Libro 2016. Construyendo Un Paradigma para La GT

El texto que el lector tiene en sus manos es la segunda obra colectiva
Gestión territorial
César Adrián Ramírez Miranda

María del Carmen Hernández Moreno
Francisco Herrera Tapia
Alfonso Pérez Sánchez
(coordinadores)
de la Red Temática en Gestión Territorial para el Desarrollo Rural
Sustentable (Red GTD) y da continuidad a las reflexiones y formu para el desarrollo rural
laciones presentadas en el libro Territorio y gestión del desarrollo. Epis
temologías y experiencias (Hernández, Ramírez y Menéndez, 2015). Construyendo un paradigma
En diálogo con los integrantes de la Rede Brasileira de Pesquisa e
Gestão em Desenvolvimento Territorial (RETE) y de la Red de Ges
tión Territorial para el Desarrollo PAZ, de Colombia, esta segunda
obra responde al propósito compartido de profundizar el intercam
bio internacional de conocimientos y experiencias sobre la gestión
territorial para el desarrollo rural, a fin de favorecer los diálogos de
para el desarrollo rural

saberes y el conocimiento experto hacia la consolidación de un pa
radigma latinoamericano sobre la gestión territorial.
Construyendo un paradigma
(coordinadores)

(coordinadores)
Red Gestión Territorial del Desarrollo Rural

Juan Pablos Editor
México, 2016
La obra fue dictaminada por los siguientes especialistas: Dr. Darío Fajardo Mon
taña de la Universidad del Externado, Colombia; Dr. Javier Delgadillo Macías de
la Universidad Nacional Autónoma de México, México; Dra. Mireya Valencia
Perafán de la Universidad de Brasilia, Brasil.
Gestión territorial para el desarrollo rural : construyendo un paradigma /

César Adrián Ramírez Miranda, María del Carmen Hernández Moreno,
Francisco Herrera Tapia y Alfonso Pérez Sánchez, coordinadores. - - México :
Juan Pablos Editor, 2016
1a. edición
548 p. : ilustraciones ; 14 x 21 cm
ISBN: 978-607-711-391-1
T. 1. Desarrollo rural T. 2. Gestión territorial
HN49.C6 G47
GESTIÓN TERRITORIAL PARA EL DESARROLLO RURAL.

CONSTRUYENDO UN PARADIGMA
de César Adrián Ramírez Miranda, María del Carmen Hernández Moreno,
Francisco Herrera Tapia y Alfonso Pérez Sánchez (coordinadores)
Primera edición, 2016
D.R. © 2016, César Adrián Ramírez Miranda, María del Carmen Hernández
Moreno, Francisco Herrera Tapia y Alfonso Pérez Sánchez
D.R. © 2016, Red Gestión Territorial del Desarrollo Rural Sustentable

Km 38.5 Carretera México-Texcoco
Chapingo, Estado de México, 56230
D.R. © 2016, Juan Pablos Editor, S.A.

2a. Cerrada de Belisario Domínguez 19, Col. del Carmen
Del. Coyoacán, 04100, Ciudad de México
<juanpabloseditor@gmail.com>
Diseño de portada: Daniel Domínguez Michael
ISBN: 978-607-711-391-1
Impreso en México/Reservados los derechos

Juan Pablos Editor es miembro de la Alianza
de Editoriales Mexicanas Independientes (aemi)
Distribución: TintaRoja <www.tintaroja.com.mx>
Índice
INTRODUCCIÓN. HACIA UN PARADIGMA DE LA GESTIÓN

TERRITORIAL PARA EL DESARROLLO RURAL
César Adrián Ramírez Miranda11
1. CAMBIO CLIMÁTICO Y ENFOQUE TERRITORIAL

DEL DESARROLLO RURAL. UN ANÁLISIS CRÍTICO
y Araceli del Carmen Andablo Reyes33
2. O FENÔMENO DAS SECAS E OS RISCOS À AGRICULTURA

CAMPONESA NO SEMIÁRIDO BRASILEIRO:
AÇÕES E POLÍTICAS DE ADAPTAÇÃO
OU MAIS DO MESMO?
Paulo Cesar O. Diniz59
3. GANADERÍA Y EMISIONES DE METANO (CH4)

EN LA SELVA LACANDONA, CHIAPAS, MÉXICO
Adriana Margarita Flores González,
Armando Gómez Vázquez, Guillermo Jiménez
Ferrer, José Nahed Toral, María del Carmen
Hernández Moreno, Efraín de la Cruz Lázaro,
Aldenamar Cruz Hernández, Nancy P. Brito
Manzano y Julio C. Álvarez Rivero85

4. GESTÃO DA ÁGUA E MUDANÇA CLIMÁTICA
NO SEMIÁRIDO BRASILEIRO: UMA APLICAÇÃO
[7]
8 ÍNDICE
DO SISTEMA DE INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE

HIDROAMBIENTAL PARTICIPATIVO COMO INSTRUMENTO
DE APOIO A GOVERNANÇA HÍDRICA
Luís Gustavo de Lima Sales113
5. SOBERANÍA ALIMENTARIA Y DISPUTA TERRITORIAL

César Adrián Ramírez Miranda141
6. IMPORTANCIA DE LAS DINÁMICAS TERRITORIALES

EN LA CONSTRUCCIÓN SOCIAL DE MERCADOS
Y LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL
Yesid Aranda-Camacho
y Álvaro Parrado Barbosa167
7. DINAMIZACIÓN DE LA ECONOMÍA EN TERRITORIOS

RURALES: UNA APROXIMACIÓN DESDE EL ENFOQUE
DE SISTEMAS AGROALIMENTARIOS LOCALIZADOS (SIAL)
François Boucher y R. Antonio Riveros Cañas187
8. INNOVACIONES SOCIALES E INCLUSIVAS:

LÍMITES Y POSIBILIDADES PARA EL DESARROLLO
TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE LA GLOBALIZACIÓN
Iván G. Peyré Tartaruga207
9. GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO Y DESARROLLO RURAL

CON ENFOQUE TERRITORIAL: UNIVERSO TEMÁTICO
Jorge Eduardo Parra R.229
10. GESTIÓN DE CONOCIMIENTO, REDES

E INTERAPRENDIZAJE PARA EL DESARROLLO
TERRITORIAL INCLUYENTE
Mario Samper253
11. LA INNOVACIÓN SOCIAL TERRITORIAL

Mario del Roble Pensado Leglise267
ÍNDICE 9
12. EXPERIENCIA DE EXTENSIÓN PARTICIPATIVA

DE LA FUNDACIÓN SAN ISIDRO
EN BOYACÁ, COLOMBIA
Gulnara Paola Castaño Reyes
y Álvaro Parrado Barbosa289
13. ARTICULACIÓN SOCIAL PARA LA CONSERVACIÓN

DE LA CUENCA ALTA DEL RÍO JAMAPA
María de los Angeles León Chávez309
14. ENTRE A CONCEPÇÃO E A IMPLEMENTAÇÃO

DAS POLÍTICAS TERRITORIAIS NO BRASIL:
IDEIAS, INTERESSES E INSTITUIÇÕES
NA GOVERNANÇA MULTINIVEL
Catia Grisa y Nelson G. Delgado331
15. POLÍTICAS ASOCIATIVAS PARA EL DESARROLLO

RURAL CON ENFOQUE TERRITORIAL EN COLOMBIA
Juan Patricio Molina Ochoa
y Marietta Bucheli Gómez361
16. AGENTES DEL DESARROLLO TERRITORIAL:

ANÁLISIS MULTIESCALA Y PROPUESTA PARA
LA REGIÓN DE HUATUSCO, VERACRUZ, MÉXICO
Salvador Díaz Cárdenas, Benjamín V. Peña Olvera,
Antonio Macías López, José Sergio Escobedo Garrido,
Rufino Díaz Cervantes y Esteban Escamilla Prado373
17. AVANÇOS, DILEMAS E PERSPECTIVAS DA GOVERNANÇA

TERRITORIAL NO BRASIL: REFLEXÕES SOBRE
O PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
DE TERRITÓRIOS RURAIS (PRONAT)
Marc Piraux y Márcio Caniello 397
18. LOS VÍNCULOS URBANO-RURALES

EN LA CONFIGURACIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA
10 ÍNDICE
DE LOS TERRITORIOS RURALES CONTEMPORÁNEOS:

UNA LECTURA TEÓRICA EN PERSPECTIVA
DE LA RELACIÓN GLOBAL-LOCAL
Manuel Enrique Pérez Martínez 427
19. EL TERRITORIO RURAL, URBANO Y PERIURBANO:

RETOS Y PERSPECTIVAS
Francisco Compeán Guzmán
y Carlos Ricardo Menéndez Gámiz449
20. INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE

E PLANEJAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL:
DILEMAS PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Alba Regina Azevedo Arana469
21. DISCUTINDO COMPLEXIDADES PARA CONSTRUIR

PROPOSIÇÕES: APLICAÇÃO DO SISTEMA
DE INDICADORES DO DESENVOLVIMENTO
ALTERNATIVO E SUSTENTÁVEL NA COMUNIDADE
RURAL DE VÁRZEA COMPRIDA DO OLIVEIRAS-
POMBAL/PB/BR
Ricélia Maria Marinho Sales
y Gesinaldo Ataíde Cândido 493
22. GLOBARRURALIDAD Y URBANIZACIÓN.

RESPUESTA PERIFÉRICA EN HIDALGO, MÉXICO
Carlos Ricardo Menéndez Gámiz
y Francisco Compeán Guzmán531
Introducción
Hacia un paradigma de la gestión territorial
para el desarollo rural
El texto que el lector tiene en sus manos es la segunda obra colec-

tiva de la Red Temática en Gestión Territorial para el Desarrollo
Rural Sustentable (Red gtd) y da continuidad a las reflexiones y
formulaciones presentadas en el libro Territorio y gestión del de-
sarrollo. Epistemologías y experiencias (Hernández, Ramírez y
Menéndez, 2015). En diálogo con los integrantes de la Rede Brasi
leira de Pesquisa e Gestão em Desenvolvimento Territorial (rete)
y de la Red de Gestión Territorial para el Desarrollo paz, de Co
lombia, esta segunda obra responde al propósito compartido de
profundizar el intercambio internacional de conocimientos y expe
riencias sobre la gestión territorial para el desarrollo rural, a fin
de favorecer los diálogos de saberes y el conocimiento experto
hacia la consolidación de un paradigma latinoamericano sobre la
gestión territorial.
Dicho propósito reviste pertinencia en el ámbito latinoameri-
cano después de tres lustros de la puesta en acción del enfoque
territorial, a la luz de sus resultados tanto como de las expectativas
y las asignaturas pendientes. En efecto, mientras en México se
cumplieron quince años de la promulgación de la Ley de Desarro
llo Rural Sustentable sin consolidar políticas públicas verdadera-
mente territoriales para el campo, en Colombia se tiene la certeza
de que la paz duradera sólo se conseguirá como producto del de
sarrollo rural construido desde los territorios.1 Mientras que en
1 El
primer punto de la agenda de paz se plasma en un acuerdo denomina-
do Hacia un nuevo campo colombiano. Reforma rural integral, en el que se
[11]
12 CÉSAR ADRIÁN RAMÍREZ MIRANDA
Brasil, el gigante verde, verdadero referente de las políticas terri-

toriales, la interrogante es si estas pueden trascender los cambios
de régimen político.
De entrada, como lo apuntan Piraux y Caniello (en este volumen),
la adopción del enfoque territorial como estrategia de políticas
públicas para el desarrollo rural abrió un panorama institucional
innovador en que los actores locales son llamados a pensar y deci
dir sobre sus demandas, sus proyectos y su futuro, lo que constituye
un gran desaf ío ya que pensar el desarrollo a partir del abordaje
territorial implica cambios políticos y administrativos significativos
al exigir una nueva distribución de funciones y del poder a favor de
los actores locales, así como la articulación entre las diferentes
dimensiones del desarrollo.
No obstante, la agenda del desarrollo territorial en América
Latina mantiene pendientes sus principales asignaturas al campear
a sus anchas la pobreza, la desigualdad y la malnutrición (Zavala,
2015). Por ello, la Organización de las Naciones Unidas para la Ali
mentación y la Agricultura (fao), la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (cepal) y el Instituto Interamericano
de Cooperación para la Agricultura (iica) concuerdan en que para
América Latina y El Caribe un sistema agrícola más productivo y
ambientalmente sostenible es la vía para contribuir al desarrollo
de la región y a la seguridad alimentaria mundial.
En el marco de los diálogos a que se refiere este libro, la repre-
sentante del iica en México subrayó que por mandato de los países
miembros este organismo promueve una agricultura productiva,
competitiva, sustentable y socialmente inclusiva que permita redu
cir la pobreza en los territorios rurales y procurar el bienestar de
plantea que dicha reforma debe ser el inicio de transformaciones estructurales

de la realidad rural y agraria en Colombia, con equidad y democracia contribu-
yendo así a la no repetición del conflicto y a la construcción de una paz estable y
duradera. Dicho acuerdo reconoce y se centra en el papel fundamental de la
economía campesina, familiar y comunitaria en el desarrollo del campo, la pro-
moción de diferentes formas de asociación y cooperativismo, la generación de
ingresos y empleo, la dignificación y formalización del trabajo, la producción de
alimentos y la preservación del medio ambiente (Ñustes, 2015).
INTRODUCCIÓN 13
sus habitantes, además de impulsar la adaptación de la agricultura

al cambio climático para contribuir a la seguridad alimentaria del
Hemisferio (Abraham, 2015). Por su parte el representante de la fao
en Colombia destacó la importancia de fortalecer las zonas ru
rales donde a través de estrategias de ciudad-región, de sistemas
agroalimentarios localizados, de cuencas alimentarias, de die
tas sostenibles, de circuitos económicos locales y territoriales, se
pueda reducir la brecha entre productores y consumidores, y con
ello las brechas de la desigualdad y de la huella de carbono, en el
marco de una nueva visión de fao donde se conjugan la lucha
contra el hambre y la malnutrición con las políticas públicas para
la reducción de pobreza, la inclusión social y la inclusión econó-
mica (Zavala, 2015).
Desde luego, la apropiación del enfoque territorial del desa-
rrollo rural no se limita a los organismos internacionales de coo-
peración ni a los gobiernos latinoamericanos, sino que incluye
redes y proyectos de diverso alcance y cobertura (Samper, en este
volumen).2 Ello confirma la pertinencia de una reflexión crítica y
profunda como condición para la conformación de un paradigma
sólido sobre la gestión territorial para el desarrollo rural, en la
acepción kuhniana de forma aceptada de generar conocimiento.
En este contexto de amplia validación institucional del enfo-
que territorial para la gestión del desarrollo y dudosos resultados
en términos de la agenda del espacio rural latinoamericano, re-
sulta de la mayor relevancia la convocatoria de Rafael Echeverri
(2015) a asumir un compromiso verdaderamente crítico para la
2 Esel caso de la Red de Políticas Públicas y Desarrollo Rural en América

Latina (Red pp-al) y el Programa Iberoamericano de Cooperación en Gestión
Territorial (proterritorios); también hay redes regionales como la Red de
Conocimiento para el Desarrollo Territorial de Centroamérica y República Do
minicana (Red codet), y redes nacionales como la Red gtd y otras con menor
grado de formalización en países andinos y del Cono Sur. “Recientemente se ha
establecido una plataforma hemisférica de gestión del conocimiento para el de-
sarrollo territorial y la agricultura familiar (Siget), que articula a varias de estas
redes y apoya iniciativas nacionales y territoriales en una docena de países lati-
noamericanos, además de generar bienes públicos internacionales de índole
conceptual, metodológica y formativa” (Samper, en este volumen).
transformación estructural de los territorios, una vez que el tema

territorial ya está posicionado en el discurso y en la política.
Es muy fácil, común y peligroso que las ideas nuevas tengan
una extraña capacidad de mimetizarse en las prácticas viejas —ad
vierte Echeverri— y que pongamos el nombre rimbombante de
enfoque territorial a las mismas prácticas de siempre. Por ello hace
sentido emprender la construcción de un paradigma transforma-
dor y movilizador basado en un diálogo de saberes entre el saber
académico, más estructurado, más objetivo, más científico, más
disciplinario, y ese conocimiento que hay en los territorios, en los
saberes de las colectividades y las comunidades, para construir
entre todos opciones alternativas. De aquí la importancia del es-
píritu crítico de la academia y de las aportaciones derivadas del
diálogo entre las redes de México, Colombia y Brasil (Echeverri,
2015).3
Es en esta perspectiva que el presente libro busca contribuir a
la construcción de un paradigma sobre la gestión territorial para el
desarrollo rural, desde una perspectiva inter y transdisciplinaria
(en tanto incorpora el diálogo con actores no académicos). Pero
antes de entrar en materia sobre la estructura de la obra, es nece-
sario establecer que todos los conceptos de nuestro campo de es
tudio e intervención están a debate y más aún en disputa. Ello
merece un breve apunte en la medida en que los artículos bordan
sobre dichos debates.
Sobre la gestión territorial baste decir que hay diferencias en
torno a sus alcances deseados y a su misma genealogía. Si bien pa-
ra las formulaciones convencionales se trata de un proceso orien-
tado a la transformación productiva con equidad mediante accio-
nes adaptativas al entorno de la globalización, para autores como
Silva (2009, citado por Piraux y Caniello, en este volumen), la adop
3 “¿Quién tiene la responsabilidad de llamar la atención, de poner en forma
crítica, documentada, profunda, rigurosa sobre la mesa ese tipo de contradic-

ciones? Pienso que es la institucionalidad de conocimiento, que es esta institu-
cionalidad que tiene la responsabilidad histórica de poder darle sustento a que
se hagan reformas estructurales y no paños de agua tibia con nombres rimbom-
bantes como el enfoque territorial” (Echeverri, 2015).
INTRODUCCIÓN 15
ción del enfoque territorial es producto de la emergencia de go-

biernos populares que al iniciar este siglo rompieron con el for-
mulario neoliberal para crear o fortalecer arreglos institucionales
de participación social en la gestión pública disminuyendo la dis-
tancia entre el Estado y la sociedad. El asunto no es menor pues
indica que la suerte de las políticas territoriales está estrecha-
mente ligada a la existencia de procesos efectivos de democrati-
zación, lo que de entrada ofrece una poderosa lente para contrastar
los modos y resultados de las experiencias mexicana y brasileña.
Sin duda alguna el debate en torno al concepto de desarrollo
es fructífero, en tanto pone sobre la mesa importantes referentes
derivados de los modos de vida y cosmogonía de los pueblos origi
narios de América Latina y del mundo campesino, con nociones
de gran pertinencia epocal en lo ambiental y lo social, a saber, la
relacionalidad, la complementariedad y la reciprocidad (Giraldo,
2014).
Aún más, existe un importante debate sobre la pertinencia
conceptual de lo rural, justo cuando la coyuntura política pone
en el centro la reflexión sobre este ámbito, como sucede en el es
cenario colombiano. El debate tiene que ver básicamente con una
concepción que asume la unicidad del territorio y la continuidad
de lo urbano y lo rural en el espacio f ísico y otra que entiende a la
relación urbano-rural como una relación de dominación inheren
te a las relaciones sociales capitalistas. Cuestiones que resultan
polémicas cuando a la noción ya convencional de la nueva rura-
lidad se le cuestiona bajo el argumento de la ruralidad neoliberal
(Ramírez, 2014).
Dicho lo anterior, cabe señalar que la estructura de este libro
expresa una aproximación a los ámbitos o dimensiones principa-
les de la gestión territorial para el desarrollo rural, en cada una
de las cuales es necesario reconocer experiencias y asentar concep
tos comunes: la dimensión ambiental, la económica y alimentaria,
la relativa a la gestión del conocimiento, la dimensión institucio-
nal y la referida a las articulaciones rurales-urbanas. Cada una de
estas dimensiones corresponde a una sección del libro, en la que
participan autores colombianos, mexicanos y brasileños, respetan
do la lengua original de los textos, como corresponde a un diálo-

go entre pares de distintos países y culturas.
En seguida se presenta el contenido de cada sección, precedi-
do de una somera introducción.
Sección 1. Gobernanza ambiental

y cambio climático
El Cambio Climático (cc), entendido como la alteración de la

trayectoria histórica de los parámetros meteorológicos del plane-
ta, en virtud del uso extractivo de los recursos naturales, viene a
sumarse al complejo escenario que enfrentan el desarrollo terri-
torial rural y la soberanía alimentaria en Latinoamérica. Sus efec-
tos inmediatos y de largo plazo apuntan hacia un incremento de
la vulnerabilidad, principalmente de aquellos grupos sociales mar
ginados: campesinos, indígenas y trabajadores del campo, quie-
nes paradójicamente menos contribuyen al fenómeno.
El cc también entraña retos institucionales de gran calado, en
diversas escalas, desde la gestión territorial de los recursos natu-
rales, la modificación sustantiva de las prácticas de producción-
consumo dominantes, y un nuevo pacto social ecológico que
incorpore la variable ambiental al tema de la justicia social.
La gestión territorial tiene que ver precisamente con la crisis
ambiental, con las crisis de los territorios, con incluir a los que mu
chas veces han sido excluidos como son los campesinos que son
de los habitantes más importantes de los territorios rurales (Fa
rah, 2015).
Esta sección se abre con el texto de María del Carmen Hernán
dez y Araceli del Carmen Andablo, intitulado “Cambio Climático
y enfoque territorial del desarrollo rural. Un análisis crítico”. Las
autoras se proponen exponer los elementos que vinculan el cc
con el territorio, el desarrollo rural y la soberanía alimentaria; re
cuperar las principales líneas del proyecto Enfoque Territorial del
Cambio Climático de la Organización de Naciones Unidas y anali
zar la pertinencia de sus estrategias; por último, ofrecen una re-
INTRODUCCIÓN 17
flexión sobre los retos que implica integrar al cc como variable

explicativa de procesos de desarrollo con perspectiva territorial.
Sobre esta base, las autoras reflexionan sobre los retos ontológicos
y epistémicos que representa para el enfoque territorial del desa-
rrollo rural incluir al cc como variable transversal que afecta de
manera directa los procesos socio-naturales que tienen lugar en
los territorios.
“El fenómeno de la sequía y los riesgos de la agricultura cam-
pesina en el Semiárido brasileño: ¿acciones y políticas de adapta-
ción, o más de lo mismo?”, es el título de la contribución de Paulo
César O. Diniz.
Con una recapitulación histórica sobre las sequías en la región
semiárida brasileña durante el siglo xx y un análisis de la prime
ra gran sequía de la presente centuria y de las acciones públicas
para reducir sus impactos negativos, el autor se propone identifi-
car elementos que conduzcan a posibles mecanismos de adapta-
ción de los campesinos al fenómeno de la sequía agudizado por los
efectos del cambio climático.
Se destaca que hay una considerable vulnerabilidad de la agri-
cultura campesina regional frente a la sequía y una relativa au-
sencia de mecanismos institucionales de adaptación en el sentido
amplio; no obstante se percibe en los Territorios Rurales y/o Te
rritorios de Ciudadanía un movimiento positivo y proactivo en el
sentido de adaptación de los campesinos para reducir los impac-
tos negativos provocados por la sequía. Esta reflexión, que ofrece
un cuadro de los desaf íos que enfrenta la agricultura campesina
del semiárido brasileño, toma como referente empírico la dinámi
ca territorial de Borborema en el nordestino estado de Paraíba.
Adriana Margarita Flores, Armando Gómez y colaboradores
presentan “Ganadería y emisiones de metano (ch4) en la Selva La
candona, Chiapas, México”. Los autores realizaron una estimación
de las emisiones de ch4 por fermentación entérica, durante un
periodo de ocho años, provenientes de la ganadería bovina en
el estado de Chiapas y en cinco municipios representativos de la
región Selva; estudiaron la dinámica de la población bovina en
dicho periodo y analizaron las prácticas ganaderas asociadas a di-
chas emisiones. Con base en ello concluyen que es importante ge

nerar estrategias de mitigación al cambio climático en el sector
ganadero, que permitan disminuir las emisiones de metano y
mejorar los sistemas extensivos de producción bovina, además
de fortalecer las capacidades locales de los productores con el
fin de adaptarse a los efectos del cambio climático.
Esta sección cierra con el artículo de Luís Gustavo de Lima
Sales, intitulado “Gestión del agua y cambio climático en el Semi
árido brasileño: una aplicación del Sistema de Indicadores de Sus
tentabilidad Hidroambiental Participativo como instrumento de
apoyo a la gobernanza hídrica local”.
El autor presenta la aplicación de un sistema de indicadores pro
puesto por él mismo en 2014 en el Territorio Rural de Vale do Pi
ranhas – pb. La importancia de este trabajo, que ofrece un recorte
municipal y otro a escala de Territorio Rural, radica en que con-
tribuye a la construcción de conocimiento hidroambiental local y
favorece una discusión más amplia y compleja sobre el territorio
referido. Con ello aporta, mediante la generación de información
espacializada, a la conformación de un instrumento efectivo en el
proceso de planeación y gerenciamiento local para los actores
sociales que actúan sobre el tema de la gestión del agua y el cam-
bio climático en aquellas regiones que sufren sequía intensa o
completa.
Sección 2. Construcción social de mercados

y soberanía alimentaria
El desaf ío alimentario para América Latina es mayúsculo y cons-

tituye uno de los puntos centrales en la agenda de la gestión terri-
torial para el desarrollo rural. La crisis alimentaria puso de relieve,
hace ya casi una década, la insuficiencia de las políticas centradas
en el enfoque de seguridad alimentaria y la necesidad de forta
lecer la soberanía alimentaria en los territorios y los países, me-
diante estrategias que permitan la adecuada articulación de los
actores locales y sus territorios al sistema agroalimentario.
INTRODUCCIÓN 19
En el contexto de la globalización se ha consolidado un patrón

alimentario hegemonizado por un reducido número de podero-
sas corporaciones transnacionales que orientan las preferencias,
hábitos y necesidades de consumo de la población, al mismo tiem
po que dominan la estructura productiva; no obstante, en América
Latina se han desarrollado importantes experiencias dirigidas a
mejorar la posición de los agricultores familiares y los consumi-
dores en el sistema agroalimentario moderno. El desarrollo de es
trategias de articulación al sistema agroalimentario requiere de la
construcción social de los mercados alimentarios y supone el for-
talecimiento de vínculos entre los actores que conforman las cade
nas de valor desde los propios territorios de origen. La evidencia
empírica muestra la necesidad de avanzar en el diseño de estrate-
gias alternativas que desde los territorios rurales logren avanzar
en transformaciones que garanticen la seguridad y la soberanía
alimentaria de la sociedad.
“Soberanía alimentaria y disputa territorial” se titula el artícu-
lo de quien suscribe esta introducción. En esta contribución se
hace notar el intento de borrar a la agricultura campesina del
espacio rural latinoamericano, para sustituirla conceptual y políti
camente por la agricultura familiar. Se destaca que el significado
de la soberanía alimentaria discurre por dos vertientes fundamen
tales: la primera de ellas la ubica como un componente imprescin
dible de la soberanía nacional, para que los países tengan capacidad
de autodeterminarse en el complejo e incierto escenario inter
nacional. La segunda vertiente subraya la centralidad de la pro-
ducción de alimentos como una condición para la apropiación
territorial y la construcción de rutas de desarrollo en la escala lo
cal y regional, al mismo tiempo que constituye un elemento clave
de los procesos de resistencia comunitaria frente a la lógica del
extractivismo y el despojo. Ello queda de manifiesto en la disputa
que mantienen las comunidades indígenas del Istmo oaxaqueño
frente a las corporaciones transnacionales productoras de ener-
gía eólica.
Yesid Aranda-Camacho y Álvaro Parrado Barbosa, en “Impor
tancia de las dinámicas territoriales en la construcción social de
mercados y la seguridad alimentaria y nutricional”, presentan dos

experiencias colombianas: una con comunidades de pequeños
productores de papa en el departamento de Nariño, dirigida a la
construcción de sinergias entre agricultura y nutrición para el
mejoramiento de la seguridad alimentaria a partir de la adopción
de innovaciones; y otra con productores que construyen merca-
dos campesinos como un modelo de acceso y seguridad alimen-
taria en la región central de Colombia. Los autores destacan los
siguientes desaf íos para construir adecuados procesos de desa-
rrollo territorial: generar espacios para la concertación, en los
cuales se garantice la efectiva participación de los diferentes ac-
tores locales; generar adecuados ambientes que promuevan la
innovación; diseñar políticas públicas locales que privilegien el con
sumo de los alimentos locales provenientes de la agricultura fami
liar y campesina; fortalecer y desarrollar capacidades de los actores
locales y sus organizaciones, y promover la construcción de siste
mas de interacción en los que los actores, públicos y privados, lo
gren establecer objetivos comunes.
François Boucher y Antonio Riveros presentan “Dinamización
de la economía en territorios rurales: una aproximación desde el
enfoque de Sistemas Agroalimentarios Localizados (sial)”. Desta
can que el acceso a los mercados dinámicos es uno de los princi-
pales frenos del desarrollo económico de los territorios y que los
Circuitos Cortos de Comercialización (ccc) constituyen una res-
puesta en la implementación de procesos de activación comercial
innovadores que faciliten un desarrollo territorial incluyente.
Analizan seis casos de activación de concentraciones de agroin-
dustrias rurales (air) con enfoque sial en México, Costa Rica,
Ecuador y Perú. Y concluyen que los ccc son una buena herra-
mienta a considerar en los procesos de activación de sial cuando
se trata de territorios aislados y/o poblaciones excluidas. Los ccc
son un factor de inclusión por medio de la vinculación a los mer-
cados locales, emprendimiento, generación de confianza y proximi
dad del productor con el consumidor. Así, los ccc son la primera
respuesta para el acceso a mercados incluyentes y dinámicos que
favorecen a las concentraciones de air.
INTRODUCCIÓN 21
Sección 3. Gestión de conocimiento,

innovación inclusiva y nuevo extensionismo
La generación y circulación cada vez más dinámica del conoci-

miento y la información en la sociedad contemporánea, abren
nuevas dimensiones y significados en las relaciones humanas. La
coexistencia de las tecnologías informacionales y el despliegue
científico correspondiente, con los conocimientos y saberes an-
cestrales y tradicionales de nuestros pueblos, revela la necesidad
de crear una nueva gestión del conocimiento más abierta e inclu-
siva en las diversas escalas y dimensiones territoriales. Especial
mente en el medio rural se requiere valorar y potenciar los saberes,
conocimientos y tecnologías, así como el papel de sus portadores
sociales, científicos e instruccionales. Toda vez que la generación
y circulación del conocimiento en sus distintas modalidades, así
como la innovación y el extensionismo, se encuadran en comple-
jos procesos territoriales, su análisis y práctica debe reconocer la
diversidad y heterogeneidad de los actores sobre el territorio para
abrir paso a enfoques de desarrollo rural con mayor pertinencia y
eficacia.
Corresponde a Iván G. Peyré Tartaruga abrir esta sección con
el texto “Innovaciones sociales e inclusivas: límites y posibilidades
para el desarrollo territorial en el contexto de la globalización”.
El autor parte de reconocer que los países latinoamericanos
han logrado poco éxito, tanto en la mejora de su competitividad
económica como en el aumento del bienestar social, por lo que uno
de sus grandes retos es progresar hacia las dimensiones econó-
mica, tecnológica y social de manera integrada. Destaca que los
procesos de innovación tecnológica cumplen un papel importan-
te como elemento constitutivo del desarrollo territorial, ya que la
capacidad de apropiación tecnológica —entendida como la crea-
ción, la manutención y el dominio de tecnologías— de un territo
rio afecta su habilidad para mejorar sus condiciones de educación,
trabajo, vida cotidiana y sociabilidad.
Desde una perspectiva geográfica-económica amplia, que incor
pora los procesos de globalización, el autor sugiere discutir los
valores y utilidades de diferentes nociones de innovación —las

tecnológicas, las sociales y las inclusivas y se interroga sobre las
posibilidades y límites para el desarrollo de Latinoamérica. Con
base en lo anterior apunta a la construcción de una agenda de
investigación necesaria para la elaboración de mejores políticas
públicas para la región latinoamericana.
En “Gestión del conocimiento y desarrollo rural con enfoque
territorial: universo temático”, Jorge Eduardo Parra, subraya que
el Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (dret) implica el
empoderamiento del factor humano que se traduce en democra-
tización, autonomía, participación, sostenibilidad social, y con-
lleva un ajuste en el rol del individuo y las comunidades, es decir,
un nuevo contrato social. Por ello, implementar el dret significa un
cambio drástico en la forma de estructurar las políticas y hacer la
planeación del desarrollo y la gestión pública, en las relaciones del
Estado y la sociedad, y en lo que se espera de los distintos actores.
El autor cuestiona que la gestión del conocimiento en los progra-
mas de desarrollo se ha reducido históricamente casi en forma
exclusiva al conocimiento tecnológico, principalmente a la inves-
tigación científico-técnica sobre la producción y a la transferencia
de esa tecnología. En cambio, propone examinar aspectos referidos
a los conocimientos y capacidades de los individuos y las comu-
nidades, así como de los actores que tienen que ver con la gestión
pública para el desarrollo y, muy en particular, al papel de la edu-
cación formal como elementos importantes de la gestión del cono
cimiento para el dret.
El artículo de Mario Samper, “Gestión de conocimiento, redes
e interaprendizaje para el desarrollo territorial incluyente”, abor-
da las interrelaciones entre la gestión del conocimiento y el desa-
rrollo territorial incluyente, así como el papel que juegan las redes
formales e informales; explora también los interaprendizajes y
las oportunidades de elaboración conceptual y metodológica deri
vados de la reflexión sistemática y comparada acerca de procesos
y experiencias de gestión social del desarrollo de territorios rura-
les latinoamericanos. Con base en un amplio encuadre que tiene
como referente central el proceso de la Estrategia Centroamericana
INTRODUCCIÓN 23
de Desarrollo Rural Territorial 2010-2030 (Ecadert) desde 2009-

2010, el autor destaca que la gestión del conocimiento puede poten
ciar las sinergias entre el saber científico-técnico y el conocimiento
local en procesos de desarrollo con enfoque territorial; favorecer
la experimentación e innovación en territorios rurales, y contri-
buir al fortalecimiento de capacidades de los actores sociales e
institucionales que interactúan a través de redes con diverso gra-
do de formalización.
Mario del Roble Pensado, en “La innovación social territorial”,
analiza el emprendimiento social de pequeños agricultores como
una forma de innovación social-territorial. Presenta una adapta-
ción del método canvas para observar la concordancia entre los
objetivos del proceso, el ejercicio de sus actividades organizadas
y los resultados obtenidos en el estudio de caso de una asociación
de grupos de productores campesinos de la Sierra Norte de Pue
bla. Con base en los resultados obtenidos, el autor destaca el em-
prendimiento social de pequeños agricultores con productos de
café para diferentes nichos de mercado, lo que implicó una inno-
vación no solo de índole organizativa o económico-social sino
también de carácter territorial, pues obliga a buenas prácticas agro
ambientales para obtener reconocimiento de calidad ambiental a
través de una marca colectiva territorial; por otra parte observa
la concordancia entre la naturaleza multipropósito del emprendi-
miento social rural con el ejercicio de sus actividades organiza-
das y los resultados obtenidos con el proceso de innovación.
En “Experiencia de extensión participativa de la Fundación
San Isidro en Boyacá, Colombia”, Gulnara Paola Castaño y Álvaro
Parrado, analizan la experiencia de una entidad de economía so-
lidaria y de origen campesino con una trayectoria de 35 años que
le ha permitido alcanzar reconocimiento nacional.
Los autores destacan que esta experiencia de asistencia técni-
ca y extensión rural alternativa es liderada por campesinos y en
su trabajo con las comunidades se combinan los métodos de la
asistencia técnica convencional con el enfoque de Campesino a
Campesino y otros métodos que incorporan el arte, la agroecolo-
gía y la investigación adaptativa. Subrayan que la percepción de
los beneficiarios de los servicios es muy importante para la fun-

dación en sus procesos de mejoramiento, y que su estilo de traba-
jo de abajo hacia arriba ha promovido procesos de participación
y gobernanza territorial, entre los que destaca su vinculación a
los Mercados Campesinos de la Región Central de Colombia.
La contribución de María de los Ángeles León, “Articulación
Social para la Conservación de la Cuenca Alta del Río Jamapa”, se
refiere al subproyecto del mismo nombre, realizado en Veracruz,
México e inscrito en el proyecto Conservación de Cuencas Cos
teras en el Contexto del Cambio Climático (C6). La autora se pro
pone compartir algunos atributos y avances del mencionado
subproyecto para denotar los aportes a la gestión estratégica del
conocimiento con el apoyo de servicios profesionales para el desa
rrollo rural con enfoque territorial. Por ello se analizan algunas
de sus características, como una contribución para revalorar el pa
pel de los servicios técnicos desde la vertiente privada y su articu
lación con los que provienen de la vertiente institucional pública
y de la sociedad civil.
Sección 4. Institucionalidad, políticas públicas

y gobernanza multinivel
La territorialización de la acción pública constituye una dimen-

sión central de la agenda política para el desarrollo del medio ru
ral en los países de América Latina. Este proceso está ligado a los
cambios en el papel del Estado en cuanto a la desconcentración y
descentralización de su funcionamiento, así como en lo relativo a
la promoción de la participación de la sociedad civil en las ins-
tancias públicas. Esta evolución del contexto político convierte al
territorio en una figura privilegiada para la definición y opera-
ción de políticas públicas más adaptadas a las realidades locales.
La gobernanza territorial se expresa en usos variados dentro
de contextos y realidades muy diferentes; por ello cuestiona la ló
gica top-down, que considera a los niveles locales apenas como
receptáculos de las decisiones tomadas en las instancias superio-
INTRODUCCIÓN 25
res del poder. En cambio, muestra prácticas evolutivas de nego-

ciación y participación en el marco de la construcción social que
caracteriza al territorio. Esas evoluciones son portadoras de gran
des desafios para la conducción de la acción pública, en particular
sobre los modos de gobernanza territorial y sobre la instituciona-
lización de la escala territorial y de los principios de la participa-
ción, concertación y decisión, a partir de iniciativas bottom-up.
Por otro lado, esas evoluciones cuestionan la coherencia y la co
ordinación multinivel de las políticas públicas que suponen modos
de gobernanza específicos para su implementación en los terri
torios.
Esta sección inicia con el texto de Catia Grisa y Nelson G. Del
gado, intitulado “Entre la concepción y la implementación de las
políticas territoriales en Brasil: ideas, intereses e instituciones en
la gobernanza multinivel”, en el que los autores realizan una recapi
tulación y balance sobre las políticas territoriales que desde 2003
tienen lugar en Brasil, un país sumamente complejo, no sólo por
su gran amplitud y diversidad sino por la propia magnitud de su
política pública, que implica la articulación de diferentes minis-
terios y secretarías actuando en 239 territorios.
Con base en un sólido aparato crítico e investigación sobre el
terreno en nueve Territorios Rurales/ de Ciudadanía, los autores
contrastan las expectativas y concepciones que dieron base a la
formulación de las políticas territoriales, con la forma en que se
expresan en las realidades sociales durante su ejecución, conside-
rando los retos de la gobernanza multinivel. Mediante una ri
gurosa radiograf ía del proceso brasileño, los autores documentan
la tesis de que la falta de confluencia entre las ideas, los intereses
y las instituciones, en diferentes escalas de gobernanza púbica,
han afectado la territorialización de las políticas públicas, de la
gobernanza y del desarrollo, por lo que a pesar de sus evidentes
progresos reales y retóricos las políticas de desarrollo territorial
cuentan todavía con múltiples asignaturas pendientes. Más allá
de lo anterior, la experiencia brasileña permite destacar la afirma
ción de tres atributos fundamentales e inseparables del espacio
rural: como escenario de producción de actividades económicas
diversificadas e intersectoriales y de provisión de bienes públicos;

como espacio de reproducción de distintos modos de vida y co
mo ámbito de relación con la naturaleza.
En su contribución “Políticas asociativas para el desarrollo ru-
ral con enfoque territorial en Colombia”, Juan Patricio Molina
Ochoa y Marietta Bucheli Gómez, examinan los desaf íos y limi-
tantes que enfrentan las organizaciones rurales y que inciden en
los resultados de las políticas públicas y en la ejecución de los pro
yectos por las asociaciones. Al identificar que dichas limitaciones
tienen que ver con las dinámicas propias de las organizaciones, con
las características del contexto y con las relaciones entre las dife-
rentes escalas territoriales, los autores concluyen que es necesa-
rio que las iniciativas estatales de organización para el desarrollo
actúen sobre tres campos: 1) Enfoque territorial para el fomento
y fortalecimiento organizacional, 2) Acompañamiento y fortale-
cimiento organizacional, y 3) Políticas complementarias. Desta
can que la visión sectorial que sigue predominando debe ser
reemplazada por una gestión basada en lo territorial, lo que su-
pone enfatizar en la complementariedad de políticas y de proyec-
tos como criterio clave de asignación de recursos públicos.
Salvador Díaz Cárdenas y colaboradores en su contribución
intitulada “Agentes del desarrollo territorial: análisis multiescala
y propuesta para la región de Huatusco, Veracruz, México”, argu-
mentan también sobre la importancia del enfoque multiescalar al
colocarlo como uno de los ejes para para ubicar y valorar las ac-
ciones locales y regionales, lo que implica adquirir las capacida-
des para gestionar el desarrollo en niveles e instancias de los
ámbitos nacional e internacional.
La cuarta sección de este libro cierra con el sugerente texto de
Marc Piraux y Márcio Caniello, intitulado “Avances, dilemas y
perspectivas de la gobernanza territorial en Brasil: reflexiones so-
bre el Programa de Desarrollo Sustentable de Territorios Rurales
(Pronat)”.
Los autores analizan la dinámica de los colegiados en los Te
rritorios Rurales y de Ciudadanía, en tanto dispositivos de gober-
nanza territorial en los que se materializa el ciclo de gestión social,
INTRODUCCIÓN 27
entendido este como el proceso participativo de discusión y con-

certación sobre la planeación, implementación, evaluación y mo-
nitoreo de las políticas públicas dirigidas al desarrollo rural, y que
suponía una dialéctica activa, productiva y progresiva entre iden-
tidad, participación social y desarrollo rural sustentable. Para
evaluar los avances y dilemas de la gobernanza territorial y pro-
poner alternativas hacia un ajuste de rumbos en favor de su con-
tinuidad, Piraux y Caniello, analizaron los resultados de una
investigación nacional que les permitió calcular el Índice de Ges
tión Social (igs) a partir de 785 cuestionarios a miembros activos
de los colegiados de 33 Territorios de Ciudadanía y los confron-
taron con evidencias producidas por las Células de Acompaña
miento e Información sobre 37 Territorios de Ciudadanía. Sobre
esta base concluyen que, en tanto el igs presenta un desempeño
medio, los colegiados territoriales constituyen un arreglo institu-
cional todavía frágil. A pesar de ello, los incuestionables impactos
positivos de la gobernanza territorial revelan su gran potencial
para el desarrollo rural, por lo que identifican tres rutas posibles:
mantener la estructura vigente, establecer un nuevo estatuto ju-
rídico para la gobernanza territorial, o construir la autonomía de
la gobernanza territorial. Sobre esta última ruta que es la más
promisoria, para un proyecto colectivo de desarrollo autónomo y
renovador, los autores identifican tres desaf íos que involucran a
los actuales actores, organizaciones e instituciones presentes en
la dinámica territorial.
Sección 5. Territorio rural y espacios urbanos

y periurbanos
La movilidad del capital global ha propiciado en Latinoamérica

importantes transformaciones, entre las que destacan la descompo
sición del tejido social, la emigración y el saqueo de los recursos
naturales. Por otra parte, junto con las dinámicas de relocaliza-
ción se destacan nuevas articulaciones entre los espacios rurales
y urbanos, mismas que modifican a los actores, restructuran sus
relaciones y reconfiguran el territorio. Los territorios periurba-

nos aparecen así como espacios de gran complejidad en los que
los desaf íos del desarrollo humano, la equidad y la superación de
la pobreza resultan mayúsculos.
Lo anterior llama la atención sobre la importancia de encua-
dres analíticos y de política pública que desde una perspectiva
interdisciplinaria destaquen las sinergias y complementariedades
entre el ámbito urbano y rural, sin desconocer los conflictos de-
rivados de las relaciones desiguales entre el campo y la ciudad.
Esta sección abre con el texto de Manuel Pérez Martínez, in-
titulado “Los vínculos urbano-rurales en la configuración social y
productiva de los territorios rurales contemporáneos: una lectu-
ra teórica en perspectiva de la relación global-local”, un docu-
mento que contribuye a plantear los términos del debate sobre
las interacciones urbano-rurales contemporáneas y las propues-
tas epistemológicas y metodológicas para su estudio.
El autor ofrece un encuadre amplio de las transformaciones
espaciales asociadas a la globalización neoliberal, así como de los
cambios en la composición de la población rural activa, relacio-
nados con fenómenos como la sustitución de arrendatarios por
asalariados, el crecimiento de la mano de obra temporal y esta-
cional, la feminización creciente de la población rural y la urbani
zación de los trabajadores rurales, así como una nueva proclividad
campesina que combina labores familiares con actividades aso-
ciativas y refuerza la organicidad social y la expresión de la cultu-
ra popular. Pasa revista crítica a tres marcos epistemológicos que
buscan explicar las relaciones rurales-urbanas en su articulación
con los procesos globales-locales: el enfoque de la Nueva Rurali
dad y el Desarrollo Territorial Rural, la aproximación de los mode
los espaciales y las estructuras geográficas, y la vertiente centrada
en la reproducción del capital y el vínculo agricultura-industria-
urbanización. Después de observar sus principales limitaciones
el autor llama la atención sobre la importancia de atender la di-
mensión ambiental y la dimensión subjetiva. Finalmente pone
sobre la mesa la idea de estudiar el ensamble territorial que emer-
ge desde el campo de estructuración rural-urbano y concluye con
INTRODUCCIÓN 29
una propuesta metodológica que implica entender las nuevas con

figuraciones del espacio rururbano, en tanto transmutación de
tres esferas espacio-temporales: i) La experiencia material, ii) Las
instancias sociales, y iii) La imaginación simbólica.
“El territorio rural, urbano y periurbano: retos y perspectivas”,
de Francisco Compeán y Carlos Ricardo Menéndez busca tam-
bién precisar un encuadre teórico para la comprensión de las in-
teracciones urbano-rurales, partiendo de entender al territorio
latinoamericano como un sistema complejo con gran diversidad
agroecológica, social, productiva y cultural. Los autores pasan re-
vista a documentos relevantes sobre el enfoque del desarrollo
territorial rural y a la coyuntura latinoamericana, abundan sobre
el concepto de periurbanización y destacan la importancia de
un enfoque del dtr crítico.
El artículo de Alba Regina Azevedo Arana, intitulado “Indica
dores de sustentabilidad y planeación ambiental en Brasil: dile-
mas para el desarrollo regional” contribuye a la reflexión sobre
las transformaciones sociales y económicas que viven los espa-
cios rurales y urbanos desde la perspectiva de la planeación am-
biental y buscando identificar las relaciones y mediaciones entre
los procesos locales y las dinámicas de cambio relacionadas con
la reestructuración del capitalismo contemporáneo.
La autora destaca que los indicadores de sustentabilidad son
un componente esencial en la evaluación general del desarrollo,
siendo útiles para medir y monitorear el estado del ambiente en
la medida en que consideran un número razonable de variables.
“Discutiendo complejidades para construir propuestas: Apli
cación del Sistema de Indicadores de Desarrollo Alternativo y
Sustentable en la comunidad rural de Várzea Comprida do Oli
veiras, Pombal, Paraiba, Brasil”, es el título de la aportación que
hacen Ricélia Maria Marinho Sales y Gesinaldo Ataíde Cândido.
La importancia de este artículo es que da cuenta del diseño y
aplicación de un sistema de indicadores que destacan los elemen-
tos sociales, político-institucionales y ambientales ligados a las
formulaciones recientes sobre el desarrollo sustentable y el desa-
rrollo alternativo, con lo que se ponen de relieve valores, prácti-
30 ÍNDICE
cas y costumbres esenciales para la agricultura familiar y la vida

comunitaria.
Finalmente la contribución de Carlos Menéndez y Francisco
Compeán, “Globarruralidad y urbanización. Respuesta periférica
en Hidalgo, México”, da cuenta de las respuestas de las familias
campesinas y agricultoras a las fuerzas de la globalidad desde su
ámbito local en municipios con diversos grados de urbanización.
Se analiza la reconfiguración de los factores y recursos internos
del espacio socioproductivo campesino y agrícola, frente a las fuer
zas del mercado global, que impone no sólo los precios de las
mercancías que sustituyen los alimentos, sino también mode
los culturales de consumo que debilitan la dinámica local tras
tocándola y convirtiéndola en un mercado para sus productos
globales.
Los coordinadores de este libro agradecen el financiamiento
del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) que hi
zo posible la realización de estos diálogos internacionales. Esta
mos seguros que las 22 contribuciones aquí reunidas contribuirán
a enriquecer la reflexión, el debate y las propuestas en torno a los
diversos temas que convergen en el propósito de mejorar los pro-
cesos de gestión territorial para el desarrollo rural.
Bibliografía
Abraham, G. (2015), “Agricultura como eje de transformación y

crecimiento”, en Memoria del II Congreso Internacional en
Gestión Territorial para el Desarrollo Rural. Construyendo
un paradigma, Bogotá, pp. 3-4.
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los territorios”, en Memoria del II Congreso Internacional en
un paradigma, Bogotá, p. 5.
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tión Territorial para el Desarrollo Rural. Construyendo un
paradigma, Bogotá, pp. 2-3.
ÍNDICE 31
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Construyendo un paradigma, Bogotá, p. 2.
Piraux, M. y M. Caniello (en este volumen). “Avances, dilemas y
perspectivas de la gobernanza territorial en Brasil: reflexio-
nes sobre el Programa de Desarrollo Sustentable de Terri
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America”, en Agronomía Colombiana, vol. 32, núm. 1, Bo
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Samper, M. (en este volumen), “Gestión de conocimiento, redes
e interaprendizaje para el desarrollo territorial incluyente”.
Zavala, R. (2015), “Reducir la pobreza, la desigualdad y la mal
nutrición”, en Memoria del II Congreso Internacional en
un paradigma, Bogotá. p. 4.
1. Cambio climático y enfoque territorial
del desarrollo rural.
Un análisis crítico
María del Carmen Hernández Moreno*

