2ECONOMIA e MERCADO PDF

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Curso
GESTÃO PÚBLICA
Disciplina
ECONOMIA E
MERCADO
Curso
GESTÃO PÚBLICA
Disciplina
ECONOMIA E
MERCADO
José Eduardo PEREIRA FILHO

Koffi AMOUZOU
www.avm.edu.br
Meu nome é JOSÉ EDUARDO PEREIRA FILHO e sou graduado em
Ciências Sociais pela Universidade Federal Fluminense. Em 1997
concluí o mestrado em Ciência Política na mesma instituição e em
2005 formei-me doutor em Planejamento Urbano e Regional,
também na UFF. Sou professor na Faculdade São Camilo, nas
Faculdades São José e na UniverCidade. Ministro disciplinas nos
cursos de Pós-Graduação do Instituto A Vez do Mestre. Minhas
principais áreas de interesse na docência são Sociologia da Saúde,
Metodologia da Pesquisa, Ética e Filosofia.
Olá me chamo KOFFI DJIMA AMOUZOU e como o nome sugere eu

não sou brasileiro, embora já esteja muitos anos no país. Sou
natural de Togo na África e é um grande prazer trocar idéias com
vocês sobre uma de minhas áreas de predileção: A Administração
Sobre os autores
Pública.
Se eu pudesse resumir minha formação acadêmica eu diria que
esta se iniciou com minha graduação em Ciências de Gestão pela
Faculté des sciences Economiques et de Gestion da Universidade
de Togo (1997). Já no Brasil terminei no ano de 2000 meu
mestrado em Gestão Empresarial pela Fundação Getúlio Vargas e
por fim conclui meu doutorado em Engenharia de Transportes pela
UFRJ mais recentemente no ano de 2006. Desde 2001 atuo como
professor auxiliar da Universidade Estácio de Sá onde ministro
aulas em diversas disciplinas voltadas para as áreas de
Administração e Gestão de Programas e Políticas Públicas.
Também nessas áreas tenho algumas publicações além de atuar
ainda como pesquisador dos paradigmas organizacionais na esfera
da Administração Pública nas instituições no Instituto A Vez do
Mestre e na Universidade Estácio de Sá.
Um dos projetos mais interessantes que pude trabalhar foi como
coordenador do projeto de desenvolvimento sustentável local no
Projeto Rondon na Amazônia (2006) no município de Nova Ipixuna
em Pará, onde nessa experiência pude implementar com a minha
equipe composta de alunos de diversas áreas cadeias de produção
locais de: agroestrativista; hortas comunitárias, costura e
artesanato.
Depois dessa breve apresentação, onde foi possível nos conhecer
melhor espero que gostem do caderno, que ele possa servir como
auxiliar para o aprendizado na área de conceitos, instrumentos e
práticas na esfera da Administração Pública. Contem comigo para
o que precisar!
Sucesso a todos!
07 Apresentação
Aula 1
09 Economia do setor público
Aula 2
23 Função do estado
Aula 3
55 Gastos públicos
Aula 4
73 Privatização e concessão – parte I
Sumário
Aula 5
95 Privatização e concessão – parte II
Aula 6
113 Modelos de regulação de mercado
Aula 7
147 Agências reguladoras
AV1
179 Estudo dirigido da disciplina
AV2
182 Trabalho acadêmico de
aprofundamento
183 Referências Bibliográficas

CADERNO DE
ESTUDOS
Economia e Mercado
Esta disciplina analisará as iniciativas chamadas de economia solidária,

especialmente na forma de economia do setor público, como
alternativas viáveis de organização social da produção, como a
privatização e concessão dos modelos de regulação de mercado e das
Apresentação
agências reguladoras diante dos efeitos deletérios das políticas

neoliberais.
De fato, este tema de economia e mercado tem sido cada vez mais
relevante em virtude do grande número de falhas de mercado de
empresas industriais, bem como do crescente desemprego, desde a
década de 1990, no Brasil. A questão central é que, admitindo como
um dado de realidade a existência dos mercados, providos
essencialmente pela lógica capitalista de produção, não são
absolutamente claros os caminhos para o possível sucesso em
empreendimentos não guiados por esta lógica. Há indícios, porém, de
que elementos bem-sucedidos de novos modelos de regulação do
mercado podem servir como fontes de inspiração para promover o
crescimento econômico e, ao mesmo tempo, o bem-estar social das
nações assim como o equilíbrio econômico.
Este caderno de estudos tem como objetivos:
 Analisar os mecanismos de intervenção do Estado para a

Objetivos gerais
estabilidade econômica do mercado, desde a economia do setor

público até as políticas regulatórias do mercado;
 Favorecer a compreensão do aluno na definição do setor
público e reconhecer seu papel na economia assim como as
diversas teorias a respeito dos bens públicos e as contas
públicas de despesas e receita e a classificação destes;
 Reconhecer as classes de gastos de acordo com a sua
finalidade, a sua natureza e a sua função;
 Conhecer o histórico das privatizações e a mudança do papel
do Estado Interventor para o Estado Fiscalizador através das
agências reguladoras e seus princípios;
 Analisar a privatização pela concessão de serviços públicos cujo
Estado determina diretrizes e fixa regras gerais enquanto que a
produção de serviços fica a cargo do agente concessionário;
 Identificar analiticamente as quatro grandes linhas que tratam
do mercado (Marxista Neoclássica escola austríaca de economia
e Keynesiana) e os tipos de concorrência.
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AULA
Economia do Setor
Público
Koffi Amouzou
Apresentação
Os conceitos escolhidos para a aula de Economia do setor público

no Brasil apresentam idéias que contribuem para o
desenvolvimento do país, por meio do conhecimento da realidade
brasileira e do fortalecimento da identidade nacional. Entre os
caminhos apontados pelo governo para formar uma política
econômica de sucesso, está o papel do governo, que deve se
preocupar não só em distribuir renda, mas também em corrigir
falhas no mercado.
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja

capaz de:
Objetivos
 Definir o setor público e reconhecer seu papel na economia;

 Conhecer as diversas teorias a respeito dos bens públicos;
 Reconhecer as contas públicas de despesas e avaliar o
desempenho das despesas públicas de um determinado agente
de governo;
 Reconhecer as contas públicas de receita, identificar os
principais componentes na classificação dos gastos públicos;
 Justificar as relações entre os gastos públicos e o crescimento
econômico.
Aula 1 | Economia do setor público 10
Conceitos fundamentais da economia do

setor público
Nesta aula, analisamos as principais definições

dos conceitos fundamentais para se entender a
economia do setor público.
BEM PÚBLICO
Definindo um Bem Público. O critério da não-

exclusão implica que um bem público se caracteriza
pelo fato de que, uma vez provido, não é possível
excluir qualquer membro da coletividade do usufruto
dos benefícios gerados. Ou seja, independentemente de
quem tenha se esforçado mais para a obtenção do
bem, uma vez que ele é criado até mesmo para os que
não contribuíram para sua obtenção têm o direito de
utilizá-lo. Um bom exemplo é a criação de uma praça a
partir do esforço e da pressão de uma organização
comunitária – uma associação de moradores. Depois de
instalada, a praça é de todos e mesmo os que se
mostraram contrários à sua criação podem dela
usufruir. É verdade que a localização da praça tenderá
a gerar benefícios diferenciados para os diferentes
indivíduos e grupos da sociedade, sendo tais benefícios
maiores para os que residem ou trabalham em suas
proximidades e menores para os que tiverem que se
deslocar a fim de tirar proveito dela. Mas, no limite,
todos podem usá-la.
Já o critério de não-rivalidade (non-rivalry)

estabelece que o consumo do bem por uma parte da
coletividade não reduzirá os benefícios à disposição dos
demais. Ou seja, uma vez provido o bem público não
haverá razão para que os membros do grupo rivalizem
para aproveitar os benefícios que ele proporciona, pois
todos terão acesso a eles quando desejarem. Uma vez
mais, a praça surge como um bom exemplo: o fato de
crianças e jovens a utilizarem não reduz sua oferta

para os adultos. Obviamente, o uso intenso da praça
pelos jovens pode acarretar uma perda de satisfação
dos mais velhos com a praça – por conta do barulho e
da agitação, por exemplo. Do mesmo modo, o uso
muito intenso de uma via pública pode acarretar
congestionamentos, os quais podem reduzir a
satisfação de determinados indivíduos ao utilizá-la.
Mas, no limite, todos estarão usando uma praça mais
barulhenta e estradas mais congestionadas, de modo
que sofrem do mesmo problema.
Bens públicos típicos implicam, portanto, acesso

livre e não-rival aos membros da comunidade como um
todo. Especialmente por conta do primeiro critério,
Olson (2001) chamou a atenção dos estudiosos da
Política para as dificuldades de obtenção de bens
públicos por coletividades muito amplas e
heterogêneas. No caso de grupos grandes, a
contribuição de cada indivíduo para a realização do bem
público é praticamente imperceptível, criando em cada
um a disposição de “tirar proveito” do esforço dos
outros (pegar uma carona, como se diz). O problema é
que todos pensam da mesma forma e o esforço
necessário para prover o bem público raramente se
produz. No segundo caso, das comunidades
heterogêneas, além do “problema do carona” (quando
são grupos grandes), há ainda um alto potencial de
divergência em relação aos bens públicos prioritários –
praças, rodovias, hospitais, escolas, controle da
inflação, política industrial. Tendo em vista a escassez
dos recursos, coletividades heterogêneas são colocadas
diante da necessidade de decidir a respeito de como
utilizá-los a fim de atingir graus elevados de satisfação.
Isso é sempre muito difícil.
BENS ECONÔMICOS
Dica do
professor Ficou devidamente acentuado, quando
examinamos o conceito de necessidades, que a
Bens em sentido atividade econômica do homem está na dependência
econômico são todos
aqueles objetos constante do mundo exterior. Tal ocorre porquanto o
relativamente
escassos, suscetíveis indivíduo, para satisfazer as suas necessidades, precisa
de posse e que
servem, direta ou de toda uma série de bens materiais, oferecidos pelo
indiretamente, para
a satisfação das mundo externo. E como tais bens, como sabemos, “não
nossas
necessidades.
se encontram em todas as partes (ou pelo menos em
quantidade suficiente em todas as regiões), impõe-se
uma atividade preliminar, que será a de localizá-los”
(Kleinwatchter, 1990). Posteriormente, como segunda
fase da atividade econômica, defrontamo-nos com a
seleção desses bens, passando, em seguida, para a
fase transformativa, pois comumente os bens naturais
dependem de um processo econômico para a sua
transformação em bens efetivamente aptos para o
consumo.
Os bens, assim, seriam as coisas úteis e que

podem satisfazer, mediata ou imediatamente, as
necessidades do homem. Mas, para possuírem valor
econômico, devem existir naturalmente de forma
limitada, pois os bens não-escassos ou abundantes
escapam à órbita do econômico. Cassel (2002)
contribui para melhor compreensão deste ponto:
“existe, por regra geral, uma certa escassez de bens.
Essa escassez está sujeita a duas circunstâncias: por
um lado, deve ser disponível em quantidade limitada de
qualquer forma e, por outro, deve ser utilizável, com
proveito para a satisfação das necessidades do homem,
uma quantidade que exceda à disponível. A escassez
econômica, assim, seria uma idéia completamente
relativa, somente existindo em função das
necessidades humanas”.
Outrossim, “os bens podem ser materiais ou

consistir em serviços imateriais como visto
anteriormente no caso de bens públicos. Conquanto os
economistas muitas vezes utilizem a expressão bens e
serviços, no sentido restrito, os bens incluem os
serviços. Um serviço que satisfaz uma necessidade é,
intrinsecamente, um bem, ainda que sua natureza não
seja material”
CATEGORIA DE BENS ECONÔMICOS
Bem, em sentido econômico, será algo capaz de

satisfazer uma necessidade humana. Os bens podem
ser materiais ou consistir em serviços imateriais, pois
desde que satisfaça uma necessidade, um serviço será
intrinsecamente um bem, embora não seja
forçosamente material. Os bens econômicos materiais Importante
são denominados riquezas e os imateriais, serviços.
Bens livres
A primeira característica dos bens econômicos, Por sua abundância

podem ser
como é intuitiva, reside na respectiva utilidade ou apropriados ou
adquiridos com
capacidade de satisfazer mediata ou imediatamente pouco ou nenhum
esforço, são aqueles
uma necessidade. Logicamente, como acentua Cobos que não estimulam
os homens à
(2000), embora alguns elementos sejam necessários ao atividade
econômica.
homem (o ar para respirar ou a água para mitigar a
sede), eles não são considerados bens econômicos, no
sentido estrito da ciência econômica. Daí a divisão dos
bens em diferentes categorias: bens livres, cuja
utilização ou aquisição não implica relações de ordem
econômica, e bens econômicos, cujo conteúdo é de
molde a satisfazer, mediata ou imediatamente, uma
necessidade de natureza econômica. Os bens livres,
que por sua abundância podem ser apropriados ou
adquiridos com pouco ou nenhum esforço, são aqueles
que não estimulam os homens à atividade econômica.
Os bens econômicos, ao contrário, por serem
relativamente escassos ou quantitativamente limitados,
implicam dispêndio de energias e capitais para a sua
formação.
Os bens ainda podem ser materiais ou se

apresentar sob a forma de serviços, como ficou
explicado. Os denominados serviços são, em parte,
executados por pessoas e, em parte, pelos
denominados bens de longa duração ou duradouros.
Também denominados materiais os bens que ocupam
espaço e imateriais, aqueles não-reais e que não
ocupam espaço (virtude, inteligência).
Os bens materiais e os serviços são designados

pela denominação comum de bens. Os denominados
serviços podem, ainda, constituir meras faculdades,
como ocorre normalmente com os direitos.
Em última análise, os bens são econômicos e

não-econômicos, conforme satisfaçam diretamente as
necessidades, ou devam antes sofrer processos
transformativos, para adquirirem características
essencialmente econômicas. O pão, por exemplo,
destina-se à satisfação de uma necessidade fisiológica
normal e inadiável, qual seja, a da alimentação.
Portanto, será um bem econômico de primeiro plano.
Mas para que chegue a assumir tal característica,
sofreu inúmeras etapas transformativas ou
elaborativas, desde o preparo do solo, a escolha da
semente, o preparo do terreno, o plantio do trigo, a
colheita e a sua tributação em farinha, o ensacamento,
o transporte etc.
Bens de consumo são produtos adquiridos pelos

consumidores para uso próprio. Os bens de produção
são os produtos não utilizados para satisfazer
necessidades individuais, mais aplicados ao processo
transformativo. Os primeiros sofrem um consumo
direto, os outros, um consumo indireto.
Os bens presentes ou atuais são assim

denominados em contraposição aos bens de produção,
pois estes somente após certo período de tempo

estarão aptos para serem utilizados, enquanto aqueles
podem ser consumidos tão logo sejam apropriados. Por
bens de capital, entendemos os bens produzidos pelo
homem, não apenas para o seu consumo, mas para
auxiliá-lo na produção de outros bens. Quanto maior,
em determinadas sociedades, o seu estoque de bens de
capital, tanto maior o seu nível de vida e maiores as
possibilidades no aumento e variedade dos bens à
disposição de crescentes contingentes das mesmas
sociedades. Os bens complementares, no exemplo
acima, do plantio e colheita do trigo, seriam os bens
que colaboraram para o resultado final da obtenção da
farinha e do pão (terra, veículos de transporte,
sacaria); são também denominados bens passivos ou
intermediários, enquanto a farinha ou o pão, utilizando-
nos do mesmo exemplo, seriam os bens ativos.
NECESSIDADES ECONÔMICAS
O homem, para a sua atividade econômica, é

impelido por suas necessidades, objetivando a
obtenção de coisas úteis que possam satisfazê-las. Elas
constituem, assim, a própria essência da economia, ou
no dizer de Gide, o ponto de partida de toda a ciência
econômica. Guitton, do mesmo modo, acentua que “a
atividade econômica tem como fim a satisfação das
necessidades”, acrescentando: “na terminologia
econômica, a palavra necessidade é tomada em
acepção mais larga que na linguagem corrente. Nem
designa simplesmente um estado de sofrimento, de
doença ou de aborrecimento, que sentimos se nos falta
alguma coisa, se tal coisa se dá ou não. No sentido
econômico da palavra, diz-se que se tem necessidade
de tudo quanto se deseja, seja de diamante, de um
charuto caro, de uma entrada para o teatro ou de uma
garrafa de absinto. Como a atividade econômica dos
homens tem por fim satisfazer necessidades, estas
constituem, por conseguinte, o menor central de todo o

mecanismo econômico”.
Desde Adam Smith, as necessidades são

consideradas como forma da economia. O elemento
humano, como ser vivente, está em constante
dependência do mundo exterior, quer para conservar
sua vida quer para elevar-lhe o nível. Os elementos
necessários a sua sobrevivência, desenvolvimento e
consecução dos seus fins são fornecidos pelo meio
externo. As necessidades crescem com o próprio
desenvolvimento humano e reclamam, cada vez mais,
o auxílio de meios externos, que servem para satisfazer
ou sofrear as necessidades derivadas da dependência
do homem ao ambiente mesológico.
Importante
Vejamos, agora, os fundamentos da atividade
Fatores econômica. Umbreit, Hunt e Kinter assinalam, com
fundamentais da
atividade econômica propriedade: mostrou-se que a atividade econômica
 A natureza e a resulta dos esforços dos seres humanos para satisfazer

extensão das
necessidades seus desejos de bens econômicos. Todavia, as formas
humanas.
 Os recursos
particulares que a atividade econômica toma,
disponíveis, como dependem, em qualquer sociedade, de três fatores
base para
satisfazer essas fundamentais, os quais podem variar,
necessidades.
 A tecnologia ou os consideravelmente, de um grupo social para outro,
métodos de
produção que tanto por causa das diferenças de ambiente natural
podem ser
aplicados aos como pelas diferenças de cultura. São eles: a) a
recursos
disponíveis. natureza e a extensão das necessidades humanas; b)
os recursos disponíveis, como base para satisfazer
essas necessidades; c) a tecnologia ou os métodos de
produção que podem ser aplicados aos recursos
disponíveis. Em outras palavras, as três determinantes
significativas da atividade econômica são:
necessidades, recursos e tecnologia”.
CARACTERÍSTICAS DAS NECESSIDADES
O homem, no dizer de Aristóteles, é um animal

social; mas o ser vivente é, antes de mais nada, um
animal insatisfeito, pois, mal obtida a satisfação de um

de seus desejos e as suas atenções estão já voltadas Importante
para a satisfação de um desejo diferente.

Características das
necessidades
Gide, com base no subjetivismo das
As necessidades
necessidades e nos seus aspectos individuais e econômicas
possuem as
coletivos, apresenta uma classificação dessas seguintes
características, cada
necessidades, conforme as suas principais qual correspondendo
à importante lei
características. Temos, assim, que as necessidades, econômica:
 As necessidades
primeiramente, são ilimitadas em número. Essa infinda são ilimitadas em
número;
multiplicação das necessidades se tem constituído na  As necessidades
são limitadas em
mola propulsora do progresso e das civilizações: tal capacidade;
caráter recebe, também, o nome de multiplicidade; o  As necessidades
são concorrentes;
necessário de hoje era o luxo de ontem e o supérfluo  As necessidades
são
de hoje será o necessário de amanhã, na feliz complementares.
expressão de Guitton.
Por outro lado, as necessidades são limitadas

em capacidade, o que significa que elas são limitadas
no sentido de bastar determinada porção de um objeto
para a satisfação de cada uma delas. Os desejos
diminuem gradativamente de intensidade à medida que
vão sendo satisfeitos, até desaparecerem por completo.
A sua limitação em capacidade dá-se a denominação de
caráter de sociabilidade. Esse decréscimo de
intensidade das necessidades, conforme a sua
gradativa satisfação serviu de fundamento à importante
escola econômica moderna.
As necessidades são, também, naturalmente

concorrentes entre si, pois, no geral, uma surge em
detrimento de outra (exemplo: a tração por via férrea
veio em prejuízo às diligências, o transporte pelo
veículo a motor veio operar em prejuízo do ferroviário).
Este princípio é conhecido por lei da substituição, sendo
que a possibilidade de substituir um objeto de consumo
por outro, no dizer de Guitton, merece ser notada,
porque serve de freio às exigências dos
monopolizadores e açambarcadores.
Comentários finais
Naturalmente, os produtos destinam-se a

satisfazer as necessidades individuais dos membros
duma sociedade ou necessidades coletivas provenientes
duma vida agrupada, estas também denominadas
necessidades sociais.
Entre a produção e a satisfação das

necessidades, estabelece-se uma estreita
interdependência. O desenvolvimento da produção dá
origem ao aparecimento de novas necessidades e, por
sua vez, estas suscitam a aparição de outras que
acabam por influir na própria produção.
As necessidades consideradas primordiais devem

ser satisfeitas de forma contínua e, quando atendidas,
os indivíduos empenham-se em satisfazer as restantes.
A fronteira entre umas e outras depende do gênero de
vida e do nível de civilização. O progresso da sociedade
tende a diversificar e a multiplicar as necessidades e os
desejos.
Importante
Diferem de acordo o modo de produção, o meio

Determinação das
necessidades ambiente, multiplicam-se em função do processo de
econômicas
trabalho, com o aperfeiçoamento dos meios de
Numa determinada
época ou trabalho, a evolução dos meios técnicos e científicos.
determinada região,
as necessidades
econômicas são Próximo da necessidade, encontra-se o interesse
função da estrutura
da sociedade em que pode assumir um caráter individual, de grupo ou de
que o homem vive.
classe. O interesse manifesta-se na ânsia de alcançar
um determinado objetivo ou meta e nas ações
tendentes à sua consecução.
Tanto as necessidades como os interesses

intervêm como fonte de atividades e estimulam a atuar
de uma determinada maneira e de um determinado
sentido. Estes estímulos denominam-se motivações.
Como aptidão técnica para satisfazer uma

necessidade, a utilidade possui um caráter objetivo.
Para o economista, possui ainda um caráter subjetivo,
pois a utilidade varia conforme a maior ou menor
intensidade da necessidade. Como úteis, sob o ponto
de vista econômico, são qualificados todos os bens ou
serviços que correspondem a necessidades ou desejos
independentemente de serem naturais, fictícios,
imaginários, viciosos ou prejudiciais, desde que exista
produção, distribuição e consumo, em suma, desde que
exista trabalho.
No sistema comunitário, a produção baseia-se

no trabalho individual ou de grupo e realiza-se para seu
próprio consumo ou troca acidental. Destina-se à
satisfação direta das carências biológicas, culturais ou
sociais. O mesmo acontece ainda nas formas de
produção para autoconsumo individual ou de um grupo
humano fechado.
No sistema pré-capitalista, em que o produto se

transforma também em mercadoria, dá-se uma ruptura
entre a atividade produtiva e o processo de satisfação
das necessidades. A produção adquire uma nova
finalidade, como meio de pagamento de um tributo, de
uma renda em espécie ou em dinheiro, ou como meio
de troca.
No sistema capitalista, a lógica da produção não

consiste apenas na obtenção de bens econômicos
destinados a satisfazer necessidades, mas também a
forçar o consumo com o objetivo único da maximização
do lucro. A motivação do lucro e da valorização do
capital leva os produtores e comerciantes a suscitar
desejos individuais ou coletivos prescindíveis.
Inventam-se necessidades para estimular o consumo.
Cria-se a chamada sociedade de consumo que contraria
a noção ética de utilidade. A lógica da atividade
econômica altera-se, passando a produção e a
obtenção do lucro a comandar o consumo e não o

inverso. A atividade econômica decompõe-se, assim,
em duas espécies distintas conforme se destina a
satisfazer as necessidades efetivas ou se destina à
criação artificial de outras necessidades para provocar
uma procura geradora de lucros e riqueza.
Pode inferir-se que a atividade produtiva não é

apenas dominada pela satisfação das necessidades,
mas também pela acumulação de excedentes e por
interesses da sociedade como um todo, das classes ou
grupos sociais, definidos pela sua posição dentro de
relações econômicas e sociais determinadas.
EXERCÍCIO 1
Na definição de Bens Públicos, assinale a alternativa

que complete de forma correta os critérios abaixo
identificados:
O critério ____________: implica que um bem público
se caracteriza pelo fato de que, uma vez provido, não é
possível excluir qualquer membro da coletividade do
usufruto dos benefícios gerados.
Critério ______________: estabelece que o consumo
do bem por uma parte da coletividade não reduzirá os
benefícios à disposição dos demais.
( A ) De não-rivalidade; da não-exclusão;
( B ) Dos bens típicos; de não-rivalidade;
( C ) Da não-exclusão; dos bens típicos;
( D ) Da não-exclusão; de não-rivalidade;
( E ) Dos bens-típicos; da não-exclusão.
EXERCÍCIO 2
No que diz respeito as características do “BEM

PÚBLICO”, é correto afirmar que:
( A ) Serviços nunca são bens, por serem imateriais;
( B ) Os bens públicos só podem ser materiais;
( C ) Um serviço nunca satisfaz uma necessidade e, por
isso não é um bem;
( D ) Os bens econômicos materiais são denominados
riquezas e os imateriais, serviços.
( E ) Nenhuma das respostas acima está correta.
EXERCÍCIO 3
De acordo com a economia do setor público, explique o

critério de não-rivalidade.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
EXERCÍCIO 4
Escreva sobre as características das necessidades

econômicas.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
RESUMO
Vimos até agora:
 Os bens podem ser materiais ou consistir em

serviços imateriais como é o caso de bens
públicos. Desde que um serviço satisfaça uma
necessidade é, intrinsecamente, um bem,
ainda que sua natureza não seja material;
 De acordo com o conceito de necessidades, a

atividade econômica do homem está na
dependência constante do mundo exterior.
Tal ocorre porquanto o individuo, para
satisfazer as suas necessidades, precisa de
toda uma série de bens materiais, oferecidos
pelo mundo externo;
 As necessidades são naturalmente

concorrentes entre si, pois, no geral, uma
surge em detrimento da outra. Este princípio
é conhecido por lei da substituição, sendo que
a possibilidade de substituir um objeto de
consumo por outro, no dizer de Guitton,
merece ser notada, porque serve de freio às
exigências dos monopolizadores.
2
AULA
Função do Estado
Koffi Amouzou
Apresentação
Esta aula se dedica especialmente ao estudo da função alocativa

do governo. Buscamos justificar a participação do governo na
economia a partir do que é conhecido na literatura como falhas de
mercado. Destaca-se também a forma de regulamentação de
falhas de mercado.

capaz de:
Objetivos
 Identificar a diferença entre um bem público e um bem

privado;
 Conhecer o conceito de monopólios naturais e as regras de
determinação de preços;
 Analisar a importância dos bens de propriedade comum e sua
característica de não atribuição de preço;
 Destacar o papel da intervenção do Estado na regulamentação
para correção de falhas de mercados.
Aula 2 | Função do estado 24
Introdução
Importante
Esta aula está dividida em seis seções nesta

Funções do Estado primeira, trataremos das funções do Estado e, nas três
Convencionalmente, seguintes apresentaremos cada uma das funções
as atividades do
governo que separadamente. Na penúltima seção, levantaremos
influenciam a
atividade econômica comentários sobre as relações entre as funções e, na
são divididas em
três funções: última, discutiremos sobre a centralização das funções
alocativa,
redistributiva e do Estado.
estabilizadora,
conforme veremos a
seguir.
Como visto no comentário anterior, a economia
capitalista moderna é um sistema econômico misto, no
qual os setores público e privado interagem
amplamente. Na economia brasileira, quase um terço
da renda total é arrecadada através de impostos. A
participação do governo é ainda maior em outras
economias, como a dos países escandinavos, em que a
parcela dos impostos na renda total chega a ser
superior a 40%.
Além da atividade estritamente orçamentária, ou

seja, arrecadação de tributos e despesas públicas, o
governo também influencia o curso das atividades
econômicas, através da condução de política monetária,
administração de empresas estatais, regulamentação
de empresas privadas, política de controle de preços,
preços mínimos, subsídios.
Convencionalmente, as atividades do governo

que influenciam a atividade econômica são divididas em
três funções: alocativa, redistributiva e estabilizadora.
 Função alocativa: provisão de bens públicos,

ou processo pelo qual o uso de recursos totais
da economia é dividido entre bens públicos e
privados, e pelo qual a composição dos bens
públicos é escolhida.
 Função redistributiva: refere-se ao

ajustamento da distribuição da renda pessoal,
Quer
para assegurar conformidade com o que a saber mais?
sociedade considera uma situação "justa" de

Função alocativa
distribuição.
Processo de escolha
de bens públicos ou
 Função estabilizadora: relaciona-se ao uso da privados.
política orçamentária com o objetivo de Função redistributiva
manter o pleno emprego, um grau razoável Ajustamento da

distribuição de renda
de estabilidade no nível de preços e da pessoal.
balança de pagamentos, e uma taxa Função

estabilizadora
adequada de crescimento econômico. Isto é,
Política orçamentária
adotam-se políticas com o objetivo de
para manter o pleno
estabilizar oscilações de preços, emprego, emprego.
câmbio.
Nas próximas três seções, analisamos cada uma

das funções, e a seguir sua inter-relação, centralização
e descentralização.
FUNÇÃO ALOCATIVA
A função alocativa do governo está

essencialmente associada à provisão de determinados
bens e serviços não oferecidos adequadamente através
do sistema de mercado.
Esses bens, denominados bens "públicos", como

visto anteriormente, são aqueles em que o sistema de
preços é ineficiente para induzir à produção da
quantidade ótima. Um exemplo seria a defesa de uma
nação. Por um lado, qualquer indivíduo pode usufruir
da defesa nacional sem indicar a terceiros sua
demanda. Por outro lado, é impossível defender apenas
alguns cidadãos e excluir outros.
A razão básica para a ineficiência do mercado na

provisão de determinados bens "públicos" não está
ligada a que estes sejam demandados “coletivamente",

enquanto os bens privados são demandados
"individualmente".
Isto é, tanto os bens públicos como os privados

estão incluídos nas escalas de preferências dos
indivíduos. No entanto, surgem diferenças quanto à
natureza dos benefícios auferidos na utilização de um
bem público e de um bem privado.
Os benefícios do primeiro não são limitados a

seu consumidor, antes se tornam disponíveis também
para os outros cidadãos da comunidade. O consumo de
um bem público é não rival.
O consumo de um bem é rival quando o

consumo por um agente exclui automaticamente o
consumo por outros agentes. O consumo de um
cafezinho por uma pessoa necessariamente
impossibilita outra de tomar o mesmo cafezinho.
O consumo é não rival quando o consumo por

um agente não diminui a quantidade a ser consumida
pelos demais agentes. O serviço de divulgação de
informações meteorológicas é exemplo de bens de
consumo não rival.
Em particular, se consumimos um sanduíche ou

usamos um par de sapatos, estes produtos não mais
estarão à disposição de outros indivíduos. Nosso
consumo e o dos demais indivíduos guardam entre si
uma relação de "rivalidade". Esta é a situação, por
natureza, dos bens privados.
Por outro lado, consideremos os serviços

públicos voltados para a manutenção da lei e da ordem.
Se uma melhoria nos serviços é obtida, o beneficio
resultante estará à disposição de toda a população. O
consumo deste serviço simultaneamente por muitos

indivíduos não é "rival", no sentido de que o benefício
apropriado por uma pessoa não reduzirá os benefícios à
disposição dos demais.
Em outras palavras, os benefícios derivados por

qualquer pessoa, ao consumir um bem público, são
"externalizados", porque se tornam potencialmente
disponíveis para todos os demais indivíduos na
comunidade. Entretanto, no caso de bens privados, os
beneficios do consumo são "internalizados" em um
consumidor particular, cujo consumo exclui o dos
demais.
O mecanismo de preços do mercado está, em

geral, preparado para orientar a produção e a
distribuição de bens privados. Este mecanismo é
baseado essencialmente em trocas, que podem ocorrer
porque existe, no caso de bens privados, um direito de
propriedade que assegura exclusividade para o objetivo
da troca.
Com efeito, o sistema de mercado pode ser visto

como um grande "leilão", em que os consumidores
procuram seus bens e os produtores vendem seus
produtos pelo preço mais alto conseguido. Neste
sentido, o mercado produz um sistema de
racionamento indicativo, em que os produtores são
guiados pela demanda dos consumidores.
Para produtos como sanduíches ou sapatos, este

