Vous êtes sur la page 1sur 32

Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra

Francisco Sabatini

 
Reforma de los mercados de suelo en
Santiago, Chile: efectos sobre los
precios de la tierra
y la segregación residencial1
Francisco Sabatini2
Abstract
The early and radical liberalization of Chilean urban land markets has had
unexpected consequences on land prices and on residential segregation in Santiago:
prices have grown persistently after the elimination in 1979 of the law on "urban
limits" and other market-oriented reforms; and segregation has reduced its
geographical scale in important parts of the city due to the action of the strong
private real estate sector that emerged in the 1980s. These two are relevant facts for
urban development, in general, and have a direct impact on the compelling problem
of urban poverty, in particular: land prices condition access to land on the part of the
poor; and patterns of segregation, their prospects for social integration. These two
facts, as well as their implications for urban policy, have been, for the most part,
neglected both by the government and by researchers.

Keywords: Urban Land Prices, Market Liberalization, Urban Segregation.

Resumen
La temprana y radical liberalización de los mercados urbanos chilenos tuvo
consecuencias inesperadas en los precios del suelo y en la segregación residencial en
Santiago: los precios del suelo ha crecido persistentemente desde la eliminación en
1979 de la norma sobre "límites urbanos" y otras reformas; y la segregación ha
reducido su escala geográfica en importantes áreas, debido a la acción del robusto
sector inmobiliario privado surgido en los años ochenta. Se trata de dos fenómenos
de relevancia para el desarrollo urbano, en general, y que tienen un impacto directo
en el grave problema de la pobreza urbana, en particular: los precios del suelo
condicionan el acceso de los pobres al suelo; y el patrón de segregación residencial,
sus perspectivas de integración social. Estos hechos, lo mismo que sus implicaciones
para la política urbana, han sido, en lo principal, descuidados tanto por el gobierno
como por los investigadores.

Palabras clave: Precios del suelo urbano, liberalización, segregación urbana.

1 Versión ampliada y corregida de la ponencia presentada en el taller "Comparative Policy Perspectives on

Urban Land Market Reform in Latin America, Southern Africa and Eastern Europe", realizado por el Lincoln
Institute of Land Policy en Cambridge, Mass., entre el 7 y 9 de julio de 1998. Este trabajo se ha basado parcialmente
en los resultados de los proyectos de investigación "Liberalización de los mercados de suelo y segregación social del
espacio: el caso de Santiago de Chile" (financiamiento del Lincoln Institute of Land Policy) y "La segregación social
en Santiago y sus tendencias" (proyecto Fondecyt N° 1980591).
2 Sociólogo, Ph.D. en Planificación Urbana (UCLA). Profesor de la P. Universidad Católica de Chile. E-

mail:fsabatin@puc.cl.

Revista eure (Vol. XXVI, Nº 77), pp. 49-80, Santiago de Chile, mayo 2000
[49]

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

I. INTRODUCCIÓN con información empírica y otros ar-


gumentos, y se discutirán sus posi-
En este trabajo se discuten las bles explicaciones. Finalmente, se
consecuencias que la tempra- bosquejarán algunas sugerencias de
na y radical liberalización de los política.
mercados urbanos chilenos (1978-1985
aprox.) ha tenido en los precios del II. LIBERALIZACIÓN,
suelo y en la segregación residencial PRIVATIZACIÓN Y FORMACIÓN
en Santiago. DE UN VIGOROSO SECTOR
INMOBILIARIO PRIVADO
Los dos temas tienen un impacto
directo en la pobreza urbana, a saber, El régimen militar, que tomó el poder
en el acceso al suelo a través del después del golpe de Estado de 1973,
mercado y en las perspectivas de in- emprendió reformas económicas pro-
tegración social. Se discutirán resul- fundas y de largo alcance. La pri-
tados de investigación que tienen tin- vatización y liberalización de los mer-
tes paradójicos: el alza de los precios cados urbanos formaron parte sustan-
del suelo que siguió a la eliminación cial de dichas reformas. Las principales
en 1979 de la norma sobre "límites acciones llevadas a cabo en Santiago3
urbanos", y la reducción de la escala fueron las siguientes, con el refor-
geográfica de la segregación social zamiento de la propiedad privada, san-
provocada por la emergencia de un cionado legalmente en la Constitución
robusto sector inmobiliario privado en Política de 1980, como telón de fondo:
los años ochenta y noventa.
a) La eliminación de las normas
Estos dos hechos, lo mismo que sus sobre "límites urbanos" en 1979. Una
implicaciones para la política urbana, extensa área geográfica, que incluía
han sido, en lo principal, descuidados a Santiago, fue demarcada y dividida
tanto por el gobierno como por los en tres categorías: (1) Area urbaniza-
investigadores. Las implicaciones in- da –la ciudad existente– equivalen-
cluyen la importancia de controlar la te a 38 mil hectáreas en ese momen-
demanda especulativa de suelo para to, (2) las nuevas "áreas de expansión
prevenir la inflación de los precios, y urbana", con un total de 64 mil hec-
la conveniencia de hacer uso y refor- táreas rodeando la ciudad, y (3) áreas
zar las oportunidades de integración restringidas al crecimiento urbano
social que los mercados urbanos pro- debido a consideraciones ambientales.
veen aún cuando las desigualdades
sociales están en alza. b) La eliminación de una serie de
impuestos y regulaciones que afecta-
En primer lugar se describirá la ban los mercados urbanos, tales como
liberalización y privatización de los el impuesto a la tenencia de sitios
mercados de suelo urbano de Santia-
go, enfatizando el hecho que los obje-
tivos de las autoridades también in-
cluyeron la formación de un vigoroso 3 Santiago, ciudad capital de Chile, tiene
sector privado de promoción inmobi- actualmente unos cinco millones de habi-
liaria. Luego se presentará cada una tantes, lo que representa casi un 35 por
de las dos paradojas, respaldándolas ciento de la población del país.

50 eure
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
eriazos, el impuesto a la transacción y las ocupaciones de tierras de los
de propiedades, la norma que exigía años previos a 1973. Una ciudad so-
un tiempo mínimo de exposición al cialmente ordenada era considerada
sol de los recintos construidos, y la un prerrequisito para la emergencia
prohibición de construir departamen- de un poderoso sector privado de pro-
tos con un solo dormitorio. moción inmobiliaria.

c) La venta del suelo urbano en Esta política de liberalización des-


manos del Estado, parte principal del cansó en tres principios:
cual correspondía a los bancos de tie-
rras creados por la administración a) El suelo urbano no es un recur-
Frei Montalva (1964-1970). so escaso; su "aparente escasez"
–como se afirmaba textualmente en
d) La regularización legal y urbana de 1979– es consecuencia de la falta de
los asentamientos de bajos ingre- armonía entre las normas técnicas y
sos, incluyendo tanto aquellos que legales con que se pretendía guiar el
habían nacido de las ocupaciones ile- desarrollo urbano y las condiciones de
gales de terrenos anteriores a 1973, oferta y demanda que rigen en los
como aquellos originados de programas mercados inmobiliarios (Minvu,
de "sitios y servicios" incompletos (sin 1981a). El argumento seguía así:
urbanización) llevados a cabo durante "...permanentemente se ha insistido
el gobierno de Frei Montalva. Esta que el suelo urbano es un recurso
regularización benefició a más del 10 escaso e irreemplazable, lo cual ha
por ciento de la población de Santiago. contribuido a que su precio sufra fre-
cuentes distorsiones en el mercado
e) Erradicación de asentamientos al restringir artificialmente la oferta"
precarios que habían crecido en áreas (Minvu, 1981a:18).
de altos ingresos antes del golpe de
Estado. Estas acciones buscaron "lim- b) Los mercados son los mejores
piar socialmente" dichas áreas con el asignadores de tierra entre los distin-
fin de remover obstáculos para el tos usos, tanto en términos privados
desarrollo de los mercados inmobiliarios. como públicos. Los usos del suelo de-
Los oficiales del gobierno militar ar- ben ser decididos de acuerdo a su
gumentaron en su momento que la rentabilidad. El libre mercado es el
categoría social de los residentes de- mejor escenario para la convergencia
bía guardar relación con los precios entre el interés privado y el interés
potenciales del suelo. social. Por ello, el "límite urbano" no
debe ser entendido como una línea
f) La definición en 1981 de nuevos administrativa discrecional, sino que
municipios de acuerdo a un criterio como una frontera económica forma-
de "homogeneidad social". Los 17 da por los puntos del espacio donde la
municipios existentes fueron subdi- competencia entre la demanda por
vididos en 34. De esta forma, la se- usos rurales y usos urbanos alcanza
gregación social del espacio fue refor- un equilibrio (Minvu,1981a: 11,13).
zada por el régimen como parte de un
esfuerzo por "ordenar" la ciudad, la que c) "El uso del suelo debe regirse por
había alcanzado un cierto "desorden disposiciones flexibles, definidas por
social" debido a la movilización social los requerimientos del mercado"