Araceli del Carmen Andablo Reyes*
Introducción
Esta colaboración tiene tres propósitos, el primero, exponer los

elementos que a nuestro juicio vinculan el Cambio Climático
(cc) con el territorio, el desarrollo rural y la soberanía alimenta
ria; el segundo busca describir el proyecto Enfoque Territorial del
Cambio Climático (tacc, por sus siglas en inglés) de la Organi
zación de Naciones Unidas (onu) y analizar la pertinencia de sus
estrategias, con base en los diagnósticos de diversos organismos
e instituciones internacionales así como en los argumentos verti
dos desde una perspectiva centrada en el contexto social asimé
trico del cc, como expresión de los límites que están enfrentando
el actual modelo económico y Sistema Agroalimentario Globali
zado (sag); por último, se ofrece una reflexión sobre los retos
que implica integrar al cc como variable explicativa de procesos
de desarrollo con perspectiva territorial, ello visto desde un co
lectivo como la Red Gestión Territorial del Desarrollo (gtd) que
tiene como objetivo generar conocimiento e incidir en las reali
dades locales.
Para lograr nuestro cometido el texto se ha divido en seis sec
ciones: en la primera se define el concepto cc, algunas de sus
expresiones meteorológicas y las controversias en torno al papel
de la sociedad humana como factor desencadenante. En la se
* Investigadoras del Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo,

A.C. Correo electrónico: <mar@ciad.mx>.
[33]
34 MA. DEL CARMEN HERNÁNDEZ, ARACELI DEL C. ANDABLO
gunda, se presenta el contexto social de inequidad en el que tiene

lugar el cc, sus impactos diferenciados —espaciales y sociales—
y sus repercusiones, en particular para la población más vulnera
ble, que por lo general habita los espacios rurales. En la tercera
sección se describen algunos de los efectos del cc en la produc
ción agroalimentaria, debido a la reconfiguración de los espacios
productivos en virtud de los cambios en los ecosistemas deriva
dos del cc, y de la presión que ejerce la industria de los biocom
bustibles sobre la producción de alimentos, procesos que en
conjunto inciden en las expectativas de desarrollo de la pobla
ción rural.
En la cuarta sección se abordan los elementos sustantivos del
proyecto “Enfoque Territorial del Cambio Climático” implementa
do por la onu para hacer frente a uno de los retos más trascenden
tes de las sociedades contemporáneas, así como sus principales
restricciones y contradicciones. En la siguiente sección, se expo
nen los argumentos que visualizan al cc como la frontera, pues-
ta por la naturaleza que limita al actual modelo de crecimiento
económico y al sistema agroalimentario contemporáneo. Para
finalizar, a manera de conclusión, se reflexiona sobre los retos
ontológicos y epistémicos que representa para el enfoque territo
rial del desarrollo rural incluir al cc como variable transversal
que afecta de manera directa los procesos socio-naturales que se
concretan, o tienen lugar en los territorios.
¿Cambio climático? de qué hablamos
Es un hecho documentado que la temperatura global de la super

ficie terrestre registra en la actualidad un incremento –fenómeno
reconocido como calentamiento global– cuya magnitud varía en
relación al periodo analizado y al punto de referencia considera
do. Por ejemplo, Conner y McCarthy (2009, tomado de Li, 2011:
281) apuntan que el calentamiento promedio del planeta es 0.8
grados Celsius en comparación con la etapa preindustrial de la
sociedad.
CAMBIO CLIMÁTICO Y ENFOQUE TERRITORIAL 35
El cc refiere a un fenómeno con múltiples expresiones; ade

más del incremento de los promedios mundiales de temperatura
—tanto del aire como del océano— está vinculado a la fusión
generalizada de nieves y hielos, al aumento del promedio mun
dial del nivel del mar (ipcc, 2007b), a una mayor incidencia de
fenómenos meteorológicos extremos como huracanes, sequías,
etc., manifestaciones todas que hacen “del calentamiento del sis
tema climático” un fenómeno ya irrefutable. Ello se constata al
observar el conjunto de gráficas publicadas por el ippcc (2007b)
en su informe síntesis:
FIGURA 1
CAMBIOS DE LA TEMPERATURA, DEL NIVEL DEL MAR EN EL PLANETA
Y DE LA CUBIERTA DE NIEVE EN EL HEMISFERIO NORTE
0.5 a) Promedio mundial 14.5
Temperatura (oC)
de la temperatura en superficie
(oC)
0.0 14.0
Diferencia respecto de 1961-1990
-0.5 13.5
b) Promedio mundial del nivel del mar

50
0
(mm)
-50
-100
-150
c) Cubierta de nieve
(millones de km2)
(millones de km2)
4 del Hemisferio Norte

40
0
36
-4
32
1850 1900 1950 2000
Año
Fuente: tomado de ipcc (2007b).
Con base en registros que abarcan de 1850 al año 2000, el

conjunto de gráficas que integran la figura 1 muestra el compor
tamiento de las tres variables, teniendo como referencia las dife

rencias obtenidas de los promedios correspondientes al período
1961-1990. El incremento de la temperatura global se disparó a
partir de 1950; el nivel mundial del mar aumentó 17 centímetros
en el siglo xx y en los primeros años del actual siglo casi se ha
duplicado dicha magnitud (ipcc, 2007b).
Respecto a la disminución de la cubierta de nieve, la tercera
gráfica de la figura 1 también presenta una disminución constan
te al menos entre 1900 y el 2000. Hasta ahora se ha documentado
la disminución de las placas de hielo de Groenlandia y la
Antártida; lo mismo ha ocurrido con los hielos del Ártico; con el
retroceso de glaciares en los Andes, Alpes, los Himalayas y
Alaska, entre otros. Según el Banco Mundial (2016), el calenta
miento de la criosfera provoca la elevación del nivel del mar, afec
tando con ello las reservas hídricas y estimulando una mayor
liberación de carbono a la atmósfera.
Frente a estas evidencias, en 1988 el Programa de Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (pnuma) y la Organización
Mundial de Meteorología fundaron el Panel Intergubernamental
del Cambio Climático (ipcc, por sus siglas en inglés) o Grupo
Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático,
para evaluar información científica, técnica y socioeconómica
relevante en la comprensión del riesgo del cc.
Este organismo define el cc como “cualquier cambio en el cli
ma a través del tiempo —por periodos prolongados que abarcan
varias décadas por lo menos— ya sea debido a la variabilidad na
tural o como resultado de la actividad humana” (ipcc, 2007: 6;
ipcc, 2007b). Sobre este último punto, la Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (cmnucc), enfa
tiza la influencia directa o indirecta de la actividad humana en el
cc (onu, 1992:6). Esta discrepancia es resultado de la opinión de
algunos biof ísicos sobre la falta de registros confiables en los pla
zos que demandan los procesos terrestres para delimitar el fenó
meno y atribuirlo a la actividad humana.
No obstante estas reservas por parte de la academia biof ísica,
las gráficas de la figura 1 evidencian tendencias en las temperatu
ras, en los niveles del mar y en la masa de hielo que inciden en una
mayor frecuencia de eventos meteorológicos tales como ascensos
extremos de temperaturas en lugares antes caracterizados por cli
mas templados —en tiempos humanos—; el aumento de 30% en
la acidificación de las aguas superficiales de los océanos debido a
la absorción del co2 atmosférico provocado por las altas emisio
nes que genera la actividad humana (Cambio Climático Global,
2016); el ipcc (2007b) advierte también sobre una mayor recu
rrencia de precipitaciones intensas en la mayor parte del planeta,
acompañada del aumento de la actividad ciclónica tropical inten
sa. Una de las consecuencias naturales, también relevante, del cc
es su impacto en la biodiversidad del planeta, derivado de la de
gradación de ecosistemas como los bosques tropicales y los arre
cifes de coral (ipade-aecid, s/f:3) pues estos fenómenos inciden
directamente en el movimiento de las especies (flora y fauna) ha
cia los polos y hacia arriba (poleward and upward), con el fin de
evadir los incrementos de la temperatura, así como cambios en
los vientos y en las precipitaciones (Lenoir y Svenning, 2013)
Esta situación general se ha tornado de tal magnitud que se ha
llegado a posicionar al tema del cc como el mayor desaf ío que en
la actualidad están enfrentando las sociedades contemporáneas.
Autores como los ya citados Conner y McCarthy (2009, tomado
de Li, 2011:281), expresan que de continuar esta tendencia del
calentamiento global, el planeta podría llegar a experimentar un
estado de efecto invernadero extremo no visto desde hace casi
100 millones de años, que devastaría a la civilización humana.
Dos Santos (2010) refiere el estado de la situación ambiental
como una expresión más de la crisis del ideal de capitalismo an
glo-americano; por su parte, Bartra (2009), Minqi Li (2011) y
Toledo (2013) coinciden al señalar al cc como una expresión más
de la crisis civilizatoria.
Es decir, más allá de la discrepancia sobre las causas del cc, es
un hecho que este fenómeno global ha significado un punto de
inflexión en la tendencia de desarrollo económico —fincada en el
supuesto de una base material-natural inagotable— que hasta en
tonces había prevalecido. El cc ha evidenciado una más de las
debilidades de este modelo económico y de vida destacando la

necesidad de incorporar en la ecuación del desarrollo, elementos
antes ignorados, como el uso del espacio y de los recursos o pa
trimonios naturales. En síntesis, se trata de tener presentes los
impactos de las actividades económicas en el ambiente. Otro ele
mento fundamental que ha visibilizado el cc es el de las inequi
dades en la distribución de los beneficios de este modelo y sus
consecuencias climáticas negativas, al mostrar que los países y
grupos sociales que más han contribuido al cc no son quienes
más están sufriendo sus secuelas devastadoras, tema que amplia
remos en el siguiente apartado.
Cambio climático, pobreza y desarrollo
Dadas las condiciones de inequidad que prevalecen entre los paí

ses y/o grupos sociales con mayor incidencia en el cc y quienes
padecen sus consecuencias más negativas, Hallegatte et al. (2016:
xi) han enunciado que el combate a la pobreza y la atención a los
efectos del cc están sustancialmente vinculados, y hoy por hoy
constituyen las premisas básicas para lograr un desarrollo global
sustentable. En su estudio Climate Change and Poverty señalan
que de no procederse con acciones efectivas para mitigar este
fenómeno, 100 millones de personas más estarían en riesgo de
caer en condiciones de pobreza extrema en el año 2030.
Las asimetrías sociales en torno a los países que más contami
nan se ponen de manifiesto en el estudio de Friedrich et al. (2015),
donde muestran que los diez países más contaminantes del mun
do (figura 2), aportan 72% de las Emisiones de Gases de Efecto
Invernadero (egei) globales (excluyendo el cambio de uso de
suelo y la deforestación); mientras que los 100 países con meno
res egei contribuyen con menos de 3%. El World Resources
Institute por su parte, sostiene que entre las principales causas
del cc están los modelos desmesurados de desarrollo, los estilos
de vida y los patrones de consumo insostenibles promovidos por
los países ricos. (ipade-aecid, s/f:2)
FIGURA 2
PRINCIPALES PAÍSES CON MAYORES EGEI* PER CÁPITA
2012
20
15
tCO2e per cápita
10
0
Estados Unidos Federación de Rusia
Japón Irán
Unión Europea (28) China
México
* Emisión de Gases Efecto Invernadero.

Fuente: <http://www.wri.org/blog/2015/06/infographic-what-do-your-countrys-
emissions-look>.
La figura 2 muestra los países con mayor contaminación per

cápita. Todos pertenecen al club de los más ricos del mundo, a
excepción de México e Irán que aparecen en la gráfica en virtud
de su alta producción de hidrocarburos, actividad económica
responsable de 76% de las egei en el mundo. Una de las debilida
des de esta relación es que sólo considera las egei que generan
los países en sus propios territorios, sin integrar al análisis las
emisiones que sus corporaciones emiten en los países subdesa
rrollados, donde —dada la laxitud de sus legislaciones—, mini
mizan los costos empleando tecnologías altamente contaminantes.
Si se integrase esta información al egei es de esperarse que la
brecha entre quienes contaminan más y quienes no lo hacen, se
haría mucho más amplia y se incluiría en la relación a naciones
como Canadá, que cuenta con grandes inversiones en activida
des extractivas como la minería y la agricultura en países subde
sarrollados.
Respecto a los impactos del CC en los grupos sociales y países

más vulnerables, el Global Humanitarian Forum (2009, tomado
de ipade-aecid, s/f:2), calcula que los eventos climatológicos
asociados a este fenómeno han ocasionado el deceso de 300 000
personas cada año en la última década; 325 millones han sufrido
impactos negativos diversos como pérdida de hogares, parcelas,
ganado mayor y menor, acumulando un quebranto económico
promedio anual de 123 millones de dólares.
En 2013 la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios
(ocha) de la onu reconocía que “Cada año, una media de 221
millones de personas se ven directamente afectadas por los de
sastres naturales, lo que representa cinco veces el número de víc
timas de conflictos bélicos”1 y agregaba, “los desastres climáticos
son cada vez más frecuentes. En la actualidad, aproximadamente
70% de los desastres naturales están relacionados con el clima, el
doble que hace 20 años”.
Una muestra de la relación inversamente proporcional que
prevalece entre quienes han y siguen provocando el cc y quienes
están pagando sus consecuencias, nos loa ofrece el impacto dife
renciado del huracán Matthew, que en octubre de 2016 azotara
tanto a Haití, como a la costa este de Estados Unidos. En el pri
mer caso, en un país con una población de menos de 11 millones
de habitantes (Expansión, 2016a), el meteoro dejó una estela de
destrucción y muerte con la desaparición de 840 personas, más
de 42 mil desplazados y un millón de damnificados (Granma,
2016), además de la devastación total de su agricultura y
ganadería;2 mientras Estados Unidos, con poco más de 321 mi
llones de personas (Expansión, 2016b), registró 19 decesos, inun
daciones y afectaciones en menos de 800 mil casas que se
quedaron sin energía eléctrica por unas horas (infoabe, 2016).
Según ipade-aecid (s/f; 3), la población más vulnerable fren
te al cc es aquella que más depende de su medio natural para
1 Itálicas nuestras
2 Declaración del Embajador de Haití Guide Mud, en entrevista radiofónica
el día 21 de octubre en el noticiero José Cárdenas Informa.

satisfacer sus necesidades básicas y dispone de menores recursos

técnicos y económicos para adaptarse y hacer frente a situaciones
derivadas del fenómeno, tales como la disminución de agua apta
para el consumo humano a raíz de la desaparición y deterioro de
las fuentes de abastecimiento de agua dulce; el menoscabo de la
salud, provocado por la expansión de algunas enfermedades tro
picales y por el agravamiento de las enfermedades cardiorrespi
ratorias; la pérdida de estilos de vida tradicionales, por la
migración de la población en busca de nuevas alternativas de de
sarrollo. Sobre este último punto es pertinente agregar que la
presencia de huracanes cada vez más frecuentes y con mayor po
der destructivo, tormentas de nieve más violentas, tornados, se
quías e inundaciones, efectos todos del calentamiento global, se
ha convertido ya en un factor que también impulsa la migración
de las zonas afectadas. El hecho de que las agriculturas campesi
nas utilicen preponderantemente tierras de temporal las hace
también más vulnerables al cc, con el consecuente y mayor ries
go de inseguridad alimentaria debido a la pérdida de productivi
dad agrícola por el aumento de las sequías, las ya citada
inundaciones, la degradación del suelo y también por la disminu
ción de los volúmenes de las capturas pesqueras debido a la aci
dificación de los mares y la desaparición de amplias zonas
costeras por la elevación del nivel del mar.
Cambio climático y vulnerabilidad alimentaria
El Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas

Alimentarias (ifpri por sus siglas en inglés) creado en 1975 para
ofrecer soluciones de política orientadas a reducir la pobreza, el
hambre y la malnutrición en los países en desarrollo, había con
centrado sus principales aportaciones en la modelación de oferta
y demanda de alimentos, considerando variables principalmente
controladas por el hombre como precios, productividad, expan
sión de la frontera agrícola e inversiones; sin embargo, en su ver
sión 2009, ante la apabullante frecuencia de eventos climatológicos
y después de la protocolización de la Convención Macro de

Naciones Unidas para el cc (cmnucc), se vio obligado a integrar
los efectos de este fenómeno global y de largo alcance, en la de
terminación de los precios, los rendimientos agrícolas e incluso
considerar sus repercusiones sobre el consumo per cápita de ali
mento (Nelson et al., 2009).
En efecto, el mercado agroalimentario, la seguridad alimenta
ria y el desarrollo rural están siendo afectados de múltiples formas
por el cc. Por un lado, los fenómenos climatológicos asociados al
cc están reconfigurando muchos ecosistemas a lo largo del pla
neta; mientras, como parte de las estrategias de adaptación, se
expanden las superficies destinadas a la producción de biocom
bustibles para disminuir el uso de combustibles fósiles; asimismo,
la incertidumbre derivada del impacto de los fenómenos meteo
rológicos en las cosechas está promoviendo alzas en los precios de
los alimentos. Este conjunto de factores no solo afectan las varia
bles económicas del mercado agroalimentario, también compleji
zan y dificultan el acceso a los alimentos y en general merman, en
más de un sentido, la calidad de vida de la población rural. Estos
son los puntos a tratar en esta sección del capítulo.
En principio, dado el sustrato natural de las actividades agro
pecuarias y pesqueras la producción de alimentos es la actividad
que recibe el mayor impacto del cc. El ifpri estima que bajo uno
de los escenarios proyectados de cc3 para el 2050, en los países
en vías de desarrollo los rendimientos del maíz bajo riego caerán
un 2%; los de arroz bajo riego 14% y los del trigo, 28% (Nelson et
al., 2009:5), lo que generará no solo un aumento del precio de
estos cultivos sino también el de la carne, en consecuencia la dis
ponibilidad de calorías disminuirá en el 2050 en relación con los
niveles del 2000 (Nelson et al., 2009).
En cuanto al tema de los biocombustibles, autores como Al
más, Bjorkhuaug y Rivera-Ferre (2011) sostienen que en el caso
3 Para más información sobre los escenarios que maneja el ifpri y las meto
dologías de sus proyecciones consultar el documento de Nelson et al. (2009),

referido en la sección bibliograf ía y fuentes consultadas.
específico de las contribuciones de la agricultura al cc, se están

adoptando medidas contradictorias para la mitigación de sus
efectos. Por una parte, como alternativa energética para dismi
nuir el uso de combustibles fósiles, se promueve la producción de
biocombustibles, cuya cadena de valor es altamente contaminan
te; pero no se atienden los elementos estructurales del sag, como
la expansión de los monocultivos y la producción intensiva, la
todavía alta dependencia de combustibles fósiles, la movilización
de alimentos a través de grandes distancias, entre otros, mismos
que en conjunto hacen al sag particularmente vulnerable y con
escasa resiliencia frente al cc.
Respecto al impacto social y en la soberanía alimentaria de
esta estrategia McMichael (2010) expone que el fomento a la pro
ducción de biocombustibles, más que ser una solución para miti
gar las egei, se convierte en un nuevo problema al intensificar la
expansión del monocultivo para la producción de etanol, además
de incidir en la inseguridad alimentaria, al promover la compe
tencia entre los cultivos que serán empleados para la alimenta
ción humana y los que se utilizarán para la generación de
combustibles. Asimismo, la ampliación de la frontera agrícola
para la producción de biocombustibles se convierte en un factor
más de expulsión —y exclusión social— para la población cam
pesina de las áreas rurales.
Como se mencionó en el segundo apartado de este capítulo,
los eventos asociados al cc afectan directamente la biodiversidad
del planeta al promover el desplazamiento de fauna y flora. Este
fenómeno reconfigura los ecosistemas afectando directamente la
distribución espacial de las zonas aptas para la agricultura y la
pesca. Por otra parte, el aumento de las lluvias en un área puede
ir acompañada de amenaza de sequía en otra, ambos eventos cli
matológicos “anormales” para cada una de las regiones involucra
das (Javris, 2014). Desde la perspectiva del capital estos cambios
en los ecosistemas regionales, harán de zonas antes marginadas
para la inversión, áreas de atracción favoreciendo con ello el esta
blecimiento de nuevas industrias, cultivos o empresas; mientras
que zonas que ahora son centros agroindustriales podrían perder
sus ventajas comparativas y con ellas el interés de los inversionis

tas, convirtiéndose en las nuevas zonas excluidas. Ambos esce
narios nos llevan necesariamente a problematizar el desarrollo
territorial en un contexto de cc.
Estos impactos regionales diferenciados del cc en el ámbito
alimentario también han puesto de manifiesto que la producción
y el consumo de alimentos están espacialmente anclados. Es de
cir, el desplazamiento latitudinal y altitudinal de las especies no
solo reconfigura la distribución de flora y fauna en el planeta,
sino también los espacios aptos para los cultivos alimentarios y
no alimentarios; por tanto, la puesta en escena del cc también
muestra la necesidad de considerar la localización de los proce
sos, pues ello también incidirá tanto en la disponibilidad regional
de alimentos e insumos como en las alternativas para el bienestar
social de la población.
En materia de seguridad y soberanía alimentaria, esta redefi
nición de la geograf ía de las ventajas comparativas por el cc, no
solo está provocando un reordenamiento de los patrones de pro
ducción sobre los cuales descansa la división internacional del
trabajo, sino que también está delineando cambios en el mercado
mundial alimentario con la incertidumbre que estas transforma
ciones generan en los escenarios alimentarios, pues desde ahora
se están abriendo espacios estructurales para la especulación con
la oferta de alimentos, como ocurrió en la pasada crisis alimenta
ria de 2008-2009.
En suma los eventos asociados al cc y su impacto en el merca
do alimentario, al generarle alta inestabilidad, han evidenciado la
importancia del sector agropecuario y pesquero en esta trama cli
mática, pues de su funcionamiento sustentable, con justicia social
y climática, depende la seguridad alimentaria de la humanidad; el
bienestar social de los grupos de población más vulnerables en
términos de ingreso, exclusión social y acceso a alimentos; y, en
buena medida también, la posibilidad de conservar la naturaleza.
En el entramado de relaciones económicas asimétricas que
distribuye de manera inequitativa los beneficios del sag y sus
impactos negativos, hemos ofrecido en una apretada síntesis, los
argumentos que, desde nuestro punto de vista, evidencian la im

bricación del tema cc en las dinámicas de este sistema, es decir,
la soberanía alimentaria y el desarrollo rural. En la próxima sec
ción se exponen algunas características del proyecto Enfoque
Territorial del Cambio Climático la principal estrategia de la onu
para atender los retos del cc en las realidades locales.
Estrategias internacionales para enfrentar el cc:

el Proyecto Enfoque Territorial del Cambio
Climático
En 1979 el tema del cc adquiere visibilidad en la agenda interna

cional al celebrarse la Primera Conferencia Mundial sobre el
Clima, pero es hasta 2008, justamente en medio de la crisis ali
mentaria y financiera más grave de los últimos años, que la onu
lanzó el proyecto Enfoque Territorial del Cambio Climático
(tacc, por sus siglas en inglés). Se trata de una alianza de cuatro
de sus agencias (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo-pnud; Programa de las Naciones Unidas para el
Medio Ambiente –pnuma; Instituto de las Naciones Unidas
para la Formación y la Investigación- unitar y Programa de las
Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos un-Habitat)
con asociaciones de autoridades subnacionales (tacc, 2015), cu
yas jurisdicciones pueden estar referidas a estados, provincias,
autoridades locales, ciudades, etc., usualmente llamadas “regio
nes” o “gobiernos locales”, dependiendo de la organización terri
torial del país en cuestión (Javris, 2014).
La formalización del tacc tuvo lugar durante el Primer
Congreso Mundial de las Regiones sobre Cambio Climático rea
lizado entre las instituciones arriba señaladas junto con el fogar
(Foro Global de Asociaciones de Regiones), la Red de Gobiernos
Regionales por el Desarrollo Sustentable y otras asociaciones de
autoridades subnacionales, y se centró en el lanzamiento de la
iniciativa “Hacia Territorios Bajos en Emisiones de Carbono y
Resilientes al Cambio Climático”, misma que contempla dos

grandes acciones: adaptación y mitigación del cc (tacc, 2015).
Es pertinente aclarar aquí que el tacc tiene como marco nor
mativo a la Convención Marco de las Naciones Unidas frente al
Cambio Climático (cmnucc) celebrada en la ciudad de Nueva
York en 1992 (onu: 1992). La cmnucc declara que su objetivo
supremo es estabilizar la concentración de las egei en la atmós
fera a un nivel que impida que el clima se perjudique. Un elemen
to importante a destacar es que el diagnóstico de la cmnucc
reconoce que son los países desarrollados los que presentan los
índices de egei per cápita (egei*cápita) más elevados del planeta
–como se mostró en la figura 2–. Las egei*cápita de los países
subdesarrollados son aún reducidas, pero tenderán a incremen
tarse para satisfacer sus necesidades sociales y de desarrollo
(tacc, 2015).
La gran premisa de la cual parte el tacc es que aun siendo el
cc en esencia un fenómeno global que requiere de estrategias
multiescalares, solo puede ser enfrentado desde los territorios; es
decir, se parte de un doble reconocimiento: por el lado de la ofer
ta porque la mayoría de las respuestas al cc deben estar contex
tualizadas en las realidades locales o subnacionales, y por el lado
de la demanda, porque la vulnerabilidad frente al cc está sujeta a
las condiciones geográficas, biof ísicas, socio-económicas y sec
toriales de tales espacios locales, regionales o sub-nacionales
(tacc, 2015).
Con base en lo anterior, el objetivo general del tacc es “incre
mentar la resiliencia a los impactos del cambio climático y redu
cir la huella de carbono de los territorios sub-nacionales en países
en desarrollo y países con economías en transición”. Las principa
les actividades incluyen capacitar a un total de 500 territorios
sub-nacionales a nivel mundial y apoyar en el desarrollo e imple
mentación de planes de adaptación y mitigación en 50 de ellos,
dentro de las estrategias y planes nacionales, a través de Planes
Climáticos Territoriales Integrados, pctis (tacc, 2015).
El tacc tiene como objetivos específicos apoyar a las autori
dades subnacionales a:
• Facilitar el acceso y uso de información científica, herra

mientas y buenas prácticas en cc.
• Organizar alianzas y esquemas de trabajo para enfrentar la
naturaleza intersectorial del cambio climático.
• Desarrollar un perfil climático y definir un plan de acción
(pcti) para asegurar un enfoque programático respecto al
cambio climático.
Operativamente el tacc se concibió como un proyecto de

cinco años de duración con tres etapas: la fase I –liderada por
pnuma—que incluyó trabajar con las asociaciones de regiones y
gobiernos locales para compilar buenas prácticas de adaptación y
mitigación en cc a nivel subnacional; evaluar sus necesidades de
capacitación y organizar seminarios regionales y subregionales
en los cinco continentes. Una plataforma web interactiva diseña
da para ofrecer información (política y científica) y herramientas
sobre el cc, así como para permitir la interacción entre los distin
tos actores involucrados en el desarrollo de planes y políticas a
nivel sub-nacional. Por otra parte, las fases 2 y 3 lideradas por
pnud involucraron la identificación y selección de las regiones ya
comprometidas con la definición de políticas climáticas integra
das. Estas regiones participaron en un proceso de cooperación
descentralizado Sur-Sur y Norte-Sur, para el desarrollo de sus
respectivos pcti, en el marco de los planes nacionales y enfocán
dose, como ya se dijo, en la mitigación y adaptación a través de
proyectos específicos que partieron de la evaluación de riesgos
presentes y futuros, definición de un perfil climático y socioeco
nómico y determinación de la capacidad adaptativa y provisión
de servicios de energía indicados en los escenarios y recomenda
ciones del ipcc (tacc, 2015).
Según el discurso del tacc la iniciativa busca “empoderar a
los gobiernos regionales y locales para: Identificar riesgos y opor
tunidades sub-nacionales relacionadas con el cc; mitigar los ries
gos generados por el cambio climático en la reducción de la
pobreza; incorporar medidas prioritarias e integradas de mitiga
ción y adaptación a la planeación del desarrollo humano; aumen
tar el acceso a la energía y la creación de nuevas actividades

económicas a través de alternativas de producción y consumo
limpio a nivel local; “blindar” actividades e inversiones existentes
contra los riesgos climáticos; e integrar la variable de cc en pro
cesos de planeación e inversión a largo plazo (tacc, 2015).
Como estrategia, el tacc se focaliza en las zonas más vulne
rables social y ambientalmente hablando de países no desarrolla
dos. La iniciativa se naturaliza en cada país insertándose en las
prioridades nacionales, en particular en la política de combate a
la pobreza, bajo el supuesto que son las zonas más pobres del
mundo las más vulnerables.
Un elemento relevante para considerar aquí es que buena par
te de los fondos semilla que financian estas propuestas provienen
de países desarrollados. De hecho varios gobiernos regionales
europeos lo refrendan aportando asistencia técnica a través del
climsat, un centro de servicios integrados que tiene capacidad
independiente de observación satelital global, de esta forma se
configura un conducto para el intercambio de información y ex
periencia entre las regiones participantes sobre las mejores prác
ticas para abordar el desaf ío del cc (tacc, 2015).
Al confrontar los objetivos del tacc con los diagnósticos de
especialistas y de la propia cmnucc se puede afirmar de entrada
que esta iniciativa no es congruente, al centrar sus estrategias en
los países en desarrollo o con economías en transición, pues
como se documentó en la segunda sección de este capítulo, tan
solo diez países aportan casi 80 por ciento de las egei. La lógica
más elemental focalizaría su atención en esta decena de países y
no en los que menos contaminan.
En ese sentido, el propósito implícito de este proyecto impul
sado por la onu es que los países que hasta ahora se han benefi
ciado con el modelo de desarrollo vigente –mismo que ha
desencadenado el cc, de acuerdo a la perspectiva antropocéntri
ca—subsanen al menos parte de sus efectos a quienes padecen
sus consecuencias, apoyándolos con recursos económicos para
mejorar sus posibilidades de mitigación y resiliencia. En suma,
para la onu, la perspectiva territorial del cc busca mitigar los
efectos del cc y las egei en los países no desarrollados con recur

sos semilla y asistencia técnica, básicamente respaldados en in
formación satelital, proveniente de los países desarrollados. No
atiende en lo absoluto a las causas estructurales del cc, por el
contrario: gran parte de estos fondos y asistencia técnica tenderá
en última instancia a “blindar” las inversiones del capital en los
territorios más vulnerables.
La iniciativa y en general el establishment que se beneficia con
el actual modelo de desarrollo, le apuestan al esfuerzo conjunto
de la ciencia y la tecnología para disminuir la incertidumbre y
atenuar en lo posible los efectos nocivos del cc sin modificar los
factores estructurales del modelo que han incidido en el fenóme
no. La dilación de los países que más contaminan como Estados
Unidos y China, por ejemplo, en adherirse a los acuerdos hace
evidente la estrategia.
En efecto, desde que el tema del cc adquiriera visibilidad al
celebrarse la Primera Conferencia Mundial sobre el Clima (1979),
los esfuerzos para la gestión de cc se han enfrentado de manera
sistemática con la oposición de las naciones que mayores emisio
nes generan, entre ellas Estados Unidos y China. Al respecto
Giddens (2014) señala que el protocolo de Kyoto, iniciativa que
precede a la cmnucc para reducir las egei establece como refe
rencia las emisiones generadas a partir de 1990 “lo que favorece
al mundo desarrollado, ya que no tiene en cuenta su ‘responsabi
lidad histórica’ sobre el problema del calentamiento global y, por
tanto, evita la atribución de culpas” (Giddens, 2014: 209).
Ello está por demás claro en la declaración misma de la misma
cmnucc, cuando establece que su fin último es “Lograr la estabi
lización de las concentraciones de gases efecto invernadero en la
atmósfera a un nivel que impida interferencias antropocéntricas
peligrosas en el sistema climático en un plazo suficiente que per
mita que los sistemas se adapten naturalmente, asegurar la pro
ducción de alimentos y que el desarrollo económico prosiga de
manera sustentable” (onu, 1992).
Con base en lo expuesto hasta ahora podemos afirmar que el
tacc forma parte de una estrategia más amplia que busca miti
gar los efectos más amenazantes del cc, tanto en lo ambiental

como en lo social y económico, por eso se focaliza en las regio
nes más pobres de los países no desarrollados; mientras las na
ciones líderes invierten cada vez mayores cantidades en ciencia
y tecnología para mitigar los efectos del crecimiento en el plane
ta. Esquemáticamente se podría resumir el tema en la siguiente
figura:
FIGURA 3
ESTRATEGIA DE LOS PAÍSES DESARROLLADOS PARA MITIGAR
LOS EFECTOS DEL CC SIN MODIFICAR EN LO SUSTANTIVO LAS BASES
DEL MODELO DE DESARROLLO ECONÓMICO
FUENTE: elaboración propia.
Desde esta perspectiva no se reconoce que en el fondo del cc

subyace como verdad irrefutable que las transformaciones socia
les ya no pueden explicarse a partir de la contradicción fuerzas
productivas-relaciones de producción, sino entre ésas y las fuer
zas de la naturaleza, como afirma Toledo (2013), citando a G.
Skirbekk, y continúa
[…] la crisis ecológica, representada por el calentamiento global

y su conjunto de secuelas climáticas, es sin duda la más amena
zante y peligrosa […] porque pone en entredicho todo el anda
miaje de la civilización industrial […] porque requiere repensar
los principales postulados y valores del mundo actual”.
El cc como límite de la naturaleza al modelo

económico y al Sistema Agroalimentario
Globalizado
En 1962, la bióloga Rachel Carson publicó Primavera silenciosa,

una obra inspirada en la preocupación naciente por las conse
cuencias ambientales de la Segunda Guerra Mundial en la que
puntualizaba:
El estroncio 90, lanzado a través de explosiones nucleares en el

aire, llega a la tierra en la lluvia o desciende como lluvia radiacti
va, se aloja en el suelo, entra en la hierba o el maíz o el trigo cre
cido allí, y con el tiempo toma su morada en los huesos de un ser
humano, para permanecer allí hasta su muerte. Del mismo
modo, los productos químicos rociados en las tierras de cultivo o
bosques o jardines se encuentran siempre en el suelo, entrando
en los organismos vivos, pasando de uno a otro en una cadena de
intoxicación y muerte (Carson, 1962:12).
Particularmente, Carson estaba preocupada por el creciente

uso de plaguicidas, una guerra contra los insectos que finalmen
te, desde su punto de vista, se traduciría en una guerra contra la
propia humanidad. La obra fue duramente criticada en una épo
ca donde la expansión del capital en la agricultura estaba en todo
su apogeo y la “arrogancia científica” apenas atisbaba de lo que
podía ser capaz en su camino por el “control de la naturaleza”.
Más tarde, cuando algunos de los augurios de Carson empe
zaban a parecer más cercanos a la realidad, la preocupación de
que la naturaleza pudiera imponer límites al desarrollo económi
co derivó en un estudio científico para modelar escenarios futu
ros con base en las tendencias observadas hasta el momento en
cinco aspectos: “la aceleración de la industrialización, el creci
miento rápido de la población, la desnutrición generalizada, el
agotamiento de recursos no renovables, y el deterioro del medio
ambiente” (Meadows et al., 1972:21). Después de probar diversos
escenarios con algunos supuestos como control natal y de la con
taminación, el grupo de expertos concluyó que “El modo de com

portamiento básico del sistema mundial es el crecimiento
exponencial de la población y el capital, seguido de colapso”
(Meadows et al., 1972:142). Independientemente de los supues
tos introducidos para contrarrestar la tendencia del modelo in
dustrializador, el resultado siempre fue el mismo: antes del 2100
el agotamiento de los recursos naturales impondrá sus límites al
modelo. De la misma forma que en el caso de Carson, los resul
tados fueron cuestionados principalmente por economistas, po
líticos e industrialistas (Giddens, 2014), con el argumento de que
el modelo carecía de las variables sociales y no consideraba “la
capacidad de los seres humanos para responder a los desaf íos
medioambientales” (Giddens, 2014:215).
Diversos estudios se han realizado desde entonces (Meadows,
1992; Meadows et al., 2004; Rees, 2003), incluyendo las abundan
tes producciones científicas del ipcc, y la conclusión sigue siendo
la misma: no es posible continuar con el modelo de crecimiento
actual sin poner en riesgo la sostenibilidad del planeta. Como
Giddens (2014:218) lo señala “muchos de los riesgos medioam
bientales y para la salud que amenazan a la sociedad contempo
ránea son de este tipo: el resultado de nuestras intervenciones en
la naturaleza” Sin embargo, la actitud de los organismos interna
cionales, representantes de los grupos de poder mundial, sigue
siendo la misma frente al cc. Las estrategias generadas como el
proyecto Enfoque Territorial del Cambio Climático no cuestio
nan el modelo, por el contrario, buscan evadir, a través de solu
ciones tecnológicas y de paliativos contra la pobreza, los límites
que la naturaleza impone al desarrollo del capital a través del cc.
Estos límites se manifiestan de forma evidente en las áreas
rurales, sin duda porque muchas de las prácticas productivas so
bre el medio natural —en la agricultura y en la minería— tales
como la deforestación, la aplicación de pesticidas, fertilizantes y
sustancias para la lixiviación, así como la sobreexplotación y con
taminación de los mantos acuíferos, tienen alta incidencia en el
cc. También porque justo es ahí donde tiene lugar el manejo de
los patrimonios naturales y a la vez, como hemos visto a lo largo
de este texto, son potencialmente las áreas más afectadas por las
diversas expresiones del cc. Un tema que no se tocó en este texto
pero es fundamental en esta trama, es el relacionado con la go
bernanza ambiental, pues al igual que ocurre con la soberanía
alimentaria, gran parte de las decisiones sobre cómo utilizar los
patrimonios naturales se toman allende las fronteras de estos es
pacios, atendiendo a intereses la mayoría de las veces contra
puestos a los de la población local. Esta situación es expresión de
las asimetrías sociales en las que están cimentados tanto el mo
delo de desarrollo económico vigente como el sag, mismas que
se traducen en debilidad institucional territorial. Bajo este esce
nario, la pregunta obligada es ¿cuáles son las implicaciones del
cc para el desarrollo rural con perspectiva territorial?
A manera de reflexión final: retos del cc

para un abordaje del desarrollo rural
y la soberanía alimentaria
desde la perspectiva territorial
Goodman (2001:17) argumentaba que una de las principales de

bilidades de los enfoques teóricos y de política radica en que es
tán basados en una visión ontológica modernista que plantea la
“separación dualista de naturaleza y sociedad”. En concordancia
con este planteamiento consideramos que el cc y la cadena de
eventos complejos a través de los cuales se está manifestando,
nos obliga a insertar a la naturaleza en la ecuación del desarrollo
con una perspectiva espacial y holística que de cabida a la justicia
social y ambiental; pero, frente a este escenario ¿cuáles son los
retos que esta perspectiva representa para las redes de gestión del
conocimiento como la Red-gtd? Aquí ofrecemos algunas pro
puestas para la reflexión y el debate:
• De agenda. Incorporar la variable cc como elemento trans

versal en las temáticas de nuestros quehaceres en los ámbi
tos de la investigación, la formación de recursos y difusión

de conocimientos;
• Ontológico. Reconsiderar nuestra posición respecto a la na
turaleza, dejar de estar frente a ella para sentirnos y actuar
como parte de ella; y, desde esa perspectiva proponer inicia
tivas territoriales que no redunden en la reproducción del
modelo de desarrollo actual sino en la exploración de otros
caminos que tengan como eje el desarrollo armónico de las
sociedades humanas y de sus entornos naturales;
• Epistemológicos. Construir marcos teóricos transdiscipli
narios para la comprensión holística del fenómeno del cc y
sus repercusiones en los territorios. Es evidente que la va
riable ambiental antes considerada una externalidad se ha
colocado, a causa del cc, en el centro mismo del debate so
bre el desarrollo, por lo que no es posible avanzar en la com
prensión de los fenómenos territoriales sin desarrollar la
capacidad de dialogar con las disciplinas científicas y huma
nistas, así como con la diversidad de los saberes humanos;
en la construcción de este diálogo, la integración de la di
mensión espacial es esencial para consolidar como un eje de
análisis el estrecho vínculo entre humanos y su medio natu
ral.
• Metodológicos. Diseñar herramientas acordes con los enfo
ques transdisciplinarios, lo cual significa un reto todavía
mayor que el anterior, ya que como bien apunta Morin
(2015), requerimos herramientas que faciliten una mirada
global para que el conocimiento avance en la dirección de
considerar el mundo en su unidad diversa; entre estas he
rramientas serán indispensables las enfocadas a generar in
formación espacialmente referida, como la percepción
remota, los sistemas de información geográfica y los ejerci
cios de mapeo y cartograf ía participativos.
• Instrumentales. Para establecer indicadores capaces de
aprehender la complejidad del cc en los territorios, en par
ticular en los temas vinculados a la gobernanza y al estable
cimiento de medidas compensatorias para las víctimas del
cc a cargo de quienes más contaminan; y para la evaluación

de la capacidad de adaptación de diversos sistemas produc
tivos en las zonas rurales; enfatizando la georreferenciación
de procesos e indicadores.
• Desde las políticas públicas. A través del diseño de entrama
dos institucionales para generar territorios sustentables, es
decir capaces de resistir, asimilar y recuperarse de los efec
tos negativos del cc, mejorando de manera paralela la cali
dad de vida de la población más vulnerable, tanto rural
como urbana; y evaluar sus resultados puntuales en los ám
bitos locales;
• Es evidente que ante la complejidad que significa integrar al
cc, desde una perspectiva transdisciplinaria, a nuestra
agenda de trabajo y objetivos, como red se vuelve indispen
sable estrechar vínculos con otras redes y colectivos tanto
de la academia, como de la sociedad civil y por supuesto del
gobierno.
Y en este esfuerzo por definir retos y construir agendas la pre

gunta de fondo sería ¿tendríamos que repensar el desarrollo?
Para abonar a esta reflexión concluimos con una cita del geó
grafo brasileño Bernardo Mançano Fernandes quien concibe al
territorio como “una construcción social cimentada en un espa
cio geográfico, multidimensional, creado originalmente por la
naturaleza, pero transformado continuamente por las relaciones
sociales que lo producen y mantienen a través de formas especí
ficas de poder (…) De la misma forma que el espacio y el territo
rio son fundamentales para la realización de las relaciones
sociales, éstas producen continuamente espacios y territorios de
formas contradictorias, solidarias y conflictivas por ello el terri
torio es a la vez, espacio de libertad y dominación, de expropia
ción y resistencia”. Un elemento que habría que enfatizar en esta
reflexión es que la naturaleza, y de ello tomamos conciencia a
raíz del cc, se ha convertido también en un actor protagónico en
la construcción del territorio y en continua transformación.
Bibliografía
Almás, R.; H. Bjorkhaug y M. Riverra-Ferre (2011). “Agriculture

and climate change: introduction”. International Journal of
Agriculture & Food,Vol. 18, num.. 3, pp. 162-166
Banco Mundial (2016). Proteger la nieve y el hielo de la Tierra es
crucial para el desarrollo y el clima, portal del Banco
Mundial, disponible en <http://www.bancomundial.org/es/
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2. O fenômeno das secas e os riscos à agricultura
camponesa no semiárido brasileiro:
ações e políticas de adaptação ou mais do mesmo
Paulo Cesar O. Diniz*
Introdução
As secas no semiárido brasileiro,1 historicamente, sempre foram

tratadas como forças “estranhas” que deveriam ser combatidas,
buscando sua superação por meio de ações, especialmente cen
tradas na instauração de um conflito (o “combate à seca”) com o
meio, no caso, o semiárido. Essa situação fez que o renomado
historiador paraibano, Durval Muniz, afirmasse que o Nordeste,
em grande medida, é “filho das secas” (Albuquerque Jr., 1999:68).
Atualmente, com o tema mobilizador da mudança climática,
de alcance global, os pensadores e políticos começaram a ver de
forma diferente os fenômenos localizados – como secas, nevas
cas, inundações, furacões, etc. – e começaram a busca entender
como esses fenômenos locais são influenciados pelas mudanças
climáticas. Temas como vulnerabilidade e risco, mitigação e
adaptação, dentre outros, passaram a frequentar o vocabulário
dos gestores e planejadores de políticas que objetivam reduzir ao
máximo os impactos dos fenômenos localizados que, por sua
vez, podem estar sendo potencializados de forma global pela mu
dança do clima.
* Doutor em Sociologia, professor do Centro de Desenvolvimento Susten

tável do Semiárido, da Universidade Federal de Campina Grande (CDSA/UFCG).
1 A área definida, oficialmente, como semiárido brasileiro é de 980.133,079
km2, representando 11,53% da área territorial do país. Em número de municí

pios, são 1.135 municípios, representando 20,40% dos municípios brasileiros,
de acordo com o Instituto Nacional do Semiárido (INSA). Disponível em:
<www.insa.gov.br>. Acesso (10/11/2015)
[59]
60 PAULO CESAR O. DINIZ
De acordo com o Painel Intergovernamental sobre Mudança

