GOVERNANÇA CORPORATIVA: UMA PERSPECTIVA SOBRE SUA

APLICABILIDADE NAS EMPRESAS ESTATAIS

Marcos Cauper Duarte Ventilari1 Commented [MS1]: OLÁ, TUDO BEM? SOU A
Margarete Teresinha Fabbris de Oliveira2 PROFESSORA MARGARETE SANTOS, E JUNTOS
IREMOS CONSTRUIR SEU ARTIGO. COMO
PROFESSORA ORIENTADORA, TENHO ATÉ 15
DIAS UTEIS, APÓS A SUA POSTAGEM, PARA
RESUMO REALIZAR AS ORIENTAÇÕES. A
RESPONSABILIDADE PELA ELABORAÇÃO DO
ARTIGO É DO ALUNO, SOB ORIENTAÇÃO DO
O presente trabalho tem como objetivo apresentar uma revisão da literatura referente PROFESSOR ORIENTADOR DA PESQUISA.
ao panorama atual da governança corporativa no contexto das empresas de controle COMPETE AO ORIENTADOR SUGERIR, PROPOR,
ORIENTAR E AVALIAR O TRABALHO PARA QUE
estatal, com enfoque em recentes estudos sobre os conselhos de administração em ATENDA AOS CRITÉRIOS DA PESQUISA
empresas de controle estatal, a partir do momento em que a Organização para a CIENTÍFICA. ZELE PELA CORREÇÃO DA LÍNGUA
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) propõe diretrizes para a PORTUGUESA E UTILIZE VERBO IMPESSOAL EM
TODO O ARTIGO. NÃO POSTE EM PDF, NÃO
governança corporativa de empresas estatais, que estabelecendo parâmetros para o CONSIGO CORRIGIR.
relacionamento entre Estado, conselheiros, gestores, investidores e outras partes
interessadas, este artigo avalia essas diretrizes quanto à adequação das propostas INICIALMENTE VOCÊ DEVE ME ENVIAR UM
PROJETO PARA APROVAÇÃO, CONTENDO:
ao contexto das estatais brasileiras e sua possibilidade de implementação. Para tanto, TEMA; DELIMITAÇÃO DO TEMA; PROBLEMA ( NA
serão discutidas as principais particularidades de empresas estatais que ressaltam a FORMA DE UM QUESTIONAMENTO); OBJETIVOS:
necessidade de adoção de práticas sólidas de governança corporativa, juntamente GERAL E ESPECÍFICOS; JUSTIFICATIVA;
FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA; METODOLOGIA;
com a análise das principais características do Programa Destaque de Governança CRONOGRAMA E REFERÊNCIAS. TUDO EM ATÉ 06
em Estatais da BM&FBovespa e sua relevância, para tais empresas além da PÁGINAS.
discussão do papel dos conselhos de administração para as estatais. Finalmente, o
ABRAÇOS MARGARETE SANTOS
artigo conclui que, a partir da revisão da literatura, que a adaptação dos instrumentos
e modelos de governança corporativa à realidade das empresas estatais não apenas
é justificável, como, também, demonstra que o aperfeiçoamento das práticas de
governança corporativa por empresas de cunho estatal possibilita uma série de
benefícios, favorecendo tanto interesses públicos quanto privados. Verificou-se,
ainda, que uma série de organizações vem dedicando esforços pra o progresso da
governança corporativa no âmbito das empresas estatais, proporcionando avanços
notáveis no setor, nos últimos anos. Entretanto, ainda existe necessidade de
desenvolvimento e certa carência de estudos voltados para a abordagem de
diferentes perspectivas da governança corporativa em estatais, especialmente no que
diz respeito à divulgação, de informações econômicas, financeiras, sociais, ambientais
e dos diferentes riscos que conformam e afetam o desempenho empresarial.

Palavras-chave: Governança Pública; Aplicabilidade; Empresas Estatais.

