Vous êtes sur la page 1sur 58

Capítulo 1

CAMBIO ESTRUCTURAL SIN EQUIDAD:


AMÉRICA LATINA EN LA GLOBALIZACIÓN

Rolando Cordera Campos*

Introducción

E l siglo XX terminó bajo el signo de la globalización. Desde


entonces, las tendencias a la conformación de un mercado uni-
ficado de alcance planetario, presentes siempre en el corazón del
capitalismo, condicionan con toda su fuerza las convulsiones de la
economía política internacional que emergió del fin de la bipolari-
dad y la guerra fría. Se trata de procesos reales y avasalladores que
acosan a las políticas económicas nacionales, y ponen en cuestión la
capacidad de los Estados para ejercer su soberanía.
En la última década del siglo XX, triunfaron las visiones que
buscaban acelerar al máximo la internacionalización económica. El
comercio mundial creció a tasas cercanas a 7% anual y la inversión
extranjera directa fue, en 1999, 320% superior a la de 1992, pero
tan sólo 46% de los 1.4 billones de dólares que alcanzaron las opera-
ciones diarias en los mercados cambiarios. Junto con ello, los flujos
financieros internacionales aumentaron notablemente; los activos
*
Agradezco la colaboración de Alberto Castro Jaimes en la elaboración de este trabajo.

25
26 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

que los bancos de los principales países desarrollados mantienen en


el resto del mundo crecieron 10% anual de 1991 a 1997 y la emisión
de bonos internacionales pasó de 1.8 a 5.1 billones de dólares. El
mercado de instrumentos financieros derivados, por su lado, aumen-
tó sus saldos a un ritmo de 25% anual hasta superar los 13 billones
de dólares en 1999.
También cambió el comportamiento económico individual y
de varios grupos sociales. Las pautas del empleo se han modificado
debido al ciclo económico internacional, pero también a los cambios
tecnológicos surgidos. El nuevo capitalismo de la posmodernidad,
advierte Richard Sennet, se organiza en torno a pautas de flexibi-
lidad que llevan al surgimiento de formas de poder que contienen
tres elementos: la reinvención discontinua de las instituciones, una
especialización flexible de la producción y la concentración sin
centralización del poder. Estos cambios producen una portentosa
corrosión del carácter y ponen en cuestión las formas conocidas de
cohesión social.
Después de repasar estas fuerzas, nuestro autor concluye:

en la rebelión contra la rutina, la aparición de una nueva libertad es enga-


ñosa. En las instituciones, y para los individuos, el tiempo ha sido liberado
de la jaula de hierro del pasado, pero está sujeto a nuevos controles y a una
nueva vigilancia vertical. El tiempo de la flexibilidad es el tiempo de un
nuevo poder. La flexibilidad engendra desorden, pero no libera de las res-
tricciones (Sennet, 1998, p. 61).
Superación de la pobreza y universalización de la política social 27

Más espectacular ha sido el cambio en las relaciones de los


individuos con los sistemas financieros. En el año 2000, la capitali-
zación del mercado de valores global llegó a 35 billones de dólares,
110% del pib global, mientras en 1990 significaba 40% del producto
bruto. Hoy, a diferencia de hace pocos años, el consumo de amplias
capas de la población del mundo desarrollado, depende más y más
de la riqueza financiera. Se han duplicado desde 1987, hasta cerca
de la mitad, los norteamericanos que poseen acciones bursátiles, y
Alemania, en tres años, dio el mismo salto a alrededor de 20% de
sus adultos.
El rumbo de la globalización no ha sido lineal. En los años no-
venta, el crecimiento económico general perdió dinamismo, hasta
llegar al nivel más bajo de las últimas cinco décadas (2.4%). En
América Latina, el crecimiento del pib, fue mayor que el registrado
en la década precedente, pero inferior a las décadas previas a 1980.
El producto por persona, refleja mejor este declive. En el mundo en
su conjunto, el producto por habitante apenas creció en 0.8%, en
África tuvo un desempeño negativo, y en América Latina aumentó
en 1.3% (-0.1% en los ochentas, 2.3% en los setenta) (Ocampo, op.
cit. p. 3).
En los países subdesarrollados, y en América Latina en particu-
lar, la globalización se convirtió, junto con el cambio estructural, en
un complejo simbólico de gran eficacia para delimitar los términos
y alcances del debate político y económico. El proceso se ha desple-
gado en múltiples dimensiones de la vida colectiva e individual de
la región. El ajuste externo y fiscal realizado para enfrentar la crisis
de la deuda externa en los ochenta y, sobre todo, el cambio busca-
28 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

do en la estructura productiva de América Latina, trajeron consigo


profundas transformaciones en las dinámicas económicas, que no
han podido sustituir, con mayor crecimiento, las ecuaciones básicas
que sostenían el desarrollo anterior. El cambio estructural, guiado
por una ideología de eficiencia y competitividad como justificación
de los costos sociales, se muestra aquí como dislocaciones sectoriales
y regionales que desembocan en un empobrecimiento masivo y una
aguda concentración del ingreso (C.f. Ibarra, 2000).
Crecimiento Anual del Producto Mundial por Regiones
1950 1960 1973 1980 1990
- 1960 -1973 - 1980 - 1990 - 1999 20011

Mundo
PIB 4.4 5.1 3.4 3.1 2.4 1.1
PIB per capita 2.8 3.1 1.6 1.4 0.8 -2.0
Países Desarrollados
PIB 4.1 5.0 3.0 3.1 2.2 0.7
PIB per capita 2.8 4.1 2.3 2.0 1.8 0.0
Países en Desarrollo
PIB 5.1 5.5 5.3 3.7 4.7 2.9
PIB per capita 2.8 3.0 3.0 1.6 2.6 1.5

América Latina
PIB 4.9 5.5 5.1 1.4 3.2 0.4
PIB per capita 2.2 3.3 2.3 -0.1 1.3 -1.1
África 2

PIB 4.5 5.0 3.5 2.5 2.2 2.9


PIB per capita 2.0 2.5 0.3 -0.1 -0.4 0.7
Fuente: Trade and Development Report 2000, unctad, Una Década de Luces y Sombras, cepal, 2000,
Cuadro 1.1 p.3. World Development Indicators 2003, unctad, p. 16.
1
Las regiones de países desarrollados fue tomada como países de ingresos altos, y los países en
desarrollo como el conjunto de países de ingresos medios y bajos, según la fuente para este año.
2
Para el año 2000 presenta sólo el cálculo de la región de África del Sub Sahara.
Superación de la pobreza y universalización de la política social 29

En particular, la desigualdad parece haberse apoderado del es-


cenario global. En una muestra de 77 países, 56.6% de la población
vivía en naciones que registraron un grado creciente de desigualdad
entre 1975 y 1995. Sólo 15.6% vivía en países con desigualdad de-
creciente (op. cit. Ocampo, p. 9). En América Latina, este indicador
fue de 83.8 y 11.4% en cada caso. La década final del siglo confirmó
las tendencias al deterioro que reaparecieron en la llamada década
perdida, con el agravante de que quienes más sufrieron las recesio-
nes y menos se beneficiaron de la recuperación fueron los pobres.
En las fases recesivas, la participación de los pobres en el ingreso se
redujo más que proporcionalmente:

se ha estimado que la pobreza se elevó 1.8% por cada punto porcentual de


caída del producto en las fases recesivas, mientras que declinó sólo 0.6%
por cada punto porcentual de crecimiento en los perìodos de auge (Ibid. 9).

No es sencillo establecer una relación causal robusta entre globaliza-


ción y concentración del ingreso. Los resultados nacionales parecen
depender también de las estructuras y de las políticas económicas y
sociales que rodean esos procesos.
30 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

����������� ��� ������� ���������

������� � � ����� �� �� � � ���� ���� ��� ��� ���� ���� ��������� �� �� ����������� ��� �������� ������� �������
���� � ���� ���� � ����

����������� ��������� ��
����������� ������� ������
��� ��
��������� �� �������������
���
����������� �����������
����������� ���
������� ����������� ������� ����������� ��������� ���
��� ����������� ��
���������
���

������� ��� ������ �� ����� � �������� ������ ����� �� �� ������ ����

Sin embargo, hay indicios de que a partir de mediados de los años


setenta predominaron tendencias reversivas en materia distributi-
va, que en algunos países, la minoría, pudieron “filtrarse” gracias
a los ritmos más lentos de las reformas económicas o a la acción de
redes de protección o de la política social existente (Stewart y Berry,
1999). James K. Galbraith confirma estas estimaciones:

En las últimas dos décadas, la desigualdad ha aumentado a través del mundo


con una pauta que cruza los efectos de los cambios en los niveles nacionales
de ingreso (Galbraith, 2002, p. 22).

Al preguntarse por el cambio de tendencia hacia una mayor des-


igualdad en el mundo, que arranca al inicio de los años ochenta,
Galbraith responde que:

(...) hay que referirse a lo ocurrido en el período posterior a 1980 y no antes.


El crecimiento en el comercio internacional no sería una explicación, porque
su crecimiento acelerado data del período de ‘desarrollo estabilizador’ (el
término mexicano) que empezó en 1945 y terminó en los setenta. El ace-
lerado cambio tecnológico tampoco puede explicar lo sucedido. Los datos
del Proyecto (utip, en inglés), muestran que el ascenso de la desigualdad
Superación de la pobreza y universalización de la política social 31

en Estados Unidos empezó en los setenta, mucho antes de la revolución de


la computadora personal (…) En Finlandia, un líder en el Internet, la des-
igualdad apenas creció. En el tiempo, la evidencia apunta a los efectos que
tuvieron los incrementos en las tasas reales de interés y la crisis de la deuda”
(Ibid. pp. 22-23).
En suma, (ni) el comercio internacional (...), ni la tecnología (son) culpables
(...). El problema es un proceso de integración que se llevó a cabo (...) bajo
circunstancias financieras insostenibles, gracias al cual la riqueza fluyó de
países pobres, a los estratos financieros superiores de los países más ricos
principalmente.” Mucho ocurrió en estos años, el proceso de desarrollo de-
cayó y la inequidad aumentó, pero lo que no hubo, dice Galbraith, “fue la
menor intención por parte de los países ricos de asumir alguna responsabili-
dad (…). Ha sido, parecería, un crimen perfecto (Ibid. p. 25).

