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Curso Avançado de Direito

Tributário Municipal

Impostos Municipais
Universidade Estadual da Paraíba
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Saulo Medeiros da Costa Silva
Arthur Cesar de Moura Pereira
(Organizadores)

Curso Avançado de Direito


Tributário Municipal

Impostos Municipais

Volume 2

Campina Grande-PB
2016
Copyright © EDUEPB

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seja total ou parcial, constitui violação da Lei nº 9.610/98.

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Depósito legal na Biblioteca Nacional, conforme decreto nº 1.825,


de 20 de dezembro de 1907.
FICHA CATALOGRÁFICA ELABORADA PELA BIBLIOTECA CENTRAL - UEPB

340
C977 Curso avançado de direito tributário municipal: impostos
municipais. – v.2. Saulo Medeiros da Costa Silva; Arthur
Cesar de Moura Pereira (organizadores). – Campina
Grande: EDUEPB, 2016.
2 v. 312p
ISBN 978-85-7879-307-4
1. Direito. 2. Direito tributário municipal. 3. ICMS.
4. IPTU. 5. Espécie de tributos. I. Silva, Saulo Medeiros da
Costa. II. Pereira, Arthur Cesar de Moura. III. Título.
21. ed. CDD
Em homenagem ao professor e advogado
David Farias Diniz Sousa (in memoriam).
Sumário

Capítulo 1
Espécies de tributos municipais: impostos (ISS, IPTU,
ITBI), Taxas, Contribuição de Melhoria, Contribuição
Previdenciária e Contribuição de Iluminação Pública –
COSIP

Alexandre Henrique Salema Ferreira

1. Introdução. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
2. Classificação dos Tributos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
2.1 A classificação econômica dos tributos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
3. Espécies de tributos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
4. Espécies de Tributos Municipais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
5. Considerações Finais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Capítulo 2
Incidência do ISS sobre o arrendamento mercantil de
Bens Móveis e Imóveis – Leasing

Eduardo Coelho

1. Considerações Iniciais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
2. Definição de Arrendamento Mercantil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
3. Competência . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
3.1 Conceito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
3.2 Características. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
3.3 Dos impostos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.4 Dos impostos municipais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
4. Imposto sobre serviços de qualquer natureza
regra matriz de incidência tributária . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
4.1 Análise da “regra matriz de incidência tributária”
do ISS sobre as operações de leasing. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
4.1.1 Da adequação do aspecto material . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
4.1.2 Da adequação do aspecto espacial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
5. Entendimento pessoal sobre a materia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
6. Posição do Supremo Tribunal Federal.
Leading Case. Recurso Extraordinário N° 592.905 –
Santa Catarina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
7. Considerações finais. A Súmula Vinculante 31 . . . . . . . . . 56
Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

Capítulo 3
A Incidência do Imposto Sobre Serviços nos Planos
de Saúde

Eduardo José dos Santos Pereira de Hollanda Cavalcanti

1. Considerações Iniciais: Fundamento


Constitucional do Imposto Sobre Serviços . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
2. A Simetria do ISS nos códigos tributários
municipais. Repercussão nacional do tema. . . . . . . . . . . . . . . . . 64
3. Da não-incidência do Imposto Sobre Serviços – ISS
sobre eventos não indenizáveis. Impossibilidade de
alteração de conceitos e formas de direito privado . . . . 65
4. Uma breve análise da Regra-Matriz de Incidência
Tributária. Não satisfação de todos os seus elementos.
Impossibilidade de tributação pelo ISS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
5. Considerações Finais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Capítulo 4
Estudo sobre a incidência e base de cálculo do ISS nas
sociedades de advogados

Edmilson Ewerton Ramos De Almeida


Wilson Sales Belchior

1. Considerações Iniciais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
2. Fundamentação Normativa e Jurídica do ISS . . . . . . . . . . . . . 78
3. Atual concepção Pró-administração Pública . . . . . . . . . . . . . . 81
4. Base de cálculo do ISS para as sociedades
profissionais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
5. Atuação da Sociedade Civil Organizada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
6. Considerações finais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

Capítulo 5
O ISSQN na base de cálculo do IRPJ, PIS, COFINS e
CSLL

Renato Cesar Guedes Grilo

1. Introdução. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
2. O ISSQN na base de cálculo do Imposto sobre
Renda e Proventos de qualquer natureza de Pessoa
Jurídica – IRPJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
2.1. Aspectos Constitucionais – base econômica do
tributo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
2.2. Fato Gerador (Aspecto Material) e Base de Cálculo
do tributo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
2.3 Peculiaridade da apuração mediante o lucro real e a
jurisprudência sobre o tema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
3. O ISSQN na base de cálculo das Contribuições
Sociais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
3.1 Breves comentários sobre as contribuições na
Constituição Federal de 1988. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
3.2 O ISSQN na base de cálculo da Contribuição
sobre o Lucro Líquido – CSLL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
3.3 O ISSQN na Base de Cálculo do PIS/PASEP e
da COFINS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
3.3.1 A regulação jurídica do PIS e da COFINS . . . . . . . . . 131
3.3.2 A inclusão do ISSQN no conceito de receita
ou faturamento para fins de incidência do
PIS/COFINS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
4. Conclusão. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
Bibliografia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

Capítulo 6
ISSQN e elisão fiscal quanto aos serviços de streaming no
Brasil: hipótese de incidência não prevista na LC 116/03

Cássio Nunes de Lira Braga

Introdução. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
2. O ISSQN e suas características fundamentais na
Legislação Tributária e na Jurisprudência dos
Tribunais Superiores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
3. A Regra de Incidência do ISSQN em relação ao
ICMs (Art. 1º, § 2º da LC 116/03). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
4. Elisão fiscal relacionada às empresas de serviços
de streaming . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
5. Amusement Tax Ruling #5 de junho de 2015 em
Chicago: tributação sobre o entretenimento . . . . . . . . . . . . 168
6. Considerações finais e reflexão sobre a natureza
do serviço de streaming de vídeos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Referências Bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

Capítulo 7
Análise da função social da propriedade urbana e o
Imposto Predial Territorial Urbano – IPTU, progressivo
no tempo

Thiago Bento Quirino Herculano

1. Introdução. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
2. Breve contexto dos problemas
urbanos no Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
3. A função social da propriedade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
3.1 A função social da propriedade na
Constituição de 1988. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
3.2 Função social da propriedade urbana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
4. O IPTU progressivo no tempo como instrumento
de atuação urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
4.1 Fiscalidade e Extrafiscalidade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
4.2 O IPTU Extrafical e o regramento conferido
pelo Estatuto da Cidade – Lei nº 10.257/2001. . . . . . . . . . . 199
4.3 Diferenciação entre “Sanção de Ato Ilícito” e o
“Caráter Sancionatório” do IPTU progressivo . . . . . . . . . . 201
4.4 O Princípio da Vedação do Confisco e a
Progressividade Extrafiscal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
5. Considerações finais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
Capítulo 8
A tributação e o desenvolvimento de pequenos
municípios rurais no Brasil: da zona cinzenta entre
o IPTU e o ITR à construção de uma política fiscal
adequada à realidade rural brasileira

Daniel Ferreira de Lira

1. Considerações iniciais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217


2. Da relevância dos números relacionados à questão
dos pequenos municípios rurais brasileiros. . . . . . . . . . . . . . 219
3. O imbricamento tributário do IPTU e do ITR à luz
da realidade rural e regional brasileira. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
4. Crítica ao critério da localização – uma ficção
inadequada como toda ficção . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
5. Mais duas breves considerações sobre esse
imbricamento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
5.1 O imóvel por acessão física e o ITR. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
5.2 Áreas urbanizáveis ou de expansão urbana . . . . . . . . . . . . . . . 238
6. Considerações Finais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240

Capítulo 9
Tributação indutora como instrumento de promoção
dos direitos fundamentais: o benefício fiscal de IPTU
para adoção de crianças carentes e os direitos da criança
e do adolescente

Fernando Lucena Pereira dos Santos Júnior


Rodrigo Silveira Rabello de Azevedo

1. Considerações Iniciais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243


2. A Problemática da eficácia dos Direitos Sociais . . . . . . . 244
3. Direitos Fundamentais da Criança e do
Adolescente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
4. Normas tributárias indutoras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
5. Análise da Legislação: Lei Municipal Nº 117/98
da cidade de Natal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
5.1 Da (in)constitucionalidade da norma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
6. Constitucionalidade em face dos princípios
tributários e da ordem econômica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
7. A Posição dos Tribunais acerca da Lei Analisada. . . . . 253
8. Considerações Finais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256

Capítulo 10
O Regime Jurídico do Imposto sobre a Transmissão de
Bens Imóveis e Direitos a ele relativos

Diego Fernandes Guimarães

1. Considerações Iniciais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259


2. Histórico do ITBI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
3. Análise da regra-matriz de Incidência do ITBI . . . . . . . . 262
3.1 Elemento Objetivo: Transmissão “Inter Vivos”,
Por Ato Oneroso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
3.1.2 Elemento objetivo: transmissão de bens
imóveis e de direitos reais a estes relativos. . . . . . . . 270
3.1.2.1 A questão que merece reflexão se refere
ao compromisso de compra e venda e
de sua natureza jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
3.1.3 Elemento objetivo: cessão de direitos à
aquisição de bens imóveis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
3.1.4 Elemento objetivo: bens imóveis por
natureza ou acessão física . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
3.2 Aspecto temporal da hipótese de incidência
do ITBI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
3.3 Aspecto pessoal da hipótese de incidência
do ITBI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
3.4 Aspecto quantitativo da hipótese de incidência
do ITBI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
4. Considerações Finais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

Capítulo 11
O ITBI, sua (não) incidência e o planejamento tributário
nas sucessões

Amanda Lucena Lira

1. Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
2. Empresa Familiar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
3. Holding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
3.1 Conceito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
3.2 Holding Patrimonial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
3.3 Holding Familiar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
4. Sucessão Patrimonial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
4.1 Planejamento Sucessório . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
5. ITBI: Imunidade e Isenção. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
6. Holding Patrimonial Familiar: um meio para
realização de planejamento tributário na sucessão . . 302
7 Conclusão. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305

Sobre os Organizadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307

Sobre os Autores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309


Capítulo 1

Espécies de tributos municipais:


impostos (ISS, IPTU, ITBI), Taxas,
Contribuição de Melhoria, Contribuição
Previdenciária e Contribuição de
Iluminação Pública – COSIP

Alexandre Henrique Salema Ferreira

1. Introdução

O atual sistema tributário nacional encontra-se detalha-


damente inserido na Constituição Federal de 1988, que traz em
seu corpo, dentre outras matérias tributárias, a repartição da
competência tributária, os limites ao poder de tributar, as regras
-matrizes de incidência e as espécies de tributos.
A competência tributária está intimamente ligada à autono-
mia política dos entes federados. A forma de Estado federal impõe
autonomia administrativa e financeira dos entes que o compõem.
Cada ente federado possui, dentro da capacidade política que
lhe foi constitucionalmente conferida, autonomia para legislar
sobre os tributos inseridos na sua competência tributária espe-
cífica, expressamente distribuída na Constituição Federal. Para
Bastos (1998, p. 125), a competência tributária “[...] é a faculdade
atribuída pela Constituição às pessoas de direito público com
capacidade política para criar tributos”.

15
É através da repartição da competência tributária que a
Constituição Federal individualiza os tributos de cada ente, che-
gando, no caso dos impostos, a enumerá-los exaustivamente.
Com isso, impõe um limite intransponível ao exercício do poder
tributante dos demais entes federados. Para Carrazza (1996, p.
102-103):

[...] nem a União pode invadir a competência


tributária dos Estados, nem estes a da União.
Do mesmo modo, aos Estados, porque juridi-
camente iguais entre si, é defeso se apossarem
das competências tributárias uns dos outros.
[...] nossa Carta Magna estruturou o País sob a
forma de Federação e, para reforçá-la, repartiu
as competências legislativas (inclusive as tribu-
tárias) entre a União e os Estados-membros.

Também é possível, a partir da análise do sistema tributário


inserido na Constituição Federal de 1988, identificar as espécies
de tributos.
Antes de tratar, individualmente das espécies de tributos,
especificamente dos Municipais, mostra-se de grande relevância
abordamos as classificações dos tributos.

2. Classificação dos Tributos

Utilizando como critério para classificação dos tributos a


contraprestação estatal, podemos segmentá-los em vinculados,
como sendo aqueles em que o fato gerador vincula-se a alguma
contraprestação do Estado, como por exemplos as taxas e a con-
tribuição de melhoria e, não vinculados. Neste último, o fato

16
gerador do tributo independe de qualquer atividade estatal espe-
cífica relativa ao contribuinte, tendo como exemplo os impostos1.
Também é possível classificá-los em reais ou pessoais uti-
lizando como critério a observância das condições pessoais do
contribuinte. Será real quando forem desconsideradas as con-
dições pessoais do contribuinte, incidindo diretamente sobre
a coisa, como nos casos do IPTU e ITR, e será pessoal quando
consideraram as condições pessoais do contribuinte, como por
exemplo, o IR. Ressalve-se que a Constituição Federal no art. 145,
§1° dispõe que, “Sempre que possível, os  impostos  terão caráter
pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do
contribuinte, [...]”2.
Ainda podemos classificar os tributos utilizando como
critério a sua finalidade. Serão fiscais os tributos cujo objetivo pre-
ponderante foi arrecadar recursos para os cofres públicos – IPTU,
ISS e ITBI, bem como serão extrafiscais os tributos que buscam
interferir no domínio econômico, regulando-o, como por exem-
plo o Imposto de Importação. Neste ponto, deve-se ficar atento
ao fato de que a fiscalidade e a extrafiscalidade não se anulam,
ou seja, o tributo pode ser, e normalmente o é, fiscal e extrafis-
cal, alterando apenas a preponderância de um sobre o outro. O
IPTU é um exemplo clássico, pois é preponderantemente fiscal, já
que visa arrecadar recursos para o Município. Todavia, poderá ser
utilizado com a finalidade extrafiscal para desestimular a manu-
tenção de áreas desocupadas no perímetro urbano, entre outras.
E por fim, temos a classificação econômica dos tributos que,
pela sua importância será tratado em tópico especifico.

1 Art. 16 do CTN. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma
situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao
contribuinte.
2 Destaque nosso.

17
2.1 A classificação econômica dos tributos

Os tributos podem ser classificados em diretos, quando


incidem diretamente sobre o contribuinte de fato; ou indiretos
quando incidem juridicamente sobre o contribuinte de direito,
que transfere o ônus para um contribuinte de fato que termina,
indiretamente arcando com o custo do tributo.
Como exemplo de tributo direto podemos citar o Imposto
sobre Propriedade Predial Territorial Urbana – IPTU que incide,
diretamente, sobre o proprietário, aquele que possui o domínio
útil, bem como o possuidor de bem imóvel. Noutro giro, temos
como espécie de tributo indireto o ICMS, IPI, tributos federais,
que são transferidos para o consumidor não contribuinte destes
impostos.
Ressalve-se que a classificação dos tributos em diretos e indi-
retos não atende a critérios jurídicos, mas econômicos. Segundo
Ataliba (2002, p. 143), “é classificação que nada tem de jurídica;
seu critério é puramente econômico. Foi elaborada pela ciência
das finanças, a partir da observação do fenômeno econômico da
translação ou repercussão dos tributos”.
Na tributação direta, o contribuinte de fato, aquele que arca
com o ônus econômico do tributo, coincide com o contribuinte de
direito, aquele que a lei elegeu para cumprir a obrigação tributária.
Na tributação indireta, ocorre o distanciamento entre aquele
que deve cumprir a obrigação tributária, o contribuinte de direito,
e aquele que efetivamente arcará com o ônus econômico do tri-
buto. Neste caso, o contribuinte de fato pagará ao contribuinte de
direito não só o valor das mercadorias, produtos ou serviços ven-
didos, mas também o montante do tributo devido. No entanto,
cabe exclusivamente ao contribuinte de direito a obrigação de
repassar para os cofres públicos os montantes tributários que
oneraram o contribuinte de fato, isto é, consumidor.

18
A tributação indireta aparta a obrigação jurídica tributá-
ria da capacidade econômica, o que implica na impossibilidade
de se identificar a capacidade contributiva individual, já que
o ônus econômico do tributo não é assumido pelo sujeito pas-
sivo, mas por aquele que consome. Souto Maior Borges (2007, p.
187) aponta que “[...] ao direito tributário não interessa a figura
do contribuinte de fato”. Neste mesmo sentido são as palavras de
Carrazza (1996, p. 286):

Esta classificação [econômica], em rigor, não


é jurídica, já que, perante o Direito, é despi-
ciendo saber quem suporta a carga econômica
do imposto. O que importa, sim, é averiguar
quem realizou seu fato imponível, indepen-
dentemente de haver, ou não, o repasse do
valor do imposto, para o preço final do pro-
duto, da mercadoria, do serviço etc.

Com a devida vênia, talvez não seja o Direito que não se inte-
resse pelo contribuinte de fato ou pela classificação econômica dos
tributos. Na verdade – pelos mesmos motivos que a norma jurí-
dica não cuida de disciplinar a natureza constitutiva das coisas ou
dos seres naturais, esta é inata à própria coisa ou ser, independe do
Direito –, a enumeração na norma jurídica do contribuinte de fato
ou da natureza econômica dos tributos apresenta-se desnecessária,
tendo em vista que esses são perfeitamente identificados pela natu-
reza constitutiva (econômica) da espécie tributária. O que a norma
jurídica cuida é de indicar o sujeito passivo, aquele que diante do
Estado vai satisfazer a relação jurídico-obrigacional tributária. Mas,
isso não implicar dizer que o contribuinte de fato e a classificação
econômica do tributo sejam irrelevantes para o Direito.
O Direito como ciência social aplicada enxerga além da téc-
nica, do proceder. Aliás, o tecnicismo do Direito, que resulta em

19
seu afastamento da realidade social, tem sido objeto de atentas
considerações de Barcellona (2000, p. 142):

[...] il codice dell’individuo moderno è una


procedura per produrre codici [...] In questi
termini il diritto moderno è essenzialmente
una procedura. Per queste ragioni si può
dire che la società moderna è per eccellenza
una società giuridica, cioè uma società che si
autorappresenta attraverso il suo diritto como
diritto degli individui (una forma vuota). [...]
Questa forma vuota riduce infatti il diritto a
técnica e porta com sé il primado del mezzo
sui fini.

O Direito como técnica tem resultado, não é prudente se


esquecer, na imposição de normas que afetam negativamente
toda a coletividade. Aqui não se trata de por dúvidas no caráter
democrático dessas normas jurídicas. Pelo contrário, apesar de
democráticas, determinadas normas são suficientemente dano-
sas à própria sociedade. Democracia e justiça social podem, não
raras vezes, apresentar conflitos, cuja natureza meramente pro-
cedimental das regras do jogo democrático (BOBBIO) não tem se
mostrado capaz de atenuar. Na verdade, o Direito como técnica,
possui exacerbado apego à coerência interna da ordem jurídica: o
que importa é a verificação da adequação constitucional e/ou legal
das normas, pouco importando se essas são socialmente justas, se
afetam a dignidade da pessoa humana ou, ainda, se subtraem as
possibilidades materiais de sobrevivência humana digna.
O resultado mais imediato do Direito como técnica é o esva-
ziamento do discurso jurídico, que se apresenta à sociedade cada
vez mais desprovido de sentido, vazio, distante da realidade coti-
diana das pessoas.

20
3. Espécies de tributos

De acordo com o Código Tributário Nacional, art. 53, e com


o art. 145 da Constituição Federal4, no Brasil existem 03 (três)
espécies de tributos, são eles: impostos, taxas e contribuição de
melhoria. Todavia, de acordo com o Supremo Tribunal Federal
– STF existem 05 (cinco) espécies de tributos: impostos, taxas, con-
tribuição de melhoria, empréstimo compulsório e contribuições
(que se dividem em sociais, corporativas, de intervenção no domí-
nio econômico – CIDE e iluminação pública – CIP ou COSIP).
Os impostos, taxas e contribuição de melhoria podem ser
instituídos, dentro da competência tributária de cada ente polí-
tico, pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme
disposto no art. 145 da Constituição Federal de 1988:

Art. 145. A união, os Estados, o Distrito


Federal e os Municípios poderão instituir os
seguintes tributos:
I – impostos;
II – taxas, em razão do exercício do poder de
polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial,
de serviços públicos específicos e divisíveis,
prestados ao contribuinte ou postos a sua
disposição;
III – contribuição de melhoria, decorrente de
obras públicas.

3 Art. 5º Os tributos são impostos, taxas e contribuições de melhoria.


4 Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão ins-
tituir os seguintes tributos: I - impostos; II - taxas, em razão do exercício do
poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos
específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

21
Os empréstimos compulsórios são da competência exclusiva
da União, conforme disposto no art. 148, da Constituição Federal
de 1988:

Art. 148. A União, mediante lei complementar,


poderá instituir empréstimos compulsórios:
I – para atender a despesas extraordinárias,
decorrentes de calamidade pública, de guerra
externa ou sua iminência;
II – no caso de investimento público de caráter
urgente e de relevante interesse nacional [...]

As contribuições especiais também são da competência tri-


butária da União, podendo os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios instituírem, apenas, contribuição social para custeio
do regime previdenciário próprio, conforme disposto no art. 149
da Constituição Federal de 1988:

149. Compete exclusivamente à União instituir


contribuições sociais, de intervenção no domí-
nio econômico e de interesse das categorias
profissionais ou econômicas, como instru-
mento de sua atuação nas respectivas áreas [...]
§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Muni-
cípios instituirão contribuição, cobrada de
seus servidores, para o custeio, em benefício
destes, do regime previdenciário de que trata
o art. 40 [...]

Para Coêlho (2002, p. 5), a competência tributária prevista


no art. 145 da Constituição Federal de 1988, espelha duas realida-
des distintas: competências comuns e competências privativas. No
primeiro caso, se incluiriam as taxas e a contribuição de melhoria,

22
porque a Constituição Federal se exime de descrever os fatos jurí-
genos específicos necessários à instituição do tributo.
A Constituição Federal de 1988 apenas descreve genericamente
as regras-matrizes das taxas e da contribuição de melhoria, ficando
todos os entes políticos autorizados a instituírem esses tributos,
desde que a contraprestação esteja incluída no âmbito de compe-
tência do ente federado. Ou seja, a Carta Magna não enumera quais
obras públicas poderiam figurar como regra-matriz de incidência
da contribuição de melhoria. O mesmo ocorre com as taxas:

Basta que qualquer pessoa política vá realizar


um regular ato do poder de polícia que lhe é
próprio ou vá prestar um serviço ao contri-
buinte, se específico e divisível, para que o seu
legislador, incorporando tais fatos na lei tribu-
tária, institua uma taxa (COÊLHO, 2002, p. 5).

Nessa situação, a Constituição Federal não discrimina,


expressamente, as taxas e a contribuição de melhoria. Sendo
assim, a repartição da competência tributária será atribuída
ao ente federado que realizou a obra pública, que redunde em
valorização imobiliária, ou exerceu o regular poder de polícia
ou, ainda, prestou serviço público, específico e divisível, referí-
vel ao contribuinte, ou posto à sua disposição. Apenas para fins
de detalhamento conceitual, considera-se serviço público utili-
zado efetivamente pelo contribuinte aquele por ele usufruído a
qualquer título; e, potencialmente, quando, sendo de utilização
compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade
administrativa em efetivo funcionamento.
Noutro giro, no caso da competência privativa, a Constituição
Federal enumera exaustivamente os tributos incluídos na com-
petência tributária de cada ente federado, como ocorre com os
impostos e com as contribuições especiais.

23
Além da competência privativa e comum, que são as centrais
para o deslinde do presente estudo, por questão didática, cabe-
nos mencionar a existência da competência residual: exclusiva da
União que, por lei complementar, poderá criar novos impostos
não-cumulativos e com fato gerador e base de cálculo diferente
dos discriminados na CF/88, e dos Estados/Distrito Federal para
instituir taxas já que estes possuem a competência residual na
divisão constitucional de competências administrativas. Além da
competência múltipla, prevista no art. 147 da CF, em que compete
à União, em Território Federal, cumulativamente aos impostos
federais, os impostos estaduais e, se o Território não for dividido
em Municípios, cumulativamente, os impostos municipais; e ao
Distrito Federal cabem os impostos municipais5. Ressalve-se que
o Distrito Federal, por proibição constitucional, não pode ser
dividido em municípios. E, por fim, temos a competência extra-
ordinária6 exclusiva da União que por lei ordinária (ou medida
provisória), em caso de guerra externa ou na sua iminência,
poderá instituir imposto novo não previsto na Constituição,
sobre o mesmo fato gerador de outro imposto de competência
privativa, ordinária, de qualquer ente federado.

4. Espécies de Tributos Municipais

Os Municípios/Distrito Federal podem instituir os seguintes


tributos: 1) Imposto sobre serviços – ISSQN; 2) Imposto sobre
propriedade predial territorial urbana – IPTU; 3) Imposto sobre
transmissão de bens inter vivos – ITBI; 4) Taxas; 5) Contribuição

5 Ressalve-se que Eduardo Sabbag (2010, p. 382) entende que o comando é ple-
namente aplicável às demais espécies tributárias.
6 Art. 154. A União poderá instituir:[...] II - na iminência ou no caso de guerra
externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência
tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua
criação.

24
de Melhoria; 6) Contribuições Previdenciárias e 7) Contribuição
de Iluminação Pública – CIP.
Estes tributos serão, exaustivamente, tratados neste livro,
todavia, de forma introdutória podemos asseverar que:
a. O Imposto sobre serviços de qualquer natureza - ISSQN,
de competência dos Municípios e do Distrito Federal,
tem como fato gerador a prestação de serviços constan-
tes da lista anexa à Lei Complementar 116/03, ainda que
esses não se constituam como atividade preponderante do
prestador. O imposto incide também sobre o serviço pro-
veniente do exterior do País, ou cuja prestação se tenha
iniciado no exterior (art. 1º, §1, da Lei Complementar nº.
116/03);
b. O Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
- IPTU, de competência dos Municípios e Distrito Federal
tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a
posse de bem imóvel, por natureza ou por acessão física,
como definido na lei civil, localizado na zona urbana do
Município (art. 32 do CTN). Ressalve-se ainda que a lei
municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis
ou de expansão urbana, constantes de loteamentos apro-
vados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à
indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das
zonas definidas nos termos do parágrafo anterior;
c. O Imposto sobre transmissão de bens intervivos – ITBI, de
competência dos Municípios e Distrito Federal tem como
fato gerador a transmissão intervivos, a qualquer título,
por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão
física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garan-
tia, bem como cessão de direitos a sua aquisição (art. 156,
inc. II da CF/88);
d. As taxas poderão ser instituídas dentro do restrito âmbito
das atribuições dos Municípios para fazer frente ao cus-
teio de gastos com o exercício regular do poder de polícia

25
(taxas de polícia) e com a prestação de serviço público
específico e divisível (taxas de serviço), referível ao contri-
buinte ou posto à sua disposição;
e. A Contribuição de Melhoria poderá ser instituída pelos
Municípios para fazer frente ao custeio de obra pública da
qual decorra valorização imobiliária;
f. A Contribuição Previdenciária Municipal poderá ser ins-
tituída e cobrada pelos Municípios, dos seus servidores,
para custeio em benefício destes, do regime previdenciá-
rio de que trata o art. 40 da Constituição Federal;
g. Por fim, a Contribuição de Iluminação Pública, prevista no
art. 149-A da CF/88, atribui competência aos Municípios
e ao Distrito Federal de instituírem e cobrarem contri-
buição, na forma das respectivas leis, para o custeio do
serviço de iluminação pública.

5. Considerações Finais

O presente capítulo não teve o objetivo de exaurir as espécies


tributárias municipais e sim tecer as breves considerações intro-
dutórias sobre estas, reservando-se para os próximos capítulos o
enfrentamento das questões mais polêmicas e relevantes.

Referências

ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 6. ed. São


Paulo: Malheiros, 2002.

BARZOTTO, Luis Fernando. Justiça social: gênese, estrutura e


aplicação de um conceito. Revista Jurídica Virtual, v.4, nº 48, mai.
2003. Disponível em: <https://www.presidencia.gov.br/ccivil_03/
revista/Rev_48/Artigos/ART_LUIS.htm>. Acesso em: 22 ago. 2004.

26
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito financeiro e de direito
tributário. 6. ed. ampl. e atual. São Paulo: Saraiva, 1998.

BORGES, José Souto Maior. Introdução ao direito financeiro. 2.


ed. São Paulo: Max Limonad, 1998.

CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional


tributário. 8. ed. rev. e ampl. São Paulo: Malheiros, 1996.

COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Manual de direito tributário.


2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002.

SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. 2 ed. São Paulo:


Saraiva, 2010.

27
Capítulo 2

Incidência do ISS sobre o


arrendamento mercantil de
Bens Móveis e Imóveis – Leasing

Eduardo Coelho

1. Considerações Iniciais

Nos últimos anos, instituições financeiras e municípios de


todo o país vêm travando uma acirrada disputa nos tribunais
brasileiros, em decorrência das operações de arrendamento mer-
cantil executadas por tais entes.
Em apertada síntese, uma vez que o assunto será desenvol-
vido ao longo deste artigo, a discussão iniciou-se com a definição
acerca da constitucionalidade da incidência do Imposto Sobre
Serviços de Qualquer Natureza – ISS sobre as receitas auferidas
com tais atividades, tema já superado em razão da análise, pelo
Supremo Tribunal Federal, sob a relatoria do então Ministro Eros
Grau, do leading case1, no qual restou decidido pela constitucio-
nalidade da dita cobrança, consoante será detalhado mais adiante.
Atualmente, as questões centrais atinentes à discussão apre-
sentada remetem à necessidade de resolução acerca do município
competente para fazer cobrança, bem como da base de cálculo a
ser utilizada para fins de cobrança.

1 Recurso Extraordinário n° 592.905/SC.

29
Só após essas definições é que se poderá construir um pano-
rama juridicamente seguro, para os sujeitos ativos e passivos da
referida relação jurídica tributária.
Já há algum tempo, os Municípios vêm aumentando seus
mecanismos de controle e fiscalização do adimplemento das obri-
gações tributárias pelos contribuintes, como uma das formas de
garantir um incremento na arrecadação e de sustentar a máquina
pública de forma equilibrada, face, principalmente, à concentra-
ção da arrecadação nas mãos da União e dos estados.
A situação apontada torna-se ainda mais importante quando
envolve algum tributo municipal, tendo em vista a pulverização
da discussão nos mais de 5.000 municípios2 brasileiros e, pior, no
caso do ISS, na hipótese de mais de um município pleitear uma
dada exação incidente sobre um único fato gerador, tal como não
raro ocorre no caso sob análise.
A “pulverização” dessa discussão fica ainda mais evidente
com a constatação de que as operações de leasing financeiro são
extremamente comuns para a aquisição de veículos por parte de
pessoas físicas e jurídicas.
Nesse sentido, tem sido bastante comum observar a cobrança
do ISS, por parte dos municípios em que os arrendatários dos
veículos possuem residência ou domicílio, para fins de emplaca-
mento do aludido bem.
Por esse motivo, não é de se surpreender o fato de que, em
Pernambuco3, por exemplo, praticamente todos os municípios
possuem demandas dessa natureza. Não é de se duvidar, portanto,
que o mesmo fenômeno seja observado nas demais unidades da
federação, fato que traz ainda mais peso à dita questão.

2 http://www.ibge.gov.br/
3 Informação disponível no endereço eletrônico do Tribunal de Justiça de
Pernambuco – www.tjpe.jus.br

30
Diante desse cenário, neste artigo, pretende-se enfren-
tar a problemática da incidência do ISS sobre as operações de
arrendamento mercantil (leasing), após a definição de sua consti-
tucionalidade pelo STF.
Será dada especial atenção para a configuração (ou não) das
operações de leasing enquanto serviços, para fins de incidência
do ISS, bem como serão analisados os critérios definidores da
competência para um dado município instituir e cobrar o men-
cionado imposto.
Para atingir os objetivos ora traçados, serão estudadas,
preponderantemente, a doutrina sobre o tema, a legislação e a
posição histórica dos tribunais pátrios em casos similares, bem
como as decisões já existentes, e não menos conflitantes, sobre o
caso específico da incidência do ISS sobre as operações de leasing
nos tribunais brasileiros.

2. Definição de Arrendamento Mercantil

O arrendamento mercantil possui uma caracterização com-


plexa, que mescla, dentre outros, elementos tanto da locação
quanto da compra e venda.
Nos termos da legislação que rege a matéria, trata-se de
negócio jurídico realizado entre pessoa jurídica, na qualidade de
arrendadora, e pessoa física ou jurídica, na qualidade de arrenda-
tária, e que tenha por objeto o arrendamento de bens adquiridos
pela arrendadora, segundo especificações da arrendatária e para
uso próprio desta4.
Existem três modalidades de arrendamento mercantil, quais
sejam, o operacional, o financeiro e o lease-back.
No lease-back, o proprietário do bem o vende para o arrenda-
dor, a fim de que este proceda ao arrendamento, disponbilizando-o

4 Artigo 1°, parágrafo único da Lei n° 6.099, de 12 de setembro de 1974.

31
para o antigo proprietário. Trata-se de uma forma de desmobili-
zar capital e obter mais giro para o exercício das atividades de
uma dada empresa.
A definição do leasing operacional e a do financeiro encon-
tram-se previstas na Resolução n° 2.309, de 28 de agosto de 1996,
do Banco Central do Brasil, em seus artigos 5º e 6º5 e 6.
No operacional, uma determinada empresa, proprietária do
bem, aluga este ao seu cliente, que, ao término do contrato fir-
mado, pode optar pela respectiva aquisição, devolução ou mesmo
pela renovação da avença.
Já no financeiro, o cliente opta pela compra do bem no início
da operação, fixando-se um preço ou optando pelo preço do mer-
cado por ocasião do término do contrato. Nessa modalidade, o
proprietário do bem o adquire para posterior “repasse” ao arren-
datário, que o havia escolhido previamente.

5 Art. 5º Considera-se arrendamento mercantil financeiro a modalidade em que:


I - as contraprestações e demais pagamentos previstos no contrato, devidos pela
arrendatária, sejam normalmente suficientes para que a arrendadora recupere
o custo do bem arrendado durante o prazo contratual da operação e, adicio-
nalmente, obtenha um retorno sobre os recursos investidos; II - as despesas
de manutenção, assistência técnica e serviços correlatos à operacionalidade do
bem arrendado sejam de responsabilidade da arrendatária; III - o preço para o
exercício da opção de compra seja livremente pactuado, podendo ser, inclusive,
o valor de mercado do bem arrendado.
6 Art. 6º Considera-se arrendamento mercantil operacional a modalidade em
que: I - as contraprestações a serem pagas pela arrendatária contemplem o custo
de arrendamento do bem e os serviços inerentes à sua colocação à disposição
da arrendatária, não podendo o total dos pagamentos da espécie ultrapassar
75% (setenta e cinco por cento) do custo do bem arrendado; II - as despesas
de manutenção, assistência técnica e serviços correlatos à operacionalidade do
bem arrendado sejam de responsabilidade da arrendadora ou da arrendatária;
III - o preço para o exercício da opção de compra seja o valor de mercado do
bem arrendado.

32
A doutrina pátria é uníssona ao validar os conceitos das
modalidades de arrendamento mercantil ora detalhadas. Vejamos
o que diz o ilustre mestre Caio Mário (2008, p. 240):

O objeto do leasing operacional constitui-se de


bens móveis duráveis, que o arrendador tem
em stock; no leasing financeiro o arrendatá-
rio indica o bem que deseja, e o arrendador
obriga-se a adquiri-lo, se não o possui. Sendo
o leasing financeiro contrato personalíssimo
em relação ao arrendatário, não pode este
transferi-la terceiro sem expressa anuência do
arrendador.

Ainda no que diz respeito ao leasing financeiro, além das


contraprestações mensais, o cliente fica sujeito ao pagamento
do Valor Residual Garantido – VRG, que consiste no preço a ser
pago para que a propriedade do bem em questão seja transferida
para a sua esfera patrimonial e que pode ser diluído nas parce-
las pagas mês a mês, conforme entendimento já consolidado pelo
Superior Tribunal de Justiça7, afastando os efeitos da Súmula n°
263 da aludida corte8.
Interessante, ainda, atinar para as palavras de Venosa (2007,
p. 543), segundo o qual “Em estreita síntese, significa contrato
de locação com opção de compra pelo locatário.” Ainda comple-
menta dispondo que:

7 EREsp n° 213.828/RS, Corte Especial, Relator Ministro Edson Vidigal, DJU de


29.09.2003.
8 A cobrança antecipada do valor residual (VRG) descaracteriza o contrato de
arrendamento mercantil, transformando-o em compra e venda a prestação.

33
O arrendamento mercantil, como percebe-
mos, é formado por um complexo de relações
negociais, nas quais podem ser identificados
claramente vislumbres de locação, promessa
de compra e venda, mútuo, financiamento e
mandato. Na maioria de suas modalidades,
existe uma promessa unilateral de venda. Não
é, no entretanto, elemento necessário em toda
versão desse instituto. [...] Sua idéia centraliza-
dora, todavia, é sem dúvida a locação de coisas.

Como se pode observar, a multiplicidade de elementos con-


tidos no leasing é inegável. Não se pode refutar, igualmente, o
conteúdo financeiro dessa modalidade de contrato, bem como
os claros, e não menos centrais, elementos de compra e venda e,
sobretudo, da locação.
Não restam dúvidas, portanto, de que as características dos
contratos de arrendamento mercantil, cujo escopo central é dis-
ponibilizar a posse de um bem a favor de um terceiro, remetem a
uma clara obrigação de dar, premissa essencial para o desenvolvi-
mento do presente estudo.

3. Competência

3.1 Conceito

Carrazza (2002, p. 257) define a competência como “a apti-


dão para criar, in abstracto, tributos”. Dessa forma, não se trata
de um poder absoluto, discricionário, mas com limites impostos
pelo próprio Estado, através da Constituição. Assim, há que se
observar a subordinação às normas constitucionais.
É exatamente por esse motivo, completa o mestre, que se
deve falar em competência, e não em poder tributário, uma vez

34
que este será sempre absoluto, ao passo que aquela será sempre
moldada pela legislação hierarquicamente superior.
Machado (2002, p. 37), a seu turno, define-a como o “poder
tributário juridicamente delimitado e dividido entre os entes que
compõem a Federação”. Dessa forma, cada Unidade da Federação
deverá observar as normas emanadas pelas Unidades distintas,
a fim de exercerem a competência que lhes foi concedida sem
extrapolar os limites impostos. É o caso, por exemplo, da legisla-
ção estadual não poder ir de encontro às leis municipais.
Visto isso, podemos dizer que a competência tributária é
uma forma de manifestação do poder estatal, do jus imperi, o
qual dá atribuições às entidades que compõem a Federação para
estas instituírem tributos, mas sempre dentro dos limites impos-
tos pelas normas que regulamentam o sistema.
Assim, o poder não será absoluto, corroborando com as
ideias dos doutrinadores ora comentados.
Vale repisar que, seguindo as palavras de Baleeiro (1981, p.
72), os entes tributantes jamais podem renunciar à competência
tributária que lhes foi outorgada de forma indelegável, consoante
veremos adiante.
Quando não desejar instituir ou cobrar tributos, completa
Baleeiro (1981), estar-se-á deixando de exercer a competência,
mas nunca renunciando a ela. Esta inércia, em face da indelega-
bilidade, tampouco possibilita que outro ente de direito público
interno exerça esta atribuição.

3.2 Características

Com arrimo nas normas de regência, bem como nos ensina-


mentos de Melo (1997, p. 84-85), podem ser identificadas cinco
características básicas da competência tributária. Vejamos:

35
Primeiramente, aparece a incaducabilidade.
Esta não se encontra expressa em norma
alguma, tendo em vista que inexiste qualquer
dispositivo determinando um lapso temporal
durante o qual o ente político deve exercer a
competência tributária, sob pena de caducar.

Em seguida, consoante já adiantado no tópico precedente, a


competência tributária é indelegável e irrenunciável. Indelegável
na medida em que, além de o art. 7º do Código Tributário
Nacional o dizer de forma expressa9, a Constituição Federal é
taxativa, em seu Título VI – Da Tributação e do Orçamento, ao
outorgar a cada ente federativo, individualmente, a competência
para instituir e cobrar determinados tributos. Não poderá, tam-
pouco, o ente político renunciar a tal competência, mas, como
foi dito anteriormente, apenas deixar de exercê-la sem, contudo,
outro ente fazê-lo.
A terceira característica é a da inalterabilidade. Assim, não
poderá ser modificada, salvo a edição de Emenda Constitucional,
visando modificar a distribuição das competências levada a cabo
pela Lei Maior.
A privatividade, por sua vez, surge como uma consequência
lógica da titularidade da competência tributária outorgada pela
Constituição Federal. Apenas os entes políticos mencionados no
texto constitucional instituirão e exigirão, dos sujeitos passivos ou
responsáveis, os tributos de sua órbita de competência.

9 Art. 7º A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções de


arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões
administrativas em matéria tributária, conferida por uma pessoa jurídica de
direito público a outra, nos termos do §3º do artigo 18 da Constituição.

36
Por derradeiro, tem-se a característica da facultatividade.
Isto é, o ente político apenas exercitará sua competência quando
achar o momento oportuno. Caso não queira cobrar o tributo,
nenhum outro ente político poderá fazê-lo em seu lugar, por fale-
cer a este competência para tanto.
Mendonça (2004, p. 294) contesta as características enu-
meradas anteriormente e afirma que apenas duas, quais sejam,
facultatividade e irrenunciabilidade, são compatíveis como o
ordenamento jurídico pátrio. Para a autora, a incaducabilidade
não pode ser considerada como característica da competência
tributária em face da existência de previsões constitucionais
delimitando no tempo a prática da competência legislativa, tal
como se observava com relação à antiga CPMF, extinta no final
de 2007.
Já a inalterabilidade da competência tributária seria afas-
tada na medida em que há a possibilidade de alterá-la por meio
de reforma constitucional, bem como no âmbito infralegal, para
assegurar aos contribuintes outras garantias não encontradas no
texto constitucional. A indelegabilidade, continua a autora, não
seria uma característica da competência tributária por força do
artigo 6810 da Constituição Federal, o qual permite a elabora-

10 Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que
deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional. § 1º - Não serão objeto de
delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de com-
petência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria
reservada à lei complementar, nem a legislação sobre: I - organização do Poder
Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;
II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais; III -
planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos. § 2º - A delegação
ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso Nacional,
que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício. § 3º - Se a resolução
determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, este a fará em
votação única, vedada qualquer emenda.

37
ção de lei delegada pelo Presidente da República, condicionada
à prévia autorização do Congresso Nacional. Finaliza sua crítica
negando o atributo da privatividade à competência tributária.
Isso porque, completa, apenas a União possui competência
exclusiva, não podendo, assim, se tratar de uma característica
geral.
Apesar de as palavras de Cristiane Mendonça serem soli-
damente fundamentadas, concordamos com o rol apresentado
por Eduardo Soares de Melo, o qual possui a mesma opinião
externada por doutrinadores do quilate de Carraza (2002, p.
356-463).
Cremos ser esta a melhor classificação tendo em vista que
as características elencadas revelam-se, efetivamente, como atri-
butos gerais, enquanto os pontos apresentados por Cristiane
Mendonça, exceções que não retiram a generalidade atribuída a
estes.

3.3 Dos impostos

Os impostos encontram sua fundamentação constitucional


insculpida no artigo 145, I, da Carta Magna11. Tratam-se, nas pala-
vras de Harada (2008, p. 300), de tributos não vinculados a uma
atuação estatal específica, cujo fato gerador não pressupõe qual-
quer atividade do Estado relativa ao contribuinte12. Nessa mesma

11 Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão ins-


tituir os seguintes tributos: I - impostos; (...) § 1º - Sempre que possível, os
impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade eco-
nômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente
para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos
individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades
econômicas do contribuinte
12 Artigo 16, do Código Tributário Nacional.

38
linha, podemos citar autores como Machado Segundo (2007, p.
138) e Paulo de Barros Carvalho (2008, p. 34-36).
Geraldo Ataliba (2005, p. 138-139), por sua vez, sugere a
utilização do critério da exclusão para a identificação do tributo,
enquanto imposto. Para o saudoso mestre, todo tributo, cuja
materialidade da hipótese de incidência não representar uma
atuação estatal, trata-se de um imposto, sendo irrelevante a res-
pectiva denominação.
A atual redação do artigo 167, IV, da Constituição Federal,
dada pela Emenda Constitucional n° 42, de 19 de dezembro de
2003, serve como arrimo para a sustentação desse argumento na
medida em que veda a vinculação da arrecadação de impostos a
órgão, fundo ou despesa13.
Por outro lado, o artigo 4º, II, do Código Tributário
Nacional14, vai no caminho inverso, estabelecendo que a destina-
ção legal do produto da arrecadação dos tributos seria irrelevante
para a determinação da respectiva natureza.
Entendemos, por uma questão de hierarquia e para fins de
adequar o direito às evoluções legislativas (reflexo das sociais
e doutrinárias na maioria dos casos), que deve prevalecer o

13 Art. 167. São vedados: (...) IV – a vinculação de receita de impostos a órgão,


fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos
impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as
ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do
ensino e para realização de atividades da administração tributária, como deter-
minado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de
garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art.
165, § 8º, bem como o disposto no §4º deste artigo;
14 Art. 4º A natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gera-
dor da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la: (...) II – a
destinação legal do produto da sua arrecadação.

39
entendimento extraído do texto constitucional, devendo ser
observadas as exceções ali destacadas.
Qualquer entendimento em sentido contrário daria ensejo à,
por exemplo, criação de “impostos” com a vinculação da respec-
tiva receita, os quais seriam fatalmente julgados inconstitucionais
pelo Supremo Tribunal Federal, tal como ocorreu na Ação Direta
de Inconstitucionalidade n° 1.750/DF15.
Assim, ainda que não seja o fator decisivo para a individua-
lização das espécies tributárias, comungamos com a ideia de que
a destinação legal do produto da arrecadação de um dado tributo
possui relevância para a sua classificação, em observância à rea-
lidade fática existente e, principalmente, à ordem constitucional
vigente.

3.4 Dos impostos municipais

Os impostos municipais encontram seu fundamento inscul-


pido no artigo 156 da Constituição Federal16, pelo qual tais entes
federativos poderão tributar a propriedade predial e territorial
urbana, a transmissão inter vivos e os serviços de qualquer natu-
reza, sendo a tributação destes o objeto do presente artigo.
A competência, como visto anteriormente, não caduca, é inde-
legável, irrenunciável, inalterável, privativa, e facultativa. Dessa
forma, apenas os municípios e o Distrito Federal poderão instituir o

15 Disponível no endereço eletrônico www.stf.jus.br.


16 Art. 156 Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I – propriedade
predial e territorial urbana; II – transmissão “inter vivos”, a qualquer título,
por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos
reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua
aquisição; III – serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155,
II, definidos em lei complementar.

40
imposto em tela, em detrimento de qualquer outro ente federativo,
sob pena de inconstitucionalidade absoluta da tentativa em comento.
Nesse sentido, especificamente no que diz respeito ao
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISS, tem-se,
como regra geral, a Lei Complementar n° 116, de 31 de julho de
2003, que serve como alicerce para os Municípios instituírem a
dita exação dentro de seus limites territoriais, por meio de Lei
Municipal, de modo a legitimar a respectiva cobrança em face dos
diversos sujeitos passivos.

4. Imposto sobre serviços de qualquer natureza


regra matriz de incidência tributária

Para se obter uma compreensão plena do problema ora


proposto, concatenando os conceitos e posições defendidas atu-
almente, é imperioso realizar uma análise da regra-matriz de
incidência do imposto em discussão, que constitui a norma jurí-
dica geral e abstrata que institui o tributo, sendo ela composta
pela hipótese e pelo consequente normativo.
A hipótese é que, na lei, prevê a situação passível de tributa-
ção, é o descritor de em evento ainda não ocorrido, que, verificado
faticamente, faz aparecer o vínculo abstrato previsto no conse-
quente normativo.
Trata-se de um conceito eminentemente abstrato, previsto
em lei, que descreve um fato genérico, sem influência de qualquer
fato concreto e não se confunde com este.
Possui três critérios identificadores, quais sejam, o material,
o espacial e o temporal, a seguir detalhados e é una e indivisível.
A mitigação de qualquer desses aspectos lhe retira a sua caracte-
rização enquanto ente lógico-jurídico e a conjunção fática destes,
juntamente com o consequente, faz surgir uma obrigação jurídica
efetiva (ATALIBA, 2005, p. 65).

41
Nesse sentido, deve haver o que a doutrina descreve de sub-
sunção do fato à norma, ou seja, o fato concreto, quando preenche
todos os requisitos previstos de maneira abstrata na lei, faz nascer
a obrigação tributária.
O critério material vem a ser a descrição dos atos e/ou fatos
necessários à ocorrência da tributação em tela. É, nas palavras
de Carvalho (2008, p. 285), o núcleo da descrição fática, isto é,
descreverá pessoas, situações, comportamentos, dentre outros
elementos materialmente relevantes para a configuração do fato.
Segundo Geraldo Ataliba (2005, p. 106), trata-se do aspecto
mais complexo da hipótese de incidência, tratando-se da pró-
pria consistência material do fato ou estado de fato descrito pela
hipótese de incidência; é a descrição dos dados substanciais que
servem de suporte à hipótese de incidência.
O critério espacial da hipótese tributária, nas palavras do
festejado mestre (2005, p. 288-291), remete a um condicionante
ainda indeterminado do espaço, dentro do qual a lei surtirá efeitos,
mas ainda a ser especificado, por ocasião da ocorrência do respec-
tivo fato jurídico tributário. Apontará o local onde o fato deverá
acontecer, a fim de que haja a observância da norma tributária.
Geraldo Ataliba (2005, p. 104) ainda complementa obser-
vando que o aspecto espacial se revela como uma autêntica
consequência do princípio da territorialidade da lei, o que, ao
nosso ver, está colocado de forma bastante pertinente.
O critério temporal da hipótese tributária constitui-se como
uma referência futura de tempo, a qual, uma vez observada, irá
ensejar a ocorrência do fato, a ser delimitada e especificada con-
forme o caso (elemento temporal do fato), delineando quando o
fato haverá ocorrido. Revela o momento específico em que o fato
imponível se consuma.
Descreve a hipótese, assim, a situação hipoteticamente posta
a ser observada em local e tempo determinados, a fim de, imple-
mentadas as condições ali previstas, tornar-se um fato jurídico

42
tributário. Nesse sentido, na medida em que idealiza situações
hipotéticas a ocorrerem num futuro indeterminado, daí a sua
função descritora.
O consequente normativo aponta o que irá haver, uma vez
verificada a situação prevista na hipótese, e é o prescritor dos efei-
tos da ocorrência desta, consoante as sempre fecundas lições de
Carvalho (2008, p. 313). Possui, em sua estrutura, dois critérios
de conformação, quais sejam, o pessoal e o quantitativo.
O critério pessoal é composto, de um lado, pelo sujeito ativo,
que, a despeito do artigo 119 do Código Tributário Nacional, o
qual restringe sua identificação às pessoas jurídicas de direito
público, vem a ser o ente, público ou privado, pessoa física ou
jurídica, competente para exigir o adimplemento da obrigação
tributária.
Do outro lado, o sujeito passivo vem a ser a pessoa, física ou
jurídica, de direito público ou privado, da qual o sujeito ativo irá
exigir o cumprimento da obrigação tributária.
Finalmente, o critério quantitativo determina o quantum a
ser suportado pelo sujeito passivo e exigido pelo sujeito ativo da
relação jurídica tributária, na maioria das vezes pela conjunção
entre a base de cálculo e a alíquota, conforme se verá adiante.
Discordamos, data venia, nesse ponto, da posição de
Carvalho (2008, p. 356-357), ao afastar as alusões aos tributos
fixos, tais como algumas taxas ou o ISS cobrado dos profissionais
liberais, pelo fato de que a Constituição Federal teria eleito a base
de cálculo (além da hipótese normativa) como elemento diferen-
ciador dos tributos.
Nossa discordância da posição do renomado doutrinador,
que afirma que o montante será definido sempre em conjunto
pela base de cálculo e alíquota, remete ao fato de entenderemos
não ser possível olvidarmos de uma forma de quantificação do
tributo devido existente (e não rara) no nosso sistema tributário e
cuja validade não é questionada.

43
Passada essa discussão, tem-se que a base de cálculo pos-
sui três funções: uma mensuradora do fato; outra objetiva, para
determinar o valor da dívida; e, por fim, uma função compara-
tiva, que serve para confirmar, infirmar ou afirmar o elemento
material contido no antecedente normativo.
A alíquota, por fim, possui o papel de, objetivamente,
somar-se à base de cálculo, para se chegar ao valor a ser recolhido
ao erário. A depender da intenção do legislador, poderá ser pro-
gressiva ou diferenciada em razão de peculiaridades pessoais dos
sujeitos passivos destinatários da norma tributária.
Visto isso, é possível identificar, genericamente, os elemen-
tos formadores da regra matriz de incidência do Imposto sobre os
Serviços de Qualquer Natureza, o que facilitará a análise da per-
tinência da tributação das operações de arrendamento mercantil,
na forma detalhada no tópico seguinte.

4.1 Análise da “regra matriz de incidência


tributária” do ISS sobre as operações de leasing

4.1.1 Da adequação do aspecto material

A Constituição Federal de 1988 atribuiu aos municípios a


competência para legislar sobre o ISS e foi taxativa ao definir a
prestação de serviços como aspecto material da hipótese de inci-
dência tributária, nos termos de seu artigo 156, III.
É certo que o texto constitucional não conceitua o que seriam
serviços de qualquer natureza, em razão de que se deve atentar
para o artigo 110, do Código Tributário Nacional17.

17 Art. 110. A lei tributária não pode alterar a definição, o conteúdo e o alcance de
institutos, conceitos e formas de direito privado, utilizados, expressa ou impli-
citamente, pela Constituição Federal, pelas Constituições dos Estados, ou pelas

44
A esse respeito, faz-se mister atinar para as sempre fecundas
lições do mestre Harada (2008, p. 39), o qual delimita o campo de
incidência do ISS apenas nos casos em que, efetivamente, houver
a prestação de serviços, ipsis litteris:

A partir das distinções entre obrigações de


fazer e de dar, pode-se afirmar: O ISS só
pode incidir sobre prestação de serviço, assim
entendido o produto do esforço humano que
se apresenta sob forma de bem imaterial, ou
no caso de implicar utilização de material pre-
serve a sua natureza no sentido de expressar
uma obrigação de fazer, isto é, ter como objeto
da prestação a própria atividade;

Como se pode observar, a prestação de serviço resulta dire-


tamente de uma obrigação de fazer, que não pode ser mitigada
pela legislação pátria, sob pena de infringir os comandos legais e
constitucionais ora abordados.
A necessidade de o serviço assim ser configurado, aliás, já
foi objeto de análise pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do
Recurso Extraordinário n° 116.121-3, em que tal obrigatoriedade
restou consignada no voto vencedor do Ministro Marco Aurélio18.

