponer las declara-
ciones oficiales y la realidad. Son las declaraciones
oficiales –Terán 1968, Viena 1993–, las que insisten con
mucha solemnidad en la universalidad, indivisibilidad,
interdependencia de los derechos humanos, pero, a pesar
de eso, el tratamiento de los derechos económicos,
sociales y culturales ha sido muy diferente al tratamiento
de los derechos civiles y políticos, un poco como si –y
yo creo que es la realidad– se quisiera dar prioridad a
los derechos civiles y políticos.
Antes de entrar en el tema de la exigibilidad, quisiera
subrayar esas diferencias para mostrar cómo han
evolucionado las cosas. Primero, la aplicación de los
derechos. La aplicación de los derechos civiles y
políticos es inmediata, según el artículo 2 del Pacto. Y
los Estados Partes se comprometen a garantizar recursos
efectivos en casos de violación de los derechos humanos.
En cuanto a la aplicación de los derechos econó-
306

micos, sociales y culturales, ya se ha tocado el tema en

varias ocasiones. Pido excusas si repito cosas que ya se
ha dicho con anterioridad, pero la pedagogía también
es repetición. El artículo 2.1 del Pacto dispone que cada
uno de los Estados Partes se compromete a adoptar
medidas para lograr progresivamente la plena reali-
zación de los derechos aquí reconocidos. Y esta
aplicación progresiva es fuente de muchos malos
entendidos y de una cierta inacción de los Estados que
interpretan a veces este artículo en forma errónea, con
la idea de que este artículo no crea ninguna obligación.
Volveré al tema y abordaré la obligación de los
Estados. Segunda diferencia: la creación del Comité de
Derechos Humanos está inscrita en el Pacto de Derechos
Civiles y Políticos; los artículos 28 y siguientes, definen
el Comité, su modo de elección, sus facultades y obligan
al Secretario General de las Naciones Unidas a
proporcionarle, y cito aquí el artículo 36 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, “el
personal y los servicios necesarios para el desempeño
eficaz de sus funciones en virtud del presente Pacto”.
Eso significó que, apenas entró en vigor el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Comité
de Derechos Humanos tuvo la facultad de velar
eficazmente por su aplicación. Nada ha sido previsto
para el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, ni la creación de un Comité ni la
obligación al Secretario General de darle medios de
funcionamiento, ni siquiera el procedimiento formal de
presentación de informes por los Estados Partes. Está
mencionada esta presentación de informes en el artículo
16 del Pacto en términos bastante vagos; los informes
307

son presentados, dice el artículo, al Secretario General

de las Naciones Unidas, quien transmitirá copias al
Consejo Económico y Social para que las examinen
conforme a lo dispuesto en el presente Pacto.
La consecuencia de esta imprecisión fue una
verificación muy caótica de la aplicación del Pacto los
primeros años, y una postergación importante en la
creación de un Comité de Expertos Independientes, que
se concretó finalmente por una decisión del ECOSOC,
en 1985. El Comité tuvo su primera sesión en 1987;
antes, entre 1976 y 1987, hubo grupos de trabajo que se
reunían en Nueva York, pero que no eran nada
satisfactorios, pues no tenían ningún medio y realmente
hacían un control muy lejano y muy imperfecto.
Tercera diferencia importante es que, en 1976,
cuando se adoptó el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, se adoptó al mismo tiempo el
Protocolo Facultativo, reconociendo –y cito al
Protocolo–: “la competencia del Comité para recibir y
considerar comunicaciones de individuos que se hallan
bajo la jurisdicción de este Estado y que aleguen ser
víctimas de una violación por este Estado Parte de
cualquiera de los derechos enunciados en el Pacto”.
Hoy en día, semejante protocolo no ha sido adoptado
para garantizar una mejor exigibilidad de los derechos
económicos, sociales y culturales, y hay que temer que
el proceso de adopción de un eventual protocolo no
empiece a mediano plazo. Sólo recordaré que, en 1993,
la Conferencia Mundial de Derechos Humanos le pidió
al Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales preparar un Proyecto de Protocolo Facul-
308

tativo. Este proyecto se adoptó después de amplios

debates en el Comité y fuera del Comité; después de
debates muy contradictorios no hubo unanimidad del
Comité, no voy a dar detalles, pero es un tema que diría
bastante del Comité.
Finalmente, se transmitió el proyecto a la Comisión
de Derechos Humanos en diciembre de 1996, hace 4
años. El punto del Protocolo Facultativo figuró en la
agenda de la Comisión en 1997, 1998, 1999 y 2000; sin
que se note un avance significativo en la reflexión sobre
el tema, se había hablado de formar un grupo de trabajo
permanente en la Comisión de Derechos Humanos para
profundizar un poco la reflexión de la pertinencia de un
Protocolo, y ni siquiera se ha creado este grupo de
trabajo encargado de estudiar el tema; pareciera que
ningún Estado Miembro de la Comisión está dispuesto
a proveer esta iniciativa. Creo que posiblemente esta
actitud se pueda explicar por la falta de conocimiento
del contenido real de los derechos protegidos por el
Pacto y de las obligaciones de los Estados Partes. Es
probable que la polémica sobre la justiciabilidad de los
derechos económicos, sociales y culturales no se haya
apagado a pesar de los esfuerzos del Comité para definir
provisionalmente el contenido de cada uno de los
derechos. Es un Comité que tiene 13 años y nos falta
mucho para definir el contenido de cada uno de los
derechos.
Existe el proyecto de protocolo elaborado por el
Comité. Sin embargo, creo que no se va a avanzar en
esta dirección de un protocolo sin una fuerte presión de
las ONG con sus Estados respectivos y en las instancias
309

de Naciones Unidas, tanto en la Comisión de Derechos

Humanos como en la Subcomisión, como en todos los
organismos de Naciones Unidas
Hay artículos del Pacto muy vagos. El artículo 9
por ejemplo dice que “los Estados tienen la obligación
de tener un sistema de seguro social”. En esto
necesitamos la ayuda no solamente de los Estados, sino
también de las sociedades civiles. Ligia Bolívar
subrayaba que, por ejemplo, hemos elaborado bastante
sobre el derecho a la vivienda. El derecho a la vivienda
ni siquiera es un artículo del Pacto, es una palabra del
artículo 11 del Pacto. El artículo 11 del Pacto se refiere
a los medios, a un ingreso mínimo, incluyendo derecho
a la vivienda, a la alimentación y a la vestimenta; y solo
sobre esas tres palabras del derecho a la vivienda, el
Comité ha hecho ya dos comentarios generales, uno
sobre el derecho en sí y el otro sobre el desalojo forzoso.
Nos falta mucho por elaborar, no hemos tratado todavía
sobre los artículos del 6 al 8, que son todos los artículos
del derecho laboral. Evidentemente, la OIT ha producido
una cantidad de documentos relacionados con este tema,
pero tenemos que avanzar mucho en esos trabajos. Por
eso quiero insistir en el papel que puede jugar la sociedad
civil para presionar a los miembros de la Comisión y
los Estados en general para que se avance en esta
reflexión sobre la justiciabilidad, que no es un tema fácil,
pero es importante tomarlo en cuenta en forma muy
seria.
A pesar de este examen un poco histórico y algo
pesimista, creo que es indispensable reafirmar el
principio de la igualdad de estatutos de los dos derechos:
310

económicos, civiles, políticos, sociales y culturales, para

conseguir progresivamente la misma exigibilidad. A
pesar de las fallas en el mismo Pacto, porque el Pacto
sobre Derechos Civiles y Políticos habla del derecho al
recurso judicial, nada parecido existe en el Pacto sobre
Derechos Económicos, Sociales y Culturales; en eso hay
que inventar e imaginar, pero considero que no es
imposible.
Entonces, examinemos el contenido del artículo 2
del Pacto, que fija esas obligaciones de los Estados.
Como dijo Ligia, hay que examinarlo a la luz en
particular de la observación general Nº 3 del Comité, la
Nº 9 también, sobre la aplicación interna y los principios
de Limburgo y Maastricht y la práctica del Comité a lo
largo de los trece años de existencia.
Sobre el artículo 2.1, aunque contemple una
realización paulatina y tome en cuenta las restricciones
económicas, impone varias obligaciones con efecto
inmediato: el compromiso de garantizar el ejercicio de
los derechos sin discriminación alguna, evidentemente
es de aplicación inmediata; y el compromiso de adoptar
medidas, también. Cada Estado que ratifica el Pacto
tiene que adoptar inmediatamente medidas. Esas dos
obligaciones no están condicionadas ni limitadas por
ninguna otra consideración. Eso significa claramente
que las medidas tendientes a lograr el objetivo de la
plena realización de los derechos deben adoptarse dentro
de un plazo razonablemente breve tras la entrada en
vigor del Pacto.
Si el artículo 2 menciona la adopción de medidas
legislativas, es obvio que se trata de un mínimo aceptable
311

cuando la legislación nacional no está en conformidad

con el Pacto, por ejemplo en materia de discriminación.
Muchas constituciones, muchas legislaciones y no
solamente en países musulmanes, tienen disposiciones
claramente discriminatorias. Es obvio que, adoptando
el Pacto, hay que modificar la legislación.
¿Cómo incorporar el Pacto en la legislación interna?
Les recomiendo la lectura de la observación general Nº
9 del Comité que trata el tema; la experiencia muestra
que los Estados van a abordar esta cuestión en forma
muy diferenciada. Algunos no han hecho nada, otros
han incorporado directamente el Pacto a la legislación
interna, o han modificado la legislación interna. Pero la
elaboración por todos los medios apropiados es mucho
más amplia que modificar eventualmente un sistema
legislativo. Si bien le pertenece a cada Estado escoger
qué medios le parecen más apropiados, el Comité
recomienda la adopción de planes de acción a corto,
mediano o largo plazo, que pueden incluir medidas
administrativas, presupuestarias, evidentemente
judiciales, etc., teniendo en cuenta la necesidad de medir
los progresos realizados por la utilización de indicadores
nacionales. Los recursos judiciales efectivos son
también medidas apropiadas para garantizar los
derechos económicos, sociales y culturales, consi-
derados justiciables en la legislación nacional. Yo citaría
alguno, apoyándome en los comentarios del Comité que
señalan que son evidentemente justiciables en forma
inmediata. La discriminación tiene que ser considerada
justiciable en cualquier sistema y en cualquier momento,
como también la inseguridad. El artículo 7 del Pacto
dispone un salario equitativo e igual por un trabajo de
312

igual valor, sin distinciones de ninguna especie; o la

libertad sindical, la protección de los niños y adoles-
centes, el derecho a la vivienda, la libertad de
establecimiento de instituciones de enseñanza o la
libertad para la investigación científica y la actividad
creadora. Todos esos derechos son de manera evidente
justiciables inmediatamente.
Quisiera que los trabajos que las ONG van a
desarrollar sobre esos temas profundicen en la reflexión
sobre la justiciabilidad de esos derechos económicos,
sociales y culturales. Algunos autores consideran que
todos son inmediatamente justiciables. Ayer leía el texto
del compañero Abramovich, que sostiene esta tesis. Uno
puede estar de acuerdo con esto, pero creo que hay que
ser un poco pragmático al ver las dificultades que
tuvimos en el mismo Comité para adoptar un ante-
proyecto de protocolo facultativo, con las reticencias
de muchos Estados, y el hecho de que las grandes
organizaciones no gubernamentales internacionales
están empezando a reflexionar sobre los derechos
económicos, sociales y culturales –Amnistía Inter-
nacional, la Comisión Internacional de Juristas, Human
Rights Watch– todas esas organizaciones que han
trabajado 20, 30 años, solo sobre derechos civiles y
políticos, ahora están empezando a abordar el tema.
Entonces, analizando todo eso habrá que preguntarse,
no sé, simplemente es una interrogación, si no habrá
que reflexionar sobre los derechos que son realmente
inmediata y evidentemente justiciables y progresar en
forma paulatina sobre los otros derechos. Lo dejo entre
sus manos como una preocupación.
313

La interpretación en el Comité de esta efectividad

progresiva del Pacto, implica una obligación de proceder
lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr
el objetivo de la plena efectividad de los derechos
económicos, sociales y culturales, y para el Comité es
fundamental una prohibición de tomar medidas de
carácter deliberadamente retroactivo. Un país que ha
estatuido por ejemplo –y tuvimos el caso de un país
africano– la enseñanza primaria gratuita y que del día a
la mañana establece un pago para acceder a la enseñanza
pública, claramente viola el Pacto y así hay que ponerlo.
Entonces, esta obligación mínima impuesta a todos los
Estados Partes es, y cito el comentario general, “asegurar
la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de
cada uno de los derechos”.
En materia de derechos civiles y políticos, se utiliza
la expresión de derechos inderogables, aun en períodos
de estado de excepción. El derecho internacional
humanitario hace también referencia a los derechos
inderogables, lo que se llama a veces el núcleo duro de
los derechos humanos. Esta noción de derecho
inderogable o núcleo duro, es pertinente para los
derechos económicos, sociales y culturales también. Es
obvio que la privación de alimentos esenciales o de
atención primaria de salud, de abrigo, de vivienda o de
enseñanza básicos para un número mínimo importante
de personas, constituye una violación de las obligaciones
contenidas en el Pacto.
Los Estados deben utilizar hasta el máximo de los
recursos de que dispongan para satisfacer priori-
tariamente esas obligaciones mínimas y proteger a los
314

miembros más vulnerables de la sociedad o con los

recursos propios del Estado o mediante la asistencia de
la cooperación internacional. Eso implica que el Estado
demuestre que ha tratado de utilizar todos los recursos
disponibles; también implica paralelamente, y estamos
interrogando a todos los países “ricos”, la obligación
por parte de esos países, de ayudar a los más pobres por
medio de la cooperación, sea bilateral, multilateral o
cualquier otra forma de cooperación.
Entonces, ¿qué comprenden concretamente las
obligaciones de los Estados Partes? Esas últimas
obligaciones generales –12, 13 y 14– sobre el derecho
a la alimentación, a la educación y a la salud. El Comité
ha insistido en la definición clásica de las obligaciones
jurídicas en materia de derechos humanos que distingue
un triple contenido en la obligación, respetar, proteger
y satisfacer o garantizar o facilitar; triple contenido que
es aplicable a cada uno de los derechos contemplados
en el Pacto. Respetar implica tomar medidas legislativas
en conformidad con el Pacto, evitar tomar medidas
susceptibles de impedir el ejercicio de los derechos, no
interferir en la libertad del ejercicio de los derechos, no
interferir en la libertad de acción y el uso de los recursos
propios de los individuos o grupos en la satisfacción de
sus necesidades económicas, sociales o culturales.
Si leen las observaciones 12, 13 y 14, verán que para
cada uno de los derechos tratamos de dar un contenido
más o menos concreto a esas obligaciones. Proteger
implica tomar medidas para impedir injerencia de
terceros en el ejercicio de los derechos; y terceros pueden
ser empresas multinacionales, planes de ajuste
estructural, pueden ser muchas cosas.
315

Satisfacer y facilitar o garantizar, implica tomar

medidas concretas para permitir el goce de los derechos
por los particulares, los grupos y las comunidades en
particular, cuando esos individuos o grupos son
incapaces de ejercer sus derechos con sus propios
medios.
Evidentemente, esas tres vertientes de las obliga-
ciones de los Estados se entienden con la obligación
general de no discriminación de ninguna clase; eso
implica la adopción de medidas especiales, incluyendo
leyes y políticas diferenciales que pueden ser contro-
vertidas, tanto para las mujeres como para los grupos
más vulnerables: niños, ancianos, personas con
discapacidad, enfermos, refugiados, comunidades
indígenas, o grupos en condición de pobreza extrema.
La fijación por parte de los Estados de estrategias o
planes de acción para lograr la vigencia plena de los
derechos económicos, sociales y culturales, con un
sistema verificable de indicadores nacionales, es para
el Comité de una gran importancia. Se trata de instituir,
no a escala internacional sino a escala nacional, un
instrumento para medir los progresos partiendo de la
realidad nacional. Si bien existen indicadores interna-
cionales del PNUD, por ejemplo, en materia de
desarrollo, o de la FAO, para la nutrición o la
alimentación, o de la OMS para la salud, es importante
tener puntos de referencia nacionales verificables por
la sociedad civil. El Comité, a lo largo de su diálogo
con los Estados Partes, ha recomendado y sigue
recomendando que esos planes de acción sean
participativos, asociando los sectores implicados en los
316

programas, definiendo prioridades aceptables por la

población, instituyendo un control por la misma
población.
Ahora bien, el Pacto crea obligaciones para los
Estados, y el Comité está más o menos en condición de
verificar si los Estados cumplen o no cumplen con sus
obligaciones. Pero, ¿cómo implicar en el cumplimiento
de los derechos económicos, sociales y culturales a las
instituciones internacionales, las empresas nacionales
o transnacionales, los individuos o a la sociedad en
general? Es obvio que solo los Estados ratifican un
instrumento internacional, pero los derechos humanos
se imponen o deberían de imponerse a todos. Es para el
Comité un tema de preocupación permanente en el que,
yo diría, no se ha avanzado lo suficiente hasta ahora. El
Pacto, por ejemplo, prevé una cierta implicación de los
organismos especializados de Naciones Unidas en la
vigencia de los derechos económicos, sociales y
culturales. El artículo 16 dispone que el Secretario
General transmite a los organismos especializados
copias de los informes, y el artículo 18, que el ECOSOC
podrá concluir acuerdos con los organismos espe-
cializados sobre la presentación por parte de tales
organismos de informes relativos al cumplimiento de
las disposiciones de este Pacto, que corresponden a sus
campos de actividades.
En la práctica varios organismos han participado de
los trabajos del Comité desde su principio, en particular
la OIT, la FAO, la OMS, ACNUR, para examinar la
aplicación de los artículos 6 a 9 del Pacto. El Comité
dispone de todas las informaciones pertinentes de la OIT,
317

en particular las observaciones de la Comisión de

Expertos sobre la aplicación por los Estados Partes de
los convenios pertinentes, tanto sobre la libertad sindical,
condiciones de trabajo, pueblos indígenas y tribales, etc.
Lo interesante en la evolución de la relación del Comité
con esos organismos es que las últimas obligaciones
generadas han sido elaboradas con la participación
activa de la FAO, por el derecho a la alimentación; de
UNESCO, por el derecho la educación, y de la OMS,
por el derecho a la salud. Lo interesante es que la FAO,
por ejemplo, está tomando en consideración el artículo
pertinente del Pacto en sus programas de ayuda en
materia de alimentación.
Las relaciones son mucho más distantes o difíciles
con los organismos financieros como el FMI, el Banco
Mundial, o con los organismos comerciales como la
OMC; pero es interesante notar que ciertos progresos
se están cumpliendo poco a poco. Por ejemplo, tenemos
programado para la próxima sesión en abril-mayo, un
seminario de expertos entre el Comité, el PNUD, Banco
Mundial, FMI y varias ONG sobre los derechos
económicos, sociales y culturales y las políticas de esos
organismos.
El Comité nota que la mayoría de los Estados Partes
de esos organismos financieros o comerciales ha
ratificado el Pacto. Sería lógico, en consecuencia, que
la dimensión de derechos humanos esté presente en la
definición de las políticas de esos organismos. Por
ejemplo, en noviembre de 1999 el Comité adoptó una
declaración por la Tercera Conferencia Ministerial a la
OMC en Seattle, e invitó a una cooperación entre este
318

organismo y el Comité. Estamos hasta ahora esperando

la respuesta, pero no hay que desesperarse, que con el
tiempo vendrá algún día.
Se considera en el Comité que en las transacciones
macroeconómicas y en la aplicación de políticas de
ajuste estructural, tanto los organismos financieros y
comerciales como los Estados beneficiarios de la ayuda,
deben tomar en cuenta los derechos económicos,
sociales y culturales, y evitar incurrir en violaciones,
en particular con los sectores más pobres o marginados
de la sociedad. Estamos interrogando a todos los países
sobre este tema de los acuerdos que firman con el FMI,
por ejemplo, o el Banco Mundial. Es obvio que no se
trata de contratos en posición de igualdad entre el Estado
y el organismo financiero, pero por lo menos dejar la
preocupación es para nosotros importante.
La vinculación de las empresas privadas nacionales
o multinacionales es todavía mucho más difícil. Ellas
pueden muy bien no sentirse ligadas por el Pacto, pero
hay que notar que las empresas empiezan a adoptar
códigos de conducta por lineamientos de ética social,
armonizando sus actividades al respeto de los derechos
humanos. La declaración de la Asamblea General de la
OIT, de junio de 1998, constituye una guía interesante
en materia de derechos mínimos inderogables como la
libertad de asociación, el reconocimiento del derecho
de negociación colectiva, eliminación de toda forma de
trabajo forzoso y eliminación del trabajo de los niños.
Yo diría que, a pesar de resistencias todavía fuertes, la
conciencia de la necesidad de hacer pasar la indivi-
dualidad o interdependencia de los derechos humanos,
319

de los discursos oficiales o de los congresos a una

realidad concreta, se hace cada día más aguda, en
particular en las ONG. Considero que la exigibilidad
pasa por esa toma de conciencia tanto de los Estados
como de los organismos especializados, sociedad civil
y empresas.
Entonces, ¿qué estrategia podrían tener las ONG?
Voy a terminar con algunas ideas sobre una eventual
estrategia. Primero, la ratificación. Insistir con los
Estados que no han ratificado el Pacto. Hoy en día, 142
Estados han ratificado el Pacto, pero muchos no lo han
hecho. Citaría tres que me parecen importantes: Estados
Unidos, China y Cuba. Es un número significativo 142,
pero hay que actuar para que aumente y para que se
tome la iniciativa para la adopción del Protocolo
Facultativo, que haría más eficaz la exigibilidad de los
derechos económicos, sociales y culturales. Es necesario
también que los Estados Partes cumplan con su obli-
gación de presentar informes al Comité, en concertación
con la sociedad civil, y que hagan esfuerzos para cumplir
con las recomendaciones del Comité.
Muchos países, muchas sociedades civiles de países
de América Latina, son para nosotros un ejemplo.
Actualmente, cada vez que examinamos el informe de
un país latinoamericano, tenemos casi la seguridad de
tener un informe paralelo de la sociedad civil. Tenemos
delegaciones de ONG en los trabajos del Comité tan
importantes o a veces más numerosas que las dele-
gaciones de los Estados. Por ejemplo, Brasil no ha
presentado informe, pero tenemos ya un informe de la
sociedad civil brasileña, y eso para nosotros fue una
320

herramienta fantástica. Dialogamos con el Estado

brasileño a través de su representación en Ginebra y le
dijimos que tenemos el informe de la sociedad civil
brasileña y no tenemos nada por parte del gobierno.
Entonces, ¿vamos a examinar la situación de Brasil
únicamente con el informe de las ONG o qué vamos a
hacer? Hay casos así, muy interesantes. Por ejemplo,
Colombia; cuando presentó su informe, tuvimos tres
informes paralelos.
Yo creo que la voluntad de los Estados de elaborar
planes de acción concertados con la ciudadanía es
también importante, pero tienen que ser transparentes,
públicos, verificables, centrados en la persona humana
y buscando un mejor nivel de disfrute de todos los
derechos humanos, de toda la población, contribuir a
hacer efectiva la exigibilidad de los derechos econó-
micos, sociales y culturales. La lucha para erradicar la
pobreza que sigue siendo un obstáculo mayor para la
realización de todos los derechos humanos debe ser una
prioridad nacional para todos los países.
Es necesario insistir en el papel importantísimo de
las ONG. Primero que todo, en cada sesión tenemos un
medio día de diálogo sistemático con las ONG; hay que
aprovechar este tiempo para mandar documentos o para
hacerse presente en el Comité.
Dos, tener un informe de las ONG, que puede
alimentar nuestra reflexión y mostrarnos los verdaderos
problemas de los países, es para nosotros indispensable.
Ustedes comprenderán que todos los Estados, a pesar
de la mayor voluntad que tengan, tienden a presentar
una realidad un poco idílica de la situación en el país, y
las ONG tienen que restablecer una cierta forma de verla.
321

Y, para terminar, diría para que se preparen. En la

próxima sesión de abril-mayo, vamos a examinar los
informes de Venezuela, Bolivia y Honduras, así que si
aquí hay ONG de esos tres países listas para presentarnos
informaciones en la próxima sesión.
322


Culturales en el Sistema Europeo
Derechos Humanos
Rafael Benítez1
Ningún viento es bueno para el barco que no tiene rumbo

Séneca
Las organizaciones no gubernamentales son de una

importancia capital para la organización que represento
y han jugado un papel fundamental en la promoción de
los valores que encarna el Consejo de Europa. Este tipo
de manifestaciones permite además dar un mayor
conocimiento sobre nuestras actividades en general y
en el campo de los derechos en particular.
1 Español, abogado, Jefe de la Unidad de Derecho Administrativo y de

Derecho Internacional Público en la Dirección General de Asuntos
Jurídicos del Consejo de Europa. Las opiniones vertidas con ocasión
de esta ponencia y su posterior publicación corresponden únicamente
al autor y no coinciden necesariamente con las del Consejo de Europa
en su conjunto o las de sus Estados Miembros.
323

Una serie de precisiones en lo que se refiere a esta

ponencia se imponen. En primer lugar, por limitaciones
de tiempo, no me es posible hacer una presentación
general del Consejo de Europa ni de sus actividades,
por lo que les refiero al sitio de Internet del Consejo de
Europa2 , que es una fuente riquísima de información
dado que el Consejo de Europa es activo en casi todos
los campos, con excepción de la seguridad y de la
defensa. Además, quisiera referirme a la ponencia previa
de mi colega Andrew Drzemcsewski sobre la reforma
del sistema de control del Convenio Europeo de
Derechos Humanos.
En segundo lugar, es útil recordar una vez más que
el Consejo de Europa es una organización internacional
clásica, bien distinta de la Unión Europea y que cuenta
con 41 Estados Miembros3 , incluyendo los 15 Estados
Miembros de la Unión Europea.
En tercer lugar, quisiera referirme al título de la
ponencia que me ha sido asignada “La exigibilidad de
los derechos económicos, sociales y culturales en el
sistema europeo”. Es importante precisar y distinguir
el término exigibilidad del término justiciabilidad, que
entiendo como sinónimo de tutela judicial en sentido
estricto. Precisamente el empleo del término exigi-
bilidad, que tiene contenido más amplio, me llevará a
hablar, no solamente del Convenio Europeo de Derechos
Humanos de 1950, sino también de la Carta Social
Europea de 1961.
2 www.coe.int
3 43 en la fecha de publicación de esta ponencia, tras la admisión de
Armenia y Azerbaiján.
324

La cuestión de la exigibilidad de los derechos

económicos, sociales y culturales (DESC) ha sido un
tema recurrente en la doctrina europea y más allá 4 ; en
el ámbito puramente europeo, ha cobrado una
importancia particular a la luz del fenómeno de
aceleración del proceso de construcción que representa
la Unión Europea (UE)5 .
En este contexto particular, se ha puesto de relieve
una serie de carencias a nivel estructural, pero también
a nivel normativo y sustancial en lo referente a los
derechos humanos en general, y a los DESC en especial.
Esta carencia es particularmente grave si se tiene en
cuenta la importancia del componente económico en el
proceso integrador que representa la UE y, en este
sentido, los riesgos de dumping social han sido
destacados ya por numerosos autores6 .
Para paliar esta situación y responder a las exigencias
cada vez más fuertes de la sociedad civil, los gobiernos
de la UE, bajo la presión y liderazgo del Parlamento
4 Vide por ejemplo: VAN OFF, G. “The Legal Nature of Economic,

Social and Cultural Rights: A Rebuttal of Some Traditional Views”,
en ALSTON, P. Y TOMASEVSKI, K. (eds.), The Right to Food, 1984
y ABRAMOVICH, V., “Hacia la exigibilidad de los derechos
económicos, sociales y culturales. Estándares internacionales y
criterios de aplicación ante los tribunales locales”, en ABREGU, M.
Y COURTIS, C. (compiladores), La aplicación de los tratados sobre
derechos humanos por los tribunales locales, Ed. Del Puerto-CELS,
1997.
5 Vide por ejemplo: VANDAMME, J., “La justiciabilité des droits
sociaux dans la Communauté européenne », Affari Sociali
Internazionali, Anno XX, n°1, 1992.
6 Vide en especial, LEZERTUA, Manuel, “Los derechos sociales
fundamentales y el Convenio Europeo de Derechos Humanos”, Revista
de relaciones laborales, 1988, y “La protección de los derechos sociales
en Europa”, Departamento de Publicaciones del Gobierno Vasco, 1988.
325

Europeo, emprendieron finalmente la elaboración de un

texto normativo sobre derechos fundamentales7 .
Esta actividad resultó en la adopción, en octubre de
2000 8 , y posterior proclamación conjunta por las
instituciones de la UE –el Consejo, el Parlamento
Europeo y la Comisión Europea– de una Carta de
derechos fundamentales en la Unión Europea con
ocasión de la reunión del Consejo Europeo, el 7 de
diciembre de 2000 9 , siendo el Consejo Europeo el
máximo órgano político en la UE al reunir a los Jefes
de Estado y de Gobierno de los Estados Miembros de
la UE y que debe ser distinguido cuidadosamente del
Consejo de Europa.
Desgraciadamente, en dicha ocasión, los Jefes de
Estado y de Gobierno de los Estados Miembros de la
UE, aunque lograron un acuerdo en cuanto al contenido
de esta Carta, no fue así, sin embargo, sobre la necesidad
de modificar los tratados fundacionales de la UE10 ni
7 Vide http://db.consilium.eu.int/df/default.asp? langues.

8 Consejo Europeo Informal de Biarritz, 13-14 de octubre de 2000.
9 Consejo Europeo de Niza, 7-9 de diciembre de 2000, Conclusiones
de la Presidencia: “CARTA DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES – El Consejo Europeo se congratula de la
proclamación conjunta por el consejo, el Parlamento Europeo y la
Comisión de la Carta de los Derechos Fundamentales, que reúne en
un solo texto los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y
de sociedad enunciados hasta la fecha en distintas fuentes
internacionales, europeas o nacionales. El Consejo Europeo desea
que la carta goce de la máxima difusión posible entre los ciudadanos
de la Unión. De conformidad con las conclusiones de Colonia, la
cuestión del alcance de la Carta se examinará posteriormente”.
10 La construcción europea se basa en tres tratados fundamentales: el
Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero
(CECA), firmando en París y que entró en vigor el 23 de julio de
1952; el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (CE), firmado
en Roma y que entró en vigor el 1 de enero de 1958; y el Tratado
Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica
(Euratom), firmado en Roma y que entró en vigor el 1 de enero de
326

sobre la naturaleza jurídica, ni sobre la posibilidad de

los derechos contenidos en esta Carta por el Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas con base en
Luxemburgo (a distinguir del Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas con base en Luxemburgo y
del Tribunal Europeo de Derechos Humanos con base
en Estrasburgo ). Quizás, estas decisiones serán
adoptadas por el Consejo Europeo en el futuro, si bien
la situación dista de estar clara en este sentido11 .
Como quiera que sea, las carencias a las que he
aludido en el ámbito de la UE, han llevado a tratadistas
y a autores a prestar atención a otros marcos de
cooperación intergubernamental y a otras fuentes de
derechos. En el ámbito específicamente europeo, estos
últimos han concentrado su atención, lógicamente, en
el marco de cooperación intergubernamental que
representa el Consejo de Europa del que forman también
parte los Estados Miembros de la UE, y en particular,
en dos instrumentos internacionales concluidos en el
1958. De ellos, el Tratado de Roma reviste una importancia particular

a efectos de esta ponencia. Estos tratados han sido objeto de varias
reformas importantes que han dado lugar a modificaciones
institucionales importantes, así como a la introducción de nuevos
ámbitos de competencia para las instituciones europeas. Entre ellas
cabe referirse a las modificaciones operadas por otros cuatro tratados:
el Acta Única Europea (AUE), firmada en Luxemburgo y La Haya,
que entró en vigor el 1 de julio de 1987; el Tratado de la Unión Europea,
firmado en Maastricht, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993;
el Tratado de Amsterdam, que entró en vigor el 1 de mayo de 1999 y
el Tratado de Niza, firmado en Niza el 26 de febrero de 2001 y que
entrará en vigor una vez que haya sido ratificado por los 15 Estados
Miembros según lo previsto en sus respectivas normativas
constitucionales.
11 Para obtener información sobre los resultados de los diferentes
Consejos Europeos, vide http://europa.eu.int/council/off/conclu/
index.htm.
327

seno del Consejo de Europeo: el Convenio Europeo de

Derechos Humanos (CEDH) 12 y la Carta Social
Europea (CSE)13 14 .
A pesar de que ambos tratados tengan por vocación
la de complementarse mutuamente, se trata de dos
instrumentos independientes, autónomos y bien
diferenciados. El primero –como ya dije– se adoptó en
1950, tan solo un año después de la creación del Consejo
de Europa, y trata fundamentalmente de derechos civiles
y políticos, mientras que el segundo se adoptó en 1961
y trata fundamentalmente de DESC.
En lo que se refiere específicamente a los derechos
culturales, también es necesario precisar que la CSE
trata de estos derechos de manera puramente marginal.
Además, existe una serie de instrumentos concluidos
en el marco del Consejo de Europa que tienen incidencia
en esta área y entre los que destacaremos: la Carta
Europea de Lenguas Regionales o Minoritarias, de
1992 15 y sobre todo, el Convenio Marco para la
12 Serie de la tratados europeos (STE) N° 005 y sus doce protocolos N°

009, 044-046, 055, 114, 117-118, 140, 146, 155 y 177. Los tratados
de la STE así como su estado de firma y ratificación, reservas, etc. de
casa uno de los tratados en la STE pueden consultarse vía Internet en
la dirección http://conventions.coe.int.
13 STE No. 035.
14 Vide por ejemplo: WIEBRINGHAUS, H., “La Convention européenne
des droits de l’Homme et la Charte Sociale Européenne ”; Revue des
droits de l’Homme, Vol. 8, no. 2-3, 1975 ; JABOCS, F.G., ”The
Extension of the European Convention of Human Rights to Include
Social and Cultural Rights”, The Human Rights Review, Vol. III, no.
3, 1978; PELLONPAA, M., “Economic, Social and Cultural Rights”
en MACDONALD, R.St. J. et al. (eds.). The European System
Economic and Social Rights in Europe” en BLOED, A. et al. (eds.),
Monitoring Human Rights in Europe: Comparing International
Procedures and Mechanisms, 1993.
15 STE no. 148.
328

Protección de las Minorías Nacionales16 , de 1995, que

dispone de un mecanismo de control propio. Sin
embargo, por el límite que me ha sido impuesto en el
tiempo, no me será posible tratar de estos convenios y
me concentraré por tanto en el CEDH y la CSE.
Como tendremos ocasión de comprobar, a pesar de
tener ciertas similitudes, ambos instrumentos también
tienen diferencias notorias en lo referente a la sustancia,
el mecanismo de control y en particular, la legitimación
activa y los resultados a los que se puede llegar como
consecuencia de la puesta en práctica de dichos
mecanismos17 .
La primera pregunta que debemos plantearnos es por
qué dos convenios diferentes; es decir, por qué no se
trató de todos los derechos humanos en un único
convenio como se hizo por ejemplo en el ámbito
universal con la Declaración Universal de Derechos
Humanos de 1948, sin perjuicio de la adopción
subsecuente de sendos pactos sobre derechos civiles y
políticos y sobre DESC. A mi juicio, eso obedeció a
dos razones fundamentales: la naturaleza diferenciadora
de las dos categorías de derechos y la diferente prioridad
política acordada en su momento a los dos tipos de
derechos.
En lo referente a la primera razón aducida, no parece
necesario detenerse aquí en los diferentes elementos que
definen cada una de estas categorías, cuestión tratada
16 STE no. 157

17 Vide WIEBRINGHAUS, H., op. cit. supra.
329

ampliamente por varios autores18 . No obstante, quisiera

precisar que comparto enteramente lo que ha dicho mi
predecesor Phillip Texier, respecto al carácter artificial
de la diferenciación de las categorías o al menos de
algunas diferenciaciones que han sido hechas.
Me parece más útil detenerme en la segunda razón
aducida. Efectivamente, en lo que respecta al Consejo
de Europa, la urgencia y la prioridad política que los
gobiernos atribuyeron a la necesidad de garantizar,
mediante mecanismos de protección internacional, los
derechos civiles y políticos constituye, a mi juicio, la
razón fundamental por la que se elaboraron dos
convenios distintos. Las atrocidades que se habían
cometido durante la Segunda Guerra Mundial estaban
muy presentes en la conciencia de los europeos y de
sus gobiernos, y por ello se decretó la prioridad absoluta
a la preparación de un instrumento que garantizara la
defensa y la protección internacional de los derechos
civiles y políticos, y ello a pesar de que ya en dicha
época, la Asamblea Parlamentaria del Consejo de
Europa –órgano que agrupa a los parlamentos de los
Estados Miembros del Consejo de Europa– reconoció
la importancia de los DESC y la necesidad de garantizar
su protección19 .
En la medida en que existen dos instrumentos
distintos, conviene examinarlos por separado a la hora
18 Vide. JACOBS, LEZERTUA, PELLOMPA, op. cit. supra

19 Vide Asamblea Consultativa del Consejo de Europa: Commission
des questions juridiques et administratives: Mesures á l’article premier
du Statut, pour la sauvegarde et le développement des droits de
l’homme et des libertés fondamentales; informe presentado por M.
Teitgen, documento 77, 5 de setiembre de 1949.
330

de determinar la exigibilidad y/o la justiciabilidad de

los DESC en el marco del Consejo de Europa. Quisiera
detenerme en primer lugar en la CSE, que como ya he
dicho se adopta en 1961; es decir, once años después de
la adopción del CEDH con el fin de complementarlo y
no sin esfuerzos considerables, puesto que fue necesaria
la preparación de cuatro borradores al Convenio y
además la convocatoria de una conferencia tripartita por
la Organización Internacional del Trabajo (OIT). La
CSE y su Protocolo Adicional de 198820 garantizan toda
una serie de derechos fundamentales que se pueden
agrupar en general en dos categorías: por un lado,
condiciones de trabajo, y por el otro, cohesión social.
En la primera categoría nos encontramos inter alia
con el principio de no discriminación, la prohibición de
trabajos forzados, los derechos sindicales y de
negociación colectiva, el principio de igualdad de trato
en materia de condiciones de trabajo y de remuneración,
la inserción de discapacitados, derecho a la orientación
y a la formación profesional, la prohibición del trabajo
de los menores de 15 años y la protección de los menores
entre 15 y 18 años, la protección de la maternidad o la
igualdad de trato para los trabajadores inmigrantes.
En la segunda categoría, nos encontramos inter alia
con la protección de la salud, la seguridad social, la
asistencia social y médica y el derecho a beneficiarse
de los servicios sociales, la protección de la infancia y
la adolescencia contra los peligros físicos y morales, la
20 STE no. 128.
331

protección jurídica, social y económica de la familia y

sus miembros, o la protección de la tercera edad.
Este importante catálogo fue posteriormente
completado por la Carta Social Europea Revisada21 ,
un nuevo tratado internacional adoptado en 1996, que
reunió todos los derechos de las CSE y de su Protocolo
adicional y añadió algunos más, entre los que cabe
destacar el derecho de protección en caso de despido,
el derecho a la dignidad en el trabajo, la protección de
los representantes de los trabajadores en su empresa, el
derecho a la información y a la consulta en caso de
despido colectivo, el derecho a la protección contra la
pobreza y la exclusión social y finalmente el derecho a
la vivienda.
Por eso podemos concluir que la lista de derechos
que proclama la CSE con sus consiguientes modifi-
caciones es bastante completa; sin embargo, dicho
sistema presenta tres puntos débiles. El primero se
refiere al número de Estados Partes. Efectivamente,
hemos de constatar que la CSE y los posteriores tratados
que la han modificado, no han recibido desgra-
ciadamente una aceptación generalizada por parte de
los Estados Miembros del Consejo de Europa22 . A título
de ilustración, en la fecha de publicación de esta
ponencia, la CSE ha sido ratificada por tan solo 24
Estados sobre un total de 43 Estados Miembros del
Consejo de Europa. En cuanto al Protocolo adicional
de 1988, ha sido ratificado por tan solo 10 Estados; entre
21 STE no. 163.