eure 51

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
(Minvu, 1981a:5). "Se definirán proce- mayores cantidades de tierra para pro-
dimientos y se eliminarán restriccio- yectos que, casi siempre, discrepan de
nes de modo de permitir el crecimien- los usos tradicionales asignados en
la zonificación del suelo... Conse-
to natural de las áreas urbanas si-
cuentemente... las acciones principa-
guiendo las tendencias del mercado" les se han encaminado a la liberaliza-
(Minvu, 1978:8). Si el suelo urbano no ción del mercado de la tierra urbana,
es un recurso escaso y los mercados reduciendo con ello el nivel de espe-
libres (con sólo mínimas regulaciones) culación con el recurso e incorporan-
maximizan la rentabilidad social, en- do así a un amplio sector de demanda
tonces se sigue que dichas regulacio- que se encontraba marginado de es-
nes estatales deben intentar descifrar tas operaciones (Minvu,1978:3-4).
y seguir las tendencias de mercado.
"La política consistirá en reconocer las Sin embargo, la liberalización no pro-
tendencias del mercado como el prin- dujo una declinación de los precios del
cipal indicador para determinar la suelo en Santiago. Por el contrario,
cantidad de terreno que requerirá el los precios han subido persistente-
desarrollo de las actividades urbanas mente desde 1979.
y la dirección de crecimiento domi-
nante" (Minvu,1981b:22). Los cuadros estadísticos y gráficos
que se incluyen al final del trabajo
III. LIBERALIZACIÓN DE muestran la evolución de los precios
LOS MERCADOS DE SUELO y la cantidad ofertada de suelo para
E INFLACIÓN DE LOS PRECIOS dos períodos:

Se esperaba que esta nueva política a) 1981-1999 para el Gran Santia-


ultraliberal de suelo permitiría neu- go y para el municipio de Santiago
tralizar el crecimiento de los precios (Cuadros 1 y 2); y
del suelo y la especulación, de esa
forma incorporando al mercado al sig- b) Mayo 1980-diciembre 1981 para
nificativo sector de la población que el Gran Santiago y para los munici-
era marginado por los altos precios: pios que exhibían entonces mayor
dinamismo inmobiliario4 (Cuadros 3
En el caso chileno se ha llegado a a 11). El Mapa 1 muestra la ubicación
determinar que el origen principal del de dichos municipios e indica la con-
alza de los precios de la tierra urbana dición social predominante en cada
se encuentra en las restricciones que
uno de ellos. La información de estos
sobre la oferta produce la arbitrarie-
dad de (la norma que fija) los límites
cuadros muestra precios y cantidades
urbanos y la zonificación, dispuestas ofertadas para diferentes tramos de
por los planos reguladores y demás tamaño de sitios y para meses selec-
instrumentos técnicos y jurídicos con cionados, incluyendo mayo de 1981,
que se ha pretendido conducir el pro- cuando se inició una importante cri-
ceso de desarrollo urbano. Mediante
estos mecanismos se ha mantenido
restringida, artificialmente, la dispo-
4 Los siete municipios seleccionados
nibilidad de suelo urbano, frente a
requerimientos siempre crecientes por (Cuadros 4 al 10) representaban un 42 por
ciento de la población de Santiago y concen-
traron el 87 por ciento de la oferta y de
la venta privadas de viviendas durante los
primeros seis meses de 1981 (Adimark,1981).

52 eure

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
sis económica en el país. El período A. Los precios promedio del
mayo 1980-diciembre 1981 incluye, suelo: limitaciones
por tanto, la última parte de un ciclo conceptuales y prácticas
expansivo y el comienzo de una rece-
sión de largo alcance (la economía Los precios promedio del suelo son,
chilena recuperaría una senda de en rigor, trozos muy abstractos de
crecimiento en 1983, como lo mues- información, ya que no existe un solo
tra el gráfico del Cuadro 1) mercado de suelos para una ciudad,
ni siquiera para los municipios toma-
En mayo de 1981, con la quiebra dos aisladamente.
de una importante empresa indus-
trial, la economía nacional inauguró El suelo es un bien especial, tres
una fase recesiva. El desempleo y las de cuyas peculiaridades son relevan-
tasas de interés crecieron signifi- tes para nuestro análisis:
cativamente. Las ventas cayeron y las
quiebras se multiplicaron. Por prime-
ra vez en años el interés por iniciar a) La sustituibilidad entre lotes
nuevos proyectos inmobiliarios decli- urbanos –una condición sine qua non
nó. Consecuentemente, la demanda para hablar de un mercado– se cum-
por suelo también cayó. ple sólo parcialmente y en forma muy
limitada, lo primero produciendo va-
rios submercados en una ciudad an-
El análisis del período mayo 1980-
tes que uno solo; y lo segundo, merca-
diciembre 1981 nos provee, por tanto,
dos con un grado alto de imperfección.5
de una oportunidad "de laboratorio"
para estudiar los efectos de la libera-
lización de los mercados sobre los pre- b) La tierra no es un bien reprodu-
cios. cible, lo que significa, entre otras
cosas, que las ganancias y el descen-
so de los precios son incompatibles.
La principal conclusión que puede
Esta es una constatación de primera
extraerse de esta experiencia es que
importancia para el tema que nos
el alza de los precios del suelo urbano
ocupa: el vínculo entre liberalización
no puede atribuirse a las restriccio-
y precios del suelo urbano.
nes que sobre la oferta producirían las
regulaciones estatales de los merca-
dos. Sin embargo, antes de discutir c) La propiedad privada del suelo
con más detalle las conclusiones que urbano hace posible a los propietarios
es posible extraer de la situación de retener suelo de la oferta, con ello
Santiago, parece necesario referirse afectando la cantidad ofertada y los
a ciertas limitaciones metodológicas precios de mercado, dando lugar a una
del análisis derivadas de peculiarida- suerte de "efecto de competencia
des que presentan las estadísticas de monopólica"; –muchos propietarios
precios del suelo. Estos alcances me- retienen sus terrenos de la oferta al
todológicos tienen una validez gene- mismo tiempo a la espera de mejores
ral, lo que los hace teóricamente re-
levantes para entender la dinámica
de los mercados de suelo urbano bajo 5 La sustituibilidad ni siquiera es clara
condiciones de liberalización. en pequeños submercados. Los terrenos
individuales son bienes muy diferentes
unos de otros. Siempre hay algún efecto de
"monopolio natural" afectando los precios.

eure 53

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
precios comportándose como si fueran entre expansión del volumen de tie-
un solo propietario. rras ofertadas y declinación de los
precios promedio. Pero ello no sería
Un sesgo común en los análisis más que una ilusión.
sobre evolución de los mercados de
tierra urbanos es recurrir en forma Exactamente esta situación –y
acrítica a información sobre precios esta ilusión– podría ser alentada por
promedio del suelo. Debido a que los políticas de liberalización que abran
propietarios están agregando y sustra- la posibilidad de incorporar tierras
yendo su tierra del mercado, y porque periféricas al uso urbano. Si efectiva-
las ciudades crecen a lo largo de los mente los submercados de la nueva
años, entonces la base estadística del periferia urbana se activaran –lo que
cálculo de los precios está siempre no sería raro en un contexto de libe-
cambiando, ya sea expandiéndose o ralización de los mercados urbanos y
contrayéndose. auge de los negocios inmobiliarios–
entonces podría perfectamente darse
El precio promedio del suelo podría el caso de que el precio promedio para
bajar sin haber disminuido en nin- la ciudad bajara al mismo tiempo que
gún área específica de la ciudad. Se- sube en todas sus áreas. La base de
ría el caso cuando una ciudad crece cálculo del precio promedio se habría
sobre su periferia rural. Tanto en el desplazado proporcionalmente en fa-
área hasta entonces ocupada por la vor de las nuevas tierras periféricas
ciudad como en el área rural ahora de menor precio relativo. No sería
urbanizada, los precios podrían estar difícil encontrar, para un conjunto
subiendo mientras que el precio pro- grande de ciudades, una correlación
medio del suelo para la ciudad como estadística inversa entre grado de des-
un todo podría estar disminuyendo. regulación de los mercados y precios
del suelo. Esto es precisamente lo que
Pensemos en el caso de una ciu- "prueba" Mayo (1998) cuando estudia
dad con una superficie de 100.000 los efectos de lo que denomina "ena-
hectáreas y un precio promedio por bling (of the market) policies" en el
metro cuadrado de suelo que fue de $ comportamiento de los mercados de
10 en un tiempo 0, y que en un tiem- suelo y vivienda (para el caso de los
po 1 (20 años después, por ejemplo) mercados de vivienda, ver Angel y
subió a $ 15 para esa misma área. Mayo, 1996).
Sin embargo, la ciudad creció en esos
20 años incorporando otras 100.000 Uno de los aspectos notables del
hectáreas. El precio promedio para caso de Santiago es que la expansión
esta nueva tierra se incrementó des- de la demanda y de los precios des-
de $ 0,5 (precio rural) a $ 3 (precio pués de la liberalización de 1979 fue-
urbano). De esta forma, el precio pro- ron tan marcados, que ni siquiera la
medio para la ciudad habría descendi- expansión de los submercados de la
do de $ 10 a $ 9 sin haber bajado en periferia pudieron provocar un descen-
ninguna de las áreas que la componen. so del precio promedio del suelo para
la ciudad (Cuadro 1).
Aún más, no sería extraño que
pudiéramos probar estadísticamente Debido a estas limitaciones me-
la existencia de una relación causal todológicas de las estadísticas de pre-

