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La Ley de Procedimiento Administrativo General.

Diez años después,


Palestra Editores, Lima, 2011.

“La resolución en el procedimiento administrativo sancionador y el


derecho de defensa”

Diego Zegarra Valdivia


Doctor en Derecho
Profesor de la Facultad de Derecho
Pontificia Universidad Católica del Perú

Introducción:
Uno de los aportes significativos de la Ley 27444, a más diez años de su
entrada en vigencia, fue la incorporación de un conjunto de reglas1 en las que
se han normado pautas para el ejercicio de la potestad sancionadora de la
Administración Pública, se ha consagrado un conjunto de principios garantistas
y se ha regulado un procedimiento para la determinación de las infracciones
administrativas y la aplicación de las correspondientes sanciones2.
El establecimiento de de este grupo de reglas comunes para el ejercicio de la
potestad sancionadora ha supuesto una importante reforma en “un sector de
nuestro ordenamiento jurídico acusadamente caracterizado como asistemático
y fragmentario”3. Estos cambios, guardan coherencia con la finalidad de dotar a
la Administración pública de un “marco legal adecuado y los instrumentos
idóneos para velar por su cumplimiento entre los que se cuenta la posibilidad
de sancionar las infracciones del ordenamiento administrativo”4.
Uno de los aspectos del marco jurídico que regula el ejercicio de la potestad
sancionadora que nos interesa desarrollar a propósito de analizar lo que ha

1
Nos referimos a los artículos 229 al 237 situados en el Capítulo II, Subcapítulos I y II del Título
IV de la Ley 27444.
2
Conforme lo señala Jorge DANÓS ORDÓÑEZ en su reseña a la Ley 27444 intitulada “El
proceso de elaboración y aprobación de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo
General”, en AAVV, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General, ARA
Editores, Lima, 2001, pág. 17 y sigs.
3
DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge, “Comentarios a la nueva ley del procedimiento administrativo
general”, Ob.cit., pág. 77.
4
DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge, Loc. cit. ídem.
1


sido la aplicación de la Ley 27444, es el referido a la resolución administrativa
y en concreto, su vinculación con el derecho de defensa.
Garantizar el derecho de defensa en una resolución administrativa emitida en
un procedimiento administrativo sancionador es un objetivo que no se agota
únicamente en verificar si han concurrido los requisitos de validez del acto
administrativo, sino que resulta indispensable que en su estructura, la
resolución tenga una exposición clara de los hechos, de las pruebas actuadas y
de los hechos probados a través de dicha actuación, así como los fundamentos
jurídicos y el pronunciamiento resolutivo, máxime si reconocemos la indudable
vinculación entre la potestad sancionadora administrativa y la ejercida por los
jueces en el ámbito penal.
Esto último nos permite realizar un paralelo entre la estructura de una
resolución administrativa sancionadora con una sentencia emitida en el marco
de un proceso penal, de forma que nos sea posible afirmar que ambas deben
compartir una estructura similar porque ello supone garantizar el resguardo de
la defensa de los derechos de las personas.
Debe ponerse énfasis, en que “no se trata tan sólo de una cuestión formal, y
que lo contrario, la falta de correlación entre hechos probados y calificación
jurídica, determinaría una significativa reducción de las posibilidades de
defensa del infractor (o del reo), fundamentalmente a la hora de tener que
articular los correspondientes recursos”5.
No obstante lo señalado, la práctica ha puesto de manifiesto hoy en día una
cierta dispersión respecto de lo que debe ser la estructura de la resolución
sancionadora, donde en ocasiones la Administración se aproxima a la
regulación y a la práctica judicial, y en otras no incorpora adecuadamente los
elementos antes señalados, lo que supone que en ocasiones no se diferencien
claramente los antecedentes del procedimiento de los hechos que han sido
probados durante la instrucción o se omita pronunciarse respecto de las
alegaciones o pruebas aportadas por el administrado6, todo lo cual afecta
directamente el ejercicio de su derecho de defensa, sea en vía recursiva
administrativa o cuando la resolución sancionadora es contradicha en el
proceso contencioso administrativo. Precisamente el objetivo del presente
trabajo es analizar estas cuestiones.

1. Proyección del derecho de defensa en el ámbito del procedimiento


administrativo sancionador
Se han producido cambios significativos desde que la doctrina caracterizó el
sistema sancionador administrativo como “pre-beccariano” luego de llamarse la
atención por la imposición de sanciones administrativas “de plano”, práctica


5
Seguimos en planteamiento de GOMEZ TOMILLO, Manuel, Loc. cit., ídem.
6
GOMEZ TOMILLO, Manuel, Derecho Administrativo Sancionador. Parte General, Ed.
Thomson-Aranzadi, Pamplona, 2008, págs. 645 – 646.
2


que llevó a afirmar la aproximación de dicho sistema – por sus semejanzas -
con el sistema penal de antiguo régimen7.
En la actualidad, como señala ALARCON, el panorama es por completo distinto
e incluso opuesto: “no sólo es imprescindible en todo caso la tramitación de un
procedimiento para la imposición de sanciones administrativas, sino que en ese
procedimiento rigen garantías especiales que preservan los derechos de
defensa y otros derechos formales con un elevado nivel”8.

1.1 La aplicación de los principios del Derecho penal en el ámbito del


Derecho administrativo sancionador
Con la Ley 27444, no sólo se normaron los aspectos generales del
procedimiento administrativo sancionador, fijando el cauce por el cual deben
desenvolverse las actuaciones de la Administración pública que ejerzan la
potestad sancionadora basada en sus respectivas normas sectoriales
especiales, sino que también se ha incorporado “un conjunto de reglas
generales sustantivas, compuesto por una relación de principios y otras
instituciones, válidas para la aplicación de cualquier régimen sancionador
sectorial especial, es decir, consagra lo que virtualmente podría denominarse la
parte general del Derecho Administrativo Sancionador”9.
El referido marco normativo del la potestad sancionadora ha incorporado en los
artículos 230º a 233º de la Ley 27444 los principios y reglas que disciplinan el
ejercicio de dicho poder por la Administración pública. En concreto, en el
artículo 230º están regulados los principios que rigen el ejercicio de la potestad
sancionadora de las entidades administrativas, cuya observancia está asociada
también a la aplicación de los principios previstos para los procedimientos
administrativos en forma general. Nos referimos a los principios de legalidad,
debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad, irretroactividad, concurso de
infracciones, continuación de infracciones, causalidad, presunción de licitud y
non bis in ídem.


7
Conocida es la caracterización de la configuración del derecho administrativo sancionador
que Eduardo GARCIA DE ENTERRIA y Tomás Ramón FERNANDEZ, realizan en su Curso de
Derecho Administrativo. Vol. II, Ed. CIVITAS, Madrid, 1997, pág. 157: “(…) frente al afinamiento
de los criterios y de los métodos del Derecho penal, el Derecho sancionatorio administrativo ha
aparecido durante mucho tiempo como un derecho represivo primario y arcaico, donde seguían
teniendo cabida las antiguas y groseras técnicas”, “(…) Sin hipérbole puede decirse que el
Derecho administrativo sancionador es un derecho represivo pre-beccariano”.
8
ALARCON SOTOMAYOR, Lucía, El procedimiento administrativo sancionador y los derechos
fundamentales, Ed. Thomson-Aranzadi, Pamplona, 2007, pág. 29.
9
Como bien lo apunta Jorge DANOS ORDOÑEZ en su trabajo, “La preferencia de los
principios de la potestad sancionadora establecidos en la Ley de Procedimiento Administrativo
General respecto de las normas especiales sobre la materia”, en AAVV, Modernizando el
Estado para un país mejor. Libro de Ponencias del IV Congreso Nacional de Derecho
Administrativo, Ed. Palestra, Lima, 2008, pág. 863.
3


