-

' Antecedentes
Histó1icos
del Federalismo

,¡ '
-._¿,~ era!ismo El federalismo es una forma de organización política que se ha extendido en nu- !
1\ 1
~ mencano merosos países del orbe. Adaptando ciertos rasgos básicos del régimen federal,
1
cada país ha encontrado soluciones ad hoc para el diseño jurídico y la práctica
política de su propia versión del sistema federal. l
El origen moderno Gel fei:leralismo se encuentra en la búsqueda por las trece
i
~~norteamericanagJe una fórmula constitucíoñaí viaiile que perm1 1era
hacerünfrente com{m7 1acia el ex terior, respetando la autonomía interna de cada
1
un~ de ellas.-:-- ---.._ __ 1

El pcimer intento de organizacíon iOlítica unitaria ue las colonias realizaron,

r edó plasmado en losllamaüos · os con ederació uscri~ l 7817]
que_no tuvieron , éxi}:2? Terminada la guerra de inde endenc1a, meüíarireunl'r'ií-'""
tado ·preliminar firmado a fines d_s 1782, as colon-ias--vohrie{_OR ~p~ repon-
derantemente de sus ~ ntos interno_s
(ECc_(!!lgr.es.o ele la confed~a_ció( creado .eor los artículos mencionados se m -
(grab_a_c.on....dekg a a olonia o estado :e-mando en-.Gal~dad..de-~ j .
~dor~ de sus estados, se hallaban al servicio e e ellos y no al de la confederación.
Los artículos no establecían un poder ejecutivo separado. El propio congreso,
a través de comités, intentaba administrar las disposiciones que dictaba. El con-
greso, tenía facultades muy limi tadas. Los ciudadanos sólo lo eran de sus res-
pectivos estados; las leyes no obligaban a los ciudadanos a menos que los estados
respectivos dieran su asentimiento; no tenían poder independiente para el estable-
cimiento de impuestos.
D'urante los diez años que estuvieron en vigor los artículos de la confederación
se creó una situación cercana a la anarquía.

La convención El consenso generalizado de que las cosas no podían continuar de ese modo dio
:onstitucio~ I por resultado ~ enCwiPOOnsfittíc1orrál'ileT787. Cincuenta ).'. ciñco'deleg~dos/
rite.Eiladelf a entre fos líderes poh ticos másaisti~ dclas colonias, se reunieron durante
el ver~no de a~~el año. ~a~ o~stituGiór1-que.t~da1:t~ron"'1s~n notable test1moni. .!7
de lucidez pohhc~ ue sigue Slendo hoy en dia obJet1"de admiración y encom10.
Esa constitución ~m:riiio~cle_liase..e iñsiración a otros sistemas federales.
La Constitución norteamericana incorporó al t exto escn ovanos principios
políticos que fueron considerados en aq uella época, planteamientos innovadores.
[Entre ello!!º ª !gu1entry

I' ' - - -
l1 f

SISTEMA FEDERAL 59

bolición de títulos nobiliarios.

obierno representativo.
osibilidad de acceso de cualquier ciudadano a los cargos públicos.
f ~ lecciones periódicas para mantener el consenso de los gobernados.
~ División de poderes:
ar;;:,protección legal del ciudadano frente a decisiones del gobierno (The Bill
of Rights).
(9 Finalmente , el sistema fed eral.

Et F.F.,l )~·R M,1ST,t

. t.-~'VI
~1.9 d11 ene~ d,,"176:8)
~ de [¡rg ya augcrio•na
(l 'ó)a tr,I a1 Í lllffl:•il.fl .'
, é..·f' t1_.; n6 m1:1m,
~¡•liJ'-iew,.ia. y,,
ilJb_(lir. l¡CJ?S Llft.b
il¡; p l'lt/ (¡¡,Í:¡
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-m r.w~~it!Al, ~-.,ih·
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G~~~- ,¡,11 1

1
1
1

La Constitución norteamericana es el antecedente ·urídico inmediato del federa-

jp~l',
. . • ~

· a o tanto de la mspira-
ción del primer modelo cuanto de la difícil experiencia de casi un siglo de practi-
car el federalismo en la realidad política mexicana.
Es un erro.· pensar que la Constitución de 1824 y por tanto el federalismo me-
~ 1-f-.
ClO·

•
r;b - 16
'í>teliminar ?

xicano, son copias artificiales del sistema político norteamericano.

En primer término, es fácil apreciar que la Constitución norteamericana y, en
 r 1
~l

.60 BASES JURIDICAS DE LA ADMJNJSTRACION PUBLICA

especial su sistema federal, están -inspirados en principios políticos que habían