é um mecanismo economicamente eficiente, no sentido
de que nada se perde e muito se ganha, quando os
consumidores são excluídos dos benefícios de um bem
privado, a menos que paguem. Isto é, o dono da
lanchonete e o da loja de sapatos podem impedir-me
de consumi-los se não pagar por eles.
Note que não é possível excluir alguém dos

benefícios da organização do trânsito (bem público);
contudo, só quem paga tem direito a um carro próprio
(bem privado).
Dica do
professor
Portanto, a aplicação do princípio de exclusão,
Principio de exclusão implícito neste sistema de trocas, tende a ser uma
O princípio de solução adequada. Por outro lado, este resultado não

exclusão é a melhor
solução no sistema
se aplica ao caso dos bens públicos, porque seria
de troca. ineficiente excluir qualquer consumidor dos benefícios
de um bem público, dado que, por sua própria
natureza, esta participação não reduz os benefícios de
outras pessoas. A aplicação do princípio de exclusão
seria, neste caso, indesejável, mesmo que fosse viável.
Em outras palavras, os bens públicos puros são

não excludentes. É possível excluir alguém de tomar o
mesmo café que eu estou tomando, mas não posso
proteger o espaço aéreo brasileiro apenas para alguns
indivíduos e não para outros.
Como o princípio da exclusão não deve e, em
Dica do geral, não pode ser acionado com bens públicos, o

professor
governo não tem um instrumento vital para determinar
o nível e a composição ideal destes serviços.
Princípio da exclusão
Portanto, a aplicação
do princípio de De fato, à medida que um consumidor é apenas
exclusão, implícito
neste sistema de um dos membros de um grupo de pessoas, a oferta
trocas, tende a ser
uma solução disponível de um serviço público para ele não será
adequada.
significativamente afetada por sua contribuição ao
custo total.
FUNÇÃO REDISTRIBUTIVA
A função redistributiva do governo está

basicamente associada a ajustamentos no perfil da
distribuição pessoal de renda. Na ausência de uma
política fiscal que modifique esse perfil, a distribuição
da renda depende, fundamentalmente, da distribuição

da propriedade de fatores.
Em geral, as produtividades individuais, inatas

ou adquiridas, são diferentes entre indivíduos, assim
como a distribuição das propriedades herdadas. Desse
modo, a distribuição de renda com base na propriedade
de fatores será determinada pelo preço que, digamos,
num mercado competitivo, iguale a renda dos fatores
ao valor de seu produto marginal.
Em outras palavras, se deixarmos o sistema de

preços funcionar, teremos uma distribuição de renda
que dependerá da produtividade de cada indivíduo no
mercado e dos fatores de produção que possui.
A produtividade de um indivíduo no mercado

pode ser dada por uma profissão, experiência,
contatos. Assim, um mesmo médico numa cidade onde
não há outros concorrentes pode eventualmente ganhar
menos quando começarem a chegar outros.
Um fator de produção pode ser um terreno

vazio. Se estiver localizado em um local com uma
grande demanda de vagas de estacionamento e sem
outros terrenos vazios por perto, provavelmente seu
proprietário conseguirá um aluguel mais elevado pelo
mesmo do que no caso contrário.
O ponto a destacar é que a distribuição de renda

depende da produtividade do trabalho e dos demais
fatores de produção dados pelo mercado. A distribuição
de renda entre indivíduos, portanto, dependerá neste
caso somente da oferta de seus fatores e do preço que
eles atingem no mercado.
A distribuição corrente da renda, em geral, não

se ajusta ao que a "sociedade" considera uma
distribuição "justa".
Entretanto, uma distinção precisa ser feita entre

o princípio do uso eficiente de fatores, baseado num
mercado de preços competitivos, e a proposição de que
a distribuição de renda entre os indivíduos deve ser
fixada pelo mecanismo de preços no mercado.
A primeira afirmação é um princípio de economia

que, se observada sob certas condições, garante o uso
eficiente de fatores. Porém, a segunda proposição é
diferente.
Primeiramente, os preços dos fatores, como

determinados nos mercados, podem não corresponder
às normas de um mercado competitivo. Com efeito,
existindo lucros monopolísticos, a renda pessoal seria,
neste caso, estabelecida em mercados imperfeitos.
Ainda que todos os preços dos fatores fossem
determinados competitivamente, o perfil resultante da
distribuição de renda pode não ser socialmente
aceitável. Este perfil pode envolver um grau substancial
de desigualdade na distribuição de renda e, embora
pontos de vista sobre distribuição difiram, a maioria das
pessoas concordaria que ajustamentos seriam
necessários.
A resposta para uma redistribuição de renda

justa envolve, assim, considerações de julgamento de
valor. Adicionalmente, existem dois problemas
importantes, associados com a aplicação de um
princípio de justiça social ao perfil da distribuição de
renda. Primeiro, é difícil ou impossível comparar os
níveis de bem-estar ou de utilidade que vários
indivíduos usufruem de sua renda. Inexistindo uma
forma simples de adicionar utilidade, um critério de
redistribuição baseado em tais comparações não é
operacional. A outra dificuldade resulta de que o

tamanho do "bolo" disponível para distribuição está, em
geral, relacionado à maneira pela qual este é dividido.
Alternativamente, a redistribuição pode ser

implementada através de um imposto de renda
proporcional usado para financiar os serviços públicos,
como casas populares, que beneficiem particularmente
famílias de baixa renda. Ou, ainda, através de uma
combinação de impostos sobre produtos adquiridos
principalmente por indivíduos de alta renda (bens de
luxo) com subsídios para produtos basicamente
adquiridos por consumidores de baixa renda (artigos de
consumo básico).
Importante
Conquanto não se possa fazer uma
generalização simples quanto ao melhor instrumento Economia do Bem-
Estar
fiscal para distribuir renda, existem indicações que
Uma preocupação
favorecem a utilização de impostos gerais sobre a básica da economia
do bem-estar está
renda ou o consumo. Estes, ao contrário de impostos ligada à definição de
eficiência.
seletivos, não interferem na escolha entre produtos Entretanto, este
conceito exclui
e/ou atividades.
considerações que
envolvem
redistribuição de
Embora os mecanismos de impostos gerais (por renda.
exemplo, o imposto de renda) possuam um custo de
eficiência, à medida que a escolha entre renda e lazer
e/ou consumo presente e futuro possa ser afetada, as
possibilidades são de que a distorção seja menor do
que com imposto seletivo. Importante
Aplicação do critério
Existe todo um campo da teoria econômica de eficiência:
chamada economia do bem-estar (welfare economics) O critério de
voltada para a questão da eficiência e da eqüidade. eficiência não pode
ser aplicado a uma
política de
redistribuição
A propósito, uma modificação nas condições da porque, por
definição, esta
economia é considerada eficiente (isto é, aumenta o política melhora a
posição de um
bem-estar) se, e somente se, o bem-estar de pelo indivíduo, ou grupo
de indivíduos, à
menos um indivíduo é melhorado sem piorar o bem- custa dos demais.
estar dos demais.
A questão central na função distributiva do

governo é de melhorar a distribuição de renda tendo
presente as considerações de eficiência
FUNÇÃO ESTABILIZADORA
Importante
A política fiscal é um instrumento da política
econômica, porque o pleno emprego e a estabilidade de
Função preços não ocorrem automaticamente na economia.
estabilizadora
A função
estabilizadora do Nesse sentido, a política econômica é orientada
governo está
essencialmente para atingir objetivos como equilíbrio no balanço de
relacionada com a
manipulação dos
pagamentos, aceitável taxa de crescimento econômico,
níveis de preços e bem como objetivos de pleno emprego e grau razoável
emprego da
economia. de estabilidade de preços.
Isto não elimina, naturalmente, a possibilidade

de que a política de estabilização, quando mal
conduzida, seja ela mesma desestabilizadora.
Essas variáveis monetárias incluem os diversos

agregados monetários (M1, M2, M3...), a base
monetária, as taxas de juros e o volume de crédito. O
controle dessas variáveis seria objetivo intermediário
para os objetivos finais, ou também chamados de
objetivos macroeconômicos, mencionados acima (nível
de preços, emprego...).
Dica do
professor
A atividade de arrecadar impostos é chamada de

Política Econômica
política tributária e a atividade de gastar recursos é, às
Costuma-se dividir a vezes, chamada de política fiscal no sentido estrito.
política econômica
em política Ambas formam a política fiscal. .
monetária e política
fiscal. A política
monetária refere-se
às ações do Os condutores da política econômica buscam,
governo, quase
sempre por meio do através da combinação de políticas monetária e fiscal,
Banco Central.
atingir seus objetivos.
INTER-RELAÇÕES ENTRE FUNÇÕES FISCAIS
Dica do
O modelo de divisão fiscal delineado acima é útil professor
pela clareza com que define as três principais

Política Fiscal
atividades do governo, embora esta divisão não
A política fiscal
descreva as inter-relações entre essas atividades no
refere-se às
mundo real. atividades de
arrecadação do
governo e gastos.
As medidas redistributivas também podem

afetar a alocação de recursos entre bens públicos e
privados, à medida que as preferências dos indivíduos
variam com seu nível de renda.
Dica do
professor
Semelhantemente, um programa de
estabilização dificilmente será neutro com relação à Política Fiscal
alocação de recursos e à distribuição de renda. Uma realocação de

recursos do setor
privado para o setor
público tende a
Suponha-se que o governo promova a expansão aumentar a renda
dos proprietários
de um programa de incentivos à educação, para dos fatores aplicados
atender a um deslocamento em sua demanda. A na produção de bens
em detrimento da
despesa com educação pode ser vista como uma função renda dos fatores
basicamente
alocativa do governo. Entretanto, nem todos os associados à
produção de bens
estudantes se beneficiarão igualmente de maiores privados e, portanto,
altera também a
gastos em educação, mesmo que todos recebam um distribuição de
renda.
acréscimo igual de educação.
A despesa com educação beneficiará

desproporcionalmente mais as pessoas com elevada
preferência por educação e aquelas cujas rendas
futuras crescem relativamente mais em decorrência
maior do nível de educação. Portanto, a despesa com
educação pode induzir a uma redistribuição de renda
não prevista, necessariamente, na função alocativa do
governo.
Adicionalmente, o perfil de consumo das pessoas

de baixa renda irá, provavelmente, diferir do perfil de
consumo do contribuinte típico que financia estas
despesas. Isto causa uma realocação de recursos na

economia, não necessariamente prevista na atividade
Dica do
professor redistributiva do governo. Neste caso, haverá uma
realocação de recursos entre bens, dentro do próprio
Política Fiscal
setor privado, e entre o setor público e o setor privado.
Suponha-se que o
governo aumente os
benefícios pagos às
pessoas de baixa De fato, o impacto das despesas alocativas
renda, através de
sobre a política de redistribuição, por exemplo, pode
um programa de
previdência social. ser irrelevante se aquelas despesas forem pequenas em
Este gasto público,
embora relação ao total do orçamento público.
redistributivo, pode
também gerar
efeitos alocativos na
economia. Por Nas aulas seguintes, analisaremos as atividades
exemplo, algumas
pessoas podem alocativas, distributivas e estabilizadoras como se fosse
retirar-se da força
de trabalho ou possível tratá-las separadamente. As atividades do
trabalhar menos
horas por dia, à
governo serão avaliadas com base em seu impacto
medida que, frente a
alocativo, distributivo e estabilizador, supondo,
um novo e maior
nível de renda, implicitamente, que as medidas são compatíveis entre
prefiram mais lazer.
si.
Centralização versus descentralização

das funções fiscais
Discutimos até aqui o setor público como se

fosse composto por um só nível ou uma só esfera de
governo. Na verdade, o sistema fiscal de um país pode
constituir-se de várias unidades, de diferentes
tamanhos e importâncias, dentro de cada setor do
governo.
Independentemente do governo central, existem

no Brasil os governos estaduais e municipais. Ainda que
a estrutura fiscal de um país resulte de circunstâncias
associadas, principalmente, a sua evolução histórica e
política, as considerações econômicas sugerem uma
estrutura fiscal dividida, de acordo com a extensão
espacial dos benefícios e custos (impostos) do governo.
Nesse sistema, as funções distributivas e

estabilizadoras do governo seriam essencialmente Importante
realizadas em nível central ou federal, e as funções
alocativas seriam realizadas em nível central, regional Jurisdições fiscais
ou local, dependendo da incidência espacial dos As externalidades

introduzem
benefícios e custos dos serviços públicos. Isto porque a distorções na
alocação de
incidência dos benefícios dos bens públicos e custos dos recursos, no
comércio
impostos é, em geral, espacialmente limitada e, interjurisdicional e
alteram as relações
também, porque as preferências dos indivíduos de fiscais horizontais e
verticais entre os
diferentes comunidades com relação ao nível ótimo de
setores do governo.
provisão de um bem público não são necessariamente
as mesmas.
Portanto, a descentralização fiscal permite, ao

mesmo tempo, que o financiamento dos serviços
públicos recaia, basicamente, sobre os usuários, e que
o nível e a composição dos gastos públicos se ajustem
às preferências dos residentes locais.
Comentários finais
Importante
Na realidade, a divisão de atribuições fiscais

entre diferentes setores do governo não corresponde a Centralização x
Descentralização
um modelo econômico normativo, como sugerido
Normalmente,
acima. surgem problemas
de externalidades de
custo e benefício
entre jurisdições.
Em geral, as jurisdições fiscais, como Para contornar estes
problemas tornam-
determinadas pelas evoluções históricas e políticas, se necessárias
compensações
estão freqüentemente mal preparadas para enfrentar fiscais que
neutralizem as
adequadamente suas tarefas fiscais específicas.
externalidades
interjurisdicionais,
via intervenção do
Falhas do mercado governo central, ou
através da
coordenação fiscal
entre governos do
Esta aula se dedica especialmente ao estudo da mesmo nível.
função alocativa do governo. Buscamos justificar a

participação do governo na economia a partir do que é
conhecido na literatura como falhas de mercado.
Desde que cumpridas algumas condições, o

sistema de mercado assegura o máximo de eficiência
na alocação de recursos.
Dica do
professor A economia produziria o máximo possível dada a
quantidade de recursos disponíveis. Dessa forma, para
Falhas de mercado
produzir mais de um bem qualquer, seria necessário
O máximo de
eficiência é diminuir a produção de outro(s) bem(ns).
conhecido como
ótimo paretiano ou
ótimo de Pareto: Basicamente, as condições são as que
não é possível
melhorar o bem- asseguram que o sistema de mercado funcione. Isto é,
estar de um
indivíduo sem piorar todos os agentes devem poder participar do mercado
o de outro.
de forma clara e nenhum agente domina o mercado.
Qualquer violação às condições levaria a

economia a um ponto aquém desse máximo,
incentivando, dessa forma, uma intervenção do
governo para corrigir a distorção.
Dica do
professor
O mercado funcionaria de maneira que os

Falha de Mercado
consumidores maximizassem sua utilidade e os
Por falha de
mercado, deve-se
produtos seriam vendidos ao custo médio mínimo na
entender as ausência de falhas. A legitimação para a intervenção
situações em que as
condições que estaria nas falhas de mercado.
asseguram o
funcionamento do
mercado não são
cumpridas e, O importante é a colocação normativa das falhas
conseqüentemente,
o sistema de preços de mercado: o governo intervém para corrigir a falha. A
não sinaliza aos
agentes a questão é como decidir coletivamente, uma vez que o
quantidade ótima a
ser produzida. sistema de preços não funcionou. O papel do governo é
justamente impor as soluções.
Nesses três casos, a distribuição via mercado

torna-se ineficiente, e a intervenção total ou parcial do
governo é necessária para, via processo político,
decidir-se quanto ao nível ótimo de produção.
Nas três seções seguintes, analisamos cada uma

das falhas mencionadas acima (bens públicos, Importante
monopólios naturais e bens de propriedade comum). A

Fontes de falhas de
seguir, analisamos a regulamentação de falhas de mercado
mercado.
Basicamente, temos
três fontes de falhas
de mercado:
BENS PÚBLICOS  Os bens públicos
puros e "mistos",
caracterizados pela
não-rivalidade
Como visto anteriormente na primeira aula, um (defesa nacional,
educação, saúde);
produto é chamado de bem público se seu uso ou  Os bens privados,
caracterizados por
consumo é não rival e não excludente. Isto é, o sua produtividade
sujeitam as
consumo por qualquer indivíduo ou (firma) não reduz a economias de
quantidade disponível para os outros indivíduos, e não escala (ou
indivisibilidade),
é possível excluir agentes que desejem consumir o tais como as
empresas de
bem. Em outras palavras, a provisão de um bem para utilidade pública
(água, luz, gás);
uma pessoa faz com que seja possível provê-lo para  Os bens de
propriedade
todas as demais, nessa comunidade, sem custo comum cujo
consumo não
adicional. permite exclusão,
tais como recursos
naturais exauríveis
(pesca petróleo).
Tomemos o exemplo de segurança noturna
numa rua qualquer. Independentemente de quem
paga, a existência de um vigilante noturno inibe roubos
numa rua. A segurança noturna na rua em questão é Dica do
professor
um bem público, pois todas as casas da rua desfrutam
da mesma quantidade de vigilância. Se um morador da Bem público/privado
rua decide não pagar, os demais vizinhos, além de Um bom exemplo de
terem que arcar com sua parte, não têm como excluir o um bem público
“puro” é a defesa
não pagante do serviço de segurança noturna. Isso nacional. Um bem
privado é
acaba sendo um incentivo para todos aparentarem geralmente utilizado
ou consumido com
menos interesse em vigilância do que realmente têm. exclusividade,
enquanto o bem
Dessa forma, a quantidade do bem público oferecida público é (ou pode
ser) usado
acaba sendo menor que a desejada. concomitantemente
por muitos
indivíduos.
É interessante ilustrar a diferença entre um bem
público e um bem privado. Tomemos como exemplo de
bem público a segurança noturna e como exemplo de
bem privado a água consumida domiciliarmente.
Em primeiro lugar, a mesma água não pode ser

consumida por duas casas diferentes. Seu consumo é
Dica do
professor rival. Em segundo lugar, o consumo da água é
excludente. Se alguém não paga a conta, a empresa
Bem público/privado
que fornece a água corta o fornecimento da mesma.
Além do mais, o
mecanismo de
mercado induz os
Esquematicamente, temos:
indivíduos a não
revelarem suas
preferências com
relação ao bem
Bem Público Bem Privado
público. É vantagem
para cada indivíduo
Exemplo Guarda noturna Água
não revelar sua Não (não é possível Sim (é possível
verdadeira Excludente
“cortar” a segurança) “cortar” a água)
preferência porque
sua satisfação Sim (duas pessoas
Não (o total de
(consumo) é função Rival não podem beber a
da quantidade total segurança é dado)
mesma água)
oferecida, e não
como no caso dos Fonte: Longo Carlos Alberto. Economia do Setor Público. São Paulo: Atlas, 1993.
bens privados –
somente por aquela
fração pela qual É interessante empregar o familiar esquema de
pagou. No caso de
bem público, os demanda e oferta para bens privados e contratá-lo com
indivíduos preferem,
sem pagar, usufruir a equivalente construção para bens públicos. Sabemos
o bem como livres
usuários. que a distância vertical sob a curva de demanda
individual reflete, a cada nível de consumo, o benefício
marginal derivado pelo consumidor.
Indivíduo 1 Indivíduo 2
Importante
R$ R$
Bem privado p
1
Podemos notar uma p
importante 2
diferença. No caso D D
1 2
do bem privado, a q q
eficiência requer a 0 q 0 q
igualdade na 1 2
margem dos
benefícios derivados Figura 1: Curvas de demanda individuais
por indivíduo no
consumo desse bem
com o custo de Para ilustrar a diferença entre bens públicos e
provisão, enquanto,
no caso do bem privados, é útil a Figura 1. Em primeiro lugar,
público, o benefício
marginal derivado colocamos dois indivíduos, o 1 e o 2, com suas
pelos consumidores
difere e é a soma respectivas demandas por um bem qualquer.
dos benefícios
marginais usufruídos
no consumo desse
bem que deve ser
Na Figura 2, representamos como seria a soma
igualada ao custo das duas demandas caso o bem em questão fosse
marginal.
privado ou público. No primeiro caso, somamos
horizontalmente as duas demandas. No caso de bem

público, somamos as mesmas verticalmente.
BEM PRIVADO
BEM PÚBLICO
R$ R$
p p
1 1
p D +D p D +D
1 2 2 1 2
2
D D D
1 D 1 2
2
0 q q 0
q q
1 2
1 2
Figura 2: Soma de Curvas de Demanda
A diferença básica está em a quantidade

consumida do bem público ser igual para todos,
enquanto o consumo total do bem privado é a soma do
consumo de cada um. A pesquisa meteorológica (bem
público) é a mesma independentemente de quantos a
Importante
usam. Não há um desgaste maior ou menor em razão
do número de pessoas que se informam da mesma. Bem privado
Seu consumo é não rival. Já o consumo de um copo de É importante

destacar a diferença
leite (bem privado) é rival. Duas pessoas não podem entre bens privados,
cujos benefícios são
tomar o mesmo copo. inteiramente
internalizados, e
bens públicos, cujos
Diz-se que uma externalidade tem lugar quando benefícios são
inteiramente
a atividade econômica dos indivíduos, na produção, externos.
Suponha-se que um
consumo ou troca, afeta ou interfere no interesse dos indivíduo A derive
um beneficio ao ser
outros indivíduos, de modo a não estabelecer direitos vacinado contra a
poliomielite, ao
de compensação via mercado ou reparos legais. passo que outros
também sejam
beneficiários dessa
vacinação, à medida
Cada indivíduo é afetado por uma variedade de que o perigo
outras pessoas (ou firmas), o que tende a elevar ou a potencial dessa
infecção seja
reduzir os preços reais dos produtos que consome ou reduzido. Ou, em
outros termos, que,
produz. através de sua
educação, o
indivíduo A não
somente usufrui
Neste caso, a participação do governo não é benefícios pessoais,
mas torne também
integral, ou seja, o governo não precisa, possível que outras
pessoas de sua
necessariamente, prover gratuitamente vacinas e convivência
assimilem seus
educação através de seu orçamento. Tais alternativas conhecimentos.
podem ser preenchidas pelo setor privado, com o
governo somente oferecendo subsídios para o consumo

desses bens.
Problemas semelhantes ocorrem quando

externalidades geradas no processo de consumo são
negligenciadas. Como exemplo, pode-se citar o caso da
poluição causada por automóveis. O barulho, o
monóxido de carbono e a fuligem dos automóveis têm
que ser suportados por não usuários dos mesmos.
Para pensar Estes custos são reais do ponto de vista social, mas não
são considerados como tais por seus agentes
Custos Externos causadores (os donos dos automóveis).
O caso dos custos
externos pode ser
visto de maneira Os produtores e os consumidores não precisam
análoga a dos
benefícios externos. pagar os custos externos, como teriam que fazer com
Para levar em conta
os custos externos seus insumos correntes. Portanto, os custos sociais,
e, portanto, reduzir
a produção, o que incluem ambos os custos - internos (privados) e
governo poderia
introduzir um externos -, excedem os custos privados. Desde que o
imposto em cada
nível de produção de
mercado leve em conta somente este último, seu preço
modo a elevar o é reduzido e o produto tende a ser superfaturado.
custo de oferta do
bem privado.
Como resultado, o preço de equilíbrio se elevaria
e o nível de produção cairia. A avaliação destes custos
externos e a concomitante determinação da alíquota do
imposto ótimo colocam problemas semelhantes de
revelação de preferências, como no caso dos bens
Importante
públicos (e benefícios externos).
Monopólios naturais MONOPÓLIOS NATURAIS

Os serviços de
utilidade pública
como fornecimento
No mercado competitivo, uma regra básica de
de água, energia eficiência para a determinação de preços é a de que a
elétrica, telefone e
certos tipos de receita seja igual ao custo marginal. Entretanto,
transportes urbanos,
também conhecidos existem determinados bens privados que não podem
como "monopólios
naturais", não podem ser oferecidos convenientemente no mercado, porque
funcionar num
mercado competitivo, sua produção está sujeita a custos decrescentes (ou
sabendo-se que, em
geral, uma única economias de escala).
empresa pode
produzir esses
serviços a um custo
unitário menor.
Um exemplo seria o saneamento básico. É muito
difícil imaginar várias empresas de saneamento
concorrendo entre si numa mesma localidade. Ou,

mesmo que fosse possível, é fácil ver a ineficiência que
geraria.
Dica do
professor
Além do mais, a existência de custos
decrescentes implicaria uma firma incorrer em Sem intervenção do
governo, a
prejuízos, caso fosse forçada a operar onde o preço é maximização de
lucros por um
igual ao custo marginal. eventual
monopolista implica
produção aquém do
ótimo e preços
Assim, para minimizar esses problemas, o acima deste nível.
governo muitas vezes prefere encarregar-se do
fornecimento desses serviços, com uma empresa de
utilidade pública. Outras vezes regulamenta o setor,
isto é, fixa o preço do insumo.
A questão é que, cobrando tarifas cujo custo

Importante
marginal é igual ao beneficio marginal, desses bens
gera um déficit e, conseqüentemente, o problema de Cobertura do déficit
total
cobrir o mesmo. A condição de o benefício marginal ser
Uma forma de cobrir
igual ao custo marginal é necessária para a o déficit é através da
tributação em geral,
maximização do bem-estar.
mas isto coloca
novos problemas. Se
tal imposto for
Se o déficit for financiado de forma mais aplicado na forma
per capita, nenhum
eqüitativa (por exemplo, um imposto de renda), sua custo de eficiência
estaria envolvido,
adoção implicaria um custo de eficiência. Este custo de mas esta solução
seria inaceitável do
eficiência precisaria ser comparado com aquele que ponto de vista da
capacidade de
resultaria se o preço fosse igualado ao custo médio em pagamento.
que nenhum financiamento externo é necessário.
BENS DE PROPRIEDADE COMUM
Finalmente, ocorre uma falha de mercado

quando é impossível atribuir preço (ou exercer direito
de propriedade) sobre benefícios usufruídos
gratuitamente no mercado.
Um caso típico desse tipo de externalidade é o

do produtor de maçãs vizinho do apiário (produtor de
abelhas).
O produtor de maçãs causa uma externalidade

Importante positiva sobre o produtor de mel, porque durante a
norada uma quantidade de néctar é colocada
Recuperação do
custo total gratuitamente à disposição do apiário. O néctar é um
Outra forma de bem privado, no sentido de que quanto mais néctar

recuperar o custo
total é através da
para uma abelha, menos néctar para outra.
discriminação de
preços. Neste caso,
o consumidor É fácil verificar que a "norada das maçãs" tem
pagaria um preço
igual ao custo um efeito positivo sobre a produção de mel e que o
marginal apenas na
última unidade néctar comanda um preço "sombra" maior do que zero.
consumida, e
pagaria preços mais Entretanto, os produtores de maçãs não dispõem de
elevados nas
unidades meios para assegurar uma remuneração pelo néctar, e
intramarginais.
Tarifas diferenciadas o mercado não assegura seu valor sombra. Isto é o que
entre consumidores
residenciais e
chamamos de externalidade devido à propriedade
industriais de comum: a impossibilidade de atribuir preço a um bem
energia elétrica e
água constituem um com produtividade (ou utilidade) positiva. Os
tipo de
discriminação de produtores, agindo isoladamente, maximizam seus
preços.
lucros quando o preço das maçãs é igual ao seu custo
marginal.
Isto conduz a uma suboferta de maçãs, porque a

Importante
demanda de maçãs não incorpora a demanda de
néctar. Como a exclusão não é viável, o equilíbrio de
Bens de propriedade
comum mercado dá-se em um ponto inferior ao que seria ideal
Enquanto existir livre sob a perspectiva social. Analisado de outra forma,
acesso a estoques de
recursos naturais poderíamos imaginar o caso em que os produtores de
(pesca, petróleo), a
existência de uma maçãs pudessem cobrar pelo néctar. Nesse caso
quase renda implícita
nessas atividades imaginário, teriam um incentivo a produzir mais maçãs
induz à entrada de
indivíduos e recursos em razão da receita adicional recebida pelo subproduto,
nessas operações
(extrativas), além do néctar da produção de maçãs.
nível desejável.
Neste caso, o
equilíbrio de Caberia destacar que para o sistema de mercado
produção dá-se onde
o preço é igual ao funcionar é preciso existir o "princípio de exclusão"
custo de extração e,
portanto, num nível visto na aula 1, ou seja, o consumo do indivíduo A é
de produção superior
ao ideal, ou seja, condicionado a seu pagamento do preço da mercadoria
onde o preço é igual
ao custo de extração consumida, enquanto, digamos, o indivíduo B, que não
mais o de reposição.
paga, é excluído.
Em outras palavras, as trocas não podem

ocorrer sem direito de propriedade, e o direito de
Quer
propriedade implica exclusão. Este processo funciona saber mais?
no sistema de mercado para bens privados (alimentos,

Bens de propriedade
vestuários, habitação, veículos e muitos outros), comum
porque os benefícios derivados de seu consumo são O estoque de

recursos naturais e o
apropriados integralmente pelo consumidor que paga valor da quase renda
são consumidos
por eles. Portanto, os benefícios são internalizados e individualmente, de
modo que sua
seu consumo é chamado rival. utilização, pelo
indivíduo A impede
que o indivíduo B se
beneficie deste
De fato, no caso dos bens de propriedade recurso.
Portanto, como a
comum, os consumidores não irão antecipar-se, no exclusão não é viável,
o equilíbrio de
sentido de revelar suas preferências, porque podem mercado dá-se em
um ponto superior ao
apropriar-se dos mesmos benefícios como livres do ponto de vista
social. A questão é
usuários. que atitude tomar de
maneira que a
produção seja ótima
A distribuição, através do governo, torna-se do ponto de vista
social.
necessária, portanto, quando é impossível excluir do
consumo aqueles que não pagam. Note-se que estas
dificuldades estão associadas às características da não-
exclusividade do produto, e não a sua eventual Dica do
professor
caracteristica de bem público ou de produtividade
sujeita à economia de escala. Exclusão
Sem exclusão, a
provisão de bens
REGULAMENTAÇÃO DE FALHAS DE MERCADO
rivais através do
mercado não pode
funcionar, mesmo
Consideramos agora situações em que o quando estes não
violam as condições
governo intervém regulamentando para corrigir falhas usuais de tecnologia.
de mercado. Existem situações em que a determinação

dos preços dos produtos privados não pode ser
facilmente resolvida através do mercado. Isto ocorre,
por exemplo, com as indústrias de custos decrescentes,
em que um nível de operação eficiente requer subsídio,
regulamentação ou fornecimento através de empresas
públicas.
Adicionalmente, a política tarifária de muitas

empresas de utilidade pública é complexa, devido à
variabilidade da demanda por seus serviços, ou

demanda de pico. Assim, a demanda por energia
elétrica é maior durante certas horas do dia e da noite
do que em outras. Como essas variações na demanda
podem ser compatibilizadas com uma política de preços
eficiente para determinada planta é questão examinada
nesta seção.
A seguir, discutiremos o problema da fixação de

preços e quantidade de empresas públicas de custos
decrescentes; depois, continuaremos analisando a
política tarifária das empresas públicas com demanda
de pico.
Nessas condições, sem intervenção do governo,

a maximização de lucros por um eventual monopolista
implica produção aquém do ótimo e preços acima deste
nível. Além do mais, a existência de custos
decrescentes implica que uma firma incorreria em
prejuízos se forçada a operar onde o preço é igual ao
custo marginal.
Assim, para minimizar esses problemas, o

governo muitas vezes prefere encarregar-se do
fornecimento desses serviços, com uma empresa de
utilidade pública substituindo a regulamentação pura ou
o simples monopólio privado.
Contudo, o nível de produção e o preço que a

firma que oferece esses serviços equilibraria suas
receitas e despesas, seria um nível de produção (preço)
aquém (acima do ótimo de bem-estar para a
sociedade). Isto é, se a firma atuasse fornecendo o
produto sem restrições preocupando-se apenas em
maximizar seu lucro, ofertaria uma quantidade de
produto menor a um custo maior.
O fato é que uma política tarifária eficiente

requer preço igual ao custo marginal. Mas isto produz
um déficit que precisaria ser coberto de alguma forma.
Importante
Para contornar ou minimizar esses dilemas,

Recuperação do
foram desenvolvidas técnicas para recuperar o custo custo de capital
total dos usuários, com um pequeno custo de eficiência Uma forma de
com relação ao que resultaria através de uma política recuperar o custo
total é através da
tarifária baseada no custo médio. discriminação de
preços. Aqui uma
parte do excedente
do consumidor seria
Cabe relembrar que o conceito microeconômico tributada, de modo
a cobrir o déficit
de excedente do consumidor se refere ao caso em que ocasionado por uma
política tarifária
o consumidor paga um preço aquém do que estaria eficiente.
disposto a pagar.
Neste caso, o consumidor pagaria um preço

igual ao custo marginal apenas na última unidade Dica do
professor
constituida, e pagaria preços mais elevados nas
unidades intramarginais. Um exemplo de discriminação
Recuperação do
de preço são os descontos por quantidade utilizada de custo de capital
energia elétrica, em que unidades marginais e Outra forma de

recuperar o custo
intramarginais de consumo pagam preços diferentes. total de um serviço
público é através da
tarifa dupla. Este
método consiste em
Também, tarifas diferenciadas entre suplementar uma
tarifa por unidade de
consumidores residenciais e industriais de energia serviço, com uma
contribuição fixa
elétrica e água constituem um tipo de discriminação de que deve ser paga
preços. se o usuário decide
ter acesso ao
serviço.
Essa contribuição, ou taxa de participação, seria
da natureza de um imposto per capita sobre os
usuários do serviço, de forma a cobrir o déficit causado
pela política tarifária ótima.
A contribuição teria um efeito substituição

somente sobre a escolha entre total abstinência ou
participação, mas não teria um efeito substituição na
escolha do nível do serviço, uma vez que a contribuição
tivesse sido paga.
Apenas para lembrar: efeito substituição se