ABSTRACT

The present paper aims to present a review of the literature on the current panorama
of corporate governance in the context of state controlled companies, focusing on

1 Pós-graduando do curso de MBA em Governança Pública e Gestão Administrativa, na faculdade

educacional da Lapa - FAEL
2 Professora Orientadora
 2

recent studies on boards of directors in state controlled companies, as soon as the

Organization (OECD) proposes guidelines for the corporate governance of state-
owned enterprises, which establishes parameters for the relationship between State,
councilors, managers, investors and other interested parties, this article evaluates
these guidelines as to the adequacy of the proposals to the context of Brazilian state-
owned companies and their possibility of implementation. In order to do so, we will
discuss the main peculiarities of state-owned companies that highlight the need to
adopt sound corporate governance practices, together with the analysis of the main
characteristics of BM & FBovespa's State Governance Highlight Program and its
relevance to such companies beyond discussion from the role of boards of directors to
the state. Finally, the article concludes that, based on the literature review, that the
adaptation of corporate governance instruments and models to the reality of state-
owned enterprises is not only justifiable, but also demonstrates that the improvement
of corporate governance practices by state allows a series of benefits, favoring both
public and private interests. It was also verified that a number of organizations have
been dedicating efforts to the progress of corporate governance within state
enterprises, providing notable advances in the sector in recent years. However, there
is still a need for development and a lack of studies aimed at approaching different
perspectives of corporate governance in state-owned companies, especially regarding
the disclosure of economic, financial, social and environmental information and the
different risks that conform and affect performance.

Keywords: Public Governance; Applicability; State Enterprises.

1. INTRODUÇÃO

A discussão em torno do aprimoramento das práticas de governança

corporativa das empresas estatais no Brasil foi retomada com intensidade nos últimos
anos por diversos fatores: presença destacada em setores-chave da economia (como
o financeiro e o de infraestrutura); impacto nas finanças públicas; competição com
organizações privadas; atendimento a políticas públicas; prestação de serviços
públicos essenciais; riscos de corrupção e interferência de interesses político-
partidários que culminassem em escândalos corporativos; entre outros. Nesse
sentido, a atual busca por níveis mais elevados de governança corporativa em
empresas estatais pode ser entendida como uma das principais frentes de um esforço
amplo para a instauração de um ambiente empresarial mais justo, responsável e
transparente, que estimule o desenvolvimento econômico e social do país.
Apesar do processo de privatização realizado nos mais diversos países ao
longo das décadas de 1980 e 1990, as empresas estatais ainda hoje chegam a
representar, em diferentes países associados à Organização para a Cooperação e
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Desenvolvimento Econômico (OCDE), até 20% do valor adicionado, cerca de 10% do

emprego e até 40% da capitalização de mercado (OECD, 2004b).
Tendo em vista a importância dessas organizações, alinhada à sua missão de
fornecer referências para a atuação de governos, órgãos reguladores e agentes
econômicos, a OCDE apresentou, em abril de 2005, proposta de diretrizes para
promover melhores práticas de governança na atuação das empresas estatais.
A partir da referência das diretrizes de governança corporativa para empresas
privadas, divulgadas pela organização em 2004, foram realizadas diversas rodadas
de discussão a fim de permitir que esse conjunto geral de diretrizes incorporasse
também dimensões e necessidades típicas das empresas estatais e do Estado no
papel de controlador (OECD, 2004a).
As diretrizes de governança corporativa das empresas estatais da OCDE
consolidam um trabalho de dois anos de consultas públicas e fóruns de discussão,
envolvendo tanto os 30 países-membros quanto não-membros. Este artigo analisa a
adequação dessas propostas ao contexto das relações do Estado e suas
organizações empresariais no Brasil, particularmente ao nível federal, e avalia o
impacto dessas recomendações sobre o controle e desempenho das empresas
estatais.
Dessa forma, o presente estudo apresenta uma perspectiva atualizada dos
padrões de governança corporativa das empresas estatais brasileiras, a partir da
reunião de dados relacionados à temática, incluindo legislações constitucionais e
infraconstitucionais.

2. GOVERNANÇA CORPORATIVA

A preocupação com a governança corporativa no Brasil surgiu efetivamente em

1996, quando este termo ainda não existia, com a criação do Instituto Brasileiro de
Conselheiros de Administração (IBCA). Segundo LODI (2000, pp.39-40), no final de
1997, o IBCA já contava com 107 membros regulares. Até então, existiam iniciativas
esparsas pregando a independência do conselho de administração, maior
transparência e respeito aos investidores.
Em 1999, o IBCA transformou-se em Instituto Brasileiro de Governança
Corporativa (IBGC), trazendo consigo os seguintes objetivos principais: tdivulgar
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ideias e conceitos sobre governança corporativa, contribuir para a otimização da

