Schenoni, L. y Ferrari Aztiria, A. (2011) - El Congreso en La Formulación de La Política Exterior Argentina y Brasil en Perspectiva Comparada PDF

El Congreso en la formulación
de política exterior:
Argentina y Brasil en
perspectiva comparada *
Luis Leandro Schenoni y

Alejo Martín Ferrandi Aztiria
miento de su permiso para el ingreso de
I. Introducción: Congreso y política tropas extranjeras, entre otras atribuciones.
exterior Además, ambas constituciones destacan la
En la Argentina y Brasil, como sucede en preeminencia del Congreso en materia de
todas las democracias, el Poder Legislativo legislación aduanera, un tema de relevancia
tiene competencias exclusivas en materia creciente desde que el MERCOSUR
de política exterior y comercial. Estas incrementó sustancialmente el volumen
competencias, establecidas constitucional- del comercio bilateral.
mente, abarcan desde la autorización al A pesar de las extensas competencias que
Presidente para declarar la guerra o la paz la Constitución asigna al Congreso, su rol
hasta la aprobación de los tratados por él en la formulación de política exterior
negociados y firmados, la participación en prácticamente no ha sido estudiado en la
1
el nombramiento de diplomáticos, la Argentina y sólo muy recientemente ha
interpelación de funcionarios y el otorga- comenzado a atraer la atención de
*Agradecemos los comentarios y sugerencias de Jorge Battaglino e Ignacio Labaqui a este trabajo.
Luis Leandro Schenoni: Becario Doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
(CONICET) de la República Argentina. Profesor Asistente en la Licenciatura en Relaciones
Internacionales de la Universidad Católica Argentina (UCA). Estudiante de la Maestría en Estudios
Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Argentina (UTDT).
Alejo Martín Ferrandi Aztiria: Estudiante de tercer año de la Licenciatura en Relaciones Internacionales
de la Universidad Católica Argentina (UCA).
1. Nuestra revisión de literatura alcanzó a identificar dos artículos que tratan tangencialmente este tema. El primero
de ellos (Paikin, 2003) lo aborda desde una perspectiva principalmente comercial. El segundo (Jauregui, 2003) lo
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El Congreso en la formulación de política exterior: Argentina y Brasil en perspectiva comparada
académicos brasileños en lo relativo a la b) A su vez, el hecho de que las deman-

política comercial (Lima & Santos, 1998; das de los grupos de interés hayan
César, 2002; Neves, 2003) o la lógica de superado diferentes instancias institucio-
aprobación de tratados (Alexandre, 2006). nales y los cuestionamientos de la banca-
Incluso la academia norteamericana, más da opositora en debates públicos, revela a
avanzada en este tipo de análisis institucio- las contrapartes de un acuerdo interna-
nalistas, ha abordado recientemente el cional la posición y peso relativo de los
tema, sin repercutir en debates relevantes actores, aportando credibilidad al país
2
sobre el rol del Poder Legislativo en la negociador (Martin, 2000) .
política exterior de las democracias c) En relación a las negociaciones
contemporáneas (Milner, 1997; Martin, internacionales, la existencia de un
2000). Congreso capaz de comunicar un
Nuestro interés en estudiar el rol del mandato a las delegaciones y de ejercer
Congreso en la formulación de estas una reacción anticipada -dar a conocer su
políticas parte de la idea de que una mayor postura antes de que se firme el acuerdo-,
participación relativa del mismo en las pone al negociador en una posición
decisiones de política exterior y comercial menos flexible frente a sus contrapartes
no sólo contribuye a una democratización en el nivel internacional (Putnam, 1988).
de esta política pública, sino que genera En este contexto, el acuerdo es menos
incluso algunos efectos concretos, probable a menos que la contraparte no
potencialmente provechosos, para el se ajuste a las demandas del negociador
Estado en cuestión (Cfr. Lima & Santos, en cuestión. Es de suponer que, si esta
1998), a saber: situación se repite en futuros encuentros,
a) Aunque es posible que en los casos en una interacción de este tipo favorecerá
que el Congreso es más activo -es decir, los intereses del país con un negociador
su amenaza como jugador de veto más inflexible es decir, con un Congreso
institucional afecta más frecuentemente más activo-.
las expectativas del Presidente- los Dado que la literatura que analiza el rol
acuerdos internacionales sean más difíci- del Congreso en la formulación de política
les de alcanzar, las mayorías necesarias exterior es escasa tanto en Argentina como
para alterar una decisión tomada en el en Brasil, en las próximas secciones
Congreso limitan la discrecionalidad del evaluamos el activismo del Congreso
Presidente y hacen que estos acuerdos argentino vis à vis el brasileño y el efecto que
sean más estables (Milner, 1997; Martin, esto tiene sobre la capacidad negociadora,
2000; cfr. Tsevelis, 2002). la credibilidad y estabilidad de las políticas
hace desde una visión legalista. Ninguno de ellos entra en diálogo con la literatura que politólogos e internacionalistas
produjeron sobre este tema ni profundizan en las implicancias de un Congreso más o menos activo para la política
exterior argentina.
2. Aunque los postulados a) y b) hayan sido desarrollados por autores norteamericanos en la consideración de un
Congreso con facultades algo más extensas que el argentino o brasileño -estos últimos, por ejemplo, no pueden
modificar el texto del acuerdo internacional-, creemos que son igualmente aplicables a nuestros casos (Lima &
Santos, 1998).
80 densidades nº 8 - diciembre 2011

Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztiria
comerciales en ambos países. Aunque no II. El Congreso en Argentina y Brasil

llegaremos a conclusiones generalizables, a través del prisma de la política
esta relación se puede evidenciar en comparada
nuestro estudio de caso, dejando abierta la Aún cuando muchos analistas interpretan
posibilidad de generar nuevos abordajes la política exterior como una manifestación
conceptuales e hipótesis. de la voluntad del Jefe de Estado, en rigor,
En la próxima sección analizamos la primacía del Ejecutivo en esta materia
algunas caracterizaciones generales del debe considerarse como efecto de delega-
Congreso en Argentina y Brasil a partir de ción de atribuciones por parte del
3
escritos de política comparada que se Legislativo . En este sentido, el lector
centran en sus atribuciones, sus dinámicas podría figurarse un continuo entre la ‘no
de funcionamiento interno, su relación con delegación’ y la ‘abdicación’, en el cual se
el Poder Ejecutivo y otros actores como los ubicarían los distintos Poderes Legislativos
partidos políticos y los grupos de interés del mundo en materia de política exterior y
domésticos. A partir de ello intentaremos comercial. Nuestro propósito en esta sec-
dilucidar si en términos generales -es decir, ción es determinar si el Congreso argen-
en relación a cualquier tipo de política tino se encuentra más cerca del ideal de
pública o legislación-, puede decirse que la‘abdicación’ que el brasileño.
uno de los dos Congresos es más autóno- Sin embargo, como ya hemos adelantado,
mo y activo que el otro. poco se ha escrito sobre el rol específico del
Finalmente, desarrollaremos la historia Congreso en la formulación de política
de dos conflictos comerciales concretos exterior y comercial en nuestros casos
-aquellos que se produjeron respecto de las -ciertamente nada en la Argentina-, con lo
normativas de MERCOSUR para los cual, antes de analizar algunos casos de
mercados del azúcar y el trigo, cubriendo el estas políticas particulares, es preciso
período que va de 1997 a 2003-. insertarnos en la literatura preexistente
Pondremos especial énfasis en el rol jugado sobre Congreso en Argentina y Brasil para
por los respectivos Congresos durante los hacernos al menos una vaga idea de esta
momentos en que el diferendo cobró una institución en términos comparados.
mayor relevancia en la prensa e intentare- Un buen punto de partida para este
mos determinar si la mayor actividad del análisis sería remarcar que en sus atribucio-
Congreso generó durante estos años nes constitucionales, el Poder Legislativo
algunos de los efectos esperados. en Argentina y Brasil no pareciera
3. Más allá de la inherencia de esta idea a la teoría democrática, esto no es así a partir de una conjetura ideológica, sino
acorde a la evolución histórica de las democracias moderna. Previo a la redacción de la primera constitución
presidencialista en Estados Unidos, se desarrollaron largos debates en torno a la posibilidad de que el Congreso
Continental -y más tarde el Senado-, quienes de hecho habían llevado adelante la política exterior norteamericana
desde la independencia, delegaran sus atribuciones en un Ejecutivo fuerte. Ésta posición, defendida por Hamilton,
terminó por imponerse en virtud de su eficiencia, pero siempre como una delegación del Congreso. En lo sucesivo,
todas las constituciones democráticas asumieron la delegación de estas atribuciones en el Presidente como una forma
de resolver los diferentes los muchos problemas de acción colectiva que podrían surgir en el plenario cada cámara,
pero manteniéndose como fuente de legitimidad y preservando para sí la última palabra frente a cualquier acto
exterior del Ejecutivo que implicara una obligación para el Estado.

