Procuradoria Geral Do Estado

Tribunal de Justiça do Piauí
Tribunal de Justiça do Piauí
O documento a seguir foi juntado aos autos do processo de número 0700093-17.2018.8.18.0000

em 04/09/2018 17:53:56 por SAUL EMMANUEL DE MELO FERREIRA PINHEIRO ALVES
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- SAUL EMMANUEL DE MELO FERREIRA PINHEIRO ALVES
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18090417521238800000000136594
E S T A D O D O P I A U Í
P R O C U R A D O R I A G E R A L D O E S T A D O
P R O C U R A D O R I A J U D I C I A L
EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR RELATOR
Referente ao Processo n. 0700093-17.2018.8.18.0000 – Ação Direta de Inconstitucinali-

dade (ADI).
Autor: Partido Verde.
Interessados: Estado do Piauí e Município de Teresina.
O ESTADO DO PIAUÍ, pessoa jurídica de Direito Público interno, presentado

judicial e extrajudicialmente pela Procuradoria Geral do Estado (conforme os arts. 132 da
Constituição da República Federativa do Brasil, 150 da Constituição do Estado do Piauí e
2o da Lei Complementar Estadual n. 56/2005), com endereço para comunicações
processuais na Avenida Senador Arêa Leão, n. 1.650, bairro Jóquei, Teresina, Piauí, CEP
64.049-110, pelo procurador que subscreve a presente petição, apresenta
M A N I F E S T A Ç Ã O
sobre a constitucionalidade da Lei n. 4.837, de 18 de novembro de 2015,

do Município de Teresina, nos termos a seguir expostos.
1 A CAUSA DE PEDIR DA ADI
O Partido Verde alega a inconstitucionalidade do “art. 1º da Lei do
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Município de Teresina n. 4.837, de 18 de novembro de 2015, que prevê a subconcessão
integral dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário
[acrescente-se: na zona urbana do Município], ao argumento de que esse dispositivo seria
incompatível com os arts. 19, caput, 20 e 22, inciso I, da Constituição do Estado do Piauí;
e com os arts. 12, inciso I, 16, 20, incisos I, alíneas ‘e’, ‘l’ e ‘p’, IV, da Lei Orgânica do
Município de Teresina.
Essa incompatibilidade vertical entre a norma que se extrai do dispositivo

impugnado e as normas constitucionai invocadas como parâmetro residiria em que “A
decisão exclusiva e unilateral do Município de Teresina sem qualquer participação dos
demais Municípios da Região Integrada de Desenvolvimento da Grande Teresina e da
Microrregião de Teresina, que sofrerão diretamente os impactos da decisão de
subconceder a prestação dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento
sanitário e ceder o Contrato Programa n. 03/2012, é inconstitucional se pretender
produzir efeitos jurídicos imediatos sem que também aqueles possam expressamente
sobre o assunto se manifestar.”
O que se depreende da exposição contida na petição inicial é que o autor

da ADI supõe que a norma constante da Lei municipal teresinense, que autorizou o
Estado do Piauí “a subconceder a prestação dos serviços públicos de abastecimento de
água e esgotamento sanitário, na zona urbana do Município”, viola a autonomia política
dos demais entes municipais que compõem a Região Integrada de Desenvolvimento da
Grande Teresina e a Microrregião de Teresina.
2 A CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 1º DA LEI N. 4.837, DE 18 DE
NOVEMBRO DE 2015, DO MUNICÍPIO DE TERESINA
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A alegação de inconstitucionalidade do art. 1º da Lei n. 4.837, de 18 de
novembro de 2015, do Município de Teresina, parte da má-compreensão dos limites da
regra jurídica que se extrai desse texto legal.
Por meio dessa norma jurídica, o Município de Teresina apenas autorizou

o Estado do Piauí “a subconceder a prestação dos serviços públicos de abastecimento de
água e esgotamento sanitário, na zona urbana do Município”.
Confira-se a íntegra do dispositivo impugnado:
Art. 1º Esta Lei, com fundamento no art. 118, da Lei Orgânica do

Município de Teresina, tendo por base o caput do art. 8º, da Lei nº
4.310, de 11 de julho de 2012, alterada pela Lei nº 4.443, de 9 de
setembro de 2013, autoriza o Estado do Piauí, através de seu
órgão administrativo competente, a subconceder a prestação dos
serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento
sanitário, na zona urbana do Município, nos termos do Convênio
de Cooperação nº 10/2011 e do Contrato de Programa nº 03/2012,
mediante processo licitatório na modalidade concorrência,
devendo a subconcessionária:
I – atender exigência de capacidade técnica, idoneidade financeira
e regularidade jurídica e fiscal;
II – sub-rogar os direitos e obrigações nos limites da
subconcessão;
III – prestar os serviços públicos nas melhores condições técnicas
e econômicas, pelo prazo de vigência do Contrato de Programa,
fazendo obras, reduzindo perdas, com modicidade nas tarifas e
investimentos próprios para a melhoria da qualidade do
abastecimento de água e esgotamento sanitário da zona urbana de
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Teresina;
IV – cumprir metas e ampliar os índices de cobertura, devendo ser
acompanhado e fiscalizado pela agência reguladora do Município;
V – manter o registro, controle e inventário físico dos bens e
instalações relacionados às atividades desenvolvidas, inclusive as
de propriedade do Município e do Estado em regime especial de
uso, para fiscalizações e indenizações de direito;
VI – reverter ao poder concedente, extinta a subconcessão, todos
os direitos, bens vinculados, próprios ou afetos à execução dos
serviços públicos, devendo ser formalizado em edital, contrato ou
termo.
Parágrafo único. Deverá ser publicado, na imprensa oficial, o
extrato da minuta do contrato para a subconcessão da prestação
dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento
sanitário, a fim de garantir a transparência e a publicidade aos
munícipes.
O texto normativo é, a um só tempo, o ponto de partida e o limite de