54 eure

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
cios del suelo y sus consiguientes obedecido a un aumento de los delitos
peligros analíticos, es que he preferi- y la agitación que la derecha y parte
do entregar información desagregada de la prensa hicieron del tema, vin-
por municipios y diferentes tramos de culándolo con el alejamiento de los
tamaño de lotes para nuestro análisis militares del poder. Los departamen-
"de laboratorio" (mayo 1980-diciembre tos y condominios cerrados, dotados de
1981). Sin embargo, aún a ese nivel guardias y vigilancia electrónica, ofre-
de desagregación los lotes no son com- cen más seguridad que las casas,
pletamente sustituibles entre sí. Ade- mayoritariamente ubicadas en la pe-
más, la base de cálculo puede cam- riferia urbana. De esta forma, la base
biar aún al interior de los municipios de cálculo del precio promedio del
no periféricos debido a dinámicas di- suelo se modificó en favor de suelos
vergentes entre sus submercados –por caros.
ejemplo, entre aquellos del centro y
los de las áreas deterioradas de su Desde un punto de vista estricta-
entorno, todos contenidos en el muni- mente formal, el problema con los
cipio de Santiago (Cuadros 2 y 9). precios promedio del suelo urbano
corresponde a un uso indebido de las
Algunos cambios en las curvas de propiedades de los números para des-
precios promedio para toda la ciudad cribir fenómenos reales. La relación
(Cuadro 1) y para el municipio de San- de isomorfismo, que debe prevalecer
tiago (Cuadro 2), que podríamos atri- entre sistema numérico y estructura
buir a hechos que modificaron las di- del fenómeno que queremos medir, no
námicas inmobiliarias de distintos se cumple en este caso.
submercados (y, con ello, la composi-
ción de la base de cálculo de los pre- Valga un ejemplo relativo a otro tema
cios promedio), son los siguientes dos: para ilustrar el punto. No es legí-
timo sostener que un día en que la
a) La caída del precio promedio del temperatura máxima alcanzó 20 gra-
suelo en el municipio de Santiago dos Celsius haya sido dos veces más
entre 1983 y 1985/1987 (cuadro 2), caluroso que otro día que tuvo una
mientras subía en la ciudad (Cuadro máxima de 10 grados Celsius. Esas
1), podría deberse a la activación de marcas corresponden a 68 y 50 gra-
los mercados de suelo en las áreas dos Fahrenheit, respectivamente, y no
deterioradas que rodean al centro. En se puede afirmar que 68 sea el doble
efecto, hacia 1985 aparece una oferta que 50. El error consiste en proyectar
significativa de departamentos nue- una propiedad de los números –el que
vos en esas áreas, la que ha seguido un número pueda duplicar o triplicar
creciendo desde entonces. a otro– al fenómeno que estudiamos,
siendo que este no posee intrínseca-
b) La fuerte alza del precio prome- mente dicha propiedad.
dio en la ciudad a partir de 1990, año
en que se recuperó la democracia, De igual forma, cuando calculamos
podría deberse al aumento de la de- el precio promedio del suelo en una
manda por suelo en las áreas inter- ciudad estamos suponiendo que aque-
nas de la ciudad para construir vivien- lla propiedad que tienen los números
da en altura y condominios. Este cam- de promediarse entre sí es aplicable a
bio en la demanda residencial habría los precios del suelo, asumiendo de

eure 55

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
hecho, y más allá de las declaracio- no provoca necesariamente un des-
nes teóricas, que los distintos lotes censo de los precios.
de suelo son sustituibles entre sí.
c) El aumento de los precios del
B. Enseñanzas que ofrece suelo estimula el crecimiento de la
el caso de Santiago cantidad de tierra que se oferta en el
mercado.
Las principales conclusiones que es
posible extraer de los datos sobre San- Los cuadros estadísticos y gráficos
tiago son las siguientes: muestran este patrón, especialmente
los Cuadros 3 al 11, referidos al perio-
a) Los incrementos de los precios do en torno a la crisis de 1981. Brus-
del suelo no son imputables a un de- cos cambios en la demanda por tierra
crecimiento absoluto de la cantidad de –el PGB cayó un 13,4 por ciento en-
tierra ofertada, como tampoco pueden tre 1981 y 1982– parecen haber
ser atribuidos a regulaciones estata- empujado similares cambios en la
les que obstruyen la oferta de tierras, oferta de suelo. Cuando la crisis llegó,
como afirmaban los ideólogos de la e interrumpió un crecimiento econó-
política de suelo ensayada en Chile. mico basado en medida importante en
la expansión del sector financiero, la
Dos confirmaciones empíricas de expansión de la demanda por tierra
esta conclusión son, primero, que tan- fue asimismo interrumpida y la cur-
to precios como oferta crecían antes va de los precios del suelo muestra
desde entonces una inflexión o una
de la crisis de mayo de 1981 y ambos
pendiente negativa.
declinaron posteriormente; y, segun-
do, que los precios del suelo no fueron
perceptiblemente afectados por la de- Sin embargo, esta no es una rela-
cisión de las autoridades en 1994 de ción causal simple. Las expectativas
retirar 40 mil hectáreas de las "áreas que guían el comportamiento de los
de expansión urbana" y declararlas propietarios corresponden a un fenó-
como áreas restringidas al uso urba- meno complejo. Si un propietario cree
no por motivos ambientales (ver Cua- que los precios continuarán subiendo
dros 1 y 2 donde no se registra un más de lo que ya lo han hecho, enton-
aumento del ritmo alcista de los pre- ces evitará vender por ahora. Si se
cios después de 1994).6 Además, de- proyecta al agregado, esta conducta
bemos tener en cuenta que las tie- podría producir una combinación de
rras definidas como "de expansión inflación de los precios y contracción
urbana" en 1979 sumaban 64 mil hec- de la cantidad de tierra ofertada. Asi-
táreas y que el rápido proceso de cre- mismo, una caída de los precios po-
cimiento de la ciudad desde entonces dría impulsar a los propietarios a ven-
había cubierto gran parte de las 24 der rápido con el fin de evitar precios
mil hectáreas que quedaron en esa aún más bajos. En este caso, resulta-
categoría luego de la decisión de 1994. ría una combinación entre cantidad
ofertada en crecimiento y precios a la
b) La expansión de la oferta de baja.7
suelo, aunque cuando sea marcada,
7 Este efecto tal vez explique la caída
6 Agradezco a Pablo Trivelli por comprar-
del precio del suelo y simultánea expansión
de la oferta que se observó en Maipú en
tir este argumento conmigo.

56 eure

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
Con todo y más allá de situaciones
excepcionales, el comportamiento do- e) El alza de los precios está bási-
minante o generalizado parece ser el camente provocada por la expansión
explicado primero: el alza de los pre- de la demanda de suelo.
cios empuja a más propietarios a ven-
der; y su contracción, a retirar sus
Los precios del suelo en Santiago
tierras de la oferta.
siguen la evolución del PGB, tanto en
el largo plazo (Cuadros 1 y 2) como en
d) A pesar de que la oferta crece el corto plazo (restantes cuadros).
cuando los precios lo hacen, las ex-
pectativas de los propietarios y la po-
f) Dos factores que explican el cre-
sibilidad que tienen de retener o re-
cimiento de la demanda por suelo
tirar sus tierras de la oferta hace que
urbano en Santiago, lo mismo que en
los incrementos en la cantidad
otras ciudades de la América Latina,
ofertada siempre vayan rezagados res-
son la rápida urbanización y la con-
pecto de la expansión de la demanda.
centración urbana, por una parte, y la
De tal forma, las condiciones de esca-
importancia que tienen las inversio-
sez de tierras persisten aun cuando
nes orientadas a obtener ganancias
la cantidad de suelo ofertado pueda es-
con la compra y venta de tierras (o
tar expandiéndose.
"plusvalías"), por otra parte.