22 Vide 12.
332

los que ni siquiera han firmado, figuran varios Estados

Miembros de la UE. En fin, la CSE revisada ha sido
ratificada tan solo por 9 Estados.
El segundo se refiere a la posibilidad que tienen los
Estados Partes de estos convenios de aceptar parcial-
mente su contenido, a pesar de que un número mínimo
de compromisos les sea impuesto23 . En última instancia,
es este quizá el punto más vulnerable de este sistema.
El tercer punto débil del sistema se refiere al
mecanismo de control, punto este donde encontramos
una diferencia fundamental con el sistema que establece
el CEDH y que me lleva a hablar en este ámbito de
exigibilidad pero en modo alguno de justiciabilidad.
Efectivamente, el mecanismo de control de la CSE
se basa en la obligación para los Estados Partes de
presentar periódicamente informes nacionales sobre el
respeto de los compromisos asumidos en virtud de estos
instrumentos. Estos informes son examinados por un
comité de expertos independientes, formado por 9
expertos nombrados por el Comité de Ministros del
Consejo de Europa –órgano de decisión de la Orga-
nización que reúne a los Ministros de Asuntos Exteriores
de los Estados Miembros–. Dichos expertos tienen la
tarea de apreciar jurídicamente los informes nacionales.
Las conclusiones a las que llegan los expertos
independientes pasan entonces a un Comité intergu-
bernamental –que incluye igualmente representantes de
organizaciones europeas de trabajadores y empresarios–
encargado de preparar recomendaciones destinadas al
23 CSE, Parte III.
333

Comité de Ministros. El sistema se completa con la

posibilidad dada a la Asamblea Parlamentaria del
Consejo de Europa de organizar debates de carácter
político con base en las recomendaciones del Comité
de expertos independientes.
Como indicó en su ponencia Phillip Texier, los jueces,
entre los que se incluye, desconocen casi por completo
la existencia de la CSE, algo que no ocurre con el CEDH
y que creo que es bastante significativo de la importancia
relativa de este instrumento. Es quizá por ello que en
1995 se adoptó un protocolo adicional a la CSE24 que
daba a determinadas organizaciones25 la posibilidad de
presentar “reclamaciones colectivas” o quejas contra
Estados Partes a la CSE por incumplimiento de las
obligaciones asumidas en virtud del Convenio y sus
modificaciones.
Sin embargo, en lo referente a la eficacia relativa del
sistema en su conjunto, la situación no cambia
sustancialmente como resultado de este nuevo
Protocolo, puesto que en último término, el Comité de
Ministros tan solo podía dirigir recomendaciones a los
Estados Partes a la CSE, lo que ya ocurría con
anterioridad.
Por ello, la posible justiciabilidad de los DESC
habrá de buscarse, al menos en el momento actual, en
24 STE no. 158.

25 Organizaciones internacionales de trabajadores o empresarios –
observadores en el Comité intergubernamental-, organizaciones
internacionales con estatus consultivo ante el Consejo de Europa e
inscritas a tal efecto en una lista por dicho Comité intergubernamental,
y organizaciones nacionales de trabajadores o empresarios del Estado
afectado u de otro Estado previa aceptación de dicho Estado.
334

el marco del sistema que representa en el CEDH, cuyo

mecanismo de control ha probado su eficacia y nos
permite hablar de una auténtica justiciabilidad o tutela
judicial de los derechos, al tiempo que atribuye la
legitimación activa a los individuos y permite la
participación importante de terceras partes, entre ellas
organizaciones no gubernamentales26 . Importa, por
tanto, examinar el contenido del CEDH y su posible
extensión.
Se ha dicho ya que el CEDH trata fundamentalmente
de derechos civiles y políticos. Sin embargo, la faceta
social y económica no está totalmente ausente del CEDH
pues en determinadas ocasiones, el Convenio se refiere
expresamente a algunos derechos de la persona en el
ámbito socioeconómico como, por ejemplo, la
prohibición de trabajos forzados 27 , el derecho a la
propiedad28 , el derecho a la instrucción29 , el derecho a
la libertad sindical 30 , a la prohibición de no–discri-
minación 31 o a la protección de la vida familiar
prevista32 .
26 Vide por ejemplo, AGUDO ZAMORA, M. N., “Eficacia interna y

ejecutoriedad de las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos”, en W.A.A.: Estudios de Derecho Público. Homenaje a
Juan José Ruiz-Rico. Madrid, Tecnos, 1997; EISSEN, M.A. El Tribunal
Europeo de Derechos Humanos. Madrid, Civitas, 1985; GARCÍA
DE ENTERRÍA, E., “La significación general del Convenio Europeo
de Derechos Humanos”, Anuario de derecho Constitucional y
Parlamentario, núm. 5 (1993): del mismo autor et al., El sistema
europeo de protección de los derechos humanos, Civitas, 1983.
27 Artículo 4 CEDH, que se inspira directamente del convenio no. 29 de
la OIT.
28 Artículo 1 del Protocolo adicional no. 1 al CEDH.
29 Artículo 2 del Protocolo adicional no. 1 al CEDH.
30 Artículo 11 CEDH.
335

Dado el éxito del sistema del CEDH, la posible

inclusión de los DESC en este sistema ha sido una
cuestión recurrente y no es por ello de extrañar que haya
habido numerosas voces, especialmente en el entorno
del Consejo de Europa, que hayan privilegiado la
solución de incluir expresamente derechos de este tipo
en el CEDH. Así por ejemplo, en 1978, con ocasión de
la celebración del X aniversario de la aplicación de la
CSE, la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa,
un órgano que agrupa a los parlamentarios de los Estados
Miembros del Consejo de Europa adoptó la resolución
Nº 838 relativa a la extensión de los derechos
reconocidos por el CEDH a fin de incluir determinados
DESC y en particular cuatro: el derecho a elegir un
empleo en función de la capacidad del individuo y de
consideraciones geográficas y económicas razonables;
el derecho de acceso a los servicios gratuitos de empleo
de orientación y de formación profesional; el derecho a
un nivel de vida adecuado en caso de desempleo y el
derecho a estar afiliado a un régimen de seguridad social.
Paralelamente, ese mismo año, el Comité de
Ministros del Consejo de Europa adoptó una Decla-
ración sobre los Derechos Humanos33 de contenido
análogo a la resolución de la Asamblea Parlamentaria,
aunque sin precisar qué DESC podrían incluirse en el
CEDH por vía de un protocolo adicional. Como
resultado de esta Declaración, el Comité Director de
Derechos Humanos, un comité intergubernamental del
33 Declaración sobre los derechos humanos, adoptada por los Ministros

de Asuntos Exteriores de los Estados Miembros del Consejo de Europa
reunidos en el Comité de Ministros el 27 de abril de 1978 en su 62ª
Sesión.
336

Consejo de Europa, recibió el mandato de estudiar los

posibles DESC que podrían ser incluidos en el CEDH.
Tras más de seis años de duros trabajos, dicho Comité
llegó a la conclusión muy decepcionante de proponer
al Comité de Ministros la suspensión de su actividad
sin perjuicio de retomarla en el futuro 34 , lo cual no ha
ocurrido hasta la fecha de hoy.
Por ello quedó entonces claro que si debería haber
justiciabilidad de los DESC en el marco del CEDH, esta
tan solo podría venir de la mano de la jurisprudencia
del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH).
Una vez más, el TEDH se encontraba solo frente a una
ingente tarea de importancia capital, y ello a pesar de
que tradicionalmente los órganos de control del CEDH,
la Comisión y el Tribunal, se declararon sistemá-
ticamente incompetentes ratione materia para examinar
quejas que implicaban invocación directa de un derecho
económico y social autónomo y no inscrito en el
CEDH35 36 .
Esta declaración de incompetencia material no
equivalía, en modo alguno, a reconocer simple y
llanamente la exclusión de los DESC del ámbito del
CEDH; ya desde 1979, tan solo un año después de la
adopción por la Asamblea Parlamentaria de su
resolución y de la consiguiente declaración del Comité
de Ministros, el TEDH estableció en un célebre caso,
34 Documento del Comité director para los derechos humanos del Consejo
de Europa, no. CDDH (87) 30 Anejo I de 17 de noviembre de 1987.
35 Las decisiones de los órganos de control del CEDH pueden consultarse
en http://hudoc.echr.coe.int.
36 Vide por ejemplo Ergül contra Turquia, 17/10/96, Dec. Et Rapp., 84-
A en el que se invocaba el derecho a ocupar un empleo.
337

Airey contra Irlanda 37 , que no existía una separación

nítida ni clara entre la esfera de los DESC y el CEDH, y
que el CEDH, aunque tratara fundamentalmente de
derechos civiles y políticos, algunos de estos derechos
tenían prolongaciones de carácter económico y social.
De este modo, el TEDH abría la puerta a la posible
inclusión de los DESC en el sistema de protección del
CEDH, si bien no se trataba de una consagración
jurisprudencial de DESC de modo autónomo, sino como
intrínsecamente ligados a los derechos humanos
previstos por el CEDH.
Al mismo tiempo, en este caso, el TEDH rompía con
uno de los paradigmas de la doctrina de los derechos
humanos, según el cual los derechos civiles y políticos
se conciben como obligaciones negativas; es decir, la
obligación para el Estado de no interferir, y los DESC
fundamentalmente como obligaciones positivas.
Efectivamente, el TEDH declara que la realización de
determinados derechos enunciados en el CEDH puede,
en determinados casos, requerir medidas positivas de
los Estados, no bastando su no-interferencia. Con ello,
el TEDH daba luz a la jurisprudencia “de las medidas
positivas”.
El TEDH desarrolla desde 1979 esta jurisprudencia,
que abarca varios derechos del CEDH, como, por
ejemplo, el derecho de acceso a tribunales, contenido
en el artículo 6 del CEDH 38 ; el derecho de propiedad,
contenido en el artículo 1 del Protocolo Adicional al
37 Airey contra Irlanda, 9/10/79, Serie A 32.

38 Vide por ejemplo Vocauno contra Italia, 24/05/91, Serie A 206-C.
338

CEDH 39 ; el derecho a la intimidad, contenido en el

artículo 8 del CEDH 40 ; o el derecho de asociación,
contenido en el artículo 11 del CEDH41 .
A pesar de estos importantes avances jurispru-
denciales, conviene insistir en el hecho de que en todos
los casos mencionados se trataba, no de la reivindicación
de derechos autónomos socioeconómicos, reivindi-
cación que sin duda habría producido el rechazo frontal
de los órganos de control de Estrasburgo42 , sino de la
reivindicación del derecho a un juicio justo en el marco
de una disputa sobre un derecho socioeconómico.
Efectivamente, el TEDH no consagraba derechos
económicos y sociales, sino que los protegía proce-
salmente.
Por ello, hemos de concluir que la doctrina
jurisprudencial de las medidas positivas ha producido
resultados mitigados en materia de DESC al limitarse
el TEDH a entenderlos como simple prolongación de
los derechos contenidos en el CEDH, lo cual no ha
dejado de ser ferozmente criticado por algunos autores,
entre los que conviene citar a Frédérique Sudre43 . Como
quiera que sea, la jurisprudencia del TEDH ha
continuado desarrollándose y diversificándose y otras
39 R. Y M. Naddaf contra Alemania, 10/10/86, DR.50.

40 X e Y contra los Países Bajos, 26/03/1985, Serie A 91.
41 Plattform “Ärzte fur das leben” contra Austria, 21/06/1988, Serie A
139.
42 Vide 36.
43 Vide SUDRE, Frédérique, La “permeabilité » de la Convention
européenne des droits de l’Homme aux droits sociaux en Pouvoir et
liberté – Estudios en honor de Jacques Mourgeon, Bruylant, Bruselas
1998.
339

vías han surgido que parecen favorecer la permeabilidad

del CEDH a los DESC.
Entre dichas medidas, cabe destacar la que propor-
ciona la interpretación dinámica del principio de no
discriminación, previsto en el artículo 14 del CEDH.
Resulta curioso que sea esta precisamente la puerta de
entrada más favorable a los DESC en el CEDH puesto
que, desde un primer momento, el TEDH consideró que
este principio no era una disposición de carácter
independiente y autónomo, sino ligada a las otras
disposiciones contenidas en el CEDH; es decir, que un
individuo no podía invocar la violación del CEDH con
base en esta disposición, sino tan solo valerse de ella
como medio instrumental de violación de uno de los
derechos contenidos en este.
Citemos a título de ejemplo el caso Gaygusuz 44 ,
confirmado posteriormente por el TEDH45 . En este
caso, la víctima era un ciudadano turco que había
solicitado a la oficina de empleo de Linz (Austria) un
anticipo de su pensión por razones de urgencia. Dicha
pensión le fue rechazada al ser la nacionalidad austriaca
condición inexcusable para su atribución. La Comisión
constató entonces un vínculo entre la atribución de la
pensión, que constituía la prestación social, y el previo
pago de cotizaciones a la caja del seguro de desempleo
y estableció el vínculo con el párrafo segundo del
artículo primero del protocolo adicional apoyándose en
44 Vide por ejemplo, Gaygusuz contra Austria, 16/09/1996, Reports 1996-

IV.
45 Vide por ejemplo, Van Raalte contra los Países Bajos, 21/02/1997,
Reports 1997-I.
340

su jurisprudencia Darby de 1990 46 . Por su parte, el

TEDH, de forma más concisa y lapidaria, estimó que el
anticipo solicitado por razón de urgencia constituía un
derecho patrimonial en el sentido del derecho de
propiedad en la medida en que está previsto por la
legislación aplicable.
Así, la interpretación extensiva del artículo 14 del
CEDH, ligada a la interpretación de otras disposiciones
del CEDH, en especial la del derecho a la propiedad
previsto en el artículo 1 del Protocolo Adicional al
CEDH, y en particular su párrafo 2, ha permitido
efectivamente la entrada de toda una serie de derechos
socioeconómicos en el marco de protección que
establece el CEDH; ha aumentado considerablemente
la permeabilidad del CEDH a los DESC, siendo las
discriminaciones por razón de sexo, nacionalidad muy
frecuentes en esta materia, por ello la potencialidad de
esta vía es muy importante.
No obstante, debemos precisar que el reconocimiento
que el TEDH hace de los DESC por esta vía está sujeto
a su caracterización patrimonial, y ello desde un primer
momento. Efectivamente, el TEDH ha exigido en forma
sistemática la incidencia de una determinada situación
o acto en los derechos patrimoniales del individuo47 .
En efecto, el criterio de la incidencia patrimonial es el
que nos permite situarnos automáticamente en el ámbito
de los derechos civiles y por tanto del CEDH por vía de
la aplicación extensiva del artículo 6 del CEDH
–derecho a un proceso justo–. La entrada de derechos
46 Darby contra Suecia, 23/10/90, Serie A 187.

47 Procola contra Luxemburgo, 28/9/95, Serie A 326.
341

de carácter socioeconómico por esta vía se ha producido

fundamentalmente en tres áreas: derecho a un empleo,
derecho a prestaciones sociales y derechos de los agentes
públicos a una pensión, que veremos a continuación.
En lo referente al derecho a un empleo, desde 1990
el TEDH considera que el despido en una empresa
privada pone en juego un derecho de carácter civil y
por tanto la demanda entra dentro del sistema del
CEDH48 . Tres años más tarde lo reitera, aun para el
caso de empleados de la administración pública, si bien
en el caso concreto se trataba de una persona con un
contrato temporal y sin calidad de funcionario49 .
Aún más interesante es el área del derecho a
prestaciones sociales. En esta materia y de forma un
poco esotérica, el TEDH se decanta por la preeminencia
de los aspectos de derecho privado y la integración de
este derecho social en el ámbito de los derechos civiles,
con la consiguiente sujeción al mecanismo de control
del CEDH, y ello, a pesar de los aspectos de derecho
público presentes, tales como la naturaleza de la
legislación en causa o el ejercicio de autoridad pública.
Así, por ejemplo, en materia de prestaciones de
seguridad social son considerados como derechos
civiles, en el sentido del artículo 6 del CEDH, la
indemnización por accidente de trabajo50 ; el derecho
48 Obermeier contra Austria, 28/6/90, Serie A 179.

49 Darnell contra el Reino Unido, 26/10/93, Serie A 272.
50 Feldbrugge contra los Países Bajos, 29/5/86, Serie A 99.
342

de una viuda cuyo marido sufrió accidente trabajo a una

pensión complementaria como consecuencia de dicho
accidente51 ; el derecho a las prestaciones del seguro de
vejez,52 o el derecho a una pensión de invalidez53 .
De manera análoga, en materia de prestaciones de
asistencia y ayuda social, desde 1992 el TEDH estima
que el elemento característico de las prestaciones de
seguridad social, la intervención estatal, no basta para
excluir la aplicación del artículo 6 del CEDH que es
por tanto aplicable en esta materia54 .
Desde 1994, el TEDH se pronunciará en el mismo
sentido en lo referente a las cotizaciones sociales, al
entender que estas también entran en el campo del
artículo 6 del CEDH, haciendo hincapié en su carácter
patrimonial, lo que el TEDH confirmará en los años
siguientes55 .
El derecho de los agentes públicos o funcionarios a
una pensión es la tercer área que podemos identificar
como terreno propicio a la entrada de los DESC en el
sistema del CEDH. Se trata de un área particularmente
interesante puesto que desde 1986 el TEDH ha excluido
sistemáticamente del ámbito del artículo 6 del CEDH
todas las cuestiones referentes a la selección, carrera y
cese de los funcionarios públicos56 . Sin embargo, en
51 Deumeland contra Alemania, 29/5/86, Serie A 100.

52 Salerno contra Italia, 12/10/92, Serie A 245-D.
53 Schuler-Zgraggen contra Suiza, 24/6/93, Serie A 263.
54 Salesi contra Italia, 26/02/1993, Serie A 257-E.
55 Schouten y Meldrun contra los Países Bajos, 09/12/1994, Serie A 304
confirmado por Kerojärvi contra Finlandia, 19/07/1995, Serie A 322
y Paskhalides y otros contra Grecia, 19/03/1997, Reports 1997-II.
56 Glasenap contra Alemania, 28/08/1986, Serie A 104 y Kosiek contra
Alemania, 28/08/1986, Serie A 105.
343

una serie de casos contra Italia, a principios de los 90,

el TEDH ha admitido las reclamaciones individuales
de personas vinculadas de manera más o menos
estatutaria al Estado como, por ejemplo, el derecho de
un policía57 o de un juez58 a una pensión, o el derecho
de un funcionario público a la reversión de la pensión59
o a la reevaluación del salario tras una reestructuración
salarial60 .
A pesar de estos importantes avances, conviene
señalar una vez más que en todos los casos mencionados
se trataba, no ya de la reivindicación de un derecho
socioeconómico, sino del derecho a un juicio justo en
el marco de una disputa sobre un derecho socioeco-
nómico. Por ello, hemos de concluir que esta jurispru-
dencia, a pesar del avance que representa, no consagra
DESC, sino que los protege procesalmente, contri-
buyendo así a reforzar su protección efectiva de manera
análoga, aunque más avanzada, a la doctrina de las
medidas positivas.
Como mencionamos anteriormente, la interpretación
del derecho de propiedad consagrado en el artículo 1
del Protocolo adicional al CEDH, ha dado lugar a una
jurisprudencia extremadamente interesante en el tema
que nos ocupa. Así, en 1986 con el caso James y otros
contra el Reino Unido61 , en que el TEDH contrapone
el derecho a la vivienda, un derecho no inscrito en el
57 Francesco Lombardo contra Italia, 26/11/1992, Serie A 249-B.

58 Giancarlo Lombardo contra Italia, 26/11/1992, Serie A 249-C.
59 Massa contra Italia, 24/08/1993, Serie 265-B.
60 Scuderi contra Italia, 24/08/1993, Serie 265-A.
61 James y otros contra el Reino Unido, 21/02/1986, Serie A 98.
344

CEDH sino en la CSE revisada, al derecho de propiedad,

estimando que “las medidas nacionales destinadas a
favorecer el acceso a la vivienda se inscriben en el marco
de una política de justicia social y por ello las
restricciones que conllevan al derecho de propiedad son
conformes al Convenio porque persiguen una finalidad
legítima de interés público o general”. Esta jurispru-
dencia será confirmada en varios casos como por
ejemplo Mellacher y otros contra Austria 62 , que
concernía la reducción drástica del precio de alquiler a
un nivel socialmente más aceptable o Velosa Barreto
contra Portugal 63 , que incluía restricciones a la
posibilidad del propietario para rescindir el contrato
alquiler.
Dos casos de 1995 contra Italia son particularmente
interesantes en este sentido. Ambos tienen como telón
de fondo una nueva legislación de alquileres dirigida a
proteger a las personas que alquilaban viviendas, tenían
una edad avanzada y pocos ingresos, y que resultaba en
la imposibilidad para el propietario de recuperar su bien.
Se trata de dos casos paradigmáticos, pues en ambos
casos los propietarios demandan al Estado italiano como
consecuencia de esta legislación.
Sin embargo, en el primero64 , los demandantes no
logran que se satisfaga su pretensión, mientras que sí
en el segundo65 . El criterio que tiene en cuenta el TEDH
a la hora de decidir es la situación social de la persona.
62 Mellacher y otros contra Austria, 19/12/1989, Serie A 169.

63 Velosa Barreto contra Portugal, 21/11/1995, Serie A 334.
64 Spadea y Scalabrino contra Italia, 28/09/1995, Serie A 315-B.
65 Scollo contra Italia, 28/09/1995, Serie A 315-C.
345

Así, en el segundo caso, el demandante que obtiene

satisfacción era una persona inválida y desempleada.
Debemos añadir que en estos casos, el TEDH parece
proteger el derecho a la vivienda más bien que a la
propiedad, tal y como está tipificado en el sistema del
CEDH.
En cualquier caso, lo más curioso en esta área es que
son los motivos tipificados como de posible derogación
de derechos de CEDH66 como, por ejemplo, el interés
público, los que permiten la recepción de las políticas
sociales de los Estados en la interpretación que el TEDH
hace del CEDH.
Podemos concluir así que la interpretación dinámica
que el TEDH hace, como resultado de la acción
combinada de los artículos 14 del CEDH y 1 del
Protocolo adicional con la doctrina de la patrimo-
nialización, aumentan considerablemente la permea-
bilidad del Convenio a los DESC, siendo las discri-
minaciones por razón de sexo o nacionalidad frecuentes
en materia socio-económica y por ello el potencial
importante.
Esta interpretación evoca la que el Comité de
Derechos Humanos ha hecho del artículo 26 del Pacto
de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas
y que ha permitido la garantía de toda una serie de
derechos sociales y económicos.
Además, la reciente adopción con motivo de la
celebración del cincuenta aniversario del CEDH en
66 Artículos 7, 9-11 CEDH.
346

Roma, del Protocolo Nº 12 al CEDH, refuerza aún más

estas perspectivas. Dicho Protocolo contiene una única
disposición de carácter sustancial que es el principio,
esta vez autónomo y no ligado a otros derechos
reconocidos por el CEDH o sus protocolos, de no
discriminación en el goce de cualquier derecho
protegido por la ley. Esta disposición contiene una
prohibición mucho más amplia que la del artículo 14
del CEDH y que se impone a la autoridad pública y nos
permite vislumbrar la garantía efectiva del derecho
general a la igualdad de trato en el goce de los DESC
por vía del CEDH.
De esta forma, se volverían a juntar en un solo sistema
de protección los derechos de la persona, lo que nos
permitiría quizás responder con esperanza y optimismo,
como Hölderlin:
Cuando la vida no es sino pena,

acaso no tiene una persona
el derecho de elevar sus
ojos al cielo y decir:
¿Yo también, quiero ser? Sí67 .
67 HOLDERLIN, Friedrich (1770-1843) In lieblicher Bläue – Trad. En

este adorable azul, citado en FERENS, J., “Egalité et non-
discrimination: pauvreté, exclusion sociale et droits de l’homme ”
en Droits des personnes privées de leur liberté – egalité et non-
discrimination, 7e Colloque Internationale sur la Convention
Européenne des Droits de l’Homme, Copenhague, Oslo, Lund, 1990,
Edit. N. P. Engel, 1994.
347

348

PANEL 2
Experiencias exitosas desde la
Sociedad Civil en la exigibilidad
de los Derechos Económicos,
Sociales y Culturales
349

350

Pensionistas y
Derechos Humanos.
Abriendo surcos en Perú
Javier Mujica Petit*
Este trabajo versa acerca de las estrategias de

exigibilidad promovidas por los pensionistas peruanos
para defender su derecho a la seguridad social. Incluye
una descripción del escenario en el que estas estrategias
se impulsaron, sus principales actores y destinatarios,
el proceso seguido por cada una de ellas, así como los
resultados obtenidos.
En la parte final se incluyen tres anexos que resumen,
el primero, las características de los sistemas de
pensiones vigentes en el Perú y las principales
modificaciones introducidas en cada uno de ellos
durante los años noventa; el segundo, las principales
observaciones que sobre esta materia fueron planteadas
en mayo de 1997 por el Comité de Derechos Econó-
micos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas; y
* Peruano, Abogado, Director Ejecutivo del Programa de Derechos

Humanos de CEDAL, Perú.
351

el tercero, las que –por su parte– fueron especificadas

en el II Informe de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH) sobre la situación de estos
derechos en el Perú (mayo, 2000)1 .
El escenario
Durante la última década, algo muy parecido a un
genocidio se perpetró contra un enorme número de
peruanos que estaban unidos por un solo vínculo: ser
integrantes de un régimen de pensiones público. Y
aunque en el derecho internacional la expresión
genocidio alude estrictamente al conjunto de actos
perpetrados con intención de destruir, total o parcial-
mente, a un grupo nacional, étnico, racial o religioso
como tal, mediante su sometimiento deliberado a
condiciones de existencia que acarreen su destrucción
física, total o parcial (Convención para la Prevención y
la Sanción del Delito de Genocidio, art. II), en rigor,
bien podría decirse que el supuesto típico descrito por
la norma acotada es plenamente aplicable a los actos
que el régimen del señor Fujimori ha perpetrado contra
el grupo humano compuesto por los pensionistas y las
pensionistas del Perú.
Durante esta década, el gobierno peruano cultivó
intencionalmente un discurso enfocado en el desco-
nocimiento de dos cosas: en primer lugar, el carácter de
la seguridad social como derecho humano universal que
1 Se hace la salvedad de que esta presentación fue realizada en noviembre

del año 2000, cuando el contexto político del Perú era diferente del
actual.
352

incluye, entre otras cosas, el derecho de los trabajadores

y las trabajadoras a una pensión de vejez que los provea
de medios de vida –canjeando salarios por pensiones–
una vez que dejen su vida laboral activa. En segundo
lugar, el correlativo e ineludible deber estatal de respetar,
proteger y promover la plena realización de este derecho.
Los pensionistas peruanos fueron insistentemente
tildados de “privilegiados”, y sus pensiones de
“canonjías”. Los sistemas públicos de pensiones fueron
sistemáticamente socavados, y los fondos de pensiones
sometidos al discrecional control de las autoridades del
Ministerio de Economía y Finanzas. Las leyes en materia
previsional o pensionaria se dictaron para desconocer
derechos adquiridos, al mismo tiempo que se inauguraba
un novedoso sistema privado de administración de
fondos de pensiones (1992), inspirado en experiencias
privatizadoras como la chilena, tan felizmente
promovidas por organismos multilaterales tales como
el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.
La faena no hubiera quedado completa si, en reemplazo
del viejo Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS),
no se hubiera instituido una nueva entidad que, en vez
de asegurar los derechos de los pensionistas, se destacó
más bien por masacrarlos: la Oficina de Normalización
Previsional (ONP).
En el Poder Judicial se archivaron, uno tras otro, los
juicios penales que los pensionistas instauraron por
decenas contra las autoridades que atropellaron sus
derechos. Y se miró siempre a otro lado cuando se trataba
de hacer efectiva alguna de las sentencias dictadas a
favor de la restitución de los derechos de los pensio-
353

nistas. De hecho, ninguna fue acatada hasta hoy. Por el

contrario, quizás percibiendo que se trata de un régimen
en vías de salida y no de entrada 2 , los miles de juicios
sumarísimos que –a través de la ONP– se impulsaron
en el pasado reciente contra viudas, huérfanos y
pensionistas para desincorporarlos de su régimen de
pensiones y dejarlos sin pensión, se han acelerado.
En virtud de ello, se notifica a ancianos y ancianas
en sus casas, con demandas sumarias, que deben
contestar en 5 días, bajo apercibimiento de ser
declarados en rebeldía y automáticamente vencidos en
juicio. Se conmina a estas personas a dejar su régimen
de pensiones, y a abandonar sus derechos adquiridos,
bajo amenaza de tener que devolver todo lo cobrado
por muchos años, incluyendo los intereses que el propio
Estado rara vez reconoce por sus propios adeudos a los
ciudadanos. El gobierno del señor Fujimori impone a
sus víctimas vías procesales sumarísimas que el mismo
Estado les niega cuando se trata de una reclamación en
su contra. Y se trata del mismo Estado que –según
reportan todos los órganos del sistema universal y
regional de protección de los derechos humanos–
controla y decide todo lo que pasa en el Poder Judicial
de nuestro país.
Tanto los responsables de promover y cuidar por la
seguridad del nuevo sistema privado, como quienes
2 Aunque el régimen del señor Fujimorí consiguió reelegirse por tercera

vez en violación de las reglas constitucionales que él mismo había
aprobado en 1993, los graves incidentes políticos ocurridos en el Perú
en las últimas semanas han obligado a este a acortar su mandato de 5
a 1 año y adelantar el cambio de gobierno para el 28 de julio de 2001.
354

estaban responsabilizados de velar por la intangibilidad

de los sistemas públicos supérstites, creen que todo lo
privado es bueno y que todo lo público es por definición
malo. Gracias a ello, se concentraron todos en promover
un sistema privado de administración de fondos de
pensiones en el que lo único que no dejó de crecer
durante la década (incluyendo los últimos tres años de
la peor recesión que conoció nuestra economía en este
siglo), han sido las ganancias de sus inversionistas. En
síntesis, alrededor de un tercio del total de lo aportado
por el trabajador se va en comisiones a las adminis-
tradoras de fondos de pensiones (AFP), tenga o no tenga
rentabilidad el fondo de pensiones que administran.
Así funcionaron las cosas durante una larga década,
y así continúa todavía. ¿Qué motivos justifican entonces
que se considere la experiencia de los pensionistas
peruanos como experiencia destacable en materia de
exigibilidad en el campo de los derechos humanos? En
las siguientes líneas intentaremos una breve respuesta
a esta interesante cuestión.
Los actores
En el Perú unas 350 mil personas son pensionistas
del Sistema Nacional de Pensiones (SNP) que hasta
1992 administraba el liquidado Instituto Peruano de
Seguridad Social (IPSS). Otras 300 mil son pensionistas
del régimen de pensiones de los servidores civiles al
servicio del Estado, que es regulado por el Decreto Ley
N° 20530, un régimen pensionario al que se encuentran
todavía incorporados unos 250 mil servidores públicos
355

en actividad. Existen en la actualidad muy pocos

trabajadores que se hubieran jubilado en el marco del
tercer sistema de pensiones vigente en el Perú, que es el
sistema a cargo de las administradoras privadas de
fondos de pensiones (AFP).
Los primeros reciben una pensión –sujeta a un tope
máximo– una vez cumplido un determinado número de
años de edad (65) y de aportaciones (mínimo 20 años).
Los segundos, son incorporados al régimen con 15 y
12,5 años de aportaciones si se trata de varones y
mujeres, respectivamente, y reciben un pensión
nivelable (esto es, reajustable conforme a la remu-
neración percibida por su homólogo en actividad que
desempeñe el mismo puesto y labor ejecutada por el
jubilado cuando se hallaba en actividad) si superaron
los 20 años de aportaciones y con independencia de la
edad del servidor. Con más de 30 años de aportes, este
tiene derecho a que su pensión se nivele íntegramente
con el haber del titular en actividad. Los terceros, esto
es, quienes están incorporados a un régimen privado de
pensiones, recibirán en cuanto cumplan 65 años de edad
una pensión definida, en función del monto que hubieran
logrado acumular en sus respectivas cuentas de
capitalización individual administradas por la AFP a la
que pertenezcan.
Los pensionistas de los dos primeros regímenes
se encuentran organizados en asociaciones, centrales o
confederaciones de pensionistas. Estas agrupan a los
integrantes de un determinado sector de personas
pertenecientes –a su vez– a un determinado régimen de
pensiones; o, en algunos casos, a varios. Los trabaja-
356

dores y las trabajadoras en actividad y pensionistas del

régimen privado de pensiones no se encuentran
integrados en organización alguna.
Principales violaciones a los derechos

pensionarios en el Perú de los noventa
En cuanto al Sistema Nacional de Pensiones (SNP),
las tres principales violaciones que afectaron los
derechos de sus pensionistas durante el período fueron
las siguientes: en primer lugar, el establecimiento y
aplicación con efectos retroactivos –basados en un
Decreto Ley dictado con posterioridad al golpe de
Estado que se consumó en abril de 1992, Nº 25967– de
nuevas reglas de juego aplicables para incorporarse al
régimen, definir la cuantía de la pensión por obtener
dentro de él, y el tope al que estarían sujetas. Tope que,
una vez establecido en 1992, no se modificó sustan-
cialmente hasta hoy. Y en segundo lugar, el descono-
cimiento de facto de la sentencia por medio de la cual
el Tribunal Constitucional del Perú declaró en abril de
1997 la inconstitucionalidad del decreto que habilitaba
esta nueva situación.
Respecto al régimen de pensiones nivelables de los
servidores civiles del Estado regulado por el Decreto
Ley Nº 20530, las principales violaciones ocurridas en
el mismo período consistieron básicamente en:
desconocimiento de hecho, o a través de nuevas normas
dictadas para aplicarse con efecto retroactivo, del
derecho nivelable que había sido reconocido ya como
derecho adquirido incorporado al patrimonio de sus
357

titulares. En segundo lugar, el desconocimiento de las

sentencias judiciales que, como efecto de los procesos
entablados por los afectados para repeler la agresión de
la que eran víctimas, fueron dictadas amparando los
derechos de estos. Y, por último, los procesos judiciales
entablados contra los beneficiarios del sistema para
desincorporarlos del sistema.
Finalmente, y en cuanto al sistema privado de
administración de fondos de pensiones, como conjunto
y en la forma como se estructuró en el Perú, el sistema
mismo pone en cuestión la idea de un acceso universal,
igualitario y no discriminatorio a un sistema de
protección que provea a todas las personas de una
pensión de vejez cuando, por razón de su edad o
condición física, se vean privadas de los ingresos
regulares de una remuneración.
Acciones para la promoción y defensa

del derecho de los pensionistas
peruanos a la seguridad social
La estrategia adoptada por los diferentes agrupa-
mientos de pensionistas, una vez superada la etapa de
una primera reacción de respuestas individuales, ha
integrado al menos los siguientes aspectos:
a) Educación de los miembros de las asociaciones de
pensionistas en el significado de las políticas, normas
jurídicas o prácticas administrativas que los
afectaban. Esta labor se llevó a cabo con el auxilio
de los profesionales –generalmente abogados– que
laboraban con ellos, o mediante el apoyo de alguna
358

institución especializada. En este último caso, el

enfoque adoptado fue ubicar las medidas en análisis
en el marco de lo que significa el derecho humano a
la seguridad social y la situación, en general, de los
derechos económicos, sociales y culturales en un
contexto de aplicación de medidas económicas
neoliberales bajo un régimen autoritario. Los medios
utilizados fueron, generalmente, escuelas, talleres o
seminarios, combinados con la producción de
cartillas u otro tipo de material educativo sobre la
materia tratada.
b) Sensibilización de la opinión pública acerca del
significado y consecuencias de las medidas adoptadas
por el gobierno, que significaban una violación
flagrante de los derechos humanos de los pensio-
nistas. Usualmente por medio de declaraciones en
los medios, o por medio de campañas de difusión
–que incorporaban el auspicio y compromiso de
ONG ocupadas en la promoción y protección de los
derechos humanos– que combinaron avisos, artículos
de opinión y notas de prensa en los medios de
comunicación, con foros públicos sobre los temas
objeto de campaña.
c) Fortalecimiento organizativo, dirigido a consolidar
la institucionalidad de cada una de estas asociaciones
y, principalmente, a tejer vínculos entre ellas para
actuar conjuntamente a favor de la defensa de los
derechos amenazados. Se llevó a cabo por medio de
talleres de planificación estratégica o la generación
de espacios regulares de reunión interinstitucional.
d) La implementación de acciones de lobby ante
organismos del Estado, fue uno de los aspectos más
359