presentar diferencias sustanciales. Mientras diferentes a las de otros presidencialismos

que los legisladores argentinos pueden como el argentino (Limongi, 2006)5. Sin
activar la Interpelación como procedi- embargo, más allá de la forma que toma la
miento de control -y eventualmente la relación Ejecutivo-Legislativo en estos
censura del Jefe de Gabinete-, sus casos de acuerdo al diseño constitucional,
contrapartes brasileñas también pueden existen otros factores a tener en cuenta. En
controlar al Ejecutivo mediante la Interpe- Brasil, por ejemplo, la literatura es
lación, Informes Escritos y Comisiones de consistente en determinar dos factores
Investigación en cualquiera de las cámaras. exógenos que moldean la relación: el
Asimismo, los legisladores argentinos federalismo y el sistema de partidos.
participan del nombramiento de los jueces En primer lugar, Brasil parecería ser el
de la Corte Suprema y tribunales inferiores, país más federal de la región en virtud de la
diplomáticos y militares, mientras que el dinámica del proceso de democratización
brasileño nombra a los Magistrados, -que comenzó en el nivel estadual antes que
funcionarios del Tribunal de Cuentas y del el nacional-, las atribuciones constituciona-
Banco Central, el Procurador General, les de los estados, la distribución de recur-
diplomáticos y responsables de agencias sos materiales y la lógica local o regional de
regulatorias (Llanos, 2002)4. Esta distribu- las identidades y coaliciones políticas
ción de responsabilidades parece reflejar (Mainwaring, 1997). En la Argentina, el
una mayor posibilidad de control del Presidente y los partidos nacionales apare-
legislador sobre el ejército en la Argentina y cen mucho menos limitados por el carácter
un control algo más efectivo del legislador federal de la organización territorial.
brasileño sobre las agencias que participan En segundo lugar, el sistema de partidos
de la formulación de política económica. de Brasil es mucho más fragmentado que el
Pero estas diferencias poco dicen sobre una argentino, lo que se suma al carácter más
mayor autonomía o actividad relativa del localista de muchos partidos, más frágiles,
Congreso en alguno de estos casos. menos disciplinados y más propensos al
Asimismo, las prerrogativas del Presiden- fisiologismo -intercambio de prebendas-.
te brasilero no parecen ser sustantivamente Aunque en los últimos años la instituciona-
4. Más concretamente, en lo atinente a la política exterior y comercial, la Constitución Argentina de 1994 reconoce al
Congreso las siguientes atribuciones: artículo 75 incisos 1 (legislar en materia aduanera), 4 (contraer empréstitos), 7
(negociar la deuda externa), 13 (reglar comercio exterior), 22 (aprobar y desechar tratados y concordatos), 24
(aprobar o desechar tratados de integración), 25 (autorizar al ejecutivo a declarar la guerra y la paz), artículo 99 inciso
7 (prestar acuerdo al ejecutivo en el nombramiento y remoción de embajadores, ministros plenipotenciarios y
encargados de negocios). Lo mismo sucede con la Constitución de Brasil de 1988, que incluye atribuciones
adicionales en materia financiera: artículo 49 incisos 1 (aprobar tratados y concordatos), 2 (autorizar ejecutivo a
declarar la guerra y la paz); artículo 52 inciso 4 (nombrar diplomáticos), 5 (autorizar operaciones financieras en el
exterior), 6 y 7 (autorizar y fijar el límite de endeudamiento).
5. A este respecto algunos autores influyentes como Sartori (1996) opinaron que las prerrogativas extraordinarias que
otorga al Presidente la Constitución de 1988 convierten a Brasil en un caso extremo de decretismo, de forma tal que el
Legislativo poco podría hacer, aún con estas herramientas constitucionales, para controlar a un Ejecutivo tan
empoderado. Esta opinión poco nos importa aquí, dado que los tratados nunca pueden ser aprobados por decreto. En
relación a otras políticas públicas, la opinión de Sartori también ha sido rebatida en la consideración de que el
excesivo uso de las medidas provisórias -nombre que reciben los decretos presidenciales en Brasil- podría
interpretarse a la inversa, como la consecuencia de un Poder Ejecutivo comparativamente débil por la existencia de
fragmentación partidaria y baja disciplina.

lización de los partidos políticos -medida mencionadas hacen que el presidencialis-

en términos de volatilidad- ha sido más baja mo de coalición brasileño otorgue
en Argentina, esto no parece haber afecta- sistemáticamente una mayor relevancia a la
do hasta el momento la concentración de arena legislativa (Limongi, 2006).
poder en el Ejecutivo como sí lo ha hecho De esta forma, en los términos del debate
la fragmentación en Brasil. resumido por Palermo, el sistema político
Como destaca Vicente Palermo (2000) la argentino se caracterizaría por una mayor
forma que adopta la relación entre concentración del poder en el Presidente y
Ejecutivo y Legislativo en Brasil ha sido y una relación Ejecutivo-Legislativo menos
sigue siendo largamente debatida en torno cooperativa vis á vis el sistema político
a dos ejes principales: el grado de concen- brasileño. En términos generales puede
tración del poder en el Presidente y el grado decirse del presidencialismo argentino que
de cooperación/conflicto que caracteriza a “Los recursos institucionales y organizacionales
la relación entre ambos poderes -o grado disponibles facilitan la concentración de poder en el
de gobernabilidad-. Ejecutivo, la delegación de poderes por parte del
Nuestro interés es este debate es modes- Congreso, y la centralización de la toma de
to. No pretendemos aquí insertarnos decisiones a través de los medios de producción de la
originalmente en el mismo ni es nuestra disciplina partidaria, todo lo cual permite reducir el
intensión tomar partido abiertamente por número de puntos de veto e incrementar, por ende, la
ninguna postura. Sin embargo, sí nos posibilidad de que el Ejecutivo imponga cambios de
interesa remarcar a modo de contraste con política” (Bonvecchi, 2002: 117)6. Esta
el sistema político argentino que aún si evidencia quizás explique por qué razón no
consideramos que por el control existe en la Argentina un debate académico
presupuestario y los poderes de agenda el sobre política legislativa tan extenso como
Presidente brasileño se encuentra en una el brasileño.
posición ventajosa frente al Congreso Así y todo, mientras el núcleo de
(Amorim Neto & Santos, 2001), las comparativistas mencionados comenzaba
características del sistema político antes a revisar el rol de los legisladores en la
6. Si bien es cierto que algunos autores como Saiegh (2009) han demostrado que las iniciativas legislativas del
Presidente son derrotadas en el Congreso con más frecuencia en Argentina que en Brasil, esto -el éxito legislativo- no
demuestra que el Congreso argentino sea más autónomo, ni más activo. Ana María Mustapic (2002: 46) reconoce que
“la evidencia no es consistente con la imagen de un legislador subordinado a las iniciativas presidenciales. De
hecho, cuando el Presidente decide unilateralmente usar sus fuertes poderes institucionales, enfrenta desafíos más
complicados en el Congreso”, pero destaca seguidamente que a partir del uso de estos poderes y de la capacidad de los
partidos para distribuir incentivos selectivos y colectivos, el Presidente tiene herramientas para reducir las
tendencias centrífugas, lo que es especialmente notable cuando tiene a la economía y a la opinión pública en su favor.
Esta relación de amor-odio entre el Ejecutivo y Legislativo argentinos puede capturarse con mayor nitidez si la
analizamos, ya no a través de un indicador de ‘éxito legislativo’, sino de ‘participación legislativa’ -la influencia
relativa de los poderes sobre la legislación efectivamente aprobada-, otro indicador de uso extendido (Alcántara et al.,
2005). Desde esta perspectiva queda bastante claro cómo, en el caso argentino las mayorías en ambas cámaras
favorecen un liderazgo delegativo del Presidente mientras que la pérdida de alguna de éstas provoca una
recuperación de las facultades delegadas por parte del Congreso, aunque a riesgo de dificultar la gobernabilidad
(Sabater, 2011). En relación con esto último, Ernesto Calvo (2007) ha comprobado que uno de los predictores más
importante de la aprobación de iniciativas legislativas presidenciales es la imagen positiva del Presidente y los
resultados del gobierno en materia de política económica, lo que contribuye una visión poco institucionalizada e
intrínsecamente inestable de la relación Ejecutivo-Legislativo en Argentina.

democracia brasileña, poco se había constitucionales (PEC), proyectos de ley (PL) y

avanzado durante los años ‘90 en lo que proyectos de decreto legislativo (PDL) -fueron
respecta a su participación en la formula- tramitados en el Congreso Nacional (…) Varían
ción de política exterior y comercial. Antes desde la instauración de una Ley de Promoción
del gobierno de Lula da Silva, el Congreso Comercial fast track o vía rápida-, al modelo
brasileño era percibido como una institu- norteamericano, hasta el constreñimiento del
ción que había abdicado en gran medida a Ejecutivo por medio de consulta previa sobre
atribuciones que le eran propias -y que acuerdos que serán negociados; consulta permanen-
ejercía con algún éxito antes de 1964-, te durante todo el proceso negociador o restricciones
habiendo resultado de la Constitución de sobre el rango de las negociaciones en virtud del
1988 con un estrecho margen de acción, área.”
limitado meramente al poder de ratifica- En la próxima sección intentaremos
ción. En palabras de Maria Regina Soares comprobar a partir de dos estudios de caso
de Lima y Fabiano Santos (1998: 19) “Desde si efectivamente, tal como esta literatura
un punto de vista histórico, el diagnóstico apunta a sugiere, el Congreso brasileño es más acti-
un fortalecimiento del Ejecutivo como decisor vo y autónomo que el argentino en materia
exclusivo en materia de política comercial de política exterior y comercial. Aunque es
internacional ”. muy probable que la relevancia del Congre-
Desde entonces se ha desarrollado en so brasileño sea creciente en los últimos
Brasil un debate sobre la importancia del años, intentaremos demostrar que estas
Congreso en la formulación de política dinámicas podían identificarse en los años
exterior y comercial que tampoco tuvo un anteriores a la presidencia de Lula da Silva,
correlato en la Argentina, aún cuando constituyendo una característica del siste-
muchas de sus implicancias normativas ma político brasileño y no de una adminis-
afectaban claramente los parámetros de la tración en particular.
relación bilateral. A partir de la literatura relevada hasta aquí
Aunque difícilmente pueda atribuirse este esperamos encontrar a continuación que el
resultado a la influencia de la academia Congreso argentino actúe reactivamente
brasileña sobre la política, lo cierto es que el -sólo en los casos en que las demandas
involucramiento del Congreso brasileño en desatendidas por el ejecutivo repercuten en
estas materias, en palabras del mismo una amplia movilización de sectores de la
Fabiano Santos, ha cambiado sustancial- sociedad- mientras que el Congreso
mente en los últimos diez años en sentido brasileño se caracterizaría por una activi-
contrario a lo vaticinado por él y otros dad más constante e institucionalizada en
autores brasileños 7 . Como destacan materia de política comercial y exterior. En
Oliveira & Onuki (2007: 9) “En los últimos términos comparados, el Congreso argen-
años, un conjunto de textos legislativos destinados a tino estaría más cerca de una lógica de
ampliar el poder del Legislativo en el campo de la delegación no controlada -próxima al ideal
política comercial en la forma de enmiendas de abdicación- a diferencia del brasilero,
7. Entrevista con uno de los coautores en el marco del X Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la
Sociedad Argentina de Análisis Político y la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, Argentina, 29 de julio de
2011.