Importante refere a mudanças na composição de consumo dos
agentes quando os preços relativos mudam; efeito
Efeito substituição renda refere-se a mudanças na composição do
se refere à
mudanças na consumo dos agentes devido a alterações na renda em
composição de
consumo dos razão de mudanças de preços relativos.
agentes quando os
preços relativos
mudam; efeito
renda refere-se a A hipótese subjacente a este tipo de argumento
mudanças na
composição do é que a demanda pelo acesso ao serviço será menos
consumo dos
agentes devido a elástica do que a relacionada com o nível de utilização.
alterações na renda
em razão de
Esta técnica é empregada na política tarifária de muitos
mudanças de preços serviços de utilidade pública.
relativos.
No caso dos serviços telefônicos, por exemplo,

as chamadas locais não são cobradas separadamente,
mas incluídas numa contribuição fixa cobrada do
usuário, sendo que somente as chamadas interurbanas
são cobradas numa base individual. Os serviços de
eletricidade e água são também, em geral, cobrados de
modo a incluir uma contribuição fixa e cargas adicionais
relacionadas com as unidades de consumo.
Certos setores de atividade apresentam

problemas especiais para a definição de uma política
tarifária adequada. O problema de demanda de pico
(peak load problem) é um caso em pauta.
Este tipo de demanda existe quando a

quantidade demandada de um bem ou serviço, a um
dado preço, varia substancialmente em determinado
período de tempo.
Suponhamos que a capacidade de uma planta de

energia elétrica seja tal que, com uma tarifa igual ao
seu custo marginal de operação, a demanda durante o
período de pico exceda sua capacidade máxima de
geração de energia, enquanto a demanda fora do
período de pico fica aquém da máxima capacidade da

planta.
Neste caso, será necessário alocar a oferta

limitada durante o período de pico para aqueles que
atribuem um valor relativamente maior à mesma.
Assim, o preço durante o período de pico será

determinado por sua demanda, dando aos
consumidores que julgam esse preço excessivo a
oportunidade de transferir sua demanda para fora do
período de pico, quando o serviço será oferecido a
menor preço, isto é, a um preço igual ao custo marginal
de operação da planta.
Isto implica que a utilização da planta fora do

período de pico será elevada, e a soma do excedente
do consumidor dos usuários da planta será
maximizada.
Basicamente, estas tarifas são determinadas de

acordo com a demanda e, portanto, discriminatórias:
para o período fora de pico, entretanto, a produção é
estendida até o ponto em que a tarifa iguale o custo
marginal de operação.
Dica do
professor
Aqui a tarifa, apesar de diferente das outras,

Política tarifária das
não é discriminatória, sendo baseada em diferenças de empresas de
utilidade pública
custo. É o caso das tarifas telefônicas que apresentam
Um problema
diferentes tarifas para diferentes períodos. inerente à política
tarifária das
empresas de
Ao determinar o retomo adequado para o capital utilidade pública é
que, em geral,
investido no setor, o enfoque usual é o de que a partem da premissa
de que o custo total
produtividade do setor público deve ser igual ao do do serviço público
será recuperado,
setor privado. Ainda que esta regra seja razoável, independentemente
de seu nível
requer a determinação de custos de manutenção e operacional.
operação.
Se a administração dessas empresas sabe que o

governo homologará uma elevação de receitas (na
forma de maiores preços, tarifa dupla ou maiores
subsídios), se os custos se elevarem, a empresa pública
não terá incentivos para não incorrer em custo
desnecessário e, portanto, poderá expandir suas
atividades além do nível eficiente do preço e
quantidade.
Portanto, o fato de que aqueles serviços são

fornecidos por empresas públicas não deveria ser, em
princípio, o critério para decidir se os subsídios devem
ou não ser concedidos.
Por outro lado, existe a questão fundamental

sobre a possibilidade de separação das funções
alocativas e distributivas do setor público. Isto é, os
ajustamentos distributivos do setor público podem ser
implantados diretamente, via impostos progressivos
transferências, independentemente das atividades
alocativas do setor público?
Importante
COMENTÁRIOS FINAIS
Efeito substituição
Na impossibilidade Quando se analisa o processo de intervenção do

de se atingir um
grau razoável de governo na economia brasileira, nota-se uma
distribuição de renda
via ajustamentos semelhança muito grande com o ocorrido na grande
diretos, argumenta-
se que a maioria dos países capitalistas de economia mista. O
redistribuição de
renda poderia ser que se observa, na realidade, é que há certa
implementada
através de um homogeneidade nas atividades produtivas levadas a
sistema de impostos
indiretos e
cabo pelo governo em diversos países. Atividades
subsídios, ligadas aos transportes, energia, siderurgia. têm sido a
dependendo de
como os produtos base da atuação dos governos na área produtiva. Isso
em questão pesem
mais ou menos no se deve em grande parte ao que foi exposto na parte
orçamento de
indivíduos de alta e inicial desta aula quando se procurou justificar a in-
baixa renda.
tervenção do governo na economia e se mencionou a
questão de riscos e de volumes de investimentos
requeridos em certas áreas básicas ao processo de
desenvolvimento. Assim, o que se percebe no geral é
que o processo de participação do governo na economia

brasileira se inicia de forma desordenada e
despretensiosa, entra num período em que a presença
do Estado nas atividades de infra-estrutura básica é
parte integrante do planejamento econômico e chega
aos dias atuais numa situação de extrema balbúrdia.
Isso porque o processo de crescimento do Estado,
sobretudo no governo da Revolução, tornou
extremamente amplo o seu campo de atuação e de
intervenção, feito sem que houvesse uma discussão
maior com a sociedade sobre esse processo de
intervenção; hoje, o setor público chega ao absurdo de
ter incluído no seu leque de atuações até mesmo rede
de hotéis. Dessa forma, termina-se o governo de
transição política sem que o governo pudesse
equacionar as suas finanças, sobretudo a das estatais.
Estas, por sua vez, pela própria política governamental
de controle de preços para combater a inflação, pela
forma irresponsável que foram administradas; e por
terem sido invadidas pelo vício empregatício politi-
queiro, acabam o ano de 1989 com uma grande crise
financeira. Deve-se ressaltar, porém, que, devido à
forma errônea pela qual se agregaram os setores
considerados como estatais, acaba por colocar num
mesmo nível empresas de grande importância e
eficiência com aquelas de desempenho medíocre que,
na verdade, nem deveriam existir.
A importância que foi dada ao crescimento

econômico do país na década de 80 proliferou uma
enorme quantidade de empresas estatais altamente
duvidosas do ponto de vista dos interesses e das
prioridades do país. Deu-se, portanto, um grande
aporte financeiro a esses setores, se desviando em
muitos dos casos o Estado das suas funções básicas. A
prioridade dada pelo governo nesse período às
atividades econômicas fez com que a população média
brasileira empobrecesse ainda mais, apesar do
crescimento econômico obtido. Hoje é notório que o

programa político, econômico e social adotado falhou.
Pelo menos para a grande maioria da sociedade. Basta
ver os números dos déficits sociais nas áreas de saúde,
educação, habitação, transporte, alimentação, renda.
para se chegar com facilidade à conclusão de que o
Estado deve ser completamente repensado no Brasil. O
setor público ainda exercerá uma função de extrema
relevância no âmbito de qualquer sociedade mista ou
não. A importância da participação do Estado é
praticamente inquestionável. Questionável é a forma
pela qual a sua intervenção se processa. Daí a
importância da existência de sistemas políticos mais
abertos para que a sociedade possa, através dos seus
vários mecanismos democráticos de participação,
discutir cada etapa do envolvimento do Estado, a fim
de que este atue de fato para melhorar a qualidade de
vida da população como um todo e não apenas de uma
pequena parcela dela.
EXERCÍCIO 1
Mesmo as concepções mais recentes que buscam a

diminuição da intervenção do estado na economia
aceitam um estado mínimo. Este se justifica nas
chamadas “falhas de mercado”, entre as quais se
destacam os bens públicos, os monopólios naturais e as
externalidades. Sobre estas falhas de mercado é
correto afirmar que:
( A ) Diz-se que uma externalidade tem lugar quando a

atividade econômica dos indivíduos, na produção,
consumo ou troca, não afeta o interesse dos
outros indivíduos;
( B ) Os bens públicos são de consumo tipicamente
rival, de forma que nem todos os membros de um
grupo podem compartilhar simultaneamente os
benefícios gerados por tal bem;
( C ) Os bens públicos são aqueles cujo preço é muito
baixo e cuja produção não interessa a nenhuma
empresa privada;
( D ) O monopólio natural de justiça pela existência de
determinados bens privados que não podem ser
oferecidos convenientemente no mercado, porque
sua produção está sujeita a custos decrescentes;
( E ) Nenhuma das respostas está correta.
EXERCÍCIO 2
Convencionalmente, as atividades do governo que

influenciam a atividade econômica são divididas em
três funções:
( A ) Alocativa; fiscalizadora e estabilizadora;

( B ) Alocativa; econômica e estabilizadora;
( C ) Alocativa; produtiva e estabilizadora;
( D ) Alocativa; Redistributiva e estabilizadora;
( E ) Alocativa; transformadora e estabilizadora.
EXERCÍCIO 3
Explique o que são monopólios naturais.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
EXERCÍCIO 4
Destaque as diferenças básicas entre o bem público e o

bem privado.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
RESUMO
Vimos até agora:
 O governo tem um papel importante de impor

soluções na colocação normativa das falhas
de mercado e, assim, intervém para corrigir a
falha quando o sistema de preços não
funciona;
 A diferença básica entre um bem público e

um bem privado está na quantidade consumida
do bem público ser igual para todos, enquanto o
consumo total do bem privado é a soma do
consumo de cada um;
 Para minimizar problemas, o governo muitas

vezes prefere encarregar-se do fornecimento
de serviços (no caso dos monopólios
naturais), com uma empresa de utilidade
pública substituindo a regulamentação pura
ou o simples monopólio privado. Outras vezes
regulamenta o setor, isto é, fixa o preço do
insumo.
3
AULA
Gastos Públicos
Koffi Amouzou
Os gastos públicos caracterizam-se por ser a peça principal da

Apresentação
atuação do governo. Através deles é que se consegue apurar as

prioridades do governo no que se refere aos investimentos
públicos e às prestações de serviços. Assim, nesta aula procurar-
se-á destacar as principais categorias dos gastos públicos, bem
como suas mais importantes classificações. Serão destacados
também alguns modelos macro e microeconômicos que
possibilitem maior compreensão dos fenômenos que interferem na
magnitude, no comportamento e no crescimento dos gastos
públicos.

capaz de:
Objetivos
 Conhecer o conceito e a classificação dos gastos públicos de

acordo com a sua finalidade, a sua natureza e a sua função;
 Analisar os três módulos básicos macroeconômicos dos gastos
públicos e os modelos microeconômicos que determinam e
influenciam a produção e a oferta dos serviços públicos;
 Reconhecer a deterioração dos serviços que provoca aumento
dos gastos públicos com o tempo.
Aula 3 | Gastos públicos 56
Conceito e classificação dos gastos

públicos
Os gastos públicos podem, em última instância,

ser explicados como uma escolha política das atividades
executadas pelo governo. Eles representam o custo da
quantidade e da qualidade dos serviços e bens
oferecidos através do governo. A interpretação mais
usual dos gastos públicos considera o custo da provisão
dos bens e serviços pelo setor público que aparece nas
contas orçamentárias do governo.
De maneira geral, os gastos são classificados de

acordo com a sua finalidade, a sua natureza e a sua
função.
A primeira classe refere-se aos

desmembramentos dos gastos de acordo com as
funções e os programas a serem executados pelo
governo. Esta classificação é de importância
fundamental para a implantação efetiva do orçamento-
programa, cujo objetivo é aumentar a eficiência e a
eficácia na programação dos gastos do governo.
Quanto à natureza do gasto, identificam-se duas

principais categorias econômicas, que são as correntes
e as de capital.
As despesas correntes constituem-se num

conjunto de gastos operacionais realizados pelo
governo com o objetivo de promover a execução, a
manutenção e o funcionamento das suas atividades.
Essas despesas são agrupadas em duas

subcategorias principais: o custeio e as transferências
correntes.
As despesas com o custeio possuem todas as

propriedades dos gastos correntes e são compostas
pelos dispêndios com pessoal, manutenção e operação
dos serviços, diárias, gratificações, material de
consumo. Por "outro lado, as transferências correntes
representam as dotações que não correspondem a uma
prestação de serviço ou aquisição de bens de consumo
pela unidade de governo que as realizou.” Estas
transferências, porém, se transformarão em custeio nas
unidades de governo que as receberam, ou seja, as
transferências correntes, em princípio, correspondem a
um custeio nas entidades beneficiadas. Compõem esses
gastos as transferências intergovernamentais, as
subvenções econômicas, transferências operacionais,
transferências às instituições privadas, abono de
família, juros da dívida contratada, encargos da dívida,
correção monetária.
As despesas de capital, por sua vez,

representam os dispêndios que contribuem para formar
um bem de capital ou acrescentar valor a um bem já
existente, realizados por meio de compra, transferência
ou outro meio de aquisição das propriedades entre as
entidades do setor público ou do setor privado para o
setor público. Compõem essas despesas os
investimentos, as transferências de capital e as
inversões financeiras.
Os investimentos constituem as despesas de

capital correspondentes à aquisição ou surgimento de
novos bens ou ao acréscimo de valores aos bens já
existentes. As inversões financeiras têm o mesmo
princípio dos gastos de investimentos com a ressalva
de que elas se relacionam com a formação ou a
aquisição de um bem em uso. Como exemplo podemos
citar as aquisições de imóveis usados pelo governo,
aquisição de título de crédito. Finalmente, as
transferências de capital são os dispêndios que
contribuem para a formação ou aquisição de bens de

capital, nas unidades recebedoras das transferências.
Incluem-se nessa categoria as transferências
intergovernamentais, as contribuições para despesas de
capital, amortização da dívida interna. Enfim, as
transferências de capital constituem-se em receitas nas
unidades que as recebem para as despesas de capital.
Finalizando, tem-se que, de acordo com as

categorias econômicas, as despesas governamentais
são agrupadas da seguinte maneira:
 Despesas de Custeio
Importante Despesas Correntes  Transferências correntes
Distribuição dos
gastos por função  Investimentos
Despesas de Capital  Inversões financeiras

A distribuição dos
gastos por funções é  Transferências de capital
feita de acordo com
as várias atividades
a serem exercidas Despesas não
Reservas de Contingências previamente programadas
pelo governo. Assim,
subdivide os gastos
de acordo com as
funções de
educação, saúde, As reservas de contingência são formadas
urbanização,
planejamento. através de um montante orçamentário de recursos
destinados a suprir eventuais despesas não pre-
viamente programadas.
Ao analisar os gastos públicos, observa-se que

eles são representados por duas categorias principais
de atividades do governo: gastos públicos exaustivos e
gastos de transferências.
Os gastos exaustivos correspondem às compras

e pagamentos correntes dos bens e serviços pelo
governo, tais como pessoal, consumo, e dos bens e
serviços de capital, como os investimentos públicos,
escolas, hospitais. Portanto, os gastos exaustivos do
governo incluem as compras dos fatores de produção
indispensáveis à execução das atividades públicas. Por
outro lado, as transferências incluem os gastos

governamentais com pensões, subsídios, pagamento de
juros. A diferença principal entre essas duas categorias
é que, enquanto as transferências representam
redistribuição de recursos entre indivíduos na sociedade
por intermédio do setor público, os gastos exaustivos,
por sua, vez, interferem na alocação dos recursos reais
da economia.
MODELOS DE GASTOS PÚBLICOS
Os gastos públicos têm recebido pouca atenção

nos estudos das finanças do setor público devido à
grande complexidade que o envolve, principalmente no
que se refere às decisões sobre os dispêndios nas suas
várias funções e atividades. Isto porque muitas dessas
decisões são tomadas não de acordo com uma
racionalidade econômica ou social, mas de acordo com
as conveniências políticas.
Alguns trabalhos sobre os gastos públicos têm

tentado explicar a sua evolução através da análise do
bem-estar ou algumas teorias do crescimento
econômico.
Inicialmente, com base na teoria do bem-estar,

a análise da ação do governo em tributar e gastar era
conduzida com base na situação ideal para o indivíduo
e para a sociedade. Após a Segunda Guerra Mundial,
uma nova linha de estudos foi desenvolvida com base
na associação do comportamento dos gastos públicos
com o crescimento econômico. Alguns economistas ten-
taram explicar as forças responsáveis pelo crescimento
e pelo comportamento dos gastos públicos, associando-
os com os fatores econômicos, políticos e sociais. Para
tanto foram utilizados dois tipos básicos de modelos:
enquanto o modelo macroeconômico tenta explicar os
gastos públicos em termos de tempo e variáveis
agregadas, tal como o PIB, o modelo microeconômico

tenta explicar o aumento nos gastos públicos por
intermédio dos fundamentos microeconômicos do
processo de decisão.
MODELOS MACROECONÔMICOS DOS GASTOS

PÚBLICOS
Os modelos macroeconômicos procuram analisar

o comportamento dos gastos públicos durante o tempo.
Serão discutidos neste subitem três modelos básicos
que são:
 Lei de Wagner sobre a expansão das

atividades do Estado;
 O estudo clássico de Peacock-Wiseman sobre
o crescimento dos gastos públicos;
 O processo de desenvolvimento e o
crescimento dos gastos públicos.
Lei de Wagner sobre a expansão das

atividades do estado
Basicamente, a primeira tentativa de explicar o

crescimento dos gastos públicos foi desenvolvida por
Adolph Wagner. Ele tentou estabelecer algumas
generalizações sobre o comportamento dos gastos
públicos. Seu estudo foi baseado em observações
empíricas na Alemanha e em outros países europeus,
além dos Estados Unidos e do Japão.
Wagner estabeleceu como lei da expansão das

atividades do Estado uma situação em que os gastos do
governo cresceriam inevitavelmente mais rapidamente
do que a renda nacional em qualquer Estado
progressista. A lei da expansão das atividades do
Estado representava também a lei dos aumentos e
aperfeiçoamentos do aparato fiscal do Estado. Isto
ocorreria com maior freqüência quanto mais

descentralizada fosse a administração do governo.
Uma das primeiras constatações de Wagner foi

que o crescimento das atividades do governo era uma
conseqüência natural do progresso social. Com isso,
seria também inevitável o crescimento dos gastos
públicos. Wagner não se preocupou com o processo da
mudança dos gastos, mas com o seu comportamento
que não poderia ser fixado a priori. A sua análise
referia-se à taxa de expansão do crescimento dos
gastos públicos. Baseado nas observações empíricas
mostrou que, quando a produção per capita
aumentava, as atividades do Estado e seus gastos
aumentavam em proporções maiores do que o produto.
Outro argumento usado por Wagner referia-se

ao fato de que o crescimento dos gastos públicos
sofreria também impactos com a expansão cultural e
com o bem-estar, principalmente com referência à
educação e à distribuição de renda. O crescimento dos
gastos públicos em educação, recreação, cultura, saúde
e serviços de bem-estar foi explicado por Wagner em
termos de sua elasticidade-renda da demanda. Para
Wagner, esses serviços representavam bens superiores
ou elásticos em relação à renda. Assim, com o aumento
da renda real da economia, os gastos públicos nos
serviços mencionados anteriormente cresceriam mais
que proporcionalmente à renda, fazendo com que
aumentasse a relação entre os gastos públicos e o PIB.
A terceira hipótese levantada por Wagner

relacionava-se com as mudanças tecnológicas e a
escala crescente dos investimentos. Esses fatores
contribuiriam para que surgisse grande número de
monopólios privados que poderiam ser evitados ou
controlados pelo Estado no interesse da eficiência
econômica. Nesses casos, a participação do Estado
aumentaria como uma fonte de estabilidade,

influenciando as atividades das grandes empresas, cujo
domínio na economia pudesse causar alguma
instabilidade.
Pelo que foi exposto, fica evidente que o estudo

desenvolvido por Wagner não chega ao ponto de se
determinar uma lei sobre o comportamento dos gastos
públicos. Na realidade, suas hipóteses são baseadas em
observações empíricas e num modelo que contém
muitas interpretações da evolução dos gastos públicos.
Estudo clássico de Peacock e Wiseman

sobre o crescimento dos gastos públicos
A análise de Peacock e Wiseman foi baseada na

evolução dos gastos públicos no Reino Unido. Eles
tomaram por base o crescimento dos gastos do
governo e do setor público durante 1890 e 1955.
O trabalho por eles desenvolvido tinha três objetivos

principais: o primeiro era preencher um espaço nas
informações estatísticas disponíveis sobre os gastos
do governo a partir de 1890. O segundo era tentar
relacionar essas estatísticas com a história
econômica do período. Eles acreditavam que o
método de análise por eles utilizado poderia
contribuir para o entendimento do desenvolvimento
econômico britânico na primeira metade do século.
Finalmente, outro objetivo era tentar analisar o
comportamento dos gastos do governo dentro do
contexto histórico e estabelecer algumas hipóteses
que ajudassem a explicar o comportamento dos
gastos do governo também em outros países.
Duas proposições básicas foram estabelecidas

na análise de Peacock e Wiseman. A primeira
relacionava os valores per capita dos gastos totais com
os do PIB, e a segunda procurava relacionar o
crescimento dos gastos do governo com períodos de
distúrbios sociais.
Com base nos dados mencionados, Peacock e

Wiseman observaram que duas proposições básicas
poderiam ser feitas. Primeiro, notaram que o total dos
gastos do governo havia crescido relativamente mais
rápido do que o PIB. Segundo, observaram que o nível
dos gastos do governo foi claramente afetado pelas
duas guerras mundiais, e eles denominaram estas
variações como "efeitos deslocamento". Notaram que os
gastos governamentais aumentaram significativamente
nos períodos de guerra, sendo que, após esses períodos, o
crescimento dos gastos seguiria um caminho normal,
porém num nível superior ao anterior à guerra.
Análises por eles aplicadas em outros países

mostraram que o efeito deslocamento poderia ocorrer
também devido à depressão ou qualquer outro distúrbio
social marcante. Esses distúrbios atingiam o nível dos
gastos públicos. Tais gastos eram feitos principalmente
pelos governos centrais que aumentavam suas finanças
e autoridade devido basicamente aos gastos com
defesa.
Dica do
professor
Para Peacock e Wiseman, havia descontinuidade
nas taxas de crescimento das relações entre os gastos Na realidade,
notaram que havia
públicos e o PIB. Isto era causado pelos efeitos substituição dos
gastos civis pelos
deslocamento e havia aproximação muito grande com o gastos com defesa
durante os períodos
tolerável nível da carga tributária. Esse nível de de guerra, mas após
este período
tolerância varia de acordo com as circunstâncias em estabelecia-se
novamente o padrão
que a sociedade vive. Num período de estabilidade
normal dos gastos
política, econômica e social, a idéia da sociedade sobre civis.
o nível da carga tributária permanece também estável.

Porém, se houver qualquer distúrbio na sociedade, os
indivíduos normalmente alterarão seus níveis de
tolerância quanto ao peso da carga tributária, devido,
sobretudo, aos papéis de proteção, de segurança e de
supridor de benefícios desenvolvidos pelo governo. Na
realidade, há diferença nas idéias dos indivíduos quanto
ao tolerável nível de tributação e as suas noções dos
desejáveis níveis dos gastos públicos. Isto acontece

porque a escolha política no uso dos recursos públicos
difere substancialmente daquelas feitas através do
sistema de mercado tradicional. Alguns serviços
prestados pelo governo durante o período dos
distúrbios sociais são feitos com baixo nível da carga
tributária. Porém, a manutenção desses serviços após
os distúrbios exigiria que houvesse elevação da carga
tributária nem sempre aceita pela sociedade.
Além do efeito deslocamento, Peacock e

Wiseman detectaram, ainda, dois outros tipos: o efeito
imposição e o efeito inspeção. O primeiro expressa um
novo sentimento de igualdade e de coletivismo na
sociedade. Isto surgiria como conseqüência dos
problemas sociais ocorridos que levaria a sociedade a
dar mais importância à provisão coletiva dos serviços
de saúde, educação, bem-estar social. Por outro lado, o
Para pensar efeito inspeção resultaria na expectativa da sociedade
por melhor nível dos serviços prestados pelo governo, o
O relacionamento que havia sido alcançado como conseqüência dos
existente entre a
renda per capita e as aumentos dos gastos públicos por ocasião dos
políticas fiscais pode
ser completamente distúrbios sociais. Esses dois efeitos poderiam alterar a
diferente, ao se
analisarem as concepção da sociedade sobre o tolerável nível de
situações de diversos
países. Isto porque tributação e de certa forma explicar as mudanças
cada país terá sua
estrutura econômica, ocorridas nas relações entre os gastos públicos e o PIB.
política e social
alterada à medida
que há crescimento,
MODELOS DE DESENVOLVIMENTO E CRESCIMENTO
que há o efeito
demonstração das DOS GASTOS PÚBLICOS
sociedades vizinhas,
que há a necessidade
de se desenvolver
quantitativa e Esses modelos tentam associar o crescimento
qualitativamente os
serviços de bem- dos gastos públicos com os estágios de crescimento do
estar, de desenvolver
as infra-estruturas país. Eles são representados pelos trabalhos de
econômica e social.
Musgrave, Rostow e Herber.
Normalmente, a importância do setor público

num país é medida através do seu grau de
desenvolvimento e, também, por intermédio da renda
per capita. Acontece, porém, que cada país possui as

suas peculiaridades políticas e sociais que interferem
diretamente na estrutura do setor público e na própria
renda per capita. Todos esses fatores terão, portanto,
grande efeito sobre a renda per capita do país.
Musgrave argüiu que, assumindo a importância

desses fatores, a eficiente estrutura do setor público
variará de acordo com o estágio de desenvolvimento
econômico do país, medido pelo crescimento da renda
per capita.
Pelo que já se viu na aula 2, esses serviços, por

sua natureza, requerem participação ativa e significante
do setor público para que sejam oferecidos à sociedade.
Segundo Musgrave, os investimentos públicos nessas
áreas tornam-se indispensáveis para que o país se
desenvolva e alcance estágio superior e intermediário
de desenvolvimento econômico e social. Ao atingir esse
estágio intermediário, o governo continua a investir,
desempenhando apenas papel de complementação ao
crescimento dos investimentos no setor privado. Em
ambos os casos, existirão falhas no mecanismo de
mercado, o que requererá maiores envolvimentos do
setor público. Sobre este aspecto, Musgrave argumenta
que, nos estágios iniciais, a proporção entre a formação
bruta de capital público e o total do investimento será
significativamente elevada. Ela declinará à medida que
haja o crescimento e o desenvolvimento econômico.
Destaca, porém, que nos últimos estágios de
desenvolvimento esta relação voltaria a crescer devido
ao "peculiar estágio da renda e suas necessidades de
capital”.
Num período pós-industrial, torna-se novamente

necessária uma injeção de investimentos do setor
público para que a economia e o país alcancem novo
período de industrialização num nível de renda superior

àquele do estágio anterior.
Importante Na realidade, existe identidade muito forte nos

três modelos apresentados. Todos eles associam o
Rostow, por sua vez, crescimento dos gastos públicos com os vários estágios
também admite a
existência das rela- de desenvolvimento econômico dos países. No geral, o
ções entre a
participação do setor que se pode concluir é que, de acordo com o que foi
público e os estágios
de desenvolvimento apresentado, existem três etapas no processo de
do país,
acrescentando que a desenvolvimento dos países que requerem, em geral,
relação dos gastos
públicos com o PIB diferentes graus de envolvimento do setor público em
volta a crescer nos
últimos estágios de diferentes atividades. Dessa forma, espera-se que, nos
crescimento devido
aos gastos de inves-
estágios iniciais de crescimento de qualquer país, haja
timentos nos necessidade de significativo envolvimento do setor
"serviços sociais",
que crescerão público a fim de adequar a sua estrutura com o objetivo
relativamente mais
que pro- de promover seu crescimento e o desenvolvimento
porcionalmente a
outros itens dos econômico e social. Para tanto requer-se grande
gastos.
volume de investimentos públicos que, sem dúvida
alguma, elevam substancialmente o nível dos gastos
públicos. Após essa etapa, porém, já não existe a
demanda por grandes investimentos por parte do setor
público. Nessa fase intermediária, os gastos públicos
Para pensar
não variam substancialmente, já que o setor público
estará apenas complementando as atividades exercidas
É evidente, porém,
que, em teoria, pelo setor privado. Após esse estágio, a participação do
estes seriam os
caminhos naturais setor público pode tomar rumos diferentes. Ela poderá
do envolvimento do
setor público nas ser aumentada pela demanda da sociedade por
atividades dos
países com melhores níveis de bem-estar social. Neste caso,
repercussões diretas
nos seus níveis de haveria necessidade de grandes investimentos do
gastos públicos.
Entretanto, o grau
governo nas atividades de "serviços sociais", o que,
de participação do
sem dúvida, elevaria significativamente o nível dos
governo dependerá,
obviamente, das gastos públicos. Esses gastos, por sua vez, poderiam
flutuações
circunstanciais ser aumentados pela demanda por maior participação
ocorridas nas
estruturas políticas, do governo na retomada de novo processo de
econômicas e sociais
de cada país. desenvolvimento. Neste caso, a participação do
governo estaria exercendo, em tese, a mesma função
exercida no estágio inicial do processo de
desenvolvimento e crescimento econômico. Assim,
observa-se que, com base no que foi mencionado, o
grau da participação e dos gastos públicos de um país

obedece a um ciclo no qual o envolvimento do governo
dependerá do estágio atual de desenvolvimento e das
perspectivas políticas do país.
Herber, por seu turno, desenvolve a Lei de Wagner e

associa a participação e o crescimento dos gastos
públicos com os estágios de industrialização do país.
Para ele, no período pré-industrial, há necessidade
de participação mais ativa dos investimentos do
setor público em áreas básicas para o processo de
industrialização do país, o que acelera o ritmo de
crescimento dos gastos públicos em taxas
superiores às do crescimento da renda. Quando o
país atingir estágio de maturidade no nível de
industrialização, a participação do setor público e o
conseqüente nível dos gastos públicos
permanecerão mais ou menos estáveis, mesmo que
haja elevação no nível de renda.
MODELOS MICROECONÔMICOS
Os modelos microeconômicos dos gastos

públicos tentam mostrar os fatores que determinam e
influenciam a produção e a oferta dos serviços públicos.
Assim, esses modelos procuram analisar as variações
nas demandas pelos vários serviços prestados pelo
setor público. Para explicar tais alterações, além do uso
das variáveis econômicas, serão considerados, tam-
bém, alguns elementos políticos e sociais. Além disso,
deve-se observar que, primeiro, esses são modelos
positivos que tentam explicar o caminho dos gastos
públicos e os fatores que geram seu crescimento;
segundo, o modelo não se preocupa com o equilíbrio
orçamentário nem com a eficiência da oferta da
produção pública. Terceiro, como um modelo
positivista, algumas proposições simples serão
consideradas. Finalmente, esses modelos são
desenvolvidos na forma estática comparativa e com
algumas limitações.
Aumento dos gastos em função da
Dica do
deterioração dos serviços
professor
Uma série de fatores pode intervir na produção

Considerando esses
aspectos, os de determinado bem público, fazendo com que, com o
modelos
microeconômicos do passar do tempo, ele se deteriore e haja necessidade
crescimento dos
gastos públicos de aumento nos gastos públicos. Tome-se, por
podem ser
desenvolvidos, exemplo, o caso da proteção policial de determinada
tendo-se em mente
que procurarão
área ou região. A estrutura policial será determinada
explicar as variações com base numa situação real definida em função dos
nas demandas pelos
produtos finais do problemas existentes. Com isso será definido, por
setor público. Além
disso, eles se exemplo, o número de policiais necessários, viaturas
preocuparão em
analisar as policiais. a fim de que a população seja protegida. Caso
alterações no
conjunto das haja aumento no nível de criminalidade, assaltos, a
atividades de
produção dos estrutura de segurança montada pode não estar
serviços públicos, na
sua qualidade, nos adequada para atender à nova demanda por esses
preços e na
quantidade de
serviços. Com isso haverá a necessidade da adequação
serviços a serem por da estrutura policial em face da nova situação existente
ele produzidos.
na sociedade. Isto implica, em última instância, a
elevação dos gastos públicos nesses serviços.
Comentários finais
Quer
saber mais?
Dada a complexidade do envolvimento do setor

Economia do Setor público na economia, é praticamente impossível
Público
explicar o comportamento dos gastos públicos através
Fornece as bases
econômicas das de um só fator. Isto porque, na realidade, existe uma
atividades
governamentais, série de fatores que afeta direta ou indiretamente o
além de tratar de
finanças públicas,
nível dos gastos públicos, bem como as oscilações nelas
pode se ver a
ocorridas. De qualquer forma, as tentativas de explicar
dimensão do setor
público em uma esse comportamento através dos modelos aqui
economia.
desenvolvidos contribuem significativamente para
esclarecer parte das razões do crescimento dos gastos
públicos. Deve-se, porém, reconhecer que o fenômeno
das despesas públicas é uma conjugação dos aspectos
político, econômico e social. Aos pontos aqui analisados
deve-se destacar, ainda, que fatores como a renda
nacional, a capacidade do governo em obter receitas,
problemas sociais, mudanças políticas,

desenvolvimento tecnológico, gastos públicos em
períodos anteriores. afetam direta ou indiretamente o
comportamento e o nível dos gastos governamentais
em qualquer país do mundo.
EXERCÍCIO 1
Sobre a classificação dos gastos públicos, é correto

afirmar que:
( A ) Quanto à natureza dos gastos, estes se dividem
em despesas correntes e de capital;
( B ) As despesas correntes subdividem-se em
investimentos e inversões financeiras;
( C ) As despesas de correntes subdividem-se em
despesas de custeio e transferências correntes;
( D ) AS despesas capital representam os dispêndios
que contribuem para formar um bem de capital
ou acrescentar valor a um bem já existente;
( E ) Todas as respostas são verdadeiras.
EXERCÍCIO 2
Relacione as colunas:
(1) Lei de Wagner ( ) Associam o crescimento dos

gastos públicos com os estágios de
crescimento do país
(2) Estudo de Peacock e Wiseman ( ) Expansão das atividades do
Estado
(3) Modelos de desenvolvimento e ( ) Sobre o crescimento dos gastos
crescimento dos gastos públicos públicos
EXERCÍCIO 3
Discuta e evolução dos modelos de gastos públicos,

através da análise do bem estar e das teorias do
crescimento econômico.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
EXERCÍCIO 4
De que forma a deterioração dos serviços pode

promover o aumento dos gastos públicos?
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
RESUMO
Vimos até agora:
 As despesas governamentais são constituídas

de: despesas correntes (de custeio e
transferências correntes); despesas de
investimentos, inversões financeiras e
transferências de capital; reservas de
contingências que são as despesas não
previamente programadas;
 Após a Segunda Guerra Mundial, uma nova

linha de estudos foi desenvolvida com base
na associação do comportamento dos gastos
públicos e com o crescimento econômico, em
relação aos fatores econômicos, políticos e
sociais, que são os modelos básicos:
macroeconômico e microeconômico;
 Os modelos de desenvolvimento e
crescimento dos gastos públicos que tentam
associar o crescimento dos gastos públicos
com os estágios de crescimento do país. Estes
são representados pelos trabalhos de
Musgrave, Rostow e Herber;
 O aumento dos gastos em função da

deterioração dos serviços que gera nova
demanda.
4
AULA
Privatização e
Concessão – Parte I
Koffi Amouzou
As privatizações de empresas estatais e as concessões dos

serviços públicos às empresas privatizadas no país, que tiveram
um intenso ciclo iniciado por inspiração do Governo Federal do
então Chefe do Executivo, o ex-presidente Fernando Henrique
Cardoso, que se estenderam às esferas estaduais, sempre
receberam duras críticas de alguns segmentos da sociedade.
Apresentação
Entretanto, somente aqueles que acompanham de perto tais

empresas têm conhecimento da extensão dos inegáveis benefícios
gerados com a adoção dos citados institutos jurídicos, privatização
e concessão.
Poderiam as privatizações das empresas estatais e as concessões
dos serviços públicos influírem também no meio ambiente,
estendendo para esta área os benefícios acima mencionados?
Nossa resposta é positiva, especialmente no que tange às
empresas atuantes no campo de infra-estrutura e, mais
especialmente ainda, na exploração dos serviços públicos de
distribuição de gás canalizado, justificando-se esse entendimento,
no estudo apresentado a seguir.