Este es, en una nuez, al empezar el tercer milenio, el escenario social


de América Latina en esta fase de la globalización que despega con
la crisis de la deuda y se acelera con el desplome del orden bipolar.
Los retos para la cohesión social y nacional y las demandas sociales
se amplían, a medida que el crecimiento no ofrece el empleo e in-
greso necesarios, pero la urbanización avanza. Esta es la época en
que tiene lugar una revisión profunda de las políticas sociales en la
región. En ella sobresale la búsqueda de métodos novedosos de foca-
lización de los esfuerzos estatales destinados a encarar una pobreza
creciente.
En las relaciones internacionales futuras, dentro y fuera del
continente, nuevas combinaciones tendrán que encontrarse y nue-
vas formas de concertación política y social inventarse, si México,
en particular, y América Latina en general, quieren a arribar al nue-
32 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

vo mundo global a partir de coordenadas efectivamente nacionales


y democráticas.
El horizonte político se presenta hostil y la propia escena social
descrita “conspira” en contra de una concertación operativa de las
elites y de otras capas sociales. No sólo está por delante una reforma
estatal para llevar a cabo una inserción virtuosa en la globalidad, sin
incurrir en segmentaciones mayores del territorio y la cultura na-
cionales; también se ha vuelto crucial una revisión de los acuerdos
básicos, políticos y sociales, que sostuvieron la evolución histórica
latinoamericana. Contra lo que se ha dicho insistentemente en estos
años de revisión radical de la pauta de desarrollo, América Latina
nunca ha sido ajena ni renuente a formas de inserción en la econo-
mía política internacional. Incluso en la fase de mayor vigor de la
sustitución de importaciones.
Desde la crisis internacional de la deuda, casi todas las iniciati-
vas de reforma se han hecho con el propósito expreso de abrir camino
a un crecimiento mejor y más sólido, bajo el supuesto de que la nue-
va manera de insertarse en la economía internacional permitiría una
más dinámica adaptación a los desarrollos tecnológicos mundiales.
Los éxitos exportadores en industrias y regiones de diversos países,
parecen confirmar que esta nueva forma es factible, aún en medio de
enormes convulsiones financieras y económicas. Sin embargo, hasta
la fecha, uno de los resultados más visibles de este cambio a dos (o
tres) velocidades, es que las brechas en la “distribución del progreso
técnico y de sus frutos” de que hablara Aníbal Pinto en los años
sesenta, que el crecimiento sustitutivo no pudo cerrar y en muchos
casos amplió, ahora se ahondan y reproducen para hacer surgir pa-
noramas de un nuevo y más agresivo dualismo estructural.
Superación de la pobreza y universalización de la política social 33

Así, la política social adquiere una centralidad que en el pasado


no tenía, debido entre otras cosas a que entonces, las esperanzas de
progreso generalizado se fincaban en la convicción de que el creci-
miento económico y el desarrollo industrial bastarían para volverla
realidad. Fue el tiempo de la esperanza en una universalización del
bienestar que dependía sobre todo del crecimiento y del empleo.
Las reflexiones que siguen, ofrecen algunos elementos para po-
ner en perspectiva histórica los intentos latinoamericanos por rede-
finir sus pautas de desarrollo en un contexto de internacionalización
intensa, abierto por la fórmula globalizadora. Esta redefinición, se
sostiene aquí, no podrá darse por concluida mientras tenga delan-
te una gran asignatura pendiente de corte histórico, pero que hoy
se ha vuelto un reclamo fundamental: una cuestión social volcada
en pobreza extrema y concentración aguda de ingreso, riqueza y
oportunidades. La política social se vuelve un gozne crucial entre la
globalización y la vigencia del estado nacional.

La globalización: mitos y realidades, retos y oportunidades

Parece incontrovertible que el mundo en su conjunto vive en medio


de grandes mutaciones que toman sentido en el vocablo globaliza-
ción. Este no es, en rigor, un fenómeno reciente. Como tendencia ha
estado presente en las relaciones económicas internacionales desde
el comienzo de la edad moderna. Sin embargo, hay indicios de que
en los últimos veinticinco años este proceso se ha acelerado, hasta
introducir cambios de calidad en el sistema transnacional de Estados
que constituyó el marco del desarrollo capitalista desde la segunda
34 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

posguerra. Estos cambios, como se sugirió arriba, han afectado de


forma heterogénea las estructuras económicas y políticas domésti-
cas, cuya dimensión varía mucho en función de las historias y las
formas estatales de cada nación.
Para muchos, lo que estaba en puerta era un nuevo sistema de
producción y distribución de bienes y servicios, cuyos ejes princi-
pales de funcionamiento no respetan fronteras. Se trataría entonces
de una mudanza más que una extensión dentro del modo de produc-
ción. El propio Estado nacional conocería ahora sus límites históri-
cos (Cf. Omahe, 1995).
Con este entusiasmo temprano, y ante las enormes presiones
desatadas por las crisis de los años setenta y primeros ochenta, en
algunas naciones se intentó arribar rápido a un amanecer que pron-
to se mostró engañoso. Como ocurrió con la Inglaterra victoriana
del siglo XIX, se buscó desplegar o imponer ambiciosos proyectos
de “ingeniería social” para acelerar el tránsito a sociedades de libre
mercado, para liberarse de una protección excesiva y un corporati-
vismo inflexible (Cf. Gray, 1999).
Desde la perspectiva neoliberal, este tránsito es visto como una
necesidad imperiosa para arribar a un mercado unificado. Sin duda,
el proteccionismo y el corporativismo, junto con las derivaciones
excesivas de los regímenes nacional-populares (el clientelismo, la
corrupción, etcétera.), propiciaron comportamientos estatales social
y económicamente perniciosos, que desvirtuaron la gestión pública
y vaciaron de contenido el corazón de las economías mixtas de la
segunda posguerra. Fue la documentación de estos excesos, junto
con la irrupción del consumo de masas “planetario”, lo que llevó al
Superación de la pobreza y universalización de la política social 35

repudio del pasado y gracias al cual, en México y en otros lados, se


aceleró la primera ola de las reformas neoliberales.
En Argentina se pretendió llevar estas consideraciones al ex-
tremo durante la dictadura del General Videla y la conducción
económica del Sr. Martínez de Hoz, cuyos proyectos de implantar
un orden cristiano y una economía sin adiposidades institucionales,
derivaron en una auténtica devastación productiva y social. Quizá,
sus efectos destructivos en los mecanismos tradicionales de interme-
diación de los conflictos sociales, y sobre la política y los políticos,
estén detrás del nuevo desastre que hoy encara ese país.
Sin embargo, la presencia y acción de los Estados nacionales no
ha podido ser desplazada. Como dijera Robert Dahl:

hoy, los pueblos en los países democráticos pueden más bien querer más
acción gubernamental y no menos, simplemente con el fin de contrarrestar
los efectos adversos del mercado internacional (Dahl, 1999, citado por Fried-
man, 2002, p.19).

Así, de lo que se trata es buscar evoluciones más cautelosas. De


hacer que la integración a la economía global trabaje a favor del de-
sarrollo. Soslayar las lecciones de la historia y absolutizar la teoría
del comercio internacional puede ser otra manera de “quitar la es-
calera” del progreso del alcance de las naciones en desarrollo, como
dijera List en el siglo XIX. Tomar como un absoluto la relación causal
y unívoca entre apertura comercial, aumento de las exportaciones
y de la inversión foránea (incluso la directa), y el crecimiento de la
economía, puede implicar resignarse a no ascender, o a hacerlo muy
lentamente. Se precisa de una lectura más pausada de la historia,
36 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

que tome nota de las lecciones exitosas del comercio y la inversión


(Cf. Chang, 2002).
En este sentido, las investigaciones de Dani Rodrik advierten
sobre la viabilidad de construir regímenes de protección social al
calor de los proyectos de integración global. Más que debilitarse,
puede crecer el reclamo por mayor protección ante las contradic-
ciones sociales agudizadas por la apertura de las economías. Este
reclamo ha de plasmarse en mayor gasto y mejoramiento institucio-
nal como el precio que han de pagar los Estados por salvaguardar la
estabilidad interna, sin la cual, sobre todo en marcos democráticos,
la globalización no tendría futuro, mucho menos un futuro sosteni-
do (Cf. Rodrik, 1997).
Rodrik nos recuerda con oportunidad los débiles cimientos que
han sostenido las primeras ilusiones del globalismo. La insistencia
absolutista en un crecimiento basado en las exportaciones, no puede
sino plantear un renacimiento del mercantilismo haciendo del supe-
rávit comercial el criterio casi único para evaluar el desempeño de
las economías. Se olvida que el éxito exportador o en la captación
de inversión extranjera directa, lo que importa es la capacidad para
aumentar el nivel de ingreso, a través de las ventajas comparativas,
y hacerlo de manera sostenida. Para las economías en desarrollo, es
crucial la capacidad para importar y la composición de sus impor-
taciones:

(...) las exportaciones son el “precio” que una economía paga para tener
acceso a las importaciones; son un medio, no un fin (Rodrik, Dani, 1999, p.
25, y el resto del cap. 2).
Superación de la pobreza y universalización de la política social 37

Una audaz administración de esta capacidad para importar


sería más bien la clave para un desarrollo que hiciera “trabajar”
a su favor la globalización. Al final de la etapa de sustitución de
importaciones, los países latinoamericanos confundieron la audacia
productiva con la financiera, y cayeron en la fantasía destructiva del
endeudamiento sin cauce claro. Lo que pareció olvidarse es la cade-
na que organiza los procesos nacionales de desarrollo y conforma el
marco para un uso productivo de la internacionalización: inversión,
capacidad de importar bienes e ideas, gestión económica prudente
e instituciones adecuadas para asimilar las contradicciones propias
del cambio económico.

Las economías exitosas en el pasado, han sido aquellas que han adoptado
un enfoque estratégico y diferenciado ante la apertura. Hay poca razón para
creer que el futuro será muy distinto (Ibid. p. 19).

Para otros enfoques, los resultados insatisfactorios de la globaliza-


ción con que arranca el milenio obligan a reflexionar sobre el con-
tenido mismo del vocablo, sobre si no estamos ante una suerte de
“mito necesario” destinado a modificar y unir voluntades variadas,
pero distante de las realidades económicas y sociales nacionales.
Desde esta perspectiva la globalización y sus promesas siguen en el
aire (Cf. Hirst y Thompson, 1999).
Es cierto que el mundo ha presenciado cambios gigantescos en
las comunicaciones y las técnicas productivas y de gestión, lo que
aunado al deterioro de las instituciones de Bretton Woods, permitió
a los mercados financieros conformar una red de redes global donde
38 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

las finanzas se dan la mano en “tiempo real” y acosan a las econo-


mías nacionales y sus Estados. Pero, aunque estos procesos son sus-
tantivos, también son articulados por ideologías y construcciones
simbólicas y culturales de gran eficacia. El vigor de estas fórmulas,
sin embargo, no ha llegado a corroer las capacidades de que dispo-
nen las sociedades organizadas como Estados para introducir “con-
trarestricciones”:

Hay bases empíricas fuertes para sugerir que la “globalización” es


más un fenómeno intelectual o cultural que un proceso económico
(…) el flujo de ideas y símbolos a través de las fronteras, es más sig-
nificativo que el tráfico de bienes y capitales (…) el poder de la glo-
balización en el pensamiento y, en consecuencia, en la elaboración de
políticas, puede ser más real que en la vida económica y política (op.
cit. Friedman, p.17).

Lo anterior, no elimina el empuje de la retórica globalista. Se trata,


después de todo, de la “gran narrativa” del arribo del nuevo milenio,
y sus bipolaridades no debían restarle el contenido histórico real y de
transformación cultural y social. (Cf., Kalb, 2000, cap. 1).
Lo que se pone en cuestión, en realidad, es la capacidad que
las sociedades y los Estados nacionales tengan para actuar frente y
dentro de ella para modularla, en función de las necesidades reales,
en especial, de aquellos grupos sociales más afectados. Como lo han
planteado Rodrik, Stiglitz y Ocampo, de lo que se trata es de hacer
que la globalización funcione de conformidad con disímiles realida-
des nacionales, en medio de formidables divisiones sociales y cultu-
rales (religiosas, étnicas, etcétera) y en un mundo despojado de las
Superación de la pobreza y universalización de la política social 39

capacidades institucionales que permitieron en el pasado gozar de


lo que se ha llamado una “edad de oro” del capitalismo (Cf. Rodrik,
2000, Stiglitz, 1998, Ocampo, 2001.)
Como sea, en lo inmediato, el proceso globalizador, entendido
globalmente y no sólo como un proceso económico, se desenvuelve
mediante toda una gama de condicionantes, en apariencia insalva-
bles, a las políticas económicas y sociales nacionales, que dieron una
nueva imagen al mundo avanzado de la posguerra. Así, las pulsiones
de la globalización, en particular las expresadas en y desde los sis-
temas de financiamiento internacional, así como en la competencia
desenfrenada por capitales, han determinado sendas de evolución y
gestión económicas estrechas para los países en desarrollo.
Estos países, se han visto forzados a buscar cambios drásticos
en sus estructuras productivas y formas de gestión estatal. Las os-
cilaciones abruptas de estas tendencias unificadoras, a la vez, han
puesto contra la pared a las instituciones internacionales que daban
cuerpo a un orden económico que, si bien lleva un cuarto de siglo
“fuera de control”, no ha sido reemplazado por nuevos acuerdos
para regular los flujos de capital y las relaciones económicas entre
los Estados.
Así entendida, la globalización constituye un desafío para
las naciones, pero el cambio técnico que le da impulso y sustento
constituye también una oportunidad real. Reduce los márgenes de
maniobra de los Estados, pero a la vez libera las fronteras para el
intercambio comercial y amplía el acceso al progreso técnico. Con la
competencia ampliada que trae consigo, la mundialización comer-
cial estimula el ingenio y las destrezas de personas y empresas, pero
40 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

también pone en peligro las formas más profundas y sólidas de co-


hesión e integración de las sociedades. La revisión a la que obliga la
globalización, es económica y política, pero también cultural y ética
(Cf. Barber, 1996).