Si bien la procedencia constitucional de referidos principios ha sido afirmada
por la doctrina10, su desarrollo se ha dado preferentemente en el ámbito del
Derecho penal y luego su aplicabilidad ha sido extendida al Derecho
administrativo sancionador en la medida que ha sido aceptada la coincidencia
sustancial entre ambos sectores del ordenamiento jurídico, aunque es
necesario señalar que la aplicación no supone per se una identidad plena o la
que la intercambiabilidad de reglas11. Al respecto, coincidimos con GOMEZ
TOMILLO cuando afirma que “nos encontramos ante un mismo fenómeno fruto
de una construcción secular, orientada en alta medida a fortalecer las garantías
del ciudadano frente al poder del Estado (pero no sólo a ello)”12.
A diferencia de lo que sucede en otros ordenamientos, en el peruano, la
Constitución de 1993, no contiene un precepto que regula de forma expresa la
potestad sancionadora de la Administración, sin embargo ha sido la
Jurisprudencia del Tribunal Constitucional la que ha reconocido su ejercicio y
que el mismo está condicionado al respeto de la Constitución:
“2. La aplicación de una sanción administrativa constituye la manifestación del ejercicio de la
potestad sancionatoria de la Administración; como toda potestad, no obstante, en el contexto
de un Estado de Derecho (artículo 3º, Constitución política), está condicionada, en cuanto a su
propia validez, al respeto de la Constitución, de los principios constitucionales y, en particular, a
13
la observancia de los derechos fundamentales” .

Asimismo, ha sido a través de la jurisprudencia de nuestro Tribunal


Constitucional que se ha reconocido la extensión de los principios rigen el
Derecho Penal hacia el Derecho Administrativo sancionador:
“8. (…) Sobre el particular, es necesario precisar que los principios de culpabilidad, legalidad,
tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no sólo se
aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el del derecho administrativo
sancionador, el cual incluye, naturalmente, al ejercicio de potestades disciplinarias en el ámbito
castrense. Una de esas garantías es, sin lugar a dudas, que las faltas y sanciones de orden
14
disciplinario deban estar previamente tipificadas y señaladas en la ley” .

En la ya nutrida jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional, se han ido


estableciendo los fundamentos que justifican que infracciones y sanciones
compartan principios comunes como el de legalidad, tipicidad, irretroactividad,
concurso de infracciones, continuación de infracciones, causalidad y non bis in
ídem, con delitos y penas en los aspectos materiales. Para lo fines del presente
trabajo no vamos a entrar en cada uno o desarrollar cómo se ha originado esta
comunidad de principios del Derecho Penal con el Derecho administrativo
sancionador; lo que ahora interesa analizar es si además es posible considerar


10
Al respecto, véase el trabajo de LASCURAIN SANCHEZ, José Antonio, “Por un derecho
penal solo penal: Derecho penal, derecho de medidas de seguridad y Derecho administrativo
sancionador”, en AAVV, Libro Homenaje al Profesor Doctor Gonzalo Rodríguez Mouroullo”,
2005, Ed. Thomson-Civitas, Pamplona, pág. 615. Entre nosotros, DANOS ORDOÑEZ, Jorge,
“La preferencia de los principios de la potestad sancionadora (…)”, Ob. cit., pág. 869.
11
GOMEZ TOMILLO, Manuel, Ob. cit., págs. 86-89.
12
GOMEZ TOMILLO, Manuel, Loc. cit., ídem.
13
STC peruano de fecha 3 de agosto de 2004, Exp. N° 1654-2004-AA/TC, Fj. 2.
14
STC peruano de fecha 16 de abril de 2003, Exp. N° 2050-2002-AA/TC, Fj. 8.
4


la proyección de aquellas garantías procesales - como es el caso del derecho
de defensa - que se consideran fundamentales para el Derecho penal en el
ámbito del Derecho administrativo sancionador15.

1.2 La aplicación de las garantías procesales de la Constitución en el


Derecho administrativo sancionador
Los principios constitucionales en materia de garantías procesales punitivas se
recogen en el artículo 139 de la Constitución de 1993 y si bien están referidos
exclusivamente a la tutela judicial con relación a jueces y tribunales, y a pesar
de que la literalidad del precepto constitucional proclama derechos que están
referidos de forma inequívoca a verdaderos procesos ante los tribunales de
justicia, es posible apreciar desde la jurisprudencia constitucional su integración
también en el Derecho administrativo sancionador como informante de las
garantías del procedimiento administrativo a través del cual se materializará la
imposición de una sanción16.
Sobre esto último, el Tribunal Constitucional ha sido explícito en señalar la
proyección de los principios y garantías de orden procesal cuya previsión en la
Constitución de 1993 se había hecho exclusivamente para el ámbito judicial, en
la esfera propia del Derecho administrativo sancionador:

“12. Desde luego, no sólo los principios materiales del derecho sancionador del Estado son
aplicables al ámbito del derecho administrativo sancionador y disciplinario. También lo son las
garantías adjetivas que en aquél se deben de respetar. En efecto, es doctrina consolidada de
este Colegiado que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no
sólo tiene una dimensión, por así decirlo, "judicial", sino que se extiende también a sede
"administrativa" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha
sostenido, a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente
jurisdiccional, (la que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del
debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana." (Caso
Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71).

Y es que, sostiene la Corte Interamericana, en doctrina que hace suya este Tribunal
Constitucional, "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula ´Garantías
Judiciales´, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al
conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las
personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado
que pueda afectar sus derechos."(párrafo 69). "(...) Cuando la Convención se refiere al derecho
de toda persona a ser oída por un "juez o tribunal competente" para la "determinación de sus
derechos", esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa,
legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las
personas." (Párrafo 71) [La Corte ha insistido en estos postulados en los Casos Baena Ricardo,
del 2 de febrero de 2001 (Párrafos 124-127), e Ivcher Bronstein, del 6 de febrero de 2001
(Párrafo 105)].


15
Seguimos el planteamiento sobre esta misma temática realizado por ALARCON
SOTOMAYOR, Lucía, Ob. cit., págs. 30 y 31.
16
Sobre los denominados principios procesales incorporados a nivel constitucional y su
proyección en el procedimiento administrativo sancionador, tomamos la referencia del trabajo
de DOMINGUEZ VILA, Antonio, Constitución y Derecho Sancionador Administrativo, Ed.
Marcial Pons, Madrid, 1997, pág. 299.
5


Entre estos derechos constitucionales, especial relevancia tienen los derechos de defensa y de
17
prohibición de ser sancionado dos veces por el mismo hecho” .