Leis Orgânicas do Distrito Federal ou dos Municípios, para definir ou limitar


competências tributárias
18 (...) Tenho para mim, na mesma linha de entendimento exposta por AIRES
FERNANDINO BARRETO (“Revista de Direito Tributário”, vol. 38/192) e
por CLÉBER GIARDINO (“Revista de Direito Tributário”, vol. 38/196), que
a qualificação da “locação de bens móveis”, como serviço, para efeito de tri-
butação municipal mediante incidência do ISS, nada mais significa do que a
inadmissível e arbitrária manipulação, por lei complementar, da repartição
constitucional de competências impositivas, eis que o ISS somente pode incidir

45
Resta patentemente demonstrado, portanto, que, para que
um item previsto na lista anexa à Lei Complementar n° 116/2003
venha a ser considerado como um serviço, é imprescindível que
ele ontologicamente se demonstre enquanto tal, ou seja, que
represente uma efetiva obrigação de fazer, um esforço humano.
No caso em apreço, não restam dúvidas de que o arrenda-
mento mercantil, já caracterizado anteriormente, não preenche
esse requisito. Trata-se de uma exigência materialmente incons-
titucional, uma vez que inexiste prestação de serviço, por ocasião
da realização da dita operação.
Com efeito, o leasing possui uma natureza reconhecida-
mente complexa. Possui elementos da locação, do financiamento
e da compra e venda, sendo esta a conceituação dada por Restiffe
Neto (1985, p. 7):

[...] (o leasing) tem na locação a médio


prazo a sua essência, com a eventualidade de
transformar-se ao final em venda, em que as
importâncias pagas a título de aluguel pas-
sam a constituir parte do pagamento do preço
estimado, segunda as conveniências do empre-
sário-locatário, isto é, o aluguel converte-se
em amortização da dívida que, ao final, pode
surgir da efetivação de compra e venda desde
o início possibilitada na opção franqueada ao
locatário.

sobre obrigações de fazer, a cuja matriz conceitual não se ajusta a figura con-
tratual da locação de bens móveis. Cabe advertir, neste ponto, que a locação de
bens móveis não se identifica e nem se qualifica, para efeitos constitucionais,
como serviço, pois esse negócio jurídico – considerados os elementos essen-
ciais que lhe compõem a estrutura material – não envolve a prática de atos que
consubstanciam um praestere ou um facere (...)

46
Sobre a conceituação perseguida, é importante atentar nova-
mente para as lições de Harada (2008, p. 165), que estão em estrita
consonância com o que ora se pretende demonstrar:

Trata-se, na realidade, de uma categoria inter-


mediária entre a compra e venda e a locação,
exercendo função parecida com a da venda
e compra com reserva de domínio e com a
alienação fiduciária, embora oferecendo ao
utilizador do bem maior leque de alternativas
no caso de a parte não querer ficar com a pro-
priedade do equipamento, no final do prazo
contratual. O leasing tem, pois, ligações com a
compra e venda, locação e financiamento.

Percebe-se que os elementos que compõem a estrutura da


operação do leasing, em momento algum, se aproximam da pres-
tação de serviços, de modo a ensejar a tributação pelo ISS.
Pelo contrário, todas elas não estão no campo de incidência
da mencionada exação. Assim, mesmo sendo considerado con-
trato típico, não se pode olvidar a estruturação da operação, que
se constitui, unicamente, numa obrigação de dar.
Pelas razões expostas, na esteira da doutrina acima trans-
crita, é que, a despeito da sua previsão na lista anexa à Lei
Complementar n° 116/2003 e do pronunciamento do Supremo
Tribunal Federal no leading case, conforme adiante detalhado, é
inconstitucional a incidência do ISS sobre as operações de leasing

4.1.2 Da adequação do aspecto espacial

Passada a discussão sobre o aspecto constitucional do ISS


sobre as operações de leasing, cumpre ao Superior Tribunal de
Justiça, definir os demais elementos da relação tributária estudada.

47
Diversos municípios, em todo o Brasil, vêm tentando exigir
o ISS de instituições financeiras, tomando por base a existência de
automóveis cujas placas se encontram matriculadas com endere-
ços dessas localidades, ainda que o emplacamento, a operação de
compra e venda ou o financiamento não tenham sido efetuados
dentro dos seus limites territoriais.
Em razão disso, também se faz necessária uma análise do
local em que tal exação venha a ser efetivamente devida, caso
sejam seguidos os entendimentos daqueles que opinam pela pos-
sibilidade de tributação dessas operações.
A Lei Complementar n° 116, de 31 de julho de 2003, estabe-
lece as regras gerais a serem observadas pelos sujeitos da relação
jurídica tributária ligada à incidência do ISS.
No que tange ao local da prestação de serviços e ao sujeito
competente para cobrar a exação em tela, faz-se mister realizar
uma análise conjunta dos artigos 3º e 4º, do mencionado diploma
legal, litteris:

Art. 3o O serviço considera-se prestado e o


imposto devido no local do estabelecimento
prestador ou, na falta do estabelecimento,
no local do domicílio do prestador, exceto
nas hipóteses previstas nos incisos I a XXII,
quando o imposto será devido no local:(...)
Art. 4o Considera-se estabelecimento presta-
dor o local onde o contribuinte desenvolva a
atividade de prestar serviços, de modo perma-
nente ou temporário, e que configure unidade
econômica ou profissional, sendo irrelevantes
para caracterizá-lo as denominações de sede,
filial, agência, posto de atendimento, sucur-
sal, escritório de representação ou contato ou
quaisquer outras que venham a ser utilizadas.

48
Depreende-se, assim, que o local da prestação de serviços
deve ser aquele em que a instituição financeira esteja sediada ou
onde exerça suas atividades, de modo a configurar unidade eco-
nômica, na forma do artigo 4º acima transcrito.
Nesse sentido, entendemos como insubsistente qualquer
tentativa das autoridades fiscais em buscarem a cobrança do refe-
rido imposto em locais diversos daquele em que o sujeito passivo
possua sua sede, tal como nos municípios em que os veículos têm
seus endereços registrados, locais onde ocorre a simples captação
dos clientes.
A operação como um todo, que, no nosso sentir, não é um
serviço, ocorre fora dos limites dos Municípios em que seus pro-
prietários apontam endereço (local do registro das placas), mas,
conforme exibido anteriormente, onde está sediado o sujeito pas-
sivo, pois é lá onde são praticados todos os atos necessários ao
aperfeiçoamento da contratação.
Sobre o assunto, são pertinentes as lições de Martins (p. 204,
2006), o qual demonstra com absoluta clareza o raciocínio que
ora se detalha:

[...] (não importa) onde a contratação é feita,


onde a empresa mantém a sua contabilidade
ou onde ela é escriturada, onde o serviço é
pago. O que importa realmente é onde é efe-
tuada a prestação de serviços. [...] O local do
estabelecimento é o lugar em que as condições
necessárias para a prestação dos serviços são
reunidas e mantidas, vale dizer, o local em que
o contribuinte possui um conjunto de meios
necessários para a prestação de serviços.

Seguindo essa linha de raciocínio, o Superior Tribunal de


Justiça já firmou entendimento consolidado, segundo o qual a

49
competência tributária para cobrança do ISS deve ser firmada
em razão do local da efetiva prestação de serviços, conforme se
depreende da leitura do julgamento exarado recentemente pela
Segunda Turma daquele tribunal, vejamos:

TRIBUTÁRIO – ISS – COMPETÊNCIA TRI-


BUTÁRIA – LOCAL DA PRESTAÇÃO DE
SERVIÇO – ART. 3º DA LC 116/2003 – TESE
NÃO PREQUESTIONADA – SÚMULA282/
STF.
1. Aplica-se o enunciado da Súmula 282/STF
em relação à tese não-prequestionada.
2. A jurisprudência desta Corte é pacífica no
sentido de que, para fins de incidência do ISS,
importa o local onde foi concretizado o fato
gerador, como critério de fixação de compe-
tência e exigibilidade do crédito tributário.
3. Recurso especial conhecido em parte e,
nessa parte, improvido.19

Da mesma forma, a Primeira Turma do STJ mantém estreita


sintonia com o entendimento acima exposto, no sentido de consi-
derar o tributo exigível pelo município onde ocorre o fato gerador,
ou seja, no local onde se efetiva a prestação dos serviços, in verbis:

TRIBUTÁRIO. ISS. LOCAL DA PRESTA-


ÇÃO DOS SERVIÇOS. ALEGAÇÃO DE QUE
OS SERVIÇOS ERAM PRESTADOS EM
ALTO-MAR. FATO QUE NÃO PODE SER

19 STJ RESP nº 753.360, Segunda Turma, Relatora Ministra Eliana Calmon. DJ de


30/04/2007.

50
INFERIDO A PARTIR DO TEOR DO ACÓR-
DÃO RECORRIDO. REEXAME DE PROVA.
I - A orientação já pacificada no âmbito deste
Superior Tribunal de Justiça, no sentido de que
o ISS é tributo somente exigível pelo Municí-
pio onde se realiza o fato gerador, entendido
este o local no qual há a prestação de serviço.
Precedentes: EREsp nº 130.792/CE, Rel.p/ac.
Min. NANCY ANDRIGHI, DJ de 12/6/2000;
AgRg no AgRg no Ag nº 587.918/RJ, Rel. Min.
TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJ de 1/7/2005;
e AgRg no Ag nº 595.028/RJ, Rel. Min. JOSÉ
DELGADO, DJ de 29/11/2004.(...)
III - Agravo regimental improvido.20

A análise conjunta da realidade fática, aliada à legislação, à


doutrina e ao posicionamento jurisprudencial já solidamente fir-
mado nos diversos tribunais do país, confirma a argumentação
ora adotada.
Com efeito, em síntese, a jurisprudência pátria e a legislação
aplicável ao tema estabelecem, unanimemente, que o imposto é
devido no local do estabelecimento prestador, sendo este onde o
contribuinte desenvolve a atividade de prestar serviços.
Machado (2002) já afirmou que "o STJ, a pretexto de evi-
tar práticas fraudulentas, tem decidido que é competente para a
cobrança do ISS o Município onde ocorre a prestação do serviço,
sendo irrelevante o local em que se encontra o estabelecimento
prestador.”

20 STJ AGRESP nº 893.365, Primeira Turma, Relator Ministro Francisco Falcão.


DJ de 09/04/2007.

51
Sob essa ótica, revela-se insubsistente a pretensão de tais
Municípios (onde as sedes das instituições arrendadoras não estão
instaladas), sob pena de deturpação da regra matriz de incidência
tributária do ISS sobre as operações de arrendamento mercantil.

5. Entendimento pessoal sobre a materia

Fixados os conceitos dos elementos formadores da regra


matriz de incidência tributária do ISS, aprofundando os pontos
relativos aos aspectos material e espacial desta, acreditamos ser
inviável, a pretensão dos municípios tributarem, pelo ISS, as ope-
rações de leasing, em que pese o posicionamento do Supremo
Tribunal Federal.
Isso porque, ao confrontarmos o texto legal com a realidade
fática analisada, chega-se à conclusão de que o fato concreto não
é suficiente para preencher todos os critérios da regra-matriz de
incidência tributária prevista na Lei Complementar n° 116/2003,
de modo que resta completamente prejudicada qualquer tentativa
de cobrança do ISS, por parte dos diversos Municípios brasileiros.
De fato, a regra-matriz de incidência tributária encontra-se
maculada, no mínimo, em dois de seus elementos: o material e o
espacial.
No que diz respeito ao aspecto material, ficou clara a ilega-
lidade e a inconstitucionalidade de enquadrar qualquer operação
prestada pelas inúmeras instituições financeiras em atividade no
país, como prestação de serviços, enquanto uma obrigação de
fazer, mas como uma clara obrigação de dar.
Já quanto ao aspecto espacial, comprovou-se a absoluta
incompetência de Municípios diversos daqueles onde tais insti-
tuições financeiras possuem sede e onde processas as operações,
para instituir e cobrar o ISS incidente sobre estas.
Interessante ainda, juntamente com os aspectos anterior-
mente citados, analisar a Medida Provisória n° 449, de 3 de

52
dezembro de 2008, que, dentre outras alterações, acrescentou, em
seu artigo 40, o artigo 1º-A à Lei n° 6.099, de 12 de setembro de
1974, a qual dispões sobre o tratamento tributário das operações
de arrendamento mercantil.
Tal inovação, certamente, vem ao encontro do entendimento
ora defendido, uma vez que dispõe sobre a incompatibilidade e
ilegitimidade da cobrança de ISS, sob pena de configuração do
bis in idem, haja vista incidir IOF sobre essas operações de arren-
damento mercantil, cujo somatório das contraprestações perfaz
mais de setenta e cinco por cento do custo do bem, ipsis litteris:

Art. 1º O tratamento tributário das operações


de arrendamento mercantil reger-se-á pelas
disposições desta Lei.
Parágrafo único - Considera-se arrendamento
mercantil, para os efeitos desta Lei, o negó-
cio jurídico realizado entre pessoa jurídica,
na qualidade de arrendadora, e pessoa física
ou jurídica, na qualidade de arrendatária, e
que tenha por objeto o arrendamento de bens
adquiridos pela arrendadora, segundo espe-
cificações da arrendatária e para uso próprio
desta.
Art.  1o-A. Considera-se operação de crédito,
independentemente da nomenclatura que lhes
for atribuída, as operações de arrendamento
cujo somatório das contraprestações perfaz
mais de setenta e cinco por cento do custo do
bem.
Parágrafo  único.    No porcentual do caput
inclui-se o valor residual garantido que tenha
sido antecipado.

53
Como se observa, pela novel redação da Lei n° 6.099/1974
e para seus efeitos, as operações de arrendamento mercantil
promovidas pelas instituições financeiras configuram-se como
verdadeiras operações de crédito, uma vez que o somatório das
contraprestações perfazem mais de setenta e cinco por cento do
custo do bem, o que afasta definitivamente a incidência do ISS
nesses casos.

6. Posição do Supremo Tribunal Federal. Leading


Case. Recurso Extraordinário N° 592.905 –
Santa Catarina
Em que pese a posição por nós defendida, o Supremo Tribunal
Federal, por ocasião do julgamento do Recurso Extraordinário
n° 592.905, relatado pelo então Ministro Eros Grau, decidiu pela
constitucionalidade da cobrança do ISS sobre operações de arren-
damento mercantil. Em seu voto, proferido em 02 de dezembro
de 2009, ao analisar uma situação envolvendo um leasing finan-
ceiro, considerou que, na referida operação, prepondera o caráter
de financiamento, sendo certo que a arrendadora, na qualidade
de locadora, surge como intermediária entre o fornecedor e o
arrendatário.
Nas palavras do ilustre Ministro, financiamento seria um
serviço e, como tal, passível de incidência do ISS. Afirmou, ainda,
ser irrelevante existir uma compra, haja vista em toda prestação
de serviços existir, em maior ou menor intensidade, a utilização
de um bem.
Finaliza sua curta análise justificando a incidência de ISS
sobre as operações de leasing financeiro sob o argumento de que,
para o exercício da referida “atividade”, é necessária a existência
de uma série de serviços exercidos pelos dirigentes e demais pre-
postos da arrendatária, motivo pelo qual a operação em comento

54
se aproximaria muito mais de uma prestação de serviços do que
de qualquer outra atividade tributável.
Seguindo o raciocínio desenvolvido ao longo do presente
artigo e com a devida vênia, somos de opinião diametralmente
oposta àquela esposada pelo eminente Ministro Eros Grau.
Primeiramente, entendemos que a questão, dada a sua rele-
vância e o grande impacto econômico para instituições financeiras
e municípios, merecia uma análise mais profunda, que certamente
sucumbiria à constatação de que o arrendamento mercantil, em
qualquer de suas modalidades, não se constitui uma prestação de
serviços.
Contrariamente ao defendido nos tópicos anteriores, o lea-
ding case não apontou onde está a prestação de serviços no leasing
operacional senão nas tarefas de suporte operacional realizadas
pelos dirigentes e prepostos da arrendadora.
Esse papel (de apoio administrativo), vale lembrar, é ine-
rente a toda e qualquer atividade humana, seja ela uma obrigação
de dar ou de fazer e não pode ser considerado um fator determi-
nante para a configuração de uma operação enquanto prestação
de serviços.
O argumento trazido pelo Ministro Eros Grau procura
justificar a tributação de uma atividade-fim a partir das ativida-
des-meio que a suporta. Em prevalecendo esse raciocínio, toda
atividade econômica, dentre as quais destacamos indústrias, sho-
pping centers, em que há locação ou atividades comerciais mais
robustas estariam sujeitas à incidência do ISS, algo que, ao nosso
ver, é inconcebível.
Insistimos na ideia de que o núcleo da operação deve consis-
tir numa obrigação de fazer, fato que não ocorre no arrendamento
mercantil, sob pena de ofensa literal ao artigo 110 do Código
Tributário Nacional, como bem observou o Ministro Marco
Aurélio, ao divergir dos demais colegas na votação ora analisada.

55
A esmagadora maioria da doutrina, consoante já exempli-
ficado neste breve estudo, ao analisar a caracterização de um
serviço, impõe a necessidade de, no núcleo da referida prestação,
existir uma obrigação de fazer, sob pena de descaracterização da
prestação de serviço.
Esse raciocínio, aliás, já foi consolidado há mais de dez
anos, pelo próprio Supremo, por ocasião do julgamento do
Recurso Extraordinário n° 116.121, que, naquela ocasião,
afastou sabiamente a locação de bens móveis do campo de inci-
dência do ISS.
O próprio relator, aliás, em diversos trechos do seu voto, usa
o termo locadora para definir a arrendadora, fato que demonstra,
no mínimo, uma incongruência entre as premissas utilizadas e a
conclusão a que se chegou.
A essência do arrendamento mercantil, ainda que na modali-
dade financeira, é a disponibilização de um bem, pelo arrendador,
em favor do arrendatário e mediante uma contraprestação.
Pelos breves motivos ora expostos e firmes na convicção ora
formada, ousamos discordar da decisão sufragada pelo Supremo
Tribunal Federal, cuja única voz dissonante foi o eminente
Ministro Marco Aurélio Melo.
Resta, agora, torcer para que os Ministros do Superior
Tribunal de Justiça possam definir os demais elementos da obri-
gação tributária estudada com o rigor necessário à definição dos
respectivos elementos, conferindo, assim, segurança jurídica aos
sujeitos desse liame obrigacional.

7. Considerações finais. A Súmula Vinculante 31

O STF muito recentemente decidiu a matéria em favor do


contribuinte e o fez por meio da Súmula Vinculante 31:

56
SV 31: É inconstitucional a incidência do
imposto sobre serviços de qualquer natureza -
ISS sobre operações de locação de bens móveis.

Validamos o entendimento pelo qual, para que uma opera-


ção seja tributada pelo ISS, não basta que ela esteja prevista na
legislação inferior como um serviço. É imperioso que a prestação
represente ontologicamente uma obrigação de fazer, um facere
humano, sob pena de flagrante inconstitucionalidade e de grave
risco de lesão à Justiça. Assim vem decidindo mais recentemente
o STF:

"(...) 1. A não incidência do ISS sobre a


locação de bens móveis decorre da impossi-
bilidade do poder de tributar vir a modificar
o conceito constitucional de serviço que pro-
vém do direito privado. Tal conclusão afasta
a competência do sujeito ativo com relação a
qualquer dos diplomas que tenham discipli-
nado as normas gerais sobre o imposto. Não
é por outro motivo que o item da atual lista
de serviços que previa a possibilidade de fazer
o tributo incidir sobre a atividade em questão
foi objeto de veto presidencial." (RE 602295
AgR, Relator Ministro Roberto Barroso, Pri-
meira Turma, julgamento em 7.4.2015, DJe de
23.4.2015).
"Na espécie, o imposto, conforme a própria
nomenclatura, considerado o figurino consti-
tucional, pressupõe a prestação de serviços e
não o contrato de locação. Em face do texto
da Carta Federal, não se tem como assentar a

57
incidência do tributo na espécie, porque falta
o núcleo dessa incidência, que são os servi-
ços. Observem-se os institutos em vigor tal
como se contêm na legislação de regência.
As definições de locação de serviços e loca-
ção de móveis vêm-nos do Código Civil. Em
síntese, há de prevalecer a definição de cada
instituto, e somente a prestação de serviços,
envolvido na via direta o esforço humano, é
fato gerador do tributo em comento. Prevalece
a ordem natural das coisas cuja força surge
insuplantável; prevalecem as balizas consti-
tucionais, a conferirem segurança às relações
Estado-contribuinte; prevalece, alfim, a orga-
nicidade do próprio Direito, sem a qual tudo
será possível no agasalho de interesses do
Estado, embora não enquadráveis como pri-
mários." (AI 623226 AgR, Relator Ministro
Marco Aurélio, Primeira Turma, julgamento
em 1.2.2011, DJe de 11.3.2011)
"O recurso extraordinário do Município de São
Paulo funda-se no art. 102, III, a, da Constitui-
ção Federal. Sustenta a constitucionalidade do
art. 78, §1º, da Lei municipal n.º 10.423/87, que
previu a locação de bens móveis como hipótese
de incidência de ISS. Alega que a Constituição,
em seu art. 156, inciso III, usou a expressão
'serviços de qualquer natureza, dando ampli-
tude maior ao conceito jurídico de serviços,
de modo a englobar operações de locação de
bens móveis. (...) Trago o presente leading
case para apreciação do Tribunal Pleno e jul-
gamento do mérito da questão constitucional

58
cuja repercussão geral foi reconhecida [AI
766.684]. (...) Como relatado, o caso em tela
versa sobre locação de filmes cinematográfi-
cos, videoteipes, cartuchos para video games e
assemelhados, situação em que não está envol-
vida prestação de serviço." (RE 626706, Relator
Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, jul-
gamento em 8.9.2010, DJe de 24.9.2010)
"Ementa: (...) É firme o entendimento do
Supremo Tribunal Federal no sentido de que
não incide Imposto sobre Serviços (ISS) sobre
locação de bens móveis. A caracterização de
parte da atividade como prestação de serviço
não pode ser meramente pressuposta, dado
que a constituição do crédito tributário é ati-
vidade administrativa plenamente vinculada,
que não pode destoar do que permite a legisla-
ção (proibição do excesso da carga tributária)
e o próprio quadro fático (motivação, contra-
ditório e ampla defesa). (...) Possibilidade de
as autoridades fiscais exercerem as faculdades
conferidas pela lei para aferirem quais recei-
tas são oriundas da isolada locação de bens
móveis." (AI 758697 AgR,  Relator Ministro
Joaquim Barbosa, Segunda Turma, julgamento
em 6.4.2010, DJe de 7.5.2010)

Sobre as operações de arrendamento mercantil, por respeito


aos preceitos legais e constitucionais invocados, em consonância
com o que se deve entender por prestação de serviços, enquanto
uma obrigação de fazer, em sua forma pura, não deve incidir o
Imposto Sobre os Serviços de Qualquer Natureza, conforme já
reconhece agora o Supremo Tribunal Federal.

59
Referências

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Saraiva, 2008.

ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. 6. ed. São


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Janeiro: Forense, 1981.

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Tributário. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2002.

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São Paulo: Saraiva, 2008.

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2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002.

HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 17. ed. São


Paulo: Atlas, 2008.

______________ ISS: doutrina e prática. São Paulo: Atlas, 2008.

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 21. ed.


São Paulo: Malheiros, 2002.

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ed. São Paulo: Atlas. 2006

60
MELO, José Eduardo Soares de. Curso de Direito Tributário. São
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MENDONÇA, Cristiane. Competência Tributária. 1. ed. São


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SCAFF, Fernando Facury. As Contribuições Sociais e o Princípio da


Afetação. In: Revista Dialética de Direito Tributário. São Paulo:
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anotações à Constituição, ao Código Tributário Nacional e às leis
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TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional


Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 1999.

VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito Civil. 7. ed. São Paulo: Atlas,


2007.

61
Capítulo 3

A Incidência do Imposto Sobre


Serviços nos Planos de Saúde

Eduardo José dos Santos Pereira de Hollanda Cavalcanti

1. Considerações Iniciais: Fundamento


Constitucional do Imposto Sobre Serviços

A Constituição Federal de 1988 criou vários tributos, a des-


peito do Imposto sobre Serviços. Então no seu Título VI, Capítulo
I, Seção V, artigo 156, tratou o legislador constitucional de pre-
ver a criação do ISS, cuja materialidade encontra-se definida pela
ocultação do verbo. Precisamente definida pelo vocábulo prestar,
ou seja, por um agir, um facere, é que vamos a todo tempo extrair
a melhor exegese do texto constitucional, de acordo com nossa
crítica, com a doutrina e os nossos tribunais superiores.
Assim dispõe o texto constitucional: Art. 156. Compete aos
Municípios instituir impostos sobre: (…) III - serviços de qual-
quer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em
lei complementar.” (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 3, de 1993).
Note-se que o legislador constitucional atribuiu à Lei
Complementar definir quais seriam os critérios de sua incidência
e consequentemente sua aplicação na prática. Com a ressalva, a
nosso ver, de que a Lei Complementar não poderia ferir o critério
material já previamente definido pela Constituição.

63
Neste contexto é que foi promulgada a Lei Complementar
n.º 116 de 2003, cujo texto acolheu expressamente logo em seu
artigo 1º a melhor exegese sobre o critério material, qual seja, a da
existência de uma ação, assim definida pelo vocábulo prestar. Eis
o citado artigo 1º da LC 116:

Art. 1º O Imposto Sobre Serviços de Qualquer


Natureza, de competência dos Municípios e
do Distrito Federal, tem como fato gerador a
prestação de serviços constantes da lista anexa,
ainda que esses não se constituam como ativi-
dade preponderante do prestador.

É justamente sobre os questionamentos acadêmicos e


embates administrativos e judiciais com as Fazendas Públicas
Municipais, que vimos prevalecer o entendimento de que só
encontramos o critério material e quantitativo do ISS se puder-
mos identificar precisamente a existência de um prestar. Mais
adiante teremos exemplos que nos ajudarão a diferenciar quando
há ou não a prestação de serviço.

2. A Simetria do ISS nos códigos tributários


municipais. Repercussão nacional do tema

Como prática legislativa tem-se a reprodução de leis, decre-


tos e outros instrumentos normativos de modo a unificar a
aplicação dos tributos no país. Não poderia ser diferente com o
Imposto sobre Serviços. A maioria dos municípios possue códi-
gos e regulamentos sobre o ISS de forma simétrica e praticamente
não destoam.
Por essa razão, a importância da abordagem deste tema
reside no fato de que o entendimento defendido repercute nacio-
nalmente e consequentemente atinge o interesse dos usuários de
plano de saúde em todo o território brasileiro.

64
3. Da não-incidência do Imposto Sobre Serviços
– ISS sobre eventos não indenizáveis.
Impossibilidade de alteração de conceitos e
formas de direito privado
O legislador constitucional e infraconstitucional, ao definir
a materialidade do tributo em comento, não deve interferir no
conteúdo e no alcance de institutos, conceitos e formas de direito
privado de modo a desfigurar a natureza jurídica dos contratos,
no caso em estudo, o de plano de saúde médico-hospitalar. Desse
modo, deve o legislador obedecer ao disposto no artigo 110 do
Código Tributário Nacional que diz, verbis:

CTN - Art. 110. A lei tributária não pode


alterar a definição, o conteúdo e o alcance de
institutos, conceitos e formas de direito pri-
vado, utilizados, expressa ou implicitamente,
pela Constituição Federal, pelas Constituições
dos Estados, ou pelas Leis Orgânicas do Dis-
trito Federal ou dos Municípios, para definir
ou limitar competências tributárias.

As Leis Municipais que servem de fundamento para o agir da


Administração Fazendária dispõem, a teor do Código Tributário
Municipal de Recife que, in verbis:

Art.102 – O ISS tem como fato gerador a pres-


tação dos serviços não compreendidos na
competência dos Estados, incidindo, em espe-
cial, nos serviços de: (...)
4.22 - Planos de medicina de grupo ou indivi-
dual e convênios para prestação de assistência
médica, hospitalar, odontológica e congêneres.

65
4.23 - Outros planos de saúde que se cumpram
através de serviços de terceiros contratados,
credenciados, cooperados ou apenas pagos
pelo operador do plano mediante indicação
do usuário.

Inadmissível, pois, a criação de nova materialidade para


incidência do ISS sobre outro critério que não o definido pela
Constituição Federal de 1988. Assim, deve o legislador ordinário
respeitar os limites constitucionais impostos.
Ora, a criação de nova materialidade fere igualmente o men-
cionado artigo 110 do CTN, tendo em vista que altera o conteúdo
e o alcance do contrato de plano de saúde celebrado entre os
Planos de Saúde e seus usuários ao definir, entre outras palavras,
que a simples transferência de receitas dos usuários do plano para
uma conta única caracterize fato jurídico tributário para exigên-
cia e cobrança de ISS.
Para que haja uma efetiva prestação de serviço, deve haver
uma atividade humana direta, sob pena de não se estar prestando
serviço algum, como é o caso da simples transferência de receita e
o consequente ingresso de numerário em uma conta única admi-
nistrada e gerida pelos Planos de Saúde.
Vejamos o que diz a doutrina, nas palavras de Gustavo da
Silva Cabral (2006, p. 485), in verbis:

Apenas quem realiza a prestação do serviço


revela a capacidade contributiva para suportar
o ISS. O aspecto econômico relativo à presta-
ção denuncia o sentido do constituinte que,
sem técnica, deixou de enunciar o verbo “pres-
tar” antes do vocábulo “serviço”. O próprio
Supremo Tribunal Federal já se pronunciou

66
sobre isso e atestou que “...somente a presta-
ção de serviços, envolvido na via direta do
esforço humano, é de fato gerador do tributo
em comento1.

A esse respeito, mister atinar para as sempre fecundas lições


do mestre Kiyoshi Harada (2008, p. 39), o qual delimita o campo
de incidência do ISS apenas nos casos em que, efetivamente, hou-
ver a prestação de serviços, verbis:

A partir das distinções entre obrigações de


fazer e de dar, pode-se afirmar: O ISS só
pode incidir sobre prestação de serviço, assim
entendido o produto do esforço humano que
se apresenta sob forma de bem imaterial, ou
no caso de implicar utilização de material pre-
serve a sua natureza no sentido de expressar
uma obrigação de fazer, isto é, ter como objeto
da prestação a própria atividade;

Como se pode observar, a prestação de serviço resulta dire-


tamente de uma obrigação de fazer, que não pode ser mitigada
pela legislação municipal, sob pena de infringir os comandos
legais e constitucionais ora abordados. A necessidade de o ser-
viço assim ser configurado, aliás, já foi objeto de análise pelo
Supremo Tribunal Federal, nos autos do Recurso Extraordinário
n° 116.121-3, em que restou consignado, no voto condutor do
Ministro Marco Aurélio, o seguinte entendimento:

1 STF – Pleno, RE n.º 116.121/SP, DJU de 25.05.2001, pp 17-18.

67
[...] Tenho para mim, na mesma linha de
entendimento exposta por AIRES FER-
NANDINO BARRETO (“Revista de Direito
Tributário”, vol. 38/192) e por CLÉBER GIAR-
DINO (“Revista de Direito Tributário”, vol.
38/196), que a qualificação da “locação de bens
móveis”, como serviço, para efeito de tribu-
tação municipal mediante incidência do ISS,
nada mais significa do que a inadmissível e
arbitrária manipulação, por lei complementar,
da repartição constitucional de competências
impositivas, eis que o ISS somente pode incidir
sobre obrigações de fazer, a cuja matriz concei-
tual não se ajusta a figura contratual da locação
de bens móveis. Cabe advertir, neste ponto,
que a locação de bens móveis não se identifica
e nem se qualifica, para efeitos constitucionais,
como serviço, pois esse negócio jurídico –
considerados os elementos essenciais que lhe
compõem a estrutura material – não envolve a
prática de atos que consubstanciam um praes-
tere ou um facere [...].

Resta demonstrado, portanto, que, para que um item pre-


visto na lista anexa à Lei Complementar n° 116/2003 venha a ser
considerado como um serviço, é imprescindível que ele ontologi-
camente se demonstre enquanto tal, ou seja, que represente uma
efetiva obrigação de fazer, um esforço humano, sob pena de ser
declarado inconstitucional.
Percebe-se, então, que os elementos que compõem a estru-
tura da aludida operação, em momento algum, se aproximam da
prestação de serviços, de modo a ensejar a tributação pelo ISS.

68
Todas elas não estão no campo de incidência da mencionada
exação. Assim, mesmo sendo considerado contrato típico, não se
pode olvidar a estruturação da operação, que se constitui, unica-
mente, numa obrigação de dar.
Sobre o assunto a jurisprudência do Egrégio Tribunal de
Justiça do Estado de Pernambuco é esclarecedora, in verbis:

EMENTA: ADMINISTRATIVO. TRIBUTÁ-


RIO. IMINÊNCIA DE AUTUAÇÃO PARA
RECOLHIMENTO DE ISS. MANDADO
DE SEGURANÇA PREVENTIVO. POS-
SIBILIDADE. SOCIEDADE LIMITADA
OPERADORA DE PLANOS DE MEDICINA
DE GRUPO. PRELIMINARES: IRREGULARI-
DADE NO DESEMPENHO DAS FUNÇÕES;
DESCABIMENTO CONTRA LEI EM TESE.
MÉRITO: INOCORRÊNCIA DE HIPÓTESE
DE INCIDÊNCIA DO ISS EM CONTRATOS;
BITRIBUTAÇÃO. SENTENÇA IMPROCE-
DENTE. APELAÇÃO PELA REFORMA DO
DECISUM. OCORRÊNCIA DE EFEITO RES-
CINDENTE. RECURSO VOLUNTÁRIO A
QUE SE DÁ PROVIMENTO, POR UNANI-
MIDADE. 1. Não é contra "lei em tese" o writ
preventivo interposto contra autuação do Fisco
quando é iminente o ato ilegal. 2. A Autora é
sociedade limitada, operadora de planos de
medicina de grupo, e procurou impedir a sua
autuação pela autoridade fazendária, em razão
de não ter recolhido o Imposto Sobre Servi-
ços sobre as atividades desempenhadas por
seus agentes credenciados. Suscitou ser ilegal
a autuação, por dizer respeito a bitributação

69
e por ter considerado como fato gerador não
um serviço efetivamente prestado, mas a cele-
bração de um contrato. 3. A teor do CTM
- Lei 15.563/91 -, a sociedade empresária não
é responsável tributária pelo recolhimento
da exação, quando há o desempenho do ser-
viço assistencial pelos agentes credenciados;
4. Ademais, a bitributação ainda resvala na
incidência do IOF, visto tratar-se de sociedade
operadora de seguros de assistência médica;
5. À operadora subsiste o encargo municipal
apenas sobre os serviços médico-hospitalares
e odontológicos por ela diretamente presta-
dos. 6. Recurso a que se dá provimento, por
unanimidade. ACÓRDÃO Vistos, relatados
e discutidos estes autos da Apelação Cível
nº 0117508-4, da Comarca do Recife, em
que figuram, como Apelante, o SERVIÇO
MÉDICO DE PERNAMBUCO Ltda, e, como
Apelado, o Município de Recife, Acordam os
Excelentíssimos Senhores Desembargadores
que compõem a Egrégia Sétima Câmara Cível
do Tribunal de Justiça de Pernambuco, unani-
memente, em dar provimento ao apelo, tudo
de conformidade com os votos e notas taqui-
gráficas em anexo, que, devidamente revistos
e rubricados, passam a integrar este julgado.
Recife, 15 de agosto de 2006. Des. João Bosco
Gouveia de Melo Presidente Des. Luiz Carlos
de Barros Figueirêdo Relator PODER JUDI-
CIÁRIO Tribunal de Justiça do Estado de
Pernambuco Gabinete Des. Luiz Carlos de
Barros Figueirêdo.

70
Desse modo, pensar em sentido diverso representa uma séria
ameaça à estabilidade jurídica e ao próprio Estado Democrático
de Direito, uma vez que confere ao Poder Público, uma dis-
cricionariedade (de instituir tributos sem o devido respaldo
constitucional) extremamente perigosa e indesejável frente aos
particulares.
Além disso, fica igualmente demonstrada a ilegalidade da
(bi)tributação da receita auferida pelos Planos de Saúde, quando
o serviço é prestado por seus credenciados, uma vez que o ISS,
além de recolhido por ela, é retido na fonte, tendo o assunto já
sido objeto de análise por parte do Superior Tribunal de Justiça,
conforme ementa a seguir:

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO.


CONTRATO DE SEGURO SAÚDE. ISS. BI-
TRIBUTAÇÃO. I - Nas operações decorrentes
de contrato de seguro-saúde, o ISS não deve
ser tributado com base no valor bruto entre-
gue à empresa que intermedeia a transação,
mas sim pela comissão, ou seja, pela receita
auferida sobre a diferença entre o valor rece-
bido pelo contratante e o que é repassado para
os terceiros, efetivamente prestadores dos ser-
viços. II - Embargos de declaração acolhidos,
com efeitos modificativos, para conhecer do
recurso especial e dar-lhe parcial provimento,
a fim de permitir à empresa-recorrente a dedu-
ção dos valores correspondentes aos repasses
entregues aos terceiros prestadores de serviço.2

2 Superior Tribunal de Justiça. Embargos de Declaração no Recurso Especial


n° 227293/RJ. Relator: Ministro Francisco Falcão. Diário da Justiça de 19 de

71
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO.
CONTRATO DE SEGURO SAÚDE. ISS. BI-
TRIBUTAÇÃO. I - Nas operações decorrentes
de contrato de seguro-saúde, o ISS não deve
ser tributado com base no valor bruto entre-
gue à empresa que intermedeia a transação,
mas sim pela comissão, ou seja, pela receita
auferida sobre a diferença entre o valor rece-
bido pelo contratante e o que é repassado para
os terceiros, efetivamente prestadores dos ser-
viços. Precedente: EDcl no REsp nº 227.293/
RJ, Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO, DJ de
19.9.2005.
II - Recurso especial parcialmente provido.3
ISS. BASE. CÁLCULO. SERVIÇO. PLANO.
SAÚDE. A Turma, ao prosseguir o julgamento,
por maioria, negou provimento ao recurso
especial e afirmou que, nos serviços de plano
de saúde, a base de cálculo do ISS é o valor
líquido recebido (mensalidade paga pelo asso-
ciado à empresa gestora do plano, deduzidas
as quantias repassadas aos terceiros credencia-
dos que prestam o atendimento médico). De
acordo com o Min. Relator, o imposto já recai
sobre os serviços prestados pelos profissionais,
de modo que caracterizaria dupla tributação
a nova incidência sobre o valor destinado a
remunerar esses serviços. Precedentes citados:

setembro de 2005.
3 Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial n° 1.002.704/DF. Relator:
Ministro José Delgado. Diário da Justiça de 15 de setembro de 2008.

72
AgRg no Ag 1.288.850-ES, DJe 6/12/2010;
REsp 783.022-MG, DJe 16/3/2009; REsp
1.041.127-RS, DJe 17/12/2008, e EDcl no REsp
227.293-RJ, DJ 19/9/2005. REsp 1.137.234-RS,
Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado
em 14/6/2011.

Por tais motivos, os Planos de Saúde devem recolher o ISS ape-


nas sobre os serviços médico-hospitalares diretamente prestados
e, no caso dos credenciados, que proceda tão-somente a respec-
tiva retenção, por ocasião do repasse das receitas, excluindo-se,
da base de cálculo do ISS-Próprio, o montante repassado, tendo
em vista a vasta jurisprudência pátria, em especial do Superior
Tribunal de Justiça.

4. Uma breve análise da Regra-Matriz de


Incidência Tributária. Não satisfação de
todos os seus elementos. Impossibilidade de
tributação pelo ISS
Para se obter uma compreensão mais completa do tema
ora proposto, interligando os conceitos e posições defendidas ao
longo deste texto, é imperioso realizar uma análise da regra-ma-
triz de incidência do tributo em discussão, que constitui a norma
jurídica geral e abstrata que institui o tributo, sendo ela composta
pela hipótese e pelo consequente normativo.
A hipótese é quem prevê a situação passível de tributação,
é o descritor do fato, e possui três critérios identificadores, quais
sejam, o material, o espacial e o temporal.
O critério material vem a ser a descrição dos atos e/ou fatos
necessários à ocorrência da tributação em tela. É, nas palavras
de Carvalho (2007, p. 344), o núcleo da descrição fática, isto é,

73
descreverá pessoas, situações, comportamentos, dentre outros
elementos materialmente relevantes para a configuração do fato.
O critério espacial, por sua vez, apontará o local onde o fato
deverá acontecer, a fim de que haja a observância da norma tri-
butária, enquanto o critério temporal delineará quando o fato
haverá ocorrido.
O consequente normativo aponta o que irá haver, uma vez
verificada a situação prevista na hipótese, é o prescritor dos efei-
tos da ocorrência desta. Possui, assim, dois critérios, quais sejam,
o pessoal e o quantitativo.
O critério pessoal é composto, de um lado, pelo sujeito ativo,
que vem a ser o ente competente para exigir o adimplemento da
obrigação tributária, nos termos do artigo 119, do Código Tributário
Nacional. Do outro lado, o sujeito passivo vem a ser a pessoa da qual
o sujeito ativo irá exigir o cumprimento da obrigação tributária.
Já o critério quantitativo é composto pela base de cálculo e
alíquota. A primeira, nas palavras de Paulo de Barros Carvalho
(2007, p. 34), possui três funções: uma mensuradora do fato;
outra objetiva, para determinar o valor da dívida; e, por fim, uma
função comparativa, que serve para confirmar, infirmar ou afir-
mar o elemento material contido no antecedente normativo.
Ao confrontarmos o texto legal com a realidade fática dos
Planos de Saúde, chegar-se-á à conclusão de que o fato concreto
analisado não é suficiente para preencher todos os critérios da regra
-matriz de incidência tributária prevista na Lei Complementar n°
116/2003, de modo que resta, completamente prejudicada, qual-
quer tentativa de cobrança do ISS, por parte dos Municípios.
De fato, a regra-matriz de incidência tributária encontra-se
maculada (se admitirmos a irregularidade da legislação munici-
pal), no mínimo, em seu critério material.

74
5. Considerações Finais4

No espírito de trazer à sociedade algo de novo em matéria de


ISS e, sobretudo, imbuídos do sentimento de justiça fiscal como
meio de equacionar as mazelas sociais de nosso país é que dedi-
camos este artigo, explicitando o que se pode extrair de melhor
exegese do texto constitucional.
Impõe-se aqui, registrar que a pesquisa ora desenvolvida
deve servir para combater a insaciável tendência estatal de se
arvorar da propriedade privada e do que há de mais respeitável
que são os direitos fundamentais do cidadão.
Desse modo, desenvolvemos este trabalho, no esforço de
tentar demonstrar a forma correta de se tributar os Planos de
Saúde visando a aperfeiçoar a forma de arrecadar nesse setor tão
importante e vital ao povo brasileiro.

Referências

BRASIL (1988). Constituição da República Federativa do BrasiI.


Organizador Alexandre de Moraes. 20ª ed., São Paulo: Editora
Atlas S.A., 2003.

CABRAL, Gustavo da Silva. Curso de especialização em direito


tributário: estudos analíticos em homenagem a Paulo de Barros
Carvalho./Coordenador: Eurico Marcos Diniz de Santi. Rio de
Janeiro. Forense, 2006.

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 16.


ed. – São Paulo: Saraiva, 2007.

4 NOTA DA CORRDENAÇÃO: atualmente o tema se encontra em repercussão


geral no STF, tombado sob o n. RE 651.703.

75
HARADA, Kiyoshi. ISS: doutrina e prática. São Paulo: Atlas, 2008.

76
Capítulo 4

Estudo sobre a incidência e base de


cálculo do ISS nas sociedades de advogados

Edmilson Ewerton Ramos De Almeida


Wilson Sales Belchior

1. Considerações Iniciais

Desde as civilizações pré-helênicas, os historiadores do


direito conseguem enxergar resquícios de contribuições com-
pulsórias devidas pelos subordinados, em favor dos seus líderes,
objetivando um interesse maior, seja militar, social, econômico,
religioso, etc. Com as mutações pelas quais passou esse conceito,
que adquiriu as feições que o acúmulo de fatos históricos lhes
concedeu, dificilmente, na atualidade, uma atividade humana, ou
que a ela se relacione, não está marcada, com maior ou menor
intensidade, com o gravame de uma obrigação tributária.
Neste diapasão, de acordo com o direito positivo brasileiro,
são instituídas e devidas várias taxas, contribuições e impos-
tos que variam em quantidade e peso, a depender da natureza
e características da atividade profissional exercida, no que se
incluía advocacia.
Sobre esta, especificamente, se exercida por autônomos, há
incidência do Imposto de Renda (IR), Impostos Sobre Serviço
(ISS) e Contribuição ao Instituto Nacional de Seguridade Social
(INSS); se o trabalho é realizado em sociedade, a esta lista
somam-se mais três: a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido

77
(CSLL), Contribuição ao Programa de Integração Social (PIS)
e a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
(Confins).
Cada um dos tributos acima possui regulamentação legal
específica e, junto com apalavra de quem tem a responsabilidade
de interpretá-la, encontram suas características: competências,
hipótese de incidência, fato gerador, base de cálculo, alíquota,
imunidades, etc.
Ocorre que a práxis traz à tona os conflitos que dantes não
foram percebidos e, portanto, desde a criação do ISS, com a
Emenda Constitucional nº 18/65, há discussões técnicas acerca da
sua base de cálculo: nas atividades realizadas em sociedade e que
se utilizem do trabalho pessoal do contribuinte, notadamente a
advocacia, dever-se-ia utilizar o preço do serviço prestado, como
defende a doutrina tradicional, ou buscar alternativa, a fim de evi-
tar o conflito de competências e a bitributação?
A administração pública municipal vem realizando sua esco-
lha dogmática e, quando está em oposição com outros interesses,
tanto as sociedades de advogados espalhadas pelo país, quanto
a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), vêm provocando o
poder judiciário na defesa dos seus direitos e este, por sua vez,
tem respondido, de maneira geral, com precisão técnica, a fim de
desfazer tal celeuma.
A presente pesquisa, portanto, intenciona expor e discu-
tir as teses que possam responder, com coerência científica, ao
questionamento supra e expor os resultados dos embates entre a
sociedade civil organizada e o poder público.

2. Fundamentação Normativa e Jurídica do ISS

Acompanhando a concepção hodierna sobre o fundamento


do poder do Estado, o complexo sistema tributário brasileiro
lastreia seus primeiros referenciais normativos na atividade do

78
poder constituinte, transliterados no capítulo abrangido pelos
arts. 145 e ss. da Constituição da República de 1988.
Assim, quando na sessão específica para os impostos muni-
cipais, o art. 156, III, da CR/88 informa ser deste ente federativo
a responsabilidade de instituir o Imposto Sobre Serviços de
Qualquer Natureza – ISSQN (ou ISS) e, paralelamente, o art. 156,
§3º, determina que cabe, à lei complementar, a sua regulamentação.
Para tanto, fora editada a Lei Complementar nº 116/2003
que, em conjunto com o Decreto-Lei nº 406/68 (vigente em
partes), compõem o arcabouço legislativo federal necessário à
configuração deste tributo – as LC’snºs 56/1987 e 100/1999 foram
revogadas por completo.
Este DL foi recepcionado pela CR/88 como Lei
Complementar, em decorrência do § 5º do Art. 34 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, e como tal vige até a
presente data, regulando as relações jurídicas dela decorrentes. É
o que afirma Paulsen (2007, p. 392):

Lei Complementar. DL 406/68 e LC 56/87. O


Decreto-lei nº 406 de 31 de dezembro de 1968,
alterado pela Lei Complementar nº 56/87, foi
recepcionado pela CF/88 e cumpre a função
de lei complementar definidora dos serviços
sobre os quais incidem o ISS. Estabelecem
como fato gerador do imposto a prestação de
serviços constante de listagem a ele anexa.

A plena vigência do Decreto-Lei 406/68, e a sua utilização na


apuração da base de cálculo do ISS pelas sociedades civis prestado-
ras de serviços profissionais, são matéria de farta jurisprudência,
inclusive do Supremo Tribunal Federal, do que é representante a
transcrição abaixo:

79
RECURSO. Extraordinário. Inadmissibilidade.
ISS. Base de cálculo. Sociedades prestadoras
de serviços. Art. 9º, §§ 1º e 3º do Decreto-lei
nº 406, de 1968. Recepção pela Constituição
Federal. Agravo regimental não provido. O
Plenário desta Corte assentou orientação de
que os dispositivos do Decreto-lei nº 406, de
1968, que disciplinam a base de cálculo do
ISS para as sociedades prestadoras de serviços
profissionais, foram recebidos pela Constitui-
ção Federal.1

Sobre a matéria, esta Suprema Corte, inclusive, já editou


a Súmula nº. 663: "Os §§ 1º e 3º do art. 9º do Decreto-Lei nº.
406/1968 foram recebidos pela Constituição".
Mesmo após a edição da LC nº 116/03, posterior e específica
sobre a matéria do ISS, que restringiu a vigência do Decreto-Lei nº
406/68, ela não o fez completamente; antes, foi precisa e especifi-
cou os dispositivos que seriam revogados, o que, em ato contínuo,
chancela o pleno vigor dos demais, dentre eles o art. 9º, §1º e §3º:

Art. 10. Ficam revogados os arts. 8º, 10, 11 e


12 do Decreto-Lei nº 406, de 31 de dezembro
de 1968; os incisos III, IV, V e VII do art. 3º do
Decreto-Lei nº 834, de 8 de setembro de 1969;
a Lei Complementar nº 22, de 9 de dezembro
de 1974; a Lei nº 7.192, de 5 de junho de 1984;
a Lei Complementar nº 56, de 15 de dezembro

1 STF - AI 391092 AgR/MG; Relator(a): Min. CEZAR PELUSO; Julgamento:


14/02/2006; Órgão Julgador: Primeira Turma; Publicação: DJ 17-03-2006.

80
de 1987; e a Lei Complementar nº 100, de 22
de dezembro de 1999.

Esta também é a posição de Xavier (2003):

Que a Lei Complementar n. 116/03 não pre-


tendeu revogar o art. 9, §§ 1º 3º do Decreto-lei
n. 406/68 resulta claramente do fato de que na
enumeração taxativa dos preceitos revogados,
constantes do art. 10, foram incluídos todos os
artigos do Decreto-lei nº 406/68 que versavam
sobre o ISS (art 8., 10, 11 e 12) salvo precisa-
mente o art. 9., ostensivamente omitido.

Acresce que a Lei Complementar n. 95, de fevereiro de 1998,


que dispõe sobre a elaboração, redação e a consolidação das
leis, é clara em exigir em seu art. 9, com a redação dada pela Lei
Complementar n. 107, de 26 de abril de 2001, que a cláusula de
revogação deverá enumerar, expressamente, as leis ou disposições
legais revogadas.
Ora, como a cláusula de revogação deve indicar expressamente
as disposições que pretende revogar, não há margem para dúvidas
que, ao omitir o art. 9º do Decreto-lei nº 406/68 do rol das dispo-
sições revogadas, a Lei Complementar nº 116/2003 não poderia ter
sido mais clara quanto à intenção de manter vigentes as regras nele
contidas, notadamente os seus §§ 1º e 3º (XAVIER, 2003. p. 11).

3. Atual concepção Pró-administração Pública

Inobstante já tenha sido pacificado pela doutrina e pelos


órgãos jurisdicionais que (i), o DL 406/68 fora plenamente
recepcionado pela CR/88; e (ii), a LC nº 116/03 não revo-
gou expressamente o art9º, §1º e §3º, do DL 406/68, algumas

81
administrações municipais ainda procuram minar a validade da
base de cálculo especial para as sociedades profissionais.
Tal absurdo se fundamenta no fato de que a atual redação
do art. 9º, §3º, do DL 406/68 não é do texto original, mas sim,
oriunda da Lei Complementar nº56/87.Todavia, diferentemente
do que ocorreu com aquele DL, esta LC foi completamente revo-
gada pelo art. 10º, da LC 116/03, o que levaria à falácia de que, por
ato reflexo, o art. 9º, §3º, do DL 406/68, alterado pela LC nº 56/87,
também perderia o vigor, acabando com a previsão da base de
cálculo especial, pois, no Brasil, não há repristinação.
Entretanto, há distinção basilar que deve ser considerada:
enquanto a prescrição jurídica é o conteúdo, o dispositivo legal é
mera forma através da qual aquela se manifesta. Destarte, quando
a lei posterior revogou o dispositivo formal chamado de LC nº
56/87, a prescrição jurídica contida neste já havia cumprido o seu
intento, qual seja, a modificação da redação do art. 9º, §3º, do DL
406/68 que, por sua vez, já não era mais parte da norma alterado-
ra-revogada, mas sim, da alterada-vigente (MACHADO, 2005.)
No mesmo sentido, ensinam Xavier (2003, p. 13):

18. Uma lei nova que, mantendo embora a lei


anterior, se limita a dar-lhe nova redação, não
constitui, do ponto de vista formal, um pre-
ceito autônomo, mas sim um preceito que se
incorpora à lei originária da qual passa a fazer
parte integrante. Assim, não sendo autônoma,
a sua revogação, na parte em que se limita a
modificar lei anterior, não implica revogação
indireta desta, a qual só pode operar por via
de um comando que tenha tal revogação como
objeto direto e imediato.
19. Por outras palavras: sem prejuízo da revo-
gação da Lei Complementar nº 56/87 ter por

82
efeito a revogação de suas disposições autôno-
mas e inovadoras, notadamente a nova lista de
serviços, tal revogação não implica a revoga-
ção indireta da disposição da lei anterior, por
ela meramente modificada (o § 3º doa art. 9º
do Decreto-lei nº 406/68), cuja revogação exi-
gir disposição expressa, que, porém, não se
verificou.

Assim corrobora a conclusão de Machado (2005, p. 12/13):

Quando a Lei Complementar n° 56/87 alterou


redação ao § 3°, do art. 9°, do Decreto-lei n°
406/68, além de manter a norma nele con-
tida com pequena mudança em sua redação,
na verdade manteve esse dispositivo como
expressão formal do Direito. Poderia tê-lo
revogado pura e simplesmente, editando um
novo dispositivo, com a mesma norma com a
redação devidamente adaptada à nova lista de
serviços. Mas não o fez. Assim, é indiscutível a
subsistência desse dispositivo como expressão
formal, como veículo de norma. Quando uma
lei altera lei anterior mediante a técnica de
substituição, no próprio texto da lei anterior,
do dispositivo alterado, dando ao antigo dis-
positivo nova redação, como ocorreu no caso
de que se cuida, sua eficácia se exaure imedia-
tamente. Sua missão fora dar ao dispositivo da
lei anterior nova redação. E somente isto. O
dispositivo que subsiste, o veículo da norma,
continua sendo o dispositivo da lei anterior.
Assim, a revogação da Lei Complementar

83
n° 56/87, depois que esta produziu o efeito
de alterar o § 3°, do art. 9°, do Decreto-lei
n°406/68, preservando-o como expressão for-
mal do Direito, como veículo de norma, não
revoga aquele dispositivo.

Por todo o exposto, a conclusão é natural e categórica: tanto


por interpretação doutrinária, quanto jurisprudencial, ambos, o
Decreto-Lei nº 406/68 e a Lei Complementar nº 116/2003, pos-
suem lastro na atual Constituição da República de 1988, e estão
em plena harmonia legal e jurídica entre si, sendo este com apli-
cabilidade plena e aquele com alguns dispositivos revogados, o
que em nada compromete a base de cálculo especial do ISS, em
favor dos profissionais liberais que atuam em sociedades.