América Latina: idas y venidas en la globalización

Como parte de las profundas transformaciones que ha experimen-


tado la economía mundial desde la ruptura del consenso de la pos-
guerra, la región ha tenido que abandonar la idea que durante años
orientó los esfuerzos de la industrialización: la posibilidad histórica
del crecimiento “hacia dentro”, impulsado por la ampliación del
mercado interno y basado en la sustitución de importaciones.
En 1949, Raúl Prebisch propuso una nueva interpretación del
desarrollo económico latinoamericano que fue asumida por la Comi-
sión Económica para América Latina de la onu, creada en esos años.
El diagnóstico sobre el atraso era contundente: América Latina ocu-
paba un lugar dentro de la periferia del sistema económico interna-
cional, lejos del centro ocupado por los grandes países industrializa-
dos pero dependiente del mismo, en la medida en que jugaba, junto
con otras regiones periféricas, el papel de abastecedora de materias
primas para soportar el crecimiento industrial. Había en esta rela-
ción, unos términos de intercambio estructuralmente desfavorables
para aquellas regiones.
El camino propuesto consistía en impulsar una industrializa-
ción que arrancara de la sustitución de importaciones, ayudara a
superar la asimetría en sus relaciones foráneas, y redujera su depen-
Superación de la pobreza y universalización de la política social 41

dencia del exterior al lograr estructuras productivas mas integradas


y diversificadas. No se trataba de evadir, sino de explorar una senda
de internacionalización distinta, sustentada en la transformación
productiva interna, y la producción de manufacturas de mayor
contenido tecnológico en cada etapa (Cf. Villareal, 2000). Como se
sabe, esta transformación había despegado casi naturalmente, pero
siempre auspiciada por los Estados, en el período de entreguerras.
Aunque con importantes matices, podemos caracterizar las tres dé-
cadas siguientes a la segunda Guerra Mundial como una etapa de
crecimiento sostenido (la cepal estima una tasa promedio de 6.2%
anual entre 1950 y 1982), basada en una industrialización fomenta-
da y protegida por el Estado, que logró cambiar la fisonomía de la
región.
A su vez, los servicios sociales se extendieron a la par que el
empleo “formal” crecía, y en relativamente pocos años, hubo un
cambio definitivo en la distribución demográfica, que de ser predo-
minantemente rural se concentró en algunas ciudades que crecieron
fuera de toda planeación y generaron nuevos desequilibrios y de-
mandas sociales.
A pesar de su dinamismo, la pauta de desarrollo adoptada no
logró eliminar la dependencia del exterior, sino mudarla al reque-
rimiento de insumos y bienes de capital foráneos para asegurar la
reproducción ampliada de la industria.
Las políticas proteccionistas se implementaron para garantizar
a las empresas el tiempo de maduración necesario para integrarse
plenamente al mercado. La falta de competencia que resultó de ello,
estimuló la ineficiencia industrial, por lo general con cargo al fisco
42 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

y los consumidores. Por ello nunca pudo conformarse una sólida


industria productora de bienes de producción en la región, que pu-
diera sustentar una capacidad sistémica de producción y adopción
creativa de progreso técnico.
El proceso se volvió auto limitativo; el crecimiento se fue ago-
tando y cada etapa de la sustitución de importaciones se hizo más
difícil y costosa, tanto fiscal como socialmente y en términos de las
divisas necesarias para su continuidad. El control del comercio se
volvió restrictivo y complejo. La cuenta corriente de la balanza de
pagos encaró un sucesivo deterioro y el déficit público comenzó a
crecer para prolongar el crecimiento artificialmente, a la vez que se
formaron grandes grupos de presión (sindicatos y cámaras indus-
triales) que querían sostener la protección a toda costa (Rosenthal,
2001). La inflación se aceleró y en una década con exceso de liqui-
dez en el mercado internacional (los años setenta), el financiamiento
del déficit descansó en la contratación de préstamos. Fue así cómo
América Latina buscó capear los primeros temporales de la globa-
lización e insertarse sin contratiempos en la realidad internacional
emergente.
Los cambios en la política monetaria de Estados Unidos al inicio
de los años ochenta (con aumentos en la tasa nominal de interés de
20%) y la crisis de los precios del petróleo, marcan el inicio de la cri-
sis de la deuda y el comienzo de la década perdida para América La-
tina. Para entrar y vivir en la globalización no parecía haber rodeos,
ni siquiera los que exploró México, con la sobreexplotación directa
e indirecta (a través de la deuda) del petróleo, recurso enormemente
valioso pero a la vez sujeto de modo cada vez más estricto a las reglas
Superación de la pobreza y universalización de la política social 43

de un mercado global dominado por los poderes establecidos y en


expansión del binomio Multinacionales-Estados metropolitanos.
A partir de las elaboraciones del Banco Mundial, Alejandro
Foxley propuso un esquema de tres etapas para describir la tran-
sición de las economías latinoamericanas hacia un nuevo patrón de
desarrollo (Foxley, “Prólogo”, 1997, pp. 9-10). Resulta útil seguir su
reflexión para ilustrar el sentido de la nueva convocatoria a “vivir”
la globalización.
La primera etapa se caracteriza por la ortodoxia recomendada
por los organismos de financiamiento multilateral. Las políticas mo-
netaria y fiscal restrictivas atacarían la inflación y el déficit público
con altos costos en empleo y crecimiento. En los hechos la desacele-
ración supuso una reducción promedio del pib de 4.6% entre 1976 y
1981 (5.5% desde 1950), a 1% en los ochenta. Una reducción anual
por habitante de 1%. El coeficiente de inversión en el pib se redujo
drásticamente de entre 23% y 26% al final de los años setenta, a me-
nos de 20% hasta antes de los noventa. En Brasil cayó esta participa-
ción de 23.6 %en 1980 a 15.5 en 1990, y se estima 16.9 en 1998.
Se registró además una salida de capitales equivalente a 2% del
pib entre 1983 y 1990. La transferencia neta de recursos tuvo un com-
portamiento negativo de 4%, para ese período. El Banco Mundial se
ha referido al esfuerzo mexicano después del ajuste, como superior
al de Alemania después de la Primera Guerra. No sobra recordar
que los resultados nefastos de aquel momento fueron advertidos por
Keynes en sus “Consecuencias económicas de la paz” y encarnaron
unos pocos años después en Hitler y la siguiente guerra.
A medida que avanzaba el ajuste, se hacía claro que los desequi-
librios eran de carácter estructural, y hacían inviable la reanudación
44 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

del crecimiento en la pauta de industrialización fincada en la pro-


tección comercial. Puede admitirse que nunca se probó satisfactoria-
mente que el camino de la integración industrial interna estuviese
del todo cancelado. Tampoco se asumió el efecto político-social de
las dislocaciones sectoriales y regionales del ajuste propuesto. Pero
en lo fundamental todos los países adoptaron el cambio estructural
de mercado y globalización como divisa única.
Una segunda etapa contempla un rápido cambio estructural,
que consiste principalmente en una revisión del papel del Estado y
de las relaciones económicas con el exterior. Sus principales medi-
das son la apertura comercial, los procesos de privatización y una
liberalización financiera extensa. Lo que se bautizó como el Consen-
so de Washington. Una vez superado el ajuste, las economías que
parecían listas para entrar al cambio estructural no lograron retomar
el curso del crecimiento. La primera razón es la drástica caída de
la inversión, acentuada por las elevadas tasas de interés. A su vez,
el control inflacionario es un componente de contención de mucho
peso en las políticas latinoamericanas. Influyen también las restric-
ciones fiscales, que impiden al Estado desempeñar el papel de “loco-
motora” de la economía: incluso en el caso de ser sustituido por la
inversión privada, ésta necesita una infraestructura adecuada, física
y humana. Por ello, es en la infraestructura donde se encuentra uno
de los círculos viciosos más complejos, que impiden la materializa-
ción del cambio estructural.
Por último, el financiamiento externo del desarrollo sigue sien-
do el principal obstáculo. Si bien es cierto que el potencial exporta-
dor ha crecido, la entrada de un flujo mayor de importaciones debe
Superación de la pobreza y universalización de la política social 45

encontrar financiamiento externo, que no siempre está a la mano.


El coeficiente de exportaciones (con relación al pib) era en 1980-
1981, de 8.7%, mientras las importaciones de 12.1%. Al terminar
el decenio de los ochenta, las ventas externas eran de 12.1% del pib
y las importaciones habían declinado a 9.9%, como resultado de
la recesión. En 1997-1998, las exportaciones concretaron su ritmo
ascendente, hasta 18.4% del pib, pero las compras foráneas eran ya
de 20.5 %. La cepal estimaba que en 1999, estas proporciones eran,
respectivamente, de 19.8 y 20.1 por ciento.
México, tiene un coeficiente de comercio exterior muy por en-
cima del promedio regional: 35.5% del pib para las exportaciones y
36.3% en las importaciones. Esto lleva al comercio exterior mexica-
no a una proporción superior a 70% del pib, cuando a principios de
los años ochenta era apenas superior a 25% (9% las exportaciones,
16.6% las importaciones en relación al pib).
Conviene destacar que en la década de los años noventa, a pesar
de los contagios de las convulsiones financieras, la región pareció ca-
paz de recuperar flujos netos financieros a su favor, y de convertir la
inversión directa en fuente principal de financiamiento de su cuenta
corriente. De continuar así, cabrían combinaciones de inversión y
financiamiento externo menos sujetas a volatilidades financieras.
Según la cepal, los ingresos netos por concepto de inversión directa
pasaron de 9 000 millones de dólares en 1990 a 86 000 millones en
1999 (Ocampo, pp. 61-63).
La inversión transnacional ha impulsado la integración latinoameri-
cana al proceso de globalización. Se trata de una tendencia novedosa que
podría ser alentadora, pero cuyo rumbo está todavía por calibrarse.
46 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

Vale recordar (…) que una parte muy considerable de la ied ha estado des-
tinada a la compra de activos existentes (alrededor de 40% del total) y, por
otro lado, que las remesas por concepto de utilidades, que son la contrapar-
tida de la transnacionalización de las economías, han comenzado a ser un
rubro de creciente significación en la cuenta corriente de la balanza de pa-
gos regional. Cabe señalar además, que en América Latina y el Caribe no se
evidencian todavía comportamientos de las empresas transnacionales orien-
tados a la búsqueda de elementos estratégicos (en torno de la investigación
y el desarrollo, por ejemplo) como los que están en pleno desarrollo en los
países de la ocde y en algunas ramas electrónicas de las economías asiáticas
como la República de Corea y la provincia China de Taiwán (Ibid., p. 65).

En esta etapa parecen haberse instalado las economías latinoameri-


canas a lo largo de la década de los años noventa. Los principales
indicadores macroeconómicos son mejores, pero distan de ser los
previos a la crisis. No sobra recordar algunos. El crecimiento medio
anual del pib entre 1990 y 1999 fue de 3.2%, frente a 1 % entre
1980 y 1990. Así, el producto por habitante pudo crecer 1.4% en
la última década del siglo frente al declive (-1%) registrado en la
década anterior. El coeficiente de inversión se recuperó levemente,
al pasar de 16.9% entre 1983 y 1990 a promedios cercanos a 22%
en 1998. Considérese, sin embargo, que entre los años setenta y los
ochenta, el coeficiente de inversión osciló entre el 23 y el 26% del
pib. A la vez, el regreso a los mercados financieros internacionales
y el crecimiento de la inversión extranjera reflejan el incremento
de las transferencias netas del exterior de -2% del pib en la década
perdida a alrededor de 3.0% en los años noventa.
Superación de la pobreza y universalización de la política social 47

Sin embargo,

el efecto acumulado de la crisis de los años ochenta y de la inestabilidad en


el patrón de recuperación y crecimiento que se estableció a partir de fines de
ese decenio, provocó un rezago considerable del producto potencial al tér-
mino de los años noventa. El producto potencial de 1999 representa apenas
el 54% del que se hubiera registrado en caso de mantenerse las tendencias
de crecimiento previas a la crisis de la deuda (Ibid., 85).