veriiclo desarrollándose en el pensamiento occidental desde hacía más de un siglo.
En Europa ia revolución francesa ·, fue, al mismo tiempo, resultado final de la
maduración de las ideas liberales y princi io de la universalización del nuevo
pensamiento e olítico de la humanidad. ~ España la Gonstit ución e Cáiliz e
1812; Cincorporó las nuevas ideas_ ~olít~ que incluían el {reéOnocimiento de J
c1ert to o ía geográfica o territorial./ _
Ni ·la Nueva España, primero, ni Mé:iico independiente, después, eran ajenos en
lo absoluto al fermento de aquellas ideas liberales. Sin duda que la Constitu-
ción norteamericana y la de Cádiz constituían la más acabada expresión del nuevo
pensamiento político. No es correcto, sin embargo, pensar que los constituyentes
mexicanos del 24 carecían del bagaje intelectual y cultural o de la experiencia
política suficientes que los hubiese orillado a imitaciones extralógicas.
Quienes piensan que el sistema federal era del todo ajeno a los mexicanos, olvi-
dan la diversidad geográfica, de costumbres, de antecedentes étnicos y aun de tra-
diciones que caracterizaba al vasto territorio que se independizó de España en
1821. Si bien México colonial no estuvo integrado por colonias autónomas en lo
interno, como fue el caso de las trece colonias norteamericanas, aquella diversidad
local aunada a las distancias enormes y a las escasas comunicaciones, prohijaba la
existencia de un sistema federal, más bien que uno centralista, como los que se
· ensayaron sin éxito.
A partir de los años cincuenta de este siglo, historiadores y científicos sociales
mexicanos y extranjeros llevaron a cabo cuidadosos estudios sobre los orígenes
d~l federalismo mexicano. La conclusión general a la que llegaron es que el federa-
lismo en México responde a reales y auténticas aspiraciones políticas de las distin-
tas regiones del país, incubadas a lo largo de los siglos de dominación española,
qu e encontraban punto de apoyo en la Constitución de Cádiz de 1812, y crecen
en im ortancia durante la guerra de independencia .
.~ de!__alismo mexicano como existe ho! en_ día, es una r_ealidad i~controver-
tible Y. Rrofurrdament"e arraigada en la conciencia de los mexicanos. Sm duda, G:/
§J'éderalismo con rasgos propios] que lo hacen diferente del original modelo
norteamericano y que lodis'finguen de cualquier otro de los sistemas federales
que en el mundo proliferan. Es un sistema federal que ha tenido cambios a lo lar-
go de la historia del país y que, hoy por hoy, se encuentra en proceso de fortale-
·amiento como se verá al hacer el estudio respectivo.

{ S íntesis históri~ Se ha argumentado con razón que desde 1810 hasta 1821 la vida pública del páís
discurrió por dos cauces de ideas que la inspiraban en forma simultánea, aunque
1
en el fondo eran irreconciliables.
_ feor_un.J.a o el iqeario insurg~ por la otra las innovaciones políticas y las
1 ideas liberales incorporadas a la Constitución de Cádiz de 1812. Lo irreconciliable
1
surge del hecho de que la Constitución de Cádiz intentó, por la vía de la moderni-
·I zación política, retardar y aun evitar el desmembramiento del imperio español.
En esas _dos corrientes de ideas G..P.rinci almente, en la segunda, e econoc1ó y
e afirmó una institución política que puede reputarse como el germen del federa-
Ílismo en.México..:Ja..diputación_p,rovincial.
El sentimiento federalista de las . rovincias era inco.Jltenible a fpartir de 1820]
Bajo la vi encia de la Constitución liberal de Cádiz e crearon seis di utaciones]
• 1

r
1 11
, 1 SISTEMA FEDERAL 61

provinciales para acudir a las cortes durante l..perioAo...18

ción e instalación se llevó a cabo el 26 de noviembre de 18
pe utac1onesl rovinci
De raiga en a conciencia popu ar aun an es de
la emancipación.

. \ ~~ ~TtINtJ I\l'Ni.Rtiti\ tli:

fü~t~-hlu\ l?.RflH~crc\ L.: "l u Ff-D,Elt\Í.IS), . ,

1 1

1
62 , BASES JURIDICAS DE LA ADM/N/STRACION PUBLICA

~ ~ n los debates del congreso constitu yente de 1823-1824Jsurgen las corri ent es en
pro y en contra del sistema federal. Durante las discusiones ~ art ículos 5o.y"J
~ o de la iniciativa, en los cuales se fs tal:ilcce la form a de gomerno que adoptará..!:!]
~ ient~ ~sta o mexican} quedan ~probad ~s co~, relahva f~cílid~ : os concep tos
de replftihc'½l'~Jresenfa tiva y popular. La d1scus10n sobre s1 la nac1on debe adop-
tar una forma de gobiern o fe deral o central se torna apasionada , preludio de los
aciagos combates por venir durante gran parte del siglo XIX. Los liberales mexica -
nos, proclives al federalismo, por un lado , y los hombres del partido rea ctor, por
el otro , promotores del sistema central.

s.0~~0Me) DEnERJA SE_ll tA n,:nrt}tA1CION l&f~ IC~ '.!\'

