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LOS LÍMITES Y
LOS UMBRALES
Elementos de análisis y criterios de acción
desde la perspectiva de las organizaciones sociales
Participación popular
en las políticas públicas
LOS LÍMITES Y
LOS UMBRALES
Elementos de análisis y criterios de acción
desde la perspectiva de las organizaciones sociales
PARTICIPACIÓN POPULAR
EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS /
LOS LÍMITES Y LOS UMBRALES
Elementos de análisis y criterios de acción
desde la perspectiva de las organizaciones sociales
Cuaderno mapas # 1
Dirección
Néstor Borri / Fernando Larrambebere
Edición y diseño
Sebastián Prevotel
Impreso en Minigraf
minigraf@speedy.com.ar
w w w . c i u d a d a n i a . o r g . a r / mapas@ c i u d a d a n i a . o r g . a r
ÍNDICE
Aunque venimos desarrollando acciones con organizaciones sociales en todo el país y valoramos
ampliamente a las mismas como instancia de creación colectiva, nos parece necesario en esta
etapa ser profundamente críticos -y lo más valientes que podamos- al considerar el lugar ellas en
la misma.
Más allá de ciertas mistificaciones que se dan en algunos ambientes, entendemos algo que es obvio
pero que muchas veces se desdibuja en algunas propuestas: que las organizaciones sociales
están lejos de ser un «sujeto central» en la sociedad argentina. Ellas son en todo caso,
un actor significativo. O, mejor dicho, han sido un actor significativo en estos muchos años de resis-
tencia y de lucha por la sobrevivencia. En estas tres décadas fueron capaces de procesar, de ma-
neras diversas, aspectos del conflicto social y de las demandas populares. Pero lo hicieron sin ser
el actor principal –tendencia interpretativa que fue alimentada desde diversos sectores a veces
demasiado funcionales a la desresponsabilización y deslegitimación del Estado y a una
«sobreimplicación» de la sociedad en la resolución de los problemas, así como a una fuerte
despolitización–. Son, sí, un lugar desde el cual ha sido posible y puede ser hoy viable, repensar
6 PARTICIPACIÓN POPULAR EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
«Incidir en política públicas» puede transformarse, fácilmente, en un eufemismo, para otra vez,
esquivar la política. Puede convertirse en un tecnicismo más o menos vacío, más o menos lleno de
prácticas marcadas por la inercia. Pero puede ser, también, una conjugación, un escenario y
un canal de repolitización de las problemáticas sociales y de los proyectos de país
y de sociedad
sociedad.. Partiendo de una interpelación del conflicto social,, se puede trasformar en un
ejercicio de traducción de las demandas populares en políticas apropiadas que promuevan
la calidad de vida, la democratización y la distribución de la riqueza riqueza.
Hacerlo «desde las organizaciones sociales» tiene sentido siempre y cuando seamos capaces de
asumirlas como espacios colectivos desde los cuales reconstruir lo público, reconocer una ciuda-
danía más amplia y construir estrategias políticas que permitan reconstruir el estado democrático
–superando el antiestatimo que, durante décadas, los organismos multilaterales y sectores de la
llamada «sociedad civil» alimentaron utilizando un lenguaje progresista e incluso «popular»–. Las
organizaciones sociales tienen el desafío de politizarse
politizarse, y en ese sentido, no se trata
tanto ni sólo de incidir desde la sociedad, sino también de sumar esfuerzos para desactivar y des-
mantelar la sociedad civil formateada por el neoliberalismo hegemónico durante 30 años en Argen-
tina.
PARTICIPACIÓN, INCIDENCIA
Y POLÍTICAS PÚBLICAS:
AMBIGÜEDADES Y 1
OPORTUNIDADES
DE UNA ETAPA DE RECOMPOSICIÓN
10 puntos de partida. Situaciones, tensiones y contradicciones para
pensar hoy la construcción de ciudadanía, la participación popular y
las políticas públicas
y lo local, muchas cosas siguen igual. Lo na- 4. ¿Cuál es el sentido y cómo evoluciona la
cional «tracciona», y hay una tendencia de incorporación de referentes del movimiento
cambio, pero a diferentes escalas las prácti- social por parte del gobierno y del Estado?
cas y realidades son diferentes.