La pobreza pareció disminuir relativamente durante los años noven-


ta, aunque los acontecimientos recientes en Argentina llevarían a
revisar esta apreciación. Por otro lado, se dieron pasos importantes
en la reducción de la pobreza, en especial en Brasil, que desplegó
un importante programa de transferencias a los pobres urbanos y
rurales.
De cualquier modo, el crecimiento de la población y el mayor
tamaño de los hogares pobres, impidieron que estas tendencias se
afirmaran. A fines de 1997, se estimaba que la población pobre en
América Latina superaba los 200 millones de personas, de los cuales
casi noventa millones eran calificados como indigentes. La propor-
ción de la pobreza dentro del total de la población, era similar a la
observada en 1980 y menor a la de 1990, pero en números absolutos
era mayor (204.0 millones en 1997, 201.4 millones en 1994, 135.9
millones en 1980.) (op.cit. Ocampo, p. 200).

Lo más preocupante es el cambio en la composición territorial de la pobreza.


Como consigna cepal, “la distribución de la población pobre presenta ahora
una mayor concentración urbana. Mientras en 1980 había menos pobres en
48 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

las áreas urbanas que en las rurales, la situación se invirtió en 1990, debido
a las migraciones y el aumento de la pobreza en las ciudades. Hacia 1997, el
número de pobres urbanos superaba en 60% el de los rurales y el aumento
de las personas pobres durante la década de 1990 se generó totalmente en
las zonas urbanas (Ibid., p. 199).

El aumento en la disparidad en los ingresos urbanos parece haber


ocurrido entre el conjunto de los trabajadores del sector formal e
informal de la economía. En este último se han creado siete de cada
diez empleos no agrícolas (Ibid. p. 208). “A juzgar por el patrón re-
gional (de empleo) en el decenio, el nivel de informalidad observado
no podrá reducirse con ritmos de crecimiento del producto por habi-
tante inferiores a 3.5% anual (op. cit. Ocampo p. 194). La proporción
de trabajadores asalariados ocupados temporalmente, era en 1997
superior a 15%, mientras que se estimaba una proporción cercana al
30% del total sin contrato (Ibid., p. 194). El ingresos en las ciudades
“se refleja en un ensanchamiento particularmente notorio y genera-
lizado de la brecha salarial entre profesionales y técnicos y quienes
no lo son, en los sectores tanto formal como informal” (p. 208).
En el conjunto de la región la disparidad salarial entre profesio-
nales y técnicos y asalariados privados del sector formal, había ido
de 189 en 1990 a 233 en 1997. En el sector informal, estos cocientes
subieron de 277 a 355, en tanto que la disparidad salarial entre el
sector privado formal y el informal había ido de 152 a 153 en los
años de referencia. Por contra, la disparidad salarial entre hombres
y mujeres había descendido de 141 a 130 entre 1990 y 1997, y entre
aquellos con más de 12 años de educación lo había hecho de 164 a
153, respectivamente (Cf. Ibid., p. 209).
Superación de la pobreza y universalización de la política social 49

En un estudio sobre las reformas económicas en nueve países


de la región, se encontró que las remuneraciones salariales medias
en 1998 eran apenas superiores a las de 1994 y seguían por debajo
de las observadas en 1980. En Brasil, las remuneraciones medias
del sector formal crecieron, pero tendían a estancarse al final de la
década. En Argentina, en 1998 habían descendido por debajo de
la de 1990 (1990=100; 1998=99.1), y en México, a pesar de la recu-
peración económica de 1996, el índice era inferior al de 1995. Sólo
en Chile pareció haberse dado una tendencia consistente a la alza, de
40 puntos porcentuales por encima del observado en 1980 (Stallings
y Peres, 2000, p. 158).
La misma investigación consigna un ascenso en las tasas medias
de desempleo abierto promedio de 7.7% en 1990 a 8.8% en 1998,
pero en Brasil subió de 4.3 a 7.6%, en Colombia de 10.5 a 15.3%, en
Argentina del 7.4 a 12.9% y en México del 2.7 a 3.2% entre 1990 y
1998 respectivamente. De esta muestra, sólo Chile y Bolivia vieron
descender su desocupación de 7.8 a 6.4% y 7.3 a 4.1% respectiva-
mente (Ibid., p.157).
En la distribución del ingreso no hubo cambios sustanciales.
México mejoró ligeramente entre 1989 y 1996, pero el ingreso se
reconcentró llegada la recuperación económica. En casi en todos
los casos, el dinamismo económico ha sido insuficiente, y lo mismo
puede decirse del gasto público social, con sustanciales incrementos
durante el decenio. Respecto de éste, vale decir que si es combinado
con crecimiento económico o con descensos inflacionarios sustancia-
les, puede tener efectos considerables en la reducción de la pobre-
za, a la vez que un aumento sostenido del gasto en capital humano
50 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

puede repercutir significativamente en la brecha entre los ingresos


más altos y los más bajos (Cf. Stallings y Peres, 2000, pp.184-192;
Ocampo, 2001, pp. 204, 216-224).
La tercera etapa del cambio estructural, según Foxley, estaría
definida por los componentes actualizados de un proceso de desa-
rrollo sostenido, que supone hacer explícita la necesidad de mante-
ner los equilibrios macroeconómicos e incorporar nuevos criterios
de evaluación del desempeño, como los que se derivan de la preocu-
pación ambiental. Por su parte, el crecimiento recuperado debería
generar empleos suficientes y mejor remunerados, que sustentasen
mejoras en el ingreso en el mediano plazo. Alcanzar esta etapa debía
ser la consecuencia lógica de las dos primeras, pero además, consti-
tuiría el principal argumento político para asumir el costo social del
ajuste y el cambio estructural.
Hasta ahora, no se ha podido constatar que estas tres etapas
conformen una secuencia lineal. De hecho, varias economías han
retrocedido de la fase 2 a la 1 (México en 1995, Argentina en 2001-
2002, por citar los casos más espectaculares) y otras más han enfren-
tado crecientes dificultades para pasar del cambio estructural a un
nuevo proceso de desarrollo autosostenido. Cuando la población ha
soportado las dos primeras fases pero el crecimiento alto y sostenido
no llega, el capital político gestado en la crisis y convertido en un
consenso “negativo” frente a la forma de crecimiento anterior, se en-
cuentra ya muy desgastado como para pedir sacrificios adicionales.
Las sociedades latinoamericanas no pueden menos que preguntarse
si han errado el camino. Si en vez de tomar el de “más y más refor-
mas” no debería intentarse ya una revisión de estas mismas, como
ha propuesto la cepal: reformar las reformas.
Superación de la pobreza y universalización de la política social 51

El cambio estructural ha supuesto la eliminación de subsidios


de magnitud diversa, la venta de empresas públicas, y un importante
desplazamiento de la inversión y el empleo a los sectores más compe-
titivos ante la apertura comercial. El efecto desigual en cada sector,
podría subsanarse con políticas compensatorias para ayudar a pro-
ductores y a la población en general a hacer frente a los reacomodos
económicos y sus costos sociales. Sin embargo, ni la compensación
social, ni el fomento económico de mayor visión y alcance, tuvieron
una buena acogida en la estrategia puesta en acto en estos años.
Todavía hoy, a los ojos de muchos, estos temas podrían implicar
intervenciones regresivas, por los resultados indeseados que trae-
rían, y por tocar el corazón mismo de la organización económica que
se ha buscado erigir con el ajuste y la mudanza estructural. Retóri-
camente, así, tampoco puede afirmarse que se haya dejado atrás la
“mudanza” en el modelo de desarrollo.

Transformación productiva con equidad; ciudadanía


y democracia: más allá de la década perdida

A finales de la década de los años ochenta, la cepal hizo un esfuerzo


por sintetizar las principales lecciones de la crisis económica y pro-
poner, de cara a los últimos diez años del siglo, una nueva estrategia
de desarrollo. Esta estrategia, debería hacerse cargo de las restriccio-
nes y los desequilibrios manifestados durante el ajuste, pero a la vez
buscaría plantearse la transformación de las estructuras productivas
de la región en un marco de progresiva equidad social.
52 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

Con la propuesta, se buscaba rehabilitar los objetivos del de-


sarrollo: crecimiento económico robusto, mejoría en la distribución
del ingreso, consolidación de los procesos democratizadores, abatir
el deterioro ambiental y mejorar el nivel general de vida. También se
asumía el imperativo de disminuir la dependencia del financiamien-
to externo, como condición indispensable para reducir el riesgo de
retrocesos por cambios en las condiciones externas.
La cepal acuñó el término de “la década perdida” en los mo-
mentos más agudos de la crisis, para resaltar el retroceso económico
y social experimentado por la mayoría de los países latinoamerica-
nos (cepal, 1990, p. 11). Sin embargo, al hacer el balance completo,
propuso considerarla como una etapa de “aprendizaje doloroso”,
insistiendo en dos ideas principales: en lo económico, se sentaron
bases más firmes para un crecimiento más sano, y por consiguien-
te, más fácil de sostenerse en el largo plazo; en el ámbito político
institucional, se extendieron los sistemas democráticos a sociedades
más plurales y participativas, y finalmente, se beneficiaron de la
desideologización del debate político y económico que resultó de las
transformaciones en Europa del Este.
En su documento, la cepal señalaba que el punto de partida del
nuevo modelo debía ser una política macroeconómica comprome-
tida con mantener los equilibrios de corto plazo, pero complemen-
tada con políticas sectoriales para apoyar la transformación. Estas
políticas fueron diseñadas a partir de la evidencia de tendencias
encontradas durante la década: las economías se caracterizaron por
una pérdida global de dinamismo y un marcado deterioro de las
condiciones de equidad, al tiempo que iniciaba un proceso de adap-
Superación de la pobreza y universalización de la política social 53

tación a las nuevas circunstancias del entorno global con un ritmo


marcadamente desigual de un sector a otro. Así muchas empresas
mejoraron su competitividad internacional logrando crecer y conso-
lidarse mediante sus exportaciones. Como contraparte, otras ramas
de la producción, completamente articuladas al abasto del mercado
interno, padecieron los estragos de la crisis.
El significado de la década perdida, por tanto, podía ser vis-
to como ambivalente, como un punto de inflexión entre el patrón
de desarrollo precedente y una fase distinta, de la cual surgiría el
desarrollo futuro de la región (Ibid, p. 12). Una dolorosa transición
hacia una nueva forma de desarrollo que sin embargo, no ha podido
definirse con claridad.
A más de diez años, puede decirse que ya hay en la región un
consenso mínimo, y robusto, sobre la necesidad y la conveniencia de
una estabilidad macroeconómica que no admite demasiados márge-
nes de libertad, por razones diversas que no sólo emanan de las “res-
tricciones” de la globalización, tal y como las interpretan los opera-
dores de la finanza internacional. También tiene poderosas fuentes
internas que van de las ideas dominantes, en gran medida inspiradas
en la ortodoxia del Consenso de Washington, a grietas más o menos
profundas en las estructuras del financiamiento público y privado.
También se coincide en que el logro de estos equilibrios, no puede
basarse en una utilización casuística de los instrumentos de política
económica. Esto sólo puede dar lugar a apariencias de estabilidad
que, más temprano que tarde, se pagan muy caro.
Por ejemplo, en la experiencia mexicana de fines de 1994 y
1995, un tipo de cambio usado para apresurar el control de la infla-
54 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

ción y sustentado en capitales de corto plazo, no podía sino llevar


a más desestabilización financiera y recesión productiva. Lo mismo
puede decirse de lo ocurrido recientemente en Argentina, con el
desastre de un patrón cambiario sin válvulas domésticas de escape
y en extremo dependiente del capital externo. Algo similar sucede
con el equilibrio fiscal, que casi todos los países del subcontinente
proclaman haber obtenido. De no sustentarse en una nueva y di-
námica estructura impositiva, orientada a alcanzar mayores cargas
fiscales efectivas y descansar en formas institucionales eficientes y
flexibles para asignar los recursos públicos, este equilibrio se vuelve
una ilusión de óptica, producida por los frutos iniciales de las pri-
vatizaciones y por una contención cada vez más improductiva del
gasto estatal.
Lo que no se ha definido con claridad, es lo tocante a las po-
líticas sectoriales que deberían acompañar a la transición para dar
forma a la transformación productiva. Toca a los Estados, en nuevas
y difíciles condiciones políticas y sociales, con diversos actores po-
líticos y una desigualdad social acentuada por la pobreza extrema
de masas, adoptar unas decisiones que no pueden quedarse en la
dimensión compensatoria que la emergencia de la crisis parecía
justificar. Ello supone una cooperación política y un acuerdo social
complejos, que no pueden ser el fruto lineal de la democracia o de
la competencia en los mercados. En realidad, tanto la democracia
representativa como la competencia, dejadas a su libre transcurrir,
pueden acabar conspirando contra un formato de cooperación polí-
tica y concertación social de larga duración, como el requerido para
dar lugar al crecimiento sostenido con equidad.
Superación de la pobreza y universalización de la política social 55