governança corporativa nas sociedades; tornar-se um importante fórum para assuntos
relativos à governança corporativa; formar profissionais qualificados para atuação em
conselhos de administração; desenvolver a capacitação e o aperfeiçoamento
profissional da atividade no que se refere às boas práticas de governança corporativa,
sejam eles acionistas, quotistas, associados, diretores, membros de conselhos de
administração dentre outros, para que adotem ou aprimorem essas boas práticas;
desenvolver a competência na atividade de conselho para sociedades e instituições
que objetivam promover um sistema de excelência de gestão; e promover pesquisas
sobre o tema.
Por fim, já transformado em Instituto Brasileiro de Governança Corporativa, a
definição estabelecida é de que trata-se de um “sistema pelo qual as empresas e
demais organizações são dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os
relacionamentos entre sócios, conselho de administração, diretoria, órgãos de
fiscalização e controle, e as demais partes interessadas” (IBGC, 2015, p. 20).
Segundo a definição de Shleifer e Vishny (1997, p. 737), “a governança
corporativa trata das maneiras pelas quais os fornecedores de recursos às
corporações se asseguram que irão obter retorno de seus investimentos”.
Por sua vez, conforme Fitch (1997), vale ressaltar que a expressão
“corporativa” pressupõe um modelo empresarial pelo qual a organização é uma
entidade legal, separada de seus proprietários, com a propriedade representada por
ações. No entanto, no caso das empresas estatais brasileiras, uma significativa
parcela não é constituída na modalidade de ações, mas como empresa pública, de
capital fechado.
A Comissão Interministerial de Governança Corporativa e de Administração de
Participações Societárias da União (CGPAR), define Governança Corporativa como:

“Um conjunto de práticas de gestão, envolvendo, entre outros, os

relacionamentos entre acionistas ou quotistas, conselhos de administração e
fiscal, ou órgãos com funções equivalentes, diretoria e auditoria
independente, com a finalidade de otimizar o desempenho da empresa e
proteger os direitos de todas as partes interessadas, com transparência e
eqüidade, com vistas a maximizar os resultados econômico-sociais da
atuação das empresas estatais federais.”

Desta forma, governança corporativa emerge como forma de mitigar os

problemas decorrentes da relação de agência nas organizações, a qual se caracteriza
 5

pelo estabelecimento de um contrato em que o principal delega a tomada de decisão

a um agente, conforme Jensen e Meckling (1976).
Considerando o contexto dos conflitos de agência, a governança corporativa é
importante para reduzir a assimetria de informação entre investidores e gestores além
de manter o equilíbrio entre os direitos de acionistas majoritários e minoritários,
segundo Fontes Filho e Picolin (2008).
O equilíbrio nas relações e a segurança legal, advindos da governança
corporativa, facilitam o acesso a recursos para as empresas por meio do mercado de
capitais, contribuindo para o desenvolvimento econômico e financeiro dos países,
conforme ressaltam Fontes Filho e Picolin (2008).
Em adição aos conflitos de agência, as empresas de controle estatal (ECEs)
apresentam particularidades que reforçam necessidade da adoção de sólidas práticas
de governança corporativa. Em diversos países, as ECEs são as principais
fornecedoras de serviços públicos, gerando grande impacto na vida dos cidadãos e
na competitividade econômica (OECD, 2015).
Atualmente, diversas ECEs são listadas nos mercados de capitais, conforme
explicam Musacchio, Lazzarini e Aguilera (2015), o que leva ao aprimoramento da
administração e das práticas de governança corporativa dessas empresas. Tal
situação, segundo os autores, atrai uma série de investidores privados, interessados
em rendimentos advindos de recursos naturais ou projetos ligados ao Estado.
Adicionalmente, Grosman, Okhmatovskiy e Wright (2016) afirmam que empresas
estatais de capital aberto devem conciliar interesse dos acionistas privados aos
interesses do Estado como acionista.
Assim, ainda que o Estado seja acionista majoritário em determinadas
empresas, devem ser considerados mecanismos para atrair investidores no mercado.
Para tanto, muitas ECEs de capital aberto adotam práticas aprimoradas de
governança corporativa, como conselhos com membros externos independentes,
gestores profissionais com conhecimento técnico, remuneração de executivos
baseada em desempenho e transparência.
Tais práticas, aliadas à presença de investidores externos interessados na
maximização de seus lucros, deveriam restringir a motivação do Estado para utilizar
as ECEs a fim de atingir objetivos políticos em detrimento da rentabilidade.
 6

Em conjunto às particularidades apresentadas das empresas estatais, casos

recentes de corrupção também reforçam a necessidade da adoção das práticas de
governança corporativa em tais empresas.