relevantes de esta estrategia; estuvieron dirigidas a

interpelar el contenido y efectos de las medidas
gubernamentales adoptadas, así como a proponer
alternativas a estas. Las acciones más caracterizadas
en este campo fueron la presentación de iniciativas
legislativas relacionadas con las reformas producidas;
la difusión de investigaciones e informes críticos
sobre sus efectos más perniciosos; la celebración de
constantes reuniones para interpelar estas medidas y
procurar los cambios respectivos. Sus destinatarios
principales fueron las autoridades legislativas,
judiciales y de la Defensoría del Pueblo.
e) La impugnación jurídica de los atropellos descritos
se produjo en varios niveles y con diversos obje-
tivos3 . Naturalmente, en el plano individual, se plan-
teó un sinnúmero de acciones judiciales princi-
palmente, aunque no exclusivamente, a través del
impulso de procesos sumarios basados en las
garantías constitucionales del Amparo y de la acción
de Cumplimiento 4. También se apeló a la vía
contencioso–administrativa. Otras acciones de
garantía también fueron planteadas por cada
3 De manera genérica puede decirse que estas acciones de impugnación

jurídica se cifraron en cuatro órdenes de objetivos, muchos de ellos
concurrentes y simultáneos: a) que no se consumaran los atropellos,
b) luchar contra la impunidad y por la restitución de los derechos
agraviados, c) fortalecer la organización de las víctimas, y d) impulsar
procesos de educación y autoconciencia entre estas y entre otros actores
y sectores real o potencialmente amenazados por situaciones el mismo
tipo.
4 De conformidad con el Art. 2000 de la Constitución vigente (1993) la
acción de amparo procede contra todo acto que vulnera o amenaza el
ejercicio de un derecho constitucional, mientras que la acción de
cumplimiento ha de dirigirse contra todo funcionario renuente al
cumplimiento de una obligación de origen legal.
360

asociación para la defensa de los intereses colectivos

de sus agremiados. Y, asimismo, acciones de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional,
con el respaldo de decenas de miles de firmas.
Agotadas estas acciones, o visto el resultado
infructuoso de las mismas en la jurisdicción nacional
–usualmente por desacato de las instituciones
estatales obligadas al cumplimiento de las sentencias
que resultaron favorables a los pensionistas–
afectados recurrieron al sistema internacional de
protección de los derechos humanos. Específi-
camente a la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos (CIDH), donde esperan actualmente
pronunciamiento definitivo cerca de cuarenta
peticiones interpuestas por esta razón5 .
Impactos obtenidos
Aunque las principales violaciones a los derechos
pensionarios ocurridas durante la década pasada siguen
aún en pie, cabe señalar como logros obtenidos
básicamente los siguientes:
5 Estas reclamaciones acusaron la violación por el Estado peruano de

los derechos de las víctimas a la propiedad (Arts. 21 y XXIII de la
CADH y DADH, respectivamente), a la seguridad social (Arts. XVI
de la DADH y 9.1 del Protocolo Adicional de la CADH o Protocolo
de San Salvador), a la Igualdad ante la ley (Arts. 1.1 y 24 de la CADH),
a disponer de garantías judiciales (Art. 8 de la CADH), a contar con
un recurso sencillo, rápido y efectivo (Art. 25 de la CADH) , a los
principios de legalidad e irretroactividad de la ley (Art. 9 de la
Convención Americana de Derechos Humanos), al derecho a la vida
(Art. 4 de la CADH), la integridad de la persona (Art. 5.1 de la CADH),
y la salud (Art. 10 de la CADH), así como la obligación genérica de
respetar todos los derechos reconocidos en la Convención sin
discriminación de ninguna clase (Art. 1.1 de la CADH).
361

a) En términos de desarrollo organizativo, es claro que

la organización de los pensionistas peruanos avanzó
en sus niveles de centralización y, con ello, en los
márgenes de acción unificada que puede producir
alrededor de objetivos comunes. Existe hoy día una
Plataforma Unitaria de Defensa de los Derechos
Pensionarios (PUDDP) que no solo agrupa a la vasta
mayoría de las organizaciones de pensionistas más
representativas del país, sino que puede exhibir entre
sus logros haber obtenido sendas sentencias del
Tribunal Constitucional que invalidan constitu-
cionalmente las principales normas jurídicas en que
se asentó durante esta década el desconocimiento de
los derechos adquiridos en materia de pensiones.
Estas sentencias marcan un derrotero jurisprudencial
de ineludible subordinación respecto de los demás
casos –a nivel individual y colectivo– a los que sirven
de precedente, como en efecto así ha ocurrido
mediante la obtención de varias centenas de
sentencias judiciales favorables a los intereses de los
pensionistas. Que tales sentencias no sean acatadas,
tiene que ver con la actual inexistencia de un Estado
de Derecho en el Perú; pero ello no resta valor a
pronunciamientos judiciales que han pasado en
autoridad de cosa juzgada, puesto que se trata de un
valor que –una vez restituido el Estado de derecho–
se estará en obligación de reconocer y honrar.
b) En términos de conciencia de derechos, requisito
imprescindible para la postulación de una estrategia
de exigibilidad, esta se ha fortalecido en el proceso
de dimensión múltiple que estas personas y
organizaciones libraron a lo largo de estos años. Lo
362

revela la sustancial presión que las víctimas producen

sobre el sistema (50 por ciento de todas las
reclamaciones interpuestas y tramitadas ante la
Defensoría del Pueblo, decenas de miles de procesos
en la vía judicial en respaldo a sus demandas,
demandas colectivas respaldadas por miles de firmas,
30 por ciento de todas las peticiones interpuestas ante
relativas a Perú). La problemática de los pensionistas
y de la seguridad social, en general, son percibidas
hoy como un problema que tiene su origen en la
cuestión de la deuda externa y el enfoque que
gobierna las políticas económicas neoliberales, el
ajuste estructural y la privatización.
c) En términos de la ampliación de capacidades para
la movilización y sensibilización pública del
movimiento de pensionistas peruanos, esta se expresa
hoy en torno a su capacidad para construir agendas
de interés ciudadano y/o incidir en las agendas de
orden público. Indicadores de los impactos logrados
en este aspecto pueden apreciarse en los diversos
informes que la Defensoría del Pueblo ha dedicado
a temas que los conciernen (por ejemplo sobre la
situación del Instituto Peruano de Seguridad Social,
o sobre el incumplimiento de sentencias estatales),
pero, sobre todo, en la incorporación de la demanda
por la restitución de los derechos pensionarios
lesionados en la agenda y programa de acción de los
principales partidos políticos, iglesias, organi-
zaciones sociales y de derechos humanos.
d) En términos de concertación de actores para el
impulso de estrategias de convergencia, se han
363

promovido crecientes lazos de solidaridad con otros

referentes institucionales y sociales (tales como la
prensa, los colegios profesionales, ONG, sindicatos
o iglesias), lo que, a su vez, se ha reflejado en el
apoyo recibido de estos grupos a sus demandas e
iniciativas.
e) En términos de la asunción del problema pensionario
como un problema de derechos humanos, cabe
señalar que la problemática del pensionista peruano
dejó ya de ser un problema sectorial o una preo-
cupación temática aislada, para convertirse en parte
de la problemática general de los derechos humanos
en el Perú. Consta así –como no constaba antes– en
los reportes sobre la violación de los derechos
humanos en el país, no solo reportados por la
Coordinadora Nacional de Derechos Humanos
(CNDDHH), sino por los más importantes órganos
del sistema universal y regional de protección de los
derechos humanos, tales como el Comité del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, la Comisión de Expertos en Normas
Internacionales de la Organización Internacional del
Trabajo o en la propia Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, donde espera un inminente y
crucial pronunciamiento relativo al primero de los
casos sobre esta materia que son de conocimiento en
la Comisión 6 . El lenguaje de las organizaciones de
pensionistas y la fundamentación de los jueces al
ventilar casos relativos a este tema se circunscriben,
6 Caso 12.034 Carios Torres Benvenuto y otros con el Perú. Obtuvo

Informe de Admisibilidad el mes de Octubre de 1999, y esta en vísperas
de inminente informe de méritos sobre el fondo del asunto.
364

cada vez con más entusiasmo, en ámbitos que antes

eran patrimonio de especialistas. Y esto no es casual.
Parece responder –más bien– a una feliz sinergia que
ha hecho más patente, en este ámbito y en estos años,
las nociones de universalidad, indivisibilidad e
interdependencia de todos los derechos humanos. La
idea de que el derecho a la seguridad social, es parte
de los derechos económicos, sociales y culturales,
impone al Estado y a otros actores (tales como los
organismos financieros multilaterales que promueven
las reformas privatizadoras de los sistemas de
pensiones), un deber de respeto, protección y
realización que no puede seguir siendo soslayado.
Y, finalmente, que en aras del cumplimiento de este
deber es todavía mucho lo que se puede hacer.
365

ANEXO N0 1
El derecho humano a la seguridad

social en Perú7
“Los Estados Partes en el presente pacto reconocen

el derecho de toda persona a la seguridad social,
incluso, al seguro social”.
PIDESC Artículo 90
Introducción
El sistema de seguridad social en el Perú existe
desde mediados de los años treinta. Durante décadas su
gestión fue responsabilidad tripartita (empleadores,
trabajadores y Estado), a través de la conducción del
Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS), a cuyo
cargo se encontraban tres distintos regímenes de
prestaciones: las correspondientes al Sistema Nacional
de Pensiones (SNP) que estaba regulado por el Decreto
Ley Nº 19990; el Régimen de Prestaciones de Salud
regulado por el Decreto Ley Nº 22482; y finalmente, el
7 La presente sección ha sido extractada del Informe Anual sobre los

Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) en el Perú -1999,
editado por CEDAL y APRODEH, de cuyo equipo de redacción el
autor fue miembro.
366

Régimen de Prestaciones por Accidentes de Trabajo y

Enfermedades Ocupacionales, normado por el Decreto
Ley Nº18846.
El Sistema Nacional de Pensiones (SNP) afilia a los
trabajadores de la actividad pública y privada ingresados
a laborar con posterioridad a 1974. A este se suman,
para tener una visión general de lo que son los regímenes
de pensiones vigentes en el Perú hoy día, el Régimen
de Pensiones de los Servidores Civiles del Estado
(regulado por el Decreto Ley Nº 20530), que comprende
a los servidores públicos ingresados con anterioridad a
esa fecha –o que reingresados posteriormente, quedaron
habilitados para acogerse a éste por medio de normas
de excepción– y el Sistema Privado de Pensiones (SPP)
que se instituyó a partir de 1992, sobre los que se tratara
más adelante.
Existe un acuerdo general en reconocer que la
crisis económica y financiera del sistema se originó a
mediados de la década de los años sesenta, cuando el
gobierno de entonces comenzó a utilizar los fondos del
sistema para financiar la expansión del gasto público,
práctica que fue continuada por los gobiernos
posteriores. No obstante ello, la “flexibilización” laboral
introducida con los programas de ajuste estructural que
se empezaron a aplicar desde mediados de los setenta y
se enfocó en la reducción de los costos laborales para
las empresas, trajo como consecuencia que el ejercicio
del derecho a la seguridad social fuera gravemente
socavado: miles de trabajadores que gozaban de
estabilidad laboral fueron despedidos y reemplazados
por otros relacionados con las empresas a través de
367

vínculos precarios (contratos temporales o subcontratos

a través de intermediarios) o simplemente fuera de
planillas. De esta manera, entre 1990 y 1998, más de un
millón de trabajadores dejaron de cotizar a la seguridad
social.
Modificaciones en el Sistema Nacional

de Pensiones
A inicios de los años 90, el gobierno peruano
modificó el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) a
través del Decreto Ley Nº 25967 alterando las reglas
contenidas en el Decreto Ley 19990, fuente legal
originaria de la que derivan los derechos pensionarios
del SNP. Así, se incrementó el número mínimo de años
de aportación necesarios para obtener una pensión
mínima (expresión utilizada por la ley), elevándolo de
15 y 13 a 20 años (según se tratara de varones o mujeres),
y modificó desventajosamente la forma de cálculo de
la Remuneración de Referencia (RR) utilizada como
base de cálculo de la pensión que corresponde a un
trabajador cuando llega a edad de jubilación.
Las nuevas reglas de juego se aplicaron retroac-
tivamente a los casi 50 mil expedientes que en diciembre
de 1992 se encontraban en trámite en el IPSS,
cancelando abruptamente y por esta vía las posibilidades
de goce de una pensión para decenas de miles de
trabajadores que se habían acogido –o fueron forzados–
a la jubilación en el marco de los masivos programas
de racionalización del Estado y despidos aplicados
durante 1991 y 1992.
368

De otra parte, los problemas que ya arrastraba el

SNP (tales como la malversación de fondos por los
gobiernos de turno, una cuantiosa deuda impaga de los
empleadores públicos y privados, una deficiente
administración y un pésimo manejo económico–
financiero, etc.), se agravaron con la creación del
Sistema Privado de Pensiones (SPP) en 1992 y el
posterior traslado de más de un millón y medio de
trabajadores al nuevo sistema. El SNP cerró el año 1994
con un déficit cercano al 50 por ciento de su presupuesto
anual, lo que puso en entredicho la posibilidad de mejora
de las pensiones recibidas por cerca de 350 mil jubilados
adscritos a dicho sistema.
El Sistema Privado de Pensiones

El Sistema Privado de Pensiones (SPP) fue creado
por el Decreto Ley Nº 25897 y está compuesto por
empresas privadas administradoras de fondos de
pensiones (AFP) que afiliaban en 1999 algo más de 1,5
millones de afiliados con una edad promedio entre 21 y
40 años afectando alrededor del 15 por ciento del ingreso
mensual de un trabajador. Los aportes exigidos por el
SPP son especialmente altos para la capacidad de ahorro
de un mercado de trabajo claramente dominado por bajas
remuneraciones y por empresas en permanente
inestabilidad como efecto de la recesión prolongada que
afecta especialmente a los sectores de la industria y el
comercio. Los niveles de cotización difieren de los
niveles de afiliación en una proporción de casi el 50
por ciento que es la alta tasa de morosidad vigente,
existiendo casi 1500 empresas reportadas como
deudoras.
369

Al existir la impresión generalizada de que el costo

de afiliación al sistema privado era mayor que el de
mantenerse en el SNP –pese al clima tremendamente
desfavorable que se creó para disuadir a los que se
quedaran en él– se retrajo la captación de nuevos
afiliados. Ante ello el gobierno promulgó en 1995 la
Ley Nº 26514 elevando sustancialmente el nivel de los
aportes de quienes se mantuvieran en el sistema nacional
(SNP) exonerando de aporte al empleador y cargando
la integridad de estos como responsabilidad exclusiva
del trabajador.
El SPP no prevé la posibilidad de otorgar a los
afiliados que no obtengan recursos para financiar una
pensión decorosa el beneficio de una “pensión mínima”.
En Chile, de donde el nuevo sistema fue importado, un
37 por ciento de los trabajadores debe recurrir a la
pensión mínima que su sistema sí contempla para no
quedar en la indigencia.
El actual esquema de otorgamiento de los Bonos de
Reconocimiento (BR) está acondicionado de tal forma
que en la mayor parte de los casos representa una pérdida
de más del 50 por ciento de lo que verdaderamente
aportó el trabajador al IPSS hasta su traspaso al sistema
privado.
Los manejos del fondo de pensiones por las AFP son,
en teoría, transparentes, pero los afiliados no cuentan
en verdad con mecanismos efectivos de participación y
control sobre las operaciones de las empresas en que
tienen depositados los ahorros que serán sostén de su
vejez.
370

Las empresas incumplen frecuentemente con

trasladar a las AFP los aportes pensionarios, lo que en
realidad constituye delito de apropiación ilícita. Sin
embargo, el Congreso aprobó, en julio de 1994, la Ley
Nº 26636, para permitir a las empresas escamotear el
cumplimiento de la Ley de Pensiones, mediante la
formulación de una “declaración de pago” que no es
otra cosa que un reconocimiento de deuda, sin que, al
mismo tiempo, ordenase un plazo para cancelarla. En
junio de 1999 se aprobó la Ley Nº 27130 o del Régimen
de Programación de los Aportes al Fondo de Pensiones,
destinada a cohonestar la apropiación ilícita que hicieron
las empresas de parte de las remuneraciones de sus
trabajadores y que debían haber sido depositados en las
AFP, dando facilidades para que los repongan en forma
fraccionada. Sin embargo, la ley no obliga a las empresas
públicas al pago inmediato de esa deuda con sus
trabajadores.
Las comisiones totales (incluyendo la prima de
seguro de supervivencia e invalidez) se encuentran entre
4,18 por ciento y 3,48 por ciento del sueldo, lo que
representa alrededor de la mitad de lo que el trabajador
ahorra para su vejez (que es 8 por ciento del sueldo).
No por gusto, aunque ahora se contabilizan los afiliados
en un millón y medio de personas, los que cotizan –es
decir, los verdaderos afiliados que están efectivamente
ahorrando para su vejez– no son ni la mitad de esta suma.
371

El régimen de pensiones de los

servidores civiles del Estado
En cuanto al Régimen de Pensiones y Compen-
saciones de los Servidores Civiles del Estado, este fue
creado por el Decreto Ley Nº 20530 en 1974 y luego
incluido en la Constitución de 1979 por medio de su
Octava Disposición General y Transitoria. Dicho
régimen reconoce en favor de los funcionarios al servicio
del Estado, tras un prolongado período de aportes a un
fondo administrado por cada institución pública, una
pensión homologable con el haber del servidor en
actividad de la misma entidad en que cesó el pensionista,
que desempeñe igual o análoga función a la ejecutada
por este hasta la fecha de su cese. Pensión que debe
nivelarse cada vez que la remuneración del servidor en
actividad sufra un reajuste.
El gobierno peruano quebró el principio de nivelación
de estas pensiones al dictar en 1993 el decreto legislativo
817 que dispuso un procedimiento de “recalificación
de derechos”, por el que a través de la aplicación
retroactiva de los nuevos criterios establecidos, se
pretendía desconocer la legalidad de una proporción
sustancial de las pensiones ya otorgadas en este régimen,
cuyo ámbito incluye a 280 mil jubilados y 50 mil
trabajadores públicos en actividad. Es decir, que
involucra –si se asumen cinco miembros por familia de
cada trabajador o pensionista sujeto a este régimen– a
un millón y medio de personas.
El decreto legislativo 817 violaba el principio
constitucional de jerarquía de las normas, ya que
concedía facultades extraordinarias a la Oficina de
372

Normalización Previsional (ONP) para “recalificar” lo

que ya estaba calificado y para declarar la nulidad
administrativa de derechos que –como las pensiones–
solo podían retirarse por mérito de una sentencia
emanada de órgano jurisdiccional competente, conforme
establece el artículo 174° de la Constitución al referirse
a las pensiones militares.
Por eso el Tribunal Constitucional, mediante
resolución de abril de 1997, declaró inconstitucional el
procedimiento de revisión y recalificación retroactiva
de derechos pensionarios contenido en este decreto
legislativo y ordenó la restitución del pago de pensiones
a los afectados. Sin embargo, nueve semanas después,
el Congreso de la República aprobó la Ley Nº 26835
que insiste en otorgar poder a la ONP para declarar la
nulidad de los actos de incorporación y reconocimiento
de derechos establecidos por el Decreto Ley Nº 20530.
Con base en esta ley, aprobada para “revivir” lo que
el Tribunal Constitucional derogó antes de ser
descabezado, decenas de miles de pensionistas del
Decreto Ley Nº 20530, sus viudas o huérfanos, son
actualmente objeto de procedimientos judiciales
sumarísimos dirigidos a negarles la pensión que por
derecho les corresponde.
373

ANEXO N° 2
Observaciones finales del Comité de

Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas
respecto a la situación de las
obligaciones del Estado Peruano
respecto del Artículo 90 del PIDESC
(mayo, 1997)
21. Preocupa al Comité la modificación del plan

nacional de pensiones mediante el Decreto Ley Nº
25967 y mediante la nueva legislación sobre el plan
privado de pensiones con arreglo al Decreto Ley
Nº 25897, los cuales, de acuerdo con diversas
fuentes de información incluida la OIT, han
perjudicado los derechos de los trabajadores.
22. El Comité también está preocupado por la situación

de los casos relacionados con los derechos de
pensión que están pendientes desde 1992 los cuales,
de acuerdo con los informes recibidos por el Comité,
afectan a unos 50 mil pensionistas que no han
recibido sus pensiones. En cuanto a los funcionarios
públicos afectados por el decreto legislativo 817,
los casos pendientes afectan a 280 mil pensionistas
y 50 mil trabajadores en activo.
374

40. El Comité insta al Perú a que presente lo antes

posible toda la información pertinente que no ha
llegado a proporcionar durante el examen de este
informe. En particular, el Estado Parte debería
proporcionar información detallada sobre las
medidas y prácticas legislativas y de otra índole
adoptadas en relación con los derechos a una
vivienda adecuada y el derecho a la seguridad
social, en particular respecto al funcionamiento del
sistema de pensiones. Vivienda de los trabajadores
de ENAFER.
375

ANEXO Nº 3
El derecho humano a la Seguridad

Social en el II Informe de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) sobre la situación de los
derechos humanos en el Perú
(mayo, 200))
27. La Comisión Interamericana, por otra parte, ha

venido recibiendo diversas denuncias respecto a los
problemas que se presentan en Perú en relación con
el derecho a la seguridad social. Durante su visita in
loco a Perú (noviembre, 1998) la CIDH se reunió
con varios grupos de pensionistas que le informaron
sobre la precaria situación en que se encuentran
viviendo.
Asimismo, la Comisión fue informada que mediante
el decreto legislativo Nº 817 el Estado peruano
desconoció el principio de nivelación de pensiones
que se encontraba consagrado en el Decreto Ley Nº
20530. Se señala que el nuevo decreto estableció de
manera retroactiva nuevos criterios, y procedió a
declarar ilegales pensiones que se habían otorgado
bajo el sistema anterior, afectando directa o
indirectamente a miles de personas. Asimismo, la
Comisión conoció que mediante el Decreto Ley Nº
25967 se desconocieron, también de manera
retroactiva, los derechos de miles de pensionistas
sujetos al régimen pensionario administrado por el
376

Instituto Peruano de Seguridad Social. Al respecto,

la Comisión fue informada de que, aunque el Tribunal
Constitucional declaró inconstitucionales los
mencionados Decretos Leyes Nº 817 y 25967, el
Estado promulgó nuevas leyes de similar contenido,
y que en los contados casos en que los pensionistas
han logrado demandar y ganar en un juicio; el Estado
no ha cumplido con las sentencias definitivas y firmes
dictadas en su contra.
28. La Comisión considera que la situación de los
pensionistas peruanos es un aspecto de extrema
importancia que el Estado peruano debe tomar muy
en cuenta, teniendo presente para ello que la
Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes
del hombre, consagra en su artículo XV que: “Toda
persona tiene derecho a la seguridad social que la
proteja contra las consecuencia de la desocupación,
de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de
cualquier otra causa ajena a su voluntad, la
imposibilite física o mentalmente para obtener los
medios de subsistencia”.
29. En el mismo sentido, el Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”,
instrumento que como se indicó supra, acaba de
entrar en vigencia y que establece derechos muy
importantes y obligaciones correlativas para los
Estados partes, consagra en su artículo 9 lo siguiente:
1. “Toda persona tiene derecho a la seguridad social
que la proteja contra las consecuencias de la vejez
y de la incapacidad que la imposibilite física o
377

mentalmente para obtener los medios para llevar

una vida digna y decorosa. En caso de muerte del
beneficiario, las prestaciones de seguridad social
serán aplicadas a sus dependientes”.
2. “Cuando se trate de personas que se encuentran
trabajando, el derecho a la seguridad social cubrirá
al menos la atención médica y el subsidio o
jubilación en casos de accidentes de trabajo o de
enfermedad profesional y, cuando se trate de
mujeres, licencia retribuida por maternidad antes
y después del parto”.
D. Recomendaciones
(4)Que tome medidas para garantizar que se respeten

los derechos adquiridos en materia de pensiones, y,
por otra parte, que el monto de las pensiones que se
fijen sea suficiente para cubrir, como mínimo, el costo
de la canasta familiar básica.
378

Mecanismos de exigibilidad de
los Derechos Económicos,
Sociales y Culturales.
EL caso de Venezuela
Luz Patricia Mejía Guerrero1
Esta exposición se refiere básicamente a los

mecanismos tradicionales de exigibilidad de derechos
económicos, sociales y culturales, que abordaremos
desde dos puntos de vista, el ámbito interno y el ámbito
internacional. En el ámbito interno me voy a referir a
las experiencias ante los órganos de administración de
justicia, así como a la experiencia que tiene que ver con
el cabildeo ante otros órganos del Poder Legislativo y
el Poder Ejecutivo. En el ámbito internacional, me voy
a referir a algunas experiencias exitosas que se han
desarrollado desde Venezuela frente a los órganos de
protección. Finalmente, comentaré algunos esfuerzos
exitosos de articulación en torno a los derechos
económicos, sociales y culturales en el ámbito regional.
En el ámbito judicial, es importante destacar que, si
1 Venezolana, Abogada Litigante, Directora de Asuntos Jurídicos,

Defensoría del Pueblo, Venezuela.
379

bien la normativa vigente en Venezuela hasta 1999 no

establecía ningún tipo de diferencia entre derechos
civiles y políticos, y derechos económicos, sociales y
culturales, el desarrollo tanto doctrinario como
jurisprudencial marcó una diferencia clásica que
establecía lo que se ha venido discutiendo en el panel:
que los derechos civiles y políticos eran de inmediata
aplicación, mientras que los derechos económicos,
sociales y culturales eran más que todo fines del Estado
y, en el mejor de los casos, derechos programáticos que
necesitaban un desarrollo progresivo en leyes poste-
riores. Esta situación llevó a las organizaciones que han
trabajado el tema de derechos económicos, sociales y
culturales, desde la defensa de derechos específicos o
de varios derechos, a elaborar estrategias que pretendían
cambiar esa doctrina jurisprudencial y las interpre-
taciones restrictivas de estos derechos que, en el plano
normativo, estaban consagrados en la Constitución de
1961 de Venezuela, de la misma manera que estaban
consagrados los derechos civiles y políticos.
Tomaré como referencia tres casos específicos: uno
referido al derecho a la salud, otro referido al derecho a
la educación, y otro que permitió el desarrollo
jurisprudencial en el ámbito de derechos laborales.
En el ámbito del derecho a la salud, vamos a explorar
la experiencia de Acción Ciudadana Contra el Sida
(ACCSI), que es una ONG de derechos humanos que
trabaja específicamente el tema de discriminación y
VIH/Sida bajo el lema “La discriminación también es
una epidemia”. Desde el año 1991, ACCSI empezó a
ejercer recursos judiciales fundamentalmente relacio-
380

nados con discriminación en el ámbito laboral; si bien

se logró una sentencia de amparo exitosa, no dio lugar
a una jurisprudencia que se repitiera en el sistema de
protección.
Posteriormente, a partir del descubrimiento en 1996
de los tratamientos antirretrovirales de segunda
generación, el tema del VIH/Sida generó nuevos retos
en términos de acceso a tratamiento. En este contexto,
encontramos que el Instituto Venezolano de los Seguros
Sociales (IVSS), por vía de la legislación interna, tenía
la obligación de dar todos los medicamentos necesarios
a los asegurados. Sin embargo, en los casos de pacientes
con VIH/Sida, lo único que hacía era recetar los
medicamentos pero sin entregarlos, alegando que eran
medicamentos muy costosos. ACCSI evidentemente
consideró esto como una violación al derecho a la salud,
porque se estaba ordenando el medicamento –luego se
está reconociendo al asegurado la necesidad de su
consumo–, y sin embargo, se estaba negando su
administración, a pesar de la relación contractual
existente entre paciente y seguro. En 1996, se intentó
un amparo colectivo de aproximadamente 70 personas,
solicitando una medida cautelar de entrega inmediata
de medicamentos. En un primer momento, se acordó la
medida cautelar; en cuanto al amparo, si bien la justicia
tardó más de ocho meses en decidir, se logró que la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo lo
declarara con lugar. Aunque en un principio el IVSS no
acató la sentencia, esta marcó un principio básico que
empezó a desarrollar todo lo relacionado con el tema
del derecho a la salud, vinculándolo con el derecho a la
vida.
381

Sigue siendo lamentable que hoy, la justiciabilidad

de los DESC tenga que pasar por el tamiz de los DCYP;
sin embargo, en aquel momento fue un logro que se
desarrollara este principio y se permitiera así la
justiciabilidad del derecho a la salud por la ventana que
permitía la justiciabilidad de la protección del derecho
a la vida. Igualmente, se vincularon estos derechos con
otros dos derechos humanos, el derecho a la seguridad
social y el derecho al acceso a tratamiento en
interpretación amplia del derecho al acceso de los
avances de la ciencia y la tecnología, previsto en el
artículo 15 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales.
Este caso va a ser el primero en el que la justicia
venezolana decide una obligación de hacer a la
Administración en materia de amparo. Esto significa
un gran avance para la exigibilidad de los derechos
económicos, sociales y culturales, pues en materia de
amparo lo tradicional era que no se debían ordenar
obligaciones de hacer a la Administración, porque se
consideraba que el amparo no crea situaciones jurídicas
distintas, sino que restituye situaciones jurídicas
infringidas. De manera tal que este amparo ordenó al
IVSS a hacer entrega de los medicamentos necesarios a
los asegurados amparados. Si bien se solicitó que se
reconociera el efecto de esa sentencia a todos los demás
asegurados, la Corte afirmó que el amparo es de efectos
personalísimos, y es que en aquella fecha era pacífica
la jurisprudencia y la doctrina en este punto.
Posteriormente, desde 1996 hasta 1999, ACCSI
intentó más de veinte amparos colectivos contra el
382

Seguro Social ante la Corte Primera de lo Contencioso

Administrativo, así como contra el Ministerio de
Sanidad y Asistencia Social (MSAS) ante la Corte
Suprema de Justicia (ahora Tribunal Supremo), por el
acceso a tratamiento para las personas no aseguradas.
En 1999, el Tribunal Supremo se dio cuenta de que
tenía un amparo ya decidido declarado en contra del
MSAS, obligando a dar todos los medicamentos
necesarios tanto de primera como de segunda gene-
ración, y una atención integral que incluía desde la
práctica de exámenes hasta la alimentación específica.
En el momento que se estaba decidiendo, los magis-
trados se dieron cuenta de que tenían cuatro amparos
más introducidos en la misma sala solicitando
exactamente lo mismo, con los mismos argumentos de
hecho y de derecho y con la única diferencia de que
cambiaban los sujetos. Nosotros, por principios de
celeridad y economía procesal, exigíamos en la acción
que se extendieran los efectos de la sentencia a todos
los demás pacientes en las mismas circunstancias.
Finalmente, la Sala Político Administrativa decidió
hacer extensivos los efectos de la sentencia a todas
aquellas personas que vivían con VIH/Sida y que se
encontraban en las mismas condiciones de aquellas
personas que intentaron el primero de los amparos.
Con este precedente, se rompe un paradigma que se
manejó durante más de veinte años en Venezuela, que
hacía imposible que, por efectos de amparo, se
extendieran los efectos positivos de una sentencia a otros
sujetos distintos a los accionantes.
383

Otro aspecto fundamental de esa sentencia, es que

se establecen directrices específicas para el Ministerio
de Sanidad en cuanto al cumplimiento del mandato de
amparo, desechando la posibilidad de fundamentar un
incumplimiento de sentencia en la ausencia de recursos.
En efecto, la sentencia especifica que las autoridades
pueden solicitar el dinero necesario para cumplir con la
orden, y se describen los mecanismos por los cuales el
Ministro puede solicitar créditos adicionales y prever
en su presupuesto próximo un aumento de dinero para
así garantizar el acceso al tratamiento de las personas
que viven con VIH/Sida.
Este caso, en materia de derecho a la salud, ha sido
una batalla judicial que ha ganado esta organización,
ACCSI, y que se ha extendido a múltiples espacios. Los
amparos fueron replicados a escala nacional en un
número importante de estados y, si bien siguen
existiendo múltiples dificultades para el cumplimiento
cabal de la sentencia, existe ya una obligación marcada
y aceptada por el Ministerio de Sanidad (hoy en día
Ministerio de Salud y Desarrollo Social) de que debe
tener como prioridad el acceso a tratamiento de las
personas con VIH/Sida. Como parte de ese mismo
compromiso, el MSDS ha desarrollado un programa de
entrega de medicamentos, que viene ampliando
progresivamente la cobertura bajo la permanente
supervisión de los colectivos de personas que viven con
VIH/Sida.
Adicionalmente, la sentencia tuvo incidencia directa
en normas que tienen que ver con el VIH/Sida. En
Venezuela sólo hay dos normas que abordan el tema
384

(que por otro lado han sido prácticamente redactadas

por esta organización): una resolución ministerial que
data de 1994 y que se refiere a la prohibición de practicar
pruebas indiscriminadas de VIH/Sida; y una nueva
resolución que acaba de salir recientemente en
noviembre de 2000, y que se refiere a la práctica
obligatoria de pruebas para mujeres embarazadas, para
garantizar que si son portadoras del VIH/Sida, se les
aplique de inmediato el tratamiento que evita la
transmisión del virus al feto.
Con respeto al derecho a la educación, otra
experiencia que fue muy interesante y que tuvo que ver
no solamente con el ámbito judicial, sino con el ámbito
del cabildeo, está relacionada con la pérdida de la
gratuidad de la educación oficial. En el marco de los
programas de ajuste estructural, una de las metas que
tenía planteada Venezuela era ir erradicando los
beneficios de la educación gratuita en el sector oficial.
Se empezó por establecer vedadamente cobros
indiscriminados, pero que no se reflejaban como una
cuota verdadera. Las autoridades de la Universidad
Simón Bolívar (USB), que es quizá la universidad
científica pública más importante del país, establecieron,
por vía de una resolución interna del Consejo Directivo,
la obligatoriedad del pago de una suma que iría a un
fondo social estudiantil.
El argumento manejado por la USB se refería a que
esto era una obligación que tenían los estudiantes por
el principio de solidaridad social de garantizar las becas
para aquellos estudiantes que no tenían recursos
económicos. El caso llegó a PROVEA (Programa
385

Venezolano de Educación y Acción en Derechos

Humanos). Después de estudiar el caso, se determinó
que si bien era cierto que podíamos optar por un recurso
de nulidad en contra de esa resolución, el proceso sería
tan largo que no nos permitiría hacer efectivo en ese
momento la garantía de gratuidad que estaba establecida
en la Constitución y en el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Asi-
mismo, sustentamos el alegato a propósito de un material
de Víctor Abramovich y Christian Courtis que
desarrollaba la progresividad y el principio de
regresividad; de acuerdo con este análisis, y siendo una
universidad pública, el establecimiento de un cobro
significaba directamente una violación al principio de
no regresividad, previendo que la Constitución
garantizaba ya el principio de gratuidad en la educación
superior, con lo cual, comenzar a cobrar cuotas
indiscriminadas significaba un marcado retroceso en los
logros alcanzados para la satisfacción de este derecho.
Finalmente, y tras múltiples acciones de concien-
ciación y discusión en las aulas, 110 alumnos se unieron
a la solicitud de suspender el pago. Se decidió intentar
un amparo, que era una vía mucho más breve, y que si
bien no permitía garantizar con una decisión donde la
Universidad tuviera que anular la resolución que
establecía el cobro (en virtud de que el efecto de una
sentencia condenatoria sería personalísimo sobre los 110
peticionantes), después de lograr una sentencia favorable
lo que se argumentaría para el resto de los alumnos era
que había discriminación si a estos 110 no se les cobraba
y a los demás sí.
386

El amparo fue muy interesante por diversos motivos.

