Administração Pública

PROFESSORA CAROLINA CISLAGHI RIVERO

carolina@riveroerozado.adv.br
 No âmbito do Direito Administrativo, a palavra “entidade” é empregada como
sinônimo de “pessoa jurídica”. Diferencia-se de “órgão”, vocábulo utilizado para
designar um “conjunto de competências administrativas” desprovido de
personalidade jurídica.
 Entidades políticas, pessoas políticas ou entes federados (ou federativos) são as
pessoas jurídicas de direito público interno que compõem a Federação brasileira,
caracterizadas por possuírem autonomia política, ou seja, capacidade de auto-
organização e possibilidade de legislar, com fundamento em competências próprias,
diretamente atribuídas pela Constituição Federal.
 São dotadas de diversas competências de natureza política, legislativa e
administrativa.
 No Brasil, são pessoas políticas: a União, os estados, o Distrito Federal e os
municípios.
 Entidades administrativas são as pessoas jurídicas que integram a administração pública
formal brasileira, sem dispor de autonomia política. São as pessoas jurídicas que
compõem a administração indireta, a saber: as autarquias, as fundações públicas, as
empresas públicas e as sociedades de economia mista.
 Essas pessoas jurídicas meramente administrativas não detém competências
legislativas. É dizer que a fundamental distinção entre pessoas políticas e pessoas
administrativas reside no fato de as primeiras possuírem competência para editar leis,
enquanto as últimas, em nenhuma hipótese, legislam, limitando-se a exercer
competências de execução das leis editadas pelas pessoas políticas.
 Embora não tenham autonomia política, possuem autonomia administrativa,
capacidade de autoadministração, ou seja, não são hierarquicamente subordinadas à
pessoa política instituidora e têm capacidade para editar regimentos internos dispondo
acerca da sua organização e funcionamento.
 Para o desempenho de suas atribuições, o Estado adota duas formas básicas de
organização e atuação administrativas: centralização e descentralização.

 Centralização: quando o Estado executa suas tarefas diretamente, por meio dos
órgãos e agentes integrantes da administração direta. Nesses casos, os serviços são
prestados diretamente pelos órgãos do Estado, despersonalizados, integrantes de uma
mesma pessoa política.

 Descentralização: quanto o Estado desempenha algumas de suas atribuições por meio

de outras pessoas e não pela sua administração direta. A descentralização pressupõe
duas pessoas distintas: o Estado (a União, um estado, o Distrito Federal ou um
município) e a pessoa que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa
atribuição.
 A descentralização pode ocorrer mediante outorga (por serviços) ou mediante
delegação (por colaboração).

 Outorga (por serviços): quando o Estado cria uma entidade (pessoa jurídica) e a ela
transfere determinado serviço público. Pressupõe, obrigatoriamente, a edição de uma
lei que institua a entidade ou autorize a sua criação. Normalmente, seu prazo é
indeterminado.

 Delegação (por colaboração): quanto o Estado transfere, por contrato (concessão ou

permissão de serviços públicos) ou ato unilateral (autorização de serviços públicos),
unicamente a execução do serviço, para que a pessoa delegada o preste à população,
em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do Estado. Ocorrendo
por contrato, sempre será por prazo determinado. Ocorrendo por ato unilateral, em
regra, não haverá prazo, dada precariedade típica do ato de autorização.
 Em nenhuma forma de descentralização há hierarquia.

 Na relação entre a administração direta e a indireta, diz-se que há vinculação (e não

subordinação). A primeira exerce sobre a segunda o controle finalístico ou tutela
administrativa ou supervisão, que será exercido nos termos e limites estabelecidos na
lei que criou ou autorizou a criação da entidade administrativa.

 Mesmo no caso de delegação, apesar de os controles exercidos pelo poder concedente

serem muito mais amplos, não é correto afirmar que o particular delegatário seja
subordinado à pessoa política delegante. Há fiscalização rígida, prerrogativas especiais
ao poder concedente, mas não hierarquia entre o delegante e o delegatário.
 A desconcentração ocorre, exclusivamente, dentro da estrutura de uma mesma pessoa
jurídica. Trata-se de mera técnica administrativa de distribuição interna de
competências de uma pessoa jurídica.

 Ocorre desconcentração administrativa quando uma pessoa política ou uma entidade

administrativa distribui competências no âmbito de sua própria estrutura, a fim de
tornar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços.

 Como resultado da desconcentração tem-se o surgimento dos denominados órgãos

públicos, ou seja, conjunto de competências, localizado na estrutura interna de uma
pessoa jurídica, seja ela da administração direta, seja da administração indireta.

 Porque a desconcentração ocorre no âmbito de uma mesma pessoa jurídica, surge

relação de hierarquia, de subordinação, entre os órgãos dela resultantes.
 Concentração: fenômeno inverso da desconcentração, ou seja, a situação em que uma
determinada pessoa jurídica integrante da administração pública extingue órgãos
antes existentes em sua estrutura, reunindo em um número menor de unidades as
respectivas competências.
 Administração direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do
Estado (União, estados, Distrito Federal e municípios), aos quais foi atribuída a
competência para o exercício, de forma centralizada, de atividades administrativas.

 Administração indireta é o conjunto de pessoas jurídicas desprovidas de autonomia

política que, vinculadas à administração direta, têm competência para o exercício, de
forma descentralizada, de atividades administrativas.