4. Base de cálculo do ISS para as sociedades


profissionais

Os textos legais que regulamentam o ISS são uníssonos


numa regra geral taxativa: “A base de cálculo do imposto é o preço
do serviço” (art. 7º, caput, da LC 116/03 e art. 9º, caput, do DL
406/68).
Entretanto, há casos em que o serviço prestado se dá através
do trabalho pessoal do contribuinte, notadamente os profissio-
nais liberais e autônomos. Sendo assim, o valor sobre o qual o
imposto devido deverá ser calculado é quantia fixa e considera
outros fatores, conforme determina o art. 9º, §1º, do DL 406/68:

Quando se tratar de prestação de serviços


sob a forma de trabalho pessoal do próprio
contribuinte, o impôsto[sic] será calculado,
por meio de alíquotas fixas ou variáveis, em
função da natureza do serviço ou de outros

84
fatores pertinentes, nestes não compreendida
a importância paga a título de remuneração do
próprio trabalho. Assim o é em razão de, neste
tipo de atividade, o preço do serviço ser equi-
valente à própria remuneração do profissional,
a qual, por sua vez, é hipótese de incidência
do Imposto de Renda, tributo de competência
exclusiva da União (art. 153, III, da CR/88).
Utilizar a regra geral nestes casos seria permi-
tir a bitributação e a invasão de competências
(LYRA, 2009).

Quanto ao exercício através de sociedades profissionais, o


motivo e o critério são idênticos, pois, não há qualquer diferença
material que tenha força suficiente para descaracterizar o princí-
pio da isonomia entre aqueles que optam por exercer seu trabalho,
individualmente ou em conjunto (referência ao julgamento pelo
pleno do STF do RE 236.604-7, de 26.05.1999). Esta lógica já está
positivada no art. 9º, §3º, do DL 406/68, com redação alterada
pela Lei Complementar nº56/87:

Quando os serviços a que se referem os itens 1,


4, 8, 25, 52, 88, 89, 90, 91 e 92 da lista anexa
forem prestados por sociedades, estas ficarão
sujeitas ao imposto na forma do § 1°, calculado
em relação a cada profissional habilitado, sócio,
empregado ou não, que preste serviços em
nome da sociedade, embora assumindo respon-
sabilidade pessoal, nos termos da lei aplicável.

Em consonância, o doutrinador Machado (2004, p. 14)


ensina com maestria que:

85
A Lei Complementar nº 116/2003 estabelece,
em seu art. 7º, que a base de cálculo do ISS é
o preço do serviço. É uma norma geral, que
convive perfeitamente com a norma albergada
pelos §§ 1º e 3º, do art. 9º, do Decreto-lei nº
406/68. Ao demonstrar essa compatibilidade,
aliás, basta que se note que a norma hoje alber-
gada pelo art. 7º, caput, da Lei Complementar
nº 116/2003, é exatamente a mesma norma
que antes estava albergada pelo art. 9º caput,
do Decreto-lei nº 406/68.

Na lista Anexa à Lei Complementar nº 56/87, constam os


serviços referidos:

LISTA DE SERVIÇOS
1. Médicos, inclusive análises clínicas, eletri-
cidade médica, radioterapia, ultra-sonografia,
radiologia, tomografia e congêneres;
4. Enfermeiros, obstetras, ortópticos, fonoau-
diólogos, protéticos (prótese dentária);
8. Médicos veterinários;
25. Contabilidade, auditoria, guarda-livros,
técnicos em contabilidade e congêneres;
52. Agentes da propriedade industrial;
88. Advogados;
89. Engenheiros, arquitetos, urbanistas,
agrônomos;
90. Dentistas;
91. Economistas;
92. Psicólogos.

86
Portanto, quando quaisquer destes serviços listados forem
prestados por uma sociedade, o recolhimento do ISS deverá ser
feito na forma especial, ou seja, calculado por valor fixo em rela-
ção a cada profissional que preste serviço em nome da sociedade,
desde que (i), esteja devidamente habilitado, para exercer a ativi-
dade-fim; e (ii), acarrete responsabilidade pessoal.
Exercendo o seu papel de fontes secundárias do direito, tanto
a doutrina, quanto a jurisprudência atual acrescentam que, para
ter acesso a esse benefício, as sociedades precisam desempenhar
única atividade-fim (sociedade uniprofissional2 - SUP) e de caráter
não empresarial, especialmente intelectual ou científica: em 2008,
o Recurso Especial da consultoria “PriceWaterHouseCoopers
Auditores Independentes”, sociedade de contadores de Curitiba/
PR, que objetivava reforma da decisão em primeira instância que
negou o recolhimento do ISS pelo SUP, foi negado pela 2ª Turma
do STJ, sobre o fundamento de que, “embora formada exclusi-
vamente por contadores, desenvolve suas atividades com caráter
genuinamente empresarial, apresentando complexa estrutura
organizacional e vultoso faturamento anual, além da previsão
contratual de pró-labore e divisão de lucros” (apud CRISTO,
2009).
Insta pontuar que, conforme alertam Cristiano Carvalho
e Rafael Machado (apud PAULSEN, 2007, p. 400), “O fato de a
sociedade ter muitos sócios e profissionais não lhe acarreta, por

2 Todavia, já há, na atuação jurisprudencial, precedentes favoráveis às socieda-


des pluriprofissionais: “... ISS. SERVIÇOS ADVOCATÍCIOS. ART. 9º, §§1º E
3º, DO DECRETO-LEI Nº 406/68... 5. As sociedades de advogados, qualquer
que seja o conteúdo de seus contratos sociais, gozam do tratamento tributário
deiferenciado previsto no art. 9º, §§1º E 3º, do Decreto-lei nº 406/68 e não reco-
lhem o ISS sobre o faturamento, mas em função de valor anual fixo, calculado
com base no número de profissionais integrantes da sociedade. 6...” (STJ, 2ª T.,
REsp 724.684/RJ. Rel. Min. CASTRO MEIRA, mai/05).

87
si só, o ‘elemento de empresa’, da mesma forma que a colabora-
ção de estagiários na atividade-fim ou de outros funcionários na
atividade-meio”.
Particularmente, as sociedades de advogados possuem capí-
tulo próprio (arts. 15 ss.) no “Estatuto da Advocacia da OAB”, cujo
conteúdo revela forte preocupação em evitar a mercantilização
dessa atividade: vedação de realizar qualquer atividade estranha
à advocacia, proibição de incluir no quadro societário sócio não
inscrito como advogado ou impedido de advogar, impossibilidade
de funcionar apresentando forma ou características mercantis.
Portanto, conclui-se que qualquer sociedade de advogados,
devidamente registrada junto a sua seccional, será, invariavel-
mente, uniprofissional, no exercício de atividade não empresarial,
com profissionais habilitados e que se responsabilizam pessoal-
mente pela atividade desenvolvida nesta, pelo que se infere que,
ao cumprir todos os requisitos, a base de cálculo para o cálculo do
ISS deve ser do art. 9, §3º, do Decreto-Lei nº 406/68. Assim dispõe
a jurisprudência que vem sendo seguida:

TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. ISS.


BASE DE CÁLCULO. SOCIEDADES DE
ADVOGADOS.

1. O art. 9º, §§ 1º e 3º, do Decreto-lei n.º


406/68 estabelece alguns requisitos, sem os
quais a sociedade estará obrigada a recolher o
ISS com base na sistemática geral, vale dizer,
sobre o valor do seu faturamento. São eles: a)
que a sociedade seja uniprofissional; b) que
os profissionais nela associados ou habilita-
dos prestem serviços em nome da sociedade,
embora sob responsabilidade pessoal.

88
2. O art. 16 da Lei n.º 8.906/94 (Estatuto da
Advocacia) permite concluir que as sociedades
de advogados, qualquer que seja o respectivo
contrato social, caracterizam-se como socie-
dades uniprofissionais. O dispositivo proíbe
que essas entidades realizem "atividades estra-
nhas à advocacia" ou incluam em seus quadros
"sócio não inscrito como advogado ou total-
mente proibido de advogar".
3. Os profissionais que compõem os qua-
dros de uma sociedade deadvogados prestam
serviços em nome da sociedade, embora
sobresponsabilidade pessoal. Essa conclusão
é possível diante daleitura do art. 15, § 3º, da
Lei n.º 8.906/94, segundo o qual "asprocura-
ções devem ser outorgadas individualmente
aos advogados eindicar a sociedade de que
façam parte"; do art. 17, que fixa aresponsabi-
lidade pessoal e ilimitada do sócio pelos danos
causadosaos clientes por ação ou omissão no
exercício da advocacia; bem comodo art. 18,
do mesmo diploma legal, que estabelece que "a
relação deemprego, na qualidade de advogado,
não retira a isenção técnica nemreduz a inde-
pendência profissional inerentes à advocacia".
4. O art. 16 da Lei n.º 8.906/94 espanca qualquer
dúvida acerca danatureza não-empresarial das
sociedades de advogados. Segundo aprevisão
normativa, não serão admitidas a registro,
nem poderãofuncionar, "as sociedades de
advogados que apresentem forma oucaracte-
rísticas mercantis".

89
5. Tranqüila a conclusão de que a sociedade
civil de advocacia,qualquer que seja o conte-
údo de seu contrato social, goza dotratamento
tributário diferenciado previsto no art. 9º,
§§ 1º e 3º,do Decreto-lei n.º 406/68, já que
são necessariamenteuniprofissionais, não
possuem natureza mercantil, sendo pessoal
aresponsabilidade dos profissionais nela asso-
ciados ou habilitados.6. Recurso provido.
(STJ - REsp 623772 / ES; Relator: Minis-
tro CASTRO MEIRA; Órgão Julgador: T2
- SEGUNDA TURMA; Data do Julgamento:
01/06/2004; Data da Publicação/Fonte:
DJe09/08/2004 p. 245).

5. Atuação da Sociedade Civil Organizada

Imbuídos de todo esse cabedal teórico, sociedades


uniprofissionais, principalmente de advogados, têm litigado indi-
vidualmente contra as legislações municipais ilegais que preveem
a cobrança do ISS com base de cálculo fundamentada na regra
geral (art. 7º, caput, da LC 116/03 e art. 9º, caput, do DL 406/68),
qual seja, o faturamento, e não naquela específica para tais sujei-
tos da obrigação tributária (art. 9º, §3º, da DL 406/68). Eis que
seguem de exemplos, algumas decisões que refletem a pacífica
opinião:

TRIBUTÁRIO - SOCIEDADE DE ADVO-


GADOS - ISSQN - RECOLHIMENTO EM
NOME DA SOCIEDADE - INTELIGÊNCIA
DO ARTIGO 9º, § 3º, DO DECRETO-LEI
406/68.Nas sociedades uniprofissionais, como
é o caso das sociedades de advogados, em

90
que o profissional presta serviço em nome
desta, mas assume responsabilidade pessoal, o
ISSQN deve ser recolhido pela sociedade, em
relação a cada profissional habilitado, sócio,
empregado ou não, que preste serviço em seu
nome.3
MANDADO DE SEGURANÇA. SOCIEDADE
DE ADVOGADOS. ISS. RECOLHIMENTO.
CÁLCULO. REGIME FIXO ANUAL E NÃO
SOBRE O FATURAMENTO DA SOCIE-
DADE. TRATAMENTO TRIBUTÁRIO
DIFERENCIADO. PREVISÃO LEGAL.
PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. APELAÇÃO
CÍVEL. ALEGAÇÃO DE REVOGAÇÃO DOS
DISPOSITIVOS LEGAIS QUE PERMITIAM
O RECOLHIMENTO DIFERENCIADO.
NÃO OCORRÊNCIA. VIGÊNCIA DO
ART. 9º, §§ 1º E 3º, DO DECRETO-LEI Nº
406/68. PRECEDENTES DO STJ. DESPRO-
VIMENTO DA APELAÇÃO. As sociedades
de advogados, qualquer que seja o conteúdo
de seus contratos sociais, gozam de trata-
mento tributário diferenciado previsto no art.
9º, §§ 1º e 3º, do Decreto-Lei nº 406/68 e não
recolhem o ISS sobre o faturamento, mas em
função de valor anual fixo, calculado com
base no número de profissionais integrantes
da sociedade. O ISS é tributo que continua
sendo regulado pelo Decreto-Lei nº 406/68,

3 Apelação Cível n° 1.0024.04.425193-2/001 –TJMG. Relator: Exmo. Sr. Des.


Antônio Sérvulo.

91
que apesar das alterações sofridas, em espe-
cial, pelas Leis Complementares nºs 56/87 e
116/2003, não teve modificado o seu art. 9º,
§§ 1º e 3º. O art. 10 da Lei Complementar nº
116/03 revogou expressamente apenas os arti-
gos 8º, 10, 11 e 12 do Decreto-Lei nº 406/68.4
APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CAUTELAR
DE DEPÓSITO E AÇÃO ORDINÁRIA
- IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS - SOCIE-
DADE DE PROFISSIONAIS - BASE DE
CÁLCULO PREVISTA NO ART. 9º, § 3° DO
DECRETO-LEI N° 406/68 - ALÍQUOTA
FIXA POR PROFISSIONAL HABILITADO
- COMPATIBILIDADE COM AS DISPOSI-
ÇÕES DA CARTA MAGNA DE 1988 - ART.
2° DA LEI MUNICIPAL N° 7852/95 QUE
ESTABELECE A INCIDÊNCIA DO ISS COM
BASE NO PREÇO DO SERVIÇO - INAPLI-
CABILIDADE - LEI COMPLEMENTAR N°
56/87 - VÍCIO FORMAL INEXISTENTE -
APELAÇÃO E REMESSAS CONHECIDAS
E IMPROVIDAS: I - Não há que se falar em
incompatibilidade do art. 9°, § 3° do Decre-
to-lei n° 406/68 com o art. 151, inciso III, da
Carta Magna de 1988, uma vez que aquele
apenas define a base de cálculo do ISS inci-
dente em face de sociedades de profissionais,
não estabelecendo isenção tributária. II- O
art. 9°, § 3° do Decreto-lei n° 406/68 não

4 Apelação Cível 200.2008.020.871-9/002, 4ª Câmara Cível do TJPB, Rel. Romero


Marcelo da Fonseca Oliveira. j. 22.09.2009, DJe 14.10.2009

92
macula o princípio constitucional da isono-
mia (art. 150, inciso II, CF/88), uma vez que
a previsão de bases de cálculo diferentes para
as sociedades de capital e para as sociedades
de trabalho é exigência dos princípios da iso-
nomia e da capacidade contributiva, os quais
não foram criados a partir da Constituição de
1988, estando explicitados já na Constituição
de 1967/69. Precedentes do STJ, STJ e TJCE.
III - A Apelada, na qualidade de sociedade
constituída exclusivamente por advogados,
que tem como objeto social a prestação de ser
especializado (serviço jurídico), sem caráter
empresarial e com responsabilidade pessoal
dos sócios, está albergada pela norma do art.
9º, § 3° do Decreto-lei n° 406/68. IV - Impros-
pera a apontada inconstitucionalidade da Lei
Complementar n° 56/87, uma vez que o Ape-
lante não comprovou o vício formal, estando
referida norma em plena vigência. V - Ape-
lação e remessas conhecidas e improvidas,
para confirmar, em todos os termos, as sen-
tenças prolatadas na ação cautelar e na ação
ordinária.5
EXECUÇÃO FISCAL. CERTIDÃO DE
DÍVIDA ATIVA. NULIDADE.  ISS. ESCRI-
TÓRIO DE ADVOCACIA. BASE DE
CÁLCULO. DECRETO-LEI Nº 406/68.
À prestação de serviços de advocacia

5 Apelação cível 46895579200080600000, 3ª Câmara Cível do TJCE. Rel. MARIA


CELESTE THOMAZ DE ARAGÃO. Publicado em 14/05/2004.

93
por  sociedade  uniprofissional aplica-se o
disposto no art. 9º, §§ 1ª e 3º, do Decreto
-Lei n.º 406. Precedentes do STJ. Recurso do
Embargante provido. Recurso do Embargado
prejudicado.6
Apelação. Mandado de segurança. Imposto
sobre serviços de qualquer natureza. Sociedade
uniprofissional de  advogados. Responsabili-
dade pessoal e solidária dos sócios. Aplicação
do tratamento fiscal diferenciado previsto no
artigo 9º, § 3º, do Decreto-lei 406/68. Admis-
sibilidade. Precedente do Superior Tribunal de
Justiça. Recurso denegado.7

Entretanto, ainda mais emblemática e de merecido destaque


é a atuação das seccionais da Ordem dos Advogados do Brasil,
como Paraná, Rio Grande do Sul, Amazonas, Minas Gerais,
Paraíba, que têm provocado o poder judiciário federal, no uso das
suas atribuições legais8, para requerer a abstenção das cobranças
ilegais supra referidas, nos municípios sob sua jurisdição.

6 Apelação Cível Nº 70045797396, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de


Justiça do RS, Relator: Maria Isabel de Azevedo Souza, Julgado em 20/12/2011.
7 Apelação/Reexame Necessário nº 0129367-39.2007.8.26.0000, 14ª Câmara de
Direito Público, do TJSP, Rel. Geraldo Xavier. Data do Julgamento: 12/04/2012.
Data da publicação: 16/05/2012.
8 A legitimidade ativa das seccionais da Ordem dos Advogados do Brasil decorre
do disposto no art. 5º, inc. LXX, alínea ‘b’ , da CF, art. 54 , II e XIV , da Lei nº
8.906/99 (Estatuto da Advocacia e da OAB) e art. 105 , V , c , do Regulamento
Geral do Estatuto da Advocacia e da OAB. Ainda, os Conselhos Seccionais tem
personalidade jurídica própria, com jurisdição sobre os respectivos territó-
rios, de acordo com o disposto no artigo 45, §2ºe 57 da Lei nº 8.906/94. Assim,

94
Em modelo semelhante a todas elas, a OAB/PB impetrou
Mandado de Segurança Coletivo, requerendo, em síntese, a
suspensão: (i), do recolhimento do ISS com base de cálculo equi-
vocada e (ii), da vigência de lei municipal da capital, sem prejuízo
do recolhimento e cobrança pelo regime de tributação anual fixa,
nos seguintes termos:

Portanto, a Lei Complementar Municipal nº


02/91 que estabelece em seu art. 24que o ISS
seja calculado com base no preço do serviço
desbordou disposição do artigo 9º, §§ 1º e 3º
do Decreto-Lei 406/68, impondo-se a suspen-
são de sua vigência.
Portanto, o sistema de tributação por valor
fixo, previsto pelo artigo 9º, §§ 1º e 3º do
Decreto-Lei 406/68, não pode ser descon-
siderado pelo Município de João Pessoa. A
legislação municipal (Lei Complementar
Municipal nº 02/91), ao determinar que o cál-
culo do ISS seja feito com base no preço do
serviço, não encontra suporte de validade; ao
contrário, ofende diretamente a sistemática de
cobrança prevista pelo artigo 9º, §§ 1º e 3º do
Decreto-Lei 406/68.

Por sua vez, a OAB/PR já obteve acórdão favorável do TRF/4ª


Região:

prescindem de autorização individual para a defesa da classe dos advogados


(artigo 44, IIda Lei nº 8.906/94).

95
MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO.
OAB. SOCIEDADE DE ADVOGADOS.
ISSQN. COMPETÊNCIA. JUSTIÇA FEDE-
RAL. RECOLHIMENTO COM BASE EM
VALOR FIXO ANUAL. SENTENÇA CON-
FIRMADA. 1. Não há in casu incompetência
da Justiça Federal, tendo em vista que a Ordem
dos Advogados do Brasil tem, sim, natureza
jurídica de autarquia, revestida de caráter
especial. 2. O e. STJ firmou orientação no
sentido de que a sociedade uniprofissional
de advogados de natureza civil, qualquer que
seja o conteúdo de seu contrato social, goza do
tratamento tributário diferenciado previsto no
art. 9º, §§ 1º e 3º, do Decreto-Lei nº 406/68,
não recolhendo o ISSQN com base no seu
faturamento bruto, mas sim no valor fixo anual
calculado de acordo com o número de profis-
sionais que a integra (AgRg no Ag 1269954/
MG, 2ª Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe
11.5.2010).9

De modo geral, percebe-se que todas as esferas de órgãos


do poder judiciário têm respondido, com eficiência e precisão, às
reclamações propostas, cujo objetivo não é atender a mero capri-
cho e privilegiar alguns profissionais em detrimento do erário
público, retirando parcela do poderio financeiro municipal, mas
sim, fazer com que a vontade da legislação seja cumprida, numa

9 TRF4, APELREEX 0002594-57.2009.404.7005, Segunda Turma, Relator


Sebastião Ogê Muniz, D.E. 05/11/2010.

96
celebração do princípio da legalidade, fundamental à administra-
ção pública.

6. Considerações finais10

Ao longo de toda a pesquisa, foram esclarecidos quais os


tributos, cujas hipóteses de incidência abrangem o exercício da
advocacia. A partir de então, o Imposto sobre Serviço de Qualquer
Natureza foi explorado, no que se expôs toda a fundamentação
constitucional, legal e jurídica, à luz da doutrina e jurisprudência
atual, limitando os estudos à base de cálculo relacionada às socie-
dades profissionais autônomas e, em especial, àquelas reservadas
ao exercício da advocacia.
A partir de então, constatou-se, inicialmente, que ambas as
normas federais atinentes à matéria, o Decreto-Lei nº 406/68 e a
Lei Complementar nº 116/2003, possuem firmeza constitucional,
estão em vigor e em plena harmonia. Com este respaldo, pode-
se afirmar que há previsão clara de uma base de cálculo especial
do ISS, a partir de um valor fixo, reservada às atividades listadas,
dentre as quais, se destaca a advocacia: tanto pela especificidade
do seu estatuto, que já prevê a não mercantilização da atividade,
quanto pela atuação das sociedades em litigar contra a fazenda
pública, quando esta se propõe a ir de encontro à legislação
ulterior.
No intuito de evitar o vício argumentativo-científico, essa
analise expôs, propositadamente, tanto as teses favoráveis,

10 NOTA DA COORDENAÇÃO. Com as alterações no regime do SIMPLES, a


sociedade de advogados pode optar por continuar a recolher carga tributária
pode chegar a 14,27% sendo: IRPJ 4,8%, CSLL 2,88%, PIS 0,65%, COFINS 3%,
Adicional IRPJ 2,94%, mais um valor fixo de ISS que varia de município para
município, ou aderir ao SIMPLES, em que o advogado pagará ISS e os demais
tributos em alíquota calculada pelo faturamento.

97
quanto aquelas contrárias à administração pública. A partir da
técnica interpretativa utilizada, restou demonstrado que alguns
municípios têm realizado escolhas dogmáticas equivocadas e, efe-
tivamente, promovido cobranças ilegais, contra o que a sociedade
civil organizada já tem se manifestado e obtido êxito.

Referências

COSTA, Regina Helena. Curso de Direito Tributário: constituição


e código tributário nacional. São Paulo: Saraiva, 2009.

CRISTO, Alessandro. OAB-RS consegue manter ISS de escritórios


reduzido. 2009. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2009-
jun-27/oab-manter-reduzido-iss-escritorios-porto-alegre> Acesso
em: 15 maio 2012.

LOBO, Paulo. Comentários ao Estatuto da Advocacia e da OAB.


6. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.

LYRA, Bruno. ISS e as Sociedades Profissionais. 2009. Disponível


em <http://www.britcham.com.br/email/resenha_legal_0109.htm>
Acesso em: 15 mai 2012.

MACHADO, Hugo de Brito. O ISS das sociedades de profissio-


nais e a LC 116/2003. 2003. Disponível em: <www.hugomachado.
adv.br>. Acesso em: 15 maio 2012.

MANGIERI, Francisco Ramos. ISS: teoria – prática – questões


polêmicas. 4. ed. São Paulo: EDIPRO, 2012.

98
PAULSEN, Leandro. DireitoTributário: Constituição e Código
Tributário à luz da doutrina e da jurisprudência. 9. ed. Porto Alegre:
Livraria do Advogado: ESMAFE, 2007.

XAVIER, Alberto Pinheiro; ROBERTO, Duque Estrada. O ISS


das Sociedades de Serviços Profissionais e a Lei Complementar
n.24111 116/2003. Dialética, São

99
Capítulo 5

O ISSQN na base de cálculo do


IRPJ, PIS, COFINS e CSLL

Renato Cesar Guedes Grilo

1. Introdução

Dos ramos da ciência jurídica o Direito Tributário talvez seja


o único a se revelar por meio de todas as espécies normativas. Em
genéricas linhas, a Constituição Federal desenha as materialida-
des abertas à tributação e as distribui aos entes políticos, a Lei
Complementar estabelece as normas gerais tributárias e também
institui alguns tributos – tarefa esta, em regra, veiculada mediante
Lei Ordinária –; os atos normativos de menor estatura instrumen-
talizam a tributação, nos contornos permissivos da lei em sentido
estrito.
Assim, o Poder de tributar é disciplinado originariamente na
Constituição Federal, por se tratar de potestade sensível, mediante
a qual se garantem os recursos necessários à definição do tama-
nho do Estado em sua atividade prestativa (serviços públicos)
e de garantia aos direitos fundamentais. Trata-se de dever fun-
damental, que faz frente aos direitos e garantias assegurados na
Carta Magna1.

1 A esse respeito, doutrinador português Casalta Nabais aponta que “o tema dos
deveres fundamentais é reconhecidamente considerado dos mais esquecidos da

101
O arquétipo tributário, portanto, tem sede constitucional, de
tal modo que se revela necessário o exame da Constituição para se
efetivar a análise conceitual de uma determinada exação. As mate-
rialidades abertas à tributação são repartidas na Carta Magna,
sendo outorgadas seletivamente a cada um dos entes federativos.
A Constituição não cria tributos2, mas define quais fatos signos
presuntivos de riqueza3 estão abertos à competência tributária
criativa da União, Distrito Federal, Estados e Municípios.
A partir da definição na Constituição do tipo tributário e sua
base econômica encontramos a respectiva definição implícita
da sua base de cálculo e também dos contribuintes4. É que a

doutrina constitucional contemporânea”.(NABAIS. José Cassalta. O dever fun-


damental de pagar impostos. Coimbra: Almedina. pp. 15 e 16.) Ricardo Lobo
Torres, citando James Buchanan, considera que o tributo é o ‘preço da liberdade’,
sendo que esse custo se origina no pacto social entre o Estado e o cidadão, no
qual este cede aquela parcela de seu patrimônio em troca de bens e serviços que
proporcionem dignidade e satisfação comunitária (Apud. ABRAHAM, Marcus.
Curso de direito financeiro brasileiro. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010. P. 100).
2 “Como é sabido, a Constituição Federal não cria tributos, apenas outorga
competência para que os entes políticos o façam por meio de leis próprias”.
Alexandre. Ricardo. Direito tributário. 4 ed. São Paulo: Método, 2010. P. 204.
3 A expressão é de Becker; ‘signo’ por representar alguma expressão de riqueza
aberta à instituição de um tributo, como a renda, v.g. BECKER, Alfredo
Augusto. Teoria geral do direito tributário. 3ª Edição. São Paulo: Lejus, 1998.
4 Para a compreensão da Teoria da Norma Tributária é de fundamental impor-
tância a leitura das seguintes obras: CARVALHO, Paulo de Barros. Teoria
da norma tributária. 4 ed. São Paulo: Max Limonad, 2002; COÊLHO, Sacha
Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. 6 ed. Rido de Janeiro:
Forense, 2001; BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributário.
2ed. São Paulo: Saraiva, 1972; ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tribu-
tária. 6 ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
Na doutrina encontramos a conceituação do chamado aspecto dimensível
da hipótese de incidência, composto pela alíquota e base de cálculo. Ataliba

102
base de cálculo se conceitua como a expressão dimensível do fato
gerador – ou dimensão econômica do fato gerador. Essa quan-
tificação econômico financeira deve guardar pertinência lógica
com o fato tributado, sob pena de o tributo se desnaturar em sua
essência material.
A base de cálculo há de sempre refletir a expressão econô-
mica do fato tributado5; não havendo a imprescindível relação
de pertinência lógica, o tributo será constitucionalmente trans-
mudado em exação de espécie ou feições diversas. Desnaturada
que seja a base de cálculo estar-se-á tributando qualquer coisa,
menos o fato constitucionalmente franqueado à exação.
Por exemplo, caso a legislação instituidora do tributo ISSQN
defina base de cálculo diversa que não seja o “valor da prestação
do serviço”, como, por exemplo, o “lucro” ou a “receita líquida”,
o que se estará tributando será o rendimento e não a prestação
do serviço. Nesse caso, há frontal burla à Constituição Federal,
ferindo a definição do “tipo tributário”. A esse respeito, Ataliba –
que utiliza a terminologia ‘base imponível’ para a base de cálculo
–, assevera que:

Efetivamente, fica evidente a posição central


da base imponível – relativamente à hipó-
tese de incidência – pela circunstância de ser
impossível que um tributo, sem se desnaturar,
tenha por base imponível grandeza que não
seja ínsita na materialidade de sua hipótese

explica que nem todos os tributos tem dualidade no aspecto dimensível, como é
o caso de algumas taxas (tributos com preço fixo).
5 “Com efeito, a base de cálculo de um tributo é o padrão ou o critério que
permite dimensionar o fato econômico eleito pela lei como gerador da corres-
pondente obrigação tributária”. ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente.
Direito tributário na Constituição e no STF. 16 ed. Rio de Janeiro: Forense. P. 48.

103
de incidência. Efetivamente, não é possível
que um imposto sobre o patrimônio tenha
por base imponível a renda do seu titular. Tal
situação – essencialmente teratológica – confi-
guraria um imposto sobre a renda e não sobre
o patrimônio6.

De modo semelhante, se o tipo constitucional é “serviço de


qualquer natureza” (Art. 156, III, da CF/88), o contribuinte não
poderá ser outro senão o prestador do serviço; por isso, o contri-
buinte também já vem implícito ante a indispensável relação com
a materialidade tributária.
Portanto, são elementos implícitos das materialidades aber-
tas à tributação a base de cálculo e o contribuinte, sendo que estes
não podem estar previstos na Lei instituidora da exação de forma
desarmônica com o princípio da pertinência lógica, pois o Direito
Tributário é um sistema inaugurado na Constituição e que per-
passa pelas espécies normativas (até os atos regulamentares),
sendo necessária a coerência sistêmica por todo esse percurso.
O objeto de estudo deste capítulo volta-se para a análise da
base de cálculo de um imposto (IRPJ) e de três contribuições
sociais (CSLL, PIS e COFINS). Este introito tem por finalidade
apresentar o conceito de base de cálculo e situar o tema dentro de
uma conotação Constitucional, sabendo-se que para se quantifi-
car economicamente um tributo devemos analisar os contornos
da materialidade definida na Carta Magna.
Deve ficar assentado que a base de cálculo é a medição da
materialidade tributável, sempre mensurável – redutível a uma
expressão numérica –, cujo delineamento deve ser encontrado

6 ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 6 ed. São Paulo:


Malheiros, 2010. P. 111.

104
com exatidão, de modo que não se desconstitua o tributo mas,
por outro lado, lhe dê a precisa conformação tributária, rea-
lizando a Justiça Fiscal7. Analisar a base imponível é perquirir
acerca dos contornos da materialidade constitucional aberta à tri-
butação; especificamente para o objetivo do nosso estudo: IRPJ,
CSLL, PIS e COFINS.
A definição da base imponível deve perseguir uma justa
exação, sem exagero ou transbordamento, mas também sem
reduções ou supressões que são capazes de desvirtuar o tributo
e gerar injustiça fiscal.
Além da análise do que se entende por base de cálculo,
para a adequada compreensão do tema que será desenvolvido,
é fundamental a compreensão do mecanismo de tributação do
ISSQN.
Embora se defenda que, no Brasil, exista uma tributação
sobre o valor agregado cindida em três impostos (IPI, ICMS e
ISSQN), isso não é tecnicamente correto.
Desse modo, primeiramente devemos afastar a confusão
que é feita entre tributos que, no Brasil, seguem a sistemática
da não cumulatividade e os denominados impostos sobre o

7 Já tivemos a oportunidade de asseverar que “a base de cálculo é um dos


aspectos mais relevantes do tributo, dando dimensão ao aspecto material da
hipótese de incidência, associando-a a elementos de grandeza que lhe sejam
compatíveis. Assim é que a ‘propriedade de imóvel urbano’ tem como grandeza
dimensível o ‘valor venal’ (Artigo 33 do CTN). Além disso, serve a base de
cálculo de identificação da própria espécie tributária, bem como realiza a capa-
cidade contributiva; no caso do ‘valor venal’, pela aplicação da alíquota sobre
essa grandeza (proporcionalidade), há maior tributação na medida em que
aumente o próprio signo ostensivo da capacidade de ser tributado”. (GRILO,
Renato Cesar Guedes. Manual do procurador da fazenda nacional. Salvador:
Juspodivm, 2014. P. 71).

105
valor agregado (IVA), a exemplo do IVA existente no âmbito da
União Europeia.
Só seria correta a assertiva segundo a qual a não cumulativi-
dade brasileira equivale aos impostos sobre o valor agregado se as
alíquotas do imposto não cumulativo fossem sempre uniformes
(idênticas) em todas as etapas de uma mesma cadeia de produção.
Um exemplo envolvendo a tributação em cadeia ajuda a ilustrar8:
imagine um produto em cuja industrialização todos os insumos
sejam tributados à alíquota 5% e o bem final a 20%; o total de insu-
mos para a fabricação de um produto ‘X’ é de R$ 500,00, e este
produto é vendido a R$ 700,00. Pela técnica adotada no Brasil – cré-
ditos e débitos –, esse fabricante terá R$ 25,00 de crédito de IPI e R$
140,00 de débito, com um saldo de imposto a pagar de R$ 115,00.
Como se vê, se a não cumulatividade implicasse em tribu-
tação sobre o valor agregado, no exemplo acima o IPI a pagar
teria que ser R$ 40,00, porque o valor adicionado na operação
de industrialização foi de R$ 200,00 e a alíquota de 20% de IPI só
poderia incidir sobre essa quantia.
Por isso mesmo deve ser afastada a concepção segundo a
qual há no Brasil tributação sobre valor agregado.
Ademais, no que nos interessa, o ISSQN compõe o próprio
valor do serviço prestado, sendo embutido no preço e sofrendo
o fenômeno da translação tributária econômica – típica dos
tributos indiretos9.

8 ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito tributário na Constituição


e no STF. 16 ed. Rio de Janeiro: Forense. P. 231.
9 Em se tratando de tributos indiretos é de indispensável rememoração o seguinte
dispositivo do STF: Art. 166. A restituição de tributos que comportem, por sua
natureza, transferência do respectivo encargo financeiro somente será feita a
quem prove haver assumido o referido encargo, ou, no caso de tê-lo transferido a
terceiro, estar por este expressamente autorizado a recebê-la.

106
A título exemplificativo, colaciono o Artigo 177, §40,
do Decreto n. 52.703/2011 do Município de São Paulo – SP
(grifamos)10:

Seção IV - Base de Cálculo


Subseção I - Disposições Gerais
Art. 177. A base de cálculo do imposto é
o preço do serviço, como tal considerada
a receita bruta a ele correspondente, sem
nenhuma dedução, excetuados os descontos
ou abatimentos concedidos independente-
mente de qualquer condição.
(...)
§ 4º O montante do imposto é considerado
parte integrante e indissociável do preço
referido neste artigo, constituindo o respec-
tivo destaque nos documentos fiscais mera
indicação de controle.

Como se percebe, o montante de ISSQN é parte integrante e


indissociável da sua própria base de cálculo e o eventual destaque
da alíquota e valor do tributo tem caráter meramente informa-
tivo ou de serventia para o controle pela Administração Fiscal.
O valor pago por um serviço é um montante único e indi-
visível no qual está contido o valor do tributo; o contribuinte
de fato, ao remunerar o prestador de serviço, paga tanto por

10 O ISS pode ser cobrado de forma fixa (DL 406/68, Art. 9º, § 1º) ou variável (LC
116/03, Art. 7º, caput). O ISS variável tem o preço do serviço como a base de
cálculo do tributo. A LC 116 prevê a possibilidade de dedução da base de cál-
culo em algumas circunstâncias. O ISS, insistimos, integra a sua própria base
de cálculo. Já o ISS fixo, previsto para profissionais liberais e sociedades sim-
ples, o tributo é um valor fixo.

107
este como pelo ISSQN, de forma indiscriminada do ponto de
vista técnico tributário. E, por sua vez, o contribuinte de direito
– prestador dos serviços da lista anexa à LC 116 –, ao receber o
valor em contraprestação ao serviço, é remunerado por quan-
tia global, una, indivisível.
Esse ponto é fundamental para a compreensão do tema
objeto desse estudo. Entender que o valor do tributo compõe
o próprio preço do serviço é o aspecto técnico que serve como
ponto de partida para a análise da inclusão do ISSQN na base de
cálculo do IRPJ, CSLL, PIS e COFINS.
Passemos, pois, a analisar a inclusão do ISSQN na base de
cálculo de cada uma das exações – IRPJ, CSLL, PIS e COFINS –
em estudo neste capítulo.

2. O ISSQN na base de cálculo do Imposto sobre


Renda e Proventos de qualquer natureza de
Pessoa Jurídica – IRPJ
2.1. Aspectos Constitucionais – base econômica do
tributo

Cumpre-nos inicialmente tecer as considerações necessárias


acerca da base econômica do Imposto de Renda e Proventos de
Qualquer Natureza de Pessoa Jurídica – IRPJ, tendo em conta que
para o encontro do aspecto dimensível (base de cálculo) do tributo
é imprescindível a análise de sua materialidade constitucional.
Dentre os impostos federais, prevê o inciso III do Artigo
153 da CF que Compete à União instituir impostos sobre (...)renda
e proventos de qualquer natureza; (...). Analisando a materiali-
dade aberta à tributação pelo imposto, Paulsen assevera que o
“Acréscimo Patrimonial” é o elemento nuclear que abrange a
renda e os proventos.

108
A renda é o acréscimo patrimonial produto
do capital ou do trabalho. Proventos são os
acréscimos patrimoniais decorrentes de uma
atividade que já cessou.11

O Acréscimo Patrimonial é, portanto, o fato signo pre-


suntivo de capacidade contributiva, que representa o resultado
positivo de uma subtração que tem como elementos os rendi-
mentos brutos auferidos pelo contribuinte, entre dois marcos
temporais (aspecto temporal), e, por subtraendo, o total das
deduções e abatimentos que a Constituição e as leis permitam
fazer.
Renda e proventos pressupõem ações que representam mais
valias, ou seja, incrementos na capacidade contributiva12, que
autorizam ao Estado derivar do patrimônio particular recursos
para as finalidades coletivas.
Antes de descer à complementação normativa do Sistema
Tributário Nacional (CTN), devemos discorrer sobre os seguintes
critérios constitucionais para a instituição do Imposto de Renda:
generalidade, universalidade e progressividade (CF, Art. 153, §20).
A generalidade relaciona-se com o aspecto pessoal do tri-
buto: o sujeito passivo; todos os contribuintes devem ser tratados
de modo isonômico. Não se pode admitir classes de patrimônios,
nem espécies de acréscimos patrimoniais (proventos e rendas);
todos os ganhos decorrentes do ato de produção de renda deve
ser objeto de tributação.

11 MELO, José Eduardo Soares de. PAULSEN, Leandro. Impostos federais, esta-
duais e municipais. 7 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012. P. 30.
12 CARRAZZA, Roque Antonio. A natureza meramente interpretativa do art. 129
da Lei nº 11.196/05, o imposto de renda, a contribuição previdenciária e as socie-
dades de serviços profissionais. RDDT 154, jul/08, p. 109.

109
A base de cálculo é informada pela universalidade, a deter-
minar que o tributo deve alcançar quaisquer rendas e proventos
percebidos pelo contribuinte. De acordo com Paulsen:

Em face do critério constitucional da universa-


lidade, ter-se-ia de considerar a totalidade das
rendas do contribuinte como uma unidade,
sem estabelecer distinções entre tipos de ren-
das para efeito de tributação diferenciada.13

Esse ponto é importante para a compreensão da temática


objeto desse estudo, na medida em que analisaremos se o ISSQN
estará contido na base de cálculo do imposto sobre os acrésci-
mos patrimoniais, sendo que está deverá ser qualificado pelo
critério da universalidade do aspecto dimensível da hipótese de
incidência.
Por fim, a progressividade é um critério que exige variação
positiva da alíquota do imposto de renda à medida em que há
o aumento na base de cálculo. Trata-se de rega qualificadora da
capacidade contributiva (Lobo Torres considera que a seletividade
e a progressividade são subprincípios da capacidade contribu-
tiva14, §1º do art. 145 da Constituição).

A progressividade pode ser simples ou gradual:


simples quando haja elevação de alíquotas em
face do aumento da base de cálculo; gradual
quando se dê mediante aplicação de alíquotas

13 MELO, José Eduardo Soares de. PAULSEN, Leandro. Impostos federais, estadu-
ais e municipais. 7 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012. P. 35.
14 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. 16ª ed. São
Paulo: Renovar, 2009, p. 94.

110
maiores para a parte da base de cálculo que
ultrapasse o limite previsto para a alíquota
inferior.15

2.2. Fato Gerador (Aspecto Material) e Base de


Cálculo do tributo

Em nível complementar, estabelece o Código Tributário


Nacional16 (CTN) o seguinte aspecto material (fato gerador) do
Imposto de Renda:

Art. 43. O imposto, de competência da União,


sobre a renda e proventos de qualquer natu-
reza tem como fato gerador a aquisição da
disponibilidade econômica ou jurídica:
I – de renda, assim entendido o produto do
capital, do trabalho ou da combinação de
ambos;
II – de proventos de qualquer natureza, assim
entendidos os acréscimos patrimoniais não
compreendidos no inciso anterior.
§ 1º A incidência do imposto independe da
denominação da receita ou do rendimento, da
localização, condição jurídica ou nacionalidade

15 PAULSEN, Leandro. Curso de direito tributário completo. 3ª ed Porto Alegre:


Livraria do Advogado, 2010. P. 80.
16 Art. 146. Cabe à lei complementar:
III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especial-
mente sobre:
a) deinição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos
discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de
cálculo e contribuintes;

111
da fonte, da origem e da forma de percep-
ção. (Parágrafo incluído pela LC nº 104, de
10.1.2001)
§ 2º Na hipótese de receita ou de rendimento
oriundos do exterior, a lei estabelecerá as
condições e o momento em que se dará sua
disponibilidade, para fins de incidência do
imposto referido neste artigo. (Parágrafo
incluído pela LC nº 104, de 10.1.2001)

Conforme já destacado por ocasião da análise da base


econômica, o art. 43 do CTN se reporta ao “acréscimo patrimo-
nial” como elemento comum e nuclear dos conceitos de renda
e proventos.
Nesse sentido, podemos afirmar que o fato gerador é a aqui-
sição da disponibilidade de acréscimo patrimonial produto do
capital, do trabalho, da combinação de ambos (renda) ou de qual-
quer outra causa (proventos)17.
Quanto ao aspecto quantitativo ou dimensível, o dispositivo
seguinte do CTN, Art. 44, estabelece que:

Art. 44. A base de cálculo do imposto é o mon-


tante, real, arbitrado ou presumido, da renda
ou dos proventos tributáveis.

Do dispositivo acima se extraem as três formas de se obter a


base de cálculo do tributo: lucro real, presumido ou arbitrado –
formas de apuração do “acréscimo patrimonial”18.

17 MELO, José Eduardo Soares de. PAULSEN, Leandro. Impostos federais, estadu-
ais e municipais. 7 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012. P. 38.
18 Na legislação ordinária, o Imposto sobre a Renda da Pessoa Física (IRPF)
encontra suporte nas Leis nºs 7.713/1988 e 9.250/1995 e o Imposto sobre a

112
A tributação pelo lucro real pressupõe determinadas for-
malidades legais de apuração efetiva do lucro da pessoa jurídica,
mediante consideração das suas receitas e das deduções legal-
mente cabíveis. De acordo com a doutrina:

Apura-se efetivamente o lucro ocorrido, cal-


culando-se sobre ele, o montante devido a
título de IRPJ. Não há que se confundir o lucro
líquido – que é o lucro contábil – com o lucro
real. O que difere é que as deduções e compen-
sações admissíveis para a apuração do lucro
líquido não correspondem exatamente àque-
las admitidas para fins de apuração da base de
cálculo do IRPJ, ou seja, do lucro real. Assim,
obtido o lucro líquido, fazem-se as adequações
necessárias (adições, exclusões e compensa-
ções) para a apuração do lucro real.19

Conforme o rol constante do art. 14 da Lei 9.718/98, há


empresas que estão obrigadas a apuração do imposto de renda da
pessoa jurídica por meio do lucro real.20

Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) nas Leis nºs 8.981/1995 e 9.430/1996, den-
tre outras. Ambos, IRPF e IRPJ, têm sua tributação, fiscalização, arrecadação e
administração regulamentada pelo Decreto nº 3.000/1999. Nos interessa neste
estudo apenas o Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas.
19 MELO, José Eduardo Soares de. PAULSEN, Leandro. Impostos federais, esta-
duais e municipais. 7 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012. P. 46.
20 Art. 14. Estão obrigadas à apuração do lucro real as pessoas jurídicas:
I - cuja receita total no ano-calendário anterior seja superior ao limite de R$
78.000.000,00 (setenta e oito milhões de reais) ou proporcional ao número de
meses do período, quando inferior a 12 (doze) meses; (Redação dada pela Lei
nº 12.814, de 2013)

113
Já a tributação pelos lucros presumido e arbitrado pres-
supõe a utilização de bases substitutivas da chamada base de
cálculo primária.
Desse modo, na apuração presumida ou arbitrada, não mais
se tem como base de cálculo o “acréscimo patrimonial” (base eco-
nômica), mas uma realidade diferente – um certo percentual do
faturamento.
No lucro presumido, a Lei prevê duas bases de cálculos
alternativas, cuja escolha compete ao contribuinte; no lucro arbi-
trado a lei prevê uma base de cálculo primária e outra secundária,
ou de segundo grau, que se substitui à primeira, não por opção
do contribuinte, mas por impossibilidade objetiva de aferição da
base de cálculo primária.
Assim, asseveremos desde já que, tendo em conta o con-
ceito de Acréscimo Patrimonial (base econômica do IRPJ) e

II  -  cujas atividades sejam de bancos comerciais, bancos de investimen-


tos, bancos de desenvolvimento, caixas econômicas, sociedades de crédito,
financiamento e investimento, sociedades de crédito imobiliário, sociedades
corretoras de títulos, valores mobiliários e câmbio, distribuidoras de títulos
e valores mobiliários, empresas de arrendamento mercantil, cooperativas de
crédito, empresas de seguros privados e de capitalização e entidades de previ-
dência privada aberta;
III - que tiverem lucros, rendimentos ou ganhos de capital oriundos do exterior;
IV - que, autorizadas pela legislação tributária, usufruam de benefícios fiscais
relativos à isenção ou redução do imposto;
V - que, no decorrer do ano-calendário, tenham efetuado pagamento mensal
pelo regime de estimativa, na forma do art. 2° da Lei n° 9.430, de 1996;
VI - que explorem as atividades de prestação cumulativa e contínua de servi-
ços de assessoria creditícia, mercadológica, gestão de crédito, seleção e riscos,
administração de contas a pagar e a receber, compras de direitos creditórios
resultantes de vendas mercantis a prazo ou de prestação de serviços (factoring).
VII - que explorem as atividades de securitização de créditos imobiliários,
financeiros e do agronegócio.(Incluído  pela Lei nº 12.249, de 2010)

114
que o ISSQN é calculado por dentro, compondo o preço do
serviço e sendo objeto de translação tributária (transferência
do encargo financeiro) – sendo impossível dissociar o que é
‘custo do serviço’ e o que é tributo – é inegável que esse mon-
tante indivisível constitui renda tributável.
A contrapartida financeira do serviço é indiscutivelmente
um acréscimo patrimonial do sujeito passivo que o presta, ino-
vando positivamente em seu patrimônio.
O tributo sobre o serviço é parte indivisível do montante
pago em contraprestação e sua repercussão financeira é repas-
sada ao consumidor final – contribuinte de fato –, de modo que
a renda remunera totalmente o serviço prestado.
Dito de outro modo, o serviço é a remuneração do prestador,
cobrada de quem o utiliza e que integralmente sofre a repercussão
financeira; em termos de acréscimo financeiro e sob a ótica do
prestador o valor auferido pelo serviço é livre de qualquer ônus.
Portanto, tendo em conta a base econômica (acréscimo
patrimonial) do Imposto de Renda, o Imposto sobre Serviços
de Qualquer Natureza – ISSQN (CF, Art. 153, III) pode per-
feitamente compor a base de cálculo do IRPJ, não havendo
transbordamento da materialidade constitucional deste
imposto.

2.3 Peculiaridade da apuração mediante o lucro real


e a jurisprudência sobre o tema

Analisando as peculiaridades do tema, relevante destacar a


situação da apuração do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica
por meio do Lucro Real; neste caso, asseveramos que a Lei, o
Regulamento do Imposto de Renda (RIR) e a Jurisprudência
permitem que haja a dedução, como custo, dos impostos inci-
dentes sobre as vendas (IPI, ICMS e ISS).

115
Ou seja, embora seja legítima a inclusão do ISSQN na base
de cálculo do IRPJ, a opção do contribuinte pela apuração pelo
lucro real lhe dará um favor fiscal dedutivo da base de cálculo.
Antes, frisamos que no caso da apuração da base econômica
“acréscimo patrimonial” mediante apuração da base de cálculo
do IRPJ através do lucro presumido, não há nenhuma dúvida da
inclusão do valor do ISSQN no conceito de “receita bruta”.
Nesse sentido, vejamos o Artigo 15 da Lei 9.249/1995 e o
Artigo 518 do Decreto 3000/99 – RIR:

Art. 15. A base de cálculo do imposto, em


cada mês, será determinada mediante a apli-
cação do percentual de 8% (oito por cento)
sobre a receita bruta auferida mensalmente,
observado o disposto no art. 12 do Decre-
to-Lei no 1.598, de 26 de dezembro de 1977,
deduzida das devoluções, vendas canceladas e
dos descontos incondicionais concedidos, sem
prejuízo do disposto nos arts. 30, 32, 34 e 35 da
Lei no 8.981, de 20 de janeiro de 1995. (Reda-
ção dada pela Lei nº 12.973, de 2014)
Art. 518. A base de cálculo do imposto e do
adicional (541 e 542), em cada trimestre, será
determinada mediante a aplicação do percen-
tual de oito por cento sobre a receita bruta
auferida no período de apuração, observado o
que dispõe o § 7o do art. 240 e demais dispo-
sições deste Subtítulo (Lei no 9.249, de 1995,
art. 15, e Lei nº 9.430, de 1996, arts. 1º e 25, e
inciso I).

Relevante é descortinar o conceito de “receita bruta”; nos


termos do RIR – Decreto 3000/99:

116
Art. 279. A receita bruta das vendas e servi-
ços compreende o produto da venda de bens
nas operações de conta própria, o preço dos
serviços prestados e o resultado auferido nas
operações de conta alheia (Lei nº 4.506, de
1964, art. 44, e Decreto-Lei nº 1.598, de 1977,
art. 12).
Parágrafo único. Na receita bruta não se
incluem os impostos não cumulativos cobra-
dos, destacadamente, do comprador ou
contratante, dos quais o vendedor dos bens ou
o prestador dos serviços seja mero depositário.

Insistimos que o contribuinte de direito do ISSQN quando


recebe o preço pela mercadoria ou serviço vendidos o recebe
integralmente, ou seja, o recebe como receita sua o valor do
serviço somado, indissociavelmente, ao valor do ISSQN (valor
total da operação).
Esse montante, por se tratar de produto da venda dos
serviços, transita pela sua contabilidade como receita, espe-
cificamente como RECEITA BRUTA, assim conceituada pela
legislação que apura o IRPJ e a CSLL pelo lucro presumido21.
Na apuração do IRPJ por meio do lucro arbitrado, o procedi-
mento irá depender do contexto em que se encontre o contribuinte
– especialmente quanto ao conhecimento (Art. 532 do RIR) ou
não (Art. 535 do RIR) da receita bruta. Contudo, relevante desta-
car que sempre que a apuração pelo lucro arbitrado implicar em
incidência de percentual sobre a receita bruta, indiscutivelmente

21 Para uma melhor compreensão da temática, embora tratando especificamente


do ICMS na base de cálculo do Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas, ver o
voto do relator Ministro Mauro Campbell Marques no RESP 1.312.024/RS.

117
o ISSQN (ou qualquer tributo embutido no valor das receitas do
contribuinte – ICMS, v.g.) estará incluído na base de cálculo.
Assim, utilizando a Lei como grandeza dimensível a
RECEITA BRUTA – como é o caso da apuração pelo lucro presu-
mido e arbitrado – os tributos incidentes sobre a venda ou serviços
(IPI, ICMS e ISSQN) estarão contidos na base de cálculo do IRPJ.
Por outro lado, no caso da apuração do IRPJ pelo lucro
real, há permissão supressiva (ou dedutiva) dos tributos inci-
dentes sobre as vendas ou serviços da base de cálculo.Vejamos.
Como dito no tópico anterior, a apuração do lucro real não se
confunde com o lucro líquido, mas parte deste para, mediante a apli-
cação das deduções e compensações legais, ser encontrada a base de
cálculo do IRPJ nesta sistemática. Uma dessas deduções franqueada
pela Lei é a dos tributos incidentes sobre a venda ou serviços – Lei nº
8.981, de 1995, art. 41 e Decreto 3000/99 (RIR), Art. 344:

Art. 41. Os tributos e contribuições são dedu-


tíveis, na determinação do lucro real, segundo
o regime de competência.
Art. 344. Os tributos e contribuições são dedu-
tíveis, na determinação do lucro real, segundo
o regime de competência (Lei nº 8.981, de
1995, art. 41).

Nesse sentido, destaco trecho do voto do Ministro Mauro


Campbell Marques no RESP 1.312.024/RS (Segunda Turma, DJe
7.5.2013) – Superior Tribunal de Justiça (STJ):

A apuração do IRPJ e da CSLL pelo lucro


presumido é faculdade posta à disposição
do contribuinte que, se desejar, pode efe-
tuar a apuração desses tributos pelo lucro
real, situação em que poderá deduzir como

118
custos os impostos incidentes sobre as ven-
das (ICMS, IPI, ISS).

Embora tratando acerca do ICMS, mutatis mutandi, para a


jurisprudência do STJ, nas empresas optantes pelo lucro presu-
mido, a inclusão do ICMS na base de cálculo do IRPJ e CSLL não
se reveste de ilegalidade, pois o cálculo de tais exação se efetivam
sobre a "receita bruta" da entidade, compreendido o ICMS na sua
composição (que, tal qual o ISSQN, também é calculado por den-
tro do preço).