Climática (IPCC2), o aquecimento global é algo inequívoco, po
dendo “(...) haver inundações de cidades costeiras, provocando
miséria em massa e migração em massa, e que o mesmo pode
ocorrer à medida que áreas mais secas se tornem mais áridas”
(Giddens, 2010:42). Nesse cenário, as regiões mais pobres do
mundo serão mais gravemente afetadas que as regiões desenvol
vidas (embora estas, também não estejam imunes aos impactos).
Esse texto tem como objetivo, por um lado, traçar uma breve
trajetória de como o fenômeno das secas no semiárido brasileiro
tem sido objeto da intervenção dos diversos governos do Brasil
ao longo do século XX. Por outro lado, fazer uma análise da pri
meira grande seca do século XXI, porque passa o semiárido bra
sileiro, e da ação pública para amenizar os impactos negativos no
sistema socioeconômico da região, buscando identificar, nessas
ações, aspectos que levem a possíveis mecanismos de adaptação
por parte dos camponeses ao fenômeno da seca, potencializado
pelos efeitos da mudança do clima.
Parte-se do princípio de que, como o fenômeno é bastante
conhecido na literatura regional, tendo uma relativa regularidade
e incidência histórica no semiárido, imaginava-se que as popula
ções, diretamente afetadas, como os camponeses, já dispusessem
de mecanismos que permitissem reduzir substancialmente sua
vulnerabilidade. Ou seja, em função das vulnerabilidades, imagi
nava-se que as populações já tivessem desenvolvido estratégias
de adaptação frente ao fenômeno das secas no semiárido. A
questão central a ser respondida é por que ainda persiste esse
quadro de vulnerabilidade da agricultura camponesa na região,
frente às secas? Por que não foram desenvolvidas iniciativas de
adaptação, de modo a amortecer o impacto das secas para essas
populações? Apesar da relativa ausência de mecanismos de adap
tação (no sentido amplo), percebe-se nos territórios rurais e/ou
2 Criado
em 1988, o Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática
(IPCC, na sigla em inglês) atualmente é o “órgão mais qualificado no monitora
mento das mudanças climáticas e suas implicações” (Giddens, 2010:41).
O FENÔMENO DAS SECAS E OS RISCOS À AGRICULTURA 61
territórios da cidadania3 um movimento positivo e pró-ativo no

sentido de adaptação dos camponeses para amenizar os impac
tos negativos provocados pelo fenômeno da seca. Ao final do tex
to buscaremos apresentar essa perspectiva a partir da dinâmica
territorial da Borborema, no estado da Paraíba, Nordeste do
Brasil, bem como os desafios atuais no semiárido brasileiro para
a agricultura camponesa.
O longuíssimo discurso do combate à seca
Para compreender, em parte, porque as populações camponeses,

há mais de dois séculos, sofrem fortemente os impactos das secas
no semiárido brasileiro, é preciso fazer uma pequena viagem na
história de como foi sendo criada a imagem do Nordeste, asso
ciada à seca e à carência do apoio nacional. São três narrativas,
nessa trajetória, que se entrelaçam, de certa forma, para definir o
que hoje é o semiárido Brasileiro (a parte do Nordeste do Brasil e
do estado de Minas Gerais, onde incide o fenômeno da secas).
O Paternalismo Estatal e o combate

ao flagelo da seca
A primeira narrativa abordada aqui tem a ver com a consolidação

de ações e políticas paternalistas por parte do governo brasileiro,
tendo como marco a “Grande Seca”, entre 1877 e 1879. Foi esta
que fixou, na consciência política das elites dominantes, os
“Sertões do Norte” como a parte sujeita às grandes secas e, por
essa razão, merecedora da ação do poder público central-impe
3 A política de desenvolvimento territorial no Brasil foi criada em 2003 (ter
ritórios rurais) e reorientada em 2008 (territórios da cidadania), coordenada

pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), do Ministério do
Desenvolvimento Agrário (MDA). O território Borborema é apenas um, dentre
os 15 territórios no estado da Paraíba; um dentre os 103 territórios existentes
no Nordeste; e um dentre os 239 territórios que existem no Brasil, atualmente.
Para maior aprofundamento na temática, cf: Delgado e Leite (2015:238-259).
rial. Com isso, estrutura-se toda uma política governamental de

distribuição de “rações” e ajudas para amenizar a vida dos sofrem
o flagelo das secas.
Com a incidência de secas sucessivas, as populações vitima
das aprenderam a usar em seu benef ício a “imagem” do flagelo.
Assim, quando as condições de satisfação das necessidades ali
mentícias começavam a se degradar, essas populações peregrina
vam das cidades sertanejas, onde a seca incidia de forma mais
“cruel”, rumo às capitais dos estados, geralmente localizadas no
litoral. De acordo com Neves (2000), duas estratégias eram segui
das pelos retirantes. Em primeiro lugar, andavam velhos, mulhe
res e crianças, sujos e malvestidos (geralmente, os adultos “sadios”
ficavam nos arredores das cidades), como forma de mobilizar a
“sensibilidade” dos habitantes. Em segundo lugar, dependendo ou
não da eficácia da primeira ação, os flagelados (adultos, crianças
e idosos, mulheres e homens) faziam saques pelos mercados lo
cais, como forma de conseguir comida e víveres.
Essa ação famélica, como foi denominada posteriormente, fez
com que as autoridades nordestinas fossem buscar uma forma de
“domesticar” e a controlar a irracionalidade das populações flage
ladas (retirantes sem rumos ou os saques no comércio local das
cidades). Ou seja, a cada seca, os retirantes, progressivamente,
passaram a ser percebidos como “classes perigosas”, diz Neves
(2000:97): “portadoras de vícios (…) que podem contaminar a so
ciedade inteira através do contato direto”, de modo que as estra
tégias de “proteção das cidades contra a invasão dos pobres”, são
isolamento, afastamento, enclausuramento.
Assim, em um segundo momento dessa narrativa, surgem os
campos de concentração, especialmente nas secas de 1915 (como
experimento) e 1932 (em diversas cidades do Ceará). Os “campos
de concentração” ou “os currais dos bárbaros”, de acordo com
Neves (1995:98), eram espaços do mais “alto nível” de precarie
dade humana e sanitária:
As pessoas, cercadas, comprimiam-se na busca da sobrevivência

num precário estado sanitário. A morte rondava o campo de
concentração, fazendo suas principais vítimas as crianças [...].

Com o passar do tempo, […] com a consequente proliferação das
moscas e maior contaminação da água potável e a distribuição de
leite adulterado às crianças, o estado sanitário se foi agravando,
de sorte que, em dezembro, já apresentava efeito assombroso na
elevação da curva de mortalidade. Os cadáveres empilhavam-se
à espera de transporte, ao longo da linha de bonde que passava
ao lado do campo. [...] (Neves, 1995:98)
Passado o fenômeno da seca, as autoridades desmobilizavam

os flagelados dos campos de concentração, oferecendo apoio
(transportes e comidas) para que todos voltassem ao seu lugar de
origem, voltando à “normalidade” da vida.
As Políticas de combate à seca com base

na solução hidráulica
As propostas de intervenção hidráulica no semiárido, segunda

narrativa, também tem uma história secular. Desde a época im
perial, comissões e grupos de trabalho fizeram estudos sobre for
mas de combater a seca por meio da solução hidráulica. Contudo,
institucionalmente, foi em 1909 que se criou, no âmbito do
Estado Brasileiro, um órgão nacional que pudesse executar ações
de combate à seca: a Inspetoria de Obras Contra a Seca (IOCS),
posteriormente transformada em Inspetoria Federal de Obras
Contra a Seca (IFOCS), uma década depois (1929), conforme re
lata Silva (2010:44-46).
Entretanto, o auge da atuação “hidráulica” é a partir da segun
da metade do século XX, com a transformação do IFOCS em
Departamento Nacional de Obras Contra às Secas (DNOCS). O
DNOCS (órgão ainda ativo) vai coordenador ações em dois cam
pos, principalmente: a construção de açudes (solução hidráulica)
em todo o semiárido brasileiro; e organizar “frentes de trabalho”
em períodos de seca, seja para manutenção e/ou construção de
novos açudes, seja ainda para abertura de estradas vicinais, inter
ligando cidades e povoados. No caso das frentes de trabalho, o
objetivo seria ocupar o retirante para que ele não ficasse vagando
pelas cidades. Isto é, antes que ele reivindicasse comida, oferecia
-lhe “trabalho”: “[...] qualquer trabalho para o retirante é melhor
do que nenhum, mesmo que os bens construídos sejam inúteis”
(Neves, 2000:96).
Contudo, a maior expressão da ação do DNOCS é a açuda
gem. Apesar do grande número de obras ao longo de sua história
(estima-se algo em torno de 70 mil açudes em todo o semiárido,
de acordo com Ribeiro, 2010), elas causaram pouco impacto so
bre a população mais carente, “que não dispunha de meios de
produção para se beneficiar com essas realizações, muitas vezes
de uso exclusivo dos poderosos locais”, diz Pomponet (s/d:02),
uma vez que o órgão quase sempre foi apropriado politicamente
pelos “coronéis” nordestinos e utilizado em benef ício próprio.
A modernização da economia
para combater a seca
A última narrativa que queremos abordar aqui tem a ver com a

“fase de intervenção econômica” (Cardoso, 2007:122), como for
ma de superação do “subdesenvolvimento” regional, expresso na
pobreza e miséria no semiárido. Duas novas instituições são cria
das, no pós Segunda Guerra, influenciadas pelo “desenvolvimen
tismo” da Comissão Econômica das Nações Unidades para
América Latina (CEPAL): o Banco do Nordeste do Brasil (BNB),
em 1952, e a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste
(SUDENE), em 1959.
Destacou-se nessa fase a SUDENE como uma das principais
experiências de planejamento para o desenvolvimento regional
na América Latina, tendo como mentor intelectual, o economis
ta Celso Furtado. Ela é fruto de um longo estudo feito pelo Grupo
de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN).
A estratégia proposta pelo GTDN, no documento Uma Política

de Desenvolvimento Econômico para o Nordeste, ao contrário das
orientações anteriores, assenta-se em elementos analíticos sobre
a realidade regional fundamentalmente diversos dos utilizados

até aquele momento. Como resultado, a concepção apresentada
era diferenciada não apenas do ponto de vista setorial como em
termos espaciais. Além disso, no seu conjunto, estavam efetiva
mente explicitadas linhas de ação que poderiam conformar na
prática consideráveis mudanças na estrutura econômica da re
gião (Carvalho, 2014:206) [grifos no original].
Para a semiárido, ainda de acordo com Carvalho (2014:206), a

SUDENE teria como linha de ação a “transformação progressiva
da economia das zonas semiáridas no sentido de elevar a produ
tividade e torná-las mais resistentes aos impactos da seca”.
Todavia, Palmeira (1989:97), ao analisar o Fundo de Investimento
do Nordeste (FINOR), destaca: “[o setor agropecuário do
Nordeste] recebeu US$ 1,3 bilhão, entre 1975 e 1985, sendo que
US$ 1,157 se destinaram […] basicamente para ‘modernizar lati
fúndios’”. Nesse caso, aponta o autor acima, que as propriedades
“incentivadas”, tinham em média 4.500 hectares, enquanto o ta
manho médio dos estabelecimentos rurais no Nordeste era de 37
hectares. Ou seja, há uma repetição das formas de apropriação
por parte dos “coronéis” regionais de um órgão federal que deve
ria criar mecanismos de diminuição das vulnerabilidades das po
pulações mais expostas aos impactos das secas no semiárido.
Aliás, as ações do governo central do Brasil a partir da década
de 1970 são bastante contraditórias, pois estava bastante preocu
pado com mais uma seca que estava atingindo o Nordeste:
[...] Como todas as grandes secas, a de 1970, pelos seus graves

efeitos econômicos e sociais, conseguiu também chamar a aten
ção do Presidente da República […]. Ao visitar as Frentes de
Trabalho instaladas nos diferentes estados da região, […] e pre
senciar as dificuldades enfrentadas pelos 500.000 nordestinos
que elas abrigavam, […] decidiu por em prática medidas que pu
dessem efetivamente eliminar a repetição daquele quadro que
lhe parecia constrangedor (Carvalho, 2014:251).
Ao mesmo tempo, no meio da década de 1970, configura-se o

momento de auge do “processo de esvaziamento político impe
trado contra a SUDENE e a região” Nordeste. De acordo com
Cardoso (2007:151), três são os motivos que justificam essa deci
são (esvaziamento da SUDENE) adotada pelo governo central: a
lentidão em reconhecer a situação de emergência no semiárido,
em função da seca de 1970; a evidente falta de capacidade para
tratar os problemas provenientes do fenômeno da seca; e a repe
tição das mesmas ações de secas anteriores (medidas assistenciais
de emergência e o emprego das frentes de trabalho para trabalha
dores rurais). Ou seja, nada de novo havia sido criado, em pouco
mais de uma década, após o surgimento da SUDENE, de modo a
amenizar o impacto (mesmo no sentido de ações de mitigação, os
efeitos das ações eram aquém do que se imaginava!) das secas
sobre as populações, historicamente, comprovadas como as mais
vulneráveis frente ao fenômeno. Sem ironias(!): “[...] a seca de
1970 era apenas uma gota que faltava num copo que já estava para
transbordar desde o final da década de 1960 quando cresceram as
críticas quanto ao papel e a atuação da SUDENE [...]”, conclui
Cardoso (2007:151) [grifos nossos].
Enfim, com o esvaziamento da SUDENE, vieram os progra
mas especiais, com incidência especialmente no semiárido. Entre
1970 e 1980, Silva (2010:57) destaca 12 programas especiais com
a intenção de combater a pobreza na região; todos esses com bai
xa eficácia e eficiência, até mesmo no sentido de mitigação e,
portanto, sem nenhum impacto positivo em termos de adapta
ção das populações camponesas ao fenômeno da seca.
Fato é que, apesar de todo esse “esforço”, a pobreza ainda é uma
característica marcante do Nordeste. Segundo Bacelar (1997:08),
um traço antigo que o dinamismo econômico não conseguiu alte
rar: em 1999, existiam quase 10 milhões de pobres rurais no
Brasil; metade destes, concentrados no mundo rural da região
Nordeste (DIEESE, 2011:143).
De modo geral, é essa população camponesa e pobre que se
torna o segmento mais vulnerável frente às secas no semiárido
brasileiro. Nas três últimas secas, só para ilustrar, foram 3,1 mi
lhões de pessoas alistadas nas frentes de emergência, na seca de

1979-1983; 2,1 milhões de alistados nas frentes de emergência
em 1992-1993; e 3 milhões de cestas básicas distribuídas por mês
no semiárido brasileiro, na última grande seca do século passado,
entre 1998-1999, segundo Diniz, Nogueira e Silveira (2013:17).
Novos desafios e velhos problemas

para as populações camponesas do semiárido
Fechamos a seção acima, apontando o número de pessoas que

diretamente sofreram o impacto do fenômeno das secas ocorri
das no semiárido brasileiro, ao final do século XX. O século XXI,
por sua vez, começa anunciando um elemento novo – a mudan
ça climática global – que passa a ser um eixo central da agenda
política global, implicando em profundas mudanças no pensa
mento e nas condutas humanas. Para o semiárido, mais um desa
fio tendo em vista que seu clima poderá ser afetado diretamente
pelas mudanças climáticas, especialmente, dizem os especialis
tas, com maior incidência de secas – fenômeno já bastante co
nhecido na região!
Nesse panorama, de acordo com Lindoso et al. (2011:295),
entre as populações mais suscetíveis às mudanças climáticas,
aquelas associadas à agricultura familiar, estão entre as mais vul
neráveis às mudanças climáticas. No Nordeste, por exemplo,
onde está a metade da agricultura familiar brasileira, com mais
de dois milhões de estabelecimentos, de acordo com o último
censo de agropecuário de 2006, as consequências poderão ser
sem proporções, diz o autor:
[…] a região Nordeste, especialmente a área compreendida pelo

Semiárido, apresenta a produção familiar com maior grau de vulne
rabilidade às mudanças climáticas, tanto pela exposição histórica a
um regime climático errático, marcado por recorrentes períodos de
seca extrema, quanto por fragilidades político-institucionais e ca
rências socioeconômicas (Lindoso et al., 2011:295).
Justamente em função dessa condição no semiárido, a cria

ção, implementação e articulação de instrumentos políticos, que
fortaleçam a capacidade de adaptação e, por sua vez, “reduzam as
vulnerabilidades socioeconômicas, ambientais e institucionais
das populações […] contribuem para o processo adaptativo da
agricultura familiar às mudanças climáticas” (Lindoso et al.,
2011:283).
Nesse sentido, vamos analisar quais as mudanças efetivas fren
te à primeira grande seca do século XXI, iniciada em 2012, perdu
rando ainda em muitos estados do Nordeste (até o final do ano de
2015, momento de fechamento desse texto). Nessa seção, desen
volveremos a ideia de uma conduta de adaptação que está sendo
colocada em prática no semiárido pelos camponeses, tendo como
princípio básico a ideia de “convivência com o semiárido”, contra
pondo-se às ações de combate à seca, característica marcante de
políticas e programas governamentais ao longo do século XX.
A “eclosão” da seca em 2012
O ano de 2011 já prenunciava a possibilidade de se configurar

uma situação de seca no semiárido, que de fato se confirmou. Ao
final do mês de abril de 2012 (segunda metade da quadra chuvo
sa na região), foi deflagrada “oficialmente” uma situação de seca
em todo o semiárido brasileiro, marcando o início da interven
ção governamental na região.
Os dados meteorológicos e as análises das imagens de satélite
sugeriam o registro da pior seca, nas últimas três décadas.4 Diante
desse cenário preocupante – prevendo-se seu agravamento –, a
resposta do governo federal foi “imediata”. Reunido com os gover
nadores do Nordeste,5 o governo central anunciou medidas a se
rem adotadas (entenda-se, liberação de recursos) no sentido de
“amenizar os efeitos da seca na região”.
4 Disponível em: <http://noticias.uol.com.br/cotidiano/ultimas-noticias/2012/
04/29/imagens-de-satelite-mostram-80-do-semiarido-nordestino-afetado
-por-maior-seca-em-30-anos.htm>. Acesso em: 29 Abr. 2012.
5 Reunião ocorrida em Aracaju, capital do estado de Sergipe, em 23 de abril
de 2012.
Não por acaso, logo após o lançamento das ações do governo

federal, os governos estaduais começaram a se mobilizar para fa
zer a sua parte (compreenda-se, “buscar” recursos federais). Na
Paraíba, por exemplo, três dias após o anúncio federal, o governo
do estado fez um chamamento aos prefeitos municipais e lançou
o “Plano de Gestão de Riscos e Respostas à Estiagem”. Vale ressal
tar que estavam na “solenidade” representantes de 130 municí
pios (do total de 223), entretanto nenhum dos municípios,
oficialmente, ainda estava em “situação de emergência”, nesse mo
mento. De modo que foi por conta do anúncio do governo federal
(liberação de recursos) que os municípios começaram a decretar
“estado de emergência” (conforme quadro 1, abaixo). Ou seja,
permanece, ainda, a seca como problema, senão exclusivamente
do governo federal, mas prioritariamente é ele quem deflagra o
processo e a destinação dos recursos. Aos governos estaduais e
municipais, aqueles que diretamente vivenciam a situação, quase
sempre cabem-lhes o papel “secundário” diante do fenômeno, re
produzindo o histórico discurso de cobrar ao governo central as
“devidas” providências.
No caso do estado da Paraíba, em pouco mais de um mês, a
situação de municípios em estado de emergência salta do patamar
de nenhum, para 170 municípios, ao final de maio (até parece que
não havia seca ainda no mês de abril no estado). Ao final do ano
de 2012, segundo o Ministério da Integração Nacional (MIN), a
seca já afetava um número maior de municípios do que o próprio
território do semiárido, chegando a mais de mil e trezentos muni
cípios em estado de emergência, (conforme quadro 1, acima),
abrangendo mais de 10 milhões de pessoas.
No Território da Borborema (compreendendo 21 municí
pios), a situação de chuvas já vinha oscilando nos últimos três
anos. Em 2009, ano de referência nessa análise, por exemplo, se
gundo dados da Agência de Gestão das Águas do Estado da
Paraíba (AESA/PB6), não houve grandes desvios na climatologia
6 AESA/PARAIBA, 2015. Disponível em: <http://site2.aesa.pb.gov.br/aesa/

medicaoPluviometrica.do?metodo=chuvasDiariasMapa> Acesso (30/10/2015)
70
QUADRO 1
NÚMERO DE MUNICÍPIOS EM ESTADO DE EMERGÊNCIA
POR CONTA DA SECA DE 2012
Municípios em Municípios em Municípios em População afetada

Estado de Emergência Estado de Emergência Estado de Emergência em 20/12/2012
em 27/04/2012 em 29/05/2012 em 20/12/2012
Alagoas 25 36 36 458.042
Bahia 225 244 259 2.971.684
Ceará 06 168 175 2.026.058
Paraíba 00 170 196 918.666
Pernambuco 41 108 118 1.184.824
Piauí 96 122 191 1.192.344
Maranhão 00 11 69 326.683
PAULO CESAR O. DINIZ
Minas Gerais 00 00 122 635.683

Rio Grande do Norte 139 139 142 500.000
Sergipe 18 18 18 104.209
TOTAIS 550 1.016 1.326 10.318.193
FONTE: Reelaboração do autor (com base no Observatório da Seca).
anual dos municípios (onde a agência faz esse monitoramento).

Pode-se dizer que foi um ano de chuvas dentro da normalidade,
tendo uma média de cerca de mil milímetros. Para o ano seguinte
(em 2010), essa média caiu quase 40% (a cerca de 650 mm), vol
tando a subir em 2011 (ano de muita chuva nos municípios do
território) e, a partir de 2012, as médias sempre ficam em torno
de 70% da média do ano base (2009). Destaque-se justamente o
ano 2012, momento que se deflagra a seca no semiárido, em que
a média anual para os 21 municípios caiu abaixo de 60% (em rela
ção a 2009), conforme pode ser percebido no quadro 2, abaixo.
De modo geral, imediatamente à deflagração de uma seca,
emerge a questão de como evitar os impactos negativos às popu
lações, seja com acesso à água, seja com acesso a acesso à renda.
No caso, destacaremos acesso à água e as ações implantadas como
forma de diminuir a vulnerabilidade dos camponeses, frente ao
fenômeno da seca.
Oferta de água às populações camponesas

afetadas pela seca
Em relação às ações governamentais de oferta de água, duas ini

ciativas merecem destaque: a Operação Carro-Pipa e o programa
de construção de Cisternas Familiares. Inicialmente, na operação
carro-pipa, ao final do primeiro ano de seca (2012), o governo
central havia alocado mais de 4 mil veículos na operação, aten
dendo 735 municípios (dos 1.326 em estado de emergência, con
forme visto no quadro 1, acima). Em abril de 2013, a partir do
agravamento do fenômeno da seca, o número de “pipeiros” con
tratados aumentou, chegando em 2014, a quase oito mil carros,
conforme últimos dados disponíveis (conferir quadro 3, abaixo).
A oferta de água por meio do carro-pipa não é uma novidade
em situações de seca no semiárido. Seu uso vem de longe (há regis
tros dos anos de 1970) e sempre é visto de forma negativa, por ser
uma solução custosa e de “fácil manipulação eleitoreira”. Mesmo
assim, em muitas ocasiões, ele é a única opção emergencial para
muitas cidades e comunidades rurais; uma ação de mitigação para
72
QUADRO 2
ÍNDICES DE CHUVAS ACUMULADAS NO TERRITORIO DA BORBOREMA/PARAIBA/BRASIL
Municipios/Anos 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015*
Alagoa Nova 285,6 804,2 1316,9 741,8 874 718,6 603,8
Algodão de Jandaira (1) 0 0 0 0 0 0 0
Arara 886,3 368,5 809,2 375,4 559,7 510,2 443,2
Areia 1626,9 1020,2 1436,9 1025,6 1273,2 1189,5 1025,9
Areial 790,8 551,8 1812,3 443,1 574,6 499,1 118,8
Borborema 1551,8 849,2 1670,2 845,7 1082,9 1107,0 936,5
CG 1066,2 699,1 1494,4 604,5 752,8 705,5 543,7
Casserengue 506,4 421,8 770,6 258,6 264,3 224,8 226,0
EsperanÇa 869,8 545,2 1125,8 518,7 697,2 595,3 485,3
Lagoa Seca 1249,4 971,4 1797,1 742,8 994,5 1010,6 748,5
Massaranduba 1188,9 733,3 1412,6 624,5 874,1 704,5 532,8
Matinhas 1383,2 741,0 1493,2 706,8 739,7 580,0 611,9
Montadas 678,9 403,6 898,4 431,0 548,6 445,2 301,0
PilÕes 1707,6 914,3 1771,4 810,9 1022,7 1201,6 784,1
Puxinanã 850,8 638,2 1128,4 476,4 562 538,3 385,8
PAULO CESAR O. DINIZ
Queimadas 632,2 571,3 1093,7 360,3 418,7 226,4 41,2

Remígio 1130,5 685,4 1339,5 788,7 913,5 835,4 713,2
Serra Redonda 923,6 669,1 1304,7 595,6 698,6 641,4 194,8
Serraria 1696,0 765,1 1863,7 859,9 1096,7 1230,9 1044,1
Solãnea 1382,0 804,2 1476,9 685,8 957,5 1007,8 820,5
São S. de Lagos de RoÇa 1160,8 654,7 1166,4 599,6 717,5 798,8 608,7
TOTAIS 21567,7 13811,6 27182,3 12495,7 15622,8 14770,9 11169,8
Média 1027,03 857,69 1294,39 595,03 743,94 703,37 531,89
* Até 29/10.
(1) Municipios sem dados, em alguns anos.
QUADRO 3
NÚMEROS DA OPERAÇÃO CARRO-PIPA NA ATUAL SECA (2012/2014)
Números em 20/12/20127 Números em 27/04/20138 Números em 12/12/20149

UF Municípios No Carros- Municípios No Carros- Municípios
No Carros-Pipa
atendidos Pipa atendidos Pipa atendidos
AL 37 198 39 205 40 405
BA 146 1.197 378 1.921 214 2050
CE 105 719 134 820 126 1227
MG 38 110 38 108 36 101
PB 117 522 197 1.075 160 1075
PE 91 712 181 1.471 104 1883
PI 81 436 110 685 68 581
RN 103 293 144 423 135 582
SE 17 103 18 158 12 134
Total 735 4.290 1.176 6.866 899 7.994
FONTE: Reelaboração do autor (com base em dados do MIN e Observatório da Seca).
7 Disponível em: http://www.integracao.gov.br/noticias/-/asset_publisher/xW1t/content/integracao-nacional-apresenta-no

vos-investimentos-e-balanco-de-acoes-no-semiarido?redirect=http://www.integracao.gov.br/noticias%3Fp_p_id%3D101_
O FENÔMENO DAS SECAS E OS RISCOS À AGRICULTURA
INSTANCE_xW1t%26p_p_lifecycle%3D0%26p_p_state%3Dnormal%26p_p_mode%3Dview%26p_p_col_id%3Dcolumn-3%26p_p_
col_pos%3D3%26p_p_col_count%3D4. Acesso (21/12/2012).
8 Disponível em: http://www.brasil.gov.br/observatoriodaseca/operacao-carro-pipa.html Acesso (30/04/2013).
73
9 Disponível em: <http://www.brasil.gov.br/observatoriodaseca/operacao-carro-pipa.html> Acesso (15/04/2015).

enfrentar os impactos negativos, tendo em vista que é uma ação

efetivada após o evento configurado.
No caso do Território da Borborema, em abril de 201410, dos
21 municípios, apenas seis (06) municípios não estavam em esta
do de emergência e, destes, quatro (04) não tinham nenhum car
ro-pipa atuando na oferta de água. Ou seja, quinze (15) municípios
em estado de emergência e dezessete (17) municípios contando
com o programa operação carro-pipa, tendo no total 57 carros
contratados (média de 2,7 por município). Destacam-se Solânea
e Remígio como os municípios com maior número de carros
-pipa (06, cada um), conferir quadro 4, abaixo.
A oferta de água à população por meio de carro-pipa (uma rea
ção ao esgotamento das fontes de água no plano cotidiano) vai en
contrar um elemento novo no cenário da atual seca: a existência de
inúmeras cisternas familiares espalhadas pela região, condição ine
xistente em 1998 (aliás, foi com a seca de 1998/1999 que o progra
ma de cisternas começou a ser elaborado para o semiárido
brasileiro). Isto é, desde 2003 uma iniciativa da sociedade civil orga
nizada no semiárido, apoiada pelo governo federal, conseguiu im
plantar um grande número destes reservatórios conhecidos como
“cisternas de placas” com base no Programa Um Milhão de Cisternas
(P1MC11). As cisternas são concebidas para armazenar 16 mil litros
de água (volume padrão) proveniente da chuva, coletada por uma
calha acoplada ao telhado da casa. Em situações de normalidade
pluviométrica (digamos 500 milímetros de chuva), as cisternas são
adequadas para uma família de 4 a 5 pessoas dispor de água sufi
ciente para beber, cozinhar e fazer higiene bucal, durante sete ou
oito meses do ano (período médio de estiagem no semiárido).
No Território da Borborema, a partir do P1MC, percebeu-se
um avanço considerável no número de cisternas construídas. Nos
10 Dadosde dezembro de 2014, disponível em: <http://www.brasil.gov.br/

observatoriodaseca/operacao-carro-pipa.html> Acesso (15/04/2015).
11 De acordo com Articulação no Semiárido Brasileiro (ASA-Brasil), exis
tem atualmente cerca de 600 mil cisternas de placas construídas (apenas pelo
programa coordenado pela ASA-Brasil) . Disponível em: <http://www.asabrasil.
org.br/acoes/p1mc> Acesso (11/12/2015).
21 municípios, existem quase dez mil cisternas construídas, ape

nas pela Articulação no Semiárido Brasileiro (ASA), sem contar
programas federais e estaduais (em menores escalas). Isso repre
senta, portanto, quase 40% dos estabelecimentos da agricultura
familiar em todo o território, segundo o último censo agropecuá
rio, conforme quadro 4, abaixo.
Os números ainda apontam que dois municípios (dos 21 do
território) universalizaram a construção de cisternas familiares
(Algodão de Jandaíra e Lagoa Seca). Outros sete municípios
(Arara, Casserengue, Puxinanã, Queimadas, Remígio e São
Sebastião de Lagoa de Roça) já alcançaram o patamar de 50% dos
estabelecimentos camponeses ou estão próximos a alcançar essa
meta (uma cisterna a cada dois estabelecimentos camponeses).
Destaque-se o município de Queimadas, como tendo o maior
número de estabelecimentos camponeses, conseguindo um al
cance considerável no número absoluto de cisternas. Os piores
índices de alcance na construção de cisternas estão em cinco mu
nicípios (dos 21): Areia, Campina Grande, Pilões, Serraria, Serra
Redonda e Borborema (este último, não dispomos de dados).
De acordo com Passador e Passador (2010:76), a influência
das cisternas para as famílias é imediata, facilitando o trabalho
das mulheres, tantas vezes alquebradas pela labuta de buscar
água em fontes (barreiros, aguadas, poços, etc.) na maioria das
vezes bastante distantes:
[Além disso] Ocorre também uma relativa libertação destas co

munidades carentes em relação aos donos dos açudes e aos car
ros-pipas, de proprietários privados ou pertencentes às pequenas
prefeituras. Em quaisquer modalidades, todavia e invariavelmen
te, o acesso à água potável sempre esteve sob o controle das clas
ses dirigentes locais e de seus interesses políticos, acostumados a
domesticar a população pela sede.
Na condição de seca (onde as chuvas não abasteceram regular

mente os reservatórios), as cisternas familiares passaram a ter
prioridade na recepção da água distribuída pelos carros-pipa;
QUADRO 4
NÚMERO DE CARROS-PIPAS CONTRATADOS, CISTERNAS CONSTRUIDAS
E ESTABELECIMENTOS DA AGRICULTURA FAMILIAR
Número
Número Cisternas establelecimentos Média:
Municipios carros-piapas consumo agricultura estab. X
(1) (2) familiar cisternas
(3)
Alagoa Nova 1 299 1,583 5,29
Algodão de 5 162 140 0,86
Jandaira
Arara 2 511 1,038 2,03
Areia 0 132 1,727 13,08
Areial 3 169 547 3,23
Borborema 0 263
Campina Grande 4 131 1,806 13,78
Casserengue 5 618 753 1,21
EsperanÇa 4 523 1,775 3,39
Lagoa Seca 3 1,723 1,592 0,92
Massaranduba 0 621 1,809 2,91
Matinhas 2 166 736 4,43
Montadas 4 332 477 1,48
PilÕes 1 89 684 7,68
Puxinanã 4 425 833 1,96
Queimadas 3 1,566 3,299 2,1
Remígio 6 393 896 2,27
S. S. de Lagoa de 2 619 1,398 2,25
Roca
Serra Redonda 2 151 930 6,15
Serraria 0 90 672 7,4
Solãnea 6 655 1,767 2,69
TOTAIS 57 9,375 23,725 2,63
Média 2,71 446,42 1117,738
FONTES: (1) Brasil (2015).

(2) Asa-Brasil (2015).
(3) Brasil (2006).
água destinada ao abastecimento da comunidade e/ou localidade.

Noutros momentos, quando não havia cisternas suficientes nas
comunidades, a água era depositada em buracos a céu aberto
(barreiros), de modo que em contato com a terra, essa água já
perdia sua qualidade sanitária (Duque, 2015:204). Mesmo assim,
era a água disponível no período da seca para ser usada pelas fa
mílias da localidade. Com as cisternas, passam existir as condi
ções adequadas para receber água e manter sua qualidade sanitária.
Uma última análise sobre o quadro 4, acima, diz respeito ao
fato de que quanto mais perto de universalizar as cisternas para
as famílias rurais, significa dizer que o município tem uma socie
dade civil com atuação efetiva, levando-se a minimizar a vulnera
bilidade institucional, conforme alertaram acima Lindoso et al.
(2011:283). No território da Borborema, dos 21 municípios, 14
fazem parte do Polo Sindical da Borborema (excluindo-se: Areia,
Borborema, Campina Grande, Pilões, Puxinanã, Serra Redonda e
Serraria), organização de representação de agricultores familia
res no território. Esse é um elemento importante, pois para se
criar as condições de adaptação às mudanças climáticas, diz
Giddens (2010:205), o envolvimento do cidadão é fundamental e
os governos devem estimular a inovação e a criatividade na so
ciedade civil (também no “mundo dos negócios”). A política de
adaptação tem como premissa básica um mapa detalhado das
vulnerabilidades, tendo em vista a promoção de inovações que,
independentemente do que aconteça com a mudança do clima,
trazem valores em si, como por exemplo medidas a promover de
forma eficiente o uso da água, ou ainda a introdução de lavouras
que resistam a questões adversas, conclui Giddens (2010:205).
No caso do semiárido como um todo, mas em especial no terri
tório da Borborema, as cisternas foram essa inovação inserida
recentemente na região, como forma processual de ir criando
mecanismos de adaptação efetivos ao fenômeno da seca. Ou seja,
as cisternas não só se apresentam como uma solução efetiva para
a garantia da sanidade da água para as famílias do semiárido, mas
também como uma forma efetiva das famílias romperam, em
parte, o padrão político da troca de “votos por água”, prática uti
lizada historicamente pelas lideranças locais, a partir da constru

ção dos açudes em terras privadas (Passador e Passador, 2010:83).
De fato, muitos políticos e governantes locais perderam alguns
mecanismos que usavam para controlar “antigas” clientelas e, nes
se momento extremo, buscavam a todo custo recompor o padrão
dominante de “indústria da seca”. Com as cisternas, havia pouca
brecha para isso (embora não fosse impossível), então as investidas
recaíam sobre os carros-pipa (historicamente, elo forte na relação
de dominação). No entanto, como a Operação Carro-Pipa, a partir
de 2012, passou a coordenada pelo Exército Brasileiro (por meio
de portaria interministerial)12 e esse fato quebrou, em parte, os
elos clientelista e assistencialista na distribuição de água, entre o
carro-pipa (sob dominação política) e a comunidade camponesa.
Conforme visto, parece ser inquestionável o sucesso das cis
ternas no semiárido, embora elas, por si só, não sejam suficientes
para as famílias enfrentarem situações extremas, como o atual
fenômeno de seca que já dura quatro anos. Nessa situação, a ope
ração carro-pipa (apesar de ainda ser o exemplo mais conhecido
da indústria da seca), portanto, tem se constituído em uma ação
de mitigação eficaz para aliviar os impactos negativos provenien
tes da escassez de água nessa situação extrema de seca.
Enfim, em função das análises, embora ainda preliminares, o
território parece ser a melhor estratégia de atuação de políticas
para adaptação ao fenômeno da seca e, consequentemente, para
adaptação ao agravamento do fenômeno, tendo em vista a mu
dança do clima. A força social dos movimentos de camponeses e
da sociedade civil, colocando em prática suas experiências cole
tivas, além da cobrança efetiva junto aos governos locais e esta
duais, representa um grande passo no longo caminho para sair
das ações de mitigação (definidas quando o fenômeno ocorre)
para ações da adaptação, buscando se antecipar ao evento, no
caso o fenômeno das secas no semiárido brasileiro.
12 Disponível
em: http://www.in.gov.br/servlet/INPDFViewer?jornal=1&
pagina=40&data=26/07/2012&captchafield=firistAccess.Acceso (13/01/2013).
Algumas considerações à guisa de conclusões

sobre avanços na superação das vulnerabilidades
Conforme Lindoso e et al. (2011:281), a ideia de vulnerabilida

de é entendida como “suscetibilidade dos sistemas humanos a fe
nômenos naturais” e está associada a perdas e prejuízos. Contudo,
no caso do semiárido, essa vulnerabilidade também pode ser asso
ciada à dominação política e econômica, uma vez que os eventos
climáticos são apenas a faceta destacada de uma vulnerabilidade
multidimensional. Ou seja, em uma situação extrema, no caso do
fenômeno da seca, emergem as desigualdades sociais no semiári
do, desnudando as formas de dominação e de exclusão das famí
lias camponesas da região. Aliás, no caso brasileiro13, a abordagem
da mudança climática inicialmente teve como foco a mitigação, de
modo que medidas de adaptação foram integradas de forma incre
mental durante os últimos anos, afirmam Obermaier e Rosa
(2013:155).
Diante disso, consideramos as formas de captação de água de
chuva no semiárido, especialmente o caso das cisternas, uma for
ma de permitir maior poder para enfrentar as condições de vulne
rabilidades por parte das famílias camponesas. Elas podem ser
consideradas uma forma eficaz de adaptação às mudanças climá
ticas na região? Ainda é cedo afirmar com algum grau de certeza,
tendo em vista o período de seca ainda não passou e, portanto,
precisa-se observar a situação de “normalidade” para fazer uma
análise mais profunda. Além do mais, associada à cisterna para
consumo familiar, outro programa de construção de cisternas para
uso na produção de alimentos, com maior capacidade de captação
de água, está em fase de implantação no semiárido. Ou seja, não
existe uma solução mágica, mas um conjunto de ações a serem
desencadeadas para desenvolver mecanismos de adaptação.
13 Segundo Obermaier e Rosa (2013:159), “a estratégia brasileira sobre mu
dança climática está focada em dois documentos: o Plano Nacional sobre

Mudança do Clima (Brasil, 2008) e a Lei Nacional (Brasil, 2009) que institui a
Politica Nacional sobre Mudança do Clima.”
Ressalve-se que a capacidade adaptativa, além de ser entendi

do como a habilidade dos sistemas socioecológicos em adminis
trar e se acomodar frente aos eventos e distúrbios ambientais,
conforme afirmam Lindoso et al. (2011:281), um elemento im
portante a se levar em conta nessa análise é a capacidade de recu
peração desses sistemas após os eventuais distúrbios climáticos,
por exemplo.
Aliás, Giddens (2010:203), ao falar da política de adaptação,
faz uma distinção entre adaptação após o evento e uma adapta
ção “orientada para futuros possíveis”. Isto é, uma “adaptação
proativa” que contribui para diagnosticar as vulnerabilidades das
populações – e dos sistemas socioeconômicos – e, assim, busca
responder antecipadamente às situações que levam à condição
de vulnerabilidade. Podemos perceber concretamente essa dis
tinção entre as seguintes ações: operação carro-pipa e constru
ção de cisternas. A primeira, orienta-se após o evento (tendo um
caráter mais direcionado à mitigação); a segunda, busca uma
preparação para minimizar os efeitos do fenômeno da seca, ante
cipando-se na forma de captação da água de chuva. Por menores
que sejam os índices pluviométricos no semiárido, sempre há
captação e uso racional da água, evitando a dependência e o as
sistencialismo das ações locais para “enfrentar” os efeitos da seca.
É verdade que as cisternas rurais para captação da água de
chuva (para consumo familiar e para produção), embora ainda
insuficientes para eliminar os “riscos” colocados pela vulnerabili
dade do fenômeno da seca, no entanto tem demonstrado maior
capacidade de recuperação frente ao evento extremo (por exem
plo, o baixo índice pluviométrico no ano de 2010). Isto é, as cis
ternas tem permitido às famílias camponesas uma certa
capacidade de reação positiva pós-evento (no caso, a baixa plu
viometria em 2010). Essa capacidade adaptativa, Giddens
(2010:203) vai definir como “resiliência”14.
14 Giddens
(2010, p. 203) afirma que “os pequenos agricultores que culti
vam uma lavoura diversificada, por exemplo, serão mais resilientes do que os
que dependem de uma única lavoura comercial”.
Finalmente, nos processos de adaptação, por um lado, a ideia

de planejamento é uma condição fundamental de reflexão ante
cipada e sistemática. A adaptação deve ser entendida não apenas
como uma maneira de identificar as vulnerabilidades e bloqueá
-las, mas também deve ser compreendida como um processo de
“investigação de quais tenderão a ser as consequências secundá
rias das estratégias de mitigação” (Giddens, 2010:205).
Por outro lado, um dos grandes problemas políticos a ser en
frentado no processo de minimizar as vulnerabilidade de popula
ções camponesas no semiárido, é o fato da concorrência na
destinação dos recursos: para operação carro-pipa ou para cons
truir cisternas? Para parcerias entre estado e sociedade civil (no
caso do projeto original de construção de cisternas) ou para gover
nos regionais (para o enfrentamento aos efeitos da seca)? Giddens
(2010:204) já fazia um alerta sobre esse ponto, noutro momento:
“os financiamentos para projetos de adaptação inevitavelmente
concorrerão, em certa medida, com os investimentos necessários
para a mitigação”. Esse fato aconteceu bem recentemente, quando
da decisão do governo brasileiro retirar parte dos recursos do pro
grama de construção de cisternas, coordenado pela sociedade civil
(ASA-Brasil) e repassar aos governadores estaduais e prefeitos
municipais para enfrentarem os efeitos da seca (Duque, 2015:209).
Depois de uma grande mobilização, o governo central voltou atrás
e decidiu manter a parceria do programa com a sociedade civil,
embora revendo as metas como forma de dividir os recursos com
os entes da federação, sob o argumento de respeitar o pacto fede
rativo, portanto.
Referências
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3. Ganadería y emisiones de metano (CH4)
en la Selva Lacandona, Chiapas, México
Adriana Margarita Flores González*

Armando Gómez Vázquez,** Guillermo Jiménez Ferrer*
José Nahed Toral,* María del Carmen Hernández Moreno***
Efraín de la Cruz Lázaro,** Aldenamar Cruz Hernández**
Nancy P. Brito Manzano,** Julio C. Álvarez Rivero**
Introducción
El cambio climático es resultado de las emisiones de gases de

efecto invernadero (CO2, CH4, y NO2, principalmente) a la at-
mósfera. El problema radica en que los volúmenes de estos gases,
emitidos durante los últimos 150 años de industrialización, supe-
ran la capacidad de captura de la biósfera y el resultado neto es el
aumento constante de las concentraciones de estos gases, lo que
obstaculiza la emisión de energía hacia el espacio exterior y acre-
centa el proceso natural de “efecto invernadero” (CICC, 2007).
Entre los gases de efecto invernadero, el metano (CH4) está
considerado como el segundo más importante que causa calenta-
miento global, ya que contribuye con 18% de las emisiones tota-
les de gases de efecto invernadero (GEI) (Verburg and Van Der
Gon, 2001; Mills et al., 2001). El 70% del total de CH4 emitido
proviene de actividades antropogénicas, y dentro de éstas, la
agricultura contribuye con aproximadamente el 50% del total de
CH4 antropogénico. Las principales actividades agrícolas que
emiten CH4 son el cultivo de arroz, la ganadería y el manejo de
las excretas provenientes de la producción animal (Murray et al.,
* Colegio de la Frontera Sur. Unidad San Cristobal de las Casas Chiapas.