más cercano a una delegación controlada. plazo, en el Protocolo de Ouro Preto se

Asimismo, de producirse, la participación decidió avanzar en el perfeccionamiento de
del Congreso argentino debería seguir una una unión aduanera excluyendo a dos
lógica de subordinación o conflicto en sectores, el azucarero y el automotriz, con
relación al Ejecutivo, mientras que en miras a resolver algunas asimetrías existen-
Brasil, la relación Ejecutivo-Legislativo en tes. El acuerdo suponía que debía buscarse
lo atinente a la política exterior y comercial un régimen de transición que finalizaría
evitaría estos extremos, reproduciendo una con una apertura total en el 2001. La
8
pauta de mayor diálogo y cooperación . Argentina, con un sector azucarero
originalmente menos competitivo -pero
III. El Congreso en Argentina y Brasil
crucial para las economías del noroeste- se
a la luz del conflicto del azúcar (1997-
comprometió a bajar progresivamente los
2003)
aranceles de importación, mientras que
Entre éste apartado desarrollaremos un Brasil debía eliminar los subsidios a dicha
análisis comparado del comportamiento industria9. Estos subsidios provenían del
del accionar del Congreso, el Presidente y Plan Proalcohol, un programa pensado
distintos sectores del empresariado de para moderar la dependencia del petróleo
ambos países, con el objeto de extraer una promoviendo el uso del combustible deri-
idea del rol que ha tenido el Poder Legisla- vado de la molienda de caña de azúcar para
tivo en los conflictos comerciales de cará- la producción de alconafta. En el marco de
cter bilateral durante el período 1997-2003. este programa, la producción azucarera de
III.1 Los inicios del conflicto: la ‘ley Brasil había crecido exponencialmente.
del azúcar’ de 1997 El 3 de septiembre de 1997 la cámara de
Para entender las implicancias de la ‘ley Senadores de la República Argentina
del azúcar’ y el conflicto al que dio lugar sancionó por unanimidad la Ley 24.822 que
debemos remitirnos en principio a los establecía una protección especial para el
compromisos vigentes en ese momento. El azúcar. Por medio de la ley se prohibía
Tratado de Asunción (1991) establecía que reducir el arancel existente al azúcar brasi-
para 1995 los miembros del MERCOSUR lera hasta tanto este país diera de baja los
reducirían a cero los aranceles al comercio incentivos a la producción contemplados
intrazona. Un año antes de cumplido este por el programa Proalcohol
8. Nótese que hablamos del carácter de la política exterior y comercial únicamente en el sentido de estas tres últimas
dimensiones y no respecto de su perfil más o menos proteccionista o nacionalista. Nos abstenemos en este sentido de
ingresar en el debate sobre el tipo de política comercial que podría favorecer un proceso decisorio más concentrado en
el Presidente. A este respecto la opinión se encuentra dividida entre quienes aseguran que la susceptibilidad a los
intereses parroquiales hace del Congreso una institución más proteccionista -y al ejecutivo más liberal- (Rogowski,
1987) y quienes encuentran al Presidente como un agente que, por su insularidad, podría ser más fácilmente cooptado
por demandas proteccionistas, especialmente en momentos de crisis económica (Mansfield & Busch, 1995). Más allá
de estas discusiones, sí sostenemos que un Presidente con la capacidad de cambiar la política exterior y comercial sin
la amenaza de veto de otros agentes institucionales o políticos, formulará decisiones más radicales, en el sentido que
sea, generando inestabilidad.
9. Mientras en Brasil la producción de azúcar permanecía subsidiada, en Argentina los productores e industriales
habían quedado sin apoyo del gobierno desde 1991. En 1992 la producción nacional estaba resguardada por el Decreto
797/92 que establecía un arancel especial para el azúcar importada pensado para compensar la competencia brasile-
ña, situación que llevó a un proceso de negociación entre ambos gobiernos y la concreción del régimen de adecuación.

Desde la Argentina, principalmente los azúcar’ el 30 de abril de 1997. Este proyecto

sectores empresarios de las provincias del sería vetado en mayo por el presidente
norte -Jujuy, Salta, Tucumán- reclamaban la Menem con el argumento de que una ley de
suspensión del régimen de transición esas características -que incluía condicio-
dispuesto para el sector, entendiendo que el nes adicionales a la apertura del sector,
Plan Proalcohol, aún en vigencia, seguía violando lo acordado en Ouro Preto- sólo
haciendo al azúcar brasilera artificialmente podría acarrear roces innecesarios con
más barata, generando una situación de Brasil que se sumarían a los ya existentes
competencia desleal que justificaba la respecto del sector automotriz.
imposición de barreras comerciales. 10
Vetado el proyecto original , el Congreso
Las presiones conducentes a la sanción de argentino insistió reiniciando el tratamien-
la ley antes mencionada comenzaron en el to del proyecto a través de Diputados. Los
segundo trimestre de 1997. En el mes de ministros de economía, Roque Fernández,
abril, Jorge Zorreguieta -presidente del y de relaciones exteriores, Guido Di Tella,
Centro Azucarero Argentino (CAA) y buscaron en distintas oportunidades en el
principal portavoz del sector- envió al lapso de mayo a agosto persuadir a los
Secretario de Industria Alieto Guadagni legisladores de los inconvenientes de insis-
una nota a modo de advertencia sobre los tir con la sanción de dicha ley. En su
riesgos de avanzar en la apertura del reemplazo promovieron un proyecto
mercado de ese sector haciendo público el alternativo que contemplara la eventual
reclamo de mantener los aranceles vigentes negociación de compensaciones para la
al azúcar brasilera hasta tanto se diese de Argentina si los brasileños mantuvieran los
baja el plan sucroalcoholero de Brasil. subsidios indirectos a ese sector. Contrario
Un mes más tarde varios episodios de a lo esperado, los legisladores de las
protesta protagonizados por los zafreros, provincias azucareras -en gran medida
fundamentalmente de Jujuy y Salta, dieron oficialistas- persistieron en la postura
a conocer la existencia de algunos conflic- original y lograron persuadir al plenario de
tos laborales que pronto convergieron en insistir en la postura original. Así, en junio
un pedido de los trabajadores para proteger la Cámara de Diputados rechazó las
la producción azucarera frente a la compe- observaciones del Ejecutivo y se pronunció
tencia desleal de Brasil. Algunas de estas a favor del proyecto original. El 3 de
manifestaciones terminaron en serios septiembre el Senado por unanimidad hizo
episodios de violencia, provocando la lo propio (La Nación 04/09/97), imponien-
intervención de funcionarios del gobierno do su promulgación al Presidente. Los
nacional. legisladores de las provincias azucareras
Con este contexto de fondo se llegó a la defendieron su decisión alegando que la
sanción del proyecto original de la ‘ley del voluntad del pueblo priorizaba la protec-
10. El veto fue mal recibido especialmente entre las entidades representantes del empresariado azucarero. Jorge
Cornejo -presidente de la Unión de Cañeros de Salta y Jujuy- reaccionó ante la medida manifestando su desconfianza
y profetizando un escenario crítico para la región: “Quiero ver los papeles firmados y soluciones, porque con esta
medida quedan sin trabajo más de 20.000 personas” (La Nación 27/05/97). Las sucesivas manifestaciones en estas
provincias ejercieron la presión necesaria para que el Congreso insistiera en la sanción de la ley.

Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi Aztirial
11
ción del sector a las relaciones con Brasil . embargo en el Congreso de Brasil. Por un
Hay al menos dos hipótesis que explica- lado, bajo presión de los empresarios
rían el estallido de este conflicto. La azucareros de la Unión de Agroindustria de
primera de ellas puede encontrarse en el Caña de San Pablo y la nacional Unión de
temor de los empresarios azucareros a ser Agroindustria de Caña (UNICA), los
sacrificados en el contexto de las negocia- legisladores decidieron interpelar al
ciones con Brasil en beneficio de otros ministro de economía, Pedro Malán, por lo
sectores considerados estratégicos como el que se consideró una falta de previsión.
automotor12. A esto se agregaba que Brasil Pero el conflicto pronto rebasaría las
había bloqueado el financiamiento de las fronteras del sector. Pocos días después, el
importaciones en mayo por medio de la legislador oficialista Paulo Bornhausen
Disposición Transitoria 1569 del -entonces Secretario de la Comisión
26/03/97, medida que generó un serio Conjunta del MERCOSUR- presentó un
conflicto con los otros tres socios del proyecto de decreto-ley -que entraría en
MERCOSUR y que finalmente se resolvió vigencia sin necesidad de ser promulgado
en junio reestableciendo las líneas de por el Ejecutivo- para prohibir la entrada de
crédito para estos mercados (La Nación trigo argentino (La Nación y Clarín
19/06/97). 06/09/97). A esto se sumó la presión de
Más allá de sus motivos, lo cierto es que la parte del lobby de la industria láctea en la
‘ley del azúcar’ desató varios frentes de misma dirección. En paralelo a estas
conflicto en Brasil, tanto al interior del iniciativas y a instancias del lobby cerealero y
Ejecutivo como con el Congreso y las harinero brasilero, el mismo gobierno se
entidades empresariales del sector. Desde decidió a formar un grupo de trabajo
Itamaraty se exigió de Menem el respeto de integrado por funcionarios de los ministe-
los compromisos asumidos previamente rios de industria y comercio, agricultura y
-buscando una salida consensuada, aun economía para evaluar si la harina argentina
contemplando la posibilidad de compensa- estaba en condiciones de competencia
ciones para la Argentina-. Pero otras desleal -lo cierto era que el trigo y harina
agencias interpretaron la decisión del argentinas no pagaban ningún arancel-.
Congreso argentino como una renuncia a Es notable cómo en este contexto el
toda posibilidad de negociación y como Congreso brasilero se presentó como una
una afrenta al espíritu del MERCOSUR. institución capaz de receptar rápidamente
La reacción más vehemente se vio sin las demandas de los lobbies industriales que
se activaron con la sanción de esta medida,
11. El Senador Emilio Cantarero (PJ-Salta) declaró que “No insistir con esta ley es comprometer el destino de la
industria azucarera. No van a contar con mi voto para llevar penas y desempleo a 10.000 de mis comprovincianos”
(La Nación 04/09/97). En el mismo sentido se pronunció el Senador Máximo Tell (PJ-Jujuy) cuando dijo: “No
compartimos la teoría del Ejecutivo de que este proyecto va en contra del MERCOSUR. Aspiramos a crear el marco
de seguridad necesario para que este proceso de integración en el mercado común sea sinónimo de transparencia y
competitividad” (La Nación 04/09/97).
12. En este sentido, Zorreguieta señaló que la sanción fue una respuesta a la posibilidad de que “en cualquier
momento y ante una presión brasileña, debido a que los representantes del MERCOSUR se estaban reuniendo cada
tres meses para discutir siempre el mismo tema, se cediera, y el azúcar pudiera convertirse en una moneda de
cambio con otras cosas” (La Nación 09/09/97).