Objetivos
capaz de:
 Conhecer o histórico das privatizações em dois períodos base:

de 1990-1994 e de 1995-2002;
 Estudar com profundidade o estado brasileiro e as privatizações
das empresas estatais;
 Identificar o papel da percepção para a necessidade de
privatizar empresas controladas direta ou indiretamente pela
União, bem como aquelas de participação acionária minoritária;
 Analisar o programa nacional de desestatização envolvendo
três setores: siderurgia, petroquímica e fertilizantes.
Aula 4 | Privatização e concessão – parte I 74
Conceitos de privatização e concessão
As razões que levaram os diversos níveis de

Governo rumo à privatização e concessão dos serviços
públicos inseridos dentro de suas esferas de
competência já foram por demais debatidas.
Porém, é certo que o principal fator que

transformou a figura do Estado Interventor em Estado
Fiscalizador, atividade exercida por meio das Agências
Reguladoras, foi o da imperiosa necessidade de
modernização e expansão dos serviços de
universalização, impossível diante da falta de recursos
estatais.
Em outras palavras, não se pode negar que foi o

interesse público o grande motivador das privatizações
e concessões realizadas independentemente das
correntes políticas que ocupavam o poder quando
foram promovidas.
HISTÓRICO DAS PRIVATIZAÇÕES
Período 1990 - 1994
O Programa Nacional de Desestatização (PND)

foi instituído com a lei nº. 8.031, de 12.04.90, quando
a privatização tornou-se parte integrante das reformas
econômicas iniciadas pelo Governo.
Naquela época, foram concentrados esforços na

venda de estatais produtivas, pertencentes a setores
estratégicos, o que permitiu a inclusão de empresas
siderúrgicas, petroquímicas e de fertilizantes no PND.
Entre 1990 e 1994, o governo federal

desestatizou 33 empresas, sendo 18 empresas
controladas e 15 participações minoritárias da
Petroquisa e Petrofértil. Foram realizados ainda oito
leilões de participações minoritárias no âmbito do
Decreto nº 1.068.
Com essas alienações, o governo obteve uma

receita de USS 8,6 bilhões que, acrescida de USS 3,3
bilhões de dívidas que foram transferidas ao setor
privado, alcançou o resultado de USS 11,9 bilhões.
Tabela 1: Resultados de Vendas por Setor

USS Milhões
Setores Empresas Receita de Dividas Total
Vendas Transferida
Siderúrgico 8 5.562 2.625 8.167
Petroquímico 15 1.882 296 2.178
Fertilizantes 5 418 75 493
Outros 4 350 269 619
Decreto 1.068 - 396 - 396
Total 32 8.608 3.265 11.853
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, 2002.
MOEDAS UTILIZADAS NA PRIVATIZAÇÃO
Os títulos representativos da dívida pública

federal, chamados de “moedas de privatização”, foram
muito utilizados como meio de pagamento em
decorrência da prioridade dada pelo Governo ao ajuste
fiscal. Essas “moedas” representaram 81% da receita
obtida com as vendas das empresas, no âmbito do
PND, no período.
As “moedas” aceitas foram: Dívidas

Securitizadas, Debêntures da Siderbrás, Certificados de
Privatização, Obrigações do Fundo Nacional de
Desenvolvimento, Títulos da Dívida Agrária e Letras
Hipotecárias da Caixa Econômica Federal.
Tabela 2: Resultado de Venda por Moeda Utilizada
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior,

2002.
INVESTIDORES
Como pode ser observado no quadro abaixo, o

período 1990 - 1994 caracterizou-se por pequena
participação do investidor estrangeiro.
Tabela 3: Resultado de Venda por Investidor
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio

Exterior, 2002.
PERÍODO 1995 – 2002
A partir de 1995, com o início do governo

Fernando Henrique Cardoso, foi conferida maior
prioridade à privatização. O PND é apontado como um
dos principais instrumentos da reforma do Estado,
sendo parte integrante do Programa de Governo, e o
Conselho Nacional de Desestatização (CND) é criado

em substituição à Comissão Diretora.
Iniciou-se uma nova fase da privatização, em

que os serviços públicos começam a ser transferidos ao
setor privado. Foram incluídos os setores elétrico,
financeiro e as concessões das áreas de transporte,
rodovias, saneamento, portos e telecomunicações.
Um dos principais objetivos tem sido o de

proporcionar uma melhoria na qualidade dos serviços
prestados à sociedade brasileira, através de aumento
de investimentos a serem realizados pelos novos
controladores.
Moedas utilizadas nas privatizações
No período 1995-2002, constatou-se redução da

utilização de “moedas de privatização” e aumento do
ingresso de moeda corrente nacional, que passou a
representar 95% do total arrecadado nos leilões de
privatização.
Tabela 4: Resultado de vendas por tipo de moeda

2002.
INVESTIDORES
A participação do capital estrangeiro foi bastante

significativa no período 1995-2002, atingindo 53% do
total arrecadado com todas as desestatizações
realizadas no Brasil.
As empresas nacionais responderam por 26% da

receita, cabendo 7% às entidades do setor financeiro
nacional, 8% às pessoas físicas e 6% às entidades de
previdência privada, como pode ser visto no quadro a
seguir.
Tabela 5: Resultado de Venda por Investidor

2002.
INFORMAÇÕES SETORIAIS
O quadro a seguir mostra os valores

arrecadados com a privatização de empresas nos
setores industrial e de infra-estrutura/serviços, bem
como o resultado dos leilões de participações
minoritárias.
Tabela 6: Valores arrecadados com a

privatização por setor

2002.
O quadro a seguir mostra o resultado setorial

dos leilões de privatização e a dívida transferida ao
setor privado no período 1995-2002, no âmbito dos
programas federal e estadual.
Tabela 7: Resultado setorial dos leilões de

privatização e a dívida transferida ao setor privado

2002.
Petroquímica
Dando prosseguimento ao PND, o governo

federal concluiu a desestatização do setor petroquímico
com a venda de 12 participações acionárias da
Petroquisa e da Petrofértil.
O quadro a seguir mostra o resultado apurado.

PETRÓLEO
No âmbito do PND, foram realizadas duas

ofertas públicas globais de ações do Petróleo Brasileiro
S.A Petrobras. A primeira oferta ocorreu em agosto de
2000, quando foram vendidas as ações ordinárias que
excediam o mínimo necessário à manutenção do
controle acionário da Petrobras pela União.
A oferta realizada no Brasil inovou ao permitir

que os trabalhadores utilizassem parte do saldo de suas
contas no Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
(FGTS) em pagamento por ações da empresa.
O volume de recursos do FGTS mobilizado na

compra das ações foi significativo, alcançando US$ 898
milhões, correspondendo a 312.194 contas de
trabalhadores.
Na segunda oferta, realizada em julho de 2001,

foram vendidas 41 milhões de ações preferenciais
nominativas, 81% das quais colocadas no exterior.
O quadro abaixo mostra o resultado das ofertas

públicas da Petrobras:
MINERAÇÃO
Em maio de 1997, foi privatizada a Companhia

Vale do Rio Doce - CVRD, uma das maiores empresas
produtoras e exportadoras de minério de ferro do
mundo.
No leilão do controle da empresa, foram

alienadas 99 milhões de ações ordinárias nominativas,
correspondendo a uma arrecadação de US$ 3.131
milhões. A oferta aos empregados totalizou US$ 167
milhões.
Em março de 2002, foi realizada a operação de

oferta pública global de ações ordinárias da CVRD
sendo alienadas 78 milhões de ações ordinárias,
correspondendo a 31,5% do capital votante da CVRD.
Nessa oferta foram aceitos recursos do FGTS no

pagamento de ações. O volume de vendas utilizando
esses recursos foi de US$ 428 milhões, correspondendo
a 729.078 contas de trabalhadores.
O quadro a seguir mostra o resultado de venda

na área de mineração:
Estado brasileiro e a privatização das

empresas estatais
Seguindo as tendências mundiais de

globalização da economia e de eliminação de barreiras
à produção, o Brasil busca inserir-se nesse processo de
transformação por meio da promoção do
desenvolvimento via descentralização, flexibilização,
desburocratização e reorientação das atividades do
setor público. É nesse contexto que se situa o Programa
Nacional de Desestatização (PND) brasileiro.
A necessidade de privatizar empresas públicas

decorre da crescente demanda da sociedade por
programas de bem-estar e da exagerada importância
dada ao Estado, no passado, como balizador do
processo de desenvolvimento, o que exigiu receitas
fiscais cada vez maiores. Some-se a isso a estrutura
extremamente sobrecarregada do setor público
brasileiro, com um passivo estimado em algo como R$
200 bilhões. Além do mais, a escassez de recursos e a
má administração das empresas públicas, em
decorrência da utilização de técnicas gerenciais
ultrapassadas ou desconexas e de administrações de
cunho político, impõem-lhes um ritmo de gestão pouco
eficiente e com baixo nível de produtividade.
Isso, no entanto, é uma decorrência natural do

modelo de crescimento adotado no país, nas décadas
de 60 e 70, o qual associava o setor produtivo à
presença do Estado, seguindo a dinâmica do processo
de acumulação dentro do que se conhece como
crowding in. Criou-se forte dependência da iniciativa
privada em relação ao Estado e o paradigma de que
estaria a seu cargo todo o investimento preciso à
ampliação e à manutenção da infra-estrutura
necessária ao crescimento. Como resultado, surgiu um
Estado inchado e sem qualquer flexibilidade,
excessivamente controlador e burocrático. Aliado a
isso, esgotou-se a capacidade de poupança do governo,
comprometendo a sua capacidade de investimento, o
que o levou a um endividamento crescente ao longo
desses anos, culminando na crise fiscal que ora é
observada.
A reestruturação do setor público tornou-se uma

condição necessária, embora não suficiente, para a
retomada do processo de crescimento sustentado e a
manutenção da estabilidade econômica.
Um dos pilares desse processo está relacionado

com o estabelecimento de um novo padrão de parceria
entre a iniciativa privada e o Estado.
Como, historicamente, a origem da presença do

Estado brasileiro na atividade produtiva está associada,
além do já mencionado apoio à iniciativa privada, à
proposta de um rápido crescimento por meio da
industrialização, com sua falência, criou-se um gargalo
ao crescimento sustentado. Daí surgiu a percepção da
necessidade de privatizar empresas controladas direta
ou indiretamente pela União, bem como aquelas de
participação acionária minoritária.
Os serviços públicos podem passar para as mãos

da iniciativa privada ou pela venda dos ativos ou pela
concessão da exploração desses serviços. No primeiro Dica do
professor
caso, a privatização envolve duas vertentes. A primeira
é quando o mercado, no qual está inserida a empresa a Além da concessão,
há outras formas de
ser privatizada, opera em regime de concorrência. participação privada
na execução dos
Nesse caso, é o mercado quem define as regras. Por
serviços públicos, a
outro lado, há situações em que a empresa opera em saber,
arrendamento,
um contexto de monopólio. Isso sugere a necessidade prestação de
serviços, risco re-
de alguns mecanismos de regulação por parte do poder compartilhado,
concessão onerosa e
público. Nesse caso, diz-se que mesmo após a subconcessão.
privatização, o governo exerce algum controle,

orientado para o objetivo de assegurar e cuidar do
funcionamento apropriado da empresa monopolista.
Assim, pode-se dizer que o processo de privatização
coloca em ordem a divisão de tarefas entre governo e
iniciativa privada. No segundo caso, o poder público
permite (concede) a exploração do serviço pela
iniciativa privada.
Com isso em mente, foi criada a Comissão

Diretora do Programa Nacional de Desestatização
(CDPND), com o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) no papel de gestor, a
quem foi atribuída a contratação dos estudos

necessários à implementação do processo de
desestatização da economia brasileira.
Esse processo tem seguido etapas distintas ao

longo dos três últimos governos. Na primeira etapa,
procedeu-se à privatização daquelas empresas
inseridas no que se convencionou chamar de operação
hospitalar, ou seja, a devolução para a iniciativa
privada daquelas empresas que, devido a problemas de
diversas naturezas, foram absorvidas pela União por
intermédio do BNDES e de sua subsidiária BNDES
Participações (BNDESPAR). Uma etapa intermediária foi
inaugurada com a privatização daquelas empresas
Quer
saber mais? diretamente vinculadas ao setor produtivo, mas que,
desde a sua criação, foram consideradas empresas
O termo regulação estatais. Essa etapa iniciou-se no governo Collor de
faz referência a
diferentes Melo, com a venda da USIMINAS, em 1991. A terceira
procedimentos
utilizados pelo poder etapa, a ser consolidada no governo Fernando Henrique
público para intervir
na economia, Cardoso, além do processo de privatização stricto
afetando o
funcionamento dos sensu, caracteriza-se, ainda, pela ênfase dada às
mercados e a
alocação dos
concessões de serviços públicos à iniciativa privada.
recursos. De
maneira geral, pode
dizer-se que o
conceito de
Efeitos microeconômicos da privatização:
regulação engloba a
imposição de a regulação da economia pelo poder
limitações ao
funcionamento dos público
mercados.
Basicamente, a
regulação inclui a
reserva de Quando se transfere a propriedade de uma
atividades
produtivas, a fixação empresa pública para o setor privado, observa-se uma
de preços
administrados, as série de mudanças nas relações entre os seus
barreiras legais à
entrada ou saída dos
administradores e os acionistas. Em geral, essas
mercados, a
mudanças ocorrem na gestão da empresa porque a
exigência de
qualidade dos bens transferência de propriedade modifica a estrutura de
e serviços
comercializados, e incentivos que têm os seus administradores, o que, por
as restrições ao
regime de sua vez, altera o seu comportamento gerencial,
propriedade pelas
empresas. afetando o desempenho da empresa. Nesse sentido,
um tema que suscita vivo interesse diz respeito aos
possíveis efeitos que tem o novo tipo de propriedade
sobre a eficiência da empresa. Aqui, deve-se distinguir

entre eficiência produtiva e eficiência alocativa. Define-
se eficiência produtiva como a produção a custo
mínimo, e eficiência alocativa como a geração de
quantidades e preços ótimos, sob o ponto de vista da
alocação de recursos.
Desafortunadamente, no entanto, o debate atual

acerca da privatização de empresas estatais no Brasil
tem assinalado apenas formas de como as empresas
detentoras de algum poder de mercado podem
melhorar a sua eficiência produtiva, em detrimento de
uma discussão mais profunda que aborde aspectos
relativos à eficiência alocativa. Perde-se, portanto, a
oportunidade de explorar o trade-off entre os dois tipos
de eficiência. No caso de uma estrutura competitiva,
essa discussão carece de sentido, uma vez que a
ocorrência de eficiência produtiva implica eficiência
alocativa. Felizmente, espera-se que o debate acerca
da regulação da economia pelo poder público traga
esse tema à tona.
Em termos práticos, em uma economia

competitiva, haveria um sistema de incentivos que
obrigaria as empresas privadas a adotarem um
comportamento que assegurasse tanto a eficiência
produtiva quanto a eficiência alocativa. Infelizmente, no
entanto, na maioria das vezes, na estrutura industrial,
as forças competitivas são frágeis ou mesmo
inexistentes. Conseqüentemente, surge a necessidade
de que o Estado adote uma política de regulação que
influa no comportamento das empresas privadas,
estabelecendo para elas um sistema adequado de
incentivos que oriente suas decisões econômicas.
REGULAÇÃO POR AÇÃO/POR OMISSÃO
Em termos gerais, diz-se que a regulação da

atividade privada por parte do poder público se dá por
ação ou por omissão. No primeiro caso, o Estado regula

ativamente quando exerce algum tipo de controle
direto sobre o funcionamento de uma empresa ou de
um determinado mercado, por meio da fixação de um
preço, da fixação da taxa interna de retorno sobre o
capital, do estabelecimento de barreiras à entrada ou
saída de empresas. O segundo caso decorre da
ausência de regulação ou, talvez, por meio da
desregulação. Ora, ainda nesse caso, o Estado estaria
regulando ao permitir a concorrência no mercado e
proporcionar um marco jurídico e econômico que
induza a decisões privadas consistentes com os
interesses dos usuários. Existem aqueles que se
referem à regulação em um aspecto bem restrito,
excluindo uma política de defesa da concorrência.
Alegam que o mercado sempre será ineficiente. Isto
porque, segundo eles, ou a) os mercados nunca são
competitivos, ou b) certas características do mercado
conduzem a alocações não-eficientes dos recursos.
Nesse sentido, seria custoso manter uma política

de defesa da competição porque esta simplesmente não
existe. No primeiro caso, tomam o exemplo de empresas
cartelizadas, em que estas fazem conluios no sentido de
estabelecerem um preço mais alto do que aquele que o
iguale à receita marginal. Nesse caso, não haveria
necessidade de regulação (por exemplo, pela fixação de
preços máximos de venda), mas de leis que evitassem
esse tipo de comportamento estratégico por parte das
empresas. No segundo caso, um produtor monopolista
maximiza lucro igualando receita marginal ao custo
marginal. Se existirem rendimentos crescentes de escala
para o nível de demanda usual, o preço resultante será
superior ao preço competitivo e, portanto, a alocação de
recursos será não-eficiente. Argumenta-se, em
decorrência disso, que esse comportamento é inerente ao
monopólio e, portanto, a única coisa a fazer é estabelecer
incentivos à entrada. Em ambos os casos, há exemplos

de políticas de defesa da concorrência, consumidores.
Um exemplo ilustrativo é dado pela experiência

mexicana de privatização. Durante a década de 80, dois
setores importantes da economia mexicana
(telecomunicações e indústria de caminhões) ofereciam
serviços de pouca qualidade e cresciam a taxas pouco
atrativas. Com isso, em 1989, o governo introduziu
reformas para a reestruturação desses setores.
Apesar das tarifas entre US$ 600,00 e US$

100,00 para a instalação de telefones, e da incidência
de um imposto de 60% (excisetax), um dos mais altos
do mundo, os usuários desses serviços esperavam de
um a dois anos para terem seu telefone instalado. Por
isso, as reformas, nesse setor, visaram principalmente
à privatização da TELMEX, com a venda de 51% das
ações possuídas pelo Estado.
No setor de transportes rodoviários, além da

desregulamentação da indústria de caminhões, um dos
principais objetivos foi a criação dos fundos para a
manutenção de rodovias, bem como de um programa
de inspeção de emissão de gases poluentes.
Em decorrência de uma série de arranjos

institucionais, a privatização da TELMEX ocorreu mais
rapidamente do que o previsto. Isso melhorou a
distribuição dos impostos sobre telecomunicações,
rebalanceando-os entre as ligações locais e de longa
distância.
Além disso, houve a renegociação de contratos

de trabalho e a redução das funções operacionais da
Secretaria de Ciência e Tecnologia (SCT), equivalente a
um ministério de comunicações e transporte, com a
criação de uma nova agência pública orientada para o
comércio, o que permitiu ao ministério concentrar-se

nos problemas regulatórios.
Com isso, a TELMEX expandiu o número de

linhas em serviços a uma taxa de 12% ou mais ao ano,
entre 1991 e 1993, e a cobertura telefônica passou de
5,6 linhas por 100 habitantes, em 1988, para 8,7 linhas
por 100 habitantes, em 1993, atingindo a meta de dois
telefones públicos por 1000 habitantes. Os preços
médios cresceram abaixo da inflação em conseqüência
do ajuste e do rebalanceamento efetuados antes da
privatização, reduziu-se sensivelmente o subsídio aos
serviços locais, antes sob os auspícios da renda gerada
pelos serviços de longa distância. Não obstante, o
segmento não-residencial, ainda em 1994, continuava
subsidiando os usuários residenciais.
Como resultado da privatização, tanto o governo

quanto os investidores privados realizaram ganhos. Até
1993, o governo obteve receitas da ordem de U$ 7,75
bilhões, sendo U$ 6,0 bilhões por conta da venda da
holding da TELMEX e US$ 1,75 bilhão sob a forma de
impostos sobre telefonia, Imposto de Renda, entre
outros impostos e taxas. Houve significativa melhora na
produtividade do trabalho, enquanto que os serviços
em rede (network) cresceram 42%, entre 1991 e 1993:
o número de trabalhadores passou de 12 por 1000
linhas, em 1988, para 7 por 1000 linhas, em 1993.
No segmento de cargas, o governo negociou um

pacto com a associação dos transportadores de carga,
em julho de 1989, dando início, assim, à
desregulamentação desse setor. Em seguida, o governo
publicou decreto eliminando algumas restrições à
entrada de outras empresas no setor, abandonando a
noção de que a operação do transporte de carga
deveria funcionar sob a forma de concessão.
Por último, em janeiro de 1990, o governo

publicou em decreto a tarifa-teto e permitiu aos
caminhoneiros cobrarem seus próprios preços, desde
que observada tal tarifa.
Como resultado, pôde-se observar a emissão de

51 mil permissões federais, em agosto de 1990, sendo
que 30 mil foram para novas entradas e 14 mil para
operadores considerados anteriormente ilegais. Com a
queda das tarifas, algo em torno de 23%, entre 1987 e
1994, os serviços melhoraram em freqüência, acesso e
velocidade de atendimento aos pedidos. Os preços mais
flexíveis dos transportes rodoviários e ferroviários
aumentaram a competição no transporte industrial e
reduziram os custos de transportes da economia como
um todo.
PROGRAMA NACIONAL DE DESESTATIZAÇÃO
Oficialmente, a Comissão Diretora do Programa

Nacional de Desestatização (CDPND) buscou selecionar,
para entrar no programa de privatização, aquelas
empresas cujas desestatizações devessem ser
efetuadas imediatamente, em função de sua natureza
industrial.
No entanto, pode-se argüir que a principal razão

pela qual o programa de privatizações começou pela
USIMINAS decorre de razões políticas. De fato, iniciar o
processo com uma empresa de tal porte sugere firmeza
política por parte do governo em fazer funcionar o
programa. Assim, foram recomendados à Presidência
da República três setores, a saber, siderurgia,
petroquímica e fertilizantes.
No setor de siderurgia, a predominância estatal

era absoluta. Apenas a produção dos aços especiais e
não-planos, ressalvado o caso dos aços inoxidáveis,
produzidos pela ACESITA, estatal controlada pelo Banco

do Brasil, era controlada por empresas privadas.
Na petroquímica, a principal ação estatal dava-

se por meio da PETROQUISA, que controlava as
principais produtoras de insumos (a COPESUL e a PQU)
e tinha participações significativas na COPENE e na
SALGEMA, além de deter participações minoritárias em
uma infinidade de pequenas empresas cujo controle
acionário era compartilhado com sócios privados. No
setor de fertilizantes, a ação do Estado se faria por
meio da PETROFÉRTIL, que controlava toda a produção
de insumos básicos nitrogenados (NITROFÉRTIL e
ULTRAFÉRTIL) e boa parcela dos insumos fosfatados
(FOSFÉRTIL, ICC e GOIASFÉRTIL).
Partindo dessas informações e baseada nas

recomendações de consultores independentes, a
CDPND decidiu privatizar cada uma das siderúrgicas por
vez; ordenar a privatização das empresas
petroquímicas por pólo, mas vendendo cada empresa
separadamente; e privatizar as empresas de
fertilizantes individualmente. O argumento para a
adoção dessa estratégia decorreu da hipótese de que
as eventuais possibilidades de sinergias que existissem
entre empresas seriam identificadas pelos investidores
e poderiam ser atingidas de forma autônoma após o
processo de privatização.
EXERCÍCIO 1
No que diz respeito ao histórico das privatizações,

relacione devidamente as colunas abaixo:
( ) Foi conferida maior prioridade à privatização.

Foram incluídos, na privatização, os setores
(1) Período de 1990-1994 elétrico, financeiro e as concessões das áreas de
transporte.
( ) Este período caracterizou-se por pequena
participação do investidor estrangeiro
( ) Esforços concentrados na venda de estatais
produtivas, pertencentes a setores estratégicos.
(2) Período de 1995-2002 Instituição do PND.
( ) A participação do setor estrangeiro foi bastante
significativa neste período
EXERCÍCIO 2
Identifique, abaixo, as moedas utilizadas nos processos

de privatização:
( A ) Dívidas securitizadas;
( B ) Debêntures da Siderbrás;
( C ) Certificados de Privatização;
( D ) Obrigações do Fundo Nacional de Desenvolvimento;
( E ) Todas as respostas acima estão corretas.
EXERCÍCIO 3
A privatização da Petrobrás é um tema muito polêmico.

Apresente argumentos favoráveis e desfavoráveis a
este processo.
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EXERCÍCIO 4
Analise a relação entre o estado brasileiro e a

privatização das empresas estatais, com ênfase no
Programa Nacional de Desestatização.
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RESUMO
Vimos até agora:
 O principal fator que transformou a figura do

Estado Interventor em Estado Fiscalizador –
atividade exercida por meio das Agências
Reguladoras, foi o da imperiosa necessidade
de modernização e expansão dos serviços,
universalização, impossível diante da falta de
recursos estatais;
 A partir de um histórico das privatizações de

1990 à 1994, o governo com essas alienações
aumentou a receita e, as chamados “moedas de
privatização” foram muito utilizados como
meio de pagamento em decorrência da
prioridade dada pelo Governo ao ajuste fiscal;
 A partir do histórico de 1995 à 2002, contata-

se que iniciou uma nova fase da privatização,
em que os serviços públicos começam a ser
transferidos ao setor privado, sendo incluídos
os setores elétrico, financeiro e as concessões
das áreas de transporte, rodovias, saneamento,
portos e telecomunicações, e, houve redução

da utilização de “moedas de privatização” e
aumento do ingresso de moeda corrente
nacional;
 A reestruturação do setor público tornou-se

uma condição necessária, embora não
suficiente, para a retomada do processo de
crescimento sustentado e a manutenção da
estabilidade econômica, tendo o
estabelecimento do novo padrão de parceria
entre a iniciativa privada e o Estado;
 O debate atual acerca da privatização de

empresas estatais no Brasil tem assinalado
apenas formas de como as empresas
detentoras de algum poder de mercado
podem melhorar a sua eficiência produtiva,
em detrimento de uma discussão mais
profunda que aborde aspectos relativos à
eficiência alocativa.
5
AULA
Privatização e
Concessão – Parte II
Koffi Amouzou
No Brasil, o início da globalização, que coincidiu com grandes

crises no setor financeiro mundial devido aos problemas com
países como o México, a Rússia e a Argentina, trouxe severas
restrições de crédito ao governo, obrigando-o a traçar políticas
cada vez mais restritivas e culminando com a Lei de
Responsabilidade Fiscal e as metas de superávit primário cada vez
mais altas, provocando a redução dos investimentos
governamentais e, por conseqüência, provocando gargalos
Apresentação
imensos para o crescimento do país. Neste contexto, onde os

governos federal, estaduais e municipais atravessam a escassez
de recursos e, onde, mesmo a infra-estrutura existente carece de
manutenção adequada e a sociedade e os setores produtivos
clamam pelo crescimento da economia, com a conseqüente
criação de mais empregos e melhores serviços, estando o setor
privado nacional agora forte, engajado e com mentalidade
adequada, as privatizações e concessões se tornam uma
alternativa extremamente atrativa para o Estado.
São, portanto, temas tratados nesta disciplina: Privatização das
Empresas Estatais - Concessão dos Serviços Públicos de
Distribuição - Privatização e Regulação do Setor Público - Os
Benefícios Diretos das Privatizações e das Concessões.