·rucu.ié,p ' ;n~ttlrr~trteil de t11do esioi, Sl' ffil' d1r;Í ¡,tpíit-:1e ui,led IJ! 1•1, /1'),"''"· fil
~ e,JX,a¡r~ 'Jtí>jiriíLifiL~ c:enr1-¡¡f'? Nn, Yo ,;icJ.npré he lll?tudo r,01' LJ ÍNir~ra, f H1 r,WH 1lt
~lo"!' rao.f&'tteia. uu,u fo1fororiÓn co11¡, r 1Üen,te a uU1;f:!tra p©1'1i jJl!iBtr""..:ión ~• J la~ ';r-
~lil:a~d •· ~ , "'BÍl'.\~f guenm i.;1n1int<nt1•, qtlrt de'be heUaI'll08 1nU)' m-ii,lo" Yo 1 --,,_
~llt @!'4 1.rn m~dím 1•n br1:· la 1•onfederacúéin lll~n: .-1"" kJ~ r1,\ 1sJ0,i l ,md ,·>• 1,1
~J~~tr t1mL'tz1J.d0 m.uuho~ e,cr1LNa'y qnl' alla misJJ1n tÍL-m: uwthub an' ,-
~ (filo ~c1iÍ dfridido cntr, -f,,JcraJ,t,;Ws y r,lt.o~6f!ra{;;¡¡¡ un U•M ,.lJ,y
• a .Jt· loB E1JLi.id0s UniJtis " h; ,~uu~~n~rac-ii>f.l ¡,di~•r11.;ti
~bcd:icr, (lJ1 <Ji!!~ cJejau<li~J a 1',s p't101'l-llleia~ le.s Fa,'1!J'.l1rildt-
4ts it(\ceaida1rilc:,1 d~, sQ ín:te;rior 1 l?róiui:,J Lºr s11 prc>~¡ ,er1, •
· el,. ahiiiM ir1~ "Jll!.t:' niii ricai, b.1di-apr;mf!ailii1(•, tJµ,ra 1',;!cl'!·f!! ~>;;
lai ~&'1J)ta aJ.fa:wt;a, m a,:; Pnc;1;re la ¡¡<:cifltJ w~l g0 ln,-rno, ,
~b\l :;fr ~JH~r,giut; pina rnacrr obra ,í,n1ult'álllt"a ¡Y gr1 ,ntarnr-,
ll!l@é dt: l,uw,;i í1ri-n, erlin t ni1il:',lf.11'L1-,. íb¡,._ ,J,, ¿1(' <l'~ ~1 votr~ !J
:t1t': . ' ' ' ' ~

'J'.l.fill:t'~.;Jll-E
~lliIDR.,· f11ay, $er-viG-itil,J~ ;/', of~cjc¡s del docto , M,11r .w br.r. 1o _/fltÍMdn{ip m.llx1cUñQb
1fü dt" l\litf~~Jril'illJ? f'!:123. t~¡;rtpui l[i)mi1el'l!1 t a.frll/, Mex.1r,1J , 1 91.'.i

Tal vez quien mejor analizó y previó las ventajas y desventajas del federalismo
frente a otras formas de gobierno fue Fray Servando Teresa de Mier, extraordina-
rio político y gran patriota. Aunque algunos lo consideran proclive al centralismo
él estaba en favor de un fed eralismo "moderado".
El.biunfoJíeCTederatism<lse logró debido a dos circunstancias : pnmer tér- / tn
frñmo, aLtríunfo de_Cplan ª
C Mat[J la rebelión armada que lo sostuvo, que
doblegó el efímero imperio de Iturbide y restau ró el constituyente ; tuvo corno
trasfondo la actitud de algunas provincias, entre las que se encontraban los actua- 1'
les estados de México y Jalisco, quienes fu eron las primeras que se declararon esta- 1
dos libres y soberanos, propiciando un clima de agitación nacional que preconiza- \
ba como forma idónea de la organización política de México , la integración d·e !
una federación.
~ ndl, ero_r_91.!_e-.l~a-m
- ay_o_r~1~a-]~e-...lo-s~c-o_n_s~ti~tu- x_m
_ t_-:--:--:~'---=----=-
t onstitución..,(le los Estados Unidos:ae-Arñén , á a y:,1Mm~4 on acierto as
ideas polítfoas de democracia,Jiberilism_n. y_au tóñ'oñí. fOor las cuales estaban lu-
chando. Esa constitución resultaba, entonces, un modelo natural que era preciso
'
adecuar a nuestra realidad.
 SISTEMA FEDERAL 63

La com1s1ón que elaboró e~ royecto de fGonstituci.bn•.de-1.8.5_6,q ue tras de ser dis~· ~ 7 /

cutido y aprobado ~ "e ~or el %!ide nMNio)te-1.857l plante , como hecho
irreversible el reconocimient O-de..dou •,sf.eras de.gobierno nacional y la estat .
La existencia simultánea de
u~ gobierno general represen tando los intereses comunes y nacionales, y estados so-
beranos ejerciendo amplias facultades para su régimen interior y local, son condicio-
nes ... indispensables para nuestro futuro régimen político .

.. ' ·camenna vez más, fil..erofund~ G.fu]

s c1er o que en la práctica política coti-
diana el federalismo mexicano a qmere matices propios; lo dijo de manera insu-
perab,le Fray Servando: la nuestra es una "federación razonable y moderada".
Es cierto también que ha habido épocas en nuestra historia en las cuales existió
un federalismo exclusivamente formal, que más bien ha sido envoltura jurídica de
un régimen centraliiante; pero no es menos cierto que desde 1824 hasta nuestros
días, han sido y son numerosos los hombres públicos que creen y practican la doc-
trina federal y que en sus actos y decisiones se esfuerzan por darle vida y vigor. No
admitir esta circunstancia es desconocer un elemento de la realidad política del
país.
 1.