qualquer processo de hermenêutica jurídica, no qual o texto é a matéria-prima e a norma
o produto final. A norma jurídica é o sentido que se extrai de textos normativos, por meio
da interpretação destes últimos. Consequentemente, não se pode construir um norma que
extravaze os limites semânticos do texto normativo.
A partir dessa diretriz hermenêutica, percebe-se que não há como atribuir à

norma do art. 1º da Lei n. 4.837/2015 o vício de autorizar a subconcessão da prestação
dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário em todos os
Municípios que compõem a Região Integrada de Desenvolvimento da Grande Teresina e
a Microrregião de Teresina.
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No entanto, para alegar a inconstitucionalidade desse dispositivo, o autor
da ADI precisa atribuir ao art. 1º da Lei n. 4.837/2015 um sentido normativo absurdo,
obviamente incompatível com os limites impostos pelo aludido texto normativo.
Aparentemente, o autor da ADI, movido por algum interesse não

merecedor de tutela jurídica, pretende desconstituir a subconcessão da prestação dos
serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário na zona urbana do
Contudo, sendo a aludida regra legal obviamente compatível com a

Constituição Federal, o autor tenta atribuir ao enunciado normativo um sentido absurdo
(jamais suscitado por qualquer dos sujeitos de direito envolvidos na subconcessão),
apenas para, assim, qualificá-lo de inconstitucional.
A descrição do contexto fático e social subjacente à edição do ato

normativo impugnado nesta ADI, bem como sobre o conjunto de normas constitucionais
que lhe servem de fundamento de validade, encontra-se em Ofício Conjunto expedido
pelos Excelentíssimos Senhores Governador do Estado do Piauí e Prefeito do Município
de Teresina à Câmara Municipal de Teresina, de modo a esclarecer alegações
improcedentes então formuladas pelo Ministério Público do Estado do Piauí.
Por isso, é da maior utilidade a transcrição do referido Ofício:
1. RESUMO DOS ARGUMENTOS DO OFÍCIO Nº 583/2015:

Por meio do Ofício nº 583/2015, o Núcleo de Promotorias de
Justiça da Fazenda Pública do Ministério Público do Estado do
Piauí sustenta a existência de alguns vícios no Projeto de Lei nº
[], que solicita ao Poder Legislativo municipal autorização para a
“subconcessão dos serviços de abastecimento de água e
esgotamento sanitário, em atendimento ao art. 8º, da Lei nº
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4.310, de 11/07/2012, com alteração posterior, e no art. 118, da
Lei Orgânica do Município de Teresina, e autoriza a cessão do
Contrato de Programa celebrado com a Águas e Esgotos do
Piauí S.A – AGESPISA, ao Instituto de Águas e Esgotos do
Piauí”.
O Núcleo de Promotorias de Justiça da Fazenda Pública
argumenta que “o projeto de lei é extremamente simples e deixa
de trazer vários elementos essenciais, seja para a subconcessão,
seja para a cessão do Contrato de Programa, contrariando a
legislação federal pertinente”.
Os vícios apontados pelo Núcleo de Promotorias de Justiça da
Fazenda Pública podem ser sintetizados em três pontos,
destacados neste ato.
1.1. No tocante ao pedido de autorização para a

Subconcessão
O Núcleo de Promotorias de Justiça da Fazenda Pública sustenta
que o pedido de autorização legislativa formulado, mediante
projeto de lei de iniciativa do Exmo. Prefeito de Teresina, não
atende ao art. 26, da Lei Federal nº 8.987 (Lei Geral de
Concessões), não especifica que direitos e obrigações serão
transferidos para o subconcessionário, nem tampouco define a
área do Município que o subconcessionário irá atuar.
Neste sentido, segundo o juízo do Núcleo de Promotorias de
Justiça da Fazenda Pública, o Projeto de Lei deveria conter
obrigatoriamente a minuta do edital de licitação para que o Poder
Legislativo possa avaliar a conveniência e oportunidade da
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subconcessão, considerando o art. 11, da Lei Federal nº 11.445/07
(Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Básico), que trata das
condições de validade dos contratos para a prestação do serviço
de saneamento básico, entre elas a realização de audiência e
consulta públicas sobre o edital de licitação e sobre a minuta do
contrato.
1.2. No tocante à cessão do Contrato de Programa ao Instituto

de Águas e Esgotos do Estado do Piauí
Segundo o Núcleo de Promotorias de Justiça da Fazenda Pública,
a cessão do Contrato de Programa firmado entre o Município de
Teresina e o Estado do Piauí, com a interveniência da AGESPISA
é inviável porque inexiste no referido contrato previsão para tal.
Por outro lado, ainda que seja considerado possível a cessão do
referido contrato, o Projeto de Lei contrariaria o art. 27, §1º, da
Lei Federal nº 8.987 (Lei Geral de Concessões), que estabelece
como condições para a transferência do Contrato de Programa a
prévia anuência do Poder Concedente e o atendimento de
condições pelo novo contratado como: capacidade técnica,
idoneidade financeira e regularidade jurídica e fiscal.
O Núcleo de Promotorias de Justiça da Fazenda Pública afirma
que o Instituto de Águas e Esgotos do Estado do Piauí não
preenche tais condições. Neste sentido, o Instituto não possui
sede, orçamento compatível e a Lei Estadual que o criou não
prevê a existência de cargos efetivos, em contrariedade com o art.
37 da Constituição Federal e com a jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal (ADIN 4125/TO).
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1.3. No tocante à Lei Complementar Estadual nº 142/2009 e