Objetivos
capaz de:
 Oferecer uma visão de conjunto dos benefícios e das críticas da

privatização, abordando conteúdos instrumentais para o
processo de privatização e concessão dos serviços públicos de
distribuição;
 Conhecer os impactos e os benefícios da privatização no caso
específico do setor de saneamento básico.
Aula 5 | Privatização e Concessão – parte II 96
Concessão de serviços públicos no Brasil
O serviço público pode ser definido como toda

atividade material exercida pelo poder público, direta
ou indiretamente, mediante delegação, com a
finalidade de satisfazer às necessidades coletivas sob o
regime do direito público, caracterizado pela
subordinação do interesse particular ao interesse
coletivo. Assim, a prestação de serviço público pode ser
centralizada quando o poder público a realiza por meio
de suas próprias repartições, em seu nome e sob sua
exclusiva responsabilidade ou descentralizada com a
transferência da titularidade do serviço, outorgada, por
lei, às autarquias ou outras entidades paraestatais, ou
simplesmente com a transferência da execução do
serviço, delegada a particulares, por ato administrativo
bilateral (contrato de concessão) ou unilateral
(permissão ou autorização).
Nesse sentido, a privatização pela concessão de

serviços públicos, diferentemente da venda direta de
ativos, não suprime o controle do Estado sobre a
atividade em questão. O governo passa a determinar as
diretrizes e fixar as regras gerais, enquanto que a
produção dos serviços fica a cargo do agente
concessionário que, pela orientação atual, deverá ser
da iniciativa privada. Isso permite que esta última
exerça atividades produtivas historicamente
desempenhadas pelo Estado e que este, tendo sua
capacidade de investimento recuperada, ocupe-se de
suas funções clássicas.
OBJETIVOS DAS LEIS DAS CONCESSÕES

BRASILEIRAS
Além dessa característica, liberar o governo para

o exercício de atividades de cunho mais social, a
concessão traz alguns efeitos indiretos, uma vez que a
iniciativa privada tem maior flexibilidade na gestão de

seus empreendimentos e um nível de eficiência interna
muito mais elevado.
Assim, a Lei das Concessões brasileira objetiva:
 Fixar as bases para a delegação da prestação

de serviços públicos no Brasil;
 Por meio da permissão para formação de
consórcios, abrir a possibilidade de
participação do capital externo na prestação
de serviços públicos;
 Por meio da renovação das concessões
mediante licitações, permitir a rotatividade
dos concessionários;
 Eliminar os subsídios governamentais,
impondo ao concessionário o risco
empresarial.
Em termos concretos, a lei direciona-se

principalmente aos setores de infra-estrutura e serviços
de saneamento. No que concerne à infra-estrutura, a
proposta objetiva alcançar três setores básicos:
elétrico, transporte e telecomunicações. A intenção é
ampliar a capacidade instalada nessas áreas e oferecer,
com isso, serviços de melhor qualidade ao menor custo.
Quanto ao setor saneamento, a proposta propõe
alcançar principalmente os serviços de água e esgoto.
Importante
O setor elétrico conta hoje com uma capacidade No setor elétrico, as

de geração instalada de 54 mil MW e uma rede de medidas provisórias
foram convertidas
distribuição equivalente a 1,6 milhões de quilômetros. em leis, em março
de 2004: a primeira
O consumo de energia elétrica no Brasil que, em 1994, (10.847) que
autoriza a criação da
foi de 226 TWh, conforme projeções do próprio EPE (Empresa de
Pesquisa
governo, deve alcançar algo em torno de 353 TWh, em Energética), a
segunda (10.848),
2004, o que equivale a um crescimento para o período muda a forma de
comercialização da
de aproximadamente 56%, em decorrência do energia elétrica.
crescimento médio anual projetado de 4,4%, entre
1995 e 1999, e de 4,9%, entre 2000 e 2004. Com essa
perspectiva, o governo federal vem trabalhando no

sentido de melhorar a performance do setor por meio
da ampliação e revisão de concessões já existentes (ver
quadro a seguir).
No que se refere ao setor transporte, a proposta

do governo amplia as opções de investimentos
privados, pois abre espaço para que atuem de forma
mais intensa em transporte ferroviário, rodoviário,
portuário, aeroviário e em infra-estrutura aeroespacial.
Quadro 1: Concessões a Serem Extintas e

Licitadas
Usina Hidrelétrica Potência Investimento

Potência (KW) (US$ mil)
Apiacás 19 000 35 000
Caiabis 30 000 50 000
Capim Branco 210 000 780 000
Rosal 55 000 70 000
Itapebi 375 000 575 000
Pedra do Cavalo 300 000 500 000
Salto da Divisa 541 000 800 000
Serra Quebrada 1 328 000 1 500 000
Cachoeira Porteira 714 000 1 200 000
Santa Isabel 2 200 000 2 900 000
Anta 16 000 30 000
Sapucaia 300 000 470 000
Simplício 180 000 390 000
Cana Brava 495 000 500 000
Foz de Bezerra 300 000 444 000
São Domingos 200 000 326 000
Peixe 1 106 000 805 000
Pueiras 600 000 697 000
Lajeado 800 000 722 000
Estreito 1 328 000 1 039 000
Marabá 2 070 000 2 296 000
Pedra Branca 768 000 970 000
Belém 477 000 590 000
Itamotinga 288 000 515 000
Itaocara 210 000 280 000
São Fidélis 123 000 153 000

Piraju 119 000 150 000
Ourinhos 48 400 151 000
Ilha Grande 1 320 000 2 378 000
Capanema 1 200 000 484 000
Franca Amaral 33 000 40 000
Belém 477 000 590 000
Total 17 753 000 21 840 000
Fonte: Brasil (1995b)
Por sua vez, a exploração do segmento de

transporte ferroviário está dividida entre três empresas Importante
públicas: Rede Ferroviária Federal (RFFSA), cujo

A extinção da
controle acionário pertence à União; Ferrovias Paulistas
concessão do serviço
S.A. (FEPASA), controlada pelo governo do estado de público não pode
colocar em risco a
São Paulo; e Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), que continuidade de sua
prestação, que é o
tem também o governo como acionista majoritário. princípio norteador
da atividade do
Além disso, existem três empresas atuando na serviço público.
Então, o Estado
construção de ferrovias, sob a forma de concessão. deverá assumir o
papel de titular do
serviço público,
conforme a
Dessas, apenas uma tem como concessionário determinação do art.
175 da Constituição
um grupo privado (FERRONORTE). As outras duas estão
Federal.
sob o controle do governo do estado do Paraná
(FERROESTE) e do governo federal (Ferrovia Norte-
Sul). Isso, no entanto, está longe de suprir a demanda
por transporte ferroviário. Com efeito, conforme
estimativas da RFFSA, a demanda por corredores
ferroviários, para 2001, gira em torno de 69 bilhões de
toneladas quilômetro útil, o que significa, apenas nas
linhas-tronco, um investimento da ordem de US$ 736
milhões (ver quadro 2 a seguir).
Quadro 2: Investimentos em Corredores

Ferroviários
Corredores Ferroviários Investimento (US$

mil)
Rio de Janeiro/Belo Horizonte 324 000
Rio de Janeiro/São Paulo 186 000
Paranaguá 111 000

São Paulo / Porto Alegre /
115 000
Uruguaiana
Total 736.000
Fonte: Presidência da República/SAE, 2002
No que concerne ao Programa de Concessões de

Rodovias Federal (PROCOFE), já se encontram em fase
final de licitação trechos que somam um total de 841
km, com investimentos privados esperados da ordem
de US$ 1,22 bilhão. Em uma segunda fase, o PROCOFE
cobrirá 15 mil km de rodovias, envolvendo recursos da
ordem de US$ 6,78 bilhões.
Quanto aos transportes urbanos, a sua

exploração ou terceirização está a cargo dos
municípios, com exceção dos trens metropolitanos, que
são explorados pelos estados ou pela União. No caso
dos serviços de transporte coletivo urbano por ônibus,
são exercidos em quase 95% pelo setor privado, via
concessão municipal.
No setor portuário, a demanda de recursos para

infra-estrutura e aparelhamento, até o ano 2000, está
estimada em algo próximo de US$ 1 bilhão. Nesse
setor, a perspectiva do governo, que até o momento
investiu US$ 200 milhões, é investir mais US$ 50
milhões, deixando à iniciativa privada complementar
tais investimentos, algo em torno de US$ 750 milhões.
No segmento aeroespacial, por meio do

Ministério da Aeronáutica, o governo brasileiro tem
incentivado as empresas privadas a explorarem

aeroportos e terminais de carga, inclusive no que se
refere à infra-estrutura. Além disso, tendo em vista a
Política Nacional de Desenvolvimento das Atividades
Espaciais (PNDAE), o governo também abriu espaço
para a participação privada em sua implantação e
operação como, por exemplo, no Centro de Lançamento
de Alcântara, no estado do Maranhão. Contudo, a falta
de clareza quanto à forma de parceria e a ausência de
empresas privadas detentoras de tecnologias que as
habilitem a participar do processo têm dificultado
sobremaneira a implementação do programa.
No que tange aos serviços de telecomunicações,

Importante
a sua demanda no Brasil tem-se apresentado de forma
dicotômica. De um lado, encontra-se boa parte da
A Política Nacional
população e a maioria das micro e pequenas empresas de Desenvolvimento
das Atividades
que, via de regra, tem baixo nível tecnológico. De outro Espaciais (PNDAE)
estabelece os
lado, existe um grupo de pessoas pertencentes às objetivos e as
diretrizes que devem
classes de alta renda e grandes empresas que nortear as ações do
Governo brasileiro
trabalham com tecnologia de ponta. Esses dois últimos voltadas à promoção
do desenvolvimento
segmentos exercem forte pressão por serviços de
das atividades
telecomunicação mais sofisticados, enquanto que os espaciais de
interesse nacional.
dois primeiros grupos buscam, apenas, acesso aos
serviços básicos. Em termos gerais, a demanda urbana
estimada por serviços de telecomunicação exige que o
atendimento individualizado passe dos 12,4 milhões de
acessos observados em 1994 para algo em torno de 23
milhões em 1998, dos quais 3 milhões deverão ser
destinados ao segmento de menor renda. De igual
modo, deverá ser triplicado o atendimento à demanda
de telefonia rural, passando dos 230 mil acessos
existentes em 1994 para 700 mil em 1998.
Planeja-se, além disso, duplicar o atendimento à

população por meio de telefones públicos, passando-se
de pouco mais de 300 mil em 1994 para 600 mil em
1998. Como a capacidade de investimento das
empresas do setor é de apenas 60% das necessidades,
é intenção do governo complementar a formação de

capital com a participação privada, em parcela
equivalente à diferença.
Por sua vez, no que concerne ao segmento de

saneamento básico, existe uma necessidade de
investimentos estimada em US$ 21 bilhões, sendo US$
6 bilhões para abastecimento de água e US$ 15 bilhões
para esgotamento sanitário. Para viabilizá-los, o
governo aposta na descentralização e no envolvimento
do capital privado como componentes da nova ordem
institucional.
OS BENEFÍCIOS DA PRIVATIZAÇÃO - O CASO DO

SETOR DE SANEAMENTO BÁSICO
O setor de saneamento constitui uma rara

Importante
oportunidade de testar, com métodos baseados na
A forma mais comparação contra factual, os impactos da privatização
comum de
participação de no bem-estar dos indivíduos de baixa renda. Isto
empresas privadas
na prestação do ocorre, pois seus serviços estão intimamente ligados às
saneamento básico
dá-se na forma de
necessidades básicas de higiene e saúde da população
concessionária
pobre e sua estrutura de propriedade (privada ou
municipal, em
substituição à pública) apresenta variação considerável no tempo e no
empresa estadual.
Utilizando assim, a espaço, permitindo a construção de grupo de
celebração de
contratos de tratamento e de controle.
concessão
diretamente com os
Municípios, após
processo licitatório. Há três motivos que justificam a escolha da
O sucesso de
qualquer modelo de mortalidade infantil, entre outros indicadores sociais
concessão à
iniciativa dependerá
como variáveis de análise. Primeiramente, a
da estrutura tarifária
mortalidade infantil é um problema de grande
adotada e do
aparato regulatório relevância na agenda social de grande parte dos países
que a aplicará.
(PINTO, V. C. A do mundo, como evidencia a inclusão de sua drástica
Privatização do
Saneamento Básico. redução como um dos oito “objetivos do milênio” a
2003)
serem perseguidos por todos os países da Organização
das Nações Unidas.
Em segundo lugar, a mortalidade infantil está

intimamente ligada às condições de acesso a serviços
adequados de água e esgoto. As crianças, por

possuírem sistemas imunológicos mais fracos e terem
menor conhecimento sobre como evitar riscos de
contaminação por doenças transmissíveis pela água,
sofrem mais com a falta de serviços de saneamento
adequados. Neste sentido, cumpre notar que as
doenças transmissíveis pela água estão entre as
maiores causas de mortalidade infantil, sendo que
somente a diarréia é responsável por 15% das mortes
de crianças de todo mundo. Sobre isto, Alves e Belluzzo
(2004) apresentam evidência econométrica de que o
acesso à rede geral de esgoto tem significativos
impactos na redução da mortalidade infantil no Brasil.
Em terceiro lugar, já existe evidência

econométrica de impactos significativos da privatização
do saneamento na redução da mortalidade infantil na
Argentina (Galiani, Gali e Schargrodsky, 2005). Isto
possibilita a comparação dos impactos da
desestatização brasileira com a do país vizinho e,
conseqüentemente, permite que algumas lições acerca
da importância dos aspectos regulatórios do processo
de privatização sejam inferidas. Por esta razão, o
presente artigo persegue a comparabilidade entre os
trabalhos através do uso da mesma técnica de
estimação, privatização dos serviços de água sobre
dados municipais de qualidade da água coletados pelo
Sistema Nacional de Informações sobre o Saneamento
– SNIS em 2000. Este órgão coleta informações acerca
dos padrões de qualidade da água estabelecidos na
Portaria nº 36 do Ministério da Saúde.
São analisados dois indicadores da qualidade da

água: a porcentagem de amostras de água com
turbidez e presença de coliformes fecais acima do
padrão estabelecido pela Portaria nº 36 do Ministério da
Saúde.
CRÍTICAS AO PROGRAMA DE PRIVATIZAÇÃO E

CONCESSÃO NO BRASIL
Como foi apontado anteriormente, o programa
Importante de privatizações é considerado um elemento essencial

no ajuste fiscal brasileiro porque, de um lado, gera
Discorre sobre os receitas de capital que complementarão as receitas
aspectos que
implicam na correntes e, de outro, reduz as NFSP.
privatização, faz
uma retrospectiva
do que está
envolvendo a Existe, no entanto, um problema adicional à
preocupação do
Direito administração do déficit do setor público e que diz
Administrativo e
descreve as fases
respeito ao seu tamanho, porque o balanço
em que o serviço
convencional do setor público, diferentemente do setor
público tem
passado. Comenta a privado, contém apenas ativos e obrigações
privatização nos
Estados americanos. negociáveis. Por exemplo, o que dizer dos direitos
Ressalta as
características e minorais da União, das propriedades governamentais,
diferenças entre a
privatização e dos investimentos em capital humano, do valor
concessão pública.
Critica a forma em presente das receitas esperadas? E, do lado das
que o patrimônio é
transferido na obrigações, o que dizer, em contrapartida com as
privatização do
serviço público
receitas esperadas, das aposentadorias e de programas
brasileiro, que
sociais? O que dizer, ainda, das dívidas representadas
deverá ser
privatizado tanto a pelo passivo da União, de estados e de municípios,
parte ativa como a
passiva. como as dívidas trabalhistas e o Fundo de
Delgado, José Compensação das Variações Salariais (FCVS)?
Augusto.
Privatização versus
Concessão. Boletim
de Direito Entretanto, mesmo abstraindo-se os evidentes
Administrativo. São
Paulo, v.12, n. 10, problemas de medição do déficit público, existem
p. 639-647, Out.
1996.
controvérsias acerca das possibilidades de o programa
de privatizações gerar recursos capazes de melhorar as
finanças do Estado, embora seja incontestável sua
utilidade como complemento das receitas.
De um lado, há autores defendendo a idéia de

que sendo uma empresa estatal uma despesa de
investimento, a sua venda significa a renúncia ao
direito a um fluxo futuro de rendas que ela pode gerar.
Nesse sentido, a alienação de uma empresa (lucrativa)
deverá ter efeitos não apenas no presente, quando, em
virtude da entrada de receitas em moeda corrente,

haverá uma redução imediata das NFSPs, mas também
no futuro, quando o governo não poderá contar com o
fluxo de dividendos gerado pela mesma, o que torna
limitado o efeito positivo das privatizações.
Esse argumento aponta na direção da

manutenção do que se convencionou chamar
patrimônio público, em uma formidável confusão entre
estoque e fluxo. Para os defensores desse argumento, a
privatização de empresas estatais em nada alterará a
postura fiscal do governo, pelo fato de a alienação de
ativos e/ou a concessão de serviços públicos à iniciativa
privada não alterar o seu patrimônio líquido, pois, ao
financiar os gastos públicos correntes com as receitas
de privatizações, o governo estará sinalizando maiores
déficits no futuro. Todavia, esse pressuposto tem bases
frágeis, já que, mesmo que os recursos oriundos das
privatizações fossem utilizados em despesas correntes
o que, em si, é um contra-senso, com o programa de
privatizações, as finanças governamentais deverão
sofrer efeitos positivos, uma vez que a alienação de
empresas estatais e/ou a concessão de serviços
públicos ao setor privado afetarão a administração de
setores produtivos da economia que, por sua vez,
deverão ter efeitos fiscais ponderáveis, em virtude de
aumentos de produtividade decorrentes de melhorias
tecnológicas e de outras melhorias microeconômicas.
Do ponto de vista fiscal, portanto, os principais

efeitos do programa de privatizações deverão ser:
 O governo, ao se desfazer de um ativo

representado pela participação em uma
empresa ou pela sua propriedade, altera o
fluxo líquido esperado de suas receitas, com o
sinal do fluxo dependendo do resultado econômi
co da sua gestão sob administração estatal.

Se a empresa, antes da privatização,
apresentar prejuízo sistemático, o fluxo
líquido esperado será positivo. Caso
apresente lucro, o governo estará abrindo
mão de uma renda. Nesse caso, para que a
sua privatização seja considerada uma boa
opção do ponto de vista fiscal, é necessário
que leve a uma reestruturação do setor ao
qual pertença, de sorte a proporcionar uma
melhora relativa da capacidade de gerar
tributos ao governo;
 Em troca dos ativos reais e da venda dos

Dica do
professor direitos de operar em um mercado protegido
principalmente no caso das concessões de
Agora sim serviços públicos, o governo obterá as
finalizamos o
assunto das seguintes contrapartidas: I) uma receita
Privatizações e
Concessões. corrente, representada pelo recebimento de
Sugerimos que
releia as aulas 4 e 5, efetivo monetário; II) títulos da dívida
antes de ler a
próxima aula deste pública, o que representa uma diminuição da
caderno de
Economia e
dívida global e, em decorrência disso, uma
Mercado. Assim, redução de despesas futuras com o seu
poderá verificar suas
dúvidas e procurar serviço;
saná-las.
 Além disso, o Estado obtém benefícios fiscais

adicionais ao ceder um plano de
investimentos que não poderia efetivar,
embora fosse socialmente responsável por
ele.
Considerações finais
O último leilão de privatização da gestão Collor

foi realizado em 23 de outubro de 1992. Como uma
decorrência natural do processo de impeachment ao
qual foi submetido o então presidente da República pelo
Congresso Nacional, o novo governo anunciou extensas
mudanças no Programa Nacional de Desestatização.

Isso praticamente paralisou o programa até março de
1993, quando foi realizado o leilão que privatizou a
POLIOLEFINAS.
Apesar da retórica, as modificações introduzidas

no PND não alteraram a sua condução. As chamadas
moedas podres continuaram a ser usadas pelo seu
valor de face na compra de ações das empresas
privatizáveis; o programa continuou a ser coordenado
por um órgão colegiado cujos membros são indicados
pela presidência da República, com o BNDES como
gestor e com as mesmas responsabilidades anteriores;
as empresas privatizáveis continuaram a ser avaliadas
de acordo com o seu potencial de geração de caixa,
entre outras coisas. Quase nada de surpreendente
ocorreu desde então. Surpreende, no entanto, a atitude
da Presidência da República ao não compreender que
ampliar o universo de compradores é uma possibilidade
de gerar mais receitas do programa. Segundo Mário
Henrique Simonsen, da maneira como o programa está
sendo conduzido, não está atraindo “nem as poupanças
pulverizadas, nem os capitais externos” [Simonsen
(1995)]. No caso das poupanças pulverizadas, porque o
que está em jogo é o controle acionário das empresas.
No caso dos capitais externos, porque os lances têm de
ocorrer em intervalos de tempo extremamente curtos,
o que exige uma rapidez de decisão que dificilmente
pode ser comandada do exterior.
No entanto, em que pesem todos esses

problemas, o programa brasileiro de privatizações tem
sido exitoso em quase todos os sentidos. Em primeiro
lugar, até o momento gerou receitas apenas da venda
de ações e da transferência de dívidas da ordem de
US$ 13,2 bilhões. Se aí forem incluídas a poupança
gerada pelo não-pagamento dos juros das dívidas
resgatadas, além de outras receitas potenciais, como
redução dos correspondentes exigíveis, supõe-se que o

total das receitas deve atingir quantia muito maior.
Além disso, os efeitos da reestruturação das

empresas privatizadas já se fazem sentir. Com efeito,
Você sabia? como foi assinalado, empresas do porte da USIMINAS,

ACESITA e CELMA apresentaram, apesar do pouco
O processo de tempo decorrido desde suas respectivas privatizações,
privatização,
inaugurado no sensíveis melhorias operacionais e financeiras.
governo do
presidente Fernando
Collor de Mello,
ocorreu entre 1990 Isto, no entanto, não significa que a
e 1993 e atingiu oito
empresas, entre elas reestruturação em curso navegue em calmaria. De fato,
Cosipa, CSN e
Usiminas.
está ainda por começar a batalha da regulação, ou
regulação da economia brasileira — sem a qual não há
como esperar sensível melhoria nos resultados. Além
disso, como foi mencionado, para alguns o programa
brasileiro de privatizações carece de maior velocidade.
EXERCÍCIO 1
A Lei das Concessões brasileira objetiva:
( A ) Fixar as bases para a delegação da prestação de

serviços públicos no Brasil;
( B ) Por meio da permissão para formação de
consórcios, abrir a possibilidade de participação
do capital externo na prestação de serviços
públicos;
( C ) Por meio da renovação das concessões mediante
licitações, permitir a rotatividade dos
concessionários;
( D ) Eliminar os subsídios governamentais, impondo
ao concessionário o risco empresarial;
EXERCÍCIO 2
Do ponto de vista fiscal, os principais efeitos do

programa de privatizações deverão ser:
(A) O governo, ao se desfazer de um ativo

representado pela participação em uma empresa
ou pela sua propriedade, mantém inalterado o
fluxo líquido esperado de suas receitas, com o
sinal do fluxo dependendo do resultado econômico
da sua gestão sob administração estatal;
( B ) Em troca dos ativos reais e da venda dos direitos
de operar em um mercado protegido
serviços públicos, o governo obterá como
contrapartida uma receita corrente, representada
pelo recebimento de efetivo monetário;
( C ) Em troca dos ativos reais e da venda dos direitos
de operar em um mercado protegido
serviços públicos, o governo obterá como
contrapartida títulos da dívida pública, o que
representa um aumento da dívida global e, em
decorrência disso, um aumento de despesas
futuras com o seu serviço;
(D) O Estado deixa de obter benefícios fiscais
adicionais ao ceder um plano de investimentos
que não poderia efetivar, embora fosse
socialmente responsável por ele;
EXERCÍCIO 3
Indique os principais benefícios da privatização,

tomando como caso específico o setor de saneamento
básico.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
EXERCÍCIO 4
Apresente as principais críticas ao programa de

privatizações e concessão no Brasil.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
RESUMO
Vimos até agora:
 A privatização pela concessão de serviços

públicos, diferentemente da venda direta de
ativos, não suprime o controle do Estado
sobre a atividade em questão. O governo
passa a determinar as diretrizes e fixar as
regras gerais, enquanto que a produção dos
serviços fica a cargo do agente concessionário
que, pela orientação atual, deverá ser da
iniciativa privada;
 A concessão traz alguns efeitos indiretos,

uma vez que a iniciativa privada tem maior
flexibilidade na gestão de seus
empreendimentos e um nível de eficiência
interna muito mais elevado;
 A Lei das Concessões brasileira direciona-se

principalmente aos setores de infra-estrutura
e serviços de saneamento. No que concerne à
infra-estrutura, a proposta objetiva alcançar
três setores básicos: elétrico, transporte e
telecomunicações;
 Existem controvérsias acerca das

possibilidades de o programa de privatizações
gerarem recursos capazes de melhorar as
finanças do Estado, embora seja
incontestável sua utilidade como
complemento das receitas.
6
AULA
Modelos de Regulação
de Mercado
José Eduardo Filho
Apresentação
Nesta aula será identificado o conceito de mercado a partir das

visões: marxista, neoclássica, da escola austríaca de economia e
keynesiana. Ainda serão destacados os modelos de mercado e um
sistema de classificação deste através de um maior ou menor grau
de concorrência. Será apresentado, e contextualizado, a regulação
no cenário social brasileiro, bem como seus efeitos sobre os
setores de infra-estrutura na sociedade.

Objetivos
capaz de:
 Identificar as quatro grandes linhas analíticas, com diferentes

visões, que tratam do mercado;
 Entender que o mercado é o local, não somente físico, onde se
encontram os vendedores e compradores de determinados
bens e serviços;
 Estudar a regulação econômica como prática das imperfeições
de mercado para perseguir a eficiência econômica.
Aula 6 | Modelos de regulação de mercado 114
Mercado – o que é?
De acordo com o Dicionário do Pensamento

Social do Século XX (1996), o mercado é uma
instituição social na qual os indivíduos trocam
mercadorias que podem ser bens, recursos e serviços,
se utilizando dos recursos do papel-moeda, e que
requer a divisão social do trabalho e a propriedade
privada dos meios de produção (equipamentos, matéria
prima), que em última instância estabelece a referida
divisão social do trabalho.
De acordo com o Dicionário de Economia (1987),

“o mercado pode ser classificado em local, regional,
nacional e mundial. Entre os fatores que determinam o
alcance do mercado estão a escala de produção, as
características da mercadoria, a amplitude da
demanda, o grau e organização do comércio e o estágio
de desenvolvimento econômico e social” (p. 268).
Podemos identificar quatro grandes linhas

analíticas que tratam do mercado e que,
conseqüentemente, têm diferentes visões analíticas
VISÃO MARXISTA
Esta concepção considera o mercado um sistema

anárquico e marcado por sucessivas crises e tem como
referência a abordagem teórica do pensador alemão
Karl Marx1. Os marxistas consideram que a maneira
mercantil de troca do mercado, cujos bens são
produzidos por operários que vendem a sua força de
trabalho aos proprietários dos meios de produção
1
Karl Marx nasceu em 1818, em Trier (Prússia renana). Depois de ter terminado os seus estudos no Liceu
de Trier, Marx entrou na Universidade de Bona e depois na de Berlim; aí estudou direito e, sobretudo
história e filosofia. Em 1841, terminava o curso defendendo uma tese de doutoramento sobre a filosofia
de Epicuro. As concepções de Marx eram influenciadas pelo idealismo hegeliano. Sua obra é vasta
incluindo os campos da filosofia, economia e política. Apontou que a história da humanidade é a história
da luta de classes e defendeu que o capitalismo seria uma fase do desenvolvimento econômico da
humanidade, sendo suplantado pelo socialismo.
http://www.marxists.org/portugues/lenin/1914/11/karlmarx/index.htm. Acesso em 27 de fevereiro de 2007.
(capitalistas), faz com que os trabalhadores se tornem

alienados, gerando também um conflito de classes.
A crise se processa, por exemplo, na medida em

que “o dinheiro funciona como um nexo de pagamento
que separa a produção de mercadorias de suas
utilizações finais”, tornando as crises periódicas
(Outhwaite, Bottomore, 1996).
Os capitalistas que não estejam informados

acerca das demandas de consumo podem vender seus
produtos a preços de mercado que estejam abaixo de
seus valores. Tal processo poderia acarretar uma
grande desproporção entre oferta e demanda e uma
queda na taxa média de lucros, gerando, finalmente,
falência e desemprego. O agravamento da crise
acarretaria a ampliação do conflito de classes, ou seja,
entre trabalhadores e proprietários dos meios de
produção.
As tentativas de intervenção estatal para

minimizar o referido conflito, para alguns marxistas,
não seria capaz de debelar as crises e depressões. Para
esta visão, apenas com o fim da propriedade privada,
ou seja, com o fim do sistema de mercado é que
:: Economia
ocorreria a solução através de um amplo projeto de neoclássica:
planejamento econômico comandado pelo Estado

A economia
(Outhwaite, Bottomore, 1996). neoclássica é o que
se chama de
metateoria. Ou seja,
VISÃO NEOCLÁSSICA é um conjunto de
regras implícitas ou
de entendimentos
para a construção de
Ao contrário da concepção marxista, a visão teorias econômicas
satisfatórias.
neoclássica considera que o sistema de mercado Trata-se de um
programa de
funciona como um mecanismo que tende ao equilíbrio e pesquisa científica
que gera teorias
ao não-anárquico, na qual a lei da oferta e procura econômicas.
funciona de modo coordenado, tanto no que se refere

aos bens como o que diz respeito aos serviços.
Atualmente, a visão geral do equilíbrio de

mercados não é considerada nem mesmo por alguns
neoclássicos como uma explicação para o
funcionamento real do mercado, ou ainda como uma
possibilidade prática. Na realidade, hoje esta concepção
é entendida, sobretudo, como um arcabouço subjetivo
e teórico para efeito de análise, não se realizando na
prática efetiva de funcionamento dos mercados
(Outhwaite, Bottomore, 1996).
Seguindo as idéias de Adam Smith2, muitos

economistas neoclássicos como Alfred Marshall e Pareto
mediram os efeitos negativos da intervenção do Estado
na economia. Outros, como Pigou, economista de
Cambridge, criticaram o Laissez-Faire e defenderam a
intervenção do Estado na Economia para combater os
males do capitalismo. Era uma economia científica
muito ligada à política. Os neoclássicos introduziram na
teoria da procura e da oferta o conceito de utilidade
marginal. As preferências dos consumidores (utilidade)
são um dos fatores da procura de bens. Walras e
Schumpeter defenderam a idéia de que os mercados de
produtos, fatores de meios de produção e trabalho se
inter-relacionam num equilíbrio geral. O pensamento
econômico neoclássico tornou-se hegemônico no campo
da ciência econômica até ao aparecimento da crise de
1929 e da obra de Keynes3.
A variante keynesiana da economia neoclássica

busca explicar a falha macroeconômica do mercado,
sobretudo a depressão econômica, como uma falha da
2
Considerado o pai da teoria da economia moderna, nasceu em 1723, na Escócia. Ele freqüentou a
Universidade de Oxford e, nos anos de 1751 a 1764, ensinou filosofia na Universidade de Glasgow, onde
publicou seu primeiro livro, A Teoria dos Sentimentos Morais. Adam Smith foi o primeiro a lançar os
fundamentos para o campo da ciência econômica por meio da sua principal obra intitulada A Riqueza das
Nações, que pode ser considerado como a origem do estudo da Economia. Ele enfatizou que uma divisão
apropriada da mão-de-obra pela sociedade, com cada pessoa exercendo especificamente o que sabe fazer
melhor, seria a melhor forma de ampliar a produtividade e a riqueza de uma determinada sociedade.
Adam Smith criticou, também, a intervenção e as restrições do governo sobre a economia, apontando que
as economias planejadas eram um entrave para o crescimento.
3
http://www.esfgabinete.com/dicionario/?completo=1&conceito=ESCOLA_NEOCLÁSSICA. Acesso em
27 de fevereiro.
Lei de Say que aponta que a oferta cria a sua própria

demanda em um sistema de mercado livre. A
perspectiva keynesiana busca aliar programas
monetários e fiscais juntamente com planejamento
(OUTHWAITE, BOTTOMORE, 1996).
VISÃO DA ESCOLA AUSTRÍACA DE ECONOMIA

Quer
saber mais?
O principal representante desta corrente é o
economista Friedrich Von Hayek4. Considera que o
Segundo a
mercado funciona como um processo competitivo de WIKIPÉDIA, A Escola
Austríaca é uma
descoberta, processo que é colocado em movimento corrente do
pensamento
pelo grande número de planos e atividades de econômico que
defende uma menor
produtores e consumidores que estão inseridos na intervenção do
Estado na economia,
divisão social do trabalho (Outhwaite, Bottomore, tendo como base o
princípio de que
1996). quanto menor essa
intervenção, maior a
eficiência econômica
Esta concepção aponta que o processo de e,
conseqüentemente,
mercado é o resultado de todas as atividades de seus maior o bem-estar e
liberdade dos
participantes, não sendo, portanto, produto de um indivíduos que
compõe uma
único agente em particular. Na realidade, a expressão sociedade.
do mercado é um produto involuntário das ações dos

indivíduos que são movidos pelos seus interesses.
Desse modo, para a Escola Austríaca, não existe o
equilíbrio de mercado, na medida em o mercado é
dinâmico e obedece aos acontecimentos que ele mesmo
produz.
Enfim, esta concepção considera que o mercado