mientras que el Congreso argentino había za de represalias por parte del Congreso
tardado años en receptar estas demandas y brasilero -eventual prohibición de importar
sólo lo hizo tras graves episodios de protes- trigo argentino- movilizó acciones de
ta. En Brasil no fue el Ejecutivo sino los contra lobby por parte del sector cerealero
legisladores quienes encabezaron la reac- argentino (La Nación 06/09/97). La
ción ante una medida que afectaba los Federación Argentina de Acopiadores y
intereses del país. De hecho, algunos minis- otras entidades provinciales manifestaron
tros fueron cuestionados por los legislado- su preocupación y la necesidad de defender
res por inacción y falta de previsión. El el mercado clave que representa Brasil -el
Presidente, por su parte, en lo que puede 81% del trigo consumido en Brasil es
interpretarse como un intento por coordi- argentino-. Estas demandas fueron
nar -o al menos evitar la confrontación- desoídas por los legisladores que por
con el Congreso, permaneció alejado de la entonces comenzaban a enfrentar un
escena la mayor parte del tiempo mientras conflicto abierto contra el Presidente y
el problema era manejado por los ministros varios ministros. La ley fue condenada
y recién se manifestó para actuar como abiertamente por el Ejecutivo argentino
moderador hacia el final del conflicto13. por la afrenta que significaba a Brasil y las
En Argentina, el Centro Azucarero eventuales represalias que tomaría este
Argentino recibió con satisfacción la ‘ley país. El temor era que se recurriera a trabas
del azúcar’. Se sumaron luego los comerciales a otros productos nacionales
industriales del Centro Azucarero Regional -trigo, lácteos, automóviles y medicamen-
de Tucumán, los productores de caña esa tos- y que podrían desembocar en una
provincia -nucleados en la Unión de escalada de represalias reciprocas. A esto se
Cañeros Independientes de Tucumán y el sumaba el riesgo de que en Brasil apelara a
Centro de Agricultores Cañeros de Tucu- organismos internacionales para denunciar
mán- e incluso el gobernador de Tucumán, el incumplimiento de tratados bilaterales
Antonio Bussi. En líneas generales, los caso que de concretarse supondría un
argumentos consistían en que la ley no descontado triunfo del país vecino (La
contradecía ni la Constitución, ni los Nación 09/09/97).
tratados con Brasil ya que, no obstante lo Resulta curioso que el Presidente se
establecido en el Tratado de Asunción y en enfrentara a un Congreso con mayoría
el Protocolo de Ouro Preto, no podía oficialista en ambas cámaras, bloque que
pretenderse integración en aquellos secto- por otro lado había sido el promotor de la
res donde hubiese asimetrías. ley. La evidencia presentada por los medios
Asimismo, el conocimiento de la amena- no lleva a sostener que la insistencia en la
13. El Congreso brasilero actuaría como canalizador de demandas sectoriales y como actor relevante a la hora de
formular y ejecutar la política exterior: ni bien el Congreso argentino procedió a tomar medidas dirigidas a proteger
un sector de su economía, el Congreso brasilero pudo responder rápidamente con una amenaza de sanción de una ley
de índole semejante que atendía a reclamos sectoriales -como el cerealero y el molinero- que no habían sido atendidos
por el Ejecutivo ni habían dado lugar a protestas o manifestaciones de magnitud como sucedió con el sector azucarero
en Argentina. Inclusive, podría hablarse de algún grado de coordinación entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, en
tanto el segundo, en lugar de desautorizar la iniciativa de represalia por parte del Congreso, aún imposibilitado de
ejercer el veto, manifestó un implícito acuerdo al no realizar objeciones.

sanción de la ley haya obedecido a una sector particular como es el azucarero” (La Nación
motivación surgida de la propia institución 08/09/97). El ministro de economía
de defender los intereses de sectores Roque Fernández por su parte llegó a
nacionales afectados. Los hechos llevan a acusar al lobby azucarero del NOA de haber
pensar en objetivos más circunstanciales. instigado disturbios sociales -piquetes de
Ante la inminencia de las elecciones marzo y mayo de 1997 en Jujuy y Salta- y a
legislativas nacionales -programadas para partir de ello haber presionado a los
el 26 de octubre- y la latencia de un legisladores de sus provincias con
escenario en las provincias a las que amenazas de cierre (La Nación 07/09/97).
representaban caldeado por las protestas Esto motivó la inmediata respuesta del
de mayo -crisis social en las provincias del Centro Azucarero Argentino que se defen-
norte, reclamos por planes de asistencia dió alegando que la ley fue promovida
social y puestos de trabajo- es esperable que tanto por la industria como por los
la presión de lobby azucarero nacional haya agricultores cañeros y trabajadores.
gravitado de forma decisiva. Estos habrían Debemos destacar en este punto una
enfrentado a los legisladores con el escena- clara diferencia entre la posición del
rio social crítico que podría emerger en sus Presidente Cardoso frente a las demandas
provincias de llegar a quebrar la industria sectoriales y la decisión del Congreso, y la
azucarera nacional por no ponerse límites a actitud abiertamente confrontativa la
la penetración de azúcar brasilera. Así, Presidencia argentina frente a estos grupos
ningún legislador quiso correr el riesgo de de interés y los legisladores, intentando
tomar una decisión que le habría valido la disciplinar a ambos en lugar de promover
condena de los electores, poniendo en algún tipo de coordinación de sus
duda sus posibilidades futuras de reelec- demandas.
ción. Lo antedicho lleva a considerar que se Así las cosas se presentaban dos cursos de
trató de una jugada con fines electoralis- acción para la solución del conflicto entre
14
tas . los poderes Ejecutivo y Legislativo en
La estrategia del Ejecutivo fue la de Argentina: i) promover en el congreso la
desligarse completamente de la responsa- sanción de una ley correctiva -que
bilidad del hecho y de demostrar a las contemplara la protección de las econo-
autoridades brasileras la voluntad y la mías regionales sin afectar el proceso de
capacidad de dar marcha atrás con lo integración, es decir, reducir progresiva-
decidido por los legisladores (La Nación mente el arancel al azúcar brasilero a
05/09/97). En declaraciones a la prensa, el cambio de compensaciones de parte de
secretario General de la Presidencia, Brasil- o bien, ii) en caso de fallar las
Alberto Kohan, señaló que “no podemos negociaciones con los legisladores, se
arriesgar algo como el MERCOSUR, por un intentaría recurrir a la Corte de Suprema
14. Esta hipótesis se ve reforzada por el hecho de que al momento de surgir los proyectos alternativos ningún senador
se mostró dispuesto a considerarlos sino después de las elecciones y que una vez pasada las mismas, el tema no volvió
a ser cuestión de debate importante en el Congreso sino hasta el año siguiente. A esto hay que sumar la posibilidad de
que se haya tratado de una represalia a demandas de los legisladores desatendidas por el Ejecutivo en el contexto de
agendas paralelas.

para lograr el reconocimiento de la por la ley. El empresariado argentino no

inconstitucionalidad de la ley por violar el sólo rechazó las acusaciones de inconstitu-
principio de superioridad de los tratados cionalidad de la ley sino que además
internacionales sobre las leyes nacionales denunció el hecho de la asimetría existente
-el Tratado de Asunción establece entre los sistemas jurídicos de ambos
claramente que los aranceles dentro del países15. El ejecutivo finalmente desistió de
MERCOSUR son negociados por el Poder proseguir por esta vía y se volcó por
Ejecutivo y no por el Congreso-. Otro dato negociar una ley correctiva que lograse
revelador de la falta de coordinación entre satisfacer a los afectados de ambos lados.
ambos poderes en la formulación y Una posible explicación es que al propio
ejecución de la política exterior fueron las presidente Menem no le convenía un
declaraciones del ministro de economía agravamiento de la situación en las provin-
Roque Fernández: “A Brasil se le dio una muy cias del norte pues se trataba de bastiones
mala señal. El tema del azúcar lo estábamos del oficialismo que convenía mantener por
negociando, y de golpe apareció una decisión lo menos durante dos años más para
unilateral tomada desde fuera de la mesa donde se garantizarse un número favorable en el
realizaban las tratativas” (La Nación Congreso hasta el fin de su segundo
05/09/97). Se conceptualizó al Congreso período presidencial.
como un actor que se había inmiscuido en El proyecto de ley correctivo presentado
un asunto que no era de su competencia y por el Presidente al Senado contemplaba
que con su accionar no solo frustraba las medidas compensatorias para frenar
posibilidades de una solución satisfactoria importación de azúcar beneficiadas en
sino que afectaba los intereses estratégicos origen por políticas que causen distorsio-
del país, idea a la que suscribieron varios nes a la competencia. Ahora bien, tales
economistas y la prensa. De hecho, antes medidas se aplicarían sólo cuando se
de que el problema se dirimiera en negocia- constataran daños a la producción nacio-
ciones entre los dos poderes, Brasil ya tenía nal, en cuyo caso podrían ser dispuestos
noticia de la posibilidad de que el conflicto exclusivamente por el Presidente. El
se resolviera por la vía judicial: el vicecan- empresariado, cuyo principal portavoz era
ciller Andrés Cisneros se había reunido con el presidente de la CAA, Jorge Zorreguieta,
los principales funcionarios de Itamaraty condenó el proyecto de ley alternativo al
para ponerlos al tanto del estado de la igual que las autoridades provinciales y
‘rebelión’ de los legisladores nacionales. legisladores nacionales de las provincias
Finalmente se pusieron en marcha ambas afectadas. El Senador Emilio Cantarero
estrategias en simultáneo, dirigidas por los (PJ-Salta) alegó “La idea de Economía
ministros Di Tella y Fernández. El camino básicamente significa quedarnos a expensas de la
de la Corte Suprema suponía encontrar un buena o mala voluntad del Ejecutivo para
particular que denunciase verse afectado establecer un arancel cuando las economías
15. Esto último iba dirigido a hacer notar que mientras en Argentina los tratados tenían jerarquía superior a las leyes
-lo que puede transformarse fácilmente en un recurso de un Ejecutivo fuerte para bloquear las iniciativas del
Legislativo- en Brasil no es así, por lo que la Argentina se encontraba en una posición desigual para operar en la
defensa de sus intereses.