** División Académica de Ciencias Agropecuarias, Universidad Juárez
Autónoma de Tabasco, km 25 Carretera Villahermosa-Teapa. Centro, Tabasco,
México. C.P. 86280. E-mail: armandoujat@outlook.com
*** Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo A.C.*** Centro
de Investigación en Alimentación y Desarrollo A.C.
[85]
86 FLORES, GÓMEZ, JIMÉNEZ, TORAL, HERNÁNDEZ ET AL.
2001; Verburg y Van Der Gon, 2001; Beauchemin y McGinn,

2005; Ellis et al., 2006).
La actividad ganadera produce entre 15 y 20% de la emisión
mundial de CH4 (Turnbull y Du Charme, 2001; Herrero et al.,
2008); dentro de la ganadería, la producción mundial de bovinos
constituye la principal fuente de emisión (Cambra-López et al.,
2008) al emitir 58 millones de toneladas CH4 /año que represen-
tan el 73% del total de emisiones producidas por las especies do-
mésticas (80 millones) (Jhonson et al., 2002; Kurihara et al.,
1999). En México las emisiones de CH4 por parte de la actividad
ganadera equivalen a 88% del total de las emisiones del sector
agrícola, los bovinos productores de carne y de doble propósito
son responsables del 89%, mientras que los bovinos productores
de leche contribuyen con el 10% (INE, 2002).
La producción de CH4 por fermentación entérica está relacio-
nada con la eficiencia de la utilización de la energía de los alimen-
tos y representa energía alimenticia que no es aprovechada por el
animal (Lila et al., 2003). La conversión de la energía bruta a CH4
se relaciona directamente con la digestibilidad de la dieta
(Montenegro y Abarca, 2001); las dietas de baja digestibilidad
emiten mayor cantidad de metano debido a una reducción en la
eficiencia de la utilización del alimento (Rojo et al., 2000; Mc
Crabb et al., 2003).
En los sistemas extensivos de producción bovina de las regio-
nes tropicales, los forrajes poseen muy bajos niveles de nitrógeno
y altos niveles de lignina, interfiriendo con la digestibilidad del
alimento y con el aprovechamiento de la energía (Cárdenas et al.,
2003). En este tipo de sistemas la producción de CH4 representa
una pérdida de entre 2 y 12% del total de la energía consumida en
el alimento (O’Mara et al., 2010) teniendo como promedio una
pérdida del 6% del total de la energía bruta (Johnson et al., 2002;
Guan et al., 2006; Beauchemin y McGinn, 2005); sin embargo,
cuando la dieta se basa en forrajes de baja calidad (<75% digesti-
bilidad) la producción de metano puede llegar a representar en-
tre 15 y el 18% de la energía digestible (Carmona et al., 2005). De
ahí que una nutrición deficiente contribuya al incremento de la
GANADERÍA Y EMISIONES DE METANO EN LA SELVA LACANDONA 87
emisión de CH4 y de que países con pocas limitaciones alimenta-

rias para su ganado reporten datos menores de emisiones de CH4
y mayores eficiencias energéticas (Montenegro y Abarca, 2001).
A pesar de que la calidad de la dieta forrajera y la cantidad de
metano emitido están en función de las características del siste-
ma de producción y de las prácticas de manejo empleadas
(Carmona et al., 2005), no existe se ha estimado la cantidad de
CH4 que emiten los bovinos producidos en sistemas de pastoreo
extensivo, ni sobre cuáles son las prácticas ganaderas que contri-
buyen a dichas emisiones. Por lo tanto, la presente investigación
tiene como objetivo estimar las emisiones de CH4 provenientes
de la ganadería bovina practicada en la Región Económica Selva
durante los últimos ocho años, así como identificar las prácticas
ganaderas que contribuyen a una mayor emisión de este gas. Los
resultados de ésta investigación contribuirán al conocimiento de
las prácticas de manejo que tienen los sistemas extensivos de
producción bovina y abren la posibilidad de planificar políticas
de investigación o desarrollo, orientadas a generar o adaptar tec-
nologías que se materialicen en un desarrollo local sustentable y
que contribuyan a la adaptación al cambio climático de los siste-
mas extensivos de producción bovina.
Materiales y métodos
Área de estudio
El estudio se realizó en la Región Económica VI Selva que se lo-

caliza en el extremo oriental del estado de Chiapas (Figura 1). La
región cuenta con una superficie de 957 240 hectáreas y repre-
senta aproximadamente 13% del territorio estatal (PMRBMA,
2000). En esta región se ubica la selva lacandona, la cual repre-
senta 66% de las selvas tropicales en el estado de Chiapas y com-
prende alrededor de 10% de los recursos selváticos del país; la
selva lacandona está considerada como uno de los macizos fores-
tales más importantes de Mesoamérica en términos de diversi-
FIGURA 1
MAPA DE LAS REGIONES SOCIOECONÓMICAS DEL ESTADO DE CHIAPAS
N
Campeche
Tabasco
Veracruz V República
de
VI
Guatemala
I II
Oaxaca
III
IV
IX
Océano
VII
Pacífico
VIII
Simbología Núm. Región Simbología Núm. Región

I Centro VI Selva
II Altos VII Sierra
III Fronteriza VIII Soconusco
IV Frailesca IX Istmo-Costa
V Norte
FUENTE: http://www.e-local.gob.mx
dad biológica y regulación climática, y constituye una de las

zonas con mayor superficie de selvas tropicales que se mantienen
en la actualidad en México.
Metodología PICC para estimar las emisiones

de metano por fermentación entérica
Las estimaciones de metano por fermentación entérica se calcu-

laron para las poblaciones del estado de Chiapas y de cinco mu-
nicipios que representaron a la región Selva en un periodo de

ocho años (2000-2007; Figuras 1 y 2) FALTA FIGURA 2; también
se estimaron las emisiones de acuerdo a la función zootécnica y
etapa fisiológica del animal (cuadro 2). Para estimar la cantidad
de CH4 por fermentación entérica emitida, se utilizó la metodo-
logía propuesta por el Panel Internacional de Cambio Climático
(PICC, 2006), que calcula las emisiones a través de multiplicar el
número de animales que emiten CH4 por un factor de emisión
(kg/CH4/año, ecuación 1). Para estimar las emisiones totales se
suman las emisiones de las diferentes categorías de animales
(ecuación 2).
ECUACIÓN 1
EMISIONES POR FERMENTACIÓN ENTÉRICA
DE UNA CATEGORÍA DE GANADO
N (t)
Emisiones = FEt *
1η6
En donde:
Emisiones= emisiones de metano por fermentación entérica,
Gg CH4/año
FE(t)= factor de emisión para la población de ganado definida,
kg CH4/cabeza/año
N(t)= la cantidad de cabezas de ganado de la etapa fisiológica/
función zootécnica T del país
t = etapa fisiológica/función zootécnica
ECUACIÓN 2
EMISIONES TOTALES POR FERMENTACIÓN ENTÉRICA DEL GANADO
Emisiones totales de CH4 entérica = Σi Ei
En donde:
Total CH4 entérica = emisiones totales de metano por fermen-
tación entérica, Gg CH4/año Ei= emisiones de las i catego-
rías y subcategorías de ganado
Para utilizar esta metodología fue necesario contar con datos

sobre los censos de población bovina de los años 2000 al 2007.
Esta información fue proporcionada por el Servicio de Información
Agroalimentaria y Pesquera (SIAP), dependencia perteneciente a
la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación (SAGARPA), por ser la institución federal que con-
tó con los datos más detallados. Con estos datos se calculó la po-
blación anual promedio (cabezas/año) y la tasa de crecimiento
anual (TCA), además de que permitió conocer su estructura a tra-
vés de la categorización de la población bovina de acuerdo a la
función zootécnica y a la etapa fisiológica (cuadro 1).
Cuadro 1
Distribución de la población bovina de acuerdo a la
etapa fisiológica y la orientación productiva.
Función Zootécnica Bovinos de carne Bovinos de leche

Becerras (0-3 años) Becerras (0-3años)
Animales Vaquillas Vaquillas
adultos Vientres Vientres
sementales sementales
Fuente: SIAP, 2009
Debido a que la metodología PICC consta de varios niveles de

complejidad, constituye una buena práctica seleccionar el méto-
do para estimar las emisiones de metano por fermentación enté-
rica según el árbol de decisiones mostrado en la figura 3.
De acuerdo a este árbol de decisiones, se utilizó el Nivel 1 para
calcular las emisiones en los niveles estatal y regional, ya que es
un método simplificado que se basa en factores de emisión (FE)
por defecto propuestos por el PICC, además de ser el método
más adecuado debido a que no se disponen datos de caracteriza-
ción mejorados sobre los sistemas ganaderos en el estado (PICC,
2006).
En este método, los FE utilizados correspondieron a sistemas
extensivos en países de América Latina, en donde se estima que
FIGURA 3
ÁRBOL DE DECISIONES PROPUESTO POR LA GUÍA DE BUENAS PRÁCTICAS
DEL PICC PARA LA SELECCIÓN DE LA METODOLOGÍA PARA CALCULAR
LAS EMISIONES DE METANO (CH4)
Inicio
¿Se dispone de una Estimar las emisiones de

metodología de Nivel 3 Sí las especies usando el
específica del país? método de Nivel 3
Recuadro 3: Nivel 3
No
¿Se dispone de
caracterización de ganado
mejorada?
Sí No
La fermentación
Estimar las emisiones de
entérica ¿es una categoría No las especies usando el
principal? ¿La especie
método de Nivel 1
es significativa?
Recuadro 1: Nivel 1
Sí
Recabar datos de caracterización

de especies mejoradas para el
método de Nivel 2
Estimar las emisiones de las especies

usando el método de Nivel 2
Recuadro 2: Nivel 2
FUENTE: PICC, 2006

los bovinos productores de leche emiten 63 kg CH4/año y los

bovinos productores de carne 57 kg CH4/año (PICC, 2006).
En el caso de las estimaciones de metano para la población bo-
vina de la región Selva, se utilizó el método Nivel 2, ya que la fer-
mentación entérica de animales representa una gran parte de las
emisiones totales en Chiapas. Con este método se calcula el factor
de emisión, y se requieren datos detallados y específicos de la Selva
en cuanto a consumo de energía bruta y a factores de conversión
de metano (Ym) para categorías específicas de ganado (PICC,
2006). Sin embargo, debido a que no se disponen de datos sobre el
Ym específicos para la región de estudio, se utilizaron los valores
propuestos por el PICC.
Para estimar la cantidad de energía (MJ/día) que necesita un
animal para su mantenimiento y para actividades tales como el
crecimiento, lactancia y preñez, es necesario contar con datos
sobre el comportamiento y la dieta animal (PICC, 2006). Los da-
tos sobre comportamiento animal (cuadro 2) fueron tomados de
la literatura existente y son específicos para los sistemas extensi-
vos de producción bovina (Jiménez-Ferrer et al., 2010); para ob-
tener los datos sobre la dieta animal (porcentaje de digestibilidad)
fue necesario identificar el tipo de forrajes predominantes en los
municipios de estudio, a través de caracterizar los sistemas de
producción bovina en el área de estudio.
Caracterización de los sistemas de producción

bovina en la región Selva
La caracterización de los sistemas de producción bovina, que

permitió conocer los forrajes que conformaron la dieta animal
para determinar el FE (ecuación 3), no solo sirvió para conocer
los forrajes de mayor uso en la alimentación animal y poder cal-
cular el FE , sino que también se utilizó para identificar las prin-
cipales características técnico-sociales de los sistemas de
producción bovina (manejo animal, manejo del potrero, estrate-
gias de alimentación) que podrían contribuir a las emisiones de
CH4 por parte de la ganadería en la región.
CUADRO 2
DATOS SOBRE COMPORTAMIENTO ANIMAL, NECESARIOS PARA REALIZAR LAS ESTIMACIONES DE CH4 EN LA SELVA
Becerro Becerra Novillo Vaquilla Vientre Semental Torete Buey

Peso vivo, kg 150 140 270 250 405 400 320 370
Peso metabólico (PV)0.75 42.86 40.70 66.61 62.87 90.28 89.44 75.66 84.36
Peso corporal de un adulto, kg 500 500 500 500 500 500 500 500
Aumento de peso, g/d 0.175 0.175 0.12 0.12 0.175 0.175 0.175 0.175
Pérdida de peso por lactancia, g/d 0 0 0 0 0.15 0 0 0
Producción de leche, litros/d 0 0 0 0 8 0 0 0
Grasa en leche, % 0 0 0 0 4.2 0 0 0
Consumo de materia seca, kg/MS/día 4.5 4.2 8.1 7.5 12.15 12 9.6 11.1
Horas labor/día 0 0 0 0 0 0 0 8
FUENTE: Jiménez, 2000
GANADERÍA Y EMISIONES DE METANO EN LA SELVA LACANDONA
93
ECUACIÓN 3
FACTOR DE EMISIÓN DE METANO POR FERMENTACIÓN ENTÉRICA
DE UNA CATEGORÍA DE GANADO
Ym
EB * 100 * 365
FE =
55.65
En donde:
FE = factor de emisión, kg CH4/cabeza/año
EB = consumo de energía bruta del alimento, MJ cabeza/día
Ym = factor de conversión de metano, porcentaje de la ener-
gía bruta del alimento convertida en metano
El factor 55,65 (MJ/kg CH4) es el contenido de energía del metano
Se entrevistó a 149 productores distribuidos en 13 comunida-

des de importancia ganadera; las entrevistas fueron de carácter
semi estructurado (Vela, 1999; Anexo 2). El número de partici-
pantes dependió de la disponibilidad de los productores y las co-
munidades ganaderas se seleccionaron a partir de su previa
participación en los proyectos Scolel Té de la Cooperativa Ambio
y en el Proyecto de Desarrollo Social Integrado y Sostenible en la
selva lacandona (PRODESIS); estas comunidades representaron
a cinco municipios de importancia ganadera: Palenque, Ocosingo,
Marqués de Comillas, Corozal-Echeverría y Benemérito de las
Américas (Figura 2); a su vez estos municipios representaron a
las tres subregiones de mayor importancia ganadera (Las
Cañadas, Marqués de Comillas y Valle Santo Domingo)
Resultados
Dinámica de la población bovina
La población bovina del estado de Chiapas aumentó en el núme-

ro de cabezas de 2,705,907 cabezas en el 2000 a 3,407,733 en 2007
lo que significó un incremento de 35% con una tasa de crecimien-
to anual de 3.24% (cuadro 3). Durante el mismo periodo la pobla-

ción bovina de la región Selva se incrementó en 51% en número
de cabezas, con una tasa de crecimiento anual de 3.39%.
Bovinos productores de carne
Durante el periodo 2000-2007, la población de bovinos produc-

tores de carne del estado de Chiapas se incrementó de 2,452,662
a 3,113,136 cabezas, lo que significó un incremento de 21.22% a
una tasa de crecimiento del 3.37% anual; para este mismo perío-
do la población de bovinos productores de carne en la selva au-
mentó 20.33% con una tasa del 3.19% anual, al pasar de 313,560 a
393,597 cabezas. Los hatos bovinos pertenecientes a los munici-
pios de Corozal-Echeverría, Marqués de Comillas, y Palenque
presentaron el mayor incremento en su población aumentando
43.47, 28.96 y 24.96% respectivamente, mientras que la población
del municipio de Ocosingo disminuyó 0.47% (cuadro 4). El hato
bovino del municipio de Palenque fue el más grande de todos y
contribuyó con 61.15% del total de la población de la región Selva
en el año 2000-2007.
Respecto a la estructura del hato ganadero en la región Selva,
54.99% corresponde a animales en crecimiento y 40.91% a vien-
tres; de los animales en crecimiento, 13.47% son novillos (Gráfica
1). La estructura del hato bovino de Palenque también estuvo con-
formada en su mayoría por animales en crecimiento (115,046 ca-
bezas/año en promedio), de los cuales los novillos son la población
más numerosa al contar con 25,392 cabezas en promedio por año.
Bovinos productores de leche
La población total del hato bovino de leche en el estado de

Chiapas aumentó de 253,245 cabezas en el 2000 a 294,597 cabe-
zas en el 2007, es decir, 14.04% con una tasa de crecimiento del
2.04% (cuadro 4). La población bovina de la región Selva aumen-
tó 30.98% a una tasa anual del 5.61%; en el municipio de Palenque
la población de bovinos productores de leche se incrementó de
96
CUADRO 3
DINÁMICA DE LA POBLACIÓN BOVINA EN EL ESTADO DE CHIAPAS DURANTE EL PERIODO 2000-2007
Función zootécnica Región 2000 2007 Diferencia TCA

% %
Palenque 201 249 265 206 63 957 24.12 3.97
Ocosingo 72 011 71 677 -334 -0.47 -0.06
7 722 15 430 7 708 49.95 12.48
Bovinos productores de carne 16 289 18 335 2 046 11.16 1.57
16 289 22 931 6 642 28.97 5.10
313 560 393 579 80 019 20.33 3.19
Chiapas 2 452 662 3 113 136 660 474 21.22 3.37
Palenque 21 167 34 933 13766 39.41 8.13
Ocosingo 7 412 6 471 -941 -14.54 -1.59
Productores de leche
Región Selva 28 579 41 404 12825 30.98 5.61
Chiapas 253 245 294 597 41352 14.04 2.04
Región Selva 342 139 434 983 92 844 51 3.39
FLORES, GÓMEZ, JIMÉNEZ, TORAL, HERNÁNDEZ ET AL.
Población bovina total

Chiapas 2 705 907 3 407 733 701 826 35 3.24
GRÁFICA 1
ESTRUCTURA DEL HATO DE BOVINOS PRODUCTORES DE CARNE
Bueyes
Animales
adultos
Sementales
Vientres
Animales en crecimiento
en crecimiento
Toretes
Animales
Novillos
Vaquillas
Becerras
Becerros
0 20 40 60
Porcentaje de animales (%)
21,167 a 34,933 cabezas, lo que significa un aumento de 30.98% a

una tasa del 8.13%; esta población representa 95.85% del total de
la población de bovinos productores de leche de la región Selva.
La población de vientres contabilizó la mayor cantidad de cabe-
zas y representó 79.22% del total de la población de bovinos pro-
ductores de leche (Gráfica 2).
GRÁFICA 2
ESTRUCTURA DEL HATO DE BOVINOS PRODUCTORES DE LECHE
Sementales
Animales
adultos
Vientres
Etapa en crecimiento
en crecimiento
Animales
Vaquillas
Becerras
0 20 40 60 80 100
Porcentaje de animales (%)
Caracterización de la ganadería bovina en la región Selva
A partir de los datos obtenidos sobre el total de tierra y su distri-

bución, así como del total de cabezas bovinas con que cuentan
los productores, se las unidades de producción estudiadas se cal-

sificaron en tres tipos de unidades de producción bovina (cuadro
5). El tipo de unidad de producción de mayor distribución entre
los ganaderos de la región es la B-DTA, que se caracterizó por
contar con la menor cantidad total de tierra (ha) cuyo principal
uso de suelo son potreros, así como por contar con la menor can-
tidad de cabezas bovinas (cuadro 4).
En general se observó que la mayoría de los entrevistados es de
origen indígena y solo con estudios de nivel primaria (Gráfica 3).
La ganadería es su principal actividad productiva, siendo los bo-
vinos la especie de mayor importancia económica (Gráfica 4). En
general los ganaderos tienen entre 15 a 19 años practicando la
bovinocultura (Gráfica 3). Dentro de este tipo de producción ani-
mal, la producción de becerros de destete es la de mayor distribu-
ción en la región Selva (Gráfica 4).
La capacitación y la organización ganadera con la que cuen-
tan los productores en general son deficientes, sin embargo, en
Marqués de Comillas 75% de los productores afirmaron contar
con capacitación, mientras que 80% de los productores del Valle
de Santo Domingo mencionó estar incorporado a alguna organi-
zación ganadera local (Gráfica 3).
En cuanto a los programas que apoyan la ganadería, el
Programa de estímulos a la actividad ganadera (PROGAN) fue el
apoyo de mayor distribución entre los productores (Gráfica 3).
De acuerdo a Muench (s/a), los productores de Marqués de
Comillas también contaron con el programa Alianza para el
campo y el Proyecto de Desarrollo Social Integrado y Sostenible
en la Selva Lacandona (Gráfica 3).
El manejo reproductivo y sanitario que emplean los produc-
tores se caracteriza por no hacer uso de la inseminación artificial,
pues la estrategia de reproducción bovina en la región es la mon-
ta directa (Gráfica 5). En general no se cuenta con animales de
razas mejoradas. Las prácticas de manejo sanitario de mayor dis-
tribución entre los ganaderos son la vacunación, desparasitación
y la prueba de barrido. Esta última es una de las prácticas sanita-
rias más importantes en el sureste y tiene como objetivo erradi-
CUADRO 4
CLASIFICACIÓN DE LAS UNIDADES DE PRODUCCIÓN BOVINA EN LA REGIÓN SELVA CON BASE
EN EL TOTAL DE TIERRA Y LAS CABEZAS ANIMAL CON QUE CUENTAN LOS PRODUCTORES
Unidades de producción bovina

Indicadores
B-DTA M-DTA A-DTA
Total tierra, ha 18.67 ± 5.04c 44.33 ± 7.33b 95.40 ± 18.66a
Total animales, cabezas 23.30 ± 15.27bc 26.39 ± 12.40bc 43.20 ± 27.83a
Total potrero, ha 12.38 ± 5.37c 26.96 ± 7.58b 38.40 ± 19.66a
Total milpa, ha 1.54 ± 2.29 1.60 ± 2.40 1 ± 1.22
Total café, ha 0.27 ± 0.62 0.10 ± 0.41 0
Total acahual, ha 3.41 ± 3.89c 5.71 ± 6.91b 16.80 ± 20.02a
Total selva, ha 1.20 ± 1.96c 9.25 ± 8.07b 32 ± 11.51a
Total huertos, ha 0.87 ± 8.17 0.16 ± 0.45 0.20 ± 0.27
Total otros, ha 0.82 ± 8.17 0 0
Total productores, % 77.85 18.79 3.35
Literales a, b y c muestran diferencia estadística (p=0.05)
B-DTA, unidad de producción bovina con baja disponibilidad de tierra y animales M-DTA, unidad de producción bovina con media
disponibilidad de tierra y animales A-DTA, unidad de producción bovina con alta disponibilidad de tierra y animales
GANADERÍA Y EMISIONES DE METANO EN LA SELVA LACANDONA
99
GRÁFICA 3
DISTRIBUCIÓN DE LAS CARACTERÍSTICAS SOCIALES
DE LAS UNIDADES DE PRODUCCIÓN ANIMAL EN LA REGIÓN SELVA
Organización ganadera local

Apoyo gubernamental
Capacitación ganadera
Alianza para el campo
PRODESIS
PROGAN
25-29 años
Años en la bovinocultura
20-24 años
15-19 años
10-14 años
5-9 años
1-4 años
Preparatoria
escolaridad
Nivel de
Secuandaria
Primaria
Ninguno
Chol
Origen
étnico
Mestizo
Tzletal
0 20 40 60 80 100 120
Porcentaje (%)
Marqués Comillas Valle Sto. Domingo Las Cañadas
car la tuberculosis bovina en la región. La medicina natural

prácticamente no se emplea y la mayoría de las UPB no cuenta
con botiquín sanitario (Gráfica 5).
Las prácticas de manejo del pastizal más difundidas entre los
productores de la región incluyeron el uso de pastos mejorados,
pasto anual, pasto de corte, rotación de cultivos, cercas vivas, y
árboles dispersos en potrero. El uso de árboles forrajeros, la aso-
GRÁFICA 4
CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA DE LAS UNIDADES
DE PRODUCCIÓN ANIMAL EN LA REGIÓN SELVA
UPB-C
Tipo de unidad
de producción
UPB-B
UPB-A
Bovinos de doble propósito

Tipo de producción
Bovinos de engorda
bovina
Becerros píe de cría
Becerros al destete
Aves
productivo
Porcinos
Animal
Ovinos
Bovinos
económica
Actividad
Agricultura
Ganadería
0 20 40 60 80 100 120
Porcentaje de productores (%)
ciación de leguminosas y gramíneas, y la práctica del ensilado/

henificado de los forrajes son las prácticas menos empleadas. El
pastoreo en acahuales y en áreas de montaña son prácticas comu-
nes entre los productores de la región. El uso de estrategias nutri-
cionales en la región es escasa, sin embargo, algunos productores
practican la suplementación alimenticia a través del uso de blo-
ques nutricionales, melaza, follaje de árboles y maíz (Gráfica 6).
GRÁFICA 5
PRÁCTICAS DE MANEJO REPRODUCTIVO Y SANITARIO
Botiquín sanitario
Medicina natural
Prueba de barrido
Vacunación
Desparasitación
Monta directa
0 20 40 60 80 100 120
Las especies forrajeras más utilizadas por los productores de

la región Selva se muestran en la gráfica 7. Los pastos de mayor
uso en la región son el pasto estrella, Cynodon plectostachyus, y
el pasto insurgente, Brachiaria brizantha, utilizados por 36.91%
y 28.19% de los productores, respectivamente. Dentro de las ar-
bustivas/arbustos forrajeros, el cocoite (Gliricidia sepium) fue
utilizado por 77.85% de los ganaderos.
Estimación de las emisiones de metano por

fermentación entérica
La cantidad de CH4 por fermentación entérica en Chiapas y los

municipios de la Selva se ha incrementado durante el periodo
2000-2007. En el nivel estatal, la población bovina emitió 202.36
Gg CH4/año en promedio (Gráfica 8). La región Selva fue la re-
gión más importante respecto a la cantidad de CH4 emitida, al
contribuir con 20.46% al total de las emisiones en el estado. Le
siguen en importancia las regiones Norte y Centro.
En el mismo periodo, las emisiones de CH4 por fermentación
entérica en los municipios de la región Selva han ido en aumento
GRÁFICA 6
DISTRIBUCIÓN DE LAS PRÁCTICAS DE MANEJO DEL POTRERO
Y DE LAS ESTRATEGIAS DE ALIMENTACIÓN ANIMAL EN LA REGIÓN SELVA
Ensilado y/o henificado

de alimentación animal
Bloques nutricionales
Estrategia
Maíz
Melaza
Follaje de los arboles
Alimentos comerciales
Arboles dispersos en potrero
Cercas vivas
Arboles forrajeros
Asociación
leguminosas-gramíneas
Manejo de potrero
Pastoreo e n acahual
Pastoreo en monte/selva
Pasto de corte
Pasto todo el año

Rotación de cultivo
y/o pastoreo
Uso de pastos mejorados
Aplicación de fertilizantes
0 20 40 60 80 100 120
(Gráfica 9). La cantidad total de CH4 emitida por parte de los

cinco municipios fue de 144 Gg CH4/año en promedio; los bovi-
nos productores de carne emitieron 128 Gg CH4/año en prome-
dio, mientras que los bovinos productores de leche emitieron 16
Gg CH4/año en promedio (cuadro 5).
GRÁFICA 7
DISTRIBUCIÓN DE LOS FORRAJES DE MAYOR USO EN LA REGIÓN SELVA
Guarumbo
Arboles y arbustivas
Erythrina
Laucaena
Ramón
Guásimo
Cocoite
Humidicola
Pastos
Chontalpo
Brizantha
Estrella
0 20 40 60 80 100
GRÁFICA 8
DISTRIBUCIÓN DE LAS EMISIONES DE CH4
POR FERMENTACIÓN ENTÉRICA PROVENIENTE DE LAS SUBREGIONES
DEL ESTADO DE CHIAPAS DURANTE EL 2007
180
160
140
120
Gg CH4/año
100
80
60
40
20
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Años
Soconusco Sierra Selva
Norte Itsmo-Costa Fronteriza
Frailesca Centro Altos
GRÁFICA 9
DINÁMICA DE LAS EMISIONES DE CH4 EN LOS MUNICIPIOS DE LA SELVA
DURANTE EL PERIODO 2000-2007
18
16
14
12
Gg CH4/año
10
8
6
4
2
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Años
Palenque Ocosingo
Marqués de Comillas Frontera Corozal
Benemérito de las Américas
CUADRO 5
EMISIONES DE CH4 TOTALES EN LA SELVA Y EMISIONES DE ACUERDO
A LA FUNCIÓN ZOOTÉCNICA DURANTE 2000-2007
Año Carne Leche

Gg CH4/año Gg CH4/año
2000 120 14.43
2001 115 15.66
2002 119 18.15
2003 121 14.24
2004 124 14.69
2005 139 15.19
2006 138 15.15
2007 152 16.79
Promedio 128 16.00
La población bovina del municipio de Palenque emitió 24.71

Gg CH4/año, que equivalen a 78.41% del total de las emisiones
emitidas por los cinco municipios (cuadro 6). Los bovinos pro-
ductores de leche emitieron 14.84 Gg CH4/año, mientras que los
bovinos productores de carne emitieron 9.86 Gg CH4/año.
CUADRO 6
EMISIONES DE CH4 PROVENIENTES DE CADA MUNICIPIO
Y POR FUNCIÓN ZOOTÉCNICa
Función zootécnica Carne Leche Total

Municipio Gg CH4/año Gg CH4/año Gg CH4/año %
Palenque 9.86 14.84 24.71 78.41
Ocosingo 3.23 0.55 3.78 12.01
Marqués de Comillas 1.86 0.00 1.86 5.90
Benemérito de las Américas 0.69 0.00 0.69 2.19
Corozal-Echeverria 0.47 0.00 0.47 1.48
Tanto en bovinos de carne como de leche, los vientres repre-

sentaron la etapa fisiológica con mayores emisiones de CH4 (cua-
dro 7); se estimaron 114.88 kg CH4/cabeza/año para los vientres
bovinos productores de leche y 70.15 kg CH4/cabeza/año para
los vientres bovinos productores de carne.
CUADRO 7
FACTOR DE EMISIÓN (KG CH4/AÑO) DE ACUERDO A LA ETAPA
FISIOLÓGICA Y LA FUNCIÓN ZOOTÉCNICA
Función zootécnica Carne Leche

Etapa fisiológica Kg CH4/año Kg CH4/año
Becerras 18.95 18.95
Vaquillas 30.46 30.46
Vientres 70.15 114.88
Sementales 62.22 62.22
Becerros 32.07 0
Toretes 28.1 0
Novillos 32.27 0
Bueyes 49.96 0
Conclusión
La ganadería bovina es una importante actividad productiva en

la región Selva del estado de Chiapas, cuyo hato ha tenido un di-
námico crecimiento. En el periodo estudiado (2000- 2007), se
estimó un incremento de 51 % en el número de cabezas. Esto
significó una tasa de crecimiento del 3.39 %, la cual superó el pro-
medio del estado de Chiapas (3.24%). De acuerdo con los inven-
tarios ganaderos (datos censales) para la región Selva, la función
zootécnica que prevalece es la producción de bovinos producto-
res de carne. Este sistema de producción es de tipo extensivo y
está orientado principalmente a la cría de becerros, los cuales se
destinan a la engorda en otros estados del sureste de México. La
producción bovinos de leche es una actividad ganadera poco rea-
lizada. Las unidades de producción bovina de mayor distribución
en el estudio se caracterizaron por contar en promedio con 18.67
± 5.04 ha de tierra, siendo los principales usos del suelo el princi-
pal uso del suelo pastoreo (12.38 ± 5.37 ha), manejo de acahuales
(3.41 ± 3.89 ha) y siembra de maíz. (1.54 ± 2.29 ha).
En general, la ganadería bovina en la Selva Lacandona se basó
principalmente en el uso de sistemas extensivos, con una cultura
ganadera de no más de 20 años y con fuertes restricciones técni-
co-organizativas. Las estrategias de alimentación, al igual que las
estrategias de manejo y reproducción son limitadas.
La alimentación de los bovinos se basa principalmente en el
consumo de gramíneas (Cynodon nlemufensis y Brachiaria bri-
zantha) en sistemas de pastoreo con escaso manejo apropiado.
Las estrategias de suplementación y preservación del forraje son
escasas entre los productores de la región y varía de acuerdo a las
subregiones. Hay importantes indicios en algunas zonas de la re-
gión Selva, por ejemplo en Marqués de Comillas, en donde se ha
incorporado el manejo de árboles en los sistemas ganaderos (cer-
cos vivos principalmente) y la suplementación alimenticia con
bloques forrajeros.
Las emisiones de metano por fermentación entérica en el es-
tado de Chiapas y en la región Selva constituyen la principal fuen-
te de emisiones brutas de gases de efecto invernadero, debido a

que una entidad eminentemente agrícola y ganadera. En el 2007,
la fermentación entérica por si sola constituyó más de 75 % del
total de las emisiones de GEI del sector agrícola en Chiapas, en
donde la ganadería bovina de carne es el principal sistema de
emisión. La región Selva fue la mayor emisora de metano por
fermentación entérica en el estado de Chiapas durante el periodo
2000-2007. La producción de bovinos emitió 144 Gg CH4/año en
promedio durante el periodo; la producción de bovinos de carne
fue la fuente de mayor emisión al emitir 128 Gg CH4/año. Los
sistemas orientados a la producción de leche emitieron 16 Gg
CH4/año. Las mayores emisiones por unidad animal provinieron
de la población de vientres; los vientres productores de leche
emitieron en promedio 114 kg CH4/cabeza/año y los vientres de
carne 70.15 kg CH4/cabeza/año. Estudios de este tipo contribu-
yen al conocimiento sobre las emisiones de GEI para generar es-
trategias de mitigación al cambio climático en el sector ganadero
(como los sistemas silvopastoriles) de la región Selva, que permi-
tan disminuir las emisiones de GEI y mejorar los sistemas exten-
sivos de producción bovina, además de fortalecer las capacidades
locales de los productores con el fin de adaptarse a los efectos del
cambio climático.
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BL
A
N
C
A
4. Gestão da Água e Mudança Climática
no Semiárido Brasileiro: uma aplicação do Sistema
de Indicadores de Sustentabilidade Hidroambiental
Participativo como instrumento de apoio
a governança hídrica local
Luís Gustavo de Lima Sales*
Introdução
Mais uma vez um fenômeno cíclico e de intensidade diferente

vem acontecendo no semiárido brasileiro provocando grandes
impactos sociais, econômicos, ambientais e institucionais: a
Seca. Desde de 2012 as manchetes dos jornais, revistas, internet
sobre o fenômeno não cessam. Notícias sobre a disponibilidade
hídrica da região até conflitos em decorrência da falta de água são
veiculadas. Muitas delas compõem o cenário deste trabalho e
ilustram os impactos advindos desse fenômeno para a região.
A atualidade das notícias contrasta com a repetição das mes-
mas em períodos de secas anteriores. Diante desses fatos perce-
be-se um cenário instaurado no semiárido de preocupação,
riscos e incertezas, fazendo com que ocorra um direcionamento
das agendas governamentais para enfrentar o problema da escas-
sez hídrica, mesmo que de forma parcial, já que com o término
do ciclo de estiagem tudo volta a ser como era antes.
Esse ciclo Seca - Enfrentamento da Escassez Hídrica – Chuvas
– “Normalidade” – Secas (...), acabou gerando no imaginário co-
letivo uma sensação de impotência que se materializou no dis-
curso, também coletivo, como o semiárido - região problema de
terras secas e de misérias.
* Professor Adjunto da UFCG. Coordenador do NEDET - Vale do Piancó

-PB. Membro da Rede Brasileira de Pesquisa e Gestão em Desenvolvimento
Territorial - RETE
[113]
114 LUIS GUSTAVO DE LIMA SALES
Desta forma, percebe-se que todo o processo histórico e so-

cial de construção do imaginário coletivo e, posteriormente a sua
materialização acarretou na constituição de atores sociais passi-
vos perante a promoção de um desenvolvimento territorial sus-
tentável. Da mesma forma, acredita-se que tal postura passiva
diante da realidade favoreceu a ausência de políticas públicas até
pouco tempo atrás capazes de mudar tal concepção de semiárido
“região-problema” e a busca de um desenvolvimento sustentável
ficou cada vez mais distante.
Nesse ano de 2015 ainda observa-se a repetição do discurso
mencionado na versão preliminar da Carta de Fortaleza, discuti-
da na reunião de 27 de janeiro a 03 de fevereiro de 1992 do ICID,
portanto há 23 anos, citado por Andrade (1996, p. 10), “mais do
que limitações ambientais. São fatores socioeconômicos, políti-
cos e culturais a origem da pobreza e da agressão ao meio am-
biente nessas áreas”.
É bom reforçar que esse cenário de passividade perante o fe-
nômeno da seca e suas consequências para as diversas instâncias
da vida vem passando por importantes transformações. A pri-
meira delas talvez seja a paradigmática - a da passagem de uma
política voltada única e exclusivamente do “combate a seca” para
uma política de “convivência com o semiárido”.
Além disso, as intervenções governamentais deixaram de ser
apenas com ênfase na questão hidrológica e passou também para
uma concepção de gestão compartilhada entre diferentes atores
sociais. Todo esse processo de mudança influencia nessa região
de escassez hídrica e projeta-se para um futuro, não tão distante,
a efetiva participação social no processo de planejamento e de
gerenciamento dos recursos hídricos locais.
Porém, a necessidade em se ter atores sociais ativos e conhe-
cedores de suas realidades hidroambientais locais é inconteste
para o sucesso dessas transformações. Desta forma, o desafio
está colocado, qual seja: o de contribuir para a mudança de pos-
tura dos atores sociais da região do Semiárido Brasileiro e, conse-
quentemente, transformar a realidade de tal região.
GESTÃO DA ÁGUA E MUDANÇA CLIMÁTICA NO SEMIÁRIDO 115
De antemão afirma-se que não se pode planejar, gerenciar e

desenvolver de forma sustentável aquilo que não se conhece.
Portanto, conhecer a realidade que está se propondo analisar é
fundamental. É a partir desta afirmação, bem como, no âmbito
dessa discussão histórica e atual das causas e consequências da
seca na região que este trabalho se debruça.
O Semiárido Brasileiro é um espaço cheio de complexidades e
por se tratar de um espaço complexo, foi abordado apenas um
pedaço dele, ou seja, apenas um mosaico desse espaço que é pro-
duto histórico e social das relações que se estabelece entre a so-
ciedade e a natureza ao longo do espaço e do tempo.
Esse mosaico teve como recorte temático a discussão sobre
Indicadores de Sustentabilidade Hidroambiental Participativo, já
que o recurso hídrico na região semiárida brasileira assume uma
importância estratégica para as dimensões da sustentabilidade,
quais sejam: econômica, social, político-institucional e ambien-
tal. Como recorte espacial, tal proposta se debruçou sobre o con-
texto do Território Rural do Vale do Piranhas, que faz parte da
Bacia Hidrográfica do Piranhas-Açu, bacia esta, localizada total-
mente no semiárido brasileiro e situada em dois estados: Paraíba
e Rio Grande do Norte, portanto uma Bacia nacional. Quanto ao
recorte temporal se deu em um contexto mais atual dos dados
secundários, de 2010 até 2014, já que a idéia foi verificar a susten-
tabilidade hidroambiental do território rural do Vale do Piranhas
no presente momento.
A justificativa para a escolha de recorte espacial deveu-se
principalmente pelo Território Rural assumir um papel estratégi-
co da Política Nacional de Desenvolvimento Agrário, a partir da
implementação de ações em nível de territórios adotados pelo
Ministério do Desenvolvimento Agrário, através de sua Secretaria
de Desenvolvimento Territorial.
Uma dessas ações é a implantação do Núcleo de Extensão em
Desenvolvimento Territorial Rural, o NEDET, que está a cargo
das Universidades Federais Brasileiras e tem como objetivo de-
senvolver e acompanhar estratégias que viabilizem a maior e
mais qualificada participação social através dos espaços de insti-
tucionalidade territorial que são os Fóruns e/ou Colegiados

Territoriais. Uma dessas estratégias é dotar os Fóruns e/ou
Colegiados Territoriais, de informações que os permitam buscar
um Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário.
Diante da importância da efetiva participação social no proces-
so de planejamento e de gestão de Recursos Hídricos tão impor-
tante para a região semiárida brasileira; da importância de um
Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário; da importância de
se ter atores sociais conhecedores da realidade que atuam, dentre
outras abordagens, este trabalho partiu da seguinte premissa: uma
participação social mais efetiva na construção de um instrumento
de apoio a governança hídrica dos territórios rurais localizados no
semiárido brasileiro será consubstancialmente potencializada
através da construção coletiva do conhecimento sobre a realidade
hidroambiental da região, levando em consideração a sua susten-
tabilidade social, econômica, ambiental e institucional.
Quanto ao pressuposto básico do trabalho é o de que, quanto
mais democrático for o processo de construção do conhecimen-
to da realidade hidroambiental local, maior e melhor será o en-
volvimento dos atores na gestão dos recursos hídricos e,
consequentemente maior será a chance de se implantar um pro-
jeto de desenvolvimento rural sustentável para a região. Nesta
perspectiva a construção do conhecimento coletivo, participati-
vo e transformador poderá ser viabilizada para o estabelecimento
de um Sistema de Indicadores que seja capaz de verificar, moni-
torar e avaliar a Sustentabilidade Hidroambiental de Territórios
Rurais do Semiárido, levando em consideração a realidade e o
contexto do território que se está analisando.
Desta forma, o objetivo deste trabalho consistiu em aplicar o
Sistema de Indicadores de Sustentabilidade Hidroambiental
Participativo (ISHAP) no Território Rural do Vale do Piranhas -
PB, contribuindo assim para a construção do conhecimento hi-
droambiental local e favorecendo uma discussão mais ampla e
complexa do referido território.
Por fim, este trabalho vislumbra se tornar uma proposta efeti-
va de instrumento a ser adotado pelos atores sociais que atuam
direta ou indiretamente sobre o tema de Gestão das Águas e

Mudanças Climáticas, principalmente em regiões como o semi-
árido que “sofrem” periodicamente de eventos extremos como
seca intensa ou cheias.
Referencial teórico
A necessidade da existência de um instrumento simples capaz de

avaliar e acompanhar as mudanças da realidade hidroambiental
local, bem como captar periodicamente os resultados positivos e
negativos de ações implementadas e que permitam identificar os
problemas e as potencialidades em busca de um desenvolvimen-
to sustentável local é inconteste.
Os sistemas de indicadores talvez sejam os melhores exemplos
de ferramentas que possam auxiliar no processo permanente de
construção e reconstrução das realidades locais que buscam o tão
sonhado desenvolvimento sustentável. Eles são preponderantes na
elaboração de diagnósticos e prognósticos, bem como na avaliação
da situação das localidades diante da possibilidade de alcançarem
a qualidade de vida que almejam considerando, claro, a conserva-
ção ambiental e o convívio social. (KRONEMBERG, 2011)
Um dos pontos observáveis e que precisam ser discutidos é de
que a diversidade e a complexidade de conceitos como Desenvol
vimento Sustentável e Sustentabilidade devem ser consideradas
não como um obstáculo para a construção de sistemas para me-
di-los, avaliá-los, monitorá-los, mas sim como uma motivação em
busca de novas ferramentas que sejam capazes de observar a re-
alidade que está se propondo a investigar. Os elementos que com-
põem esses sistemas, essas novas ferramentas, são denominados
de indicadores. (BELLEN, 2005).
Os indicadores são modelos simplificados da realidade com a
capacidade de: a) facilitar a compreensão dos fenômenos; b) au-
mentar a capacidade de comunicação de dados brutos e; c) adap-
tar as informações à linguagem e aos interesses locais dos
decisores. (MAGALHÃES JÚNIOR, 2007)
Como instrumentos de gestão de recursos naturais, como é o

caso da gestão dos recursos hídricos, os indicadores auxiliam a
democratização do conhecimento permitindo a instauração de
sistemas de governança mais democrática, porém, deve ser leva-
da em consideração a sua funcionalidade e que tipo de estrutura
conceitual irá adotar. É nessa ótica que o assunto ganha certa
complexidade, ou seja, qual estrutura conceitual será adotada?
Para Kronemberg (2011), no processo de seleção dos indica-
dores, é importante utilizar algum marco referencial que sirva
como um “norte”, um “guia” já construído e validado por diferen-
tes atores sociais. A autora cita alguns documentos que podem
servir como marcos referenciais, por exemplo, “o planejamento
estratégico do município e/ou plano de ação, que orientará a es-
colha de indicadores adequados à avaliação do cumprimento dos
objetivos estratégicos ou das metas acordadas, de forma compar-
tilhada”. (KRONEMBERG, 2011, p.242)
O problema é que na maioria dos municípios brasileiros e, es-
pecificamente, os localizados na região semiárida não possuem
nenhum instrumento ou marco referencial estratégico, nem pla-
no de ação. Na sua maioria, os municípios são de pequeno porte,
levando em consideração apenas o contingente populacional. São
municípios que possuem uma população inferior a 10.000 habi-
tantes, desta forma, nem planos diretores são obrigados a terem.
Mas, além da utilização de marcos referenciais, outras estra-
tégias podem ser adotadas, tais como a utilização de diversos en-
foques e sistemas conceituais que vêm sendo desenvolvidos com
objetivo de mensurar e analisar a sustentabilidade do desenvolvi-
mento em diferentes escalas espaciais.
O ISHAP já possui uma história, caracterizada pela busca de
diferentes sistemas de indicadores de sustentabilidade que têm
em suas origens teórico-metodológicas o intuito de captar pro-
cessos e fenômenos de contextos locais que buscam um nível de
desenvolvimento mais sustentável.
A diferença existente entre os modelos que fizeram parte da
história de concepção do ISHAP consiste na questão espacial. Os
anteriores tinham como recorte espacial de análise os limites es-
taduais e/ou municipais enquanto que o que está que foi utiliza-
do é voltado para contextos de bacias e sub-bacias hidrográficas
do semiárido brasileiro, mas que nesse artigo foi aplicado em
Territórios Rurais localizados na mesma região semiárida. O
quadro 1 abaixo revela os caminhos necessários para se chegar
até o presente momento.
QUADRO 1
SISTEMAS DE INDICADORES DE SUSTENTABILIDADES ANTERIORES QUE
COMPUSERAM O ISHAP
Indicators of sustainable development:

framework and methodologies Índices de Desenvolvimento
Comissão para o desenvolvimento sustentável Sustentável para Territórios
Rurais
Indicadores de Desenvolvimento
Sustentável Brasil (IDS-Brasil) - 2004/IBGE
Índice de Desenvolvimento Sustentável