é um processo espontâneo e ordenado e, ao mesmo
tempo, não está sob o controle de um agente central.
As crises que ocorrem no mercado são na realidade
4
Friedrich August Von Hayek - Britânico de origem austríaca (1889-1992), era um defensor da corrente
neoliberal e crítico, portanto, do pensamento keynesiano, sendo contra a intervenção do Estado na
economia. Procurou explicar as crises cíclicas de superprodução, dando destaque ao papel dos fatores
bancários no processo recessivo.
Pela sua importância para o cenário econômico, ganhou, em 1974, o ‘Nobel de Economia’, juntamente
com outro economista Gunnar Myrdal.
As suas principais obras fora do campo econômico foram O caminho da servidão (anos 40), Os
fundamentos da liberdade (anos 50) e Direito, Legislação e Liberdade (anos 60/70).
www.insitutoliberal.org.br. Acesso em 25 de fevereiro de 2007.
conseqüências involuntárias da intervenção dos

governos (Outhwaite, Bottomore, 1996).
A VISÃO KEYNESIANA
A escola de pensamento econômico keynesiana

tem sua origem no livro escrito, em 1936, pelo
economista Keynes5, "Teoria Geral do Emprego, do Juro
e da Moeda". Rapidamente, muitos economistas se
"converteram" à nova escola, o que foi chamado de
revolução keynesiana.
A escola keynesiana se fundamenta no princípio

de que o ciclo econômico não é auto-regulador como
pensavam os neoclássicos, uma vez que é determinado
pelo "espírito animal" dos empresários. É por esse
motivo e pela ineficiência do sistema capitalista em
empregar todos que querem trabalhar que Keynes
defende a intervenção do Estado na economia6.
5
John Maynard Keynes - Nasceu em Londres, é um economista que elaborou uma ampla teoria econômica
para salvar o capitalismo da depressão em que se encontrava no início da década de 30 do século passado. De
1930 até 1936, ele publicou uma série de artigos e livros. O mais famoso deles foi Teoria geral do emprego, do
juro e da moeda procurando mobilizar seus colegas economistas e influenciar os políticos para que seguissem
sua receita. Keynes considerava que a crise decorria do fato de os empresários recusarem a investir na medida
em que não viam nenhuma perspectiva de retorno lucrativo no que aplicassem. O investimento, pois, dependia
sempre das expectativas futuras. O capitalista, para decidir-se, tinha que levar em conta a evolução e o
comportamento do mercado, quanto pagaria de salário, e qual seria o preço das matérias-primas necessárias à
produção. Havendo sérias dúvidas a respeito, ele optava por não correr o risco. Era preferível guardar o
dinheiro, entesourá-lo. A falta de investimento agravava as lutas sociais e as greves e as ameaças
revolucionárias. Keynes defendeu o crescimento do consumo, uma baixa taxa de juros, o crescimento dos
investimentos públicos, medidas que reconheciam como importante a intervenção do Estado. Nas
circunstâncias da década de 30 do século passado, caracterizada pela falta de demanda efetiva, Keynes pregou
a necessidade de o Estado tomar para si as rédeas da arrancada. Caberia ao Estado, já que o mercado por si só
não o fazia, assumir a função da demanda. Ao encomendar grandes obras públicas, ao estimular determinados
projetos de infra-estrutura, o Estado fazia com que o setor privado voltasse a ter vida. Tais investimentos
tinham, também, um impacto social imediato na medida em que ampliavam os níveis de emprego. Estas
medidas possibilitavam o crescimento. A poupança dos capitalistas, entesourada, voltava a ser aplicada. As
engrenagens econômicas voltavam, então, a girar e saía-se da crise, porque se restabelecia a confiança no
futuro e com isso retomavam-se os investimentos. É evidente que havia um custo. O estado era obrigado a
recorrer ao déficit público e a uma moderada inflação, mas era um preço módico para sair-se da depressão.
http://educaterra.terra.com.br/voltaire/mundo/crise_economia6.htm. Acesso em 27 de fevereiro.
6
http://pt.wikipedia.org/wiki/Escola_keynesiana. Acesso em 25 de fevereiro de 2007.
Modelos de mercado e os tipos de

concorrência
Para além de uma definição do mercado, sob a

perspectiva das escolas econômicas, Viceconti e Neves
(2002) constroem um sistema classificatório em torno
do mercado através de um maior ou menor grau de
concorrência. Consideram que o mercado seria o local
onde se encontram os vendedores e compradores de
determinados bens e serviços. Acrescentam, contudo,
que, antigamente, a palavra mercado tinha uma
conotação basicamente territorial, na medida em que
os avanços tecnológicos constantes nas comunicações
permitem que haja transações econômicas até sem
contato físico entre o comprador e o vendedor, tais
como nas vendas via Internet.
CONCORRÊNCIA PERFEITA
A concepção de concorrência perfeita é um

estado de mercado idealizado e não real, se Importante
constituindo muito mais em um modelo do que

A concorrência
encontrado de modo pleno na realidade social. Tem as perfeita se refere a
uma situação onde
seguintes características: existência de um grande nenhuma empresa e
nenhum consumidor
número de pequenos vendedores e compradores; o
têm suficiente poder
produto transacionado é homogêneo; há livre entrada e para que possa
influenciar o preço
saída de empresas no mercado; perfeita transparência, de mercado.
ou seja, perfeito conhecimento, pelos compradores e

vendedores, de tudo o que ocorre no mercado; perfeita
mobilidade dos recursos produtivos (Viceconti e Neves,
2002).
O monopólio se constitui em um mercado

caracterizado pela existência de um único vendedor. O
monopólio pode ser legal ou técnico. Legal: até 1995, a
Petrobras, a Embratel possuíam, respectivamente, por
lei, o monopólio das atividades de extração e refino do
petróleo e de telefonia.
Técnico: Quando é mais viável ter uma única

empresa em função da escala que um determinado
setor exige. Exemplo: setor de geração e distribuição
de energia (VICECONTI E NEVES, 2002).
Oligopólio
Já o oligopólio é uma espécie de mercado em

que existe um pequeno número de vendedores ou em
que, apesar de existir um grande número de
vendedores, uma pequena parcela destes domina a
maior parte do mercado. Exemplos: setores
automobilístico e de bebidas (VICECONTI E NEVES,
2002).
Monopsônio
O monopsônio é um mercado em que há

apenas um único comprador. Exemplo: um mercado
em que há um grande número de produtores de leite e
apenas uma grande usina onde este leite pode ser
pasteurizado. A usina, então, impõe o preço do leite.
Oligopsônio
No oligopsônio, o mercado caracterizado pela

existência de um pequeno número de compradores ou,
ainda, em que, embora, haja um grande número de
compradores, uma pequena parte destes é responsável
por uma parcela bastante expressiva das compras
ocorridas no mercado. Exemplo: o setor automobilístico
que é responsável pela compras no setor de autopeças.
Concorrência monopolística
A concorrência monopolística é um tipo de

mercado que, apesar de haver um número
relativamente grande de produtores, cada um deles
exerce uma função monopolista porque o seu produto é
diferenciado dos demais. Ex.: lojas de confecções que

atendem classes sociais diferentes.
O SENTIDO DA REGULAÇÃO NO CONTEXTO

RECENTE DA SOCIEDADE BRASILEIRA
No presente momento, apresentaremos e

contextualizaremos a regulação no contexto social
brasileiro, tendo como ponto de partida as análises de
Grijo (2001) e de Pires e Piccinini (1999) que abordam
não apenas a definição da regulação, mas seus efeitos
sobre os setores de infra-estrutura na sociedade
brasileira.
De acordo com o Vocabulário Jurídico (Silva,

2002, p. 694), a “Regulação. De regular, do latim
regulare (dispor, ordenar), designa uma série de atos e
formalidades, pelos quais se dispõe ou se ordena o
modo de ser ou a forma para execução de alguma
coisa. É, assim, a ordenação ou regração das condições
impostas para realização ou execução de alguma coisa.
E neste sentido, exprime a mesma significação de Importante
regulamentação”.
Um bom exemplo de
regulação:
O referido dicionário ao traduzir a concepção de
De acordo com o
regular aponta que o termo se origina do latim portal do Ministério
da Saúde, regulação
regulares, de regula (regra), em sentido jurídico, quer é a ordenação do
acesso aos serviços
exprimir legislar ou estabelecer nova ordem jurídica, de assistência à
saúde. Onde esta
mediante instituição de regras ou princípios ordenação atua pelo
lado da oferta,
disciplinadores dos fatos ou das coisas. Desse modo, buscando otimizar
os recursos
em sentido amplo, regular é disciplinar pela lei ou
assistenciais
submeter ao regime da lei, instituindo novo preceito ou disponíveis, e pelo
lado da demanda,
regra, ou estabelecendo outra regra ou preceito em buscando garantir a
melhor alternativa
substituição ao existente. assistencial face às
necessidades de
atenção e
Destacando os aspectos econômicos e levando assistência à saúde
da população.
em consideração o caso brasileiro, Grijó (2001) destaca
que, na virada do milênio, o Brasil vivenciou, uma
intensa discussão em torno da privatização da
prestação de serviços públicos estratégicos ligados,

diretamente, à provisão da infra-estrutura e à
promoção do desenvolvimento do país. O processo veio
acompanhado de um lado pela venda e privatização de
setores estratégicos; e de outro pela constituição do
marco regulatório e das condições institucionais para a
prestação destes serviços pelos novos investidores
privados.
Para o autor, a criação das Agências

Reguladoras moldou um novo e acirrado debate em
torno do arranjo institucional da regulação,
competências, estruturas operacionais, composição dos
conselhos e formas de decisão, independência, captura
e limites da interferência estatal. Na esteira deste
debate, muitos aspectos técnicos que tomam assento
na teoria econômica passaram a ocupar o tempo das
autoridades reguladoras e pesquisadores no Brasil.
Na realidade, a regulação econômica tem

fundamento na ocorrência do que comumente é
denominado de imperfeições nos mercados, o que
impõe o objetivo de o Estado perseguir a eficiência
econômica segundo padrões atingíveis nos mercados
perfeitos. Os Estados Unidos e a Inglaterra são os
países que têm a maior tradição no que tange a
estabelecer políticas regulatórias e têm sido dados
como exemplos para implementação de políticas
regulatórias em outros países que têm buscado
privatizar setores estratégicos (Grijó, 2001).
Ao dar destaque, o autor faz uma breve revisão

do foco econômico:
A teoria econômica sustenta que

indústrias atormentadas por falhas de
mercado não têm êxito no objetivo da
eficiência econômica, ao contrário dos
mercados competitivos, que ofereceriam
o marco ideal na obtenção da máxima

satisfação social e do equilíbrio geral
da economia. A eficiência econômica
congrega os conceitos de eficiência
alocativa, ou seja, preços aos níveis
dos custos marginais, garantindo o
máximo de excedente do consumidor,
e de eficiência produtiva, ou seja,
plantas de custos médios mínimos, o
que implica a adoção sistemática de
técnicas e tecnologias que garantam
os menores custo. (eficiência
dinâmica)
Onde, por algum motivo, as forças de

mercado não garantem a eficiência
econômica, a intervenção do Estado,
seja ele mesmo provendo os bens e
serviços, ou por intermédio de regras e
normas que restrinjam as escolhas dos
agentes individuais e organizações, é
necessária. As duas principais
ocorrências que caracterizam as
imperfeições nos mercados são o
monopólio e as externalidades.
(Grijo, 2001)
O monopólio natural se origina da presença de

custos fixos e economias de escala ou de escopo muito
elevados, proporcionalmente ao tamanho do mercado
envolvido, limitando o número de firmas capazes de
atingir uma escala mínima eficiente de produção.
A regulação é entendida como a imposição, pelo Importante
Poder Público, de restrições às escolhas dos agentes

A criação de
econômicos, em mercados imperfeitos. A regulação agências
reguladoras é o
ativa afeta os mercados das Utilizeis através das
resultado direto do
Agências Reguladoras, por intermédio de concessões, processo de retirada
do Estado da
administração tarifária, controle da qualidade e do economia. Sendo
assim, o Governo
número de fornecedores, entre outros. A regulação cria órgãos para
regular e fiscalizar
reativa atua em mercados concentrados, seja na defesa os serviços
prestados por
da concorrência, seja na repressão de abusos do poder empresas privadas
que atuam na
econômico, através de órgãos como o CADE. prestação de
serviços.
Nosso foco de interesse recai sobre a regulação

ativa dos mercados privados das utilidades públicas
(monopólios naturais), objeto de trabalho das Agências
Reguladoras. Os desafios do economista neste espectro

de atuação giram em torno dos macrobjetivos de:
 Proteger consumidores dos abusos do poder

de monopólio;
 Proteger os investidores de possíveis
arbitrariedades da intervenção governamental;
 Promover a eficiência econômica.
Para tanto, conta, principalmente, com os

instrumentos de controle dos preços, número de firmas,
além dos controles de qualidade e investimento.
Destes, o regime tarifário é, seguramente, o
instrumento de maior expressão na experiência e ação
reguladora internacional.
No que diz respeito à regulação tarifária, Grijó

(2001) destaca que não é assunto consensual e as
modalidades variam de país a país e conforme as
especificidades de cada setor regulado, orbitando em
torno de duas principais. A tarifação pelos custos de
produção ou taxa de retorno de longa tradição nos EUA,
Canadá e Japão consiste na aplicação de uma taxa de
retorno ao capital investido, adicionalmente aos custos
de produção. Este método oferece a garantia de um
retorno seguro ao empreendedor, o que se traduz em
redução de riscos no investimento.
A teoria da regulação, entretanto, evoluiu a

partir das revisões feitas por pesquisadores, na prática
das Agências de Regulação dos Estados Unidos. As
conclusões foram de que a regulação não estava, de
fato, associada à correção de falhas nos mercados e
que a ação regulatória era, pelo menos na década de
1960, pró-produtores, tendendo ao crescimento dos
lucros da indústria.
Estas evidências sustentaram o desenvolvimento

da Teoria da Captura que, embora tenha identificado
que legisladores e reguladores foram capturados pelas
indústrias, não conseguiu desenvolver um modelo
explicativo de como isto ocorre, uma vez que existem
outros conjuntos de interesses, tais como
consumidores, trabalhadores e políticos. A simples
presença de subsídios cruzados, beneficiando
segmentos específicos de consumidores, implica o
contraditório.
Grijó (2001) destaca que George Stigler,

utilizando as premissas de que o principal recurso do
Estado é a força e que os agentes são racionais em
suas escolhas para maximizar utilidades, trabalhou com
a hipótese de que a regulação é ofertada em resposta à
demanda por grupos de interesse atuando para
maximizar suas rendas. Peltzman introduz três
elementos cruciais: primeiro, que a legislação
regulatória redistribui riqueza; segundo, que o
regulador é movido pelo desejo de “permanecer em seu
negócio” e, por fim, que os grupos de interesses
competem no oferecimento de suporte político em troca
de legislações favoráveis.
O desenvolvimento do modelo conclui que há

uma tendência, nos processos regulatórios, de Dica de
leitura
beneficiar pequenos grupos com interesses fortes sobre
a regulação, em detrimento de grandes grupos com REZENDE, F. & DE
PAULA, T. B. Infra-
fracos interesses, indicando, em vários casos, que estrutura:
Perspectivas de
reguladores agem pró-produtores. Mesmo assim, em Reorganização;
decorrência das constantes pressões dos consumidores, regulação, Brasília:
IPEA, 1997.
a política, em especial de preços, não atua na
maximização dos lucros das indústrias.
Conclui, ainda, que a regulação atua mais

provavelmente em mercados relativamente
competitivos e outros relativamente monopolistas,
porque é neste conjunto de indústrias que há maior
impacto no bem-estar de alguns grupos de interesses.

Finalmente, a regulação terá forte presença em
indústrias onde existam as, já citadas, falhas de
mercado (Grijó, 2001).
Os principais desafios econômicos que embalam

a prática regulatória no mundo passam, a partir de
agora, a provocar o corpo técnico das Agências de
Regulação que vêm se formando no Brasil. O papel
crucial que a provisão dos serviços públicos
desempenha frente à estrutura distributiva da renda
impõe novas questões. Em países periféricos, o acesso
aos serviços públicos não pode ser considerado como
um simples item da cesta de mercadorias, nem como
objeto da escolha racional do consumidor. De fato, é
uma necessidade do desenvolvimento econômico e de
um mínimo de qualidade de vida, muito embora muitos
não possuam solvência para seu consumo, na qualidade
e quantidade adequadas, se considerados os custos
reais de seu fornecimento pelos mercados privados.
Deve ser considerada a enorme diferença que há

entre as necessidades e os objetivos da regulação em
sociedades que já desfrutam da universalização dos
serviços, garantida por uma estrutura distributiva da
renda adequada, e em sociedades extremamente
dicotômicas, onde a estrutura da renda é um fator
impeditivo do consumo dos bens e serviços mais
essenciais, e os serviços públicos, em particular, não
são universalizados (Grijó, 2001).
A inserção do Brasil nas exigências balizadoras

da “nova economia globalizada” - a modificação do
padrão de intervenção do Estado na economia - trouxe,
no mercado das utilities tupiniquins, muito mais do que
a mera transferência de competências. Sem entrar na
discussão do processo, em si, das privatizações, o fato
é que elas acarretaram mudanças no status quo da
provisão dos serviços públicos conduzindo efeitos em

sua estrutura produtiva e tarifária, inserindo
mecanismos de competição e ganhos de produtividade,
além de incluir critérios de qualidade dos serviços
prestados.
Em termos econômicos, significa alterar as

condições da eficiência produtiva, alocativa, distributiva
Para refletir
e dinâmica destes mercados, bem como na distribuição
de seus custos operacionais entre as categorias Você sabe o que
quer dizer eficiência
econômicas, o que vale dizer que atua sobre o conflito produtiva, alocativa,
distributiva e
distributivo da renda no interior da economia. dinâmica de
mercado?
Procure identificar
estes conceitos, pois
Cabe, afirma Grijó (2001), perguntar: como esta são de extrema
importância para
mudança institucional interferiu na estrutura este curso.
distributiva da renda no país? Que instrumentos a
regulação dispõe para garantir acesso a quem não tem
condições de participar dos mercados privados como
consumidor econômico e racional? Está o Fundo de
Universalização dos Serviços de Telecomunicações,
habilitado a garantir este direito da cidadania? Como
praticar ou substituir a antiga estrutura de subsídios
cruzados em mercados motivados pela concorrência?
Como impedir a drenagem de recursos privados para
setores com menor interferência regulatória e de menor
interesse social? Como garantir os investimentos
privados necessários para a antecipação da demanda,
frente ao projeto público de desenvolvimento, sem
ônus público? Os avanços obtidos no modelo das
telecomunicações são suficientes? Como construir um
controle social eficiente para garantir a estabilidade do
interesse público nos mercados regulados?
Grijó (2001), finalmente, aponta que não abrir

mão da função que a provisão dos serviços públicos
tem na construção do desenvolvimento da economia
brasileira e da sociedade significa criar as relações
institucionais e sociais para tanto, bem como prover a
regulação de instrumentos que assegurem este objetivo

de forma transparente, pública e estável. A
transparência revela claridade de propósitos e acesso
das organizações sociais aos processos regulatórios.
Público representa o objetivo maior do bem-estar
social, só alcançável quando os interesses podem ser
legitimamente representados, debatidos e expostos à
cidadania com democracia. Estabilidade significa
permitir a construção de relações maduras de condução
destes assuntos no interior das agências e, entre elas e
as demais esferas do poder público, assentadas na
qualificação técnica e no efetivo controle social.
Dica da
professora De acordo com o artigo do BNDES intitulado “A
Regulação dos Setores de Infra-Estrutura no Brasil”7
Resumo deste
(1999), de José Cláudio Linhares Pires e Maurício
artigo:
Serrão Piccinini, a substituição do Estado pela iniciativa
Este artigo analisa
os principais privada na operação dos setores de infra-estrutura vem
aspectos da
reestruturação do exigindo o desenvolvimento de novos marcos
setor de
telecomunicações no regulatórios para garantir os investimentos necessários,
Brasil, com ênfase
nos instrumentos promover o bem-estar dos consumidores e usuários e
regulatórios que
visam, de forma aumentar a eficiência econômica.
concomitante,
promover a
competição nesse
De acordo com os autores, a reestruturação dos
mercado e a
universalização dos setores de infra-estrutura no Brasil, como resultado da
serviços. O objetivo
do artigo é substituição do Estado pela iniciativa privada na sua
contribuir para um
melhor operação, vem exigindo o desenvolvimento de novos
entendimento dos
desafios regulatórios marcos regulatórios. Consideram, ainda, que a
impostos por um
segmento de infra- regulação deve, fundamentalmente, ter como objetivos
estrutura em rápida
transformação e de centrais o incentivo e a garantia dos investimentos
elevado dinamismo
tecnológico.
necessários, a promoção do bem-estar dos
consumidores e usuários e o aumento da eficiência
econômica.
No caso brasileiro, os setores de infra-estrutura

foram dinamizados com forte papel do Estado e é
7
http://www.bndes.gov.br/conhecimento/livro/eco90_07.pdf. Acesso em 01 de março de 2007.
marcado por uma série de características econômicas

que os tornavam monopólios naturais8.
Os autores apontam, inicialmente, que a

desestatização dos setores de infra-estrutura deve vir
acompanhada por uma nova regulação que garanta o
alcance dos seguintes objetivos:
 Buscar a eficiência econômica, garantindo o

serviço ao menor custo para o usuário;
 Evitar o abuso do poder de monopólio,
assegurando a menor diferença entre preços
e custos, de forma compatível com os níveis
desejados de qualidade do serviço;
 Assegurar o serviço universal;
 Assegurar a qualidade do serviço prestado;
 Estabelecer canais para atender a
reclamações dos usuários ou consumidores
sobre a prestação dos serviços;
 Estimular a inovação (identificar
oportunidades de novos serviços, remover
obstáculos e promover políticas de incentivo à
inovação);
 Assegurar a padronização tecnológica e a
compatibilidade entre equipamentos;
 Garantir a segurança e proteger o meio
ambiente.
Os autores alegam que uma série de fatores

criou condições para a modificação do regime
regulatório dos setores de infra-estrutura em prol de
um ambiente mais competitivo e desregulado,
potencializando aumentos de bem-estar e de eficiência
econômica.
8 Monopólio natural: situação na qual uma única firma provê o mercado a um menor custo do que qualquer
outra situação, dado um determinado nível de demanda, devido ao aproveitamento máximo das economias de
escala e de escopo existentes.
Dentre esses fatores, pode-se destacar

a presença de inovações tecnológicas
que contribuíram para a redução da
escala mínima necessária ao
fornecimento de diversos serviços de
infra-estrutura, aliada à pressão da
demanda por maior customização de
serviços. Esses fatores fizeram com
que as economias de diversificação,
em determinados casos, passassem a
ser mais significativas do que as
economias de escala, viabilizando a
entrada de novos agentes e de novos
serviços.
(Pires e Piccinini, 1999)
Essas inovações ocorrem de forma distinta e

dependem da dinâmica tecnológica de cada um dos
diferentes setores de infra-estrutura. Em geral, esses
setores são compostos, na cadeira produtiva, por
segmentos com mercados potencialmente competitivos
e por segmentos de monopólio natural. Essas pressões
competitivas, aliadas à crise fiscal dos estados e à
perda de eficiência produtiva das empresas estatais,
levaram ao questionamento dos monopólios
fornecedores de serviços públicos. Concomitantemente,
a existência de ineficiências regulatórias no controle de
empresas privadas, em particular no caso dos Estados
Unidos, incentivou movimentos de reformulação das
práticas regulatórias. De maneira geral, sob a
regulação tradicional, foram fracos os efeitos dos
incentivos para a redução de custos e a inovação de
produtos nas empresas. Além disso, o processo
regulatório envolvia pesados custos orçamentários,
decisões ineficientes (rigidez e atraso decisórios) e
aumento do risco de captura das agências reguladoras
pelas firmas.
Os autores destacam duas tendências referentes

à regulação. A primeira diz respeito à introdução de
mecanismos de incentivos para encorajar as
operadoras ou segmentos que ainda permanecem como
monopólios naturais a atingir objetivos similares aos
observáveis em situação de competição nos mercados.
A segunda tendência é uma forma de intervenção

regulatória indireta, por meio do estímulo e do
monitoramento de uma estrutura competitiva para a
indústria, visando criar o ambiente mais neutro possível
para todos os agentes.
Consideram que, para que uma regulação seja

eficaz, é recomendável que se disponha de diversos
instrumentos, entre os quais se destacam os seguintes:
 Agências independentes;
 Controle da entrada e saída do mercado, por
intermédio da concessão de licenças para as
operadoras, quando for o caso;
 Defesa da concorrência definição do valor e
do critério de revisão de reajuste tarifário,
com a introdução de mecanismos de
eficiência;
 Monitoramento dos contratos de concessão
(particularmente no que concerne à qualidade
do serviço e ao cumprimento de metas de
expansão dos serviços e de universalização
do atendimento) (Pires, Piccinini, 1999).
No que diz respeito à necessidade de Agências

Importante
Independentes, a configuração das agências
regulatórias passa a ter papel decisivo para o sucesso As agências
reguladoras
das políticas de reestruturação dos setores de infra- independentes
representa a
estrutura. Tendo em vista os novos desafios segunda onda
regulatórios em um contexto de questionamento dos regulatória, após o
processo de
monopólios naturais, de privatização e de progressiva privatizações e
desestatizações, e
introdução da competição. De um lado, o aumento da tem por
características as
complexidade da indústria, com a entrada da iniciativa preocupações com o
controle político,
privada, requer que as agências tenham total responsividade
social e legitimidade
independência, tanto em relação ao governo quanto no democrática.
que diz respeito aos demais agentes do setor. Esse
aspecto é fundamental para que o regulador possa
cumprir sua missão pública de defesa do bem-estar dos
consumidores e tenha autoridade suficiente para fazer

a arbitragem de conflitos entre acionistas,
consumidores, empresas e governo, sem correr o risco
de ser questionado por recursos administrativos de
outras instâncias do Poder Executivo. Essa
independência é função, inclusive, da autonomia de
recursos financeiros da agência, o que só é possível
caso suas receitas sejam compostas por recursos
orçamentários próprios, provenientes, em geral, da
outorga de concessões e de taxas cobradas pela
fiscalização das atividades das firmas reguladas. De
outro lado, a diretoria deve ser estável para viabilizar
sua independência decisória. Isso só ocorre com a
estabilidade de seus dirigentes.
Consideram que a introdução da concorrência e

o cumprimento das metas de universalização dos
serviços só poderão ocorrer, de fato, com a existência
de um órgão regulador que tenha força e independência
necessárias para impor políticas. Nesse sentido não
devem estar submetidos ao risco de demissão por
questões relacionadas, inclusive, à discordância do
governo quanto ao encaminhamento de políticas
voltadas para a implementação das diretrizes gerais da
missão regulatória (Pires e Piccinini, 1999).
Pires e Piccinini (1999) apontam, também, que a

agência deve ser suficientemente especializada para
reduzir, ao máximo, as assimetrias de informação pró-
produtores e os riscos de captura e para dar
legitimidade à ação regulatória. Nesse sentido, as
agências devem ter capacitação técnica e poderes
suficientes para regular uma série de questões
complexas que exigem, muitas vezes, o exercício do
poder de arbitragem.
De outro modo, consideram, assim como afirma

Grijo (2001) que a transparência é fundamental para se
garantir a legitimidade social à atuação independente

da agência. Nesse sentido, asseveram que ela deve
assegurar, por meio de estruturas estatutárias e
mecanismos práticos, a maior quantidade possível de
canais de comunicação com os consumidores e seus
órgãos de representação, de forma a obter uma visão
pluralista e balanceada dos pontos de vista específicos
dos grupos de interesse. Para auxiliar essa tarefa, a
agência deve utilizar a prática usual de elaboração de
consultas públicas, em audiências prévias às tomadas
de decisões e com a publicação de documentos
preliminares para a apreciação dos interessados (Pires
e Piccinini, 1999).
Ao tratarem das funções e as atribuições das

agências apontam que devem ser estáveis e bem
definidas por mecanismos estatutários e por regras Leitura
Complementar
estabelecidas pelo Congresso. Isso possibilitará, entre
outras coisas, dois efeitos importantes: a redução dos BINENBJM, Gustavo.
As Agências
riscos dos investidores em relação a possíveis atos Reguladoras
Independentes e
discricionários do poder concedente e o aumento da Democracia no
Brasil. Revista
capacidade de fiscalização efetiva pelos consumidores
Eletrônica de Direito
no tocante ao cumprimento da missão regulatória pelo Administrativo
Econômico,
regulador; particularmente, os contratos de concessão. Salvador, Instituto
de Direito Público da
Instrumento mais importante da relação entre o Bahia, n° 3, ago-
set-out, 2005.
regulador, a firma e os consumidores, devem impor,
com clareza, os direitos e obrigações de cada uma das
partes envolvidas. Complementarmente, o marco
regulatório deve prever câmaras de arbitragem para
dirimir conflitos entre os diferentes agentes.
Outro aspecto de controle social desejável é a

obrigatoriedade de aprovação de balanços anuais das
atividades da agência para apreciação pelo Congresso,
bem como a necessidade de existência de processos de
auditoria, para que haja controle social sobre a agência
(Pires e Piccinini, 1999).
No que tange ao Controle de Entrada e Saída,

apontam que a criação de barreiras institucionais à
entrada e à saída do mercado, por meio de contratos
de concessão, torna-se necessária para garantir a
eficiência produtiva, situação na qual uma firma
monopolista pode explorar as economias de escala e
produzir ao menor custo possível. Ao mesmo tempo,
esses contratos devem estipular prazos para a
concessão e disciplinar a saída dos investidores, criando
mecanismos que evitem prejuízos aos consumidores
com uma eventual desistência operacional da firma
monopolista.
Em particular, a necessidade da constituição de

barreiras institucionais à entrada fica bem evidenciada
a partir da argumentação da teoria dos mercados
contestáveis. Segundo essa teoria, no caso de
diferenciação de produtos, existe a possibilidade da
entrada efetiva de novas firmas em segmentos de
operação de uma firma sob regime de monopólio
natural. Nesse caso, a prática de subsídios cruzados por
uma firma multiproduto pode resultar em uma situação
de cream skimming, isto é, na criação de oportunidade
de entrada de uma nova firma que atuaria apenas na
oferta dos serviços mais rentáveis do setor, a preços
mais baixos que a empresa incumbente. Logo, caso o
regulador opte pela manutenção dos subsídios
cruzados, inviabilizando a sustentabilidade do mercado,
a proibição legal de entrada de novas firmas torna-se
necessária para a manutenção do monopólio natural.
Cabe ao regulador avaliar o potencial competitivo de
cada segmento específico de infra-estrutura, a fim de
se decidir pela concessão de licenças exclusivas ou não
nas áreas de operação das firmas, desenhando as
condições institucionais mais eficientes para o setor,
levando-se em conta os aspectos tecnológicos e de
estrutura de custos existente, bem como o grau de
economias de escala e de escopo. (Pires e Piccinini,
1999).
A regulação da Concorrência tem papel

importante no período de transição de um ambiente
monopolista para outro competitivo, devido às fortes
assimetrias entre as empresas incumbentes e as
entrantes. As políticas regulatórias a serem traçadas
nesse período devem incluir aspectos relacionados ao
estímulo à criação de um ambiente competitivo.
As novas políticas regulatórias assumem a forma

de uma intervenção mais indireta, através do
monitoramento de uma estrutura competitiva para a
Quer
indústria, visando criar o ambiente mais neutro possível saber mais?
para todos os agentes.
Existe um grupo de
professores e
Consideram, entretanto, que, nesse novo pesquisadores
chamado de GRUPO
contexto, aumenta-se a complexidade regulatória, DE REGULAÇÃO DA
CONCORRÊNCIA da
tendo em vista a necessidade de o regulador avaliar UFRJ que visa
desenvolver
cuidadosamente a oportunidade de flexibilização dos pesquisas nas áreas
de políticas de
controles de preços, para que isso não ocorra antes do defesa da
tempo necessário ao desenvolvimento de um ambiente concorrência e
regulação de setores
competitivo, vindo, assim, a prejudicar os de infra-estrutura no
Brasil.
consumidores.
Num ambiente de competição crescente e de

entrada de novos atores nos setores de infra-estrutura,
existem duas questões regulatórias-chave: a regulação
do acesso e o controle e acompanhamento do processo
de concentração de mercado (fusões e aquisições).
Em relação à regulação do acesso, trata-se de

requisito essencial para todos os competidores, tendo
em vista a existência de bottleneck, isto é, o controle
exclusivo do acesso aos usuários finais, por parte da(s)
firma(s) incumbente(s). A existência dessa vantagem
competitiva das firmas incumbentes nos setores de
infra-estrutura levou ao desenvolvimento de três linhas
básicas de ação regulatória, que devem ser
encaminhadas de forma inter-relacionada, objetivando

incentivar a competição e reduzir a discriminação do
acesso contra os entrantes: a garantia de igualdade de
acesso, a separação estrutural (unbundling) e a
regulamentação do preço de interconexão.
Para garantir a igualdade de acesso, o regulador

deve dispor de instrumentos adequados, de modo a
evitar práticas discriminatórias contra os entrantes,
através de preços ou de outras formas não-pecuniárias
(má qualidade de interconexão, por exemplo). Por sua
vez, a separação estrutural entre os segmentos
competitivos e monopolistas busca eliminar as práticas
de subsídios cruzados, além da própria discriminação
do acesso por parte do monopolista. Por fim, a
regulamentação dos preços de interconexão deve
ocorrer por meio do poder de arbitragem do órgão
regulador sempre que houver litígio entre as partes
interessadas no estabelecimento de acordos de
interconexão. O novo ambiente de mercado da maioria
dos setores de infra-estrutura, com a entrada de novos
agentes e o aumento de competição, exige a
incorporação de novos instrumentos regulatórios de
defesa da concorrência e de controle do poder de
mercado, aliados aos mecanismos regulatórios
tradicionais (definição de tarifas, controle da entrada e
saída e monitoramento dos contratos de concessão)
Esses novos desafios requerem a articulação

entre órgãos reguladores setoriais e entidades de
regulação antitruste, como o Conselho Administrativo
de Defesa Econômica (CADE), para o adequado
acompanhamento e a fiscalização dos acordos de
mercado, das aquisições acionárias e dos eventuais
abusos de poder de monopólio, visando à criação do
ambiente mais competitivo possível.
Pires e Piccinini (1991) acrescentam que a

definição tarifária é um mecanismo regulatório muito
importante para a garantia do funcionamento eficiente
do mercado, quando existem barreiras à entrada. Os
grandes desafios para a escolha do regime tarifário
Para pensar
adequado são, em primeiro lugar, garantir,
Já foi recomendado
simultaneamente, preços baixos e elevados níveis de que você tentasse
identificar estes
produção; em segundo, resolver as tensões entre as
conceitos de
eficiências alocativas, distributiva e produtiva; e, em eficiência alocativa,
distributiva e
terceiro, introduzir mecanismos de indução à eficiência produtiva.
Então, qual foi o
dinâmica. No caso dos setores de infra-estrutura, a resultado?
É possível definir por
tensão existente entre as eficiências alocativa e conta própria?
Desenvolva por
produtiva deve-se ao fato de o preço ótimo, definido escrito.
sob o ponto de vista da eficiência alocativa (preços