No vemos «cooptación» como una palabra
3. Necesitamos un nuevo con significado positivo o negativo a priori.
mapa del campo popular.. Constatamos que la incorporación de referen-
tes del movimiento social es un hecho am-
En esta etapa hay cambios muy importan- plio. Tenemos experiencias anteriores en eso
tes en la configuración del campo popular. (tanto durante el menemismo como durante
La situación del movimiento de los Dere- el gobierno de la Alianza). El contexto es dife-
chos Humanos y la del movimiento de traba- rente y los resultados de esto pueden de he-
jadores (especialmente la Central de Trabaja- cho ser diferentes. ¿Qué lectura hacemos de
dores Argentinos) muestra que hay cambios los matices, tensiones y contradicciones que
en los consensos y confrontaciones tanto de tiene eso? ¿Como apoyamos/aprovechamos/
lo que se configuró en los ’80 (ej. DDHH) como condicionamos?
de lo que se conformó en los ’90 (ej. CTA).
Cambios en los movimientos más amplios, en 5. ¿Cómo transcurren los procesos de
las organizaciones e instituciones y en las ar- movilización?
ticulaciones que se conforman. Nuevas alian-
zas y confrontaciones. Nuevos logros y nue- Ya no estamos en el ciclo de movilizaciones
vos conflictos. Nuevas fronteras. Por lo tanto: de la secuencia del 2001. Ni por la forma, ni
nuevos actores. Sin embargo, los procesos es- por el contenido, ni por los actores. ¿Quién se
tán en marcha y todavía no tenemos un «nue- moviliza? ¿Qué significa movilizarse hoy?
vo mapa» del campo popular. Nos manejamos
con los viejos. Necesitamos construir uno 6. Ubicación y contenidos de los conflictos
nuevo, por lo menos uno «en movimiento». significativos hoy para la sociedad.
Es un momento oportuno para ejercer y plas- 10. Es necesaria, para esta etapa, una
mar otro tipo de relación sociedad Estado, otra redefinición de los símbolos, los códigos, las
participación. Desafío para las prácticas y para contraseñas y los argumentos.
la creatividad institucional. Sin embargo,
cambió el escenario, pero no todas las organi- Aquellos que tenemos para reconocernos y
zaciones hemos podido hacer un replanteo a también para intervenir y sumar, entre noso-
fondo de nuestras expectativas y posibilida- tros, con el Estado y con el conjunto de la
des de incidencia. Hay nuevas posibilidades y sociedad. Necesitamos símbolos comunes
también nuevos obstáculos. para construir una mirada sobre la realidad,
También, al menos en parte, la sociedad en para sostener el sentido de los cambios y para
general ha cambiado sus expectativas o acti- animar un proyecto compartido de sociedad y
tud respecto a la participación, el reclamo y la de país.
incidencia. Necesitamos salir de la inercia y
fortalecer los nuevos movimientos y formas.
LOS LÍMITES Y LOS UMBRALES 11
LAS TENSIONES
Y LOS DESAFÍOS
A LA HORA DE RECREAR
2
LA PARTICIPACIÓN
10 cuestiones para una mirada crítica de la cultura política, las
miradas sobre el cambio y las prácticas de participación.
Los 10 puntos que siguen recogen aprecia- ta al contenido de las políticas, sí señalan al-
ciones volcadas en el marco del trabajo co- gunos problemas de fondo que en la reflexión
lectivo realizado en un encuentro de organi- del colectivo se han considerado centrales
zaciones del Noroeste Argentino (NOA), so- para abordar la incidencia en políticas públi-
bre la temática «políticas públicas para el cas.
NOA».
Se inserta en una secuencia de reflexión y 1. Asumir las contradicciones, como criterio
análisis colectivo más amplia, que comenzó y condicion básica de participación.
con un planteo de la relación de las organiza-
ciones y movimientos sociales con la cues- Aparecen, a veces, preocupaciones respec-
tión del poder , continuó con la cuestión del to a las contradicciones que hay en las dis-
involucramiento en política de las organiza- tintas políticas públicas. La preocupación es
ciones y siguió luego con la cuestión de la válida, siempre y cuando no esperemos que
democracia y la democratización. Finalmen- las políticas no sean contradictorias. En una
te, esta fase sobre políticas públicas y partici- sociedad compleja como la de Argentina, si
pación popular está planteada como un pun- queremos que las políticas sean una cues-
to de inflexión: es el inicio de un mapeo sobre tión política, necesariamente van a ser con-
la relación de las organizaciones populares, tradictorias.