Municipal (IDSM) - 2008
Índice de Desenvolvimento Local

Sustentável (IDLS) - 2008
Índice de Desenvolvimento Sustentável

Municipal Participativo (IDSMP) - 2010
Índice de Sustentabilidade Hidroambiental

Participativo (ISHAP)
FONTE: elaboração própria a partir da adaptação de Martins e Cândido (2008),

Silva (2008) e Vasconcelos, et. al (2010).
De acordo com o que pode ser observado no quadro 1, o mo-

delo que deu origem a discussão do ISHAP foi o proposto pela
Comissão de Desenvolvimento Sustentável da ONU. Vale salien-
tar que tal proposta do CDS/ONU organizou as variáveis do seu

sistema (indicadores) segundo dimensões do desenvolvimento,
quais foram: ambiental, social, econômica e institucional e estas,
em temas e subtemas.
Dentro dessa lógica do modelo do CDS/ONU, o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) organizou seu modelo,
denominado de Indicadores de Desenvolvimento Sustentável do
Brasil, o IDS Brasil. Foi a partir do IDS Brasil que Martins e
Cândido (2008) desenvolveram um sistema para avaliar o desen-
volvimento sustentável numa perspectiva municipal denominado
de Índice de Desenvolvimento Sustentável Municipal (IDSM). Tal
proposta foi concebida em virtude da necessidade de analisar a
situação do desenvolvimento sustentável em nível municipal já
que o IDS Brasil abordou a temática apenas numa perspectiva na-
cional. A organização do modelo do IDSM seguiu a lógica do IDS-
Brasil que, por sua vez, seguiu as recomendações do CDS/ONU.
Porém, outro modelo foi preponderante para a existência do
IDSM de Martins e Cândido (2008), qual seja: o Índice de
Desenvolvimento Sustentável para Territórios Rurais (IDSTR).
Tal modelo refere-se a uma ferramenta metodológica desenvolvi-
da pelo Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura
(IICA) para análise do processo de desenvolvimento sustentável
em alguns territórios rurais localizados em países da América
Latina. Basicamente, o IDSTR contribui na parte metodológica do
IDSMP, referente a transformação de todos os indicadores que
compuseram o sistema em índices.
A partir da construção, aplicação e análise do IDSM de Martins
e Cândido (2008) vários outros modelos vêm sendo construídos e
aprimorados. Um deles foi o Índice de Desenvolvimento Local
Sustentável (IDLS) de Silva (2008). A contribuição do IDLS para o
aprimoramento do IDSM diz respeito a parte estatística, com a
introdução das ferramentas de apoio a decisão: Processo Analítico
Hierárquico (AHP) e a Análise de Componentes Principais (ACP).
Portanto, diferença entre os dois modelos IDSM e o IDLS está
na ponderação das variáveis e das dimensões que compuseram
os mesmos. No IDSM, as dimensões e variáveis tinham o mesmo
peso, ou seja, todos possuíam importância igual para analisar o

desenvolvimento sustentável municipal. Já no IDLS, Silva (2008)
conseguiu trazer à tona a ponderação das variáveis e das dimen-
sões da sustentabilidade do desenvolvimento através da análise
multicritério (AHP e ACP). Além disso, o IDLS inseriu também
a participação de atores sociais que trabalhavam com a temática
em questão para facilitar no processo de valoração das variáveis.
O IDSM e o IDLS foram os modelos base para a construção do
Índice de Desenvolvimento Sustentável Municipal Participativo
(IDSMP) de Vasconcelos, et. al (2010). Esse modelo contribui para
a evolução da ferramenta de análise de desenvolvimento sustentá-
vel em nível de municípios com a centralização de seus esforços
para a participação dos atores sociais. A estrutura teórica do
IDSM e a análise multicritério do IDLS fazem parte do modelo do
IDSMP.
Por fim, chega-se ao momento atual, o da adaptação do Índice
de desenvolvimento Sustentável Municipal Participativo (IDSMP)
de Vasconcelos, et. al (2010) para atender não mais uma realidade
em nível de município, mas sim uma realidade em nível de sub-
-bacia hidrográfica, chegando-se assim a construção do Índice de
Sustentabilidade Hidroambiental Participativo (ISHAP) para ana-
lisar a realidade de sub-bacias hidrográficas localizadas no semiá-
rido brasileiro. E, que agora, atende a uma realidade de Território
Rural localizado no semiárido brasileiro, com ênfase na discussão
dos recursos hídricos locais.
Metodologia
Os procedimentos metodológicos adotados neste trabalho con-

sistiram em: uma revisão na literatura científica e de dados refe-
rentes ao semiárido brasileiro; uma revisão em periódicos
internacionais e nacionais com intuito de levantar temas e variá-
veis relacionados às características hidroambientais de áreas lo-
calizadas no semiárido brasileiro; uma etapa de levantamento de
dados secundários, o qual foi realizado junto aos banco de dados
de diferentes instituições como Ministério do Desenvolvimento

Agrário (MDA), SIDRA do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE), DATASUS do Ministério da Saúde (MS),
Superintendência de Desenvolvimento e Mio Ambiente do
Estado da Paraíba (SUDEMA), Agência Nacional das Águas
(ANA) dentre outros.
Além dos dados secundários, foi necessária também a realiza-
ção de uma pesquisa de mapas digitais no formato vetorial do tipo
shapefile (*shp) junto ao site do Geoportal da Agência Estadual de
Gestão das Águas da Paraíba (AESA) que serviu como base para a
espacialização dos índices gerados pelo sistema no Território
Rural analisado.
Foi adotado o Sistema de Indicadores de Sustentabilidade Hidro
ambiental Participativo (SALES, 2014), no qual possui uma es-
trutura de Dimensões, Temas e Indicadores para ser aplicado no
Território Rural do Vale do Piranhas-PB.
O Sistema ISHAP foi construído a partir de um check-list de
indicadores que teve como referência trabalhos que abordassem
a temática de sustentabilidade hidroambiental e gestão de recur-
sos hídricos, não importando, num primeiro momento, a quanti-
dade de temas e indicadores que fossem listados, nem tampouco
o recorte espacial dos mesmos.
Na verdade, o intuito foi listar os mais variados temas e indi-
cadores já validados para a temática trabalhada seja para um re-
corte internacional seja para um recorte nacional, desde que eles
tivessem similaridades com as particularidades com a temática
de sustentabilidade hidroambiental em áreas como a do semiári-
do brasileiro.
Por fim, como resultado do check-list foi construído a estrutura
do ISHAP, no qual utilizou como dimensões da sustentabilidade hi-
droambiental: o Social, o Econômico, o Ambiental e o Político-
Institucional. A definição dessas dimensões partiu dos modelos que
estão na base da construção do ISHAP quais sejam: CDS/ONU,
IDS-Brasil, IDSTR, IDSM, IDLS e IDSMP, vistos no Referencial
Teórico
Ao trabalhar na concepção de tais modelos, percebeu-se que as

dimensões do social, do econômico e do ambiental aparecem em
todos, pois são dimensões-base para se conquistar um desenvolvi-
mento sustentável pleno. Quanto as outras dimensões, irão variar
de sistema para sistema. No tocante ao ISHAP, o autor achou inte-
ressante incluir apenas a dimensão político-institucional pelo fato
de que o recorte espacial a qual ele investigou, uma Unidade de
Planejamento Hídrico (UPH) ser um dos espaços da Política
Nacional de Meio Ambiente. No caso desse trabalho, essa dimen-
são leva em consideração o recorte espacial do Território Rural que
é uma das vertentes da Política Nacional de Desenvolvimento
Territorial do Ministério de Desenvolvimento Agrário.
Diante desse contexto, a estrutura do Sistema ISHAP pode ser
vista no quadro 2 referente as variáveis da Pesquisa. A descrição,
justificativa e fonte de dados de cada variável utilizada poderá ser
vista na tese de Sales (2014).
O quadro 2 revela a composição do Sistema de Indicadores de
Sustentabilidade Hidroambiental Participativo (ISHAP), com
seus 32 indicadores divididos pelos 12 temas e pelas 4 dimen-
sões. A definição das variáveis da pesquisa levou em considera-
ção a comparação de dez (10) diferentes modelos de sistemas de
indicadores de sustentabilidade para bacias hidrográficas e ges-
tão de recursos hídricos obtido através do check-list realizado por
Sales (2014).
Como as variáveis apresentam diferentes unidades de medida,
as mesmas foram transformadas em índices, possibilitando a agre-
gação nas respectivas dimensões para a estimação do Índice gera-
do pelo ISHAP.
Para tanto, foi necessário transformar as variáveis para valo-
res entre zero e um (relação positiva e negativa dos indicadores
em relação ao sistema), proposta pelo Instituto Interamericano
de Cooperação para a Agricultura (IICA) e utilizadas tanto por
Martins e Cândido (2008), no IDSM, quanto por Silva (2008) no
IDLS e Vasconcelos, et. al (2010), no IDSMP.
As fórmulas para a transformação das variáveis estão explici-
tadas abaixo:
QUADRO 1
VARIÁVEIS DA PESQUISA
Temas Indicadores
Renda % de pessoas que vivem abaixo da linha de pobreza
Educação Taxa de Alfabetização (15 anos ou mais de idade)
Taxa de Mortalidade Infantil (menores de 1 ano)
Saúde Doenças por Diarreia (crianças menores de 2 anos)
Expectativa de Vida ao nascer
DIMENSÃO SOCIAL
Densidade Populacional Total

Densidade Populacional Rural
Dinâmica da
Grau de Urbanização
População
Taxa Média de Crescimento Anual
Taxa de Fecundidade
Índice de atendimento da população com
abastecimento de água
Acesso Índice de atendimento da população com cisternas
Índice de atendimento da população com
esgotamento sanitário
Temas Indicadores
PIB Industrial (em 1000 R$)
ECONÔMICA
DIMENSÃO
PIB Agricultura (em 1000 R$)

PIB
PIB Serviços (em 1000 R$)
PIB Per Capita (R$)
TARIFA Tarifa Média de Água (R$/m³)
Temas Indicadores
Controle de resíduos Quantidade de domicílios atendidos com coleta de lixo
líquidos e sólidos e Índice de esgoto tratado referido a água consumida
sua interface com
Recursos Hídricos
Taxa de conformidade da água em relação a DBO
DIMENSÃO AMBIENTAL
Taxa de conformidade da água em relação ao OD

Taxa de conformidade da água em relação ao Fósforo
total
Ambiente
Coliformes Termotolerantes
Índice de Qualidade da Água
Área ocupada por vegetação nativa na área da sub-
bacia
Disponibilidade de água superficial na sub-bacia
Disponibilidade de água subterrânea na sub-bacia
Recurso
Demanda de água agregada por município na sub-bacia
Índice de perdas na distribuição de água
Temas Indicadores
INSTITUCIONAL
DIMENSÃO
Índice de Capacidade Institucional

POLITICO- Participação do município em Comitês de Bacias
INSTITUCIONAL Hidrográficas
FONTE: Sales (2014)

Se a relação é POSITIVA para o sistema: I = (x – m) / (M – m) (1)

Se a relação é NEGATIVA para o sistema: I = (M – x) / (M – m) (2)
Sendo,
I – Índice calculado para Território Rural analisado;

x – valor de cada variável para o Território Rural;
m – valor mínimo da variável identificado no Território Rural
M – valor máximo da variável identificado no Território Rural
Após a transformação das variáveis em índices, foi realizado o

Cálculo dos Índices Ponderados do tema, seguindo o mesmo pro-
cedimento proposto por Silva (2008) e utilizado no IDSMP de
Vasconcelos, et. al (2010), no qual utilizaram a seguinte expressão:
ITi = PV1IV1 + PV2IV2 + ... + PVnIVn (3)
Sendo,
ITi – Índice do tema;

PVn – Peso atribuído pelos atores sociais a variável n (Soma
tório de PVn = 1);
IVn – Índice da variável n
Depois da geração dos índices ponderados de cada tema, foi re-

alizada a agregação desses índices por dimensão pela média aritmé-
tica, chegando-se ao ISHAP da dimensão social (IDS), ISHAP da
dimensão econômica (IDE), ISHAP da dimensão ambiental (IDA)
e o ISHAP da dimensão político-institucional (IDI) dos municípios
do Território Rural do Vale do Piranhas. O ISHAP final foi calcula-
do por meio da média aritmética dos ISHAPs das dimensões
Assim como o IDSMP, o ISHAP é operacionalizado para a aná-
lise da sustentabilidade hidroambiental de determinado Território
Rural, a partir de indicadores escolhidos, ponderados, validados e,
portanto legitimados pelos atores sociais que estejam participan-
do da pesquisa.
O cálculo proposto para o ISHAP vai variar de zero ( 0 ) a um

( 1 ), no qual quanto mais próximo de 1 melhor a sustentabilidade
hidroambiental da região e, antagonicamente, quanto mais pró-
ximo de 0 pior a sustentabilidade hidroambiental da região.
Sendo assim, as escalas de valores mínimo e máximo correspon-
de a 1 (Sustentabilidade Ideal) e 0 (Insustentável).
A representação gráfica do Índice de Sustentabilidade
Hidroambiental Participativo foi feita através de um conjunto de
cores que correspondeu aos níveis de sustentabilidade. Desta for-
ma a cor vermelha representou o nível insustentável do referido
território rural, a cor laranja representou a baixa sustentabilidade
hidroambiental, a cor amarela representou o nível médio de sus-
tentabilidade hidroambiental, a cor verde clara representou a sus-
tentabilidade aceitável do território rural e, por fim, a cor verde
escura representou a sustentabilidade ideal da área analisada.
O índice de sustentabilidade hidroambiental do Território
Rural do Vale do Piranhas encontrado e a sua representação pro-
moveram o conhecimento da realidade hidroambiental local.
Mais ainda, como cada dimensão e tema tiveram o seu índice, as
discussões puderam ser feitas via recorte temático, aprofundan-
do ainda mais as discussões referentes as temáticas escolhidas.
Para a pesquisa em si, a partir da vivência adquirida ao longo
dessas etapas metodológicas propostas pela ferramenta, foi possí-
vel para o pesquisador e a equipe realizarem uma análise qualitati-
va mais aprofundada do índice de Sustentabilidade Hidroambiental
Participativo.
Resultados e discussões
O Programa de Desenvolvimento Sustentável e Solidário do

Territórios Rurais e de Cidadania no Brasil, apoiado pelos agen-
tes sociais, oriundos das instituições da sociedade civil e públicas
vem buscando reduzir as desigualdades sociais, a partir da soli-
dariedade e da justiça social. Em suas articulações e ações está
primordialmente pautado o planejamento territorial, resultante
da discussão e das deliberações dos agentes sociais que contri-

buem nas plenárias de seus Colegiados e Fóruns.
Existem centenas de territórios rurais e de cidadania no Brasil.
O estado da Paraíba é contemplado com 15 destes, no qual a
maioria está inserida na região Semiárida que se caracteriza pelo
clima e pelas condições edafoclimáticas adversas a agricultura
convencional, marcadas por eventos extremos (secas e cheias)
cada vez mais recorrentes que acaba “marcando” nessa região o
desequilíbrio de distribuição de renda e das questões de gênero,
existentes no Brasil. Sendo, portanto necessário cada vez mais
vivenciar e discutir está realidade, em busca de correções e ações
para a transformação da realidade, principalmente rural dos mu-
nicípios.
Dentre os 15 territórios rurais ou de cidadania localizados no
estado da Paraíba está o Vale do Piranhas. Composto por 9 mu-
nicípios (Aparecida, Lastro, Marizópolis, Santa Cruz, São
Francisco, Souza, Vieirópolis, Nazarezinho e São José da Lagoa
Tapada), abrange uma área territorial de 2.132,58 Km2 e uma po-
pulação total de 115.530 habitantes, sendo 38.160 (33,03%) situa-
dos na área rural e 77.370 (66,97%) na área urbana.
Apesar de alguns municípios do referido território contarem
com alguns açudes de porte considerável, como o de São Gonçalo
com potencial de desenvolvimento, principalmente com áreas
irrigadas e complexo agroindustrial, a realidade é diferente, ou
seja, esse território enfrenta ainda obstáculos consideráveis para
sua inclusão no desenvolvimento econômico e social da região,
provocados por uma série de entraves, a exemplo da perda de
acesso a políticas públicas; b) intempéries climáticas; c) degrada-
ção dos recursos naturais das unidades produtivas; d) pequena
diversificação das atividades econômicas; e) estreitamento da
base alimentar; f ) baixa produtividade e falta de competitividade
no mercado.
Porém, um dos maiores entraves é a falta de informação e co-
nhecimento por parte dos atores sociais do território sobre a re-
alidade local, incluindo ai a temática dos recursos hídricos. Não
há como você planejar e gerenciar aquilo que não conhece. Daí o
trabalho se debruçar sobre a temática de sistema de indicadores

de sustentabilidade hidroambiental, através do ISHAP.
Cálculo e análise do ISHAP no Território Rural

do Vale do Piranhas
Para o cálculo do Índice de Sustentabilidade Hidroambiental Parti

cipativo seguiu-se a lógica do IDSMP de Vasconcelos, et. al (2010)
e Vasconcelos (2011) a qual utilizaram apenas a média dos índices
ponderados das dimensões.
Para cada município foi gerado um índice que variou de 0,0000
a 1,0000, no qual quanto mais próximo de um melhor a sustentabi-
lidade hidroambiental da região e, antagonicamente, quanto mais
próximo de zero pior a sustentabilidade hidroambiental da região.
Sendo assim, as escalas de valores mínimo e máximo corresponde
a 1.0000 (sustentabilidade ideal) e 0.0000 (insustentável). Procedi
mento já explicado na metodologia. Portanto, comparando os índi-
ces de cada dimensão por município e espacializando esses dados
tem-se a seguinte informação visual:
A síntese dessas figuras gerou o Mapa do Índice de Sustenta
bilidade Hidroambiental Participativo dos municípios que fazem
parte do Território Rural do Vale do Piranhas, revelando o nível
de sustentabilidade hidroambiental dos municípios.
Pelas informações, o maior município do Território Rural, o
município de Sousa possui o melhor ISHAP, ficando com um ín-
dice de 0,7660, revelando pelas informações uma Sustentabilidade
Aceitável. Já os restantes dos municípios do Território Rural ana-
lisado apresentaram Baixa Sustentabilidade, com um índice que
variava de 0,2000 a 0,5000.
Para o cálculo e análise do Índice de Sustentabilidade Hidroam
biental Participativo para o Território Rural do Vale do Piranhas,
Após obter o índice de cada tema foi feito o cálculo para cada
dimensão da sustentabilidade hidroambiental. Para tanto lançou-
-se mão da fórmula já exposta na metodologia e na análise das di-
mensões para cada município. Para calcular o Índice da Dimensão
Social, somou-se os temas: Renda, Educação, Saúde, Dinâmica da
FIGURA 1
ISHAP POR DIMENSÃO DOS MUNICÍPIOS QUE COMPÕEM
O TERRITÓRIO RURAL DO VALE DO PIRANHAS
-38 400 -38 200 -38 000 -38 400 -38 200 -38 000
N N
Santa Santa
tro
tro
Vieirópolis Vieirópolis
Cruz Cruz
Cas
Cas
- 6 600
- 6 600
- 6 600
- 6 600
São Francisco São Francisco
a
a
Sousa Sousa
id
id
ec
ec
ar
ar
Ap
Ap
- 6 800
- 6 800
- 6 800
- 6 800
Marizópolis Marizópolis
São José da São José da

Nazarezinho Lagoa Tapada Nazarezinho Lagoa Tapada
- 7 000
- 7 000
- 7 000
- 7 000
-38 400 -38 200 -38 000 -38 400 -38 200 -38 000
-38 400 -38 200 -38 000 -38 400 -38 200 -38 000
N N
Santa Santa
tro
tro
Vieirópolis Vieirópolis
Cruz Cruz
Cas
Cas
- 6 600
- 6 600
- 6 600
- 6 600
São Francisco São Francisco
a
Sousa Sousa
id
id
c
c
re
re
a
a
Ap
Ap
- 6 800
- 6 800
- 6 800
- 6 800
Marizópolis Marizópolis
São José da São José da

Nazarezinho Lagoa Tapada Nazarezinho Lagoa Tapada
- 7 000
- 7 000
- 7 000
- 7 000
-38 400 -38 200 -38 000 -38 400 -38 200 -38 000
ISHAP
Insustentável Baixa Sustentabilidade
Média Sustentabilidade Sustentabilidade Aceitável
Sustentabilidade Ideal
Sistema de Referéncia de Coordenadas Geográficas:

0 7.5 15
km SIRGAS 2000.
Elaboração: Luís Gustavo de Lima Sales
FONTE: Elaboração própria com base nos dados secundários da pesquisa.

FIGURA 2
ÍNDICE DE SUSTENTABILIDADE HIDROAMBIENTAL PARTICIPATIVO
DOS MUNICÍPIOS QUE COMPÕEM O TERRITÓRIO
RURAL DO VALE DO PIRANHAS
-38 400 -38 200 -38 000
N
Santa
tro
Vieirópolis
Cruz
Cas
- 6 600
- 6 600
São Francisco
a
Sousa
id
ec
ar
Ap
- 6 800
- 6 800
Marizópolis
São José da
Nazarezinho Lagoa Tapada
- 7 000
- 7 000
-38 400 -38 200 -38 000
ISHAP
Insustentável Baixa Sustentabilidade
Média Sustentabilidade Sustentabilidade Aceitável
Sustentabilidade Ideal
Sistema de Referéncia de Coordenadas Geográficas:

0 7.5 15
km SIRGAS 2000.
Elaboração: Luís Gustavo de Lima Sales
FONTE: Elaboração própria com base nos dados secundários da pesquisa.

População e Acesso) e dividiu-se o resultado por 5, ficando da se-
guinte forma:
IDS = (ITrenda + IT educação + ITsaúde

+ IT din. da pop. + IT acesso) ÷ 5
IDS = (0,7364 + 0,7911 + 0,5121 + 0,5096 + 0,3530)

÷ 5 = 0,5804
A Dimensão Social da Sustentabilidade ficou com o valor de

0,5804, melhor resultado entre todas as outras dimensões. Já o
QUADRO 4
ÍNDICE DE SUSTENTABILIDADE HIDROAMBIENTAL PARTICIPATIVO PARA O TERRITÓRIO RURAL DO VALE DO PIRANHAS
Peso do Índice Índice do

Temas Indicadores Índice
indicador Ponderado Tema
Renda % de pessoas que vivem abaixo da linha de pobreza 1,0000 0,7364 0,7364 0,7364
Educação Taxa de Alfabetização (15 anos ou mais de idade) 1,0000 0,7911 0,7911 0,7911
Taxa de Mortalidade Infantil (menores de 1 ano) 0,4000 0,3709 0,1484
Saúde Doenças por Diarreia (crianças menores de 2 anos) 0,4000 0,7303 0,2921 0,5121
Expectativa de Vida ao nascer 0,2000 0,3582 0,0716
Densidade Populacional Total 0,2000 0,6140 0,1228
Densidade Populacional Rural 0,2000 0,4282 0,0856
Dinâmica da
Grau de Urbanização 0,2800 0,4282 0,1199 0,5096
População
Taxa Média de Crescimento Anual 0,2000 0,5928 0,1186
DIMENSÃO SOCIAL
Taxa de Fecundidade 0,1200 0,5222 0,0627
Índice de atendimento da população com abastecimento de água 0,3600 0,4670 0,1681
Acesso Índice de atendimento da população com cisternas 0,2800 0,4006 0,1122 0,3530
Índice de atendimento da população com esgotamento sanitário 0,3600 0,2019 0,0727
Índice da Dimensão Social (IS) = 0,5804
PIB Industrial (em 1000 R$) 0,2500 0,4482 0,1121
PIB Agricultura (em 1000 R$) 0,2500 0,0416 0,0104
PIB 0,3604
PIB Serviços (em 1000 R$) 0,2500 0,7217 0,1804
GESTÃO DA ÁGUA E MUDANÇA CLIMÁTICA NO SEMIÁRIDO
PIB Per Capita (R$) 0,2500 0,2301 0,0575
DIMENSÃO
TARIFA Tarifa Média de Água (R$/m³) 1,0000 0,7093 0,7093 0,7093
ECONÔMICA
131
Índice da Dimensão Econômica (IE) = 0,5349

QUADRO 4 (CONTINUACIÓN)
132
Temas Indicadores Peso do Índice Índice Índice do

Controle de Quantidade de domicílios atendidos com coleta de lixo 0,4290 0,7071 0,3033
resíduos
Índice de esgoto tratado referido a água consumida 0,5710 0,0000 0,0000
líquidos e
sólidos e sua
0,3033
interface
com
Recursos
Hídricos
Taxa de conformidade da água em relação a DBO 0,1730 0,0520 0,0090
Taxa de conformidade da água em relação ao OD 0,1730 0,3250 0,0562
Taxa de conformidade da água em relação ao Fósforo total 0,1730 0,6667 0,1153
Ambiente 0,3934
Coliformes Termotolerantes 0,1730 0,6666 0,1153
Índice de Qualidade da Água 0,1540 0,3079 0,0474
DIMENSÃO AMBIENTAL
LUIS GUSTAVO DE LIMA SALES
Área ocupada por vegetação nativa na área da sub-bacia 0,1540 0,3252 0,0501
Disponibilidade de água superficial na sub-bacia 0,2650 0,1122 0,0297
Disponibilidade de água subterrânea na sub-bacia 0,2350 0,2574 0,0605
Recurso 0,4388
Demanda de água agregada por município na sub-bacia 0,2650 0,8479 0,2247
Índice de perdas na distribuição de água 0,2350 0,5270 0,1238
Índice da Dimensão Ambiental (IA) = 0,3785
QUADRO 4 (CONTINUACIÓN)
Peso do Índice Índice do

Temas Indicadores Índice
Índice de Capacidade Institucional 0,5385 0,2200 0,1185
POLÍTICO- Participação do município em Comitês de Bacias Hidrográficas 0,4615 0,4400 0,2031

INSTITU- 0,3215
CIONAL
DIMENSÃO INSTITUCIONAL
Índice da Dimensão Institucional (II) = 0,3215
FONTE: Elaboração própria com base nos dados secundários e pesquisa de campo.
GESTÃO DA ÁGUA E MUDANÇA CLIMÁTICA NO SEMIÁRIDO
133
resultado da Dimensão Econômica foi de 0,5349. A Dimensão

Ambiental, a mais valorizada pelos atores sociais ficou com um
índice da dimensão no valor de 0,3785 e, por fim, a Dimensão
Institucional ficou com o índice de 0,3215, o mais baixo entre
todas as dimensões.
Analisando os índices através da “abertura” do sistema, perce-
be-se os componentes responsáveis pelos resultados e que po-
dem ser enumerados para o território Rural do Vale do Piranhas
como um todo.
1) Quanto a Dimensão Social, o pouco investimento em infra-

estrutura hídrica principalmente aqueles ligados ao abaste-
cimento humano e esgotamento sanitário. As áreas rurais
dos municípios da sub-bacia são os maiores prejudicados,
pois a ausência de uma rede geral de abastecimento de água
é inconteste. Algumas áreas foram beneficiadas com os pro-
gramas P1MC e P1+2, porém a universalização dos mes-
mos ainda está longe de ser uma realidade concreta na
região. Já o esgotamento sanitário, este é um dos maiores
problemas dos municípios pertencentes ao Território Rural,
pois a inexistência de uma rede coletora dos dejetos incide
diretamente na qualidade da água local. Quando há uma
rede de esgotos na região essa não tem um tratamento ade-
quado ou inexiste um tratamento. O inexpressivo investi-
mento no abastecimento humano e no esgotamento
sanitário incidiu diretamente no índice da Dimensão Social,
obtendo um valor de 0,5804, caracterizando assim uma
Média Sustentabilidade. Seu índice só não foi mais baixo
porque os temas de Renda e Educação contribuíram para o
seu aumento;
2) Quanto a Dimensão Econômica da Sub-bacia, percebe-se
fraco dinamismo, devido principalmente pela quantidade
de municípios de pequeno porte, cuja maioria deles tem
uma população inferior a 10.000 habitantes. Desta forma, o
Setor de Serviços, carrega consigo a responsabilidade de di-
namizar a economia na região. Essa vulnerabilidade econô-
mica, característica inerente a maioria dos municípios de

pequeno porte acabou corroborando com o índice de
0,5349, o que corresponde a uma Média Sustentabilidade
Hidroambiental;
3) Na Dimensão Ambiental destaca-se dois temas que estão
ligados diretamente a questão da ausência de uma rede ge-
ral de esgotos e de um tratamento adequado dos mesmos. O
tema “Controle de Resíduos Sólidos e Líquidos e sua inter-
face com os recursos hídricos locais” revelou a problemática
da poluição ambiental e hídrica na região. Tal fato incide
diretamente na qualidade da água observado nas variáveis
inseridas no tema “Ambiente”. Portanto, esses dois temas
contribuíram para que o índice da dimensão ambiental cor-
respondesse ao de baixa sustentabilidade hidroambiental no
Território Rural do Vale do Piranhas, com o valor de 0,3785;
4) Por fim, a última dimensão analisada foi a Institucional, essa
tendo um viés importante para o trabalho, já que trata espe-
cificamente de ambientes/espaços propícios para a partici-
pação efetiva de atores sociais locais ligados direta ou
indiretamente a temática de gestão de recursos hídricos e
mudança climática. As variáveis analisadas revelaram que a
maioria dos municípios não tem uma atividade corriqueira
de encontros, discussões e espaços ligados diretamente a
questão hidroambiental. E mais, não possui Secretarias
Municipais de Meio Ambiente e nem se quer tem secretaria
específica dos Recursos Hídricos. Ora, se o próprio municí-
pio não cria condições necessárias para que ocorra uma
prática coletiva de discussão, planejamento e gerenciamen-
to dos recursos hídricos locais. Se nesses municípios não
existe uma participação efetiva junto ao Comitê de Bacia
Hidrográfica de sua região. Se os Conselhos Municipais não
funcionam efetivamente com nenhum encontro em um pe-
ríodo de um ano, como é o caso da maioria dos municípios
pertencentes ao Território Rural do Vale do Piranhas, reve-
lado pelos dados secundários então seu índice não poderia
ser satisfatório, desta forma essa dimensão é caracterizada
pela baixa sustentabilidade hidroambiental, com o valor de

0,4400.
Por fim, o cálculo do Índice de Sustentabilidade Hidroambiental

Participativa do Território Rural do Vale do Piranhas obtido a
partir da média dos índices ponderados das dimensões, confor-
me expressão a seguir.
ISHAP = (IDS + IDE + IDA+ IDI) ÷ n

ISHAP = (0,5804 + 0,5349 + 0,3785 + 0,3215) ÷ 4
ISHAP = 0,4538
Com base na média dos índices ponderados para as dimen-

sões, obteve-se o ISHAP do Território Rural do Vale do Piranhas,
o qual se encontra em um nível de Baixa Sustentabilidade para a
realidade hidroambiental local.
A aplicação do Sistema ISHAP tanto para a realidade de cada
município pertencente ao território rural analisado, quanto para
o próprio Território Rural do Vale do Piranhas revelou-se um
instrumento importante para auxiliar nas discussões, planeja-
mento e gerenciamento de realidades hidroambientais locais.
A possibilidade de se ter um instrumento que gere um índice
voltado para a perspectiva hidroambiental de localidades e que
esse instrumento possa apontar para os problemas tanto em ní-
vel de escala espacial (do nível de semiárido, nível estadual, nível
territorial e nível municipal) quanto em nível de escala temática
(do nível de dimensão da sustentabilidade para um nível temático
e de indicadores) é fundamental num processo de geração de in-
formações espacializadas.
Assim como bem apontou Silva (2008), a proposta de ISHAP,
aqui representada pelas suas dimensões, temas e indicadores,
cumpre o objetivo de, além de ordenar as questões da sustentabi-
lidade hidroambiental, ter um forte poder descritivo de fenôme-
nos multivariados, abrindo um “leque” de possibilidades para
ampliação do sistema tanto a nível escalar quanto em nível de
novas variáveis para compor o sistema proposto.
Considerações finais
Diante dos resultados, observa-se a necessidade de transforma-

ções nas relações sociais, econômicas, ambientais e institucionais
para que se construa um caminho indispensável para uma me-
lhora da sustentabilidade hidroambiental local e, consequente-
mente, busque o tão almejado Desenvolvimento Territorial Rural
Sustentável e Solidário.
A aplicação do Sistema ISHAP tanto para a realidade de cada
município pertencente ao território analisado, quanto para o
próprio Território Rural do Vale do Piranhas revelou-se um ins-
trumento importante para auxiliar nessas discussões, planeja-
mento e gerenciamento de realidades hidroambientais locais.
Do ponto de vista da análise por municípios alguns índices das
dimensões acabaram melhorando o resultado no índice final cal-
culado para o mesmo. Um dos exemplos que pode ser destacado é
o caso do município de Sousa. Em sua dimensão institucional, o
município recebeu o valor máximo da escala de sustentabilidade
hidroambiental, 1,0000. Esse resultado apontou para uma capaci-
dade institucional ideal no qual o município possui uma secretaria
de meio ambiente específica além de participar como membro do
Comitê de Bacia Hidrográfica, portanto, possui plenas condições
estruturais de pensar, planejar e gerenciar o meio ambiente no
município.
Porém, o índice da dimensão ambiental do mesmo município
foi de 0,5697, índice esse impactado pelos baixos resultados obti-
dos pelos temas “Controle de resíduos sólidos e líquidos e sua
interface com os Recursos Hídricos” e “Ambiente”. Em síntese,
observa-se que o simples fato de uma determinada região possuir
uma infraestrutura necessária para a resolução de problemas de
ordem ambiental e de participar de comitês específicos na área
ambiental não necessariamente reflete-se nas resoluções dos
problemas ambientais específicos.
Nesse ponto, o sistema conseguiu apontar para a problemáti-
ca específica da questão da baixa qualidade da água no açude que
abastece a cidade de Sousa, fruto de um não tratamento adequa-

do dos dejetos domiciliares pelo município e que a estrutura ins-
titucional não conseguiu ainda resolver tal problemática.
Desta forma, percebe-se que a possibilidade de se ter um ins-
trumento que gere um índice voltado para a perspectiva hidro-
ambiental de localidades e que esse instrumento possa apontar
para os problemas tanto em nível de escala espacial (do nível de
território(s) para o nível de bacia hidrográfica e nível municipal)
quanto em nível de escala temática (do nível de dimensão da sus-
tentabilidade para um nível temático e de indicadores) é funda-
mental num processo de geração de informações espacializadas.
Por fim, no caso específico dos sistemas de indicadores de
sustentabilidade, como o ISHAP, é necessário reconhecer o seu
caráter limitado, já que esses sistemas são, na verdade, modelos
da realidade, portanto, não sendo considerados como a própria
realidade.
Como sugestão para trabalhos futuros tem-se: 1) Aplicar a
metodologia ISHAP nos outros Territórios Rurais ou de Cidadania
no Estado da Paraíba, começando por aqueles localizados no se-
miárido paraibano com o objetivo de realizar estudos comparati-
vos e depois estendendo-se para todos os territórios localizados
no estado a fim de evidenciar que contextos diferenciados aca-
bam influenciando numa maior ou menor sustentabilidade hi-
droambiental local; 2) Aplicar a metodologia ISHAP em outras
Territórios Rurais ou de Cidadania do Semiárido Brasileiro com o
objetivo de realizar estudos comparativos entre esses Territórios;
3) Ampliar a Participação de pesquisadores, gestores e sociedade
em geral ligadas diretamente com a temática da Gestão da Água
e Mudança Climática para novas escolhas, ponderações e valida-
ções de indicadores, temas e dimensões aprimorando assim o
ISHAP; e 4) Discutir uma base cartográfica mais ligada ao eixo
intramunicipal (em nível de bairros – nas cidades e em nível de
comunidades – no rural) entre os atores sociais e os órgãos de
pesquisa, planejamento e de gestão pensando numa maior intera-
ção em busca da sustentabilidade hidroambiental local e regional.
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Sustentável e Sistemas de Indicadores de Sustentabilidade:
Formas de aplicações em contextos geográficos diversos e
contingências específicas. Campina Grande, PB: Ed. UFCG.
469 p.
5. Soberanía alimentaria y disputa territorial
César Adrián Ramírez Miranda*
Introducción
La crisis alimentaria mundial de 2008 y su entrelazamiento con la

crisis financiera de ese año expresó el agotamiento del orden
agroalimentario comandado por las grandes corporaciones y
abrió un espacio para la crítica de las políticas, el discurso y las
instituciones hegemónicas en torno a la producción de alimen-
tos. Esta contribución se inscribe en el esfuerzo por profundizar
dicha crìtica al destacar la estrecha relación entre la cuestión ali-
mentaria y los procesos de disputa territorial que vive el espacio
rural latinoamericano.
La declaración del año 2014 por la Organización de las
Naciones Unidas como el Año Internacional de la Agricultura
Familiar, haciendo eco a la campaña que desde 2008 encabezó el
Foro Mundial Rural, permitió poner en uno de los primeros pla-
nos de la agenda internacional la discusión sobre el papel de las
pequeñas explotaciones agrícolas en la búsqueda de la seguridad
y la soberanía alimentaria, en la reducción de la pobreza y en el
mejoramiento del ambiente.1
* Coordinador del Doctorado en Ciencias en Desarrollo Rural Regional de

la Universidad Autónoma Chapingo, Mèxico y Responsable Técnico de la Red
en Gestión Territorial para el Desarrollo Rural Sustentable (Red GTD). cesar-
mr2001@yahoo.com.mx
1 Las cifras que documentan la importancia de la agricultura familiar (AF)
en el mundo son ampliamente conocidas gracias a la difusión realizada por la

FAO: son alrededor de 1 500 millones de personas las que se dedican a la AF en
[141]
Desde una perspectiva crítica debe destacarse que la declara-

ción del Año Internacional de la Agricultura Familiar representó
el reconocimiento de que la agricultura industrial (y consecuen-
temente el aparato institucional que le ha dado sustento) no sólo
fracasó en su tarea de alimentar al planeta, sino que además está
contribuyendo de manera destacada a su deterioro ambiental y a
la reproducción de la pobreza y la desigualdad. FIDA reconoció
dicho fracaso en los siguientes términos:
[...] el crecimiento de la producción agrícola basado en las prác-

ticas agrícolas imperantes (a gran escala) para satisfacer las cre-
cientes necesidades mundiales es insostenible; la seguridad
alimentaria futura depende de los pequeños agricultores y que
estos, sin embargo, no suelen recibir la debida atención; [y aún
más] si se dan las condiciones económicas, sociales y ambienta-
les adecuadas, los pequeños agricultores familiares pueden ser
los abanderados de una transformación sostenible de la agricul-
tura mundial (FIDA, 2014:3).
No obstante, el renovado discurso de la FAO sobre las virtu-

des de la agricultura familiar, explicable sólo como producto de la
crisis alimentaria mundial y del empuje de las organizaciones
agrupadas en el Foro Rural Mundial, en ningún momento se
planteo deslindarse de las grandes corporaciones agroalimenta-
rias ni de las políticas de libre comercio; por ello su narrativa se
mantuvo anclada a los postulados de la seguridad alimentaria, sin
transigir con el carácter reivindicativo de los movimientos socia-
les en torno a la soberanía alimentaria.
el planeta, en más de 500 millones de pequeñas explotaciones (FIDA, 2014).