iguais aos custos marginais), trazer prejuízos à firma,
ao remunerar apenas os custos variáveis,
comprometendo a eficiência produtiva. Uma alternativa
a essa situação seria a transferência de subsídios
diretos à firma para cobrir essa diferença de custos.
Mesmo assim, permaneceria o problema da assimetria
de informação com relação à estrutura de custos das
empresas, o que pode vir a comprometer o alcance das
eficiências produtiva e distributiva (Pires e Piccinini,
1999).
A prática regulatória desenvolveu uma série de

regras tarifárias, com destaque para a tradicional
regulação da taxa interna de retorno das empresas
operadoras. Esse critério tarifário buscava atingir a
eficiência distributiva através da igualação entre custos
e receitas, objetivando extrair lucros extras da firma
monopolista. Entretanto, esse método não trouxe
incentivos para a firma minimizar custos, tendo gerado
ineficiência produtiva, em face da remuneração
garantida dos investimentos e do repasse de custos
desnecessários para os consumidores.
As críticas quanto ao método tarifário de

regulação pela taxa interna de retorno levaram à
introdução de inovações tarifárias a partir dos anos 80,
como uma tentativa de estimular a redução de custo
através do esforço empresarial, inclusive por meio do
investimento em inovações tecnológicas, com
conseqüente aumento da produtividade, mesmo que
essas medidas possam sacrificar, temporariamente, a
eficiência alocativa.
Merece destaque o desenvolvimento do

mecanismo price cap, que visa estabelecer,
fundamentalmente, estímulos à eficiência produtiva a
partir da definição, pelo regulador, de um preço-teto
para os preços médios ou de cada produto da firma,
corrigido de acordo com a evolução de um índice de
preços aos consumidores e subtraído de um percentual
equivalente a um fator de produtividade, para um
período prefixado de anos (Pires e Piccinini, 1999).
O objetivo dos reguladores ao adotar esse

mecanismo é reduzir os riscos e custos da ação
reguladora, dispensando, entre outras coisas, controles
que necessitem de informações custosas, como no caso
do critério pela taxa interna de retorno. O price cap é
visto como um método tarifário simples e transparente
que pode proporcionar o maior grau de liberdade de
gestão possível para as empresas em regime de
monopólio natural, além de estimular ganhos de
produtividade e sua transferência para os consumidores
Além do price cap, outro mecanismo regulatório

que busca introduzir mecanismos de incentivo para as
firmas monopolistas é o yardstick competition. Trata-se
de uma forma de regulação, também conhecida como
regulação de desempenho, adotada nos casos de
monopólio natural. Esse instrumento procura estimular
a redução de custos entre as empresas, reduzir as

assimetrias de informação existentes e estimular maior
eficiência econômica.
Por esse método, o regulador estabelece

padrões de avaliação do desempenho das firmas que
são utilizados na avaliação de custos e preços. Esse
mecanismo é adotado para a comparação entre firmas
de um mesmo setor que constituam monopólios
regionais semelhantes. A remuneração de uma firma é
Dica da
definida comparando-se o seu desempenho ao de professora
outras empresas do setor, em conformidade com os

padrões estabelecidos, o que faz com que ela seja Resumo do artigo de
Pires e Piccinini:
sensível aos custos e comportamentos de suas
A substituição do
congêneres. Como o regulador é prejudicado pelas Estado pela
iniciativa privada na
grandes assimetrias de informação em relação às operação dos
setores de infra-
firmas, a adoção da regulação por comparação torna-se estrutura vem
exigindo o
mais efetiva do que aquela feita para cada firma desenvolvimento de
novos marcos
individualmente. regulatórios para
garantir os
investimentos
Adicionalmente a esses instrumentos, é necessários,
promover o bem-
necessário adotar o monitoramento dos contratos de estar dos
consumidores e
concessão para a adequada fiscalização da qualidade usuários e aumentar
a eficiência
dos serviços prestados, do cumprimento dos planos de econômica. Este
artigo discute os
investimento e das metas de universalização dos principais
instrumentos
serviços (Pires e Piccinini, 1999). regulatórios
necessários à
consecução desses
objetivos, além de
Esse acompanhamento do esforço das firmas é
apresentar um
complexo e envolve custos regulatórios, em muitos panorama do atual
quadro brasileiro
casos elevados, embora tenha a vantagem de auxiliar o e seus principais
desafios.
regulador na revisão e definição das tarifas. O ideal é
que os contratos de concessão definam metas de
desempenho e códigos de conduta para o atendimento
dos usuários, estabelecendo multas e penalidades para
possíveis falhas na prestação dos serviços e pelo não-
cumprimento das metas estipuladas, nos contratos de
concessão.
Os autores enumeram os seguintes maiores

desafios para a regulação dos setores de infra-estrutura
no Brasil, tendo como base os setores de
telecomunicações, energia elétrica e petróleo e gás
natural.
No setor de telecomunicações, a privatização foi

precedida da montagem de um detalhado modelo
institucional, com destaque para a Lei Geral das
Telecomunicações, Lei 4.972/96, que estabeleceu os
princípios do novo modelo institucional do setor,
incluindo a criação de uma agência reguladora
independente e com grande autonomia, a Agência
Nacional de Telecomunicações (Anatel). Já no setor
elétrico, o processo de privatização iniciou-se de forma
paralela ao estabelecimento do aparato regulatório e
das regras setoriais, tendo sido criada a Agência
Nacional de Energia Elétrica (Aneel).
No setor de petróleo e gás natural, a lei que

regulamentou o fim do monopólio da Petrobrás e
disciplinou a entrada da iniciativa privada também criou
a Agência Nacional do Petróleo (ANP). O segmento
downstream da indústria de gás natural, apesar das
perspectivas de expansão dos investimentos, ainda não
tem um marco regulatório adequadamente
desenvolvido (Pires e Piccinini, 1999).
O setor de transportes, por sua vez, tem a

presença de diversas concessionárias privadas em seus
diferentes segmentos. Entretanto, a regulamentação,
principalmente nos âmbitos estadual e municipal, é
bastante precária e, no nível federal, ainda não foram
constituídas agências reguladoras independentes.
Considerações Finais
A presente aula destacou não apenas as

definições conceituais acerca da dinâmica mercado e
regulação, tomando como base as relações entre o
Estado e Mercado.
Inicialmente, descrevemos as diversas visões

não apenas econômicas, mas também ideológicas de
diversos autores e/ou pensadores acerca de como
consideram que devem se estabelecer as relações entre
o papel do Estado e do Mercado (visão marxista,
neoclássica, keynesiana e da escola austríaca de
economia representada por Hayeck).
No momento seguinte, foram apresentados os

diversos tipos que estruturam o mercado sob a
perspectiva de maior ou menor concorrência
(Concorrência Perfeita, Oligopólio, Monopsônio,
Oligopsônio, Concorrência Monopolística).
Por fim, apresentamos dois grandes argumentos

acerca das implicações da política regulatória. O
primeiro destacando o papel do Estado - embora refeito
Dica do
- como essencial para o bom funcionamento de uma professor
determinada economia. Enquanto a segunda

Bem, chegamos ao
abordagem - produzida pelo BNDES - sinalizou com final desta aula.
destaque a importância de uma gestão técnica das Vamos lá, só falta
mais uma aula para
agências reguladoras. terminar a disciplina
de Economia e
Mercado.
Continue firme em
Esperamos que, ao longo do presente estudo, suas leituras!
você tenha tido a oportunidade de refletir acerca das

referidas questões e que estas possam auxiliá-lo no
processo de tomada de decisão em suas atividades
profissionais e nos seus futuros empreendimentos.
EXERCÍCIO 1
Destaque a alternativa que NÂO corresponde à visão

marxista de mercado:
( A ) O mercado é anárquico e marcado por crises;

( B ) O mercado gera por si só o equilíbrio;
( C ) A crise econômica acarreta o conflito entre as
classes sociais;
( D ) Os operários produzem os bens que são vendidos
no mercado;
( E ) Para alguns marxistas a saída da crise só
ocorreria com o fim do mercado.
EXERCÍCIO 2
Destaque a alternativa que NÃO é correta.
( A ) O Oligopólio é um estado de mercado em que

uma pequena parcela dos venderes domina o
mercado;
( B ) O Monopsônio é um mercado em que há apenas
um único comprador;
( C ) As lojas de confecções que atendem classes
sociais diferentes seriam um exemplo de
concorrência monopolística;
( D ) O Oligopsônio é caracterizado por exemplo pelo
setor automobilístico que é responsável pela
compras no setor de autopeças;
( E ) O monopólio é caracterizado por um alto grau de
concorrência.
EXERCÍCIO 3
Por que na opinião de Grijó deve ser considerada a

enorme diferença que há entre as necessidades e
objetivos da regulação em sociedades que já desfrutam
da universalização dos serviços, e em sociedades
extremamente dicotômicas, onde a estrutura da renda
é um fator impeditivo do consumo dos bens e serviços
mais essenciais, e os serviços públicos, em particular,
não são universalizados?
____________________________________________
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EXERCÍCIO 4
Por que a transparência e a independência são fatores

essenciais, na opinião de Pires e Piccinini, para o
sucesso das políticas regulatórias e o alcance das metas
de universalização dos serviços?
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RESUMO
Vimos até agora:
 O pensamento econômico neoclássico tornou-

se hegemônico no campo da ciência
econômica até ao aparecimento da crise de
1929 e da obra de Keynes que busca explicar
a falha macroeconômica do mercado, aliando
programas monetários e fiscais juntamente
com planejamento;
 Na Escola Austríaca não existe o equilíbrio de

mercado, na medida em o mercado é
dinâmico e obedece aos acontecimentos que
ele mesmo produz. Esta concepção considera
que o mercado é um processo espontâneo e
ordenado e, ao mesmo tempo, não está sob o
controle de um agente central;
 A escola keynesiana se fundamenta no

princípio de que o ciclo econômico não é
auto-regulador como pensavam os
neoclássicos, uma vez que é determinado
pelo "espírito animal" dos empresários. É por
esse motivo, e pela ineficiência do sistema
capitalista em empregar todos que querem
trabalhar que Keynes defende a intervenção
do Estado na economia;
 A concepção de Concorrência perfeita é um

estado de mercado idealizado e não real, se
constituindo muito mais em um modelo do
que encontrado de modo pleno na realidade
social, tendo características específicas;
 A regulação da Concorrência tem papel

importante no período de transição de um
ambiente monopolista para outro competitivo,
devido às fortes assimetrias entre as
empresas incumbentes e as entrantes. As
políticas regulatórias a serem traçadas nesse
período devem incluir aspectos relacionados
ao estímulo à criação de um ambiente
competitivo.
7
AULA
Agências Reguladoras
Koffi Amoudou
Apresentação
Esta aula se propõe a fazer uma análise sobre as características

que envolvem as agências reguladoras no Brasil, tais como sua
função e natureza jurídica. Destaca que a regulação exercida pelas
agências possui papel fundamental no cumprimento das políticas
determinadas pelo Estado, além disto, expõe e discute princípios e
a competência das agências reguladoras. Finaliza-se a aula com
um estudo de caso.

capaz de:
Objetivos
 Abordar conceitos e definições de agências reguladoras, e seu

papel social;
 Destacar os princípios da função regulatória: da legalidade, da
autonomia e da imparcialidade;
 Conhecer a natureza jurídica das agências reguladoras, que
devem intervir no domínio público e fiscalizar a prestação de
serviços públicos.
Aula 7 | Agências reguladoras 148
Introdução
Ao Estado brasileiro, constitucionalmente, cabe o

dever de fornecer serviços básicos de sobrevivência,
tais como a educação e a saúde à população; bem
como o de alguns serviços públicos, a saber, o sistema
de telefonia, o sistema de energia elétrica, entre
outros. Estes serviços a priori tinham como objetivo,
além do lucro necessário para se manter e arrecadar
impostos, a visão social do ramo, já que à população
carente era facultada a oportunidade de utilizar os
serviços através de tarifas reduzidas.
Através dos avanços tecnológicos ocorridos nos

últimos anos e com o sucateamento inegável de alguns
setores da economia pública, nos deparamos com o
ideal de privatização, que é utilizado em todo o mundo
moderno. Este instituto jurídico, no Brasil, praticamente
começou a ser utilizado mais largamente a partir do
Governo Collor, que se auto-intitulava neoliberal.
A privatização tem como principal fim a

prestação de serviço que, em sua essência, seria
público por uma concessionária privada, que possui um
capital de investimento alto, visto que em sua grande
maioria pertencem a grupos econômicos com
abrangência em vários mercados mundiais. Esses
serviços de natureza pública não são passados em
definitivo para a iniciativa privada, mas sim pelo
instituto da concessão, dada a importância da boa
prestação das necessidades fundamentais da
população.
O Estado, por sua vez, fica com a

responsabilidade de regular e fiscalizar tais
fornecimentos de serviços.
Com este modelo de descentralização, aliado à

flexibilização dos monopólios estatais e a redução de
barreiras à entrada de capital estrangeiro no país,
surgiram grandes grupos econômicos com interesse em
explorar atividades que outrora eram de exclusiva
função do Estado como os serviços públicos
anteriormente mencionados.
Você sabia?
Sendo os serviços mencionados de
responsabilidade, em última análise, do Estado, pois se As agências
reguladoras são
traduzem em serviços essenciais ao bem comum, foram órgãos criados pelo
Governo para
criadas, para sua segurança e controle, Agências regular e fiscalizar
os serviços
Reguladoras cuja função é ditar as normas de condução prestados por
empresas privadas
entre os agentes envolvidos, ou seja, o Poder Público, o que atuam na
prestação de
prestador dos serviços e os usuários. serviços que, em
sua essência, seriam
públicos.
Desta forma, esta aula se propõe a fazer uma
análise sobre as características que envolvem as
agências reguladoras no Brasil, tais como sua função e
natureza jurídica.
Conceitos e definições de agências

reguladoras
Inquestionável se faz o fato de que hoje em dia,

em alguns segmentos da economia, a prestação dos
serviços como telefonia, energia, rodovias, entre
outras, torna-se mais eficaz por grupos que possuem
capital para investimentos vultuosos, já que é destes
negócios que lhe provém seu lucro.
A partir desse contexto, surgiram as seguintes

problemáticas: a quem cabe a fiscalização desses
serviços? Como deve ser formado esse órgão de
fiscalização?
Como proceder em relação ao controle das

agências reguladoras e qual seu papel principal?
Como estes serviços são de relevante valor

social, e que primordialmente cabia ao Estado seu
fornecimento, sua fiscalização deve ser feita através de
algum órgão que se manifeste imparcial em relação aos
interesses do Estado, da concessionária e dos
consumidores.
Importante
Por outro lado, a cobrança das taxas dos

A função regulatória serviços e a má prestação deste por parte da
é essencial para a
eficiência do concessionária deve ser fiscalizada também. Por fim, os
processo de
desestatização, pois interesses dos consumidores não devem sobrepor-se
na maioria das
vezes trata-se de aos interesses da prestadora, pois se assim fosse, não
processo complexo
que são realizados restaria margem alguma de lucro para nenhuma
mediante contratos
de longo prazo. Isso concessionária, já que o interesse social é o da
faz com que
ocorram mudanças prestação de serviços de alta qualidade com preços
inesperadas no
curso do contrato,
baixos.
que deve ser
adaptado à nova
realidade mediante Urge ressaltar que temos uma sociedade cada
o julgamento isento
dos princípios que o vez mais exigente com o mercado, decorrente da maior
norteiam.
informação em relação aos seus direitos. Tal fato pode
ser comprovado nos cartórios dos Juizados Especiais,
com os elevados números de processos ajuizados que
têm no pólo passivo essas concessionárias.
PRINCÍPIOS DA FUNÇÃO REGULATÓRIA
A regulação exercida pelas agências possui papel

fundamental no cumprimento das políticas
determinadas pelo Estado, sua função é gerencial
(técnica) e de controle sobre os entes regulados.
O conceito de regulação, embora controvertido

quanto a sua extensão, é único em delimitar como
sendo a intervenção estatal junto a setores privados,
conjunta ou isoladamente, para impor normas de
conduta que visem obrigá-los a atingir o bem estar da
comunidade.
A ação da regulação varia de acordo com o

modelo do Estado que a desenvolve (intervencionista
ou regulador), porém deve sempre ter em mente o
mercado a ser regulado, os princípios da autonomia e
da especialidade, a transição dos monopólios e,
principalmente, o interesse público.
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Em respeito ao princípio da legalidade, o

instrumento regulatório deve ser determinado por lei, o
que se denomina "marco regulatório", que pode ser
definido como "o conjunto de regras, orientações,
medidas de controle e valoração que possibilitam o
exercício do controle social de atividades de serviços
públicos, gerido por um ente regulador que deve poder
operar todas as medidas e indicações necessárias ao
ordenamento do mercado e à gestão eficiente do
serviço público concedido, mantendo, entretanto, um
grau significativo de flexibilidade que permita a
adequação às diferentes circunstâncias que se
configuram.
Importante
Até o início da execução do programa de
desestatização, o Brasil contava apenas com regulações Deve sempre ser
preservado o
o Banco Central do Brasil, do Conselho Administrativo objetivo de
harmonizar os
de Defesa Econômica e da manutenção de estoques interesses do
consumidor, como
produtivos, tais regulações eram realizadas preço e qualidade,
com os do
basicamente com o aumento ou diminuição de impostos fornecedor, como a
viabilidade
para beneficiar este ou aquele setor, com o controle de
econômica de sua
fusões e incorporações, e com a venda de produtos no atividade comercial,
como forma de
mercado interno para o controle da elevação de seus perpetuar o
atendimento aos
preços. interesses da
sociedade.
Após a instituição do programa, em 1997, foram

criadas a ANATEL (Agência Nacional de
Telecomunicações), a ANP (Agência Nacional do
Petróleo) e a ANEEL (Agência Nacional de Energia
Elétrica), todas elas para a regulação e o controle de

atividades até então exercidas pelo Estado como
monopólio.
Você sabia?
A Lei de Concessão dos serviços públicos cuidou
A outorga aos entes

de proteger os usuários de tais serviços, assegurando-
privados, do direito lhes o direito de receber do poder concedente e da
de explorar
atividade concessionária todas as informações necessárias para a
essencialmente
pública, se deu defesa dos interesses individuais e coletivos, o direito
através da Lei de
Concessões dos de denunciar as irregularidades que venha a tomar
serviços públicos,
que regula a conhecimento, e o de formar comissões e conselhos
concessão destes
serviços até então para a fiscalização dos serviços prestados.
exercidos pelo
Estado.
PRINCÍPIO DE AUTONOMIA
As agências reguladoras, que são dotadas de

autonomia política, financeira, normativa e de gestão,
adotaram o modelo de formar conselhos compostos por
profissionais altamente especializados em suas áreas,
com independência em relação ao Estado, e com
poderes de mediação, arbitragem e de traçar diretrizes
e normas, com o objetivo de adaptar os contratos de
longo prazo realizados a eventuais acontecimentos
imprevisíveis no ato de sua lavratura.
A criação das agências especializadas vem

ocorrendo nas esferas federais e estaduais, sendo a
Dica do
professor primeira formada com o objetivo de regular os serviços
de rede de larga escala e os de interesse nacional e a
Devem-se criar
mecanismos que
segunda competente para regular todos os serviços
possibilitem a concedidos ou permitidos pelos estados membros e
autonomia financeira
pela arrecadação de municípios, para a melhor adaptação às realidades
taxas de fiscalização
previamente regionais.
estipuladas nos
contratos de
concessões, bem A autonomia e independência concedidas às
como seus membros
devem ser agências reguladoras são fundamentais para que as
brasileiros idôneos e
possuir profundo mesmas possam exercer adequadamente suas funções,
conhecimento
técnico e jurídico uma vez que o maior bem jurídico sob tutela é o interesse
sobre a atividade
regulada. comum, não podendo estar sujeita às constantes
intempéries políticas.
Contudo, embora as agências reguladoras

gozem de autonomia política, estrutural e financeira,
elas permanecem sujeitas ao crivo do Poder Judiciário,
pois em respeito ao princípio da jurisdição una, todo
ente público ou privado que se sentir lesionado em seu
direito, ou tê-lo ameaçado, poderá socorrer-se ao
judiciário, para que suas alegações e direitos sejam
juridicamente apreciados.
Dica do
professor
Há quem defenda a aplicação de limitações nos
moldes ocorridos na Lei de Arbitragem, para o deslinde A imparcialidade em
relação ao Estado se
das demandas entre as concessionárias e entes faz necessária
porque, sem esta,
públicos ou privados, devendo funcionar as agências as concessionárias
de serviços sairiam
reguladoras como árbitros incontestes, contudo, tal prejudicadas através
de cobranças de
aplicação arbitral somente pode ser possível, após o tributos elevados,
amadurecimento das funções regulatórias, para que as bem como no
momento em que
agências gerem a confiabilidade necessária a merecer fosse feita uma
punição poderia se
tal poder, tanto ao poder concedente quanto às tornar abusiva.
concessionárias e consumidores, caso contrário geraria

desconfiança que não se pode admitir em relações
desse nível.
PRINCÍPIO DA IMPARCIALIDADE
Importante
Em relação à formação do órgão de fiscalização,

Em última análise, a
acreditamos que sua característica principal é a função primordial
das Agências
imparcialidade, que se dá através da independência Reguladoras é
compatibilizar a
político-administrativa, financeira e funcional. Não
qualidade do serviço
podemos aceitar a idéia de um órgão fiscalizador de um prestado com a
tarifa a ser paga,
grande grupo empresarial sobreviver, por exemplo, tais elementos
devem ser
com seus cargos principais ocupados todos por equivalentes e
atender os anseios
indicações do poder executivo, sendo o que ocorre da sociedade,
equacionando o
atualmente no governo de Lula. Abordando como serviço desejável
com o preço que se
exemplo a ANEEL (Agência Nacional de Energia dispõe a pagar. Tal
preço deve ser justo
Elétrica), temos que a nomeação da diretoria deste para ser baixo ao
consumidor e
órgão é feita através da nomeação do Presidente da
garantir adequada
República, mediante prévia aprovação do Senado taxa de retorno ao
capital investido.
Federal (CF, art. 52, III, “F”). Fica a dúvida da atuação
imparcial deste órgão dentro deste modelo imposto,

limitação esta, político-financeira. Há também o fato da
limitação funcional que se traduz na necessidade de
autorização de um poder estatal (legislativo ou
executivo) para se poder contratar um funcionário. E,
ainda, o fato da limitação orçamentária; ora como
fiscalizar uma série de aparelhos de última geração sem
que esta fiscalização possa se dar no mesmo nível
tecnológico.
PRINCÍPIO DE CONTROLE DAS AGÊNCIAS

REGULADORAS
Sobre o controle das agências reguladoras, em

nosso entendimento, este deve ser feito de três
maneiras. Em primeiro plano, a fiscalização deve ser a
contábil. Como as agências reguladoras devem possuir
independência fiscal, cabe ao Tribunal de Contas
fiscalizar tais agências, afinal sua atividade provém de
verbas públicas. A fiscalização em relação às atividades
prestadas à população deve ser feita pelo Ministério
Público que carrega em sua alma a defesa dos
interesses sociais. E, por fim, cabe apreciação pelo
poder judiciário dos atos que as agências reguladoras
praticam, pois, sem esta, estaríamos excluindo um dos
princípios do Estado democrático de direito.
Importante
NATUREZA JURÍDICA DAS AGÊNCIAS

Por ter natureza
autárquica, com
REGULADORAS
todas as
independências
estruturais As agências reguladoras são pessoas jurídicas de
anteriormente
explicitadas, as direito público, classificadas como autarquias. Tal
agências
reguladoras devem natureza é essencial para que desempenhem
ser constituídas
através de lei, e por efetivamente seu papel, que consiste em intervir no
representar opção
discricionária de domínio econômico e fiscalizar a prestação de serviços
descentralização de
certa função, a públicos, ou seja, deveres específicos do Estado.
mencionada lei é de
iniciativa exclusiva
do Poder Executivo. Sendo a atividade econômica instrumento para a
obtenção do desenvolvimento pelo qual deve haver a
criação de emprego, o respeito, a dignidade e o bem-

estar de todos, o Estado está legitimado para atuar em
face da livre iniciativa, quando o interesse coletivo
público assim exigir, ou seja, as agências reguladoras
executam ações que podem implicar a restrição da
liberdade empresarial em prol do interesse coletivo.
Da mesma forma, deve-se proceder em caso de

extinção das agências reguladoras, ou seja, por
iniciativa do Executivo, o Legislativo deve votar a
extinção ou não da agência em questão.
Entretanto, caso a extinção de uma agência

reguladora implique transferir para o Estado o dever de
regular a matéria até então por ela realizada, o
particular que mantinha com a agência extinta contrato
de concessão poderá pleitear alterações ou até mesmo
sua extinção com base na teoria da imprevisão.
Tal possibilidade se dá pelo fato de que, através

do contrato firmado, o particular adquiriu o direito de
ter política de regulação independente, fato modificado
pela extinção da agência e pelo papel regulador
exercido doravante pelo Estado.
Com isso, se busca atender o princípio da

segurança jurídica, evitando os aumentos dos riscos
econômicos que causariam a diminuição dos
investimentos nos setores de regulação independente,
gerando serviços caros e de má qualidade.
COMPETÊNCIAS DAS AGÊNCIAS REGULADORAS
Embora muitas agências reguladoras exerçam o

papel de poder concedente, estabelecendo as condições
de transferência do serviço estatal para a iniciativa
privada, sua função básica é exercida posteriormente,
regulando, fiscalizando, mediando, e arbitrando os
conflitos dentro de suas respectivas áreas de atuação.
Existem, contudo, várias situações de conflito de

competência entre os poderes Federal, Estadual e
Você sabia? Municipal, bem como entre diversas agências
especializadas, que dependerão de intervenção externa
A lei de concessões
dos serviços públicos
para a solução do problema.
prevê a possibilidade
de composição
acerca de matérias Assim, existindo conflito de competência entre
até então
controvertidas, que agências reguladoras da mesma esfera de poder, da
podem ser
amigavelmente Federação, a solução deve dar-se no exercício do poder
solucionadas;
contudo, são hierárquico do administrador. Contudo, se o conflito
aquelas cuja solução
amigável se torna ocorrer entre entidades de unidades distintas da
inviável que aqui
devemos nos ater. Federação, o problema deverá ser apresentado ao
Supremo Tribunal Federal para a apreciação e a
imposição da solução jurídica.
Não raro, as partes envolvidas em complexos

contratos de concessão divergem sobre a interpretação
de uma cláusula ou na adaptação do contrato existente
a mudanças externas ocorridas, que influenciam o
contrato aventado; neste caso, a agência reguladora
deve intervir impondo a interpretação ou a adaptação
que julgar correta.
Importante
Contudo, também não raro, as agências
Uma das reguladoras assumem o papel de poder concedente,
características mais
importantes das hipótese em que se torna extremamente desconfortável
agências
reguladoras, como ao investidor que ela atue como parte e julgadora ao
anteriormente
demonstrado, é o mesmo tempo.
papel da arbitragem
nos conflitos
oriundos do contrato Embora haja grande discussão acerca da
de concessão.
aplicabilidade do arbitramento no âmbito das agências
reguladoras, pois a lei de arbitragem exclui de sua
abrangência os contratos administrativos, nos parece
mais acertado o posicionamento defendido por Diogo
de Figueiredo Moreira Neto, que toma como base o
voto do Ministro Godoy Ilha, onde se sustenta que,
restringir o juízo arbitral do Estado, é restringir-lhe sua
própria autonomia contratual e sua capacidade de
prevenir litígios pela via do pacto de compromisso, o

que somente se aceita quando o Estado age como
Poder Público, pois só não se admite a transação
quando os direitos são indisponíveis.
Portanto, mesmo no caso onde as agências

reguladoras exerçam o papel de poder concedente, é
possível o uso da arbitragem, uma vez que, em última
instância, as agências apenas representam poder
concedente, que é exercido pelo Estado.
Assim, as controvérsias advindas do contrato de

concessão devem seqüencialmente passar pela
mediação, pela conciliação e pela arbitragem, que
merece aplicação no direito administrativo.
Exemplos
Compete especialmente à ANEEL:
 Implementar as políticas e diretrizes do

governo federal para a exploração da
energia elétrica e o aproveitamento dos
potenciais hidráulicos, expedindo os atos
regulamentares necessários ao
cumprimento das normas estabelecidas
pela lei nº 9.074/95;
 Promover as licitações destinadas à
contratação de concessionárias de serviço
público para produção, transmissão e
distribuição de energia elétrica e para a
outorga de concessão para aproveitamento
de potenciais hidráulicos;
 Definir o aproveitamento ótimo do qual
tratam os § 2º e 3º do art. 5º da lei nº
9.074/95;
 Celebrar e gerir os contratos de concessão ou

de permissão de serviços públicos de energia
elétrica, de concessão de uso de bem público,
expedir as autorizações, bem como fiscalizar,
diretamente ou mediante convênios com
órgãos estaduais, as concessões e a
prestação dos serviços de energia elétrica;
 Dirimir, no âmbito administrativo, as
divergências entre concessionárias,
permissionárias, autorizadas, produtores
independentes e autoprodutores, bem como
entre esses agentes e seus consumidores;
 Fixar critérios para o cálculo do preço de
transporte de que trata o §6º do art. 15 da lei
nº 9.074/95, e arbitrar seus valores nos
casos de negociação frustrada entre os
agentes envolvidos;
 Estabelecer, com vistas a propiciar a
concorrência efetiva entre os agentes e a
impedir a concentração econômica nos
serviços e atividades de energia elétrica,
restrições, limites ou condições para
empresas, grupos empresariais e acionistas
quanto à obtenção e transferência de
concessões, permissões e autorizações, à
concentração societária e à realização de
negócios entre si;
 Zelar pelo cumprimento da legislação de
defesa da concorrência, monitorando e
acompanhando as práticas de mercado dos
agentes do setor de energia elétrica, na
forma a ser estabelecida em regulamento;
 Fixar multas administrativas a serem
impostas aos concessionários,
permissionários e autorizados de instalações
e serviços de energia elétrica, observado o
limite, por infração, de 2% do faturamento,
ou do valor estimado da energia produzida nos
casos de autoprodução e produção

independente, correspondente aos últimos 12
meses anteriores à lavratura do auto de
infração.
ESTRUTURA DAS AGÊNCIAS REGULADORAS

Dica do
professor
Conforme anteriormente demonstrado, a
principal característica das agências reguladoras é a As agências
reguladoras são
autonomia, que se concretiza pelo mandato fixo de compostas por um
conselho diretor,
seus dirigentes, que não devem coincidir entre si, pela com cinco membros,
secretaria executiva,
captação da receita própria, pela isenção das regras câmaras técnicas
especializadas e
salariais do setor público, e pelo período de transição uma unidade
fiscalizadora das
por que devem passar seus dirigentes. relações mantidas
entre usuários e
concessionários, que
As leis que instituíram as agências reguladoras deve funcionar como
instância superior
prescrevem processos singulares para a nomeação de dos serviços de
ouvidoria das
seus dirigentes, processos distintos daqueles concessionárias.
expressamente elencados pelo art. 37 da Constituição

Federal.
Para a consagração da legitimidade da diretoria

das agências, seus membros devem ser indicados pelo
Chefe do Poder Executivo, devendo ser aprovados pelo
Poder Legislativo, oportunidade em que serão
nomeados com mandato fixo.
Importante
Questiona-se a validade jurídica do mandato

com prazo fixo, sob a alegação de que havendo Se os requisitos
legais são a
concurso trata-se de cargo de confiança, sendo indicação pelo Chefe
do Poder Executivo,
demissível ad nutum. Contudo, insurge-se em defesa a aprovação política
pelo Poder
da constitucionalidade da norma, trazendo o contido no Legislativo, a
reputação ilibada do
art. 37, I, da Constituição Federal, que prevê acesso profissional e a
notória
aos cargos públicos de todos que preencham os especialização no
setor regulado, não
requisitos legais. poderá haver perda
do cargo, salvo nos
casos previstos em
Outros sim, não se tratam, os dirigentes das lei.
agências, de agentes administrativos sobre os quais a
vigência dos outros incisos do art. 37 da Constituição
Federal se impõe, mas sim de agentes políticos que se

submetem aos critérios definidos em leis, que limita,
por conseguinte, a liberdade do administrador na sua
exoneração.
Importante
A lei mencionada deve ser de iniciativa do Poder