2.1. EMPRESAS ESTATAIS

No Brasil, são consideradas empresas estatais, instituições por meio das quais
um ente federativo (a União, os estados, os municípios ou o Distrito Federal) presta
serviços públicos ou explora diretamente atividades econômicas. Tais organizações
podem ser separadas em dois grupos: i) empresas públicas, que possuem seu capital
social administrado e retido integralmente pelo Estado; e ii) sociedades de economia
mista (SEMs), nas quais o ente federativo é o acionista controlador, porém, os
acionistas privados detêm parte do capital da empresa.
Entretanto, ambas as espécies de empresas estatais constituem modalidade
de intervenção estatal na economia, com o objetivo de prestar serviço público ou
explorar atividade econômica, quando justificada por interesses nacionais ou
coletivos.
Outro fator em comum entre tais empresas é a necessidade de lei que autorize
sua instituição, conforme exige a Constituição Federal de 1988:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
e, também, ao seguinte:
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de
sua atuação;” (BRASIL, 1988)

Assim, as empresas estatais constituem um expressivo meio de intervenção do

Estado na ordem econômica e podem ser encontradas em um grande contingente de
países ao redor do mundo, independentemente da orientação política ou econômica
predominante.
No Brasil, essas empresas surgiram, de forma sistemática e estruturada, nos
anos de 1940 e apresentaram desenvolvimento imenso nas décadas de 1960 e 1970.
Sua criação intentou, principalmente, promover a industrialização nacional, por meio
de incentivo e estímulo a setores que não dispunham de investimentos privados, bem
como desenvolver e regular áreas econômicas estratégicas, notadamente nos
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campos de indústria de base, infraestrutura e tecnologia, considerados essenciais à

manutenção dos interesses nacionais.
Outrossim, todas as empresas estatais estão sujeitas a um amplo espectro de
normas, de diferentes naturezas, como por exemplo: a) tais empresas sujeitam-se à
disciplina constitucional sobre a ordem econômica e financeira, que regula as
hipóteses e balizamentos da intervenção estatal na economia; b) a criação e estrutura
das empresas estatais é prevista e regulamentada pelo Decreto-lei 200, de 1967,
muito embora tal Decreto-lei tenha por objeto a organização da administração pública
federal, em razão da falta de norma equivalentes em suas respectivas esferas da
administração; c) incide sobre as empresas públicas, a legislação societária que
corresponder à forma de sua constituição, como é o caso das SEMs, que seguem à
Lei Nª 6.404/1976, que regula as sociedades anônimas; d) vale mencionar que as
normas setoriais especificas e autorregulatórias também podem recair sobre as
empresas estatais, como ocorre similarmente com relação às empresas privadas.

2.2 LEI N. 13.303 DE 2016 – “LEI DAS ESTATAIS”

Em julho de 2016, foi publicada a Lei 13.303, mais conhecida como Lei de
Responsabilidade das Estatais. Tal norma foi criada com o propósito de conferir, às
empresas públicas e às sociedades de economia mista, maior credibilidade à
administração da coisa pública, com o foco primordial na implementação das melhores
práticas de governança já adotadas pelo setor privado, por meio da implementação
de controles necessários para uma melhor transparência na sua gestão.
Denominada também como Lei das Estatais, Lei de Responsabilidade das
Estatais, ou Estatuto Jurídico das Empresas Estatais, a lei é organizada em três
títulos, tratando, o primeiro, das questões de gestão e governança das empresas
estatais; o segundo, das licitações e contratos celebrados por essas empresas; e o
terceiro, das disposições finais e transitórias.
Em seus artigos 3° e 4º, a referida Lei, que veio disciplinar o art. 173 da
Constituição Federal, reforçou o conceito de empresa estatal, no Brasil:

“Art. 3° Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de

direito privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo
capital social é integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito
Federal ou pelos Municípios. Art. 4o Sociedade de economia mista é a
entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação
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autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com
direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito
Federal, aos Municípios ou a entidade da administração indireta.” (BRASIL,
2016).