' P1incipales Ra§gos

- (6
1
, del F ede:r a lism o
'
·l Mexicano

El sistema fe deral mexi cano tal como lo defin e la Constitu ción , puede caracteri-
zarse por un co njunt o de rasgos básicos que son los siguientes :

o Siendo el estado mexicano , único , coexisten en él dos órd enes jurídicos y

t res esferas de gobierno : El orden jurídico de ámbito federal y el ord en
jurídic o de ámbito estatal ; las esferas de gobierno son la federal , la de los
estados fed era do s, llamadas tambi én entidad es federativas y la de los mu -
nicipi os.
o Los estados fed erad os están sujetos al orden jurídico que establece la
Constitución general y al que establecen sus constitu ciones particulares.
o Las constitu ciones de los estados no pueden contravenir las estipulacio-
nes del pacto fe deral.
o Los estados son " libres y soberanos" en todo lo concerniente a su régi-
men interior, salvo lo señalado en el punto anterior.
o Al igual que el estado mexicano , los estados federados se integran por
una población , un territorio y un poder público.
o Los estados están obligados a adoptar como forma de gobierno la misma
que la de la federaci ón, a saber : sistema republicano , representativo y
democrático o popular.
o La base de la organización política y administrativa así como de la divi-
sión territorial dentro de los límites de cada entidad es el municipio libre .
0 Los estados no pueden realizar ciertos actos jurídicos, limitados y defini-
dos en la Constitu ción, basados o no en la legislación local, por existir
prohibición expresa . Otros actos sólo los pueden realizar con el consen-
tim iento del congreso de la Unión.
o Las leyes de un estado sólo tendrán efecto en su propio territorio y, por
consiguiente , no podrán ser obligatorias fuera de él.
o Las facultades que no están expresamente concedidas por la Constitución
a los fu ncionarios federales se entienden reservadas a los estados. ·

El concepto de federación implica alianza o pacto de unión. El estado federal es J>t n.mer ras99' :
una entidad que se crea a través de la composición de entidades o estados que dos ó rdones, fedcrn l
antes no existían como entidades independientes , pero que el propio pacto federal y estatal o local
las crea; este último caso es el de la federación canadiense. El <le México es una
combinación de ambos antecedentes históricos.
66 BASES JURIDICAS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA .

El estado federal a diferencia del estado unitario o central , posee por lo menos
,.l~ os tipos Oe normas aqu ellas qu e rigen solire toci o el territorio a cl estado ysobre
u_odas las personas que li~ an l n él ~ ellas que rigen únicam ente en el tcrrito
ñ o de_ cada una d.e., las enti<lacles (eclerntiYas que integran ~ pacto de la Uni ón
sólo sobre las personas que habitan en el territorio de la entiaacl ae que se rata .
¾ªs normas que tienen validez sobre todo el territorio del estado mexicano se
denmrur an usu al mentT ltii~Tacio n feati::l u orden ·ttrf'aico ficterar:rt as normas
que _tienen vali ez sólo sobre el territorio y so re os a 1tantes e un estado se . 1
1
denominan legislación común u orden común o simplemente legislación local.

lTres órdenes Algunos estudiosos del sistema federal sostienen que no son dos sino tres órdenes
jurídicos? jurídicos que coexisten en el federalismo . A saber :

~j
~ El orden total o estado federal. ·
. La federación u orden federal.
Los ordenes locales ( estados miembros), que valen sobre parte del terri -
torio nacional.

Atribuyen gran importancia a esta distinción: ¿podría uno de los tres poderes
constituidos reformar la Constitución al punto de cambiar la propia forma de go-
bierno? La respuesta es no. Siendo la Constitución la ley suprema no puede dejar
su modificación a uno de los poderes constituidos ni a los locales, porque cual-
quiera de ellos podría decidir ampliar la esfera de su competencia a costa de los
otros Eoderes constituidos. ' == ~ ~ . ·
Ca'reforma a la Constitución sólo puei':lellevarsc a ca.bo'"p or nreclfo ele un órgano7
~ uestq/por él l}oder legislativo federal f los e oderes legislativo~/fl.e los estados .
Ese órgano compuesto no es ni un poder federal ni un poder local; por tanto , con-
cluyén quienes sostienen este punto de vista, tiene que ser un órgano del orden
total o estado federal.
[ as f ~.~~ ionesjurí~ as ~ amentafé~ de ese éijlen jurídicoftotal o estado fede -
ral son umcañ'íente las s1gmentes:

La reforma o adición a la Constitución.

La reforma de la Constitución en su aspecto geográfico.
La suspensión de garantí as.
eJ Los medios de defensa de la Constitución.

Las cuestiones constitucionales y de orden político que están implícitas en el

ejercicio de esas cuatro funciones jurídicas, son de la mayor trascendencia para
la vida del estado, puesto que atañen a la soberanía de la propia Constitución .
No entraremos a su estudio por considerar que éste pertenece más bien al cam -
po del derecho constitucional o del derecho político. Se reproduce para conoci-
miento de los estudiantes lf. artículil 35aela Coñstilil ~ que se refiere a· la
primera de las funciones mencionadas.

ARTICULO 135. La presente Conslil.ución puede ser adicio111ula o rcfon1111da . Pura

r¡11c las adiciones o rcfonuas lleguen a ser pm-t.e de la misma , se requi e re que ,·I
Co11g-rcso de la Unión, por r.l voto rlc las dos terceras parles de los i11dividt1tlS prcs, ·11 -

t
. , ¡

SISTEMA FEDERAL 67
1
les, ac11t:rdc las reforr11ab o adiciont:s ~' 1¡i11· 1:sl.,1s bean aprobadas por la 111ayoría de
la~ legislaturas de los l'.:stados . El Co11grcso J e la U11i,111 o la Co111 i, iú11 1',:n11a111:11I<: 1
1
en s11 caso, liar:i11 ,:1 cú111p11lo ,¡., los vol os ,fo las lcgislat:11ras y la dcclaraciú11 d1: ha- 1
her sido a proltaJas las adi ciones o rcfon11as.