__________
La demanda especulativa de suelo
el año previo a la crisis de mayo de 1981 urbano suele crecer en el contexto de
(ver Cuadro 10; en general, las estadísticas economías débiles o inestables, típi-
de Maipú posteriores a esa fecha no son cas de la América Latina. Sin embar-
confiables por estar basadas en pocas go, el estable crecimiento de la eco-
observaciones). Habría que investigar las nomía chilena entre 1983 y 1997 no
causas de tan anómalo comportamiento de parece haber determinado un cambio
los propietarios del suelo de Maipú, en el
en dicho patrón. La demanda y los
sentido de aumentar la oferta cuando los
precios caen. Es importante notar que el
precios del suelo continuaron crecien-
fenómeno se restringe a los lotes de mayor do más rápido que la economía (Cua-
tamaño, ya que en los terrenos pequeños dro 1).
y medianos la situación se ajusta a lo ocu-
rrido en el resto de la ciudad. Otra posi- g) La demanda de tierras orientada
bilidad es que las cifras de precios de Maipú
a la obtención de "plusvalías" tiene
estuvieran afectadas por el sesgo metodológico
discutido antes. Maipú exhibía entonces origen en dos tipos de agentes finan-
una rápida expansión de los mercados de cieros: los inversionistas en tierras y
suelo urbano hacia la periferia, con lo que los promotores inmobiliarios.
la base de cálculo de los precios del suelo
probablemente estaba modificándose rápida-
La inversión en tierras la comen-
mente en favor de terrenos cada vez más
periféricos y baratos. Debe tenerse en
tamos recién. Con respecto a los pro-
cuenta que en los doce meses antes de la motores, para entender su papel en la
crisis la oferta de suelo urbano en Maipú demanda de suelo y la elevación de
pasó de representar un 2,6 a un 19,1 por los precios, es necesario tener en
ciento de la oferta total de la ciudad. Un cuenta que el precio del terreno en
estudio más desagregado del crecimiento los proyectos de edificación, a diferen-
periférico de Maipú en ese periodo quizás cia de lo que se supone corrientemen-
mostraría que el precio subía en todos los
te, no mantiene una relación de cos-
subsectores de las nuevas áreas incorpora-
das a la ciudad. to con el precio del espacio construi-

eure 57

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
do. Más bien, la relación inversa es la ducto de una crisis económica que
que prevalece. De hecho, bajo el es- limite significativamente la demanda
quema de la promoción inmobiliaria, por tierra. Esto tiende a suceder cuan-
que es el dominante en las ciudades do, como en Santiago para la crisis de
contemporáneas, el precio del suelo 1981 o la crisis asiática en 1997, los
no es un costo, sino que una parte de precios del suelo habían tenido un in-
las ganancias. Mientras más alto el cremento considerable, debido al peso
precio de venta del espacio construi- del sector financiero en la economía
do, mayores las rentas de la tierra y y las amplias oportunidades que exis-
mayor el precio que los promotores han tían para hacer inversiones especu-
podido pagar por el suelo. En estricto lativas en tierras. Darin-Drabkin
sentido, las rentas de la tierra están muestra que existe una estrecha re-
compuestas por el precio del suelo (la lación entre la variación de los pre-
parte que se ha debido pagar antici- cios del suelo en ciudades de países
padamente al propietario original) y desarrollados y los ciclos económicos.
las ganancias del promotor. Para una Señala que después de la Segunda
discusión más extensa de la disputa Guerra Mundial predominó un alza
entre propietarios del suelo y promo- persistente de los precios con ciertos
tores inmobiliarios por las rentas de intervalos, asociados a períodos rece-
la tierra producidas por los proyectos sivos, en que los precios se estabi-
inmobiliarios, ver Sabatini (1990). lizaban (1977:47-67). Antes de la Se-
gunda Guerra Mundial, cuando el Es-
h) En suma, los precios del suelo tado no intervenía tanto en la vida
son dependientes de la demanda de económica, se observaban dramáticas
suelo –o de la demanda por espacio caídas en los precios del suelo estre-
construido, para el caso de los merca- chamente relacionadas con los páni-
dos de vivienda, oficinas o locales cos económicos, siendo los Estados
Unidos el ejemplo más notable (Darin-
comerciales– bajo condiciones en
Drabkin, 1977:67). Desde los años
que las expectativas y decisiones de
1980, cuando la reforma económica
los propietarios de la tierra (que son,
nuevamente debilita el papel del Es-
en último término, de carácter espe-
tado, es posible observar otra vez las
culativos) tienden a reproducir la es-
bruscas caídas de los precios del sue-
casez de tierras en los diferentes
lo (para el caso de las ciudades esta-
submercados. La retención de tierras
dounidenses, ver Cheney, 1994).
del mercado, que fija la cantidad de
tierra ofertada en un momento dado,
corresponde a una conducta y una C. Implicaciones de política
actitud especulativas de los propieta-
rios en relación con las tendencias La ilusión de causar una caída auto-
de la demanda y la evolución del sec- mática de los precios de la tierra a
tor inmobiliario. Por esa razón, la través de la eliminación de regulacio-
mayor parte de la veces la cantidad nes estatales sobre el suelo, y la pre-
ofertada es aproximadamente justo la tensión de que esa rebaja de precios
requerida para perpetuar las condicio- provocaría a su vez una reducción de
nes de escasez que mantienen los los precios de la vivienda (así como de
precios en alza. otras clases de espacio construido), no
están circunscritas al caso chileno.
i) Una caída generalizada de los Han llegado a conformar una noción
precios del suelo ocurrirá como pro- popular, simplista y aparentemente

58 eure

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
autosustentada. Es por ello que la tem- nuevo "plan regulador" para Chaca-
prana y ortodoxa experiencia chilena buco, un área de rápido crecimiento
es digna de estudio. urbano en la periferia de Santiago,
originó una discusión pública sobre
Dichas ilusión y pretensión, afin- cómo las autoridades deben manejar
cadas en la ideología neoliberal aun- el crecimiento de la ciudad. Mostran-
que no confinadas tan sólo a los neo- do un alto grado de desdén por la ex-
liberales, pueden ser rastreadas en periencia acumulada, los economis-
las proposiciones de distintas agen- tas de un importante "tanque pensan-
cias públicas y de estudiosos prove- te" derechista terciaron en la discu-
nientes de diferentes formaciones e sión con el siguiente argumento de
inspiración teórica. carácter general: "El establecimiento
de un límite al crecimiento urbano
distorsiona el normal funcionamiento
Ejemplos que hemos tenido a mano
del mercado creando una escasez apa-
incluyen los siguientes seis:
rente y, por lo tanto, aumentando el
precio del suelo... Lo grave de ello ra-
a) Algunos meses luego de asumir dica en que, al aumentar el precio del
el poder, José María Aznar formuló suelo, se incrementa el precio de la
una nueva política urbana para Espa- vivienda y, en consecuencia, se hace
ña muy en la línea de la chilena. El más inaccesible para los sectores de
Real-Decreto Ley N° 5 de junio 7 de menores recursos" (Larraín y otros,
1996 sobre liberalización de los mer- 1996). El comentario se refiere tanto
cados urbanos de tierras partía decla- al Plan Regulador de Chacabuco como,
rando sus objetivos como sigue: "Dada en general, al Plan Regulador Metro-
la situación del mercado de suelo y la politano de 1994 del que aquel forma
vivienda, se hace necesaria la apro- parte. En todo caso, llama la atención
bación de unas primeras medidas que que se hable de limitaciones al creci-
ayudarán a incrementar la oferta de miento urbano originadas por este plan
suelo con la finalidad de abaratar el regulador, considerando que la pobla-
suelo disponible... Se conseguirá así ción de la provincia de Chacabuco era
avanzar en el logro del objetivo públi- de 90 mil en el Censo de 1992 y las
co de garantizar con mayor facilidad áreas abiertas a la ocupación urbana
el acceso a la vivienda..." (BOE, 1996).8 en el nuevo plan regulador podían al-
bergar una población estimada por las
b) Aún en Chile hay quienes, a pe- autoridades en 700 mil personas.
sar de la evidencia en contrario, si-
guen defendiendo públicamente esta c) Manuel Castells, quien difícil-
falsa noción. El gobierno democrático mente podría ser acusado de tener
que sucedió al régimen militar en una inspiración neoliberal, hace la
1990 ha intentado poner limitaciones misma conexión entre monto de tie-
al crecimiento urbano, aunque por ra- rras disponibles para usos urbanos y
zones discutibles que no es del caso reducción de los precios del suelo
analizar. La principal acción fue la de cuando discute una estrategia de de-
retirar 40 mil hectáreas de las "áreas sarrollo urbano para las grandes ciu-
de expansión urbana". En 1996, el dades de España: "Tanto en términos
funcionales como de política antiespe-
culativa se hace preciso extender el
8 Correcciones posteriores hechas a esta espacio útil de nuestras grandes
ley dieron lugar a la Ley N° 6 de 1998 sobre
"Régimen de Suelo y Valoraciones".
eure 59