Primero, por la amplia participación estudiantil y el
debate que se generó en torno al cobro y la privatización
de las universidades públicas, todo ello en un momento
en que se estaba discutiendo en el Congreso Nacional
la reforma de la Ley de educación universitaria, la cual
planteaba el cobro de elevadas matrículas y cuotas en
las universidades nacionales. Así, paralelamente a este
amparo, había movimientos estudiantiles interesan-
tísimos que se estaban dando en Venezuela, que incluso
dieron lugar a una marcha muy grande que se llamó la
Marcha de los Adanes Azules, donde los estudiantes
marcharon desnudos pintados de azul en contra del
proyecto de ley y del cobro en las universidades. El
argumento de las autoridades universitarias para
mantener el cobro es que estaba exclusivamente referido
a un fondo estudiantil, destinado a garantizar el derecho
de los estudiantes sin recursos. Lo que Provea planteaba
era que no podía ser que la obligatoriedad se extendiera
para todos los estudiantes, y que si se quería establecer
un fondo de colaboración, no podía tener carácter
obligatorio.
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
decidió a favor de los 110 estudiantes. Lo más
interesante quizás es que esa sentencia, que primero
establece claramente que la garantía de acceso universal
a la educación es precisamente la gratuidad, desarrolla
después lo que se refiere al principio de progresividad
y no regresividad en materia de derechos económicos,
sociales y culturales, dándole en una interpretación
bastante amplia del carácter constitucional de los
tratados internacionales, rango de tal, a este principio
previsto en el PIDESC.
387

En todo caso, después de que se conocieron los

entretelones de la sentencia, se supo que se había
generado una gran discusión entre los magistrados, y
que la sentencia tardó más de cuatro meses en emitirse
porque habían resuelto todo, salvo el tema del principio
de no regresividad. De manera que este tema fue de
gran interés. Una vez publicada la sentencia, la
Universidad Simón Bolívar paralizó el cobro hasta que
la Corte Suprema de Justicia decidiera en segunda
instancia la apelación que los representantes de la
Universidad interpusieron; la Corte decidió nuevamente
a favor de los estudiantes, que al mismo tiempo y en
tres días, habían organizado a alrededor de 1.000
estudiantes más para intentar otro amparo. Esta sentencia
fue lo suficientemente categórica para que la Univer-
sidad Simón Bolívar suspendiera el cobro; incluso, con
los efectos de la sentencia y la movilización estudiantil,
se suspendió la discusión del PLES (Proyecto de Ley
de Educación Superior). Esta situación se vio también
favorecida por el discurso del entonces candidato
presidencial, que decía que cuando llegara a la
Presidencia de la República no iba a haber cobro en
materia educativa. Posteriormente, se consagró en la
nueva Constitución de 1999 la gratuidad absoluta de la
educación impartida en las instituciones oficiales en
todos los niveles.
Con respecto a derechos laborales, lo interesante es
que Venezuela, a pesar de que la Constitución de 1961
tenía desarrollos importantes en la materia, remitía
directamente a la ley todo lo que tenía que ver con el
desarrollo de la libertad sindical y el derecho a huelga.
La ley desarrollaba la protección de estos derechos a
388

través de la Inspectoría del Trabajo, de manera que los

derechos más importantes en materia laboral colectiva
estaban protegidos en el ámbito administrativo. Al estar
constreñida la discusión de estos derechos al ámbito
administrativo, durante mucho tiempo se negó que
fueran de rango constitucional, y como no eran de rango
constitucional, se les negaba la protección en amparo.
Recordemos que, para la fecha, la doctrina y juris-
prudencia patria destacaban que el juez de amparo era
un juez constitucional, razón por la cual, el conocimiento
de casos de violaciones de derechos y garantías solo se
restringía al ámbito constitucional y no al ámbito de
otros derechos de rango legal. Esto excluyó de plano,
durante muchos años, el conocimiento en amparo de
los derechos referidos a la huelga y a la libertad sindical.
En un estudio que realizamos acerca de la actividad
del movimiento sindical en materia de libertad sindical
y huelga, descubrimos que, a pesar del elevado número
de recursos introducidos en los últimos 10 años, la
mayoría de los amparos que habían sido intentados
habían sido declarados inadmisibles, y los tribunales
nunca habían entrado a conocer el fondo. Finalmente,
se produjo un cambio en el Ministerio del Trabajo; a
través de su Consultoría Jurídica, y por la fuerte presión
de los movimientos sindicales, empezó a interpretar que
este derecho sí es un derecho constitucional, porque lo
consagran tratados internacionales de rango cons-
titucional como los Convenios 87 y 98 de la OIT.
Posteriormente, la protección de estos derechos
laborales pasó de la sede administrativa a la sede judicial,
pero la sede judicial los interpretó, no por la normativa
prevista en los convenios de la OIT, sino por vía del
389

derecho a la asociación. Este criterio ha ido reformu-

lándose con el tiempo, y si bien todavía no hay un
ejercicio importante ni de amparo ni de recursos
judiciales y protección judicial, ya se ha producido un
cambio doctrinario bastante importante a propósito del
desarrollo que han tenido a partir de la labor de las
organizaciones sindicales.
En este punto también es muy importante señalar
tres casos –que yo esperaba reseñar más detalladamente,
pero que en todo caso están referidos en la investigación
acerca de la justiciabilidad de los derechos económicos,
sociales y culturales en Venezuela, que adelantamos por
iniciativa del IIDH– donde el contenido de los derechos
sindicales es desarrollado por solicitudes que hacen
organizaciones no gubernamentales en representación
de sindicatos. Hay tres casos paradigmáticos que logran
que la OIT le indique a Venezuela cuál es el contenido
del derecho a la libertad sindical y el derecho a huelga;
por solicitud de PROVEA en un caso, del Colectivo
Aportes en otro, y de la Confederación del Gremio
Aeronáutico en el tercero. En el caso adelantado por el
Colectivo Aportes, en defensa de los derechos de
sindicación de los bomberos, la OIT establece que, aun
si eran catalogados como funcionarios de seguridad de
Estado por la materia que trataban, ellos tenían derecho
a sindicación. Este derecho fue paulatinamente negado
en las instancias administrativas nacionales, con el
argumento de que los cuerpos de seguridad del Estado
no gozaban del derecho a sindicación.
En este caso, la OIT se pronunció contra Venezuela
y señaló que este derecho no se podía restringir según
390

este argumento y no debía ser confundido con el derecho

a huelga, el cual sí podía ser limitado por razón de los
servicios que estos funcionarios prestan. Este fue
también el argumento en el caso de los controladores
aéreos a quienes, por decreto presidencial, se les excluyó
del derecho a sindicación y negociación colectiva. En
este caso, que fue elevado a la OIT, en virtud de que la
entonces Corte Suprema de Justicia había fallado sobre
la legalidad del decreto, este organismo se pronunció
contra Venezuela y señaló la necesidad de que se
respetara el derecho a sindicación y negociación
colectiva de este gremio.
Por su parte, en el caso de la Unión de Trabajadores
de la Industria Textil vs. la empresa textil HRH, se
planteó un conflicto sindical que degeneró en una huelga
textilera que culminó con el desalojo de los huelguistas
por parte de la fuerza pública y el despido de varios de
los dirigentes sindicales; posteriormente, con la
declaratoria de ilegalidad por parte de las autoridades
administrativas. Este caso se elevó a las instancias
judiciales, que negaron los derechos sindicales de los
trabajadores, razón por la cual, en compañía de Provea,
elevaron su reclamo ante la OIT. En este caso, la OIT
también decidió en contra de Venezuela, y señaló que
tales acciones eran abiertamente contrarias a los
Convenios 87 y 98 de la OIT e instó al gobierno a
erradicar todo tipo de medidas discriminatorias y
antisindicales.
Así pues, hemos esbozado someramente tres casos
que han sido emblemáticos en virtud de la falta de
protección, tanto administrativa como judicial, que en
391

el ámbito interno tuvieron el derecho a la sindicación,

la huelga y la negociación colectiva, y cuya justicia-
bilidad se desarrolló en el ámbito internacional frente a
la OIT.
A continuación, quisiera comentar algunas estrategias
de movilización social que han tenido un impacto
normativo relevante, gracias a la articulación de diversas
organizaciones no gubernamentales en Venezuela. Creo
que sin duda la más importante tiene que ver con la
consagración de los derechos humanos en la nueva
Constitución. En este sentido, el Foro por la Vida, una
instancia conformada por más de 16 organizaciones no
gubernamentales, presentó, en el marco del proceso
constituyente, una propuesta de derechos humanos. De
esta propuesta, la Asamblea Constituyente aceptó
básicamente el 90 por ciento de la redacción de los
artículos tal y como lo proponía el Foro por la Vida.
Este fue un proceso de articulación bien importante, en
el que se trabajó a partir de los instrumentos interna-
cionales de derechos humanos y derecho constitucional
comparado, mejorando la redacción, que ya era buena,
de la Constitución de 1961.
Si bien queda todavía mucho camino que recorrer
para lograr que los derechos de la Constitución de 1999
sean garantizados, creo que fue un aporte induda-
blemente valioso el que adelantaron las ONG del Foro
por la Vida, que fueron las que prácticamente redactaron
todo lo relacionado con el capítulo de derechos tanto
civiles y políticos, como económicos, sociales y
culturales.
392

Por último, voy a señalar las experiencias que se han

tenido en lo relativo a la elaboración de informes
alternativos, acerca de lo cual ya se habló esta mañana.
CECODAP (Centro Comunitario de Aprendizajes),
ONG que trabaja el tema de los derechos del niño, logró
desde 1996 y hasta 1998 adelantar una amplísima
experiencia de articulación con muchas ONG que
trabajaban diversos temas, para adecuar la normativa
nacional a la Convención Internacional de los Derechos
del Niño. Ese proceso que incluía varias ONG y la
Universidad Católica Andrés Bello, logró dos cosas
importantes. En primer lugar, que se derogara la Ley de
Protección al Menor, que era una ley totalmente
obsoleta, por una nueva ley que garantiza el cambio de
paradigma establecido en la Convención del Niño. Esa
ley es básicamente el producto del trabajo de las ONG
para adecuar la normativa interna a los principios
internacionales. Por otro lado, ese proceso también se
aprovechó para la presentación del Informe Alternativo
ante el Comité de Protección de los Derechos del Niño,
donde Venezuela fue criticada duramente a partir de esta
información suministrada por las ONG. Una experiencia
muy similar sucedió con la CONG de Mujeres
(Coordinadora de ONG de mujeres de Venezuela) y el
Informe Alternativo, que fue presentado al Comité
contra Todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer.
En definitiva, el trabajo de los informes ha sido
también muy valioso en el ámbito de articulación de
las ONG que trabajan todos los derechos y específi-
camente derechos económicos, sociales y culturales,
para garantizar que los miembros de los respectivos
393

comités internacionales tengan la posibilidad de evaluar

la situación del país a la luz de los respectivos tratados
tal y como es, y que no se queden solo con la información
habitualmente incompleta que proporcionan los Estados.
Esta ha sido una somera revisión de algunas de las
experiencias más interesantes en materia de avances en
la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales
y culturales en Venezuela, así como de revisión de
algunas de las experiencias de defensa de la comunidad
no gubernamental de derechos humanos.
394

Algunas estrategias no
tradicionales de exigibilidad de
los Derechos Económicos,
Sociales y Culturales
Víctor Abramovich1
La idea de esta presentación es explicar brevemente

dos casos que reflejan estrategias no tradicionales de
exigibilidad de derechos económicos, sociales y
culturales y que tienden a superar algunos de los
obstáculos actuales que se vinculan con la exigibilidad
de estos derechos. Estas dos experiencias tienen relación
con las nuevas circunstancias políticas y económicas
de la región que fueran descritas por Ligia Bolívar y
por el Embajador Jorge Taiana.
El primer caso que quiero referir es uno vinculado a
la privatización de la obra social de los jubilados en la
Argentina. El PAMI es quizá una de las obras sociales
más grandes en Sudamérica. Tiene cuatro millones de
1 Argentino, Abogado, Director Ejecutivo del Centro de Estudios Legales

y Sociales, CELS.
395

afiliados, y en 1998 el gobierno argentino decidió

privatizar los servicios médicos de esa obra social y los
entregó a cinco empresas privadas, por las cuales debían
optar los afiliados en un determinado período. Se
convocó una licitación y algunas empresas se presen-
taron. Había grandes sospechas de que detrás de esa
privatización existía un enorme negocio. Era un contrato
que tenía un monto aproximado de mil millones de
dólares por año en cinco años, y quizá la última
privatización importante del gobierno de Carlos Ménem,
antes de finalizar su mandato en la Argentina.
Hubo una serie de acciones judiciales de amparos
tendientes a impugnar ese proceso licitatorio. Casi todas
las acciones de amparo que se habían iniciado invocaban
derechos sociales tradicionales, derecho a la seguridad
social y derecho a la salud. El problema es que el
mecanismo de protección previsto en la legislación
interna para tutelar estos derechos –la acción de amparo
tradicional– tenía el inconveniente de que cualquier
medida cautelar que se adoptara durante el proceso, al
Estado le bastaba apelarla y continuar con el proceso
licitatorio. O sea, la cautelar quedaba congelada cuando
el Estado apelaba la medida. De tal manera, había varios
fallos que habían hecho lugar a medidas cautelares en
esos amparos; no obstante, el Estado los apelaba y seguía
adelante con el proceso de la licitación.
El caso llegó a la Defensoría del Pueblo de la ciudad
de Buenos Aires. Así, los abogados de la Defensoría
del Pueblo encontraron que la única posibilidad de frenar
la licitación era intentar otro tipo de acción judicial
mediante otro tipo de remedios en el derecho interno;
396

pero para esto no podían invocar los derechos

tradicionales de seguridad social y derecho a la salud,
sino que debían acudir a otro tipo de derechos. Se trataba
de una privatización de servicios de salud; entonces,
invocaron derechos particulares de usuarios y consu-
midores de servicios de salud. La Ley de usuarios y
consumidores tenía normas muy importantes vinculadas
por el acceso a la información de los usuarios. En tal
situación, el remedio judicial que preveía la ley era una
medida cautelar que en caso de que fuera apelada por el
Estado no quedaba congelada, sino que implicaba que
el proceso se suspendía mientras se tramitaba el recurso.
De tal manera había mejores derechos para ser
invocados al presentar a las personas como usuarios que
como titulares de un derecho a la salud o de un derecho
a la seguridad social. El remedio judicial previsto para
protegerla como usuario era también superior al remedio
judicial que existía en ese momento determinado para
protegerla como titulares de un derecho social. Se
interpuso la medida cautelar y se logró frenar la
licitación. El Estado apeló, pero mientras tramitó el
recurso, que fue más o menos durante un año, el proceso
quedó suspendido; con el cambio de gobierno, se derogó
el proceso licitatorio.
El segundo caso también refleja una estrategia no
tradicional que no usa mecanismos tradicionales de
protección de derechos sociales. Es el caso de un
programa denominando PROHUERTA: un programa
social para la autoproducción de alimentos. Lo que hace
el Estado en este programa social es distribuir cenizas
entre poblaciones con necesidades básicas insatisfechas.
Tiene un número de beneficiarios de 2,700.000 personas,
397

quienes reciben capacitación para producir en sus

huertas sus propios alimentos. Era un programa con un
gran reconocimiento por parte de la sociedad civil e
internacional, que había tenido en 1998 un presupuesto
de 11,000.000 de dólares.
Luego de la crisis de Brasil, el gobierno decide cortar
el presupuesto de algunos programas sociales. En
realidad, como es también un año electoral, lo que hace
es trasladar presupuesto de ciertos programas sociales
a otros programas sociales que son utilizados como
herramienta de clientelismo político. Pero lo que ocurre
en definitiva es que el presupuesto de ese programa
PROHUERTA se reduce de 11,000.000 en 1998 a
4,000.000 en 1999. De manera que no existía finan-
ciamiento suficiente ni para comprar la ceniza ni para
iniciar el período de producción y la capacitación que
se requería en ese año. Estaba previsto que el programa
agotara todos los recursos disponibles a mediados de
1999.
Se da el caso en consulta al CELS y se estudia la
posibilidad de alguna acción judicial. Nos dimos cuenta
de que era muy difícil presentar el caso ante los
tribunales, pues era muy difícil de “judicializar” el
conflicto que presentaba la reducción de presupuesto
en el programa PROHUERTA. Sin embargo, de la
información que recibimos de los propios beneficiarios
y de un grupo de técnicos funcionarios del Estado –que
eran los más interesados en que el programa continuara–
nos enteramos de que este programa PROHUERTA
integraba una canasta de programas sociales garan-
tizados en un préstamo de ajuste estructural que la
398

Argentina había recibido del Banco Mundial en el año

1998. Ese préstamo de ajuste estructural era por un
monto de 2.500,000.000 de dólares que se desem-
bolsaban en tres tractos, y hacia principios del año 1999
quedaban pendientes de desembolso dos tractos del
crédito; esto es, 1.500,000.000 de dólares.
El acuerdo firmado entre el Banco y la Argentina
obligaba al Estado a mantener y a garantizar la
continuidad de una canasta de programas sociales hasta
un monto de 680,000.000 de dólares. El gobierno había
presentado una nota al Banco Mundial diciendo que
mantenía los 680,000.000 de dólares destinados a
programas sociales en general, sin indicar cuánto era el
presupuesto para cada uno de los programas sociales.
Nosotros armamos entonces una presentación donde
invocábamos la violación de directivas del Banco por
los propios funcionarios del Banco encargados de
controlar que el gobierno de la Argentina cumpliera con
ese préstamo de ajuste estructural. Decíamos asimismo
que, más allá de la cifra global de 680,000.000 de
dólares, si los programas se encontraban enlistados en
los anexos del acuerdo crediticio entre el Banco y el
Estado argentino, significaba que no podían ser dejados
sin efecto y no importaba cuánto fuera el presupuesto,
la reducción del mismo nunca podía ser de tal magnitud
que impidiera la continuidad del programa.
Presentamos la denuncia en la sede del Banco en
Buenos Aires, que nos contestó en términos diplo-
máticos; es decir, que compartían el interés del CELS
por la continuidad del programa social, pero no tenían
forma de actuar porque el Estado había cumplido con
399

el compromiso de garantizar estos 680,000.000 de

dólares. Ante tal situación, lo que hicimos fue presentar
una denuncia en Washington, en un órgano que se
denomina Panel de Inspección del Banco Mundial. Este
es un órgano creado en 1993, donde las víctimas de
políticas del Banco pueden denunciar a los propios
funcionarios del organismo por incumplir las directivas
operacionales o los procedimientos del Banco.
Nosotros hicimos esa presentación en Washington
invocando que los funcionarios del Banco en Buenos
Aires habían incumplido tres directivas operacionales
vinculadas al monitoreo de proyectos, reducción de
pobreza y acceso a la información. Esa denuncia la
presentamos en el mes de junio. En esa misma denuncia
le pedíamos al organismo una especie de medida cautelar
que está prevista en los reglamentos del Banco: que
suspendiera, hasta tanto se resolviera este problema, el
desembolso de los últimos tractos del crédito que eran
1.500,000.000 de dólares. Ustedes saben que casi todos
los países –pero en particular en la Argentina– son
sumamente vulnerables a que en su balance se atrasen
los ingresos que puedan provenir de los organismos de
crédito para cerrar sus propios presupuestos; de manera
que la sola sospecha o la duda acerca de si esa enorme
cantidad de dinero podía o no llegar a la Argentina en el
mes de junio, tal como estaba previsto, generó una gran
agitación en el gobierno y en algunos sectores
económicos. Y, por qué no, también la representación
del Banco en Buenos Aires reaccionó inmediatamente
ante la denuncia, porque tener una denuncia en el Panel
de Inspección es como tener una mancha en el legajo
del funcionario del Banco que está ocupando un puesto
400

clave como es una oficina subregional para toda América

Latina, como era este caso.
La denuncia en Washington se presentó en el mes de
junio; el Panel le comunicó la denuncia a la repre-
sentación del Banco en Buenos Aires; en el mes
siguiente se sucedieron una serie de reuniones entre la
representación del Banco y el jefe del Gabinete de
Ministros del gobierno en ese momento, y el problema
se solucionó. El Jefe del Gabinete de Ministros dictó
una resolución que aprobó un presupuesto adicional para
el programa de 3.500,000.000 de dólares que lo obtuvo
del producto del remate de aduana. Además, la Secretaría
de Desarrollo Social dictó una nueva resolución que
autorizaba al programa 1,000.000 de dólares adicionales,
que salieron de la cuenta de la lotería nacional. Así, el
programa que estaba finalizado, porque era un programa
que se había decidido que no continuara, fue nuevamente
colocado en el presupuesto del año 2000 con una
asignación general de 8,000.000 de dólares para el
mismo año. El programa sigue funcionando.
El caso pueden consultarlo en la página web del
Banco Mundial, donde está tanto la petición del CELS
como el informe final del Panel de Inspección sobre el
caso.
Seguidamente, haré algunas conclusiones sobre estos
dos casos no tradicionales de estrategias de exigibilidad
de derechos sociales. Coincido con Ligia Bolívar y
también con Rafael Benítez, acerca de la diferencia entre
exigibilidad y justiciabilidad de derechos sociales.
Muchas veces la noción de exigibilidad es una noción
más amplia. En la Declaración de Quito se dice que la
401

exigibilidad es un proceso social y político en donde la

justiciabilidad, que es la posibilidad de presentar un caso
de derechos sociales ante los tribunales, puede servir
en el marco de una estrategia de exigibilidad. A veces,
un caso judicial me puede servir a mí en el marco de
una estrategia, pero muchas veces ese caso, como
también señalaba Ligia Bolívar, a largo plazo puede
afectar una estrategia de exigibilidad. Por ejemplo, si
yo inicio casos donde uso el derecho a la vida para
proteger el derecho a la salud, puede ser que a largo
plazo afecte mi posibilidad de exigir en el futuro el
derecho a la salud ante los mismos tribunales que están
utilizando el derecho a la vida para resolver los casos
vinculados al derecho a la salud.
En el caso particular del programa del CELS, el
concepto de exigibilidad es pensado, en términos
amplios, como la capacidad de exigir desde la sociedad
civil al gobierno determinadas políticas sociales que se
vinculan con derechos económicos, sociales y culturales.
En este caso, creo que hay dos datos de la realidad que
tienen que ser tenidos en cuenta en el momento de
desarrollar una estrategia de exigibilidad de derechos
sociales; en esto creo que el embajador Taiana adelantó
muchos de los puntos que iba a plantear hoy. Una de las
primeras cuestiones que deben ser tenidas en cuenta
cuando se desarrolla una estrategia de exigibilidad, es
que existe una transformación en el mapa de los
derechos sociales; es decir, este proceso de ajuste
estructural al que se hacía referencia, tuvo un impacto
central sobre algunos de los derechos sociales
tradicionales: el derecho al trabajo y el derecho a la
seguridad social. Se caracterizó básicamente por la
402

flexibilización de los mercados de trabajo, por la

privatización de la seguridad social y también por la
privatización de numerosos servicios sociales vincu-
lados a derechos sociales tradicionales. Alguien
preguntó sobre el agua. En Argentina los servicios
relativos al agua antes los prestaba el Estado, ahora los
presta una empresa privada. Es un servicio social
vinculado al derecho a la vivienda.
Esto, ¿qué significa? Que existen algunos derechos
que eran fuertes, como el derecho al trabajo y a la
seguridad social, que se han debilitado y que la forma
de organizar el Estado social, basada fundamentalmente
en prestaciones brindadas a los trabajadores y a las
familias del trabajador, también está en crisis. La
característica central de esos Estados sociales –con esos
me refiero al párrafo de Harley Dinn que citaba Taiana–,
básicamente ha sido transformar determinadas
prestaciones del Estado que se cumplían en función de
una relación discrecional en derechos; o sea, no fue el
tipo de prestación lo que caracterizó al Estado social,
sino el vínculo que se estableció entre el Estado y el
titular de esa prestación. Ahí, donde la persona tenía un
beneficio social, este se transformó en un derecho social;
la diferencia es que durante el Estado social, al tener
solo un derecho, si este no cumplía, la persona tenía
una acción que vinculaba básicamente al trabajo y al
ámbito de la seguridad social. Lo que notamos luego de
estos procesos de ajuste es que, en determinados ámbitos
y como consecuencia de estos procesos de privatización,
lo que hay es una desarticulación de la lógica de los
derechos, en donde el titular de esas prestaciones ya no
puede exigir en el caso de incumplimiento, sino que es
403

titular de un beneficio social; es decir, del des-

mantelamiento del derecho del trabajo y de la seguridad
social avanzamos a un proceso de políticas sociales
focalizadas, donde ya no soy un obrero con derecho o
un jubilado con derecho, sino que soy miembro de un
grupo vulnerable que es beneficiario de un programa
social focalizado, que el día de mañana el Estado lo
puede cerrar y no hay posibilidad de reclamar ni de
exigir. A eso es lo que se refería Harley Dinn con el
origen del Estado social: la transformación de beneficios
en derechos. Ahora asistimos al proceso opuesto por
personal juristructural: la transformación de derechos
en simples beneficios que pueden ser manejados
discrecionalmente por el Estado.
Pero paralelamente a ese proceso de precarización
del derecho al trabajo y de la seguridad social, aparecen
nuevos derechos que me van a permitir, en determinadas
circunstancias concretas, exigir ciertas prestaciones que
eran las que yo podía exigir con algunos derechos
sociales tradicionales. Básicamente, el caso del PAMI
al que hacía referencia, significa la aplicación de un
derecho de usuarios y consumidores para proteger una
prestación que, en otras circunstancias, yo tendría que
haber podido exigir con el derecho a la seguridad social
o el derecho a la salud. También existen otro tipo de
derechos que pueden ser utilizados en el marco de una
estrategia de exigibilidad de derechos sociales; como
usar, por ejemplo, los derechos de tutela y protección
del ambiente o todo el desarrollo de derechos del ámbito
interno e internacional vinculados con la protección de
minorías, de grupos discriminados, de minorías étnicas,
culturales, orientación sexual o los derechos de las
404

mujeres como mujeres en sí mismas, que muchas veces

pueden servir para exigir determinadas prestaciones que
antes eran cubiertas por derechos sociales tradicionales.
Este sería uno de los primeros puntos. El concepto
de persona jurídica como una ficción, reconoce un
determinado rol y en función de ese rol yo tengo un
determinado derecho. Uno diría que en el período
anterior al Estado social, la máscara fundamental era la
de ciudadano. Como ciudadano yo reclamaba derechos
civiles y políticos. Durante el Estado social, esa máscara
fundamental con la que yo reclamaba derechos era la
máscara del trabajador dependiente de familia del
trabajador: el sindicato que reclama derechos. En la
actualidad existe una gama de máscaras que puedo
utilizar para reclamar derechos al Estado, determinados
lugares donde reclamar derechos al Estado. Eso es algo
que debe ser tenido en cuenta al momento de formular
una estrategia de exigibilidad.
El otro punto referido al caso de PROHUERTA es
que cuando nos planteamos la posibilidad de influir
sobre el Estado en la formulación de políticas sociales,
tenemos que partir de una realidad que es obvia: los
Estados nacionales tienen una enorme vulnerabilidad
al adoptar decisiones vinculadas con la formulación de
políticas sociales. Existe un traslado de la decisión
relacionado con el diseño de las grandes líneas de
formulación de ciertas políticas sociales. Existen
ámbitos en donde esas políticas sociales se deciden y
en donde la sociedad civil tiene que participar, así como
la sociedad civil o los organismos de derechos humanos
aprendieron a trabajar en la OEA y en las Naciones
405

Unidas; el día de hoy, al formular estrategias de

exigibilidad, no se puede prescindir de esos nuevos
ámbitos donde ciertas cuestiones sociales se deciden,
básicamente Banco Mundial, Banco Interamericano de
Desarrollo, el Fondo Monetario Internacional, la
Organización Mundial del Comercio y los bloques
comerciales regionales.
406

Tema 3
Rendición de Cuentas
407

408

Conferencia
Sociedad Civil, Administración de
Justicia y Rendición de Cuentas
Francisco Díaz1
En realidad, fui un estudiante de derecho que obtuvo

calificaciones que no eran despreciables para ningún
estudiante que quisiera llevar un buen promedio, pero
estaba más interesado por la realidad que por las leyes
y en el momento en que estudié, la segunda mitad de la
década de los sesenta –y creo que no ha cambiado
mucho–, interesarse más por la realidad, no parecía muy
compatible con el interés por las leyes. Aun cuando haya
muchos abogados que se han dedicado a la política, creo
que hay un divorcio en el fondo entre el actuar político
y el actuar jurídico cuando los profesionales del derecho
se dedican a eso.
Me defino más bien como un abogado converso; por
eso, agradezco a Roberto que haya mencionado mi paso
1 Salvadoreño, Abogado, Consejo Nacional de la Judicatura, El Salvador.
409

por el V Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos.

En realidad, a partir de ese curso, que tuve el gusto de
realizar en esta casa y en esta ciudad, me convertí al
derecho, me interesó; porque le dio un sentido al derecho
y al ejercicio profesional. Antes de eso, sí era una
disciplina interesante por la lógica ciertamente y además
en mi familia hay abogados, pero eso no es suficiente.
Realmente para mí el derecho cobró sentido a partir del
momento en que descubrí el potencial educativo,
concienciador que tenía; la posibilidad de desarrollar
los derechos humanos a través del ejercicio cotidiano
del derecho ordinario, del derecho común, y de ahí mi
interés especial por la cuestión de la administración de
justicia.
Esas ideas, que realmente en El Salvador no eran
muy frecuentes, son las que dieron lugar al surgimiento
de FESPAD. Ahí sí debo reconocer alguno de los méritos
señalados por Roberto; FESPAD sí se ha desarrollado
bastante en el país y es una institución que es un
referente.
Esta exposición trata sobre sociedad civil, adminis-
tración de justicia y rendición de cuentas, sin entrar en
una discusión de fondo en torno al concepto de sociedad
civil, porque no saldríamos de ella. Es importante citar
una definición que planteó Edelberto Torres Rivas,
sociólogo muy conocido, que primero fue abogado
laboralista y luego, decepcionado del derecho, buscó la
sociología –enhorabuena por la sociología, porque
ganamos a un excelente científico social, un excelente
sociólogo en Centroamérica–. En busca de una
definición operativa, decía él, por sociedad civil
410

podíamos entender ese espacio en donde se organizan

los intereses privados para tener vida pública. Es una
definición omnicomprensiva. Ahí cabe prácticamente
toda forma de organización grupal; sin embargo, él
agrega que lo que nos interesa, es lo que trasciende la
esfera privada. Es decir, aquellos intereses privados que
se organizan para actuar y para incidir en lo público.
Con ese concepto podemos trabajar y entendernos, al
menos en el plano de esta exposición.
En la experiencia salvadoreña, se puede dividir la
sociedad civil organizada para incidir en lo público, en
dos grandes agrupaciones. Aquellas que se forman para
promover intereses de sus socios o de sus similares,
expresarían intereses principalmente gremiales, pero no
únicamente gremiales; y aquellas que se organizan para
proveer bienes y servicios a otros, o para promover más
llanamente el interés público, el bien general.
Hubo en nuestra experiencia dos visiones dominantes
en este mundo de sociedad civil, una visión contestataria
y reivindicativa, que se planteaba como una alternativa
a las fuerzas en el gobierno, a las fuerzas en el poder,
ciertamente muy vinculada, si no de manera orgánica sí
ideológicamente, con los proyectos políticos de la
oposición, muy identificada con los proyectos
trascendentes de reforma de la estructura social, del
cambio social, de la revolución; y otro grupo con una
visión más bien conservadora, que se identificaba, tal
vez no explícitamente pero en los hechos sí, como una
prolongación o una asociación con el gobierno en la
prestación de servicios a empresas o de asistencia
pública.
411

Desde esas dos grandes visiones comienza a

desarrollarse, a partir de 1997, una tercera visión; esta
no se coloca ni en contra ni necesariamente al margen
de la labor gubernamental, pero tampoco se identifica
con esa labor; más bien mantienen una distancia crítica,
en busca de espacios de identificación y de colaboración;
esto es, espacios de intereses estratégicos. El libro y la
investigación Acceso a la justicia y la equidad, es una
expresión de esa visión a escala internacional.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el
Instituto Interamericano de Derechos Humanos tienen
una convergencia estratégica en cuanto al tema de acceso
a la justicia. Para el Instituto, en tanto es el desarrollo
de un derecho humano fundamental; para el BID, en
tanto es un requerimiento de la estabilidad política y la
estabilidad social necesarias al desarrollo económico;
asimismo, otra característica de esta visión es que gira
en torno a la atención de necesidades o temas
específicos; es decir, más allá de la identificación con
los grandes temas, con las grandes transformaciones
estructurales, hay un abordaje de temas específicos y
concretos.
He hecho esta relación porque me parece que es
importante identificar el posicionamiento de cada una
de las organizaciones a las que representamos, con el
objetivo de ubicarnos frente al tema de rendición de
cuentas, que es el segundo de los tres temas al que debo
referirme en esta exposición. Superada la idea de que
rendición de cuentas es una cuestión reducida a lo
financiero, monetario o económico, la rendición de
cuentas supone cualquier actividad frente a la cual exista
412

una responsabilidad; esta es una visión omnicom-

prensiva también, porque lo mismo hay que rendir
cuentas frente a los accionistas, cuando se es miembro
de una junta directiva; frente a la población, cuando se
es ministro de Estado; o ante la asamblea de una ONG,
cuando se es directivo, aun cuando ni siquiera exista
remuneración por cuestión de definición misma de las
instituciones.
Entendida pues la idea de la rendición de cuentas
mucho más allá de lo puramente financiero, como el
asumir la responsabilidad; esto es, la justificación frente
a cualquier actividad social, queda todavía una idea que
puede ser enriquecida. Esta forma de entender la
rendición de cuentas es, por un lado, una relación
estrictamente bilateral, en donde una parte rinde las
cuentas y la otra parte las exige; por otro lado –y quizá
esto sea lo más importante–, cuando pensamos en
rendición de cuentas, estamos pensando en una actividad
determinada; es decir, se revisan las cuentas de algo
que ya se hizo o de algo que debió hacerse y no se hizo
por alguna circunstancia, pero que ya estaba decidido
hacer. En ese sentido, también la rendición de cuentas,
vista funcionalmente así, nos ubica en el examen a
posteriori de determinada decisión o de determinado
hecho.
No digo que esta idea carezca de fundamento, pero
creo que la rendición de cuentas puede enriquecerse si
se ubica como un componente de la transparencia
pública. Y cuando digo transparencia pública, quiero
referirme de manera específica a la transparencia de cara
al ejercicio de las funciones de gobierno, porque hay
413

transparencia privada. Por ejemplo, en una pareja debe

haber transparencia en su comportamiento, porque no
puede haber actividades oscuras, no conocidas –cierto–
pero es transparencia privada.
Estamos hablando pues, de la transparencia pública;
es decir, de la que se relaciona con las funciones de
gobierno. La transparencia pública se compone de cuatro
elementos: primeramente, la identificación de respon-
sabilidades, procedimientos y reglas, condición
necesaria para que esta transparencia pública pueda
existir. Un segundo elemento es el acceso a la
información pública. No podemos pretender decir que
se está actuando transparentemente cuando no sabemos
ni siquiera en torno a qué se está actuando. En tercer
lugar –y esto tiene una relación específica con la
rendición de cuentas–, se requiere un sistema de
rendición de cuentas y de controles, de lo contrario,
cualquier ejercicio de exigibilidad o de rendición de
cuentas puede ser un ejercicio arbitrario. Y, finalmente
–esto es fundamental y quizás es lo que le da la razón
de ser a todo lo anteriormente expuesto–, la participación
y el escrutinio ciudadano como garante de la integridad.
Eso atañe directamente a la actividad de todos ustedes,
la mía propia, de las ONG y de la sociedad civil. No
podemos darnos el lujo de dejar la responsabilidad del
escrutinio en otras manos que no sean propiamente las
nuestras; esto es, de la sociedad civil. Creo que ejemplos
de la insuficiencia de los controles gubernamentales o
institucionales en nuestra América hay muchísimos.
El ejercicio correcto de la exigencia de cuentas,
requiere e implica esos cuatro elementos. Si falla uno,
414

en mi opinión, no es realmente un ejercicio lo

suficientemente correcto. Aquí, quisiera hacer un
paréntesis para referirme brevemente a algo que no es
propiamente de esta exposición, pero estoy seguro que
para quienes no lo conozcan será de utilidad. En abril
de 1998 y como respuesta a la crisis financiera en Asia,
los ministros de Finanzas y los responsables de los
bancos centrales de 22 de las principales economías del
mundo, se reunieron en Washington para abordar las
causas que explicaran esa crisis. En esta reunión se
identificaron tres áreas como claves: la primera era
ampliar la transparencia y la rendición de cuentas
–accountability–. Este grupo de trabajo señaló con
respecto a transparencia y accountability: “En particular,
la carencia de transparencia y rendición de cuentas
exacerbó las debilidades financieras a nivel nacional y
de las empresas, y complicó los esfuerzos para resolver
la crisis resultante”. Sobre esta base, el grupo de trabajo
afirmó: “La transparencia y la rendición de cuentas
(traducido accountability como rendición de cuentas)
son mucho más que la disponibilidad de información;
son una metodología sobre política económica y sobre
la toma de decisiones; transparencia se refiere al proceso
por el cual la información sobre las condiciones
existentes, las decisiones y las acciones se hacen
accesibles, visibles y entendibles (recordemos esto de
entendibles para cuando pensemos después en la
rendición de cuentas de la administración de justicia);
rendir cuentas se refiere a la necesidad de justificar y
aceptar las responsabilidades por las decisiones
tomadas”.
415

A raíz de esos señalamientos, los organismos

financieros internacionales tomaron algunas lecciones
para sí mismos, después de preguntarse si podían
demandar transparencia sin ser ellos transparentes; de
esta manera, crearon algunos mecanismos –que no
siempre conocemos– en virtud de los cuales la sociedad
civil puede acceder a la información que manejan estos
organismos internacionales en su relación con los
gobiernos. Específicamente, por ejemplo, se estableció
como principio general la presunción de revelar la
información; es decir, la obligación es revelar la
información, y solo por excepción, en ciertas circuns-
tancias, pueden guardar información.
El Fondo Monetario Internacional recomendó que
las autoridades nacionales apoyaran la publicación de
las cartas de intención, los documentos de antecedentes
y los avisos o anuncios de información, entre otros; de
manera que, al tener conocimiento de ese dato –el 26
de setiembre se adoptó, entre este mismo conglomerado,
el “Código de buenas prácticas sobre transparencia en
políticas financieras bancarias y monetarias”–, creo que
para muchos existirá una llave de entrada, ya no a la
rendición de cuentas a posteriori, sino a un ejercicio
previo, a la posibilidad de incidir en la definición de las
políticas que estos organismos pactan o arreglan con
nuestros gobiernos.
Retomando el tema de la rendición de cuentas en el
marco de esta exposición, por mucho que parezca nuevo,
vinculado al tema inglés accountability, en realidad es
antiguo. La rendición de cuentas está en la raíz misma
de la concepción republicana de gobierno, y en todas
416

nuestras constituciones de 1821 para atrás o para

adelante. Con la poca diferencia que tienen los años de
nuestras independencias, en su concepción republicana
ya establecían la obligación del funcionario público de
rendir cuentas. Que nunca lo hayan hecho, es otra cosa.
Que nunca nos hayamos dado cuenta de que teníamos
el derecho de exigir esa rendición de cuentas, es otra
cosa, y también es otra cosa que no hayamos tenido la
capacidad política de exigir esa rendición de cuentas.
Pero desde el momento en que la concepción repu-
blicana de gobierno reconoce que el poder reside en el
pueblo y que quienes lo ejercen –ese poder y las
funciones de gobierno– lo hacen por delegación, que
son mandatarios de un mandante denominado pueblo,
estamos reconociendo que existe la obligación de la
rendición de cuentas sobre su desempeño.
Entonces, no habría que buscar mucho para
fundamentar, por un lado, la obligación gubernamental,
y por otro lado, el derecho del ciudadano a exigir la
rendición de cuentas, sino hacer un examen de la
ideología republicana que empapa y sustenta nuestras
constituciones.
Según el principio de legalidad –conocido por todos
los abogados–, los órganos y los funcionarios de
gobierno no pueden actuar sino estrictamente dentro de
las atribuciones que la ley confiere. Partiendo de ese
principio que ya obliga a rendir cuentas, nuestras
constituciones están llenas de preceptos que imponen
ese mismo tipo de obligación. Así, cuando se dice que
no podrá ordenarse la detención de una persona si no es
mediante una orden escrita emanada de autoridad
417

competente, se está estableciendo un sistema de

rendición de cuentas. Una orden de detención que no
llene esos requisitos, no puede ser.
En realidad, todo el sistema o la mayoría de los
elementos del sistema de pesos y contrapesos, de
controles interórganos, no son otra cosa más que eso,
formas de rendición de cuentas. Las memorias de labores
a que está obligado el Ministerio Público, el órgano
ejecutivo ante la Asamblea Legislativa, en casi todos
nuestros países, son otro ejemplo de la obligatoriedad
de rendir cuentas.
Pero, a partir de nuestra experiencia salvadoreña,
veamos si eso ocurre en la realidad. Creo que se puede
extender a otros países de Centroamérica también y de
América Latina. Formalmente, sí ocurre eso, formal-
mente hay una actividad de rendición de cuentas. No
entremos a la crítica porque no terminaríamos sobre la
exactitud o la veracidad de esas fórmulas de rendición
de cuentas. No en vano ustedes trabajan en informes
alternativos para presentar ante organismos inter-
nacionales, en temas como alimentación, salud,
administración de justicia, entre otros. Entonces, no
entremos por favor en si son exactas o en si son
confiables. Formalmente, aceptemos que se rinde
cuentas. Particularmente, iría un poco más lejos, pues
los medios de comunicación social, los grupos de
presión, la confrontación política propia de las
instituciones de los partidos políticos, incluso, y con
más propiedad, el periodismo investigativo en aquellos
países que tienen o tenemos la suerte de tener periodismo
investigativo, obligan a los funcionarios del órgano
418

