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UNIVERSIDADE LUSÍADA DE LISBOA

Faculdade de Direito
Licenciatura em Direito
Ano Lectivo 2016-2017
1.º Ano - 2.º Semestre

Finanças públicas:

capítulo 1

Mestre Guilherme Valdemar Pereira d’Oliveira Martins

Lisboa

2017

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NOTA - Os sumários que se seguem constituem apenas e fundamentalmente um roteiro de


estudo. Não se trata de uma exposição exaustiva da matéria. São, assim, um instrumento importante
mas nunca exclusivo, designadamente para o acompanhamento tutorial. De modo sintético, indica-
se os temas, as referências fundamentais e, no final de cada capítulo, a bibliografia. O método usado
obriga, assim, a uma preparação e acompanhamento permanentes das aulas e a um contacto
constante com os elementos de estudo (através de apontamentos das aulas, de sumários, da
bibliografia fundamental e de trabalhos práticos). Só considerando os sumários como um roteiro ou
guião poderemos retirar deles a sua plena utilidade. G.O.M.

Capítulo I
Conceito de Finanças Públicas
1.1 Finanças públicas e finanças privadas.
1.2 O fenómeno financeiro público.
1.3 Poder e economia: ordenação, intervenção e atuação económicas.
1.4 Provisão pública de bens.
1.5 Regulação económica e escolha pública.
1.6 A escolha pública e a preservação da concorrência.
1.7 Grupos de interesse e defesa do interesse geral.

Capítulo I
Conceito de Finanças Públicas.
1.1. Finanças públicas e finanças privadas.
Quando falamos de Finanças Públicas referimo-nos “à atividade económica de um
ente público tendente à afetação de bens à satisfação de necessidade que lhe estão
confiadas” – na expressão emblemática do Professor António de Sousa Franco. Enquanto
neste caso estamos perante a atividade de entes públicos ou perante a utilização de
dinheiros e valores públicos, falamos, por contraponto, de Finanças Privadas para referir
os aspetos monetários do financiamento de uma economia, incluindo as questões
ligadas à moeda, ao crédito, aos mercados financeiros, nos quais se transacionam ativos
representados por títulos a médio e longo prazos. Na terminologia usada pela Escola do
Direito Financeiro de Lisboa fundada pelo Prof. Sousa Franco fala-se de fenómeno
financeiro quando respeita à Finanças Públicas e de fenómeno financial quando está em
causa a moeda e o crédito e as Finanças Privadas.

A palavra finanças tem origem no latim finis, finis – que significa termo, fim, prazo ou
fronteira. Etimologicamente tem-se em consideração que na atividade financeira lidamos
com o cumprimento de obrigações que têm um prazo de amortização. Nesse sentido, a
palavra originária tem a ver com a atividade de financiamento da economia. Por extensão,
as finanças públicas relaciona-se com o financiamento público da economia.

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Assim, na encruzilhada entre as decisões sobre a satisfação das necessidades coletivas e o


prosseguimento do interesse público encontramos o fenómeno financeiro público e as
finanças públicas. Importa, porém, dizer que, na mais recente jurisprudência do Tribunal
de Contas, na sequência da Lei nº 48/2006, de 29 de Agosto, a perseguição do dinheiro
público, onde quer que ele se encontre, corresponde a uma ideia moderna segundo a qual
não basta analisar a atividade dos entes públicos, em sentido estrito, tornando-se necessário
considerar a atividade pública objetivamente, apurando-se como é utilizado o dinheiro e os
valores públicos e se os mesmos respeitam o interesse público e o bem comum. Em suma:

a) em sentido orgânico, estamos perante os órgãos do Estado ou de outros entes públicos


a quem compete gerir os recursos destinados à satisfação de necessidades sociais.

b) em sentido objetivo, estamos perante a atividade através da qual o Estado ou outro


ente público afeta bens económicos à satisfação de necessidades sociais.

c) em sentido subjetivo, estamos perante a disciplina científica que estuda os princípios e


regras que regem essa atividade.