Desde luego, que se trata de “una “interpretación finalista”, que lleva el


precepto mucho más lejos de lo que se desprende de su tener literal”18. Lo que
artículo 139 consagra son un conjunto de principios y derechos que garantizan
el amparo jurisdiccional, con el objetivo de limitar cualquier forma de
indefensión, así como un grupo de garantías de orden procesal que resultan
instrumentales para hacer efectivo el primero. La referencia del Tribunal a la
Convención Americana sustenta esta interpretación, de manera que, tanto
frente a una autoridad judicial como frente a otra de tipo administrativo que a
través de sus sentencias o resoluciones administrativas puedan generar
efectos jurídicos (derechos y obligaciones) en la esfera de las personas, se
debe garantizar su derecho a defenderse19.
Sobre esto último, es necesario referir que la idea de reforzar con derechos
fundamentales antes exclusivamente aplicables a los procesos judiciales en lo
penal el procedimiento administrativo sancionador no es una mera contingencia
o el resultado del voluntarismo del Tribunal Constitucional peruano, sino que
carecería de cualquier justificación que se ofrezcan garantías esenciales a
quienes pueden ser castigados conforme a las leyes penales por los jueces y
no a quienes pueden ser sancionados por la Administración.
Finalmente, debemos señalar que la consecuencia que se deriva de extender
el artículo 139 de la Constitución de 1993 al procedimiento administrativo
sancionador comporta la existencia de verdaderos derechos fundamentales y
no sólo de reglas de carácter objetivo de obligada aplicación en el
procedimiento, conforme podemos comprobarlo en la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional cuando se pronuncia respecto del derecho de defensa:

“4. Entre los derechos fundamentales de naturaleza procesal, destaca el derecho de defensa,
el mismo que se proyecta como un principio de interdicción de ocasionarse indefensión y como
un principio de contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir en la situación
jurídica de algunas de las partes de un proceso o de un tercero con interés. Al respecto, este
Colegiado constitucional ha sostenido que “(...) el derecho de defensa consiste en la facultad


17
STC peruano de 16 de abril de 2003, EXP. N.° 2050-2002-AA/TC.

18
Como lo ha referido ALARCON SOTOMAYOR, Lucía, Ob. cit., pág. 31; en el análisis que
efectúa sobre similar temática en la Constitución española de 1978 (Art. 24, inciso 2). En la
experiencia española, ALARCON da cuenta que la jurisprudencia constitucional es más
prudente respecto a la aplicación de los derechos contenidos en el artículo 24.2, en lo referido
a extender las garantías del proceso penal al procedimiento administrativo sancionador. El
Tribunal Constitucional español, señala, “no afirma sin más, la aplicación de todos los derechos
del artículo 24.2 de la CE (Constitución Española) al procedimiento administrativa sancionador,
entre otras razones porque algunos de ellos son absolutamente incompatibles con él”. Para la
citada autora, esto último “abre una vía pero sin que quede claro qué es exactamente lo que
debe penetrar en el procedimiento administrativo sancionador ni en qué medida o con qué
matizaciones, ni qué es lo que debe quedar fuera”.

19
ALARCON SOTOMAYOR, Lucía, Ob. cit., pág. 32.
6


de toda persona de contar con el tiempo y los medios necesarios para ejercerlo en todo tipo de
procesos, incluidos los administrativos, lo cual implica, entre otras cosas, que sea informada
con anticipación de las actuaciones iniciadas en su contra” [Exp. Nº 0649-2002-AA/TC FJ 4]”

1.3 Principales aspectos del derecho de defensa como derecho


fundamental
GIMENO SENDRA conceptualiza el derecho de defensa como aquél “derecho
público constitucional que asiste a toda persona física a quien se le pueda
atribuir la comisión de un hecho punible, mediante cuyo ejercicio se garantizan
al imputado la asistencia técnica de un abogado defensor y se les concede a
ambos la capacidad de postulación necesaria para oponerse eficazmente a la
pretensión punitiva y poder hacer valer dentro del proceso el derecho
constitucional a la libertad del ciudadano”20.
Entre nosotros, BERNALES sostiene que el derecho de defensa es esencial en
todo ordenamiento jurídico y que mediante el mismo se protege una parte
medular del debido proceso de forma que las partes en juicio deben estar en la
posibilidad jurídica y fáctica de ser debidamente citadas, oídas y vencidas
mediante prueba evidente y eficiente21. De forma complementaria QUIROGA
considera que “el derecho de defensa también significa que un medio jurídico y
judicial especializado, profesionalizado, donde los agentes de la justicia son
Iusperitos y donde la intervención de las partes está mediatizada por la
Defensa Cautiva, la asistencia letrada de las partes en juicio termina siendo un
elemento que incide en el derecho de defensa, de modo que su ausencia
determina una desigualdad procesal y propicia la indefensión
constitucionalmente reprobada22.
Nuestro Tribunal constitucional se ha pronunciado respecto del contenido
material y formal de este derecho fundamental en los siguientes términos:

Contenido material:

“1. (…) En tal sentido, el hecho que la Hoja de Trámite que inició la investigación no le haya
sido debidamente notificada, atentó contra su derecho a la defensa, reconocido en el artículo
139°, inciso 14), de la Constitución Política del Estado, pues conforme lo ha sostenido el
Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente N.° 1003-1998-AA/TC (Caso
"Jorge Miguel Alarcón Menéndez"), éste constituye un derecho fundamental de naturaleza
procesal que conforma el ámbito del debido proceso. En cuanto derecho fundamental, se
proyecta como principio de interdicción de ocasionarse indefensión, lo cual también resulta
aplicable en sede administrativa.

2. En efecto, el derecho de defensa consiste en la facultad de toda persona de contar con el


tiempo y los medios necesarios para ejercerlo en todo tipo de procesos, incluidos los
administrativos; lo cual implica, entre otras cosas, que sea informada con anticipación de las
actuaciones iniciadas en su contra. En ese sentido, el Tribunal Constitucional considera que, al
no notificarse al accionante la Hoja de Trámite presentada por Enace (entidad con la que,

20
GIMENO SENDRA, Vicente, Constitución y Proceso, Ed. Tecnos, Madrid, 1988, pag. 89.
21
BERNALES BALLESTEROS, Enrique, La Constitución de 1993. Análisis comparado, Konrad
AdenauerStiftung – CIEDLA, Lima, 1996, pág. 568.
22
QUIROGA LEON, Aníbal, “Proceso contencioso administrativo: Principios y Debido Proceso
en las Garantías Constitucionales”, en PRIORI POSADA, Giovanni (Editor), Proceso y
Constitución, Ara Editores, 2011, pág. 790.
7


precisamente, se origina la duplicidad de inscripciones), se generó una lesión en perjuicio del
precitado derecho, pues al desconocer el afectado que su ficha registral podría ser objeto de
cierre —por sobreposición de terrenos y por ser la menos antigua—, éste no podía efectuar
eficazmente el descargo correspondiente ni, eventualmente, adoptar las medidas que
23
considere pertinentes” .

Contenido Formal:
“3. Asimismo, este colegiado ha señalado, refiriéndose al ejercicio del derecho de defensa,
que este “tiene una doble dimensión: una material, referida al derecho que tiene el imputado de
ejercer su propia defensa desde el mismo instante en que toma conocimiento de que se le
atribuye la comisión de determinado hecho delictivo; y otra formal, lo que supone el derecho a
una defensa técnica, esto es, el asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor durante
todo el tiempo que dure el proceso. Ambas dimensiones del derecho de defensa forman parte
del contenido constitucionalmente protegido del derecho en referencia” (STC 1323-2002-
24
HC/TC, caso Silvestre Espinoza Palomino)” .