los espacios de participación popular y las po- La pregunta no es si son contradictorias o
líticas existentes y necesarias. no, sino qué podemos hacer con esas con-
Los puntos desarrollados a continuación, en- tradicciones. No podemos esperar que todas
tonces, plantean una serie de cuestiones las políticas vayan en el mismo sentido. Sí
marco que, si bien no hacen referencia direc-
12 PARTICIPACIÓN POPULAR EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
preguntan a la sociedad y el estado. La tra- los cambios que vienen de abajo son buenos?
ducción de las demandas populares en Los cambios vienen de quienes deciden
políticas públicas siempre es parcial y está cambiar. No surgen siempre desde abajo ha-
en camino. cia arriba. Y no siempre que vienen de abajo
¿Esto significa que todo es negociable? No. son buenos.. Lo sabemos por experiencia. Lo
Siempre hay un resto que no se negocia, unos sabemos perfectamente, más allá de que nues-
mínimos que no se resignan. Pero esto es muy tras propias matrices ideológicas, allí donde
diferente a pensar que «todo tiene que estar no son matrices políticas, no nos dejan ver
claro para que nos involucremos, y mucho algo tan elemental.
más para que apoyemos». Suponemos que la sociedad está abajo y el
Una política siempre está inconclusa. Y Estado está arriba. Y eso no es necesariamen-
una estrategia de incidencia, si quiere ser es- te así. El poder es complejo. No es un ascen-
tratégica e incidir, debe no sólo reconocer eso, sor.
sino que además debe ser formulada como Si miramos la sociedad argentina, los cam-
abierta, como incompleta. Parcial. bios no han venido necesariamente desde
¿Dónde encontrar la «claridad» y el «senti- abajo. Y cuando han venido desde abajo, no
do» de una política: en varios lugares y siem- necesariamente han sido liberadores,
pre parcialmente. En su diseño, en el actor o emancipadores, democratizantes.
los actores que la proponen, en su implemen-
tación, en los actores que convoca, en sus
resultados directos o indirectos.
NO SE TRABAJA NI SE INCIDE CON
La pregunta entonces no es qué dice, qué PROYECTOS «CLAROS». SE LO HACE
claridad tiene esta política, sino dónde po- CON PROYECTOS INTERPELANTES, EN
demos seguir construyendo un significa- APUESTA, QUE PREGUNTAN A LA
do y unas implicancias populares y de- SOCIEDAD Y EL ESTADO.
mocráticas de esas mismas políticas.
Esto hace que una política nunca esté ter- Actualmente, en unas cuantas áreas de pro-
minada, y al mismo tiempo que siempre sea blemáticas y de conflictos en nuestro país, la
posible dar nuevas batallas. En política, y en sociedad está por detrás del Estado.
incidencia política, en ese tipo de interven- Hay que pensar cuál es nuestra idea de cam-
ción, nunca está dicha la última palabra. bio social, de cambio democrático, y ver qué
significa eso en relación a las expectativas
3. Los caminos del cambio: que tenemos de los distintos sectores.
superar esencialismos Esto supone buscar maneras de compren-
der la sociedad y los procesos políticos en
¿De dónde estamos suponiendo que vienen toda su complejidad. No supone abandonar
los cambios? ¿Por qué suponemos que todos ni desconocer el valor y el sentido de la parti-
14 PARTICIPACIÓN POPULAR EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
sólo incidir sobre otros, sino que en el tra experiencia. Que no sean nuestro techo.
mismo movimiento incide sobre nosotros. Esto supone una comprensión de cómo di-
La política no sólo es algo que «sacamos de versas políticas atraviesan nuestra realidad, y
nuestra identidad» para trasformar «el afue- asumir un tipo de lucha que no sólo se para
ra», sino que nos transforma a nosotros mis- en la «sobrevivencia», sino que se plantea en
mos. Lo público no es sólo el contexto al que términos de ciudadanía. Que no asume sólo
hay que llegar, que está «ahí afuera»: es tam- lo cotidiano sino que mira con mirada de
bién un campo que hay que construir y defi- proyecto.