De estos aprendizajes informa bastamente el nuevo empeño de la ce-


pal por convocar al desarrollo regional, donde la equidad se vuelve
el propósito central de la evolución económica y social, y el criterio
para evaluar el desempeño de las economías. En Equidad, desarrollo
y ciudadanía, (cepal, 2001), al que acompaña Una década de luces y
sombras (Ocampo, 2001), se avanza de modo sustancial en la elabo-
ración estratégica y se hace un inventario de los aciertos y los desca-
labros mayores de la región.
Sin pretender llegar a ninguna conclusión definitiva, el texto se
hace cargo de que ésta es ya una temporada de saldos. Que hacer
las cuentas con las reformas emprendidas es no sólo oportuno sino
necesario. Pero a la vez, que debe admitirse que en el curso del de-
bate sobre los resultados la terminología se ha vuelto confusa. Se
trata de una confusión que lleva a ofuscar la reflexión y a nublar los
objetivos y su relación racional y de congruencia con los medios y
los instrumentos.

(…) la terminología se ha vuelto confusa. Se habla mucho de que para su-


perar los problemas (…) se necesita complementar la primera generación
de reformas con una segunda y, ahora, para algunos, con una tercera. Las
fronteras entre las distintas “generaciones” de reformas se han desperfilado
progresivamente (…). Esta no es la manera más apropiada de formular la
necesidad de (una) reorientación. El concepto de “generaciones” (…) lleva
implícita la visión de que se trata de procesos lineales y universales, en
los que los logros de etapas anteriores permanecen inmodificables, como
cimientos sobre los cuales se construyen los nuevos pisos del edificio (op.
cit. cepal, 2001, p. 29-30).
56 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

Y éste no es el caso: la fragilidad de algunos de los cimientos cons-


truidos por las reformas del Consenso de Washington ha dado lugar
en poco tiempo, a graves problemas, que ahora se quiere resolver
con nuevas reformas. En realidad, lo que hay son discrepancias con-
ceptuales significativas, que es urgente identificar para que el deba-
te pueda aspirar a la racionalidad y ambición de que ha carecido. La
cepal toma partido:

no hay un solo modelo de manejo macroeconómico que garantice los resulta-


dos señalados, ni una única forma de integrarse a la economía internacional,
o de combinar los esfuerzos de los sectores público y privado. Estas diferen-
cias (…) se reflejan en el desarrollo de la región, en la que la diversidad de
soluciones (…) muchas veces comienza a ser más importante que la supuesta
homogeneidad del nuevo ‘modelo de desarrollo (Ibid).

En este tema crucial de la variedad de sendas y opciones, dentro de


la globalización, la variedad “idiosincrática” de las estrategias de
desarrollo resulta ser la regla. Tanto en Europa como en Asia del
Este, India o China, la constante es que los países que han logrado
iniciar y mantener trayectorias de crecimiento exitoso, en la globali-
zación, son aquellos que se arriesgaron a diseñar y poner en práctica
“estrategias domésticas de inversión” y que, además, contaron con
mecanismos eficaces para enfrentar los conflictos sociales y sectoria-
les inherentes al cambio estructural y a la inserción en una economía
internacional marcada por la volatilidad y la incertidumbre (Cf. Al-
bert, 1992; Rodrik, 1999).
Insistir en caminos universales, basados en verdades únicas,
presagia las nuevas “tragedias del desarrollo” de que hablaba Albert
Superación de la pobreza y universalización de la política social 57

Hirschman en los setentas. Según Gray, los proyectos de “ingeniería


social” en pro de un mercado global libre, recogen esta obsesión
universalista que pretende establecer una civilización, lenguaje y
economía únicos. Se trata de una utopía que amenaza el despliegue
de la propia globalización, que en realidad no requiere sino más
bien rechaza tanta uniformidad.
En su Informe, la Comisión presenta una plataforma conceptual
sustanciosa, que invita a hacer una reflexión de fondo sobre el pre-
sente y el futuro latinoamericano. Como se dijo antes, las naciones
que forman América Latina afrontan aún complicados panoramas
de inseguridad económica, expectativas frágiles, crecimiento eco-
nómico oscilante y, sobre todo, altos índices de pobreza de masas,
desigualdad, y tendencias agudas a la heterogeneidad y la escisión
productiva y social, incluso territorial. La tragedia Argentina, a pe-
sar de sus muchas “diferencias específicas”, no puede entenderse
sino como una alarmante señal sobre la agudeza de las contradic-
ciones y fricciones del tránsito latinoamericano a nuevas formas de
desarrollo y relación con el mundo.
La cepal resalta la importancia central de la equidad, como el
sustento de una expansión de la ciudadanía vinculada a la consoli-
dación de un efectivo orden democrático. Así, se explora la difícil
circunstancia de una ciudadanía inscrita plenamente en una socie-
dad que cambia, pero se ve acosada por lo que se llama en el Informe
la “ecuación pendiente” del desarrollo latinoamericano después del
gran ajuste: una relación eficiente y productiva entre ciudadanía,
igualdad y cohesión social.
58 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

En cualquier tipo de régimen económico, la relación entre la


economía y la política está sujeta a tensiones cuyos resultados son
inciertos. Por ello la construcción de fórmulas de entendimiento
dinámico entre estas esferas fundamentales, es un imperativo de
un desarrollo estable y sostenido. En la perspectiva de economías
abiertas, esta sintonía conflictiva, se vuelve una pieza maestra para
asegurar que la competencia y la inserción internacional rindan fru-
tos. Como lo propone la propia cepal, esta es una sintonía esquiva
y frágil. Está de por medio todo el entramado de la organización
democrática y de su reproducción.
La “ecuación pendiente”, está acosada por múltiples variables
e incógnitas. De hecho, más que de una sola “ecuación” habría que
hablar de un sistema complejo en el que confluyen las variables
del juego político democrático y las incógnitas que acompañan a
la transformación productiva (las del empleo, los salarios, la pro-
ductividad y la distribución). De este sistema emanan las grandes
“pruebas de ácido” para la empresa latinoamericana del desarrollo
con equidad y ciudadanía democrática.
En esta perspectiva, cabe reiterar algunos temas inscritos en la
reflexión cepalina: la necesidad de una política social universal y la
inexistencia, en prácticamente toda América Latina, de un verdade-
ro Estado de Bienestar que hubiera que “limpiar” de adiposidades
o fardos fiscales; la necesidad de reformar las reformas, en vez de
seguir por el tobogán de las “generaciones”; la conveniencia de am-
pliar el concepto de lo público para llevarlo “mas allá del Estado”
pero sin renunciar a éste, más bien para recuperarlo; asumir como
componente importante del desarrollo internacional la globaliza-
Superación de la pobreza y universalización de la política social 59

ción incompleta de los mercados, son algunos de estos temas. Urge


echar a andar un diálogo social, dentro del cual la tarea inconclusa
de la equidad y el “talón de Aquiles” del empleo, tendrían que ser
las prioridades obligadas de una agenda erizada por urgencias y
restricciones. Cuando esto ocurra, la región y desde luego México,
necesitarán un marco ético que ponga en primer plano,

la vigencia de los derechos civiles y políticos (…) y la de los derechos eco-


nómicos sociales y culturales (desc) que responden a valores de la igualdad,
la solidaridad y la no discriminación. Resalta además, la indivisibilidad e
interdependencia de estos conjuntos de derechos (cepal, 2001, p. 38).

La referida agenda, tendría que apuntar hacia rutas diferentes a lo


que hoy todavía parece una saga interminable: modernidad trunca,
globalidad implacable, inequidad inconmovible. Al poner la equi-
dad en el centro del tema y del problema del desarrollo, podría ele-
varse el diálogo a niveles de ambición histórica, y también de alta
tensión: sin equidad, en estos tiempos convulsos del cambio y de
la unificación profunda del mundo, no hay ciudadanía ni democra-
cia que duren, pues ante el debilitamiento del Estado, la creciente
desigualdad se expresa en inseguridad e ingobernabilidad (Ibarra,
2000. p. 123). El dilema se vuelve transparente, aunque el horizonte
siga opaco.

La agenda por venir

A la luz de la variada experiencia latinoamericana iniciada en 1982,


pueden destacarse varios puntos centrales de la agenda pendiente.
60 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

Entre otros, está por definirse una política industrial que, sin intro-
ducir “de contrabando” la protección y el subsidio, permita hacer
frente a la competencia externa en los sectores más vulnerados de la
economía, directamente o creando formas de vinculación producti-
va con los sectores más dinámicos.
En este sentido, la industrialización tendrá que ser de nuevo
una tarea de corte global e histórico y no sólo el resultado azaroso
del cambio estructural o la integración al mercado mundial. El dise-
ño y puesta en práctica de una “estrategia nacional de inversiones”
no ha caducado y es un reto para el futuro que se busca construir.
Dentro de esta estrategia, habría que revalorar el potencial de la
pequeña y mediana empresa, desvinculada en su mayoría de las
corrientes dinámicas de la exportación y la empresa transnacional.
Quizá sea en este segmento industrial, más allá de los “grandes pro-
yectos” precedentes que demandaban gran atención estatal, donde
más se requiera de intervenciones públicas sostenidas. Junto con
esto, parece indispensable concebir el fomento y la intervención
estatales, en una dimensión espacial que jugó un papel residual en
la anterior forma de desarrollo. La descentralización política que im-
pulsa la democracia, debería tener un correlato explícito en la des-
centralización del apoyo, así como en la participación de los actores
involucrados en el proceso industrial y de promoción.
Asimismo, es claro que la formación profesional y la capacitación
continua, no pueden verse por separado de la educación para la ciudada-
nía democrática que se quiere consolidar. Capital humano y capital social
van en este aspecto de la mano y no pueden soltarse, si se desea materiali-
zar una vida social definida por una equidad progresiva y sólida.
Superación de la pobreza y universalización de la política social 61