A través de los fundamentos jurídicos del Tribunal no sólo se declara en qué


consiste el derecho sino que además se pronuncia sobre cómo se origina la
lesión del mismo de acuerdo con el análisis de los hechos. Corresponde
entonces identificar cual es momento en que se puede hacer valer este
derecho.
Al respecto, en el ámbito de procedimiento administrativo sancionador, y de
acuerdo con la Ley 2744425, un primer momento es el de la notificación de la
incoación del expediente, en el que se identifica a la autoridad a cargo de la
instrucción y de forma simultánea se comunican los hechos materia del
expediente y los cargos, contra los cuales se le otorga un plazo para la
formulación de descargos o alegaciones y la posibilidad de proponer pruebas.
Es aquí, en el momento procedimental de la imputación o atribución de los
hechos a un sujeto, cuando nace el derecho de defensa26.
GONZALEZ PEREZ, identifica además un segundo momento o supuesto que
da nacimiento al derecho de defensa: en el caso se adopten medidas
cautelares en el procedimiento administrativo sancionador que limiten o
lesionen derechos subjetivos27. Para el citado autor, aunque tradicionalmente
se le haya negado a este trámite posibilidad autónoma de defensa o recurso,
debe - a la luz de lo señalado por la jurisprudencia constitucional – reinterpretar
esta facultad de la Administración en el sentido que de ser adoptadas medidas
provisionales, éstas deben realizarse con carácter de excepcionalidad, con un


23
STC peruano de 20 de agosto de 2002, Exp. N.º 649-2002-AA/TC, Fjs. 1 y 2.
24
STC peruano de 29 de agosto de 2006, N.° 6253-2006-PHC/TC, Fj. 3.
25
Al respecto, véase el inciso 3 del artículo 234 y los incisos 3 y 4 del artículo 235 de la Ley
27444.
26
Para DOMINGUEZ VILA, Ob. cit., pág. 324; en el marco de la normativa española, el
derecho de defensa del sujeto puede tener hasta dos vertientes dentro de un mismo momento
temporal y acto, el primero al notificársela la incoación del expediente por el que se notifica al
instructor y secretario del procedimiento administrativo sancionador, a los efectos de su
recusación, y el segundo, cuando en el mismo acto se le comunican los hechos objeto del
expediente, se formula el pliego de cargos y se le otorga trámite de apelaciones y propuesta de
prueba.
27
GONZALEZ PEREZ, Jesús, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, Ed.
Civitas, Madrid, 1988, pág. 1225.
8


fundamento razonable de proporcionalidad a la trascendencia de la infracción
imputada y temporalmente limitada28.
Sobre esto último, y precisamente con la finalidad de que las medidas que se
adopten no se ajusten a la intensidad, proporcionalidad y necesidades de los
objetivos que se pretende garantizar en cada supuesto concreto, la Ley 27444
ha previsto en su artículo 146.4 la prohibición de que la Administración dicte
“medidas que puedan causar perjuicio de imposible reparación a los
administrados”, con lo cual, resulta garantizado el ejercicio del derecho de
defensa en vía de contradicción en la propia sede administrativa.

2. La regulación de la resolución sancionadora administrativa y su


paralelo con la normativa penal
La resolución sancionadora, no obstante ser un instrumento fundamental en el
ámbito de un procedimiento administrativo sancionador posee una escasa
regulación. Tan sólo el artículo 237 de la Ley 27444 establece lo siguiente:
“Artículo 237º.- Resolución

237.1 En la resolución que ponga fin al procedimiento no se podrán aceptar hechos distintos
de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente
valoración jurídica.

237.2 La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. La administración
podrá adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea
ejecutiva.

237.3 Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolución adoptada, la resolución


de los recursos que interponga no podrá determinar la imposición de sanciones más graves
para el sancionado”.

Al respecto, conforme ha comentado la doctrina29, el citado artículo 273


básicamente se contrae a incorporar tres reglas de obligatoria observancia
cuando expide una resolución sancionadora: la congruencia de la resolución
del procedimiento sancionador, la ejecutividad diferida de las sanciones
impuestas en la resolución y la prohibición de la reformatio in peius (reforma
peyorativa), las mismas que no vamos a desarrollar ya que no están vinculadas
directamente con los alcances del presente trabajo.
Si bien, necesarias, las glosadas reglas parecen resultar insuficientes frente a
lo normado en otros ordenamientos jurídicos como el español, en el que el
Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora,
aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, ha regulado la
resolución sancionadora administrativa en los siguientes términos:

“Artículo 20. Resolución


28
GONZALEZ PEREZ, Jesús, Loc. cit., ídem.
29
Véase por todos, MORON URBINA, Juan Carlos, Comentarios a la Ley del Procedimiento
Administrativo Sancionador, 8va Edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2009, pág. 745 y sigs.
9


(…) 4. Las resoluciones de los procedimientos sancionadores, además de contener los
elementos previstos en el artículo 89.3 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, incluirán la valoración de
las pruebas practicadas, y especialmente de aquellas que constituyan los fundamentos básicos
de la decisión fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la
infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la
declaración de no existencia de infracción o responsabilidad”.

Aunque con algunos detalles mayores, la normativa administrativa española, al


igual que la peruana, no han establecido un dispositivo que obligue al órgano a
cargo de resolver a respetar la estructura que de forma habitual si encontramos
en las sentencias penales y que ha consagrado el vigente Código Procesal
Penal, D. Leg. 957:

“Artículo 394 Requisitos de la sentencia.- La sentencia contendrá:

1. La mención del Juzgado Penal, el lugar y fecha en la que se ha dictado, el nombre de los
jueces y las partes, y los datos personales del acusado;

2. La enunciación de los hechos y circunstancias objeto de la acusación, las pretensiones


penales y civiles introducidas en el juicio, y la pretensión de la defensa del acusado;

3. La motivación clara, lógica y completa de cada uno de los hechos y circunstancias que se
dan por probadas o improbadas, y la valoración de la prueba que la sustenta, con indicación
del razonamiento que la justifique;

4. Los fundamentos de derecho, con precisión de las razones legales, jurisprudenciales o


doctrinales que sirvan para calificar jurídicamente los hechos y sus circunstancias, y para
fundar el fallo;

5. La parte resolutiva, con mención expresa y clara de la condena o absolución de cada uno de
los acusados por cada uno de los delitos que la acusación les haya atribuido. Contendrá
además, cuando corresponda el pronunciamiento relativo a las costas y lo que proceda acerca
del destino de las piezas de convicción, instrumentos o efectos del delito;

6. La firma del Juez o Jueces”.

Indudablemente la relevancia de cada uno de los elementos que deben


incorporarse en la sentencia superan el calificativo de “formal”, sobre todo si lo
que se privilegia es la necesaria correlación entre el relato de los hechos
probados y la calificación jurídica, “cuestión de máxima importancia a la hora
de garantizar las posibilidades de defensa por parte del infractor”30, lo que
pondría fuera de cualquier cuestionamiento la aplicación de la estructura y de
los criterios que la propia jurisprudencia desarrolla en las resoluciones
administrativas sancionadoras, de lo contrario podría configurarse una
afectación al derecho de defensa y a la propia Constitución que en su artículo
139 prohíbe cualquier tipo de indefensión.
En la doctrina penal, a diferencia de lo que sucede en el ámbito administrativo
sancionador encontramos una más cimentada dogmática entorno a la
estructura de la sentencia, lo que permite construir con cierta estabilidad el