Ejecutivo y del Legislativo a rendir cuentas per-

manentemente de sus actividades.
De nuevo relativicemos y no entremos a discutir si
esa es una buena manera, si es la mejor manera, si dicen
toda la verdad, solo la verdad y nada más que la verdad.
Ese es otro problema, pero hay un cierto ejercicio ahí
de rendición de cuentas. ¿Por qué subrayo esta realidad
en relación con el órgano Ejecutivo y el órgano
Legislativo? Porque no ocurre lo mismo en relación con
los funcionarios del órgano Judicial. Solo por excepción
tenemos a representantes de la administración de justicia
sentados frente a una cámara o frente a un micrófono al
aire o en una conferencia. Así, cuando los tenemos
sentados, buscan o buscamos todos los subterfugios del
lenguaje para no decir lo que tenemos que decir. Creo
que ustedes habrán comprobado esa práctica en la
realidad de cada uno de sus países. ¿A qué se debe esto?
Creo que tendríamos que cuestionarnos esto. Una
primera respuesta la podríamos hallar en una suerte de
cultura de “secretividad” y en esa terminología
etimológica que manejamos los abogados. Además, no
existe la conciencia, ni dentro de la administración de
justicia ni en la sociedad, en cuanto a que la adminis-
tración de justicia es un servicio público; es decir, un
servicio público como cualquier otro, frente al cual sus
responsables están en la obligación de rendir cuentas
de qué han hecho, de cómo lo han hecho y de por qué lo
han hecho. Entonces, trabajar en esa dirección ofrece
una veta interesante tanto para las organizaciones como
para ustedes, y para nosotros, que estamos interesados
en el tema de los derechos humanos y en una forma
mejor de gobierno.
419

En buena parte de nuestros países –aunque esto está

cambiando aceleradamente–, los órganos judiciales
realizan dos tipos de actividades: una, la que les es
propia, la función jurisdiccional, la función de juzgar
los problemas que los particulares o los particulares
frente al Estado someten a su conocimiento; por otro
lado, los órganos judiciales también realizan una
inmensa cantidad de actividades administrativas (y en
algunos países en forma francamente desmesurada,
como creo que es el caso de nuestra vecina Honduras
que no se queda atrás de El Salvador, donde por cada
responsabilidad jurisdiccional de la Corte Suprema de
Justicia, existen dos responsabilidades administrativas).
De manera que podemos decir que tenemos magistrados
que son dos tercios administradores y un tercio jueces,
aunque no se quiera ver así y no se quiera aceptar así,
esas son las dos actividades que, en términos generales,
realizan los órganos judiciales en nuestros países.
La esencia de la jurisdicción, como lo saben todos
los colegas que están acá, es el fallo, la sentencia. Hay
diversos tipos de sentencia: la sentencia definitiva y la
sentencia interlocutoria, entre otras. Me quiero detener
en estas y en particular en aquellas que ordenan la
detención provisional o la detención definitiva o el
establecimiento de medidas cautelares sobre una
persona, precisamente por su trascendencia. La esencia
de la sentencia es su motivación, el razonamiento; es
decir, la explicación que hace el juez de cómo ha
interpretado la norma, el razonamiento de cómo ha
analizado los hechos o las circunstancias para llevar a
una determinada conclusión. Eso no es más que un
rendición de cuentas que tiene precisamente su razón
420

de ser y su base en la concepción republicana de la

justicia. La justicia no es arbitraria. La justicia no está
delegada por Dios, ni por el soberano. La justicia es
ejercicio de razonamiento, de aplicación de una
normativa comúnmente aceptada a una situación
concreta y específica. De manera que aun cuando esto
sea así –creo que ustedes conocen la experiencia– hay
cientos de sentencias que no son razonadas, en particular
este tipo de autos de substanciación o de sentencias
interlocutorias, donde se manda a prisión a una persona
sin mayores explicaciones; o si no –y esto es lo más
frecuente–, hay unas sentencias verdaderamente
ininteligibles. ¿Por qué? Porque alcanzan niveles de
tecnicidad tales que no son inteligibles ni siquiera para
el común de los abogados. Hay que ser especialista en
derecho penal, administrativo o constitucional para
entender ciertas sentencias o dedicarles un buen rato.
Les pedí que recordaran las observaciones o las
normas de las prácticas de conducta que habían
planteado los organismos internacionales con respecto
a la información. Les pedí que lo retuvieran porque creo
que, con mayor razón, se aplican a la administración de
justicia. Las sentencias, si su razonamiento tiene
precisamente como razón de ser explicarle a la sociedad
la razón de un fallo para que la sociedad oriente por ahí
su conducta, con mucha mayor razón deben ser
instrumentos comprensibles, accesibles para la
población en general. De modo que aquí hay una primera
tarea de exigibilidad de cuentas de cara a la adminis-
tración de justicia, y estoy seguro de que en casi todos
nuestros países.
421

Por otra parte, los órganos judiciales jamás dan cuenta

de su actividad administrativa. En nuestro caso –y creo
que será el caso de la mayor parte de los países–, el
principio de la separación de poderes y el principio de
la independencia judicial, se pervierten y dan por
resultado que los órganos judiciales no estén obligados
a rendirle cuentas a nadie ni de su actividad juris-
diccional ni de su actividad administrativa. Así, puede
pasarse una corte todo un año sin dar una sentencia,
aun cuando los jueces hayan recibido sus emolumentos
durante los doce meses, que nadie les pregunta y nadie
les reclama, y ellos jamás o muy rara vez dan
información de qué han hecho o qué han dejado de hacer.
Ya no se diga en los casos, como en El Salvador o en
Honduras, donde el mismo órgano judicial administra
todos los recursos del órgano judicial. En El Salvador,
el 6 por ciento del presupuesto nacional está constitu-
cionalmente destinado a la administración de justicia.
Creo que amerita que exista la responsabilidad de
explicar el uso de esa cantidad de fondos, así como
también de saber, tanto para la sociedad como para los
mismos jueces, por qué fue trasladado de algún lugar a
otro tal juez o tal otro; por qué fue ascendido o por qué
fue dejado de ascender; por qué fue seleccionado o por
qué fue dejado de seleccionar. Así, sobre todos estos
asuntos que implican decisiones que afectan cotidia-
namente la vida de los ciudadanos, nunca dan cuentas
las administraciones de justicia. Entonces, ahí hay una
segunda veta en el ámbito de la exigibilidad de la
rendición de cuentas ante la administración de justicia.
422

Tras revisar el programa de este curso, encontré que

todo él está orientado hacia la exigibilidad de los
derechos económicos, sociales y culturales en los
organismos internacionales de derechos humanos. En
realidad, solo en el título de esta conferencia aparece
–ahí aislada y un poco metida como a la fuerza– el
término “la institución administración de justicia”.
Conozco la preocupación del Instituto en esta materia y
sé que no es actual, que viene realizando esfuerzos por
profundizar en el tema de la administración de justicia.
De hecho, hay experiencias muy interesantes ya en
Guatemala, en Paraguay y en Nicaragua, entre otros.
En mi opinión particular, el Instituto en este sentido, es
de alguna manera el reflejo de lo que es la sociedad
civil organizada en torno a la promoción y a la vigencia
de los derechos humanos. Está indicándonos un hecho,
un fenómeno, en el que no creo equivocarme, que es el
siguiente: el movimiento de derechos humanos en
América Latina, de la defensa del núcleo duro –vida,
libertad, integridad personal– en la época de las
dictaduras, en buena hora ha pasado, si no se habría
anquilosado o habría desaparecido, como ha ocurrido
con varios organismos, pero ha pasado rápidamente a
la temática de los derechos económicos, sociales y
culturales.
Comprendo perfectamente esa preocupación. En
FESPAD ahora mismo estamos por comenzar un
proyecto grande de seguimiento de los derechos
económicos, sociales y culturales. No critico eso, pero
sí señalo el hecho de que de aquella temática se ha
pasado de manera muy rápida a esta otra temática sin
que, al menos que yo conozca, el movimiento de
423

derechos humanos se haya detenido en el tema de la

administración de justicia y asumiéndolo como una de
sus áreas de trabajo, con la misma vehemencia con que
asumió antes la defensa de ese núcleo duro en la época
de las dictaduras, o con la vehemencia con que ahora
asume la defensa, promoción y exigibilidad de los
derechos económicos, sociales y culturales. Creo
entender la razón –repito– de ese fenómeno, pero
justamente, y por eso agradezco la oportunidad de hablar
en este foro, quiero recordarles y señalar que la
democracia en nuestros países no va a alcanzar un grado
de consolidación que pueda decirnos que es irreversible,
si no alcanza la administración de justicia un grado de
consolidación democrática, un grado de sanidad, un
grado de independencia, un grado de fundamentación
de los derechos humanos que sea en sí mismo aceptable.
Con esto lo que quiero es, francamente, hacer un llamado
vehemente a destinar una mayor parte de la atención
de ustedes y de sus organismos a esta temática de la
administración de justicia.
Preocupa mucho que, en esta temática, y más grave
todavía en la temática de la reforma judicial, los actores
que han copado prácticamente la actividad son los
organismos multilaterales de financiamiento –Banco
Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo o AID
como ha sido en el caso de El Salvador–. No está mal.
Me parece muy interesante, y en el caso de AID más
interesante todavía, que destine fondos a esto y no a
otras cosas. Pero sí me preocupa que el movimiento
que expresa históricamente la preocupación por la
vigencia de los derechos humanos no tenga una
presencia activa, vehemente, militante en esta
424

problemática, en esta temática, porque sin ese

ingrediente –y eso está muy bien justificado en el libro
Acceso a la Justicia y Equidad–, la reforma judicial,
entiéndase la administración de justicia del siglo que
está comenzando, no va a ser una justicia que responda
a los intereses democráticos de la mayoría de nuestra
población.
Raúl Eugenio Zaffaroni, en un artículo llamado
“Hacia una dimensión política de un poder judicial
democrático”, mostraba hasta qué punto los latinoame-
ricanos ignoramos la temática de la administración de
justicia, y utiliza, con mucho dolor para mí y para los
salvadoreños en general, el ejemplo de los Acuerdos de
Paz. En este documento tan significativo, paradigmático
para el continente, Zaffaroni dedica unos ocho o diez
renglones al tema de la jurisdicción; agrega luego, que
en América Latina el derecho ha tenido desarrollos
equiparables y aun superiores en algunos casos, en lo
sustantivo y en lo procesal, con los de las metrópolis,
pero que en América Latina, los abogados nos hemos
desentendido de la teoría política del órgano judicial.
Es decir, nos hemos desentendido de la estructura
institucional que da vigencia o que hace irrelevantes
las declaraciones de derechos que están contenidas en
las constituciones y en las leyes secundarias. Entonces,
de nuevo quiero hacer un vehemente llamado a poner
más atención a esto.
Quiero terminar con una cita del libro Acceso a la
Justicia y Equidad. En la presentación que hace Juan
Méndez, el anterior Director Ejecutivo del Instituto, tres
párrafos breves dimensionan de manera muy interesante
425

lo que es la administración de justicia en relación con

los derechos humanos:
“En el campo de la administración de justicia es en
donde se define la vigencia de los derechos funda-
mentales en las sociedades contemporáneas, donde se
prueba si las libertades y garantías enunciadas en los
diferentes instrumentos de derecho internacional,
tienen o no aplicación real al interior de las
comunidades humanas. En buena medida la estructura
valorativa y normativa de los derechos humanos cobra
eficacia y validez solo desde el momento en que los
reclamos concretos por violaciones a sus disposiciones
son resueltos efectivamente por las instancias
jurisdiccionales a través de sus mecanismos procesales.
Si los operadores del sistema no están preparados, las
instituciones jurisdiccionales no responderán a su
razón de ser, sucederá entonces que toda la doctrina
de derechos humanos, la legislación que los imple-
menta y los esfuerzos desplegados desde la sociedad
civil para su efectiva vigencia, se condenan al fracaso”.
Ojalá que estas reflexiones contribuyan en el ámbito
de un curso tan interesante como este.
426

Conferencia
Fundamentos de la Rendición de
Cuentas en un Estado
Democrático de Derecho*
Miguel Gutiérrez Saxe**
Para abordar el tema de la rendición de cuentas en

un Estado democrático de Derecho, en el presente
documento se desarrollan e hilvanan una serie de
conceptos fundamentales. En primer lugar, se introducen
definiciones básicas de gobernabilidad y Estado
democrático, a partir de las cuales se trabajan los
conceptos de calidad de la democracia y la rendición de
cuentas. De la relación de ambos conceptos emerge un
tercero que se ha convertido en una categoría importante,
según las investigaciones de la Auditoría Ciudadana
sobre la Calidad de la Democracia1 : el trato ciudadano.
* Exposición presentada durante el II Curso Interamericano “Sociedad

Civil y Derechos Humanos”, organizado por el Instituto Interamericano
de Derechos Humanos, 13-17 de noviembre de 2000.
** Coordinador General del Proyecto Estado de la Nación en Desarrollo
Humano Sostenible.
1 Proyecto adscrito al Proyecto Estado de la Nación.
427

Al final del documento, se exponen lo que podrían

ser consideradas como tres buenas prácticas o al menos
como casos esperanzadores en la rendición de cuentas
a los ciudadanos.
Gobernabilidad, Estado democrático

de derecho y rendición de cuentas
El Estado Democrático de Derecho asegura las
libertades políticas de la ciudadanía y los derechos
civiles de la población, estableciendo redes universales
para el ejercicio de la responsabilidad política, legal y
administrativa de las personas investidas con autoridad
y para la rendición de cuentas. Es decir, provee garantías
para el ejercicio del status de la ciudadanía bajo la
dominación legal del Estado democrático (O’Donnell,
1997a). En esta definición, la rendición de cuentas es
un componente esencial. Al hablar de Estado Demo-
crático de Derecho, necesariamente se habla de
rendición de cuentas y de mecanismos para el control
político.
En este sentido, el Estado Democrático de Derecho
se distingue de la ausencia del mismo, que torna
imposible la existencia de una democracia, así como
del Estado de Derecho antidemocrático. En este último,
el Poder Judicial aplica leyes antidemocráticas a la
ciudadanía, las cuales sancionan limitaciones al ejercicio
de los derechos civiles y políticos, y legitiman la falta
de control ciudadano sobre el poder político (Ibid).
El Estado Democrático de Derecho no carece de
debilidades. Entre ellas se pueden citar la baja capacidad
428

para impartir justicia pronta y cumplida e igual para

todos, incluido el Estado, así como la pugna con legados
autoritarios o militaristas, que a veces conduce a la
impunidad ante la violación de los derechos humanos.
Otras debilidades importantes son la información
restringida, la aparición de la corrupción y la pobre
rendición de cuentas, y la incompleta independencia de
los poderes judiciales respecto a otros poderes del
Estado.
Estos problemas asociados al Estado Democrático
de Derecho plantean desafíos fundamentales: la creación
de un clima de seguridad personal y jurídica y la
transparencia de las acciones.
La ausencia de rendición de cuentas erosiona dos
principios básicos de la democracia: La igualdad política
de los ciudadanos, que se ve amenazada por la creación
de ciudadanos de primera, segunda y tercera clase. El
segundo principio se refiere al control ciudadano al que
está sujeto el poder político, es decir, la sujeción de este
último al Estado de Derecho. La inadecuada o
inexistente rendición de cuentas produce la entro-
nización de una vida democrática de muy baja calidad.
Las peores consecuencias las paga la sociedad como
un todo. El sistema político experimenta una pérdida
de legitimidad que afecta su capacidad de gobernar y
su misma estabilidad política y económica.
El patimonialismo y el clientelismo atacan la
seguridad jurídica, pues la ley se administra a criterio
de los gobernantes, y con ello se mina la confianza de
inversionistas y propietarios; las instituciones se
429

debilitan, y gran parte de la ciudadanía pierde

credibilidad en el sistema (Banco Mundial, 1997).
Así, la capacidad de la democracia para apalancar al
desarrollo disminuye. Unos pocos ganan a costa de la
mayoría.
Ante esta situación, resurge con fuerza el concepto
de gobernabilidad, al cual Tomasini se refiere como una
idea olvidada que “reaparece con el aura de novedad
propia de todo lo olvidado”. Para este autor, la
gobernabilidad es un concepto, pero también un cúmulo
de problemas que origina prácticas políticas. Es un
conjunto de valores, políticas e instituciones bajo las
cuales una sociedad administra sus asuntos.
La gobernabilidad descansa en la habilidad del
gobierno y de los distintos sectores sociales para
combinar adecuadamente en un período tres aspi-
raciones, en forma duradera o sostenible: el crecimiento
económico basado en el mercado, márgenes satisfac-
torios de equidad y protección social, y grados crecientes
de participación ciudadana en las decisiones políticas.
Se trata, entonces, del desarrollo de una relación
ciudadanos–institución e institución–ciudadanos, que
supone comunicación en doble sentido.
Transiciones hacia la democracia y

gobernabilidad
Durante la década de los ochenta, analizando la caída
de los regímenes autoritarios en América del Sur, autores
como O’Donnell (1997a) y otros autores, encontraron
que los nuevos regímenes democráticos enfrentan un
430

paquete muy complejo. Por un lado, heredan condi-

ciones económicas y sociales muy adversas, quizás con
la única excepción de Chile, en donde la transición
democrática se dio solo años después de haber superado
la crisis y no en el momento de la crisis económica.
Además, los nuevos regímenes por lo general heredan
condiciones adversas, expectativas muy amplias y
graves inequidades de base en un marco de acción muy
limitado.
En respuesta a esta situación, se ponen en práctica
las recomendaciones del Consenso de Washington
formulado por Williamson, el cual propone:
• El logro de la estabilidad macroeconómica
• La apertura y liberalización comercial
• Reducción de la presencia del Estado, buscando que
el gobierno “se quite del camino
• Previsión de acciones de compensación social (a
finales de los ochenta) en respuesta a agudos
problemas sociales (como la pobreza y los nuevos
pobres).
El estrecho margen en el que se restablecen las
democracias de la región, influido por las limitaciones
para la implementación de prácticas políticas y por los
planteamientos del Consenso de Washington, restringen
las posibilidades reales de combinar aspiraciones de
índole social, política y económica en los países de
América Latina.
Aunque el Consenso de Washington proporcionó
algunos fundamentos para que los mercados funcionen
431

bien, el enfoque fue incompleto y, en ocasiones, su

orientación fue mal dirigida (Stiglitz, 1999).
Los programas de reducción del empleo estatal y del
gasto asociado condujeron a disminuir la calidad de sus
cuadros profesionales. Los incentivos para atraer a la
función pública se redujeron y la contratación se hizo
más efímera, lo mismo sucedió con las destrezas para
la administración pública.
Una de las principales lecciones aprendidas de lo
anterior es que las políticas de desarrollo exitosas
incluyen mecanismos de participación de la gente en el
diseño, ejecución y evaluación que permiten adaptar los
incentivos localmente.
La gobernabilidad, la eficacia de los regímenes y el
buen gobierno se revalorizan como consecuencia de la
autocrítica que surge sobre el Consenso de Washington.
Sin embargo, ello se da en un contexto de creciente
malestar frente a la corrupción, las expectativas
incumplidas, el deterioro en la calidad y el acceso
restringido a los servicios y funciones del Estado. Todos
estos malestares se acumulan en un malestar mayor con
respecto a la política, los políticos y las instituciones.
Ello se da en un marco de crítica al sistema en un
momento donde no hay guerra fría ni polarización
internacional, por lo que hay mayor tranquilidad para
la denuncia, especialmente por parte de los medios de
comunicación, en donde hasta hace unos años se
defendía el sistema con fiereza.
En una situación como esta, la política se hace de
maneras distintas, dependiendo de hacia quién va
432

dirigida. Si es a los pobres, se promueve el clientelismo.

Para las capas medias existe el patrimonialismo; y para
la clase alta, el mercantilismo. Todas estas son
deformaciones de lo que sería una relación adecuada
entre la ciudadanía y las instituciones.
Existen extremos realmente notables, como la
habilitación ciudadana, es decir, las condiciones
mínimas para pensar que una ciudadanía puede ser
ejercida. Por ejemplo, ¿qué pasa si un ciudadano o un
habitante de un país no tiene documento de identidad.
No es ciudadano. ¿Y si un ciudadano o habitante de un
país no puede aspirar a vivir más de 40 años? Se limita,
de manera radical su ciudadanía.
En América Latina hay países que tienen un 40% de
la población cuya esperanza de vida al nacer no supera
los 40 años.
Bajo estas circunstancias, hablar de gobernabilidad
implica tener la capacidad para combinar en el tiempo,
las aspiraciones de la población, con lo la garantía de
estándares elementales que faciliten el ejercicio de su
ciudadanía a importantes sectores de la misma, que a
menudo son marginados.
En un Estado Democrático de Derecho y de
gobernabilidad, la ciudadanía tiene derecho a esperar
resultados de su democracia. Pero ésta no es evaluada
como un “paquete” único o general, sino que lo es
mediante la evaluación de asuntos muy variados y
cercanos a la experiencia cotidiana de la población,
como por ejemplo, su relación con el Estado en materia
de educación, salud, o justicia. En estos ámbitos, se
evalúan aspectos atinentes a la eficacia, la transparencia
433

y el respeto por la ley. Es ahí donde la ciudadanía

desarrolla su criterio sobre su Estado (Proyecto Estado
de la Nación, 1998a; Pérez Liñán, 1998).
Hasta aquí hemos planteado que existe una relación
intrincada entre el Estado Democrático de Derecho, la
gobernabilidad y la rendición de cuentas. Prácticamente
forman un engranaje único.
Ahora bien, si se conoce y se ha analizado este
engranaje, ¿por qué no se da el buen gobierno actual-
mente? ¿Será acaso que existen debilidades insti-
tucionales importantes? La respuesta es afirmativa: Hay
debilidades institucionales. Quizás sea este uno de los
principales elementos que explican las dificultades de
la gobernabilidad, de la eficacia de los regímenes, e
incluso, del buen gobierno. Existe una enorme distancia
entre la oferta electoral y lo que llaman, “las duras
realidades de gobierno”2 . Ese tipo de distancias tienden
a explicar, en gran medida, los problemas de gober-
nabilidad, lo que reafirma la necesidad de la rendición
de cuentas.
La respuesta frente a las debilidades institucionales
comentadas, ha sido el “cesarianismo”, es decir, la
búsqueda de un hombre fuerte como respuesta a la
creciente crítica a los partidos. Se afinca lo que se ha
dado en llamar la democracia delegativa, algo así como
2 A manera de anécdota ilustrativa, cabe recordar la canción de Les

Luthiers. Durante una serenata ranchera, dos charros mexicanos
disputan el amor de la misma dama. Uno de los charros comienza a
ofrecer cosas, y el otro le responde, comenzando así una escalada
muy importante en la magnitud de las ofertas. En un momento
determinado, el primer charro le ofrece a la amada un futuro venturoso;
el otro charro, ni lerdo ni perezoso, replica ofreciéndole dos futuros
venturosos.
434

un cheque en blanco, donde se elige a una persona quien

es la responsable de llevar las riendas del país por el
período que corresponde, sin mayor injerencia de otros
actores sociales. Si esa persona lo hace bien, su partido
ganará las siguientes elecciones. Si lo hizo mal, su
partido será desalojado del poder. Esto es lo que en
ciertas sociedades se anda buscando –y de hecho en
algunas de ellas ya se ha encontrado, con consecuencias
lamentables–: un voto en blanco con un
presidencialismo fuerte.
El diseño institucional también presenta muchos
problemas, como, por ejemplo:
• La existencia en sociedades donde hay múltiples
actores con capacidad de veto.
• La existencia de una relación entre poderes
inacabada, es decir, donde no existe independencia
entre ellos. Hay casos en que el Poder Judicial está
supeditado al Poder Ejecutivo o a algún partido. En
otros casos, existen restricciones en lo que es la
función legislativa.
• La discusión, con frecuencia creciente, acerca de las
ventajas del presidencialismo frente al parla-
mentarismo.
• La existencia en sociedades de excesivos pesos y
contrapesos, o sociedades extraordinariamente
centralizadas en donde lo que es poder local o lo que
es el gobierno local, tiene un peso ínfimo pues casi
no canalizan recursos ni tienen autoridad.
• La presencia de problemas de calidad en la
representación y de los representantes.
435

• La ausencia de una rendición de cuentas adecuada.

Este es un problema que afecta la gobernabilidad.
Ante estos problemas, actualmente se está subra-
yando la importancia del fortalecimiento de las
instituciones para el desarrollo. Esto queda claro en las
rectificaciones al Consenso de Washington. El propio
Willianson, que formuló este consenso en los años
ochenta, reconoce que se avanzó demasiado en la crítica
al Estado.
Por su parte, el Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo y el Círculo de Montevideo insisten en la
gobernabilidad y el desarrollo del capital social, como
fuentes de progreso. Su debilitamiento compromete el
desarrollo.
Por último, la Cumbre Iberoamericana de Chile (en
noviembre de 1996) destaca, precisamente, el fortale-
cimiento de las instituciones.
¿Por qué tantas fuentes resaltan el mismo punto?
Porque existen una serie de lecciones aprendidas que
refuerzan el punto:
• Los países con mayor desarrollo humano logran, en
el largo plazo, mayor crecimiento económico
(PNUD, 2000).
• Los países con menores inequidades iniciales, logran
mayores niveles de crecimiento (Birdsal y Londoño).
• Los países con mayor desarrollo institucional tienen
un mayor desarrollo económico (Banco Mundial,
1997)
• La presencia de medios de control ciudadanos de la
436

gestión pública reduce las prácticas corruptas, la

búsqueda indebida de rentas y la incertidumbre (Ibid).
• A mayor cambio hay una mayor necesidad de tener
la confianza de la gente, y esta es muy difícil
establecerla sin una adecuada rendición de cuentas.
Decía anteriormente que las personas tienen derecho
a esperar algo, y miden la calidad de una democracia
no como un atributo general de todo el régimen político,
sino como el efecto acumulado del desempeño
institucional y de la actividad de los ciudadanos en
múltiples áreas. La ciudadanía no valora la democracia
como un paquete, sino más bien como el resultado
acumulativo de sus relaciones con las instituciones y
con otras ciudadanías. En este sentido la reconciliación
de la política y sus instituciones con la gente solo puede
darse si hay más democracia, más control ciudadano,
más bienestar, y sólo entonces, quizás más reformas
económicas. Después de todo la democracia no es solo
certidumbre con respecto a los procedimientos sino
también, en alguna medida, con respeto a los resultados.
Calidad de la democracia y la
rendición de cuentas
La democracia requiere de la rendición de cuentas,
las elecciones libres son un requisito necesario pero
insuficiente para una democracia. La constitución
política costarricense señala que los funcionarios
públicos no son más que simples depositarios de la
autoridad y esto es bastante común en las constituciones
de América (artículo 11, República de Costa Rica). En
437

el artículo 2, señala que la fuente de esta autoridad reside

en la Nación y la Nación es indelegable, somos todos.
La soberanía también reside en la Nación. (Ibid)
El segundo requisito para la democracia es que el
poder político rinde cuentas a la ciudadanía. ¿Qué
significa esto? Que los gobernantes asumen ante la
ciudadanía la responsabilidad por sus acciones de
gobierno, sean estas en los poderes Ejecutivo,
Legislativo, Judicial, las Municipalidades. Los
Servidores Públicos y, en general, las personas que
detenten un cargo de representación social y política en
la sociedad civil, o aquellos que son intermediarios
sociales, como los partidos políticos y los medios de
comunicación colectiva, deberían rendir cuentas
también.
Decimos que una democracia requiere de rendición
de cuentas pues la fuente de poder de los gobernantes
es la ciudadanía. En la Tabla 1, se observa que sobre
este punto, en tres aspectos básicos de la rendición de
cuentas, en el país ha habido una evolución en los
últimos 30 años, sin que el cambio haya sido total.
En una democracia de alta calidad, están de-
sarrolladas la rendición de cuentas política, legal y
administrativa (Beetham, 1994) como se observa en la
Tabla 2. La rendición de cuentas política se refiere a los
mecanismos ciudadanos para velar por el cumplimiento
de las ofertas electorales, el buen gobierno y la
gobernabilidad. Se trata de tomar la palabra a quienes
solicitan los votos de la ciudadanía y sancionar
severamente el engaño.
438

La rendición de cuentas legal se refiere a los

mecanismos para el control de la legalidad y justicia.
No basta la existencia de un Estado de Derecho sino
que el poder político debe estar sujeto a él. Ninguna
institución o persona está por encima de la ley, tanto en
el ámbito público como en el privado. Además, la
administración de la justicia debe estar abierta al
escrutinio público como un medio para contribuir a una
justicia igual, pronta y cumplida para todas las personas.
Por último la rendición de cuentas administrativa se
refiere a los mecanismos para el control y la evaluación
de la eficacia y trato decente en la función pública. La
expresión “servidor público” nos recuerda que el fin de
las instituciones es satisfacer con eficiencia y equidad
3 Esta es una expresión muy conocida de José Figueres Ferrer, quien
fuera Presidente de la República en tres oportunidades. Esta frase la
pronunció a principios de los años setenta al ser interpelado sobre el
gasto público y su destino.
439

aquellas necesidades de la población que han sido

reconocidas como de interés público. Sin control y
evaluación, las instituciones derivan al garete y se
convierten en pequeños feudos bajo el control de
organizaciones delictivas. En estas circunstancias los
malos funcionarios gozan de poder e impunidad.
Conviene recordar que la corrupción y la rendición

de cuentas son contrarias, como la oscuridad y la luz.
La segunda también es contraria al patrimonialismo y
al clientelismo.
440

Los componentes de la rendición de cuentas en una

democracia podrían ser definidos de la siguiente manera:
• Transparencia: Existen medios eficaces para conocer
y verificar oportunamente la autoría de las acciones.
• Voluntad política: Hay voluntad de las y los líderes
de asumir las consecuencias políticas, legales y
administrativas correspondientes de sus acciones.
• Marco jurídico institucional: Existen normas legales
que otorgan atribuciones a diversos órganos de
control con capacidad técnica y administrativa para
velar y hacer cumplir a los gobernantes las
consecuencias de sus actos.
• Cultura cívica: Valores y creencias que estimulan la
ciudadanía, la solidaridad cívica, la vigilancia sobre
la honestidad y transparencia en la ejercicio de
asuntos de interés público.
Estos cuatro principios u orientaciones determinan
un conjunto de preguntas para organizar un sistema de
rendición de cuentas, a saber:
• ¿Se cumplieron los objetivos propuestos por los
gobernantes?
• ¿Se emplearon los recursos de conformidad con esos
objetivos?
• ¿Hubo honestidad en el uso de los recursos?
• ¿Se dio un trato equitativo, diligente y respetuoso a
los habitantes de las instituciones públicas?
• Y, en caso de incumplimiento de los puntos
anteriores, ¿fueron sancionados los responsables?
441

Cinco preguntas sencillas permiten organizar un

sistema de rendición de cuentas exhaustivo.
La clasificación de los medios de

control ciudadano
Según O’Donnell (1997b), hay varios tipos de control
ciudadano. El mismo es vertical cuando se da entre los
ciudadanos y el Estado, y es horizontal cuando se da
entre instituciones. Esta división es más bien de grado
y revela la incidencia ciudadana en el papel de vigilancia
y fiscalización de la eficacia del Estado.
La democracia es un proceso en permanente
construcción y los controles no se reducen a lo
sancionatorio, sino a la definición precisa del papel y
las funciones de servicio social, político y económico
para los que las instituciones han sido creadas. Véase el
recuadro 1.
“En Costa Rica, los controles políticos y los mecanismos de rendición de

cuentas han proliferado, pero su eficacia es parcial.”
(Proyecto Estado de la Nación, 1999).
442

Trato ciudadano: Un concepto clave

Al establecer que la calidad de una democracia no
es un atributo general de todo el régimen político sino
el efecto acumulado del desempeño institucional y de
la actividad de los ciudadanos en múltiples áreas, emerge
un concepto de vital importancia: el trato ciudadano.
Este es un concepto muy importante, incluso si de lo
que se trata es de reconstruir confianza y fe en la política
y sus instituciones. El trato ciudadano por parte de las
instituciones –es decir, el respeto a los derechos que se
refleja o no en él– es la actividad más cotidiana y natural
para evaluar la democracia.
“La calidad democrática del trato ciudadano es un
concepto que nos permite evaluar si el acceso y el uso
de los servicios públicos que brindan las instituciones
estatales están basados en el respeto a nuestros derechos
y deberes civiles y políticos” (Auditoría Ciudadana
sobre la Calidad de la Democracia, 2000). Entonces,
no solo se trata de tener acceso sino también de tener
un trato respetuoso.
En una situación de alta calidad democrática del trato
institucional la función pública se desarrolla en un marco
de ética y responsabilidad, las instituciones cuentan con
objetivos y recursos asignados con transparencia y con
base en criterios e indicadores de desempeño; hay un
buen funcionamiento de los controles horizontales y
verticales ligados con sistemas internos de evaluación
institucional.
Si bien en Costa Rica se ha avanzado en algunos
puntos, persisten brechas importantes en el logro de un
443

trato ciudadano de alta calidad, como se observa en el

Recuadro 2.
Recuadro 2
Quejas más frecuentes de la ciudadanía sobre
las instituciones
Según Esquivel y Guzmán (1999) entre las quejas más

frecuentes en Costa Rica de los ciudadanos y las ciudadanas
con respecto a las instituciones, las 10 principales son:
• Falta de respuesta •Detenciones arbitrarias

• Agresión verbal o física •Abuso de autoridad
• Atención deficiente •Tráfico de influencias
• Represalias por denuncias •Discriminación por discapa-
• Inacción u omisión cidad
•Discriminación por género
Tres instrumentos y algunas lecciones

aprendidas
La Defensoría de los Habitantes
La Defensoría de los Habitantes en Costa Rica es un
organismo de intermediación entre el Estado y la
ciudadanía. La ley que la crea (Número 7319), especifica
varios mandatos. A la Defensoría le corresponde
proteger los derechos e intereses de los habitantes frente
a las violaciones provocadas por actos, actuaciones u
omisiones provenientes de la actividad administrativa
del sector público. Deberá velar, además, porque el
funcionamiento del sector público se ajuste a lo prescrito
por el ordenamiento jurídico, la moral y la justicia.
444

Procurará el buen funcionamiento, la eficiencia y la

agilización en la prestación de los servicios públicos.
Véase Recuadro 3.
Interés difuso
ESTADO
Defensoría
de los
Denuncias Habitantes
particulares
Como se observa, no es una procuraduría de derechos

humanos típica, sino que tiene funciones más amplias.
La Defensoría realiza algunas investigaciones de
oficio y seguimiento de temas de interés nacional. Desde
su creación, ha abordado temas como la administración
de la justicia, los servicios de transporte remunerado de
personas, indagando tarifas y calidad de los servicios,
pues si bien el transporte no es administrado por
instituciones públicas, hay algunas de ella que tienen
como obligación velar por la forma en que se brinda
este servicio. También han sido analizados los casos en
el campo de la salud, como el de los pacientes
sobreirradiados en el tratamiento con bomba de cobalto
en un Hospital de la Caja Costarricense del Seguro
Social. Adicionalmente, se han investigado casos
445

relacionados con la contaminación ambiental, la defensa

de población migrante, la violencia doméstica –velando
por que las instituciones públicas pertinentes actúen en
este caso–, el cierre por quiebra del Banco Anglo
Costarricense, o el caso de anomalías en Aviación Civil.
En el Gráfico 1 se observa la opinión de los
costarricenses en cuanto a cuáles instituciones realizan
funciones tendientes a demandar la rendición de cuentas
de los políticos. Las respuestas son muy interesantes.
Mientras que el 55.4% le otorga estas funciones a la
Defensoría de los Habitantes, sólo un 6% opina que los
partidos políticos cumplen con esta función.
Gráfico 1. Porcentaje de personas que consideran que las instituciones

cumplen con alguna función para que los políticos rindan cuentas
Defensoría Hab. 55.4