Los resultados “inesperados” del giro exportador mexicano,


por ejemplo, revelan la necesidad de ir “más allá” de las expecta-
tivas originales que traería este viraje respecto de las funciones de
producción. Más que privilegiar o valorizar el factor abundante (la
mano de obra no o semi calificada), el brote exportador ha requeri-
do más bien de extensas cohortes de trabajo calificado, de manera
directa o derivada, que sólo ha distanciado más la brecha entre in-
gresos respectivos.
La cuestión educativa, así, no sólo remite a los contenidos bási-
cos de ciudadanía y oferta laboral; tiene desde luego implicaciones
amplias y directas sobre la distribución de ingresos y oportunidades
(Cf. op cit. Satllings, 2000, Capítulo IV). De aquí que la prioridad a
la extensión y transformación cualitativa de la educación media y
superior, no pueda ser postergada sin fecha. El cambio demográfico,
por su parte, refuerza esta circunstancia.
La dimensión regional y territorial adquiere en el contexto
actual una particular importancia. La descentralización de actores
que propicia el cambio estructural hacia la “centralidad” del mer-
cado, reclama a su vez que la redefinición territorial del desarrollo
se extienda a la gestión y el fomento, y a una efectiva reordenación
territorial del Estado nacional. Las exigencias locales de equidad
política, desembocan en un vasto reclamo por un federalismo donde
destaca siempre la cuestión fiscal.
Por último, pero no al último: está en espera de su formaliza-
ción y puesta en práctica una política social capaz de atender el
deterioro en los niveles de vida, la acentuación de los desequilibrios
distributivos y, a la vez, la necesidad de fomentar una movilidad y
62 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

flexibilidad laborales que logren formar capacidades y un progresi-


vo ambiente de equidad de oportunidades.
En el fondo, la experiencia de estas décadas de penoso aprendi-
zaje advierte sobre la necesidad de reflexiones más complejas, menos
instrumentales. Por ejemplo, sobre si los temas aquí planteados como
importantes para alcanzar metas más altas de desarrollo, son compa-
tibles con las restricciones que asumieron en su estrategia de ajuste
y cambio estructural casi todos los países, sin importar su diferencia
estructural y nivel de desarrollo. En el mismo sentido, habría que
hacer un esfuerzo estratégico para precisar los ritmos temporales y
espaciales del ajuste, que no ha hecho prácticamente ningún país de
la región. Al no entender estos ritmos como elementos problemáti-
cos de la estrategia, se han soslayado las implicaciones políticas y
productivas de estas mudanzas sobre los mecanismos de fondo que
hacen posible un mínimo de cohesión social y nacional en circuns-
tancias de cambio acelerado, tanto económico como cultural. En este
aspecto, el caso de Chiapas en México todavía es emblemático.
En particular, habría que examinar con claridad el abanico de
posibilidades reales a que todavía puede llevar esta transición. Para
hacerlo, es indispensable incorporar a la discusión el papel que han
jugado y pueden jugar las instituciones, tanto las que sirvieron para
impulsar los cambios en la economía y el Estado, como las que dicho
cambio hace surgir como necesarias para consolidar un nuevo curso
de desarrollo. Ninguna de éstas emergerá, menos se afirmará, de ma-
nera espontánea. Fundamentalmente, tendrán que ser producidas
por la política, y es aquí donde la democracia enfrenta uno de sus
más desafiantes eslabones perdidos.
Superación de la pobreza y universalización de la política social 63

El reto de la equidad: crecimiento más política social

La crisis del patrón de desarrollo anterior alcanzó a la política social


que durante cuatro décadas se practicó. Como se ha dicho, esta po-
lítica estaba estrechamente identificada con el modelo de industriali-
zación de alto crecimiento del producto y del empleo formal. Así, las
políticas sociales se orientaban fundamentalmente a los asalariados,
en especial a los organizados en sindicatos, excluyendo a los otros ciu-
dadanos que en número creciente no tenían acceso al empleo formal.
El sesgo emanado del “modelo”, derivó en sistemas estratifica-
dos de salud pública y seguridad social, donde los trabajadores for-
males, afiliados a los organismos de seguridad social, tenían derecho
a una amplia gama de servicios de calidad relativa, pero por encima
del promedio, que no disfrutaba el resto de la población. A esta
tendencia concentradora de oportunidades y servicios, se sumaron
la caída económica, la crisis fiscal, y la incapacidad progresiva de
las economías de la región de generar empleos en el sector formal,
incluso durante las fases de recuperación, que llevó un crecimiento
desmesurado del sector informal.
La transición del modelo de desarrollo, ha tenido poco éxito
ante los problemas sociales derivados o exacerbados por el ajuste.
En primer término, hay que reiterar la accidentada generación de
empleos. El segundo problema se refiere al desbordamiento de los
sistemas de seguridad social tradicionales, con cada vez más restric-
ciones para dar cobertura oportuna y de calidad al sector formal,
del cual dependían. Estos sistemas, como ejes de una política social
que no logró universalizarse pero que entrañaba grandes aparatos
64 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

públicos destinados al grueso de la población, entraron en crisis a la


vez que el empleo formal se estancó, los salarios cayeron y el apoyo
presupuestal se redujo ante el ajuste. Por otro lado, aumentaron las
demandas de servicios de una población en crecimiento “natural”,
ahora perteneciente al sector informal, y sin posibilidad de sufragar
de manera individual los gastos en salud y educación.
La racionalización de recursos que generó esta crisis de la po-
lítica social y la explosión de la pobreza extrema, creó la necesidad
de ampliar los servicios esenciales, definiendo mejor los grupos ob-
jetivo que debían ser atendidos de inmediato, precisando los apoyos
que realmente incidieran en la superación de la pobreza y crearan
las condiciones para incorporar a estos sectores al mercado laboral.
La focalización alcanzó en estos momentos su máxima legitimidad,
pero sin poder sustituir los renglones clásicos de política social como
educación, salud o seguridad social. Es claro que el crecimiento del
empleo formal se mantiene como camino principal para mejorar la
distribución y el nivel de ingreso, pero también lo es que la magni-
tud necesaria para alcanzar esta meta es irrepetible. Por esto, el gran
desafío de la política social es la “ciudadanización” de los derechos
sociales, que antes dependían del contrato y los sindicatos. La salida
debería ser la reinvención del concepto de universalización, dejado
de lado en la política social anterior.
El impacto negativo de las reformas es resaltado con la dispa-
ridad no resuelta entre los resultados esperados y los que se regis-
tran. En materia laboral, quizá lo más notable sea la ampliación de
la brecha salarial en favor de los más educados, reforzando así la
concentración del ingreso, y no necesariamente afectando el nivel
Superación de la pobreza y universalización de la política social 65

general de ocupación. Sin embargo, mientras el ritmo de crecimiento


se mantenga por debajo de los niveles alcanzados con anterioridad
al cambio estructural, será muy difícil valorar el efecto integral del
cambio técnico sobre el crecimiento del empleo asalariado, cuyo
desempeño varió notablemente en los diferentes países. Este lento
crecimiento ha hecho surgir un empleo informal masivo y creciente
que ocupa a todas las categorías laborales y favorece la creación de
empleo precario y de bajos ingresos.
Según Stallings y Peres (op. cit. pp. 152-167) las disparidades
salariales aumentaron en prácticamente todos los países estudiados.
Sin duda, es concebible una pauta de mayor concentración salarial
con mayor empleo general, que tendría que resultar de mayores rit-
mos de crecimiento y políticas específicas de ocupación. Más que
de cambios rápidos en el mercado de trabajo, la atenuación de la
inequidad tendría que provenir de una estrategia de reforma social
consistente con el distorsionado mapa de empleo remanente de las
reformas.
En esta perspectiva, recaen sobre la política social exigencias
mayúsculas: además de contribuir a que los grupos más vulnera-
bles cuenten con las condiciones mínimas de educación, salud y
alimentación, debe abocarse a crear las condiciones necesarias para
una participación social que conduzca a nuevas y mejores oportuni-
dades para todos. Estas exigencias y la urgencia de rigurosas rede-
finiciones se acentúan, si se mira lo realizado después de la década
perdida, cuando el gasto social aumentó de tal manera que parecía
anunciar una nueva plataforma de compromiso estatal con el tema
social (Cf. Hardy, 2002).
66 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

Los incrementos han sido notables. En promedio, dice Clarisa


Hardy, el gasto social per capita pasó de 360 a 450 dólares, al final de
la década de los noventa, en tanto que en los países de menor gasto
social se duplicó, de 58 dls., en 1990 a 113 dls. per capita en 1999.
Los países con mayor gasto social, como Brasil, Chile, Uruguay y
Costa Rica, tuvieron un gasto social por persona de 1 055 dls., en
1999, contra 796 en 1980. En México, Colombia y Venezuela, pasó,
en promedio, de 251 dls., en 1990 a 365 dls., en 1999. El lugar que
hoy tiene el gasto social tanto dentro del gasto público total como
del pib, muestra un incremento importante y al parecer refleja una
toma de conciencia dentro de sectores públicos y de organismos in-
ternacionales. Un aspecto más que debe señalarse es el impacto de
este gasto sobre la pobreza (Ibid.).
Puede admitirse que falta mucho por hacer. Baste comparar el
gasto en América Latina con el de Europa o Estados Unidos, al igual
que la inversión necesaria para cumplir con metas mínimas en mate-
ria de servicios sociales básicos. De todos modos, el gasto social ha
sido factor clave de defensa del nivel de vida mínimo de los sectores
sociales más pobres, en tanto que explica un alto porcentaje de su
ingreso total. Vale señalar el caso de Brasil, donde las transferencias
llegaron a representar 15.1% del ingreso de las familias pobres ru-
rales y 24.6% de las urbanas en 1996 (11.1 y 8.6% respectivamente
en 1990). En general, en el resto de los países aumentó el papel del
gasto social, y ha podido paliar los efectos más nefastos del cambio
estructural y el ajuste. Así el gasto público parece jugar un papel
relevante para evitar que las caídas sean todavía más pronunciadas.
Superación de la pobreza y universalización de la política social 67

Según Stallings y Peres (op. cit., pp. 188-190), en Argentina,


el ingreso del quintil más pobre aumentó en 142.2% y la relación
entre éste y el quintil más rico se redujo de 14.2% al 6.1%, gracias
al gasto social canalizado. En Brasil, el incremento fue de 97.6, de
24.6 y 12.6%, para cada caso. En Equidad, desarrollo y ciudadanía,
al evaluar este impacto redistributivo, considerando la asignación
sectorial de los subsidios y su participación en el gasto público total,
la cepal dice: “en promedio, el quintil más pobre de la población
recibe 76% del ingreso adicional como resultado del gasto social, y
el siguiente quintil 37%” (op. cit. pp. 138-140).
Sin embargo, lo realizado, no se compara con lo que hacen y han
hecho las naciones comprometidas con el bienestar como sistema po-
lítico-económico. En ellos, el gasto social por persona va de los 3 500 a
los 7 200 dólares al año (todas las cifras tomadas de Hardy, p. 3).
Así, sin menoscabo de las exigencias de racionalización, la mag-
nitud de la pobreza que rebasa la indigencia y su creciente urbani-
zación, obligan a ir pronto y más allá de la focalización o la atención
inmediata. Recuperar los criterios de universalidad, a su vez, lleva
la reflexión sobre el desarrollo más allá del crecimiento, hacia la soli-
daridad y una concertación política iluminada por una ética pública
y laica que el discurso anterior del desarrollo, junto al del cambio
estructural, dejaron en buena medida de lado.
También ha aumentado la atención internacional sobre el asunto,
por lo menos desde la “Cumbre” de Copenhague hasta la Declara-
ción del Milenio y la Cumbre sobre el financiamiento del desarrollo
de la onu, de marzo de 2002. Los movimientos llamados antiglobali-
68 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