Decisão do STF sobre regiões metropolitanas ou microrregiões
e saneamento básico
O Núcleo de Promotorias de Justiça da Fazenda Pública aponta
que a Lei Complementar Estadual nº 142/2009, que instituiu a
microrregião de Teresina, constituída por 16 municípios
adjacentes ao da Capital do Estado, determina que qualquer
decisão sobre saneamento básico e outros serviços públicos deve
obrigatoriamente ser precedida de análise e aprovação pelo
Conselho de Desenvolvimento da Microrregião de Teresina.
Trata-se, o conselho, de órgão deliberativo e normativo, vinculado
ao poder executivo, composto por onze representantes do Estado
do Piauí (Secretários de Estado), um representante dos 16
Municípios que formam a microrregião, indicado pelos prefeitos,
e dois representantes da sociedade civil organizada.
O fundamento constitucional para a aplicabilidade da Lei
Complementar Estadual nº 142/2009 ao caso, segundo o Núcleo
de Promotorias de Justiça da Fazenda Pública, é a decisão do STF
no julgamento da ADIN nº 1842/RJ, que apreciou caso
semelhante referente ao saneamento básico na região
metropolitana da Cidade do Rio de Janeiro.
Após o resumo dos argumentos trazidos no Ofício 583/2015,
apresentamos abaixo as informações que esclarecem os equívocos
apontados em mencionado Ofício, bem como reiteram a
necessidade e urgência em se apoiar a reestruturação dos serviços
de saneamento no Município.
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2) A SITUAÇÃO DOS SERVIÇOS DE

ABASTECIMENTO DE ÁGUA E ESGOTAMENTO
SANITÁRIO NO MUNICÍPIO EXIGE URGENTE
REESTRUTURAÇÃO
O Município de Teresina historicamente vive com uma precária
situação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento
sanitário. Como exemplo, o Município de Teresina está
invariavelmente dentre as últimas colocações dentre as 100
cidades brasileiras ranqueadas pelo estudo do Instituto Trata
Brasil, em estudo denominado “Ranking do Saneamento”.
Na última publicação do estudo, Teresina ficou com a 89 ª
posição, sendo que não houve alteração em relação ao ranking do
ano passado. Em 2013, Teresina estava entre os dez piores, já que
ocupava a 92ª posição.
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QUADRO 1 – HISTÓRICO DE POSIÇÕES DO MUNICÍPIO DE TERESINA NO
RANKING DO SANEAMENTO
14
14
12 11 11
10
8
8
0
2012 2013 2014 2015
Fonte: Instituto Trata Brasil, elaboração Fipe (2015).
Além dos baixos níveis de coleta e tratamento de esgoto no

Município de Teresina em relação aos demais municípios que
integram o Ranking do Saneamento, o nível do percentual da
arrecadação do Município investida no sistema foi caindo ao
longo dos anos. O Quadro 2 mostra a evolução dos serviços de
saneamento em Teresina.
QUADRO 2 – SERVIÇOS DE SANEAMENTO EM TERESINA
Ranking Trata Brasil

Investimentos/
Índice de Índice de Índice de perdas
atendime esgoto Arrecadação (%) totais sobre
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tratado
nto total
referido à
em
água faturamento (%)
esgoto
consumida
(%)
(%)
2013 16,02 16,02 20 54,47
2014 16,33 14,73 12 51,24
2015 17,87 14,60 6 49,29
Fonte: Ranking Trata Brasil, elaboração Fipe (2015).
Esta condição é incompatível com um Município que é referência

no Meio-Norte e busca constantemente prover serviços e
infraestruturas de qualidade a sua população. Mesmo após a
edição do Plano Municipal de Água e Esgoto, o que se verifica
atualmente é que a Águas e Esgotos do Piauí S.A. - Agespisa não
está atingindo as metas planejadas pelo Município e sozinha não
irá reverter esse quadro.
Os problemas associados à falta de saneamento básico são
inúmeros e estão diretamente relacionados à saúde pública e
dignidade humana. A melhora nas condições do saneamento
básico tem impactos diretos na saúde, na valorização imobiliária,
na produtividade do trabalhador e do estudante. Só existem
benefícios com uma prestação adequada e eficiente dos serviços
de saneamento.
Levando em consideração a necessidade urgente de alteração
desse quadro, por iniciativa do Governo do Estado do Piauí,
contratou-se a realização de estudos técnicos para a proposição de
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uma solução sustentável, eficiente e com a manutenção do
controle estatal para os serviços de abastecimento de água e
esgotamento sanitário no Município de Teresina e no Estado do
Piauí. A proposta aprovada foi a parceria com uma entidade
privada no Município de Teresina, mediante a manutenção do
controle e fiscalização estatal e regulação municipal – a presente
subconcessão. Nos demais municípios, a proposta aprovada é a
cessão gradual e planejada dos serviços prestados pela Agespisa
ao Instituto Águas e Esgotos do Piauí.
Após submissão desses estudos ao Comitê Gestor do Município,
restou verificada a necessidade de apreciação da proposta
submetida pelo Estado do Piauí por esta Douta Casa Legislativa,
razão pela qual foi encaminhado o projeto de lei em discussão.
Ao contrário de muitos estados e município brasileiros, o Estado
do Piauí e o Município de Teresina, por meio de seus Poderes
Executivos do Estado e Município, de pleno e comum acordo
submetem à esta Casa Legislativa e à população a proposta de
subconcessão e , tendo em vista a urgente necessidade de
melhorar a cobertura e indicadores dos serviços de abastecimento
de água e esgotamento sanitário na área urbana do Município de
Teresina, e o interesse primário da população de ter os serviços
prestados de maneira eficiente, propõem a autorização da
subconcessão dos serviços a um parceiro privado. Este será
escolhido após o devido procedimento licitatório e a constatação
de todas as premissas técnicas, jurídicas e financeiras necessárias
para prestar adequadamente os serviços à população urbana de
Teresina. Propôs-se também a autorização para uma futura
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possível cessão do contrato de programa ao Instituto, dado que é o
momento oportuno de discutir e aprovar a reestruturação dos
serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no
Município.
Vale ressaltar que esta Câmara de Vereadores do Município de
Teresina é uma instituição do Poder Legislativo, responsável pela
representação política da vontade popular do Município. Nesse
sentido, a avaliação realizada por esta Ilma. Câmara, não obstante
subsidiada por elementos técnicos e jurídicos, é um juízo de
conveniência e oportunidade política, no qual são levadas em
consideração perspectivas mais amplas para atendimento do
interesse da população.
No caso em questão e de modo específico, o interesse da
população está definido, já em âmbito nacional, no art. 2º da Lei
Nacional de Diretrizes do Saneamento Básico: prestação
universal do serviço público e saneamento básico, de forma
ambientalmente sustentável, economicamente eficiente e
transparente.
3) O ATUAL ARRANJO FEDERATIVO DE

PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS E AS PROPOSTAS EM
DISCUSSÃO
Uma vez devidamente autorizado pela Lei Municipal nº 4.133/11

e pela Lei Estadual nº 5.717/07, em 19.08.2011, o Município de
Teresina e o Estado do Piauí, com a interveniência-anuência da
Agespisa, celebraram o Convênio de Cooperação nº 10/2011, a
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fim de instituir a gestão associada dos serviços de água e esgoto,
nos termos do artigo 241 da Constituição Federal.
O Convênio de Cooperação nº 10/2011 teve por objeto
implementar ações de forma associada para prestar os serviços de
água e esgoto em Teresina, nas zonas urbana e rural, de forma
universal e adequada. Neste sentido, o Convênio nº 10/2011
previu a transferência da prestação dos serviços à Agespisa,
mediante a via legal do contrato de programa (assinado em
28.06.2012), e a competência da Agência Reguladora Municipal
(ARSETE) para desempenhar as funções de regulação, inclusive
tarifária. 1
O contrato de programa, devidamente celebrado entre a Agespisa
e o Estado, em complemento ao Convênio, previu todas as
condições para a prestação dos serviços de abastecimento de água
e esgotamento sanitário na área urbana e rural do Município de
Teresina e inclusive autoriza a subconcessão dos serviços,
conforme será abordado no item 5.
No tocante à subconcessão, remete-se às razões já expostas na
exposição de motivos do Projeto de Lei [xxx]. Caso seja aprovada
a proposta de subconcessão dos serviços públicos de
abastecimento de água e esgotamento sanitário na área urbana,
ficará estruturada institucionalmente a prestação dos serviços de
água e esgoto na área urbana do Município conforme dispõe o
Quadro 3.
QUADRO 3: ESTRUTURA PROPOSTA DE PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS
Cláusula 1 do Convênio nº 10/2011.
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Fonte: Fipe (2015).
O segundo aspecto do projeto de lei, a cessão do contrato de

programa ao Instituto, somente será realizado quando e se o
Instituto estiver apto a assumir todas as obrigações e
responsabilidades da Agespisa já existentes no contrato de
programa, conforme estabelecido no art. 2º do projeto de lei
submetido à esta Casa Legislativa. Enquanto não puderem ser
transferidas essas obrigações, ainda que com autorização
legislativa, nem Estado, tampouco o Município, assinarão
mencionada alteração contratual.
4) O MUNICÍPIO DE TERESINA (LEGISLATIVO E