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
áreas metropolitanas mediante la puede decirse es que las medidas de
puesta en el mercado de suelo equi- liberalización tuvieron un claro fraca-
pado en la periferia y semiperiferia so (1996: 106).9
metropolitanas..." (1990).
f) Numerosos autores y organiza-
d) Incluso entre los más abiertos ciones adoptan el punto de vista "evi-
críticos de la nueva ley de suelo del dente" de que si la tierra debe ser
gobierno de Aznar predomina el mis- adquirida antes que las viviendas
mo esquema conceptual. El factor que puedan ser construidas, entonces los
explicaría el alza de los precios del precios del suelo no pueden mante-
suelo y su fuerte "repercusión" en el ner con los precios de la vivienda otra
precio de la vivienda, según uno de relación que no sea la de un costo.
ellos, Ramón López (1997), no sería la Cuando se enfrentan al simultáneo
cantidad de suelo urbanizable, sino la crecimiento de los precios de la vi-
de suelo efectivamente urbanizado vienda y del suelo, ellos no cuestio-
(Castells en la cita anterior también nan la dirección de la relación cau-
pone énfasis en la cantidad de suelo sal. Parece de toda evidencia que los
urbanizado). precios del suelo están empujando los
precios de la vivienda al alza. Por
e) Desde 1985 –y especialmente a ejemplo:
través de la "ley Méhaignerie" de
1986– el gobierno francés adoptó me- La tasa continua y elevada de incre-
mento de los precios de la tierra tiene
didas de liberalización de los merca-
muchos efectos. En primer lugar, el
dos inmobiliarios con el propósito de costo creciente de la tierra se refleja en
provocar un desarrollo de la oferta un aumento general de los costos
inmobiliaria y así controlar los pre- de la vivienda, de los que el costo de la
cios del suelo y del espacio construido tierra es un componente (NU, 1978: 62).
(Comby & Renard, 1996). Las medidas No obstante (la escasez de datos), está
incluyeron flexibilizar normas de claro que en las zonas en que las que
zonificación y los porcentajes de ocu- el aumento del precio de la vivienda
pación de suelo, y estimular la venta ha sido especialmente alto, el factor
determinante ha sido el aumento del
de terrenos en manos del sector pú-
precio del suelo (Baar, 1993).
blico. El fracaso de esta política se hizo
especialmente evidente en París en
los años inmediatamente posteriores:
entre 1985 y 1990 el precio medio del
suelo subió desde unos 7 mil francos
9 Es posible, sin embargo, que la adop-
el metro cuadrado a unos 32 mil fran-
cos (moneda de 1991) y la cantidad de ción de las medidas de liberalización tenga
una responsabilidad directa en dichas alzas.
terrenos vendidos se multiplicó aproxi-
En Santiago ocurrió algo similar a lo de
madamente por siete (Comby, 1990). París: la adopción de las medidas de libera-
Comby & Renard señalan que, si bien lización de los mercados desde los últimos
no se puede decir que las medidas años de la década de 1970 fue seguida de
hayan sido la causa de las alzas en un rápido incremento de precios y cantidad
los precios y la cantidad de suelo ven- ofertada (ver Cuadro 3). La adopción de las
dido –ya que las causas radicarían, medidas modifica las expectativas de pro-
pietarios y otros agentes, especialmente las
más bien, en la evolución de la eco-
relativas a una amplia conversión de suelo
nomía y las actitudes sicológicas de rural a urbano, impactando sobre los precios
los actores inmobiliarios–, lo que sí y el volumen de transacciones.

60 eure

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
El citado informe de Naciones Unidas precios continuaron subiendo. Las
va más lejos y recomienda que los series estadísticas para Santiago su-
gobiernos expropien tierras y las en- gieren lo importante que parece ser
treguen a los constructores para sus la demanda especulativa como factor
proyectos (NU, 1978:138). determinante de las tendencias de los
precios, y cuán secundarias son en
Otros, inspirados por un enfoque de este sentido las acciones que modifi-
economía clásica, cuestionan la direc- can o buscan modificar la cantidad de
ción de la causalidad argumentando suelo abierto al uso urbano.
en favor de un enfoque "residual" so-
bre la formación de los precios del Los impuestos y otras acciones que
suelo. La fijación del precio de un te- pudieran controlar o desestimular la
rreno en un momento y ocasión da- especulación parecen tareas inevita-
dos, lejos de ser el punto de partida, bles para las autoridades y los plani-
es el producto de una serie de even- ficadores urbanos. Una definición
tos o decisiones encadenadas entre sí amplia de especulación incluiría las
(ver, por ejemplo, Topalov, 1979; Saba- estrategias ideadas por los promoto-
tini, 1990; y Roca y Burns, 1998). res inmobiliarios para incrementar
sus ganancias, mayormente compues-
En suma, una política de suelo que tas de rentas de la tierra. El alza de
logre controlar la inflación de los pre- los precios del espacio construido
cios requiere que concentremos nues- –que en buena medida descansa en
tra atención en cómo funcionan los el carácter monopólico del suelo urba-
mercados de suelo y no sólo, ni tam- no como bien económico– da lugar al
poco principalmente, en las regulacio- aumento de los precios del suelo.
nes sobre el suelo, como hacen por lo
general los creyentes en la noción que De tal forma, dos tipos de medidas
estamos criticando. La cantidad de parecen necesarias para controlar la
tierra efectivamente en el mercado es inflación de los precios del suelo:
más relevante que la cantidad de tie-
rra potencialmente disponible –dicho • Unas que afecten las inversio-
de otra manera, la tierra económica- nes financieras en suelo urbano, ta-
mente disponible importa más que la les como impuestos; y
físicamente disponible, sea esta urba-
nizada o urbanizable–, y esa diferen-
• Otras que afecten las conside-
cia depende de las expectativas y los
rables ganancias que los promotores
comportamientos especulativos de los
inmobiliarios son capaces de conse-
agentes inmobiliarios, especialmente
guir a través de sus proyectos, tales
de los propietarios de tierras.
como medidas que desalienten la se-
gregación residencial. Programas
La liberalización de los mercados antisegregativos, impuestos y otras
urbanos, especialmente la remoción regulaciones podrían ayudar a des-
de los "límites urbanos" en 1979, sig- alentar el alza de los precios del suelo
nificó para Santiago que las áreas vinculada con la demanda por terre-
abiertas a la urbanización (las nue- nos para construir proyectos residen-
vas "áreas de expansión urbana") prác- ciales "exclusivos". Las desigualdades
ticamente doblaran la superficie que sociales y la exclusión son importan-
tenía entonces la ciudad (64 versus tes rasgos de las ciudades latinoame-
38 mil hectáreas). Sin embargo, los

eure 61

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
ricanas, y las ganancias de los pro- al gobierno o a los mercados imper-
motores inmobiliarios están fuerte- fectos de suelo en ella, este caso nos
mente ligadas a la producción de "ex- ofrece una primera conclusión para-
clusividad social". dójica: lo mucho que el Estado puede
influir en los precios de los terrenos
D. Otras situaciones cuando ejerce acciones que buscan
ilustrativas afectar la demanda de suelo –y no la
oferta física de suelo, como ha sido
la opción de las políticas urbanas
La inestabilidad del sector inmobilia-
neoliberales, como la chilena o la espa-
rio ha sido importante en la crisis
ñola.
financiera y económica del Asia –o
crisis asiática. El caso de Japón parece
el más dramático. Una combinación La misma estrategia, aunque de
entre políticas de liberalización y es- signo opuesto, es la que siguen ac-
piral especulativa llevaron los precios tualmente algunos de esos gobiernos
del suelo e inmobiliarios de las ciuda- para enfrentar la caída de los precios
des a niveles muy altos, los que desde inmobiliarios, una vez que la crisis
1991 comenzarían a desplomarse, ge- se ha producido. Los gobiernos de
nerando efectos negativos sobre el Corea, Malasia, Filipinas Vietnam,
conjunto de la economía. En el desen- Hong Kong y China adoptaron medi-
cadenamiento de la crisis tuvo gran das de liberalización de sus mercados
influencia la decisión del gobierno de inmobiliarios para contrarrestar la
hacer bajar los precios del suelo, para caída de los precios del suelo y de las
lo cual aumentó los impuestos que propiedades –se trata de verdaderas
afectan a la propiedad inmobiliaria y "market-booming measures" que bus-
aplicó una serie de medidas de con- can expandir la demanda inmobilia-
trol sobre los precios y los préstamos. ria (Krihs, 1998). Una de las principa-
les medidas ha sido disminuir las
restricciones al ingreso de capital
La situación parece ofrecer argu-
extranjero al sector inmobiliario. Po-
mentos empíricos inmejorables a
demos, así, extraer una segunda con-
aquellos economistas que están siem-
clusión paradójica de la crisis asiáti-
pre inclinados a culpar de cualquier
ca: las medidas de liberalización de
problema económico a la intervención
los mercados de suelo adoptadas por
del Estado. Sin embargo, es probable
esos países buscan generar efectos de
que lo que hizo el Estado haya sido
inflación, y no de deflación, de los
desencadenar una depresión de pre-
precios. En Chile, las políticas de libe-
cios que igual hubiera ocurrido. Las
ralización de los mercados de suelo
exageradas expectativas en el futuro
tuvieron ese mismo efecto, aunque
de la economía, que habían llevado los
contradiciendo los objetivos de las
precios del suelo a niveles tan altos,
autoridades que las diseñaron.
se ajustaron a la realidad con esas
medidas, aunque de manera bastante
brusca, lo que ha hecho más difícil la Las serias limitaciones de la teo-
salida de la crisis. ría neoclásica, para explicar el com-
portamiento de los precios del suelo
urbano, producen dos reacciones prin-
Pero más allá de la discusión sobre
cipales entre los cultores de esa doc-
las causas de la crisis japonesa y la
trina: negar los hechos o decir que
parte de responsabilidad que les cabe
los hechos (en este caso, las alzas de