"nas empresas optantes pelo lucro presumido,


a inclusão do ICMS na base de cálculo do IRPJ
e CSLL não se reveste de ilegalidade, pois o cál-
culo de tais exação se efetivam sobre a 'receita
bruta' da entidade, compreendido o ICMS na
sua composição" (AgRg no REsp 1.449.523/
RS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda
Turma, DJe 12/06/2014).
“As bases de cálculo do IRPJ e da CSLL apura-
dos pelo lucro presumido têm por parâmetro
a aplicação de determinado percentual sobre a
"receita bruta" e não sobre a "receita líquida".
Quisera o contribuinte deduzir os tributos
pagos, no caso o ICMS, deveria ter feito a opção
pelo regime de tributação com base no lucro
real, onde tal é possível, a teor do art. 41, da
Lei n. 8.981/95 e art. 344 do RIR/99 (Decreto
n. 3.000/99).” Precedente: REsp. 1.312.024/RS,
Segunda Turma, Rel. Min. Mauro Campbell
Marques, julgado em 02.05.2013.
“No regime do lucro presumido, o ICMS
compõe a base de cálculo do IRPJ e da CSLL”

119
(AgRg no REsp 1.393.280/RN, Rel. Minis-
tro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe
16.12.2013; REsp 1.312.024/RS, Rel. Ministro
Mauro Campbell Marques, Segunda Turma,
DJe 7.5.2013; AgRg no REsp 1.423.160/RS, Rel.
Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA
TURMA, DJe 15/04/2014)

Deve ser afastada qualquer tentativa de o contribuinte alegar


em juízo ser optante do lucro presumido e, em seguida, exigir as
benesses legais (dedução na base de cálculo) a que teria direito
no regime do lucro real, mesclando os regimes de apuração do
IRPJ22.
Arrematando, o ISSQN está perfeitamente contido no
conceito de receita bruta e compõe a base de cálculo do IRPJ,
exceto no caso específico da opção pela apuração pelo lucro
real, quando a Lei irá permitir a dedução dos tributos inciden-
tes sobre a venda e serviços23.

22 "Não é possível para a empresa alegar em juízo que é optante pelo lucro pre-
sumido para em seguida exigir as benesses a que teria direito no regime de
lucro real, mesclando os regimes de apuração" (AgRg nos EDcl no AgRg no Ag
1.105.816/PR, Segunda Turma, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado
em 02.12.2010).
23 Lateralmente, destaco temática diversa (mas semelhante) atinente à inclusão
dos créditos relativos ao ICMS na base de cálculo do IRPJ e CSLL. A jurispru-
dência pacífica da Segunda Turma do STJ é no sentido da legalidade da inclusão
(v.g. RESP 1.449.523). Contudo, há registro de dois precedentes em sentido
contrário, oriundos da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça (AgRg
no RECURSO ESPECIAL Nº 1.227.519, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, DJe
07/04/2015; REsp 1.210.941/RS, Rel. p/ Acórdão Ministro Napoleão Nunes
Maia Filho, DJe 14/11/2014). Nesta Corte Superior, a Primeira Seção – divi-
dida na Primeira e Segunda Turmas – é competente para julgar as demandas
envolvendo o Direito Tributário, dentre outras; sempre que há divergência

120
3. O ISSQN na base de cálculo das Contribuições
Sociais

3.1 Breves comentários sobre as contribuições na


Constituição Federal de 1988

Existem situações nas quais o Estado age com referência a


determinado grupo de contribuintes, dentro da concepção de
uma “segurança social”, representativa da feição garantística do
Estado.
Em verdade, tais ações estatais não possuem a referibilidade24
direta das taxas, mas não são genéricas (universais) para serem
custeadas especificamente pela receita dos impostos. São medidas

entre julgados dessas turmas caberá recurso de Embargos de Divergência, a ser


julgado pela Primeira Seção. Nesse sentido, a Fazenda Nacional, representada
pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, interpôs recurso contra o acór-
dão proferido no Resp 1.227.519 pela Primeira Turma. O EREsp nº 1227519/
RS (2011/0002242-7) foi autuado em 09/05/2015 e admitido pelo Ministro
relator Herman Benjamin. Recomenda-se que o leitor consulte o julgamento
deste processo pela Primeira Seção, a quem competirá fazer prevalecer o
entendimento absolutamente pacífico na Segunda Turma, ou manter o julgado
divergente oriundo da Primeira Turma do STJ.
24 Em homenagem ao princípio da solidariedade, que deve permear a tributa-
ção pelas contribuições, e relativizando em parte a referibilidade, o Supremo
Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça legitimam a cobrança de
contribuições interventivas de categorias diversas. A contribuição ao SEBRAE
pode ser exigida de todas as empresas que desenvolvam atividades econômicas,
ainda que sejam de grande porte e, portanto, não estejam abrangidas direta-
mente com os benefícios advindos da intervenção econômica (STF, Primeira
Turma, RE 401.823, AgRg 9.2004; Segunda Turma, AI 650.194 AgRg, 4.2009).
O STJ, por sua vez, permite a cobrança da contribuição ao INCRA até mesmo
de empresas urbanas.

121
com finalidades peculiares, dentro da ordem social, custeadas
diretamente25 através de exação denominada contribuição.

Não pressupondo nenhuma atividade direta,


específica e divisível, as contribuições não são
dimensionadas por critérios comutativos, mas
por critérios distributivos, podendo variar
conforme a capacidade contributiva de cada
um.26

A doutrina nos oferece o seguinte conceito para a espécie


tributária:

Contribuição especial é o tributo que, apesar


de ter hipótese de incidência desvinculada
de atuações estatais, é juridicamente afetado
à realização de finalidades específicas (notas
conceituais), as quais autorizam a sua institui-
ção e a sua cobrança dos sujeitos passivos a elas
relacionados, no montante e no período em
que a cobrança se revelar efetivamente neces-
sária (requisitos específicos de validade).27

25 Nos termos do caput do Art. 195, a seguir colacionado, a Seguridade Social


será custeada por toda a sociedade, de forma direta ou indireta: diretamente o
custeio se dá por meio das contribuições previstas neste dispositivo; indireta-
mente, por meio dos recursos dos impostos.
26 PAULSEN, Leandro. Curso de direito tributário completo. 3ª ed Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2010. P. 45.
27 PAULSEN, Leandro. VELLOSO, Andrei Pitten. Contribuições: Teoria geral e
contribuições em espécie. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010. P. 47.

122
Destacamos esse traço característico da finalidade a que
estão preordenadas as contribuições sociais, somente podendo
ser instituídas nos termos do 149 da Constituição Federal, sendo
este o dispositivo a que se atribui a norma matriz de competência
tributária para a instituição da exação:

Art. 149. Compete exclusivamente à União


instituir contribuições sociais, de interven-
ção no domínio econômico e de interesse das
categorias profissionais ou econômicas, como
instrumento de sua atuação nas respectivas
áreas, observado o disposto nos arts. 146, III,
e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art.
195, § 6º, relativamente às contribuições a que
alude o dispositivo.
§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Muni-
cípios instituirão contribuição, cobrada de
seus servidores, para o custeio, em benefício
destes, do regime previdenciário de que trata
o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da
contribuição dos servidores titulares de cargos
efetivos da União.
§ 2º As contribuições sociais e de intervenção
no domínio econômico de que trata o caput
deste artigo:
I - não incidirão sobre as receitas decorrentes
de exportação28;

28 A intenção clara do Constituinte é desonerar as exportações, pelo princípio de


que não se deve exportar tributos, em claro estímulo à economia brasileira.
“Esta Suprema Corte, nas inúmeras oportunidades em que debatida a ques-
tão da hermenêutica constitucional aplicada ao tema das imunidades, adotou
a interpretação teleológica do instituto, a emprestar-lhe abrangência maior,

123
II - incidirão também sobre a importação de
produtos estrangeiros ou serviços;
III - poderão ter alíquotas:
a) ad valorem, tendo por base o faturamento, a
receita bruta ou o valor da operação e, no caso
de importação, o valor aduaneiro29;

com escopo de assegurar à norma supralegal máxima efetividade. O contrato


de câmbio constitui negócio inerente à exportação, diretamente associado aos
negócios realizados em moeda estrangeira. Consubstancia etapa inafastável
do processo de exportação de bens e serviços, pois todas as transações com
residentes no exterior pressupõem a efetivação de uma operação cambial,
consistente na troca de moedas. O legislador constituinte – ao contemplar na
redação do art. 149, § 2º, I, da Lei Maior as ‘receitas decorrentes de expor-
tação’ – conferiu maior amplitude à desoneração constitucional, suprimindo
do alcance da competência impositiva federal todas as receitas que resultem
da exportação, que nela encontrem a sua causa, representando consequências
financeiras do negócio jurídico de compra e venda internacional. A intenção
plasmada na Carta Política é a de desonerar as exportações por completo, a fim
de que as empresas brasileiras não sejam coagidas a exportarem os tributos que,
de outra forma, onerariam as operações de exportação, quer de modo direto,
quer indireto. Consideram-se receitas decorrentes de exportação as receitas das
variações cambiais ativas, a atrair a aplicação da regra de imunidade e afastar a
incidência da contribuição ao PIS e da Cofins. Assenta esta Suprema Corte, ao
exame do leading case, a tese da inconstitucionalidade da incidência da con-
tribuição ao PIS e da Cofins sobre a receita decorrente da variação cambial
positiva obtida nas operações de exportação de produtos.” (RE 627.815, rel.
min. Rosa Weber, julgamento em 23-5-2013, Plenário, DJE de 1º-10-2013, com
repercussão geral.)
29 “Ao dizer que a contribuição ao Pis/Pasep-Importação e a Cofins-Importação
poderão ter alíquotas ad valorem e base de cálculo o valor aduaneiro, o consti-
tuinte derivado circunscreveu a tal base a respectiva competência. A referência
ao valor aduaneiro no art. 149, § 2º, III, a, da CF implicou utilização de expres-
são com sentido técnico inequívoco, porquanto já era utilizada pela legislação
tributária para indicar a base de cálculo do Imposto sobre a Importação. A Lei
10.865/2004, ao instituir o Pis/Pasep-Importação e a Cofins-Importação, não

124
b) específica, tendo por base a unidade de
medida adotada.
§ 3º A pessoa natural destinatária das opera-
ções de importação poderá ser equiparada a
pessoa jurídica, na forma da lei.
§ 4º A lei definirá as hipóteses em que as con-
tribuições incidirão uma única vez.

Como é perceptível a partir da leitura dos dispositivos cons-


titucionais, não se deve confundir as finalidades das contribuições
com o respectivo fato gerador (aspecto material), que é a situação
definida em lei como necessária e suficiente ao seu surgimento.

alargou propriamente o conceito de valor aduaneiro, de modo que passasse a


abranger, para fins de apuração de tais contribuições, outras grandezas nele não
contidas. O que fez foi desconsiderar a imposição constitucional de que as con-
tribuições sociais sobre a importação que tenham alíquota ad valorem sejam
calculadas com base no valor aduaneiro, extrapolando a norma do art. 149,
§ 2º, III, a, da CF. Não há como equiparar, de modo absoluto, a tributação da
importação com a tributação das operações internas. O Pis/Pasep-Importação
e a Cofins-Importação incidem sobre operação na qual o contribuinte efetuou
despesas com a aquisição do produto importado, enquanto a Pis e a Cofins
internas incidem sobre o faturamento ou a receita, conforme o regime. São
tributos distintos. O gravame das operações de importação se dá não como
concretização do princípio da isonomia, mas como medida de política tribu-
tária tendente a evitar que a entrada de produtos desonerados tenha efeitos
predatórios relativamente às empresas sediadas no País, visando, assim, ao
equilíbrio da balança comercial. Inconstitucionalidade da seguinte parte do
art. 7º, I, da Lei 10.865/2004: ‘acrescido do valor do Imposto sobre Operações
Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de
Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS incidente
no desembaraço aduaneiro e do valor das próprias contribuições, por violação
do art. 149, § 2º, III, a, da CF, acrescido pela EC 33/01’.” (RE 559.937, rel. p/ o
ac. min. Dias Toffoli, julgamento em 20-3-2013, Plenário, DJE de 17-10-2013,
com repercussão geral.)

125
Com base no dispositivo colacionado, a doutrina elenca as
seguintes espécies de contribuições: sociais, interventivas ou de
intervenção no domínio econômico e coorporativas ou de inte-
resse das categorias profissionais e econômicas.
De outra feita, o Artigo 195, I a IV, dispõe casuisticamente
acerca das materialidades abertas às contribuições sociais:

Art. 195. A seguridade social será financiada


por toda a sociedade, de forma direta e indi-
reta, nos termos da lei, mediante recursos
provenientes dos orçamentos da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
e das seguintes contribuições sociais: (Vide
Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
I - do empregador, da empresa e da entidade
a ela equiparada na forma da lei, incidentes
sobre:
a) a folha de salários e demais rendimentos
do trabalho pagos ou creditados, a qualquer
título, à pessoa física que lhe preste serviço,
mesmo sem vínculo empregatício;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II - do trabalhador e dos demais segurados da
previdência social, não incidindo contribuição
sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo
regime geral de previdência social de que trata
o art. 201;
III - sobre a receita de concursos de
prognósticos.
IV - do importador de bens ou serviços do
exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.

126
Para o objetivo perseguido neste estudo, nos interessa estu-
dar as contribuições sociais previstas no Art. 195 incidentes
sobres as seguintes materialidades (bases econômicas) abertas
pela Carta Marga:
• CSLL – Contribuição sobre o Lucro Líquido: Art. 195, I,
c, da CF (Lucro).
• PIS/PASEP e COFINS – Programa de Integração Social
– PIS, para o Programa de Formação do Patrimônio
do Servidor Público – PASEP e Contribuição para
Financiamento da Seguridade Social – COFINS: Art.
195, inciso I, b, da CF (Receita ou Faturamento)30.

A aferição da inclusão do ISSQN na base de cálculo da CSLL,


do PIS e da COFINS deve passar pela análise das seguintes bases
econômicas sobre as quais o tributo incidirá: lucro e receita ou
faturamento.

3.2 O ISSQN na base de cálculo da Contribuição


sobre o Lucro Líquido – CSLL

A previsão constitucional da CSLL está contida na alínea '


c' do inciso I do artigo 195 e sua instituição foi dada pela Lei nº
7.689, de 15 de dezembro de 1988.

30 O Artigo 239 da Constituição Federal trata da finalidade da arrecadação da


contribuição social do PIS: Art. 239. A arrecadação decorrente das contribui-
ções para o Programa de Integração Social, criado pela Lei Complementar nº
7, de 7 de setembro de 1970, e para o Programa de Formação do Patrimônio
do Servidor Público, criado pela Lei Complementar nº 8, de 3 de dezembro
de 1970, passa, a partir da promulgação desta Constituição, a financiar, nos
termos que a lei dispuser, o programa do seguro-desemprego e o abono de que
trata o § 3º deste artigo.

127
A hipótese de incidência da CSLL é o auferimento de lucro
pela empresa e sua base de cálculo, o resultado obtido no respec-
tivo exercício, conforme dispõe o artigo 2º da Lei nº 7.689, de 15
de dezembro de 1988.
A base de cálculo da CSLL, assim como a do IRPJ, não
corresponde de modo absoluto ao lucro líquido ou lucro con-
tábil – como, aliás, já deixamos consignado em item acima. Em
verdade, a Lei toma por base o lucro líquido e chega à base de
cálculo mediante adições, exclusões e compensações.
Assim, não se confundem as bases de cálculo da CSLL e do
IRPJ: tratam-se de tributos que inegavelmente incidem sobre o
lucro das empresas, mas com critérios distintos de adições, exclu-
sões e compensações adotados em cada uma das leis respectivas
desses tributos, chegando às bases de cálculos próprias para um e
para o outro – embora, insisto, o ponto de partida seja o mesmo
(lucro líquido ou contábil), mas a regulação legal das adições,
exclusões e compensações é diversa.

A base de cálculo da CSLL é o chamado


resultado ajustado, enquanto a do IRPJ é o
lucro real, ambos obtidos a partir do lucro
líquido, mas mediante adições, exclusões e
compensações determinadas pela lei insti-
tuidora de cada tributo.31

Como se vê, em ambos os casos a incidência dos tributos se


dá em função do lucro auferido pela pessoa jurídica.
Quanto a empresa se sujeitar, relativamente ao IRPJ, à tribu-
tação pelo lucro real, a base de cálculo é o resultado do exercício,

31 PAULSEN, Leandro. VELLOSO, Andrei Pitten. Contribuições: Teoria geral e


contribuições em espécie. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010. P. 230.

128
antes da provisão para o imposto de renda, com os ajustes deter-
minados pela legislação; daí falar-se em resultado ajustado (Art.
36 e seguintes da IN 390/04).
Nesse sentido, do mesmo modo que o Art. 344 do
Regulamento do Imposto de renda permite a dedução de tributos
na apuração do lucro real, a IN 390/2004 também irá permitir a
mesma dedução de tributos para o resultado ajustado; vejamos:

Decreto 3000/99 (RIR), Art. 344. Imposto de


Renda. Base: Lucro real.
Art. 344. Os tributos e contribuições são dedu-
tíveis, na determinação do lucro real, segundo
o regime de competência (Lei nº 8.981, de
1995, art. 41).
Instrução Normativa 390/2004. Art. 36 e 50.
CSLL. Base: Resultado ajustado, para as pes-
soas jurídicas que se submetem à apuração do
IRPJ segundo o lucro real.
Art. 36. Estão sujeitas ao regime de incidência
da CSLL sobre o resultado ajustado, em cada
ano-calendário, as pessoas jurídicas que forem
obrigadas ao regime de tributação com base
no lucro real.
Art. 50. Os tributos e contribuições são dedu-
tíveis, na determinação do resultado ajustado,
segundo o regime de competência.

Por outro lado, poderá a CSLL incidir, também, sobre o


resultado presumido ou arbitrado, quando este seja o regime a
que se submete a pessoa jurídica em relação ao IRPJ:

129
Instrução Normativa 390/2004. Art. 85. CSLL.
Para as pessoas jurídicas que se submetem à
apuração do IRPJ segundo o lucro presumido
ou arbitrado.
Art. 85. As pessoas jurídicas que optarem pela
apuração e pagamento do imposto sobre a
renda com base no lucro presumido ou que
pagarem o IRPJ com base no lucro arbitrado,
determinarão a base de cálculo da CSLL con-
forme esses regimes de incidência.

Portanto, quanto à inclusão do ISSQN na base de cálculo


da CSLL serão aplicáveis as mesmas conclusões apresentadas
acima para o Imposto de Renda da Pessoa Jurídica: somente
será excluído o tributo no caso de apuração do IRPJ segundo
o lucro real.
Nesse sentido, vale a jurisprudência pacífica do Superior
Tribunal de Justiça, anteriormente colacionada. Vejamos:

(...) O ICMS deve compor as bases de cálculo


do IRPJ e da CSLL apurados pelo lucro presu-
mido. Para afastar tal incidência, a opção do
contribuinte deve ser pelo regime de tributa-
ção com base no lucro real, situação permitida
nos termos do art. 41 da Lei n. 8.981/95 e art.
344 do RIR/99. (AgRg no REsp 1495699/CE,
Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA
TURMA, julgado em 16/06/2015, DJe
26/06/2015).
DIREITO TRIBUTÁRIO. HIPÓTESE DE
INCLUSÃO DO ICMS NA BASE DE CÁL-
CULO DO IRPJ E DA CSLL. No regime de

130
lucro presumido, o ICMS compõe a base de
cálculo do IRPJ e da CSLL (AgRg no REsp
1.423.160-RS, Rel. Min. Herman Benjamin,
julgado em 27/3/2014).

Repisamos que se trata de uma opção legal – supressão redu-


tiva da base de cálculo, que se constitui em favor fiscal –, sendo
que a materialidade constitucional (lucro) e o cálculo embutido
do ISSQN no preço do serviço autorizam perfeitamente a sua
inclusão na base de cálculo tanto do IRPJ como da CSLL – o que
legitimamente ocorre quando o lucro é presumido ou arbitrado.

3.3 O ISSQN na Base de Cálculo do PIS/PASEP e da


COFINS

3.3.1 A regulação jurídica do PIS e da COFINS

O suporte constitucional para a instituição tanto do PIS/


PASEP (a partir de agora chamado apenas de “PIS”) como da
COFINS encontra-se no Artigo 195, inciso I, alínea b, da CF/88 –
com redação dada pela Emenda n. 20/1998.
Assim, tanto o PIS como a COFINS (PIS/COFINS)
têm a mesma materialidade e base econômica: a receita ou
faturamento.
Preliminarmente menciono dois aspectos que deixam de
serem analisados neste tópico por fugirem ao escopo perseguido
– que é descortinar a base de cálculo relativa à grandeza (ou base)
econômica receita ou faturamento; primeiro o PIS/COFINS-
Importação, tributo cobrado do importador de bens ou serviços do
exterior, ou de quem a lei a ele equiparar (CF Art. 195, inciso IV);
depois a questão relativa às contribuições sobre receita substituti-
vas de contribuições sobre a folha e demais pagamentos à pessoa

131
física, amparadas no §13 do Art. 195 da CF/8832. Neste último caso,
tem-se que a contribuição sobre a folha de salários será substituída
pela incidente sobre a receita ou faturamento; assim, aplicar-se-ão
as mesmas considerações a que chegaremos quanto às contribui-
ções originariamente incidentes sobre a receita ou faturamento;
apenas não analisaremos as peculiaridades da norma constitucio-
nal que permite essa substituição da materialidade sobre a qual
incidirá o tributo (§13 do Art. 195 da CF/88).
Pois bem. Segue a análise da base econômica aberta à tribu-
tação pelo tributo ‘PIS/COFINS’.
A redação originária do Artigo 195, inciso I, alínea b, da
Constituição Federal de 1988 previa apenas a base econômica
“faturamento” para a instituição do tributo. Com a Emenda
Constitucional n. 20/1998, à grandeza faturamento acresceu-
se a receita, alargando-se a materialidade aberta à tributação.
A Lei Complementar 70/91, que primeiro regulamentou a
COFINS trouxe no conceito de faturamento a expressão 'receita
bruta'. De acordo com o Art. 20 da Lei, faturamento é a "receita
bruta das vendas de mercadorias, de mercadorias e serviços e de
serviços de qualquer natureza.", sendo que o parágrafo único efe-
tivou as seguintes exclusões da base de cálculo (grifamos):

Art. 2° A contribuição de que trata o artigo


anterior será de dois por cento e incidirá sobre o
faturamento mensal, assim considerado a receita
bruta das vendas de mercadorias, de mercado-
rias e serviços e de serviço de qualquer natureza.
Parágrafo único. Não integra a receita de que

32 § 13. Aplica-se o disposto no § 12 inclusive na hipótese de substituição gradual,


total ou parcial, da contribuição incidente na forma do inciso I, a, pela inci-
dente sobre a receita ou o faturamento. (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 42, de 19.12.2003)

132
trata este artigo, para efeito de determinação da
base de cálculo da contribuição, o valor:
a) do imposto sobre produtos industriali-
zados, quando destacado em separado no
documento fiscal;
b) das vendas canceladas, das devolvidas e
dos descontos a qualquer título concedidos
incondicionalmente.

Como se vê, apenas o IPI foi expressamente suprimido da


base de cálculo.
O Supremo Tribunal Federal (STF) foi instado a se manifestar
acerca do conceito de faturamento adotado na Lei Complementar
70, concluindo pela sua constitucionalidade (ADC n. 1)33 34.

33 ADC 1. Pleno. DJ 16.06.95. Relator Ministro Moreira Alves. Ementa: Ação


Declaratória de Constitucionalidade. Artigos 1º, 2º, 9º (em parte), 10 e 13 (em
parte) da Lei Complementar nº 70, de 30.12.91. COFINS. - A delimitação do
objeto da ação declaratória de constitucionalidade não se adstringe aos limites
do objeto fixado pelo autor, mas estes estão sujeitos aos lindes da controvér-
sia judicial que o autor tem que demonstrar. - Improcedência das alegações de
inconstitucionalidade da contribuição social instituída pela Lei Complementar nº
70/91 (COFINS). Ação que se conhece em parte, e nela se julga procedente, para
declarar-se, com os efeitos previstos no parágrafo 2º do artigo 102 da Constituição
Federal, na redação da Emenda Constitucional nº 3, de 1993, a constituciona-
lidade dos artigos 1º, 2º e 10, bem como das expressões "A contribuição social
sobre o faturamento de que trata esta lei não extingue as atuais fontes de custeio da
Seguridade Social "contidas no artigo 9º, e das expressões "Esta lei complementar
entra em vigor na data de sua publicação, produzindo efeitos a partir do primeiro
dia do mês seguinte nos noventa dias posteriores, aquela publicação,..." constantes
do artigo 13, todos da Lei Complementar nº 70, de 30 de dezembro de 1991.
34 Apenas a título de complementação, em incidente na ADC 1, o Supremo
Tribunal Federal assentou a própria constitucionalidade da Emenda
Constitucional n.3/93 que inseriu a Ação Declaratória de Constitucionalidade
no ordenamento jurídico constitucional, sendo lavrada a seguinte ementa:
AÇÃO DECLARATORIA DE CONSTITUCIONALIDADE. INCIDENTE

133
Ao julgar improcedente a ADC n. 1, o STF simplesmente
afirmou que o 'faturamento' não se circunscreve apenas às saídas
acompanhadas de fatura; pelo contrário, abrange o produto de
todas as vendas.
Nesse sentido, a equiparação se realizou simplesmente
pelo fato de que, para o STF, o conceito de receita bruta na LC
70/91não extrapolou a grandeza faturamento, presente na reda-
ção originária da CF/88.
Esclarecedor, no ponto, o voto do Ministro Moreira Alves
por ocasião do julgamento da referida ADC n. 1:

“Note-se que a Lei Complementar n. 70/91, ao


considerar o faturamento como ‘a receita bruta
das vendas de mercadorias, de mercadorias e
serviços e de serviços de qualquer natureza’
nada mais fez do que lhe dar a conceituação
de faturamento para efeitos fiscais, como bem
salientou o eminente Ministro Ilmar Gal-
vão, no voto que proferiu no RE 150.764, ao
acrescentar que o conceito de receita bruta
das vendas de mercadorias e de mercadorias e
serviços ‘coincide com o de faturamento, que,
para efeitos fiscais, foi sempre entendido como
o produto de todas as vendas, e não apenas das
vendas acompanhadas de fatura, formalidade

DE INCONSTITUCIONALIDADE DA EMENDA CONSTITUCIONAL


N. 03/93, NO TOCANTE A INSTITUIÇÃO DESSA AÇÃO. QUESTÃO
DE ORDEM. TRAMITAÇÃO DA AÇÃO DECLARATORIA DE
CONSTITUCIONALIDADE. INCIDENTE QUE SE JULGA NO SENTIDO
DA CONSTITUCIONALIDADE DA EMENDA CONSTITUCIONAL
N. 3, DE 1993, NO TOCANTE A AÇÃO DECLARATORIA DE
CONSTITUCIONALIDADE.

134
exigida tão somente nas vendas mercantis a
prazo”.

Num segundo momento, sucedeu a Lei 9.718/98 para regu-


lar a PIS/COFINS (regulação hoje chamada de regime cumulativo
do tributo, como veremos adiante); esta Lei, contudo, termi-
nou abrangendo a grandeza econômica existente de uma forma
inconstitucional. Vejamos os dispositivos originários da Lei
9.718/98:

Art. 3º O faturamento a que se refere o artigo


anterior corresponde à receita bruta da pessoa
jurídica.
§ 1º Entende-se por receita bruta a totalidade
das receitas auferidas pela pessoa jurídica,
sendo irrelevantes o tipo de atividade por ela
exercida e a classificação contábil adotada para
as receitas.

Muito embora a Emenda n. 20/98 – que alargou a materiali-


dade “faturamento” para acrescentar a grandeza “receita” – tenha
surgido dias depois da publicação da Lei 9.718/98, esta deturpou
o conceito de receita bruta, extrapolando a grandeza econômica
vigente na redação originária da CF (“faturamento”) e o âmbito
de equiparação que o STF havia empreendido na ADC n. 1 entre
faturamento e receita bruta.
De fato, tratou-se de um equívoco legislativo: a Emenda n.
20 que alargou a materialidade de “faturamento” para “receita ou
faturamento” deveria ter antecedido, em vigência, a Lei 9.718/9835.

35 Asseverando não ser admitido no Brasil o fenômeno da constitucionalização


ou constitucionalidade superveniente, a doutrina destaca que: “O alargamento

135
E qual o conceito, afinal, de faturamento e receita bruta? O
faturamento está incluído na receita bruta, é um minus; a receita
bruta é um majus. Assim, o faturamento se circunscreve às finali-
dades da empresa e a receita bruta abrange toda e qualquer receita.
Nos termos da Lei Complementar n. 70/91 a equiparação dos ter-
mos se deu pelo fato deste diploma legislativo trazer um conceito
de receita bruta circunscrito ao que é comum ao faturamento.
Um exemplo provavelmente ajuda a elucidar: clínica médica
que presta serviços em sua área final, mas como pessoa jurídica,
atua no mercado de capitais e aufere receita (dividendos, v.g.);
nesse caso, o faturamento abrange apenas as receitas oriundas
da finalidade constante do contrato social (objeto social); a
receita bruta, por outro lado, é capaz de abranger toda e qualquer
receita, independentemente da sua interligação com o fim social

posterior da base econômica passível de ser tributada, de faturamento


para “receita ou faturamento”, decorrente da EC 20/98, não tem o efeito
de convalidar legislação anterior que fizera incidir a contribuição sobre a
totalidade das receitas auferidas pela pessoa jurídica (conceito mais largo
que o de faturamento), com extrapolação inconstitucional da competên-
cia outorgada, como fato gerador da contribuição nominada do art. 195,
I, da CF. Isso porque a inconstitucionalidade vicia a norma na origem, não
se podendo pretender a recepção de norma inválida”. PAULSEN, Leandro.
VELLOSO, Andrei Pitten. Contribuições: Teoria geral e contribuições em espé-
cie. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010. P. 180.

136
da clínica médica (serviços médicos)36, inclusive aquelas decor-
rentes da exploração financeira do capital dessa pessoa jurídica37.
Acrescento ao exemplo da clínica médica o precedente do
STF admitindo que a receita proveniente da realização do objeto
social das seguradoras, embora não constitua venda de mercado-
rias e serviços, configura faturamento tributável (STF, EDAgRg
RE 400.479/RJ, rel. Ministro Cezar Peluso, ago/09, conferir infor-
mativo 556 do STF).
Do mesmo modo, STF e STJ entendem que a receita pro-
veniente da locação de bens móveis, quando objeto social da
empresa, configura faturamento para fins de tributação (STF,
Segunda Turma, RE 371.258, rel. Ministro Cezar Peluso, out/06;
STJ, Primeira Seção, RESP 929.521, rel. Ministro Luiz Fux, set/09).
Assim, a extensão indevida do conceito de ‘faturamento’,
promovida pela Lei 9.718/98, culminou na declaração de incons-
titucionalidade pelo STF, em controle difuso, no RE 346.084; e o
motivo foi a "ampliação do conceito de receita bruta para envolver
a totalidade das receitas auferidas por pessoas jurídicas, indepen-
dentemente da atividade por elas desenvolvida.", permitindo que o
tributo seja cobrado tão somente em relação ao que esteja relacio-
nado ao objeto social do contribuinte pessoa jurídica.

36 “A receita proveniente de receitas financeiras por empresas que não sejam


instituições financeiras e que, portanto, não tenham a obtenção de receitas
financeiras como seu próprio objeto [social], é afastada da incidência [do
PIS/COFINS]”. PAULSEN, Leandro. VELLOSO, Andrei Pitten. Contribuições:
Teoria geral e contribuições em espécie. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2010. P. 183.
37 PIS E CONFINS - LEI 9718/98 - RECEITA BRUTA E FATURAMENTO - A
sinonímia dos vocábulos - ADC 1, Pleno, rel Moreira Alves - conduz à exclu-
são de aportes financeiros estranhos à atividade desenvolvida. (STF, Pleno,
RE 527602, rel Marco Aurelio).

137
Em suma, a superveniência da Lei 9.718/1998 antes do
alargamento constitucional promovido pela EC n. 20/98 (de
“faturamento” para “receita ou faturamento”) acabou por ful-
minar o diploma legislativo com a inconstitucionalidade do
indevido alargamento da base econômica tributável pelo PIS/
COFINS.
Com a superveniência das Leis 10.833/03 e 10.637/02 foi
inaugurada a sistemática do PIS/COFINS não cumulativo38,

38 Tal regime não cumulativo para o PIS/COFINS é diverso daquele constitu-


cionalmente previsto para o ICMS, por exemplo. É que a contribuição social
incide sobre “receita ou faturamento” e não em cadeia, como o IPI, ICMS e
ISS. Um exemplo ajuda a ilustrar: construtora que incorpora e comercializa
imóveis vende apartamento novo e recebe um usado na negociação. A venda
foi contabilizada em determinada competência e teve como valor total R$
500.000,00, sendo R$200.000,00 em dinheiro e o restante referente ao ingresso
do apartamento usado na negociação. Para a incidência do PIS/COFINS não
interessa a composição do negócio: a receita é de R$ 500.000,00 e neste valor
contabilizada, o tributo irá incidir sobre tal montante. Ocorre que, dois anos
depois, após dificuldades na procura de um adquirente, a construtora consegue
vender o imóvel usado pelos mesmos R$ 300.000,00 que o recebeu. Como este
dinheiro ingressa como produto da sua atividade fim (venda de imóveis), será
considerado faturamento e está sujeito à incidência de PIS/COFINS. Portanto,
percebe-se que, a rigor, este mesmo “bem” já havia sido tributado; mas não
é este o raciocínio que deve ser feito, pois a contribuição incide com foco no
faturamento ou receita – e não na comercialização. Assim, no regime cumula-
tivo essa construtora pagará novamente PIS/COFINS sobre esse fato gerador
(materializado pelo faturamento). Contudo, essa mesma construtora, acaso
tributada no IRPJ pelo lucro real, poderá aderir ao regime não cumulativo do
PIS/COFINS e realizar a apuração de crédito em relação aos bens adquiridos
para revenda (Art. 3o, inciso I, da Lei 10.833/03). Portanto, esse regime não
cumulativo é um favor fiscal, uma faculdade aberta ao contribuinte; não se
confunde como a não cumulatividade constitucional do IPI, ICMS e ISS, ínsita
e conceitualmente própria à essas exações.

138
aplicável às empresas que são tributadas com base no lucro real
do IRPJ.
Nos conceitos de faturamento das Leis 10.833/03 e 10.637/02
já está inclusa a receita bruta. De tal forma que, qualquer receita,
conectada ou não com o fim social da empresa, estará sujeita às
contribuições sociais, nessa sistemática. Sem qualquer dúvida,
essas leis são constitucionais, pois editadas após a EC n. 20/98.

Lei 10.833/03.
Art. 1º A Contribuição para o Financiamento
da Seguridade Social - Cofins, com a incidên-
cia não cumulativa, incide sobre o total das
receitas auferidas no mês pela pessoa jurídica,
independentemente de sua denominação ou
classificação contábil.  
Lei 10.637/02
Art. 1º A Contribuição para o PIS/Pasep, com
a incidência não cumulativa, incide sobre o
total das receitas auferidas no mês pela pessoa
jurídica, independentemente de sua denomi-
nação ou classificação contábil.

Portanto, convivem hoje dois regimes de tributação para


o PIS/COFINS: o regime cumulativo da Lei 9.718/98 e o não
cumulativo das Leis 10.833/03 e 10.637/02.
Fincadas essas premissas, nos compete agora analisar a
inclusão (ou não) do ISSQN no conceito de receita ou fatu-
ramento para fins de incidência do PIS/CONFINS, seja no
regime cumulativo ou no regime não cumulativo.
Em arremate, esclareço que a Lei 9.718/98, quanto à defi-
nição da base de cálculo do regime cumulativo do PIS/COFINS
– aplicável, como visto, às empresas tributadas pelo imposto de

139
renda segundo o lucro presumido ou arbitrado –, foi alterada pela
Lei 12.973 de 2014, passando a ter a seguinte redação (Art. 1o): 

Art. 1º A Contribuição para o Financiamento


da Seguridade Social - Cofins, com a incidên-
cia não cumulativa, incide sobre o total das
receitas auferidas no mês pela pessoa jurídica,
independentemente de sua denominação ou
classificação contábil.  
§ 1º Para efeito do disposto neste artigo, o total
das receitas compreende a receita bruta de que
trata o art. 12 do Decreto-Lei n. 1.598, de 26 de
dezembro de 1977, e todas as demais receitas
auferidas pela pessoa jurídica com os seus res-
pectivos valores decorrentes do ajuste a valor
presente de que trata o inciso VIII do caput do
art. 183 da Lei no 6.404, de 15 de dezembro
de 1976.

Por sua vez, também com redação dada pela Lei nº 12.973,
de 2014, o art. 12 do Decreto-Lei n. 1.598, prevê que:

Art. 12. A receita bruta compreende:


I - o produto da venda de bens nas operações
de conta própria;
II - o preço da prestação de serviços em geral;
III - o resultado auferido nas operações de
conta alheia;
IV - as receitas da atividade ou objeto princi-
pal da pessoa jurídica não compreendidas nos
incisos I a III.

140
Portanto, esta é a nova base de cálculo do PIS/COFINS
no regime cumulativo da Lei 9.718/98, já dentro do permissivo
constitucional inaugurado com a Emenda n. 20 que permite
a incidência do tributo sobre as bases econômicas ‘receita’ ou
‘faturamento’.

3.3.2 A inclusão do ISSQN no conceito de receita ou


faturamento para fins de incidência do PIS/
COFINS

Embora complexo todo o imbróglio jurídico que envolve a


tributação do PIS/COFINS, em nenhum momento a legislação
suprimiu da base de cálculo da contribuição o tributo incidente
sobre os serviços – diferentemente do que ocorreu, como visto
acima, quanto à CSLL.
Inegável, portanto, que no conceito de faturamento ou
receita – receita decorrente de venda de mecardoria e serviços –
está incluído o valor do ISSQN que, como dito mais de uma vez
neste estudo, está contido indissociável e globalmente no valor
do serviço (custo embutido transferido ao contribuinte direto
ou de fato – consumidor).
Dessa realidade não se afasta a jurisprudência do Superior
Tribunal de Justiça (STJ), que é absolutamente pacífica no sen-
tido da inclusão do ISSQN na base de cálculo do PIS/COFINS
(destacamos):

TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. ANÁ-


LISE DE MATÉRIA CONSTITUCIONAL.
IMPOSSIBILIDADE. COMPETÊNCIA DO
STF. ISS. INCLUSÃO NA BASE DE CÁLCULO
DO PIS E DA COFINS. POSSIBILIDADE.
PRECEDENTES.

141
1. A competência do Superior Tribunal de
Justiça refere-se a matéria infraconstitucional.
A discussão sobre preceitos da Constituição
Federal cabe ao STF.
2. Ademais, NOS TERMOS DA JURISPRU-
DÊNCIA PACÍFICA DO STJ, O VALOR
DO ISS DEVE COMPOR A BASE DE
CÁLCULO DO PIS E DA COFINS, POIS
INTEGRA O PREÇO DOS SERVIÇOS E,
POR CONSEGUINTE, O FATURAMENTO
DECORRENTE DO EXERCÍCIO DA
ATIVIDADE ECONÔMICA. Agravo regi-
mental improvido. (AgRg no REsp 1344030/
RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS,
SEGUNDA TURMA, julgado em 19/05/2015,
DJe 26/05/2015).

No mesmo sentido são os seguintes precedentes do STJ:


AgRg no REsp 1.252.221/PE, Rel. Ministro Arnaldo Esteves
Lima, Primeira Turma, DJe 14/08/2013; EDcl no AgRg no REsp
1.233.741/PR, Rel. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe
18/03/2013; AgRg no AREsp 75.356/SC, Rel. Ministro Sérgio
Kukina, Primeira Turma, julgado em 15/10/2013, DJe 21/10/2013.
Portanto, no nosso entendimento, não há nenhum empe-
cilho à inclusão do ISSQN na base de cálculo do PIS/COFINS,
qualquer que seja o regime aplicável – cumulativo, da Lei
9.718/1998, ou não cumulativo, das Leis 10.833/03 e 10.637/02.
Bem como, ainda que a redação original da Lei 9.718/98 tenha
extrapolado a materialidade constitucional à época vigente
(‘faturamento’), não há por isso qualquer inconstitucionali-
dade em considerar o ISSQN na base de cálculo do PIS/COFINS
quando o objeto social da empresa for a prestação de serviço
previsto na lista anexa da Lei Complementar n. 116/2003.

142
Não obstante entendermos, nos termos da pacífica juris-
prudência do STJ, pela inclusão do ISSQN na base de cálculo
do PIS/COFINS, necessário se faz a análise do atual contexto
da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
Primeiro, pende de análise a ADC n. 18, referente à origi-
nária redação da Lei 9.718/98 e a inclusão do ICMS na base de
cálculo do PIS/COFINS nesse regime específico. Houve conces-
são de medida cautelar nessa ADC:

EMENTA Medida cautelar. Ação declara-


tória de constitucionalidade. Art. 3º, § 2º,
inciso I, da Lei nº 9.718/98. COFINS e PIS/
PASEP. Base de cálculo. Faturamento (art. 195,
inciso I, alínea "b", da CF). Exclusão do valor
relativo ao ICMS. 1. O controle direto de cons-
titucionalidade precede o controle difuso, não
obstando o ajuizamento da ação direta o curso
do julgamento do recurso extraordinário. 2.
Comprovada a divergência jurisprudencial
entre Juízes e Tribunais pátrios relativamente
à possibilidade de incluir o valor do ICMS na
base de cálculo da COFINS e do PIS/PASEP,
cabe deferir a medida cautelar para suspender
o julgamento das demandas que envolvam
a aplicação do art. 3º, § 2º, inciso I, da Lei nº
9.718/98. 3. Medida cautelar deferida, exclu-
ídos desta os processos em andamentos no
Supremo Tribunal Federal.

Esclareço que os dispositivos atacados na ADC n. 18 já foram


objeto de alteração legislativa (Lei 12.973/2014) e que, embora
trate da inclusão do ICMS na base do PIS/COFINS, mutatis
mutandi, em tudo se aplica também à inclusão do ISSQN nesse

143
mesmo aspecto dimensível. Tanto que, no RE 592.616, submetido
ao regime de repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal deci-
diu pela prejudicialidade em relação à ADC n. 18:

REPERCUSSÃO GERAL NO RE 592616


(09/10/2008) EMENTA DIREITO TRI-
BUTÁRIO. ISS. INCLUSÃO NA BASE DE
CÁLCULO DA CONTRIBUIÇÃO AO PIS
E DA COFINS. CONCEITO DE FATURA-
MENTO. EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO
GERAL.
Decisão de prejudicialidade quanto à ADC
n. 18, de 01/02/2012:
DECISÃO: A existência de nexo de prejudi-
cialidade entre a matéria versada na presente
sede recursal extraordinária e o tema objeto
de indagação na ADC 18/DF justifica o
acolhimento do parecer da douta Procurado-
ria-Geral da República, cujos fundamentos
adoto como razão de decidir.
Sendo assim, determino o sobrestamento dos
presentes autos, na Secretaria Judiciária desta
Corte, até o julgamento, que deverá ocorrer
brevemente, da mencionada ADC 18/DF, de
que sou Relator.
Publique-se.
Brasília, 1º de fevereiro de 2012.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator

Portanto, quanto ao tema, devemos aguardar o pronun-


ciamento definitivo do Supremo Tribunal Federal no mérito da
ADC n. 18, sabendo que a análise (como se atesta pela ementa

144
colacionada quando da concessão da medida cautelar) leva em
conta tão somente um dos regimes do PIS/COFINS – Lei 9.718,
que foi, inclusive, declarada inconstitucional incidentalmente,
por ter alargado a base de cálculo do tributo, no RE 346.084 – e
dispositivos que já foram revogados (Lei 12.973/2014).
A redação original da Lei 9.718/1998 é, talvez, um dos
diplomas de Direito Tributário de maior celeuma jurídica nos
Tribunais pátrios e, embora tenhamos que aguardar as conclu-
sões na ADC n. 18, não se deve esperar que este julgamento
vá resolver por completo a questão da incidência do ICMS e
ISSQN na base de cálculo do PIS/COFINS – até porque vige
hoje um outro regime paralelo (não cumulativo), plasmado nas
Leis 10.833/03 e 10.637/02 e o Supremo Tribunal Federal não
impediu que houvesse a cobrança integral do tributo com base
na redação originária da Lei 9.718/98, mas apenas que a tribu-
tação abrangesse apenas o faturamento decorrente do objeto
social do contribuinte.
Repiso que na posição adotada neste artigo, qualquer que
seja o regime, o ISSQN deve compor a base de cálculo do PIS/
COFINS, por estar embutido no preço pago pelo serviço que, por
sua vez, é a própria materialidade aberta à tributação pela con-
tribuição: receita ou faturamento de mercadorias ou serviços.
Ao fim, colaciono precedente recente do Supremo Tribunal
Federal contrário à inclusão do ICMS na base de cálculo do PIS/
COFINS. Temos que esse julgamento não altera o contexto acima
descrito (necessidade de se aguardar a ADC n. 18 e, prejudicialmente
a esta, o RE 592.616, submetido ao regime de repercussão geral):

TRIBUTO – BASE DE INCIDÊNCIA –


CUMULAÇÃO – IMPROPRIEDADE. Não
bastasse a ordem natural das coisas, o arca-
bouço jurídico constitucional inviabiliza a
tomada de valor alusivo a certo tributo como

145
base de incidência de outro. COFINS – BASE
DE INCIDÊNCIA – FATURAMENTO –
ICMS. O que relativo a título de Imposto sobre
a Circulação de Mercadorias e a Prestação
de Serviços não compõe a base de incidência
da Cofins, porque estranho ao conceito de
faturamento.
(RE 240.785, Pleno. Julgado em 08/10/2014,
rel. Ministro Marco Aurélio)

Esclareço que não votaram os Ministros Roberto Barroso,


Teori Zavascki, Luiz Fux e Dias Toffoli, ou seja, embora se trate de
precedente indubitavelmente persuasivo, não se pode considerar
pacificada a celeuma.

4. Conclusão

Ante o que foi exposto neste estudo, concluímos que: (a) o


ISSQN irá compor a base de cálculo do IRPJ e da CSLL, sempre
que se trate da apuração daquele imposto mediante os critérios
do lucro presumido ou arbitrado; (b) no nosso entendimento, o
ISSQN compõe a base de cálculo do PIS/COFINS, por se tratar
de valor embutido no custo de serviço, sendo que este representa
a própria receita ou faturamento – base econômica da exação
–, sendo necessário, contudo, fazer a ressalva de entendimento
diverso do STF, no RE 240.785, e aguardar a conclusão do julga-
mento na repercussão geral reconhecida no RE 592.616, que está
atrelado à solução da ADC n. 18. Ressaltamos que a jurisprudência
do Superior Tribunal de Justiça, por outro lado, é absolutamente
pacífica quanto à possibilidade de inclusão do ISSQN na base de
cálculo do PIS/COFINS.

146
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149
Capítulo 6

ISSQN e elisão fiscal quanto aos serviços


de streaming no Brasil: hipótese de
incidência não prevista na LC 116/03

Cássio Nunes de Lira Braga

Introdução

Existe um debate recente em torno da tributação de serviços


oferecidos através de streaming. Em linhas gerais, streaming é uma
tecnologia que envia informações multimídia através da transfe-
rência de dados que atravessam a rede mundial de computadores
e chegam até o consumidor final. Essa tecnologia é possível no
Brasil graças ao oferecimento de internet veloz aos consumidores,
sendo que o serviço de streaming depende da paralela contratação
de um serviço de dados estável.
Possibilidade nova, o streaming de vídeo contratado através
do pagamento de mensalidade vem crescendo no Brasil e está
sendo alvo de críticas por empresas de TV por assinatura e de
comunicação em geral, vez que, enquanto estas últimas pagam
tributos, as demais não são alvo de qualquer exação.
Diante do posicionamento das empresas de comunicação,
alegando concorrência desleal das empresas de streaming, o
Governo Federal posicionou-se favoravelmente a uma regula-
mentação, especialmente para tributar, de alguma maneira, os

151
serviços em questão, não obstante dificuldades quanto à loca-
lização de servidores, a desatualização da legislação tributária
quanto aos serviços de comunicação e banda larga, e todos os
demais problemas quanto à caracterização de novas hipóteses
de incidência.
Ressalte-se que existem diversos serviços de tecnologia pos-
tos em questão, além dos de transmissão de vídeo por streaming
(v. g.Netflix): pode-se citar o Uber, aplicativo facilitador do trans-
porte dentro da cidade – que está sendo alvo de críticas pelos
taxistas; os de streaming de música, como o Apple Music; os de
mensagens instantâneas capazes de promover ligações, como o
WhatsApp, dentre outros1.
Assim, o artigo se propõe, diante da ausência de regulamen-
tação sobre a tributação dos serviços expostos (especialmente os
de transmissão de vídeos mediante pagamento de mensalidades),
analisar a possibilidade de incidência do ISSQN sobre serviços
de streaming de vídeo, partindo-se, antes, de uma análise detida
sobre o referido tributo municipal.

1 O aplicativo Ringo (lançado no Brasil em Setembro de 2015), diferentemente


de aplicativos por streaming de voz, que se utilizam da rede de dados do usu-
ário para estabelecer ligações, promete dispensar o uso de internet, usando,
porém, o número da operadora local como espelho para realização de ligações.
A ligação será concretizada, no entanto, a partir de uma conexão a ser feita
dentro dos próprios servidores da empresa, localizados, exclusivamente, nos
EUA. Não será de estranhar uma manifestação negativa das empresas de tele-
fonia, sob o argumento de que elas são pagadoras de tributos no Brasil, e os
aplicativos como o Ringo não. Naturalmente, necessita-se de uma atualização
das normas tributárias brasileiras nesse sentido.

152
2. O ISSQN e suas características fundamentais na
Legislação Tributária e na Jurisprudência dos
Tribunais Superiores
O Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN),
tributo de competência municipal com previsão no art. 156, III,
da CF (Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos
sobre: III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no
art. 155, II, definidos em lei complementar), incide sobre serviços,
excluídos aí os de comunicação e os de transporte intermunicipal
e interestadual, mas desde que estejam previstos na Lista Anexa
à LC 116/03.
Serviço, a propósito, é bem explicado por PAULSEN (2012):

O conceito constitucional de serviço (“pres-


tação de esforço humano a terceiros, com
conteúdo econômico, em caráter negocial, sob
regime de direito privado, tendendo à obtenção
de um bem material ou imaterial”) abrange:
a) obrigação de fazer (e nenhuma outra);
b) serviços submetidos ao regime de direito
privado, não incluindo, portanto, o ser-
viço público (porque este, além de sujeito ao
regime de direito público, é imune ao imposto,
conforme o art. 150, VI, “a” da Constituição);
b.1) que revelem conteúdo econô-
mico, realizados em caráter negocial
– o que afasta, desde logo, aqueles presta-
dos “a si mesmo”, ou em regime familiar ou
desinteressadamente (afetivo, caritativo);
b.2) prestados sem relação de emprego – como
definida pela legislação própria – exclu-
ído, pois, o trabalho efetuado em regime de

153
subordinação (funcional ou empregatício),
por não estar in commercium.

Assim, pode-se dizer que mesmo haja previsão na lista anexa


supramencionada, não incide ISS sobre previsão que não se refira
a um serviço.
É assegurado na jurisprudência que o ISS não incide sobre
atividade meio, e somente sobre uma atividade fim:

TRIBUTÁRIO. ISS. SERVIÇOS. ATIVIDADE-


MEIO. NÃO-INCIDÊNCIA. 1. Não incide o
ISS sobre serviços prestados que caracterizam
atividades-meio para atingir atividades-fim,
no caso a exploração de telecomunicações. 2.
Marcelo Caron Baptista, em "ISS - Do Texto à
Norma", editada pela Quartier Latin, p. 692,
doutrina: "A prestação de serviço tributável
pelo ISS é, pois, entre outras coisas, aquela em
que o esforço do prestador realiza a prestação-
fim, que está no centro da relação contratual,
e desde que não sirva apenas para dar nasci-
mento a uma relação jurídica diversa entre as
partes, bem como não caracteriza prestação do
serviço de transporte interestadual, intermu-
nicipal ou de comunicação, cuja tributação se
dará pela via do ICMS". 3. São serviços-meio
para o alcance dos serviços-fim de telecomuni-
cações os de secretaria, datilografia, habilitação,
mudança e religação de aparelhos, despertador,
processamento de dados, entre outros. Não-in-
cidência de ISS. 4. O STF tem jurisprudência
consolidada no sentido de não incidir ISS sobre
locação de bens móveis. Reconhece, também,

154
proteção de imunidade tributária para a edição
e publicidade das listas telefônicas. 5. Segui-
mento da orientação do Supremo Tribunal
Federal. Reconhecimento de ser inaplicável
legislação infraconstitucional interpretada em
desacordo com a jurisprudência da Corte
Maior. 6. Recurso especial provido (STJ - REsp:
883254 MG 2006/0047850-0, Relator: Minis-
tro JOSÉ DELGADO, Data de Julgamento:
18/12/2007, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data
de Publicação: DJ 28.02.2008 p. 74)

Os serviços de comunicação e os de transporte intermunici-


pal e interestadual estão sujeitos somente ao pagamento de ICMS.
Ponto crucial no presente debate é entender do que se trata
um serviço de comunicação. A Lei Complementar nº 87/96 dispõe:
“Art. 2º. O imposto [ICMS] incide sobre: (...) III – prestações one-
rosas de serviços de comunicação, por qualquer meio, inclusive a
geração, a emissão, a recepção, a transmissão, a retransmissão, a
repetição e a ampliação de comunicação de qualquer natureza”.
Nesse caso, para efeitos de incidência do ICMS Comunicação,
MOREIRA (2008) faz as seguintes considerações:

“É imprescindível que: (a) exista uma relação


comunicativa (formada por cinco elementos:
emissor, receptor, meio de transmissão, código
e mensagem transmitida); (b) a comunicação
seja viabilizada por um terceiro, mediante
remuneração.”

Não sendo serviço de comunicação e havendo previsão na


Lista Anexa à Lei Complementar 116/03, haverá incidência do
ISSQN – e não do ICMS.

155
Os serviços de TV por assinatura e banda larga seriam tribu-
tados pelo ICMS, vez que se enquadram na descrição da relação
comunicativa prevista em lei.
MOREIRA (2008) discorre:

“O serviço de TV por assinatura possui todos


os elementos autorizativos da incidência do
ICMS-comunicação. O tomador do serviço
é o próprio destinatário da mensagem, que
paga uma quantia mensal para recebê-la em
seu domicílio (a mensagem é criada pelas
produtoras de programas televisivos, sendo
posteriormente transmitida pela empresa de
TV por assinatura para o destinatário, viabi-
lizando a relação comunicativa tributável pelo
imposto estadual).”

PAULSEN (2012), sobre o serviço de banda larga, assim


explica:

“O sistema de banda larga (denominado


Virtua) vale-se de uma mídia preexistente
(telefonia, TV a cabo, rádio ou satélite), com
a qual compartilha o suporte físico da trans-
missão. O cabeamento é seccionado em duas
partes, cada qual denominada de “banda”, e
que apresenta frequências diferentes: uma
mais estreita para o trânsito dos impulsos de
áudio e vídeo da TV a cabo (ou sinais de voz
da telefonia), e a outra mais larga, destinada à
conexão com a Internet.”