zadores o “globalifóbicos”, han centrado su atención en la cuestión


social y ambiental.
Puede abordarse ahora la necesidad de una “globalización” de
la política social, que tendría que sustentarse en giros inéditos de la
política mundial imperante, no avizorados fácilmente (Cf. Deacon,
B., 1999). Sin duda, el impacto de la migración internacional, los
brotes pandémicos como el sida y el tema ambiental, representan
aspectos centrales de la calidad de la existencia humana, y propician
argumentos robustos en favor de este proceso.
Sin embargo, aún falta mucho por andar en los caminos hacia
este horizonte. Lo nacional y lo estatal, como ahora lo local y regio-
nal, siguen siendo el locus por excelencia para definir la política, sus
ritmos y alcances. El factor “externo” ha dejado de serlo, en algunas
de sus expresiones más directas, y sin duda también en las conjetu-
ras e hipótesis desde las que se diseña y pone en práctica la política
social. La política social pendiente en América Latina debe asumir
que junto con el creciente gasto social, la pobreza y la desigualdad
se mantuvieron en números grandes y absolutos, y caminaron hacia
las ciudades, sin abandonar totalmente el escenario rural. Resulta
imposible separar este panorama de las reformas con las que la re-
gión quiso pagar su entrada al club de la globalidad.
En estas condiciones, puede proponerse una tercera reforma del
Estado dirigida al núcleo de las relaciones entre el sistema político y
la cuestión social. Esta reforma, buscaría superar los estragos sociales
de la reforma económica, y articularse con lo político más general, así
como con lo económico en su más amplio sentido. Lo que está en jue-
go es la textura misma de la sociedad emergente de fin de siglo, pero
Superación de la pobreza y universalización de la política social 69

también “sistemas de supervivencia”, congruentes con la moderni-


dad económica y social y la democracia que justifican el cambio.
La reforma social debe incrustarse, mediante la política de-
mocrática y la construcción institucional, en la organización eco-
nómica y el discurso de la política. Sólo así será posible imaginar
la erección de nuevos Estados de protección y bienestar, que den
al desenvolvimiento económico bases sociales más eficaces que las
actuales. La retórica democrática, sostenida en el aire de lo electoral
y de lo “inmediato-representativo”, tendría a su vez que acomodar
el reclamo de la reforma social en su discurso “(incorporando) en
medida suficiente la verdadera sustancia democrática: igualdad y
justicia social” (Ibarra, 2000. p. 26), como parte consustancial de la
democracia moderna que se busca construir.
La reforma que falta tiene que ser parte de una ambiciosa ope-
ración de política constitucional, y no solo una obra de ingeniería
institucional o financiera, como se ha hecho con la seguridad social
y con los programas de superación de pobreza emprendidos princi-
palmente bajo criterios de focalización de objetivos y asignación de
recursos. Lo social tiene que dejar de ser residuo de lo económico,
y dejar atrás la dicotomía “economía versus política”. En esta ope-
ración conceptual se juega la suerte del equilibrio dinámico entre
democracia y capitalismo global, y el perfil y la calidad de vida de
sociedades que no han podido actualizar los mecanismos de defensa
de su existencia colectiva. Lo que Polanyi llamaba el “doble movi-
miento” de la sociedad moderna.
Es en esta perspectiva que adquiere sentido el tema de las
restricciones que provienen del marco mayor del proceso de glo-
70 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

balización, pero son fruto también de la morfología estatal (y de la


sociología) heredada del desarrollo anterior. A continuación, pen-
sando en la experiencia mexicana, se presenta un breve repaso de
este catálogo de limitaciones.

Una nota sobre las restricciones

Reconocer las restricciones, debe ser el punto de partida para la


elaboración de una estrategia de reforma social. De modo inevitable,
México y el resto de América Latina tienen y tendrán que vivir en
el mundo incierto determinado por una globalización sin institu-
ciones globales. Este es, sin duda, el gran faltante de la época (Cf.
Ianni, 2000 y Cardoso, 2002), pero sólo puede subsanarse si se da
una recuperación de la acción colectiva y de la concepción amplia
del Estado.
La ampliación del número de habitantes que vive en torno a la
línea de pobreza extrema, y la aguda concentración del ingreso son
dos de los más poderosos argumentos en favor de una política social
de ambicioso espectro. Por su carácter omnipresente en la región,
ambos fenómenos se han vuelto testigos de que la organización
económica y social, y la gestión estatal, no están a la altura de las
necesidades centrales de sus sociedades después del cambio. Es un
hecho que ni la magnitud ni el reconocimiento de la pobreza han lle-
vado a acciones públicas que asuman la centralidad política (y ética)
de estas carencias. La necesidad de actuar choca continuamente con
restricciones que habría que reconocer como fuente de nuevos cono-
cimientos que abran posibilidades y potencialidades no exploradas.
Superación de la pobreza y universalización de la política social 71

Las restricciones son muchas, y de un modo telegráfico se pueden


listar las siguientes.
En la vertiente económico-financiera de la globalización, hay
que mencionar la competencia ampliada por mercados y capitales,
la consiguiente pérdida de márgenes de libertad del Estado para
operar con déficit, las difíciles modalidades del endeudamiento in-
ternacional, la creciente importancia del riesgo político en el finan-
ciamiento internacional, etcétera. La posibilidad ampliada de que
los capitales “voten con los pies” y el jaque cambiario a los Estados
está plenamente instalada en la nueva costumbre de la “alta” y la
“baja” finanza mundiales.
En una segunda vertiente, la reforma social debe contar con la
doble emergencia de la ciudadanía democrática y la individualidad
económica, que tienden a desbocarse en un individualismo fuente
de múltiples rechazos a toda acción pública, al tiempo que estimula
una diversificación explosiva del reclamo social. Así, se sataniza al
Estado, y a la vez se exige más apoyo estatal frente a la competencia,
etcétera. Los que generalmente no participan en estas veleidades,
son los sectores que menos reclaman y más necesitan, los menos or-
ganizados y carentes de voz pública, los más pobres.
De esta problemática surge, para los Estados, la complejidad de
la existencia social: los problemas de definir, desde las instituciones,
las necesidades de la gente, que se pretende sean generalizables y
permitan delinear políticas públicas de alcance colectivo o general.
La superación de insatisfacciones elementales, tiene que lidiar ahora
con una diversificación de expectativas, gustos, opciones y expe-
riencias, que impiden la normalización simplista de la intensidad
72 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

de estas necesidades consideradas no satisfechas. De la globalidad


emanan poderosas determinaciones de la sensibilidad colectiva.
En adelante se anotarán algunas de las restricciones domésticas
más notorias, y cuyo carácter interno está cada día más permeado por
la impronta globalizadora. Estas, no sólo podrían removerse, sino ser-
vir de palancas para confrontar las restricciones que provienen de la
globalidad, y que a menudo se presentan como inamovibles.
La primera se refiere a la insuficiencia de recursos públicos; la
eficiencia recaudadora es del todo insuficiente para desplegar una
política compensatoria real que busque afectar, además, los núcleos
duros en que se basa la reproducción de la desigualdad. El “pacto
fiscal” convocado por la cepal puede tener en este terreno su sopor-
te más vigoroso, pero no se ha convencido lo suficiente sobre la co-
nexión virtuosa posible entre el fisco y la superación de la pobreza.
En segundo lugar, está la manera en que se ha entendido la
asignación del gasto público, que no sólo está constreñido por di-
rectrices macroeconómicas, sino por la organización de la adminis-
tración pública. Es visible que buena parte del gasto social se diluye
en sueldos y salarios, derivando en la prestación de servicios que no
van necesariamente a los más pobres. Aquí, temas como el trabajo
público, los sindicatos estatales, el lugar del conocimiento especia-
lizado y la participación social correspondiente, toman particular
relevancia. El resto, en especial el gasto en infraestructura, no tiene
entre sus criterios de asignación a la cuestión social: tiene objetivos
muy generales, y las demandas sociales que influyen en las decisio-
nes tienden a venir de sectores diferentes a aquellos donde campea
la carencia. Ello, se acentuará con la descentralización del gasto pú-
Superación de la pobreza y universalización de la política social 73

blico; como paradoja, en el nivel local, la voz de los más pobres no


es necesariamente la más escuchada.
La reforma política del Estado no puede darse por concluida sin
un pacto fiscal que involucre desde el inicio los impuestos y el gasto.
Los Estados de la región, hay que insistir, nunca avanzaron en las con-
tribuciones directas y a la propiedad, que ahora, cobijados con lo he-
cho en naciones avanzadas, buscan abandonar mediante los impuestos
indirectos, en especial el iva. En tanto al gasto, es indispensable una
revisión de las decisiones sobre los montos asignados. Si la equidad
va a ser prioritaria, su jerarquía debe plasmarse en la distribución
presupuestaria, con combinaciones eficientes entre el gasto de com-
pensación y el destinado a la formación de capacidades y libertades,
yendo más allá de los conceptos de capital humano en boga.
El gasto social debe blindarse respecto a la coyuntura, mediante
presupuestos plurianuales, haciendo “no programables” los gastos
que se consideren fundamentales para este propósito. Así, el pre-
supuesto se convierte en vehículo para la concertación política y
la asignación de recursos de mediano y largo plazo, donde queden
consignados los compromisos de la sociedad con su construcción y
redefinición. El presupuesto da cuenta del acuerdo político al que
las sociedades han podido llegar en un momento dado, así como de
las prioridades que se adoptan para enfrentar una cuestión social
que ha puesto en entredicho a naciones enteras y hoy pone en el
banquillo a las democracias que han emergido o se han recuperado
en los últimos lustros en América Latina. De aquí la necesidad y la
conveniencia de regresarle al presupuesto su “dignidad clásica”.
74 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

Por último, vista desde la política social, la centralidad otorgada


hoy a la educación, debe también concretarse en el presupuesto. La
transformación social y productiva requiere de buenas dosis de educa-
ción, y desde luego, modificar la manera cómo se entiende y transmite
esta educación. Sin embargo, es preciso que se asuma con claridad el
punto de partida para este esfuerzo. La educación aparece hoy bifur-
cada dentro de la esfera pública y entre ésta y la privada, a la vez que
determinada por una segmentación social que acorrala los proyectos
educativos y los lleva a reproducir la segmentación original.
En tercer término, hay que registrar la discontinuidad que cam-
pea en la pobreza en general, y que, en el medio rural, desemboca
en desarticulaciones que reproducen la marginalidad. De cara a los
recursos escasos y segmentados en su asignación, tiende a agudizar-
se el reclamo colectivo, a veces regionalizado, donde suelen perder
los más afectados por la pobreza. El conflicto entre los pobres, que al
parecer ha resultado endémico en los programas antipobreza, debe
entenderse también como una confrontación interconstruida que
involucra a importantes sectores del servicio público.
Hay siempre un componente productivo que pone cotos a la acción
pública contra la desigualdad y pobreza. Por una parte, en nuestro caso,
encontramos el lento crecimiento de las empresas que no se han podido
integrar a los círculos exportadores, y en las que se vive, por otro lado,
un retraimiento del empleo, agravando así la situación salarial y de los
sindicatos. Desde el perfil básico del cambio estructural para hacer a la
economía más eficiente, parecen predominar las técnicas contrarias a un
uso extensivo del trabajo como formas de incrementar la productividad.
El hecho es que el auge exportador no ha implicado un mejoramiento ni
una extensión consistente del empleo, salvo en algunos núcleos.
Superación de la pobreza y universalización de la política social 75