provinciales ya estén en quiebra” (La Nación desde Brasil, Carlos Menem terminó
10/09/97). A su vez el Gobernador de promoviendo un dictamen de la Procura-
Jujuy, Carlos Alfonso Ferraro, declaró que duría General de la Nación declarando la
“Más allá del buen diálogo que tenemos, creo que inconstitucionalidad de la ley. Lo cierto es
[el Presidente] no comprende bien o desconoce la que dicho recurso no tenía por efecto la
situación particular de las provincias del derogación de la ley pero se lo ejecutó de
Noroeste”. todas maneras por un lado, porque sentaba
En medio de las negociaciones, y más allá un precedente para un eventual control de
de la promesa de una ley correctiva, desde constitucionalidad por parte del poder
Brasil surgió una nueva amenaza de repre- judicial y, por otro lado, porque permitía
salia: se eliminarían las facilidades para enviar una señal de buena voluntad a Brasil.
financiamiento de importaciones que se En el marco del World Economic Forum,
habían mantenido para los socios del Menem y Di Tella, anunciaron el fin del
MERCOSUR luego de arduas negociacio- conflicto -alegando que por medio de ese
nes de abril-junio de 1997 (La Nación dictamen la ley quedaba sin efecto-. El
12/09/97). Claramente, la medida suponía canciller Di Tella, al mismo tiempo que
un gran golpe a las exportaciones argenti- anunciaba el dictamen de la Procuraduría
nas por parte de su principal mercado en aras de resaltar la voluntad conciliadora
exportador. Los ministros brasileños -de agregó que “El Congreso puede dictar las leyes
relaciones exteriores, Luiz Felipe que se le dé la gana. Pero el tratado del
Lampreia, y de planificación, Antonio MERCOSUR vale más que esas normas” y que
Kadir y voceros del ministerio de “el nuevo frente de conflicto con el Brasil está
economía- al ser consultados por esta liquidado, la cuestión del azúcar está totalmente
medida declararon que aun no había ningu- resuelta por el dictamen de la Procuraduría”
na decisión tomada. Sin embargo, ambos (Clarín 11/09/97). En Brasil, la respuesta
ministros reconocieron que el asunto se estuvo a cargo de Lampreia, quien
daría por cerrado con la sanción de una nuevamente, destacando la importancia de
nueva ley, alineándose claramente con la defender el MERCOSUR, reprochó al
posición de los legisladores brasileños. El gobierno argentino no haber actuado lo
gobierno y sus ministros no se embarcaron suficiente para evitar la controversia.
en urticantes anuncios de represalias Aunque la solución parecía satisfacer a
dejando a la prensa y al Congreso la tarea de Brasilia, la preocupación se centró en la
sembrar la incertidumbre mediante esta posibilidad de que el Congreso argentino
clase de anuncios y medidas -y con ello pudiera actuar discrecionalmente -como lo
favoreciendo el aceleramiento de las había hecho aún controlado por el partido
negociaciones en Argentina-, reservándose oficial-, como un agente de política exterior
a su vez para ellos un papel neutral. y comercial.
Dadas las dificultades de obtener el favor Finalmente, la cuestión del azúcar pasó a
de los legisladores para un proyecto de ley un impasse a partir de los últimos días de
16
alternativo y las nuevas señales enviadas septiembre de 1997 . La situación logró
16. Se logró convenir una reunión entre representantes de Argentina y Brasil. De la cita participarían, por la

distenderse con las declaraciones del conflicto (1998-2002)

presidente Cardoso -quien no se había La cuestión del azúcar no volvió a ser
pronunciado hasta el momento sobre el tema relevante para los medios hasta
asunto- para quien el problema había sido noviembre de 1998 cuando los legisladores
resuelto: “Aquí parecía que el tema del azúcar del PFL (Partido del Frente Liberal)
iba a ser un obstáculo insuperable, pero ya el pidieron al ejecutivo que le aplique una tasa
presidente Menem informó que según la de 23% a todos los productos importados
Procuraduría argentina los tratados internaciona- de la Argentina que contengan azúcar, a
les están por encima de una ley interna. De manera modo de represalia por el mismo arancel
que ese problema ya no es un problema. Nada va a que la Ley 24.822 de septiembre de 1997
impedir la consolidación del MERCOSUR. había impuesto al azúcar brasilera (La
Aunque haya crisis pequeñas nuestros pueblos Nación 19/11/98). Quien encabezó la
saben que debemos estar juntos” (La Nación petición fue nuevamente el diputado Paulo
13/09/97). Incluso Paulo Bornhausen, el Bornhausen. El origen de la medida
diputado que había promovido el proyecto brasileña podría encontrarse en dos medi-
de ley para prohibir la entrada de trigo das del gobierno argentino: un acuerdo con
argentino adhirió a la salida dada a la México que establece ciertas preferencias
controversia resaltando la importancia comerciales -firmado sin consultar a los
fundamental del MERCOSUR: “Esos demás miembros del MERCOSUR- y la
inconvenientes en las asimetrías, como en los autos y decisión de liberar la importación de carne
bancos, antes hubieran tenido efectos destructivos en porcina de EE.UU. Esto motivó a su vez
la relación bilateral, pero hoy sólo son un ruido. planteos de liberar el comercio de trigo
Para superarlo debemos seguir el camino que para poder importarlo de EE.UU. y así
marcan Cardoso y Menem de avanzar rápidamen- quitarle mercados a la Argentina.
te en la profundización del MERCOSUR” (La Bornhausen además instó al gobierno
Nación 13/09/97). Tomamos esto como argentino a comprobar la inexistencia de
otro claro ejemplo de coordinación subsidios a la producción de azúcar -de
ejecutivo-legislativa en Brasil que no tuvo hecho, ya existía para el momento una
parangón en el caso argentino. comisión con dos técnicos de cada país
III.2 Las reverberaciones del pero que llevaba largo tiempo sin expresar
Argentina, el vicecanciller Andrés Cisneros, el secretario de relaciones económicas internacionales, Jorge Campbell,
y el subsecretario de comercio, Alejandro Mayoral. Del lado brasileño asistieron el viceministro de relaciones
exteriores, Sebastião do Rego Barros y el subsecretario de integración y comercio exterior, José Botafogo Gonçalves.
La reunión obedecía a una preocupación recíproca: preservar la imagen del MERCOSUR como bloque sólido. Por su
parte, la preocupación argentina por concretar la reunión mientras se negociaba con los legisladores la modificación
de la ley, surgía del temor que generaba dos amenazas latentes de parte de Brasil: la posible supresión de las ventajas
que le había dado al MERCOSUR para ablandar las restricciones a las importaciones -negociadas entre abril y junio- y
el proyecto para prohibir las importaciones de trigo argentino. Luego de esta reunión los medios no registraron más
reclamos ni del empresariado azucarero ni de los legisladores, posiblemente confiados en que con el curso que había
tomado la cuestión les proporcionaba una situación más o menos asegurada. Surgió sin embargo una demanda
creciente encabezada por la Unión Industrial Argentina para solucionar las asimetrías económicas y legales entre
ambos países a través del funcionamiento de un mecanismo de resolución de controversias, posición no compartida
por los representantes de la industria brasilera. El por entonces vicepresidente de la Confederación Nacional de la
Industria -central industrial brasilera- señaló que el conflicto desatado es algo natural de todo proceso de integración
y le restó importancia.

una conclusión del estudio-. Aquí, mientras de De la Rúa, recrudecería nuevamente el

los legisladores brasileños continuaron conflicto a partir de la sanción, por parte
siguiendo el tema de cerca y promoviendo del Congreso argentino, de una ley que
este tipo de iniciativas, el Congreso argenti- prorrogaba por tiempo indefinido la ley de
no se mantuvo inactivo. septiembre de 1997. Otra vez, inmediata-
En la XV Cumbre del MERCOSUR de mente el Presidente vetó la ley en aras de no
1998 los cancilleres de ambos países firma- complicar las relaciones bilaterales (La
ron un acta para crear un consejo que Nación 30/08/00). Se argumentó que el
lograra cuantificar antes de abril de 1999 las veto iba dirigido a evitar represalias del
distorsiones que introducía el programa Congreso brasilero que trabasen productos
brasileño al mercado azucarero. Para esa azucarados o trigo argentinos. El objetivo
fecha, el consejo debería consensuar un era evitar el arancel por tiempo indefinido y
cronograma de adecuación arancelaria, dejar abierta la puerta para la negociación.
cuya meta sería enero del 2001. Ante el A cambio, el gobierno ofrecía mantener
arreglo, Jorge Zorreguieta en representa- por tres años los aranceles actuales. Sin
ción del CAA, planteó su desconfianza a las embargo, los legisladores de las provincias
soluciones rápidas y que el gobierno del norte exigieron cinco años de protec-
desconocía las características del problema. ción. La Multisectorial del Azúcar, que
El Ejecutivo argentino consideraba que las agrupa a empresarios, trabajadores y parti-
distorsiones que provoca Proalcohol no dos políticos de las provincias productoras
eran tan importantes como aseguraba el del NOA (Tucumán, Salta y Jujuy), amena-
sector privado. Aun se barajaba, como el zaron con el bloqueo de rutas y aeropuer-
año anterior, la posibilidad de recurrir a la tos de la región si se consumaba el veto
Corte Suprema en aras de obtener el presidencial.
reconocimiento de inconstitucionalidad de En Brasil la noticia causó gran malestar
la ley de septiembre de 1997. Finalmente, la pues se esperaba que, conforme a lo
situación se descomprimió luego del 10 de acordado en 1994, para 2001 se levantaran
diciembre 1998 cuando Argentina se todas la barreras. El embajador José
comprometió a bajar en un 10% el arancel Botafogo Gonçalves anunció que Brasil no
que se aplica al azúcar brasilera con lo cual permanecería impávido ante la medida,
directamente se desconocía la ley sanciona- dando a entender que habría represalias de
da por el Congreso (La Nación 11/12/98). parte del Congreso brasileño. En septiem-
No hubo reacción alguna por parte de los bre, el gobierno optó por una salida inter-
legisladores17. media que podía traer conflictos con Brasil
En agosto de 2000, durante el gobierno sin solucionar el conflicto con los legisla-
17. En abril de 1999 se desató un conflicto entre el gobierno nacional, por un lado, y los privados y gobiernos
provinciales por otro lado (La Nación 21/04/99). Desde el gobierno, el secretario de Industria, Comercio y Minería,
Alieto Guadagni, argumentó que lo acordado con Brasil en diciembre de 1998 -reducir un 10% el arancel que gravaba
la importación de azúcar de Brasil- era de una jerarquía superior a las leyes, según establece la Constitución, por lo
cual estaba fuera de discusión. La decisión generó gran revuelo entre los legisladores, autoridades locales y el sector
privado de las provincias azucareras quienes esgrimieron que ese acuerdo significaba desconocer la ley sancionada en
septiembre de 1997 por lo que hicieron una exhortación al Poder Ejecutivo a que dé marcha atrás con la medida quien
no obstante se mantuvo en su postura. El episodio se diluyó rápidamente sin llegar a mayores.