1.2. O fenómeno financeiro público.


Torna-se necessário garantir a satisfação de necessidades sociais por entes públicos em
virtude de o mercado, só por si, espontaneamente, não assegurar a compatibilidade entre
eficiência e equidade. A atual economia de mercado tem diversas limitações que se
prendem com a desigualdade na distribuição da riqueza, a instabilidade na provisão de
necessidades, o custo crescente dos serviços públicos, as situações monopolísticas
abundantes e crescentes, a existência de exterioridades, bem como a má distribuição de
bens públicos e de recursos entre o presente e o futuro. Por isso, torna-se indispensável
aperfeiçoar os meios de regulação pública relativamente à economia, a fim de assegurar
um equilíbrio entre a concorrência e uma justa distribuição de recursos. A economia de
bem-estar pressupõe sempre a consideração não só das necessidades individuais, mas
também da coesão social. É preciso ter em consideração o que Arthur Cecil Pigou (1877-
1959), da escola de Cambridge, dizia sobre o bem-estar económico. Esse tema tornou-se
hoje, aliás, de uma importância crucial, uma vez que as despesas públicas têm de ser
limitadas, em razão da equidade inter-geracional, não podendo esquecer-se o resultado em
temos de qualidade de vida dos cidadãos, harmonizando equidade e eficiência. O objetivo
natural da atividade económica corresponde ao aumento geral do bem-estar, que depende,
por sua vez, de duas condições essenciais: o aumento do rendimento nacional e a
distribuição desse rendimento. Num momento em que o endividamento atingiu níveis
incomportáveis, é essencial ponderar com especiais cautelas custos e benefícios não
formalmente, mas atendendo à vida das pessoas concretas e às respetivas necessidades
humanas.

O Estado, para A. C. Pigou, deve intervir, assim, através de meios tributários e outros, no
sentido de corrigir a distribuição de rendimentos. Mas corrigir não pode significar qualquer
dirigismo ou limitação da livre iniciativa e do direito de propriedade. Para cada sujeito

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económico o ponto ótimo de oferta de bens públicos é aquele em que a utilidade


marginal dos bens públicos é igual à desutilidade marginal do imposto.

Importa, pois, ter sempre em consideração a relação entre o pagamento de impostos e a


provisão de bens públicos. Deste modo, A. C. Pigou considera que o aumento do bem-
estar económico pode não traduzir-se em bem-estar social. Este exige, em abstrato, a
igualdade entre todos, porque só então seriam iguais as utilidades marginais de todos os
sujeitos económicos. No entanto, tal igualdade não existe de facto, além de pôr em risco a
liberdade individual. Por outro lado, a manutenção de níveis elevados de poupança afetaria
o bem-estar económico. A igualdade é, assim, uma referência, que não pode perder-se,
havendo, porém, que proceder à correção permanente das variáveis económicas, a fim de
harmonizar eficiência e equidade, corrigindo, designadamente, os desajustamentos entre
poupança e investimento. O fenómeno financeiro público está, deste modo, sempre
confrontado com a necessidade de considerar permanentemente o equilíbrio entre utilidade
dos bens públicos e desutilidade do imposto. Só haverá bem-estar social se a desutilidade
resultante do imposto for inferior à utilidade assegurada pela provisão dos bens públicos.

Assim, a distribuição da carga fiscal deve assentar nos princípios segundo os quais: (a) os
desiguais devem ser tratados desigualmente, de acordo com uma diferenciação positiva e
(b) a redução das desigualdades aumenta o bem-estar geral. Neste sentido, o imposto deve
ser repartido segundo as capacidades contributivas dos cidadãos, devendo as despesas
públicas ser postas ao serviço da justiça distributiva. Nesta ordem de ideias A. C. Pigou
procurou formular um ótimo social, correspondente ao máximo de benefícios para a
comunidade, procurando precisar em que condições a perda de utilidade para alguns
membros pode resultar em melhoria do bem-estar social do conjunto.

O fenómeno financeiro que estudamos concretiza-se através de instituições financeiras


públicas. Com efeito, para garantir um equilibrado provimento das necessidades sociais os
Estados modernos dispõem de instituições financeiras de enquadramento, que são
modos de natureza constitucional, legislativa ou orgânica que visam racionalizar e controlar
o processo social de exercício da atividade financeira pública.