156
A Lei 9472/97 expõe em seus artigos 60 e 61 a definição de
serviços de telecomunicações e, ao mesmo tempo, explica que os
serviços adicionados estão excluídos do conceito de comunicação
(impedindo a incidência de ICMS – Súmula 334 do STJ):

Art. 60. Serviço de telecomunicações é o con-


junto de atividades que possibilita a oferta de
telecomunicação.
§ 1° Telecomunicação é a transmissão, emissão
ou recepção, por fio, radioeletricidade, meios
ópticos ou qualquer outro processo eletromag-
nético, de símbolos, caracteres, sinais, escritos,
imagens, sons ou informações de qualquer
natureza.
§ 2° Estação de telecomunicações é o conjunto
de equipamentos ou aparelhos, dispositivos e
demais meios necessários à realização de tele-
comunicação, seus acessórios e periféricos, e,
quando for o caso, as instalações que os abri-
gam e complementam, inclusive terminais
portáteis.
Art. 61. Serviço de valor adicionado é a
atividade que acrescenta, a um serviço de
telecomunicações que lhe dá suporte e com
o qual não se confunde, novas utilidades
relacionadas ao acesso, armazenamento, apre-
sentação, movimentação ou recuperação de
informações.
§ 1º Serviço de valor adicionado não constitui
serviço de telecomunicações, classificando-se
seu provedor como usuário do serviço de
telecomunicações que lhe dá suporte, com os
direitos e deveres inerentes a essa condição.

157
§ 2° É assegurado aos interessados o uso das
redes de serviços de telecomunicações para
prestação de serviços de valor adicionado,
cabendo à Agência, para assegurar esse direito,
regular os condicionamentos, assim como o
relacionamento entre aqueles e as prestadoras
de serviço de telecomunicações.

Assim, em consonância com entendimento pela Súmula 334


do STJ, não incide o ICMS sobre provedores de internet – já que
seriam serviços de valor adicionado que se valem do serviço de
telecomunicação que lhe dá suporte. E mais, não incide ISS por
ausência de previsão na Lista Anexa à LC 116/03:

TRIBUTÁRIO. ISS. PROVEDOR DE ACESSO


À INTERNET. SERVIÇO DE VALOR ADI-
CIONADO. NÃO-INCIDÊNCIA. 1. A
jurisprudência pacífica desta Corte é no
sentido de que não incide o ICMS sobre o
serviço prestado pelos provedores de acesso
à internet, uma vez que a atividade desenvol-
vida por eles constitui mero serviço de valor
adicionado (art. 61 da Lei n. 9.472/97), conso-
ante teor da Súmula 334/STJ. 2. O ISS incide
sobre a prestação serviços de qualquer natu-
reza, não compreendidos aqueles que cabem
o ICMS (art. 156, inciso III, da Constituição
Federal). 3. Não havendo expressa disposi-
ção acerca do serviço de valor adicionado na
lista anexa ao Decreto-Lei 406/68, nem qual-
quer identidade entre esse serviço e outro
congênere nela expressamente previsto,
não ocorre a incidência do ISS. 4. Recurso

158
especial não-provido. (STJ - REsp: 719635 RS
2005/0016338-2, Relator: Ministro MAURO
CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento:
10/03/2009, T2 - SEGUNDA TURMA, Data
de Publicação: DJe 07/04/2009)
TRIBUTÁRIO. AGRAVO DE INSTRU-
MENTO . ARTIGO 544 DO CPC. ICMS.
SERVIÇOS PRESTADOS PELOS PRO-
VEDORES DE ACESSO A INTERNET.
MODALIDADE BANDA LARGA. SERVIÇO
DE VALOR ADICIONADO. ART. 61, § 1º, DA
LEI N. 9.472/97. NÃO INCIDÊNCIA. POSI-
CIONAMENTO DA PRIMEIRA SEÇÃO.
JULGAMENTO DOS ERESP 456.650/
PR. RECURSO DESPROVIDO. 1. A Lei nº
9.472/97, que dispõe sobre a organização dos
serviços de telecomunicações, em seu art. 61,
caput, prevê: "Serviço de valor adicionado
é a atividade que acrescenta, a um serviço
de telecomunicações que lhe dá suporte e
com o qual não se confunde, novas utilida-
des relacionadas ao acesso, armazenamento,
apresentação, movimentação ou recuperação
de informações". 2. O serviço de conexão à
Internet, por si só, não possibilita a emissão,
transmissão ou recepção de informações, dei-
xando de enquadrar-se, por isso, no conceito
de serviço comunicacional. Para ter acesso à
Internet, o usuário deve conectar-se a um
sistema de telefonia ou outro meio eletrô-
nico, este sim, em condições de prestar o
serviço de comunicação, ficando sujeito à
incidência do ICMS. O provedor, portanto,

159
precisa de uma terceira pessoa que efetue
esse serviço, servindo como canal físico,
para que, desse modo, fique estabelecido
o vínculo comunicacional entre o usuário
e a Internet. É esse canal físico (empresa de
telefonia ou outro meio comunicacional) o
verdadeiro prestador de serviço de comuni-
cação, pois é ele quem efetua a transmissão,
emissão e recepção de mensagens. 3. A ati-
vidade exercida pelo provedor de acesso à
Internet configura na realidade, um "ser-
viço de valor adicionado": pois aproveita um
meio físico de comunicação preexistente, a
ele acrescentando elementos que agilizam o
fenômeno comunicacional. (...) 13. No jul-
gamento dos EREsp 456.650/PR, em 11 de
maio de 2005, a Primeira Seção, por maioria
de votos, negou provimento aos embargos de
divergência, fazendo prevalecer o entendi-
mento da Segunda Turma, no sentido de ser
indevida a incidência de ICMS sobre os ser-
viços prestados pelos provedores de acesso à
internet, sob o fundamento de que esses pres-
tam serviços de valor adicionado, nos termos
do art. 61, § 1º, da Lei 9.472/97, apenas libe-
rando espaço virtual para comunicação. 14.
Agravo Regimental desprovido.
(STJ - AgRg nos EDcl no Ag: 883278 RJ
2007/0060027-0, Relator: Ministro LUIZ FUX,
Data de Julgamento: 04/03/2008, T1 - PRI-
MEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe
05/05/2008 DJe 05/05/2008)

160
Ainda sobre hipóteses de incidência do ISS, anote-se a
Súmula Vinculante 31, com a seguinte redação: “É inconstitucio-
nal a incidência do imposto sobre serviços de qualquer natureza
- ISS sobre operações de locação de bens móveis”.

3. A Regra de Incidência do ISSQN em relação ao


ICMs (Art. 1º, § 2º da LC 116/03)

Diante de um conflito entre a incidência do ICMS e do


ISSQN, deve-se incidir o tributo municipal. A justificativa decorre
do art. 1º, § 2º da LC 116/03, que diz o seguinte em sua redação:

Art. 1o O Imposto Sobre Serviços de Qualquer


Natureza, de competência dos Municípios e
do Distrito Federal, tem como fato gerador a
prestação de serviços constantes da lista anexa,
ainda que esses não se constituam como ativi-
dade preponderante do prestador. (...)
§ 2o  Ressalvadas as exceções expressas na
lista anexa, os serviços nela mencionados não
ficam sujeitos ao Imposto Sobre Operações
Relativas à Circulação de Mercadorias e Pres-
tações de Serviços de Transporte Interestadual
e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS,
ainda que sua prestação envolva fornecimento
de mercadorias.

Deste modo, sobre os serviços previstos na Lista Anexa à LC


116/03 incide, em regra, somente o ISSQN. Se nos itens da lista
anexa existir previsão expressa de que também incidirá o ICMS,
tem-se uma exceção à regra. Caso não haja previsão na Lista
Anexa, não incide o ISS, somente incidindo o ICMS, se for o caso
(v. g. serviço de comunicação).

161
Ademais, o § 1º da LC 116/03 prevê que:

Art. 1o (...)
§ 1o O imposto incide também sobre o serviço
proveniente do exterior do País ou cuja presta-
ção se tenha iniciado no exterior do País.

Mesmo sendo o serviço proveniente do exterior do Brasil ou


cuja prestação tenha sido iniciada em outro país, é possível a inci-
dência do ISS.
Assim, estando os servidores de uma empresa de streaming
de vídeo localizados no exterior, seria pertinente que houvesse a
inclusão de mais um inciso ao art. 3º da LC 116/03, permitindo-se
que o critério espacial do ISSQN, nesse caso, fosse vislumbrado no
local da prestação do serviço, e não no lugar do estabelecimento
prestador, assim definido no art. 4º da referida Lei Complementar.
Faz-se essa ressalva sob a justificativa de que a regra é que o
critério espacial do ISSQN seja o lugar do estabelecimento pres-
tador ou o local do domicílio do prestador.
Para facilitar a tributação, também seria possível que se uti-
lizasse do entendimento debatido no Superior Tribunal de Justiça
em sede do Resp. 1.060.210, no sentido de que, em se tratando de
arrendamento mercantil, considera-se como critério espacial do
ISSQN o local de poder decisório quando à prestação do serviço:

PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. ISS. DL


N. 406/68. SUJEITO ATIVO DA EXAÇÃO.
MUNICÍPIO COMPETENTE. LOCAL DO
SERVIÇO. ENTENDIMENTO FIRMADO
EM RECURSO REPETITIVO. RESP PARA-
DIGMA 1.060.210/SC. QUALIFICAÇÃO DO
SERVIÇO. SÚMULA 7/STJ. 1. A Primeira
Seção do STJ firmou entendimento segundo o

162
qual "o sujeito ativo da relação tributária, na
vigência do DL 406/68, é o Município sede do
estabelecimento prestador (art. 12) e que,"a
partir da LC 116/03, é aquele onde o ser-
viço é efetivamente prestado, onde a relação
é perfectibilizada, assim entendido o local
onde se comprove haver unidade econômica
ou profissional da instituição financeira
com poderes decisórios suficientes à conces-
são e aprovação do financiamento - núcleo
da operação de leasing financeiro e fato
gerador do tributo"(REsp 1.060.210/SC, Rel.
Min. Napoleão Nunes Maia Filho, submetido
ao rito dos recursos repetitivos, nos termos do
art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 8/2008).
2. Consignaram as instâncias ordinárias que
não se tratava de serviço de engenharia civil,
mas mero serviço de pintura de sinalização de
rodovias. A reversão do julgado demandaria
incursão na seara fática dos autos, inviável na
via estreita do recurso especial, ante o óbice da
Súmula 7/STJ. Agravo regimental improvido.
(STJ - AgRg no REsp: 1505233 RJ
2014/0240214-0, Relator: Ministro HUM-
BERTO MARTINS, Data de Julgamento:
05/03/2015, T2 - SEGUNDA TURMA, Data
de Publicação: DJe 11/03/2015)

Transpondo o entendimento para relacioná-lo aos serviços


de streaming ora analisados, a tributação do ISSQN levaria em
conta a sede da empresa (art. 4º da LC 116/03) no país, que seja
responsável por gerir a assinatura de novos contratos.

163
O tema é controvertido por beneficiar algumas poucas
metrópoles, em detrimento da arrecadação dos demais muni-
cípios, e seria provável a escolha da cidade com menor alíquota
de ISS para ser sede da pessoa jurídica contribuinte (as alíquotas
desse imposto podem variar de 2% até 5%, conforme art. 5º da LC
116/03 e o art. 88 do ADCT da Constituição Federal).
Pertinente a observação de MACEDO (2009) sobre a cada
vez maior dificuldade em localizar o serviço, decorrente do que o
autor chama de desmaterialização:

“Distintamente das situações concretas facil-


mente localizáveis, como no caso dos impostos
sobre a propriedade imobiliária, em que a
concepção clássica do Princípio da Territo-
rialidade satisfaz os questionamentos sobre
a competência tributária dos Municípios, no
Imposto Sobre Serviços, a cada vez maior des-
materialização em realidades abstratas levou à
potencial geração de mais e mais conflitos. As
realidades imateriais ou incorpóreas deman-
dam por parte do legislador o estabelecimento
de modo positivado de critérios suplementares
ao clássico Princípio da Territorialidade, a fim
de conferir uma maior segurança jurídica na
efetivação das relações jurídicas envolvidas,
particularmente as tributárias”

Cabe agora tecer breves comentários acerca do planejamento


tributário quanto às atividades postas em discussão.

164
4. Elisão fiscal relacionada às empresas de
serviços de streaming

A Elisão Fiscal – Steuerumgehung – aqui tratada é a de


conotação lícita: trata-se de uma forma de planejamento fiscal
desenvolvida pelos contribuintes, com o objetivo de minimizar
a tributação em geral, dentro da lei e sem abuso de forma – sob a
pena de que se incorra naquilo que os alemães chamam de abuso
de forma (v. § 42, 2, do Código Tributário Alemão2). Planeja-se
para pagar bem, tanto em razão de omissões da legislação tributá-
ria, quanto para pagar menos, em virtude da existência de normas
que possibilitem uma tributação mais atenuada em benefício dos
contribuintes.
TORRES (2011, p. 248) explica a elisão lícita como sendo “a
economia de imposto alcançada por interpretação razoável da lei
tributária”. Assim, os abusos devem ser afastados: caso contrário,
a elisão será ilícita.
PAULSEN (2012) colaciona entendimento quanto à postura
a ser tomada pelo Estado frente à elisão fiscal que, apesar de lícita,
pode ser guiada pela atividade legislativa, impedindo que o contri-
buinte escolha sempre o “melhor caminho”, de menor tributação:

2 Tradução livre pelo autor:


Seção 42: Do Abuso Dos Esquemas De Elisão Fiscal
(...)
(2) Um abuso é considerado existente quando uma opção legal imprópria é
eleita, quando comparada com outra opção apropriada, conduzindo a van-
tagens desassociadas da intenção legal, para o contribuinte ou terceiros. Não
haverá aplicação da norma quando o contribuinte evidenciar hipótese de não
incidência quanto à opção escolhida, a qual deve ser relevante quando vista em
uma perspectiva global.

165
Postura do Estado frente à elisão e à evasão.
“O planejamento ou elisão tributária não é
senão uma expressão concreta de autonomia
patrimonial dos indivíduos e empresas num
contexto constitucional cuja ordem econômica
se funda na livre iniciativa e protege a proprie-
dade privada (art. 170 da CF). Seria totalmente
inconstitucional (e até mesmo estapafúrdia)
uma norma que ordenasse aos contribuintes,
ao considerarem os diversos meios através dos
quais podem atingir seus objetivos econômicos,
que escolhessem os caminhos que rendessem
mais arrecadação tributária. Contudo, isso não
significa que o Estado não possa ou não deva
reagir frente ao planejamento tributário, pois
mesmo não configurando uma infração à legis-
lação tributária, a elisão reflete imperfeições do
sistema tributário considerado sob os cânones
da igualdade e da capacidade contributiva. A
primeira forma de combater a elisão tributária, a
qual não encontra crítica nem mesmo nos mais
ardorosos defensores da autonomia da vontade
e da liberdade contratual, é o estabelecimento,
pelo legislador, de normas pontuais voltadas a
comportamentos específicos dos contribuintes.
Com efeito, à medida que a elisão tributária
vai sendo praticada e pouco a pouco vai se
massificando entre os contribuintes, a legisla-
ção tributária geralmente é modificada para
incorporar previsões específicas (...) (GODOI,
Marciano Seabra de. A figura da ‘fraude à lei tri-
butária’ prevista no art. 116, parágrafo único, do
CTN. RDDT nº 68, maio/01, p. 101/123)

166
AMARO (2012) diz ser uma obrigação do administrador
(privado) o planejamento tributário:

“Numa empresa, aliás, ter em mente o obje-


tivo de economizar impostos é obrigação do
administrador, a quem incumbe zelar pela
preservação do patrimônio da sociedade. O pla-
nejamento tributário insere-se — consoante já
escrevemos alhures — na temática mais ampla
do planejamento empresarial e envolve projetos
que podem ultrapassar as fronteiras nacionais.
Se o legislador quiser tributar a forma alter-
nativa, basta fazê-lo de modo expresso, sem
deixar para o intérprete a tarefa (ilegal) de
estender o tributo para situações não previstas.”

O planejamento tributário no tocante às prestadoras de ser-


viços de vídeo por streaming vai ao encontro do argumento que
sustenta a ausência de previsão dos serviços desenvolvidos por
essas pessoas jurídicas na Lista Anexa à LC 116/03.
É notória e justificável essa ausência: os serviços em evi-
dência são fatos novos, desligados de quaisquer hipóteses de
incidência atualmente previstas em lei.
Ademais, diante da iminente regulamentação – vez que as
pessoas jurídicas de comunicação estão pressionando o Congresso
Nacional e o Governo Federal – seria estranha a cobrança de
ICMS: ora, o serviço de streaming não é um serviço de comuni-
cação; não é uma atividade meio; desenvolve uma atividade de
fazer (e não de dar). Seria um malabarismo enquadrá-la como
devedora de ICMS. Estar-se-ia tributando o serviço de streaming
como um suposto serviço de comunicação prestado dentro de
outro serviço de comunicação.

167
5. Amusement Tax Ruling #5 de junho de
2015 em Chicago: tributação sobre o
entretenimento
A cidade de Chicago (Illinois – EUA), através de seu departa-
mento de finanças, estabeleceu regras para a tributação de serviços
de streaming, que foram publicadas através do Amusement Tax
Ruling #5, em junho de 2015.
Nesse regramento, é dito que the amusement tax does not
apply to sales of shows, movies, videos, music or games (nor-
mally accomplished by a "permanent" download). It applies only
to rentals (normally accomplished by streaming or a "temporary"
download), ou seja, esse tributo recai sobre o “aluguel” de shows,
filmes, vídeos, músicas e jogos, transmitidos por streaming – cha-
mado de download temporário. Sobre o download permanente
– a compra de shows, filmes, vídeos, músicas e jogos – não incide
o Amusement Tax. As alíquotas são de 9%.
Não seria possível que um Município do Brasil imitasse a
Cidade de Chicago nesse sentido. Ora, no Brasil, somente a União
tem competência para, através de Lei Complementar, instituir
novos impostos (com descrição específica de novos fatos gera-
dores), utilizando-se de sua competência tributária residual (art.
154, I, CF).
No entanto, seria possível adicionar à LC 116/03, em sua
Lista Anexa, serviço com previsão semelhante à descrita acima:
incidência do ISSQN sobre serviços de entretenimento disponibi-
lizados através de streaming, desde que a construção jurídica não
recaísse sobre a vedação prevista na Súmula Vinculante n. 313.

3 Súmula Vinculante n. 31: É inconstitucional a incidência do imposto sobre ser-


viços de qualquer natureza – ISS sobre operação de locação de bens móveis.

168
A propósito, esse é o teor do Projeto de Lei do Senado
Federal de n. 386 de 2012. O texto, até o momento, foi aprovado
pelo Senado Federal e enviado à Câmara dos Deputados (Projeto
de Lei Complementar n. 366/2013), e conta com a previsão de
inclusão do item 1.10 à LC 116/03 (lista anexa), cuja redação é a
seguinte: “Disponibilização de conteúdos de áudio, vídeo, ima-
gem e texto em páginas eletrônicas, exceto no caso de jornais,
livros e periódicos”.
Percebe-se que existe uma mobilização do legislativo para
tributar os chamados serviços de streaming.

6. Considerações finais e reflexão sobre a


natureza do serviço de streaming de vídeos

O serviço de streaming de vídeos e de outras mídias, mediante


pagamento mensal, é crescente no Brasil. Segundo dados divulga-
dos pelo IBGE, quase 50% da população possui acesso à internet
banda larga, especialmente através de dispositivos móveis, que
são os suportes para diversos aplicativos inovadores.
Frente às possibilidades da tecnologia, empresas estrangei-
ras têm encontrado no país amplas possibilidades de negócios,
notadamente pela ausência de tributação de diversos serviços
– especialmente os de streaming; do crescimento de acesso da
população à rede mundial de computadores, com barateamento
de preços e incentivos do Governo Federal; e pela presença cada
vez maior de dispositivos móveis nas mãos da população, o que
possibilita a distribuição de novas aplicações capazes de disponi-
bilizar serviços atrelados à comunicação e ao entretenimento.
As empresas de TV por assinatura e banda larga, além das
de telefonia (comunicação em geral), queixam-se do tratamento
tributário não isonômico que está sendo visualizado diante dos
novos serviços oferecidos por streaming.

169
Analisou-se, ao longo do artigo, a possibilidade de incidên-
cia do ISSQN sobre os serviços de streaming de vídeo, sendo que
só seria possível essa tributação mediante a previsão na Lista
Anexa à Lei 116/03.
Diante das informações acima destrinchadas, expõem-se
algumas reflexões ou interpretações que pode ser levadas em
conta pelo legislador tributário e pelas empresas, no tocante ao
planejamento tributário:
a) Streaming de vídeos é um serviço: é obrigação de fazer,
quando se coloca à disposição do consumidor final
novas utilidades atreladas a um serviço de comunica-
ção; submete-se ao regime de direito privado (não é
serviço público); revela um conteúdo econômico, com
caráter negocial; presta-se sem relação de emprego;
b) O serviço de streaming de vídeos mediante remune-
ração mensal guarda semelhanças com os provedores
de internet quando estes últimos se utilizam do serviço
de comunicação (sujeito ao ICMS), acrescentando a
ele novas utilidades, nos termos do art. 61, § 1º da Lei
9472/97;
c) Os provedores de internet não estão sujeitos ao ICMS,
já que não se tratam de serviços de comunicação e, por
ausência de previsão em lista anexa à LC 116/03, não
incide também o ISSQN;
d) Seria possível tributar, em tese, os serviços de strea-
ming por meio do ISSQN se houvesse previsão em Lei
Complementar, vez que são serviços remunerados pelo
consumidor final (atividade-fim) que se utilizam de um
serviço de comunicação, atribuindo-lhe utilidades;
e) A própria omissão legislativa quanto ao surgimento de
novas situações fáticas, notadamente de caráter tecnoló-
gico, baliza, por si só, o planejamento tributário (elisão

170
fiscal) das empresas que prestam serviços de streaming,
o que demanda uma atualização das normas tributárias
nacionais nesse sentido;
f) O critério espacial de incidência do ISS certamente será
alvo de fortes discussões. No entanto, em sendo caso
de a incidência ser somente em relação à localização da
sede (ou congêneres) da empresa prestadora – tal como
acontece em casos de arrendamento mercantil – seria
interessante que essa pessoa jurídica se instalasse em
município cuja previsão de alíquota do ISS seja de 2%;
g) A construção jurídica sobre a tributação de serviços
de streaming deve evitar um conflito com a Súmula
Vinculante n. 31, que impede a incidência do ISS sobre
serviços de locação de bens móveis: a concepção de
serviço de streaming abordada no presente trabalho
compara essa disponibilização de conteúdo aos servi-
ços de valor adicionado (ausentes da lista anexa à LC
116/03);
h) Em todo caso, aguarda-se o desdobramento do Projeto
de Lei do Senado Federal de n. 386/2012 (Projeto de Lei
Complementar n. 366/2013).

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173
Capítulo 7

Análise da função social da propriedade


urbana e o Imposto Predial Territorial
Urbano – IPTU, progressivo no tempo

Thiago Bento Quirino Herculano

1. Introdução

O intenso processo de urbanização constituiu uma das mais


destacadas transformações ocorridas na sociedade brasileira
durante o século XX. Esse acelerado processo, aliado à falta de
planejamento urbano e à ideologia prevalente de que a proprie-
dade seria apenas fonte de direitos, não dotada de obrigações
sociais, gerou uma profunda crise urbana, caracterizada pela ocu-
pação desordenada e desigual do território urbano.
Ao passo que a população de baixa renda é afastada das áreas
centrais para as periferias, desprovidas de serviços e equipamen-
tos urbanos essenciais, a especulação imobiliária faz surgir em
áreas urbanizadas os chamados “vazios urbanos”.
Como medida para ordenar o crescimento urbano e promo-
ver o bem-estar da população citadina, a Assembleia Constituinte
incluiu de modo pioneiro na Constituição de 1988 um capítulo
específico para regulamentar a política urbana em nosso país,
onde consagrou o Princípio da Função Social da Propriedade
Urbana e estabeleceu os instrumentos que visam sua promoção,

175
dentre os quais se destaca o Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU) progressivo no tempo (BRASIL, 1988).
Nesses trilhos, este trabalho tem por objetivo analisar o IPTU
progressivo no tempo como instrumento indutor da ordenação
do espaço territorial urbano, conforme disposto no art. 182, §4º,
II, da Constituição Federal (CF) e na forma como foi regulamen-
tado pelo Estatuto da Cidade – Lei nº. 10.257/01.
Para tanto, busca-se em um primeiro momento contex-
tualizar o processo de urbanização no Brasil, perquirindo as
consequências que dele emanaram. Em seguida, procura-se
desenvolver a análise do princípio da função social da proprie-
dade urbana, avaliando a estrutura que lhe conferiu a CF e, mais
recentemente, os contornos traçados pelo Estatuto da Cidade –
Lei nº 10.257/2001. Por fim, busca-se abordar os aspectos gerais
e específicos do IPTU progressivo no tempo, destacando-o como
um dos instrumentos imprescindíveis à construção de cidades
socialmente mais justas e ambientalmente mais equilibradas.

2. Breve contexto dos problemas


urbanos no Brasil

Em todo o mundo, o processo de urbanização ocasionou


sérias consequências, tendo em vista que as cidades não se encon-
travam estruturalmente preparadas para acolher toda a população
que migrou do campo em busca de melhores condições de vida e
de trabalho nos centros urbanos. O retrato das cidades europeias
do século XIX já revelavam um cenário de segregação social e
poluição ambiental preocupante, conforme relembra o Relatório
de Desenvolvimento elaborado pelo Banco Mundial:

Entre 1815 e 1851, a população da França cres-


ceu de 29 para 36 milhões. Foram as cidades
que absorveram as milhares de pessoas que

176
não conseguiram achar trabalho no campo
[...]. Mas nelas não havia emprego suficientes.
O desemprego e a superpopulação ajudaram a
tornar péssimas as condições de vida nas cida-
des. Em 1832, a cólera matou 20 mil parisienses.
Os subúrbios de Dublin eram um dos piores da
Europa, apenas comparáveis aos de Glasgow.
Casas elegantes, construídas no século XVIII
para a população rica, caíram nas mãos de
proprietários avarentos que as subdividiam e
alugavam para famílias pobres, que viviam em
condições de superlotação e sem instalações
sanitárias adequadas (MUNDIAL, 2009, p. 69).

Se nas cidades europeias o processo de urbanização


desencadeou uma série de problemas urbanos, nos países subde-
senvolvidos este processo gerou e continua a gerar consequências
ainda mais gravosas.
Nestes países, em razão de uma industrialização tardia, o
processo de urbanização se intensificou, tão somente, na segunda
metade do século XX e, então, adquiriu velocidades vertiginosas.
Ratifica-se, desse modo, a ideia exposta por Ross (2005) de que
quanto mais um país demora a se industrializar, mais rápida é sua
urbanização.
No Brasil, a concentração progressiva da população em
núcleos urbanos tem início com a crise mundial de 1929, que
alcançou o ciclo do café paulista e empurrou grandes contingen-
tes de desempregados em direção às cidades (CHAFFUN, 1996).
No entanto, à semelhança dos demais países “subdesenvolvidos”,
o processo de urbanização brasileiro se intensificou a partir da
segunda metade do século XX.
Observa-se que, até a década de 1960, a maioria da popula-
ção brasileira ainda residia na zona rural. Já na década de 1970

177
o quadro se inverteu e a população urbana passou a crescer
em índices elevados, a ponto de alcançarmos, no ano de 2010,
o emblemático percentual de 84,36% da população brasileira
residindo em centros urbanos (IBGE, 2012). Com esses dados,
evidencia-se que, em apenas 50 anos, o Brasil passou, de país tra-
dicionalmente rural, a ser eminentemente urbano.
Ocorre que, a extensão da infraestrutura das cidades brasi-
leiras não acompanhou o crescimento de toda a população que
migrou do campo em busca de melhores oportunidades de vida
nos centros urbanos. Com pertinência, Meirelles (1974) retrata
que o adensamento populacional nos centros urbanos ocor-
reu – e ainda ocorre –, de forma desordenada com a criação de
núcleos de sub-habitações, sem qualquer observância das regras
de ocupação e edificação, sem infraestrutura suficiente, trans-
formando, assim, as cidades e a vida de seus habitantes em um
verdadeiro caos.
Nesta seara, à medida que o crescimento da população
resultou no aumento da demanda da terra urbana, o fenômeno
da especulação imobiliária ganhou corpo nas cidades brasileiras,
potencializando os já desastrosos efeitos do processo de urbani-
zação sem planejamento.
De fato, além das massas populacionais, as cidades passaram
a manifestar tendência à concentração e à centralização do capital
que, na lição de Câmara (2011, p. 157), “criam monopólios que
assumem o papel decisório na vida econômica e social das cida-
des”. Em sua abordagem, Arantes corrobora a ideia exposta ao
sustentar que:
[...] há algo de novo a registrar nessa fase do
capitalismo em que as cidades passaram elas
mesmas a ser geridas e consumidas como mer-
cadorias (ARANTES, 1998, p. 26).

178
Assim, a terra urbana, além de ser expressão de riqueza – de
poder –, passou a ser sinônimo de investimento seguro e lucrativo,
tendo em vista ser um bem com grande demanda e, ao mesmo
tempo, extremamente escasso. Para exemplificar este fenômeno,
Arruda e Antero (1999) aduzem que na década de 1970 as terras
urbanas no Brasil multiplicaram seu valor, estimulando a espe-
culação imobiliária e fazendo com que as cidades brasileiras se
transformassem em verdadeiras “reservas de valor”.
No escólio de Oliveira (2001), a retenção de imóvel urbano
com fins especulativos se dá quando seu proprietário o mantém
em estado de inatividade econômica – não utiliza, não investe e
não vende –, esperando que seu valor de mercado aumente ao
longo do tempo, principalmente através de investimentos feitos
pelo poder público.
Sob o panorama socioeconômico, verifica-se que a manu-
tenção de imóveis ociosos com finalidade especulativa acentua a
exclusão social, na medida em que diminuem a oferta de habita-
ção em áreas já urbanizadas e expulsam a população pobre para
regiões cada vez mais distantes dos centros urbanos e desprovidas
de infraestrutura básica (abastecimento regular de água, rede de
esgoto, coleta de lixo, pavimentação, transporte público eficaz,
escolas, hospitais, segurança pública, oferta de emprego, comér-
cio etc.) (OLIVEIRA, 2001).
Nesse matiz, a retenção de terras urbanizadas ociosas, além
de interferir no mercado imobiliário, eleva o custo do processo de
urbanização, tendo em vista que obriga o poder público a atender
populações que residem cada vez mais distante do centro urbano.
Nesse mesmo sentido expõe Maricato (2010, p. 15): “Essa extensão
horizontal, pontuada por terras vazias que aguardam valorização,
amplia os custos de urbanização de cidades cujos orçamentos são
restritos para a dimensão das necessidades sociais”.

179
Frise-se que esse processo não é simples resultado de um
jogo de mercado, mas também de uma vontade política. Além
de uma tradicional conivência, não raras vezes o poder público
assume papel ativo neste processo, removendo favelas e assenta-
mentos das áreas centrais e empurrando as camadas mais pobres
para as periferias. Nesse sentido, expõe Santos (2005, p. 123):

O próprio poder público torna-se criador


privilegiado de escassez; estimula, assim, a
especulação e fomenta a produção de espaços
vazios dentro das cidades; incapaz de resolver
o problema da habitação, empurra a maioria
da população para as periferias; e empobrece
ainda mais os mais pobres, forçados a pagar
caro pelos precários transportes coletivos e a
comprar caro bens de um consumo indispen-
sável e serviços essenciais que o poder público
não é capaz de oferecer .

Evidencia-se, portanto, que a exclusão territorial não é ape-


nas expressão da desigualdade socioeconômica, mas sim agente
de reprodução dessa desigualdade, conforme adverte Rolnik
(2008, p. 53):

O quadro de contraposição entre uma mino-


ria qualificada e uma maioria com condições
urbanísticas precárias relaciona-se a todas
as formas de desigualdade, correspondendo
a uma situação de exclusão territorial. Essa
situação de exclusão é muito mais do que a
expressão da desigualdade de renda e das desi-
gualdades sociais: ela é agente de reprodução
dessa desigualdade. Em uma cidade dividida

180
entre a porção legal, rica e com infra-estru-
tura e a ilegal, pobre e precária, a população
que está em situação desfavorável acaba tendo
muito pouco acesso a oportunidades de traba-
lho, cultura ou lazer.

Outra grave consequência desse processo de afastamento


reside na agressão ambiental. Sem alternativas para moradia na
“porção legal” da cidade, a população pobre ocupa áreas ambien-
talmente frágeis e desprovidas de coleta regular de lixo e rede de
esgoto, tais como beira de córregos, encostas, várzeas, áreas de
proteção de mananciais, mangues etc. Ao trazer sua contribuição
ao tema, Maricato (2010, p. 09) acrescenta que:

São as áreas vulneráveis, protegidas por legisla-


ção ambiental que não interessam ao mercado
imobiliário privado legal e “sobram” para as
moradias pobres. [...] O mercado mais do que a
lei – norma jurídica – é que define onde os pobres
podem morar ou invadir terras para morar.

Assim, a população pobre que migra para áreas sem infra-


estrutura urbana é afligida rotineiramente por enchentes,
alagamentos, deslizamentos de morros e desmoronamentos de
encostas, agravando mais e mais sua condição de miserabilidade.
Ressalte-se, contudo, que a retenção de imóveis urbanos
ociosos além de contribuir para poluição ambiental indiretamente
– consequência da escassez de espaços habitáveis e afastamento
das camadas pobres para áreas de preservação ambiental –, pro-
voca poluição ambiental direta. Em sua maioria, esses imóveis
constituem terrenos baldios, sem cercas ou muros, e que acabam
se tornando depósitos de lixo e restos da construção civil, prolife-
rando vetores e prejudicando a população circunvizinha.

181
Também é preciso registrar o impacto negativo no âmbito da
segurança pública. Em geral, mal iluminados e cobertos por lixo e
vegetação, os imóveis ociosos são rotineiramente utilizados para
o cometimento de delitos, notadamente o tráfico de entorpecen-
tes e os crimes contra a dignidade sexual.
Desse modo, diante dos efeitos negativos que a manuten-
ção de imóveis ociosos em áreas urbanizadas causa à população
citadina, demonstrados nesta apertada síntese, evidencia-se a
necessidade de instrumentos eficazes ao combate da especulação
imobiliária.
Não se pode correr o risco de transformar o direito de
propriedade em ativo financeiro, alheio aos direitos humanos
fundamentais calcificados na Constituição da República de
1988 e reprodutor de injustiças sociais e ambientais (ROLNIK,
2011).
Portanto, a limitação do direito de propriedade, com vistas à
construção de cidades mais justas e ambientalmente menos pre-
datórias, não é uma proposta radical de esquerda e nem mesmo
socialista, conforme expõe com perspicácia Maricato (2010), tra-
ta-se de uma necessidade que se impõe em razão da preservação
das condições mínimas de vida nas cidades, para a presente e para
as futuras gerações.

3. A função social da propriedade

Consoante registra Eros Roberto Grau (1977), o germe da


ideia de função social da propriedade foi lançado com a teoria
positivista de Augusto Comte, em 1850. No entanto, foi a partir das
críticas de Leon Duguit à concepção individualista e metafísica do
direito de propriedade, publicadas em seu “Les Transformations
Du Droit Prive depuis le Code Napoleón”, que a ideia de função
social da propriedade ganhou corpo (SUNDFELD, 1987).

182
Em posição de vanguarda, Duguit(apud SUNDFELD, 1987,
p. 5). propugnou que a propriedade não é mais um direito sub-
jetivo, mas, sim, função social do detentor da riqueza, in verbis:

Todo indivíduo tem obrigação de cumprir na


sociedade uma certa função, na razão direta
do lugar que nela ocupa. Ora, o detentor de
riqueza, pelo próprio fato de deter a riqueza,
pode cumprir uma certa missão que só ele
pode cumprir. Somente ele pode aumentar a
riqueza geral, assegurar a satisfação de necessi-
dades gerais, fazendo valer o capital que detém.
Está, em consequência, socialmente obrigado
a cumprir esta missão e só será socialmente
protegido se cumpri-la e na medida em que
o fizer. A propriedade não é mais o direito
subjetivo do proprietário, é função social do
detentor da riqueza.

No plano constitucional esta concepção encontra uma pri-


meira manifestação na Constituição do México, de 1917 e logo
em seguida, na Constituição de Weimar, de 1919 – cartas marca-
das pela quebra do paradigma liberalista.
Na história do constitucionalismo brasileiro, a Carta de
19341 – também norteada pela quebra do pensamento liberal –

1 Art. 113, inciso 17 da Constituição de 1934: “É garantido o direito de pro-


priedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo,
na forma que a lei determinar. A desapropriação por necessidade ou utilidade
pública far-se-á nos termos da lei, mediante prévia e justa indenização. Em caso
de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, poderão as autoridades
competentes usar da propriedade particular até onde o bem público o exija,
ressalvado o direito à indenização ulterior. (BRASIL, 1934)

183
foi a primeira a prever a função social da propriedade, passando
a constar, direta ou indiretamente, do texto de todas as constitui-
ções subsequentes.
Entrementes, embora venha sendo repetido nominalmente
por todas as constituições desde a de 1934, foi somente na de 1988
que o Princípio da Função Social da Propriedade encontrou uma
fórmula consistente, consoante assevera Fernandes (2002). Tal
evolução constitucional é fruto do amadurecimento jurídico do
conceito de propriedade e de sua função social, mas, sobretudo,
da pressão popular dos movimentos sociais que passaram a eclo-
dir neste período.
Nesse sentido, Bassul (2004) registra que o cenário de exclu-
são socioespacial provocado pelo intenso e desordenado processo
de urbanização, resultou na organização de diversos movimentos
sociais urbanos no final da década de 1970, reivindicantes pela
democratização do acesso a condições condignas de vida nas
cidades brasileiras.
Com a queda do governo militar, em 1985, e por ocasião do
processo de conquista da Constituição de 1988, os movimentos
sociais passam a reivindicar para que fosse inserido no texto da
nova Constituição instrumentos eficazes para coibir a especula-
ção imobiliária e promover uma reforma urbana orientada pela
justa distribuição dos ônus e benefícios decorrentes do processo
de urbanização.
Nesse contexto, merece destaque a atuação Movimento
Nacional pela Reforma Urbana – MNRU, órgão que reuniu diver-
sas categorias profissionais e foi responsável por apresentar à
Assembleia Nacional Constituinte proposta de iniciativa popular
subscrita por 131.000 (cento e trinta e um mil) eleitores, contendo
os principais pontos para política urbana a ser prescrita pela
Constituição (MARICATO, 2010).
Bassul (2004, p. 9) retrata com pertinência essa conquista
histórica:

184
A despeito de um ambiente parlamentar
majoritariamente refratário às proposições do
MNRU — especialmente em relação às que
buscavam conferir efetividade à função social
da propriedade —, a Constituição de 1988,
pela primeira vez na história do Brasil, incor-
porou dispositivos que fizeram migrar, do
território patrimonialista do direito privado
para o âmbito coletivo do direito público, as
relações jurídicas pertinentes à propriedade
urbana.

Como resultado, a Constituição de 1988 elevou a função


social à condição para garantia do direito de propriedade (art.
5º, XXII c/c XXIII), assim como princípio da Ordem Econômica
(art. 170, III), além de estabelecer instrumentos para sancionar o
descumprimento, conforme um conteúdo específico para a polí-
tica urbana (art. 182) e para a política agrícola (art. 184).
Ultrapassa-se, desse modo, a concepção individualista
assentada pelo pensamento liberal, para alcançar-se, com a
Constituição de 1988, um direito de propriedade vocacionado
à concretização de uma sociedade mais justa e ambientalmente
equilibrada.

3.1 A função social da propriedade na


Constituição de 1988

Conforme assentado, o direito de propriedade vem, ao longo


do tempo, ganhando contornos sociais, na medida em que a con-
cepção individualista se mostrou inoperante em equacionar o
desenvolvimento econômico e o bem-estar social.
Diante de tal cenário, a doutrina questiona-se: a propriedade
é puramente função social, conforme vaticinava Leon Duguit ou

185
ainda está configurada na CF, como um direito que têm função
social?
Em que pese a relevância dos argumentos em contrário, a
doutrina majoritária entende que a propriedade ainda está cla-
ramente configurada como um direito que deve cumprir uma
função social, e não como sendo pura e simplesmente uma fun-
ção social – isto é, bem protegido tão só na medida em que a
realiza (MELLO, 1987 apud ERENBERG, 2008). Se assim não
fosse, não haveria razão de ser para a previsão constitucional de
indenização na desapropriação-sanção, na qual resta comprovado
o descumprimento da função social. Isto é, mesmo verificado
que a propriedade não atende a função social, o direito de pro-
priedade não é eliminado e, portanto, não pode o Poder Público
confiscar o bem.
Mas, finalmente, o que se entende por função social da pro-
priedade? Sundfeld (1987, p. 1) explica que “função é conceito
que se opõe ao de autonomia da vontade, tal como concebido no
Direito Civil” e cita Romano: “As funções (officia, numera) são os
poderes que se exercem não por um interesse próprio, mas por
interesse de outrem ou por um interesse objetivo”.
Mello(apud Erenberg, 2008, p. 108). define função como
“o exercício, no interesse de terceiro, de um poder que se dispõe
exclusivamente para os efeitos de cumprir o dever de atender
determinada finalidade legalmente estabelecida”, e arremata
afirmando:

Ela [a função] não se confunde meramente


com direito ou com Poder, porque nestes
alguém desfruta de uma situação subjetiva
ativa que lhe permite mobilizar uma poten-
cialidade jurídica em vista de seu próprio
interesse, ao passo que, na função, o exercício
dessa potencialidade se efetua no interesse

186
alheio e como instrumento necessário ao cum-
primento de um dever. Aí e só aí temos função.

Desse modo, é possível afirmar que a função social da


propriedade consiste no espectro de obrigações impostas ao pro-
prietário, voltadas à satisfação dos interesses sociais. Frise-se que
não é suficiente que o proprietário se abstenha de praticar ações
socialmente inadequadas. Para que reste atendida a função social
impõe-se ao proprietário o conjunto de obrigações de não fazer,
mas também se lhe exige uma atitude positiva, isto é, o cumpri-
mento de obrigações de fazer. Neste sentido, são elucidativas as
palavras de Grau (apud CAMARGO, 2008, p. 37):

(...) o dever de exercê-la em benefício de


outrem e não, apenas, de não a exercer em
prejuízo de outrem. Isso significa que a fun-
ção social da propriedade atua como fonte
de imposição de comportamentos positivos
– prestação de fazer, portanto, e não, mera-
mente, de não fazer – ao detentor do poder
que deflui da propriedade.

Conforme já ressaltado, a propriedade permanece garantida


pela Constituição de 1988, compondo, ao lado da função social
da propriedade, um dos princípios da Ordem Econômica, senão
vejamos:

CF - Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem


distinção de qualquer natureza, garantindo-se
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no
País a inviolabilidade do direito à vida, à liber-
dade, à igualdade, à segurança e à propriedade,
nos termos seguintes: (...)

187
XXII - é garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atenderá a sua função
social; [...]
CF - Art. 170. A ordem econômica, fundada
na valorização do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos exis-
tência digna, conforme os ditames da justiça
social, observados os seguintes princípios: [...]
II - propriedade privada;
III - função social da propriedade;

A função social da propriedade também aparece na


Constituição nos capítulos que cuidam da política urbana e da
política agrícola, merecendo destaque o artigo 182, §§2º e 4º, e o
artigo 186, in verbis:

CF - Art. 182. A política de desenvolvimento


urbano, executada pelo Poder Público munici-
pal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei,
tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvi-
mento das funções sociais da cidade e garantir
o bem- estar de seus habitantes. [...]
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função
social quando atende às exigências fundamen-
tais de ordenação da cidade expressas no plano
diretor. [...]
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal,
mediante lei específica para área incluída no
plano diretor, exigir, nos termos da lei federal,
do proprietário do solo urbano não edificado,
subutilizado ou não utilizado, que promova
seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de:

188
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e ter-
ritorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante
títulos da dívida pública de emissão previa-
mente aprovada pelo Senado Federal, com
prazo de resgate de até dez anos, em parcelas
anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor
real da indenização e os juros legais. [...]
CF - Art. 186. A função social é cumprida
quando a propriedade rural atende, simultane-
amente, segundo critérios e graus de exigência
estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais
disponíveis e preservação do meio ambiente;
III - observância das disposições que regulam
as relações de trabalho;
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos
proprietários e dos trabalhadores.

Verifica-se que a CF/1988 não se limitou a estabelecer um


caráter abstrato à função social da propriedade, tal como reto-
ricamente previsto nas constituições anteriores – cuja serventia
baseava-se em justificar a desapropriação por utilidade pública,
voltada à satisfação dos interesses da pessoa jurídica de direito
público expropriante.
A inovação consistiu em especializar o tratamento da fun-
ção social para as diversas modalidades de propriedade, assim
como em conferir aos Poderes Públicos instrumentos efetivos
para exigir seu cumprimento e penalizar o seu descumprimento
(RABAHIE, 1991).

189
Embora se reconheça que o constituinte cuidou da função
social da propriedade rural (art. 186) de forma mais consistente,
em atenção ao objeto deste trabalho, se aterá ao disciplinamento
da função social da propriedade urbana.

3.2 Função social da propriedade urbana

O Art. 182, §2º da CF estabelece que a propriedade urbana


cumpre sua função social quando atende às exigências funda-
mentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. Por
sua vez, o §1º do mesmo art. 182 da Constituição estabelece que
o plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, é obrigatório
para cidades com mais de vinte mil habitantes.
Diante de tais normas constitucionais, questiona-se: o prin-
cípio da função social da propriedade encontra-se vinculado à
edição de um plano diretor? E mais, nos municípios sem plano
diretor – seja em virtude da mera inércia legislativa ou em razão
de não estarem obrigados a elaborarem, conforme dispõe o §1º
do art. 182 da CF/1988 – estaria sua população desobrigada a
atender a função social da propriedade? Não é esta a interpreta-
ção mais coerente do art. 182, §2º, da CF.
Erenberg(2008, p. 120-122) defende a existência de um con-
teúdo constitucional mínimo possível para o princípio da função
social da propriedade, cujo cumprimento pode ser exigido em
face do proprietário, independentemente de normatização infra-
constitucional, in verbis:

Submeter a própria existência e validade


do princípio constitucional da função
social da propriedade urbana à vontade do
Poder Público de cada município seria, no
mínimo, um contra-senso, permitindo o
estabelecimento de situações diferentes para

190
propriedades situadas em diferentes municí-
pios, por vezes limítrofes, exclusivamente pelo
critério da quantidade de habitantes (um cri-
tério aleatório e, de certa forma, elitista, uma
vez que, como já visto neste trabalho, menos
de trinta por cento dos municípios brasileiros
conta com mais de 20 mil habitantes [sic].

Por sua vez, Rabahie (1991) apresenta uma corrente doutri-


nária mais flexível, que busca conciliar a relevância do princípio da
função social da propriedade com a necessidade edição de plano
diretor. Segundo tal corrente, ante a ausência de plano diretor, é
possível que outras regras (leis), mesmo sem a configuração formal
de plano diretor, estabeleçam as diretrizes do ordenamento urbano,
substituindo a exigência constitucional (art. 182, §2º) e, assim, pos-
sibilitando o atendimento da função social da propriedade.
De fato, ante a inexistência de lei que estabeleça o plano dire-
tor, nada obsta que outras leis possam fixar regras de ordenamento
urbano, a fim de orientar e exigir dos proprietários de imóveis
urbanos posturas que respeitem o Princípio da Função Social.
No entanto, como aduz Erenberg (2008), não se pode admi-
tir que o atendimento ao princípio constitucional da função social
da propriedade urbana esteja subordinado à edição de plano
diretor, ou de qualquer outra lei que estabeleça regras de direito
urbanístico, deixando ao simples talante do legislador municipal
a aplicabilidade ou não de um princípio resguardado pela ordem
constitucional vigente2. Frise-se, ademais, que não consta no art.

2 Também é preciso lembrar que se encontra superado o pensamento jurídico


que sustenta serem os princípios normas meramente informativas, conceituais,
sem natureza cogente. A esse respeito, tomam-se por empréstimo as palavras
de Ruy Samuel Espíndola, citado por Camargo (2008, p.30): “Hoje, no pen-
samento jurídico contemporâneo, existe unanimidade em se reconhecer aos

191
5º, XXIII da CF qualquer limitação, condicionante ou exceção à
aplicabilidade do Princípio da Função Social da Propriedade.
Superadas tais questões, resta perquirir qual o conte-
údo da função social da propriedade urbana apresentado pela
Constituição de 1988.
O já citado parágrafo 2º do art. 182 estabelece que a função
social da propriedade urbana é cumprida quando atende às exi-
gências fundamentais de ordenação da cidade. Mas, então, que
exigências são estas?
Erenberg (2008) responde a tal questionamento afirmando
que essas exigências se referem ao “pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade” e à “garantia do bem-estar de seus
habitantes”, expressamente previstas no caput do art. 182, a saber:

CF - Art. 182. A política de desenvolvimento


urbano, executada pelo Poder Público munici-
pal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei,
tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvi-
mento das funções sociais da cidade e garantir
o bem- estar de seus habitantes (BRASIL,
1988).

Uma análise conjunta do disposto no parágrafo 2º com con-


teúdo do parágrafo 4º, ambos do art. 182 da CF, revela o primeiro
aspecto que deve integrar o conteúdo mínimo da função social:
a propriedade urbana não cumpre sua função social quando não

princípios jurídicos o status conceitual e positivo de norma de direito, de


norma jurídica. Para este núcleo de pensamento, os princípios tem positivi-
dade, vinculatividade, são normas, obrigam, têm eficácia positiva e negativa
sobre comportamentos públicos ou privados.”

192
utilizada, subutilizada ou não edificada, isto é, quando não é ade-
quadamente aproveitada (ERENBERG, 2008).
Portanto, o primeiro requisito constitucional para cum-
primento da função social reside na utilização da propriedade
urbana conforme seu adequado aproveitamento de modo que seu
uso se ajuste com as exigências de ordenação da cidade e possibi-
lite a garantia do bem-estar de seus habitantes.
Inversamente, não cumpre a função social a propriedade
urbana que não é adequadamente aproveitada, ou seja, a proprie-
dade que não contribui para o desenvolvimento econômico, que
degrada o meio ambiente, que não concorre para o bem-estar dos
habitantes e usuários da cidade.
Assim, para que a propriedade cumpra sua função social
é preciso que não obste e que contribua com o pleno desen-
volvimento das funções sociais da cidade, as quais, consoante
lecionam Garcias e Bernardi (2008), podem ser classificar em
três grandes grupos: funções urbanísticas (habitação, trabalho,
lazer e mobilidade); funções de cidadania (educação, saúde,
segurança e proteção); e funções de gestão (prestação de servi-
ços, planejamento, preservação do patrimônio cultural e natural e
sustentabilidade urbana).
Como visto na primeira parte deste trabalho, uma das con-
dutas mais expressivas do descumprimento da função social da
propriedade urbana é a especulação imobiliária, tendo em vista
que os diversos obstáculos que causa ao desenvolvimento das
funções da cidade, em todas as suas perspectivas (urbanísticas, de
cidadania e de gestão).
Assim, é possível sintetizar a disciplina constitucional do
Princípio da Função Social da Propriedade “no dever de utiliza-
ção adequada e racional da propriedade em prol dos objetivos
sociais perseguidos pela Constituição, conforme sua vocação”,-
consoante sustenta Erenberg (2008, p. 155).

193
Sem embargo, também se tem, no plano infraconstitucional,
normas que visam regular a política urbana em nosso país e que
tratam do princípio da função social. A Lei nº. 10.257/01, deno-
minada de Estatuto da Cidade, é verdadeiro marco na disciplina
da função social da propriedade, bem como na utilização dos ins-
trumentos constitucionais que visam sua promoção.
Após 12 (doze) anos de tramitação legislativa3, o Estatuto
regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição Federal e, em
seu artigo 39, trata da função social da propriedade urbana, in
verbis:

Lei nº. 10.257/01- Art. 39.A propriedade


urbana cumpre sua função social quando
atende às exigências fundamentais de orde-
nação da cidade expressas no plano diretor,
assegurando o atendimento das necessidades
dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à jus-
tiça social e ao desenvolvimento das atividades
econômicas, respeitadas as diretrizes previstas
no art. 2odesta Lei.

Por sua vez, o artigo 2º do Estatuto assevera que “a política


urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e a propriedade urbana”, e elenca as
diretrizes gerais a serem observadas, dentre as quais se destaca:

a) garantia do direito a cidades sustentá-


veis (direito à terra urbana, à moradia, ao

3 José Roberto Bassul, em seu “Estatuto da Cidade: Quem ganhou? Quem


perdeu?”, relata com primazia todos os entraves políticos que marcaram a tra-
mitação do Projeto de Lei nº. 5.788/90, que deu origem ao Estatuto da Cidade.

194
saneamento ambiental, à infraestrutura
urbana, ao transporte e aos serviços públicos,
ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futu-
ras gerações);
b) planejamento do desenvolvimento das cida-
des, da distribuição espacial da população e
das atividades econômicas do Município e do
território sob sua área de influência, de modo
a evitar e corrigir as distorções do crescimento
urbano e seus efeitos negativos sobre o meio
ambiente;
c) ordenação e controle do uso do solo, de
modo a evitar: I) a utilização inadequada
dos imóveis urbanos; II ) a proximidade de
usos incompatíveis ou inconvenientes; III)
o parcelamento do solo, a edificação ou o
uso excessivos ou inadequados em relação
à infraestrutura urbana; IV) a instalação de
empreendimentos ou atividades que possam
funcionar como pólos geradores de tráfego,
sem a previsão da infraestrutura correspon-
dente; V) a retenção especulativa de imóvel
urbano, que resulte na sua subutilização ou
não utilização; VI) a poluição e a degradação
ambiental;
d) a exposição da população a riscos de
desastres.
e) justa distribuição dos benefícios e ônus
decorrentes do processo de urbanização;
f) adequação dos instrumentos de política
econômica, tributária e financeira e dos gas-
tos públicos aos objetivos do desenvolvimento
urbano; XI – recuperação dos investimentos

195
do Poder Público de que tenha resultado a
valorização de imóveis urbanos;
g) regularização fundiária e urbanização de
áreas ocupadas por população de baixa renda

De certo, essas diretrizes refletem o conteúdo da política


urbana estabelecida pela Constituição de 1988 e, de igual modo,
revelam o caminho para o efetivo cumprimento da função social
da propriedade.
O Estatuto da Cidade também regulamentou a utilização
dos instrumentos, previstos no art. 182, §4º, da Constituição de
1988, que visam à promoção da função social da propriedade
urbana.
Destarte, o Poder Público municipal poderá exigir, nos ter-
mos do Estatuto da Cidade e mediante lei específica para área
incluída no plano diretor, do proprietário do solo urbano não edi-
ficado, subutilizado ou não utilizado que promova seu adequado
aproveitamento, sob pena de: a) parcelamento ou edificação com-
pulsórios; b) Imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana – IPTU progressivo no tempo; c) desapropriação-sanção.