62 eure

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
precios) deben ser evaluados como nalidad especulativa que permea la
positivos. La primera reacción es la conducta de los propietarios.
que, como vimos, ha tenido lugar en
Chile. • La segunda sorpresa no es me-
nos importante: como la teoría no es
La segunda reacción es argumen- capaz de explicar el problema, esto es,
tar que la especulación, a través del el alza de los precios del suelo, enton-
alza de los precios que provoca, ayu- ces se niega que haya un problema.
daría a reservar suelos para usos fu- El alza de los precios y la especula-
turos más intensivos, como comercios ción que la causa son ahora buenos;
y oficinas, evitando el gasto de recur- son, finalmente, fenómenos de mer-
sos implicado en la construcción y cado. A pesar de que el argumento
posterior demolición de construccio- sobre la utilidad de la especulación
nes destinadas a usos menos inten- para reservar terrenos no puede sino
sivos en esos terrenos (viviendas, por referirse a una minoría de los terre-
ejemplo). nos que tendrán usos más intensivos
en el futuro, la defensa que se hace
Ambas reacciones, de obvia reso- de la especulación es general y am-
nancia ideológica, tienen en común plia. Implícitamente, entonces, el ar-
el reafirmar uno de los componentes gumento general a favor de la espe-
esenciales del recetario neoclásico: culación conlleva una aceptación tam-
"más mercado" es la solución para los bién amplia de la inflación de los
problemas económicos y para muchos precios del suelo.
problemas sociales.
IV. EL SECTOR INMOBILIARIO
Los argumentos en favor de la es- PRIVADO QUE HA EMERGIDO
DE LA LIBERALIZACIÓN ESTÁ
peculación con suelos –que no corres-
TRANSFORMANDO LOS
ponde analizar en detalle aquí– nos
PATRONES DE SEGREGACIÓN
muestran dos cuestiones sorprendentes:
RESIDENCIAL

• La primera es que implican un


El segundo efecto de largo alcance
reconocimiento del impacto que tiene
asociado a la liberalización de los
la especulación sobre los precios del
mercados urbanos de Santiago, que
suelo. El diagnóstico detrás de las
discutiré a continuación, corresponde
políticas de liberalización de los mer-
a una hipótesis más que a un hecho
cados de suelo, en cambio, insiste
comprobado. En otras publicaciones se
unilateralmente en la intervención
expone más extensamente esta hipó-
estatal como causa de la inflación de
tesis y sus bases conceptuales y em-
los precios sin siquiera mencionar la
píricas (ver especialmente Sabatini,
retención especulativa de terrenos 1998 y 1999).
–un diagnóstico que se circunscribe,
sorprendentemente, a factores geográ-
ficos y urbanísticos (la escasez física Debido a su peculiar racionalidad
y legal de suelo), dejando de lado los económica y espacial, el fuerte sector
factores estrictamente económicos (la de promoción inmobiliaria que ha
escasez económica de suelo), factores emergido de la liberalización de los
estos últimos vinculados con la racio- mercados urbanos estaría provocando

eure 63

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
una reducción en la escala geográfica cación de las denominadas "parcelas
de la segregación social en Santiago. de agrado" (casas en pequeñas fincas,
generalmente de media hectárea),
En primer lugar, enumeraré algu- como a través de la construcción de
nos cambios visibles de relevancia que grandes proyectos residenciales en
están afectando el patrón de segrega- municipios fuera del área oriente. Las
ción residencial de la ciudad desde "parcelas de agrado" se han multipli-
fines de los años 70. Lo que esos cam- cado en todas las direcciones alrede-
bios sugieren es que la reducción de dor de la ciudad hasta unos 60 kiló-
escala de la segregación es una ten- metros del centro. Un número crecien-
dencia estable. Luego ofreceré una te de ellas, originalmente usadas
explicación para dichos cambios que como vivienda de fin de semana, es-
enfatiza la transformación del sector tán transformándose en viviendas
inmobiliario urbano. Finalmente deli- principales para sus propietarios. En-
nearé algunas implicaciones de polí- tre los municipios que están acogien-
tica, estableciendo una conexión con do el segundo tipo de desarrollos, los
el primer tema tratado, relativo a los proyectos residenciales en la ciudad,
precios del suelo. pero no en el barrio alto, se cuentan
Huechuraba y Peñalolén, ambos con-
tiguos al barrio alto, uno hacia el nor-
A. Cambios en la segregación te y el otro hacia el sur; y Pudahuel,
residencial en el poniente de Santiago.

La segregación de gran escala ha sido


b) El desarrollo de nuevas y exten-
uno de los sellos característicos de la
sas zonas residenciales para familias
ciudad de Santiago después de la Se-
de ingresos medios en municipios o
gunda Guerra Mundial. Las familias
áreas tradicionalmente populares (de
de altos ingresos han tendido a loca- bajos ingresos), tanto en la periferia
lizarse, prácticamente sin excepción, como en las áreas deterioradas del
en los distritos y municipios del área municipio central. Los municipios de
oriente de la ciudad –los que la gen- La Florida en el sur y de Maipú en el
te reconoce como conformando el ba- Poniente fueron los primeros en so-
rrio alto de Santiago. Las familias de brellevar este tipo de transformación
menores recursos, por su parte, han durante los años 80, y fueron segui-
tendido a formar grandes aglomera- dos por Puente Alto en el sur en los
ciones de pobreza, especialmente en años 90. También en esta última dé-
el sur y el poniente (ver Mapa 1). cada los promotores inmobiliarios han
estado construyendo en forma masiva
Sin embargo, desde fines de los viviendas multifamiliares para fami-
años 70 algunos cambios decisivos lias de ingresos medios en las áreas
están transformando este patrón his- deterioradas y tradicionalmente es-
tórico. Tal vez los tres principales son tancadas que rodean al Centro. El
los siguientes: patrón tradicional de crecimiento para
familias medias había sido el de ocu-
a) La interrupción del patrón de par barrios abandonados por los gru-
crecimiento urbano concentrado de los pos altos en su traslado a suburbios
grupos de altos ingresos en el barrio cada vez más lejanos o el de inaugu-
alto. Han surgido alternativas tanto en rar nuevos barrios adyacentes al ba-
los "exurbios" a través de la multipli- rrio alto o en sus intersticios.