As principais instituições financeiras de enquadramento são: a Constituição Financeira;


os órgãos de decisão financeira (Assembleia da República, Governo, Regiões
Autónomas, Autarquias locais etc.); o aparelho orgânico da administração e gestão
financeira (v.g. Ministério das Finanças); os planos financeiros relativos à previsão,
execução, controlo e responsabilidade financeira (Orçamento do Estado, Grandes Opções
do Plano); o património público; o tesouro público; o crédito público.

Podemos caracterizar o património público como o conjunto dos bens (duradouros e não
duradouros, do domínio público e do domínio privado) de que o Estado dispõe para
satisfazer as necessidades sociais. Por sua vez, o tesouro público é a instituição destinada a
centralizar todos os recebimentos e pagamentos do Estado. E o crédito público designa o
conjunto de operações de endividamento e de gestão da dívida pública praticadas pelo
Estado a fim de obter meios de liquidez para a cobertura das suas obrigações.

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O Orçamento de Estado, como veremos de espaço, é uma previsão, em regra anual, das
despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização
concedida à Administração Financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando
os poderes financeiros da Administração em cada período anual (A. Sousa Franco). O
Orçamento do Estado comporta três elementos: económico (uma vez que estamos
perante uma previsão de gestão orçamental - tratando-se de um plano financeiro); político
(já que é uma autorização política da Assembleia da República - tratando-se de uma
competência indelegável no Governo, que apenas detém o poder de execução orçamental)
e jurídico (uma vez que é o instrumento pelo qual se processa a limitação de poderes dos
órgãos da Administração no domínio financeiro).

As funções orçamentais são

(a) económicas, ligadas à racionalidade, à eficiência e à transparência;

(b) políticas, inerentes à garantia dos direitos fundamentais e à garantia do


equilíbrio e separação de poderes; e

(c) jurídicas, ligadas à limitação dos poderes executivos, a partir do respeito do


princípio do consentimento.

Os Parlamentos e a Democracia Representativa (em especial com as revoluções inglesa e


americana) criaram-se e desenvolveram-se em torno do princípio do consentimento -
considerando que não deveria haver imposto sem representação - no taxation without
representation. Os representantes dos contribuintes dão o seu acordo ao lançamento de
impostos e à realização de despesas.

Os Parlamentos são, assim, verdadeiras "câmaras de impostos". Os sistemas eleitorais


evoluíram nessa lógica. Primeiro, o sufrágio era censitário, só votando os que eram
proprietários ou tinham rendimentos. Só depois veio o sufrágio universal, envolvendo
todos os cidadãos e coincidindo com o surgimento do Estado social e dos sistemas
universais de proteção social. Compreende-se, deste modo, a importância das modernas
Constituições Financeiras. Com base nesta exigência de consentimento parlamentar dos
Orçamentos há um conjunto de regras constitucionais que têm de ser respeitadas -
anualidade, unidade orçamental, universalidade, discriminação orçamental (incluindo a
especificação, a não compensação e a não consignação), publicidade equilíbrio e
solidariedade inter-geracional (cf. artigos 105º,106º e 107º da Constituição da República e
Lei de Enquadramento Orçamental).

1.3. Poder e economia: ordenação, intervenção e atuação económicas.


Recapitulemos o que já estudámos anteriormente. Como vimos na Introdução à Economia,
na relação entre o poder político e a economia, temos de referir, de um lado, a ordenação
económica, através da qual o Estado define e executa padrões e quadros no âmbito dos
quais vai desenvolver-se não só o comportamento dos entes públicos como o dos sujeitos

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económicos - desde a Constituição Económica à regulamentação pública da economia,


passando pelas leis, e pela organização das instituições relevantes para a vida económica.

Mas, além da ordenação económica, temos a atuação económica, a intervenção


económica e a direção económica do Estado.

Na atuação económica, o Estado age por si próprio, como se fosse um qualquer sujeito
económico privado, formulando escolhas e opções económicas, que não visam, porém,
alterar os comportamentos de outros sujeitos económicos, devendo estar sempre pautadas
pela defesa e salvaguarda do interesse público.