4. O IPTU progressivo no tempo como


instrumento de atuação urbanística

O legislador constituinte de 1988 previu a possibilidade de


o IPTU ser progressivo de forma a assegurar o cumprimento da
função social da propriedade, nos termos da redação originária
do art. 156, §1º da CF.
Com a Emenda Constitucional nº. 29/2000, que alterou o §1º
do artigo 156, inseriu-se no ordenamento pátrio a possibilidade
de progressão do IPTU em razão do valor do imóvel, neste caso
com finalidade arrecadatória claramente preponderante.

196
Desta feita, a competência tributária municipal compreende
tanto a instituição do IPTU progressivo com finalidade extrafis-
cal, quanto do IPTU progressivo com finalidade fiscal.

4.1 Fiscalidade e Extrafiscalidade

É certo que todos os tributos possuem, direta ou indireta-


mente, uma função arrecadatória. Nada obstante, podem eles
apresentar outras funções que transbordam a mera finalidade de
abastecimento dos cofres públicos.
Fala-se em fiscalidade quando os objetivos que direcionaram
a instituição do tributo estão voltados unicamente para a arreca-
dação de dinheiro para os cofres públicos, sendo irrelevante para
a satisfação de sua finalidade a produção de outros efeitos.
Doutra banda, fala-se em extrafiscalidade quando, dentre os
efeitos produzidos pela instituição e cobrança do tributo, sobres-
sai a promoção de uma finalidade social, econômica ou política
em detrimento da arrecadação de dinheiro para o erário que,
mesmo presente, assume papel coadjuvante.
Nada obstante, como bem observa Carvalho (2005), nenhum
tributo é puramente fiscal ou extrafiscal; os dois objetivos convi-
vem harmonicamente na mesma norma impositiva, sendo que,
por vezes, um prevalece diante do outro.
Embora haja remotos registros de utilização da extrafiscali-
dade4, para o Estado de Bem-Estar Social o seu emprego se reveste

4 Desde o Império Romano foram inúmeras as circunstâncias em que os tributos


foram utilizados para estimular/desestimular determinadas condutas. Ao citar
Dieter Birk, Luis Eduardo Schoueri (2005) relata, inclusive, alguns casos curio-
sos, como a utilização de um imposto sobre a posse de rouxinóis, em 1984, na
cidade de Potsdam, com o objetivo de promover uma proteção destes pássa-
ros nos jardins reais. O imposto teve efeito tão significativo que, em 1987, não
havia mais quem registrasse a posse de um rouxinol.

197
de singular importância, conforme sustenta Duverger (1956, p.
2), citado por Schoueri (2005, p. 3):

[...] no Estado moderno as finanças públicas


não são apenas um meio de assegurar suas
despesas administrativas, mas também e prin-
cipalmente um meio de intervir na vida social,
de exercer uma pressão sobre os cidadãos para
organizar o conjunto da nação.

De fato, se a tributação é uma das formas de atuação estatal


que mais sobressai, não se pode ignorar sua potencialidade para a
concretização dos objetivos sociais, econômicos e políticos calci-
ficados na Constituição.
Schoueri (2005), com arrimo na lição de Von Arnim, sustenta
que é possível identificar duas espécies de normas extrafiscais: (i)
a norma tributária indutora; (ii) ea norma tributária de política
social. A primeira atua através de incentivos e desincentivos a
condutas eleitas pelo legislador, visando precipuamente modifi-
car o comportamento do contribuinte. Ao passo que a segunda
visa à melhoria da situação do beneficiário sem, contudo, consti-
tuir um incentivo a que sua situação seja modificada5.
Verifica-se, desse modo, que o IPTU progressivo no tempo
é tributo extrafiscal de espécie indutora, vez que, através da
majoração de sua alíquota, visa-se desestimular a subutilização
de imóveis, promovendo sua adequação ao princípio da função
social da propriedade urbana.

5 Schoueri (2005) cita como exemplo o caso da legislação que assegure trata-
mento tributário diferenciado em caso de desemprego que, embora beneficie o
contribuinte, não configura incentivo para que a situação de desemprego seja
modificada.

198
Portanto, fixados os conceitos de fiscalidade e extrafiscali-
dade, cumpre esclarecer que importa ao presente estudo a análise
da progressividade extrafiscal do IPTU (enquanto norma indu-
tora do princípio da função social da propriedade), razão pela
qual não se aterá às discussões que envolvem a sua progressivi-
dade fiscal, então compreendida no art. 156, §1º, I e II, da CF.

4.2 O IPTU Extrafical e o regramento conferido


pelo Estatuto da Cidade – Lei nº 10.257/2001

Como prenunciado linhas atrás, o Estatuto da Cidade é a lei


federal que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição de
1988, conferindo operatividade aos instrumentos do direito urba-
nístico brasileiro, com vistas à regulação do uso da propriedade
urbana, do equilíbrio ambiental, da justa distribuição dos ônus e
benefícios decorrentes do processo de urbanização, da segurança
e, de um modo geral, do bem-estar de todos os cidadãos.
Os instrumentos de estruturação e de execução conferidos
ao Poder Público para desenvolvimento de sua política urbana
estão assentados exemplificativamente no artigo 4º do Estatuto
da Cidade. Encontram-se reunidos em diversas categorias, a
saber: instrumentos de planejamento (inc. I a III), instrumentos
tributários e financeiros (inc. IV), jurídicos e políticos (inc. V), e
instrumentos socioambientais (inc. VI).
Dentre os instrumentos tributários e financeiros previs-
tos pelo Estatuto da Cidade, encontra-se o Imposto Predial e
Territorial Urbano, que foi regulado por seu artigo 7º, in verbis:

Lei nº. 10.257/01 - Art. 7º Em caso de descum-


primento das condições e dos prazos previstos
na forma do caput do art. 5º desta Lei, ou não
sendo cumpridas as etapas previstas no § 5º
do art. 5º desta Lei, o Município procederá à

199
aplicação do imposto sobre a propriedade pre-
dial e territorial urbana (IPTU) progressivo no
tempo, mediante a majoração da alíquota pelo
prazo de cinco anos consecutivos.

De conformidade com o regramento constitucional, o


Estatuto da Cidade estabeleceu que, para que seja possível
a aplicação do IPTU progressivo no tempo, mister que haja
descumprimento anterior à determinação de parcelamento, edi-
ficação, ou utilização compulsórios, conforme disposto no artigo
5º do Estatuto da Cidade.
Destarte, antes do manejo do IPTU progressivo, o municí-
pio deverá editar lei específica para área incluída no plano diretor
determinando o parcelamento, edificação, ou utilização compul-
sórios do solo urbano, na qual também deverá fixar as condições
e os prazos para cumprimento da obrigação.
Os prazos não poderão ser inferiores a: (i) um ano, a par-
tir da notificação, para que seja apresentado o projeto no órgão
municipal competente; (ii) dois anos, a partir da aprovação do
projeto, para iniciar as obras do empreendimento (art. 5º, §4º).
Tratando-se de empreendimentos de grande porte, em caráter
excepcional, a lei municipal específica poderá prever a conclusão
em etapas, assegurando-se que o projeto compreenda o empreen-
dimento como um todo, consoante estabelece o parágrafo 5º, do
artigo 5º do Estatuto.
Só então, verificado o descumprimento das condições e dos
prazos para implemento da obrigação, o município poderá aplicar
o IPTU progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota
pelo prazo máximo de cinco anos consecutivos.
O valor das alíquotas a ser aplicado a cada ano será fixado
em lei específica e não poderá exceder a duas vezes o valor refe-
rente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por
cento, de acordo com o parágrafo 1º, do artigo 7º do Estatuto.

200
Caso o proprietário não atenda a obrigação de parcelar,
edificar, ou utilizar em cinco anos, o município poderá manter
a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida
obrigação, ou se valer da desapropriação-sanção, observado o dis-
posto no art. 8º do Estatuto.
Com tais medidas, sanciona-se o proprietário de imóvel
urbano renitente em conduta incompatível com as exigências de
ordenação da cidade insertas no plano diretor, almejando-se que
promova a edificação ou a utilização do imóvel, para que cumpra
a sua função social.
Impende ressaltar que o Município deverá utilizar os instru-
mentos acima referidos na ordem como foram dispostos no artigo
182, §4º da CF, tendo em vista que, conforme sustenta Barreto
(2011), não se trata de alternatividade, mas sim de sucessividade,
deixando evidente a fixação de uma escala de precedência que
deverá ser observada, sob pena de inconstitucionalidade.

4.3 Diferenciação entre “Sanção de Ato Ilícito” e o


“Caráter Sancionatório” do IPTU progressivo

Consoante a descrição legal presente no art. 3º do Código


Tributário Nacional – Lei nº. 5.172/1966, “tributo é toda pres-
tação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se
possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída
em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente
vinculada” (BRASIL, 1966).
Segundo a doutrina de Rosa Júnior (2006), tal disposi-
tivo comporta dois desdobramentos: (i) o primeiro consiste em
diferenciar os tributos das penalidades que, apesar de terem
em comum a natureza compulsória e caráter patrimonial, não
se confundem; (ii) o segundo, por sua vez, consiste em vedar
que atividades ilícitas figurem como hipóteses de incidência de
tributos.

201
No caso do IPTU progressivo no tempo, sanciona-se o pro-
prietário, através da progressão da alíquota do IPTU, em razão
de sua renitência em conduta desconforme às exigências de
ordenação da cidade descritas no plano diretor. Não se trata, no
entanto, de punição de ato ilícito por meio de tributação, mas de
“mera coação para que o agente realizador do fato imponível uti-
lize a sua propriedade consoante a função social” (CAMARGO,
2008, p. 138).
Nesse sentido, esclarecedora a lição de Rocha (1992, p. 73)
apud Barreto (2011, p. 997): “O imposto, em si, tem como aspecto
material de seu fato gerador a propriedade predial e territorial
urbana; a pena que poderá estar no seu agravamento não desna-
tura o imposto”. De fato, razão assiste ao doutrinador, vez que o
ilícito de não cumprir a função social da propriedade está com-
pletamente fora da hipótese de incidência (“fato gerador” em suas
palavras) da norma jurídico-tributária, que, no caso do IPTU,
é ser proprietário de imóvel urbano num dado dia do exercício
financeiro.
Assim, conforme arremata Camargo (2008), realizada a
hipótese de incidência e por ocasião da apuração do montante
devido, busca-se a alíquota aplicável, momento em que se verifi-
cará o cabimento da alíquota progressiva no tempo. Veja-se que
a hipótese de incidência do IPTU progressivo continua a ser a
mesma - a propriedade de imóvel urbano -, só havendo diferença
no momento da aplicação da alíquota.
Carraza (2000) também perfilha este entendimento ao adu-
zir que caráter sancionatório da progressividade no tempo não
decorre da incidência do IPTU sobre um ato ilícito, mas sobre o
fato lícito de ser proprietário de imóvel urbano. Segundo aduz, a
sanção advém do mau uso que o sujeito passivo faz de sua pro-
priedade urbana.

202
4.4 O Princípio da Vedação do Confisco e a
Progressividade Extrafiscal

Dentre as limitações do poder de tributar calcificadas pela


Constituição Federal de 1988, encontra-se a vedação da utilização
de tributos com efeito confiscatório, a saber:

CF - Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias


asseguradas ao contribuinte, é vedado à União,
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municí-
pios: [...]
IV - utilizar tributo com efeito de confisco; [...]

Para Castilho (2002, p. 39), citado por Sabbag (2012, p. 235)


“confisco tributário consiste em uma ação do Estado, empreen-
dida pela utilização do tributo, a qual retira a totalidade ou parcela
considerável da propriedade do cidadão contribuinte, sem qual-
quer retribuição econômica ou financeira”.
Por sua vez, Torres (2005, p. 67) esclarece que a “proibição de
confisco é imunidade tributária de uma parcela mínima necessá-
ria à sobrevivência da propriedade privada”.
Já Villegas (1980, p. 89), citado por Camargo (2008, p. 117),
aduz que haverá efeito confiscatório quando ocorrer exigência
tributária que “exceda a razoável possibilidade de colaborar para
os gastos públicos, isto é, que não vão além do que permite a
capacidade contributiva do particular afetado”.
Ao analisar o que seria tributação razoável para compre-
ensão do confisco tributário, Coêlho (1995, p. 257) citado por
Camargo (2008, p.117) leciona:

Tributação razoável. Eis a questão. O que é


razoável hoje não o será amanhã. Não é a
mesma coisa aqui, alhures. Tema intrincado

203
este, cuja solução terá de vir, e variando com o
tempo e o modo, pelos Poderes Legislativos e
Judiciários da República.

Conforme se depreende dos conceitos citados, a doutrina


ainda não logrou êxito em estabelecer as linhas demarcatórias
do confisco de modo preciso, podendo-se dizer, com arrimo na
análise de Paulo de Barros Carvalho (2005, p. 164), que “sempre
haverá uma zona nebulosa, dentro da qual as soluções resvalarão
para o subjetivismo”.
Nada obstante, a questão que se põe neste tópico é: a vedação
do “efeito do confisco” se aplica ao IPTU progressivo no tempo,
ou deve ceder passo aos objetivos da tributação extrafiscal?
Parte da doutrina entende que o Princípio da Vedação do
Confisco também é aplicável aos tributos extrafiscais. Para esta
corrente é inadmissível que a tributação extrafiscal grave a fonte
geradora de recursos de tal modo que possa consumi-la parcial-
mente ou esgotá-la, tendo como defensores Elizabeth Carraza,
Roque Carrazza, Regina Helena Costa, Aires Barreto entre outros
(CAMARGO, 2008).
Uma outra corrente doutrinária compreende que o Princípio
do Não-confisco é inaplicável quando se trata de tributação extra-
fiscal. Filia-se a esta corrente Sacha Calmon (apud CAMARGO
2008, p. 119-120), para quem o Princípio da Vedação ao Confisco:

Cede o passo às políticas extrafiscais,


mormente as expressamente previstas na
Constituição, portanto onde o constituinte
previu a exacerbação da tributação para
induzir comportamentos indesejados, é
vedada a argüição do princípio do não con-
fisco tributário.

204
Entrementes, Sacha Calmon pondera seu entendimento ao
considerar que o afastamento do princípio não é ilimitado, vez
que não pode haver a absorção, por via do imposto, do próprio
bem ou renda (COÊLHO, 1995 apud CAMARGO, 2008).
Por sua vez, Hovarth (2002), citado por Camargo (2008),
embora concorde não poder ser aplicado o Princípio do Não-
confisco do mesmo modo para os tributos de caráter fiscal e
extrafiscal, não afasta, mas sim relativiza sua aplicação para os
tributos predominantemente extrafiscais, admitindo até mesmo
que sua fixação venha ultrapassar o quantum que normalmente
se exigiria de um tributo de caráter fiscal.
Em posição mais contundente, Camargo (2008) entende que
a exação extrafiscal poderia perfeitamente atingir foros de efeito
confiscatório, mediante até mesmo a absorção do bem ou renda
exatamente por atender os objetivos constitucionais.
Essa posição é também defendida por Bucher (1996) apud
Camargo (2008), para quem a progressividade, utilizada como
instrumento constitucional de promoção da função social da pro-
priedade, poderá atingir patamares que assim desejar o legislador,
ainda que em quantum superior ao valor econômico de que possa
dispor o contribuinte, com escopo de perseguir os objetivos cons-
titucionais calcificados no artigo 3º da Constituição cidadã.
Em que pese a divergência doutrinária, verifica-se que a cor-
rente mais harmônica com o espírito da Constituição Federal de
1998 é aquela defendida por Sacha Calmon. De fato, se o texto
constitucional autorizou a utilização dos tributos para deses-
timular condutas que não se coadunam com seus princípios e
objetivos, como o fez no caso do IPTU, e se a extrafiscalidade
adota a progressividade exacerbada para atingir seus fins, infere-
se que o Princípio do Não-confisco não é imponível à tributação
extrafiscal (COELHO, 1995).
Doutra banda, também não se pode tolerar que a tributa-
ção extrafiscal elimine o próprio bem ou a renda, impondo-se tal

205
limite ao afastamento do Princípio do Não-confisco, conforme
bem exortou Sacha Calmon.
O próprio texto constitucional conduz a tal entendimento,
ao estabelecer a gradação do emprego dos instrumentos urba-
nísticos em seu artigo 182, §4º, incisos I, II e III. Assim, não
haveria sentido permitir que o IPTU extrafiscal consumisse todo
o imóvel do proprietário renitente em cumprir a função social,
se a Constituição previu, como medida subsequente a sua aplica-
ção, a desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida
pública. Nesse sentido, Paulo Macedo (2004, p. 20) expõe que:

O art. 182, § 4º da Lei Maior impõe penalida-


des sucessivas, não se tratando a incidência
de IPTU progressivo da mais severa delas e
sim aquela prevista no inciso III do mencio-
nado parágrafo (a desapropriação). E, mesmo
no caso extremo de o proprietário de imóvel
urbano não proceder o seu adequado apro-
veitamento após cinco anos de incidência da
alíquota máxima do IPTU progressivo (art.
8º do Estatuto da Cidade), garantiu o texto
constitucional (art. 182, § 4º, III) que o mesmo
receberá o valor real da indenização e os juros
legais, vedando assim o confisco, embora per-
mitida a desapropriação.

Portanto, em que pese reconhecer-se que o princípio da


vedação do confisco cede passo à tributação extrafiscal, deve-se
ponderar tal entendimento, vez que a própria CF explicita ao exe-
geta que a tributação extrafiscal não pode absorver o próprio bem
ou renda.
A respeito do IPTU progressivo no tempo, Aires Barreto
afirma que a sistemática adotada pelo Estatuto da Cidade

206
esbarraria no princípio da vedação do confisco, e exemplifica sua
aplicação:

Tal como está, mesmo respeitado o valor venal


do imóvel não construído, poderá ser ado-
tada uma alíquota original de 10%, passando
no segundo ano para 15%, permanecendo em
15% nos terceiro, quarto e quinto anos. Segu-
ramente, em pouco tempo ocorrerá a absorção
de parcela considerável da propriedade (70%)
[...](2011, 1002)

Com o devido respeito ao entendimento do consagrado


doutrinador, mas com ele não se pode concordar. Conforme visto
linhas atrás, o princípio da vedação do confisco cede passo à tri-
butação extrafiscal, só encontrando limite na própria absorção da
propriedade. No exemplo extremado, não se pode alegar que o
limite de 15% (quinze por cento) extinga a propriedade, ainda
que considerada a somatória das alíquotas no prazo de 05 (cinco)
anos.
Entrementes, também cabe observar outro detalhe no exem-
plo proposto por Aires Barreto. Afirma o mestre que poderá ser
adotada uma alíquota original de 10%, passando-se nos demais
anos para alíquota máxima de 15%. Nesse ponto, cabe observar
o disposto no parágrafo 1º do artigo 7º da Lei 10.257, que prevê:

Lei 10.257 - Art. 7º. [...].


§ 1o  O valor da alíquota a ser aplicado a cada
ano será fixado na lei específica a que se refere
o caput do art. 5o  desta Lei e não excederá a
duas vezes o valor referente ao ano anterior,
respeitada a alíquota máxima de quinze por
cento.

207
Percebe-se pela redação do dispositivo que o valor da alí-
quota do IPTU não poderá exceder a duas vezes o valor referente
ao ano anterior. Pela exegese da norma é lícito afirmar que a
alíquota progressiva inicial também não poderá exceder a duas
vezes o valor da alíquota do ano anterior, quando não estava pre-
sente a tributação extrafiscal.
Desse modo, se o valor alíquota do IPTU em determinado
município é 1%, o valor do primeiro ano da progressão extrafiscal
não poderá exceder a 2%, vez que também deverá ser observada a
regra do parágrafo primeiro, do artigo 7º da Lei nº. 10.257/01 na
fixação da primeira alíquota progressiva no tempo.
Portanto, embora o princípio da vedação do confisco não se
aplique ao IPTU extrafiscal, a fixação das alíquotas progressivas
no tempo não fica ao livre talante do legislador municipal, que
deverá observar os limites fixados pelo Estatuto da Cidade, que
visam estabelecer a progressão gradativa do IPTU ao longo de 05
anos, sem culminar na própria absorção do imóvel urbano.

5. Considerações finais

Diante das graves consequências socioeconômicas e


ambientais causadas pelo desestruturado processo de urbaniza-
ção brasileiro, dar cumprimento à função social da propriedade
urbana não é uma faculdade do proprietário, mas sim um dever
que se lhe impõe com vistas a assegurar a própria sustentabilidade
da vida nas cidades.
A concepção de um direito de propriedade sagrado, absoluto,
ficou no tempo. Hoje a propriedade não serve apenas ao pro-
prietário, ela também deve servir aos interesses da coletividade,
mediante a sua utilização sadia, em compasso com as exigências
fundamentais de ordenação da cidade.
Refletindo este cenário, a Constituição da República de 1988
estabeleceu de forma pioneira regras da política urbana a ser

208
desenvolvida pelos municípios, impondo três sanções sucessivas
ao proprietário renitente em cumprir a função social da proprie-
dade: 1) obrigação de parcelar, utilizar ou edificar; 2) o IPTU
progressivo no tempo, e; 3) a desapropriação sanção.
Dentre tais instrumentos, destaca-se o IPTU progressivo no
tempo, tributo extrafiscal de espécie indutora, vez que visa deses-
timular a subutilização de imóveis, promovendo sua adequação
ao princípio da função social da propriedade urbana.
Com efeito, se a tributação é uma das formas de atuação do
estado brasileiro que mais sobressai, não pode ignorar a poten-
cialidade da utilização do IPTU extrafiscal como instrumento de
promoção da função social da propriedade urbana.
Para que seja possível sua aplicação, deverá o município
constatar a não edificação, subutilização ou não utilização do
imóvel urbano, bem como o descumprimento da ordem de parce-
lamento, edificação ou utilização compulsórios, estabelecida em
lei municipal específica para área incluída no plano diretor.
Atua o IPTU extrafiscal através da majoração progressiva da
sua alíquota pelo prazo de cinco anos, observado o disposto no
parágrafo primeiro, do artigo 7º da Lei nº. 10.257/01, que estabe-
lece que o valor da alíquota a ser aplicado a cada ano não poderá
exceder a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitado
o limite de 15%.
Em que pese o caráter sancionatório do IPTU extrafiscal,
não se pode confundir com a tributação de ato ilícito, vedada
pelo artigo 3º do Código Tributário Nacional. O IPTU extrafis-
cal não incide sobre fato ilícito, mas sim sobre o fato lícito de ser
proprietário de imóvel urbano. O agravamento do imposto em
razão do não cumprimento da função social da propriedade não
o descaracteriza.
Oportuno ressaltar que o Princípio da Vedação do Confisco
cede passo à tributação extrafiscal, nada obstante, esse distancia-
mento não é absoluto. Deve-se ponderar tal entendimento, vez

209
que a CF, ao estabelecer a desapropriação-sanção como instru-
mento subsequente à utilização do IPTU extrafiscal, explicita ao
exegeta que a tributação extrafiscal não pode absorver o próprio
bem ou renda.
Assim, desde que não extinga totalmente o bem, admite-se
que a tributação extrafiscal ultrapasse os padrões convencionais
da tributação fiscal, tendo sempre em vista que surge como ins-
trumento de intervenção econômica e de promoção dos objetivos
constitucionais.
Como frisado, o próprio Estatuto da Cidade cuidou de pon-
derar a utilização do IPTU extrafiscal, ao estabelecer o limite de
15%, bem como ao determinar que a progressão se dê de forma
compassada, sem que o valor da alíquota do ano seguinte ultra-
passe o dobro do valor referente ao ano anterior.
Esta regra também se impõe na fixação da alíquota do pri-
meiro ano, que não poderá exceder a duas vezes o valor da alíquota
original do IPTU, isto é, da alíquota não progressiva no tempo.
Logo, afere-se que não poderá o município fixar a alíquota
inicial da progressão extrafiscal em qualquer patamar, mas deverá
observar o disposto no artigo 7º, parágrafo primeiro da Lei nº.
10.257/01.
Ante todo o exposto, evidencia-se a importância do IPTU
progressivo no tempo, que atua, enquanto instrumento de orde-
nação do espaço territorial urbano, através de desestímulos à
manutenção de imóveis em desconformidade com a função social
da propriedade urbana, com vistas à construção de cidades mais
justas e ambientalmente menos predatórias.

Referências

ARANTES, Otília Beatriz Fiori. Urbanismo em fim de linha e da


modernização arquitetônica. São Paulo: EDUSP, 1998.

210
ARRUDA, Inácio; ANTERO, Luiz Carlos. Reforma Urbana e o
Estatuto da Cidade. Revista Teórica Política e de Informação, São
Paulo, n. 55, nov./dez. 1999. Disponível em:<http://grabois.org.br/
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BASSUL, José Roberto. Estatuto da Cidade: quem ganhou? Quem


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215
Capítulo 8

A tributação e o desenvolvimento de
pequenos municípios rurais no Brasil:
da zona cinzenta entre o IPTU e o ITR
à construção de uma política fiscal
adequada à realidade rural brasileira

Daniel Ferreira de Lira

[...] parece inegável a afirmação de que o


futuro do país depende da solução que será
encontrada para o Brasil rural, seja pelo fato
de que as regiões rurais ocupam a maior área
do espaço brasileiro, e é justamente onde se
encontram os ecossistemas mais sensíveis,
seja pelo fato de que aproximadamente um
terço da população brasileira vive nas regiões
com estas características (FAVARETO, 2010)

1. Considerações iniciais

O Direito, em sua caminhada rumo a pós-modernidade,


assim como sói ocorrer com outros ramos das ciências jurídicas,
passa a preocupar-se com a construção de um projeto nacional de
desenvolvimento para o Brasil.
Durante anos alijados do processo de discussão e à mar-
gem doutras ciências sociais no debate sobre o desenvolvimento
regional e nacional, alguns ramos do direito já acenam para a

217
construção de uma agenda de pesquisa que possa dar um maior
contributo para o planejamento nacional das próximas décadas.
Deixando o jurista, portanto, de ser um mero exegeta para tor-
nar-se, outrossim, um agente de intervenção sócio-jurídica mais
afinado com as grandes questões nacionais.
Nessa seara, o Direito Tributário, assim como outras dis-
ciplinas que cuidam do chamado direito público, assume uma
importância inegável, sobretudo, quando se debruça sobre ques-
tões afetas à fiscalização e a repartição de receitas tributárias entre
os entes federativos.
Como a maioria das políticas públicas de desenvolvimento,
inclusive, as fomentadas pelo governo federal, desenvolvem-se no
âmbito dos municípios, o Direito Tributário tem tentado colocar
a questão municipal um pouco mais no centro da discussão. Pois,
a despeito de ser o ente-mirim o grande executor de boa parte das
políticas públicas, mormente daquelas que são mais próximas ao
cidadão, o município ainda depende de um sistema de repartição
tributária centralizado em grande medida na figura da União e
dos Estados.
Ademais, alguns tributos municipais enfrentam “zonas cin-
zentas” de tributação que, por vezes, colocam dúvidas sobre a
legalidade da sua atividade fiscal, como a existente entre o ICMS
e o ISS, exempli gratia.
Neste artigo, portanto, discutem-se - adotando-se como
método o paradigma da complexidade de Edgard Morin -, os
limites jurídico-tributários entre a incidência e a não-incidência
do IPTU e do ITR, à luz da realidade rural e urbana brasileira
atual, numa dicotomia que se apresenta complexa, sob o prisma
da prática tributária.

218
2. Da relevância dos números relacionados à
questão dos pequenos municípios rurais
brasileiros
Há muita divergência sobre o processo de ocupação do ter-
ritório nacional brasileiro e sua divisão entre urbano e rural. Para
o IBGE, a maior parte da população brasileira seria urbana. Nessa
senda, segundo o CENSO 2010, a população hoje no Brasil é mais
urbanizada que há 10 anos: em 2000, 81% dos brasileiros viviam
em áreas urbanas, agora seriam 84%, o que daria aos brasileiros,
em termos de ocupação espacial, números muito próximos ao dos
países desenvolvidos. Inobstante, os elementos levados em consi-
deração para se aferir tais números, não sejam isentos de críticas.
Muito pelo contrário!
Há um dado irrealístico do grau de urbanização brasileiro
traçado pelo IBGE, o qual não é baseado no tamanho e na den-
sidade da população nos municípios. Assim, o critério do IBGE
dá sustentação para um olhar jurídico míope que não se coaduna
com os critérios utilizados por outros países desenvolvidos do
mundo (VEIGA, 2001), razão pela qual estima-se que apenas 60
% da população brasileira possa ser considerada efetivamente
urbana e que, em determinadas áreas rurais, a população tem cres-
cido até mais que nas áreas urbanas (KAGEYAMA, 2008). Assim
“nos 1.109 municípios mais atraentes do Brasil rural, a população
aumentou mais de 30% [entre 1991 e 2000], enquanto crescia 20%
no Brasil urbano, e 15% no conjunto do país” (VEIGA, 2001, p.10)
Verificam-se, em verdade, diversos estudiosos e estudos,
para além do IBGE, que atestam outra realidade rural no Brasil,
afirmando-se que, em verdade, cerca de 70% dos pequenos muni-
cípios brasileiros, assim considerados aqueles cuja população total
não excede a 20 mil habitantes, sejam eminentemente municípios
rurais, ou seja, quando revelados esses números apenas entre os
pequenos municípios brasileiros ele é ainda mais inquietante.

219
Assim, parece inegável a afirmação de que o futuro do país
depende da solução que será encontrada para o Brasil rural, seja
pelo fato de que as regiões rurais ocupam a maior área do espaço
brasileiro, e é justamente onde se encontram os ecossistemas
mais sensíveis, seja pelo fato de que aproximadamente um terço
da população brasileira vive nas regiões com estas características
(FAVARETO, 2010).
A tributação pode ser um dos vetores do desenvolvimento
desses pequenos municípios nacionais que são, em verdade, muni-
cípios rurais, nos quais o liame entre a área urbana e rural é quase
inexistente, sobremaneira na região norte e nordeste brasileira, o
que força o legislador, o intérprete, enfim, o aplicador do direito, a
ter um olhar mais acurado sobre a realidade dos pequenos muni-
cípios brasileiros que passam a exigir da legislação tributária, sob
o prisma do desenvolvimento, uma maior e melhor adequação.

3. O imbricamento tributário do IPTU e do ITR à


luz da realidade rural e regional brasileira

De competência tributária municipal (art.156, I, da


CRFB/88), mediante lei ordinária municipal1, o IPTU é tributo
cuja sujeição passiva abrange quem detenha qualquer direito de
gozo sobre bem imóvel, seja esse direito pleno ou limitado. Nessa
senda, proprietários, titulares de domínio útil ou possuidores ad
usucapionem2 de bens imóveis urbanos localizados no município,
então elemento espacial do tributo em tela, estarão sujeitos ao

1 Na hipótese de território federal, hodiernamente inexistente, essa competência


será da União e, portanto, sua instituição se dará por lei ordinária federal, inte-
ligência do art. 147 da CRFB/88.
2 Posse qualificada pela possibilidade de aquisição do domínio ou a propriedade
por usucapião.

220
recolhimento do IPTU no dia 1º de janeiro de cada ano, então ele-
mento temporal, cuja base de cálculo será o valor venal do imóvel.
Já o ITR (art.153, VI, da CRFB/88) é tributo federal, mas
já fora tributo estadual (CF de 1946) e tributo municipal (EC
n.5/61), sendo, hodiernamente, regido pela lei nº 9.393/96, regu-
lamentada pelo Decreto nº 4.382/02.
De caráter nitidamente extrafiscal, o ITR é vocacionado à
implementação de políticas agrárias, sendo, inclusive, a partir
da EC nº 42/03 também progressivo, talqualmente o é o próprio
IPTU, por seu turno, variando as alíquotas de forma a desesti-
mular a manutenção das propriedades improdutivas, não se
revelando incidente sobre pequenas glebas rurais, assim definidas
em lei, desde que o proprietário não possua outro imóvel.
A base de cálculo do ITR é o valor fundiário da propriedade
e, assim como o IPTU, o ITR está sujeito ao mesmo elemento
temporal, qual seja: a comprovação da propriedade, domínio ou
posse qualificada imobiliária rural em 1º de janeiro do ano fis-
cal em curso, entretanto, sob o prisma espacial, sua incidência se
dá por exclusão, ou seja, o ITR incidirá sobre regiões municipais
que não sejam consideradas urbanas por lei local, e é exatamente
nesse ponto que surge uma discussão deveras relevante.
A maior parte dos pequenos municípios brasileiros, ou seja,
municípios cuja população local não excede a 20 mil habitan-
tes, não são municípios efetivamente urbanos, são, em verdade,
municípios rurais, consoante demonstrado linhas atrás. Desse
modo, como a federação centrífuga brasileira exigiu que o muni-
cípio, enquanto ente federativo, tivesse como sede uma cidade, a
área rural, porquanto, ficou à mercê das políticas urbanas e dos
serviços públicos concentrados nessas áreas.
Porém, essas cidades existem ao longo de todo o interior do
Brasil, mas são eminentemente cidades-rurais. O que faz com
que o critério da localização, aparentemente hoje adotado pela

221
legislação brasileira para se definir a incidência do IPTU, seja
insuficiente e dissociado da realidade nacional, sobretudo, nas
regiões norte, nordeste e centro-oeste do país, onde essa realidade
é ainda mais latente.

4. Crítica ao critério da localização – uma ficção


inadequada como toda ficção

Hodiernamente, o critério adotado para a fixação do IPTU


ou do ITR, inteligência da lei 9.393/96, corroborado por reiteradas
decisões do STF, é o critério da localização, ou seja, considera-se
urbano o imóvel localizado em área urbana, cf. previsão em lei
municipal, independentemente de sua finalidade.
Nessa senda, o conceito tributário de zona urbana é constru-
ído a partir da diretriz estabelecida pelo art.32, §§ 1º e 2º do CTN,
segundo o qual:

Art. 32. O imposto, de competência dos Muni-


cípios, sobre a propriedade predial e territorial
urbana tem como fato gerador a propriedade,
o domínio útil ou a posse de bem imóvel por
natureza ou por acessão física, como defi-
nido na lei civil, localizado na zona urbana do
Município.
§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se
como zona urbana a definida em lei municipal;
observado o requisito mínimo da existência
de melhoramentos indicados em pelo menos
2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou
mantidos pelo Poder Público: (grifos nossos)
I - meio-fio ou calçamento, com canalização
de águas pluviais;

222
II - abastecimento de água;
III - sistema de esgotos sanitários;
IV - rede de iluminação pública, com ou sem
posteamento para distribuição domiciliar;
V - escola primária ou posto de saúde a uma
distância máxima de 3 (três) quilômetros do
imóvel considerado.
§ 2º A lei municipal pode considerar urbanas
as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana,
constantes de loteamentos aprovados pelos
órgãos competentes, destinados à habitação, à
indústria ou ao comércio, mesmo que locali-
zados fora das zonas definidas nos termos do
parágrafo anterior.

Assim, segundo o CTN, mesmo sendo definido em lei muni-


cipal, o conceito de zona urbana deve reconhecer pelos menos
dois melhoramentos apontados nos incisos suso transcritos do §
1º do art. 32 do Código Tributário Nacional. Não seria impossível,
mesmo provável, encontrar municípios brasileiros cuja lei local
tenha definido como urbana determinada localidade por reunir,
basicamente, abastecimento de água, iluminação pública e escola
primária precária próxima. Mas a questão fulcral da problemática
não está aqui, mas sim na inobservância doutros critérios, como
o da destinação econômica do imóvel.
Cumpre registrar, nesse sentido, que o critério da destinação
econômica ainda aparece em alguns julgados. E que a lei 5.868/72,
que trazia em seu art. 6º o conceito de imóvel rural, teve o refe-
rido dispositivo declarado inconstitucional pelo Senado Federal,
tendo sua execução suspensa por meio da resolução n.313/83. O
referido conceito levava em consideração o critério da destinação
econômica, senão vejamos:

223
Art. 6º Para fim de incidência do Imposto
sobre a Propriedade Territorial Rural, a que se
refere o art. 29 da Lei nº 5.172, de 25 de outu-
bro de 1966, considera-se imóvel rural aquele
que se destinar à exploração agrícola, pecuá-
ria, extrativa vegetal ou agroindustrial e que,
independentemente de sua localização, tiver
área superior a 1 (um) hectare.
Parágrafo único. Os imóveis que não se
enquadrem no disposto neste artigo, indepen-
dentemente de sua localização, estão sujeitos
ao Imposto sobre a Propriedade Predial e Ter-
ritorial Urbana, a que se refere o art. 32 da Lei
nº 5.172, de 25 de outubro de 1966.

O pecado da referida lei está na adoção também de apenas


um critério, qual seja: o da destinação econômica, pois fixar um
ou outro critério isoladamente é desconhecer a imbricada relação
cidade-campo, evidenciada nos pequenos municípios brasilei-
ros, quais sejam, aqueles cuja população máxima não excede a
20 mil habitantes e que são imensa maioria quando se pensa nos
5.565 municípios que compõem ao lado dos estados-membros e
da União, a República Federativa do Brasil. Com a percuciência
que lhe é peculiar Kyoshi Harada (2008, p.02), assim compreende
a questão:

Aliás, a adoção do critério da destinação do


imóvel impossibilitaria ao Município o cum-
primento de sua missão de ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade
(art. 182 da CF), pois simplesmente desapare-
ceria a fronteira entre as zonas rural e urbana.
O território municipal ficaria constituído de

224
imóveis urbanos e de imóveis rurais, de forma
intercalada, impedindo ao Município de con-
ferir a função social à propriedade imobiliária,
pois esta, em relação ao imóvel rural, cabe ape-
nas à União (art. 186 da CF).

O Supremo Tribunal Federal, apesar de, na esteira do Senado,


declarar a inconstitucionalidade do artigo 6º da Lei nº 5.868/72,
nos autos do Recurso Extraordinário nº 140.773-5/210 – SP, com
um entendimento mais recente, na determinação da cobrança do
tributo, mesclou o conceito territorial com a destinação econô-
mica para tentar combater a bitributação pelo IPTU e pelo ITR,
dada a realidade dos municípios brasileiros, assim considerando
no julgamento:

[...] II - O c. Supremo Tribunal Federal pacifi-


cou o entendimento no sentido de que a regra
do art. 32 do Código Tributário Nacional,
na redação dada pelo art. 15 do Decreto-Lei
57/66, foi recepcionada pela Constituição
Federal de 1967, pela Emenda Constitucional
01/69 e pela atual Constituição Federal de 1988
como norma com natureza de lei Complemen-
tar, por ser regra geral tributária acerca dos
tributos ITR e IPTU, assim somente podendo
ser alterada por norma desta mesma espécie,
pelo que declarou a inconstitucionalidade do
art. 6° e seu parágrafo único da Lei 5.868/72
(STF. RE 94.850-8/MG. LEX 46/91. Rel. Min.
Moreira Alves) e também do art. 12 da mesma
Lei (na parte que revogava o art. 15 do Decreto
-Lei 57/66 (STF. RE 140773 / SP. J. 08/10/1998,
DJ 04-06-1999, p. 17; EMENT 1953-01/127.

225
Rel. Min. Sydney Sanches; Resolução 09/2005
do Senado Federal), restabelecendo assim a
plena vigência do art. 32 do CTN, impondo a
regra da prevalência da destinação do imóvel
para fins de incidência do ITR ou do IPTU,
sujeitando-se o imóvel com destinação rural
ao ITR mesmo que esteja na área urbana do
município.

Forçoso é concluir que no julgamento acima a adoção do


critério da localização pelo STF, sem considerar outro elemento
senão o da inconstitucionalidade formal do referido dispositivo,
não se adentrou no mérito de sua adequação à realidade brasileira,
como se espera talvez do STF, enquanto tribunal constitucional.
Entendeu o Supremo Tribunal Federal que a fixação de critério
para definição de imóvel é matéria que se insere no campo de
normas gerais sobre tributação, pelo que somente lei complemen-
tar poderia revogar a expressa disposição do CTN.
Mas, no STJ, houve oportunidades para análises recentes do
mérito dessa discussão, senão vejamos:

TRIBUTÁRIO. IMÓVEL NA ÁREA


URBANA. DESTINAÇÃO RURAL. IPTU.
NÃO-INCIDÊNCIA. ART. 15 DO DL 57⁄1966.
RECURSO REPETITIVO. ART. 543-C DO
CPC. 1. NÃO INCIDE IPTU, MAS ITR,
SOBRE IMÓVEL LOCALIZADO NA ÁREA
URBANA DO MUNICÍPIO, DESDE QUE
COMPROVADAMENTE UTILIZADO EM
EXPLORAÇÃO EXTRATIVA, VEGETAL,
AGRÍCOLA, PECUÁRIA OU AGROINDUS-
TRIAL (art. 15 do DL 57⁄1966). 2. Recurso
Especial provido. Acórdão sujeito ao regime

226
do art. 543-C do CPC e da Resolução 8⁄2008
do STJ.3
TRIBUTÁRIO. IPTU. ITR. IMÓVEL. EXPLO-
RAÇÃO EXTRATIVA VEGETAL. ART. 32
DO CTN, 15 DO DECRETO-LEI Nº 57⁄66. 1.
O artigo 15 do Decreto-Lei nº 57⁄66 exclui da
incidência do IPTU os imóveis cuja destina-
ção seja, comprovadamente a de exploração
agrícola, pecuária ou industrial, sobre os quais
incide o Imposto Territorial Rural-ITR, de
competência da União. 2. Tratando-se de imó-
vel cuja finalidade é a exploração extrativa
vegetal, ilegítima é a cobrança, pelo Municí-
pio, do IPTU, cujo fato gerador se dá em razão
da localização do imóvel e não da destinação
econômica. Precedente. 3. Recurso especial
improvido.4

Estas decisões têm como esteio o decreto-lei 57/66 que altera


dispositivos sobre lançamento e cobrança do Imposto sobre a
Propriedade Territorial Rural, instituindo normas sobre arreca-
dação da Dívida Ativa correspondente, e outras providências. O
art. 15 do referido decreto assim dispõe: “O disposto no art. 32
da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, não abrange o imóvel
de que, comprovadamente, seja utilizado em exploração extrativa
vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, incidindo assim,
sobre o mesmo, o ITR e demais tributos com o mesmo cobrados”.

3 REsp 1112646⁄SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO,


julgado em 26⁄08⁄2009, DJe 28⁄08⁄2009.
4 REsp 738.628⁄SP, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, jul-
gado em 12⁄05⁄2005, DJ 20⁄06⁄2005 p. 259.

227
É nessa linha, inclusive, o aresto abaixo colacionado do Superior
Tribunal de Justiça:

TRIBUTÁRIO. IPTU. ITR. FATO GERADOR.


IMÓVEL SITUADO NA ZONA URBANA.
LOCALIZAÇÃO. DESTINAÇÃO. CTN, ART.
32. DECRETO-LEI N. 57⁄66. VIGÊNCIA.
1. Ao ser promulgado, o Código Tributário
Nacional valeu-se do critério topográfico para
delimitar o fato gerador do Imposto sobre
a Propriedade Predial e Territorial Urbana
(IPTU) e o Imposto sobre a Propriedade
Territorial Rural (ITR): se o imóvel estivesse
situado na zona urbana, incidiria o IPTU; se
na zona rural, incidiria o ITR. 2. Antes mesmo
da entrada em vigor do CTN, o Decreto-Lei
nº 57⁄66 alterou esse critério, estabelecendo
estarem sujeitos à incidência do ITR os imó-
veis situados na zona rural quando utilizados
em exploração vegetal, agrícola, pecuária ou
agroindustrial. 3. A jurisprudência reconhe-
ceu validade ao DL 57⁄66, o qual, assim como
o CTN, passou a ter o status de lei complemen-
tar em face da superveniente Constituição de
1967. Assim, o critério topográfico previsto no
art. 32 do CTN deve ser analisado em face do
comando do art. 15 do DL 57⁄66, de modo que
não incide o IPTU quando o imóvel situado

228
na zona urbana receber quaisquer das destina-
ções previstas nesse diploma legal. 4. Recurso
especial provido.5

Assim, mostra-se mui relevante, para a definição da inci-


dência do ITR (Imposto Territorial Rural) e do IPTU (Imposto
Predial e Territorial Urbano), a destinação econômica do imóvel
tributável, e não apenas a sua localização (rural ou urbana). O art.
32 do CTN não mais prevalece à vista dos arts. 15 e 16, do DL nº
57/66, não revogado pela Lei nº 5.868/72, declarada inconstitu-
cional pelo STF e suspensa sua vigência pela Resolução nº 313/83,
do Senado Federal. Assim, pode o Município instituir o IPTU
sobre os bens imóveis localizados em sua zona urbana, definida
em lei municipal, qualquer que seja o seu uso e destinação, res-
salvados, contudo, os utilizados em exploração extrativa vegetal,
agrícola, pecuária ou agro-industrial, que se sujeitam unicamente
ao ITR, de competência federal.
Ademais, cabe ao Município comunicar ao proprietário que
o seu imóvel rural foi incluído no cadastro fiscal para efeitos do
IPTU em razão de sua consideração como urbano, e não ao seu
proprietário, no sentido de que este informe que o seu imóvel está
sujeito ao ITR, ensejando a ampla possibilidade de impugnação
de sua parte, o que, uma vez não ocorrendo, considerando o cará-
ter eminentemente rural e a destinação econômica do imóvel em
questão, deve incidir apenas o Imposto Territorial Rural – ITR.
Haja vista a vinculante declaração de inconstitucionalidade
do Supremo Tribunal Federal sobre o art. 6º e seu parágrafo único,
da Lei nº 5868/72, e, principalmente, do art. 12 na parte que revo-
gara o art. 15 do Decreto-Lei nº 57/66, o qual o Senado Federal,

5 (REsp 492.869⁄PR, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA


TURMA, julgado em 15⁄02⁄2005, DJ 07⁄03⁄2005 p. 141.

229
desta feita, através da Resolução nº 09, de 07/06/2005, também
suspendera a eficácia, vale dizer que o art. 15 do DL 57/66 não
está revogado.
Em decisão publicada em 30 de março de 2011, o TRF da
3ª Região, no julgamento da Apelação Cível nº 42132/SP, assim
decidiu:

PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. IPTU


E ITR. INCIDÊNCIA. INSUFICIÊNCIA DO
CRITÉRIO DA LOCALIZAÇÃO DO IMÓ-
VEL. DESTINAÇÃO DO IMÓVEL. CTN,
ART. 32. DECRETO-LEI N. 57 /66. 1. A regra
do art. 32 do Código Tributário Nacional, na
redação dada pelo art. 15 do Decreto-Lei nº 57
/66, foi recepcionada pela Constituição Fede-
ral de 1967, pela Emenda Constitucional nº 01
/69 e pela atual Constituição Federal de 1988
como norma com natureza de lei complemen-
tar, por ser regra geral tributária.

Essa construção que tem força no STJ e que parece ser a


orientação da maioria dos tribunais regionais federais é mais con-
sentânea com a realidade dos pequenos municípios brasileiros,
pois estabelece, como regra, o critério da localização assim como
fez o STF, mas sem olvidar da destinação econômica nas hipóteses
do imóvel destinar-se à atividade de exploração vegetal, agrícola,
agropecuária ou agroindustrial, independentemente de estar
localizado ou não no perímetro urbano, o que atinge em cheio os
pequenos municípios rurais brasileiros.
A partir dessa primeira conclusão, chega-se a seguinte
indagação: como ficariam os municípios cuja atividade é emi-
nentemente agrícola ou rural, com imóveis localizados em área
urbana, mas que desenvolvem atividade rural? Isso não geraria

230
uma abrupta diminuição na arrecadação municipal de IPTU e
um aumento da arrecadação do ITR? Apenas à guisa de exemplo
existem municípios que são totalmente rurais, como o município
de Nova Ramada no Rio Grande do Sul6.
Harada (2008, p.01), demonstra preocupação com a temá-
tica ao aduzir que:

O crescimento da cidade com a progressiva


expansão de zona urbana do município, inclu-
sive, com quase a absolvição total da zona rural
em algumas comunas, têm trazido problemas
de ordem tributária para diversos munícipes,
que sempre se dedicaram às atividades agro-
pastoris. São surpreendidos, da noite para o
dia, com a nova tributação: o IPTU 'n' vezes
mais oneroso do que o tradicional ITR que
vinham pagando.

A verdade é que o ITR pode e deve ser fiscalizado e cobrado


pelos municípios que assim optarem, na forma da lei, desde que
não implique redução de imposto ou renúncia fiscal.
Nesses casos, poderá o município ficar com o total do pro-
duto de arrecadação do ITR, cf. art.158, II, da CRFB/88, passando
a estar obrigado a fazê-lo, in casu, sob pena de ver diminuir dras-
ticamente a sua arrecadação. Assim, a regra constitucional de
delegação da capacidade tributária ativa passaria a impor aos
municípios uma regra de sobrevivência tributária.

6 Nova Ramada é um municípiobrasileiro do estado do Rio Grande do Sul, com


base econômica no agro negócio. Sua população estimada no CENSO 20010
era de 2.437, com PIB per capita de R$ 20 763,38, e PIB geral de 51 700,814,
além de IDH de 0,77. Portanto, um município rural rico, se comparado a outros
pequenos municípios.

231
Nem todos os agricultores abandonaram as suas terras ante
a expansão urbana, como são os casos dos cultivadores de horta-
liças de São Bernardo do Campo, que não mais conseguem arcar
com os pesados encargos tributários do IPTU, em substituição
ao ITR, que tem como base de cálculo o valor fundiário, ou seja,
o valor da terra nua (valor da terra sem edificações ou culturas).
O ITR permite, ainda, 90% de desconto, sendo 45% pelo grau
de utilização da terra (GUT) e 45% pelo grau de eficiência na
exploração (GEE). Isso, sem contar a imunidade instituída pela
Constituição Federal em relação a pequenas glebas rurais explo-
radas pelo proprietário, que não possua outro imóvel, nos termos
da lei (art. 153, § 4º, II da CF).
O problema da tributação pelo IPTU, em lugar do ITR, nem
sempre é de ordem jurídica, como acontece em alguns Municípios
de tradição agrícola, mas que com o passar dos tempos transfor-
maram seus territórios em zonas urbanas de conformidade com
as normas do CTN. (HARADA, 2008, p.03)
Hoje, a despeito da regra constitucional, poucos são os peque-
nos municípios que promovem a fiscalização e o recolhimento
do ITR, o que provoca um grande número de imóveis rurais que
não são compelidos a recolher o referido tributo por ausência de
atuação eficaz da administração tributária federal nessas áreas,
exceto quando da alienação destas, o que empobrece, do ponto
de vista fiscal, o próprio município. Cumpre registrar que a EC
42/03 foi, em muito, impulsionada pelos prefeitos desses peque-
nos municípios, passando a permitir, portanto, o repasse de 100%
da arrecadação do ITR aos municípios que se conveniarem com
a União no sentido de promover sua fiscalização e arrecadação.
Se a fiscalização parte da União, apenas 50% será repassado
ao município sede da área rural tributada, porém, a regra de dele-
gação de capacidade tributária ativa, dependia de lei, razão pela
qual foi publicada a lei 11.250/05, que em seu art.1º preceitua que
compete à Secretaria da Receita Federal, celebrar convênios com

232
o Distrito Federal e os Municípios que assim optarem, visando
a delegar as atribuições de fiscalização, inclusive a de lança-
mento dos créditos tributários, e de cobrança do Imposto sobre
a Propriedade Territorial Rural, sem prejuízo da competência
supletiva da Secretaria da Receita Federal.
Havendo delegação aos municípios, por meio de convênios,
a arrecadação do ITR dar-se-ia talqualmente ocorre com o IPTU,
o que para os municípios seria um grande avanço, sob o prisma
exacional.
Mas, a despeito de tudo isso, o valor de arrecadação do
ITR despencou, chegando a uma média de 400 milhões de reais
anuais, o que é um valor irrisório se comparado ao volume de
arrecadação que outros tributos federais promovem, o que não é
suficiente sequer para as despesas e necessidades básicas dessas
regiões, como, por exemplo, a melhoria da acessibilidade rural
para escoamento produtivo e circulação de pessoas, a partir da
manutenção e/ou ampliação de estradas vicinais.
Segundo o Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário
(IBPT), o Imposto Territorial Rural é o que menos arrecada no
Brasil, dentre os demais impostos. Em 2009, foram arrecadados
aproximadamente R$ 470 milhões, ao passo que o ICMS arreca-
dou nesse mesmo período a quantia R$ 226,09 bilhões em todo
o país; e o IRPF e o IRPJ juntos somaram R$ 191,6 bilhões de
arrecadação.
O total de ITR a ser efetivamente lançado ainda nos início
dos anos 2000, em verdade, era de mais de R$ 4 bilhões de reais, o
que passaria a significar aproximadamente 1,76% da arrecadação
tributária federal. Embora esse percentual signifique muito em
relação aos atuais 0,1% que se arrecada atualmente com o ITR,
ele fica ainda distante de números como os 3% de alguns países
europeus, como a França e a Itália, os 4,5% do Chile, os 5% dos
EUA ou os 6% de arrecadação em ITR a que chegam os uruguaios
(SOUZA, 2001).

233
Nesse sentido, mister é repetir a advertência de Souza (2004,
p.07), in verbis:

A participação do imposto cobrado sobre as


terras rurais em relação ao total da receita tri-
butária representa 5% (cinco por cento) nos
EUA e Canadá, 3% (três por cento) na França e
na Itália, 6% (seis por cento) no Uruguai e 4,5%
(quatro e meio por cento) no Chile, enquanto
no Brasil esse percentual em nenhuma vez,
nas últimas décadas, alcançou 0,3% (três déci-
mos percentuais) da receita tributária federal.
É tão desprezível o valor arrecadado no Brasil
a título de ITR que, no ano de 2001, a arre-
cadação de R$ 245 milhões significou apenas
0,05% (cinco centésimos percentuais) da arre-
cadação total dos tributos federais.