nir, por un lado, y es algo que nos atraviesa, También supone levantar la cabeza por so-
nos hace «públicas» como organizaciones, nos bre las políticas sectoriales –que en realidad
«publiciza» invitando a correr y abrir las fron- muchas veces son sólo políticas focalizadas
teras de lo que hacemos, lo que nos organiza maquilladas de amplitud, tanto desde los
y lo que nos define. planteos estatales y mucho más desde algu-
nas propuestas de organizaciones– . Revisar
5. Ampliación y articulación de las políticas esto en cinco sentidos: ver los otros sectores,
ver lo intersectorial, ver lo que atraviesa como
Desde una «gramática neoliberal» de la po- común a todos los sectores, revisar la clasifi-
lítica pública –que, como dijimos, es todavía cación misma de sectores disponibles, y ver lo
fuertemente hegemónica– aparece muchas que no queda contemplado en ningún sector.
veces que las únicas políticas que nos incum- (Donde dice «sector» podemos ver tema, re-
ben a las organizaciones sociales son –en el gión, aspecto de lo social, clase o grupo social,
mejor de los casos– las vinculadas a la lucha etc.: estamos acostumbrados a pensarnos,
contra la pobreza. Todas las demás resultan pensar la realidad y evaluar las políticas a par-
lejanas o son prácticamente ajenas y desco- tir de clasificaciones que muchas veces no
nocidas. ayudan a la transformación.)
Las políticas públicas que tenemos que
trabajar son de diverso tipo. ¿Cómo hacer 6. La participación inflacionada
para que aquellas que nos incumben no sean
sólo las del Ministerio de Desarrollo Social? ¿Cómo dar cuenta de que la cuestión no es
Éstas últimas son el punto de partida de nues- si se participa o no se participa, sino qué ca-
lidad de participación tenemos y a qué
conduce la misma? No basta con valorar a
A VECES, LA INCIDENCIA, LA POLÍTICA, espacios, prácticas y proyectos poniéndoles
INVITAN E INCLUSO EXIGEN la etiqueta de «participativos». El carácter
DESARMAR LAS ORGANIZACIONES QUE participativo es necesario e indispensa-
TENEMOS Y CREAR OTRAS. ble, pero también es insuficiente.
Además, hay participación con distintos sig-
16 PARTICIPACIÓN POPULAR EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
sostenía los procesos y constituía las realida- con las estrategias de politización de la socie-
des. dad con la creación de actores, con la inven-
Por eso, los procesos e iniciativas de inci- ción de participación y también con recons-
dencia en política públicas están –en térmi- truir los símbolos que nos permiten
nos pedagógicos y de comprensión de los ac- politizarnos y hacernos públicos.
tores–, en la secuencia de seguir procesando
aquello que la crisis nos enseñó. Seguir des- 9. Del aprendizaje a la acción
aprendiendo lo que se había incorporado y pro-
fundizar las posibilidades de salir del shock y ¿Dónde, quiénes, con quiénes transfor-
la tendencia a la urgencia y lo inmediato, al mamos las experiencias de logros y las expe-
mismo tiempo que se atiende, sin dudas pero riencias de fracasos en aprendizajes? ¿Cómo
a fondo, lo urgente. se traduce el aprendizaje en capacidad, y
Pensar proyectos, modelos, medianos y lar- la capacidad en acciones?
gos plazos, replantear matrices, revisar las Quienes participamos en organizaciones so-
prácticas historizando, crear nueva institu- ciales ponemos muchas energías en la for-
cionalidad y reglas de juego: estas acciones mación. ¿Cuánto de lo que hoy tenemos en
son la contracara, el complemento y la base nuestras agendas se traduce en acción? ¿Y
necesaria para realizar procesos e iniciativas cuánta de esa acción adquiere consistencia
de incidencia en políticas públicas. Si no, se de proyecto?
plasmarán en un escenario que las abortará Entonces, la pregunta es cómo se va del
rápidamente, reabsorbiendo su potencial aprendizaje a la capacidad, de la capacidad a
transformador, y profundizando la frustración. la acción, y de la acción al proyecto. ¿Cómo
Esto es como un segundo plano: la necesi- podemos emplear una secuencia que nos per-
dad de una «meta política»: una política que mita hacer eso y hacerlo ampliando la es-
permita pensar políticas. Tiene que ver con la cala de nuestra incidencia?
democratización, con la institucionalización, Plantear iniciativas de incidencia en políti-
cas públicas supone cambiar ciertos equili-
brios internos a veces muy afianzados en las
instituciones y las organizaciones sociales:
LOS PROCESOS E INICIATIVAS DE muchos dirigentes y miembros están suma-
INCIDENCIA EN POLÍTICA PÚBLICAS mente formados, esclarecidos sobre lo que su-
ESTÁN –EN TÉRMINOS PEDAGÓGICOS cede, pero en lo que se proponen y lo que se
Y DE COMPRENSIÓN DE LOS les propone para utilizar ese conocimiento y
ACTORES–, EN LA SECUENCIA DE esas capacidades hay un déficit importante.