dores y productores: por medio de una de 2002 momento en que los legisladores
resolución del ministerio de economía de las provincias del norte logran la sanción
(743) se prorrogó por cinco años -hasta de una Ley (25.715) por la que buscaban lo
31/12/05- la vigencia del decreto mismo que se había intentado en agosto de
presidencial 797/92 que, desde 1992 -y que 2000 (prorrogar la protección arancelaria
vencía este año-, protegía a la industria dada al azúcar hasta tanto se cumpliesen las
azucarera nacional (La Nación 04/09/00). condiciones siempre esgrimidas). Este
La decisión del gobierno fue rechazada por intento se topo nuevamente con la oposi-
los trabajadores azucareros locales no así ción del ejecutivo nacional (Eduardo
por el sector empresarial. Ocurría que la Duhalde) quien la vetó el 6/1/2003 lo que
Resolución 743 le dejaba al Gobierno cinco motivó diversas reacciones de rechazo y
años para negociar un régimen de adecua- críticas hacia Duhalde desde el oficialismo
ción del azúcar al libre comercio en el y la oposición en esta provincia, al que
MERCOSUR pero para los azucareros eso acusaron de falta de interés por los intere-
no alcanzaba pues desconfiaban de la ses del Noroeste y de tomar decisiones sin
durabilidad de una mera resolución, en consultar a los gobernadores, al tiempo que
comparación con la de una ley. En medio exigieron se les diera mayor participación a
de la indefinición de la cuestión, el los gobernadores. El Senador por Salta,
embajador brasilero ante el MERCOSUR Ricardo Gómez Diez, expresó que la
Botafogo Gonçalves anunció que si bien su situación era “una muestra más del espíritu
gobierno se hallaba gustoso del veto de la centralista con el que se administra el país. Los
ley y su reemplazo por una resolución -pues políticos bonaerenses que no ven más allá de la
es más simple de derogar-, aun se mantenía pampa húmeda y que no saben que existen
un arancel del orden del 20% el cual era economías regionales de las cuales viven miles de
inaceptable y que, de no hallarse una personas, como es el caso del azúcar, un producto
solución pronta y satisfactoria, esto es, una que es objeto de dumping y de subsidios por otros
propuesta del gobierno argentino que países, lo que exige que se protejan los puestos de
incluya al azúcar dentro de las reglas del trabajo” (La Nación 17/01/03).
MERCOSUR, se procedería a otras Sin embargo, como en las anteriores
medidas. oportunidades, el Congreso insistió
Así, volvió a aparecer en el Congreso prácticamente por unanimidad el 13 de
brasilero un proyecto de ley que prohíba la diciembre el proyecto de ley que fija en un
importación desde la Argentina de produc- 20 por ciento el arancel a la importación de
tos azucarados (La Nación 06/09/00). Se azúcar hasta el 2005, tal como reclaman los
procedió a buscar una salida concertada productores de las provincias del norte. La
con el gobierno del país vecino. Así, para presión de los productores azucareros se
mediados de septiembre se decidió formar debió al temor de que el Poder Ejecutivo
una comisión parlamentaria especial desconociera la resolución ministerial 743
integrada por legisladores de las provincias de septiembre de 2000 y acordara
azucareras y sus pares brasileros para unilateralmente una rebaja con los socios
analizar el tema y buscar una fórmula de del MERCOSUR, razón por la cual se
consenso (Clarín 13/09/00). promovió la sanción de la ley.
El conflicto se reactualiza en noviembre Durante este período puede verse

reproducida una y otra vez la misma pauta ta con el caso argentino-.

de conducta: un Congreso argentino no En julio de 2001, luego de que el
necesariamente receptivo de la demanda Ministerio de Economía argentino emitiera
sectorial azucarera pero notablemente la resolución 258/01 que facilitaba el
sensible a las protestas, que se enfrenta a un ingreso de bienes de informática y
Presidente hostil aún cuando acaba por telecomunicaciones con un impuesto
imponerse. menor perjudicando de esta manera a
III.3 El Congreso brasileño en el Brasil, el Ministerio de Agricultura de Brasil
conflicto del trigo (2001-2003) intentó lanzar como respuesta otra resolu-
ción por la que se reducía el AEC de
Cuando el conflicto por los subsidios y
importación del trigo canadiense y
aranceles al azúcar alcanzó finalmente un
norteamericano para quitarle mercado al
punto muerto, una de sus derivaciones que
trigo argentino en Brasil (Clarín 10/07/01).
no estaba sustentada en ninguna moviliza-
En septiembre (La Nación 18/09/01) el
ción de demandas populares cobraría vida
gobierno de Brasil modificó unilateralmen-
a partir del hálito del Congreso brasileño: el
te sus estándares de calidad afectando las
conflicto del trigo.
exportaciones argentinas de trigo, motivan-
Como hemos visto, en otras oportunida- do una intensa movilización del gobierno y
des, el trigo ya había sido objeto de roces exportadores locales. En enero de 2002,
entre ambos países. Brasil importaba más ante las incertidumbres sobre el mercado
de la mitad de su consumo de trigo de la cambiario post crisis 2001 los productores
Argentina y más de la mitad de las exporta- argentinos interrumpieron la exportación
ciones de trigo argentino iban dirigidas a de trigo lo cual dio nuevamente motivos al
Brasil. Gracias a los derechos establecidos empresariado para reclamar la baja del
por el arancel externo común (AEC), los AEC del trigo, reclamo que no fue atendido
productores argentinos se habían benefi- por el gobierno (La Nación 25/01/02). Sin
ciado notablemente al convertirse el embargo, a fines de 2002, el gobierno de
MERCOSUR en un mercado preferencial Cardoso decidió -dentro de lo permitido
donde no enfrentaban ninguna competen- bajo la normativa del MERCOSUR-
cia. Esta situación generó reclamos de reducir levemente el AEC a la importación
varios grupos de interés brasileños en pos de arroz y trigo extra zona, generando un
de la reducción unilateral del AEC al trigo esperable malestar entre funcionarios y
para abaratar costos de producción de sus empresarios argentinos (Clarín 18/12/02).
derivados -fundamentalmente Asociación
Recapitulando, el 6 de enero de 2003, en
Brasileña de Importadores de Trigo y enti-
un gesto por avanzar en las negociaciones
dades de la industria molinera y harinera-.
comerciales, el presidente Duhalde vetó el
Así las cosas, el Congreso y empresariado ya mencionado proyecto de Ley 25.715
brasilero se valieron siempre de las sobre el azúcar -sancionado en noviembre
exportaciones argentinas de trigo como de 2002-. Sin embargo, el 13 de marzo,
una moneda de cambio en los litigios luego de su aprobación en el Senado, la
comerciales, recurriendo a los ministros Cámara de Diputados volvió a pronun-
para que aprueben alguna represalia -otro ciarse a favor de la redacción original
ejemplo claro de coordinación que contras- imponiendo su promulgación.