También se destaca la relación de la producción familiar con la pobreza y el
problema alimentario, pues el 76% de los habitantes más pobres del mundo vive
en las zonas rurales y tiene como principal fuente de ingresos a la agricultura;
son 842 millones de personas las que pasan hambre en el mundo y tres cuartas
partes de ellas viven en zonas rurales; y los hogares de los llamados países en
desarrollo gastan en comida entre el 70 y 80% del ingreso disponible (FIDA,
2014).
SOBERANÍA ALIMENTARIA Y DISPUTA TERRITORIAL 143
Lo anterior se explica porque finalmente en el espacio rural

priva la hegemonía del agronegocio exportador sobre las necesi-
dades alimentarias de los pueblos y sobre las condiciones de vida
de la mayoría de los productores agropecuarios y forestales. Por
ello, aciertan Sabourin, Samper y Sotomayor (2014: 17) cuando
señalan que:
Al final de este periodo económicamente favorable para la agri-

cultura [que fue la primera década de este siglo], se observa la
´paradoja latinoamericana del crecimiento del PIB agrícola con
manutención de la pobreza´ (Berdegué et al., 2012). Algunas ex-
plicaciones propuestas son: i) el crecimiento se concentró en ru-
bros que generan poco empleo (ganadería extensiva, cultivos
mecanizados y “pools” de siembra); ii) hubo una creciente con-
centración de tierra y renta (PIADAL, 2013), o iii) el gasto público
se distribuye mal por la gran capacidad de captación de las políti-
cas públicas por actores sociales con más poder y recursos (Silva
et al., 2009). Esa desigualdad creciente se confirma en el caso de
Colombia y Perú (Valdes et al., 2010), y se observa también en
Argentina (Manzanal y Neiman, 2011) y Brasil (Sabourin, 2009).
En México es patente la concentración del crecimiento agríco-

la en los cultivos de exportación, lo que permitió obtener en 2016
una balanza comercial superavitaria a costa de la creciente de-
pendencia alimentaria; también existe una fuerte presión sobre la
propiedad social que da lugar a las luchas por el territorio, como
se refiere en este artículo, así como una concentración de los re-
cursos públicos en un grupo reducido de productores. Sin em-
bargo, lo que cabe destacar en este momento, es que estos
procesos se acompañan de un desvanecimiento conceptual y po-
lítico de la categoría de campesino a favor del concepto de la agri-
cultura familiar.2 Desde luego, este desvanecimiento del concepto
2 Ello queda puesto de relieve por Sabourin, Samper y Sotomayor (2014),

cuando señalan que: “… el surgimiento de la agricultura familiar como objeto de
política pública corresponde a una evolución desde una categoría llamada ´peque-
de campesino y su giro hacia la Agricultura Familiar como cate-

goría política y funcional para canalizar recursos del Estado
(Forero, 2014), tiene que ver más con una disputa por el desarro-
llo, sus actores, sus políticas, su discurso y sus prácticas, que con
la efectiva pérdida de relevancia de los campesinos en el escena-
rio latinoamericano.3 En este contexto llama la atención la si-
guiente consideración del estudio FAO-BID (2007:13):
Los distintos estudios nacionales y el estudio de síntesis, subra-

yan que el hecho de que la AFS [Agricultura Familiar de
Subsistencia], sea el segmento dominante en la mayor parte de
países de la región, hace pensar que la salida agropecuaria no es,
necesariamente, la mejor opción para todos los productores que
ahora se dedican a la agricultura como una de las principales
fuentes de ingreso. El hecho de que exista un segmento que sea
parte de la AFS y que tenga, incluso en el escenario más favora-
ble, poco o nulo potencial agropecuario y una tendencia crecien-
te hacia la asalarización, produce que muchas propuestas de
desarrollo rural se enfoquen hacia estrategias más amplias que
las de carácter meramente sectorial (cursivas mías, CR).
Lejos de indagar a profundidad sobre los vectores que expli-

can el debilitamiento de la producción campesina y el conse-
cuente arraigo de la pluriactividad y de los procesos migratorios
en el campo latinoamericano, dando lugar al proceso de desagra-
rización del mundo rural, el discurso dominante ha optado por
ña agricultura´, ágricultura campesina´ o ágricultura de subsistencia´, pasando

por la identificación de sistemas de producción basados en el núcleo familiar y
diferenciados de la agricultura empresarial, hasta desembocar finalmente en la
categoría de política pública enfocada en la ágricultura familiar” (p.15).
3
El estudio de FAO-BID (2007) realizado en Brasil, Chile, Colombia,
Ecuador, México y Nicaragua permitió destacar la elevada participación de la
agricultura familiar en el número de explotaciones, en el empleo rural y en el
valor de la producción sectorial. En todos los países referidos, a excepción de
México, las explotaciones familiares representan por lo menos el 85% de las
unidades de producción. En todos los casos la AF se revela como un importan-
te abastecedor de alimentos.
achicar o desaparecer al campesinado señalando que ya no co-

rresponde a su concepto clásico. Al mismo tiempo, la apuesta
por el fortalecimiento de la agricultura familiar a través de mejo-
res políticas públicas, conlleva la búsqueda de explicaciones a
fenómenos que, lejos de merecer profundas pesquisas, se corres-
ponden plenamente con la lógica de la ruralidad neoliberal que
empobrece y despoja a los campesinos (Ramírez, 2014).
En suma, como se argumentará en esta contribución, borrar a
la clase incómoda del espacio rural latinoamericano, para susti-
tuirla conceptual y políticamente por la agricultura familiar hace
sentido en la coyuntura actual marcada por el extractivismo y el
consecuente despojo a las comunidades a favor de todo tipo de
megaproyectos que buscan imponer usos del suelo con alta ren-
tabilidad. Significa desde luego ponderar el componente econó-
mico de la producción de las familias campesinas por encima de
su dimensión cultural y, sobre todo de sus implicaciones agrarias.
Dependencia alimentaria, desagrarización

y pérdida de la soberanía nacional
En México el significado de la soberanía alimentaria discurre por

dos vertientes fundamentales: la primera de ellas es la que la ubi-
ca como un componente imprescindible de la soberanía nacio-
nal, tanto como la soberanía energética y la soberanía fiscal, por
mencionar sólo dos elementos fundamentales para que los países
tengan capacidad de autodeterminarse en el complejo e incierto
escenario internacional. La segunda vertiente subraya la centrali-
dad de la producción de alimentos como una condición para la
apropiación territorial y la construcción de rutas de desarrollo en
la escala local y regional, al mismo tiempo que constituye un ele-
mento clave de los procesos de resistencia comunitaria frente a la
lógica del extractivismo y el despojo; a ella nos referiremos en el
siguiente apartado.
En lo que se refiere a la primera vertiente, México presenta
una grave dependencia alimentaria ya que importa el 95% de la
soya, el 80% del arroz y el 56% del trigo que consume y ocupa el
primer lugar como importador de leche en polvo. En maíz se im-
portan alrededor de 11 millones de toneladas, y en carne de res el
40% del consumo aparente. La dependencia alimentaria de nues-
tro país –que como promedio se ubica en 40% en el sector de
granos- resulta más grave debido a la volatilidad de los precios
agrícolas en el mercado internacional y a la debilidad de la mone-
da nacional frente al dólar estadounidense: así, mientras las im-
portaciones de maíz en 1998 eran a razón de 120 dólares por
tonelada, en 2008 ascendieron hasta los 261 dólares (FAO, 2011,
citado en Ramírez y Flores, 2012).
En este contexto, la perspectiva economicista que celebra el
dinamismo agroexportador hortofrutícola, minimiza las graves
implicaciones que se derivan de la pérdida de la soberanía ali-
mentaria y el debilitamiento de la producción interna de maíz.
Durante la última década del siglo pasado y la primera de la pre-
sente centuria, se presentó una tendencia general a la disminu-
ción de la superficie sembrada de maíz (Ramírez y Flores, 2012).
Los problemas de la producción maicera quedan de manifiesto
en el hecho de que la superficie sembrada se viene reduciendo
aun en el grupo de los principales estados productores.
La reducción de la superficie sembrada de maíz sintetiza la
compleja problemática de las familias campesinas que junto con
la dimensión productiva tiene que ver con aspectos alimentarios
y nutricionales, así como con el debilitamiento de su forma de
vida y del tejido social de sus comunidades. De ahí lo pernicioso
de enfrentar el problema alimentario y de la pobreza desde una
perspectiva asistencialista.
La situación actual del campo mexicano expresa claramente
los saldos de una política de Estado dirigida durante más de tres
décadas a reducir de manera sustancial la presencia de los cam-
pesinos e indígenas en la estructura productiva y agraria para fa-
vorecer la irrupción del agronegocio transnacional, la
conformación de economías de escala y la especialización
agroexportadora del sector. Los resultados de la ecuación neoli-
beral para la desagrarización del campo mexicano (Ramírez,
1997) están a la vista: México puede ser catalogado como una

potencia agroexportadora, pero al mismo tiempo exhibe una
alarmante dependencia alimentaria mientras la pobreza y la des-
igualdad campean en el espacio rural dando lugar a un proceso
migratorio sin precedente por sus dimensiones y que ya se ha
tornado estructural.
En efecto, las políticas neoliberales para el campo han profun-
dizado una estructura dual en la agricultura mexicana: por un
lado un sector agroexportador altamente concentrado al que se
canalizan la mayor parte de los recursos públicos y los programas
de apoyo, y por otra parte el sector mayoritario de la población
rural al que se canaliza el gasto social.
La gran discordancia de las políticas públicas para el campo y
del enfoque estratégico que las sustenta, estriba en que desde la
década de los ochenta se orientan a lograr una especialización
agroexportadora del campo mexicano pese a que casi tres cuar-
tas partes de sus unidades de producción están caracterizadas
como unidades familiares de subsistencia que carecen de una
orientación empresarial y un 8.3% más se tipifican como unida-
des productivas en transición, lo que significa que las unidades
empresariales no llegan al 20% (FAO-SAGARPA, 2012).
Lo anterior da lugar a una marcada desigualdad en el acceso al
gasto público: el 10% de los productores más grandes concentran
el 80% de ingreso objetivo, 60% de los subsidios energéticos e
hídricos, el 55% de desarrollo rural y el 45% de Procampo (Scott,
2011, citado por Gordillo, 2013).
La tendencia a una mayor polarización de la estructura pro-
ductiva se confirma por el hecho de que alrededor de una cuarta
parte del ingreso de las familias rurales que residen en localida-
des de hasta 2 500 habitantes, se integra por transferencias, la
mayor parte de las cuales (34%) corresponden a programas gu-
bernamentales; a fines del sexenio pasado el programa de
Oportunidades representaba el 66%, Adultos Mayores el 16% y
Procampo sólo el 15% (SAGARPA, 2010).
Los éxitos agroexportadores de nuestro país no se reflejan en
el abatimiento de la pobreza, más bien al contrario; los datos más
recientes indican que el 46.2% de la población, o sea 55.3 millo-

nes de mexicanos perciben ingresos mensuales inferiores a la lí-
nea de bienestar (definida por el costo de la canasta básica
alimentaria y no alimentaria, y estimada para 2015 en $ 2542.13
y $ 1614.65 para el medio urbano y el rural, respectivamente) y
además presentan al menos una carencia social, ya sea en educa-
ción, salud, seguridad, vivienda, servicios básico o alimentación
(Coneval, 2015).
En efecto, México cuenta con 28 millones de habitantes en
pobreza alimentaria, 600 mil más que en 2012, de los cuales alre-
dedor del 70% se encuentran en el campo; en pobreza extrema se
encuentran 95 de cada mil mexicanos, a quienes sus ingresos no
les permiten adquirir la canasta básica alimentaria y además pre-
sentan tres o más carencias sociales.
La desigualdad es una de las principales características de la
sociedad mexicana; a la desigualdad ya mencionada entre las uni-
dades económicas rurales, se agrega la existente entre los espa-
cios rurales y los urbanos, así como la desigualdad entre regiones.
La desigualdad entre los espacios rurales y urbanos queda de
manifiesto por el hecho de que la tasa de pobreza se duplica
cuando se pasa de localidades urbanas (más de 15 mil habitantes)
a semiurbanas (de 2,500 a 15,000), y se duplica de nueva cuenta
cuando se pasa de éstas a pequeñas localidades rurales (menos de
2,500 habitantes). La brecha que separa al mundo urbano del ru-
ral también se expresa por el hecho de que el 72% de las localida-
des de hasta 15 mil habitantes, en las que reside el 47% de la
población, están clasificadas por Conapo como de alta y muy alta
marginación (Ramírez y Flores, 2012).
La desigualdad regional permite hablar de dos países distintos:
la pobreza extrema afecta al 24.5% de la población en el estado de
Guerrero, al 28.3% en Oaxaca y al 31.8% en Chiapas, pero sólo
alcanza al 1.3% de los habitantes en Nuevo León, al 1.7% en el D.
F. y al 2.1% en Aguascalientes, (Coneval, 2015). Esta desigualdad
regional se expresa también por el hecho de que los ocho estados
más pobres del país cuentan con el 64% de los pobres en el sector
rural, y apenas el 18% del PIB agrícola (Gordillo, 2013).
Es en este contexto que la emigración se ha convertido, a par-

tir de la década de los noventa, en un rasgo estructural del espa-
cio rural. En tanto componente destacado de la ecuación
neoliberal para el campo mexicano, la emigración no derivó en el
abandono y venta de tierras pero sí ha contribuido a importantes
transformaciones culturales en las comunidades.
La dependencia alimentaria y el incierto contexto internacio-
nal con precios volátiles de los alimentos debido a una demanda
creciente y a una oferta esencialmente inelástica, hacen impera-
tivo un giro de las políticas públicas para fortalecer la producción
campesina. No obstante, todo indica que el Estado mexicano
profundizará la estrategia iniciada en la década de los ochenta
para configurar una agricultura agroexportadora bajo el predo-
minio del agronegocio transnacional que permita lograr una ba-
lanza agropecuaria superavitaria con base en las ventajas
comparativas del país.4
Lo anterior implica hacer más grave la dependencia alimenta-
ria del país en granos básicos y oleaginosas, pero sobre todo des-
cartar a la mayor parte de las unidades campesinas como
productores y encuadrarlos como población objetivo de las polí-
ticas asistenciales de combate a la pobreza con las consecuentes
implicaciones sobre el gasto público y el debilitamiento produc-
tivo de las comunidades.
Dos nociones epistémicas profundamente arraigadas susten-
tan la continuidad de las políticas que impulsan la desagrariza-
4 Las escasas líneas que oficialmente se conocen sobre la reforma estructu-
ral para el campo, dadas a conocer el 6 de enero de 2014 por el titular del Poder
Ejecutivo remiten al enunciado de un campo justo, productivo, rentable y sus-
tentable (Quintero y Ramírez, 2014: 41). El campo justo se refiere a la dotación
de servicios y protección social, lo que anticipa la continuidad del enfoque asis-
tencialista; el campo productivo a la generación de empleos locales y mejores
ingresos, lo que da por sentada la lógica de la desagrarización del espacio rural;
el campo rentable al aumento de la eficiencia y la competitividad en las cadenas
de valor, lo que refiere al fortalecimiento de los actores hegemónicos en dichas
cadenas, y el campo sustentable a que los rendimientos se basen en la innova-
ción científica y tecnológica, y no a costa de los suelos, bosques y selvas, algo
que no sucede en las áreas agroexportadoras más dinámicas.
ciòn del campo mexicano. La primera de ellas es que lo rural

debe ser modernizado, especialmente el mundo campesino e in-
dígena, aún a costa y en contra de sí mismos; sobre ello se basa la
ideología desarrollista que percibe a los pueblos y comunidades
como obstáculos para el cambio en la medida en que detentan
importantes recursos productivos que en sus manos se encuen-
tran subutilizados. La segunda noción es que el Mercado debe
organizar el conjunto de la vida social, empezando por la asigna-
ción de los recursos, llámense tierras o fuerza de trabajo. Ambas
nociones desembocan en la primacía de las corporaciones trans-
nacionales, vistas como sujetos modernizadores y al mismo
tiempo como actores privilegiados en el mercado global, con la
capacidad de conducir la transformación del campo mexicano
hacia un perfil agroexportador pero también a usos no agrícolas
del suelo que resulten más rentables.
Debe subrayarse que la persistencia de la desigualdad y la po-
breza en el campo, así como de los flujos migratorios, ha resulta-
do funcional para mantener el status quo, por medio de políticas
asistenciales y clientelares que desalientan la participación de-
mocrática y erosionan la vida comunitaria. Al mismo tiempo, la
grave situación de inseguridad que vive el país no es ajena al des-
vanecimiento de las instituciones públicas en el campo mexica-
no. El abandono de áreas tan relevantes como la comercialización,
el financiamiento agrícola y la asistencia técnica, abonó a la au-
sencia de gobierno en amplias franjas del mapa rural, lo que ha
favorecido la presencia creciente del narcotráfico y la delincuen-
cia organizada en los espacios rurales. Es un hecho que el accio-
nar impune de los grupos delictivos, mediante robos, secuestros
y extorsiones afecta ya las actividades productivas en muchas
entidades federativas, al grado de obligar al abandono de los ran-
chos o a la venta del ganado.
Es posible que los impactos más graves de la escalada delicti-
va en el campo no sean de orden productivo o económico, sino
que trasciendan desde el más profundo ámbito cultural a las ex-
pectativas de las nuevas generaciones de jóvenes rurales para
quienes la producción agropecuaria y forestal hace tiempo ha
dejado de ser un medio de vida atractivo. Si esto es así, la debacle

alimentaria del campo mexicano que desde hace dos décadas da
lugar a importantes flujos migratorios, se habrá convertido en la
debacle social de los espacios rurales que ahora lanza masiva-
mente a los jóvenes a las filas de la delincuencia organizada, sig-
nificando en ambos casos la pérdida del bono demográfico para
nuestro país.
Disputa territorial y desagrarización

en el Istmo oaxaqueño
La lógica de la desagrarización a la que nos hemos referido im-

prime sus tintes más crudos y violentos en las regiones indígenas
del país, donde se concentra buena parte de los recursos natura-
les que son atractivos para las empresas mineras o que buscan
aprovechamientos no agrícolas del suelo, como es el caso de las
empresas generadoras de energía eólica.
En este apartado se refiere la segunda vertiente por la que la
búsqueda de la soberanía alimentaria demuestra su centralidad
en el Mèxico de nuestros días: la vertiente de la apropiación terri-
torial y la construcción de alternativas frente a la lógica del des-
pojo y el extractivismo. Desde esta perspectiva, la lucha por el
territorio en Gui’xhi’ Ro’, Colonia Álvaro Obregón, una comuni-
dad rural de cerca de 5 mil habitantes, localizada en el municipio
de Juchitán, en la porción oaxaqueña del Istmo de Tehuantepec,
pone de manifiesto la contradicción que vive América Latina en-
tre el modo de vida campesino e indígena, sustentado en relacio-
nes comunitarias, y el capital transnacional.
En una contribución previa (Ramìrez, Cruz y Marcial, 2015)
se analizò con detalle esta disputa territorial, expresada por la
irrupción de empresas generadoras de energía eólica en la región
istmeña que han avanzado sobre el territorio de las comunidades
contando con el más amplio soporte del Estado mexicano, en sus
tres niveles de gobierno, transformando de manera abrupta el
paisaje y abriendo un proceso de desterritorialización acompaña-
do por el debilitamiento de la reproducción campesina y la con-

secuente emigración.
Al dar cuenta de la problemática alimentaria de la comunidad
a la luz de las causas que detonaron y escalaron el conflicto pudi-
mos reconocer que la amenaza de la empresa eólica a la base de
sustentación de las familias de pescadores campesinos fue la cau-
sa principal que explica su rechazo a las promesas del progreso y
el desarrollo sustentable.
En síntesis, el conflicto de los pobladores de Álvaro Obregón
con la transnacional Mareña Renovables desembocó en la cance-
lación de un proyecto con un valor superior a los 1 000 millones
de dólares, programado para generar 396 Mw y constituirse en el
mayor parque eólico de América Latina.
Como si el tiempo convergiera desordenadamente en este
episodio, el discurso de la economía verde del siglo XXI como
coartada de las corporaciones transnacionales, se articuló con
una visión extractivista del progreso propia del siglo XIX y la de-
manda de un Estado fuerte capaz de imponer el orden; pero el
siglo XVI también apareció con fuerza mediante el desprecio ra-
cista hacia las comunidades indígenas y la colonialidad del poder
siempre presente.5
Esta convergencia que remite a la circularidad y ciclicidad del
tiempo en la cosmovisión de los pueblos originarios, de manera
muy distinta a la concepción del tiempo lineal en la sociedad mo-
derna, refiere también al núcleo de la lógica de la reproducción
de las relaciones sociales capitalistas que se despliega bajo el pa-
trón de dominación y explotación colonial moderno desde su
origen en el siglo XVI mediante el proceso de la acumulación
originaria y retoma con fuerza sus raíces expoliadoras de la natu-
raleza y el trabajo en pleno siglo XXI.
Desde esta perspectiva, el accionar de las corporaciones trans-
nacionales sobre territorios poblados que desde la lógica de la va-
5 Quijano (2000) llama la atención sobre la colonialidad del poder como un

patrón global de dominación que tiene como eje la noción de raza y se reprodu-
ce naturalizando la desigualdad y las diferencias de clase.
lorización del capital aparecen como territorios vacíos, sigue la

misma lógica de la ocupación colonial del siglo XVI cuando se
impuso a nuestros pueblos la civilización por la fuerza de la espa-
da y la cruz. En el mismo sentido, la fuerza pacificadora del Estado
en el siglo XIX indispensable para incorporar nuestras materias
primas a un nuevo ciclo de la internacionalización del capital, se
demanda protagónica en el siglo de la globalización financista
para allanar toda resistencia social y establecer las condiciones
normativas que otorguen legalidad a un nuevo ciclo de despojo.
Es así que se confirma históricamente la naturaleza del Estado
como forma de expresión de las relaciones capitalistas y por ello
elemento irrenunciable para la acumulación de capital. En efecto,
la irrupción de las empresas eoloeléctricas sobre los terrenos de
las comunidades y ejidos en la Planicie Costera de la porción oa-
xaqueña del Istmo de Tehuantepec, en el contexto de la crisis
ambiental a escala planetaria y la gestación del capitalismo verde,
significa que hay una gran oportunidad de negocio en el territo-
rio istmeño gracias a sus condiciones naturales que le otorgan
posibilidades excepcionales para la generación de energía eléctri-
ca a partir del viento.
Al mismo tiempo, la irrupción de las transnacionales eoloeléc-
tricas no puede explicarse sin la gestión del Estado Mexicano en
sus tres niveles de gobierno que permitió asegurar la rentabilidad
a las transnacionales, que sobre todo a partir de 2004 fueron con-
vocadas a distribuirse el territorio istmeño -como si este estuvie-
ra despoblado- al tiempo que se adecuaba el marco legal para
permitir la generación de energía eléctrica a particulares, mucho
antes de la controvertida reforma energética de 2012.
Los beneficiarios de este proceso de desterritorialización, vis-
to como fragilizaciòn y pèrdida de control de la población subal-
terna sobre el territorio (Haesbert, 2013), son empresas
multinacionales españolas (Iberdrola, Acciona, Gamesa, Unión
Fenosa/ Gas Natural, Preneal, Renovalia Energy), con participa-
ción de algunas italianas (Enel) y francesas (EDF). Su negocio es
producir electricidad para grandes oligopolios entre los que des-
tacan Wall-Mart, FEMSA, Heineken, Cemex y Bimbo, pero tam-
bién capturar la venta de bonos de carbono verificados por el

Mecanismo de Desarrollo Limpio de la ONU y el acceso a los fi-
nanciamientos dirigidos a favorecer la transición energética.
La distribución que las empresas transnacionales hicieron del
territorio istmeño, alentadas por el gobierno federal y del estado
de Oaxaca, se acompañó del engaño, la corrupción y la compra
de voluntades de los presidentes municipales y autoridades ejida-
les. El resultado de esta desterritorialización aparece en el mapa
elaborado por Geocomunes, un colectivo mexicano dedicado a la
cartograf ía colaborativa de denuncia de megaproyectos y con-
flictos socioambientales (Figura 1).
Por otra parte, la reconfiguración territorial istmeña es parte
de un proceso regional de larga data por el cual se ha buscado
valorizar este espacio interoceánico y desplazar las actividades
agropecuarias que sustentan la reproducción de la vida comuni-
taria. Es así que la consolidación de un cluster eólico tiene como
referentes al Megaproyecto Transístmico de 1997, al Plan Puebla
Panamá del 2000 y al actual Proyecto Mesoamericano.
En el contexto ya referido de la pérdida de la soberanía ali-
mentaria y la desagrarización, para el Istmo de Tehuantepec y
especialmente para la Planicie Costera, el ciclo neoliberal signifi-
có la cancelación del desarrollismo agrícola que había dado lugar
a la creación del Distrito de Riego 19 a mediados de los sesenta y
a la instalación del Ingenio López Portillo en 1978. A partir de los
ochenta los campesinos se verían obligados a buscar alternativas
de ingreso fuera de la producción agrícola e incluso de la región.
Así en la primera década del siglo XX el crecimiento poblacional
de Oaxaca, con una tasa media de crecimiento anual del 1.01%
fue inferior al promedio nacional (1.42%); pero el del Istmo
(0.93%) resultó menor al de la entidad federativa. La Planicie
Costera del Istmo, que atraía población antes de los ochenta, se
convirtió en expulsora de fuerza de trabajo.
Emigración y desagrarización son procesos estrechamente
vinculados en la región istmeña. En el año 2000 el 30.7% de la
población ocupada se ubicaba en la agricultura y el 24% en las
actividades secundarias; la mayor parte de la población ocupada,
FIGURA 1
LOCALIZACIÓN DE PARQUES EÓLICOS EN EL ISTMO OAXAQUEÑO
SOBERANÍA ALIMENTARIA Y DISPUTA TERRITORIAL
FUENTE: Geocomunes: una geograf ía colaborativa en defensa de los bienes comunes. Visita el 27 de julio de 2015 en: https://consul-
155
taindigenajuchitan.wordpress.com/mapas/
el 42%, se localizaba en el sector terciario (INEGI, 2000). Para el

año 2010, la población ocupada en las actividades primarias se
redujo al 24.9% y el sector terciario se incrementó al 52.2%
(INEGI, 2010) gracias al debilitamiento de las actividades agra-
rias y el mínimo crecimiento industrial.
El problema alimentario en el Istmo se debe a que la desagra-
rización se presenta acompañada de una reconversión producti-
va que implica la pérdida de terreno del maíz frente al sorgo y los
pastos. Especialmente existe una competencia por el suelo agrí-
cola entre el maíz y el sorgo.
El Istmo oaxaqueño sufrió una disminución del 28% en la su-
perficie sembrada de maíz entre 2004 y 2013, equivalente a 27,871
hectáreas; en ese mismo periodo mediante la promoción guber-
namental la superficie con sorgo creció en un 68% al sembrarse
9,990 ha adicionales (Cruz, 2013).
Mención especial merece la pesca, pues la observación sobre
el terreno muestra un mayor debilitamiento de la economía cam-
pesina en los municipios de mayor importancia pesquera, mis-
mos que ahora constituyen reservorios de fuerza de trabajo
precaria para la zona hotelera de Huatulco o Puerto Escondido y
en los cuales el principal cultivo sigue siendo el maíz, junto con el
ajonjolí y más recientemente el sorgo.
Es en este contexto regional que los pobladores de Álvaro
Obregón rechazaron la instalación del parque eólico en la Barra
de Santa Teresa e impidieron el acceso de los técnicos y maquina-
ria del consorcio Mareña Renovables a los terrenos comunales
del vecino municipio ikoot de San Dionisio del Mar.
Soberanía alimentaria
y construcción autonómica
Las estrategias de reproducción social de los habitantes de Álvaro

Obregón incluyen la pesca, la agricultura en su sentido amplio
(que incluye el traspatio, la pequeña ganadería y la recolección) y
la elaboración y venta de totopos en los mercados regionales, así
como el empleo temporal, principalmente como albañiles en las

ciudades vecinas, principalmente Salina Cruz, Tehuantepec y
Juchitán.
El debilitamiento de la producción maicera en Álvaro Obregón
se refleja en la disminución de la superficie sembrada con la va-
riedad zapalote chico, cuyas características son idóneas para la
producción de totopos. La sustitución del zapalote chico por va-
riedades de maíz grande se acompaña por el desplazamiento del
maíz en general por el cultivo del sorgo, que alcanza un 60% de la
superficie sembrada, frente a 30% del maíz y 10% del ajonjolí.
La milpa en Álvaro Obregón aún permite obtener maíz, frijol,
calabaza, chile, ejote, tomate y epazote, fundamentales en la dieta
de los istmeños; en los huertos familiares de traspatio se cultiva
camote, melón, sandía, pepino, papaya, coco, mango, plátano,
guanabana, guayaba, almendra, tamarindo, lima, limón, naranja,
jamaica y nanche; también se crían gallinas, guajolotes, patos y
conejos, así como cerdos y ovicaprinos. La ganadería bovina es
marginal en la comunidad y son pocos quienes cuentan con un
pequeño hato.
Un elemento fundamental para la alimentación es el aprove-
chamiento de los terrenos de uso común, el monte, donde se ob-
tiene chicozapote, zapote negro, papause, coyol, cuajilote, cerezo
negro, mezquite y doce especies más que sólo son reconocidas
en la lengua originaria; también se puede cazar iguana, mapache,
liebre, chachalaca, tórtola, paloma, codorniz, pato nico y una es-
pecie de pato reconocido como zarceta; el venado prácticamente
se ha dejado de consumir por su escasez, mientras que el tlacua-
che y la zorra ya no agradan a los jóvenes.
Si bien la parcela y el monte ofrecen diversas opciones ali-
mentarias, la principal fuente de alimento e ingreso es la pesca
ribereña, practicada mediante atarrayas o pequeñas embarcacio-
nes. Más de la mitad de los jefes de familia se reconocen como
pescadores y campesinos que combinan el trabajo agrícola con la
pesca; y es común que quienes cuentan con otra ocupación u
oficio también aprendan a pescar para subsistir en las épocas en
que no consiguen trabajo. Desde esta perspectiva, el acceso de
estos pobladores al mar y a sus abundantes recursos (así valo-

rados desde la perspectiva de la reproducción campesina), ha
atenuado el proceso de descampesinización en su vertiente eco-
nómica y se ha convertido en un elemento decisivo para la defen-
sa de su territorio.
Ello explica el fuerte rechazo de los pobladores de Álvaro
Obregón a la instalación del parque eólico del consorcio Mareña
Renovables en la Barra Santa Teresa, una franja de tierra que se-
para a la laguna Superior del Mar Tileme en el Sistema Lagunar
Huave, contiguo al Océano Pacífico. Los pescadores saben que
para atrapar a los peces se requiere sigilo y aseguran que una vez
instalados los aerogeneradores producirán tal ruido que ahuyen-
tará a los peces agua adentro, donde ya no tienen acceso con sus
atarrayas y pequeñas embarcaciones.
Es importante resaltar que aunque la lucha de los campesinos
y pescadores de Álvaro Obregón por la defensa de su territorio
dio inicio por la amenaza a su fuente principal de alimentos e
ingresos, pronto escaló hacia formas de organización autonómi-
cas que tienen como base las formas organizativas comunitarias
enraizadas en la cultura istmeña, como la elección del Cabildo
Comunitario mediante el sistema de usos y costumbres.
En este proceso la creación de la Policía Comunitaria, desde
noviembre de 2012, subrayó la orientación autonómica del movi-
miento y su radical cuestionamiento al sistema de partidos, al
grado de impedir la realización de las elecciones intermedias en
junio de 2015. Estas definiciones, aunadas al desconocimiento
del Agente Municipal, expresan un cuestionamiento radical al
Estado, especialmente al gobierno municipal, toda vez que la
Colonia Álvaro Obregón administrativamente es una agencia del
municipio de Juchitán.
El proceso de construcción autonómica en Álvaro Obregón
tiene un fuerte sustento en experiencias regionales de luchas pre-
vias y en su acervo de relaciones comunitarias. Por ello su defen-
sa del territorio es la reivindicación de su derecho a decidir sobre
el patrimonio histórico que les fue legado. Esta noción de territo-
rio involucra, tanto el patrimonio histórico tangible (la tierra, el
monte y el mar que les proveen sustento) como el intangible (su

cultura y valores comunitarios).
El mérito principal de la Asamblea de Pueblos Indìgenas del
Istmo de Tehuantepec en Defensa de la Tierra y el Territorio
(APIIDTT, la organización que ha acompañado la lucha de los
campesinos y pescadores de Álvaro Obregón, ha sido abrir cau-
ces para que el movimiento encuentre su significación regional
con el apoyo de otros pueblos y organizaciones, así como una
proyección internacional con los recursos y relaciones disponi-
bles en la época de la globalización de las resistencias. En este
contexto, es importante que el tema de la soberanía alimentaria
esté ya colocado en la agenda de la construcción autonómica.
El punto de partida en Álvaro Obregón es que la lucha por su
territorio se entiende también como la defensa de su modo de
vida; y de ahí se desprende el reconocimiento de que en esta dis-
puta juega un papel muy importante la construcción de su sobe-
ranía alimentaria.
La tarea de acompañar la construcción autonómica con la
búsqueda de la soberanía alimentaria no es fácil, debido al debili-
tamiento de los sistemas de producción diversificados y de base
comunitaria y campesina, en nuestro caso la milpa. Aunque la
comunidad muestra una adecuada ingesta de proteínas mediante
los productos del mar, es evidente un déficit en el consumo de
carnes rojas, hortalizas y legumbres. También preocupa el cre-
ciente consumo de sopa de pasta y atún de lata, así como de ali-
mentos procesados e industriales como jamón, salchicha, tocino
y pan: además de la comida chatarra y refrescos tan atractivos a
los niños y adolescentes.
La apuesta principal en la construcción autonómica es el for-
talecimiento de la comunalidad, entendida como la forma de
vida de los pueblos originarios en comunidad. En Álvaro Obregón
la conformación de la Asamblea y la Policía Comunitaria, el res-
cate del Consejo de Ancianos y la conformación del Cabildo
Comunitario, son acciones autonómicas orientadas hacia la de-
fensa del territorio que constituyen mecanismos para fortalecer
la vida comunitaria en sus componentes principales. Desde este
punto de vista el movimiento muestra una estrecha relación en-

tre la teoría y la práctica de la comunalidad.
Al analizar los desaf íos que enfrenta la población de Álvaro
Obregón hemos señalado (Ramírez, Cruz y Marcial, 2015) que el
principal reto se ubica en torno al territorio. Consolidar el proce-
so de reterritorialización subyacente en la alianza con los ikoots
de san Dionisio del Mar, implica fortalecer el reconocimiento del
territorio mareño como un patrimonio histórico compartido,
pero además ampliar su capacidad productiva y especialmente su
base de sustentación alimentaria; ello significa que además de
impulsar el fortalecimiento de la milpa, el traspatio, los sistemas
de producción silvopastoriles adecuados al ecosistema, y la pesca
ribereña, se debe empezar a conformar un proyecto autónomo
de desarrollo para el territorio mareño. Y ello indica que el desa-
f ío territorial supone el tránsito a la escala regional, toda vez que
lo que se encuentra en juego en este conflicto territorial es la dis-
puta entre dos proyectos para la región istmeña.
Soberanía alimentaria, desde los territorios

y las políticas públicas
Si el desaf ío territorial supone el tránsito a la escala nacional,

resulta también claro que no puede postularse la soberanía ali-
mentaria sin una profunda reforma y reapropiación del Estado.
Es indispensable una política de Estado para revertir la depen-
dencia alimentaria y recuperar la soberanía perdida en todos los
terrenos como producto de la implantación del proyecto neoli-
beral. Y ello implica un replanteamiento que reconozca la necesi-
dad y la posibilidad de reconstituir a los campesinos e indígenas
en sujetos del desarrollo rural desde un enfoque territorial; así
como recuperar la obligatoreidad del Estado, consagrada en el
artículo 25 constitucional en los siguientes términos:
Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para ga-

rantizar que este sea integral y sustentable, que fortalezca la sobe-
ranía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la

competitividad, el fomento del crecimiento económico y el em-
pleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita
el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos,
grupos y clases sociales cuya seguridad protege esta Constitución.
Es en este escenario que el espacio rural se muestra como un

elemento estratégico para la consolidación de una Nación con
soberanía, democracia, equidad y sustentabilidad.
Desde la perspectiva de la sustentabilidad el fortalecimiento
de la agricultura campesina y de sus alternativas tecnológicas a la
agricultura industrial brinda un mecanismo de grandes alcances
para contribuir a la mitigación del cambio climático global, no
sólo por la reducción de fertilizantes derivados de los combusti-
bles fósiles, sino porque el sistema alimentario controlado por las
grandes corporaciones transnacionales se caracteriza justamente
por su elevado consumo de energía a lo largo de toda la cadena.
Junto con ello, el campo puede rescatar algunas de las fortalezas
que le permitieron apuntalar la industrialización del país y que en
el contexto de la globalización vuelven a cobrar vigencia, espe-
cialmente el fortalecimiento del mercado interno, mediante en-
cadenamientos productivos que permitan el despliegue de los
efectos multiplicadores de la agricultura.
Lo fundamental en esta perspectiva es subrayar que para
México cualquier ruta hacia la sustentabilidad pasa obligada-
mente por la inclusión social.
Desde esta perspectiva resulta fundamental el despliegue de
procesos de construcción territorial basados en la movilización de
los actores regionales. Ello hace necesario un rediseño institucio-
nal y un marco normativo del más alto nivel, que parta de recono-
cer que la soberanía alimentaria, la agricultura y fortalecimiento
del espacio rural son asuntos de interés nacional impostergables
para nuestro país.
Con base en lo expuesto en los apartados precedentes, el cam-
po mexicano y el país requieren un giro en el estilo de desarrollo
que rompa con las prescripciones neoliberales y establezca la
prioridad nacional de la agricultura y la producción campesina.

Esta definición debe asentarse en una sólida base jurídica que
exprese un nuevo trato a la población mayoritaria que habita en
los espacios rurales.
Las bases jurídicas existen, pero es necesario un ordenamien-
to que profundice sus alcances. El artículo 4º. Constitucional es-
tablece: Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva,
suficiente y de calidad. El Estado lo garantizará. Por su parte la
Ley de Desarrollo Rural Sustentable promulgada hace quince
años, establece en su primer artículo que Se considera de interés
público el desarrollo rural sustentable que incluye la planeación y
organización de la producción agropecuaria, su industrialización
y comercialización (…) y todas aquellas acciones tendientes a la
elevación de la calidad de vida de la población rural, según lo
previsto en el artículo 26 de la Constitución…
En suma, las propuestas de política para mejorar la situación
del campo mexicano y el desempeño institucional son abundan-
tes y puntuales.6 Una visión articulada y comprensiva quedó
plasmada en la Ley de Planeación para la Seguridad y la Soberanía
Alimentaria y Nutricional (LPSSAN) aprobada en la Cámara de
Diputados hace una década y enviada a la congeladora antes de
su promulgación. Más recientemente hemos señalado la perti-
nencia de emprender la discusión nacional que desemboque en
la formulación de una Ley General de Soberanìa Alimentaria.
6 Entre ellas podemos mencionar la necesidad de una nueva política fiscal

para el campo y ley de egresos multianual; moratoria a la inclusión del maíz en
el TLCAN y sustitución de importaciones de granos básicos y oleaginosas has-
ta recuperar la soberanía alimentaria; creación de la reserva nacional de granos
y regulación de las cadenas alimentarias para impulsar la producción nacional;
reorientación del gasto público en el campo a favor del fomento productivo,
reconociendo la diversidad ecológica, tecnoproductiva y social que caracteriza
al campo mexicano; programa integral de inversiones y programa integral ali-
mentario y nutricional (Ramírez y Flores, 2012).
Conclusiones
La suerte del campo no compete sólo a la gente que ahí reside, una
proporción cercana a una tercera parte de los mexicanos. El espa-
cio rural, cada vez más ligado a las dinámicas urbanas, es definiti-
vamente un punto de partida para apostar al futuro de nuestro país
si consideramos que nuestro siglo será el de la búsqueda de la re-
construcción ambiental y de la transición energética a fuentes re-
novables, pero también el de la erradicación del flagelo del hambre.
Es aquí donde el enfoque territorial del desarrollo rural está
llamado a desplegar sus ventajas, largamente expuestas pero has-
ta ahora poco puestas en práctica, en gran medida por las insufi-
ciencias del tejido institucional.
En particular subrayamos la importancia de emprender los
procesos de construcción territorial con la participación de las
comunidades y las organizaciones sociales rurales, favoreciendo
en todo momento los procesos de autogestión. La construcción
territorial debe desembocar en procesos de planeación a escala
regional que permitan concentrar los recursos en acciones de
mayor impacto, para superar la pulverización de los recursos.
Sin desconocer la complejización del mundo rural, es funda-
mental centrar las políticas públicas en el fomento a la produc-
ción alimentaria; ello implica una crítica frontal a los enfoques
que abonan a la desagrarización del mundo rural.
El viraje requerido para lograr el desarrollo rural sustentable y
la soberanía alimentaria es ante todo una apuesta por la demo-
cracia en nuestro país y la soberanía nacional. No puede existir
soberanía si nuestra alimentación depende del exterior y tampo-
co hay democracia cuando la mayoría de los productores se en-
cuentran excluidos de las decisiones sobre su futuro.
Esa apuesta por la soberanía y por la democracia se radica en
la responsabilidad y capacidad del Estado por reorientar los re-
cursos públicos, pero sobre todo en la revaloración de la impor-
tancia que tiene el espacio rural para la Nación en su conjunto.
La apuesta por la economía campesina y sus recursos, implica
una definición por el fortalecimiento de las comunidades y de la
propiedad social, ya que las formas de producción y manejo de los

recursos en las comunidades rurales más pobres mantienen un
fuerte componente comunitario. Y es aquí donde la construcción
de la soberanía y la sustentabilidad han encontrado sus obstáculos
más evidentes, en tanto las comunidades y lo comunitario se en-
cuentran enfrentadas a fuertes procesos de desestructuración,
agudizados por la falta de un proyecto de Nación en plena crisis
capitalista y a la reedición de la acumulación por despojo, pero
sobre todo porque como país aún debemos avanzar en la consoli-
dación de un sistema político verdaderamente democrático e in-
cluyente.
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6. Importancia de las dinámicas territoriales
en la construcción social de mercados y la seguridad
alimentaria y nutricional
Yesid Aranda-Camacho*
Álvaro Parrado Barbosa**
Las dinámicas territoriales

en el desarrollo rural con enfoque territorial
En términos normativos, el desarrollo territorial rural se puede de-

finir como un proceso simultaneo de transformación productiva y
de cambio institucional que pretende el crecimiento económico, la
reducción de la pobreza y desigualdad, y fomentar el manejo soste-
nible de los recursos del territorio (Schejtman y Berdegué, 2004)
Bajo este enfoque el territorio es resultado de una construcción
social, mediada por procesos de negociación y aprendizaje que
surge entre los actores locales y, que conduce a la articulación pro-
ductiva, la construcción de redes sociales y económicas, la conso-
lidación de coaliciones sociales, la generación de instituciones y la
construcción de cierto sentido de pertenencia e identidades a una
localidad determinada. En tal sentido, este proceso es dinámico y
se encuentra determinado por las capacidades de los actores loca-
les para coordinar y cooperar en busca de aprovechar los recursos
específicos en el proceso de consolidación de los territorios.
Cualquier estrategia de desarrollo territorial rural con carac-
terísticas normativas deseables debe considerar la inclusión de
los sectores pobres y socialmente excluidos, especialmente de
* PhD, MSc, MDRT, I.A. Profesor Asociado. Universidad Nacional de

Colombia, Facultad de Ciencias Agrarias-Departamento de Desarrollo Rural.
Grupo de Investigación en Gestión y Desarrollo Rural –GIGDR-. Red GTD Paz
Colombia. Email:yvarandac@unal.edu.co
** PhD, MSc, I.A. Universidad Nacional de Colombia– Bogotá. Grupo de
Investigación en Gestión y Desarrollo Rural –GIGDR.
[167]
168 YESID ARANDA-CAMACHO, ÁLVARO PARRADO BARBOSA
micro y pequeños emprendimientos, el enfoque de género, la in-

terculturalidad y una evaluación de las restricciones e implica-
ciones ambientales (Chiriboga, 2010)
Las redes e interacciones que se dan entre los agentes del te-
rritorio tienen que ver con las interdependencias que se generan;
muchas de ellas no son intercambiables en el mercado (conoci-
miento y saber hacer local, las creencias, habilidades y destrezas),
y resultan ser específicas para cada territorio (la producción lo-
cal, costumbres alimentarias, entre otras) siendo favorecidas por
la existencia de las proximidades geográficas y organizativas
(Benko y Pecqueur, 2001)
Sobre la base de acciones de valorización y activación de las
especificidades y conocimientos tácitos territorialmente localiza-
dos es posible generar procesos que conduzcan al logro de innova-
ciones en los territorios rurales. Para que estas especificidades
muestren su potencial se requiere del desarrollo de sistemas de
innovación en los territorios (Dicken et al., 2001), los cuales deben
considerar las dinámicas territoriales para su adecuada construc-
ción, a fin de garantizar el desarrollo y generación de nuevas insti-
tuciones que contribuyan al logro del objetivo. En los territorios
rurales los ambientes de innovación requieren de ciertos mecanis-
mos que favorezcan relaciones de producción y gestión, basados
en la organización social; a su vez estos ambientes favorecen los
procesos de amplia participación en los territorios rurales y contri-
buyen a la construcción de capacidades que en mayor o menor
grado propician el adecuado logro de acciones colectivas en los
territorios basado en la búsqueda de objetivos compartidos entre
diversos actores locales (Pratt, 2007). Las dinámicas territoriales se
hacen evidentes por el desarrollo de procesos de coordinación, co-
laboración y cooperación, que permiten orientar y promover la
valorización del conocimiento específico y en consecuencia el de-
sarrollo de procedimientos que conducen a generar innovaciones
de diverso orden, entre las que desatacan aquellas orientadas a la
organización para el acceso a mercados, nuevos productos e insti-
tuciones que aportan a la transformación productiva que persigue,
para los territorios, el enfoque territorial del desarrollo rural.
IMPORTANCIA DE LAS DINÁMICAS TERRITORIALES 169
Estos espacios de innovación que se constituyen en los terri-

torios rurales deben garantizar la inclusión y participación de los
actores locales, buscando con ello que los territorios logren in-
sertarse eficientemente en la globalización (Dicken et al., 2001).
En tal sentido, las redes sociales abiertas, de diverso tipo, y en las
que participan actores con proximidades, y que conforman los
espacios de innovación hacen posible el flujo de información
pertinente (tácita y no explícita) a la vez que contribuyen a pro-
mover la gestión social de conocimiento que conduce a la mejora
de la competitividad territorial, fortaleciendo las sinergias y la
cohesión territorial (Granovetter, 1985)
En numerosas experiencias se ha probado que es viable que en
territorios con economías pequeñas y abiertas se sostengan inno-
vaciones intermedias (Knickel et al., 2008), para lo cual se requiere
de sistemas integrales de innovación basados en vínculos efectivos
permitan aprovechar los conocimientos, prácticas y modernas
tecnologías para incidir en la organización de la producción, el
mercadeo y la comercialización de los productos del territorio
(Shermer et al., 2011). En estos casos se aclara que los vínculos
relativamente informales que se establecen entre actores que apro-
vechan las proximidades geográficas y organizativas permiten va-
lorizar ciertos conocimientos específicos, tal y como los que se
presentan en los Núcleos de Emprendedores Rurales (Parrado et
al., 2009), lo cual resulta fundamental para el diseño y la adopción
de innovaciones que desde los territorios contribuyan al logro de
procesos eficientes y no burocráticos (Storper y Salai, 1997) propi-
ciando las transformaciones que se requieren en el marco de la
implementación de la gestión territorial del desarrollo rural.
Articulación de la producción local

al sistema agroalimentario
Hoy en día surge la pregunta de si en el marco del sistema agroali-

mentario globalizado los campesinos son parte del problema o
parte de la solución para proponer alternativas efectivas que per-
mitan superar los problemas de pobreza y seguridad alimentaria y

nutricional, especialmente en los países en vía de desarrollo. En el
mundo existen alrededor de 500 millones de pequeñas explotacio-
nes que sirven de sustento a cerca de 2 000 millones de personas
(FIDA, 2011). Los campesinos son casi la mitad de la población
mundial y cultivan por lo menos 70% por ciento de los alimentos
que se consumen en el planeta (Parrado y Molina, 2014); destaca
el papel protagónico de las mujeres, quienes producen entre 60% y
80% por ciento de los alimentos de los países en desarrollo y la
mitad de los de todo el mundo (FAO, 1995). Sin embargo, a pesar
de ser los campesinos quienes aportan de manera significativa a
garantizar la alimentación de la población, son ellos quienes su-
fren de mayores problemas de hambre e inseguridad alimentaria.
El desarrollo de acciones efectivas que contribuyan a la supe-
ración de los problemas de inseguridad alimentaria en los países
en vía de desarrollo requiere pensar en alternativas productivas
que contemplen la sostenibilidad ambiental de los territorios en
donde se localiza la producción agroalimentaria, desarrollando
procesos que permitan dar vitalidad económica y a su vez que
garanticen la equidad social y la salud humana (Figura 1)
Figura 1
Retos y desafíos para la producción agraria y alimentaria
Sustentabilidad
ambiental
Procesamiento, Producción
distribución
de
y mercadeo
de alimentos
alimentos
Equidad
Vitalidad
social y salud
Consumo económica
humana
de
alimentos
En este escenario, vale la pena establecer ¿cómo se articulan

los agentes que participan en la producción de alimentos en el
sistema agroalimentario?, y a su vez ¿de qué manera los diferen-
tes entramados de relaciones a lo largo de la cadena alimentaria
se encuentran condicionados por el poder que han adquirido al-
gunos pocos actores, lo que viene dificultando el acceso efectivo
de los pequeños productores al mercado?. Entre los vínculos,
tanto amont (hacia arriba) de la cadena y aval (hacia abajo), se
evidencian ciertas dificultades que actualmente enfrentan los pe-
queños productores agrarios para articularse efectivamente al
sistema. En tal sentido, emergen diversos tipos de gobernanza en
el sistema agroalimentario, desde casos en los cuales existe una
gobernanza sectorial pura en la que prima la participación de ac-
tores con fuerte poder de negociación; hasta otros en los que se
establece una gobernanza territorial ampliada, en la que desde lo
local se generan ciertos entramados de relaciones que permiten
la participación de pequeños productores agrarios y otros acto-
res del territorio, que relacionados a otras actividades, hacen po-
sible la suma de fuerzas, capacidades, y se generan procesos de
integración horizontal que generan oportunidades para una ade-
cuada articulación al sistema agroalimentario de los productores
de agricultura familiar y campesina.
Situación de la producción de agricultura

campesina y familiar en Colombia
En Colombia, los productores de agricultura campesina y fami-

liar son responsables de las dos terceras partes de la producción
de alimentos (Forero, 2003; Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004),
responden por el 50% de la producción de cultivos transitorios y,
de acuerdo a la Encuesta Nacional Agropecuaria (2005) y Forero
et al. (2013), por 48% de cultivos permanentes, destacando cebo-
lla larga (98%), papa (82%), fríjol (81%), cacao (81%), banano
(75%), café (74%), maíz amarillo (71%), caña panelera (70%) y plá-
tano (70%).
En este panorama, la inseguridad alimentaria que enfrenta