Os dirigentes Executivo, não podendo ser emendada pelo Legislativo,
somente devem
perder seus cargos sob pena de inconstitucionalidade.
se cometerem falta
grave, devidamente
apurada em
processo Tal lei deve determinar que os dirigentes não
administrativo ou
judicial, em que mantenham, durante o mandato ou sua quarentena,
sejam assegurados
os princípios da vínculo com o poder concedente, concessionárias ou
ampla defesa e do
contraditório, tal associação de usuários de bens públicos, devendo ser
fato advém da
segurança jurídica
licenciados sem remuneração, sob pena de ser mantido
que deve ser o vínculo e a potencialidade de interferência da fonte
aplicada aos
investimentos pagadora.
envolvidos e à
autonomia das
agências.
Outra possibilidade de extinção dos mandatos
dos dirigentes das agências ocorre no caso de sua
extinção, pois os mesmos não gozam de direito
adquirido para o exercício do cargo para o qual foram
nomeados.
Tal garantia de mandato é fundamental para

assegurar aos dirigentes das agências a autonomia e a
independência necessária para lhes permitir julgar com
imparcialidade, até mesmo contra interesses políticos
ou econômicos, o que configura a essência da política
regulatória e fortalece a segurança jurídica dos
investimentos.
Nesse diapasão, as agências reguladoras devem

ser estruturadas de maneira que, com facilidade,
possam adaptar-se às evoluções contínuas do mercado
que regula. Seu quadro de funcionários deve ser
integrado por poucos servidores altamente qualificados,
buscando no mercado, através de contratação de
serviços terceirizados, os técnicos necessários para a
solução de problemas específicos, podendo manter,

assim, seu quadro sempre coeso e atualizado.
RECEITA DAS AGÊNCIAS REGULADORAS
Outro item fundamental para a garantia da

autonomia das agências reguladoras, e a independência
financeira, que ocorre através de mecanismo de
atribuição de receita, sem que o recurso tenha que
passar pelo erário público.
Para atingir tal objetivo, foi instituída taxa de

regulação devida pelo concessionário diretamente à
agência reguladora competente, taxa esta que tem
relação direta com o proveito financeiro obtido com a
concessão. Assim, as agências não dependem de
verbas orçamentárias para seu custeio.
Importante
Tal taxa de regulação trata-se de prestação

pecuniária obrigatória, instituída por lei e cobrada A taxa de regulação
tem natureza
mediante atividade administrativa vinculada, que não contratual, pois é do
contrato de
constitui sanção por ato ilícito. concessão de
serviços firmado
entre o poder
concedente e a
Existem entendimentos que a qualificam como concessionária que
se origina a
tributo, pois tem como base de cálculo a receita cobrança de tal
taxa, que é fixada
auferida pela concessionária, sendo tal base de cálculo como forma de
típica de impostos e imprópria para a fixação de taxas, contrapartida para
contratação da
e adviria do dever de serem ressarcidos os valores concessão.
gatos pela administração pública na fiscalização da

prestação dos serviços concedidos.
Contudo, entendemos não prevalecer tal

entendimento pelo fato de não existir serviço público
prestado, que é realizado pelo concessionário, e por
não configurar obrigatoriedade pelo exercício do poder
de polícia, pois não existe lei determinando tal
cobrança.
Trata-se de pagamento contratualmente

estipulado para que o controle dos serviços concedidos
seja exercido, autonomamente, como determina a
legislação, o que é de interesse não somente do poder
concedente como também do concessionário, pois
assegura a mencionada segurança jurídica dos
investimentos.
Oriundas de tais taxas contratuais, as receitas

auferidas pelas agências reguladoras constituem fundo
gerido com autonomia financeira, não se confundindo
com as demais receitas orçamentárias, sendo
reconduzido à dotação orçamentária da agência no
exercício subseqüente, caso não tenha sido totalmente
utilizado no exercício em curso.
Exemplo ANP (Agência Nacional de

Petróleo)
Constituem receitas da ANP:
 As dotações consignadas no Orçamento Geral

da União, créditos especiais, transferências e
repasses que lhe forem conferidos;
 Parcela das participações governamentais em
bônus de assinatura e participações especiais,
de acordo com as necessidades operacionais
da ANP, consignadas no orçamento aprovado;
 Os recursos provenientes de convênios,
acordos ou contratos celebrados com
entidades, organismos ou empresas,
excetuados os referidos no item anterior;
 As doações, legados, subvenções e outros
recursos que lhe forem destinados;
 O produto dos emolumentos, taxas e multas
previstos na legislação específica;
 Os valores apurados na venda ou locação dos
bens móveis e imóveis de sua propriedade;
 Os valores decorrentes da venda de dados e

informações técnicas, inclusive para fins de
licitação, excluído, porém, o acervo técnico
constituído pelos dados e informações sobre
as bacias sedimentares brasileiras.
ESPECIALIZAÇÃO DAS AGÊNCIAS REGULADORAS
Importante
Outro aspecto relevante diz respeito à
especialização do ente regulador, ou seja, a criação de É importante
considerar que há
uma agência para cada atividade, ou a criação de um segmentos de
atividades em que o
único órgão para a regulação e fiscalização dos serviços serviço público é
prestado de forma
públicos concedidos, dividido em departamentos monopolística -
como, por exemplo,
específicos para cada um dos setores de atividades. na área da
eletricidade–,
exigindo, muitas
Com efeito, há uma grande diversidade de vezes, da ação
regulatória uma
serviços públicos, em vários segmentos de atividades verdadeira
simulação das
econômicas, com características diferenciadas de condições de uma
concorrência perfeita
demanda, de investimento, de tecnologia como, por ao mesmo tempo
em que deve adotar
exemplo, água, eletricidade, telecomunicações, mecanismos para
estimular a
rodovias, gás, petróleo. eficiência, a
competição e a
concorrência, a
eficiência na
Constata-se em outros países a tendência pela
prestação de
especialização. No exemplo argentino, cada uma das serviços e a
alocação adequada
entidades regulatórias tem a sua competência dos investimentos.
regulamentarmente delimitada de acordo com o

princípio da especialidade, conforme esteja voltada aos
segmentos de gás, eletricidade e água, para citar os
mais relevantes. Entre esses fins, estão arrolados não
só os relacionados à proteção dos usuários, mas,
também, outros, dirigidos à regulação do mercado e
incentivos a determinadas atividades.
Nos EUA, também se observa a existência de

agências reguladoras especializadas: a Interstate
Commerce Comission (ICC) regula os setores de
ferrovias, transporte de carga e abastecimento de
água; a Federal Communication Comission (FCC), os
segmentos de telefonia, radiodifusão e de TV a cabo; a

Federal Energy Regulatory Comission (FERC), as áreas
de energia elétrica, gás natural e petróleo.
A preocupação com a regulação dos monopólios

naturais é evidenciada nos Estados Unidos, tanto no
âmbito das agências reguladoras federais como das
estaduais. Na organização da indústria do gás natural,
nos Estados Unidos, observa-se que as instituições de
direito público ocupam um lugar de destaque para a
regulação (regulation) de diferentes indústrias de rede,
estruturando-se em nível estadual, por meio de
diferentes public comissions, que funcionam com
elevado grau de autonomia com relação à
administração federal.
Sob outro ângulo, a concepção dos novos entes

reguladores deverá observar os cuidados necessários,
de modo a evitar o excessivo intervencionismo estatal,
que acaba por impedir a formação de um mercado
competitivo, estimulador da eficiência das empresas
prestadoras de serviços.
Para que se possa alcançar esse resultado, é

essencial que as entidades reguladoras sejam dotadas
de estruturas de gestão aptas a conjugar o exercício
das funções de atribuição do poder concedente com a
harmonia necessária às relações entre este, a
concessionária e os usuários, por meio de canais
decisórios abertos, abrangendo as audiências públicas,
mas não se limitando a realizar as mesmas, e devendo
encontrar outras formas de diálogo com a sociedade.
FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DAS AGÊNCIAS

REGULADORAS
As agências reguladoras são autarquias

especiais, assim definidas por suas características
peculiares, devendo, contudo, obedecer a todos os
ditames legais impingidos aos entes públicos, como os

processos licitatórios e os contratos administrativos.
Assim, as agências reguladoras estão sujeitas às

normas gerais de licitação, tanto para suas atividades
fim como para as instrumentais, sendo, em ambos os
casos, seus contratos considerados como contratos
administrativos regidos pelo direito público.
Como não existe definição precisa de normas

gerais de licitação, algumas agências reguladoras
adotam procedimento licitatório distinto dos contidos na
lei 8.666/93, sem que, contudo, se caracterize a
inconstitucionalidade do mesmo, pois os princípios
gerais mantêm-se respeitados.
Importante
Salientamos que o controle exercido pelos
Tribunais de Contas restringem-se à gestão dos Como pessoa
jurídica integrante
recursos financeiros, não podendo ser exercido em da administração
pública, os contratos
nenhuma outra atividade das agências reguladoras. realizados e o
controle financeiro
das agências
reguladoras ficam a
Os demais atos das agências que não cargo dos Tribunais
de Contas
constituam gestão de recursos sofrem o controle
competentes que,
externo do Poder Judiciário, quanto a sua legalidade ou anualmente, devem
apreciar os
abuso, devido ao mencionado controle jurisdicional da balanços, contratos,
e todas as
administração pública. atividades realizadas
pelas agências.
Assim, por força do princípio da jurisdição una,

as decisões administrativas tomadas pelas agências
reguladoras submetem-se à apreciação do judiciário.
Não se deve confundir, contudo, o controle

externo exercido pelo Poder Judiciário, com a
interferência direta do mencionado Poder nos juízos
privativos da entidade legalmente competente para a
fiscalização e regulação de setores da economia.
Tal interferência somente deve ocorrer para que

se evite atos de ilegalidade exercidos pelas entidades
em questão.
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DAS AGÊNCIAS

REGULADORAS
Quer
saber mais?
O processo administrativo, no âmbito das
Ademais, existe lei

agências reguladoras, embora não conste
federal expressamente nas leis de sua criação, não sofre
estabelecendo as
normas básicas dos qualquer prejuízo prático, posto que os principais
processos
administrativos no princípios do processo, como a ampla defesa e o
âmbito da
administração contraditório estão consagrados pela Constituição
pública direta e
indireta, o que deve Federal, e os procedimentos administrativos não
ser aplicado
subsidiariamente no necessitam dos mesmos rigores impostos aos judiciais.
caso de agências
estaduais ou
municipais.
Tendo como princípio de desenvolvimento do
Caso esteja processo administrativo a legalidade, a finalidade, a
interessado, procure
se informar na proporcionalidade, a razoabilidade, a ampla defesa, a
procuradoria do seu
Estado ou município. moralidade, a motivação, a segurança jurídica, o
contraditório, e o interesse coletivo, as agências
reguladoras devem assegurar transparência a seus
atos, julgando seus processos em sessões públicas.
DIREITO COMPARADO
O sistema regulatório é amplamente exercido

em âmbito mundial, nos mais diversos setores da
economia, em alguns lugares, como na Inglaterra,
tomam-se modelos mais centralizadores, em que as
agências reguladoras atuam não apenas como agentes
de fiscalização dos produtos e serviços concedidos, mas
também como organismos normativos e orientadores
da ação das concessionárias.
As agências inglesas não estão necessariamente

vinculadas ao governo, e possuem autonomia ampla
para a tomada de decisões e a realização de estudos
para o aprimoramento do processo de ordenamento do

sistema de concessões.
Dica do
professor
Por outro lado, as agências francesas adotam
um modelo mais descentralizado, onde os contratos de Nos moldes
atualmente
concessões eliminam os controles administrativos e realizados no Brasil,
a geração de energia
burocráticos do Estado, que passa a acompanhar os opera em mercado
de concorrência e
resultados atingidos, e compará-los às metas não possui
característica de
anteriormente pactuadas. serviço público,
sofrendo os mesmos
controles de preços
do mercado comum,
No caso específico do setor de energia elétrica, a
por outro lado os
Agência Nacional e Energia Elétrica sofreu grande distribuidores de
energia têm a
influência da agência argentina, denominada Entes obrigação de
distribuir a
Reguladores de Eletricidade – Argentina. totalidade da
energia demandada,
o que obriga a uma
política de
A agência reguladora da Argentina simula a investimentos
constantes e um
existência de um competidor no mercado de energia, adequado sistema
de fixação comercial
determina o preço e a qualidade do produto e previne a do preço pela oferta
e procura.
prática de abuso de posição dominante.
Pelo princípio do livre acesso, os grandes

consumidores de energia podem comprá-la no
mercado, princípio também adotado no Brasil com a
instituição do Mercado Atacadista de Energia.
Você sabia?
No Brasil, as ações das empresas são

controladas pela Comissão de Valores Mobiliários e as No Brasil, as ações
das empresas são
fusões pelo Conselho Administrativo de Defesa controladas pela
Comissão de Valores
Econômica; em ambos os casos, a intervenção do Mobiliários e as
fusões pelo
Estado ocorre de maneira semelhante. Conselho
Administrativo de
Defesa Econômica;
em ambos os casos,
Na Argentina, as ações das empresas que a intervenção do
Estado ocorre de
transportam ou distribuem energia devem ser maneira
semelhante.
nominativas e não endossáveis, e as fusões devem ser
autorizadas pelo órgão regulador competente, existe
também o controle sobre os acionistas das empresas
para que um mesmo acionista não exerça o controle
em mais de uma empresa.
O período anterior à transformação do mercado
Importante também era semelhante, pois a totalidade das

atividades no setor de energia era exercida pelo
A participação de Estado, de maneira inadequada, gerando déficit, e
usuários ocorre
através de confusão entre a atividade reguladora e a gestão
associações que
possuem atuação empresarial, o que gerou a incapacidade técnica de
junto à diretoria do
órgão regulador, atender a expansão do setor.
cuja participação é
assegurada pela
Constituição, na
maioria das vezes, Em ambos os casos, o setor de energia foi
através de
segmentado em geração, transporte, e distribuição,
audiências públicas.
para que posteriormente as empresas estatais fossem
privatizadas quando, então, instituiu-se marco
regulatório para a atividade.
O órgão regulador possui as funções de ditar

normas de procedimento técnico, de segurança, de
medição e faturamento, qualidade, interrupção e
reconexão, entre outras também aplicadas no Brasil.
Considerações finais
É de suma importância a presença das agências

reguladoras no atual sistema político adotado em nosso
país, pois as agências reguladoras possuem como
objetivos principais a maneira de regular as
concessionárias, a fiscalização, a estipulação de multas,
bem como a cassação da concessão, caso as metas não
sejam cumpridas.
Vale salientar que, por se tratar de serviços de

natureza pública, as agências têm o dever de zelar pelo
bom funcionamento das concessionárias, resguardando
dessa forma um serviço que pertence à sociedade.
Quanto ao papel das agências reguladoras

diante da sociedade, é imprecendível que a função
essencial das agências reguladoras das concessionárias
é a de fiscalização dos serviços prestados. Essa
fiscalização depende, também, de autorização

legislativa, para não se confrontar com o princípio da
legalidade. Nesta autorização legislativa, até porque se
faz difícil descrever todos os fatos de lide possíveis,
deve-se dar à agência reguladora uma margem de
atuação, um caminho a ser seguido por ela, seus
principais objetivos. Decaindo desta forma as idéias de
que, se as agências reguladoras fiscalizassem
automaticamente, estaria violando o princípio
constitucional da legalidade.
Outro ponto fundamental é o da tutela dos

interesses dos hipossuficientes em relação aos agentes
econômicos cada vez mais fortes. Sobre o tema,
achamos que as agências reguladoras devem atuar se
manifestando através de advertências, quando as
concessionárias estiverem em desconformidade com
seus objetivos, sanando os problemas de imediato e,
em casos mais graves, devem tomar a atitude de
estipular multas diárias para as concessionárias que
estiverem violando direitos.
O Estado, verificando sua incapacidade de

prover, de modo plausível, todas as necessidades da
coletividade, com as necessárias adaptações às
constantes mudanças ocorridas no mercado econômico,
achou por bem transferir tal responsabilidade ao setor
privado, que sempre mostrou-se competente para a
realização deste tipo de tarefa.
Contudo, para conter os abusos do poder

econômico e manter a qualidade e os preços dos
serviços prestados, foram criadas, pelo poder público,
agências reguladoras para controlar e fiscalizar a
atividade pública a ser realizada por companhias
privadas.
Tal alternativa vem se mostrando a mais

correta, pois descentraliza os deveres estatais,
diminuindo a máquina administrativa do Estado,

permitindo com que ele possa concentrar-se nas
atividades primordialmente sociais.
Cumpre salientar que tais concessões não

limitam os poderes estratégicos do Estado, seja em que
setor for, pois as atividades privadas devem obedecer
aos limites impostos pelo setor público e, por tratar-se
de contratos de concessão, o mesmo pode ser cassado
quando ocorridos certos fatores que devem estar
devidamente demonstrados no instrumento
mencionado.
Outrossim, o Estado deixou de arcar com os

custos de ineficiência das empresas que geria,
passando a usufruir dos impostos recolhidos pelas
concessionárias de cada setor.
Portanto, o sistema de regulação adotado no

Brasil nos parece correto e eficiente, sendo certo que o
modo como é estruturado o torna capaz de gerir com
propriedade os setores que regula.
ESTUDO DE CASO
Governo decide manter modelo de agências

reguladoras
Kennedy Alencar, da Folha de São Paulo, em

Brasília. O governo Luiz Inácio Lula da Silva apresenta
nesta semana ao Congresso um projeto com diretrizes
para as agências reguladoras que elimina a
possibilidade de revisão radical de suas atribuições. É
uma espécie de "mea culpa" em relação a declarações
do próprio presidente que assustaram investidores, a
conflitos entre ministros e até mesmo a rusgas entre
autoridades do governo e das agências.
A Folha teve acesso ao documento "Análise e

Avaliação do Papel das Agências Regulatórias".
Elaborado pela cúpula do governo, o texto norteará o
projeto que será enviado ao Congresso, bem como as
diretrizes específicas para cada agência. A proposta
mantém o respeito aos atuais contratos com as
empresas. Inova ao falar de criação de "instrumentos
de controle social". E, para tentar eliminar conflitos
entre ministérios e agências, diz que "a
responsabilidade por formulação de política é do
governo".
O documento aponta como objetivo a criação de

uma "estrutura institucional sólida do marco regulatório
[como é chamado o conjunto de diretrizes e regras do
setor das agências] para criar um clima favorável ao
investimento privado no Brasil, principalmente em
infra-estrutura, eletricidade, transporte e saneamento".
De acordo com o documento, outro objetivo
fundamental é tentar garantir "oferta de serviços
públicos em quantidade suficiente e qualidade
adequada ao menor preço possível".
Aperfeiçoamento
Em resumo: a principal novidade é que não há

uma novidade que signifique reviravolta no modelo de
agências. No documento, está dito com todas as letras
que "a regulamentação econômica pode e deve ser
constantemente aperfeiçoada, desde que respeitados
os contratos".
Não é pouco, dado que o próprio presidente Lula

chegou a dizer, no início de sua gestão, que "o Brasil
havia sido terceirizado" - uma crítica a um suposto
exagero na autonomia das agências e que foi
interpretada pelo mercado e classe política como sinal
de que poderia haver uma revisão radical do modelo
criado no governo Fernando Henrique Cardoso.
Na área de Comunicações, por exemplo, o

ministro Miro Teixeira bateu de frente contra a Anatel
(Agência Nacional de Telecomunicações) e se envolveu
numa batalha para tentar barrar o reajuste das tarifas
de telefonia pelo IGP-DI. A decisão foi parar na Justiça,
que chegou a determinar a mudança do indexador para
o IPCA.
A proposta fala da "importância das agências

regulatórias para proteger as próprias empresas de
uma avaliação do governo que altere as condições
contratuais de concessão".
Afirma que, se houver mudança, serão

respeitados o "princípio da não-coincidência [do
mandato dos diretores das agências, como é hoje] com
o mandato presidencial". E diz que não "serão alterados
os mandatos dos atuais".
Mas propõe que, no futuro, seja unificada a

duração dos mandatos dos diretores das agências, para
que comecem e terminem simultaneamente, o que não
ocorre atualmente.
Segundo o documento, "o papel da agência é

implementar as políticas de governo e fiscalizar o
funcionamento do mercado. Por isso, é adequado e
essencial manter os mandatos fixos dos dirigentes".
Hoje, o governo escolhe um diretor, cuja indicação
precisa ser aprovada pelo Senado.
A Folha teve acesso ao documento na quinta-

feira. No dia seguinte, em entrevista ao jornal, o
ministro José Dirceu (Casa Civil) confirmou que o
governo apresentará nesta semana ao Congresso e a
cada agência um projeto para o setor.
Unidade
A leitura do documento também deixa claro o

nível de unidade do chamado "núcleo duro", o grupo de
ministros e auxiliares petistas mais próximos ao
presidente e que decide com ele as diretrizes de
governo.
Debatido por meses, o assunto era visto como

um possível divisor de águas entre os dois principais
ministros, Dirceu e Antonio Palocci Filho (Fazenda). No
entanto, prevaleceu uma visão que sinaliza
entendimento na cúpula do governo.
Principais mudanças
O documento do governo diz que "não considera

que o modelo atual das agências regulatórias seja ideal
e propõe aperfeiçoamento nos instrumentos de controle
social das agências", mas deixa claro que não pretende
alterar regras contratuais. Menciona, ainda, a
"importância das agências regulatórias na proteção dos
consumidores ante o possível poder do mercado e das
empresas".
Na prática, o "aperfeiçoamento" deverá significar

medidas como a obrigatoriedade de todas as agências
reguladoras terem ouvidorias, para receber queixas dos
consumidores.
O governo, também, quer elevar a influência de

órgãos não-oficiais de proteção ao consumidor no
processo de decisão das agências. Exemplo: a
obrigação de garantir a essas entidades o
acompanhamento das audiências sobre os assuntos em
discussão nas agências.
EXERCÍCIO 1
Sobre os princípios da função regulatória, assinale a

alternativa que preenche devidamente as afirmativas
abaixo:
Princípio ______________: o instrumento regulatório

deve ser determinado por lei.
Princípio ______________: As agências reguladoras,
que são dotadas de autonomia política, financeira,
normativa e de gestão.
Princípio ______________: se dá através da
independência político-administrativa, financeira e
funcional.
Princípio ______________: um de seus planos deve
ser a fiscalização contábil.
( A ) Da autonomia; da legalidade; de controle; da

imparcialidade;
( B ) Da legalidade; da autonomia; da imparcialidade;
de controle;
( C ) Da imparcialidade; da legalidade; de controle; da
autonomia;
( D ) Da imparcialidade; de controle; da legalidade; da
autonomia;
( E ) Da autonomia; da imparcialidade; da legalidade;
de controle.
EXERCÍCIO 2
Quanto à estrutura das agências reguladoras, assinale

a única alternativa falsa:
( A ) A principal característica das agências reguladoras

é a autonomia, que se concretiza pelo mandato
fixo de seus dirigentes, que não devem coincidir
entre si;
( B ) As leis que instituíram as agências reguladoras
prescrevem processos singulares para a
nomeação de seus dirigentes, processos distintos
daqueles expressamente elencados pelo art. 37
da Constituição Federal;
( C ) Para a consagração da legitimidade da diretoria
das agências, seus membros devem ser indicados
pelo Chefe do Poder Executivo, devendo ser
aprovados pelo Poder Legislativo, oportunidade
em que serão nomeados com mandato fixo;
( D ) Os dirigentes das agências são agentes
administrativos sobre os quais a vigência dos
outros incisos do art. 37 da Constituição Federal
se impõe;
( E ) As agências reguladoras devem ser estruturadas
de maneira que, com facilidade, possam adaptar-
se às evoluções contínuas do mercado que regula.
EXERCÍCIO 3
Apresente as principais competências das agências

reguladoras, indicando sua importância na gestão
pública.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
EXERCÍCIO 4
As agências reguladoras são autarquias especiais,

assim definidas por suas características peculiares.
Explique como se dão os processos de fiscalização e
controle das agências reguladoras.
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
____________________________________________
RESUMO
Vimos até agora:
 Com o modelo de descentralização, aliado à

flexibilização dos monopólios estatais e a
redução de barreiras à entrada de capital
estrangeiro no país, surgiram grandes grupos
econômicos com interesse em explorar
atividades que outrora eram de exclusiva
função do Estado, como os serviços públicos;
 As controvérsias advindas do contrato de

concessão, devem seqüencialmente passar
pela mediação, pela conciliação e pela
arbitragem, que merece aplicação no direito
administrativo;
 A concepção dos novos entes reguladores

deverá observar os cuidados necessários, de
modo a evitar o excessivo intervencionismo
estatal, que acaba por impedir a formação de
um mercado competitivo, estimulador da
eficiência das empresas prestadoras de
serviços;
 As Agências reguladoras estão sujeitas às

normas gerais de licitação, tanto para suas
atividades fim, como para as instrumentais,
sendo em ambos os casos, seus contratos
considerados como contratos administrativos
regidos pelo direito público.
GABARITO DAS QUESTÕES OBJETIVAS:

AULA 1 – 1D; 2D. AULA 2 – 1D; 2D. AULA 3 – 1A; 2(3)(1)(2). AULA 4 – 1(2)(1)(1)(2); 2E.
AULA 5 – 1E; 2E. AULA 6 – 1B; 2E. AULA 7 – 1B; 2D.
AV1 – Estudo Dirigido da Disciplina
CURSO: Gestão Pública
DISCIPLINA: Economia e Mercado
ALUNO(A): MATRÍCULA:
NÚCLEO REGIONAL: DATA: _____/_____/___________

QUESTÃO 1: Descreva a diferença entre um bem público e um bem privado e os
critérios envolvidos nesta distinção.
Indicação da página do módulo onde este assunto é apresentado:
Indicar referências de pesquisa complementar (livros: bibliografia e sites:

endereço eletrônico) – OPCIONAL:
Resposta (com as suas palavras):
QUESTÃO 2: Analise o impacto das privatizações das empresas estatais no modelo

de gestão governamentais do nosso país e cite exemplo.


QUESTÃO 3: Em que se origina o monopólio natural nos modelos de regulação de
mercado?

QUESTÃO 4: Apresente as principais competências das agências reguladoras,

indicando sua importância na regulação das falhas de mercado.


ATENÇÃO:
Na realização das avaliações (AV1 e AV2), procure desenvolver uma

argumentação com suas próprias palavras.
Observe que é importante você realizar uma pesquisa aprofundada para atender
aos objetivos propostos consultando diferentes autores. No entanto, é
fundamental diferenciar o que é texto próprio de textos que possuem
outras autorias, inserindo corretamente as referências bibliográficas
(citações), quando este for o caso.
Vale lembrar que essa regra serve inclusive para os nossos módulos, utilizados
com freqüência para as respostas das avaliações.
Em caso de dúvidas, consulte o material sobre como realizar as citações diretas
e indiretas ou entre em contato com o tutor de sua disciplina.
AS AVALIAÇÕES QUE DESCONSIDERAREM ESTE PROCEDIMENTO ESTARÃO
SEVERAMENTE COMPROMETIDAS.
AV2 – Trabalho Acadêmico de Aprofundamento
CURSO: Gestão Pública
DISCIPLINA: Economia e Mercado
ALUNO(A): MATRÍCULA:
NÚCLEO REGIONAL: DATA:

_____/_____/___________
Atividade Sugerida: Identificação de órgãos, bens e serviços públicos
Neste exercício o aluno deverá listar as agencias reguladoras do governo. Partindo
daí deverá pesquisar na internet sobre a atuação mais expressiva de duas agencias
noticiada em meios de comunicação, essas devem ser escolhidas pelo aluno.
Podemos exemplificar utilizando o caso da ANATEL X EMPRESAS DE TELEFONIA.

Nesta situação específica a agencia utilizou de todo seu poder para melhorar os
serviços ao cidadão. Sua construção deve ter no máximo 03 páginas. Para melhorar
suas fontes de pesquisa leia o conteúdo da aula 07 de seu caderno.
183
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo. 3ª ed.,

São Paulo: Saraiva, 1999.
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco.

Dicionário de Política. Brasília: Universidade de Brasília; São
Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2000.
BRASIL. Ministério do Planejamento e Orçamento. Série

Modernização do Setor Saneamento, Proposta de regulação da
prestação de serviços de saneamento. — Brasília: 1995.
BRASIL. Presidência da República. Concessões de serviços públicos

no Brasil. — Brasília: 1995.
BUITER, W. H. Measurement of the public sector déficit and its

implications for policy evaluation and design. IMF Staff Papers,
Referências bibliográficas
1983.
COTTA, Alain. Dicionário de Economia. Lisboa: Publicações Dom

Quixote, 1978.
CRETELLA JÚNIOR, José. Manual de Direito Administrativo. 5ª ed.,

Rio de Janeiro: Forense, 1989.
CARVALHO, Cristiano Martins de. A função reguladora. Disponível

em http://www.jus2.uol.com.br/doutrina de 21/02/2007.
DEKOCK, Paul. Privatizaciones: panorámica de un tema de

actualidad. — Santiago: Dirección de Programación del Sector
Público, ILPES/CEPAL, 1995.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13ª ed.,

São Paulo: Atlas, 2001.
DICIONÁRIO DE ECONOMIA. São Paulo: Best Seller, 1987.
GASTALDI, J. Petrelli. Elementos de Economia Política. 17ª ed.,

São Paulo: Saraiva, 2002.
GERCHUNOFF, P. e CÁNOVAS, G.. Las privatizaciones en la

Argentina: impactos micro e macroeconómicos. Série Reformas de
Política Pública, 21, CEPAL, 1994.
GRIJÓ, Eduardo. Elementos do debate econômico da regulação.

In: Revista Marco Regulatório. AGERGS, n 4, 1º sem. 2001.
LENGO, Carlos Alberto. Economia do Setor Público. São Paulo:

Atlas 1993.
MANSOOR, A. The budgetary impact of privatization. IMF

Occasional Paper, n. 59, 1988.
184
MCCALLUM, B. T. Are bond financed deficits inflationary? A

Ricardian analysis. Journal of Political Economy, n.82, 1984.
MELLO, M. F. Privatização e ajuste fiscal no Brasil. Pesquisa e

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MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 9ª ed., São Paulo:

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OUTHWAITE, Willian; BOTTOMORE, Tom. Dicionário do

pensamento social do século XX. Rio de Janeiro: Jorge Zahar,
1996.
PIRES, de Jose Claudio Linhares; PICCININI, Maurício Serrão. A

Regulação dos Setores de Infra-Estrutura no Brasil. Rio de
Janeiro: BNDES, 1999.
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agenda do Programa Nacional de Desestatização. In: Perspectiva
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brasileira. Estudos Econômicos. São Paulo: n. 23, 1993.
VICECONTI, Paulo E. V.; NEVES, Silverio das. Introdução à

economia. São Paulo: Frase, 2002.
185

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1

José Eduardo PEREIRA FILHO

Olá me chamo KOFFI DJIMA AMOUZOU e como o nome sugere eu

183 Referências Bibliográficas

Esta disciplina analisará as iniciativas chamadas de economia solidária,

agências reguladoras diante dos efeitos deletérios das políticas

Este caderno de estudos tem como objetivos:

 Analisar os mecanismos de intervenção do Estado para a

estabilidade econômica do mercado, desde a economia do setor

Os conceitos escolhidos para a aula de Economia do setor público

Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja

 Definir o setor público e reconhecer seu papel na economia;

Conceitos fundamentais da economia do

Nesta aula, analisamos as principais definições

Definindo um Bem Público. O critério da não-

Já o critério de não-rivalidade (non-rivalry)

crianças e jovens a utilizarem não reduz sua oferta

Bens públicos típicos implicam, portanto, acesso

Os bens, assim, seriam as coisas úteis e que

Outrossim, “os bens podem ser materiais ou

CATEGORIA DE BENS ECONÔMICOS

Bem, em sentido econômico, será algo capaz de

A primeira característica dos bens econômicos, Por sua abundância

Os bens ainda podem ser materiais ou se

Os bens materiais e os serviços são designados

Em última análise, os bens são econômicos e

Bens de consumo são produtos adquiridos pelos

Os bens presentes ou atuais são assim

pois estes somente após certo período de tempo

O homem, para a sua atividade econômica, é

constituem, por conseguinte, o menor central de todo o

Desde Adam Smith, as necessidades são

 A natureza e a resulta dos esforços dos seres humanos para satisfazer

CARACTERÍSTICAS DAS NECESSIDADES

O homem, no dizer de Aristóteles, é um animal

animal insatisfeito, pois, mal obtida a satisfação de um

para a satisfação de um desejo diferente.

Por outro lado, as necessidades são limitadas

As necessidades são, também, naturalmente

Naturalmente, os produtos destinam-se a

Entre a produção e a satisfação das

As necessidades consideradas primordiais devem

Diferem de acordo o modo de produção, o meio

Tanto as necessidades como os interesses

Como aptidão técnica para satisfazer uma

No sistema comunitário, a produção baseia-se

No sistema pré-capitalista, em que o produto se

No sistema capitalista, a lógica da produção não

obtenção do lucro a comandar o consumo e não o

Pode inferir-se que a atividade produtiva não é

Na definição de Bens Públicos, assinale a alternativa

No que diz respeito as características do “BEM

De acordo com a economia do setor público, explique o

Escreva sobre as características das necessidades

Vimos até agora:

 Os bens podem ser materiais ou consistir em

 De acordo com o conceito de necessidades, a

 As necessidades são naturalmente

Esta aula se dedica especialmente ao estudo da função alocativa

Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja

 Identificar a diferença entre um bem público e um bem

Esta aula está dividida em seis seções nesta

Além da atividade estritamente orçamentária, ou