30
GOMEZ TOMILLO, Manuel, Ob. cit., pág. 646.
10


espacio sancionador de forma que en el mismo sea posible situar todas las
posibles manifestaciones sustantivas31.
Una buena muestra de lo afirmado lo encontramos en la obra de SAN MARTIN,
donde es posible acceder a un estudio detallado de cada una de las partes que
componen una sentencia así como de sus elementos característicos, como
son32:
- El encabezamiento que identifica además de la fecha y lugar del fallo, el
número de resolución, los hechos objeto, la indicación del delito y el agraviado,
así como las generales de ley de acusado, es decir, sus nombres y apellidos
completos y sus datos personales, así como el nombre del magistrado.
- La parte expositiva o antecedentes, que comprende dos secciones: la
primera, que consiste en la exposición de la imputación, es decir, de los hechos
y de los cargos tal y como han sido formulados; la segunda importa detallar el
itinerario del proceso en sus extremos más importantes.
- La parte considerativa o motivación, donde se identifican dos secciones: la
referida a los fundamentos de hecho, en la que cada referencia fáctica que
configure todos los elementos que integran el hecho penal debe estar
acompañada de la justificación probatoria correspondiente. La segunda sección
es la de los fundamentos de derecho que consigna las razones de calificación
jurídica que los hechos penales han merecido al Tribunal: de inicio deben
exponerse los fundamentos dogmáticos y legales de la calificación de los
hechos probados, en consecuencia, (1) se debe abordar la subsunción de los
hechos en el tipo penal prepuesto en la acusación o en la defensa; en caso de
que el resultado de esa operación no conduce a la absolución por falta de
tipicidad o de otros factores, (2) se debe proceder a consignar los fundamentos
jurídicos del grado de participación en el hecho y si se trata de un tipo de
imperfecta ejecución (su omisión acarrea nulidad de la sentencia); en tercer
lugar (3) se debe analizar la presencia de eximentes de la responsabilidad
penal en orden a la imputación personal o culpabilidad; en cuarto lugar (4) si se
concluye que el acusado es un sujetos responsable penalmente, se debe tomar
en consideración todos los aspectos vinculados a la determinación de la pena,
(eximentes incompletas, atenuantes especiales, agravantes y atenuantes
genéricas); finalmente (5) se debe incorporar los fundamentos doctrinales y
legales de la calificación de los hechos que se hubieren estimado probados en
relación a la responsabilidad civil en que hubieren incurrido el acusado y el
tercero civil.
SAN MARTIN precisa además que en caso el resultado de la operación judicial
conlleve a la emisión de un fallo absolutorio, corresponde señalar que le delito
no se ha realizado o que las pruebas no son suficientes para establecer su

31
Al respecto tomamos los planteamientos básicos de GALLARDO CASTILLO, María Jesús,
Los principios de la potestad sancionadora. Teoría y práctica, Ed. Iustel, Madrid, 2008, pág. 20.
32
En este punto, seguimos, el planteamiento de SAN MARTIN CASTRO, Cesar, Derecho
Procesal Penal, Ed. Grijley, Primera Reimpresión, Lima, 2006, pág. 726 y sigs. Veáse también
PEÑA CABRERA FREYRE, Alfonso Raúl, Exégesis. Nuevo Código Procesal Penal, Tomo II,
Ed. Rodhas, Lima, 2009, págs. 473y sigs.; y, CUBAS VILLANUEVA, Víctor, El Proceso Penal.
Teoría y Jurisprudencia Constitucional, 6ta. Ediciaón, Ed. Palestra, Lima, 2006.
11


responsabilidad, es decir, para destruir el estado de inocencia
constitucionalmente garantizado de que goza. Si por el contrario, el fallo es
condenatorio, corresponde exponer la forma y circunstancias de comisión del
delito, apreciar las pruebas de cargo y citar los dispositivos legales aplicables.
- La parte dispositiva o fallo, debe contener el pronunciamiento sobre el objeto
del proceso y sobre todos los puntos que hayan sido objeto de la acusación y
de la defensa, así como los incidentes que pudieron quedar pendientes en el
juicio. En indispensable que esta parte del fallo debe ser congruente con la
parte considerativa, bajo sanción de nulidad. En caso de que la sentencia sea
absolutoria se debe disponer la anulación de los antecedentes policiales y
judiciales del imputado por los hechos materia del juzgamiento; y en caso sea
condenatoria, debe estar perfectamente delimitada.
Este detallada, o mejor dicho, minuciosa explicación de cada uno de los
elementos de la estructura de una sentencia nos hace pensar en lo limitado
que puede resultar muchas veces que un administrado ejerza su derecho de
defensa en vía de contradicción frente a una resolución administrativa
sancionadora donde su argumento principal sea la falta de motivación de la
resolución. Pero no solo es esto lo que nos preocupa, sino que en el paralelo
que acabamos de realizar, es posible apreciar las limitaciones de la regulación
en torno a la estructura de la resolución en el ámbito administrativo
sancionador frente a la propuesta ámbito del Derecho penal, donde es no sólo
es clara la obligatoriedad de un esquema, sino también la necesidad de
incorporar elementos sustantivos en el pronunciamiento, bajo sanción de
nulidad.
3. La motivación como elemento esencial de de la resolución
administrativa sancionadora y el derecho de defensa
Teniendo como base el paralelo antes realizado con la regulación de la
estructura de la sentencia en materia penal, y reconocidas las limitaciones en el
marco normativo como en el desarrollo doctrinario de la resolución
administrativa en un procedimiento sancionador con respecto a las sentencias
penales, interesa ahora establecer porqué resulta necesario para garantizar el
derecho de defensa, que la Administración tome como referencia e incorpore el
contenido material de los elementos de la estructura de la sentencia penal en la
resolución administrativa sancionadora, en especial en el caso de la
motivación.

3.1 La parte expositiva o de antecedentes


Hemos prescindido de la explicación del elemento denominado lo que se
denomina el encabezamiento, ya que es un aspecto meramente formal que en
nuestra experiencia, de forma invariable, no está ausente en una resolución
administrativa sancionadora.
Nos preocupa sí lo referido a la parte expositiva o de los antecedentes porque
es precisamente en este ámbito en el que la regla del artículo 273.1 de la Ley

12


27444 puede no ser observada, sobre todo en lo que respecta a los cargos
imputados, ya que los mismos se constituyen en un límite para el contenido de
la resolución administrativa porque no es posible que la Administración pueda,
producto de la instrucción sancionar al administrado respecto de hechos
respecto de los que no ha ejercido su derecho de defensa, ni por cargos que no
sido observados con anterioridad33.
Entonces al no poder aceptarse hechos distintos de los determinados en el
curso del procedimiento se ha establecido un límite máximo para la autoridad
competente, ya que el particular inculpado debe poder defenderse antes de
que le sea impuesta la sanción administrativa, sobre la base de los hechos
establecidos en el procedimiento, y también sobre la valoración jurídica
sostenida en torno a ellos34. Esto último constituye una importante justificación
para incorporar en la parte expositiva o de los antecedentes los hechos y los
cargos tal y como han sido formulados, y una auténtica garantía del derecho de
defensa del administrado.

3.2 La motivación o parte considerativa como elemento esencial


a. Las bases constitucionales de la motivación
En la doctrina35, es manifiesto el reconocimiento de que la motivación es uno
de los requisitos esenciales de la resolución sancionadora administrativa, a
pesar que ello se no ha reflejado de forma específica en la normativa
administrativa que regula la resolución administrativa, como sí se ha hecho en
al ámbito de derecho penal.
Por sistemática en nuestro ámbito normativo, es necesario recurrir a los
requisitos de validez del acto administrativo, ya que la resolución definitiva en
un procedimiento sancionador debe respetar los principios y exigencias que de
forma general fija la Ley 27444 para todo tipo de resoluciones que afecten los
derechos subjetivos de los administrados. Así, el artículo 3 prescribe que el
acto administrativo debe ser debidamente motivado y en el artículo 6 de
establece los alcances de la obligación de motivación.