Inmediatamente los legisladores brasile- unilaterales del Congreso vecino que

18
ños repudiaron públicamente la medida . cuestionasen los principios del MERCO-
En el Congreso comenzaron a circular dos SUR, el Congreso brasileño retaliaría. Él
proyectos con una intencionalidad clara- mismo dijo: “el proyecto de eliminar el AEC
mente política. Por un lado, uno que para el trigo es una carta en la manga, para el caso
proponía se le aplicara un arancel de entre de que no sea suficientemente convincente el proyecto
el 10% y el 20% a todos los productos contra los productos dulces argentinos” y
argentinos con azúcar que ingresaren en condenó la actitud de los legisladores
Brasil (454/03). Sin embargo, lo verdadera- argentinos por “haber sucumbido a las presiones
mente alarmante fue un segundo proyecto del lobby del azúcar” (La Nación 28/03/03) en
(448/03) por el que Brasil abandonaba la un momento que demandaba la unidad de
aplicación del AEC al trigo importado ambos países para enfrentar las políticas
desde extra zona. Al llevar a 0% ese arancel proteccionistas de Estados Unidos y la
el trigo argentino tendría que competir de Unión Europea. Los legisladores encabe-
igual a igual contra el trigo canadiense y zados por Thame instaron al Presidente a
norteamericano (La Nación 28/3/03). dar su visto bueno a los proyectos aunque
La intencionalidad de represalia que también se apresuraron a resaltar su
entrañaba la medida fue manifestada por autonomía última frente a las preferencias
quien era en aquel entonces presidente de del Ejecutivo.
la Comisión de Agricultura de la Cámara de Dentro del gobierno brasileño, las
Diputados, Waldemir Moka (PMDB): reacciones fueron diversas. Desde el área
“Esas van a ser las respuestas del Congreso brasi- del ministerio de relaciones exteriores, el
leño al Congreso argentino y su posición en relación viceministro Samuel Pinheiro Guimarães
con el azúcar. Todos los legisladores están de acuer- se apresuró a anunciar que el gobierno de
do con que alguna medida tiene que ser tomada ”. Brasil no sacrificaría el MERCOSUR
Detrás de la formulación de ambos embarcándose en una guerra de represalias,
proyectos estuvo el diputado federal resaltando la necesidad de una salida
Antônio Carlos Mendes Thame (PSDB- negociada, a lo que Thame respondió que
São Paulo) quien encabezaba a la bancada “quien decide si la ley se aprueba o no va a ser el
descontenta del Congreso, a su vez, la Congreso. El resto es puro teatro” (La Nación
institución que más se movilizó en repudio 28/03/03).
de la ley sancionada en Argentina. En sus Una reacción particularmente interesante
declaraciones el legislador se esmeró en fue la del Ministro de Agricultura Roberto
recalcar que su objetivo no era desatar una Rodrigues quien -como lo haría luego el
guerra comercial con Argentina aunque sí mismo Thame- llegó a acusar de conni-
pretendía demostrar que ante acciones vencia al Presidente Duhalde pues a su
18. La reacción en Brasil no se hizo esperar. Inmediatamente de conocido la ratificación de la ley, la Confederación
Nacional Agropecuaria de Brasil anunció que promovería ante el gobierno el reclamo ante la OMC para denunciar la
conducta argentina. La primera reacción del gobierno fue de parte del ministro de agricultura Roberto Rodrigues
quien cuestionó la unilateralidad de la medida que significaba un perjuicio para el comercio del Brasil y una señal de
falta de compromiso de parte de la Argentina en momentos en que se buscaba reflotar al MERCOSUR (La Nación
19/03/03).

entender, si bien en su momento vetó la ley,

la insistencia del Congreso por unanimi-
IV. Conclusiones
dad sólo era políticamente factible con el
visto bueno del Presidente. Rodrigues criti- En este artículo hemos intentado
có fuertemente la actitud del Congreso argumentar que la mayor relevancia del
porque la medida suponía desconocer los Poder Legislativo brasileño en la formula-
acuerdos entre ambos gobiernos y la ción de política exterior y comercial hace de
posibilidad alcanzar una salida negociada. Brasil un socio más estable y creíble que la
El ministro de agricultura -a su vez Argentina y le otorga a su vez ventajas
empresario agrícola y presidente de la estratégicas tanto en el momento concreto
Sociedad Rural Brasilera- se reunió con la de negociar los acuerdos como en los
Comisión de Agricultura de la Cámara de conflictos de mayor plazo antes tratados.
Diputados para concertar una respuesta En lo que respecta al carácter de la
coordinada con el Poder Legislativo: “Les participación de los Congresos argentino y
voy a proponer que no nos quedemos quietos con este brasileño en la formulación de estas
asunto. Necesitamos tomar una acción semejante. políticas, encontramos dos diferencias
Si hicieron algo equivocado, vamos a responder, fundamentales:
vamos a crear tarifas contra el trigo argentino.” La primera se refiere a la actividad o
(La Nación 08/04/03). reactividad de sus iniciativas. En su rol de
Lo curioso es que en este contexto, las representantes y defensores de intereses
organizaciones representativas del agro sectoriales, los legisladores argentinos
argentino o exportadores de productos parecieran actuar no de manera constante
agropecuarios no efectuaron ninguna sino con picos de mayor involucramiento
denuncia o comunicado presentando la que obedecen en general a motivaciones
postura de las mismas ante la eventual más circunstanciales como el estallido de
sanción de una ley que perjudicase sus protestas, la cercanía de elecciones legislati-
posibilidades de colocar sus productos en vas, la negociación de agendas paralelas
el mercado vecino. Más aún, el gobierno con el Presidente, etc. Es decir, reactiva-
argentino no hizo grandes críticas al mente. Sin pretender eximir al legislador
accionar del congreso luego de la ratifica- brasilero de la utilización de estas estrate-
ción de la ley. El Secretario de Industria, gias, la evidencia sugiere que éste cumple la
Dante Sica, si expresó que las trabas a los función de receptar y defender demandas
productos del Brasil significan una afrenta con mayor continuidad: más activamente.
al MERCOSUR que debía evitarse. Para Como hemos demostrado en estos estu-
principios de abril de 2003, luego de una dios de caso, cada vez que la Argentina
reunión entre Sica y el Viceministro de tomó una medida lesiva de los intereses de
Desarrollo brasilero, Márcio Forte, se algún sector estratégico, el Congreso
terminó acordando dejar la resolución del brasileño respondió a través de algún tipo
conflicto en manos de los privados (La de tratamiento legislativo del asunto.
Nación 10/04/03). El Congreso argentino Asimismo, los asuntos de la agenda comer-
no se pronunció respecto de este tema y cial fueron temas de constante debate en el
por lo tanto, Brasil se quedó fácilmente con Congreso de Brasil durante el período
la última palabra. relevado (1997-2003) mientras que en el

argentino se registran notables ausencias intereses sectoriales mientras que el

-siendo la más sonante aquella que se Presidente ejecuta el papel de conciliador o
19
produce tras la‘ley del trigo’- . bien se mantiene al margen. De esta forma,
La segunda diferencia que encontramos el Congreso brasileño pareciera en muchos
se refiere a la lógica de coordinación o de los episodios analizados asumir el costo
imposición que caracteriza a la relación político que implica la defensa de ciertos
Ejecutivo-Legislativo20. En muchos de los sectores en un proceso de integración,
conflictos que hemos mencionado el aliviando la posición negociadora del
Congreso argentino pareciera mantener Presidente sin ceder frente a la Argentina.
una relación de conflicto más que de En cambio, el acentuado presidencialismo
coordinación con el Presidente -aun argentino provocó que la única vez que fue
cuando el oficialismo tuvo mayorías en utilizada esta estrategia por la presidencia
amabas cámaras-. La gran mayoría de las de Duhalde, el Congreso no haya sido
veces el Ejecutivo actuó desautorizando a considerado seriamente como un actor
21
los legisladores, acusándolos de inmiscuir- autónomo .
se en esferas que no son de su competencia, En lo que respecta a las consecuencias de
e intentando una subordinación del la participación del Congreso, podríamos
Congreso. En el caso de Brasil ambos decir que, hemos encontrado alguna
poderes actúan aparentemente, al menos evidencia respecto de los mayores niveles
en el campo de la política exterior, de forma de estabilidad y credibilidad que ésta podría
coordinada, reservándose márgenes de acarrear. Más evidente ha sido cómo Brasil
acción sin competir por sobrepasarse presentó sistemáticamente una posición
mutuamente. Así, sucede frecuentemente más cohesiva y firme frente a la Argentina,
que los legisladores brasileños asumen el derivando ventajas sustanciales para los
papel de defensores de determinados grupos de interés que encontraron un
19. La discontinuidad en el accionar del Congreso argentino, en contraste con su fuerte involucramiento en los
momentos álgidos, así como el carácter subordinado o conflictivo en su relación con el Presidente parecen encontrar
una explicación más acabada en la siguiente reflexión de Ana María Mustapic (2002: 47): “Encontramos que la
relación ejecutivo-legislativo cambia continuamente (…) mientras que los legisladores son fieles al Presidente
porque es su líder partidario, no pueden evitar representar los intereses y preferencias de su propio electorado. En
este sentido, el caso argentino está a medio camino entre el estilo europeo del ‘gobierno de partido’ y el ‘gobierno de
partido condicional’ de los Estados Unidos, descrito por Cox y McCubbins”. La reactividad como patrón de conducta
del Congreso afecta notablemente su capacidad de influir en la formulación de política exterior. Por ejemplo, uno de
los mecanismos principales a través del cual el Poder Legislativo ejerce presión sobre el Presidente es la reacción
anticipada, haciendo conocer su posición durante las negociaciones en virtud de su capacidad de afectar y en última
instancia vetar la implementación de las políticas acordadas (Martin, 2000); este tipo de estrategias no pueden
desarrollarse en un Congreso reactivo.
20. A diferencia de lo que era nuestra hipótesis inicial no podemos concluir que el Congreso brasileño sea más
autónomo que el argentino respecto del Presidente. Sin embargo, percibimos que en el caso de la Argentina su
relación tiende a ser de subordinación o conflicto, mientras que en Brasil se acerca más a un ideal de coordinación.
21. Helen Milner (1997) comprueba que los gobiernos divididos y los poderes legislativos más ofensivos -hawkish-
tienden a ser menos propensos a la cooperación y ésta, de producirse, tiende a ser más favorable a los intereses del
legislador medio. Esta afirmación -que puede ser estadísticamente cierta para los sistemas parlamentarios europeos-
parece contradecir la evidencia presentada en estos dos casos, en los cuales el oficialismo puede adoptar una pauta no
cooperativa -como sucede con los senadores del PJ en 1997- o bien el Presidente puede promover una estrategia no
cooperativa conjunta -como sucedió durante la presidencia de Duhalde con proyecto de Ley 25.715 y más
cooperativamente en Brasil-.

representante activo en el Congreso (Oliveira & Onuki, 2007: 13).