Como pontua o referido autor, esses números são ainda mais


relevantes em razão da dimensão do território nacional, pois o
Brasil possui uma extensão territorial de 845.118.900 hectares,
dos quais, segundo estudos, 552.500.000 hectares se constituem
em área tributável, desses apenas 35% não seriam tributáveis, pois
estão destinados a finalidades específicas, como o assentamento
indígena, a preservação ecológica ou são áreas cujos imóveis
rurais, pelo seu tamanho, estariam imunes à tributação (SOUZA,
2004). Lembrando-se, nesse sentido, do enunciado da súmula 595
do STF, segundo a qual “o proprietário que não possua outro imó-
vel poderá gozar de imunidade das pequenas glebas rurais.”
Ocorre que a possibilidade trazida pela EC nº42/2003 de exer-
cício de fiscalização do ITR pelos municípios, por vezes, esbarra
nas exigências estabelecidas pela Receita Federal para a celebração
do referido convênio, pois, por exemplo, o município, interessado

234
em ficar com 100% da arrecadação, deve ter um quadro de servi-
dores próprio com curso de formação pela ESAF, ocupantes dos
cargos com atribuições de lançamento dos créditos tributários.
A instrução normativa RFB 884/2008, aduz que para a cele-
bração do convênio de que trata esta Instrução Normativa, o
Município optante deverá não ter convênio do ITR denunciado
pela RFB nos últimos 2 (dois) anos, o que ocorre, por exemplo,
quando o conveniado deixar de: a) informar os valores de terra
nua por hectare (VTN/ha), para fins de atualização do Sistema
de Preços de Terras (SIPT) da RFB; ou b) deixar de cumprir as
metas mínimas de fiscalização definidas pela RFB, observadas
as resoluções do CGITR; o município deverá ainda dispor de
estrutura de tecnologia da informação suficiente para acessar
os sistemas da Receita Federal, que contemple equipamentos e
redes de comunicação; ademais, possuir quadro de carreira de
servidores com atribuição de lançamento de créditos tributários;
prestar atendimento decorrente dos procedimentos fiscais por ele
efetuados; atender as solicitações de retificação de lançamento
por ele efetuado sem prévia intimação do sujeito passivo; expe-
dir auto de infração, intimação, avisos e outros documentos em
conformidade com modelos aprovados pela Receita Federal; tudo
isso, arcando com os custos de treinamento a seus servidores que
será realizado, em regra, pela Escola Superior de Administração
Fazendária (ESAF); e com a expedição de auto de infração, inti-
mação, avisos e outros documentos.
Assim sendo, estando conveniado o município, este poderá
arrecadar o ITR, assim como arrecada o próprio IPTU, fazendo
jus a 100% (cem por cento) do produto da arrecadação do ITR,
referente aos imóveis rurais nele situados, a partir do 1° (primeiro)
dia útil do 2° (segundo) mês subsequente à data de celebração do
convênio.
A questão, no entanto, é que boa parte desses peque-
nos municípios rurais brasileiros que, poderiam ampliar sua

235
arrecadação e, portanto, reverter em desenvolvimento local, não
tem condições técnicas, logísticas e até financeiras, ou, por vezes,
interesse político suficiente, para atender às exigências da porta-
ria 884/2008 da Receita Federal.
Cumpre registrar que, aderindo o município ou o DF ao refe-
rido convênio que lhe permitirá ficar com 100% da arrecadação
tributária do ITR, a legitimidade para a propositura da execução
fiscal respectiva será do próprio município e não da União. Filiamo-
nos a este pensamento por compreendermos que a legitimidade
ad causam se define pela identidade entre as partes materiais e as
partes formais, ou seja, a identidade entre quem está na relação
jurídico-tributária, lançando, fiscalizando e arrecadando e quem
está do outro lado como contribuinte ou responsável tributário, o
que, in casu, se revelaria entre o município e o particular.

5. Mais duas breves considerações sobre esse


imbricamento

Há duas outras questões que ainda precisam ser enfrentadas


quando se trata da “zona cinzenta” existente entre o ITR e o IPTU,
sobretudo, quando a questão é colocada fora dos grandes centros
urbanos, portanto, no horizonte dos pequenos municípios rurais
brasileiros, quais sejam: o imóvel por acessão física e as áreas
urbanizáveis, senão vejamos.

5.1 O imóvel por acessão física e o ITR

Para efeitos de IPTU, considera-se imóvel o bem que assim


se estabeleça, seja por acessão física ou natural. Inobstante, no
caso do ITR, não há fato gerador quanto ao imóvel rural por aces-
são física, apenas natural.

236
Pode-se dividir os bens imóveis em três categorias, a saber:
a) imóveis por natureza; b) imóveis por acessão física e; c) imóveis
por acessão intelectual.
Por natureza é o solo e tudo aquilo que lhe incorporar natu-
ralmente, assim a terra nua rural sofreria a incidência do ITR. Já
os bens imóveis por acessão física, então objeto de tributação pelo
IPTU, “são bens que o homem incorpora permanentemente ao solo”
(FIUZA, 2004, p.173), a exemplo das construções, e das sementes
lançadas à terra. Assim, o ITR não poderá ter incidência sobre os
acréscimos e melhoramentos evidenciados sobre a terra nua rural, o
valor de sua base de cálculo, portanto, estaria adstrito a área natural
composta basicamente da terra e do subsolo, e não das plantações
ou edificações realizadas, razão pela qual é legítima a preocupação
com a exata identificação da área rural, pois, do contrário, o pro-
prietário poderá estar sujeito a uma tributação maior do IPTU que
leva em consideração a acessão física, para além da natural, em sua
base de cálculo, vez que é referente ao valor venal do bem.
Mas ainda existe uma terceira classificação, qual seja: bens
imóveis por acessão intelectual, os quais “são os bens que o pro-
prietário intencionalmente destina e mantém no imóvel para
exploração industrial, aformoseamento ou comodidade (art 43,
III, do CC/16)” (STOLZE, 2007, p.262). Há divergência doutri-
nária civilista sobre a existência dessa classificação sob a égide do
Código Civil de 2002, pois o legislador não a faz constar expressa-
mente no texto da lei, como o fez no Código Civil de 1916. Sílvio
de Salvo Venosa (2006, p. 311) aduz que essa “noção (acessão
intelectual) também deve estar compreendida na fórmula geral
do novo art. 79”. Gustavo Tepedino, por sua vez, obtempera que
“o legislador rejeitou a aderência legal e automática dessa classe
de bens aos bens imóveis, o que vale rejeitar qualquer espécie de
acessão intelectual, implicitamente configurada.” (TEPEDINO,
2004, p. 174). Essa discussão não tem relevância tributária no
tocante ao ITR ou IPTU.

237
Questão curial, nessa senda, é a referente as “ilhas artificiais”
existentes em diversas áreas de lazer país afora, dentro de açudes
privados, lagos privados, lagoas privadas etc, muitos dos quais
localizados em áreas rurais, mas, consoante apontado acima tais
acessões físicas não estarão sujeitas à tributação e ITR, embora
possam estar sujeitas a tributação por IPTU, se o empreendi-
mento estiver localizado em zona urbana.
Esse mesmo entendimento é aplicado as sítios, granjas e
chácaras de recreio que estarão sujeitos a IPTU se localizados em
área urbana, isto é, atender aos parâmetros estabelecidos no art.
32 do CTN e em lei municipal.

5.2 Áreas urbanizáveis ou de expansão urbana

Pelo CTN as áreas urbanizáveis ou de expansão urbana,


mesmo que localizadas fora das zonas definidas como tais, desde
que previstas em lei municipal e o seu lote esteja previsto em
loteamento aprovado pelos órgãos competentes, mesmo que não
servidos pelos melhoramentos retromencionados, são designati-
vos de áreas urbanas e, portanto, também, estão sujeitos a IPTU e
não a ITR, o que se coaduna com o plano de expansão e desenvol-
vimento urbano dos municípios brasileiros

6. Considerações Finais

Diante de todo o exposto, pode-se chegar as seguintes con-


siderações: a) o critério adotado para se definir a incidência do
IPTU ou do ITR é o critério da localização, assim sendo, se o
imóvel está situado em área considerada urbana, consoante lei
municipal local, observados os parâmetros estabelecidos pelo art.
32 do CTN, sofrerá a incidência do IPTU, assim, por exclusão,
os demais imóveis sofrerão incidência de ITR, salvo as hipóteses
em que este tributo também não incida, mesmo em se tratando

238
de área rural; b) Há exceções a essa regra, qual seja: imóvel cuja
finalidade é a exploração extrativa vegetal, agrícola ou agropasto-
ril torna ilegítima a cobrança pelo Município do IPTU, cujo fato
gerador se dá em razão da localização do imóvel e não da desti-
nação econômica, mas, nesses casos, mesmo estando o imóvel em
área urbana, em razão da atividade desenvolvida estariam sujeitos
ao ITR, inteligência do DL 57⁄66.
Ademais, é preciso compreender a dinâmica de organização
espacial dos municípios brasileiros, os quais são eminentemente
rurais, ressalvadas as metrópoles urbanas que são poucas se
comparadas ao universo de mais de 5.500 municípios, a fim de,
ad leg ferenda, criarmos uma legislação tributária que melhor se
coadune com essa realidade, e, que de fato, promova desenvol-
vimento. Afinal, não há possibilidade de desenvolvimento sem
investimento público, e não há investimento público se não hou-
ver poupança pública que permita esse investimento. Até lá, a
apropriação municipal dos valores arrecadados com ITR aponta
como uma possível solução, inclusive, para o imbricamento
existente entre ele e o ITR e as possibilidades de bitribução que
são latentes. Inobstante, existam dificuldades institucionais
na celebração dos convênios entre a União, por intermédio da
Receita Federal, e os municípios interessados, ora em virtude
das exigências estabelecidas para o credenciamento municipal,
ora por ausência de interesse político municipal em viabilizar o
convênio.
Por fim, cumpre ainda registrar que para efeitos de IPTU
considera-se imóvel o bem que assim se estabeleça, seja por aces-
são física ou natural. Inobstante, no caso do ITR, não há fato
gerador quanto ao imóvel rural por acessão física, apenas por
acessão natural e as áreas urbanizáveis ou de expansão urbana
mesmo que localizadas fora das zonas definidas como tais, desde
que previstas em lei municipal e o seu lote esteja previsto em
loteamento aprovado pelos órgãos competentes, mesmo que não

239
servidos pelos melhoramentos previstos no art. 32 do CTN, são
designativos de áreas urbanas e, portanto, também, estão apenas
sujeitos a IPTU.

Referências

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República


Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal.

______________ Lei nº 5. 172, de 25 de Outubro de 1966


(Código Tributário Nacional). Dispõe sobre o Sistema Tributário
Nacional e Institui Normas Gerais de Direito Tributário Aplicáveis
à União, Estados e Municípios. Diário Oficial [da] Republica
Federativa do Brasil. Brasília, DF, v. 132, n. 152, p. 12037, 25 out.,
1966. Seção 1. pt. 1.

______________ Supremo Tribunal Federal. Recurso


Extraordinário nº 140773 / SP. J. 08/10/1998, DJ 04-06-1999, p.
17; EMENT 1953-01/127. Rel. Min. Sydney Sanches; Resolução
09/2005 do Senado Federal. Disponível em: <http://www.stf.jus.br>
Acessado em: 01 Mai 2012.

______________ Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial


nº 1112646⁄SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA
SEÇÃO, julgado em 26⁄08⁄2009, DJe 28⁄08⁄2009. Disponível em:
<http://www.stj.jus.br> Acessado em: 02 Mai 2012.

______________ Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº


738.628⁄SP, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA,
julgado em 12⁄05⁄2005, DJ 20⁄06⁄2005 p. 259. Disponível em:
<http://www.stj.jus.br> Acessado em: 02 Mai 2012.

240
______________ Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial
nº 492.869⁄PR, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 15⁄02⁄2005, DJ 07⁄03⁄2005 p. 141.
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______________ Tribunal Regional Federal da 3ª Região.


Apelação Cível nº 42132/SP Em julgado em 30/03/2011, DOU
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242
Capítulo 9

Tributação indutora como instrumento


de promoção dos direitos fundamentais:
o benefício fiscal de IPTU para adoção
de crianças carentes e os direitos da
criança e do adolescente

Fernando Lucena Pereira dos Santos Júnior


Rodrigo Silveira Rabello de Azevedo

1. Considerações Iniciais

A efetivação dos direitos fundamentais é um objetivo cada


vez mais desafiador para o Estado, cujo ônus e responsabilidades
têm assumido dimensões notáveis, nas mais diversas áreas.
Em face de tal realidade, tem o Estado buscado a participa-
ção dos particulares, mediante postura promotora de estímulos
e desestímulos a condutas estrategicamente planejadas e dese-
jáveis, como auxílio ao seu dever-poder de consecução dos fins
constitucionais.
Nesse panorama, exsurgem as normas tributárias, outrora
tão somente dirigidas à arrecadação, hoje tidas como verdadeiros
veículos indutores de comportamento, seja na seara econômica,
seja no campo social.
Foi sob tal perspectiva que, na tentativa de incentivar pessoas
a adotarem crianças carentes, ou, ao menos, desonerá-las após tal

243
louvável iniciativa, se instituiu isenção fiscal de IPTU àqueles que
enveredassem por tal caminho.
Desnecessário tecer maiores considerações sobre a impor-
tância dessa inserção da criança, sob realidade marginalizada e
sem perspectivas, em uma família que lhe proverá condições de
um crescimento sadio, humano e digno. Mais que incentivo, tal
tarefa resume em si o dever estatal de promoção de bem estar
e dignidade de seus cidadãos, por meio de sua instituição mais
primorosa: a família.
Assim, após breve levantamento sobre a importância da ado-
ção e da família no contexto dos direitos fundamentais da criança
e do adolescente, adentraremos na discussão sobre a possibilidade
e viabilidade de uma norma tributária assumir tal finalidade.
Para tanto, realizaremos uma análise da matéria sob a óptica
constitucional, com pauta tanto no Sistema Tributário Nacional,
como em aspectos doutrinários e jurisprudenciais. Por fim, tecer-
mos no último item, opinião crítica sobre a matéria, que merece
cada vez mais atenção no campo dos assuntos e deliberações
estatais.

2. A Problemática da eficácia dos Direitos Sociais

Há muito que existe uma preocupação central compartilhada


por diversos juristas, com especial relevância entre os constitu-
cionalistas, referente à eficácia dos direitos sociais e no tocante à
possibilidade de sua prestação. As peculiaridades desta segunda
dimensão dos direitos fundamentais constituem um objeto de
estudo necessariamente vinculado com a própria concretização
das constituições em que, os mesmos, restam programados.
Diferentemente do que ocorre com os direitos fundamentais
de primeira dimensão (aqueles que têm uma natureza negativa,
ou seja, garantem que o Estado não invada a esfera jurídica do
cidadão), as normas de direitos fundamentais sociais, ou de

244
segunda dimensão, prescrevem condutas de atuação positiva do
Estado. Ou seja, conforme Sarlet (2006, p.293), se efetivam, via de
regra, através de uma prestação de natureza fática ou normativa.
Assim, podemos sintetizar os direitos sociais como sendo
aqueles que tenham por objetivo alguma prestação por parte do
ente estatal, podendo ter relação com alguma melhoria, distri-
buição, redistribuição ou criação de bens essenciais ou, também,
a própria intervenção estatal nas relações entre privados que
venham a ferir direitos constitucionalmente previstos, dentre
outros. Os direitos sociais rompem com a mera simplificação da
proteção à liberdade e igualdade para partir para um plano em
que se visa a consecução prática de tais programas normativos.
O já mencionado doutrinador Ingo Sarlet (2006, p.303) ensina
que os direitos sociais prestacionais, em geral, são positivados
vaga e abertamente, de maneira que o legislador tenha liberdade
de conformação na tarefa de concretizá-los. Observemos, neste
sentido, a importante característica da eficácia vinculante dos
direitos fundamentais, sendo esta um importante adendo quando
nos referimos à vinculação dos poderes públicos, incluindo o
poder legislativo, à Constituição.
Assim, ainda com relação a retromencionada força vincu-
lante, conforme a formulação de Krüger (SARLET, 2006, p.383), a
concepção atual rompe com a ideia de tratarmos os direitos fun-
damentais na medida da lei, para passarmos a compreender que
as leis encontram-se nas medidas dos direitos fundamentais.
Independente de quão difícil seja a efetivação dos direitos
sociais em um sentido prático, a defesa de tais direitos é obrigação
imposta pela Constituição. Canotilho (2008, p.51), afirma que a
problemática dos direitos sociais consiste em “levarmos a sério” a
defesa e reconhecimento constitucionais de tais direitos. Ou seja,
o direito à educação, à saúde, à alimentação, entre outros, devem
ser perseguidos sem óbice a fins de uma real vivência democrá-
tica e constitucional.

245
3. Direitos Fundamentais da Criança e do
Adolescente

É sabido que encontramos vários direitos fundamentais


implícitos no texto constitucional e fora dele, além dos expres-
samente arrolados na Constituição Federal de 1988. Sendo tal
entendimento pacificado e confirmado pelo Supremo Tribunal
Federal, por ocasião do julgamento da ADIn 939-7/DF (RTJ
150/68), avalizando o princípio da não-taxatividade.
A partir dessa compreensão e adentrando na matéria especí-
fica, ora trabalhada, vislumbramos no art. 227 da lei maior, além
das disposições em consonância com direitos fundamentais arro-
lados, a óbvia fundamentalidade do referido dispositivo em seu
específico direcionamento às crianças e adolescentes e a vincula-
ção do Estado à proteção de tais figuras e suas esferas de direitos
individuais. Senão vejamos:

Art. 227. É dever da família, da sociedade e do


Estado assegurar à criança, ao adolescente e
ao jovem, com absoluta prioridade, o direito
à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao
lazer, à profissionalização, à cultura, à digni-
dade, ao respeito, à liberdade e à convivência
familiar e comunitária, além de colocá-los
a salvo de toda forma de negligência, discri-
minação, exploração, violência, crueldade e
opressão.

Observemos que o dispositivo retro é, incontestavelmente,


dotado de carga de fundamentalidade máxima. O legislador consti-
tuinte preocupou-se, inclusive, em conceder a tal núcleo de proteção
a “absoluta prioridade” prescrita no texto, denotando, assim, ainda
mais importância à tutela dos direitos da criança e do adolescente.

246
Com base no dispositivo constitucional transposto, também,
denotamos a importância da entidade familiar na proteção dos
direitos em questão. É de ponderarmos ainda que o fortaleci-
mento do núcleo e a garantia da convivência familiar, além de sua
relevância para a formação do impúbere, são, também, direitos
que exigem preservação.
A adoção, neste contexto, mostra-se como um meio eficaz,
facultado e regulado pelo Estado, de proteção da criança e do
adolescente a partir de sua inserção em um novo núcleo familiar,
diverso de seu consanguíneo, a fins de viver uma vida normal e
ter seus direitos e garantias protegidos ou objetivados. Valemo-nos
da lembrança de que por vezes, na realidade prática, encontramos
situações completamente destoantes com as pretensões supra-apre-
sentadas, mas não podemos negar as intenções a que a adoção se
propõe e os frequentes casos de êxito de tais relações familiares.
Partindo dessa percepção, o Estado assume a obrigação de
incentivar todos os meios em direito admitidos para a remode-
lagem e reinserção dos menores em condições de vida familiar
digna, utilizando, para tal, de possíveis meios e estímulos visando
o sucesso da intenção.
Tomando por base o retro afirmado, as políticas tributárias
indutoras mostram-se como importantes instrumentos, faculta-
dos ao Estado, para a consecução de diversos de seus objetivos.

4. Normas tributárias indutoras

Com relação à tributação indutora, primeiramente, des-


taquemos a concepção, hoje consolidada, das duas facetas da
tributação (NABAIS, 2008, p. 3-36 e p. 401-ss): a fiscalidade,
como representação da transferência de recursos da economia
privada para os Estados, e a extrafiscalidade, que diz respeito à
utilização de mecanismos com repercussão econômico-finan-
ceira para a indução dos agentes econômicos a comportamentos

247
mais desejáveis em face do interesse público (SEIXAS FILHO,
1989, p. 114).
Tratam-se, os incentivos ou desincentivos fiscais, de instru-
mentos financeiros destinados a estimular ou desestimular os
comportamentos dos agentes econômicos ou da sociedade em
geral. Assim, atuam para que os agentes econômicos ou sociais,
dentro da liberdade de decidirem como atuar, exerçam determi-
nados comportamentos que acabarão auxiliando na conformação
dos objetivos econômicos e sociais do sistema jurídico (ELALI,
2006, p. 560-567), uma alternativa para a direção estatal.
É pontual, acerca do assunto, a lição de Schoueri (2005, p. 206):

As normas tributárias indutoras atuam, tam-


bém, no sentido de incentivar contribuintes
que adotem comportamentos desejados pelo
legislador. Vale-se o legislador da premissa
de que os contribuintes buscam economizar
tributos, para abrir uma válvula, pela qual a
pressão tributária é aliviada, de modo dosado.
Seria, como diz Bellstedt, uma espécie de elu-
são tributária guiada à distância, com efeitos
pré-calculados.

No dizer do professor Rosembuj (2001, p. 237), os incentivos


e os prêmios em direito tributário são benefícios fiscais, verdadei-
ras ‘sanções positivas’, na acepção de Norberto Bobbio, dedicadas
a promover situações que o legislador entende dignos de tutela,
isto é, “Los benefícios fiscales integran el derecho promocio-
nal y, por tanto, no están dirigidos a satisfacer el interés fiscal,
ejercitando una actividade de gasto público que no de deber de
contribuición.”
No presente trabalho, acentuaremos a análise à iniciativa tri-
butária de incentivo social, mais precisamente voltada à adoção de

248
crianças e adolescentes carentes, que, prima facie¸ já são vítimas
justamente da assimetria social e ineficácia estatal de provê-las do
bem-estar, condições dignas e uma vida saudável, daí a proprie-
dade do termo carente.

5. Análise da Legislação: Lei Municipal Nº 117/98


da cidade de Natal

Trata-se de lei municipal instituída na cidade de Natal-RN,


de nº 117/94, cujo conteúdo ora transcrevemos:

O presidente da Câmara Municipal do Natal,


no uso das atribuições que lhes são conferi-
das, de acordo com o art. 22, inciso XVI, da
Lei Orgânica do Município de Natal, PRO-
MULGA a seguinte lei:
Art. 1º Fica isento do pagamento de IPTU
incidente sobre imóvel de sua propriedade em
que residir o contribuinte que venha adotar,
legalmente, criança carente.
Art. 2º O mesmo benefício será concedido
ao contribuinte que assumir a guarda legal
de criança carente enquanto perdurar essa
guarda.
Art. 3º A isenção prevista no Art. 1º será
requerida após a adoção e com a comprovação
do fato, enquanto a isenção prevista no Art. 2º
deverá ser requerida com a prova da guarda,
devendo ser renovada anualmente, até o ter-
ceiro mês do exercício fiscal.
Art. 4º Essa lei entrará em vigor na data de
sua publicação, revogadas as disposições em
contrário.

249
O conteúdo é claro, entretanto, sobejam-lhe discussões que
objetivamos ponderar no presente trabalho. Iniciando, pois, da
análise de sua constitucionalidade.

5.1 Da (in)constitucionalidade da norma

A Constituição é, sem dúvida, a base do sistema jurídico,


englobando e concretizando valores que marcam as diferenças
próprias de um Estado dotado de desigualdades, de modo que
acaba por equacionar uma postura proativa e fomentadora, em
prol do desenvolvimento(ELALI, 2007, p.43).
Entretanto, em face do regime federativo adotado, não
podem as iniciativas dos entes federados serem desordenadas,
de modo a contraporem-se ou colidirem umas às outras. Nesse
sentido, a Carta determinou-lhes dever coerência, distribuindo
competências e limites de atuação.
Frente a tal circunstância, relevante observarmos se a refe-
rida lei acabou por desobedecer aos limites constitucionalmente
impostos, eivando-se de incompetência material ou formal.
Desde já, adiantemos que, sob ambos os prismas, a lei não
há de vir a ruir.
Quanto à matéria, o art. 23 determina que é competência
comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
cuidar da saúde e assistência pública(inciso II) e combater as causas
da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integra-
ção social dos setores desfavorecidos (inciso X).
Se tais atos poderão ser viabilizados por meio de tributos,
a resposta é igualmente positiva, eis que a competência tributá-
ria sobre os impostos é comum, ou concorrente, entre os entes
federativos(Art. 145, I), ao passo que, quanto ao IPTU, cabe justa-
mente ao Município a sua disciplina (Art. 156). No que se refere à
isenção, a regra é a mesma, embora se exija complementarmente
a especificidade da lei (Art. 150, § 6º).

250
Logo, materialmente cumpridos os requisitos constitucionais.
Quanto à formalidade, no que tange à competência da Câmara
Municipal, ou seja, parlamentar, na instauração do processo legisla-
tivo em tema de direito tributário (e benefícios fiscais), o Supremo
Tribunal em diversos precedentes usou em acatá-la.
A premissa é de que “o ato de legislar sobre direito tributário,
ainda que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, não
se equipara – especialmente para os fins de instauração do res-
pectivo processo legislativo – ao ato de legislar sobre o orçamento
do Estado1”, de modo que, não atrairia a competência ao Chefe do
Executivo (aplicação do caput do Art. 61, afastada a previsão do §
1º, II, “b” do mesmo artigo).
Dessa forma, não há que falarmos em inconstitucionalidade
pelo vício da incompetência também pelo viés formal, devendo-
se, agora em um segundo passo, verificar seu ajuste aos princípios
tributários objetivamente aplicáveis, como da isonomia, capaci-
dade contributiva e respeito à Ordem Econômica.

6. Constitucionalidade em face dos princípios


tributários e da ordem econômica

Primeiramente, não é difícil perceber que inexiste ofensa à


igualdade tributária. Observando que tal princípio possui natu-
reza formal, ou seja, é definido dentro de critérios do legislador,
que tenham pertinência entre o meio e o fim. As questões que
podem ser suscitadas são: “igualdade em quê?” e “igualdade para
quê?” (ÁVILA, 2008, p. 97-99). No caso, a discriminação deve

1 ADI 724 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado
em 07/05/1992, DJ 27-04-2001 PP-00056 EMENT VOL-02028-01 PP-00065.
No mesmo sentido, a ADIMC 2464, Pleno, Rel. Ellen Gracie, DJ 28.06.02; e o
AgRRE 309.425, 2ª T., Rel. Carlos Velloso, DJ 19.12.02.

251
se ater a um comportamento objetivo, não arbitrário e que não
defina distorção concorrencial.
Ávila (2008, p. 97-99) ensina que a igualdade, na forma de
neutralidade da tributação:

[...] impede o tratamento injustificável, assim


considerado aquele decorrente de uma medida
de comparação que não mantenha relação
de pertinência fundada e conjugada com a
finalidade que justifica sua utilização, ou o
tratamento baseado em medida de compara-
ção ou finalidade cujo uso seja vedado pela
Constituição.

Dessa forma, a discriminação fiscal existe quando se emprega


uma discriminação pejorativa e irrelevante, isto é, desproporcio-
nal e arbitrária (RAAD, 1986, p. 7-15).
No caso, a lei tributária em comento imprime o caráter da
neutralidade ativa, ou seja, pugna pela postura comissiva (e dife-
renciada) em face de contribuintes em situações díspares. Dessa
maneira, trata-se de tentativa normativa de alcançar condições
iguais a pessoas econômica e socialmente diferentes: uma medida
de comparação com relação de pertinência fundada e conjugada
com a finalidade que justifica sua utilização.
Por outro lado, a finalidade da discriminação é proporcional
e coligada aos valores constitucionais, eis que temos como funda-
mento do Estado Brasileiro a dignidade da pessoa humana (Art.
1º, III) e como objetivo a erradicação da pobreza e da marginaliza-
ção e a redução das desigualdades sociais e regionais (Art. 3º, III).
Logo, na lei em análise, sobeja pertinência às perguntas des-
tacadas por Ávila.
Quanto à capacidade contributiva de quem vai adotar, ou seja,
se teria capacidade econômica para fins de incidência tributária

252
da exação municipal, tal questão soa irrelevante, já que quando se
tem em questão uma criança carente, que, caso continuasse nessa
circunstância, provavelmente sequer capacidade econômica teria.
Por fim, em relação aos princípios da ordem econômica,
esses restam sobejamente respeitados. Tal medida favorece ipso
facto a inserção da criança carente no mercado de trabalho, eis
que, pelo menos em tese, inserida em uma família, haverá de ter
maiores oportunidades de obter uma educação de qualidade, par-
ticipação econômica e um futuro em potencial.

7. A Posição dos Tribunais acerca da Lei Analisada

A referida lei foi objeto de vários processos judiciais no


Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, tendo sido, à unani-
midade deles, julgada constitucional.
De acordo com aquela corte, em suma, a isenção objeto da
Lei Promulgada nº 117/94, do Município de Natal, é constitucio-
nal2, eis que i) observa o Art. 150, § 6º da Constituição3; ii) teria
a referida iniciativa parlamentar natureza concorrente com a do
chefe do executivo, por não ser o caso de aplicação do art. 60,
§ 1º, II, “b”, da Constituição Federal4; iii) estimula um princípio
expresso na Constituição, artigo 227, inciso VI do parágrafo 3º,
que é a ampla proteção à criança e ao adolescente5, eis que “tal

2 TJRN -1.ª C. Cível -Ap. Cível 2009.008432-6 -Rel. Des. VIVALDO PINHEIRO
-j. 27-10-2009, TJRN -3.ª C. Cível -Ap. Cível 2009.005853-4 -Rel.ª Juíza
SOLEDADE FERNANDES -j. 21-1-2010
3 TJRN -2.ª C. Cível -Ap. Cível 2010.007686-6 -Rel. Des. OSVALDO CRUZ -j.
21-8-2010
4 TJRN -3.ª C. Cível -Ap. Cível 2007.005439-6 - Rel. Juiz GABRIEL MAIA - j.
25-10-2007
5 72019 RN 2010.007201-9, Relator: Des. Dilermando Mota, Data de Julgamento:
09/11/2010, 1ª Câmara Cível)

253
dispositivo aponta para a necessidade de adoção de medidas pelo
próprio poder público no sentido de estimular, através, inclu-
sive, de incentivos fiscais, tal como é classificada a isenção, que a
sociedade promova a convivência familiar da universalidade das
crianças e adolescentes, em especial daqueles que se encontrem
em situação de carência”. 
Os referidos julgados, que foram por vezes levados até o
Supremo Tribunal Federal, não tiveram análise da Corte Máxima,
porquanto se referiam a ofensa reflexa ao texto da Constituição
(RTJ 120/912 – RTJ 132/455 – RTJ 161/284), muito embora sob
a afirmação de que se reveste de plena legitimidade jurídico-
constitucional a adoção, no caso, da técnica da motivação “per
relationem6” (HC 69.438/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – HC
69.987/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
Já no RE 626354, de relatoria do Min. Marco Aurélio, foi
negado seguimento sob razão de que o assunto se revela inter-
pretação de normas estritamente legais, não ensejando campo ao
acesso do Supremo.
Assim, retemo-nos às disposições da Corte Norte-rio-
grandense, que reiteradamente aceitou a constitucionalidade da
referida lei, assim como o fazemos, conforme as constatações
acima transcritas.

8. Considerações Finais

Conforme reiteradamente afirmado no início do presente


trabalho, existe uma patente obrigação por parte das entidades
estatais de tutela dos direitos fundamentais sociais. Dentre estes,
restam inseridos os direitos da criança e do adolescente, tidos

6 RE 630553, Min. Celso de Mello.

254
como de tutela prioritária, visando à garantia de dignidade dos
menores.
Ainda, vimos que a adoção é utilizada como uma forma de
inserir os menores abandonados em um núcleo familiar (também
tido como responsável pelas garantias dos direitos da criança e do
adolescente) e assegurar as melhores condições de vida sob a ótica
do interesse do menor.
Neste sentido, o Estado procura (e deve procurar) meios de
facilitar e incentivar práticas que o interessem na consecução dos
seus objetivos, seja através de campanhas, políticas públicas, polí-
ticas tributárias, etc.
No presente estudo, abordamos a ideia de políticas tribu-
tárias, através de normas tributárias indutoras, sob uma ótica
de incentivo à efetivação dos direitos fundamentais sociais da
criança e do adolescente carente, com base em uma polêmica lei
promulgada na cidade de Natal. Ou seja, analisamos a indução,
através de tributos, de um comportamento ansiado pelo Estado e
estimulado através da isenção tributária.
A constitucionalidade, pois, no seu viés formal, foi com-
provada, e, sua viabilidade, sob a óptica dos valores e fins
constitucionais, destacada à altura, já que não há dúvida que
incentivar ações desejáveis e hábeis a dar cumprimento aos
direitos fundamentais trazidos na Carta (que tanto carecem de
efetividade, sob aplicação prática reiteradamente questionada), é
uma máxima louvável.
É de se esperar, por fim, que tal iniciativa contagie gover-
nantes e parlamentares, para que passem a enxergar na norma
tributária mais que um expediente de enriquecimento estatal. A
criação de normas tributárias indutoras, no seu caráter social,
possibilitará outra e tão importante espécie de enriquecimento, o
da dignidade da pessoa humana, no caso, das nossas necessitadas
crianças.

255
Referências

ÁVILA, Humberto. Teoria da Igualdade Tributária. São Paulo:


Malheiros, 2008

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República


Federativa do Brasil. Distrito Federal: 1988.

CANOTILHO, J.J. Gomes. Estudos sobre direitos fundamentais.


2.ed. Coimbra: Coimbra, 2008.

CARBAJALES, Mariano. El Estado regulador – Haciaunnuevo


modelo de Estado. Buenos Aires: Abaco, 2006.

ELALI, André. Incentivos Fiscais, Neutralidade da Tributação e


Desenvolvimento Econômico. In: Incetivos fiscais – Questões
pontuais nas esferas federal, estadual e municipal. São Paulo: MP
Editora, 2007.

______________ Tributação e Regulação Econômica – um exame


da tributação como instrumento de regulação econômica na busca
da redução das desigualdades regionais. São Paulo: MP, 2006

MONCADA, Luís S. Cabral de. Direito Econômico. 4. ed.


Coimbra: Coimbra Editora, 2003

NABAIS, José Casalta. Direito Fiscal. São Paulo: Almedina, 2008.

RAAD, Kees Van. Nondiscrimination in International Tax Law.


The Netherlands: Kluwer Law and Taxation, 1986

ROSEMBUJ, Tulio. Derecho Fiscal Internacional. Barcelona: El


Fisco, 2001

256
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais.
6.ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006.

SEIXAS FILHO, Aurélio Pitanga. Teoria e Prática das Isenções


Tributárias. Rio de Janeiro: Forense, 1989.

257
Capítulo 10

O Regime Jurídico do Imposto sobre


a Transmissão de Bens Imóveis e
Direitos a ele relativos

Diego Fernandes Guimarães

1. Considerações Iniciais

De modo a evitar conflito de competência entre Municípios e


Estados, a Constituição Federal de 1988 delimitou, de modo pre-
ciso, a competência tributária municipal, deferindo-lhe o “poder
impositivo”, dentre outros, sobre a transmissão "inter vivos", a
qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza
ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de
garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição (ITBI).
Se é certo, com Ataliba (2011), que a hipótese de incidência
é uma fórmula hipotética descrita na norma legal, é fundamental
analisar, estratificadamente, o tipo legal, necessário à delimitação
da competência impositiva e, consequentemente, da própria legi-
timidade do nascimento da relação jurídica tributária. Adiante,
após breve exposição sobre a evolução histórica da tributação
incidente sobre a transmissão da propriedade imobiliária, anali-
saremos, passo a passo, os elementos objetivo, temporal, pessoal e
quantitativo do ITBI, abstendo-nos, porém, de examinar as imu-
nidades constitucionais específicas em relação a esse imposto, em
face dos objetivos deste trabalho.

259
2. Histórico do ITBI

No plano legislativo brasileiro, a primeira previsão da trans-


missão de propriedade imobiliária como hipótese de incidência
tributária se deu no art. 19 da Lei nº 1507, de 26 de setembro de
1867, norma de natureza orçamentária que autorizava o Governo
imperial a editar regulamento uniformizador das regras para a
cobrança dos impostos sobre a transmissão da propriedade e
usufruto de imóveis, móveis e semoventes, por título oneroso ou
gratuito, inter vivos ou causa mortis, que deveriam compreender
e substituir, entre outros, a “taxa de heranças e legados” e a “siza
dos bens de raiz”, a demonstrar que tais exações já eram exigidas
de forma assistemática.
No que interessa aos limites deste trabalho, é importante
destacar que a Constituição Federal de 1946 conferia aos Estados-
membros a competência tributária para “decretar impostos”
sobre a transmissão de propriedade causa mortis(art. 19,I) e sobre
transmissão de propriedade imobiliária inter vivos e sua incor-
poração ao capital de sociedades (art. 19, II), distribuídos pela
Emenda Constitucional nº 5, de 21.11.1961, respectivamente,
às competências estadual e municipal, mas reunificados pela
Emenda Constitucional nº 18/65.
Com base nesta autorização constitucional, foi editada a Lei
nº 5172/66, o Código Tributário Nacional (CTN) que, em seus
arts. 35 a 42, delimitava-lhes os aspectos gerais do imposto que
incidia sobre a transmissão imobiliária, quer fundada em negócio
jurídico inter vivos ou em causa mortis.
Mantido este arquétipo constitucional no art. 24, I da
Constituição de 1967 e no art. 23, I da Emenda Constitucional
nº 01/69, foi reorientado pela Constituição de 1988 (CF-88),
separando-se as duas hipóteses de incidência, de modo que aos
Estados restou atribuída a competência impositiva sobre a “trans-
missão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos”,

260
enquanto que aos Municípios, ampliada a sua competência, agora
abrangendo “a transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato
oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de
direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como ces-
são de direitos a sua aquisição”.
A despeito dessa nova previsão constitucional, o Código
Tributário Nacional não foi modificado no que tange aos impos-
tos incidentes sobre a transmissão de propriedade imobiliária,
fazendo a doutrina defender, majoritariamente, a recepção dos
arts. 35 a 42 da Lei nº 5172/66, com status de lei complemen-
tar, exigida pelo art. 146, III, “a” da Constituição de 1988, por ser
o ITBI imposto discriminado na Carta, a exigir a definição de
seus fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes.
Com a devida vênia à doutrina majoritária, entendemos
que a recepção constitucional, fenômeno de criação abreviada
do direito, pressupõe que a norma pré-constitucional seja mate-
rialmente compatível com a nova ordem constitucional, sob
pena de simples revogação. As tentativas de “salvar” o texto do
CTN através de interpretações restritivas, além de implicarem
na criação de uma nova regra jurídica (lextertia) frontalmente
dissociada do art. 156, II da CF-88, esbarram no conjunto de
princípios inspiradores do sistema constitucional tributário
que privilegiaram o fortalecimento da autonomia municipal no
âmbito do pacto federativo, de modo a não se admitir a preten-
dida novação.
Saliente-se que, na nossa ótica, a revogação tácita dos arts.
35 e seguintes do CTN não seria capaz de obstar o exercício da
competência tributária por parte dos Municípios, na medida
em que a própria Constituição Federal disciplina o meca-
nismo de suprimento dessa omissão no art. 24, §3º,admitindo
o exercício da competência legislativa plena, concretamente
já efetuada no caso da omissão de norma geral que cuide do
imposto sobre propriedade de veículos automotores (v.g. AI

261
167.777-AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 4-3-1997,
Segunda Turma, DJ de 9-5-1997).
Seja qual for o resultado, é certo que a exação em epígrafe
só poderá ser instituída e, consequentemente, exigida nos estri-
tos limites do art. 156, II da Constituição Federal, seja através da
interpretação conforme dos arts. 35 e ss. do CNT, seja através do
exercício da competência legislativa plena municipal, razão por-
que, nos debruçaremos adiante sobre o arquétipo constitucional
do imposto sobre a transmissão de bens imóveis e direitos a ele
relativos (ITBI).

3. Análise da regra-matriz de Incidência do ITBI

No que tange ao ITBI, positiva a Constituição a seguinte


regra-matriz, resta claro que o fez utilizando-se de institutos e
conceitos de direito privado cuja identificação é imprescindível
para definir a amplitude daquela competência1 e, consequente-
mente, a própria caracterização do fato gerador (art. 110, CTN)

Art. 156. Compete aos Municípios instituir


impostos sobre: [...]
II - transmissão "inter vivos", a qualquer título,
por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza
ou acessão física, e de direitos reais sobre imó-
veis, exceto os de garantia, bem como cessão
de direitos a sua aquisição;

1 RE 346084, Relator(a):  Min. ILMAR GALVÃO, Relator(a) p/ Acórdão:  Min.


MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 09/11/2005, DJ 01-09-2006

262
3.1 Elemento Objetivo: Transmissão “Inter Vivos”,
Por Ato Oneroso

De um lado, tem-se como elemento objetivo a transmissão


de bens imóveis e de direitos reais a estes relativos e, de outro, a
cessão de direitos à aquisição de bens imóveis, àquela equiparada
para fins de incidência tributária. Vejamos.
Etimologicamente, transmissão é o ato ou efeito de trans-
mitir ou transferir direitos. Logo, a transmissão de direitos reais
imobiliários se caracteriza pela alteração do titular da propriedade
ou de outro direito real sobre imóveis, através de uma intermedia-
ção subjetiva que caracterize uma forma de aquisição derivada,
excluídas, para efeitos de incidência do ITBI, as transmissões
causa mortis (princípio da saisine e sucessão).
Com efeito, atinente ao direito de propriedade, leciona
Tavares (2008, p. 9):

Não se pode desprezar, em subserviência ao


sentido técnico subjacente, que a transmissão
jurídica de propriedade é genuinamente ligada
à forma de aquisição derivada, onde o antigo
proprietário, mediante um negócio jurídico de
índole essencialmente consensual, transmite o
direito ao novo proprietário, de forma direta
ou indireta, voluntária ou involuntária, ou, na
forma da terminologia assente, a título univer-
sal ou a título singular.

263
Cabe destacar, desde logo, que a doação de bem imóvel2,
por implicar na transmissão gratuita da propriedade, não se sub-
sume ao arquétipo constitucional do ITBI, qualquer que seja a
sua espécie, simples – negócio jurídico gratuito – ou com encargo
– negócio jurídico oneroso –, uma vez que o constituinte retirou
da competência tributária municipal a transmissão imobiliária
decorrente de doação, independentemente de sua onerosidade
no art. 155, I, CF-88, ao afirmar que “compete aos Estados e ao
Distrito Federal instituir impostos sobre transmissão causa mor-
tis e doação, de quaisquer bens ou direitos”.
Sob outra ótica, é exatamente pela inexistência de trans-
missão de direito real imobiliário que não incide ITBI na
usucapião, porquanto se trata de forma de aquisição originária
da propriedade em virtude da posse continuada e duradoura,
atendendo-se aos demais requisitos da modalidade de prescri-
ção aquisitiva3.
O mesmo raciocínio se aplica aos institutos da retrocessão e
da desapropriação.
A desapropriação é, sucintamente, a supressão da proprie-
dade por ato estatal, pautada na supremacia do interesse público
sobre o privado. Salienta Giannetti (2010, p. 393) que:

A aquisição da propriedade pela desapro-


priação é originária. Com efeito, não há na
desapropriação quem transmita a propriedade,

2 A súmula 328 do STF (“É legítima a incidência do Imposto de Transmissão


Inter Vivos sobre a doação de imóvel”) restou superada pela Constituição
Federal.
3 Neste sentido: (RE 103434, Relator(a):  Min. ALDIR PASSARINHO, Segunda
Turma, julgado em 24/10/1985, DJ 14-02-1986 PP-01209 EMENT VOL-01407-
02 PP-00216)

264
sendo, por conseguinte, bastante em si mesma
para assegurar, em prol do Estado, o domínio
de certo bem, independentemente de qualquer
vinculação com o título jurídico do então pro-
prietário. (...) Tudo isso demonstra a ausência
de transmissão na aquisição de um imóvel
pela desapropriação, motivo suficiente para
fundamentar a não incidência do ITBI nas
aquisições de propriedade imobiliária em vir-
tude de desapropriação.

Já a retrocessão é “o direito que tem o expropriado de exi-


gir de volta o seu imóvel, caso o mesmo não tenha o destino
para que se desapropriou” (DI PIETRO, 2011, p. 188). O ins-
tituto da retrocessão é cercado de divergências, haja vista que
o art. 519 do Código Civil vigente estabelece tão somente o
direito de preferência em caso de tredestinação ilícita e o art.
35 do Decreto-Lei nº 3365/41 prevê que “os bens expropria-
dos, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem
ser objeto de reivindicação”, de modo que, essencialmente, a
retrocessão provocaria a devolução do imóvel desapropriado
à titulares privados, garantindo-se o direito de preferência ao
antigo proprietário.
Assim, a retrocessão seria mero ato ou procedimento admi-
nistrativo que desfaria anterior desapropriação, levando as partes
ao status quo anterior a esta, de forma que não haveria transmis-
são de propriedade propriamente dita, deixando de caracterizar
fato gerador do ITBI.
A seu turno, Harada (2010, p. 179-180) defende que é “indis-
cutível a incidência do ITBI na retrocessão, pois há ocorrência
de fato gerador da obrigação tributária, que é a transmissão da

265
propriedade pelo poder público expropriante” e cita o enunciado
da súmula 111 do Supremo Tribunal Federal (STF)4.
Destaque-se, porém, que posteriormente à edição do enun-
ciado, o próprio Tribunal chegou a julgar contrariamente à
súmula:

Repetição de indébito. Não é devido o imposto


de transmissão sisa, nos casos de retrocessão,
quando se verifica simples retorno a condição
inicial da propriedade. Recurso conhecido e
não provido. (RE 57246, Relator(a): Min. ADA-
LÍCIO NOGUEIRA, SEGUNDA TURMA,
julgado em 31/05/1966, DJ 19-04-1967).

Outra questão polêmica acerca da caracterização da trans-


missão se situa na hipótese de alteração da titularidade de direito
real (normalmente, a propriedade) derivada de expropriação
judicial.
Em sede de execução por quantia certa, e no regime proces-
sual instaurado após o advento da Lei nº 11382/2006, existem três
meios de expropriação do patrimônio do executado para a satis-
fação do crédito, quais sejam, a adjudicação (art. 685-A, CPC), a
alienação particular (art. 685-C, CPC) e a alienação judicial (art.
686), também chamada alienação em hasta pública.
A adjudicação é “a assinação do bem penhorado ao exe-
quente, ou a quem de direito, pelo juiz” (MARINONI, 2008, p.
667), e não se confunde com a dação em pagamento, por se tratar
de ato processual executivo que implica a transferência coativa

4 Súmula 111: É legítima a incidência do imposto de transmissão ‘inter vivos’


sobre a restituição, ao antigo proprietário, de imóvel que deixou de servir à
finalidade da sua desapropriação.

266
do bem pela via judicial. Já a arrematação é o ato processual final
da alienação judicial, significando a “aquisição em hasta pública
de determinado bem” (MARINONI, 2008, p. 675). A seu turno,
a alienação particular não tem natureza jurídica de compra e
venda, por se tratar de um procedimento executivo controlado
pelo Estado-juiz, a despeito de realizado pelo exequente ou por
corretor credenciado perante a autoridade judiciária.
Em todas essas hipóteses, a nosso ver, não se tem interme-
diação subjetiva, geralmente associada a negócios jurídicos, mas
coerção estatal substitutiva.
Some-se ao caráter originário da aquisição, o próprio regime
jurídico da responsabilidade tributária por sucessão (art. 130,
parágrafo único, CTN) e a ausência de garantia dos vícios redi-
bitórios e da evicção ao adquirente de bens de hasta pública, a
evidenciar que a propriedade é obtida sem a intermediação
subjetiva.
Em artigo que trata especificamente sobre a arrematação
judicial, frisou Tavares (2008, p. 9) que:

Em tempo, surgiu uma terceira corrente


teórica, hoje prevalecente, reconhecendo
o caráter nimiamente público da alienação
judicial, no sentido da mesma corresponder
a um ato de império do Estado, de natureza
jurisdicional executiva. O próprio órgão juris-
dicional, no exercício de sua função, transfere
a título oneroso o direito do executado para
outrem. (...) Em outros termos, consiste num
ato de desapropriação forçada, ou seja, num
ato processual de soberania do Estado que,
por intermédio do Poder Judiciário, expropria
os bens do executado e propicia a aquisição,

267
a título oneroso, a terceira pessoa, da proprie-
dade regularmente constrita.

Não é demais lembrar que o próprio Superior Tribunal de


Justiça (STJ) já se pronunciou acerca do caráter de aquisição
originária da propriedade, na hipótese de arrematação judicial,
veja-se: “[...] 2. A arrematação de bem em leilão caracteriza-se
como aquisição originária da propriedade, liberando-o dos ônus
até então incidentes. Precedentes do STJ. [...] (REsp 1038800/RJ,
Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, jul-
gado em 20/08/2009, DJe 27/08/2009)”
Desta maneira, causa espécie o entendimento reiterado pelo
próprio STJ, no sentido de que é devido o ITBI na “aquisição” de
propriedade em hasta pública, compreensão que, a nosso sentir,
se baseia na premissa equivocada de que o registro imobiliário
constituiria o fato gerador do ITBI, e não, como adiante expo-
remos, constituiria mero aspecto temporal, daquele dependente:

[...] 1. A arrematação representa a aquisição do


bem alienadojudicialmente, considerando-se
como base de cálculo do ITBI aquelealcançado
na hasta pública. (Precedentes: (REsp 863.893/
PR, Rel.Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRI-
MEIRA TURMA, DJ 07/11/2006; e REsp2.525/
PR, Rel. Ministro ARMANDO ROLEMBERG,
PRIMEIRA TURMA, DJ25/06/1990).5

5 REsp 1188655/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em


20/05/2010, DJe 08/06/2010.

268
Por último, mister destacar a polêmica questão da realização
do fato gerador do ITBI, nos casos de anulação do negócio jurí-
dico ou da própria escritura de compra e venda.
Já vimos defendendo nesse tópico que a transmissão do
direito real imobiliário é um elemento objetivo ou nuclear da
caracterização do fato gerador do ITBI, devendo a mudança da
titularidade decorrer de uma intermediação subjetiva que carac-
terize uma forma de aquisição derivada, em geral associada a
negócios jurídicos, tais como a compra e venda, dação e paga-
mento, permuta, etc, os quais, sob o prisma civil, precisam atender
aos requisitos de validade previstos no art. 54 e não incorrer nos
vícios do art. 166, ambos do Código Civil vigente.
Como se não bastasse, não é incomum a realização de negó-
cios jurídicos translativos de domínio como forma de fraudar a
ordem jurídica, através de simulações ou lavagem de dinheiro e
capitais, visando a atingir finalidades ilícitas.
Nas situações de invalidade ou de ilicitude do negócio jurí-
dico, a solução passa pela aplicação do art. 1186 do CTN, vez
que a relação jurídica tributária será constituída através da rea-
lização, no mundo fático, da transmissão onerosa de direito real
imobiliário, ainda que, adjacentemente, essa transmissão esteja
contaminada por vícios de nulidade7 ou de ilicitude.
Citando Daniel Zannetti Marques Carneiro, explica Paulsen
(2010, p. 919):

6 A definição legal do fato gerador é interpretada abstraindo-se: I - da validade


jurídica dos atos efetivamente praticados pelos contribuintes, responsáveis, ou
terceiros, bem como da natureza do seu objeto ou dos seus efeitos
7 Neste sentido, confira-se: STJ, REsp 1175640/MG, Rel. Ministro BENEDITO
GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/05/2010, DJe 11/05/2010.

269
Para fins tributários, a incidência fiscal toma
em consideração apenas o aspecto econô-
mico do fato jurídico, não se questionando
sobre a licitude ou ilicitude dos aspectos direta
ou indiretamente relacionados ao fato gera-
dor da obrigação, característica esta a que se
identifica como ‘princípio do non olet’. (...)
longe de implicar condescendência ou incen-
tivo à ilegalidade, representa a concretização
de superiores postulados principiológicos da
tributação.

3.1.2 Elemento objetivo: transmissão de bens


imóveis e de direitos reais a estes relativos

A transmissão, tal como acima explicada, deve ter como


objeto bens imóveis, isto é, implicitamente, a sua propriedade ou
os demais direitos reais aqueles relativos.
O direito real é uma relação jurídica estabelecida em face de
um bem corpóreo, autorizando o seu titular a extrair, de modo
exclusivo e contra todos, as suas utilidades.
Como se vê, o rol de direitos reais está taxativamente pre-
visto na lei, particularmente8 no Código civil9, quais sejam, a
propriedade, a superfície, as servidões, o usufruto, o uso, a habi-
tação, o direito do promitente comprador do imóvel, o penhor,
a hipoteca, a anticrese, a concessão de uso especial para fins de

8 Direitos reais há em legislação extravagante, como a alienação fiduciária em


garantia.
9 A Súmula 326 do STF (“É legítima a incidência do Imposto de Transmissão
Inter Vivos sobre a transferência do domínio útil”) remanesce aplicável para os
casos das enfiteuses especiais, não atingidas pelo art. 2038 do Código Civil de
2002.

270
moradia e a concessão de direito real de uso, abstendo-se aqui de
pormenorizar-lhes o conteúdo, limitando-nos a explicitar que a
transmissão de quaisquer destes direitos reais, que incidam sobre
bens imóveis, a exceção do penhor, da hipoteca e da anticrese, por
se tratarem de direitos reais de garantia, é apta a constituir fato
gerador do ITBI.

3.1.2.1 A questão que merece reflexão se refere ao


compromisso de compra e venda e de sua
natureza jurídica

Tartuce (2008, p. 396-398) sintetiza a questão:

Então, podemos concluir que, na vigência do


Código Civil de 1916 e antes da existência de
leis esparsas que atribuíram ao promissário
comprador o direito de adjudicação, a natureza
do compromisso irretratável poderia ser con-
siderada a de pré-contrato. Entretanto, após a
vigência do Decreto-lei 58/1937, das leis que o
sucederam, e principalmente do Código Civil
de 2002, sua natureza como negócio defini-
tivo se acentuou. Por fim, deve-se dizer que,
se o compromisso de compra e venda de imó-
vel for retratável, sua natureza pré-contratual
mantém-se intacta. (...) Em suma, o registro
não é obrigatório, sendo apenas um fator de
eficácia do negócio e de categorização jurí-
dica. Como já dito, não havendo o registro do
compromisso de compra e venda, haverá um
contrato preliminar, cujos efeitos são obriga-
cionais, gerando uma obrigação de fazer. Com
o registro, surge o direito real de aquisição

271
de natureza definitiva, com efeitos reais, e
gerando uma obrigação de dar.

Desta forma, o simples compromisso de compra e venda não


tem o condão de transferir a propriedade, não se realizando o fato
gerador do ITBI10, raciocínio que, no entanto, difere do caso de
promessa irretratável de compra e venda registrada, verdadeiro
direito real constante do rol do art. 1225, do Código Civil.
Neste sentido:

IMPOSTO SOBRE A TRANSMISSAO DE


BENS IMÓVEIS E DE DIREITOS A ELES
RELATIVOS. FATO GERADOR. O com-
promisso de compra e venda e a promessa
de cessão de direitos aquisitivos, dada a sua
natureza de contratos preliminares no direito
privado brasileiro, não constituem meios idô-
neos a transmissão, pelo registro, do domínio
sobre o imóvel, sendo, portanto, inconstitu-
cional a norma que os erige em fato gerador
do imposto sobre a transmissão de bens imó-
veis e de direitos a eles relativos. [...] (Rp 1211,
Relator(a):  Min. OCTAVIO GALLOTTI,
Primeira Turma, julgado em 30/04/1987, DJ
05-06-1987 PP-11112 EMENT VOL-01464-
01 PP-00015)

10 Neste sentido: REsp 264064/DF, Rel. Ministro GARCIA VIEIRA, PRIMEIRA


TURMA, julgado em 14/11/2000, DJ 11/12/2000, p. 180.