Já, em termos de governança corporativa, a nova lei introduziu,

essencialmente, especificações sobre três grandes dimensões: transparência,
fiscalização e controle e administração. No que diz respeito aos requisitos de
transparência (artigo 8º), destacam-se a elaboração e divulgação da carta anual,
subscrita pelo conselho, sobre consecução de objetivos de políticas públicas; e a carta
anual de governança corporativa.
Ao abordar aspectos de fiscalização e controle (artigo 9º), foi introduzida a
obrigatoriedade do comitê de auditoria estatutário, da auditoria interna (com reporte
ao conselho ou ao comitê de auditoria) e da área de conformidade e riscos.
Adicionalmente, foram estabelecidos como necessários o código de conduta e
integridade, com prescrição de conteúdo mínimo, e o informe sobre a execução da
política de transações com partes relacionadas.
Em sua origem e motivação de criação, a empresa estatal deve atender a uma
função social. Como disposto no Capítulo III da Lei nº 13.303, que trata da função
social da empresa pública e da sociedade de economia mista:

“Art. 27. A empresa pública e a sociedade de economia mista terão a função

social de realização do interesse coletivo ou de atendimento a imperativo da
segurança nacional expressa no instrumento de autorização legal para a sua
criação.” (BRASIL, 2016)

Sujeitas, via de regra, tanto ao arcabouço jurídico das empresas privadas como
a muitos dos normativos da administração pública direta, as empresas estatais devem
atender a requisitos mais amplos de transparência, de prestação de contas, de
fiscalização e análise por auditorias externas, de limites à internacionalização e
diversificação, de restrições na seleção de fornecedores (principalmente se
internacionais), entre vários outros. Em sua atuação, a estatal tem baixa autonomia
em suas políticas de contratação, demissão e remuneração de pessoal, nos
orçamentos de investimento, e na adoção de estratégias que tragam impactos ou
externalidades sobre a sociedade, como o fechamento de instalações industriais não
econômicas, reorganização geográfica da rede de agências ou filiais.
Ou seja, apesar da maior independência da administração introduzida pela Lei
nº 13.303/16, empresas estatais estão sujeitas, em essência, ao ciclo político, uma
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vez que a situação de insulamento não seria tampouco desejável. Estão também
sujeitas aos arranjos e interesses das coalizões (temporárias) de poder, e mais
expostas às pressões de grupos políticos e interesses diversos, como de
fornecedores, empregados e sindicatos, grupos sociais etc. Por certo é também muito
mais intensa a pressão sobre as estatais pela melhor adequação às práticas de
responsabilidade socioambiental, principalmente aquelas de maior porte, das quais
frequentemente se espera que tenham um papel de liderança na adoção das melhores
práticas difundidas no mercado.

2.3 IMPLANTAÇÃO DE CÓDIGOS DE GOVERNANÇA

Os Códigos de Boa Governança se espalharam pelo mundo, permitindo sua

proeminência na última década. O primeiro código de boas práticas foi publicado nos
Estados Unidos em 1978 e, até 2008, já foram criados e desenvolvidos mais de 64
novos códigos em diversos países em transição e/ou em desenvolvimento
(AGUILERA; CUERVO-CAZURRA, 2009).
Muritiba (2009), por sua vez, pondera que:

“Considera-se que a relação entre a propriedade e o controle ocorre mediante

o Conselho de Administração, Auditoria Independente e Conselho Fiscal,
devendo assegurar aos proprietários e acionistas transparência, equidade,
prestação responsável de contas (accountability) e responsabilidade
corporativa.”

Assim, observa-se que as principais mudanças realizadas foram relacionadas

à: criação do Conselho de Administração; mudanças nas práticas gerenciais em busca
de maior transparência; criação de conselho fiscal e contratação de empresas de
auditoria independente.
A Governança Corporativa, por conseguinte, ocorre com a adoção de princípios
norteadores e pelas boas práticas que regem as relações entre a propriedade e o
controle, as várias categorias de stakeholders da sociedade e a administração da
organização, maximizando o valor da empresa, o melhor acesso ao capital, o
aprimoramento da performance da entidade, e a posteriori, a sustentabilidade dos
negócios (LA PORTA, et al., 1999).
De acordo com Ribeiro (2009), tais princípios evidenciados são sugestões de
melhores práticas do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC) (2006) e
se pautam nos princípios das boas práticas de Governança Corporativa da OECD,
 10