 Entidades paraestatais: pessoas jurídicas privadas que, sem integrarem a

administração direta ou indireta, colaboram com o Estado no desempenho de
atividades de interesse público, de natureza não lucrativa. Compreendem os serviços
sociais autônomos (SESI, SESC, SENAT e outros), as organização sociais, as
organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP), as instituições
comunitárias de educação superior (ICES) e as entidades de apoio.
 O inciso XIX do artigo 37 da Constituição Federal prevê a possibilidade de criação de entidades
da administração indireta, conforme o caso, de duas formas distintas:

a) autarquias: a própria lei específica, diretamente, cria a entidade;

b) demais entidades: a lei específica apenas autoriza que a entidade seja criada, devendo o
Poder Executivo, então, providenciar concretamente a sua criação.

No primeiro caso, o ente federado só precisa editar uma lei cujo conteúdo específico seja a criação
da autarquia. Com o início da vigência da lei, a autarquia adquire personalidade jurídica; está
instituída.

No segundo caso, a criação da entidade, ou seja, a aquisição da personalidade jurídica,

efetivamente ocorre quando o Poder Executivo elabora os atos constitutivos e providencia sua
inscrição no registro público competente. Típico das pessoas jurídicas de direito privado.
 OBS: as fundações públicas podem ser criadas da forma literalmente prevista na
segunda parte do inciso XIX do artigo 37 da Constituição Federal, revestindo-se, então,
de personalidade jurídica de direito privado; mas podem também, alternativamente,
ser criadas diretamente por lei específica, com personalidade jurídica de direito
público, hipótese em que serão uma espécie de autarquia (fundações autárquicas ou
autarquias fundacionais).

 A extinção das entidades, em atenção ao princípio da simetria das formas jurídicas,

deve ser efetuada seguindo a mesma sistemática observada em sua criação.
 Autarquias são entidades da administração indireta, dotadas de personalidade jurídica
de direito público, patrimônio próprio e autonomia administrativa, criadas por lei
específica para o exercício de competências estatais determinadas.

 A criação de autarquias, modalidade de descentralização administrativa, consubstancia

a personificação de um serviço retirado da administração pública centralizada.

 Às autarquias também são outorgados os poderes de que o Estado dispõe para o

desempenho de sua função administrativa, bem como os privilégios e restrições. Isto
porque desempenham atividades típicas da administração pública e porque possuem
personalidade jurídica de direito público.

 Estão sujeitas a controle finalístico (sem hierarquia) da pessoa política que as criou, à
qual estão vinculadas.
 Autarquia representa um gênero, do qual são espécies:

a) Autarquias comuns ou ordinárias: são aquelas que não apresentam nenhuma peculiaridade,
enquadrando-se exclusivamente no regime geral que o respectivo ente federado estabeleça
para as suas entidades da administração indireta.

b) Autarquias sob regime especial: são aquelas cujo regime jurídico apresenta alguma
peculiaridade, quando comparado com o regime jurídico geral.

c) Autarquias fundacionais: são fundações públicas instituídas diretamente por lei específica,
com personalidade jurídica de direito público. São, por definição, um patrimônio
personalizado, destinado a uma finalidade determinada, de interesse social.

d) Associações públicas: são tratadas como espécie de autarquias pelo Código Civil (art. 41, IV).
 Agências reguladoras: são pessoas jurídicas administrativas que têm por objeto a
regulação de determinado setor da economia, incluídos os serviços públicos passíveis
de exploração econômica. Tais entidades têm atribuições técnicas, que idealmente,
devem ser exercidas sem interferências políticas por parte do ente federado a que
estejam vinculadas administrativamente.

Ex: ANAC, ANATEL, ANVISA, etc.

 Agências executivas: qualificação conferida às autarquias que com o poder público

celebrem o contrato de gestão previsto no artigo 37, §8 da Constituição Federal e
atendam os demais requisitos legais. Por meio de tal contrato, a autonomia gerencial,
orçamentária e financeira é ampliada. Em contrapartida, são fixadas metas de
desempenho que necessitam ser cumpridas, dentro dos prazos estabelecidos.
 Patrimônio: o patrimônio inicial da autarquia é formado a partir da transferência de
bens, móveis e imóveis, do ente federado que a criou, os quais passam a pertencer à
nova entidade. Extinguindo-se a autarquia, todo o seu patrimônio é reincorporado ao
ativo da pessoa política a que ela estava vinculada.

 Os bens das autarquias são bens públicos, portanto, são imprescritíveis (não podem
ser adquiridos mediante usucapião) e impenhoráveis (a execução judicial contra
autarquias está sujeita ao regime de precatórios).

 Ex: Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, Instituto Nacional de Colonização e

Reforma Agrária – INCRA, Comissão de Valores Mobiliários – CVM, Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA e os conselhos
fiscalizadores de profissões regulamentadas.
 Controle judicial: como ocorre com toda a administração pública, a atuação das
autarquias está sujeita ao controle judicial, desde que haja provocação, por parte de
algum legitimado.

 Privilégios processuais: as autarquias gozam dos privilégios processuais outorgados à

Fazenda Pública (ex: prazo em dobro para todas as suas manifestações processuais;
isenção de custas judiciais; dispensa de instrumento de mandato; dispensa de preparo e
depósito prévio recursais).

 Imunidade tributária: as autarquias gozam da chamada imunidade tributária

recíproca, que veda a instituição de impostos sobre o seu patrimônio, suas rendas e
sobre os serviços que elas prestem.
 Responsabilidade civil: as autarquias responderão pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável
nos casos de dolo ou culpa (art. 37, §6º, CF).

 Essa regra constitucional sujeita as autarquias a responsabilidade civil objetiva, na

modalidade “risco administrativo”: as autarquias terão que indenizar danos que seus
agentes causem, nessa qualidade, a terceiros, independentemente de terem agido
com dolo ou culpa.

 Poderão eximir-se da responsabilidade, se provarem culpa exclusiva de quem sofreu a

lesão, ou que o dano decorreu de alguma excludente admitida (ex: caso fortuito ou
força maior).