EXECUTIVO) PODE DELIBERAR SOBRE A PRESTAÇÃO
DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO DA
CAPITAL
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Em relação à submissão da proposta às deliberações do
“Conselho da Microrregião”, os argumentos do Núcleo de
Promotorias de Justiça da Fazenda Pública não possuem
consistência em relação ao entendimento do Supremo Tribunal
Federal.
Um dos pontos mais controvertidos quando se trata dos serviços
de abastecimento de água e esgotamento sanitário é referente à
titularidade em regiões metropolitanas e a forma do
compartilhamento da gestão dos serviços. A discussão sempre
girou em torno da titularidade estadual ou municipal e suas
nuances para os serviços de saneamento em regiões
metropolitanas.
A tomada de posição do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre a
temática, à luz da Constituição de 1988, iniciou-se com dois
julgamentos sobre o tema: a ADI 1842 do Rio de Janeiro e a ADI
2077 da Bahia. O julgamento da ADI 1842-RJ foi realizado em
06/03/2013 (DJe 13/09/2013), votando, no mérito, os Ministros
Maurício Corrêa, Nelson Jobim, Joaquim Barbosa, Gilmar
Mendes, Ricardo Lewandowski, Teori Zavascki, Marco Aurélio e
Rosa Weber; na mesma data, foi julgado o pedido cautelar da ADI
2077-BA (DJe 08/10/2014), para o qual apresentaram votos
relevantes os Ministros Ilmar Galvão, Nelson Jobim, Joaquim
Barbosa, Eros Grau, Gilmar Mendes e Ricardo Lewandowski.
A decisão do STF não define uma única forma de organização dos
serviços em regiões metropolitanas, nem os ministros acordam
unanimemente nas posições. O STF decidiu que a titularidade e
competência sobre os serviços de saneamento básico em regiões
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metropolitanas não é nem exclusivamente municipal, nem
exclusivamente estadual. Trata-se de competência compartilhada.
O Acórdão trouxe critérios para a construção do
compartilhamento metropolitano. Esses critérios ratificaram e
validaram, inclusive, soluções contratuais negociadas entre alguns
Estados (suas empresas de saneamento estadual) e Municípios,
que haviam sido implantadas antes do julgamento da Suprema
Corte, como é o caso dos Municípios de São Paulo, Rio de
Janeiro e Recife.
Por outro lado, a decisão não apresentou modelo único de
governança, permitindo, assim, que cada aglomeração urbana
adote a solução tecnicamente mais adequada para a melhoria dos
serviços de saneamento básico em seu território.
O que se tem verificado como ponto comum em todos os casos é
a obrigatoriedade de consenso entre Município e Estado.
Deve ser respeitada a autonomia tanto do Estado, quanto do
Município, na forma que julgarem mais conveniente, como
recentemente indicado pelo Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo, que julgou inconstitucional leis municipais n. 7.095, 7.096
e 7.102 do Município de Guarulhos, Estado de São Paulo, que
instituíram a política municipal de saneamento em Guarulhos,
bem como autorizou a PPP e instituiu a agência reguladora
municipal. O Município de Guarulhos, ao adotar solução
individualizada na política municipal de saneamento, aprovar uma
PPP e instituir uma agência reguladora sem o compartilhamento
decisório com o Estado teve as suas leis declaradas
inconstitucionais em primeira instância. O Tribunal, porém,
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indicou que Município e Estado deveriam se pôr de acordo com
relação ao arranjo institucional e não, necessariamente, submetê-
lo a órgão metropolitano.
É possível que a operação dos serviços seja definida em
conjunto pelo estado e o município interessado. Isso não prejudica
o planejamento integrado que pode ser realizado pelo ente
metropolitano (quando operacional) ou pelo próprio estado.
No caso do Município de Teresina, foi acordada a gestão
associada dos serviços de abastecimento de água e esgotamento
sanitário com o Estado, a ser executado por uma empresa estadual
– a Agespisa. Ao Município compete tanto a realização das
atividades de regulação, quanto de planejamento, por meio do
Plano Municipal de Saneamento Básico.
Frise-se, a matéria submetida à análise da Câmara de Vereadores
é fruto de uma ação coordenada entre o Estado do Piauí e o
Município de Teresina (convenio de cooperação e contrato de
programa), firmados mediante prévia autorização do poder
legislativo municipal. Tanto os Poderes Executivos do Estado,
quanto Município estão de acordo com a proposta de
subconcessão.
Além dos argumentos jurídicos acima expostos, os sistemas de
abastecimento de água e esgotamento sanitário de todos os
municípios da microrregião de Teresina são tecnicamente
independentes entre si, ou seja, não estão interligados aos
sistemas dos demais municípios que compõem a microrregião
metropolitana. Não tem como se falar tecnicamente em interesse
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comum dos outros municípios, em sistemas que são geridos
individualmente.
Vale notar, ainda, que a solução apresentada no Município de
Teresina está em linha com as soluções apresentadas em outros
estados brasileiros, em que existe o convênio celebrado com
empresa estadual e cada um com um modelo de operação
diferenciado, mas igualmente válidas frente à decisão do STF.
O modelo adotado em São Paulo foi o de firmar convênio entre
Estado de São Paulo e Município e delegar à Sabesp (companhia
estadual de saneamento) a prestação dos serviços no Município,
por meio de contrato com a Prefeitura municipal. A regulação, por
sua vez, foi delegada a agência reguladora estadual (ARSESP). O
arranjo de 30 anos permitiu ao Município estabelecer metas de
investimento e de qualidade de serviços à Sabesp. Por outro lado,
trouxe estabilidade contratual na relação com o principal cliente
da Companhia (aproximadamente 50% de sua receita). A
referência expressa à gestão associada trazida pelo Acórdão
ratifica o modelo paulista.
O modelo da Região Metropolitana de Recife (RMR) é o de
operação dos serviços por empresa estadual, casada com parceria
público-privada (PPP). A exemplo de São Paulo, o Estado de
Pernambuco firmou convênios com todos os Municípios da RMR,
delegando à empresa estadual de saneamento COMPESA a
competência para prestar os serviços de água e esgoto nesses
Municípios. Porém, concomitantemente à assinatura/renovação
dos contratos, a COMPESA organizou PPP com empresa privada
que passou a prestar, sob orientação da COMPESA, os serviços
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de esgotamento sanitário e gestão comercial na RMR. Os serviços
de água permaneceram sob responsabilidade da COMPESA.
Além de estabilidade contratual, o arranjo permitiu à COMPESA
atrair capital e tecnologias privadas acelerando o ritmo de
universalização e melhorando a qualidade dos serviços em sua
base operada. Esse modelo está agora respaldado pela decisão do
STF.
Por fim, o modelo do Município do Rio de Janeiro, em que há a
operação dos serviços por empresa estadual casada com
concessão de esgoto à iniciativa privada. O modelo carioca traz
interessante inovação institucional, onde Estado e Município
pactuaram que a integralidade do território da cidade do Rio de
Janeiro teria seus serviços operados pela empresa de saneamento
estadual (CEDAE), com exceção dos serviços de esgotamento
sanitário da Área de Planejamento 05 do Município – AP05 (Zona
Oeste da Cidade). Nessa área, o Município realizou licitação para
selecionar concessionário privado que passou a ser responsável
pela prestação dos serviços de esgotamento sanitário na AP05. Foi
firmado contrato de interdependência com a CEDAE no intuito de
regular o relacionamento do concessionário privado e da
concessionária estadual na prestação dos serviços de água e
esgoto, respectivamente, na área do projeto. Os três modelos
listados acima são apenas exemplos de como a gestão associada
pode ser utilizada para criar uma estrutura de governança
compartilhada em regiões metropolitanas.
A este respeito, cumpre esclarecer que a Lei Complementar