Revisar la pauta de gasto y financiamiento del Estado, así como


los términos del desarrollo industrial que se busca a través de la
internacionalización económica, se presentan como tareas obligadas
cuando se pretende asumir como misión nacional la superación de la
pobreza masiva y extrema y la construcción de la equidad social. La
globalización y el cambio estructural deben verse como un conjunto
de restricciones que inspiren una estrategia, no como la base fatal de
un argumento para la rendición.
México y América Latina pueden plantearse de manera rea-
lista la superación productiva y racional de restricciones como las
enunciadas. En particular, no pueden renunciar al pronto y mayor
aumento de las transferencias de recursos sociales por la vía fiscal
clásica o de mecanismos de solidaridad. El gasto público compen-
satorio es fundamental para dar a la vulnerada cohesión social
un mínimo de realidad. Tampoco puede abandonarse el propósito
histórico de modificar la distribución de los frutos del crecimiento,
mediante la acción de un Estado fiscalmente sólido, y gracias a una
economía cada vez más robusta que no base su crecimiento y su
productividad en salarios miserables y empleo escaso y precario. La
acción colectiva, por su parte, se vio contenida so pretexto de soste-
ner la competitividad en los sectores exportadores más vulnerables
a la competencia externa y es preciso recuperarla.
La capacidad latinoamericana de intermediación social en la
época del crecimiento protegido, parece haber quedado suspendida
entre complejos mecanismos de representación de intereses en la
democracia y la esperanza de un mayor crecimiento que no se con-
creta, y por ello estos mecanismos sufren desgastes sin contraparte
76 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

en el nivel de bienestar logrado. Esta dialéctica aporta más presiones


sobre la cohesión social y nacional. Sin una política inspirada por la
meta de construir acuerdos fundamentales, que tengan como eje la
cuestión social, el laberinto sólo puede ser el de una mayor soledad
para América Latina, en tiempos de la globalidad.
En medio del camino sugerido, está una conducta de los grupos
dirigentes y dominantes de afirmación y exclusión social, paradóji-
camente desplegada en reiterados reflejos de defensa política y hui-
da económica y, hasta ahora, transmitida a buena parte de las franjas
intermedias de la sociedad, gracias a una sensibilidad colectiva ale-
targada por el estancamiento. Es en esta conducta que, parafrasean-
do a Galbraith, se ha vuelto una bizarra “cultura” de la satisfacción
y de los satisfechos, donde radica la principal contaminación del
ambiente estatal y nacional mexicano y latinoamericano.
Volcadas al exterior, las elites latinoamericanas se han despren-
dido de la obligada, casi siempre precaria, conciencia de interdepen-
dencia social interna, y se ha agudizado su sensación de dependencia
de las relaciones de clase con el exterior. Al no concretarse en aso-
ciaciones efectivas, no se renuncia a la opción foránea, sino que se la
convierte en una sistemática adquisición de activos en el exterior.
Por otro lado, la “culpa” por la pobreza o la desigualdad se ha
difuminado en la nueva sociedad de ciudadanos “individualizados”.
No hay un sentido de la responsabilidad de grupo, que pudiera dar
lugar a reacciones solidarias elementales, mucho menos a admitir la
necesidad de coaliciones democráticas que reconozcan la centralidad
del tema social. Como, además, el nuevo modelo tiende a Estados ins-
trumentales, despojados de capacidades sustanciales de intervención
Superación de la pobreza y universalización de la política social 77

redistributiva, en adelante la responsabilidad pública se diluye en las


manos de una sociedad civil imprecisa y desarticulada.
La democracia representativa puede reforzar, sin quererlo, este
resultado que otros prefieren presentar como “sistémico”. Los con-
gresos, presionados por los intereses dominantes o sujetos a la dis-
ciplina de las agencias multilaterales, dan lugar a esquemas presu-
puestales que obligan a racionar primero lo destinado a la cuestión
social. Al aceptar como dados los múltiples requisitos de asignación
que trae consigo la estabilización macroeconómica permanente, y
otros gastos no directamente vinculados con la carencia colectiva,
los congresos “legitiman” una distribución de los recursos que des-
emboca en posposiciones sin fecha de término de proyectos trascen-
dentes de desarrollo social. Se configura así, desde la democracia,
una situación que potencialmente la niega, al coadyuvar a la repro-
ducción de los desiguales que la política pretende igualar.
Para enfrentar este bloqueo enmarañado, es preciso pensar a la
política social como una empresa civilizatoria, que abarque al con-
junto de la sociedad y haga explícitas las implicaciones socialmente
nocivas de las actuales mentalidades dominantes. Nada asegura hoy
que esto ocurrirá gracias a la emergencia súbita de otro “consenso”
negativo, como el que facilitó los primeros pasos del cambio estruc-
tural para la globalización. Pero la conversación entre economía y
política, entendidas como mercado y democracia, no puede enfilarse
por la senda de una modernidad robusta y consistente, en presencia
de una despolitización intencionada y sistemática de la circunstan-
cia social que las rodea.
78 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

Bibliografía

Altimir, Oscar, “Inequality, employment and poverty in Latin Ame-


rican: an overview”, Notre Dame, Indiana, Kellog Institute for
International Studies, 1995 (documento de trabajo).
Barber Benjamin, Jihad vs. Macworld, Ballantine Books, Random
House, New York, 1996.
Bulmer-Thomas, Víctor, El nuevo modelo económico en América
Latina. Su efecto en la distribución del ingreso y en la pobreza,
México, Fondo de Cultura Económica, 1996 (Lecturas de El
Trimestre Económico, núm. 84).
Cardoso, Fernando Henrique, “La globalización y los desafíos de la
Democracia en el plano internacional”, en Foreign Affairs en
español, México, Primavera 2002, volumen 2, núm. 2.
Clavijo, Fernando (compilador), Reformas económicas en México,
1982-1999, El Trimestre Económico, Lecturas. Fondo de Cultura
Económica, México, 2000.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal), Trans-
formación productiva con equidad. La tarea prioritaria del desa-
rrollo de América Latina y el Caribe en los años noventa, Santiago
de Chile, Naciones Unidas- cepal, 1990.
—,La brecha de la equidad. América Latina, el Caribe y la cumbre
social, Santiago de Chile, Naciones Unidas- cepal, 1997.
—, Equidad, desarrollo y ciudadanía, tres volúmenes, cepal y Alfao-
mega, Bogotá, 2001.
Deacon, B. “Social policy in a global context”, en Hurrell, A. y
Woods, N, Inequality, Globalization, and World Politics, cap. 8,
Oxford University Press Inc., New York, 1999.
Superación de la pobreza y universalización de la política social 79

Foxley, Alejandro, “Prólogo”, en Víctor Bulmer-Thomas (compila-


dor) El nuevo modelo económico en América Latina. Su efecto en
la distribución del ingreso y en la pobreza, México, 1997
Frances, Stewart and Albert Berry, “Globalization, liberalization,
and inequality, en, Hurrell, A. y Woods, N. Inequality, Globa-
lization, and World Politics, Oxford University Press Inc. New
York, 1999, pp. 150-186.
Friedman, “Democracy, Inequality, and the Reconstitution of Poli-
tics”, en Tulchin j., with Brown, A. (Editors), Democratic Go-
vernance and Social Inequality, wwcis, Lynne Rienner Publis-
hers, Boulder, Co, usa, 2002.
Fundación Colosio, Asociación Civil, Estrategias económicas para el
nuevo milenio: globalización con justicia social, México, Funda-
ción Colosio A. C., 1997.
Galbraith, K. James, “A perfect crime: global inequality”, Daedalus,
Cambridge MA, Winter 2002.
Gray, John, False dawn, The Free Press, New York, 1999.
Han-Toon Chang, Kicking away the ladder? Anthem Press, Londres, 2002.
Hardy, Clarisa, La reforma social pendiente, Santiago de Chile, Las
Ediciones de Chile 21, 1997.
—, “Una nueva generación de reformas sociales en América Latina.
Colección Ideas”, Fundación Chile 21, año 3, núm. 17, Santiago,
Chile, marzo de 2002.
Hirst, Paul y Thompson, Grahame, Globalization in question, Polity
Press and Blackwell, 2nd edition. Malden, M.A. usa, 2000.
Hurrell, A. and Woods, N., Inequality, Globalization, and World Po-
litics, Oxford University Press Inc, New York, 1999.
80 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

Ianni, Octavio, La era del globalismo, Ed. Silgo XXI, 1ª. edición en
Español, México, 1999.
Ibarra, David, Interdependencia, Ciudadanía y Desarrollo, Serie Nue-
va Cultura Económica, Nacional Financiera-Fondo de Cultura
Económica, México, 1994.
—, “Globalización, Moneda y Finanzas”, en El Mercado de Valores
pp. 3-16, año LVIII, mayo de 1998, Nacional Financiera.
—, El nuevo orden Internacional, Ed. Aguilar, México, 2000.
Kalb, Van der Land, et. al., The Ends of Globalization, Wilterdink,
Eds. Rowman and Littlefield Publishers, Boston, usa, 2000.
Kuznets, Simon. “Regional Economic Trends and Levels of Living;
(1954)”, en Economic Growth and Structure (Selected Essays),
Heinemann Educational Books, Londres, 1966.
López, Julio y Fernando Clavijo (compilador), Reformas económicas
en México, 1982-1999, El Trimestre Económico, Lecturas, Fondo
de Cultura Económica, México, 2000, español, caps. I, 2, 4 y 7.
Michel, Albert, Capitalismo contra capitalismo, Paidós, 1992.
Ocampo, José Antonio. et. al., Una década de luces y sombras, cepal
y Alfaomega, Bogotá, 2001.
Omahe, K., The end of the nation state The Free Press, New York,
1995.
Polanyi, K., The Great Transformation, Beacon Press, New York, 2001.
Rodrik, Dani, Has globalization gone too far?, Institute for Interna-
tional Economics, Washington DC., 1997.
—, The new global economy and developing countries: Making open-
ness work, Overseas Development Council, Washington, D.C.
1999.
Superación de la pobreza y universalización de la política social 81

Ros, Jaime, “Después de la crisis: la política económica”, en Nexos


núm. 226, octubre de 1996, pp. 71-75.
—, “La crisis mexicana: causas, perspectivas, lecciones”, en Nexos
núm. 209, julio de 1995, pp. 43-49.
Rosenthal, Gert, “Pensamiento y Políticas Sobre el Desarrollo en
América Latina y el Caribe: pasado y futuro”, en Emmeriji,
Louis (Compilador), El Desarrollo Económico y Social en los Um-
brales del Siglo XXI, 2001.
Sakakibara, Eisuke, “Globalización en medio de la Diversidad”, en
Emmeriji, Louis (Compilador), El Desarrollo Económico y Social
en los Umbrales del Siglo XXI, 2001.
Sen, Amartya K., “Los Bienes y la Gente”, en Revista de Comercio Ex-
terior, vol. 33, núm. 12, diciembre de 1983, pp. 1115-1123.
—, “Teorías del Desarrollo a principios del Siglo XXI”, en Emmeriji,
Louis (Compilador), El Desarrollo Económico y Social en los Um-
brales del Siglo XXI, 2001.
Sennet, Richard, La corrosión del carácter, Editorial Anagrama, Bar-
celona, 1998, p. 61.
Stallings, B. y Peres, W. Crecimiento, empleo y equidad: el impacto de
las reformas económicas en América Latina y el Caribe, cepal y
Fondo de Cultura Económica. Santiago, Chile, 2000.
Stiglitz, J. E., “An Agenda for Development in the Twenty-First Cen-
tury”, en Peskonic, B., y Stiglitz, J.E. (Editors), Anual World
Bank Conference on Development Economics 1997, TheWorld
Bank, pp. 17-33, Washington, 1998.
82 Cambio estructural sin equidad: América Latina en la globalización

Stiglitz, J. E., “ More Instruments and Broader Goals: moving toward


the past – Washington Consensus”. The 1998 Winder Annual
Lecture, Helsinki, January 1998, en Joseph Stiglitz and The World
Bank. The Rebel Within. Cap. 1, Anthem Press, London, 2001.
Stiglitz, J. E., “El Rumbo de las Reformas. Hacia una Nueva Agenda
para América Latina”, en Revista de la cepal, Santiago de Chile,
2003, pp. 7-40.
Tulchin, J. with Brown, A. (Eds.), Democratic Governance and Social In-
equality, wwcis, Lynne Rienner Publishers, Boulder, Co, usa, 2002.
Unger, Kurt, Las Exportaciones Mexicanas ante la Reestructuración
Industrial Internacional, caps. III y IV, México, Fondo de Cultu-
ra Económica, 1990.
Villareal, René, Industrialización, Deuda y Desequilibrio externo en
México (Un enfoque industrial y financiero, 1929-2000), México,
Fondo de Cultura Económica, 2000.
“Waking up to equity risk” The Economist, marzo de 2001, p. 17.