que são princípios de âmbito universal e se tornaram um benchmark internacional,

servindo de base não apenas para as recomendações do IBGC, mas também para as
recomendações da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e para a International
Finance Corporation (IFC) (RIBEIRO, 2009).
Ressalta-se, então, que os Códigos de Boa Governança são universais, uma
vez que devam respeitar os princípios-chave das boas práticas de GC que são
comuns à maioria dos países através da utilização de orientações claras, objetivas,
simples, adaptáveis às mais diversas situações corporativas e de amplo interesse,
denotando, assim, a essência da adoção da Governança por empresas de diferentes
culturas ou constituições.
Portanto, independentemente de ser empresa pública ou privada, o sistema
de Governança Corporativa deve estruturar-se com base em princípios universais,
assegurando tratamento equitativo, prestação de contas de forma transparente e
valores éticos entre o proprietário, o gestor e os demais stakeholders (envolvidos),
com interesses relevantes na criação de riqueza e na sustentação de corporações
economicamente sólidas.

2.4 PROGRAMA DESTAQUE EM GOVERNANÇA DE ESTATAIS – BM&FBOVESPA

Trata-se de iniciativa da bolsa de valores, lançada em 2015, com o objetivo de

contribuir para a melhoria das práticas de governança corporativa nas SEMs listadas
ou em processo de listagem, gerada em resposta ao cenário conturbado que
prejudicou a confiança de investidores em empresas onde há a participação do
Estado.
Assim, devido às incertezas sobre gestão e divulgação de informação das
mesmas, a BM&FBovespa implantou, em 2015, o Programa Destaque em
Governança de Estatais, cujo objetivo principal é incentivar o aprimoramento das
práticas de governança corporativa em estatais de capital aberto, a fim de reduzir as
incertezas e propiciar uma precificação mais precisa dos valores mobiliários de tais
empresas (BM&FBOVESPA, 2017).
Destarte, são consideradas quatro principais linhas de ação, relativas às
práticas de governança corporativa: transparência, estruturas e práticas de controles
internos, composição da administração e do conselho fiscal, e compromisso dos
controladores públicos.
 11

Em outras palavras, sob a ótica da governança corporativa, as empresas

deverão implementar estruturas de Conselho de Administração, Comitês de Auditoria
ou outros comitês que se façam pertinentes à sua atividade e Conselho Fiscal. Esses
órgãos serão responsáveis por definir as regras específicas de melhores práticas de
gestão; definirão os requisitos de seleção e de independência de seus membros e a
adequação do número de diretores. Deverão ainda definir métricas de desempenho
dos conselheiros, revisar a forma atual de atuação dos administradores e definir
treinamentos.
O Programa se concentra na atuação do Estado como controlador e estabelece
diretrizes aplicáveis às estatais federais, estaduais e municipais, comerciais ou
prestadoras de serviços públicos, de quaisquer setores da economia. As medidas
foram inspiradas nas discussões em andamento no mercado brasileiro, nas práticas
internacionais e no posicionamento de especialistas no assunto, e estão divididas em
quatro linhas de ação: (i) Divulgação de Informações – Transparência; (ii) Estruturas
e Práticas de Controles Internos; (iii) Composição da Administração e do Conselho
Fiscal; e (iv) Compromisso dos Controladores Públicos.
Assim, a primeira linha está relacionada à transparência, com medidas visando
explicitar os objetivos da propriedade estatal e o papel do Estado na gestão da
companhia, bem como o dever de divulgar, com elevados padrões de transparências,
informações relevantes da empresa, estabelecendo como diretrizes (i) a definição, de
forma consistente, dos objetivos da propriedade estatal e do papel do Estado na
gestão da companhia, e (ii) o dever da estatal de observar elevados padrões de
transparência, divulgando informações relacionadas aos seus objetivos e realizações.
Desse modo, permite-se que, não obstante o Estado possa, no exercício do controle
acionário, perseguir o interesse público, seus objetivos devem ser conhecidos pelos
demais acionistas e pelo mercado.
O segundo conjunto de medidas refere-se aos controles internos, visando
estabelecimento de normas, processos e estruturas que restrinjam a atuação dos
administradores, a fim de evitar o desvio da atividade da estatal em relação ao seu
objetivo, em benefício de políticas públicas não previstas.
Ou seja, esse segundo conjunto de medidas – Estruturas e Práticas de
Controles Internos – visa ao estabelecimento de mecanismos internos de governança
funcionais, no intuito de desencorajar a atuação dos administradores que desviam a
atividade da estatal de seu objeto em benefício de políticas públicas que vão além do
 12

interesse público previsto na autorização legislativa e, consequentemente, no objeto