Através da intervenção económica, o Estado tenta modificar a forma natural como os


agentes económicos atuariam, quer através das políticas económicas quer através de ações
pontuais através das quais se pretende melhorar a eficiência económica.

Na direção económica, característica dos sistemas coletivistas o Estado modifica os


quadros gerais da atividade económica, procurando substituir-se ao próprio mercado. Nas
economias de mercado, apenas a ordenação, a atuação e a intervenção de Estado são
compatíveis com a liberdade económica e a prevalência dos critérios de regulação ligados
ao mercado.

1.4. Provisão pública de bens.

Como sabemos, as incapacidades do mercado obrigam à ação dos entes públicos ou


coletivos visando corrigir ou substituir a lógica do mercado. Trata-se de garantir a
existência de melhores níveis de bem-estar social e de harmonizar equidade e eficiência.
Lembremo-nos do bem conhecido exemplo do farol. A sua criação e o seu funcionamento
não se atêm às regras do mercado, já que a necessidade desse equipamento é sentida por
todos quantos façam navegação na costa. Não é possível dizer quem é beneficiário
exclusivo da utilidade prestada pelo farol, pelo que não se pode fixar um preço
correspondente a essa satisfação de necessidade. Todos podem usar o farol sem se
prejudicarem mutuamente e sem entrarem em concorrência. Se um sujeito privado quiser
construir um farol fá-lo-á por sua conta e risco, sem possibilidade de se fazer ressarcir do
investimento que tenha feito. Só se possuir um poder de autoridade para impor uma taxa
de utilização às embarcações que reúnam determinados requisitos ou para criar um imposto
é que poderá amortizar o encargo assumido.

À parte as situações em que seja possível, para a provisão de necessidades por bens
coletivos ou financeiros, criar mecanismos de cooperação (associações de socorros
mútuos) ou de exclusão (corpo de bombeiros privativo de uma empresa ou de um grupo
de pessoas), a regra exige o recurso a um poder de autoridade (atributo normal do Estado)
para produzir os bens indispensáveis à satisfação de necessidades coletivas.

Se a questão se põe na produção de bens, coloca-se igualmente na respetiva provisão para


uso público. David Hume (1711-1776) falava, por isso, do exemplo do uso de um relvado
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comunitário. Para evitar o abuso ou o mau uso do mesmo, haveria que definir regras e que
criar uma autoridade que pudesse disciplinar e regular essa utilização. O altruísmo e os
mecanismos espontâneos de regulação económica não são suficientes para garantir uma
satisfação equilibrada de necessidades, é indispensável haver mecanismos de
enquadramento e incentivo para que o altruísmo prevaleça sobre o egoísmo.

Os entes públicos intervêm, assim, para socializar as exterioridades, criando infraestruturas


(estradas, canais, caminhos de ferro…) ou investindo na saúde, na educação, no
ambiente… Assim, a provisão de bens públicos por entidades públicas dotadas de jus
imperii tem diversas características, bem precisas:

(a) Visar a prossecução do interesse geral – ou pelo menos a integração da atividade de


órgãos e entidades que têm esse fim;
(b) Corresponder não só a uma duração ilimitada ou à ausência de um horizonte
temporal mas também a uma capacidade para assumir risco superior à de outros
grupos contratuais;
(c) Implicar a existência de um poder de autoridade, donde resulta a capacidade de
impor regras e de assegurar a sua coercibilidade;
(d) Ter uma dimensão adequada para responder a problemas complexos de grande
dimensão.

Os últimos anos têm-nos posto, porém, de sobreaviso relativamente à importância dos


bens coletivos e dos bens públicos. Procura-se distinguir, com muita clareza, a resposta às
incapacidades de mercado, da consideração das incapacidades de intervenção e das
tentações de alargar a atividade produtiva a entes públicos cuja ação não implica uma maior
eficiência na satisfação de necessidades. O Estado dirigista ou o Estado produtor
apresentam resultados insatisfatórios quanto ao bem-estar social, até pelas razões
prenunciadas por Pigou, que obrigam a procurarmos novas formas de organização do
Estado como catalisador de iniciativas e de energias e como impulsionador e regulador da
vida económica e financeira. A crise financeira recente demonstra que o fenómeno
financeiro público é fundamental para que a coesão social e a confiança possam funcionar.