(Putnam, 1988). En el caso argentino es Como puede derivarse de este y otros
cierto que el Congreso impuso fuertes trabajos, en el caso de Brasil, el Congreso se
límites a los negociadores en el tema presenta como un actor cada vez más
azucarero, pero su actividad se remitió relevante en la formulación de política
exclusivamente a un control de daños exterior y comercial, mientras que en la
frente a potenciales perjuicios políticos que Argentina no existe aún un debate al
podrían derivarse de un abandono de estos respecto. El objeto de este artículo es por lo
intereses. Como hemos visto, el Congreso tanto dual, intentando promocionar el
brasileño no sólo fue capaz de defender al estudio del Congreso como agente en la
sector frente a la medida argentina, sino formulación de política exterior argentina y
que incluso fue capaz de retaliar con medi- remarcando las ventajas de una política
das que involucraban a otro sector. exterior más democrática. Dejamos
Definitivamente este trabajo no es asimismo algunas preguntas abiertas para
original en identificar las ventajas futuros trabajos de investigación al
estratégicas que pueden derivarse de la respecto, entre ellas ¿Cómo se puede lograr
participación del Congreso. Otros estudios un mayor empoderamiento del Congreso
abocados a negociaciones en el marco del en materia de formulación de política
MERCOSUR ya lo habían notado con exterior y comercial? Y, mientras tanto,
claridad. Un claro ejemplo es el análisis que ¿Cómo está afectando este déficit
Oliveira & Onuki (2007: 13-14) hacen del democrático la posición de Argentina
Mecanismo de Adaptación Competitiva frente al mundo?
22
(MAC) , en la que la Presidencia e El empoderamiento del Congreso como
Itamaraty tuvieron la iniciativa de otorgar formulador de política exterior puede darse
ciertas concesiones a algunos intereses a nuestro entender a través de la generación
sectoriales argentinos. Una vez firmado el de instituciones y prácticas tendientes a
tratado, la Confederación Nacional de la receptar las demandas de la sociedad de
Industria y la Federación de las Industrias forma más activa. El acceso al Congreso de
del Estado de San Pablo se movilizaron grupos de interés domésticos puede
para impedir la implementación del MAC, medirse de distintas formas, sea a través de
logrando que la prensa apoyara estas las contribuciones de campaña a los legisla-
demandas y que las mismas repercutieran dores, el desarrollo de la práctica del lobby o
en el Congreso. “A fin de cuentas el instrumento la propia participación empresaria en las
[por el MAC] no fue reglamentado. Pero tuvo un bancadas, y aunque no existen trabajos
papel político en la medida en que el gobierno comparados que traten los casos de
argentino rindió cuentas a su constituency y el Argentina y Brasil en esta materia, sabemos
gobierno brasileño hizo un gesto de concesión a su que al menos en los dos últimos puntos, el
principal socio comercial del MERCOSUR” acceso y la influencia del empresariado
22. El acuerdo preveía la imposición de aranceles al comercio de productos que afectaran áreas especialmente
sensibles a la competencia intra zona, previendo cooperación bilateral científico-tecnológica y en capacitación. En
principio la Argentina conseguía preservar por esta vía a los productores de electrodomésticos, textiles, calzados y
juguetes. Por su parte, Brasil buscaba protegerse de la importación de arroz, harinas y vinos argentinos.

nacional en el Congreso es mucho más políticos, diplomáticos y académicos, y

notable en Brasil (Diniz & Boschi, 2000)23. servir de puntapié para un profundo
Es cierto que los grupos de interés debate.
enfrentan un dilema. Por un lado se
beneficiarían de tener una segunda instan-
cia en el caso de no poder introducir sus
demandas en el Ejecutivo, pero al favorecer
un Congreso fuerte también corren el Bibliografía
riesgo de una parálisis decisoria o una Alexandre, C. V. M. (2006). O Congresso
mayor lentitud en el proceso decisorio. En Brasileiro e a Política Externa (1985-2005). Rio de
Janeiro. Dissertação pelo Programa de Pós-
última instancia, el hecho de que el
Graduação em Relações Internacionais da
empresariado decida empoderar al PUC-Rio.
Congreso hasta convertirlo en un potencial
Bonvecchi, A. (2002). “Estrategia de
agente de veto, implica una preferencia por supervivencia y tácticas de disuasión”, en
el status quo en materia de política económi- Novaro, M. (comp.): El derrumbe politico en el ocaso
ca y por lo tanto, de la consolidación de un de la convertibilidad. Norma, Buenos Aires, pp.
modelo de desarrollo inclusivo. 109-192.
Asimismo, un empoderamiento del Calvo, E. (2007). “The Responsive
Congreso por esta vía y su actuación activa Legislature: Public Opinion and Law Making in
como jugador de veto (Tsevelis, 2002) a Highly Disciplined Legislature”, en British
obligaría al Presidente a desarrollar Journal of Political Science No 37, pp. 263-280.
prácticas de coordinación que eviten la Cesar, S. (2002). Congresso Nacional e a Política
parálisis decisoria. Externa Brasileira. Brasília. Dissertação
(Mestrado em Relações Internacionais).
Por último, debemos destacar que tal Departamento de Relações Internacionais,
como hemos comprobado para los casos UnB.
revisados en este artículo, es muy probable Diniz, E. & Boschi, R. (2000). “Globalização,
que la ausencia de un Congreso activo en la herança corporativa e a representação dos
formulación de política exterior esté intereses empresariais: novas configurações no
perjudicando sistemáticamente la capaci- cenário pós-reformas”, en Boschi, R. et al.:
dad negociadora de la Argentina, no sólo Elites políticas e econômicas no Brasil contemporâneo: a
frente a Brasil, sino frente al mundo. La sola desconstrução da ordem corporativa e o papel do
posibilidad de que esta última afirmación Legislativo no cenário pós-reformas. São Paulo,
sea posible, debería llamar la atención de Fundação Konrad Adenauer, pp. 15-87.
23. El lobbismo en Brasil se fue haciendo presente en trabajos de comisión y audiencias públicas, ya fuera a partir de
una representación individual de la empresa por medio de consultores o a través de una representación colectiva del
sector. La utilización de estas estrategias fue notoria en coyunturas críticas como la elaboración (1988) y revisión
(1993, 1995-96) de la Constitución, el debate de la Lei de modernização dos Portos, y la Lei de Patentes. El debate
sobre la cuestión del monopolio del petróleo, que incluyó el lobby de empresas extranjeras, grupos de presión
nacionales como la Federacão Única dos Petroleiros (FUP) y la FIESP, y la apelación a manifestaciones públicas, es
una muestra clara de las dimensiones que esta práctica adquirió en dicho contexto. Asimismo, la participación de
empresarios en la Cámara dos Deputados se mantuvo tan alta como en los años del gobierno autoritario. Eli Diniz y
Renato Boschi (2000: 50) analizan comparativamente los períodos 1967-1987 y 1987-1999, llegando a la conclusión
de que la representación empresaria (políticos que son considerados empresarios) abarca un 25,6% de la cámara en el
primer período y un 28,9% en el segundo.

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ISSN 1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA)
ISSN 1851-8311 (VERSIÓN IMPRESA)
densidades
maria aparecida farias de souza nogueira

magdalena bas vilizzio
alberto j. sosa
leticia gonzález
luis leandro schenoni
alejo martín ferrandi aztiria
8 diciembre
2011
densidades
número 8 - diciembre de 2011
Sumario
5 A modo de presentación
9 Harmonização tributária entre o Brasil e os

países membros do MERCOSUL
Maria Aparecida Farias de Souza Nogueira
25 Hacia la conformación de una unión aduanera

del MERCOSUR: ¿Realidad o utopía?
Magdalena Bas Vilizzio
35 América del Sur: Defensa y Desarrollo

Alberto J. Sosa
59 La Reunión Especializada de Agricultura

Familiar del MERCOSUR.
Creación y avances de un novedoso espacio en la
agenda de la integración regional.
Leticia González
79 El Congreso en la formulación de política
exterior: Argentina y Brasil en perspectiva
comparada
Luis Leandro Schenoni y Alejo Martín Ferrandi
Aztiria
103 ESPACIOS
Inciativa Niñ@Sur
113 DEBATES
Los desafíos pendientes en Suramérica
Carlos Raimundi, Roberto Conde, Luis Maira, Roberto Feletti
y Rafael Follonier
135 LECTURAS
De Moreno a Perón. Pensamiento argentino de la
unidad latinoamericana, de Mario Oporto
139 ACADEMIAS
Maestría en Estudios Sociales Latinoamericanos
Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos
Aires
142 DOCUMENTOS
Declaración de Caracas.
Cumbre de la Comunidad de Estados
Latinoamericanosy Caribeños (CELAC)
Caracas 3 de diciembre de 2011
Los contenidos de esta publicación expresan

exclusivamente la opinión de sus respectivos autores.

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El Congreso en la formulación

Luis Leandro Schenoni y

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académicos brasileños en lo relativo a la b) A su vez, el hecho de que las deman-

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comerciales en ambos países. Aunque no II. El Congreso en Argentina y Brasil

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presentar diferencias sustanciales. Mientras diferentes a las de otros presidencialismos

82 densidades nº 8 - diciembre 2011

lización de los partidos políticos -medida mencionadas hacen que el presidencialis-

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democracia brasileña, poco se había constitucionales (PEC), proyectos de ley (PL) y

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más cercano a una delegación controlada. plazo, en el Protocolo de Ouro Preto se

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Desde la Argentina, principalmente los azúcar’ el 30 de abril de 1997. Este proyecto

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para lograr el reconocimiento de la por la ley. El empresariado argentino no

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distenderse con las declaraciones del conflicto (1998-2002)

92 densidades nº 8 - diciembre 2011

una conclusión del estudio-. Aquí, mientras de De la Rúa, recrudecería nuevamente el

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94 densidades nº 8 - diciembre 2011

reproducida una y otra vez la misma pauta ta con el caso argentino-.

densidades nº 8 - diciembre 2011 95

Inmediatamente los legisladores brasile- unilaterales del Congreso vecino que

96 densidades nº 8 - diciembre 2011

entender, si bien en su momento vetó la ley,

densidades nº 8 - diciembre 2011 97

argentino se registran notables ausencias intereses sectoriales mientras que el

98 densidades nº 8 - diciembre 2011

representante activo en el Congreso (Oliveira & Onuki, 2007: 13).

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nacional en el Congreso es mucho más políticos, diplomáticos y académicos, y

100 densidades nº 8 - diciembre 2011

Jáuregui, L. (2003). “La Constitución Oliveira, A. J. & Onuki, J. (2007) “Grupos de

densidades nº 8 - diciembre 2011 101

maria aparecida farias de souza nogueira

9 Harmonização tributária entre o Brasil e os

25 Hacia la conformación de una unión aduanera

35 América del Sur: Defensa y Desarrollo

59 La Reunión Especializada de Agricultura

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