Aunque es cierto que la lógica rigurosa sugiere la adopción de la tesis de tres

órdenes jurídicos en el sistema federal mexicano, siendo uno de ellos un régimen
de estricta excepción, preferimos adoptar el que sostiene la dicotomía entre lo
federal y lo local.

e""~ ª Constit:ución federal cr~a l~s órganos del gobierno .federal y establece las bases] (Sggundo tasT} :
"Paoi.Ja,_vahdez de las constituciones locales.¡lndepend1entemente de que las cons- coei: isten<:iü cfo
tituciones locales hayan sido creadas por los respectivos poderes constituyentes dos sistemas
locales antes que la Constitución fe deral o simultáneamente con ésta o posterior- constitucionales
mente a ella, lo que da validez a las constituciones locales es la determinación
que al resf!ecto hac;e la Constitución federal.
Las constitueiones locales,...a sLL.vez, estafüecen los' organos·creadores Cle.fas__noi /
ínaÍ:Juríaieas locales y los otrns órganos a@l-pooer público estataO

t "a Constitución federal además de otorgar validez a las constitücwnes locales está ~ rnsyo: J
~ encima de aquélJ.as.°"Es 171:ey suprema del es1adorñexicano y, po? ranfü'] Ias su p rcmací¡¡ de la
~ nstituciones locales no pueden contenerTdtSposíciones contranas a sus normas. Cons titución fodern l
¿ Que ocurriría con la norma de unaLe onstitudóñ lml .que contrariara lo uispues-
to por una norma de la Constitución federal? Corresponde al poder judicial fede-
ral, por los procedimientos legales establecidos en la propia Constitución, declarar
la inconstitucionalidad de 'la norma específica violatoria. Serían nulos todos los
actos realizados como resultado de la aplicación de esa ley inconstitucional. Natu-
ralmente, ninguna otra ley secundaria, es decir de rango no constituciopal, del
orden federal o del orden común puede contrariar los mandamientos de la Cons-
titución federal . A este hecho jurídico se le conoce en la doctrina con el nombre
de la supremacía de la Constitución.

Se ~ anscribió antes t Liiti~o /fOaela Constituciówque señala qu~ ltled~rac.~ó~J ~uarto ras!JºJ
@sTh ·'comI!uesta-de-estadus li:bres:y=soneranos:ln todo lo que concierne a su regi- estado s "lihres
men interior". y sobimm n•"
Desde el punto de vista del derecho político o derecho constitucional se consi-
dera casi unánimemente_que el constituyente de Querétaro de 1917, usó inade-
cuadamente los términos de "estados libres y soberanos".
En el capítulo uno, se dijo que soberanía es un concepto jurídico que implica
la doble.calidad de"Tndependencia exter-ñaysupremacía írlte"rna y sólo el estado
mexicano, como tal, es un estado soberano. No pueden coexistir dentro del
mism o estado dos órdenes jurídicos soberanos. Sólo el orden jurídico federal
referido al estado mexicano es soberano.
Si los estados de la federación están sujetos, como lo están, a la Constitución,
no son libres, puesto que no fienen una competencia ilimitada smo que su- compe-
tencia está fijada por la propia Constitución. Sobre la voluntad de los estados se
encuentra 111 Constitución. Por esta última razón los estados tampo~o son, etrictu
sensu , soberanos. · ·
68 BASES JURIDICAS DE LA ADMINISTIUCJON l'UIJLJCA.

Teoría de la Es necesario mencionar c1uc ciertos autores piensan que en verdad los estados fe.
cosoberanía dcrados sí tienen soberanía y no sólo autonomía interna. Al reseñar el sistema de
distribución de competencias en la Constitución federal de los Estados U nidos
<le América, Alexis de Tocqucvillc , el famoso autor de La democracia en Amé ,
1ica mencionaba que en dicho país existen dos gobiernos completamente separa-
dos y casi independie11tes: uno es el que corresponde a los estados, verdaderas
pequeñas naciones soberanas , que en conjunto integran la federación , y otro es
precisamente el de ésta , el gran cuerpo de la unión , la que a su vez es soberana . A
esta tesis jmídico-política se le llama la de la cosobcranía , toda vez que tanto la
federación como las entidades son soberanas dentro de su competencia , es decir ,
poseen una parte de la soberanía.
Esta tesis es atractiva pero contiene un error de ra7,onamiento al sei'ialar que
ambos gobiernos ( o ambos poderes públicos) son soberanos en la esfera de su
competencia. Lo cierto es que sólo es soberano quien fija esas esferas de compe:
tencia: a saber , la Constitución.
La afirmación correcta es que los estados son autónomos por lo que toca a su
régimen interior. Es decir, tienen capacidad para darse su propia Constitución y
mediante ella crear los órganos de gobierno propios, siempre que la forma de
gobierno respete lo señalado por la Constitución general.
El lenguaje cotidiano de la política mexicana hace uso constante de la expre-
sión constitucional de "estados libres y soberanos". Es una expresión útil en la
medida· en que los titulares de los órganos locales entiendan que en verdad se trata
de autonomía interna y no de soberanía. La utilidad de la expresión radica en ser
un recordatorio permanente de que el nuestro es un sistema federal , a pesar del
enor~1e poder político que a lo largo del tiempo ha acumulado el gobierno federal