17
Medios de Com. 43.7
Contraloría G. Rep. 33.4
15IV
Sala 27.1
T.S.E. 21
Asamblea13Leg. 18.4
Comisiones Leg. 15.8
11
Síndicatos 14.9
Comisión Nac. Consum. 14.3
9
ARESEP 12.6
SUGEF 11.6
7
Procuraduría 11.2
Contraloría Serv. 10.3
5
Cooperativas 9.7
Partidos Políticos 6.6
3
Tribunal Ambiental 3.5
SUGEVAL 3.3
1
NINGUNO 11.4
0 10 20 30 40 50 60
UNIMER R1 (2000)
La función de intermediación que realiza la

Defensoría de los Habitantes en Costa Rica no solo tiene
resultados en sí misma, sino que la percepción de los
ciudadanos queda influida por ella.
446

Informes sobre el Desarrollo Humano

Un segundo instrumento que fortalece o apoya la
rendición de cuentas en Costa Rica es lo que se conoce
como el Estado de la Nación. Este es un informe sobre
el desarrollo del país que preparan las universidades
públicas y la Defensoría de los Habitantes con el apoyo
de instituciones internacionales como Unión Europea,
el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el
Gobierno de Holanda.
Los informes se originan a partir de la constatación
de que la población no tiene acceso generalizado, fácil
y oportuno a la información sobre el desempeño
nacional en desarrollo humano sostenible, lo que
dificulta el conocimiento lúcido de su situación.
Otra constatación importante es que en América
Latina existe la necesidad de contar con instrumentos
que suministren una imagen detallada de la situación
de la nación y su evolución. Por lo general, los informes
gubernamentales destacan aquellos aspectos que
resultan positivos o favorables a la acción de gobierno,
no así aquellos que resultan críticos, por lo que es difícil
obtener una imagen completa y objetiva de la situación.
Por otra parte, no solo las acciones de gobierno
repercuten en el desarrollo de la nación. En una
democracia representativa el gobierno es un conjunto
de ciudadanos que nos representan a todos, pero la
nación es indelegable, la formamos todos (Proyecto
Estado de la Nación, 1996).
Algunos indicadores, como los que se incluyen en la
Tabla 3 clarifican la vigencia de los Derechos Humanos
y del Desarrollo Sostenible. El análisis de estos datos
447

permite concluir que el grado de vigencia de los

Derechos Humanos en la región es muy desigual. Sin
embargo, es posible contar con información relevante
sobre la situación de las naciones en diversos ámbitos.
Ese conocimiento lúcido del Estado que permite detectar
desigualdades y situaciones violatorias de los derechos
de las personas (como una baja esperanza al nacer o
escasas oportunidades de trabajo), es una manera de
promover los Derechos Humanos.
“Para enfrentar los desafíos económicos, sociales,

ambientales y políticos, una democracia requiere de
ciudadanos informados, con capacidad constructiva y
con ilusión. Un ciudadano con información es un
448

ciudadano con poder político.” (Proyecto Estado de la

Nación, 2000).
Este tipo de informes que versan sobre asuntos muy
generales como equidad, oportunidades y armonía con
la naturaleza, entre otros, permiten ampliar la
democracia, promover la efectiva participación de la
sociedad civil y favorecer la gobernabilidad. Es un
instrumento de rendición de cuentas que permite
precisamente reafirmar la democracia, la participación
y la gobernabilidad. Y esto con un instrumento
relativamente sencillo que es la publicación de informes
anuales sobre el desarrollo de los países.
Una característica importante de los informes, que
reafirma lo anterior, es que esta iniciativa fue creada
desde y para la sociedad civil, fundamentándola en tres
principios u orientaciones básicas: el rigor académico,
la legitimidad social y una amplia difusión.
Los informes anualmente sistematizan cerca de
cuatrocientos documentos, se indagan treinta y dos
fuentes de información, y mediante el concurso de unos
treinta investigadores, se arma un informe anual sobre
el desarrollo del país. A este instrumento se le agregan
elementos de participación en donde se involucra a la
sociedad civil en lo que es la construcción de los
informes. La presentación de los Informes sobre el
Estado de la Nación cada año se ha convertido, es en sí
misma, en un acontecimiento político de primera
magnitud, al cual, casi en forma obligada, se refieren
los diversos actores sociales y políticos.
Pero el impacto de los informes es aún más profundo.
Su elaboración y ha fomentado el desarrollo de una
449

nueva corriente de opinión sobre el desarrollo. Ha

dinamizado, diversificado y encauzado políticas de
investigación relacionadas con una amplia gama de
aspectos involucrados en el Desarrollo Humano
Sostenible, políticas que anteriormente no contaban con
un respaldo ni un foro para darse a conocer. Adicional-
mente, los informes han contribuido a ampliar las
fronteras de la información para los ciudadanos
individuales y los diversos grupos sociales.
La actualidad y amplitud de la información contenida
en los informes, en numerosas ocasiones ha servido de
base para emprender acciones de concertación política
y social.
Dentro de los esfuerzos de difusión de los informes,
se ha hecho hincapié en canalizarlos hacia los miembros
más jóvenes de la sociedad costarricense: los estu-
diantes. En diversas formas se ha volcado la información
de los informes y otros trabajos relacionados, en el
contenido curricular de escuelas y colegios del país.
Por último, la iniciativa de los informes ha permitido
establecer alianzas de colaboración entre importantes
sectores de la vida nacionales. Las instituciones más
directamente involucradas con ella, han renovado sus
compromisos hacia el mejor conocimiento de la realidad
nacional, e incluso esos compromisos se han diver-
sificado y enriquecido.
Auditoría Ciudadana sobre la Calidad de la

Democracia
El último caso de rendición de cuentas a repasar en
450

este documento es la Auditoría Ciudadana sobre la

Calidad de la Democracia. Este es un trabajo sistemático
que se ha venido desarrollando desde el Proyecto Estado
de la Nación.
La iniciativa surge al detectar el malestar ciudadano
frente a la vida democrática en Costa Rica. En la Tabla
4 se observa la serie histórica del abstencionismo en el
país desde 1953. Para 1998 se tiene un crecimiento muy
importante en la cantidad de personas que se abstu-
vieron. De 355.000 (un 19% del electorado en 1994) a
614.000 (30% del electorado en 1998). Este valor de
abstención es solo comparable con el nivel que se tuvo
en 1953 y 1958, las dos elecciones posteriores a la guerra
civil, que se dan con la proscripción de fuerzas políticas
de importancia en el país.
Tabla 4
Evolución del abstencionismo en Costa Rica
Fuente: Tribunal Supremo de Elecciones, Costa Rica
Pero esto no es todo. Por primera vez en el país se

tiene evidencia de una pérdida de lo que sería el apoyo
difuso al sistema político. Una investigación de Seligson
(2000) nos muestra cómo los costarricenses califican
en forma decreciente el respeto que merece el sistema
451

político, por las instituciones, y aún más grave, por los

derechos básicos protegidos. Cada vez menos cos-
tarricenses esperan tener un juicio justo, si llegan a
encontrarse en esa situación. Esta evidencia plantea una
pérdida de legitimidad del sistema político Véase
Gráfico 2.
Todas estas constataciones originaron un proceso de

trabajo y de pensamiento alrededor de dos conceptos:
calidad de la democracia y auditoría. Como resultado
se formó un núcleo que une ambos y que se denomina
auditoría ciudadana sobre la calidad de la democracia.
Ver Recuadro 4.
La auditoría ciudadana sobre la calidad de la
democracia tiene dos propósitos. Primero, determinar
cómo estudiar el contenido democrático de la vida
política en las democracias, y segundo, cómo convertir
452

una evaluación de ese contenido democrático en una

herramienta para fortalecer las prácticas democráticas
entre los ciudadanos y sus instituciones políticas.
Para su concepción, se partió del concepto de
auditoría como el examen de las cuentas e informes por
parte de especialistas que no son los responsables de
prepararlos “a fin de asegurar la plena rendición de
cuentas y apoyar (...) en la ejecución de las respon-
sabilidades” (GAO, 1998; Brittanica Online, 1998;
Richiutte, 1998. Citados en Auditoria Ciudadana sobre
la Calidad de la Democracia, 2000).
El propósito de una auditoría es evaluar prácticas;
su estilo es la máxima cobertura de los asuntos, no lo
escueto o parsimonioso. La participación de quienes son
sujetos de estudios es requerida. No se parte de una
hipótesis, como en una investigación académica, sino
que se espera como resultado el mejoramiento de las
prácticas y quizás algún desarrollo teórico, pero es
fundamentalmente lo primero.
Recuadro 4
Conceptos básicos de la auditoria ciudadana
sobre la calidad de la democracia
453

Por otra parte, el concepto de calidad de la

democracia que es un concepto de trabajo, es el grado
en que en una poliarquía –o sea aquel lugar donde
funcionan los procedimientos básicos políticos de una
democracia– se aproxima a las aspiraciones demo-
cráticas compartidas por la ciudadanía. Estas aspira-
ciones surgen de la teoría política, pero también de las
percepciones ciudadanas. Es quizás una definición
inductiva de trabajo, y si se quiere, una definición de
bajo alcance.
El concepto de auditoría calza muy bien, pero
¿cómo operacionalizarlo? Fundamentalmente esta-
bleciendo un umbral mínimo democrático que son las
aspiraciones mínimas de procedimientos, al estilo de la
poliarquía italiana, y un umbral máximo de calidad de
la democracia, que es el horizonte de las mejores
prácticas democráticas. El punto, entonces, es
determinar en qué lugar está el país entre ese mínimo y
esas aspiraciones máximas democráticas.
Para ello se utilizan estándares. Este es un concepto
basado en los lineamientos de ISO (siglas en inglés de
la Organización Mundial de Estandarización), que
establece que un estándar es un acuerdo documentado
y bien descrito, que contiene especificaciones técnicas
u otros criterios precisos, los cuales son aplicados
consistentemente como reglas, directrices o definiciones
de características que aseguran que los materiales,
productos, procesos y servicios son apropiados para el
propósito que fueron creados.
Retomo aquí la idea que he reiterado a lo largo de
este documento de que la calidad de una democracia no
454

es un atributo general de todo régimen político, sino el

efecto acumulado del desempeño institucional y de la
actividad de los ciudadanos en múltiples áreas. De ahí
la importancia del concepto de estándar. La ciudadanía
ve la democracia como una forma de organizar la vida
en sociedad, no solo como un régimen político. Por ello
no la evalúa como un paquete sino que se concentra en
aquellos aspectos cercanos a su experiencia cotidiana,
empleando criterios para determinar el desempeño
democrático, la eficacia, la transparencia y el respeto
por la ley.
Se llevó a cabo una evaluación mediante 10 métodos
distintos de trabajo –entre ellos, encuestas y sesiones
de grupo focal– acerca de la calidad de la democracia
en Costa Rica. Se tomaron en cuenta diez ámbitos
diferentes: procesos electorales, partidos políticos, la
generación de leyes, la administración de las leyes, el
trato ciudadano, gobiernos locales, participación
ciudadana, sociedad civil, opinión pública y cultura
cívica.
Los estándares de calidad se construyeron una
mediante revisión amplia de la teoría política, en lo que
se refiere a cuáles son las aspiraciones de la democracia.
Esto fue validado mediante un proceso de consulta con
unas cuarenta personalidades costarricenses del mundo
sindical, político, de operadores políticos, y repre-
sentantes de la sociedad civil, entre otros. También lo
fue mediante los diez métodos de trabajo arriba
mencionados.
Una primera gran conclusión de todo este trabajo es
que en Costa Rica existe un cumplimiento de los
455

umbrales mínimos de la democracia. Existen buenas

prácticas de vida democrática en una gran cantidad de
asuntos, pero también umbrales críticos en unos cuantos.
Los puntos más problemáticos en Costa Rica se
refieren a las diferencias de género, es decir, a la
participación de mujeres no solo en el sistema político
sino también en la representación en sociedad. Hoy por
hoy está más restringida la participación de la mujer en
cooperativas, sindicatos y otros ámbitos, que incluso
en el mismo mundo político.
Otra frontera crítica para el país se refiere a la calidad
de la representación en la sociedad civil. La vida política
o la vida democrática en la sociedad civil es bastante
limitada.
Entre los impactos esperados de la Auditoría
Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia está la
publicación a mediados del 2001 de los resultados.
Además, hay que citar el sustento a la participación de
diferentes instituciones y sectores sociales durante la
investigación y evaluación, la creación de espacios
adicionales para el escrutinio público, y la siste-
matización de fuentes de información. Todo ello
contribuirá a un mejoramiento de los informes sobre
Desarrollo Humano en Costa Rica.
Algunos países han demostrado interés en iniciar
procesos similares. De concretarse, este constituiría un
importante impacto de este esfuerzo.
456

Recapitulando...
A lo largo de este documento se han expuesto los

fundamentos de la rendición de cuentas, descubriendo
intrincadas relaciones entre el Estado Democrático de
Derecho, la gobernabilidad y los procesos de trans-
formación en la sociedad. También se ha subrayado la
enorme importancia de aspectos como el trato
ciudadano. Finalmente, se ha presentado tres experien-
cias que pudieran ser consideradas como buenas
prácticas en materia de rendición de cuentas.
La principal conclusión del trabajo es que en una
época de ajustes estructurales y de globalización, donde
la reconsideración sobre el fortalecimiento institucional
y la gobernabilidad favorece retomar el desarrollo de
las agendas nacionales, se detecta la necesidad de contar
con instrumentos para la exigibilidad de los Derechos
Humanos y para elevar la calidad de la democracia.
Estos instrumentos deben cumplir con ciertos
requisitos que sirvan para identificar, justificar y ampliar
el cumplimiento de los derechos humanos que agrega
la exigibilidad jurídica, acciones de promoción e
influencia. Deben motivar la participación ciudadana
informada y activa, al tiempo que amplían los horizontes
de la sociedad en cuanto a la cobertura, ratificación y
cumplimiento de los derechos humanos y de la vida
democrática, a fin de restablecer la fe en un destino
común como nación y elevar la calidad de la democracia.
457

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459

460

PANEL 1
Experiencias exitosas desde la
Sociedad Civil en Materia de
Rendición de Cuentas
461

462

Rendición de Cuentas del Estado

y las violaciones a los
Derechos Humanos
María José Guembe1
La experiencia que voy a compartir con ustedes, tiene

que ver con la rendición de cuentas por parte del Estado
en relación con las violaciones a los derechos humanos
del pasado.
A 25 años del golpe militar en Argentina (24 de marzo
de 1976), esto es, transcurrido un cuarto de siglo, el
tratamiento del pasado reciente y la obligación del
Estado de dar cuenta de su responsabilidad por las graves
violaciones a los derechos humanos, es en Argentina
un capítulo abierto. Las soluciones políticas con que se
intentó clausurar el debate sobre el período más trágico
de la historia reciente, solo lograron perpetuar la
discusión y en ningún momento consiguieron poner fin
al reclamo de la sociedad por verdad y justicia.
1 Argentina, Abogada, Coordinadora del Programa Memoria y Lucha

contra la Impunidad del Terrorismo de Estado, del CELS.
463

Desde el retorno de la democracia, se han imple-

mentado las más diversas medidas en relación con los
hechos de la dictadura. Argentina es el país que ha hecho
uso de casi la totalidad de las opciones que se conocen
para tratar con el pasado. Autoamnistía, comisión por
la verdad, juicios, condenas, amnistías, perdones,
reparación económica y juicios por la verdad, son
algunas de las medidas implementadas hasta el
momento; sin embargo, la impunidad y la falta de
conocimiento total de lo ocurrido ha impedido la
reconciliación social. De hecho, resulta casi imposible
recuperar el verdadero significado de la palabra
reconciliación, pues ha quedado asociada a la aceptación
de la impunidad y a la renuncia de los justos reclamos
de las víctimas y sus familiares.
Experiencias como la de Argentina, han dado
nacimiento a ciertos principios en el ámbito inter-
nacional que el Estado debe observar al momento de
rendir cuentas sobre la comisión de graves violaciones
a los derechos humanos. Estas obligaciones son las de
investigar, perseguir y castigar a los responsables; la de
informar a las víctimas y a sus familiares sobre las
circunstancias que rodearon los crímenes; la de
otorgarles una justa reparación, y la de separar de las
filas de las fuerzas armadas y de seguridad, así como de
los cargos públicos, a aquellas personas que participaron
en las violaciones.
Los organismos de derechos humanos han velado
en estos veinticinco años por el cumplimiento de la
totalidad de estas obligaciones. Todas las decisiones
adoptadas desde el Estado en relación con ellas, han
464

estado -y aún lo están-, mediadas por la participación

de la sociedad civil, en particular por esos organismos
que, nacidos durante la dictadura, ocupan actualmente
un lugar central en el control de las políticas públicas
relacionadas con la vigencia de los derechos humanos.
La experiencia a la que haré referencia, se relaciona
con la exigencia de la sociedad civil al Estado argentino
de reconocer y garantizar el derecho a saber la verdad
de lo ocurrido durante la pasada dictadura militar.
No resulta sencillo calificar como exitosa la
experiencia en cuestión; sin embargo, es útil para poner
de manifiesto la importancia de la participación de la
sociedad civil en la responsabilización del Estado, la
necesidad de utilizar los mecanismos institucionales
disponibles y el valor de la creatividad en el momento
de definir estrategias.
En la década de los ochenta, luego de haber
conseguido que se juzgara a los máximos responsables
de los crímenes, decisiones políticas impusieron el
perdón de los condenados y la impunidad de quienes
aguardaban juzgamiento. Fue así que, a partir de 1989,
el camino de la justicia pareció clausurado defini-
tivamente. Sin embargo, los reclamos no cesaron.
Impedidos de accionar judicialmente, los organismos
de derechos humanos exploraron diferentes estrategias
para quebrar el círculo de impunidad. Se denunció
entonces al Estado argentino ante los organismos
internacionales de protección de los derechos humanos
por incumplimiento de los tratados vigentes.
Tanto la Comisión Interamericana como el Comité
de Derechos Humanos de Naciones Unidas declararon
465

que las leyes de impunidad y los decretos de impunidad

eran contrarios al derecho a la justicia, reconocido en
los instrumentos internacionales, y recomendaron al
Estado argentino investigar, juzgar y sancionar a los
responsables y reparar económicamente a las víctimas.
El Comité recomendó también la separación de los
cargos públicos y de las fuerzas armadas, de todos los
militares cuya participación en violaciones de los
derechos humanos se hubiese probado. Sin embargo,
con excepción de las medidas de carácter económico,
el Estado hizo caso omiso de dichas recomendaciones.
En 1995, hubo un hecho que reabrió el debate acerca
del pasado. El ex capitán de navío, Adolfo Silingo, narró
su participación durante el terrorismo de Estado, y
confesó públicamente haber arrojado a prisioneros vivos
al Río de la Plata desde aviones de la marina de guerra.
Estas declaraciones reavivaron el reclamo de la sociedad
para que el Estado diera cuenta de los hechos del pasado.
Los organismos encabezaron, una vez más, los reclamos,
pero el impulso social, que había quedado adormecido
después de las leyes de impunidad, nuevamente
reapareció y acompañó ese reclamo. También, una vez
más, las instituciones del Estado guardaron un silencio
cómplice. Las pocas iniciativas que surgieron de la
esfera estatal intentaron callar al arrepentido y poner
fin al estallido de la memoria.
Frente al relato de Silingo, la exigencia que surgió
con más fuerza fue la de conocer en detalle lo ocurrido
a cada una de las víctimas y las tácticas utilizadas por el
terrorismo de Estado. La vía escogida para hacer valer
dicha exigencia fue el Poder Judicial, como el órgano
466

encargado de garantizar los derechos. Para que el

reclamo tuviera éxito, era necesario que los tribunales
comprendieran que la imposibilidad de sancionar a los
responsables no clausuraba, sin más, cualquier otra
intervención del Poder Judicial.
En abril de 1995 se presentaron entonces los primeros
pedidos a la justicia para que garantizara el derecho a la
verdad. Uno de esos casos fue el de Alejandra Alapacó,
secuestrada en marzo de 1977 y desaparecida hasta la
actualidad. Este pedido se fundó explícitamente en el
derecho a la verdad como un derecho subjetivo de los
familiares y un derecho de los pueblos a conocer su
historia. Como se trataba del caso de una persona
desaparecida, se argumentó también el derecho al duelo
de los familiares, a partir del reconocimiento de esta
práctica como uno de los pilares de la cultura occidental
sobre la muerte.
El derecho a la verdad se fundó en el derecho
internacional de los derechos humanos y su extenso
desarrollo sobre la desaparición forzada de personas.
En la presentación se detalló la doctrina y la juris-
prudencia internacional sobre la materia y se le exigió
al Estado argentino que cumpliera con sus obligaciones
internacionales. En el ámbito internacional, el concepto
de derecho a la verdad se había utilizado ya en algunas
ocasiones, especialmente en trabajos académicos. Sin
embargo, este concepto no había tenido un desarrollo
por parte de los tribunales locales. De este modo, se
procuraba introducir un principio proveniente del ámbito
internacional para su aplicación por parte de los
tribunales nacionales.
467

Ahora bien, desde este aspecto, el planteamiento

encontraba la dificultad de que no se trataba de la
aplicación, en el ámbito interno, de un derecho
reconocido en un tratado, sino de reconocer como
derecho una interpretación doctrinaria y jurisprudencial.
No obstante, también se argumentó que la obligación
del Estado de rendir cuentas sobre los hechos del pasado
se hallaba contemplada en la Constitución nacional en
tanto establece la forma republicana de gobierno.
Argumentamos que existe una estrecha vinculación
entre las instituciones republicanas y el derecho de la
sociedad de saber toda la verdad sobre su pasado
reciente.
Si bien el informe elaborado por la Comisión
Nacional de Desaparición de Personas había permitido
a Argentina conocer cuáles habían sido los métodos
utilizados por el terrorismo de Estado, esa Comisión no
tenía facultades para conocer de casos particulares, ni
dio informes a los familiares sobre qué había pasado
con cada una de las víctimas, sino solamente una
metodología general. Y, también, si bien la justicia en
los primeros años de la democracia hizo investigaciones
penales, estas solo tendieron a conocer la respon-
sabilidad de quienes habían participado y no a dar una
respuesta a los familiares de las víctimas sobre qué había
pasado con cada una de ellas. Por eso, todavía resultaba
pertinente y necesario que el Estado iniciara una nueva
investigación.
Por último resta destacar que el Poder Judicial, y en
particular el foro penal, que fue el ámbito elegido para
el reclamo, es en Argentina el ámbito propicio para
468

desarrollar este tipo de investigaciones, debido a las

facultades con que cuenta y a la posibilidad de los
familiares y de los fiscales de instar el procedimiento.
Este fue otro de los argumentos que justificó el pedido.
Las presentaciones de los primeros casos tuvieron
muchísima repercusión pública y permitieron instalar
el debate en torno al derecho a la verdad. El objetivo
primero de la petición era lograr que el tribunal
reconociera explícitamente el derecho inalienable a la
verdad y al duelo, más allá de que se le solicitaba
también que hiciera lugar a ciertas medidas de
investigación. La justicia reconoció expresamente
ambos derechos y accedió al cumplimiento de algunas
de las medidas solicitadas.
El hecho de haber logrado que se reconociera este
derecho por vía jurisprudencial, abrió un importante
camino en la reparación de las violaciones a los derechos
humanos del pasado. Y avanzaba también en la
responsabilización del Estado en cuanto a sus
obligaciones. Sin embargo, al poco tiempo el tribunal
se negó a conceder un pedido formulado por los
abogados y dictó una resolución en la que firmó que se
encontraba impedido de continuar las investigaciones.
Esta decisión motivó la presentación de un recurso
extraordinario a la Corte Suprema de Justicia de la
Nación. Dos años más tarde, la Corte rechazó el recurso
extraordinario y, de este modo, cerró la investigación
sobre el destino de Alejandra Alapacó, desaparecida
hacía ya veintiún años.
La resolución del Tribunal Supremo se basó en que
la realización de las medidas solicitadas para averiguar
469

lo ocurrido implicaría la reapertura del proceso y el

consecuente ejercicio de actividad jurisdiccional contra
quienes habían sido sobreseídos definitivamente.
Además de eso -que no era cierto-, el tribunal afirmó
que no advertía el objeto del solicitado diligenciamiento;
esto era lo que la Corte tenía para decir y no pudo
argumentar más.
El motivo que había llevado al tribunal a dictar la
resolución, era la errónea idea -que aún persiste- de que
no conviene regresar al pasado. Sin embargo, lo que ha
quedado demostrado en Argentina en los últimos años
es que el atroz crimen de la desaparición forzada de
personas borra la línea que separa el pasado del presente.
Quienes fueron secuestrados por las fuerzas armadas
hace más de veinte años, hoy siguen desaparecidos. La
pregunta entonces para la cual la Corte Suprema dio la
peor respuesta, es obvia. Si las fuerzas armadas eligieron
la forma más aberrante del terrorismo de Estado para
ejecutar su plan criminal, ¿deben acaso los familiares
resignarse también a vivir el resto de su vida con el
sufrimiento adicional que provoca el no saber que pasó
con sus hijos?
Una vez más, como durante los años de la dictadura,
la única posibilidad que quedó en pie para los familiares,
fue la de recurrir a los organismos internacionales. Sin
embargo, una nueva condena para el Estado argentino
no resultaba satisfactoria puesto que no constituye una
reparación suficiente para las víctimas que siguen
esperando que sean las instituciones nacionales las que
les reconozcan sus derechos.
470

Es necesario destacar que, si bien la decisión provino

del Poder Judicial, la responsabilidad alcanzaba también
al Poder Ejecutivo, que no impulsó también sus propias
investigaciones, y al Poder Legislativo, que nunca
asumió la obligación de dictar la legislación necesaria.
En noviembre de 1998, se presentó la denuncia a la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos; en la
presentación se denunció la violación, por parte del
Estado, de la obligación de respetar y garantizar el
derecho a la justicia, en tanto que se había negado la
posibilidad de concurrir a los tribunales a efecto de
investigar un caso de graves violaciones a los derechos
humanos. Y denunció, específicamente, que se había
violado el derecho a la verdad que, como ha sostenido
la Comisión, se deduce del conjunto de estos derechos
y obligaciones del Estado.
La Comisión abrió el caso y a los meses siguientes
una legisladora del partido gobernante se acercó a los
abogados y propuso constituirse en mediadora para
alcanzar un acuerdo de solución amistosa. Desde que
el caso se presentó, se había tenido en cuenta la mejor
alternativa; es decir, la de alcanzar una consensuada con
el Estado. Ello porque -como dije anteriormente- una
nueva condena para Argentina no resultaba de ningún
modo una reparación para los familiares. Por eso, lo
ideal era que el Estado se comprometiera a garantizar
el derecho.
En un primer momento, parecía que lo mejor sería
presionar para que se creara una nueva comisión
investigadora que, a diferencia de la CONADEP,
dependiera del Poder Legislativo y tuviera amplias
471

facultades para actuar sobre los casos particulares. Eso

daba la idea de que el Poder Judicial parecía haber
abandonado su decisión de garantizar el derecho de la
manera debida. Sin embargo, con el transcurso del
tiempo, los tribunales comenzaron a recibir nuevos casos
y a proseguir los ya iniciados. Este hecho nos hizo
cambiar de parecer y volvimos a pensar que el Poder
Judicial era el ámbito más adecuado para desarrollar la
actividad de investigación, pero que era necesario lograr
que el Estado se comprometiera a dictar la legislación
necesaria y a conceder claramente la competencia de
justicia.
Luego de intensas negociaciones, se arribó a una
propuesta que satisfacía las pretensiones de los
denunciantes. En noviembre de 1999, se firmó un
acuerdo por el cual el Estado se comprometía a
garantizar el derecho a la verdad de las víctimas y sus
familiares. Los términos salientes del acuerdo son los
siguientes:
- El gobierno argentino acepta y garantiza el derecho
a la verdad que consiste en el agotamiento de todos
los medios para alcanzar el esclarecimiento acerca
de lo sucedido con las personas desaparecidas, es
una obligación de medios y no de resultados que se
mantiene en tanto no se alcancen los resultados en
forma imprescriptible.
- El gobierno argentino gestionará la normativa
necesaria para que las cámaras nacionales, en lo
criminal y correccional federal de todo el país, tengan
competencia exclusiva en todos los casos de
472

averiguación de la verdad sobre el destino de las

personas desaparecidas.
- El gobierno argentino gestionará ante el Ministerio
Público Fiscal para que se destine un cuerpo de
fiscales ad hoc, con el objetivo de que actúen en
forma coadyuvante, sin desplazar a los naturales a
fin de alcanzar una especialización en la búsqueda e
interpretación de los datos.
Los puntos sobresalientes del acuerdo son que se
reconoce expresamente el derecho a la verdad, a la vez
que se le declara imprescriptible. Si bien existen
decisiones judiciales que reconocen este derecho, en este
momento hay resoluciones encontradas, lo que hace que
las causas que actualmente se encuentran en trámite, lo
hagan en foros diversos, sin un criterio uniforme. Esta
circunstancia se solucionaría con el cumplimiento del
acuerdo que comentamos, puesto que se asignaría
definitivamente la competencia a las cámaras federales
que fueron las que participaron en el juzgamiento de
los militares durante los primeros años de la democracia.
Más allá de esta ventaja, lo fundamental de esta dispo-
sición es que ahora los familiares saben ante qué órgano
deben presentar sus reclamos, mientras que hasta ahora
habían andado deambulando de un juzgado a otro y en
distintas reparticiones del Estado, sin saber adónde ir.
Otro aspecto en el que el cumplimiento de esta
solución contribuiría, se relaciona con la posibilidad de
compartir información que surge de los distintos
expedientes. La posibilidad de designar fiscales
especiales de investigación, podría contribuir también
a esto, pero ayudaría fundamentalmente a impulsar los
473

procesos que hasta el presente dependen de la iniciativa

de las víctimas.
La firma del acuerdo constituye un logro en sí misma
más allá de su posterior cumplimiento -que estamos
peleando aún-; sin embargo, para elaborar algunas
conclusiones sobre este caso, me parece que es necesario
separarlo en dos momentos.
El primero de ellos es aquel de 1995, en el que se
decide pelear por el reconocimiento del derecho. Lo que
se intentó en aquel momento no fue discutir argumentos
jurídicos, sino ver cuál era la respuesta que el Estado
argentino estaba dispuesto a dar a la interrogante sobre
el paradero de las víctimas y, en tal sentido, lo obligó a
manifestarse.
Otro objetivo era institucionalizar el debate sobre el
pasado y eso fue efectivamente alcanzado al reconocerse
en forma jurídica la existencia de un derecho a conocer
toda la verdad, la cuestión ya no pudo ser reducida a un
problema entre víctimas y victimarios, sino que la
actuación judicial significaba el reconocimiento de que
los familiares podían exigir que se les brindara la
información y que el Estado debía asegurar el
cumplimiento de su obligación de investigar e informar.
Entonces, la determinación del paradero de los
desaparecidos pasaba a ser una cuestión institucional,
trascendiendo la figura de los afectados directos.
También, otro de los propósitos fue el de reinstalar
el debate en la opinión pública, y ello se logró en parte
gracias a que se dio intervención al Poder Judicial. La
aparición de la justicia en la discusión fue un punto de
inflexión que determinó la trascendencia pública de la
474

cuestión sobre todo en la prensa. En cuanto a la

resolución del caso -específicamente la firma del
compromiso de solución amistosa- decía al principio
que no me resultaba sencillo calificarlo como un éxito,
por un lado por la falta de cumplimiento de lo acordado,
pero, fundamentalmente, porque más allá de los logros
institucionales, lo cierto es que en ninguno de los casos
se ha logrado saber lo ocurrido a alguna de las víctimas.
Posiblemente, es una búsqueda que lleve más tiempo,
pero es un aspecto que no podemos perder de vista. Sin
embargo, el hecho de haber comprometido de este modo
al Estado, resultó un avance fundamental.
Durante el transcurso de este año, la existencia de
un compromiso firmado sirvió para detener medidas que
ponían en peligro las investigaciones. Es importante
destacar que si bien el acuerdo se firmó en el marco de
un caso particular, los familiares se lo han apropiado y
lo invocan para hacer valer sus derechos. Lo mismo
ocurre con los miembros del Poder Judicial que lo usan
como marco legal para su actuación.
En este momento, estamos intentando que el acuerdo
sea ratificado con carácter de ley por el Congreso de la
Nación. Es algo que nunca se hizo. Tenemos buenas
expectativas, pero es apresurado pensar que lo vamos a
lograr. Nuevamente se trata de pensar en una solución
que, aunque inédita, nos permitiría lograr un mayor
progreso en el cumplimiento de la obligación del Estado.
Para concluir, quiero agregar que paralelamente al
derecho a la verdad, también se han logrado importantes
avances en relación con el derecho a la justicia y el
derecho a la memoria.
Solo voy a mencionar que aunque parecía imposible
475

hace unos años, hemos presentado en los últimos meses

dos pedidos judiciales de declaración de la nulidad de
las leyes de obediencia debida y punto final; y aunque
no se puede adelantar la resolución de los casos, las
respuestas dadas hasta el momento por el Poder Judicial
auguran buenos resultados.
La conclusión final entonces no puede ser equívoca:
en Argentina, los avances en esta materia se han dado
en los últimos años, muy a pesar del Estado, y
exclusivamente gracias a los esfuerzos de la sociedad
civil, que no ha bajado los brazos en ningún momento,
y que pese a los fracasos reiterados, ha buscado formas
novedosas y creativas de exigir al Estado alternativas
de máxima responsabilidad en la rendición de cuentas
sobre el pasado reciente.
476

Acerca del Proyecto de auditoría

social y la Rendición de Cuentas
Rolando Milla1
Con esta exposición no pretendo conceptualizar lo

que es rendición de cuentas, pues ya fue suficientemente
abordada por nuestro expositor. Lo que sí haré es contar
parte de la experiencia que tenemos en este tema de
rendición de cuentas, que para nosotros es auditoría
social, y ver algunos de los logros obtenidos. Es un área
donde la sociedad civil puede incidir y participar en las
decisiones políticas y económicas de sus naciones.
Además de algunas reflexiones sobre este tema, es
importante que conozcan en términos generales las
represalias que hemos afrontado como institución, como
sociedad civil, a raíz de este proyecto de auditoría social,
implementado en el año de 1998, y la forma coyuntural
en que empezamos a trabajar en esta actividad debido a
una necesidad que se presentó en ese momento.
1 Hondureño, Abogado, Comisionado Adjunto del Comisionado

Nacional de Derechos Humanos, Honduras.
477

La pobreza y los desastres naturales

como contexto de la intervención del
ombudsman
El huracán Mitch fue el corolario de un intenso
período de cuatro años de eventos meteorológicos que
oscilaron desde la sequía hasta los ciclones. Mitch fue
el cuarto huracán más intenso en el Caribe, desde que
se mantienen registros. Comenzó el 22 de octubre de
1998, como una tormenta tropical y desde entonces su
principal característica, aparte de su violencia, fue su
itinerario errático. El 26 y 27 de octubre se estacionó
sobre la costa caribeña de Honduras, con un movimiento
de 15 kilómetros por hora, pero con ráfagas de hasta
285 kilómetros por hora. Eso fue lo que ocurrió cuando
atacó las Islas de la Bahía, particularmente Guanaja. El
28 de octubre, Mitch hizo un cambio súbito hacia el sur
y entró a tierra firme hondureña el 29 de octubre, después
de descender de un nivel 5 a un nivel 3 de intensidad
(de acuerdo con una escala internacional, de 1 a 5,
aplicada a esos fenómenos). Durante el 29, 30 y 3l de
octubre, todo el territorio hondureño, el noroeste de
Nicaragua y el este de El Salvador recibieron intensos
aguaceros que dejaron destrucción y muerte. Las
estimaciones indican que en algunas regiones hon-
dureñas y nicaragüenses, la lluvia que cayó durante ese
período en particular, excedió la precipitación promedio
de una estación lluviosa entera. El 31 de octubre, el
Mitch dejó el territorio hondureño como una tormenta
tropical con dirección noroeste a Guatemala y la
península de Yucatán (Proyecto Estado de la Región,
pp. 258-262).
478

De una forma u otra, casi un cuarto de la población

hondureña fue afectada de manera directa o permanente:
hubo 6.600 muertos, 8.052 desaparecidos, 11.998
heridos, 1,393.669 damnificados y 2,100.721 evacuados
y temporalmente desplazados (alrededor de un tercio
de la población). En Tegucigalpa, la capital de la
República, los deslizamientos enterraron barrios
completos, especialmente los más precarios y pobres
localizados en los cerros.
En relación con la infraestructura social, productiva
y de comunicación, 215 puentes resultaron dañados,
1.683 sistemas de acueductos y alcantarillados fueron
semidestruidos y 3.158 aulas de clase afectadas.
Solamente en la ciudad de Choluteca (Sur), 3.000
hogares fueron destruidos por la inundación, y la ciudad
cercana de Morolica fue literalmente borrada del mapa
por el río Choluteca. El Valle de Sula, un baluarte
tradicional de la industria bananera, también fue
seriamente impactado. Las estimaciones indican que el
índice de crecimiento del producto interno bruto (PIB)
hondureño descendió en un 2 por ciento (Idem, PNUD,
1999: 91).
No había forma de que el país hubiera podido
enfrentar este enorme reto con sus propios recursos. La
ayuda internacional comenzó a fluir; primero para
auxilio humanitario y luego para reconstrucción y
reactivación.
479