Colombia ha tomado la forma de malnutrición, que en algunas
regiones llega hasta 90% (Mosquera et al, 2016); así mismo, una
de cada diez personas padece hambre, y de acuerdo a sus ingre-
sos, estas personas se encuentran en situación de pobreza extre-
ma y según cifras del DANE (2015) en la zona urbana este índice
es de 6.5%, mientras que en el medio rural alcanza el 21.8%, ha-
ciendo más dramática la situación que enfrenta la población en
estas regiones. La pobreza en el campo alcanzó en 2014 42%, sin
embargo de las manos de los pequeños propietarios rurales pro-
viene cerca de 60% de la oferta alimentaria del país, la cual está
en riesgo por efectos del cambio climático, la precariedad y
abandono de las políticas públicas, por las prácticas deforesta-
doras, el desarrollo de actividades mineras y el crecimiento ur-
bano.
Se estima que el país cuenta con cerca de 11.345.299 ha de
suelos con aptitud agrícola que corresponden a 10% del país; los
cultivos en suelos con aptitud agrícola alcanzan las 3.919.807 ha,
mientras que 7.425.493 ha de suelos agrícolas son usadas en otras
actividades; cerca de 66% de los suelos del país se usa de forma
inadecuada, alrededor de 16.893.986 ha que representan 37% se
encuentran en sobreutilización, mientras que 29% los suelos son
subutilizados y alcanzan las 13.449.286 ha (UPRA, 2015).
En relación a la inequidad en la distribución de tierras destaca
el fraccionamiento antieconómico: 58.3% de los predios rurales
privados con destino agropecuario son menores a 3 ha y pertene-
cen al 56.47% de propietarios–poseedores; mientras que 68.4%
de los predios se encuentran por debajo de 5 ha; 82% de los pre-
dios están por debajo de la unidad agrícola familiar –UAF- esti-
mada para los territorios. En relación a la concentración de la
propiedad rural el 1.03% de los predios rurales privados con des-
tino agropecuario son mayores a 200 ha y pertenecen tan solo a
1% del total de los propietarios–poseedores, mientras que 82%
de las tierras con destino al desarrollo de actividades agropecua-
rias se encuentra en manos del 10% de los propietarios. A lo an-
terior se suma la alta informalidad en la tenencia de la tierra, pues
se estima que 1’685.213 de los predios es decir 54.31% de los pre-

dios rurales presentan esta situación (UPRA, 2016). El incremen-
to en la concentración está presente a lo largo de todo el territorio
nacional, y no solo en municipios aislados.
La pobreza en el campo es 42% lo que evidencia problemas
en la generación de ingresos en las familias rurales, en donde la
actividad agropecuaria, desarrollada principalmente por peque-
ños productores y sus familias, es la principal fuente de empleo
e ingresos. En Colombia existen cerca de 2.2 millones de peque-
ños productores agropecuarios, 87.5% del total y se encuentran
distribuidos por todo el territorio nacional. De acuerdo con
Perfetti et al. (2013) la población residente en el área rural pasó
de representar el 27.2% en 2000 a 24.1% en 2012; la tasa de po-
breza monetaria para 2011 alcanzó 46.1%, 1.5 veces la pobreza
urbana. En relación al indicador de pobreza multidimensional se
muestra que la tasa de incidencia en el área rural (53.1%) es 2.4
veces la del área urbana (22.2%). Las actividades agropecuarias
generan 62.3% del empleo en el medio rural y quienes se vincu-
lan a estas actividades son considerados pequeños productores y
microfundistas quienes cuentan con 14% y el 80% de los predios
rurales y ocupan, respectivamente, 19% y 10% de la superficie en
hectáreas.
De acuerdo a este panorama, pese a que Colombia cuenta con
ventajas comparativas para el desarrollo de la actividad agrícola,
presenta otros problemas además de los generados por la con-
centración de las tierras; son evidentes las distorsiones en los
mercados de tierra y crédito, el deficiente acceso a los insumos,
al seguro agrícola así como a la tecnología y a la comercializa-
ción, que impiden a los pequeños y medianos productores arti-
cularse efectivamente a los mercados (Perfetti et al., 2013). Esta
situación contribuye a garantizar la poca seguridad alimentaria
de la población, y se requiere implementar acciones que contri-
buyan a mejorar la situación de marginación y de inseguridad
alimentaria a que se enfrentan especialmente los pequeños pro-
ductores agrarios.
Experiencias en Colombia
en la construcción social de mercados
y la seguridad alimentaria y nutricional
A continuación se presentan dos casos en los que el Grupo de

Investigación en Gestión y Desarrollo Rural –GIGDR- de la
Universidad Nacional de Colombia, ha participado por medio del
desarrollo de proyectos financiados con recursos de instituciones
de cooperación internacional que buscan contribuir a la cons-
trucción social de mercados y al mejoramiento de la seguridad
alimentaria y nutricional.
Mercados Campesinos: un modelo de acceso

a mercados y seguridad alimentaria
en la Región Central de Colombia
La experiencia que se presenta para los Mercados Campesinos

en la región central de Colombia, busca ofrecer respuestas al in-
terrogante de si es posible convertir una amenaza, como lo es el
acceso a los mercados de parte de los campesinos, en una opor-
tunidad que permita mejorar las condiciones de vida al tiempo
que beneficie a consumidores de alimentos localizados en los
centros urbanos. Esta experiencia financiada con recursos de la
Unión Europea, y en el que participaron Oxfam GB, el Comité de
Interlocución Campesino y Comunal –CICC-, la Alianza
Campesina y Comunal, el Instituto Latinoamericano de Servicios
Legales Alternativos –ILSA- y el Grupo de investigación en
Gestión y Desarrollo Rural –GIGDR- de la Universidad Nacional
de Colombia, brinda elementos para mejorar la formulación de
políticas públicas que mejoren las condiciones de acceso a los
mercados para la población campesina, contribuyendo con el
fortalecimiento de la seguridad y soberanía alimentarias a que se
enfrentan los campesinos desde los territorios rurales y los con-
sumidores de las ciudades.
La riqueza de la investigación consiste en el examen detallado
de experiencias concretas de organizaciones campesinas en el
acceso a mercados, quienes por medio del uso de diversos cana-

les de comercialización, y enmarcados en diferentes condiciones
de funcionamiento, encuentran diversas exigencias para lograr
una adecuada articulación a los mercados locales y regionales
(Parrado y Molina, 2014).
Los mercados campesinos nacen como un proceso social,
económico y político que busca la reivindicación de los campesi-
nos de la Región Central de Colombia. Como pilares fundamen-
tales de esta iniciativa destacan:
• Incidencia directa del campesinado en el diseño y ejecución

de políticas públicas.
• Participación económica más justa de los campesinos y
campesinas en el mercado.
Hacia 2007 se inició el proceso de crecimiento de Mercados

Campesinos, que contó con el apoyo de la Alcaldía Mayor de
Bogotá a través de la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico
(SDDE) y la Unión Europea quienes financiaron esta iniciativa
con cerca de US$ 3.5 millones. Como resultado de este proceso
se han desarrollado circuitos cortos de comercialización de ali-
mentos que buscan establecer mercados de proximidad; destaca
el logro de ventas por un valor cercano a los US$ 10 millones.
Para el año 2013 surge la Alianza Comunal y Campesina
(Alcampo) y los Mercados Campesinos y Populares, lo cual ha
permitido ampliar la cobertura y alcance del proceso, vinculado
más familias campesinas en la iniciativa, lo que a su vez ha per-
mitido mejorar la presencia de los mercados campesinos en un
mayor número de municipios y localidades de Bogotá. Entre los
indicadores de los campesinos que se vinculan a los mercados
campesinos destaca la participación de 1991 campesinos de los
departamentos de Cundinamarca (46%), Boyacá (19%), Tolima
(11%), Meta (2%) y de Bogotá (22%). Los mercados campesinos
se realizan en espacio público (parques, plazas y alamedas) en la
ciudad de Bogotá con una frecuencia de cada 15 días; 22% de los
campesinos que participan en la iniciativa se encontraba en si-
tuación de pobreza y 5% en pobreza o en miseria (según NBI); el

ingreso de 41% de estos campesinos proviene principalmente del
desarrollo de actividades agropecuarias. Los productores que se
vinculan a los mercados campesinos tienen un acceso limitado a
la tierra, 38% de ellos desarrolla la actividad productiva en pre-
dios propios de 1 ha; 12% en predios en arriendo de 0.8 ha y14%
en predios en usufructo de 0.5 ha, se precisa aclarar el tamaño de
la unidad agrícola familiar -UAF para la Región Central se estima
entre 6 y 7 ha (Parrado y Molina, 2014).
Figura 2
Trilogía alimentaria en un enfoque de derechos
en el marco de Mercados Campesinos
Social Pública
Soberanía
E
T
N
E
Alimentación
I
B
Derecho
Seguridad Autonomía
M
A
Económica Cultural
Fuente: Correa, 2014
Entre los canales de canales de comercialización principales

que vienen siendo construidos por los campesinos vinculados a
la iniciativa destacan:
• Canal o mercado presencial: los campesinos y campesinas

asisten de manera periódica (cada dos semanas o cada mes)
a 14 parques de Bogotá con el fin de vender directamente
sus productos a los consumidores urbanos. Dos veces al año
se desarrolla el mercado en la Plaza de Bolívar.
• Canal o mercado mayorista: consistente en la venta a comer-
ciantes de plazas de mercado y a tiendas fruver (especializa-
das en frutas y verduras). Participa sólo 6% de la población
Los impactos en las familias campesinas que participan en el

proceso de mercados campesinos van más allá de los beneficios
económicos relacionados con el mejoramiento de los precios que
obtienen por la venta de sus productos. La mejoría en los ingre-
sos se relaciona a diferentes estrategias que garantizan la iinte-
racción directa entre productor y consumidor. Otros beneficios
generados por el proceso de mercados campesinos se relacionan
con la visibilidad política que han adquirido los campesinos, toda
vez que han desarrollado capacidades, en especial para la obten-
ción de recursos de financiación para el apoyo logístico que hace
posible el desarrollo de los mercados.
Los incrementos que reciben en los precios de venta los cam-
pesinos y campesinas permiten compensar los costos adicionales
en que incurren para vender sus productos de forma directa a los
consumidores (Parrado y Molina, 2014). Sin embargo, el incre-
mento en los precios de venta está sujeto a una alta fluctuación,
de acuerdo al producto, la distancia, el acceso y disponibilidad de
transporte, los apoyos locales y las eventualidades del clima
(Bayona, 2014). Otro aspecto a destacar es el efecto multiplica-
dor del proceso, pues los participantes en Mercados Campesinos
duplican el ingreso obtenido por la venta de sus productos con
respecto a los precios de venta promedio en todos los canales de
comercialización a través de los cuales venden sus productos. Se
estima que el volumen comercializado a través de los canales de
Mercados Campesinos corresponde a14% de la capacidad de vo-
lúmenes de oferta de estos campesinos, pero genera 24% de los
ingresos familiares (Bayona, 2014).
Los aprendizajes y el éxito de los mercados campesinos en

Bogotá han permitido escalar el modelo a nivel municipal, para
ello la gestión de los líderes campesinos ante las autoridades en
más de 53 municipios ha sido determinante pues se ha logrado
así el montaje efectivo de mercados campesinos en 24 de éstos
municipios. Esta experiencia de construcción social de mercados
ha contribuido para que 85% de las familias destinen parte de los
ingresos generados por las ventas en Mercados Campesinos a
mejorar su alimentación. Así mismo se realizan actividades de
trueque (49%) permitiendo ampliar la diversidad de las dietas de
las familias participantes; se han implementado prácticas
agroecológicas y experiencias en la conservación de la agrobiodi-
versidad, lo que contribuye con la sostenibilidad de los sistemas
productivos de los participantes, propiciando a su vez el desarro-
llo de innovaciones para hacer frente a cambio climático, lo que
permite el desarrollo de capacidades de los campesinos y campe-
sinas participantes.
Gestión social del conocimiento para el desarrollo

de innovaciones agrarias: construcción de sinergias
entre agricultura y nutrición para la seguridad
alimentaria de Colombia
Entre 2012 y 2014 se ejecutó el proyecto de seguridad alimentaria

y nutricional de Nariño –SAN Nariño- en el cual fue determi-
nante el trabajo con campesinos y comunidades indígenas del
departamento de Nariño en Colombia quienes participaron en la
fase final del proceso de selección de cultivares obtenidos por
prácticas de mejoramiento convencional (Rodríguez et al., 2014)
y con su conocimiento se definieron los criterios que permitieron
obtener tres variedades de papas amarillas (Ocarina, Sua Pa, y
Dorada) más productivas, resistentes al tizón tardío y con mejo-
res contenidos nutricionales; en el proyecto otras instituciones se
vincularon al proceso.
Actualmente se desarrolla el proyecto “Papas más Nutritivas”,
financiado por el Canadian International Food Security Research
Fund –CIFSFR-, el cual busca escalar la innovación a nivel nacio-

nal, a fin de contribuir con el mejoramiento de la seguridad ali-
mentaria y nutricional. Se ha diseñado un modelo de escalamiento
para la adopción de nuevas variedades de papas más nutritivas
bajo un enfoque integrado que privilegia el trabajo transdisciplina-
rio y el desarrollo de sinergias con otras iniciativas e instituciones.
El objetivo del proyecto es incidir en el desarrollo del sector
rural buscando mejorar la condición social de los productores en
los territorios. Se busca ampliar la sostenibilidad y garantizar el
escalamiento de la innovación, para lo cual se han propiciado si-
nergias con diferentes agentes de la cadena de valor (productores,
organizaciones privadas, instituciones públicas y autoridades) y
se ha promovido el dialogo intersectorial. Para impactar en las
políticas públicas y en búsqueda de la sostenibilidad del escala-
miento de la innovación, se vienen implementando sistemas de
producción de semilla de calidad con pequeños agricultores, para
que se consoliden en los territorios Núcleos de Emprendedores
Rurales –NER- (Parrado et al., 2009) que desarrollen negocios
inclusivos para producir semillas de calidad. Se busca por medio
de los NER impactar en la disponibilidad, el acceso, la ampliación
de la demanda y las políticas públicas; a la vez que se mejoran los
ingresos de los productores, garantiza la disponibilidad de semi-
llas para los pequeños agricultores, y se cultivan papas más nutri-
tivas para el consumo de la población colombiana.
La experiencia adquirida en la ejecución del proyecto brinda
aprendizajes significativos para reflexionar acerca de la impor-
tancia de implementar abordajes transdisciplinarios en proyectos
que privilegian la gestión social del conocimiento como elemento
trascendental en la gestión territorial del desarrollo rural.
Para avanzar en el proceso de adopción y escalamiento de la
innovación, y con el fin de articular a los pequeños productores
al sistema agroalimentario, se vienen desarrollando las Escuelas
Familiares para la Agricultura Familiar –ECAF-, espacios para el
diálogo, construcción y rescate de conocimiento local que busca
el desarrollo de capacidades tanto individuales como organizati-
vas para la acción colectiva, el mejoramiento de las condiciones
de seguridad alimentaria y nutricional, y para la gobernanza

orientada a la gestión territorial .
De esta forma el proyecto Papas más nutritivas, no solo esti-
mula el consumo de papas más nutritivas sino que promueve la
diversidad en la dieta y mejores hábitos alimenticios en poblacio-
nes vulnerables, también ccontribuye al mejoramiento de la se-
guridad alimentaria y nutricional por medio de las ECAF;
fortalece la capacidad de los pequeños agricultores para aprove-
char la innovación y mejorar su seguridad alimentaria y nutricio-
nal. El reto es promover la adopción de las innovaciones generadas
entre los agricultores medianos y grandes ampliando el uso de
semillas de buena calidad para producir un mayor impacto en los
consumidores.
Otras actividades que se realizan en el marco del modelo de
escalamiento impulsado contribuyen con, entre otros, a diversifi-
car la producción local, a consolidar redes de canales cortos de
comercialización, al mejoramiento nutricional mediante la valo-
rización de prácticas alimentarias, patrones dietéticos y la educa-
ción nutricional; así como al fortalecimiento de la gobernanza
local por medio de espacios para el diálogo entre actores locales,
sus organizaciones, las administraciones municipales y las insti-
tuciones públicas con presencia en el territorio.
Comprendemos que la economía campesina tiene el poten-
cial de ser un motor de desarrollo social y económico en los terri-
torios en la medida en que se fortalezcan las capacidades
productivas, organizativas y políticas; es por ello que el modelo
para el escalamiento de la innovación se orienta a la construcción
de sinergias entre agricultura y nutrición para la seguridad ali-
mentaria de Colombia (Figura 3).
Desafíos para la construcción social de mercados

y la seguridad alimentaria y nutricional
Un punto de partida para implementar adecuados procesos de de-

sarrollo territorial es generar espacios para la concertación, en los
Figura 3
Elementos del modelo de escalamiento
para innovaciones logradas a partir de la gestión social
del conocimiento
Desarrollo rural Enfoque de dietas

con enfoque sostenibles impactando
territoria CONSTRUCCIÓN en la SAN en el
DE SINERGIAS
ENTRE
AGRICULTURA
Y NUTRICIÓN
PARA LA
SEGURIDAD
Fortalecimiento de la
ALIMENTARIA DE
Incidencia en el diseño gobernanza local
COLOMIA
de políticas mediante esquemas
participativos
Adopción
de innovaciones y
desarrollo
de negocios inclusivos
cuales se garantice la efectiva participación de los diferentes acto-

res locales. En tal sentido, la interacción continua entre actores,
sus organizaciones y demás instituciones en contextos económi-
cos de escasez de recursos y por lo tanto de competencia, resulta
clave para lograr los cambios y transformaciones institucionales
que se persiguen con el enfoque territorial del desarrollo rural.
La arquitectura institucional adecuada para cada territorio se
fundamenta en que las relaciones entre actores locales, sus orga-
nizaciones e instituciones logren una adecuada interdependen-
cia, siendo para ello necesario establecer sistemas de innovación.
El territorio, como resultado de una construcción social, requiere
ser analizado como un espacio donde actores de diversa índole y
con objetivos disímiles logren acuerdos para establecer significa-
dos o sentidos comunes que les permitan aprovechar los recursos
y ventajas con que cuentan los territorios; para ello se requiere
generar adecuados ambientes que promuevan la innovación.
Se requiere del diseño de políticas públicas locales (compras

institucionales con preferencia hacia los productos locales, apo-
yo a iniciativas que se gestan desde los pequeños productores,
cambiar hacia un consumo socialmente responsable) en que se
privilegie el consumo de los alimentos locales provenientes de la
agricultura familiar y campesina, lo que aporta a romper las asi-
metrías y el poder de mercado que domina hoy el sistema agroa-
limentario global y que excluye a los pequeños productores del
mercado.
Es necesario fortalecer y desarrollar capacidades de los acto-
res locales y sus organizaciones, que les permitan modificar los
discursos dominantes y lograr cambios hacia una gobernanza te-
rritorial. En tal sentido las coaliciones entre los actores del terri-
torio (públicos y privados) resultan necesarias para lograr influir
en el diseño y ejecución de políticas de abajo a arriba acordes a
las necesidades y la realidad de los territorios rurales; además,
para que desde los territorios se aporte efectivamente a la cons-
trucción de un políticas públicas arriba-abajo adecuadas para la
realidad de los territorios rurales.
Finalmente, la formación de redes políticas es un mecanismo
importante para lograr el cambio institucional. Es necesario pro-
mover la construcción de sistemas de interacción (formales e in-
formales), en los que los actores, públicos y privados, con
intereses diferentes logren establecer objetivos comunes suscep-
tibles de ser solucionados mediante el desarrollo de acciones co-
lectivas que hagan uso de los instrumentos de política pública
existentes en loa órdenes nacional, sectorial, local.
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7. Dinamización de la economía en territorios
rurales: Una aproximación desde el enfoque de
Sistemas Agroalimentarios Localizados (SIAL)
François Boucher*
R. Antonio Riveros Cañas**
Introducción
Los procesos de globalización han cambiado el escenario del sis-

tema agroalimentario en Latinoamérica. Por una parte, aparecen
nuevas formas de producción que compiten con la agricultura
familiar, sumadas a un nuevo escenario marcado por la concen-
tración en pocas manos de la producción, la transformación in-
dustrial y la distribución de productos y servicios. Por otra parte,
aparece un nuevo paradigma de desarrollo rural: una nueva rura-
lidad marcada por la activación de recursos específicos del terri-
torio y el empoderamiento de los actores y saber-hacer locales.
Más de 70% de la población rural vive bajo condiciones de
exclusión y vulnerabilidad (Salcedo y Guzmán, 2014). Su inclu-
sión en las dinámicas económicas se ha convertido en uno de los
retos estratégicos más apremiantes que enfrentan los países lati-
noamericanos. La exclusión se manifiesta de manera multidi-
mensional e interdependiente expresándose como exclusión
territorial, social, cultural, económica y política; así mismo, exis-
ten sectores sociales que son objeto de formas particulares de
exclusión debida a sus condición, identidad o situación, tales
como la población indígena y afrodescendiente, las mujeres y los
jóvenes, entre otros (IICA, 2014).
* IICA/CIRAD. México D.F., México. Correo electrónico <fymboucher@
yahoo.com>.
** Consultor especialista en Agroindustria Rural y Territorio. IICA-México.
Correo electrónico antonio.riveros@iica.int.
[187]
188 FRANÇOIS BOUCHER, R. ANTONIO RIVEROS CAÑAS
El establecimiento de procesos que tiendan a la inclusión de la

población rural mediante la reducción de la pobreza e inequidad,
la incorporación equitativa y sustentable en procesos de dinami
zación de la economía agrícola y rural, el fortalecimiento de la
calidad y densidad del tejido social territorial y en último término
la creación o fortalecimiento de condiciones de mayor bienestar
para la población, son apremiantes en este siglo y el motivo prin-
cipal de esta comunicación.
Existe un nuevo escenario en que prevalecen grandes temas
de actualidad que deben ser discutidos en detalle. En primer lu-
gar, existe la necesidad de alimentar al mundo y preservar la se
guridad alimentaria, ya que los países latinoamericanos cuentan
con el potencial para convertirse en proveedores alimentarios y
contribuir a la alimentación de la población mundial, estimada
en más de 9 mil millones de habitantes para el 2050. En segundo
lugar, prevalece como un tema indispensable la lucha contra la
pobreza en los territorios rurales con principal atención a los pe-
queños productores y las comunidades excluidas y marginadas,
ya que esta situación prevalece en los territorios rurales de
América Latina y el Caribe.
Como tercer punto predomina la inquietud de fomentar el de
sarrollo territorial que permita mantener y valorizar las tradicio-
nes, hábitos y productos locales, pero que a su vez integre una
visión que transite de lo local a lo global.
En la búsqueda de condiciones de producción y comerciali-
zación más equitativas y soberanas para el sector productivo
campesino, que además compitan para luchar contra la pobreza,
se deben pensar en modelos de cadenas productivas con una vi-
sión de desarrollo rural incluyente, en el que las organizaciones
campesinas participen de la forma justa y favorable en los mer-
cados.
Para lograr esto, se debe contar con políticas y estrategias que
apoyen el desarrollo de cadenas alternativas, acercar el productor
al consumidor mediante los Circuitos Cortos de Comercialización
(CCC) (AVSF, 2013), entendidos como una forma de comercio
basada en la venta directa de productos reduciendo al mínimo la
DINAMIZACIÓN DE LA ECONOMÍA EN TERRITORIOS RURALES 189
intermediación entre productores y consumidores (AVSF, 2012;

CEPAL, 2014).
Los CCC no se contraponen a otras formas de comercializa-
ción, sino que se concibe como una forma complementaria que
se puede desarrollar en mayor o menor magnitud según las ca-
racterísticas de los territorios, los productores y los consumido-
res. En América latina y el Caribe, los CCC se han constituido en
una tendencia emergente en las últimas dos décadas (RIMISP-
INDAP, 2015).
Replanteando el análisis desde la experiencia:

de la agroindustria rural a los sistemas
agroalimentarios localizados
En las últimas dos décadas han sido múltiples los cambios ocu-
rridos en el enfoque del desarrollo agrícola y rural para alcanzar
objetivos como el aumento de la producción de alimentos y de
materias primas agroindustriales, aliviar la pobreza rural y apor-
tar a la conservación de los recursos naturales y sus servicios
ecosistémicos (Boucher, 2012). Estos cambios han representado
una ventana de oportunidad para el estudio de las concentracio-
nes de Agroindustrias Rurales (AIR) con una visión novedosa de
activación de los recursos específicos del territorio.
En un contexto marcado por la liberalización comercial, la in-
versión extranjera directa y el crecimiento económico, aunque
con la persistencia de la pobreza, las AIR se convierten en un
elemento dinamizador del desarrollo rural y local. Actualmente,
los efectos de la globalización obligan a revisarla para buscar
nuevos elementos de competitividad en este entorno. En este
sentido, se ha demostrado que las concentraciones de AIR tienen
elementos potencialmente positivos debidos su arraigo en el ni-
vel local y a los efectos de proximidad de sus unidades de produc-
ción (Boucher, 2011b).
Así mismo, la agroindustria rural toma cada vez más impor-
tancia como un mecanismo mediante el cual a) se adecua la pro-
ducción agropecuaria a los requerimientos de los mercados, y b)

se busca valorizar y agregar valor a las producciones de la agri-
cultura familiar, aumentar los ingresos de los pequeños produc-
tores y crear empleos en las zonas rurales.
En este contexto, se debe analizar el rol de las concentraciones
de AIR mediante los SIAL y las convergencias con alternativas a
la comercialización con circuitos cortos para permanecer en los
mercados y contribuir a la seguridad alimentaria del territorio.
Frente a estos temas, es posible replantear el análisis del desa-
rrollo de la agroindustria rural en Latinoamérica. Es clara la im-
portancia de la agroindustria para la generación de empleos
rurales y también sobre el potencial de las cadenas agroindustria-
les productivas para generar ingresos. La idea central de las AIR
era conformar un modelo de producción favorable a la pequeña
agricultura familiar. Como herramienta de desarrollo se funda-
mentó en el fortalecimiento de capacidades de los actores loca-
les, así como en la generación y retención de valor agregado en
las mismas regiones de producción (Boucher, 2015).
Las Agroindustrias Rurales en América Latina representan un
medio para el desarrollo de capacidades de las personas que ha-
bitan en las zonas rurales, en particular en las más aisladas y po-
bres, ayudando a fortalecer las aptitudes empresariales de los
actores involucrados en ellas (organización, manejo empresarial,
procesos, calidad de los productos, empaques y comercializa-
ción) y permitiendo el aumento del valor de la producción agrí-
cola, con lo cual se logran ingresos complementarios, una
coordinación efectiva entre los actores y al mismo tiempo se ob-
tienen también satisfacciones personales como autoestima, y re-
valorización de la identidad cultural, entre otras (Boucher et al.,
2013; Boucher, 2015).
Los sial como organización geográfica
Las AIR son unidades de producción que pueden ser competiti-

vas al agruparse, integrando cadenas productivas respaldadas
por redes locales de empresas de producción primaria, transfor-

mación y servicios (Boucher y Reyes, 2013a). Esto puede dar for-
ma a concentraciones de AIR que pueden ser objeto de análisis y
apoyo para su desarrollo, mediante:
• Una interacción territorial,

• Fenómenos de “cooperación-competencia”,
• Incorporación procesos de innovación,
• Generación de productos de calidad que integren su origen,
identidad y reputación territorial.
Lo anterior sumado a aspectos como la valoración de la proxi-

midad geográfica y otros elementos que articulan AIR de una
misma concentración geográfica, dieron forma al Enfoque de los
Sistemas Agroalimentarios Localizados (SIAL).
Los sial como enfoque
El Enfoque SIAL sintetiza la capacidad de análisis de las organi-

zaciones geográficas SIAL ancladas al territorio, y permite el
abordaje y la resolución de algunos de sus problemas para inte-
grarse eficientemente a procesos de desarrollo (Boucher, 2011b).
Además:
• Esta escala reconoce explícitamente la multifuncionalidad

del territorio. Al buscar activar un territorio se pretende po-
tenciar las múltiples actividades que se desarrollan en él
(agroturismo, agricultura, artesanías, manufactura, entre
otras). Se trata de un “enfoque del desarrollo rural más am-
plio y diversificado en donde se identifican múltiples activi-
dades endógenas que pueden ser potenciadas en los
territorios rurales” con el objetivo de favorecer la diversifi-
cación de las actividades productivas en el territorio.
• Los nuevos problemas que enfrentan los territorios rurales
requieren de soluciones holísticas que trasciendan la visión
sectorial y que busquen integrar, idealmente, a todos los ac-

tores presentes en el territorio.
• La heterogeneidad entre los actores que cohabitan dentro de
un mismo territorio hace necesario contar con una visión
sistémica que permita la integración de las diferentes priori-
dades, así como la focalización de políticas y programas.
• La escala territorial permite planificar una participación
más directa de los actores sociales, a quienes están dirigidos
los proyectos, programas y políticas públicas. Esto no sólo
coadyuva a la transparencia y da legitimidad al ejercicio de
recursos, sino que empodera a los habitantes del sector ru-
ral volviéndolos agentes activos de su proceso de desarrollo.
• La evolución de los territorios rurales hacia aquellos donde
se incluyen las actividades no agrícolas y del sector servicio.
La respuesta está en lo local y en los territorios:

la dinamización de la economía
y las nuevas formas de comercialización
La inclusión de la agricultura en los territorios rurales incluye

cuatro aspectos: i) la incidencia en las políticas públicas y en la
gobernanza local; ii) la gestión del conocimiento y el desarrollo
de capacidades; iii) el empoderamiento de los grupos excluidos
del territorio, y iv) la dinamización incluyente de la economía en
los territorios rurales para contribuir a los procesos de inserción
de mujeres y jóvenes rurales, pueblos indígenas y otros grupos
excluidos en las economías locales a través de nuevas alternativas
de mercado dinámicas.
La apuesta a los procesos de inclusión incluye la activación
territorial con enfoque SIAL, que permite, por una parte, el for-
talecimiento de capacidades y organización colectiva, con la con-
secuente valorización de la producción local y por la otra el
acceso a nuevo mercados equitativos. Se incluye además una pla-
taforma de servicios con el establecimiento de marcas colectivas,
el apoyo a procesos de empoderamiento, la gestión de proyectos,
la formulación de planes y modelos de negocios y los Circuitos

Cortos como un primer acercamiento a la comercialización de
sus productos y servicios.
Circuitos Cortos de Comercialización (CCC)
Los Circuitos Cortos de Comercialización (CCC) se refieren a la

articulación de cadenas de productos locales, artesanías y servi-
cios turísticos diversos con mercados cercanos en la que los in-
termediarios son eliminados o representan una intermediación
muy corta entre productores y consumidores (CEPAL, 2014).
Los CCC se diferencian de los Circuitos Largos de Comerciali
zación (o tradicionales) que predominan actualmente, en que és-
tos son encadenamientos en los que participan muchos actores
como mayoristas, agroindustrias y supermercados (Heyden y
Camacho, 2006; RIMISP-INDAP, 2015).
El concepto de Circuitos Cortos tiene su origen en la década
de los sesenta del siglo pasado en Japón tras la alianza entre mu-
jeres productoras agrícolas con consumidores a quienes les ven-
dían productos sin procesamientos químicos como una manera
de hacer frente a la industrialización de la agricultura (RIMISP-
INDAP, 2015).
Luego, en la década de los ochenta, en algunos países euro-
peos se planteó la necesidad de revalorizar los productos agríco-
las tradicionales en contraposición a la gran industria alimenticia,
aplicando estrategias de venta directa de productos y disminu-
yendo el número de intermediarios, con máximo un intermedia-
rio en el proceso de distribución. La venta en circuitos cortos se
despliega en los mercados de proximidad cultural o geográfica
siendo los consumidores locales o turistas clientes potenciales de
la venta directa (Elías y Devisscher, 2014).
Los CCC son vistos como el acercamiento f ísico o virtual en-
tre los consumidores y de los productores, ya sea por medio de
tianguis y diferentes formas de mercados locales, así como tam-
bién mediante la información trasmitida en etiquetas sobre el ori-
gen y características de los productos (denominación de origen,

Comercio Justo, orgánico, con perspectiva de género, etcétera).
Surgen por una parte, a partir de la demanda creciente de pro-
ductos locales, tradicionales, saludables, ecológicos u orgánicos,
frescos y de temporada; por otra, por la oportunidad, de parte de
los productores, de diferenciarse a partir de la creación de valor
inmaterial que les permita llegar a mercados dispuestos a dar un
pago justo por productos con atributos distintos a los convencio-
nales.
Promueven tanto la cercanía geográfica como la cercanía ins-
titucional, social o de valores compartidos; eliminan la enajena-
ción del consumidor al acercarlo con lo que consume, propiciando
así el conocimiento y revaloración del proceso de elaboración así
como a las personas atrás de la producción, lo que se traduce en
mayor equidad en el intercambio comercial; así mismo represen-
tan una huella ecológica mucho menor al conllevar menor emba-
laje y transporte (RIMISP-INDAP, 2015).
En última instancia se traducen en una dinamización y reva-
lorización del lugar, en contraposición de la deslocalización que
representan los canales comerciales convencionales que estanda-
rizan y diferencian entre territorios que tengan o no ventajas
competitivas para el gran consumo global; la revalorización y di-
namización se dan en términos sociales, culturales, económicos,
entre otros, y en suma, efectivamente activan el territorio.
Metodología
La metodología se compuso de tres partes: la elección de estu-

dios de casos de SIAL, la selección de criterios y tipos de CCC, y
la construcción de un cuadro comparativo para análisis de SIAL
y CCC.
En primer lugar, se eligieron seis estudios de caso de activación
de AIR con enfoque SIAL en cuatro países de América Latina
(México, Costa Rica, Ecuador y Perú), en función de los tipos
CCC existentes. En segundo lugar, a partir de los tipos de CCC, se
seleccionaron los criterios a comparar con los SIAL, los cuales

fueron proximidad social geográfica (f ísica) y de señales (a distan-
cia), así como la organización colectiva presente en cada caso; por
último, se construyó un cuadro comparativo de los casos SIAL y
los criterios de CCC para su posterior análisis.
Estudios de caso
El queso cotija de México
La fabricación del queso cotija se realiza en pequeñas poblaciones

de la sierra Jalmich, localizadas alrededor de Cotija, en el estado
mexicano de Michoacán, ciudad en donde se realiza la mayor par-
te de su venta y de donde este queso toma su nombre. En 1998 se
funda la Asociación Regional de Productores de Queso Cotija, a
partir de la iniciativa de un grupo de investigadores para ayudar a
los productores a mejorar la calidad de sus quesos y a obtener una
Denominación de Origen (DO) pues sus producto cuenta con las
características de los productos susceptibles de ser protegidos
bajo una DO: historia, cultura (la cultura ranchera), un territorio
delimitado (la sierra Jalmich), un saber-hacer local con raíces te-
rritoriales profundas y una reputación. Aunque el proyecto co-
menzó con sólo cinco productores, rápidamente congregó a más
y actualmente agrupa a 92 de ellos (Boucher y Fraire, 2011).
Red de AIR de la Selva Lacandona, México
Como parte del Proyecto de Desarrollo Social Integrado y

Sostenible de la Selva Lacandona (PRODESIS) –financiado por la
Unión Europea y el Gobierno de Chiapas y realizado por el con-
sorcio IICA-CIRAD-CATIE–, cuyos objetivos eran reducir la po-
breza en 16 microrregiones de la Selva Lacandona, disminuir la
presión sobre los recursos naturales y mitigar los procesos de de-
gradación ambiental, así como reformular y replicar políticas de
desarrollo social en un marco de desarrollo territorial, participa-
tivo y sostenible, y a través del proyecto Microempresas Rurales,
se apoyó y acompañó el desarrollo de 16 proyectos AIR con in-

versiones en infraestructura y equipamiento y con formación de
capacidades.
Los proyectos AIR eran de diferente índole: transformación
agroalimentaria (café tostado y molido, chocolate de taza, hon-
gos comestibles, herboristería, tortillas de yuca-maíz, envasados
de pacaya y mermeladas), artesanía (bordados, uniformes escola-
res, tejidos de pita o ixtle) y otros (empacadora de bananos, puri-
ficadora de agua, alimentos balanceados). El objetivo fue asesorar
la creación y el fortalecimiento de estos proyectos en empresas
solidarias rentables, a través del desarrollo de tecnologías, estra-
tegias comerciales, sistemas de financiación, información y forta-
lecimiento organizativo en los niveles local y regional (Boucher
et al., 2007; Boucher, 2011a).
Queserías de Turrialba, Costa Rica
El SIAL de queserías rurales de Santa Rosa de Turrialba se locali-

za al noreste de la cabecera del Cantón de Turrialba, provincia de
Cartago, en la Cordillera Volcánica Central de Costa Rica. Se tra-
ta de un área montañosa con suelos fértiles y una topograf ía muy
accidentada, condiciones que han dado lugar al florecimiento,
desde hace más de un siglo, de una cultura lechera.
Las asociaciones emprendidas por los actores en esta concen-
tración de AIR queseras se pueden clasificar en formales e infor-
males. Las de tipo formal tienen que ver con la formación de la
Asociación de Productores Agropecuarios de Santa Cruz de
Turrialba (ASOPROA), que agremia a gran parte de los propieta-
rios de las fincas y plantas queseras y responde a objetivos comu-
nes muy concretos. Por su parte, entre las acciones todavía en
proceso de formalización se encuentra la Red de Agroturismo, el
Grupo Organizador de la Expoferia del Queso, celebrada desde el
año 2002, y el Grupo Gestor del Sello de Identidad Geográfica
para el Queso Turrialba.
Uno de los principales resultados de estas Asociaciones ha
sido el diseño y puesta en marcha de la Ruta Turística del Queso.
Ésta se desarrolla por las carreteras y caminos de Santa Cruz y

comprende un recorrido para visitar las fincas y plantas donde se
produce el queso “Turrialba”. Dentro de esta canasta se ofrece
además: recreación, hospedaje, convivencia con la cultura local,
buena mesa y productos artesanales (Boucher y Fraire, 2011).
Sur Alto, Costa Rica
El Territorio Sur Alto está conformado por los cantones de

Buenos Aires y Coto Brus, de la Provincia de Puntarenas en la
región Brunca de Costa Rica. Geográficamente, se ubica en los
valles de El General y Coto Brus, que comparten el área del pie-
demonte y las estribaciones de la Cordillera de Talamanca en la
sección del Pacífico Sur del país
En este territorio, el café, el frijol, las hortalizas, la ganadería y
la miel son los productos principales. Se acompañan de un mo-
delo de producción “industrial” de piña y un turismo incipiente.
Los recursos territoriales reconocidos en este territorio incluyen
un parque de categoría internacional, la importancia hídrica y la
riqueza cultural y étnica. Aquí, previo a la intervención AT-SIAL
existía el Grupo de Acción Territorial (GAT), que incorporaba a
120 organizaciones de productores y era apoyado por distintas
instituciones nacionales e internacionales (Boucher y Reyes,
2013b).
Queserías Rurales de Salinas de Guaranda, Ecuador
Salinas es una parroquia civil de la provincia de Bolívar, ubicada

en la parte central del Ecuador. La activación del SIAL de Salinas,
comenzó hace 30 años por la iniciativa del sacerdote salesiano
Antonio Polo y de José Dubach, experto quesero de origen suizo,
de ayudar a una de las comunidad más pobres de la región central
de la serranía ecuatoriana. Este caso es considerado como uno de
los más exitosos en América Latina y es regularmente tomado
como ejemplo del potencial de la AIR como factor de desarrollo
rural.
Después de realizar un proceso de aprendizaje, el 16 de junio

de 1978, se inicia la producción de quesos aplicando una tecnolo-
gía quesera artesanal de Suiza. Esta primera planta funciona a la
vez como un centro de capacitación para trabajadores y como la
abastecedora del primer centro de ventas en la ciudad de Quito, la
tienda “El Salinerito”. Posteriormente, con la finalidad de concen-
trar la leche de una pequeña área, crear nuevas fuentes de empleo
y especializar a cada una de las plantas en determinada variedad
de derivados lácteos se fueron creando otras unidades producto-
ras. Hoy en día, existen 24 plantas procesadoras de lácteos en la
parroquia de Salinas cuyos productos son comercializados exito-
samente, tanto en mercados locales como en supermercados y
tiendas comunitarias en las principales ciudades del país.
Bajo esta iniciativa también se ha desarrollado la Marca
Colectiva “El Salinerito”, con la que se identifican no sólo los que-
sos, sino otros productos que se elaboran en la Parroquia (e.g.
chocolates, pasta y licor de cacao, hongos secos, turrones, mer-
meladas, embutidos, panela y artesanías), cuya fabricación en
microempresas asociadas dan trabajo a más 1 000 personas.
El éxito de esta iniciativa se fundamenta, en gran medida, en la
sólida organización de los productores que culminó con la Fun
dación de Organizaciones Campesinas de Salinas (FUNORSAL),
una organización de segundo grado que agrupa a las 25 comuni-
dades de la Parroquia, y que cuenta con el apoyo de una funda-
ción cercana a la Iglesia y del Fondo Ecuatoriano Populorum
Progressio (FEPP), fundación que promueve el desarrollo rural a
nivel nacional.
Por otro lado, la creación de un alto valor agregado por la di-
versificación de productos lácteos (i.e. quesos finos como: Andino,
Dambo, Tilsit, Gruyere, Parmesano, Mozzarella, Provolone,
Provolone ahumado, Asiago, Camenbert, Fondue y con hierbas),
ha permitido generar recursos económicos para financiar múlti-
ples obras sociales y otros proyectos productivos. El proyecto que-
sero en Salinas se convirtió, de esta forma, en la columna vertebral
del sistema lo que permitió mejorar la calidad de vida de la pobla-
ción, impulsar el desarrollo socioeconómico solidario, frenar la
migración juvenil, crear y diversificar las fuentes de empleo, mejo-

rar los hábitos alimenticios y nutricionales, reforestar la región y
desarrollar un modelo ganadero sustentable (Boucher y Fraire,
2011).
Queserías Rurales de Cajamarca, Perú
El departamento de Cajamarca, en el norte de Perú, es predomi-

nante rural y se considera uno de los más pobres del país; sin
embargo, esta región es una de las principales cuencas lecheras
del Perú y la única con una importante concentración de quese-
rías rurales, alrededor de 500, las cuales producen quesos de di-
ferentes variedades (i.e. mantecoso, fresco y “andino tipo suizo”)
La historia de esta concentración de AIR queseras data de princi-
pios del siglo XIX, cuando la presencia de una cantidad impor-
tante de ganado lechero impulsó la producción casera de queso
con procedimientos rudimentarios, dando origen así al queso
tradicional de la región: el mantecoso.
En 1999, para hacer frente a fraudes crecientes que afectaban
la reputación de los productos lácteos de Cajamarca y a las difi-
cultades para comercializar sus productos, un primer grupo de
queseros y comerciantes se unieron y crearon la Asociación de
Productores de Derivados Lácteos (APDL). Sin embargo, la len-
titud en el logro de los resultados esperados condujo a algunos
miembros a actuar de forma individual. Esto puso en peligro los
logros obtenidos hasta entonces por la acción colectiva empren-
dida: la formación misma de la Asociación y la obtención de la
marca colectiva “El Poronguito”.
Ante a esta situación se inició un proceso de coordinación de
todos los actores del SIAL bajo la figura de la Coordinadora de
Derivados Lácteos de Cajamarca (CODELAC), estructura verti-
cal que agrupa a los diferentes grupos de queseros de la APDL,
un comité de productores de quesillo, ONG, instituciones públi-
cas y proveedores de servicios. La CODELAC se ha constituido
rápidamente en un espacio de intercambio y concertación, don-
de los actores de toda la cadena pueden discutir sobre los proble-
mas que afrontan e intercambiar ideas sobre proyectos y metas

comunes (Boucher, 2004; Boucher y Fraire, 2011).
Resultados
En todos los casos descritos la comercialización se ha identifica-

do como un punto clave para la activación de las agroindustrias
vistas como espacios de innovación social, la cooperación entre
los actores del territorio y el fortalecimiento de iniciativas locales
como aspectos de concordancia entre los SIAL y los CCC.
En todos los casos estudiados se han usado las modalidades
de los CCC, puntos de venta individuales y colectivos, ferias, ex-
posiciones y tianguis orgánicos (cuadro 1). En tres de estos casos
las Agroindustrias Rurales (AIR) iniciaron con la creación de
marcas colectivas y denominaciones de origen. Existen también
tres casos en los que se cuenta con sellos de identidad como pri-
mer paso para la comercialización de sus productos.
En los casos estudiados ha sido evidente la estrecha relación
que existe entre las actividades productivas y el turismo rural,
representado en visitas guiadas, rutas gastronómicas y hospedaje
rural. Así mismo, se presenta la oferta de productos artesanales
como complemento a las actividades diversificadas y se resalta la
comercialización de productos fuera del territorio como en su-
permercados, encomiendas e internet, entre otros (cuadro 1).
Es evidente que el acceso a los mercados es un punto crítico
de los procesos de activación de las concentraciones de AIR y de
los territorios. Con el enfoque SIAL se ha trabajado en nichos
específicos de mercados innovadores e incluyentes que buscan
acercar cada vez más a los pequeños productores a nuevas alter-
nativas.
Reflexiones
Los CCC son un factor de inclusión por medio de la vinculación

con los mercados locales, el emprendimiento, la generación de
CUADRO 1
SEIS ESTUDIOS DE CASO DE SIAL CON ELEMENTOS COMPARTIDOS CON
LOS CIRCUITOS CORTOS DE COMERCIALIZACIÓN
Proximidades entre SIAL y CCC

Estudio de caso Social geográfica Social de señales
Física (a distancia)
El queso Cotija Venta directa. Venta a migrantes.
de México
Feria anual. Feria navideña en el D.F.
Red de AIR de la
Tianguis orgánico. Red AIR y marca territorial
Selva Lacandona,
Articulación con centros “AIR de la Selva”.
México
turísticos.
Queserías Expoferia anual. Venta en supermercados.
de Turrialba, Ruta turística del queso.
Costa Rica Productos artesanales.
Promoción de actividades Tienda virtual.
AIR Alto Sur, productivas. Mapa turístico del
Costa Rica Productos artesanales. territorio.
Hospedaje rural e inicio
de una ruta.
Un punto de venta (doble Venta en supermercados.
tienda). Venta de artesanías.
Queserías Rurales
Hotel de campo.
de Salinas de
Centro rural de
Guaranda, Ecuador
convenciones.
El Salinerito, marca
colectiva.
Puesto de venta en el Encomiendas.
Queserías Rurales aeropuerto. Tiendas en la costa.
de Cajamarca, Perú El Poronguito, marca Rincón de Cajamarca.
colectiva.
Visita guiada a plantas.
confianza y la proximidad del productor con el consumidor en

las zonas más excluidas, lo cual permite hacer vínculos con otros
mercados.
De esta forma, cabe señalar la importancia de la proximidad
de los productores con los consumidores a través de las señales
geográficas o f ísicas y las señales a distancia con la incorporación

de las diferentes modalidades de los CCC: ferias, tianguis, true-
ques, canastas campesinas, ventas directas, plato local, rincón de
la selva, sellos de origen (IG/DO), sellos de calidad (orgánicos,
Comercio Justo, responsable).
Por último, los CCC se pueden articular con otras actividades
del territorio como el turismo rural o el turismo agroalimentario
facilitando, a su vez, la activación del territorio.
Conclusiones
La dinamización de la economía incluyente en los territorios ru-

rales es posible cuando se cumplan ciertas características que
facilitan el acceso a nuevos mercados.
Primero, es importante utilizar estrategias de comercializa
ción como los CCC porque permiten una proximidad entre pro-
ductores y consumidores facilitando la activación tanto de
concentraciones de AIR como del territorio.
Segundo, al fortalecer el capital social se aporta confianza y
sentido de pertenencia al patrimonio del territorio, convirtiéndo-
se así en una base para procesos de inclusión.
Tercero, es imperativo fortalecer las capacidades de los peque
ños productores y su participación activa en el desarrollo.
Cuarto, se debe fomentar los casos tradicionales exitosos que
permiten la conservación del “saber hacer” local para la mejora de
la productividad.
Quinto, al integrar la agricultura familiar en las dinámicas de
desarrollo con proyectos que desarrollen nuevos nichos de mer-
cado para sus productos se contribuye también a la lucha contra
la pobreza.
Finalmente, se debe continuar con las investigaciones en las
que se relacionen los SIAL, CCC, Agricultura Familiar para la
búsqueda de nuevas alternativas que aporten a la inclusión de los
territorios rurales principalmente con las poblaciones aisladas y
en muchos casos excluidas.
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8. Innovaciones sociales e inclusivas:
límites y posibilidades para el desarrollo territorial
en el contexto de la globalización
Iván G. Peyré Tartaruga*
Introducción
Actualmente el mundo y, en especial, América Latina están en

medio de transformaciones económicas y sociales que probable-
mente definirán la posición económica de países y regiones en
términos de desarrollo económico y social para los próximos
años. Frente a tales cambios, están presentes la ciencia y la tecno-
logía como aspectos imprescindibles para la construcción de las
bases y los caminos posibles para alcanzar una capacidad de pro-
greso compatible con la llamada economía del conocimiento.
En este contexto, los procesos de innovación tecnológica
cumplen un papel importante como elemento constitutivo del
desarrollo territorial, concepto que intenta unir las dimensiones
económica (desarrollo económico), social (desarrollo social),
ambiental (desarrollo sostenible) y de los desequilibrios territo-
riales (cohesión territorial). De hecho, la capacidad de apropia-
ción tecnológica —entendida como la creación, la manutención
y el dominio de tecnologías— de un territorio afecta su habilidad
en avanzar en diversas áreas importantes a sus ciudadanos (edu-
cación, trabajo, vida cotidiana, sociabilidad, etcétera.).
Como es sabido, los países latinoamericanos han conseguido
pocos éxitos, tanto en la mejora de su competitividad económica
* Fundação de Economia e Estatística (FEE). Rede Brasileira de Pesquisa e

Gestão em Desenvolvimento Territorial (RETE). Núcleo Porto Alegre do
INCT/CNPq Observatório das Metrópoles, Brasil.
[207]
208 IVÁN G. PEYRÉ TARTARUGA
como en el aumento del bienestar social da la mayoría de su po-

blación. Por lo tanto, no han logrado ni progreso económico y
tecnológico ni mejores condiciones sociales y, mucho menos, in-
tegrar mínimamente estos dos aspectos. Así, uno de los grandes
retos de Latinoamérica es progresar hacia las dimensiones eco-
nómica, tecnológica y social de manera integrada.
Este texto tiene como principal objetivo proponer y valorar
algunas estrategias de desarrollo territorial basadas en esta inte-
gración —desarrollo económico-tecnológico e inclusión social
—en América Latina, apuntando cuáles son las posibilidades
para tal éxito así como sus límites y obstáculos.
Para cumplir este objetivo, este artículo aborda cuatro temáti-
cas o problemáticas, desde una perspectiva geográfico-económi-
ca, discutidas en tres partes principales del texto. En la primera
parte ¿cuál es el contexto actual de cambios tecnológicos en el
mundo? se considera la relación entre estos cambios y el desarro-
llo económico, teniendo en cuenta los procesos de globalización
en los territorios. En la segunda, ¿Dentro del ámbito de las inno-
vaciones y de los cambios tecnológicos, hay procesos o metodo-
logías de actuación disponibles para países y regiones de modo a
impulsar la inclusión social y económica?, y se se sugiere discutir
los valores y utilidades de diferentes nociones de innovación —
las tecnológicas, las sociales y las inclusivas; y la tercera, ¿A partir
de éstas consideraciones, cuáles son las posibilidades y los límites
para el desarrollo de Latinoamérica? A estas partes hay que aña-
dir esta introducción y, por último, las consideraciones finales del
texto con la sugerencia en la construcción de una agenda de in-
vestigación que sirva para la elaboración de políticas públicas
para la región latinoamericana.
El contexto actual:
globalización, tecnología y territorio
Para comprender la situación económica y tecnológica de hoy

día hay que discutir un tipo de transformación que ocurre desde
el siglo XVIII, definidora de la posición de países y regiones en
EL DESARROLLO TERRITORIAL EN LA GLOBALIZACIÓN 209
todo el mundo a la que suele llamarse de revolución tecnológica.