Estadual nº 142/2009 promoveu a integração compulsória de
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municípios por meio da instituição da microrregião de Teresina,
atribuindo a um órgão colegiado composto por 11 membros da
Administração Estadual, um representante dos 16 municípios e 2
representantes da sociedade civil a competência para, dentre
outras, programar a integração e a unificação dos serviços
públicos comuns dos entes que integram a microrregião.
Agrega-se a esse ponto que a inexistência de planos e
programas deliberados pelo Conselho da Microrregião não
impede que o Município exerça a sua função de planejar e
oferecer, direta ou indiretamente, os serviços de saneamento
básico de forma universal.
Desde a sua criação, em 2009, até o presente momento, não há
notícia de efetiva constituição desse conselho, bem como de
quaisquer de suas deliberações. A ausência desse Conselho não
deve ser um obstáculo frente à decisão conjunta do Estado e
Município de oferecer a possibilidade concreta de universalização
dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário na
data final indicada no plano municipal.
Vale lembrar que o Projeto de Lei em análise visa apenas adequar
uma situação existente para que a operação do serviço público de
saneamento básico na Capital seja prestada na forma prevista no
planejamento já realizado, mediante o cumprimento das metas
estabelecidas no contrato de programa. O Contrato de Programa e
a subconcessão contam com a participação ativa do Comitê
Gestor, órgão paritário de participantes do Estado e Município, na
forma já estabelecida no Contrato de Programa.
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Deste modo, considerando (i) o entendimento do STF sobre a
matéria, (ii) a ausência de qualquer criação concreta e deliberação
desse Conselho criado pela Lei Complementar Estadual nº
142/2009, (iii) o acordo entre Estado e Município; (iv) a
existência do Comitê Gestor com participantes do Estado e
Município no Contrato de Programa e consequentemente na
subconcessão; (v) a independência técnica dos sistemas de
saneamento municípios da microrregião de Teresina, o Projeto de
Lei apresentado pelo chefe do Executivo municipal pode ser
objeto de análise e aprovação pela Câmara Municipal de Teresina.
5) DO CABIMENTO DA AUTORIZAÇÃO DA
SUBCONCESSÃO NA FORMA PROPOSTA
O Contrato de Programa, em sua Cláusula 1ª, § 4º, prevê que a
AGESPISA poderá subdelegar a terceiro, nos termos da lei, com
prévia e expressa autorização do MUNICÍPIO, a prestação dos
SERVIÇOS objeto deste CONTRATO, por meio de subdelegação,
subconcessão, parceria público privada, ou outra modalidade
contratual admitida na legislação.
Por sua vez, a Lei Municipal 4.310/12, alterada pela Lei
Municipal 4.443/13, que dispõe sobre os serviços públicos de
abastecimento de água e esgotamento sanitário, estabelece regras
acerca da política tarifária e dá outras providências, já autoriza a
subconcessão dos serviços públicos prestados pela Agespisa,
conforme disposto no art. 8º:
Art. 8º. Os serviços públicos de abastecimento de água e
esgotamento sanitário, objeto do contrato de programa
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mencionado no caput do art. 1º desta lei, poderão ser prestados
diretamente pela AGESPISA, ou, ainda, em regime de
subdelegação parcial, desde que obedecido o disposto no art.
118, da Lei Orgânica do Município”.
Parágrafo único. Em qualquer dos casos, caberá à Agência
Municipal de Regulação de Serviços Públicos de Teresina
ARSETE a regulação e a fiscalização dos respectivos serviços
públicos, nos termos previstos no contrato de programa,
observada a legislação pertinente, em especial a Lei Federal nº
11.445/07 e a Lei Municipal nº 3.600, de 22 de dezembro de
2006.
O artigo 118 da Lei Orgânica do Município remete à necessidade
de autorização legislativa para a concessão ou permissão de
serviços públicos. Razão do envio do referido Projeto para essa
Casa Legislativa.
O processo da subconcessão dos serviços de abastecimento de
água e esgotamento sanitário na área urbana do Município não é
um processo aleatório e randômico. A elaboração do Projeto em
referência é fruto de inúmeras autorizações legislativas prévias,
arranjos institucionais e contratos celebrados anteriormente. Em
evidência está a hierarquia de normas constitucionais e
infralegais.
Na raiz, está a Constituição Federal. A partir da autorização
contida no art. 241, da Constituição Federal, da Lei 11.107/05,
Lei 8.987/95 e Lei 11.445/07 e de acordo com a Constituição
Estadual e Lei Orgânica do Município, foram dadas as
autorizações legislativas estaduais e municipais (Lei Municipal nº
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4.133/11 e Lei Estadual nº 5.717/07) para a celebração do
Convênio 010/11 e respectivo contrato de programa, que
expressamente autoriza a subconcessão, como mencionado acima.
Posteriormente foi editada a Lei Municipal 4.310/12, que dispôs
sobre os serviços públicos de abastecimento de água e
esgotamento sanitário, estabeleceu regras acerca da política
tarifária e deu outras providências, além de outras normas
municipais e estaduais que regulam a matéria em discussão.
Repise-se: a autorização dada no projeto de lei é fruto de uma
vasta legislação e arranjos institucionais celebrados
anteriormente. A proposta de subconcessão está atualmente
adstrita às leis e obrigações vigentes na atualidade ao Contrato de
Programa. As minutas de edital e contrato serão objeto de
validação pela população.
Com a autorização da subconcessão ora em discussão, se satisfaz
o próprio interesse legislativo na aprovação da matéria, traz
publicidade, transparência, segurança jurídica ao processo. Em
outras palavras, trata-se do compromisso do Exmo. Sr. Prefeito e
do Exmo. Sr. Governador do Estado em dar total transparência ao
processo.
Neste sentido, cumpre informar que a audiência pública
mencionada pelo Ministério Público, prevista no art. 11, da Lei
Federal nº 11.445 (Lei Nacional do Saneamento Básico), não é a
mesma audiência pública que pode ser realizada no âmbito do
Poder Legislativo. Trata-se, naquele caso, de audiência pública
realizada no âmbito do Poder Executivo, a quem cabe conduzir o
processo administrativo licitatório para a formalização de
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contrato de subconcessão do serviço público e cujos documentos
inerentes serão disponibilizados à população ainda nessa semana.
Com relação a esta audiência pública, realizada pelo Poder
Executivo, urge frisar que já está agendada para acontecer no dia
20 de outubro, as 09:00 no Auditório do Tribunal de Contas do
Estado do Piauí, e será utilizada como um mecanismo de controle
social, podendo participar todos os interessados, desde
representantes do Poder Público (inclusive do MP), como
membros da sociedade civil.
O objetivo não é somente captar o conteúdo da vontade popular
para se realizar uma decisão legal, mas a de obter informações
traduzíveis em nível técnico, para subsidiar a elaboração e o
aperfeiçoamento das condições jurídicas específicas da licitação e
futura contratação da subconcessão. Por essa razão, é necessária a
disponibilização prévia dos estudos para a audiência pública
realizada no âmbito do Poder Executivo para a consulta dos
diversos segmentos sociais envolvidos.
Por fim, ao contrário do que afirma o Ministério Público, a
intenção do Poder Executivo não é obter um cheque em branco
para agir da forma como entender conveniente em relação à
subconcessão do serviço de saneamento básico na área urbana do
Como explicitado, o Poder Executivo, de posse da autorização
legislativa solicitada, necessariamente deverá obedecer, no
processo administrativo para a subconcessão, os requisitos do art.
26, da Lei Federal nº 8.987 (Lei Geral de Concessões). Caso
assim não proceda, estará sujeito aos controles judicial e órgãos
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fiscalizadores, como o Tribunal de Contas e o próprio Ministério
Público.
6) DA CESSÃO DO CONTRATO DE PROGRAMA AO