272
3.1.3 Elemento objetivo: cessão de direitos à
aquisição de bens imóveis

O art. 156, II da CF-88 adicionou como elemento objetivo


a cessão de direitos à aquisição (transmissão) de bens imóveis
como hipótese de incidência do ITBI, de modo a abarcar a atual
realidade em que as cessões de direitos configuram seguros ins-
trumentos de circulação econômica.
Mas, frise-se, é necessário que a cessão de direitos tenha
a aptidão de transmitir direitos reais imobiliários, o que não
acontece na cessão de direito de lavrar ou pesquisar jazidas mine-
rais, nem no caso de promessa de cessão de direitos relativos às
transmissões:

ESCRITURA DE CESSÃO DE DIREITO DE


LAVRAR JAZIDAS MINERAIS. Indevido o
imposto de transmissão de propriedade inter-
vivos, uma vez que na cessão, não se opera a
alienação de domínio.11
DIREITO DE PESQUISA - CESSÃO
- IMPOSTO DE TRANSMISSAO INTER-
VIVOS. Constituindo o direito de pesquisa
mera concessão ou autorização do proprie-
tário de minas, que e o estado, não há, no
caso, de transmissão de direito, incidência do
imposto inter-vivos por não existir transmis-
são de direito real.12

11 AI 26917, Relator(a): Min. RIBEIRO DA COSTA, SEGUNDA TURMA, jul-


gado em 10/08/1962, DJ 13-09-1962 PP-02561.
12 RE 55320 embargos, Relator(a): Min. CÂNDIDO MOTTA, TRIBUNAL
PLENO, julgado em 10/08/1964, DJ 22-10-1964.

273
TRIBUTÁRIO - ITBI - PROMESSA DE CES-
SÃO - NÃO INCIDÊNCIA. Promessa de
cessão de direitos à aquisição de imóvel não é
fato gerador de ITBI.13

Questão intrigante, ainda, é a incidência de ITBI na cessão


de direitos hereditários.
Em primeiro lugar, só é admitida a cessão de direitos here-
ditários, negócio jurídico inter vivos, após a abertura da sucessão,
já que “não pode ser objeto de contrato a herança de pessoa viva”
(art. 426, CC). A cessão deve ser realizada por escritura pública,
abrangendo total ou parcialmente o quinhão hereditário, sendo
ineficaz a cessão de um bem considerado singularmente (art.
1793, §2º, CC).
Portanto, a questão não cuida de cessão de direito real sobre
determinado imóvel integrante do acervo, mas sim, de cessão do
próprio direito à herança, considerada imóvel por força do art. 80,
II do Código Civil.
A este respeito, leciona Harada (2010, p. 175):

Logo, a cessão a esse direito implica ocorrên-


cia do fato gerador à luz do que dispõe o art.
156, II da CF e do disposto no inciso III do art.
35 do CTN. (...) Cumpre esclarecer se houve a
renúncia à herança, ou sua desistência antes da
aceitação não haverá incidência do ITBI, desde
que essa renúncia ou desistência não seja feita
a favor deste ou daquele herdeiro, mas a favor
do monte-mor.

13 STJ, AgRg no REsp 327188/DF, Rel. Ministro HUMBERTO GOMES DE


BARROS, PRIMEIRA TURMA, julgado em 07/05/2002, DJ 24/06/2002, p. 203.

274
3.1.4 Elemento objetivo: bens imóveis por natureza
ou acessão física

É importante destacar que a regra-matriz inscrita no art.


156, II, estabeleceu que constituirá a hipótese de incidência deste
imposto a transmissão ou a cessão de direitos, à transmissão da
propriedade ou de outros direitos reais relativos a bens imóveis
por natureza ou por acessão física.
Na época da promulgação da Constituição Federal de 1988
vigia a Lei nº 3071/1916 – Código Civil –e a doutrina identificava
a existência de três espécies de bens imóveis, quais fossem, imó-
veis por natureza, imóveis por acessão física artificial e imóveis
por acessão intelectual, cuja definição legal era identificada, res-
pectivamente, nos incisos do seu art. 43, adiante:

Art. 43. São bens imóveis:


I. O solo com os seus acessórios e adjacên-
cias naturais compreendendo a superfície, as
árvores e frutos pendentes, o espaço aéreo e o
subsolo.
II. Tudo quanto o homem incorporar perma-
nentemente ao solo, como a semente lançada à
terra, os edifícios e construções, de modo que
se não possa retirar sem destruição, modifica-
ção, fratura, ou dano.
III. Tudo quanto no imóvel o proprietário
mantiver intencionalmente empregado em sua
exploração industrial, aformoseamento, ou
comodidade.

Ocorre que no advento da Lei nº 10406/2002 – Novo Código


Civil – as espécies acima não mais estão diferenciadas legalmente,
mas subsistem no conceito de bens imóveis, à exceção dos imó-
veis por acessão intelectual.

275
A propósito da alteração legal, salienta Regina Sahm (2008,
p. 75) que:

O autor da parte geral José Carlos Moreira


Alves aponta poucas inovações uma vez que
considera a matéria já bastante estratificada na
Teoria Geral do Direito Privado. O Livro em
questão não apresenta pontos polêmicos. No
Capítulo I, do Título Único, disciplinam-se os
bens considerados em si meses; sua Seção I se
ocupa com os bens imóveis e já aí se observa
que não há alusão entre esses (art. 80) aos
imóveis por destinação, porque o Código Civil
acolhe com ineditismo o conceito de pertença
(art. 93).

Assim, o Novo Código Civil positiva os conceitos de bens


imóveis por natureza e bens imóveis por acessão artificial, expres-
sos no art. 79 e bens imóveis por força de lei, no art. 80. Veja-se:

Art. 79. São bens imóveis o solo e tudo quanto


se lhe incorporar natural ou artificialmente.
Art. 80. Consideram-se imóveis para os efeitos
legais:
I - os direitos reais sobre imóveis e as ações que
os asseguram;
II - o direito à sucessão aberta.

Portanto, a transmissão onerosa, por ato inter vivos, de direi-


tos reais que tenham como objeto bens imóveis por natureza e
por acessão intelectual sem sombra de dúvidas configura fato
gerador do ITBI.

276
Obviamente, a transmissão de direitos reais imobiliários,
exceto direitos reais de garantia, e a cessão de direitos hereditários
já figuram como fato gerador do ITBI, independentemente de sua
atual consideração como bens imóveis por força de lei, em face da
própria redação do art. 156, II da Constituição Federal.

3.2 Aspecto temporal da hipótese de incidência


do ITBI

Já foi exposto, estratificadamente, os elementos objetivos ou


materiais da hipótese de incidência do ITBI, devendo, contudo,
analisar-se qual o momento em que se reputa acontecido o fato
imponível.
Tal como preceituado no art. 116 do CTN, tratando-se de
situação jurídica, considera-se ocorrido o fato gerador desde o
momento em que esteja definitivamente constituída, nos termos
de direito aplicável, autorizando-se a conclusão de que tão logo
seja constituída a transmissão do direito real imobiliário ou a ces-
são de direito à aquisição da propriedade, estará realizado o fato
gerador do ITBI.
Neste contexto, o Código Civil prescreve em relação aos
direitos reais e, particularmente, ao direito de propriedade que:

Art. 1.227. Os direitos reais sobre imóveis


constituídos, ou transmitidos por atos entre
vivos, só se adquirem com o registro no Cartó-
rio de Registro de Imóveis dos referidos títulos
(arts. 1.245 a 1.247), salvo os casos expressos
neste Código.
Art. 1.245. Transfere-se entre vivos a proprie-
dade mediante o registro do título translativo
no Registro de Imóveis.

277
§ 1º Enquanto não se registrar o título trans-
lativo, o alienante continua a ser havido como
dono do imóvel.

É inquestionável que o registro do título translativo do direito


real é o momento em que se considera realizado, temporalmente,
o fato gerador, momento em que nasce a obrigação tributária e a
partir de quando se pode exigir o adimplemento do crédito.
Neste sentido:

TRIBUTÁRIO - IMPOSTO DE TRANSMIS-


SÃO DE BENS IMÓVEIS - FATO GERADOR
- REGISTRO IMOBILIÁRIO - (C. CIVIL,
ART. 530). A propriedade imobiliária apenas
se transfere com o registro respectivo título
(C. Civil, Art. 530). O registro imobiliário é
o fato gerador do Imposto de Transmissão de
Bens Imóveis. Assim, a pretensão de cobrar
o ITBI antes do registro imobiliário contra-
ria o Ordenamento Jurídico.(REsp. 12.546/
HUMBERTO).14

Mas, frise-se, não obstante seja o registro do título trans-


lativo do direito real o momento em que se considera realizada
a hipótese de incidência, o registro não constitui o próprio fato
gerador, descrito no art. 156, II da CF-88 como a transmissão
de direito real imobiliário, ou a cessão de direitos à aquisição da
propriedade.

14 REsp 253.364/DF, Rel. Ministro HUMBERTO GOMES DE BARROS,


PRIMEIRA TURMA, julgado em 13/02/2001, DJ 16/04/2001, p. 104.

278
E essa diferença é fundamental, como já expusemos, no que
tange a não realização do fato gerador nos casos de desapropria-
ção, usucapião e expropriação judicial.
Em todos estes casos, haverá, sim, um novo registro de pro-
priedade – ou, eventualmente, de outro direito real –, por exemplo,
após a averbação da carta de sentença ou da carta de arrematação
ou de adjudicação. Mas, tecnicamente, não terá havido transmissão
de direito real imobiliário, uma vez que inexistira intermediação
subjetiva que caracterizasse uma forma de aquisição derivada, não
havendo que se falar em fato gerador do ITBI.
Esta sutileza, repita-se, a diferença entre os elementos mate-
rial e temporal da hipótese de incidência do ITBI, tem passado
desapercebido na jurisprudência e provocado inúmeras situações
de reconhecimento de fatos geradores dissociados do arquétipo
constitucional.

3.3 Aspecto pessoal da hipótese de incidência


do ITBI

No que se refere ao titular da competência tributária, não


há qualquer dúvidas de que, sob o regime da CF-88, compete
aos municípios instituir o imposto ocorrente sobre a transmis-
são inter vivos, por ato oneroso, de bens imóveis e direitos a eles
relativos.
A própria Constituição, aliás, previu expressamente no art.
156, §2º, II que a exação “compete ao Município da situação do
bem”, detendo este a titularidade da relação jurídica tributária,
bem como ao Distrito Federal ou à União, esta nos casos de ter-
ritórios federais não divididos em municípios (art. 147, CF-88),
não havendo qualquer relevância na invocação do art. 41 do
CTN, que cremos não recepcionado.
Relativamente ao sujeito passivo, não há dúvidas de que
qualquer das partes envolvidas no negócio jurídico transmissor

279
do direito real imobiliário ou da cessão de direitos à sua aqui-
sição pode ser considerado pela legislação municipal como
contribuinte, por deter relação pessoal e direta (art. 121, pará-
grafo único, I, CTN) com o fato gerador, tornando desnecessária
a invocação – óbvia – do disposto no art. 42 do CTN.
Importante questão se refere à responsabilidade tributária,
comumente atribuída aos tabeliães e notários, tendo em vista a
sua participação nos atos de transmissão de direitos reais, através
do registro público, assim sintetizada por Harada (2010, p. 159),
com a ressalva de se tratar de responsabilidade subsidiária:

Entretanto, em relação aos oficiais de registro


poderá haver essa responsabilidade solidária
(sic). Contudo, é importante observar que o
art. 134 exige a presença dos seguintes requisi-
tos impostergáveis para a caracterização dessa
responsabilidade solidária: (a) a impossibili-
dade de o contribuinte cumprir a obrigação
tributária principal; e (b) o fato de o respon-
sável tributário ter uma vinculação indireta,
pro meio de ato comissivo ou omissivo, com
a situação que constitui o fato gerador da obri-
gação tributária.

3.4 Aspecto quantitativo da hipótese de incidência


do ITBI

Sob a rubrica de aspecto quantitativo, está-se a examinar a


base de cálculo e a alíquota que definirão o quantum será pago a
título de tributo.
Referente ao ITBI, é mister destacar que se a hipótese de
incidência é a transmissão de direitos reais ou a cessão de direi-
tos à sua aquisição, é evidente que a base de cálculo desse tributo

280
poderá ser o valor do negócio jurídico15 adjacente ou, ainda
como ocorre com os tributos que consideram a propriedade em
sua configuração, a utilização do valor venal, como instrumental
seguro para a definição do aspecto quantitativo.
A doutrina majoritária e a jurisprudência fazem uso do art.
38 do CTN, o qual explicita que “a base de cálculo do ITBI é o
valor venal dos bens ou direitos transmitidos”.
Recorde-se que “valor venal” é conceituado como:

[...] o valor de mercado do bem imóvel por


natureza ou acessão física, excluindo-se
tudo quanto no imóvel o proprietário man-
tiver intencionalmente empregado em sua
exploração industrial, aformoseamento ou
comodidade, que, por serem bens imóveis por
acessão intelectual (sic), estão constitucional-
mente fora do campo de incidência do tributo
(ALEXANDRE, 2008, p. 614).

No que se refere às alíquotas aplicáveis ao ITBI, a dou-


trina tem admitido a relativa discricionariedade legislativa do
Município, na medida em que o art. 39 do CTN não foi recep-
cionado pela nova ordem constitucional, devendo aquele ente
federativo apenas obedecer às demais limitações ao poder de tri-
butar, em especial a capacidade contributiva e a vedação ao efeito
confiscatório.

15 No RE 234.105 (Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 8-4-1999, Plenário,


DJ de 31-3-2000) o STF explicitou o preço da venda como possível base de
cálculo. Já o STJ, no REsp 1188655/RS (Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA
TURMA, julgado em 20/05/2010, DJe 08/06/2010), definiu o preço obtido em
hasta pública, no caso de arrematação.

281
Situação bem debatida é a da possibilidade de fixação de
alíquotas progressivas, variando de acordo com a capacidade eco-
nômica do contribuinte.
De fato, a CF-88 estabeleceu um parâmetro de desigualdade
a ser considerado para se conferir tratamento diferenciado aos
contribuintes, qual seja a capacidade contributiva, prescrevendo
no §1º do art. 145 que: “Sempre que possível, os impostos terão
caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econô-
mica do contribuinte (...)”.
Ocorre que, a despeito da moderna tendência de persona-
lização do fenômeno tributário, em relação aos impostos reais
– incidentes sobre bem, receita ou operação do contribuinte,
abstraindo-se qualquer elemento pessoal –remanesce o enten-
dimento da impossibilidade de estabelecimento de alíquotas
diferentes para diferentes bases de cálculo, salvo se expressamente
previstas no texto constitucional, entendimento cristalizado no
enunciado da súmula nº 656 do STF, in verbis: “É inconstitucio-
nal a lei que estabelece alíquotas progressivas para o imposto de
transmissão inter vivos de bens imóveis – ITBI com base no valor
venal do imóvel”.

4. Considerações Finais

A tributação incidente sobre a transmissão de direitos reais


imobiliários, se, de um lado, teve definição precisa quanto à com-
petência tributária no regime posterior à Constituição Federal
de 1988, por outro, remanesce cercado de divergências no que
pertine à própria caracterização do fato gerador, haja vista a uti-
lização de conceitos de direito privado, naturalmente evolutivos,
bem como a fixação da doutrina e da jurisprudência majoritárias
em repetir entendimentos baseados em normas legais não recep-
cionadas pelo conjunto de princípios que impulsionam o sistema
tributário instituído desde a CF-88.

282
Neste trabalho, foram expostos alguns destes problemas
interpretativos, propondo-se soluções acordantes com o texto
constitucional.

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285
Capítulo 11

O ITBI, sua (não) incidência e o


planejamento tributário nas sucessões
Hipótese em que a constituição de holding patrimo-
nial familiar é meio adequado para concretização
de conduta elisiva nas sucessões.

Amanda Lucena Lira

1. Introdução

A discussão sobre o planejamento tributário é antiga, seu


termo inicial parece datar da época em que foi promulgado o
Código Tributário Nacional (CTN), isto é, 1966. Contudo, per-
manece atual, tanto por ser sempre abastecida de novidades
– como a recente sanção da MP 685/2015 –, como por jamais se
ter chegado a um consenso quanto à definição de seus contornos.
Considerar-se-á, neste artigo, o planejamento tributá-
rio como técnica que utiliza o ordenamento jurídico como
instrumento para atingir seus objetivos: excluir a incidência de
determinado tributo; reduzir a carga tributária; e/ou diferir o
recolhimento da exação.
Alcançar estes objetivos de maneira lícita só é possível graças
à complexidade da legislação tributária pátria, prenhe de atalhos
e rotas alternativas, que permitem ao contribuinte chegar ao des-
tino desejado por vários caminhos diferentes.

287
Buscar-se-á, aqui, demonstrar a validade e a eficiência de
uma dessas rotas alternativas, que consiste na constituição de
uma holding patrimonial familiar para realizar a sucessão de uma
empresa operacional familiar e seus bens imóveis, de maneira
menos onerosa sob a ótica tributária.
Para tanto, cuidar-se-á dos conceitos de empresa familiar,
holding e sucessão patrimonial. Sem deixar de tratar dos aspec-
tos tributários, com enfoque no ITBI, suas imunidades e isenções.
Tudo com o objetivo de evidenciar o porquê da holding patrimonial
familiar ser considerada um meio válido para concretização de um
planejamento tributário realizado com a finalidade de reduzir a
carga tributária na sucessão patrimonial envolvendo uma empresa
operacional e os bens imóveis de uma determinada família.

2. Empresa Familiar

Nas empresas familiares há a interação entre dois institutos: a


empresa e a família. Da análise do conceito de empresário trazido
pelo artigo 966 do Código Civil, infere-se ser a empresa constituída
pelo exercício da atividade econômica organizada cujo escopo é a
produção ou circulação de bens e serviços. Nota-se, no conceito
de empresa, a presença conjunta de um aspecto estático e outro
dinâmico. Este diz respeito aos procedimentos, às rotinas, imagem
pública etc.; aquele, por sua vez, refere-se ao estabelecimento e ao
patrimônio organizado para o exercício da atividade empresarial1.
Já a família é compreendida como base da sociedade, mere-
cendo, inclusive, especial proteção do Estado, conforme dispõe o
artigo 226 da Constituição Federal. A importância do instituto da

1 MAMEDE, Gladston; MAMEDE, Eduarda Cotta. Empresas Familiares:


Administração, Sucessão e Prevenção de conflitos entre sócios. São Paulo:
Atlas. 2012, p.6.

288
família reside no fato de que do seu seio saem, em geral, os valo-
res que construirão os cidadãos. Sob a ótica objetiva, família é o
conjunto de parentes, unidos por laços sanguíneos e descendentes
do mesmo ancestral.
A empresa familiar, por seu turno, pode ser definida como
“aquela em que a consideração da sucessão da diretoria está ligada
ao fator hereditário e onde os valores institucionais da firma
identificam-se com o sobrenome da família ou da figura de um
fundador” 2. Filiar-se-á, aqui, à ideia de classificação da empresa
como familiar que toma como base o entendimento dos sócios da
empresa sobre sua própria caracterização. Assim, considerar-se-á
empresa familiar aquela que seus titulares entenderem como tal,
independentemente de já ter ocorrido alguma sucessão que levou
membros da família à gestão dos negócios.
No Brasil, as empresas familiares são maioria e correspon-
dem a, aproximadamente, 90% do total das empresas pátrias3.
Ocorre que o índice de mortalidade dessas empresas, que já é
alto, com o passar das gerações, atinge percentuais assustadores.
Basta analisar um grupo de 100 empresas durante três gerações
para enxergar a gravidade do problema: apenas 30% delas chega à
segunda geração, 13% à terceira geração e 5% à quarta4.
Nota-se, portanto, que o processo sucessório envolvendo
aquelas empresas merece especial atenção e cuidado, em todos os
seus aspectos.

2 LODI, João Bosco. A Empresa Familiar. São Paulo: Pioneira. 1998, p.6.
3 Informações fornecidas pelo SEBRAE, de acordo com estudo de dados
levantados pelo IBGE. Disponível em: <http://www.sebraesp.com.br/index.
php/42-noticias/empreendedorismo/11552-sucessores-devem-ser-preparados
-para-assumir-empresa-familiar>. Acesso em: Agosto de 2015.
4 MAMEDE, Gladston; MAMEDE, Eduarda Cotta. Empresas Familiares:
Administração, sucessão e prevenção de conflitos entre sócios. São Paulo:
Atlas. 2012, p. 12-13.

289
3. Holding

3.1 Conceito

A Lei 6.404/76 introduziu, no ordenamento jurídico pátrio,


a figura da holding, em seu artigo 2°,§3°, in verbis:

“Pode ser objeto da companhia qualquer


empresa de fim lucrativo, não contrário à lei,
à ordem pública e aos bons costumes. [...] A
companhia pode ter por objeto participar de
outras sociedades; ainda que não prevista no
estatuto, a participação é facultada como meio
de realizar o objeto social, ou para beneficiar-se
de incentivos fiscais” (sem grifos no original).

Ao observar o texto do dispositivo, parcela da doutrina


define a holding como uma sociedade detentora de participa-
ção societária em outra ou de outras sociedades. Classificando-a
como holding pura caso seja constituída exclusivamente com o
intuito de deter participações em outras sociedades e como hol-
ding mista se for constituída com outros propósitos além do ora
em comento5.
Há, porém, uma vertente doutrinária que apresenta uma
definição mais abrangente, no sentido de que a holding consiste
em uma sociedade cujo escopo é a detenção de bens e direitos,
como imóveis e participações em outras sociedades. Cuida-se, no
primeiro caso, de holding imobiliária; e, no segundo, de holding
de participações. Tem-se, ainda, de acordo com esta corrente, a

5 MAMEDE, Gladston; MAMEDE, Eduarda Cotta. Holding familiar e suas van-


tagens: planejamento jurídico econômico do patrimônio e da sucessão familiar.
3 ed. São Paulo: Alta, 2012, p. 2.

290
holding patrimonial, que detém tanto participações societárias,
como imóveis, além de outros bens e direitos variados6.
Alerta-se, ainda, que a holding não é um tipo societário,
mas uma qualificação que pode ser utilizada para designar tanto
sociedades simples ou empresárias, a serem registradas na Junta
Comercial ou no Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas7.
Aconselha-se a instituição da holding por meio de sociedade
por ações, limitada ou EIRELI. Desse modo, realizar-se-á, com a
sua criação, a reorganização e proteção patrimonial, afastando os
bens e direitos da relação direta com a pessoa física, dentro dos
limites legais.
No que toca ao planejamento sucessório envolvendo uma
empresa e os demais bens e direitos da família, parece que a
escolha pela instituição de uma holding patrimonial é a mais ade-
quada. Abordar-se-á, por esta razão, de maneira pormenorizada,
as características deste tipo de holding.

3.2 Holding Patrimonial

A holding patrimonial é a simbiose entre as holdings de


participação e imobiliária, sendo possível adicionar à mistura,
ainda, outros bens e direitos dos mais variados (v.g. animais,
embarcações, ativos financeiros etc.). Razão pela qual se entende
ser a modalidade de holding mais adequada para realização do
planejamento patrimonial sucessório que envolva, além de uma
empresa familiar, imóveis ou outros bens e direitos pertencentes
à família.

6 LONGO, José Henrique. Criação de Holding e Proteção Patrimonial. IX


Congresso Nacional de Estudos Tributários (IBET – Instituto Brasileiro de
Estudos Tributários).
7 MAMEDE, Gladston; MAMEDE, Eduarda Cotta. Holding familiar e suas van-
tagens: planejamento jurídico econômico do patrimônio e da sucessão familiar.
3 ed. São Paulo: Alta, 2012, p. 8.

291
No tocante à empresa familiar, a escolha pela instituição da
holding acarretará o distanciamento entre o sócio pessoa física e a
empresa operacional – no caso, a familiar. A hipótese apresenta-
se vantajosa por dois motivos: viabiliza a proteção do patrimônio
dos sócios, afastando-o dos riscos diários do negócio da opera-
cional; e garante a concentração do poder familiar nas votações
que envolvam decisões na operacional, uma vez que as discussões
sobre as questões a serem votadas são realizadas no âmbito da
holding, logo, em casos de dissidência, os sócios cujo entendi-
mento for vencido na votação não poderão interferir na tomada
da decisão na operacional.
Em outras palavras, as vantagens se referem à separação do
patrimônio dos sócios e a consequente redução dos riscos desse
patrimônio ser utilizado para quitar obrigações das sociedades
operacionais; e à diminuição da possibilidade de ingerência de
pessoas distintas do sócio (v.g. cônjuge meeiro, herdeiros etc.) na
empresa. Assim, nota-se que a holding proporciona, além da pro-
teção patrimonial dos sócios e da própria empresa operacional, a
proteção contra possíveis reflexos acarretados pela mudança no
quadro societário em virtude de sucessão.
Já quanto ao patrimônio imobiliário, nota-se ser a criação
da holding vantajosa por promover a segregação entre os imó-
veis do sócio e patrimônio da empresa; por manter as pessoas
físicas titulares dos imóveis no anonimato, promovendo, des-
tarte, a segurança da família, mormente se esta for detentora
de vultoso patrimônio; e, ainda, por evitar a manutenção do
bem em condomínio e suas nefastas consequências, porquanto
garante que a tomada de decisões seja realizada por delibera-
ções da maioria.
Há de se tomar cuidado, porém, com alguns aspectos na
constituição de uma holding patrimonial, dentre os quais se destaca
aquele que interessa ao tema ora sob análise: a inclusão dos ativos
financeiros como bens integrantes do patrimônio da holding.

292
Como dito, é possível incluir no patrimônio da holding bens
e direitos distintos das participações societárias e dos imóveis.
Incluí-los, contudo, não configura sempre uma situação vanta-
josa. Tome-se como exemplo o caso dos ativos financeiros em que
se apresenta economicamente mais interessante a sua manutenção
como patrimônio da pessoa física. Isto porque a pessoa jurídica
sofre a incidência da alíquota de 34% sobre os ativos financeiros,
sendo esta porcentagem correspondente à soma das alíquo-
tas do Imposto de Renda – IR (15%) e Adicional de IR (10%)
e Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido – CSL (9%), inde-
pendentemente de a tributação ser por lucro real ou presumido;
ao passo que a pessoa física sofre a incidência de alíquotas que
variam entre 15% a 22,5% sobre seus rendimentos financeiros.
Ante o exposto, cingir-se-á, neste artigo, a tratar de uma
holdingpatrimonial constituída pelas ações ou quotas da empresa
familiar e o patrimônio imobiliário da família, cuidando de suas
vantagens para a concretização de um planejamento tributário na
sucessão.

3.3 Holding Familiar

A holding será classificada como familiar em razão do con-


texto no qual se encontra inserida e do fato de abarcar a empresa
familiar. Não se trata, portanto, de uma espécie diferente, ela
pode ser constituída como qualquer uma das formas de holding.
Salienta-se que as holdings familiares “permitem a manutenção do
controle, favorecem o encaminhamento da sucessão nas empresas
familiares” e “dispõem sobre a reaplicação de recursos provenien-
tes de dividendos de outras companhias” 8.

8 LODI, João Bosco. Lobby e Holding: as bases do poder. São Paulo: Pioneira.
1982, p.14.

293
As holdings familiares são instituídas, em geral, com intuito
de facilitar o processo sucessório e torná-lo menos oneroso. A
formação de uma empresa holding familiar tem como escopo reu-
nir os bens e direitos pertencentes à empresa e à família, a fim de
possibilitar ao gestor da empresa a repartição, ainda em vida, de
todo o patrimônio, por meio da distribuição de quotas ou ações
para os herdeiros. Reserva-se, normalmente, o direito de usufruto
vitalício das participações na sociedade ao administrador.
O planejamento sucessório por meio da constituição de uma
holdingfamiliar parece vantajoso também no sentido de que evi-
tar que os litígios envolvendo os sucessores possam desaguar nas
decisões da empresa operacional e prejudicar sua governança.
Dentre as vantagens apresentadas, cingir-se-á a abordagem
do artigo ao processo sucessório, a fim de, uma vez explanado o
processo, tratar do planejamento para redução da carga tributária
incidente sobre ele.

4. Sucessão Patrimonial

O vocábulo “sucessão”, lato sensu, cuida do ato através do


qual uma pessoa passa a ocupar o lugar da outra, assumindo a
titularidade de certos bens e direitos9. Há casos de sucessão por
ato entre vivos e aqueles cuja causa é a morte. “Quando se fala, na
ciência jurídica, em direito das sucessões, está-se tratando de um
campo específico do direito civil: a transmissão de bens, direitos e
obrigações em razão da morte. É o direito hereditário” 10.

9 GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro, volume 7: direito das


sucessões. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 19.
10 VENOSA, Silvio de Salvo. Direito Civil: direito das sucessões. 13 ed. São Paulo:
Atlas, 2013, p.1.

294
Entende-se, assim, que o termo inicial do processo de suces-
são se dá, normalmente, com a morte do detentor do patrimônio.
Cuidar-se-á, aqui, de três situações hipotéticas distintas e seus resul-
tados no caso do de cujus ser proprietário de uma empresa familiar.
A sucessão intestada é aquela em que não houve qualquer
preparação para o processo sucessório, isto é, não há sequer um
testamento. Dar-se-á do seguinte modo com relação à empresa
familiar: após a morte do administrador e a abertura do inven-
tário, a gestão da empresa operacional acaba se tornando uma
questão do próprio inventário. Nos casos em que existe disputa
na definição de titularidade e distribuição dos bens, é comum
levar o caso ao judiciário e esperar sua resolução. Neste ínterim,
a litigiosidade passa a ser qualidade do inventário e da própria
administração da empresa. Definida a partilha dos bens, res-
tará, ainda, a designação da nova administração da empresa,
que suscitará outra disputa: a disputa pelo comando, pela gestão
empresarial. Como se vê, a sucessão intestada, sem qualquer pla-
nejamento prévio, geralmente, é repleta de percalços que, além de
afetarem o relacionamento familiar, podem gerar problemas na
condução da administração da empresa familiar.
Na sucessão testamentária, a morte e a consequente abertura
do inventário acarretam a administração provisória da empresa
pelo inventariante e a gestão passa a ser assunto do inventário.
Não há disputa pelos bens, uma vez que, em se tratando de tes-
tamento válido, a distribuição seguirá de acordo com o que nele
estiver disposto. Há possibilidade, porém, do surgimento de con-
flitos entre os herdeiros cujo escopo seja a detenção do poder de
gestão da empresa, nas hipóteses em que as participações socie-
tárias forem atribuídas a mais de um herdeiro. Embora mitigue
os conflitos, as determinações testamentárias, normalmente, não
alcançam a questão da administração da empresa, razão pela
qual é possível que os conflitos oriundos da sucessão influenciem
negativamente a gestão daquela.

295
É possível realizar o planejamento sucessório por meio dis-
tinto do testamento e que parece ser ainda mais vantajoso do
ponto de vista de proporcionar economia financeiro-tributária:
utilização de estrutura financeira disponibilizada pelo mercado
para facilitar o processo de sucessão. Dentre as muitas estrutu-
ras disponíveis11, tratar-se-á, neste artigo, da constituição de
holding patrimonial familiar como meio para concretização do
planejamento.
Na hipótese do patrimônio ser disposto sob a égide de uma
holding familiar, a sucessão patrimonial e da empresa é decidida
por ato inter vivos, ainda sob o comando do empresário. Quando
da morte e abertura do inventário, não há surpresas, porquanto o
novo quadro administrativo da empresa já está resolvido. Logo,
os herdeiros-sócios darão continuidade à gestão conforme deter-
minado em vida por seu pai e/ou mãe. Assim, evitam-se disputas
por patrimônio e poder, preservando as relações familiares e a
própria empresa operacional.
Com efeito, como a sucessão hereditária não fará diretamente
com relação aos bens e às participações societárias na empresa
operacional, mas por meio de quotas ou ações da holding, mesmo
nos casos em que surgirem conflitos referentes à herança, estes
não afetarão tão fortemente as decisões da operacional.
Assinala-se que a transferência das quotas ou ações pode
ser realizada tanto em vida como depois da morte. No tocante à
opção de transferência causa mortis, não há muito a falar, transfe-
rir-se-ão as quotas ou ações aos herdeiros, após o falecimento do
empresário, pelo valor venal dos bens12.

11 Previdência Privada (VGBL), Fundos Fechados, Escrow Accounts, Fundos de


Investimento em Participações (FIP) etc.
12 CTN, artigo 38: “A base de cálculo do imposto é o valor venal dos bens e direi-
tos transmitidos”. No escólio de Kiyoshi Harada: “Conceituamos o valor venal
como sendo aquele preço que seria alcançado em uma operação de compra e
venda à vista, em condições normais do mercado imobiliário, admitindo-se a

296
Em se tratando de transferência das quotas ou ações por ato
entre vivos, ocorrerá um adiantamento da legítima, que consiste
na ordem de vocação hereditária prevista em lei. O ato será con-
cretizado por meio de doação. Impende lembrar que o Código
Civil estabelece, em seu artigo 555, que a revogação da doação
somente pode ser feita em virtude de ingratidão do donatário ou
por inexecução de encargo. Infere-se, portanto, ser a realização
da doação uma decisão a ser tomada em caráter definitivo. Tendo
isto em vista, é comum que a doação, nestes casos, seja feita com
reserva de usufruto vitalício do doador. Desse modo, garantem-se
ao doador-usufrutuário amplos poderes para gerir a empresa e o
direito à percepção de rendimentos.

4.1 Planejamento Sucessório

Das modalidades apresentadas como possíveis formas de


sucessão, a que parece mais interessante é aquela em que se insti-
tui uma holding patrimonial, por meio da integralização de bens
móveis (as quotas ou ações da empresa operacional) e imóveis. De
seguinte, o quotista ou acionista, que detinha todo o patrimônio,
faz uma doação, com reserva de usufruto vitalício, aos seus her-
deiros e sucessores, das quotas ou ações da holding, observando,
sempre, os limites estabelecidos pela legítima.
Este procedimento torna o processo sucessório bem mais
simples. Explica-se. Quando da morte do doador, neste caso,
o usufruto será extinto13. Logo, o pleno domínio das quotas ou
ações passará aos respectivos sucessores. Demais disso, as holding

diferença de até 10% para mais ou para menos”. (ITBI: doutrina e prática. Atlas,
2010, p. 144).
13 Consoante dispõe o Código Civil, em seu artigo 1.410, I, o usufruto se extingue
pela morte do usufrutuário. Em razão de ser um direito intuitu personae, não
se transmite aos herdeiros.

297
patrimoniais familiares servem, também, para propiciar uma
melhor gestão dos bens e direitos a ela transferidos, especialmente
porque permite a unidade das decisões no âmbito da operacional;
reduzir a exposição dos proprietários de patrimônios vultosos,
prezando, desse modo, pela segurança deles; e, em grande parte
dos casos, proporcionar uma diminuição da carga tributária inci-
dente sobre o patrimônio transferido.
Examinar-se-á, a seguir, o tributo de competência municipal
que onera a transmissão da propriedade imobiliária: o ITBI. Uma
vez que a análise de suas imunidades, regras e exceções é de suma
importância para determinar se haverá redução de encargos fis-
cais com a constituição da holding patrimonial ou não.

5. ITBI: Imunidade e Isenção

A Constituição, em seu artigo 156, estabelece:

“Compete aos Municípios instituir impostos


sobre:
[...]
II - transmissão "inter vivos", a qualquer título,
por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza
ou acessão física, e de direitos reais sobre imó-
veis, exceto os de garantia, bem como cessão de
direitos a sua aquisição;
[...]
§ 2º O imposto previsto no inciso II:
I - não incide sobre a transmissão de bens ou
direitos incorporados ao patrimônio de pessoa
jurídica em realização de capital, nem sobre a
transmissão de bens ou direitos decorrente de
fusão, incorporação, cisão ou extinção de pes-
soa jurídica, salvo se, nesses casos, a atividade

298
preponderante do adquirente for a compra e
venda desses bens ou direitos, locação de bens
imóveis ou arrendamento mercantil;”.

Para a incidência do ITBI, portanto, exige-se a transmissão,


isto é, a mudança de titularidade do bem. Esta transmissão deve
ser realizada por ato entre vivos, posto ser a transmissão causa-
mortis hipótese de incidência de imposto estadual. Ademais, deve
ser realizada por ato oneroso, também por ser a transmissão a
título gratuito hipótese de incidência de imposto estadual.
Após a previsão constitucional da hipótese de incidência do
ITBI, vê-se a previsão de hipótese de não incidência do imposto, ou
melhor, a constituição de uma norma de imunidade que delimita
a competência e proíbe a tributação em determinadas situações, a
saber: transmissão de bens e direitos incorporados ao patrimônio
de pessoa jurídica em realização de capital; e transmissão de bens
ou direitos decorrente de fusão, incorporação, cisão ou extinção
de pessoa jurídica. Estabelece, ainda, uma exceção à imunidade,
qual seja: se a atividade preponderante do adquirente for a compra
e venda dos bens imóveis e dos direitos a eles referentes, locação
de bens imóveis ou arrendamento mercantil.
A norma constitucional ora sob exame é regulada pelos arti-
gos 36 e 37 do Código Tributário Nacional, que dispõem:

Art. 36. Ressalvado o disposto no artigo seguinte,


o imposto não incide sobre a transmissão dos
bens ou direitos referidos no artigo anterior:
I - quando efetuada para sua incorporação ao
patrimônio de pessoa jurídica em pagamento de
capital nela subscrito;
II - quando decorrente da incorporação ou da
fusão de uma pessoa jurídica por outra ou com
outra.

299
Parágrafo único. O imposto não incide sobre a
transmissão aos mesmos alienantes, dos bens e
direitos adquiridos na forma do inciso I deste
artigo, em decorrência da sua desincorporação
do patrimônio da pessoa jurídica a que foram
conferidos.
Art. 37. O disposto no artigo anterior não se
aplica quando a pessoa jurídica adquirente
tenha como atividade preponderante a venda
ou locação de propriedade imobiliária ou a ces-
são de direitos relativos à sua aquisição.
§ 1º Considera-se caracterizada a atividade
preponderante referida neste artigo quando
mais de 50% (cinquenta por cento) da receita
operacional da pessoa jurídica adquirente, nos
2 (dois) anos anteriores e nos 2 (dois) anos sub-
sequentes à aquisição, decorrer de transações
mencionadas neste artigo.
§ 2º Se a pessoa jurídica adquirente iniciar
suas atividades após a aquisição, ou menos de
2 (dois) anos antes dela, apurar-se-á a prepon-
derância referida no parágrafo anterior levando
em conta os 3 (três) primeiros anos seguintes à
data da aquisição.
§ 3º Verificada a preponderância referida neste
artigo, tornar-se-á devido o imposto, nos termos
da lei vigente à data da aquisição, sobre o valor
do bem ou direito nessa data.
§ 4º O disposto neste artigo não se aplica à trans-
missão de bens ou direitos, quando realizada
em conjunto com a da totalidade do patrimônio
da pessoa jurídica alienante.

300
Antes de tratar das regras legais especificamente, vale lem-
brar que, conforme o entendimento do STF, as imunidades
tributárias constitucionais devem ser interpretadas de maneira
teleológica, não literal como pede o artigo 111 do CTN com rela-
ção às isenções.
O fundamento daquela imunidade parece ser incentivar
o dinamismo e os investimentos na economia pátria, uma vez
que impede a incidência do ITBI em mudanças patrimoniais
imobiliárias envolvidas na instituição de novas empresas ou em
reestruturações societárias. A exceção à regra vem para corrobo-
rar este entendimento, já que exclui da abrangência da imunidade
as empresas que trabalham diretamente com a venda, locação ou
arrendamento mercantil de bens imóveis. Já que, em se tratando
de empresas que desenvolvem este tipo de atividade, a circulação
dos bens e direitos referentes aos imóveis é o próprio objeto de
exploração econômica, razão pela qual não se justifica a aplicação
da imunidade.
Ante o exposto, é possível enxergar que as normas previstas
nos dispositivos do CTN, cujo escopo é incentivar a fomentação
da economia nacional por meio de incentivos tributários, vão ao
encontro do entendimento esposado pela CF. Entende-se, por-
tanto, da leitura dos dispositivos legais interpretados conforme as
normas constitucionais, que também não incide o ITBI nos casos
de desincorporação do patrimônio da pessoa jurídica dos bens e
direitos que foram objeto da integralização do seu capital, sempre
que o patrimônio retorne ao sócio ou ao acionista da empresa.
Embora alguns teçam críticas veementes com relação à apli-
cação desta norma, haja vista a possibilidade que ela gera para
instituição e extinção de empresas somente com a finalidade de
escapar da incidência do ITBI, não há nenhuma razão plausível
que justifique a sua não aplicação. Impende lembrar, ainda, que
nos casos de utilização de meios legais para a redução da carga
tributária, o ato será considerado elisivo ou não levando em conta

301
o entendimento das normas aplicado nas hipóteses de planeja-
mento tributário. Logo, não existe motivo para não incidência da
exceção trazida pelo parágrafo único, artigo 36 do CTN em um
ambiente jurídico hígido.
É preciso debruçar-se, outrossim, sobre a regra trazida pelo
artigo 37 do CTN, que define o que se entende por “atividade
preponderante” da empresa. Restará caracterizada, segundo o dis-
positivo, a atividade imobiliária preponderante sempre que mais de
50% da receita operacional da adquirente, nos dois anos que antece-
derem e nos dois anos que sucederem a aquisição, seja proveniente
de operações cujo objeto consista na “venda ou locação de proprie-
dade imobiliária ou a cessão de direitos relativos à sua aquisição”.
Parece acertada, assim, a interpretação que analisa o percen-
tual da receita operacional em dois períodos distintos, de maneira
cumulativa: os dois anos anteriores e os dois anos posteriores à
aquisição. E, no caso da empresa iniciar suas atividades após a
aquisição ou menos de dois anos antes dela, observar-se-á o perí-
odo dos três subsequentes à realização do negócio, conforme
determinação do artigo 37,§2° do CTN. Entende-se, portanto,
que se a média da receita operacional referente aos valores oriun-
dos de negócios imobiliários dos quatros anos, no primeiro caso,
e dos três anos, no segundo, superar o percentual de 50 %, resta
caracterizada a atividade preponderante da empresa como imo-
biliária. Afasta-se, como consequência, a aplicação da imunidade
constitucional prevista, incidindo, normalmente, o ITBI.

6. Holding Patrimonial Familiar:


um meio para realização de planejamento
tributário na sucessão
Restringir-se-á, aqui, a tratar da sucessão que envolva
empresa operacional familiar e patrimônio imobiliário da
família, tratando de um quadro generalista, a fim de nortear o

302
planejamento nas sucessões. Sem olvidar, é claro, a necessidade
de analisar individualmente os casos em um trabalho de planeja-
mento tributário na prática.
De pronto, faz-se necessário que a atividade da empresa ope-
racional não seja preponderantemente imobiliária, uma vez que a
imunidade garantida pela constituição ao ITBI será bastante rele-
vante na realização do planejamento.
Demais disso, devem ser analisados os tributos que incidem
diretamente sobre a sucessão: o ITCMD e o IRPF sobre ganho de
capital. Além de pensar em todos os tributos que podem exer-
cer influência sobre os atos paralelos que serão realizados a fim
de dirimir tributos, in casu, a constituição da holding patrimonial
familiar.
Insta observar, ainda, que se já há pretensão de alienar os
bens a serem conferidos à holding, a sua constituição não é van-
tajosa, uma vez que a alíquota referente ao IR sobre ganho de
capital incidente na pessoa jurídica é superior àquela incidente
nas relações com a pessoa física.
Ultrapassadas aquelas questões, é possível tratar das muitas
vantagens na constituição da holding, como no que toca à distri-
buição de lucros e dividendos, que é isenta da incidência do IR; à
redução da tributação de rendimentos em comparação à pessoa
física; maior proteção do patrimônio; e à possibilidade de reali-
zação de acordos entre os acionistas ou quotistas, regulando suas
relações. Por essas razões, em grande parte dos casos, considera-
se interessante a constituição da holding para a realização de um
planejamento tributário na sucessão.
O referido planejamento, na situação a ser examinada – na
qual está envolvida a empresa operacional e o patrimônio imobi-
liário familiar –, dar-se-á da seguinte maneira:
Inicialmente, verifica-se se há pretensão de alienar os bens.
Se não houver, averigua-se a atividade preponderante da empresa
familiar e compara sua receita com a proveniente dos alugueis dos

303
imóveis que serão conferidos à holding. Em não se configurando
supremacia da receita imobiliária, procede-se a conferência dos
bens móveis (quotas ou ações da empresa familiar) e dos bens imó-
veis para a pessoa jurídica, em realização de capital. Integraliza-se,
assim, o capital da holding em operação imune ao ITBI.
Em seguida, o quotista ou acionista, antes detentor de todo o
patrimônio integralizado na holding, realiza a doação, com reserva
de usufruto vitalício, aos seus herdeiros e sucessores, respeitando os
limites da legítima. Incide sobre esta operação o ITCMD, em razão
da transmissão dos bens a título gratuito. Vale lembrar, porém, que
a base de cálculo para incidência da exação será o valor venal das
quotas ou ações doadas, e não o valor venal de cada bem. Convém
mencionar, ainda, que, na realização da sucessão sem qualquer
planejamento, também incide o ITCMD em razão da transmissão
de bens causa mortis. Neste caso, contudo, a base de cálculo diz
respeito ao valor venal de cada um dos bens em sucessão.
Durante todo o período do usufruto, o usufrutuário garante
o seu direito de administrar os bens e a empresa operacional. Além
disso, é facultada a realização de acordo entre quotistas ou acio-
nistas, que protegem a holding de ações isoladas dos herdeiros14.
Quando da morte do usufrutuário, o usufruto se extingue.
Logo, passa-se o pleno domínio das quotas ou ações aos dona-
tários. Estes, por sua vez, passarão a ser detentores de todo
patrimônio que lhes seria transmitido através da herança, por
meio da holding.
A partir do momento em que passam a controlar o destino
dos bens, os sócios da holding patrimonial familiar podem decidir
seguir por vários caminhos, levando em consideração sempre as
características tributárias envolvidas nos negócios a serem firma-
dos pela holding patrimonial.

14 Como cláusulas de lock up, tag along, drag along, entre outras.

304
Neste sentido, é possível continuar explorando o patrimônio
por meio da própria holding e garantido o recebimento de rendas
por meio de distribuição de lucros e dividendos, isentos da inci-
dência do IR.
Além disso, caso pretendam realizar a divisão dos bens
propriamente ditos, é possível reduzir o capital da holding, retor-
nando os bens aos seus sócios e já os deixando sobre a propriedade
de quem de direito. Esta é uma hipótese que subsume à isenção
quanto à incidência do ITBI em casos de desincorporação patri-
monial nos quais os bens são devolvidos aos sócios da empresa,
prevista no artigo 36, parágrafo único do CTN. Nesta operação,
portanto, deve-se ter cuidado apenas com a possibilidade da inci-
dência de IR sobre ganho de capital.

7 Conclusão

O planejamento tributário, como técnica de organização


lícita cuja finalidade é reduzir, retardar ou extinguir a incidên-
cia tributária sobre determinados negócios jurídicos, vale-se das
várias opções oferecidas pelo ordenamento jurídico para se alcan-
çar os fins desejados e escolhe, dentre elas, a economicamente
mais vantajosa.
A consecução de um planejamento tributário, portanto, não é
simples, deve sempre analisar as diversas variáveis do caso especí-
fico, para, só assim, estabelecer qual o melhor caminho a ser seguido.
A utilização da holding como forma de planejar a sucessão
e a divisão de bens entre os herdeiros vem se tornando cada vez
mais comum. Todavia, a sua instituição não é remédio para curar
todos os males. Em alguns casos, ao analisar o todo, vê-se a des-
vantagem da sua utilização. Buscou-se, neste artigo, tratar de uma
situação hipotética na qual a instituição da holding, além de ser
considerada como uma forma de planejamento tributário e suces-
sório válida, seria vantajosa sob a ótica financeira.

305
Concluiu-se que, nos casos em que é possível se valer das
imunidades e isenções referentes à incidência do ITBI, é vantajosa
a constituição de uma holding familiar, que passa a ser detentora
da empresa operacional familiar e dos bens imóveis daquela
família, para fins de planejamento tributário e sucessório. Uma
vez que, como restou demonstrado, além das diversas vantagens
extratributárias apresentadas pela instituição da holding, os valo-
res pagos em razão de incidência de exações será minorado.

306
Sobre os Organizadores

SAULO MEDEIROS DA COSTA SILVA, Mestre pela UEPB;


Presidente do Instituto Paraibano de Estudos Tributários –
IPBET; Membro da Comissão de Estudos Tributários da OAB/
PB; Professor de Direito Tributário da FRR/CESREI, da Pós-
graduação em Direito Tributário da Escola Superior da Advocacia
– ESA/PB, da Escola Superior da Magistratura – ESMA/CG e
dos Cursos Jurídicos Misael Montenegro – PE; Sócio e Diretor
Jurídico do Escritório Advocacia David Diniz – ADD.

ARTHUR CESAR DE MOURA PEREIRA, Procurador


da Fazenda Nacional, com exercício na Coordenação de
Representação Judicial - CRJ em Brasília e perante o STJ; Graduado
em Direito pela UFPB e pela University of Leeds – UK (Programa
Piani); Especialista em Direito Tributário pela UNISUL; Pós-
graduação em Gestão Tributária pela ESAF; Professor de Direito
Tributário e de Direito Financeiro, com passagens pela UNESC,
FESMIP, ESMA, e IESP, na graduação e na especialização;
Professor de curso preparatório para carreiras jurídicas da AGU,
com passagens pelo LEXUS, pela EBEJI e com atuação com coa-
ching desde 2012; Autor do livro LEI DE EXECUÇÃO FISCAL
COMENTADA E ANOTADA pela Editora JUSPODVM.

307
Sobre os Autores

ALEXANDRE HENRIQUE SALEMA FERREIRA, Doutor em


Direito pela UFPE; Mestre em Ciências da Sociedade pela UEPB;
Especialista em Auditoria Fiscal-contábil pela UFPB; Professor da
UEPB e Auditor Fiscal do Estado da Paraíba.

AMANDA LUCENA LIRA, Advogada Tributarista, Especialista


em Direito Processual Civil pela Faculdade De Direito Damásio
de Jesus (FDDJ).
Cursos de Extensão em: Introdução ao direito
norte-americano pela George Washignton University (GWU,
DC); Planejamento Tributário pelo Instituto Brasileiro de Direito
Tributário (IBET).Bacharela em Direito pela Universidade
Estadual da Paraíba (UEPB).

CASSIO NUNES, Graduação em Direito pela Universidade


Estadual da Paraíba. Ex-bolsista do Deutscher Akademischer
Austauschdienst  (DAAD). Participação no curso
Wirtschaftsstandort Deutschland em Freiburg im Breisgau
– Alemanha.

DANIEL FERREIRA DE LIRA, Promotor de Justiça do


Ministério Público do Estado do Ceará. Ex-Advogado mili-
tante. Professor Universitário. Ex-diretor da Escola Superior
de Advocacia - ESA/CG, Ex- Conciliador Cível do Tribunal de
Justiça do Estado da Paraíba, Especialista em Direito Processual
Civil e Especialista em Direito Tributário pela Universidade do
Sul de Santa Catarina, Civilista e Ex-Professor de Teoria Geral

309
do Processo, Juizados Especiais e Direito Processual Civil na
União de Ensino Superior de Campina Grande (UNESC) e do
Centro de Ensino Superior Reinaldo Ramos (CESREI), do Roma
Cursos Jurídicos, do Lexus e do Meritvs - preparatório para
concursos. Professor da FACISA e da Especialização da ESMA
(Escola Superior da Magistratura) sobre prática cível. Mestre
em Desenvolvimento Regional pela UEPB/UFCG. Mestrando
em Direito Econômico pela UFPB. Doutorando em Direito pela
PUC/Buenos Aires.Palestrante em eventos jurídicos e articu-
lista em diversas revistas jurídicas. Autor do livro Sinopses de
Juizados Especiais Cíveis e Criminais pela Edijur/Leme-SP. É
colunista quinzenal da revista jurídica jus vigilantibus com sede
no Espírito Santo e da Revista A Barriguda.

DIEGO FERNANDES GUIMARÃES, Juiz de Direito do


Tribunal de Justiça da Paraíba – TJPB, Ex - Procurador Chefe
da Procuradoria Federal junto ao Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia da Paraíba. Professor da Faculdade de
Ciências Sociais e Aplicadas do Centro de Ensino Superior e
Desenvolvimento (CESED/FACISA). Bacharel em Ciências
Jurídicas pela Universidade Estadual da Paraíba. Pós-Graduado
em Direito Tributário.

EDMILSON EWERTON RAMOS DE ALMEIDA, Bacharel


em Direito e bacharelando em Administração Pública pela
Universidade Estadual da Paraíba (UEPB). Pós-graduando em
Direito Público pela Universidade Anhanguera-Uniderp. Membro
atuante das Comissões de Sociedade de Advogado da OAB/
PB e de Estudos Tributários da Subseção de Campina Grande/
PB. Membro fundador da Associação de Jovens Advogados/
PB. Advogado associado ao escritório Rocha, Marinho e Sales
advogados.

310
EDUARDO COELHO, Advogado. Sócio do Coelho & Dalle
Advogados. Graduado pela Faculdade de Direito do Recife, da
Universidade Federal de Pernambuco – UFPE. Especialista em
Direito Tributário pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tributários
– IBET.

EDUARDO J. DOS S. P. DE HOLLANDA CAVALCANTI,


Graduado pela Universidade Católica de Pernambuco. Pós-
Graduado em Direito Tributário pelo Instituto Pernambucano
de Direito Tributário. Advogado. Sócio fundador de Hollanda
Cavalcanti Advogados, em Pernambuco e sócio, na Paraíba, da
Advocacia David Diniz – ADD.

FERNANDO LUCENA PEREIRA DOS SANTOS JÚNIOR,


Advogado. Mestre em Direito Constitucional pela Universidade
Federal do Rio Grande do Norte. Advogado com atuação expres-
siva na área de Direito Tributário, Imobiliário e Empresarial.
Membro da Comissão de Defesa do Contribuinte na Ordem dos
Advogados do Brasil, Seccional do Rio Grande do Norte. Membro
da APET - Associação Paulista de Estudos Tributários.

RENATO CÉSAR, Procurador da Fazenda Nacional com atua-


ção perante os Tribunais Superiores. Pós-graduação em Direito
Tributário e Direito Constitucional. Professor de cursos prepa-
ratórios para concursos. Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais
pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB). Autor do “Manual
do Procurador da Fazenda Nacional”, coautor de “Questões
Discursivas Comentadas – Advocacia Pública Federal” da Editora
Juspodivm, e do livro “Estudos de Direito Constitucional”, em
coautoria com o professor André Regis de Carvalho, pela editora
da UFPB.

311
RODRIGO SILVEIRA RABELLO DE AZEVEDO, Advogado,
Graduado pela Universidade Estadual da Paraíba. Mestre em
Constituição e Garantia de Direitos pela Universidade Federal do
Rio Grande do Norte – UFRN e Professor Universitário.

THIAGO BENTO QUIRINO HERCULANO, Graduado em


Direito pela Universidade Estadual da Paraíba (2012). Atuou,
no escritório Advocacia David Diniz – ADD, em Tributário,
Civil, Imobiliário, Administrativo (licitações e contratos admi-
nistrativos) e Constitucional; Ex-Membro da Comissão de
Estudos Tributário da OAB/PB – Subseção de Campina Grande;
Atualmente é Assessor Jurídico do Ministério Público Federal.

WILSON SALES BELCHIOR, Pós-graduado em Direito


Processual Civil pela Escola Superior do Ministério Público
do Estado do Ceará; Bacharel em Direito pela Universidade de
Fortaleza (Unifor); Conselheiro Federal da OAB/PB; Sócio e
Diretor Jurídico do escritório Rocha, Marinho e Sales advogados.

312