CQu iAte rasgo {( os e,siid.os_gue com ponen el Raclo delalJñRmlicncn iilénticos ele mento~ que
1
los elementos que los que integran al estado mex1C'ano, a saOer: ■,:.oblaci ón, tercitoi:io---y podei:pi'i?
integrnn a las entidades flilico.'\
--Ctanálisis que puede formularse sobre la población de cada entidad es similar
al que se efectuó respecto del estado mexicano. La población de los estados pue-
de estudiarse cuando menos, desde un punto de vista jurídico y desde un punto
de vista demográfico. Por lo que toca al primer enfoque, se recordará que se
estudiaron las categorías de nacionalidad y ciudadanía . Cabe indicar que no existe
una nacionalidad estatal, puesto que ésta es una calidad jurídica que define a los
habitantes de un estado nacional frente a los habitantes de cualquier otro estado
nacional, quienes para esos efectos legales se consideran extranjeros.

C iudadanía estatal En cambio sí existe una ciudadanía estatal, definida en idénticos términos que la
ciudadanía "general", como un vínculo jurídico que define una relación política
entre una persona que reúne ciertas características personales y un estado de la
federación. Tal vínculo jurídico establece derechos y obligaciones de orden polí-
tico, básicamente, para el ciudadano de la entidad. El derecho y la obligación de
votar y ser votado en los comicios para elegir funcionarios que tengan la calidad
de electos.
GadaUña:ae las co nstiti:ício ncs locales e ahlccc reQu..isitos y_...nuulali.tlruies par: J
~ uirir y gozar la ciudadanía es tatal. Igualmente, varían de estado a estado las
circunstancias por las cuales se pierde la ciudadanía, así como otros derechos y
 SISTEMA FEDERAL 69

obligaciones inherentes a la calidad de ciudadano estatal. Un hecho debe quedar

preciso: no es suficiente tener la calidad de ciudadano mexicano para ser ciuda-
dano estatal; es menester reunir las condiciones subjetivas u objetivas que la le-
gislación local establece.

p Constitui::ión no se~ ómo se integra el tffi'1t~ ojle cada una de la~ ntTQ Territorio estat al l
aes m aescrihe por ende, Je:s límites de lo"'f tlismQ§, establece una regla de carác-
ter general : '""

• ARTICULO 45. Los Estados de la Federación conserva11 la ex tensión y límites que

ha-s ta hoy han t enido, siempre qu e no haya dificultad en cuanto a éstos.

Históricamente han sido relativamente frecuentes los conflictos por límites

entre entidades. La Constitución establece los procedimientos para dirimir esos
conflictos. Durante el siglo pasado el territorio de algunas entidades sufrió nume-
rosas modificaciones.
Hoy en día" es posible afirmar que con la transformación de los tres territorios
federales a sendos estados ~le Baja California, Baja California Sur y Quintana Roo,
ha concluido , prácticamen te, la evolución territorial de las entidades federadas.

Al referirse al poder público del estado mexicano se señaló que se identifica con Poder estatal t
la noción de soberanía, su característica principal. Tal no puede ser el caso del
poder público de los estados puesto que strictu sensu no son soberanos. En cam-
bio ~ po<ler pií6ltco esfitaI· se caracteriza por su autonomia- interna.1Ejeri:--e-sn
li'r'i?uciones y realiza sus fu'l'lciones co6 autonomía de los poderes Je la Unió
~ lo que atañe a los asuntos de la compet enciacte los esta<Ios, <Iefinicta de acuer-
do a sus respectivas constituciones y a la general de la república.
$exto rasgof
Los esta os están oli igaclos a anoe,tar la forma e go lerno repuJihcana, ilem"o) idé ntica forma
crática y l'epresentatiY.DPor lo que las apreciaciones fi eclfas solire estos concep- de gobierno
r ~

70 BASES JURIDICAS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

1 1

tos son válidas para caracterizar a todos y cada uno de los estados de la fede-
ración.

~ójftttn<tr1isao :J E l sistema.iederaLmexican-0-existen_dos óraene[jurídicosy tres esferas '<leJ!!}

municip io li bre: otrn tft¡ñiuniclpioJibr.J como lo denomina la Constitución, que es la tercera es-
esfe ra de gobierno e gobierno, está creado por normas de la ley suprema que las constituciones
locales deben respetar. El municipio cirece de un órgano leg!slativo RI,Opi9 . La
cámara o congreso local crea disposiciones del orden común que regulan aspectos
de la operación municipal, pero que rigen para todos los municipios de una enti-
dad. Tal es el caso de las leyes orgánicas municipales que existen en la totalidad
de los órdenes jurídicos locales. Aun las leyes de naturaleza financiera, como la ley
de hacienda municipal y las leyes de ingresos y de egresos municipales, de vigencia
anual, dan bases generales para todos los municipios de una entidad . Cada uno dt!
los municipios en lo particular, establece bases reglamentarias para la ejecución
de esas leyes. En los capítulos respectivos se tratará con detalle la estructura orgá-
nica de las esferas de gobierno locales y municipales.