33
MORON URBINA, Juan Carlos, Ob. cit., págs. 745-746. Sobre este mismo aspecto,
PEDRESCHI GARCES, Willy, “Análisis sobre la potestad sancionadora de la Administración
pública y el procedimiento administrativo sancionador en el marco de la Ley No. 27444, Ley de
Procedimiento Administrativo General”, en AAVV, Comentarios a la Ley de Procedimiento
Administrativo General – Ley 27444. Segunda Parte, Ara editores, 2003, pág. 556; sostiene
que “el artículo 237, numeral 237.1 de la Ley 27444 introduce una regla especial de
congruencia en materia sancionadora administrativa, al señalar expresamente que no cabe la
introducción o desestimación de los hechos que hubieran sido acreditados en la etapa
probatoria o de instrucción, con independencia del hecho de la existencia o no de una
distribución de competencias en el trámite documentario”.
34
COBO OLVERA, Tomás, El procedimiento administrativo sancionador tipo, 3ra. Edición, Ed.
Bosch, Barcelona, 2008, pág. 125.
35
Véase el comentario del libro publicado por la ABOGACIA GENERAL DEL ESTADO, Manual
de Derecho Administrativo Sancionador, Ed. Thomson-Aranzadi, Navarra, 2005, pág. 420 y
sigs; y el trabajo de GARCIA GOMEZ DE MERCADO, Francisco, Sanciones Administrativas,
3ra Edición, Granada, 2007, pág. 117 y sigs., entre otros.
13


Lo que está en la base misma de la citada normativa es que la motivación tiene,
una importancia que trasciende de ser considerada como un simple elemento
que configura una declaración de la Administración, ya que ha venido a
constituirse en un verdadero soporte no sólo de los derechos del ciudadano
frente a la Administración, sino también de la propia eficacia de la actuación de
la misma y de la labor de control de la judicatura.
El carácter esencial de la motivación se manifiesta entonces en aquellos actos
en los que la Administración resuelve generando efectos jurídicos en la esfera
de los administrados, de ahí que en su momento la doctrina del Derecho
administrativo haya sostenido que ésta - la motivación - se afianza como uno
de los elementos que garantizan la coherencia de un sistema democrático por
considerarse una garantía elemental del derecho de defensa que comprende a
su vez el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva36.

Con relación a los principios que subyacen a la motivación de la actuación


administrativa y a su control, debe referirse que nuestro legislador no incluyó
una norma como la del artículo 9.3 de la Constitución Española en la que
consagra, el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos,
el mismo que condena la falta de fundamento objetivo de su actuación ya que "la
Constitución no admite que el poder público, en cualquiera de sus expresiones,
se ejerza por la sola voluntad del agente o por su capricho, simplemente” 37.
La exigencia de motivación de sentencia judicial sí está estipulada en el
artículo 139.538 de la Constitución de 1993, de forma similar a lo que sucede
en la Constitución Brasilera de 1988, en la que para el caso del Poder Judicial,
el principio de motivación es explícito en el artículo 93 inc. X. Sobre esto último
debemos señalar que si bien la obligatoriedad de motivación de las
resoluciones administrativas no está explícita en la Constitución, no por ello
deja de ser reconocida y aplicada, pues significa la concreción del principio de
Estado Democrático de Derecho39. En este sentido precisamente se ha
pronunciado nuestro Tribunal Constitucional:
“8. La motivación de las decisiones administrativas no tiene referente constitucional directo. No
obstante, se trata de un principio constitucional implícito en la organización del Estado
Democrático que se define en los artículos 3º y 43º de la Constitución, como un tipo de Estado
contrario a la idea del poder absoluto o arbitrario. En el Estado Constitucional Democrático, el
poder público está sometido al Derecho, lo que supone, entre otras cosas, que la actuación de
la Administración deberá dar cuenta de esta sujeción a fin de despejar cualquier sospecha de

36
FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, De la arbitrariedad de la Administración, Segunda Edición, Ed.
Civitas, Madrid, 1997, pág. 82.
37
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, "¿Es inconveniente o inútil la proclamación de la
interdicción de la arbitrariedad como principio constitucional?", Una Nota, en: Revista de
Administración Pública, Núm. 124 enero-abril, 1991, pág. 225
38
"Artículo 139.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
(…) 5. La motivación escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias, excepto de
los decretos de mero trámite, con mención expresa de la ley aplicable, de los fundamentos de
hecho en que se sustentan.
(…)".
39
En la misma línea véase lo expresado por SIMÕES CAVALCANTI, E. G., “A análise da
obrigatoriedade de motivação dos atos administrativos face á Constituição de 1988”, Revista
Electrônica do Direito de Estado, No. 15, julho/setembro de 2008, Salvador – Bahía, pág. 10.
14


arbitrariedad. Para lograr este objetivo, las decisiones de la Administración deben contener una
adecuada motivación, tanto de los hechos como de la interpretación de las normas o el
40
razonamiento realizado por el funcionario o colegiado, de ser el caso. […]” .

La prohibición de arbitrariedad, (es decir, la prohibición de degeneración


subjetiva del arbitrio legítimo), traducida en la obligación de acompañar un
discurso justificativo a la nuda decisión, exigencia constitucional expresa para la
sentencia, debe entenderse implícita para la Administración en general, así
como para aquellas que ejerce la potestad sancionadora, lo que se va a
vincular con el planteamiento según el cual obligar a motivar los actos de la
Administración constituye una garantía de acierto de la decisión, en cuanto se
exige verificar, desde el punto de vista técnico, la decisión, fundada
inicialmente quizás en una intuición.
Dos son los aspectos que es posible identificar de lo hasta aquí expuesto: que
la motivación supone garantía del ejercicio del derecho de defensa del
administrado y, facilita el control judicial.

b. El contenido material de la motivación: carácter sustantivo


Sustentada la esencialidad de la motivación, y teniendo como parámetro el
detalle con que la doctrina penal trata el tema de la motivación o parte
considerativa, corresponde ahora analizar el carácter sustantivo de la
motivación en una resolución administrativa sancionadora.
En otro trabajo41 ya hemos manifestado nuestra opinión con respecto a que la
motivación debe considerarse como un discurso justificativo de una decisión, lo
que la aproxima a la motivación de una sentencia y ello en la línea de que es
necesario reconocer a la actividad administrativa en su conjunto, como un
continuo contraste entre la necesidad de garantizar al administrado en su relación
con la Administración y la no menos decisiva necesidad de hacer eficiente (rápida,
económica y adecuada a los fines) la propia actividad.
Parece claro que la motivación del acto se presenta como una de estas
normas que no postulan su aplicación sin más, sino en cuanto norma
susceptible, a su vez de crear, a nivel lógico y metodológico, un sistema que
conduzca a la coherencia del proceso de formación de la voluntad administrativa.
De acuerdo con este planteamiento, la motivación pasa a ser, así, un dato o
elemento sujeto (al menos en principio) a un régimen jurídico similar al del
contenido del acto en cuanto objeto del derecho de información de los ciudadanos
frente a la Administración pública lo que a su vez se conjuga con el derecho a la
tutela judicial efectiva y a la prohibición de indefensión.


40
STC peruano de fecha 11 de octubre de 2004, recaída en el Expediente Nº 2192-2004-AA
Fj. 8.
41
“La motivación del acto administrativo en la Ley N° 27444, Nueva Ley de Procedimiento
Administrativo General”, en Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General –
Ley N° 27444. Segunda Parte, Ara Editores, Lima, 2003, pág. XX y sigs.

15


El legislador peruano ha tomado una orientación similar a la planteada ya que
ha hecho de la regulación de la motivación uno de los aspectos determinantes
de la validez del acto administrativo y no lo considera como un simple elemento
de forma, conforme se aprecia del artículo 3° de la Ley 27444:
"Artículo 3°.- Requisitos de validez de los actos administrativos.

Son requisitos de validez de los actos administrativos:

(…)

4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al


contenido y conforme al ordenamiento jurídico.(…)”.

Además de ello, la Ley 27444 ha incluido en su articulado todo un régimen


propio de esta figura jurídica en el artículo 6°, de esta forma, el legislador
nacional, ha sido innovador respecto del precedente de la Ley 27444, al haber
superado la simple regla general del artículo 39°42 del viejo reglamento
aprobado mediante Decreto Supremo N° 006-67-SC del 11 de noviembre de
1967, e incluir un verdadero armazón normativo en el que se hace remisión a
la exigencia de motivación así como en los casos en que se exceptúa de la
misma43.
En el derecho comparado son disímiles los criterios esbozados para determinar
que actos administrativos deben ser motivados, habiéndose afirmado que la
obligación genérica de motivar los actos administrativos supondría restringir la
libertad decisoria de los órganos administrativos; sin embargo “aun en aquellos
sistemas en que la motivación de los actos administrativos no es exigida en
forma obligatoria, la jurisprudencia ha conferido crecientemente facultades a los
órganos jurisdiccionales para exigir una motivación convincente”44.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano ha ratificado como una


exigencia ineludible la motivación de todo tipo de actos administrativos, con
énfasis en las resoluciones administrativas, al considerarla como una cuestión
clave en el ordenamiento jurídico-administrativo:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia.


Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las
sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los
hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los


razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos
administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos
emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento


jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la
actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

42
“Artículo 39°.- Todas las resoluciones serán motivadas, con sucinta referencia de hechos y
fundamentos de derecho”.
43
Véase los artículos 7°, 24°, 86°, 104°, 146°, 148°, 235° y 239° de la Ley 27444
44
TAWIL, Guido y MONTI, Laura Mercedes, La motivación del acto administrativo, Ed.
Depalma, Buenos Aires, 1998, pág. 19.
16


Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de
legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha
vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es
indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de
razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia
constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la
Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa
es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo (STC 00091-
2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-
45
2005-PA, entre otras.)” .

De esta manera, si se pretende caracterizar el régimen jurídico peruano de la


motivación, puede afirmarse el mismo establece la regla general de la
obligatoriedad de la motivación así como los supuestos de excepción46 y que
se ha valorado este instituto jurídico como un elemento esencial intrínseco
del acto administrativo y sustento de su validez, con lo que se ha asumido una
postura garantista respecto de las relaciones que mantiene la Administración
con el administrado.
El artículo 6° de la Ley 27444 no introdujo un concepto de motivación, sin
embargo, conforme se refirió anteriormente, el legislador peruano consideró a
la misma como un requisito de validez del acto administrativo con lo que
asumió la postura según la cual la motivación debe ser considerada como un
elemento de fondo (justificación de la causa del acto) y no como una simple
enunciación de la justificación del acto o elemento de forma, máxime, si no la
incluyó en el artículo 4° que regula la forma de los actos administrativo.
Siendo entonces conscientes del predominio de la idea de motivación-justifi-
cación, de acuerdo a lo expresado, la motivación será ese elemento sustancial
del acto que forma parte del contenido del mismo (causa) y en cuya ausencia
falta un elemento de resolución sin el cual, ésta resulta inespecífica e
incorrecta, lo que producirá, como está previsto en el artículo 10° de la Ley
27444, que se sancione con nulidad la omisión de la motivación del acto
administrativo.


45
STC peruano de 6 de enero de 2011, Expediente N.° 03399-2010-PA/TC, Fj. 4
46
De forma comparativa, recogemos las críticas de A. M. MORENO MOLINA, "La motivación y
la notificación de los actos administrativos", Documentación Administrativa N° 254-255, mayo-
diciembre 1999, págs. 162-163; respecto a la regulación de la motivación en ámbito jurídico
español establecida en la Ley 30/1992 Ley de Régimen jurídico de la Administración Pública y
Procedimiento Administrativo Común, modificada por Ley 4/ 1999: "(...) la Ley 4/1999 sigue la
misma inspiración o directriz que la Ley 30/1992, que a su vez es trasunto complementado de la
LPA de 1958, consistente en: - no establecer la regla general de la motivación de todo tipo de
acto; - establecer en precepto ad hoc un listado o relación de actos que deben ser motivados,
relación o listado que no es un nurnerus clausus, puesto que se recoge una cláusula abierta a
cualquier otro supuesto de exigencia normativa de motivación. (...) A nuestro juicio, la reforma de
la Ley 30/1992 se debería haber aprovechado para romper con un sistema que en lo esencial sigue
siendo el de la LPA de 1958, y haberlo sustituido por una cláusula general que hubiera dispuesto
que «deberán ser motivados todos los actos y resoluciones administrativas, salvo los que se
exceptúen de ese requisito en esta u otra Ley o en una disposición general. La categoría de la no
motivación se debería haber sustituido por el de la motivación generalizada, salvo excepción ex-
presa, reservándola para los simples actos de instrucción o trámite”.
17


El artículo 6° se encarga de establecer, por un lado, los requisitos de
la motivación, es decir, cómo debe materializarse la motivación y por otro,
los supuestos en que la regla general se excluye o no es aplicable.
"Artículo 6°.- Motivación del acto administrativo

La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos
probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas
que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado.

6.2 Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y


conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a
condición de que se les identifique de modo certero, y que esta situación constituyan parte
integrante del respectivo acto.´

6.3 No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de


fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad,
contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del
acto.

6.4 No precisan motivación lo siguientes actos:

6.4.1 Las decisiones de mero trámite que impulsan el procedimiento.

6.4.2 Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el administrado y el acto


administrativo no perjudica derechos de terceros.

6.4.3 Cuando la autoridad produce gran cantidad de actos administrativos sustancialmente


iguales, bastando la motivación única".

En lo que respecta a la materialización de la motivación, en primer lugar, el


artículo 6.1° ha establecido como regla general la obligación de que los motivos
sean consignados de forma expresa, sin embargo, ante ello, no queda claro lo
que sucede con los actos presuntos, es decir con aquellos que derivan de la
aplicación del silencio negativo ya que, en el caso de los mismos, esta regla
general no es aplicable. De otro lado, el precepto antes indicado, ha
reexpresado y ampliado la fórmula del artículo 54.1° de la LRJPAC española
que dispone: "1. Serán motivados con sucinta referencia de hechos y
fundamentos de Derecho" (que a su vez es la misma que empleaba el artículo 43°
de la LPA), al haber dispuesto que la motivación debe ser: "(…) concreta y
directa de los hechos probados relevantes del caso especifico, y la exposición
de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores
justifican el acto adoptado".
Sobre esto último, estimamos que la redacción facilita la aplicación de la
norma, aun cuando al utilizarse la palabra "concreta" pueda de la misma forma
referirse a "sucinta" (siendo este considerado un concepto jurídico
indeterminado)47, sin embargo, al incorporarse el término "directa" ésta alude


47
Si estamos a lo que establece el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española,
Vigésima Primera edición, 1992, la palabra concreta (del lat. Concretus) está referida a "(...)
cualquier objeto considerado asimismo, particularmente en oposición a lo abstracto y general,
con exclusión de lo que pueda serle extraño o accesorio. 2. Sólido compacto, material. Dícese
de lo que resulta de un proceso de concreción. 4. Preciso, determinado, sin vaguedad (...);
mientras que la palabra sucinta está referida a "(...) 2. Breve, compendioso"; de acuerdo con ello,
18


en conjunto ("concreta y directa"), a que tiene que pronunciarse sobre la
materia del caso específico sin otra referencia que no sea las razones jurídicas
y a la normativa que le es aplicable al acto administrativo que se dicte.
Para GARCIA DE ENTERRIA y FERNÁNDEZ, al ser la motivación un medio de
control de la causa del acto, no se cumple con cualquier fórmula convencional,
sino que por el contrario, ha de ser suficiente, es decir, ha de dar razón plena
del proceso lógico y jurídico que ha determinado la situación. Ahora bien,
coincidimos con los citados autores en que no cabe sustituir un concepto jurídico
indeterminado que esté en la base de la Ley de cuya aplicación se trata por otro
igualmente indeterminado, como podría interpretarse respecto a la Ley
peruana, no obstante lo cual, pensamos que la fórmula del artículo 6.1 en su
conjunto, hace posible que sea aplicable dicho concepto a las circunstancias de
hecho singulares vinculadas con la producción del acto48.