64 eure

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
c) La descentralización de la estruc- blico socialmente diversificados, prin-
tura urbana de Santiago en favor de cipalmente de carácter comercial.
una serie de subcentros asociados a
shopping centers que han surgido, ya En suma, a pesar de las marcadas
sea en el cruce de las vías radiales de desigualdades sociales que ha traído
acceso a la ciudad con el anillo de la globalización económica a Chile,10
circunvalación Américo Vespucio, de la escala geográfica de la segregación
70 kilómetros de extensión (subcen- en Santiago podría estar retrocedien-
tros regionales); o bien, a lo largo del do, abriendo oportunidades inéditas y
eje principal de la ciudad, de orienta- específicamente urbanas de integra-
ción oriente-poniente (subcentros ve- ción social. Como en el resto del mun-
cinales) (ver Mapa 2). Los subcentros do, la exclusión social está a la orden
se han originado principalmente de del día en Santiago. Los condominios
shopping centers, sin contar las nue- cerrados y vigilados representan, sin
vas áreas industriales surgidas en la duda, una forma ostensible de exclu-
zona norte que también contribuyen sión social. Sin embargo, hay proce-
a la descentralización, tanto en la sos urbanos en marcha –como vere-
principal carretera de acceso a la ciu- mos, enraizados en el funcionamien-
dad como en el tramo de Américo
to de los mercados de suelo– que
Vespucio que une el barrio alto con el
están abriendo posibilidades para neu-
aeropuerto internacional. Los sub-
tralizar, al menos parcialmente, la
centros, lo mismo que las nuevas
desintegración social.
áreas industriales, están diversifi-
cándose a través de la inclusión de
oficinas, vivienda en altura y servi- B. Reforma de los mercados de
cios públicos. Los subcentros están suelo y transformación del
acortando los viajes al comercio, al sector inmobiliario
trabajo y a otros servicios para impor-
tantes contingentes de la población La reforma de los mercados de suelo
urbana, al mismo tiempo ofreciendo llevada a cabo por el gobierno militar
nuevos espacios públicos o semi-pú- tuvo entre sus principales objetivos
blicos donde están confluyendo perso- "crear las condiciones óptimas para
nas de diferente condición social. que opere un eficiente mercado de la
tierra urbana... y... definir los proce-
Estos cambio están favoreciendo: dimientos y normas que contribuyan
a satisfacer, por el mismo mecanis-
mo, las necesidades y las aspiracio-
a) Una disminución de las distan-
nes de la población en materia de
cias promedio entre familias de dife-
vivienda, equipamiento y servicios
rente condición social debido a la lo-
urbanos" (Minvu, 1981b:19).
calización y menor tamaño de los
nuevos barrios de ingresos altos y
medios –incluidas las "parcelas de La liberalización de los mercados
agrado" en los exurbios cercanas a de suelo urbano y la retirada del Esta-
asentamientos rurales de pequeño
tamaño; y
10 Durante los últimos años, diferentes
informes de las Naciones Unidas muestran
b) La aparición y reforzamiento de a Chile como una de las peores distribu-
espacios intermedios de carácter pú- ciones del ingreso del continente (ver los
Indices de Desarrollo Humano de Naciones
Unidas y los informes anuales sobre
Desarrollo Social de la CEPAL).

eure 65

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
do del sector de la construcción,11 dado obrero" y la venden, mejorada (cons-
un contexto de crecimiento y de glo- truida), a un precio correspondiente a
balización económicos y de refor- la condición social de los recién llegados.
zamiento de los derechos de propie-
dad privada, estimularon el surgi- Pueden así obtenerse considerables
miento de un fuerte sector privado de rentas de la tierra, que son distribui-
promoción inmobiliaria. das entre promotores y propietarios.
Estos últimos tratarán de elevar los
La racionalidad económica del pro- precios de venta de sus terrenos con
motor, el principal agente inmobilia- el fin de obtener, anticipadamente, la
rio, es la de "densificar" la capacidad mayor parte posible de dichas rentas.
de pago por cada metro cuadrado de La distribución concreta de estas ga-
suelo con el fin de maximizar las ren- nancias entre esos dos tipos de agen-
tas de la tierra, as que constituyen te depende del momento del desarro-
su fuente principal de ganancias (Sa- llo del área en que el proyecto es lle-
batini, 1990). Entre las formas de lo- vado a cabo. Los primeros promotores
grar este objetivo se cuentan la con- en desarrollar proyectos en un área
versión rural-urbana de suelo, la cons- dada capturarán la mayor parte de los
trucción de vivienda multifamiliar en incrementos de la renta de la tierra.
áreas predominantemente ocupadas En ese momento el capital es escaso
por casas, y la modificación del desti- y el suelo abundante. Más adelante,
no social de áreas o barrios. Todas la distribución de las rentas de la tie-
estas estrategias, y en particular la rra varía en favor de los propietarios,
última, están especialmente al alcan- ya que hay menos tierra disponible y
ce de empresas de promoción inmobi- más promotores que quieren invertir
liaria que pueden desarrollar grandes allí (Sabatini, 1990).
proyectos y que pueden ejercer in-
fluencia sobre las decisiones y accio- A veces los promotores pueden
nes de las autoridades. combinar las estrategias menciona-
das, como cuando construyen vivien-
La modificación de la categoría da en altura para familias de ingre-
social de grandes áreas de Santiago sos medios en áreas centrales dete-
es el efecto en que estamos interesa- rioradas habitadas por gente pobre,
dos. Cuando acometen grandes proyec- como está sucediendo actualmente en
tos residenciales apoyados en estra- el municipio de Santiago.
tegias de marketing, los promotores
pueden atraer a demandantes de es- C. Relevancia del caso de
tratos altos o medios hacia localiza- Santiago
ciones en los intersticios o las cerca-
nías de áreas de ingresos menores.
En el límite, compran tierra a "precio La reforma de los mercados de suelo
y el importante sector de promoción
inmobiliaria que aquella hizo surgir
serían los principales causantes de la
11 Durante las administraciones de
tendencia de reducción de la escala
Eduardo Frei Montalva y de Salvador
Allende (1965-1973) el 64,5 por ciento de
geográfica de la segregación residen-
la construcción habitacional fue realizada a cial en curso en Santiago desde hace
través de los programas estatales, según unas dos décadas.
estadísticas de la Cámara Chilena de la
Construcción.

66 eure

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
La validez de esta hipótesis estaría los problemas de congestión y conta-
limitada al predominio de ciertas con- minación del aire.
diciones: a) Un patrón previo de se-
gregación a gran escala; y b) Una Mientras que la liberalización ha
exurbanización limitada debido a ta- producido fuerzas y tendencias que
sas relativamente bajas de motoriza- favorecen la reducción de esta dimen-
ción y escasas inversiones en infra- sión específica de la segregación so-
estructura de transporte. cial urbana, las políticas urbanas pa-
recen ignorar estas posibilidades. La
En las ciudades europeas, donde enorme importancia que la segrega-
estas condiciones no se cumplen, la ción social del espacio tiene en el
escala geográfica de la segregación pa- agravamiento de los principales pro-
rece estar aumentando con el desa- blemas urbanos de Santiago es un
rrollo de la promoción inmobiliaria. En hecho que, en lo fundamental, per-
cambio, hay muchas grandes ciuda- manece desatendido por las autorida-
des latinoamericanas que se ajustan des chilenas.
a estas dos condiciones, por lo que
nuestra hipótesis podría ser aplicable Pero allí no termina la responsabi-
a ellas. lidad del Estado en la segregación. A
través de sus programas de vivienda
La segunda condición mencionada social, el Estado chileno ha contribui-
debería ser analizada mayormente, ya do históricamente a la segregación de
que es para nada claro que la reduc- gran escala en Santiago. Con el fin
ción de la escala de la segregación de rebajar costos unitarios en sus
sea estimulada por la falta de oportu- programas, la vivienda social ha sido
nidades de las familias de estratos localizada donde hay terrenos baratos.
altos y medios para mudarse a los De esta forma, la nueva vivienda para
exurbios lejos de los habitantes urba- las familias pobres ha sido tradicio-
nos de baja condición social. De he- nalmente ubicada donde ya vivían
cho, la exurbanización de los más ri- otros pobres. El Estado ha sido un
cos a través de las "parcelas de agra- agente principal en la aglomeración
do", que los acerca físicamente a los de la pobreza urbana en Chile.
pobres rurales, es un proceso relati-
vamente masivo hoy en Santiago. Los promotores privados de menor
tamaño también contribuyen a la se-
D. Implicaciones de política gregación de gran escala. Sus proyec-
tos residenciales son de dimensiones
Una gran escala de la segregación reducidas, por lo que deben ser loca-
determina viajes más largos y más lizados cercanos a áreas residencia-
caros, y reduce las oportunidades de les de similar condición social en com-
contacto social. Otras consecuencias paración con la de sus clientes-objeti-
que se derivan de ella serían el au- vo. Intentar modificar la condición
mento de los problemas de desinte- social de los barrios o áreas donde
gración social, incluyendo el crimen construyen sus proyectos es demasia-
y el "enrejamiento" en condominios do riesgoso. Sólo proyectos resi-
de los ciudadanos asustados de mayor denciales de mayor tamaño son capa-
nivel socioeconómico, lo mismo que ces de lograr ese cambio de estatus
social.