social.
O estabelecimento de um conjunto efetivo de normas, processos e estruturas
permite que as companhias se adaptem às mudanças nos ambientes operacionais e
corporativos, reduzam os riscos para níveis aceitáveis e tenham processo sólido de
tomada de decisões, auxiliando no cumprimento das diretrizes determinadas pela
administração para mitigar os riscos relacionados à realização dos objetivos da
estatal.
A terceira linha de ação relativa à composição da administração e conselho
fiscal estabelece que os conselhos devem atuar no interesse da companhia, sem
interferências políticas, adotando as recomendações internacionais da Organização
para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). A Organização para a
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) prevê, em suas Diretrizes para
Estatais, capítulo específico sobre o Conselho de Administração, estabelecendo que
(i) o órgão deve ter autoridade, competência e objetividade necessárias para exercer
a gestão estratégica da companhia e monitorar a administração; e (ii) seus membros
devem atuar com integridade e ser responsáveis por suas ações.
Nesta linha, limita-se a participação de representantes de Ministérios ou
Secretarias de Estado na participação e indicação de cargos do conselho de
administração. No entanto, a estatal fica na obrigação de instalar uma Auditoria
Interna e um Comitê de Auditoria Estatutário (CAE). A adoção do CAE auxilia o
Conselho de Administração no exercício de suas funções, permitindo que este tenha
acesso a um relato detalhado sobre o monitoramento das atividades de auditoria.
Resumindo-se a terceira linha de ação, tem-se a abordagem de medidas sobre
a composição do Conselho de Administração, Diretoria e do Conselho Fiscal.
Por fim, a linha de ação relativa ao compromisso do controlador público,
estabelece regras para que membros da alta administração não se manifestem sobre
informações que possam causar impactos nos valores mobiliários da estatal, de modo
que as Estatais devem ter conselhos que possam atuar no interesse da companhia e
efetivamente monitorar o corpo executivo sem interferências políticas. Com esse fim,
é necessário aprimorar a forma como eles exercem suas funções.
Em 11 de maio de 2017, foi anunciada uma revisão no programa, a fim de
alinhar o documento com a Lei nº 13.303, aprovada em 30 de junho de 2016, que
dispõe sobre o estatuto jurídico das estatais federais, estaduais, municipais e distritais.
 13

No novo Programa, para que uma empresa possa obter a certificação, é preciso que
adote todas as medidas no momento do pedido de adesão; ou adotar, no momento
da adesão, as seis medidas obrigatórias e obter, no mínimo, 48 pontos nas demais
medidas de governança corporativa estabelecidas pelo programa (BM&FBOVESPA,
2017).

2.5 DIRETRIZES DA OCDE PARA A GOVERNANÇA CORPORATIVA DE

EMPRESAS ESTATAIS

O documento proposto pela OCDE (2015), embora direcionado ao ambiente

institucional e às questões mais específicas da governança corporativa de empresas
estatais dos países-membros, também recebeu sugestões de não-membros
convidados, reconhecendo que os formuladores de políticas públicas de governança
corporativa devem considerar particularidades que podem demandar o desenho de
regras ou procedimentos diferenciados, de modo que o propósito final seja o
desempenho, onde a configuração ótima de política de governança é aquela que
melhor organiza uma estrutura de incentivos adequada ao alcance desse propósito.
Estruturado em sete áreas, que são:

“• razões para a propriedade estatal;

• empresa estatal em mercado;
• papel do Estado como proprietário;
• equidade entre acionistas;
• relações entre partes interessadas;
•publicidade e transparência;
• responsabilidades do conselho de administração.” (OCDE, 2015)

Tais áreas tratam, respectivamente, de assegurar um arcabouço regulatório e

legal efetivo para empresas estatais; o Estado atuando como proprietário; equidade
no tratamento com acionistas; relações com stakeholder; transparência e disclosure;
e responsabilidades dos conselhos. Cada uma dessas áreas apresenta uma diretriz
geral, seguida por itens de recomendação mais específica.
Dessa maneira, as duas primeiras possuem implicações primordialmente
relacionadas a uma dimensão macroeconômica, mais especificamente à
funcionalidade do modelo da política de governança em relação ao desempenho do
sistema de mercado (dimensão macro ou lato sensu). Essas proposições focalizam
questões relacionadas: ao propósito de eficiência sistêmica, entendido como
 14

determinante último da instituição de uma empresa estatal; e à isonomia concorrencial