1.5. Regulação económica e escolha pública.


A satisfação das necessidades públicas é analisada não apenas sob o prisma do interesse
geral, mas também na lógica da utilidade e do mercado. A escola da escolha pública
(public choice) nasceu no início dos anos sessenta do século XX na Universidade de
Chicago baseando-se nos princípios e instrumentos que os economistas utilizam para
analisar as atitudes dos sujeitos económicos no mercado. Há, assim, uma análise económica
a partir das decisões de carácter coletivo e não das atitudes individuais.

Os economistas da escola da "escolha pública", na qual se destacou James McGill


Buchanan (1919-2013), consideram que existem, com idêntica importância, não só falhas
ou incapacidades de mercado, mas também falhas de governo. "Tal como o mercado -
afirma Gordon Tullock (1922-2014), autor com J. Buchanan de The Calculus of Consent -, o
Estado é concebido como um instrumento através do qual os homens tentam realizar os

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seus objetivos". A escola da “escolha pública” usa, deste modo, os mesmos princípios que
os economistas usam para analisar as ações das pessoas no mercado e aplica-os às ações das
pessoas na tomada de decisões coletivas.

O homem político age como o homo oeconomicus e pensa nas hipóteses que lhe oferece o
mercado político, em especial no tocante à reeleição, ao mesmo tempo que pondera o
interesse geral. O crescimento do Estado é, deste modo, o produto de um sistema centrado
nos interesses eleitorais relevantes e nos grupos de pressão. Os agentes do Estado
tendem a seguir esta mesma lógica. A burocracia, o centralismo, bem como a
ineficiência resultantes da não consideração dos instrumentos inerentes à ponderação dos
custos e benefícios e à transparência nas decisões constituem elementos que definem as
falhas de governo.

Para os autores da "escolha pública", existe uma ausência grave de incentivos a que os
eleitores supervisionem eficazmente o governo para lhe exigirem a prestação de contas
(accountability). Há, pelo contrário, um incentivo à ignorância na condução dos
assuntos públicos - em virtude do funcionamento do “mercado político e eleitoral” e da
convergência entre os interesses ligados à necessidade de obter votos e a pressão dos lobbies.
Ao invés do que acontece, em regra, com a iniciativa privada, as decisões nos espaços
públicos são marcadas pela força dos grupos de interesses e não da estrita eficiência
económica.

Os escândalos financeiros (Enron, Parmalat, Madoff, «crash» do Outono de 2008, falência


de Lehman Brothers, etc.) com a manipulação da contabilidade e a falsificação de
resultados por grandes empresas, designadamente por insuficiência da regulação e da
auditoria, passaram, contudo, a colocar a necessidade de encontrar novos instrumentos de
defesa do interesse geral e de regulação independente quer relativamente aos governos,
quer em relação às grandes empresas transnacionais e ao mercado em geral, sujeito a
intensa concorrência global e à necessidade de apresentar resultados imediatos.

Para a escola da escolha pública, os legisladores tenderiam a atuar de forma dispendiosa


para os contribuintes - por haver poucos incentivos a uma boa gestão do interesse público.
O certo é que, quanto mais rígido é o sistema, mais se torna vulnerável à intervenção dos
grupos de interesses e de grupos de pressão. A complexidade dos procedimentos, a falta de
transparência na sua condução favorece a opacidade.

Albert O. Hirschman (1915-2012) refere, por isso, que a perda de qualidade dos serviços
públicos está na raiz da Crise do Estado Providência, encontrando na lealdade, na voz ou
na saída respostas para o declínio. Importa que os valores sociais, a participação e os
projetos futuros funcionem como mobilizadores da mudança e da melhor satisfação das
necessidades. Por outro lado, Mancur Olson (1932-1998), parte da mesma ideia de
predomínio burocrático e de vulnerabilidade à ineficiência, estudando os casos das
economias japonesa e alemã e concluindo que estas prosperaram depois de 1945 porque a
guerra destruiu o poder que tinham os interesses administrativos e burocráticos instalados
para reprimir o espírito empreendedor e a atividade comercial. Quer Hirschman quer
Olson põem a tónica na necessidade de superar a inércia burocrática de modo a melhorar a
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capacidade criadora da sociedade (mais do que a mera produtividade ou a competitividade


como fins em si).