El proyecto de auditoría social: El

ombudsman promueve la transparencia
y la rendición de cuentas
A la luz de la historia previa de ineficiencia y
corrupción por parte de gobiernos anteriores al manejar
ayuda internacional después de desastres naturales
(especialmente experiencias relacionadas con el huracán
Fifí en 1974), el Comisionado Nacional de los Derechos
Humanos decidió lanzar lo que llamó “Proyecto de
auditoría social” de la ayuda internacional recibida por
el país.
El respaldo legal a esta iniciativa se encontraba en la
Ley Orgánica del Comisionado, la cual le permite
realizar investigaciones sumarias e informales, así como
emitir recomendaciones y sugerencias. Estas no
solamente están relacionadas con los derechos humanos,
sino que involucran también todos aquellos actos o
servicios ilegítimos, arbitrarios, abusivos, defectuosos,
negligentes o discriminatorios suministrados por
autoridades públicas o agencias privadas que manejan
servicios públicos (artículos 9 y 16 de la Ley Orgánica).
Para marzo de 1999, el Comisionado produjo un
primer reporte, que comenzaba con un reconocimiento
al Gobierno por haber llevado a cabo una tarea
monumental de rehabilitación de las carreteras y de la
infraestructura en salud y educación. También fue
señalado el esfuerzo por proporcionar comida y albergue
a aquellos todavía necesitados. La iniciativa por hacer
que la Contraloría General de la República se
involucrara desde el principio del arribo de las ayudas,
alabó el ánimo colaborador asumido por la mayor parte
480

de los funcionarios a los cuales el Comisionado solicitó

información. No obstante, el reporte encontró indicios
de irregularidades tanto de servidores del Estado como
de corporaciones privadas involucradas en obras
públicas, en dos aspectos principales: ineficiencia y
corrupción (CONADEH, 1999).
En relación con la ineficiencia, una de las quejas más
comunes recibidas por la Oficina del Comisionado, a
través del “Proyecto de auditoría social”, estuvo
relacionada con la lentitud en liberar contenedores de
los almacenes de aduana dentro de las instalaciones
portuarias, lo que puso en peligro artículos perecedero,
prolongando innecesariamente el sufrimiento de los
damnificados por el huracán. Para diciembre de 1998,
dos meses después de la tragedia, solo en la Empresa
Nacional Portuaria (ENP) permanecían más de 400
contenedores estacionados en Puerto Cortés (al norte
del país en la costa del Caribe). Fue hasta febrero de
1999 que el Gobierno comisionó a una persona
específica para que lidiara con este problema y autorizó
la confiscación de contenedores no reclamados dentro
de un lapso razonable. Pero aun en esta etapa, la
distribución de los contenidos requería la autorización
de la Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI), así como
una aprobación del Ministerio de la Presidencia.
En el mismo sentido, el informe señaló la mar-
ginación de los gobiernos locales; los alcaldes, como
los representantes más inmediatos de sus comunidades
y con conocimiento profundo de sus pueblos, estaban
en la capacidad de detectar, evaluar y medir prontamente
los daños ocasionados por el huracán, sin embargo, no
481

pudieron enfrentar las tareas de reconstrucción debido

a la ausencia de recursos técnicos, materiales y
financieros.
Paradójicamente, la centralización excesiva contrastó
con los casos de informalidad. A pesar de la emisión de
legislación especial de emergencia, fue muy difícil para
el gobierno encontrar un balance consistente entre
enfrentar rápidamente una situación de desastre y aun
así mantener un control adecuado sobre las operaciones
de reconstrucción. El “Proyecto de auditoría social”
encontró que a varios contratos de obra pública,
especialmente para reconstruir la infraestructura vial,
les faltaban algunos requisitos y pasos legales. Por
ejemplo, hubo casos en los cuales el trabajo de
construcción se inició sin un contrato debidamente
formalizado. De igual manera, algunas de las firmas
contratantes no ofrecieron suficientes garantías
financieras y técnicas para llevar a cabo proyectos que
iban claramente más allá de sus capacidades.
En lo que se refiere a la corrupción, se encontraron
situaciones de lo que llamamos “tráfico de influencias”,
el cual adoptó la modalidad de contratar para la
realización de obras públicas a compañías notoriamente
vinculadas a funcionarios de alto rango del gobierno, o
a sus familiares cercanos. También fue reportado un caso
donde los bienes donados internacionalmente estaban
siendo vendidos por su custodio. Pero la denuncia más
sorprendente recibida por el “Proyecto de auditoría
social”, fue la de una firma contratante nacional que
pretendía reclamar como suyo, y consecuentemente
cobrarle al gobierno, un trabajo ejecutado por
482

cooperantes españoles en el departamento oriental de

Olancho. Aunque la acción no se consumó, este caso
refleja que la corrupción es un fenómeno no solo llevado
a cabo por funcionarios del Estado, sino una práctica
perniciosa esparcida por todo el tejido social, donde las
deficiencias de planificación, contratación y supervisión
del Estado abren espacios para la operación impune de
individuos sin ética en el sector privado también.
El Comisionado concluyó que, en términos generales,
las víctimas del huracán que no vivían en los albergues
establecidos por el gobierno y las agencias interna-
cionales, que fueron la mayoría de los afectados, no
estaban recibiendo asistencia y habían sido excluidos
de los beneficios de futuros programas sociales. El
informe también sugirió que la comunidad internacional
se enfocara en proyectos específicos, más cercanamente
auditables y que la cooperación internacional debería
considerar trabajar directamente con las ONG, toda vez
que estas actuaran con transparencia y dentro del marco
de las políticas públicas.
Aunque a lo largo del reporte el Comisionado insistió
en que los casos presentados eran excepciones al manejo
satisfactorio general de la crisis por parte del gobierno,
considerando las circunstancias urgentes y el hecho de
que muchos de los problemas descritos tenían su raíz
en condiciones estructurales, la Administración res-
pondió con una ofensiva desproporcionada. Reaccionó
primero quejándose acerca de lo mucho que el informe
había dañado la imagen internacional del país y, por lo
tanto, su habilidad para recaudar fondos en un momento
tan crítico. Continuó con argumentos legales, a través
483

de los medios, cuestionando las facultades del

Comisionado para inspeccionar la administración
pública y terminó con una turbulenta semana a finales
de abril de 1999, cuando el Congreso reformó la Ley
del Comisionado Nacional de los Derechos Humanos.
Las enmiendas iban claramente dirigidas a restringir
la esencia y la independencia de la Oficina del
Ombudsman. En primer lugar, reducían el mandato del
titular, de seis a cuatro años, haciéndolo coincidir con
el período presidencial. Y, en segundo lugar, restringían
los tipos de actos revisables a aquellos relacionados con
violaciones a los derechos humanos, dejando a un lado
su jurisdicción sobre casos de mala administración.
Aunque fue un secreto a voces que todos estos esfuerzos
estaban siendo orquestados por el Ejecutivo, el
Presidente se las arregló para permanecer callado
durante esta crisis institucional de una semana de
duración.
Las acciones del Congreso Nacional fueron seria-
mente cuestionadas. Las organizaciones de derechos
humanos, y los grupos de sociedad civil en general, se
pronunciaron y llamaron a demostraciones públicas. El
Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos
Humanos (la asociación regional de Ombudsman) se
reunió en Tegucigalpa para analizar la situación y emitió
un manifiesto de solidaridad. También se sumaron, en
un gesto sin precedentes, los embajadores de los países
nórdicos en Honduras, quienes hicieron una muy
oportuna y convenientemente publicitada visita a la
institución y su titular, en medio de la crisis. Menos de
una semana después, el Congreso se retractó de su
484

decisión y dejó intactos el período y las facultades del

Comisionado Nacional de los Derechos Humanos.
La profundización del modelo: las

instancias mínimas de autogestión
El “Proyecto de auditoría social” de 1998 a 1999,
apoyado por PRODECA y ejecutado conjuntamente por
el Comisionado y la organización no gubernamental
Consultorio Jurídico Popular, fue la primera experiencia
de control ciudadano sobre la inversión pública en
Honduras.
“Este ejemplo pionero incitó al Comisionado a
extender los procesos de auditoría social a grupos
locales…(esta) extensión impone al Comisionado el reto
de propiciar las condiciones mínimas para que los
miembros de esos grupos puedan ejercer su derecho a
participar, informarse investigar, analizar y pedir cuentas
a las autoridades” (CONADEH, 2000: 13).
Las instancias mínimas de autogestión promovidas
por la Delegación Regional de Occidente del Comi-
sionado Nacional de Derechos Humanos, se consideran
como la primera experiencia piloto en este nuevo
enfoque.
El Comisionado Nacional de los Derechos Humanos,
a través de su Delegación Regional de Occidente
reafirma su fe en los derechos fundamentales, en la
dignidad y el valor de la persona humana y en la igualdad
de derechos de hombres y mujeres, al apoyar las
“Instancias mínimas de autogestión”, que tienen como
fin promover el progreso social y elevar el nivel de vida
485

dentro de un concepto más amplio de lo que es la

participación ciudadana.
Estas instancias estarían conformadas por hombres
y mujeres de la comunidad con espíritu de solidaridad
que, a través de su trabajo voluntario, se ofrecen para
coordinar esfuerzos en la resolución de problemas y
buscar colectivamente soluciones a sus necesidades de
salud, transporte, vivienda, carreteras y todas aquellas
situaciones que afectan su calidad de vida.
¿En qué principios se fundamentan las instancias de
autogestión?
• Participación
• Objetividad
• Imparcialidad
• Solidaridad
• Servicio
• Buena fe
• Respeto mutuo a nuestra dignidad y a nuestros
derechos
• Transparencia
¿Qué son las Instancias de

Autogestión?
Son instancias mínimas de autogestión comunitaria
que procurarían promover una mejor calidad de vida
mediante la búsqueda de soluciones participativas de
mujeres y hombres sobre problemas puntuales y
486

urgentes que vive su comunidad, basada en principios

de solidaridad, transparencia e imparcialidad.
No formarán parte de la estructura funcional del
Comisionado Nacional de los Derechos Humanos, sino
que trabajarán con recursos de la comunidad y a través
del voluntariado solidario; por su parte, la institución
ofrecería asesoramiento en el marco de su competencia.
¿Qué objetivos persigue?

1. Lograr mayores grados de solidaridad social para la
búsqueda de soluciones pacíficas a sus necesidades
y problemas comunitarios basados en la vigencia
plena de sus derechos.
2. Ser una instancia promotora del derecho de petición
ante las autoridades, con el fin de solicitarles que
cumplan con su función establecida en la Ley y que
les brinden cuentas de lo que hacen en nombre de la
comunidad.
3. Hacer uso de las instituciones y organizaciones
existentes, que funcionan en la comunidad, con el
fin de coordinar la búsqueda de soluciones conjuntas
de los problemas prioritarios y urgentes de la
comunidad.
4. Promover dentro de sus comunidades el cono-
cimiento de las funciones y atribuciones de las
instituciones del Estado que garantizan la protección
de sus derechos, facilitando el correcto acceso de la
población a estas.
487

5. Evaluar periódicamente el mejoramiento en su

calidad de vida basado en la vigencia y el respeto de
los Derechos Humanos en su más amplio concepto.
¿Cuáles son sus funciones?

• Implementar mecanismos efectivos en la resolución
de problemas y necesidades comunitarias con el
propósito de mejorar su calidad de vida.
• Fomentar la participación ciudadana.
• Orientar sobre el acceso a las instituciones corres-
pondientes de acuerdo con la solución de la
problemática planteada.
• Ante la negativa de las autoridades y agotados los
trámites correspondientes, remitirán los casos al
Comisionado Nacional de los Derechos Humanos.
• Establecer una red solidaria con las instituciones y
organizaciones existentes en la comunidad.
• Monitorear la situación general de los derechos
humanos en el municipio, con énfasis en la
problemática de niñez, mujer, etnias, discapacitados
y tercera edad.
• Organizar eventos de promoción y educación de
acuerdo con la problemática y necesidades identi-
ficadas; solicitando el apoyo a las instituciones
competentes.
• Facilitar un proceso de autosostenibilidad para el
desarrollo de la comunidad.
488

¿Quiénes integran las Instancias de

Autogestión?
Hombres y mujeres que buscan el desarrollo de su
comunidad mediante relaciones amistosas y de
solidaridad, sin importar su edad, sexo, religión, raza y
distinción política, su condición social o económica.
¿Cómo funcionan las Instancias de

Autogestión?
• Realizando reuniones periódicas.
• Elaborando un plan de trabajo.
• Buscando miembros de la comunidad que fortalezcan
la instancia con su participación.
• Buscando el apoyo y asesoramiento de autoridades,
organizaciones sociales y el Comisionado Nacional
de los Derechos Humanos.
• Estando pendiente de la problemática local.
• Estableciendo reuniones informativas para conocer
las funciones de las autoridades y los proyectos de
las organizaciones sociales.
• Presentando proyectos que resuelvan necesidades o
problemas de la comunidad a organizaciones no
gubernamentales, organizaciones estatales y
organismos internacionales.
• Analizando los resultados de las acciones empren-
didas por el grupo.
• Siendo gestores de recursos para asegurar la
489

existencia y funcionamiento de la instancia de

autogestión.
¿Cómo se organizan?
Toda comunidad que decida organizarse, tomará en
cuenta:
1. Seleccionar un nombre para su instancia.
2. Tener una estructura mínima externa en la cual todos
y todas son responsables de las decisiones del grupo;
y otra interna, con el fin de autocoordinarse.
3. Algunas sugerencias para facilitar el funcionamiento
y coordinar el trabajo de las instancias son:
- serán responsables de coordinar las acciones que
acuerden realizar en las reuniones ordinarias,
- serán los representantes ante las autoridades y las
organizaciones sociales,
- serán los responsables de las convocatorias a las
reuniones,
- elaborarán y someterán a discusión los puntos de
la agenda,
- serán los responsables de las gestiones de los
proyectos de desarrollo comunal y de carácter
educativo,
- elaborarán actas de las reuniones realizadas,
- realizarán, con el apoyo de los demás miembros,
la planificación de las actividades,
- llevarán el registro de las orientaciones y/o
490

acompañamientos que realicen y de los problemas

y necesidades atendidos,
- serán los encargados de custodiar los fondos que
ingresen,
- llevarán el registro de ingresos y egresos de los
fondos,
- presentarán informes financieros a la comunidad
de los fondos obtenidos en su nombre.
¿Qué pide el Comisionado Nacional?

Que la comunidad se organice para buscar soluciones
a los problemas urgentes y prioritarios con el fin de
solicitar a las autoridades el cumplimiento de sus
funciones y el rendimiento de cuentas.
¿Qué ofrece el Comisionado Nacional?

El seguimiento y fortalecimiento a las Instancias de
Autogestión a través de:
- reuniones periódicas
- acompañamiento de actividades
- apoyo en orientación de casos
- desarrollo de actividades educativas y,
- asesoramiento y asistencia técnica para la imple-
mentación de las instancias.
En el ámbito institucional, el impacto de esta
experiencia se muestra en la disposición que han
491

mostrado las restantes delegaciones regionales para

echar a andar iniciativas similares en sus respectivas
áreas geográficas de influencia.
El futuro de las auditorías sociales es amplio y muy
variado. Podrán tener alcance comunitario (aldea,
caserío, barrio) o municipal. Podrán organizarse como
proyectos específicos de una asociación civil que ya
exista (patronatos, juntas de agua, cooperativas,
asociaciones de padres de familia, bancos comunales y
cajas de crédito rurales) o como producto de la
constitución de una nueva organización no guber-
namental. En cuanto a la temática, las auditorías podrán
trabajar en derredor de la seguridad pública, el control
ciudadano de los procesos electorales o el control
comunitario del sistema escolar, por citar solo algunas
posibilidades (CONADEH, 2000: 14-16, 27-31).
Una reflexión final

Aunque no existe legislación especial al efecto, las
auditorías sociales se sustentan en los derechos a
solicitar información pública y a pedir cuentas a las
autoridades y a las empresas privadas que prestan
servicios públicos. Estos derechos han recibido mayor
o menor grado de reconocimiento por nuestros
ordenamientos constitucionales, la normativa interna y
los instrumentos internacionales suscritos por nuestros
Estados. El reconocimiento de tales derechos tiene como
efecto un cambio fundamental en la relación entre
gobernante y gobernados; además, refuerza la idea
originaria de soberanía, pues en definitiva es el
492

ciudadano o la ciudadana quienes confieren el poder y

los recursos a la autoridad y, por tanto, tienen el derecho
de exigirle cuentas sobre su gestión (Ruiz Molero, 2000).
Estos derechos deben entenderse en esencia como
emanados del derecho a la participación, el que a su
vez tiene fuertes conexiones con el derecho al desarrollo,
como ya lo señala la Declaración sobre el Derecho al
Desarrollo, emitida por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en 1986 (Asamblea General de las
Naciones Unidas, 1986).
En aquellas instituciones que, como producto de la
propia historia de nuestros países, iniciamos ejerciendo
un mandato casi exclusivamente orientado a combatir
las violaciones a los derechos civiles y políticos, es
importante que utilicemos cada vez más nuestras
facultades contra los actos de mala administración; en
el entendido de que la lucha contra las acciones
ilegítimas, defectuosas, arbitrarias y discriminatorias es
también la lucha por la gobernabilidad y por el derecho
que tienen los ciudadanos a tener un buen gobierno,
como elemento fundamental de su calidad de vida.
Las alianzas con las organizaciones de la sociedad
civil no deben descartarse nunca en este trabajo de
incidencia para profundizar la democracia. Habrá que
recordar, como nos consta en nuestro caso, que si bien
es cierto el ombudsman nace producto de la conciencia
y responsabilidad del propio Estado, la defensa de
nuestras instituciones reside en el apoyo de la sociedad
a la que servimos, y en el de la comunidad internacional
que ve la defensa de los derechos humanos y la
promoción de la transparencia como asuntos cada vez
más de preocupación global.
493

Bibliografía
Comisionado Nacional de los Derechos Humanos

(CONADEH), 2000. Propuesta de Programa de
Auditoría Social (PAS) / Ricardo Puerta, consultor.
Tegucigalpa, Honduras. CONADEH / USAID
Honduras.
Comisionado Nacional de los Derechos Humanos
(CONADEH), 1999. Honduras desde la perspectiva de
la auditoría social: Informe preliminar de la auditoría
social sobre el manejo de la ayuda internacional a
consecuencia del huracán Mitch. Tegucigalpa:
CONADEH/Programa de Dinamarca pro Derechos
Humanos en Centroamérica / Consultorio Jurídico
Popular.
Congreso Nacional. Ley Orgánica del Comisionado
Nacional de los Derechos Humanos (Aprobada
mediante Decreto no. 153-95 de 24 de octubre de 1995).
Tegucigalpa: CONADEH.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), 1999. Informe sobre Desarrollo Humano
Sostenible. San José, C. R.: Proyecto Estado de la
Nación.
Ruiz Molero, Gonzalo, 2000. El control de la
Administración a través de las auditorías sociales.
Tegucigalpa (mimeo).
United Nations General Assembly, 1986. Declaration
on the Right to Development (Adopted by Resolution
41 / 128 of 4 December 1986). In: www.unhchr.ch
494

FUNDAR y la experiencia en
materia de Rendición de Cuentas
Claudia Vinay1
La labor del Centro de Análisis e Investigación

(Fundar) tiene que ver principalmente con el derecho a
la información y el derecho de petición en materia de
presupuestos públicos. Sobre la experiencia de este
organismo va tratar esta exposición.
En años recientes ha habido un creciente interés en
México y en otros países del mundo por trabajar con
presupuestos públicos. Tradicionalmente, los presu-
puestos públicos han estado aislados del escrutinio
ciudadano, porque normalmente se consideran como una
caja negra que solo entienden aquellos que los formulan
y que escapa un poco a las capacidades de los grupos
ciudadanos. Sin embargo, es muy importante el trabajo
con presupuestos públicos porque el presupuesto de un
país es el documento más importante de su política
económica; ahí se reflejan las prioridades del gobierno,
1 Mexicana, Licenciada en Relaciones Internacionales, Coordinadora

del Proyecto Análisis de presupuestos con perspectiva de género,
FUNDAR, México.
495

y es el mecanismo mediante el cual se traducen las

políticas en asignaciones específicas para llevarlos a
cabo. También es la herramienta que tiene el gobierno
para realizar e instrumentar programas para cubrir las
diversas obligaciones o necesidades que tiene el país,
ya sea mantener las finanzas públicas sanas o dar
cumplimiento a compromisos internacionales –como en
el caso de los compromisos de derechos humanos–, o
también hacer frente a problemas apremiantes, como
es el combate a la pobreza extrema.
En México, como en muchos de nuestros países, esta
asignación presupuestaria se ha visto sujeta a presiones
debido a los programas de ajuste estructural, a la
tendencia a la privatización y a la disminución del gasto
público. Y el peor aspecto de estas decisiones, es que la
población más afectada por esta nueva manera de tomar
decisiones presupuestarias, es generalmente la población
más desprotegida.
Esta población es también la más vulnerable ante las
decisiones presupuestarias, ya que la posibilidad de
mejorar o de empeorar su condición está muy
estrechamente vinculada a las decisiones que tome el
gobierno en cuanto a los recursos asignados para
educación, salud, asistencia y seguridad social entre
otros. Sin embargo, a pesar de que son ellos los más
afectados y los más vulnerables, también son los que
menos poder tienen de incidir en la definición de las
políticas públicas y en la definición de los recursos que
se asignan a dichas políticas.
En este sentido, el presupuesto y la rendición de
cuentas van un poco más allá del aspecto administrativo,
496

para convertirse en una revisión de cuentas de la política,

porque en la medida en que el gobierno asigne recursos
a uno u otro programa, es ahí donde se reflejan sus
prioridades políticas. El presupuesto tiene repercusiones
en todos los aspectos de la vida cotidiana de los
ciudadanos. Las calles que transitamos, los servicios
de salud, los servicios burocráticos, se puede decir que
permean todos los aspectos de la vida. Sin embargo,
trabajar con los presupuestos públicos –como ya se había
dicho– es complicado por varios asuntos; por un lado,
hay una tendencia de los funcionarios a concentrar la
información y no solo la información, sino el cono-
cimiento respecto a los presupuestos, como si fuera parte
intocable de su posición de poder. No obstante, esta
información es pública, y nosotros, como ciudadanos,
tenemos derecho a revisarla y cuestionarla. Empero, para
hacerlo de manera eficaz y de forma que podamos
incidir en las decisiones presupuestarias, es necesario
contar con herramientas de análisis e interpretación de
presupuestos públicos para que no vayan a decir que no
conocemos sobre este tema, que va más allá de nuestras
posibilidades o que, aunque nuestras sugerencias sean
interesantes, no hay dinero para asignar. Es como una
descalificación de la postura de los grupos ciudadanos
por parte de los funcionarios.
El primer acercamiento de Fundar al tema de
presupuesto se dio en uno de los espacios más notorios
de discrecionalidad que había en el presupuesto; estaba
consagrado en la Constitución y se denominaba la
“partida secreta” del Presidente, que, según el párrafo
tercero del artículo 74 constitucional, estipula que “no
podrá haber otras partidas secretas fuera de las que se
497

consideren necesarias con ese carácter en el mismo

presupuesto, las que emplearán los secretarios por
acuerdo escrito del Presidente de la República”. Esta
partida era asignada a la oficina de la Presidencia año
con año, y en cantidades a veces exorbitantes, sin que
hubiera claridad respecto a los criterios de su asignación
y sin que el Presidente tuviera la obligación de rendir
cuentas sobre su uso.
En 1995, Alianza Cívica, que se había formado un
año antes para la observación electoral, puso en marcha
un proyecto que se denominó “Adopte un funcionario”,
el cual pretendía dar seguimiento y monitoreo a
funcionarios públicos. Diferentes grupos ciudadanos
escogían a un funcionario al cual querían monitorear;
se le pedía a este funcionario información de todo: de
su personal, de su presupuesto, de cómo lo ejercía y de
cómo lo decidía, entre otros. Este proyecto inicialmente
arrancó con el gobernador de Tabasco, Roberto
Madrazo, y con el propio presidente, Ernesto Zedillo.
De acuerdo con los derechos de información y
petición que están consagrados en la Constitución, se
le solicitó al Presidente información respecto a su
salario, los recursos asignados a la Oficina de la
Presidencia y su declaración patrimonial y, a pesar de
que obviamente como promesa de campaña, Ernesto
Zedillo había dicho que iba a haber apertura y
transparencia, nunca hubo respuesta a esta petición. Pasó
un año y no hubo respuesta, por lo que Alianza Cívica
emprendió un juicio de amparo por violación de
garantías individuales en contra del Presidente de la
República. Finalmente, obtuvo un fallo favorable que
498

obligó a la Oficina de la Presidencia a responder todo

lo que Alianza Cívica estaba pidiendo.
Este proceso fue el primer paso para abrir el debate
en torno al acceso a la información presupuestaria. A
raíz de esta experiencia, que además fue coordinada por
el que hoy es presidente de Fundar –Sergio Aguayo–,
se elevó mucho el perfil del tema de los presupuestos
públicos. Asimismo, se aprovechó la coyuntura de que
empezó a existir realmente en la Cámara de Diputados
una representación de oposición. De hecho, en 1997, la
Cámara era mayoritariamente opositora, lo cual
proporcionaba un contexto totalmente diferente, porque
antes de que esto sucediera, la aprobación del
presupuesto era un mero trámite. Llegaba el presupuesto
del presidente del PRI a una Cámara predominantemente
del PRI, y este se aprobaba sin problemas y sin
cuestionamientos, ya que a todos convenía. Ahora, con
una composición plural de la Cámara de Diputados, se
abre realmente un espacio.
Ha habido mucho interés de ciertos diputados por
fomentar el trabajo y se le ha facilitado a Sergio Aguayo
y a Helena Hofbauer, directora ejecutiva de Fundar, el
acceso a la información que había; esto a pesar de una
práctica hasta ahora común en México: que con cada
cambio de administración y de gobierno, la gente se
llevaba toda su información. No dejaban nada, dejaban
los estantes vacíos, las computadoras vacías. Sin
embargo, hubo la voluntad política – uno de los aspectos
que también mencionaba el doctor Gutiérrez Saxe– de
ciertos diputados de facilitar algo de información. Con
esta información, Sergio Aguayo y Helena Hofbauer se
499

dedicaron al análisis sistemático de la información

presupuestaria de un período de diez años. Con base en
ello, publicaron una serie de artículos en uno de los
principales diarios de México con el título “El
presupuesto federal bajo la lupa”, en el que se hablaba
de la “partida secreta”. Las investigaciones permitieron
establecer que hubo un momento en el gobierno de
Carlos Salinas de Gortari, en el que la “partida secreta”
alcanzó los US$857.000.000, de los cuales no tenía que
rendir cuentas de nada; además, esos US$857.000.000
representarían el 15 por ciento de todo el gasto que se
asigna al combate a la pobreza hoy, y estaba concentrado
en una sola persona.
También se identificaron algunos otros espacios de
discrecionalidad y se identificó, por ejemplo, que la
Presidencia y la Secretaría de Gobernación reorientaban
aproximadamente un 20 por ciento de su presupuesto a
compensaciones salariales o bonos, cuyo criterio de
asignación tampoco era transparente.
Asimismo, se identificó que había una serie de
ineficiencias y rubros que eran realmente como una
“bisagra” a la cual se asignaban recursos para después
reorientarlos a otras cosas; presentaban una asignación
de determinada cantidad y un subejercicio de esos
recursos impresionante. Se ejercía el 1 ó 2 por ciento y
el resto quién sabe dónde quedó.
Estas investigaciones permitieron identificar todos
estos espacios de discrecionalidad y todas estas defi-
ciencias. Así, con la participación de algunos miembros
de la Cámara de Diputados, se empezó a trabajar en la
500

conformación de nuevos parámetros con mayor

transparencia. Ahora sí se han obtenido resultados
exitosos con respecto a esto. Por ejemplo, a partir del
año 2000 la “partida secreta” no ha desaparecido, pero
ya no tiene dinero, no tiene ni un solo peso esta partida.
Ya se publican año con año los rangos mínimos y
máximos de sueldos y compensaciones en materia de
bonos; se puede conocer en los mandos medios y
superiores de los funcionarios de gobierno cuánto es lo
máximo que pueden ganar, y a esto obviamente también
se le puede dar seguimiento si así se decide.
A raíz de la experiencia acumulada de Sergio Aguayo
y Helena Hofbauer, se percibió la necesidad de crear
una organización que se dedicara a la investigación de
manera independiente, interdisciplinaria y plural. De
esta forma se creó FUNDAR, que ha decidido trabajar
el tema de presupuestos públicos principalmente, porque
se cree que debe haber algo fundamentalmente irregular
en la manera en que se asignan los recursos, cuando la
pobreza sigue aumentando y hay un 50 por ciento de la
población de México que vive en pobreza extrema y
que esto no mejora. Entonces, hay decisiones que no se
están tomando de la mejor manera.
Es importante trabajar con los presupuestos, pero es
fundamental traducirlos de manera que sean útiles para
la incidencia, porque no sirve de nada decir que el 60
por ciento del gasto es gasto social, cuando vemos que
el gasto para la pobreza es solamente un 5 por ciento.
Si esto lo dividimos per capita, estamos hablando de
un gasto por persona, por día, de US$0,55 para el
501

combate a la pobreza extrema. Hay que llevar este

análisis de presupuestos a conclusiones como estas para
lograr que sean útiles para la incidencia.
FUNDAR ha desarrollado varios proyectos en
materia de presupuestos públicos. Por ejemplo, se ha
dado seguimiento al gasto descentralizado para pobreza,
identificando enormes espacios de discrecionalidad.
También trabajamos un proyecto de presupuesto con
enfoque de género, el cual se inserta dentro de la lógica
de rendición de cuentas. El proyecto pretende dar
seguimiento al cumplimiento de compromisos inter-
nacionales como la Convención de la Eliminación de
todas la Formas de Discriminación contra la Mujer y
los compromisos de El Cairo y Beijing, mediante el
fortalecimiento de las capacidades de los grupos de
mujeres para trabajar con el presupuesto público y hacer
propuestas bien fundamentadas y sólidas en materia de
asignación de recursos.
Asimismo, se hizo una investigación en el contexto
electoral con el fin de identificar desvíos para la compra
y coacción del voto, que no fue concluyente. También
se está trabajando, junto con otras organizaciones en
algunos países de América Latina, en la conformación
de un índice regional de transparencia en materia
presupuestaria.
Sin embargo, todavía quedan retos en este trabajo.
Es importante –como decía– lograr traducir y llevar los
números a la realidad porque si no, los números no dicen
nada. Hay que contextualizarlos en su realidad, en su
normatividad, mediante la identificación de los espacios
de discrecionalidad y de corrupción.
502

Por otra parte, es necesario hacerlo más incluyente;

que organizaciones de diversos intereses se involucren
en este tema y también para nosotros, es importante
traducirlo a otros campos, en especial, al campo de los
derechos económicos, sociales y culturales.
503

504

Foro para las Cancillerías

Latinoamericanas
505

506

Los derechos humanos

y la sociedad civil.
Un diálogo permanente
Marcela Matamoros1
Esta es una oportunidad para el gobierno de Costa

Rica que históricamente y de forma constante ha
privilegiado el tema de los derechos humanos en su
agenda de política exterior. Como anfitrión de la
Asamblea General de la Organización de Estados
Americanos (2001), se ha decidido, dentro de las esferas
de gobierno, privilegiar nuevamente el tema de los
derechos humanos.
Las circunstancias han llevado al gobierno de Costa
Rica a tener esta bandera de trabajo junto con otros
gobiernos amigos, a los cuales agradecemos todo el
apoyo que nos han dado para trabajar y moldear una
nueva posición de fortalecimiento al sistema intera-
mericano. Durante estos días frecuentemente se ha
1 Costarricense, Abogada, Asesora Jurídica del Ministerio de Relaciones

Exteriores de Costa Rica.
507

hablado acerca de si la Corte tendría que tramitar

muchos más casos, si la Comisión debería enviar más
casos a la Corte, si los dos órganos –Corte y Comisión–
deberían tener mayor presupuesto. Esos son los temas
que en la práctica pueden fijar nuestra atención de forma
prioritaria. Pero es oportuno hacer aquí un señalamiento
y es que el gobierno de Costa Rica trabaja para la mejor
protección del individuo, esa es la meta y el objetivo,
en una posición absolutamente clara de fortalecimiento
al sistema interamericano.
El presidente de la República, Miguel Ángel
Rodríguez Echeverría, ha manifestado en diferentes
foros la necesidad de una mejor tutela del individuo por
parte del derecho internacional. Se requiere, entonces,
que la Convención Americana se ejercite en su
globalidad, que garantice los derechos en el ámbito
interno y a escala internacional. Es esa la prioridad, las
ideas y el objetivo fundamental del gobierno de Costa
Rica. Todo esto se trata de hacer sin tocar la Convención
Americana o Pacto de San José de Costa Rica. Estas
son ideas generales para el desarrollo puntual que haré
a continuación.
Costa Rica –como se dijo– históricamente se ha
comprometido, por ser país sede, con la Corte
Interamericana. Ha tratado de brindar el apoyo político,
moral, financiero que ha estado al alcance del gobierno
en forma consistente, y no solamente nos consideramos
amigos de la Corte Interamericana, sino también del
sistema, incluyendo por supuesto a la Comisión. El
gobierno de Costa Rica valora enormemente los
informes que se hacen de la situación de derechos
508

humanos por parte de la Comisión Interamericana, las

visitas in loco, la tramitación de casos individuales, los
esfuerzos que ha realizado por alcanzar soluciones
amistosas, el énfasis que ha dado a diferentes derechos,
que, coyunturalmente, la Comisión ha enfatizado como,
por ejemplo, la libertad de expresión. Además, el sistema
no puede fortalecerse si no se fortalece a ambos órganos.
Desde 1998 he estado participando en un proyecto
que el Presidente Rodríguez ha solicitado realizar a la
Cancillería de Costa Rica, con ocasión del 30 aniversario
de la Convención Americana de Derechos Humanos.
En ese momento, 1998, había circunstancias especiales
que ponían en una situación de debilitamiento al sistema.
Esta fue una preocupación de mayor nivel –como
mencioné– y aprovechamos la ocasión del 30
aniversario para tener una reunión con los países
asistentes e intercambiar opiniones acerca del sistema
de una forma lo más sincera posible. De ahí salió un
grupo de trabajo y algunas ideas durante una reunión
de febrero. A este grupo se le llamó el grupo ad hoc, y
el Instituto, la Corte y la Comisión Interamericanas
fueron invitados a participar. Además, aparte de los
consensos temáticos alcanzados, también se hicieron dos
encargos. Uno a la Secretaría General, para que realizara
un informe sobre la situación financiera del sistema.
Este informe, en el que participaron la Corte y la
Comisión, fue distribuido posteriormente a todos los
ministros de Relaciones Exteriores. Asimismo, se
encargó al Instituto Interamericano realizar un informe
sobre la promoción de los derechos humanos en
América. Ese documento también se distribuyó a los
Cancilleres de América.
509

En 1998, el Presidente Rodríguez envió una carta

donde hizo un llamado a todos los países de América a
ratificar la Convención Americana de Derechos
Humanos y a aceptar la competencia obligatoria de la
Corte. Costa Rica felicita al gobierno de Barbados por
haber aceptado la competencia de la Corte en Windsor,
Canadá, hace unos cuantos meses. Después del esfuerzo
en el campo gubernamental que Costa Rica ha realizado
desde hace más o menos dos años, ahora nuestra
atención se ha enfocado a escuchar las inquietudes que
puedan tener las organizaciones de la sociedad civil.
En el mes de febrero recibimos, para la reunión técnica
del grupo ad hoc, un “Plan de acción de las Américas
para los derechos humanos, un desafío continental, una
empresa conjunta”, elaborado por las ONG de América
Latina y que trata exclusivamente sobre el forta-
lecimiento del sistema interamericano. Este documento
fue trasladado a las cancillerías participantes en esa
reunión. Si bien el documento no se pudo discutir página
por página, la reunión sí trató sobre todos los puntos
que enfocaba ese mismo documento.
En Windsor, la Resolución 1701, que trata sobre el
fortalecimiento del sistema interamericano, establece
casi en forma coincidente todos los consensos
establecidos o alcanzados en la reunión de febrero del
grupo ad hoc. Con base en esa Resolución, y en la
resolución y las conclusiones del grupo ad hoc, así como
en el plan de acción preparado por las ONG, el gobierno
de Costa Rica ha establecido líneas de trabajo que
señalaré seguidamente.
Primero, se ha determinado por consenso la
necesidad de dotar al sistema de recursos financieros y
510

humanos suficientes. En ese sentido, casi cualquier

acción que implique la eficacia o la eficiencia del
sistema, implica la necesidad de mayores recursos. Por
supuesto, cada uno de los órganos tiene necesidades
distintas y trabajos diferentes, a partir de lo cual han
establecido sus prioridades. Por ejemplo, la Comisión
expresó en una reunión la necesidad de contar con más
abogados; la Corte también. Esto tiene que converger
con una idea que Costa Rica está lanzando, que es la
permanencia de los órganos. Es decir, ¿queremos
órganos permanentes? Eso sería para Costa Rica el ideal.
¿Cuáles son las necesidades de la Comisión y de la Corte
en este momento? ¿Cómo se pueden buscar más recursos
para el sistema? Esas son todas las inquietudes que el
gobierno de Costa Rica ha presentado en diferentes
debates que hemos tenido con las instituciones
involucradas.
¿Y sobre el financiamiento? En el informe que
preparó el Secretario General se estableció que para
atender una Corte permanente es necesario US$6
millones anuales. ¿Queremos una Corte? ¿Qué es, qué
significa la permanencia? Significa comisionados y
jueces a tiempo completo; trabajando los comisionados
en Washington y los jueces aquí en Costa Rica. Que se
puedan tener sesiones en forma no extraordinaria, sino
por la misma permanencia que organiza en sus agendas,
de acuerdo con la situación de tener ahí a los comisio-
nados y a los jueces.
Creo que todo esto plantea una serie de inquietudes
al gobierno; el Presidente Rodríguez ha dicho que la
institucionalización de la Corte Interamericana de
511