eure 67

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
En el pasado, antes de la liberali- Entre otras, las medidas podrían
zación de los mercados urbanos, el incluir la relocalización de servicios
pequeño promotor privado y los pro- públicos con el fin de reforzar los nue-
gramas estatales de vivienda social vos subcentros; y la flexibilización de
eran los actores dominantes del desa- las normas de uso del suelo y de cons-
rrollo de la ciudad. Un tercer actor de trucción para facilitar la reducción de
importancia era el invasor ilegal de la segregación residencial.
tierras, por lo general consistente en
grupos organizados de familias pobres b) Complementar las tendencias de
que ocupaban tierras de bajo valor con mercado que reducen la escala de la
el fin de reducir el riesgo de ser des- segregación con programas públicos
alojados por la policía. Como corolario que tengan el mismo resultado, pero
de nuestra hipótesis, postulamos que a través del camino exactamente in-
la acción incremental de estos tres verso: localizar a los pobres en barrios
tipos de agentes produjo el patrón de o áreas residenciales de un mayor ni-
gran escala de la segregación que lle- vel socioeconómico.
gó a ser característico de Santiago.
La idea sería repetir, pero "inverti-
Otro corolario es que la reducción da", la lógica de los promotores. Los
de la escala de la segregación esti- promotores que son exitosos en desa-
mulada más recientemente por los fiar la categoría social de un área, a
promotores inmobiliarios tiene un lí- través de proyectos orientados a fami-
mite social: cuando no hay zonas lias de mayor capacidad de pago, ter-
"más pobres" para localizar a los clien- minan contribuyendo a la multiplica-
tes de los promotores. Así se explica ción de similares proyectos allí y, con
que los proyectos de vivienda social ello, a la elevación de los precios del
ejecutados a través de firmas priva- suelo. El Estado podría aplicar una
das (igual como los llevados a cabo estrategia similar, aunque con sus
directamente por agencias estatales) propios objetivos: al localizar proyec-
ubican a los pobres en áreas periféricas tos para los pobres en áreas no-po-
pobremente servidas donde viven otras bres, podría conseguir que los precios
familias igualmente pobres. del suelo bajen en el área, haciendo
económicamente factible la construc-
Entre las orientaciones de política ción de nueva vivienda social. Sería
que se podrían derivar de las conside- otra forma de reducir la escala de la
raciones previas, se cuentan las si- segregación social, esta vez en bene-
guientes dos: ficio de las nuevas familias pobres.

a) Apoyar las tendencias de merca- Las inmejorables posibilidades que


do que estimulan la formación de tiene el Estado chileno de reducir la
subcentros y las que reducen la esca- escala de la segregación social en
la de la segregación residencial, in- Santiago descansa tanto en la racio-
cluyendo la localización de familias de nalidad de los promotores inmobilia-
nivel socioeconómico mayor en com- rios como en la importancia de los
paración con la población que vive en recursos financieros detrás de la polí-
el lugar de los nuevos proyectos o tica de "subsidio habitacional". Sin
cercano a él. embargo, la inacción en materia de
control de los precios del suelo y la

68 eure

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
especulación con tierras va cerrando del suelo en toda la ciudad, agravando
el campo de esas posibilidades. la situación de segregación espacial y
de acceso a la vivienda de las nuevas
Los grandes promotores han mos- familias pobres.
trado que es posible vender vivienda
para grupos altos o medios práctica- Santiago requiere de una política
mente en cualquier localización de la de suelo urbano que sea capaz de:
ciudad, generando expectativas de aprovechar aquellas oportunidades de
precios entre los propietarios que se integración social que está abriendo
ajustan más a esa posibilidad que a el sector inmobiliario privado; termi-
las características sociales del entor- nar con la aglomeración de los nuevos
no. Dichas expectativas podrían estar pobres a que conduce el sometimien-
contribuyendo a la elevación genera- to de su política de vivienda social a
lizada de los precios del suelo en San- los mercados liberalizados de suelo y,
tiago. De hecho, los programas de vi- por último, evitar que la misma re-
vienda social ejecutados por las agen- ducción de escala de la segregación
cias estatales están encontrando ayude a apretar el zapato chino en que
grandes dificultades para hallar terre- se encuentra actualmente la política
nos a precios compatibles con los pre- de vivienda social por el encareci-
supuestos y con el diseño de los sub- miento de los suelos. Elevar el monto
sidios habitacionales ofrecidos a esas del subsidio habitacional, como forma
familias. de enfrentar esta última dificultad
sería una manera de salir del paso
De esta forma, el acortamiento de sin hacer frente a la situación de fon-
las distancias físicas entre pobres y do, que requiere más bien una re-
ricos que resulta de la acción de los orientación de la política de suelo en
grandes promotores –y que abre cier- las líneas sugeridas.
tas posibilidades de integración social
para no pocas familias pobres anti-
guas– se convierte en un factor de
elevación generalizada de los precios

eure 69

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

70 eure
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

eure 71

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

72 eure

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

eure 73

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

74 eure

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

eure 75

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

76 eure

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

eure 77

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

78 eure

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
V. REFERENCIAS KRIHS (Korea Research Institute for
Human Settlements). 1998. Space
Adimark. 1981. Oferta y venta de vi- and Environment. KRIHS Gazette,
viendas nuevas en el Gran Santiago june, Vol. 11-
(datos de junio). Santiago: Adimark. Larraín, Luis y otros. 1996. "Estatis-
Angel, Shlomo y Mayo Stephen. 1996. mo urbano: Plan Regulador de
Enabling Policies and their Effects on Chacabuco." Revista Libertad y De-
Housing Sector Performance: A Glo- sarrollo N° 57.
bal Comparison. Habitat II Con- López de Lucio, Ramón. 1997. "Pla-
ference. Istanbul, Turkey. neamiento urbanístico, mercado de
Baar, Keneth. 1993. "Impacto del pre- suelo y políticas de suelo; bases
cio del suelo y de las normas sobre para el debate sobre la reforma de
su uso en el precio y la distribu- la legislación urbanística en Espa-
ción de las viviendas en USA". Re- ña", Urban N° 1, Madrid.
vista de Financiación a la Vivienda Mayo, Stephen. 1998. Land Markets,
23. España. Prices, and the Economy. Presenta-
BOE (Boletín Oficial de España). 1996. ción a la conferencia "Comparative
Real-Decreto-Ley N° 5 del 7 de ju- Policy Perspectives on Urban Land
nio de 1996 de Medidas Libera- Market Reform in Latin America,
lizadoras en Materia de Suelos y Southern Africa and Eastern
de Colegios Profesionales. BOE Europe", Lincoln Institute of Land
N° 139. Madrid. Policy, Cambridge, Mass., julio 7-9,
Cáceres, Gonzalo y Farías, Lorena. 1998.
1999. "El espacio urbano: Efectos de Minvu (Ministerio de la Vivienda y
las grandes superficies comercia- Urbanismo de Chile). 1978. "Pre-
les en el Santiago de la moderni- sentación ante la Reunión Regio-
zación ininterrumpida, 1982-1999", nal sobre Financiamiento y Admi-
en Ambiente y DesarrolloVol. XV, N° 4. nistración de los Asentamientos
Castells, Manuel. 1990. "Estrategias Humanos", México, D.F., 1978. San-
de desarrollo metropolitano en las tiago: Minvu.
grandes ciudades españolas: La ar- Minvu (Ministerio de la Vivienda y
ticulación entre crecimiento eco- Urbanismo de Chile). 1981a. "Polí-
nómico y calidad de vida", en Borja, tica Nacional de Desarrollo Urba-
J. et. al. (Eds.), Las Grandes Ciuda- no".EURE vol. 8 N° 22.
des en la Década de los Noventa. Minvu (Ministerio de la Vivienda y
Madrid: Editorial Sistema. Urbanismo de Chile). 1981b. "Con-
Cheney, Jonathan (Ed.), Land Policy ceptos básicos para la formulación
and Boom-Bust Real Estate Markets. de la Política Nacional de Desarro-
Lincoln Institute of Land Policy, llo Urbano". EURE Vol. 8 N°22.
Cambridge, Massachusetts. NU (Naciones Unidas). 1978. Tierras
Comby, Joseph. 1990. "Paris plafonne". para Asentamientos Humanos. Nacio-
Etudes Fonciéres N° 48, Sept. nes Unidas: Nueva York.
Comby, Joseph y Renard, Vincent. Roca, Josep and Burns, Malcolm. 1998.
1996. Les politiques fonciéres. PUF, "La liberalización del mercado de
Collection "Que sais-je", París. suelo en España: reforma de la le-
Darin-Drabkin, Haim. 1977. Land gislación urbanística de 1998", in
Policy and Urban Growth. Pergamon Cadernos IPPUR Vol. XII, N° 2.
Press. Sabatini, Francisco. 1990. "Precios del
suelo y edificación de viviendas;

eure 79

 
Reforma de los mercados de suelo en Santiago, Chile: efectos sobre los precios de la tierra
Francisco Sabatini

 
cuatro conclusiones sobre Santia- Latin American Studies Associa-
go relevantes para políticas urba- tion, LASA, Guadalajara, México.
nas". EURE Vol. 6 N° 49. Sabatini, Francisco. 1999. "Tenden-
Sabatini, Francisco. 1998. "Libera- cias de la segregación residencial
lización de los mercados de suelo y urbana en Latinoamérica: Refle-
segregación social en las ciudades xiones a partir del caso de Santia-
latinoamericanas: el caso de San- go de Chile". Documentos del Ins-
tiago, Chile". Documentos del Ins- tituto de Estudios Urbanos, Serie
tituto de Estudios Urbanos, Serie Azul N° 29. P. Universidad Católica
Azul N° 14. P. Universidad Católica de Chile.
de Chile. Ponencia presentada ante Topalov, Christian. 1979. La urba-
el XX International Congress of the nización capitalista. Mexico: EDICOL.

80 eure