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L 11, ng,l_i'qi:ar lf}'"S tl,; .r.S-sp~i,;ahili,lnílnff f,-6Ülta:l 1'il'. _
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o l¡;a(afofo(,'er T1i~<"~Ni:1m0& dr. t:O◊r.din4c.t,111 fN,al', dfr
rr.ulin boi;. •
0 °R<'fmt1~illll.eeu11if't11 1J~ c,f,, 11pr ;h11◊iím dd pm,,¡¡r¡¡iü~tt, fr• 1
1t h>tni1.c~c~r ~ <ton'tadlmas ruey,Y.r•·~ dt t J1'1NJ.L1~ u ~ñ~
V rl),ift~!lf Pl7~ JJ~'t!iur~ ,_,¡Ji.fa, .¡.di,¡
. ¡
El octavo y noveno rasgos mencionados en el decálogo , no requieren explic~ción
1
. adicional, salvo transcribir la relación de impedimentos constitucionales conteni-
dos en el artículo 117 de la Constitución . 1

ARTICULO 117. Los estados no pueden, en ningún caso:

• J. Celebrar alianza, tratado, o coalición con o tro Estado ni con las potencias ex -
tranjeras ;
II. Derogado.
m. Acuíiar moneda, emitir papel moned a, esta mpillas 11i p apel s¡:l!ado ;
IV. Gravar el tránsito de personas o cosas r¡u c atraviesan su t erritorio;
V. Prohibir ni gravar, direc ta ni ind irectamente, la en trada a su territorio, ni la
salida de él, a 11i11guna mercancía nacional o i:xtranjcra;
Vl. Gravar la circulación ni el consumo tic efectos nacionales o ex tranjcros, co n
impuestos o ,forec hos cu ya exención se efectúe por arl11a11as lo cales, requiera '1
inspección o registro de bultos o exija doc11 rnc11 Lación qu e acornpmic la mer-
cancía.
VII. E xpedir, ni mant.cner en vigor leyes o rlispoAicioncs fi scales que importen d ife-
rcncías de impuestos o rc,¡uisitos por rn:t.im de la procede ncia de mc rcanci'as
nacimw.lcR o c x l.rarijcr~A, ya sea que cr,las difcrc nci:rR iw cslal,lr.zca n rcRpcd o
de la producciím Rimilar d e f;1 loc~ilidad , o ya c ntn, prod11cc iu 11cs ~,·11u·j a11L,·s
tic dis ti nta procede ncia ;

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1

SISTEMA FEDERA L 71

VIII. Contraer directa ·u iml irectarncntc obligac.:iOIH'.S o empréstitos con gohiernos

de otras naciones, con sor:iedadcs o particulares extranjeros, o cuando deban
pagarse e n moneda ex tranjera o fuera del territorio nacional.
Los es tados y muni cipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino
cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los r¡11e t:011 ·
traigan organislllOS desceutralizarl os y empresas públ icas, conforme a las hascs
qu e establ ezcan las le¡,rislaturas en una ley o por los co nceptos y hasta por los
montos que las lllismas fij en anualmente en los respectivos presupuestos. Los
ej ecutivos informarán ~e su ejercicio al rendir la cuenta pública, y
IX. Gravar la produc.:ción, el acopio o la venia del tabaco en rama , en fonna dis-
tinta o con cuotas may on:s de las r¡u c el congreso J e la Unión autorice.
El congreso de la Unión)' las legislaturas de los estados dictarán, desde luego ,
leyes encaminadas a combatir el alcoholismo.

En el derecho constitucional §:denomina distriliució'[ 'd e compet ericias al méfOd~ pécimo ra~
jUrim co-pOIITlcQ]ue se establece en la Constitución de un estado fede ral, en ;¡rfii"d la dist ribución
del <füal se..reparteñJasJ'.acültades:legales en&e:ías aisfmtas €sferas del gobiemQJ de competencia~
El concepto mismo de distribución de competencias lleva consigo la idea de
límites a las facultades que se atribuyen en cada esfera del gobierno.

Existen métodos distintos que determinan la distribución de competencias entre Métoilosp ara1·
la federació n y los estados miembros: distribuir
.... las

-
.
cqmgeten.s¡ips 'J
G:J- El primero consiste en especificar detallada y limitativamente las atribu-
ciones de cada uno de los órdenes de gobierno.
~ El segundo consiste en la enumeración limitativa de las atribuciones de
los estados miembros, correspondiendo a los poderes federales las facul-
tades residuales.
t."'El tercero, a la inversa del anterior, señala las atribuciones del poder cen-
tral correspondiendo a las entidades federativas las facultades residuales.
<d~ inalmente, algunas constituciones acuden a un método mixto : por un
lado establecen facultades residuales y por el otro hacen una distribución
específica, aunque incompleta, de facultades y atribuciones al nivel fed e-
ral y al nivel local. Tal es el caso de la Constitución mexicana.
l'EIJ.e&('.mefé,j,fflitpresupone qu e ro_nJas_entiaailes'fe-Oerativas las que ileleganC17
~ Fcicíolte ciertas"'iactiltades resiHualF§' Est a última forma esl a que ha a<lopi:ado'
el mayor número de estados federados, entre los cuales se encuentra el nuestro.