entre empresas estatais e empresas privadas em ambiente de mercado.
As cinco diretrizes subsequentes possuem natureza primordialmente
associada à funcionalidade do modelo da política de governança em relação ao
desempenho empresarial (dimensão micro ou stricto sensu). Tais proposições tratam
assuntos associados à autonomia gerencial; à observância dos direitos de
propriedade de acionistas e demais partes interessadas; aos compromissos com a
publicidade dos atos de gestão; e aos termos de composição e responsabilização do
conselho de administração.
O interesse social é identificado como a razão principal que deve fundamentar
a constituição e a manutenção da propriedade empresarial estatal, de modo que o
Estado deve dispor de uma política pública referente à propriedade empresarial que
seja capaz de fundamentar estas escolhas e definir o modo de governança destas
organizações, mediante procedimentos revisados periodicamente, tomando como
referência ciclos fiscais ou mesmo ciclos eleitorais.
Três razões são citadas como determinantes (no âmbito da OCDE) para a
instituição de empresas estatais, são elas:

“• a produção de bens e serviços públicos em áreas nas quais a atuação

estatal seja mais eficiente que a iniciativa privada;
• a exploração de monopólios naturais em setores nos quais a regulação
estatal seja inviável ou ineficaz;
• o alcance de objetivos econômicos e políticos em áreas de interesse
nacional.” (OCDE, 2015)

Em última análise, a escolha de produção de bens e serviços de interesse social

por empresa estatal deve pressupor que esta seja a configuração institucional mais
eficiente para alcançar a maximização dos benefícios sociais.

3. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente artigo objetivou apresentar uma revisão da bibliografia sobre as

principais questões envolvendo a governança corporativa em empresas de controle
estatal. Empresas desse tipo têm reconhecida importância no mercado de capitais do
Brasil, sendo responsáveis por 21,9% do volume médio diário negociado na
 15

BM&FBovespa (equivalente a R$1,5 bilhão) no período de setembro de 2014 a agosto

de 2015 BM&FBovespa (2017).
A governança corporativa apresenta fortes justificativas para sua manutenção
nas empresas de controle estatal, devido à possibilidade de influência política sobre
os executivos e membros do conselho de administração. Nesse sentido, em empresas
públicas, a produção pode refletir interesses de políticos, e não dos consumidores,
além de alocar suas instalações em regiões desejáveis politicamente, ao invés
naquelas economicamente atrativas.
Os escândalos recentes de corrupção no Brasil reforçam a necessidade de
mecanismos eficientes de governança corporativa e dirigem maior atenção ao tema.
Tal cenário pode ser evidenciado através da implementação do Programa Destaque
de Governança em Estatais, criado em 2015 pela BM&FBovespa, em face do cenário
de incerteza que se instaurou no âmbito das empresas de controle estatal nos últimos
anos.
Ainda que as diretrizes do programa da BM&FBovespa esteja alinhado com as
recomendações internacionais da OCDE, as características do contexto brasileiro
devem ser consideradas, visto que o grande desafio encontrado na aplicação da
governança corporativa às empresas estatais consiste na dificuldade em conciliar
suas finalidades públicas com a lógica empresarial inerente à estrutura de direito
privado assumida por elas.
As empresas estatais comumente apresentam uma estrutura de governança
fraca, com órgãos sociais sem autonomia que acabam por privilegiar e homologar
decisões de grupo de interesse, ao mesmo tempo que o despreparo e o baixo
desempenho das instituições que monitoram externamente as empresas estatais
terminam por sacramentar as muitas dificuldades enfrentadas por tais organizações
em matéria de governança corporativa.
Diante do levantamento da literatura sobre o tema, verifica-se a pouca atenção
dos estudos relativos aos conselhos de administração de empresas estatais. Não
apenas no que concerne à discussão dos conselhos de administração, mas no que
diz respeito ao estudo das práticas de governança corporativa em empresas de
controle estatal ainda é incipiente no Brasil, mesmo com o avanço no reconhecimento
crescente da importância dessas práticas para o mercado de capitais.
Assim, algumas recomendações para estudos futuros sobre o tema podem ser
feitas, incluindo investigações mais aprofundadas sobre o perfil dos conselhos de
 16

administração nas empresas estatais no Brasil e seus efeitos sobre o desempenho

financeiro, através da criação de pontos de melhoria para a composição dos
conselhos, com a independência política dos membros, ou até mesmo, a questão da
diversidade.

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