INSTITUTO
A cessão do Contrato de Programa ao Instituto faz parte de um
processo de reestruturação dos serviços de saneamento básico no
Estado. Inicialmente, tanto o Exmo. Sr. Governador do Estado,
quanto o Exmo. Sr. Prefeito Municipal reiteram o compromisso
de que, caso aprovada por esta Casa Legislativa, a efetiva cessão
somente ocorrerá quando e se o Instituto puder prestar um serviço
de qualidade superior ao atualmente prestado pela Agespisa no
Estado e atender às exigências legais atualmente existentes.
O argumento inicial do Ministério Público para justificar a
impossibilidade da Cessão do Contrato de Programa para outro
Ente Público da Administração Estadual, distinto da AGESPISA,
não procede.
A ausência de previsão, no contrato de programa, da cessão do
ajuste para outro Ente Público da Administração Estadual decorre
da própria legislação municipal vigente, que dispõe ser
necessariamente a Agespisa a entidade contratada. Esta, aliás, é a
razão de se solicitar, neste momento, a autorização para futura
cessão do contrato de programa para outro ente da Administração
Pública estadual, se for o caso. Nesse caso, vale-se o princípio de
quem pode o mais, pode o menos.
Se houver a autorização legislativa, na forma solicitada no Projeto
de Lei, passará o Poder Executivo municipal a ter a possibilidade
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de aditar o contrato de programa, substituindo a Agespisa por
outro ente da Administração Pública estadual, na forma prevista
no art. 13 da Lei Federal nº 11.107, que regulamenta os contratos
de programas, e do art. 8º, da Lei nº 11.445 (Lei Nacional do
Saneamento Básico). Em outras palavras, se aprovada a cessão,
será facultado ao Estado e Município celebrarem a cessão. Isso
não quer dizer que a cessão necessariamente irá ocorrer, nem que
ocorrerá rapidamente. Se verificado que a cessão ao Instituto não
será interessante, ou que o Instituto não irá prover um serviço de
qualidade igual ou superior ao atualmente prestado pela Agespisa,
não haverá cessão. Diante da aprovação legislativa, haverá um
juízo de oportunidade e conveniência dos poderes executivos
estadual e municipal, na minúcia que somente o Poder Executivo
terá como avaliar e decidir.
Obviamente que, para realizar a cessão, se for o caso, o Poder
Executivo Municipal deverá observar o disposto no art. 27, da Lei
nº 8.987 (Lei Geral de Concessões), aferindo no exercício de sua
competência, em processo administrativo próprio, as exigências
de capacidade técnica, idoneidade financeira, regularidade
jurídica e fiscal do eventual substituto da Agespisa no contrato de
programa.
Tais atos administrativos, se ocorrerem, consoante a autorização
legislativa, estarão sujeitos ao controle judicial e do Tribunal de
Contas do Estado, todos eles objeto de fiscalização do Ministério
Público no foro adequado.
Noutro norte, em havendo a cessão do Contrato de Programa para
o Instituto, é importante ressaltar o compromisso do Ex.
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Governador do Estado com a manutenção dos direitos adquiridos
pelos empregados da AGESPISA e a preservação da matriz de
trabalho existente. Não há no cenário posto a possibilidade de
que, com a implementação do novo modelo de governança, sejam
gerados prejuízos aos funcionários que fazem parte do quadro
funcional da Companhia.
Sobre os pontos do processo legislativo que requeiram maiores
esclarecimento, conforme o entendimento parlamentar, serão
objeto de demonstração caso o Poder Legislativo os requisite na
forma do regimento interno da Câmara de Vereadores.
7) CONCLUSÃO
Diante do exposto, conclui-se que:
1) Os baixos indicadores de abastecimento de água e
esgotamento sanitário no Município são incompatíveis com a
visão do Município e do Estado para Teresina, que merece ser
uma referência em todos os setores, incluindo os serviços de
abastecimento de água e esgotamento sanitário;
2) A parceria com uma entidade privada, mediante a
manutenção do controle estatal, a fiscalização estatal, o
planejamento e regulação municipal, como a proposta de
subconcessão em discussão, é medida necessária para a
universalização dos serviços de saneamento à população;
3) O contrato de programa celebrado com a Agespisa somente
será cedido, somente será realizado quando e se o Instituto estiver
apto a assumir todas as obrigações e responsabilidades da
Agespisa já existentes no contrato de programa, conforme
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estabelecido no art. 2º do projeto de lei submetido à esta Casa
Legislativa. Enquanto não puderem ser transferidas essas
obrigações, ainda que com autorização legislativa, nem Estado,
tampouco o Município, assinarão mencionada alteração
contratual;
4) Com relação à região metropolitana, é possível que a
operação dos serviços seja definida em conjunto pelo estado e o
município interessado. Isso não prejudica o planejamento
integrado que pode ser realizado pelo ente metropolitano (quando
operacional) ou pelo próprio estado;
5) O Projeto de Lei apresentado pelo chefe do Executivo
municipal pode ser objeto de análise e aprovação pela Câmara
Municipal de Teresina seja pela ausência de qualquer criação
concreta e deliberação desse Conselho criado pela Lei
Complementar Estadual nº 142/2009; pelo acordo conjunto entre
Estado e Município; pela existência do Comitê Gestor com
participantes do Estado e Município no Contrato de Programa e
consequentemente na subconcessão; e, pela independência técnica
dos sistemas de saneamento municípios da microrregião de
Teresina;
6) O processo de autorização da subconcessão dos serviços de
abastecimento de água e esgotamento sanitário na área urbana do
Município não é um processo aleatório e randômico. Está em
discussão o fruto de inúmeras autorizações legislativas prévias,
arranjos institucionais e contratos celebrados que culminaram
neste projeto de lei. Em evidência está a hierarquia de normas
constitucionais e infralegais. O Projeto de Lei do Prefeito
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Municipal de Teresina, que tem como objeto pedido de
autorização legislativa para a subconcessão do serviço de
saneamento básico (água e esgoto) e a cessão do Contrato de
Programa para outro ente da Administração Pública estadual,
apresenta os elementos essenciais no seu texto; e
7) Os requisitos legais já previstos no ordenamento jurídico,
como os do art. 26 e 27, da Lei Federal nº 8.987/1997 (Lei Geral
de Concessões), e do art. 11, da Lei nº 11.445/2007 (Lei Nacional
do Saneamento Básico), deverão ser atendidos pelo Poder
Executivo no âmbito dos processos administrativos pertinentes,
sujeitos aos controles judicial e do Tribunal de Contas e à
fiscalização do próprio Ministério Público.
Reiterando a conveniência e oportunidade da reestruturação da
prestação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento
sanitário, ficam o Prefeito do Município de Teresina e o
Governador do Estado à disposição para esclarecer quaisquer
outros pontos que julgarem pertinentes.
A partir de todos esses elementos, é indubitável a plena compatibilidade