Muchas organizaciones se han especializado
SEGUIR PROCESANDO AQUELLO QUE
en denunciar y protestar, pero no tienen ele-
LA CRISIS NOS ENSEÑÓ. mentos –y a veces no tienen ni el registro de
LOS LÍMITES Y LOS UMBRALES 19
ciedad civil hecha a su imagen y semejanza, las organizaciones. Reconociendo que, en una
y limitando –aunque siempre y sólo en clave democracia, el Estado tiene un componente
de «achicar»– al Estado. democrático, un componente técnico –
Las organizaciones sociales tenemos el de- tecnocrático, vale decir sin miedo– y buro-
safío de proponer políticas públicas y de inci- crático. Y que esto es no sólo inevitable, sino
dir en ellas. Pero, tanto como eso, existe el necesario. Representantes, funcionarios, téc-
desafío de reconstruir el Estado democrá- nicos: todos son necesarios, con sus lógicas,
tico, y caben a las organizaciones unas ta- para la creación e implementación de políti-
reas y unos esfuerzos en esto. Reconducir, cas públicas. Las organizaciones sociales es-
redireccionar, ampliar, desmantelar o disci- tamos en contacto con estos diversos secto-
plinar allí donde se ha funcionarizado a inte- res, los acompañamos y/o los combatimos, los
reses no populares o privatizantes. Recompo- legitimamos o los marginamos, les brindamos
ner un tipo de eficacia y de eficiencia, volver insumos o los consideramos enemigos.
a valorar al Estado en todos sus niveles. Te- También los cuadros y miembros, dirigen-
niendo en cuenta que tiene que ser un Estado tes y expertos de las organizaciones, se
al servicio de la sociedad y no a la medida de involucran de diferente manera en instan-
cias y agencias gubernamentales. Puede ser
visto como un proceso negativo, de «coopta-
LAS ORGANIZACIONES SOCIALES ción», pero también puede considerarse que
TENEMOS EL DESAFÍO DE PROPONER la cooptación no es mala en sí misma, sino
POLÍTICAS PÚBLICAS Y DE INCIDIR EN que debe ser juzgada por su sentido y resulta-
ELLAS. PERO, TANTO COMO ESO, dos. Por otro lado, el involucramiento de las
EXISTE EL DESAFÍO DE RECONSTRUIR organizaciones sociales con la reconstitución
de los cuadros estatales y políticos puede ser
EL ESTADO DEMOCRÁTICO, Y CABEN A
pura inercia, o puede tomar la forma y ser
LAS ORGANIZACIONES UNAS TAREAS
parte de proyectos de incidencia también en
Y UNOS ESFUERZOS EN ESTO. este nivel.
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POSICIONAMIENTOS,
DEFINICIONES Y
NUEVOS UMBRALES
3
PARA LA PARTICIPACIÓN
10 ejes y criterios de intervención: desafíos para aportar a la
construcción de políticas públicas desde la participación popular y
las organizaciones soicales.
3
3. La reconstrucción del Estado CONSTRUIR CIUDADANÍA HOY ES
CONSTRUIR SOBERANÍA POPULAR,
Consideramos que el Estado está en fase de INSTITUCIONALIZAR LA
construcción y valoramos las apuestas de
PARTICIPACIÓN Y HACER CRECER
compañeros de personas y organizaciones que
ESPACIOS Y MOVIMIENTOS EN UN
ejercen su acción desde la estructura estatal,
desde distintas formas de ejercicio del poder y
PROCESO PEDAGÓGICO Y POLÍTICO
la decisión. Para las organizaciones sociales QUE PROMUEVA POLÍTICAS PÚBLICAS
hoy, no se trata sólo de relacionarse de mane- DISTRIBUTIVAS Y DEMOCRATIZANTES.
ra diferente o exigir al Estado, sino también se
trata de aportar a la reconstrucción y de-
mocratización del estado democrático. 6. Posibilidades y capacidades