A participação dos cidadãos e o incentivo ao desenvolvimento dos poderes locais e de


outros poderes de controlo da sociedade civil seriam meios para romper com o ciclo
vicioso das falhas de intervenção do governo e da ineficiência do Estado e do sector
público.

A fixação da agenda política identifica as opções dos eleitores e influencia os resultados


políticos. Em "The Calculus of Consent" (1962), J. Buchanan e G. Tullock referem, por
isso, a necessidade de romper a influência perversa dos interesses particulares. Para
Buchanan há uma distinção entre dois níveis de escolha pública – o nível inicial onde a
Constituição é escolhida e o nível pós-constitucional. No primeiro definem-se as regras de
um jogo, no segundo joga-se de acordo com as regras antes definidas. Estamos, assim,
perante a noção de "economia constitucional", relativa aos grandes princípios a que a vida
económica deve subordinar-se, bem como perante a necessidade de uma ideia segundo a
qual uma boa escolha coletiva seria a que todos os eleitores apoiassem.

Partindo de um célebre ensaio de Knut Wicksell (1851-1926) do ano de 1896, onde o


economista sueco afirmava que só os impostos e as despesas públicas aprovadas
unanimemente teriam justificação, Buchanan e Tullock põem a tónica na importância dos
sujeitos beneficiários dos programas públicos. Os autores de “The Calculus of Consent”
contrariam, assim, de modo frontal, a ideia (por vezes repetida, mas contra o que Pigou
ensinou) de que não há ligação entre o que o contribuinte paga e os benefícios auferidos
através dos serviços públicos. Em questões marcantes para o futuro da sociedade, com
repercussões de médio e longo prazos, para além dos mandatos eleitorais e dos tempos
eleitorais, haveria necessidade de obter consensos alargados, para além das simples maiorias
circunstanciais. Buchanan e Tullock consideram, assim, a pertinência do conceito de ótimo
de Vilfredo Pareto (1848-1923) na ponderação do bem-estar geral, em especial aquando da
tomada de uma decisão parlamentar ou legislativa. Só assim poderá limitar-se os poderes e
a influência dos Governos e maximizando a racionalidade e a eficiência.

1.6. A escolha pública e a preservação da concorrência.


Os agentes económicos conduzem a sua ação, ligando-a ao funcionamento do "mercado
político" das eleições. Na lógica paretiana, parte-se da ideia de que haveria uma situação
ótima quando ninguém saísse prejudicado pelo facto de alguém conseguir aumentar o seu
nível de bem-estar. Há, no entanto, áreas significativas de perda de bem-estar, fruto da
ineficiência e do desperdício. James Buchanan e a escola da public choice põem em causa que
a intervenção e a regulação públicas consigam eliminar essas áreas de perda absoluta de
bem-estar, quando procuram ultrapassar as falhas de mercado.

O direito da concorrência e as leis antitrust poderiam, nesta ordem de ideias, revelar-se


ineficientes - até perante a tendência para a mundialização do comércio internacional. O
abuso de posição dominante passaria a verificar-se no âmbito global, mas a escala mínima
de eficiência passaria a gerar mais dificilmente monopólios naturais. Continua, porém, a

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justificar-se plenamente a continuação do combate pela concorrência a partir das


políticas públicas ou pela manutenção e ampliação das condições concorrenciais.

Importa valorizar o equilíbrio na ponderação da regulação pública (no sentido de manter


níveis satisfatórios de concorrência) e da liberdade económica (no sentido em que as falhas
de mercado devem ser vistas em paralelo com as falhas do governo) …

Deste modo, o Estado intervém na economia por diversas ordens de razões:

(a) a promoção da eficiência comprometida por falhas de mercado;

(b) a necessidade da superação da disparidade entre eficiência e bem-estar social,


originada pela existência de "exterioridades" ou

(c) a exigência de superação da injustiça das preferências dos consumidores ou das regras
de distribuição da riqueza…

No entanto, o comportamento do Estado e dos diversos entes públicos vai refletir os


interesses e as escolhas de um número significativo de pessoas e as naturais resistências a
mudanças que se traduzam em maior eficiência e racionalidade. Não sendo a escolha
pública individual, mas resultando da convergência de vontades e interesses, compreende-
se a importância da ponderação da dimensão do mercado bem como dos resultados que
em concreto se visa obter.