normativa entre a regra legal que se extrai do art. 1º da Lei n. 4.837, de 18 de novembro
de 2015, do Município de Teresina, com os arts. 19, caput, 20 e 22, inciso I, da
Constituição do Estado do Piauí; e com os arts. 12, inciso I, 16, 20, incisos I, alíneas ‘e’,
‘l’ e ‘p’, IV, da Lei Orgânica do Município de Teresina.
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3 A CONCLUSÃO
Diante de todo o exposto, o Estado do Piauí requer que todos os pedidos

formulados pelo Partido Verde na petição inicial da Ação Direta de Inconstitucionalidade
em epígrafe sejam julgados integralmente improcedentes, inclusive o pedido de
delaração de inconstitucionalidade por arrastamento e o pedido de interpretação conforme
à Constituição dos arts. 1º e 2º da Lei n. 4.837, de 18 de novembro de 2015, do Município
de Teresina, declarando-se a constitucionalidade das normas que se extraem dos aludidos
dispositivos legais.
Na eventualidade de procedência, o que se admite apenas ad

argumentandum, pede-se seja a decisão modulada, de forma a só gerar efeitos pro futuro,
com a consequente preservação de situações jurídicas pretéritas já consolidadas, ou
situações em iminente consolidação.
Nesses termos, pede deferimento.
Teresina, Piauí, 4 de setembro de 2018.
PLÍNIO CLERTON FILHO

Procurador-Geral do Estado do Piauí
OAB/PI n. 2.206/1991
Página 31 de 31

Procuradoria Geral Do Estado

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O documento a seguir foi juntado aos autos do processo de número 0700093-17.2018.8.18.0000

- SAUL EMMANUEL DE MELO FERREIRA PINHEIRO ALVES

Consulte este documento em:

EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR RELATOR

Referente ao Processo n. 0700093-17.2018.8.18.0000 – Ação Direta de Inconstitucinali-

O ESTADO DO PIAUÍ, pessoa jurídica de Direito Público interno, presentado

sobre a constitucionalidade da Lei n. 4.837, de 18 de novembro de 2015,

1 A CAUSA DE PEDIR DA ADI

O Partido Verde alega a inconstitucionalidade do “art. 1º da Lei do

Essa incompatibilidade vertical entre a norma que se extrai do dispositivo

O que se depreende da exposição contida na petição inicial é que o autor

2 A CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 1º DA LEI N. 4.837, DE 18 DE

NOVEMBRO DE 2015, DO MUNICÍPIO DE TERESINA

Por meio dessa norma jurídica, o Município de Teresina apenas autorizou

Confira-se a íntegra do dispositivo impugnado:

Art. 1º Esta Lei, com fundamento no art. 118, da Lei Orgânica do

O texto normativo é, a um só tempo, o ponto de partida e o limite de

A partir dessa diretriz hermenêutica, percebe-se que não há como atribuir à

Aparentemente, o autor da ADI, movido por algum interesse não

Contudo, sendo a aludida regra legal obviamente compatível com a

A descrição do contexto fático e social subjacente à edição do ato

Por isso, é da maior utilidade a transcrição do referido Ofício:

1. RESUMO DOS ARGUMENTOS DO OFÍCIO Nº 583/2015:

1.1. No tocante ao pedido de autorização para a

1.2. No tocante à cessão do Contrato de Programa ao Instituto

1.3. No tocante à Lei Complementar Estadual nº 142/2009 e

2) A SITUAÇÃO DOS SERVIÇOS DE

Fonte: Instituto Trata Brasil, elaboração Fipe (2015).

Além dos baixos níveis de coleta e tratamento de esgoto no

QUADRO 2 – SERVIÇOS DE SANEAMENTO EM TERESINA

Ranking Trata Brasil

Esta condição é incompatível com um Município que é referência

3) O ATUAL ARRANJO FEDERATIVO DE

Uma vez devidamente autorizado pela Lei Municipal nº 4.133/11

Cláusula 1 do Convênio nº 10/2011.

Fonte: Fipe (2015).

O segundo aspecto do projeto de lei, a cessão do contrato de

4) O MUNICÍPIO DE TERESINA (LEGISLATIVO E

6) DA CESSÃO DO CONTRATO DE PROGRAMA AO

A partir de todos esses elementos, é indubitável a plena compatibilidade

Diante de todo o exposto, o Estado do Piauí requer que todos os pedidos

Na eventualidade de procedência, o que se admite apenas ad

Nesses termos, pede deferimento.

Teresina, Piauí, 4 de setembro de 2018.

PLÍNIO CLERTON FILHO

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