Es indudable que el precepto analizado tendría que ser interpretado por la


jurisprudencia nacional para que, como en el caso español49, pueda establecer
"que no es necesaria una motivación extraordinariamente prolija o extensa, pero
que tampoco es suficiente la motivación que peca de lacónica o que hace una
genérica referencia a que "no se cumplen los requisitos establecidos por la
legislación aplicable", u otras cláusulas de estilo que por desgracia es usual ver
en las resoluciones administrativas” 50.
Ahora bien, esta demanda porque la interpretación jurisprudencial pueda ser la
vía para aclara la aplicación del precepto del artículo 6.1, va encontrar su
correspondencia en la norma del artículo 6.3 ya que la misma establece las
consideraciones que se aplican para desestimar la admisión de la motivación
de un acto administrativo como son: "(...) la exposición de fórmulas generales o
vacías de fundamentación para el caso concreto (...)", que es lo que en el
Derecho francés suele llamarse fórmulas passe partout o comodines y que

no podría señalarse que "concreta" es un concepto jurídico indeterminado ya que es lo opuesto a
aquellos es abstracto e impreciso.
48
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho
Administrativo, Loc. cit., ídem.
49
Al respecto, nos parecen ilustrativos las reseñas jurisprudenciales de PONCE SOLÉ, Juli,
Deber de Buena Administración y Derecho al Procedimiento Administrativo Debido. Las bases
constitucionales del procedimiento administrativo y del ejercicio de la discrecionalidad, Ed. Lex Nova,
Valladolid, 2001, pág. 521; respecto de este tema: La STS de 3 de junio de 1981 (Ar. 2506)
señala: "no cabe confundir la brevedad y concisión de términos de actos administrativos con la
falta de motivación, ni necesario exponer los motivos de la decisión cuando están presupuestos en
la misma, bastando para estimar cumplido ese requisito con que aun sumariamente, se indique
inequívocamente el fundamento de la resolución"; la STS de 5 de diciembre de 1990 (Ar. 9732)
distingue entre "brevedad y laconismo" de la motivación de una aprobación definitiva de un plan de
urbanismo y la ausencia de fundamentación de la misma, pues "es cosa distinta el que los
presupuestos de hecho en que se apoyan no respondan a la realidad, sean insuficientes o hayan
sido apreciados indebidamente, con arbitrariedad, lo cual no es problema de motivación sino de
control jurídico de la misma al examinar no como vicio de forma sino como vicio de fondo del acto
impugnado". La STS de 4 de junio de 1998, de la sección sexta, señala que la motivación no precisa
"ser extensa, sino racional y suficiente con referencia a la situación examinada en el expediente"
50
MORENO MOLINA, M. A., "La motivación y la notificación de los actos administrativos", Ob.
cit., pág. 166.
19


están prohibidas porque valen para cualquier supuesto y no para el supuesto
determinado que se está diciendo51, y, “(…) aquellas fórmulas que por su
oscuridad, vaguedad contradicción o insuficiencia no resulten específicamente
esclarecedoras para la motivación del acto", es decir, aquellos justificantes que
por su imprecisión generen una falta de expresión de la razón de la decisión
administrativa.
Como es posible apreciar, el precepto del artículo 6.1 es una norma descriptiva
ya que señala cuál debe ser el contenido específico de la motivación al remitir a
los "hechos probados relevantes del caso específico" y a la "exposición de las
razones jurídicas y normativas" como elementos que configuran la justificación
del acto administrativo en particular, todo lo cual contribuye a que su
interpretación y aplicación no tenga los ribetes de indeterminación a los que
hace referencia la doctrina administrativa, con lo que podríamos afirmar una
real aproximación al parámetro establecido en el ámbito penal donde lo que se
exige es la referencia fáctica que configure todos los elementos que integran el
hecho penal y que debe estar acompañada de la justificación probatoria
correspondiente.
Con respecto a la norma del artículo 6.2, la misma es contraria a que la motiva-
ción tenga carácter enunciativo ya que al establecer la posibilidad de que la
Administración motive sus actos utilizando declaraciones, informes y dictámenes
precedentes, exige que éstos sean perfectamente cognoscibles y/o identificables
administrativamente (sea a través del número de expediente, publicación de la
resolución, etc.) y además se incluya la referencia de su origen en el propio
acto administrativo al que se integran52.
Probablemente este sea un punto en el que se puede distinguir algunas de las
principales características que diferencian la resolución administrativa
sancionadora de una sentencia penal, ya que en el caso de estas últimas son
los jueces quienes desarrollan “toda su apreciación sobre lo actuado,
sopesando los elementos probatorios y aplicando los principios que garantizan
la administración de justicia para determinar si el acusado es culpable o
inocente de los hechos que se le imputan”53.
Puesta en evidencia esta posible limitación de la resolución sancionadora
administrativa, corresponde señalar que para evitar que se produzca un
supuestos de indefensión del administrado, la Administración debe cumplir
estrictamente con la regla de la Ley 27444, de forma que cuando la motivación
de la resolución incorpore referencias al contenido de declaraciones, informes y
dictámenes precedentes que obran en el ámbito del ejercicio de sus
competencias y que se vinculan con el expediente administrativo, los mismos no
sólo deben ser perfectamente cognoscibles y/o identificables
administrativamente, sino que además se debe garantizar su acceso y puesta a

51
GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ, Curso de Derecho Administrativo, Loc cit, ídem.
52
Es necesario precisar que en el caso del precepto del artículo 6.2, el legislador peruano a
acogido el criterio jurisprudencial español respecto a la admisibilidad de la motivación por
referencia a informes, dictámenes o memorias previas, el mismo que se encuentra expuesto en la
STS de 11 de junio de 1991, Ar. 5226, FD 4°).
53
CUBAS VILLANUEVA, Víctor, Ob. cit., pág. 476.
20


disposición del administrado de forma que antes (durante el desarrollo del
procedimiento) y después de que es notificada la resolución sancionadora,
ésta pueda ser conocida lo que hace posible garantizar el ejercicio de su
derecho de defensa.
Finamente, en lo que respecta a aquellos actos administrativos que no precisan
o están exceptuados de motivación y que están regulados en el artículo 6.4,
vamos a omitir comentar sus alcances ya que dichos supuestos no
comprenden a resoluciones administrativas dictadas en el marco de un
procedimiento sancionador.

4. A modo de conclusión
En base a lo hasta aquí expuesto, a modo de conclusión, debemos señalar que
la garantía del derecho de defensa, reconocida constitucionalmente su
extensión en el procedimiento administrativo, y concretamente en un
procedimiento sancionador, no se materializa a través de una simple
verificación de los requisitos de validez de la resolución, sino que resulta
indispensable que en su estructura, la resolución tenga una exposición clara de
los hechos, de las pruebas actuadas y de los hechos probados a través de
dicha actuación, así como los fundamentos jurídicos y el pronunciamiento
resolutivo.
Esto último supone que la Administración tiene la obligación, de incorporar
adecuadamente los elementos antes señalados, de manera que sea posible
diferenciar claramente los antecedentes del procedimiento de los hechos que
han sido probados durante la instrucción, exista un pronunciamiento respecto
de las alegaciones o pruebas aportadas por el administrado y se incorpore los
fundamentos de derecho (doctrinales y legales) en que se consignen las
razones de calificación jurídica de los hechos que han merecido para
Administración su imputación como infracciones y la correspondiente aplicación
de una sanción.
Finalmente, y de forma independiente a los aspectos que puedan
diferenciarlas, el contenido material de una resolución administrativa
sancionadora así descrito, aproxima a ésta con una sentencia penal, ya que
tanto quienes pueden ser castigados conforme a las leyes penales por los
jueces y como quienes pueden ser sancionados por la Administración, deben
contar con las mismas garantías esenciales que les permitan el ejercicio de los
derechos que son reconocidos en el ámbito constitucional, como es el caso del
derecho de defensa.

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