1.7. Grupos de interesse e defesa do interesse geral.


Perante os interesses divergentes que coexistem num determinado momento na sociedade
e na economia, torna-se necessário encontrar um ponto em que haja uma composição de
interesses racional e eficiente. Os grupos de interesses e os "lobbies" (sindicatos,
confederações patronais, associações de consumidores e contribuintes etc.) tendem a
defender posições adquiridas ou a procurar reforçar a situação dos seus representados. As
decisões públicas, designadamente envolvendo opções eleitorais, tendem a não seguir os
critérios de eficiência e a não ter em consideração custos e benefícios. Numa situação
democrática, é a posição do "eleitor mediano" que definirá em princípio a escolha. Esse
votante mediano representa uma exígua minoria, mas consegue decidir a seu favor as
votações em alternativa.

Nas sociedades democráticas tende a haver bipolarização nas opções, mas as forças
alternantes tendem a adotar posições próximas e consensuais, inclinando-se no sentido da
posição do "eleitor mediano", que se torna decisivo na adoção das opções da sociedade.
Assim, a ação política, em lugar de uma ponderação objetiva e igualitária dos interesses
em presença, pode favorecer posições particulares e concentrar-se na gestão equilibrada
desses interesses prioritários. Deste modo, os grupos de interesses procuram maximizar no
mercado de favores políticos. Os grupos fazem prevalecer um efeito de "renda" para os
respetivos interesses. Quanto mais aguerridos e coesos forem, melhores resultados obtêm.

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O “mercado político” distribui-se, assim, pela procura constituída pelos votantes que
procuram condicionar os eleitos e pela oferta dos políticos eleitos, que procuram
maximizar o respetivo excedente (renda económica expressa em votos) e pelos burocratas
que procuram maximizar a respetiva influência e poder nos procedimentos de decisão
pública. Enquanto para os defensores da teoria da escolha pública há ceticismo quanto à
eficiência económica das decisões, em virtude da ignorância racional dos eleitores, dos
custos da informação e do risco moral em que incorrem os decisores políticos, para os
defensores da teoria do interesse público a eficiência pode ser alcançada, desde que haja
por parte dos eleitores um grau suficiente de informação e uma escolha racional que lhes
permita contribuir para as melhores soluções.

A defesa do interesse geral tem, assim, de considerar as virtualidades e as limitações da


atuação do Estado. De um lado, temos a produção de bens públicos e a promoção de
atividades criadoras de exterioridades positivas (v.g. na proteção do ambiente); de outro,
temos os bloqueamentos inerente ao respeito da legalidade e da transparência, à prestação
de contas anual, à alternância do poder e à existência de ciclos eleitorais e à assimetria e
insuficiência informativas inerentes à dimensão do Estado. Tudo isso, determina que o
interesse público exija um esforço redobrado de racionalização de modo a que os custos
não excedam os benefícios e que a retificação das falhas dos mercados não origine falhas de
intervenção. Numa palavra: o interesse público corresponde ao bem comum, isto é, à
compatibilização entre a adequada satisfação individual das necessidades, com a
salvaguarda da justiça distributiva e do interesse geral.

Bibliografia – António L. de Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro,


Almedina, Reimpressão, Coimbra, 2007, pp. 3-45.
Guilherme d’Oliveira Martins e all., Lei de Enquadramento Orçamental Anotada e Comentada,
Almedina, 2ª ed., Coimbra, 2009.
Maria d’Oliveira Martins, Lições de Finanças Públicas e Direito Financeiro, Almedina, 2013.
J.J. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, Coimbra Editora, 1989, pp. 15-49.
Paulo Trigo Pereira e all., Economia e Finanças Públicas, Escolar Editora, 2007.

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