Derechos Humanos supone la permanencia de los

jueces, como se tiene en Europa, así como más recursos
humanos para la Corte. Ustedes han escuchado al Juez
haciendo la comparación con el sistema europeo, en
relación con los problemas financieros y si se necesita
o no una corte permanente, entre otros. La misma
ratificación o universalización, qué dice del sistema, con
los diferente estatus de los países que son parte de la
Convención o que no han ratificado la competencia de
la Corte. Todos los temas planteados por Costa Rica
son temas de voluntad política; entonces, creo que el
gobierno de Costa Rica está tratando de llamar la
atención sobre la voluntad política.
Hay, por supuesto, diferentes grados en cuanto a si
lo que se quiere es una corte permanente, semi-
permanente, o un presidente de la Comisión permanente;
es decir, hay diferentes alternativas, y las ONG tienen
mucho que decir al respecto. Tienen mucho que decir
acerca de lo que realmente se necesita porque, en última
instancia, son las que activan el sistema y representan a
los beneficiarios del sistema. En tal caso, creo que es
fundamental la retroalimentación que los gobiernos
puedan recibir por parte de las organizaciones no
gubernamentales.
Como ya se citó, definitivamente el fortalecimiento
político del sistema descansa en la integración total de
los diferentes países que conforman la OEA. De otra
forma, se tendrá siempre un vacío de cobertura del
sistema que, de una u otra manera, puede crear
implicaciones a lo largo del tiempo y posturas de
negatividad con respecto al sistema por parte de los
512

países que sí están cubiertos por el sistema inte-

ramericano, aunque no comparto esa reacción.
Otro tema que preocupa al gobierno de Costa Rica
es el establecimiento de mecanismos efectivos de
seguimiento para el eficaz cumplimiento de las
sentencias de la Corte y las resoluciones de la Comisión.
El gobierno piensa que se debe tener un debate acerca
de los informes que haga la Comisión Interamericana,
relacionados con situaciones particulares de violaciones
a los derechos humanos al más alto nivel político dentro
de la OEA. ¿Cómo se podrá hacer esto? ¿Se podrá hacer
con un grupo de trabajo en el Consejo Permanente? ¿Se
podrá hacer estableciendo de manera obligatoria que
en la agenda de la Asamblea General se tenga que debatir
los temas? ¿Que la Comisión y la Corte determinen
cuáles son prioritarios? Pero lo que el gobierno de Costa
Rica quiere es que exista ahí el espacio. En eso se está
trabajando en este momento. Para nosotros es muy
importante también que se cree el ambiente político –y
en esto incluyo también la participación de las ONG–
en lo que se va a hacer. La Cumbre de las Américas en
Canadá es una oportunidad para generar la circunstancia
política. Creo que el espacio existe; el consenso existe
entre los órganos y entre los países. Un ejemplo de ello
es la Resolución 1701 sobre la posibilidad de dar locus
standi a las víctimas en los procedimientos ante la Corte.
Y concluyo con lo que dije al principio. El gobierno
de Costa Rica privilegia la protección y la tutela que se
tenga hacia los individuos. Nadie es dueño del sistema
interamericano. Los gobiernos no lo son, las ONG
tampoco. Los dueños del sistema interamericano son
513

las personas que se beneficien de la protección, de

alcanzar justicia, de luchar contra la impunidad en
América.
514


Latinoamericanas
Marcela Briceño-Donn1
Haré unos comentarios de carácter informal acerca

de cuál podría ser –sin comprometer con esto a mi
Cancillería– la actitud del gobierno de Colombia en la
próxima Asamblea General frente a los planteamientos
de Costa Rica, formulados a través de Marcela
Matamoros.
En primer lugar, un aspecto que considero que es
indispensable que circule al interior de las Cancillerías,
es que aquellos Estados que estamos comprometidos
con no reformar la Convención Americana, lo dejemos
saber y lo reiteremos, no a través de una resolución
política en la Asamblea, o no necesariamente a través
de esa vía, pero que sea clara esa expresión y la
manifestación expresa de esa convicción, al menos en
la actual etapa por la que atraviesa nuestro sistema. Así
1 Colombiana, Abogada, Jefe de Gabinete del Ministerio de Relaciones

Exteriores, Colombia.
515

lo anunció Marcela Matamoros: como ellos no están de

acuerdo con la reforma de la Convención, en ese mismo
sentido, los países que no lo estamos tenemos que dejarlo
saber con ocasión de las múltiples reuniones paralelas
que se dan con motivo de la Asamblea.
Me refiero ahora a los temas de fondo que podrían
ser objeto de resolución en la Asamblea General. El
punto de la universalización es fundamental. El llamado
a los Estados que no han ratificado el tema de los
diferentes regímenes, no solo de la Convención
Americana, sino de todos los instrumentos del sistema,
es esencial y no puede dejarse de lado.
Los temas del rol de los organismos políticos y del
seguimiento de las decisiones de los órganos, son temas
–si la Asamblea va a seguir la lógica de las últimas
Asambleas, con los diálogos de Cancilleres– que
tendrían que ocupar un lugar fundamental en las
discusiones de los Estados. Ya llevamos varios años
diciendo que los órganos políticos tienen mucho que
hacer en relación con el tema de derechos humanos y
es el momento de hacer propuestas concretas.
Sobre el tema de seguimiento, Marcela Matamoros
hablaba de un grupo de trabajo permanente, tal vez en
el Consejo. Esa es una buena iniciativa que puede tener
un riesgo y es que se dé lo que está pasando ahora en
diferentes escenarios de la OEA: que todo se organiza
entre la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos y el
Consejo Permanente, y cuando se llega finalmente a la
Asamblea General, ya no hay qué discutir. Entonces, se
podría pensar en “armar” el grupo de tal manera que no
se agoten las discusiones en las Misiones en Washington,
516

sino que los Cancilleres tengan documentos de trabajo

y propuestas diversas que les exijan sentarse a trabajar
los temas, a fin de que se diseñen las fórmulas que
permitan el seguimiento, tanto de la implementación
de las sentencias, de los fallos de la Corte, como de las
recomendaciones y de los informes especiales de la
Comisión.
En cuarto lugar, sobre el tema de la financiación debe
hacerse, claramente, un llamado a los Estados a cumplir
por lo menos con las cuotas que hay que pagar a la
Organización para que esta pueda funcionar. Si estos
pagos obligatorios mínimos se dieran, demostrarían un
compromiso efectivo, y permitirán, sin duda, una mejor
situación financiera de todos los órganos, incluidos, por
supuesto, la Comisión y la Corte.
A diferencia del tema de no reformar la Convención,
existe un tema en el que creo que los Gobiernos deben
dejar de hablar y es el relativo a las reformas de los
procedimientos. Ya logramos que en el grupo ad hoc se
concluyera que la Comisión y la Corte deben proceder
a hacer las reformas de sus Reglamentos. Creo que los
gobiernos ya dijeron lo que tenían que decir en esa
materia, y ahora la esperanza es que la Comisión y la
Corte hagan pronto las reformas, antes de que se vuelva
a abrir la discusión. Particularmente, si la Comisión
produce pronto unas reformas al Reglamento, sobre la
base de lo que ha recibido y ha escuchado en estos años,
deja sin argumentos a quienes quieren reabrir otra vez
el punto de dar “instrucciones” sobre cómo hacer el
trabajo. Pero debe hacerlo antes de que la discusión se
vuelva a abrir, recogiendo los aspectos en los que
realmente urgen las reformas en los procedimientos.
517

Y el último punto se relaciona con el planteamiento

que hizo Marcela Matamoros en relación con la
permanencia de los órganos. Ciertamente, el carácter
permanente de los órganos es el ideal y es a lo que todos
aspiraríamos; sin embargo, en este momento plantear
el tema en la Asamblea General me parece que puede
tener un efecto bumerán. Casi todos los Estados tenemos
problemas económicos muy grandes; muchos de los
Estados, aunque no tengan problemas económicos, no
pagan sus cuotas, y hay evidentemente países que no
quieren fortalecer el sistema. Creo que plantearlo en
este momento puede, más que hacerle un bien al sistema,
hacerle un mal. Tratemos de ser un poco más realistas
en esto y pensar que tenemos una Comisión y una Corte
que, con muchísimas dificultades económicas, están
funcionando. Apoyémoslas entonces para que, dentro
del esquema no permanente en el que están funcionando
ahora, puedan fortalecerse, a través de sus secretarías –
ampliando el personal, por ejemplo–, pero no me parece
que políticamente sea el momento de proponer la
permanencia, si bien coincido en que sería un ideal para
los países.
518


Latinoamericanas
Alberto D’Alotto1
De alguna manera voy a tratar de expresar los puntos

de vista de la Cancillería argentina en torno a la cuestión
del fortalecimiento del sistema interamericano. En este
sentido, deseo ratificar que la Argentina es un país
comprometido con el fortalecimiento del sistema
interamericano de protección de los derechos humanos.
Este compromiso tiene raíces en la historia y en la
memoria de todas las personas comprometidas con la
democracia y con los derechos humanos, pues sigue
presente en nuestro recuerdo el aporte extraordinario
que hizo la Comisión Interamericana en 1979, cuando
visitó la Argentina durante la dictadura militar. Fue aquel
el primer embate serio que el sistema internacional de
protección de los derechos humanos lanzó contra la
dictadura que había en esa época y, a partir de ese
informe, se produjo un cambio considerable en la
situación política, pues el régimen dictatorial inició su
1 Argentino, Abogado y Politólogo, Director de Derechos Humanos del

Ministerio de Relaciones Exteriores, Argentina.
519

retroceso, y se vio forzado a dar explicaciones sobre su

conducta a la comunidad internacional.
Desde 1984 en adelante, cuando se recupera la
democracia, la Argentina ratifica inmediatamente la
Convención Americana y con la reforma de la
Constitución Nacional en 1994, la Convención
Americana sobre Derechos Humanos pasa a formar
parte de nuestro ordenamiento constitucional. La
Argentina tiene compromiso con el sistema, creemos
en sus fundamentos y nuestra voluntad es la de participar
en su fortalecimiento.
La situación ciertamente ha evolucionado, pues
afortunadamente ya no se vive una era de violaciones
sistemáticas a los derechos humanos en la región, lo
que necesariamente incidirá en las características que
el sistema va a ir adquiriendo. Hoy enfrentamos otro
tipo de problemas. No hay abusos sistemáticos, pero sí
hay muchos problemas estructurales, problemas de
corrupción en la policía, problemas de retraso en la
administración de justicia. Buena parte de los casos
que la CIDH envía a la Argentina tienen que ver
básicamente con esta cuestión del déficit de nuestro
sistema judicial o de los abusos de la policía. Esta es
una cuestión que el gobierno debe afrontar. Está
intentando afrontarla en medio de una situación
económica muy difícil, y nuestra voluntad es obvia-
mente la de tratar de que sea en el marco interno que
estas cuestiones se puedan procesar y resolver de una
manera justa. No obstante, la realidad es que esto no
ocurre hoy, y motiva a muchos ciudadanos a recurrir al
sistema interamericano. Desearíamos que no fuera así,
520

pero, paradójicamente, la labor de la CIDH presta una

extraordinaria utilidad para movilizar la administración,
para movilizar la justicia, para tratar de resolver
problemas concretos en las provincias, pues el impacto
que tiene la existencia de un reclamo internacional, hace
que las autoridades en todo nivel se preocupen y avancen
en la resolución de problemas con mayor celeridad de
lo que ocurriría si el sistema no existiese.
La Argentina tiene un alto número de casos ante la
Comisión. Esto tiene también que ver con que, a raíz de
la integración de la Convención al ordenamiento
constitucional, el sistema se ha difundido extraor-
dinariamente en la enseñanza universitaria y entre los
abogados; muchos de nosotros hemos dado clases de
derechos humanos en la universidad y ahora, de alguna
manera, pagamos las consecuencias porque los
profesionales lo utilizan y proliferan así las peticiones.
Inclusive, hace unos días vino una persona al Ministerio
y pidió los formularios para presentar las denuncias
contra el Estado. Le respondimos que obviamente no
damos formularios para presentar denuncias contra
nosotros mismos, faltaría más. Pero ante su insistencia
le dimos la Convención. Somos en parte responsables
de haber generado eso, pero nos parece que de todas
maneras es algo justo y necesario, y es algo útil, aunque
muchas veces, por cierto, moleste a las autoridades.
A lo largo de estos años, la Argentina ha tenido un
historial de cooperación muy fructífero con la Comisión.
Considero que ha sido útil para la causa de los derechos
humanos. Ha habido casos importantísimos de solución
amistosa, como el “caso Birf”, por ejemplo, que facilitó
521

las indemnizaciones a las personas que habían sido

detenidas a disposición del Poder Ejecutivo durante la
dictadura. O la solución amistosa en el caso Verbitsky,
por la cual el Gobierno promovió y obtuvo la legislación
derogatoria del delito de desacato, o por ejemplo el “caso
de Hagelin”, que finalmente indemnizó al padre de una
ciudadana sueca, secuestrada y asesinada por la
dictadura militar. Inclusive hoy en día, con este caso
tan complicado de La Tablada, el Gobierno ha hecho
un extraordinario esfuerzo por cumplir con las
recomendaciones de la Comisión, aun a sabiendas del
enorme costo interno. pues la opinión pública es muy
hostil todavía para que esto pueda prosperar. En
definitiva, estamos avanzando en una línea de coope-
ración con la Comisión, que resuelve casos, aunque a
veces se producen tensiones y retrocesos, pero estamos
en un camino que me parece de cooperación muy
importante.
¿Qué dificultades tenemos hoy con la Comisión y
como resultado de los casos en trámite? La principal es
el tema del cumplimiento de las decisiones. Creo que
este es un tema muy delicado porque existen serias
dificultades para cumplir con las decisiones por ausencia
de mecanismos internos, y este problema puede, en el
largo plazo, tornar ineficaz al sistema. Es decir, que la
gente crea realmente que no vale la pena. No vale la
pena porque, en definitiva, por más que se obtenga una
recomendación favorable, no va a haber ninguna
posibilidad de implementarla y de que se produzca algún
tipo de cumplimiento de la decisión, pues el Estado
carece de los mecanismos. Y esto es así especialmente
cuando se trata de recomendaciones de carácter
522

resarcitorio. Estimo que este es un tema que tenemos

que abordar de una buena vez, no sólo lo hemos pensado,
inclusive lo hemos hablado con organizaciones no
gubernamentales, para hacer seminarios y debatir las
modalidades legales que podría revestir, y hemos pedido
inclusive a la Comisión que nos ayude a crear un modelo
de legislación general. Sé que en Colombia, por ejemplo,
tienen un régimen legal en esta materia y desearíamos
también su cooperación para conocer los resultados
obtenidos en la ejecución de las recomendaciones de la
CIDH. Este me parece un punto crucial.
Hay otro peligro para un funcionamiento armónico
del sistema. La facilidad existente para la presentación
de las denuncias ante la Comisión ha propiciado un
cierto abuso por parte de personas que, con razón o sin
ella, buscan una satisfacción a un reclamo que no fue
resuelto en el sentido de sus intereses en el derecho
interno. Y son reclamos básicamente de sumas de dinero,
digamos patrimoniales. Esto ha complicado y complica
extraordinariamente a la administración, particularmente
en esta época de tanta sensibilidad con la administración
de las finanzas públicas.
Creo que la Comisión en esto tiene que ser muy
estricta. Confiamos en que va a ser muy vigilante en el
sentido de que no exista un aprovechamiento oportunista
de utilizar a la Comisión como una cuarta instancia para
obtener lo que no se obtuvo en el sistema interno,
reclamos de naturaleza patrimonial abusivamente
presentados como casos de derechos humanos. No se
trata de la mayoría de los casos, pero hay varios casos y
esto ha generado una gran irritación; pensamos que
523

desvía a la Comisión de lo que es su función esencial,

cual es, dentro de sus recursos, concentrarse en casos
que tienen esencialmente que ver con la dignidad básica
de la persona humana y no con otros reclamos que
pueden encontrar algún amparo jurídico en algún
artículo de la Convención, pero que creo que la desviaría
de lo que entendemos que debe ser su tarea esencial.
Con respecto al fortalecimiento del sistema, quiero
decirle a nuestra amiga Marcela Matamoros, de Costa
Rica, que la Argentina va a apoyar a Costa Rica en la
Asamblea General de la OEA en la idea de lanzar un
fortalecimiento del sistema que haga que la Organi-
zación de Estados Americanos esté mucho más
involucrada en las cuestiones de derechos humanos de
lo que ha sido hasta el presente. Nosotros simpatizamos
con esa causa y hemos participado en el grupo ad hoc,
y simpatizamos con las recomendaciones que ha hecho
la resolución de la reciente Asamblea General de
Windsor. Por supuesto, creemos que la Comisión
Interamericana tiene que ser más estricta en la
admisibilidad. Que los plazos deben ser más razonables;
que no puede ser que haya casos que permanezcan
detenidos en el tiempo y reaparezcan tres o cuatro años
después, declarados admisibles, sin que el Estado haya
podido reaccionar como nos ocurrió en una oportunidad.
Es decir, son cuestiones de ordenamiento que deben ser
mejoradas. Tampoco es posible que el proceso dure a
veces indefinidamente, se intercambien cinco, seis, siete
presentaciones consecutivas de escritos por parte del
Estado y de los peticionarios, en un ejercicio cuyo
sentido no se alcanza a interpretar. Me parece que son
cuestiones de orden que se van a ir resolviendo. Nosotros
524

confiamos en que se vayan resolviendo.

En cuanto a la permanencia de los órganos,
simpatizamos con esa idea, pero coincido con el
planteamiento de Colombia en cuanto a que es algo muy
difícil de realizar en esta etapa, por las razones expuestas
y que comparto; esto es, las cuestiones presupuestarias,
las cuestiones de oportunidad de lanzar esa iniciativa.
Creo que debemos tender hacia ese objetivo, pero me
parece que no es de muy fácil realización en el mediano
plazo. Por supuesto, creemos que los temas de derechos
humanos deberían ser tratados al más alto nivel de la
OEA, pero claro, es muy difícil hacerlo. Los Estados, y
particularmente en esta época de crisis, tienen mucha
precaución antes de generarse problemas políticos
complementarios con otros Estados. Entonces, están más
llamados que antes a la prudencia en situaciones que,
en otras circunstancias, deberían enfrentarse. Considero
que deberíamos revertir esta tendencia. En esto creo que
el papel de las organizaciones no gubernamentales es
fundamental. Me parece que ellas ayudan a generar un
ambiente que les hace más fácil a los Estados avanzar
para pronunciarse de una manera más firme sobre
situaciones de derechos humanos en las que se registran
verdaderos retrocesos.
También vemos con simpatía la posibilidad de que
los individuos puedan participar en los procedimientos
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con
autonomía procesal. Pensamos que esto es un paso
positivo, si bien no tenemos una posición sobre la
reforma de la Convención. Pensamos que a través de
las enmiendas del Reglamento de la Corte podría dársele
525

forma a esto que, en términos jurídicos me parece

inobjetable; es decir, que los individuos, las víctimas,
tengan la posibilidad de manejarse con la mayor
autonomía procesal frente a la Corte Interamericana.
Es importante decir que las organizaciones no
gubernamentales –puesto que este es un curso que se
concentra en la participación de la sociedad civil– tienen
una tarea extraordinaria por delante. Nosotros nos
felicitamos del extraordinario progreso que vemos en
las organizaciones desde un “testimonialismo” crítico
que las caracterizaba hace quince, veinte años, a una
actitud mucho más constructiva. No es que nosotros,
los gobiernos, les pidamos que sean blandos o
conciliadores con nosotros, todo lo contrario; pero nos
felicitamos de una actitud mucho más inteligente y
cooperativa, utilizando las herramientas legales que
tienen a su disposición para realmente hacer avanzar la
causa de los derechos humanos y, en alguna medida,
tener diálogo con los gobiernos. Hay gobiernos
democráticos, hay más posibilidades de progresar que
antes, y las exhortamos a una participación mayor y a
una presencia inclusive mayor en la Organización de
Estados Americanos. Ahora tienen estatus consultivo y
nos parece que van a poder jugar un papel importante
en la OEA, a la manera del que ya juegan en el sistema
universal de las Naciones Unidas. Nos parece que esto
es necesario que también ocurra en la OEA y eso va a
movilizar al organismo y a hacer que la OEA pueda
jugar un rol mucho más activo en esta materia.
Por último, quisiera decir que el futuro presenta aún
526

variadas amenazas para el sistema y para la causa de

los derechos humanos. Hay un gran retroceso en materia
económica y social; nuestros países están enfrentando
serias turbulencias. Me parece que tenemos que estar
alertas. Hay voces que se alzaron contra el sistema
interamericano. Hay algunas afirmaciones de políticos
contrarias a la Convención pues creen que complica la
puesta en marcha de acciones para combatir la
delincuencia. Tenemos que estar alertas, tenemos que
afinar nuestros discursos, enfrentar con firmeza y con
más preparación técnica y jurídica estas nuevas
amenazas, y tratar de seguir avanzando por el camino
de ampliación de los espacios democráticos como una
manera de garantizar un mayor disfrute de los derechos
humanos; y que las resoluciones futuras de las crisis se
hagan en el sentido de mayor participación, de mayor
democratización y no de las restricciones que algunas
personas imaginan que estamos padeciendo. En ese
sentido, creo que este tipo de curso y la difusión y la
promoción que el Instituto está haciendo en la región,
esperamos que tenga en el futuro una mayor gravitación
y una mayor presencia en la Argentina y en el Cono
Sur, en particular. Creemos que es de extraordinaria
importancia para que esta crisis se resuelva en el sentido
de mayor apertura, mayor democracia y mayor respeto
a los derechos humanos.
527

528

Conferencia
La perspectiva de género como
articuladora de los
derechos humanos
Sonia Montaño1
El tema de la perspectiva de género como articuladora

de los derechos humanos es un tema que apasiona a
todas las personas reunidas en este panel. ¿Cuál ha sido
la relación del Movimiento Social de Mujeres en
América Latina con los derechos humanos? Hoy en día,
como acabamos de ver, muchos de los organismos
internacionales, los gobiernos y los medios de
comunicación han logrado comprender esta asociación
entre derechos humanos y derechos de la mujer; pero
no siempre fue así. Todavía hace poco tiempo, menos
de veinte años, las luchas del Movimiento Social de
Mujeres eran consideradas como un desafío imper-
tinente a las luchas de los derechos humanos. En muchos
1 Boliviana, Socióloga, Jefa de la Unidad de Mujeres y Desarrollo de la

Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEDAL.
529

de nuestros países, así como los pueblos indígenas

tuvieron que institucionalizar y fundamentar la
pertinencia y la especificidad de sus demandas, las
mujeres en América Latina también tuvimos que
construir argumentos para mostrar que había una
indisoluble relación entre la lucha por los derechos
humanos y los derechos de las mujeres.
Argumentar para explicar que, por ejemplo, cuando
se hablaba de derechos de las mujeres no se estaba
dividiendo al Movimiento Popular; que la lucha por la
igualdad de género no era algo importado de ultramar
para dividir a nuestros pueblos. Argumentar sobre la
pertinencia cultural de este debate hoy, parece parte de
la historia de los derechos humanos; afortunadamente,
tenemos tanto el marco internacional como los
mecanismos que nos permiten una articulación entre
uno y otro proceso.
Sin embargo, sí me parece interesante recordar cómo
esta armonización y esta noción de indivisibilidad,
interdependencia e integralidad de los derechos
humanos, sobre la cual ustedes han trabajado, ha llegado
a ser un elemento unificador de las distintas fuerzas
sociales que convergen en la lucha por los derechos
humanos.
Yo tengo que confesar que no siendo abogada y
habiendo participado de estas luchas, siempre me
costaba entender a qué generación de derechos
pertenecían nuestros derechos como mujeres, y tardé
mucho en memorizar el orden de los derechos.
Afortunadamente, cuando ya me los aprendí de
memoria, descubrí que el sentido común ha ayudado a
530

entender que esta clasificación no nos ayuda a abordar

el tema, y estoy feliz porque no tengo que seguir
repitiendo el orden de las generaciones.
Me parece interesante ver esta historia de armo-
nización de los derechos humanos en el largo plazo. Lo
que se entendió como el núcleo de las luchas por
derechos humanos, no necesariamente concordó con lo
que las mujeres estaban haciendo en la región de
América Latina. Si miramos la década de los sesenta en
América Latina, todavía prevalecía una visión prioritaria
de los derechos económicos y sociales sobre la
importancia que se le daba a los derechos cívicos y
políticos. Quienes tenemos más de cuarenta años,
podemos recordar que, en aquel período, el sentido
común en la región nos hacía entender que los derechos
económicos y sociales eran, en realidad, los que
marcaban la diferencia; los movimientos populares y
obreros de aquella época señalaban como un derrotero
la necesidad de conquistar los derechos a la educación,
al trabajo, a la salud; el conjunto de derechos sociales y
económicos que los Estados populistas patrimonialistas
habían fracasado en hacer accesibles.
Era la época en que, por ejemplo, el valor cívico de
las elecciones y de las instituciones democráticas estaba
todavía devaluado. No habíamos padecido las décadas
de dictaduras que nos hicieron revalorizar los derechos
cívicos y políticos; y en América Latina todavía
entendíamos que eran los derechos económicos y
sociales, sobre todo desde el ámbito del movimiento
popular, por los cuales valía la pena luchar. Así, la lucha
por los derechos cívicos y políticos estaba fuertemente
531

asociada con el liberalismo en América Latina; es decir,

la idea de estos viejos liberales que hablaban de la
libertad de prensa, de la libertad de expresión, de la
importancia de las elecciones, parecía anacrónica frente
a la fortaleza que tenían los movimientos sociales y
populares en sus demandas por un Estado popular,
socialista, todo lo que fue el paradigma de los cincuenta
y los sesenta.
Sin embargo, mientras eso dominaba la escena
política en la región, las organizaciones de mujeres en
varios países comenzaban a apuntar a los derechos
civiles, que como el voto, se habían conquistado en los
cuarenta y cincuenta. Es decir, muchos grupos de
mujeres que no habían ocupado la centralidad del
espacio público, sí tenían la mente puesta en los derechos
cívicos y políticos; esto es, no había una sintonía con lo
que podríamos llamar la corriente principal de los
derechos humanos, pero sí hubo grupos de mujeres que
empezaron a plantear, por un lado, el tema de la igualdad
entre hombre y mujeres como un tema fundamental, y
por otro lado, había grupos que estaban planteando la
importancia del disfrute a los derechos cívicos y
políticos.
Cuando la región se vio afectada por la presencia de
las dictaduras militares y la pérdida de los derechos
cívicos y políticos, la violación sistemática de los
derechos fundamentales caracterizó la escena política
en la región. No obstante, pasó una cosa extraordinaria:
fueron las mujeres, por ausencia, por exclusión, por
persecución, por muerte de muchos hombres, las que
empezaron a asumir un cierto liderazgo en lo que fue la
532

lucha por la vida en una doble dimensión: lucha por la

vida, en el sentido de los derechos humanos funda-
mentales, pero también lucha por la supervivencia, por
incursionar en la vida económica de nuestros países y
para garantizar la producción y la reproducción.
Creo que si miramos la década de los setenta, década
en la que la turbulencia política afectó a las elites de la
región, esta suerte de vacío político que se había
generado a nivel de los liderazgos sindicales y políticos,
permitió una incursión muy grande de las mujeres en
los ámbitos sociales y económicos. Se produjo entonces
esta mirada de las mujeres – me gusta más esa expresión
que la contenida en el título de mi presentación; en
realidad hablar de perspectiva de género suena muy
técnico–; la mirada y el protagonismo de las mujeres
que permitieron una suerte de articulación entre la vida
en su doble dimensión: como discurso y como práctica.
Y fueron muchas las mujeres de los sectores populares
y medios que conjugaron en su accionar esta doble
dimensión de lo cívico–político y lo económico–social.
Esta fue una etapa en la que las fronteras analíticas
que nos habíamos inventado para diferenciar unos
derechos de otros, se sintetizaron en movimientos
sociales con una gran presencia de mujeres y con un
nexo muy fuerte con un movimiento popular que actuaba
en la clandestinidad, o desde los espacios convertidos
en ilegalidad. Es la época también de generación de una
pluralidad de voces. Hay trabajos muy lindos que, por
ejemplo, muestran a estas mujeres haciendo panfletos,
cuartillas, periódicos clandestinos; es decir, la toma de
la palabra por la vía de los espacios informales.
533

Entonces, creo que esa época, que aún no ha sido

suficientemente recogida ni por la historia ni por los
historiadores, debiera ilustrar cómo en nuestra región
los derechos humanos, en sus múltiples dimensiones,
fueron articulados a través de un movimiento social de
mujeres que en muchos casos adquirió protagonismo
debido a la ausencia forzada de los varones y de los
compañeros que habían sido objeto de todo tipo de
represión.
Otro momento en el que el movimiento social de
mujeres hizo el puente entre los derechos económicos
y los derechos cívicos y políticos, es en los años ochenta,
cuando ya a escalas nacional e internacional habíamos
logrado construir asociaciones y organismos de mujeres
desde la sociedad civil, a través de una lucha en las
conferencias mundiales de Naciones Unidas, la Reunión
de México en 1975, Copenhague en 1980, pero, sobre
todo, en 1985 en Nairobi. Las mujeres de todo el mundo,
tanto las de gobierno como las de la sociedad civil,
construyeron el puente entre los derechos económicos
y los derechos cívicos y políticos, cosa que tendemos a
olvidar. Aquí, con nombre y apellido, quisiera recordar
por ejemplo a Mudar, en inglés, DAWN (Development
Alternative for Women and a New Area). Este fue un
movimiento internacional de mujeres nacido en la India,
que aportó una contribución fundamental en esta
articulación, que después se habrá de retomar en Viena
en 1993, en esta idea de la integralidad e indivisibilidad,
que fue el tema de la lucha contra la pobreza desde la
perspectiva de las mujeres pobres.
534

Quienes han conocido los aportes académicos,

teóricos y políticos de DAWN, como finalmente se
acabó por conocer a esa red internacional de mujeres,
podrán ver como se fundamentó una articulación
fundamental, el combate a la pobreza. Significó darles
visibilidad y representación política a las mujeres.
Estamos hablando de los años ochenta, donde este
movimiento social, que además ya se había articulado
con grupos de los más heterogéneos en el planeta, hizo
un planteamiento de integración y de no separación entre
los derechos económicos y sociales y los derechos
políticos. Para las mujeres en Nairobi (1985), era
evidente que la forma estratégica de combatir la pobreza
era a través del poder político y la representación y la
participación de las mujeres en la toma de decisiones.
Toda la crítica a los programas y a las políticas
públicas asistenciales, a las políticas de exclusión en
los programas de madres, de desarrollo rural, de
alimentos, de asistencia en salud, aportan un bagaje
sumamente importante de reflexión teórico-conceptual
que se asentó sobre nuevos hallazgos teóricos que
significaban los estudios de género y de feminismo, que
hacían necesario, no solamente la vieja idea de incluir a
las mujeres en el estado de cosas, sino de repensar el
modelo de desarrollo desde una perspectiva de
empoderamiento, de participación de los pobres.
Recuerdo muy bien que en esa época en América Latina
estábamos acostumbrados a una palabra que fue clave
en el lenguaje del movimiento social: “concientización”,
que le debíamos a Pablo Freire. Y nosotros vemos el
trayecto de esa palabra en la década de los ochenta: las
mujeres de América Latina llevaron el concepto de
535

concientización al escenario internacional, pero en la

dimensión freireana; es decir, asumir la conciencia para
transformar el mundo. Ese concepto se plasmó en
empowerment, que hoy se traduce como empode-
ramiento. Esta palabra muestra, de alguna forma, un
trayecto de reflexión que tuvo sus orígenes en la región,
y que fue una contribución latinoamericana a una cierta
manera de percibir la articulación entre derechos
económicos y derechos políticos.
No necesariamente hubo sintonía entre este
planteamiento feminista y del movimiento de mujeres,
y lo que algunos organismos clásicos de los derechos
humanos planteaban como pertinente para la región. Las
agendas de derechos humanos estuvieron en muchos
sentidos divorciadas. La urgencia de la lucha contra las
violaciones de los derechos humanos obligó a veces a
dejar de lado los temas económicos y sociales, y
convirtió estos temas en temas del desarrollo y de la
lucha contra la pobreza, como si estas dos cosas no
tuvieran nada que ver con los temas de los derechos
humanos. Se produjo una especie de fractura en la
manera como se enfocaba, se abordaba, e inclusive un
cierto alejamiento de las organizaciones sociales que se
ocupaban de lo uno y de lo otro.
Haciendo un recuento de lo que pasó, cuando
nuestros países concluyeron la fase de las dictaduras y
entraron en las transiciones democráticas, sí se produjo
en la región una revalorización de las instituciones
políticas; ya no había nadie, ni el más recalcitrante de
los recalcitrantes, que negara la importancia de los
procesos electorales, de los partidos políticos, de la
536

reforma del Estado; es decir, hubo algo en la región que

se llamó dictadura y anulación de derechos, que colocó
en nuestras agendas una nueva mirada hacia el tema de
la institucionalidad política.
La legitimidad de las mediaciones entre sociedad y
Estado, las reformas de los partidos, las reformas
electorales, fueron temas recogidos esta vez por las elites
políticas y también por activistas de derechos humanos;
pero yo diría también que aquí hubo un matiz que
diferenció el movimiento social de mujeres. Aunque
estoy haciendo grandes generalizaciones, lo que a mi
juicio sí marcó la diferencia es que el Movimiento Social
de Mujeres, a diferencia de los movimientos sindicales,
vecinales o indígenas, muy tempranamente elaboró
agendas para la interlocución con el Estado. En muchos
de nuestros países, cuando salimos de la dictadura, la
desconfianza ciudadana hacia el Estado era muy fuerte;
así, los que habían luchado por los derechos humanos
tenían una legítima y natural desconfianza ante las
instituciones del Estado, porque se le asociaba con esta
dimensión autoritaria de limitar los derechos en vez de
protegerlos.
Por esta trayectoria histórica, muchos activistas de
derechos humanos fueron particularmente reticentes a
pensar en la estrategia de influir en las políticas estatales,
ni siquiera a pensar en un diálogo con los sectores
políticos institucionales. Precisamente, ahora estoy
haciendo un trabajo relacionado con los momentos en
que las organizaciones de mujeres en América Latina
empezaron a sentarse a hacer agendas, a influir en el
Estado y los debates que surgieron en torno a estas
actividades de las mujeres.
537

Ya a fines de los ochenta y principios de los noventa,

las organizaciones feministas en la región elaboraron,
desde pliegos de peticiones hasta estrategias de
articulación con los Estados; tuvieron que debatir y
elaborar argumentos de tipo democrático e institucional,
para explicarles a sus pares varones de los sindicatos y
de otros grupos, por qué consideraban legítimo pedirle,
demandarle y proponerle a la vez, al Estado un cambio
en las políticas. El Movimiento de Mujeres jugó un papel
ciertamente pionero en esta legitimidad que tiene el
diálogo con el Estado desde una perspectiva de derechos
humanos y desde una perspectiva de actuación social,
considerando que el diálogo con el Estado no es
solamente un derecho, sino una obligación y una
posibilidad de transformación de las políticas públicas.
En este momento, cuando ya han pasado cinco años
de Beijing, lo que podemos observar es que se ha
producido un cambio en el Estado y una apertura a la
institucionalización de las demandas, pues muchos de
los temas de derechos económicos y sociales de las
mujeres han empezado a ser abordados desde las
políticas públicas en distintos países. No obstante, como
todo proceso, es complejo y tiene sus luces y sombras;
con todos estos avances de las mujeres (ministerios,
programas de desarrollo con perspectiva de género,
acción positiva en materia de representación política,
normas jurídicas en relación con la violencia y con los
derechos reproductivos) podemos enumerar un conjunto
de cambios que se han producido en la región y que
indudablemente favorecen a las mujeres en su conjunto.
Empero, el Movimiento Social de Mujeres se ha
concentrado excesivamente en sí mismo y ha perdido
538

de vista una cierta visión colectiva de los procesos

democráticos e institucionales. Así, estamos ante una
situación donde en muchos países se restringen las
libertades democráticas, se violan los derechos humanos
de manera general y, con todo, se producen cambios
cuantitativos a favor de las mujeres, pero en un contexto
de deterioro general del sistema democrático y de la
gobernabilidad democrática, lo que puede significar una
amenaza o un retroceso para las conquistas de las
mujeres durante las últimas dos décadas. De esta
manera, siento que tuvimos una etapa de extraordinaria
creatividad y de capacidad de articulación de derechos
cívicos, políticos en el marco de una lucha colectiva,
donde el liderazgo de las mujeres, por lo menos
simbólico, fue muy importante. Hemos pasado una etapa
en que esa mirada y esa perspectiva ha logrado niveles
importantes de institucionalización, pero ha perdido los
nexos con el colectivo social que le permiten situar la
lucha por sus derechos y firmar en la lucha de la
democracia.
Las graves amenazas en la gobernabilidad que
tenemos en la región en materia de destrucción de
instituciones políticas, de violación de los propios
derechos civiles y políticos, y de deterioro de las
condiciones materiales de vida –en el sentido de
aumento de la pobreza, exclusión de las políticas
sociales y un conjunto de elementos que impiden un
clima adecuado para la igualdad de género– nos están
retornando a un cierto enfoque de cuño liberal, donde
para algunos sectores de mujeres, lo único que importa
es igualar al hombre, no importa en qué condiciones.
Creo que es necesario volver la mirada a las raíces del
539

movimiento de mujeres que, sobre todo en América

Latina, se caracterizó por tener una mano en el
movimiento social y otra mano en sus propios derechos.
Esto es para mí el reto de los próximos veinte años, un
reto que incluye repensar las instituciones políticas,
repensar el modelo económico.
He traído el texto que se aprobó en la octava
Conferencia Regional de la Mujer que se llama El
desafío de la equidad de género y de los derechos
humanos en los albores del siglo XXI. Este texto lo
pueden sacar en la página web de la CEPAL. En él
precisamente hacemos un esfuerzo por reconstruir una
agenda que, sin perder la especificidad de nuestros
derechos como mujeres, se conecte en el mejor de los
sentidos con la agenda democrática, que incluye una
lucha por los derechos económicos y sociales armo-
nizada con los derechos civiles y políticos. Considero
que este es el desafío que tenemos quienes luchamos
por los derechos humanos en un nuevo siglo, donde
indudablemente esa vieja división solamente nos puede
quedar como un elemento de análisis, pero no como
una estrategia por etapas, en la cual primero lo uno y
después lo otro. Las mujeres somos las más interesadas
en una indivisibilidad de los derechos; además, tenemos
el mayor bagaje histórico para poder contribuir a esa
articulación de los derechos económicos y sociales con
los cívicos y políticos.
540

541

Este libro se terminó de imprimir en el mes de julio

de 2002, en los Talleres de Editorama, S.A. de San
José, Costa Rica. Su edición consta de 1.000
ejemplares en bond 20, con portada en cartulina
barnizable tipo 12.
542

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