, ARTICULO 124. Las facu ltades que no están cxprcsa111c11te conccl:ii(las por esta
Constitución a los funcionarios federales se. entienden reservadas a los EstudOii<

Este artículo es la base para interpretar y definir el problema de la distribución

de competencias en la práctica cotidiana del federalismo . Se dice que la competen-
cia de origen corresponde a las entidades federativas y la delegada a la federación.
· Del artículo transcrito se desprenden las conclusiones siguientes:
o Corresponde exclusivamente a la Constitución federal hacer la distribu-
1
1 ción o reparto de competencias. ·
f o Los poderes de la federación únicamente pueden realizar las_atribuciones 11
1

que la Constitución les señala. :i

t o Todas las demás facultad es corresponden a los estados miembros que I'
deben actuar de cuerdo con las constituciones locales.
72 BASES JURIDICAS DE LA A DMINIS1'RA CJON PUBLICA

GO~fO SF. 01STRI8UYE~ LAS COMPjT-E~I!Ai.~

Nucstt1;1,ÜQnqlitución ,.;e colocó ~n el sµpucsto ,)ue id J.,d1¡rn toñ ro.,, T.(}
l}.n })aetq, enftt _cstadqs precxistentc.,npJe cle1egoban ~ic,1,ias .Eacnlt;Jt1t,;; n -J 'Jfil~il
._ceptcal ~• se reservaban lM.restanles; por-eso adoptó d sifllWJJa tior.l!eatrr1!11t• a·
at:ticulo
t ! ,
124.
... ......
,:\ . .
. , ' · .
. s·f~uese' tliÍo· dích~7 que las facultade~ fcde;aknw p~e,l,it1 d:t-t JJCTrGF;<' ' 11 11
por igual~ncl' o por Ulll\' Oiia, de ~azún. ,1 Otros c,li,o;;. di<'tilll <},; ,fo ! ,,, ~K2
'prevístos. , . ' , ,
ba ·am.gliwJón,-d.e ill facultad ;u;í ejerci<la, 01t,rr1jficma iJ1 rc.aHtl~<l ~~d•lt vm<l@
di~;er-só de .la Iacnftatl va r~otcutc o la creación ere nna nlle\ a f ,.11 ,:i,1 ' •1 UJ)'' 11
- ~asos ,el ip,tórpr~te suh;tituirü1 indclJidWJente ¡¡J kgula<lpr iacmsti(;I.J N ¡ q;w
1lnic.o--tp1e puetfo_re1•c~tir d~facuh_ade:; a fos pode.re~.f.e<;h1ral(•111

cbMENT~¡O: Si jurídicurn.o nk ,C6 '.uor,~ct:ii la iti•:a d,:,l i112 iJ:¡¡1

~tiearltt)nte ' no lo~, pueaJ,a qu~daclo de111.n.;trudo J•ür Íos~
q4~ ~ no íue el- -.e®1t:iido _do ·u'n,' 1si1pu~t-0 'ª !> de.

La mayoría de los países que han adoptado la organización federal, experimen-

taron una rápida expansión de las facultades de los poderes federales frente a los
estatales. Casi siempre ha sido el poder ejecutivo federal el que inexorablemente
aumenta la esfera de sus atribuciones.
En algunas ocasiones es el poder legislativo federal el que amplía el radio de sus
acciones legales, tal como fu e el caso de la llamada "reforma presupuestaria" del
congreso de los Estados Unidos de América a raíz de El acta del presupuesto de
1975, la cual permite una participación integral y definitiva del congreso en la
formulación de la ley de ingresos y del presupuesto de egresos.
En general, la esfera de atribuciones de los poderes de los estados se ha quedado
rezagada tanto jurídica como políticamente .
Desde el punto de vista jurídico este proceso ha sido posible en México, por la
exist encia de las llamadas facultades implícitas del congreso de la Unión.
La Constitución dice:

All'l1CULO 73. El Congreso tiene facu ltad: L .

• XXX. Para ex pedir to das las leyes que sean necesarias, a o bjeto <le hacer efectivas
las facultad es anteriores y to da5 las otras concedidas por es ta Cons titución a los Po-
deres de la Uniún.

En fa cámara de dipu tados del congreso de la Unión, en los círculos académi-

cos y en otros foros se ha discutido mucho si los poderes de la Unión han usado
y aun ahusado de esta facultad para aum entar, en perj uicio de los estados, el con-
tenid o de sus atribuciones.
!\Igunas de las fac ultades que la Constittre'ilm otorga al poder legislativo y al poJ
l:ler cjeculivoJ edcralcs,._,c slan definidas llc--Una manera tan amplia, qu e "para ha-
cerlas efectivas" el con¡;rcso puede exp edir, fon 6asc en la refcria afracción.XX.X ,

j
 SISTEMA FEDERAL 73

fu:la_ley q_ye conceda facultades a cualg~ ra de los poderes de la Un,!9.!J, sin que
estén ni remotamente contenidas en forma expresa.
Este sistema de facultades implícitas, se dice, ha hecho casi inútil el sistema de
la competencia originaria para los estados y delegad a para la federación.
Aunque esta posición t ajante es exagerada, lo cierto es que las facultades implí-
citas de la fracción XXX, del articulo 7ª-,jsí han servido para acrecentar el ámbito
de competencia de los poderes d e la Unión y, en especial , el del ejecutivo .

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