Una revolución tecnológica es definida por el conjunto de tec-
nologías, productos e industrias nuevas que dinamizan y trans-
forman las bases de la economía e impulsan una oleada de
desarrollo duradera (Pérez, 2004). Así, cada revolución es carac-
terizada por saltos tecnológicos a partir de innovaciones incre-
mentales y, sobre todo, radicales que en gran parte se difunden
por la red productiva; primero en los países-núcleo de dicha re-
volución y después en casi todo el mundo, lo que culmina por
configurar un nuevo paradigma tecno-económico que acompaña
cada revolución.
Además, tales revoluciones suelen durar alrededor de medio
siglo, desde un periodo de instalación, seguido por uno de des-
pliegue, hasta llegar la madurez y el comienzo de otra revolución.
Tienen un carácter claramente tecnológico, o sea, de cambios
técnicos, pero también están relacionadas a la economía en que
el capital financiero tiene un rol decisivo (Pérez, 2004).
Históricamente, Pérez (2004) define cinco revoluciones de
este tipo (cuadro 1), es decir, con las características discutidas
anteriormente. La primera, conocida también como Revolución
Industrial, tuvo como hecho precursor, en 1771, la apertura de la
hilandería de algodón en el poblado de Cromford en Inglaterra,
donde se colocaron los fundamentos iniciales hacia la mecaniza-
ción de textiles y otras industrias de bajo coste. En 1829, se inició
la segunda revolución tecnológica, la llamada era del vapor y de
los ferrocarriles, con el surgimiento del motor a vapor para la lí-
nea de ferrocarril Liverpool-Manchester, que sucedió también en
Inglaterra, pero extendiéndose hacia Europa y EUA. La tercera
determina la era del acero, de la electricidad y de la ingeniería
pesada. Ésta empieza en 1875 con la inauguración de la siderúr-
gica del industrial Andrew Carnegie en Pennsylvania (EUA); casi
al mismo tiempo, Alemania es otro núcleo de esta revolución, y
ambos países superan a Inglaterra. En 1908, con la construcción
del primer vehículo modelo-T de Ford en Michigan (EUA), surge
la cuarta revolución —la era del petróleo, del automóvil y de la
producción en masa —, con el liderazgo estadounidense y ale-
mán y difundiéndose hacia Europa. Finalmente, la actual quinta

revolución conocida como era de la informática y de las teleco-
municaciones, iniciada en 1971 con el anuncio del microprocesa-
dor Intel en California (EUA), por lo tanto, comandada por
Estados Unidos, aunque difundiéndose hacia algunos países de
Europa y de Asia.
CUADRO 1
CINCO REVOLUCIONES TECNOLÓGICAS (1770-2000)
Revolución Nombre de País o Año

tecnológica la época países-núcleo inicial
Primera Revolución Industrial Inglaterra 1771
Segunda Era del vapor y de los Inglaterra (difundiéndose 1829
ferrocarriles hacia Europa y EUA)
Tercera Era del acero, de la EUA y Alemania 1875
electricidad y de la sobrepasando Inglaterra
ingeniería pesada
Cuarta Era del petróleo, del EUA y Alemania, difusión 1908
automóvil y de la hacia Europa
producción en masa
Quinta Era de la informática y de EUA (difundiéndose hacia 1971
las telecomunicaciones Europa y Asia)
FUENTE: Pérez (2004: 35).
Las revoluciones tecnológicas se muestran como grandes

oleadas de desarrollo tecnológico y económico y todas ella pre-
sentan algunas características en común (Pérez, 2004). Así que,
de manera regular en cada revolución, ocurren cuatro fases suce-
sivas (Figura 1). Las dos primeras fases son llamadas de “periodo
de instalación” y se dividen en una fase de irrupción, que empie-
za inmediatamente después del evento inicial de surgimiento del
primer artefacto tecnológico (big-bang), caracterizada por las
nuevas tecnologías que tienen en el capital financiero el soporte
básico para su potencial despliegue futuro. Seguida por la fase de
frenesí en la que el capital financiero cumple intensamente la
tarea de desarrollar las infraestructuras y las nuevas tecnologías
necesarias para un posible despliegue futuro del nuevo paradig-

ma tecno-económico. En este periodo ocurre también, como
consecuencia de la revolución tecnológica en curso, una “bifur-
cación tecno-económica” en que las viejas industrias sufren una
caída de producción seguida por el desempleo. Estas tensiones
estructurales en el sistema establecen un “intervalo de reacomo-
do”, un tiempo dif ícil y dañoso sobre todo para los trabajadores y
empresas industriales. Intervalo que tiene como cumbre (negati-
va) una gran “burbuja financiera” que sucede principalmente por
la fuerte inversión en nuevas tecnologías y consecuente desaco-
plamiento del sistema en su totalidad y la polarización entre ricos
y pobres. A partir de los cambios regulatorios institucionales ne-
cesarios para reordenar el sistema financiero y, en especial, el de-
sarrollo productivo, comienza entonces el periodo de despliegue
con la fase de sinergia. En esta fase, las actividades productivas
encuentran las condiciones favorables para el desarrollo pleno
del nuevo paradigma, primando la producción y el empleo y, por
lo tanto, una verdadera “época de bonanza”. Este periodo termina
con la fase de madurez, que se refiere a la comercialización de
los últimos productos, el estancamiento de las mejoras tecnoló-
gicas, la saturación de mercados, la disminución de las inversio-
nes y la madurez tecnológica de las principales industrias.
Además, en tal fase suele ocurrir una profunda “división sociopo-
lítica” confrontada entre los que siguen creyendo en la revolución
tecnológica en curso, principalmente, los empresarios más exito-
sos en el paradigma todavía dominante, pero en fase de agota-
miento creciente, y, de otra parte, los no creyentes en ella que
pueden ser los no incluidos (sobre todo desempleados) y los po-
sibles innovadores de la siguiente revolución en construcción. De
cierto modo, en el centro de esta división hay una batalla entre lo
viejo y lo nuevo.
Como se puede observar en la Figura 1, es común el solapa-
miento de las fases entre oleadas sucesivas. Por consiguiente, en
el periodo de despliegue (fases de sinergia y de madurez) empie-
zan a surgir diversas huellas, algunas falsas, de la(s) tecnología(s)
de la próxima revolución tecnológica. Además, como alerta Pérez
FIGURA 1
LAS CUATRO FASES DE CADA GRAN OLEADA DE DESARROLLO TECNOLÓGICO
Y ECONÓMICO EN LOS PAÍSES-NÚCLEO
Intervalo
PERIODO DE INSTALACIÓN de PERIODO DE DESPLIEGUE
reacomodo
Grado de difusión de la revolución tecnológica
MADUREZ
Gran
oleada SINERGIA DIVISIÓN
anterior SOCIOPOLÍTICA
ÉPOCA DE
BONANZA
FRENESÍ
Gran
TIEMPO DE BURBUJA
oleada
IRRUPCIÓN FINANCIERA
siguiente
BIFURCACIÓN
TECNOECONÓMICA
Tiempo
Big-bang Colapso Recomposición Siguiente
institucional big-bang
FUENTE: Pérez (2004:79).
(2004), es importante considerar que la secuencia referida no se

puede considerar inflexible y fija, hay que tenerla tan sólo como
un instrumento heurístico para comprender los procesos históri-
cos en aspectos importantes como tecnología y economía, y con
repercusiones en lo social. De hecho, son diversos los aconteci-
mientos históricos (otros tipos de revoluciones, guerras, desas-
tres naturales, etc.) posibles e imprevistos que pueden cambiar el
rumbo de la historia.
Actualmente se está en el medio de la quinta revolución tec-
nológica mundial, exactamente en el intervalo de reacomodo
(Figura 1) que tuvo como momento principal de colapso la crisis
financiera de 2008.1 En relación con lo anterior, en los próximos
1 Un análisis amplio de esa crisis aparece en Harvey (2011).

años algunos aspectos resultan de interés: de un lado, el posible

aparecimiento de una época de bonanza (la fase de sinergia de la
oleada), con crecimiento de la producción y del empleo, y, de
otro, la entrada en el periodo de formación de la próxima revolu-
ción. En estos dos lapsos de tiempo, la tecnología y la innovación,
consideradas como fuerzas motoras del desarrollo, serán impres-
cindibles para aprovechar las ventanas de oportunidad que, muy
probablemente, surgirán. Aparte, tales oportunidades serán su-
cesivas y distintas, pues las verdaderas innovaciones no son igua-
les a las anteriores —las oportunidades de desarrollo como un
blanco móvil (Pérez, 2001, 2004 y 2012).
De esta forma, para aprovechar la época de bonanza las dos
últimas revoluciones tecnológicas (cuarta y quinta) se destacan
cambios importantes. Estas modificaciones confrontan las carac-
terísticas de la producción en masa (4ª revolución tecnológica)
con la producción flexible (5ª revolución tecnológica) como se
puede ver abajo (Pérez, 2001, 2004 y 2012; Storper y Walker, 1989):
• La revolución anterior presentaba la manufactura como va-

lor más importante económicamente, a la vez, que la si-
guiente presenta la tecnología (como conocimiento)2 como
valor dominante.
• En la anterior, las empresas muestran pirámides cerradas
(jerárquicas) de administración y en la posterior, con redes
abiertas (descentralizadas) de control.
• En la precedente, las rutinas de trabajo eran estables o fijas
(la meta es la rutina óptima) y, en la siguiente, las tareas pa-
san por un proceso de mejora continua (la principal rutina es
el cambio).
• En la anterior, prevalecían las organizaciones tayloristas (di-
visión de funciones, especialización y control estricto del
2 Se refiere, en el campo de la filosof ía de la técnica, a la noción de tecnolo-
gía que tiene en el conocimiento como principal aspecto, es decir, tecnología

como “el tipo de técnicas productivas que incorporan conocimientos y métodos
científicos en su diseño y desarrollo” (Quintanilla, 2005: 57).
tiempo) y, en la posterior, dominan las organizaciones inno-

vadoras.
• En la anterior, el conjunto de recursos humanos se conside-
ra un “coste” para la empresa, en la actual, se habla de capital
humano como “activo” productivo diferencial más relevante
para la empresa (formación profesional o universitaria de
los empleados como inversión).
• Anteriormente, dominaban los productos y mercados res-
trictos (necesidad de escala y estandarización de la produc-
ción), y ahora predominan los mercados hípersegmentados
con productos diversificados y adaptables al consumidor,
favoreciendo la producción en nichos especializados en que
empresas pequeñas pueden ser lucrativas.
• En el anterior era común el descuido con el ambiente (uso
intensivo de energía y materias primas), hoy se considera el
ambiente como reto y posibilidad de desarrollo (tecnologías
verdes).
Por su parte, el aprovechamiento del periodo de instalación

de la próxima gran oleada manifiesta la necesidad de atención de
regiones y países con tres aspectos: a) los procesos de innovación
tecnológica en el ámbito de la economía del conocimiento (o
aprendizaje); b) el aprovechamiento racional de los recursos na-
turales, y c) la inclusión social y económica de estratos de pobla-
ción desfavorecidos como reto para el desarrollo (Pérez, 2004;
Mazzucato, 2013). Acerca del primero y último elementos hay
que discutir mejor las diferentes clases de innovación: las tecno-
lógicas, las sociales y las inclusivas.
Innovaciones: tecnológicas, sociales e inclusivas
En este orden de cosas, las innovaciones tecnológicas y, igual-

mente, las empresariales tienen un rol decisivo para los desarro-
llos tecnológicos y económicos antes señalados. Ellas son
clásicamente referidas a “la implementación tecnológica de nue-
vos productos y procesos o a mejoras significativas en éstos, ya

sea como resultado de la difusión de conocimientos tecnológicos
o de inversiones en I+D que generan novedades a nivel de la fir-
ma” (Jaramillo, Lugones y Salazar, 2001: 33).
Diversos estudios sobre los procesos de innovación pasan por
tres tipos de factores en que la presencia o la ausencia de algunos
determinarían el éxito o no de experiencias de desarrollo obser-
vables en diferentes escalas espaciales (Caravaca et al., 2005):
• Las dinámicas de aprendizaje asociadas al esfuerzo de in-

novar.
• Las dinámicas de interacción entre empresas e institucio-
nes (públicas o privadas) en el sentido de la promoción de
redes de cooperación.
• El aprovechamiento racional de los recursos (patrimonio
natural y cultural, capital humano, cohesión social, etc.)
existentes en los territorios.
Pero para hacer frente a los problemas y retos relativos al ne-

cesario desarrollo territorial en determinada región o país, ade-
más de las tecnológicas, son importantes también las innovaciones
sociales e inclusivas. Por lo cual, el concepto de innovación so-
cial, que no es nuevo (ya evocado en el siglo XVIII), se define
“como la satisfacción de las necesidades humanas alienadas a tra-

vés de la transformación de las relaciones sociales: transforma-
ciones que ‘mejoran’ los sistemas de gobernanza que guían y
regulan la asignación de los bienes y los servicios destinados a
satisfacer aquellas necesidades, y que establecen nuevas estruc-
turas y organizaciones de gobernanza (foros de discusión, siste-
mas políticos de toma de decisiones, empresas, intermediarios,
sistemas de asignación[…]” (Moulaert, 2008: 10).
En ese sentido, el importante papel que cumple el concepto de

territorio: considerado como el espacio de las relaciones de po-
der (Schneider y Tartaruga, 2006), está determinado en la necesi-
dad de análisis de cómo las prácticas sociales y territoriales

interactúan unas con las otras (Moulaert, 2008). Aquí se presenta
una dialéctica3 relevante, de la cual, al mismo tiempo que las re-
laciones sociales (en general y productivas) producen el espacio
(materialidad), este mismo espacio condiciona estas relaciones
(Santos, 1999; Soja, 1993).4
Los procesos de innovación social suelen hacer frente a diná-
micas de exclusión social que implican en privaciones de tipo
material (alimentación, habitación), social (educación, salud),
existencial (creatividad, derecho a expresión) y política (ciudada-
nía) (Moulaert y Martinelli, 2010). Para enfrentar tales retos, este
tipo de innovación moviliza recursos necesarios y disponibles
(humanos, socioinstitucionales, organizacionales y financieros)
para transformar los mecanismos de exclusión en estrategias y
procesos más inclusivos. Luego, reordena los ámbitos de acción
innovadora y de construcción institucional entre Estado, merca-
do y/o sociedad civil. En este sentido, la dinámica de innovación
social mantiene relaciones, por un lado, con el espacio como es-
pecificidad territorial (límites y oportunidades contextuales) y,
por otro, con el tiempo por intermedio de la dependencia de tra-
yectoria histórica del territorio (la historia influyendo en la acti-
tud innovadora).
Un concepto que complementa a el de innovación social, es el
de innovación inclusiva, noción bien más nueva que la primera
(utilizada y debatida hace poco más de 10 años), que tiene origen
en la interacción entre los estudios de innovación y los estudios
del desarrollo (Heeks et al., 2013). Las innovaciones inclusivas
son aquellas orientadas a la producción de nuevos productos y/o
procesos para las necesidades de personas de baja renta, y basa-
das en el esfuerzo de gobiernos, empresas, organizaciones no gu-
3 Entre los geógrafos conocida como “dialéctica socioespacial”.

4 Para una presentación más completa de las relaciones entre territorio, de-
sarrollo e innovaciones (o sobre los modelos territoriales de innovación), véase

Moulaert y Sekia (2003).
bernamentales o personas en general, incluso aquellas con poca

o ninguna educación formal.5
Como señalan Foster y Heeks (2013), estas innovaciones se
manifiestan de dos modos: por inclusión en el proceso, cuando
ocurre la participación de la comunidad pobre directamente en el
proyecto o desarrollo de la innovación, o por inclusión por pro-
ducto, cuando los pobres reciben una innovación sin participar
en su creación. No sólo por su importancia evidente, en el senti-
do de justicia social, pero también en razón del momento históri-
co relativo a la revolución tecnológica actual ya antes discutida.
No es de extrañar, por lo tanto, que en los últimos años se presen-
te un creciente interés en el tema de las innovaciones inclusivas,
como defienden Heeks et al. (2013), en diferentes ámbitos:
• En acciones de donación: véase las iniciativas del Banco

Mundial, de la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económicos (OCDE), entre otras.
• En políticas gubernamentales: por ejemplo, en China, India
y Tailandia.
• En actividades académicas: a través de diversos grupos de
investigación en Estados Unidos, África del Sur, y en accio-
nes internacionales.
En este contexto, es necesario proceder con cuidado al utilizar

los conceptos de innovación social e inclusiva, pues pueden im-
plicar en un cierto grado de confusión en sus significados. Tal
preocupación sucede en parte de la opinión, equivocada en este
caso, de que la innovación inclusiva sería un nuevo nombre para
un concepto viejo (el de innovación social). En efecto, las innova-
ciones de tipo social, comparadas a las inclusivas, manifiestan un
aporte más profundo y complejo al cambio no sólo social como
político, construyendo o transformando visiones, intenciones,
dinámicas organizacionales e institucionales de la sociedad civil
5 Análisis
más completos de la noción de innovación inclusiva se encuen-
tran en Heeks et al. (2013), Foster y Heeks (2013) y Cozzens y Sutz (2012).
(empoderamiento), e identidades; y, por tanto, tardando más en

efectuarse. Sin embargo, las innovaciones inclusivas poseen es-
pecial relevancia en términos prácticos para acciones y políticas
públicas, pues son en principio más comprensibles para el públi-
co en general y de más rápida realización.
Por último, estos planteamientos sirven para establecer la hi-
pótesis central aquí, según la cual, el potencial de aumento de
innovaciones tecnológicas en América Latina por medio de in-
novaciones inclusivas, capaces también de expandir el mercado
consumidor, requiere, al mismo tiempo, el incremento de inno-
vaciones sociales. Hipótesis que se justifica en el hecho de que a
la inclusión económica debe acompañar modificaciones profun-
das en la estructura de la sociedad en cuestión, pues caso contra-
rio todo el proceso podría malograrse por falta de consistencia y
continuidad. Por fin, las acciones y políticas públicas de desarro-
llo pueden obtener enormes beneficios de los efectos comple-
mentarios de las innovaciones sociales e inclusivas.
Límites y posibilidades para

el desarrollo territorial
A partir de las consideraciones anteriores acerca de los cambios

tecnológicos y sus relaciones con las innovaciones sociales e in-
clusivas, se pudieron observar —desde una perspectiva del desa-
rrollo territorial, sin pretensión de exhaustividad, algunas
posibilidades interesantes, en especial, para los países latinoame-
ricanos. Igualmente, junto a la presentación de estas potenciali-
dades, es necesario avanzar en el conocimiento de los obstáculos
para estos avances.
En primer lugar, el rol del Estado es fundamental para garan-
tizar el desarrollo territorial con base en innovaciones tecnológi-
cas y empresariales. El mercado, por él mismo, no lo garantiza.
Por lo tanto, la perspectiva aquí defendida es contraria a la idea
corriente de que es el Estado que debe — en varios ambientes
empresariales y hasta académicos — salir, disminuir y dejar ha-
cer, es decir, desregular, privatizarse y liberar. De hecho, las expe-

riencias pasadas y actuales de los países punteros en desarrollo
tecnológico (EUA y algunos de Europa y de Asia) han sido carac-
terizadas por la actuación directa e indirecta de instituciones gu-
bernamentales en la creación, manutención o promoción de
innovaciones en todos los ámbitos productivos, desde la agrope-
cuaria hasta la informática, y muchas veces junto al sector priva-
do (empresas). Luego se puede hablar en la necesidad del “estado
emprendedor” (Mazzucato, 2013). Para los países latino-ameri-
canos, tal vez, el principal reto está en aumentar y, sobre todo,
calificar las estructuras gubernamentales (humanas, infraestruc-
turales, de servicios de apoyo, etc.) como condición necesaria
para el desarrollo.
Relacionado con lo anterior, las estructuras de ciencia y tec-
nología tendrían que ser mejoradas y ampliadas para aprovechar
los recursos existentes en el territorio como capitales humano y
social, ambientes cultural y productivo, situación institucional
favorable, conocimientos tácitos y codificados, etc. En este con-
texto, los institutos de investigación y, muy especialmente, las
instituciones de enseñanza superior pueden considerarse facto-
res clave para valorar los recursos territoriales y estimular la in-
novación y la economía. Así que, los países necesitan de más y
mejores investigadores en ingeniería, matemáticas, etc., pero
también los profesionales de las ciencias humanas y sociales que
pueden auxiliar en el entendimiento de problemas y valores hacia
la orientación de soluciones efectivas y creativas. Además, los te-
rritorios innovadores serán aquellos que consigan añadir diferen-
tes disciplinas del conocimiento para la construcción de nuevas
soluciones productivas, como se puede observar en áreas tecno-
lógicas importantes hoy día — por ejemplo, la biotecnología o la
nanotecnología. Ese tipo de conjugación multidisciplinaria de-
pende de la formación calificada de capital humano en las uni-
versidades a sus regiones y países. En efecto, tales uniones son
tendencia en muchos centros de investigación y programas de
posgrado en el mundo actual, en la cual, ocurren novedosos de-
sarrollos en áreas de frontera científica y/o tecnológica, entre di-
ferentes disciplinas tradicionales, a través del intercambio de

aportes teóricos y metodológicos para la resolución de proble-
mas contemporáneos.
De especial importancia a los espacios rurales, hay que resal-
tar el crecimiento de la demanda internacional de alimentos
para los próximos años (Marcial, 2015; United States, 2012). Al
lado de la estimativa de cerca de un 35% de aumento de esta de-
manda hasta el 2030, están los aumentos del consumo de agua
(40%) y de energía (50%) para este mismo periodo, según United
States (2012) y UNESCO (2014); consecuencia del crecimiento
de la población global, de los padrones de consumo y expansión
de la clase media en diversos países. Así que, la interdependencia
entre agua, energía y alimentos supone un reto relevante para
Latinoamérica porque, entre otras razones, en la región hay una
cantidad significativa de tierras para agropecuaria. Pero tal posi-
bilidad podrá sólo consolidarse, verdaderamente como desarro-
llo territorial, si toda la cadena productiva (producción,
comercialización, transporte, logística/almacenamiento) logra
realizarse a través de procesos de innovaciones tecnológicas y
empresariales.
También reviste un especial interés los emprendimientos
emergentes en la ciudad y el campo, que se pueden observar en
varios lugares del mundo y que presentan muchas veces una gran
riqueza cognitiva, social y económica para innovar. De un lado, las
ciudades de Londres, Paris, Los Ángeles (en países desarrollados)
o Mumbai, Rio de Janeiro y Nairobi (en países menos desarrolla-
dos) son ejemplos representativos de espacios urbanos — suelen
ser metrópolis — donde se encuentran experiencias innovadoras
de producción y servicios. Experiencias estas tanto de modernos
centros de negocios y/o tecnológicos, como también de sitios im-
probables como barrios de chabolas, o “favelas” como se dice en
Brasil, con sus emprendedores emergentes — en gastronomía,
confección de vestimenta, muebles, etc. (Glaeser, 2011; Saunders,
2010, 2011; Tartaruga, 2014, 2015). Una de las claves explicativas
para los emprendimientos emergentes urbanos está en el fenóme-
no de las migraciones campo-cuidad e internacionales hacia a es-
tas ciudades. De hecho, los migrantes que llegan a estos centros,

cargan junto conocimientos y experiencias de diferentes lugares,
enriqueciendo la “diversidad socioespacial” de que habló Santos
(1999).
De otro lado, en los espacios rurales se pueden manifestar
igualmente emprendimientos emergentes, en actividades agríco-
las o no agrícolas (pluriactividad), por medio de los diferentes
conocimientos de campesinos, trabajadores del campo, indíge-
nas o afrodescendientes (Schneider y Tartaruga, 2006). Aunque
estos emprendimientos urbanos y rurales poseen una significati-
va capacidad creativa y organizativa para su desarrollo, tales ex-
perimentos presentan igualmente límites muy claros originarios
de sus condiciones precarias que incluso ponen en peligro su fu-
turo material. Por eso, que se hace necesario políticas públicas
direccionadas a generar innovaciones técnicas y empresariales
para y/o por estos emprendedores.
Junto a lo anterior, hay que destacar la promoción de innova-
ciones inclusivas como una actuación especialmente necesaria
para el progreso tecnológico y económico de América Latina en
la actualidad, como ya se ha señalado al respecto de los cambios
tecnológicos. En este orden de planteamientos, para los países de
la región parece necesaria una agenda de investigaciones sobre
innovaciones inclusivas basada en las siguientes prioridades, de
manera a formar una masa crítica de expertos y gestores públicos
y privados en este asunto (Heeks, Amalia, Kintu y Shah, 2013):6
• estudio y difusión de conocimientos básicos de innovación

inclusiva (definiciones, explicaciones y evidencias);
• análisis de nuevos modelos de innovación inclusiva que es-
tán surgiendo como resultado del crecimiento de innova-
ciones (tecnológicas, institucionales, etc.) en algunas partes
del mundo y de América Latina;
6 Esas prioridades están basadas en la investigación de estés autores a través
de entrevistas realizadas en tres países de África y Asia (India, Indonesia y

Uganda) en 2013.
• trabajos de investigación en la relación entre informática e

innovación inclusiva lo que evidencía la importancia de las
tecnologías de información y comunicación (TIC) como
posibilidad de desarrollo (e-commerce, TIC y pequeñas em-
presas, etc.); y
• esfuerzo en estudiar y difundir casos (benchmarks) de inno-
vación inclusiva en países latinoamericanos, sobre todo ela-
boradores de políticas públicas necesitan de evidencias
claras de estos tipos de innovaciones.
Al fin, tomando por base las consideraciones anteriores, para

América Latina se propone una estrategia de desarrollo en que
“se identifican las industrias de procesos basadas en recursos na-
turales como un espacio complementario con la especialización
de Asia en industrias de ensamblaje” (Pérez, 2010: 123). En razón
del fuerte sesgo asiático en la globalización actual, parece venta-
joso buscar alternativas tecnológicas para América Latina rela-
cionadas (complementarias) a la economía de Asia. En términos
sencillos, se pude decir que Asia es un continente muy poblado y
con escasos recursos naturales, mientras que en América Latina
hay una densidad poblacional mucho menor y con muchos re-
cursos naturales (Pérez, 2010). Por lo tanto, para los países lati-
noamericanos es poco recomendable competir con los asiáticos
en la industria de ensamblaje. A cambio, aprovechando la rique-
za de recursos naturales, los latinoamericanos tendrían que im-
pulsar las industrias de proceso basadas en recursos naturales,7
como las relativas a la biotecnología, las tecnologías de materia-
les y, sobre todo, las tecnologías verdes o ambientales, lo que
7 Diferente a las industrias de fabricación, o de ensamblaje, que se refiere a
la manufactura de productos juntando piezas diferentes (automóviles, aparatos

mecánicos, ropas, etc.); la industria de proceso “se refiere a la transformación
directa de materias primas mediante métodos químicos, eléctricos, calor u
otros (acero, papel, salsa de tomate, gasolina, plásticos), y servicios como las
telecomunicaciones. La diferencia principal reside en que el proceso de produc-
ción tiene lugar ‘dentro’ del sistema de equipamiento y el personal supervisa y
apoya el proceso en lugar de ejecutarlo” (Pérez, 2010: 128).
pondría esta región adentro de la probable próxima revolución

tecnológica (Pérez, 2004, 2010, 2012).
Pero las industrias de proceso no suelen ser intensivas en
mano de obra y necesitan de una alta proporción de personal de
mediana o alta calificación. En consecuencia, tal estrategia no
afronta el problema crónico de la desigualdad social y económica
en América Latina, solo apunta para los más ricos y, por lo tanto,
no es suficiente. Así, Pérez (2010) sostiene un “modelo dual inte-
grado” de desarrollo para Latinoamérica — “desde de arriba” y
“desde abajo”. Por un lado, “desde arriba” en el sentido propuesto
antes — industrias de proceso basadas en recursos naturales — y
de manera a alcanzar las fronteras tecnológicas y del desarrollo.
Por otro, “desde abajo” actuando en todo el territorio de cada
país, en los niveles local y regional, de promoción de actividades
productivas conducida a los mercados más apropiados (local, re-
gional, nacional y/o global). Estas conformarían aglomeraciones
especializadas en nichos de mercado, aprovechando los activos y
recursos locales relacionados, en especial, en tecnologías verdes
y por medio de políticas públicas de promoción de innovaciones
inclusivas. Las dos mitades del modelo dual, facilitadas por las
condiciones mundiales actuales, apuntan para la necesidad de
políticas audaces y eficaces, de un verdadero “estado emprende-
dor” (Mazzucato, 2013) y, al lado de ello, de la creación de fuertes
redes de cooperación para innovación entre el sector público y el
privado.
Conclusiones
Como consecuencia del contexto actual globalizado y fuerte-

mente basado en el desarrollo científico y tecnológico, uno de los
principales objetivos de los países latinoamericanos debería de
ser el desarrollo territorial (económico, social, ambiental y de co-
hesión territorial) que integrase progreso tecnológico e inclusión
socioeconómica. Por una parte, un camino posible apunta para la
promoción de innovaciones sociales e inclusivas, en todo territo-
rio de cada país, que produzcan nuevos o mejores productos y/o

procesos para los mercados apropiados (local, regional, nacional
o internacional).
Por otra parte, en asociación con la anterior, hay que aunar
esfuerzos para intentar introducir industrias de proceso basadas
en los recursos naturales de la región. En estas actividades econó-
micas también se debe poner en relieve la incorporación de inno-
vaciones tecnológicas (incrementales y radicales) en toda la
cadena productiva, hacia la próxima revolución tecnológica.
En definitiva, para propiciar la realización efectiva de este
modelo dual de desarrollo será necesario organizar una agenda
de investigación en todo el territorio latinoamericano para auxi-
liar en el diseño y ejecución de políticas públicas. Teniendo en
cuenta tanto los espacios urbanos como los rurales, se requieren
estudios que maticen y desvelen cuáles son los territorios ade-
cuados para cada tipo de estrategia de desarrollo. Todo esto, por
intermedio de innovaciones tecnológicas (más radicales) o de in-
novaciones inclusivas y sociales. Por lo tanto, enfatizando como
característica común y esencial la predisposición a innovar.
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9. Gestion del conocimiento y desarrollo rural
con enfoque territorial: universo tematico
Jorge Eduardo Parra R.*
El Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (DRET) es una pro

puesta que debería entenderse no como una nueva manera de
jugar sino como un nuevo juego, cuya principal característica es
que los habitantes rurales, podrán y deberán jugar como locales,
superando el papel de meros observadores del espectáculo. Y la
primera necesidad que debe resolverse es que deberán aprender
a jugar.
Los desaf íos que se derivan de la implementación del Enfoque
Territorial tienen que ver entonces en un grado muy alto con la
gestión del conocimiento. Para una Economía Basada en el Cono
cimiento y el Aprendizaje (EBCA), si no se toman medidas “…las
brechas entre los que acceden a los beneficios del nuevo modelo
y los excluidos serán mayores y más inequitativas que las actua
les” (Pelufo y Catalán, 2002:9). Esto es válido no solamente para
un economía, sino muy en particular para una sociedad que pre
tende sustentar su desarrollo integral en la participación y auto
nomía de los individuos y comunidades. El DRET fundamenta su
planteamiento en dos elementos prioritarios que se derivan del
concepto mismo de territorio: constructo social, en el que con
fluyen los factores social, antrópico, político, ambiental, econó
mico, cultural, e histórico. Esos dos elementos son entonces un
componente sistémico y un componente antropocéntrico.
Lo primero hace referencia al reconocimiento de la presencia
de esos distintos factores, de las relaciones dinámicas de interde
pendencia ente ellos y entre ellos y el entorno; lo segundo a la
* Ing Agrónomo-investigador. Correo electrónico <jeparrar@unal.edu.co>.
[229]
230 JORGE EDUARDO PARRA R.
necesidad de empoderamiento del factor humano que traduce en

democratización, autonomía, participación, sostenibilidad so
cial, e implica un ajuste en el rol del individuo y las comunidades,
es decir, un nuevo contrato social. Se está hablando de compleji
dad, de presencia de incertidumbre, de oposición y conflicto, de
dialogo intersectorial y de interdisciplinariedad, entre otros.
Implementar este enfoque significa un cambio drástico en la
forma en cómo se estructuran las políticas y cómo se hace la pla
neación del desarrollo y la gestión pública, en las relaciones del
estado y la sociedad y en lo que se espera de los distintos actores:
conocimientos y capacidades que les permitan desarrollar su
proyecto de vida en el entorno territorial como su espacio vital.
Sin embargo el tema de la gestión del conocimiento en los pro
gramas de desarrollo se ha reducido históricamente casi en forma
exclusiva al conocimiento tecnológico, principalmente a la inves
tigación científico-técnica sobre la producción y a la transferencia
de esa tecnología. Sin aspirar a cubrir el todo, proponemos exa
minar aspectos referidos a los conocimientos y capacidades de los
individuos y las comunidades, así como de los actores que tienen
que ver con la gestión pública para el desarrollo y, muy en parti
cular, al papel de la educación formal como elementos importan
tes de la gestión del conocimiento para el DRET.
Del Saber cómo al Saber qué hacer
La Gestión del Conocimiento es un concepto que se desarrolló en

el sector empresarial de países como Japón, Estados Unidos e
Inglaterra, con el fin mejorar la productividad y la empleabilidad;
se refiere al desarrollo científico-tecnológico y al saber cómo ha
cer las tareas (know how) y forma parte de la teoría de las organi
zaciones. Pero este concepto evoluciona en países como Finlandia,
y Chile y se avanza del know how a lo que algunos llaman el know
what y el know why (saber qué hacer y por qué), un conocimiento
indispensable cuando se plantea un desarrollo basado en el em
prendimiento y la autonomía, como lo hace el DRET.
GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO Y DESARROLLO RURAL 231
Sobre el saber hacer, uno de los componentes de la formación

en competencias, se introduce un aspecto nuevo: la diferencia
entre el saber qué y el saber cómo:
[…] procesos discursivos deben ser analizados en dos diferentes

niveles e interrelacionados. Hay que saber qué decir en una si
tuación discursiva determinada, y también saber cómo decirlo.
La enseñanza presupone, de modo análogo, una competencia
entendida como saber qué enseñar y saber cómo enseñarlo”
(Serrano, 2004:186,187).
Igual ocurriría con el saber qué argumentar, qué proponer,

qué comunicar y el cómo argumentar, cómo proponer y cómo
comunicar, cuando de competencias básicas se trata. “Lo mismo
podemos decir del aprendizaje: no solo hay que saber qué apren
der sino también saber cómo aprenderlo. Igualmente una inves
tigación exige saber qué investigar y saber cómo investigarlo”
(Serrano, 2004:187)
El saber qué hacer es un saber que es necesario desarrollar
para superar tanto viejos problemas del desarrollo rural, como la
solución autónoma de conflictos, la articulación a los mercados,
el mejoramiento de la organizatividad y la planeación participati
va, entre otros, como para enfrentar los nuevos desaf íos que
ofrece la visión que propone la nueva ruralidad: nuevas funcio
nes, nuevas oportunidades que implican buscar la reconversión
productiva, la producción limpia, la diversificación económica,así
como la identificación y conquista de nuevos mercados.
Los centros de investigación y los departamentos de investiga
ción y desarrollo de las empresas generan los tipos de conocimien
tos científicos y técnicos necesarios para el desarrollo productivo,
pero el conocimiento de los habitantes rurales que viene de su ex
periencia —en particular del conocimiento sobre su entorno–, su
cultura y sus conflictos, resulta indispensable en los procesos de
desarrollo endógeno territorial; conocimiento que deben saber
aprovechar para el saber qué hacer que los beneficie. Tener la ca
pacidad de saber qué hacer y la disposición para hacerlo demanda
conocimientos y habilidades complejas en los distintos actores.

Del individuo y las comunidades se espera mayor autonomía y lo
que eso significa: capacidad de contextualización, de decisión, de
concertación, de emprendimiento económico, social y político;
mayor organizabilidad, mayor y mejor participación. Saber “qué
hacer” implica aprender a tener visión sistémica y visión de proce
so, pero, sobre todo, tener muy claro qué es lo que se quiere lograr,
un elemento que le falta mucho a nuestra cultura. Ahora bien, qué
hacer genera o produce la primera respuesta, pero desarrollar la
capacidad de gestión, también es indispensable; implica aprender
a hacer, a organizar, a priorizar, a evadir, a relacionarse, a negociar,
a liderar, a exigir, a participar, a promover la participación.
Aprender a actuar solo, en equipo y en contexto.
Para un desarrollo autónomo y participativo la gestión del co
nocimiento tiene que ver entonces con los conocimientos sobre
aspectos antropológicos y sociológicos; sobre el saber, el saber
hacer y el saber actuar de los distintos actores; sobre sus motiva
ciones, expectativas, capacidades, conflictos, etcétera.
La extensión rural ha estado orientada a atender a la población
adulta, especialmente sobre temas de desarrollo tecnológico.
Evidentemente el problema es de mayor magnitud. Las capacida
des que un individuo necesita para asumir su rol protagónico se
desarrollan desde muy temprana edad, así que la educación for
mal debe ser parte integral de un programa de desarrollo donde la
autonomía y la participación sean el eje del proceso. Son conoci
mientos y capacidades que se desarrollan un sistema educativo
diferente al que que existe, por lo que la implementación de una
política de DRET requiere una transformación del mismo.
dret, Nueva Ruralidad y sus retos
Discutir sobre el tipo de educación para buscar un desarrollo ru

ral participativo, integral y sistémico, demanda comprender lo
rural más allá del concepto predominante que lo identifica con la
actividad económica agropecuaria. Este enfoque, que considera
al individuo junto con sus aspiraciones, expectativas y posibilida

des, coincide también con la visión de una nueva ruralidad, que
reconoce y asigna a los territorios rurales nuevas funciones, lo
que significa nuevas posibilidades pero también nuevas exigen
cias. Entre las nuevas funciones, se destacan el equilibrio territo
rial y ecológico, la producción de paisaje de calidad, la producción
de recursos, como agua limpia y oxigeno, el soporte de activida
des de esparcimiento y recreo y el sumidero de contaminación
del aire, agua y suelo (Ramos y Romero 1993:17). La Nueva
Ruralidad significa la posibilidad de nuevas relaciones entre lo
rural y el resto del territorio y la sociedad. La prestación de servi
cios en creciente demanda, como los ambientales, de transfor
mación, de mercadeo diferenciado, de productos limpios, de
turismo rural, entre otros, constituyen alternativas de diversifica
ción de la actividad rural que posibilitan el emprendimiento,
pero que exigen nuevos perfiles cognitivos, ocupacionales y acti
tudinales en los habitantes rurales (Parra, 2004:23-25).
El manejo sostenible de los recursos naturales, por ejemplo,
solo podrá ser logrado desarrollando una ciencia basada en las
prioridades de la comunidad local y creando una base tecnológi
ca que integre las aproximaciones tradicionales y modernas para
resolver problemas, bajo la premisa de que a mayor participación
mayor probabilidad de éxito.
Un proyecto de DRET afronta también la superación de desa
f íos complejos que tienen que ver con conflictos sociales, políti
cos, económicos y ambientales. El enfoque de cadenas productivas
ha mostrado, por ejemplo, que un desaf ío prioritario es la supe
ración del conflicto de intereses que existe entre los distintos es
labones de dichas cadenas. La competitividad y el desarrollo de
un sector o de una región es especialmente un proceso evolutivo
de superación de conflictos.
La articulación hacia un mundo globalizado demanda un ma
yor conocimiento del entorno, de la competencia, así como de
nuevos clientes y mercados; exige, además, la necesidad de hacer
alianzas, reconversión tecnológica y reconversión productiva,
planeación y prospección. Es un desaf ío no solamente para la
agricultura empresarial; la modernización de una economía

campesina que tiene ventajas comparativas para articularse a
ciertos nichos del mercado internacional que muestran las ten
dencias mundiales, debe superar desaf íos semejantes. La pobla
ción rural en particular, actor principal de todos los procesos
aquí mencionados, requiere suplir mayores necesidades para su
empoderamiento; para ello es necesario buscar mayor coheren
cia en las acciones de la política, “[…] implica pasar de una con
cepción de la ciudadanía como receptora de las acciones del
Estado, a una ciudadanía que prioriza, define y ejecuta las accio
nes que le afectan directamente” (Plan de Desarrollo 2014-2018
Colombia: 1), y si se piensa viabilizar estrategias como el “Aumen
to significativo de la competitividad sectorial sobre la base de la
economía campesina” (p. 14).
Es necesario considerar también viejos problemas no supe
rados que restringen el desarrollo, entre ellos las dificultades e
incapacidades para asegurar una mejor organizabilidad o gober
nabilidad en las comunidades rurales, el bajo nivel de participa
ción, las dificultades para la solución de conflictos sociales, los
liderazgos no siempre propositivos, convocantes y desinteresa
dos; pero también la baja capacidad de gestión individual y colec
tiva y la alta dependencia del Estado.
[…] un proceso de desarrollo rural acorde a los desaf íos contem

poráneos debe cumplir con una serie de atributos que se discu
ten en esta contribución: (1) La capacidad de satisfacer las
necesidades básicas; (2) la soberanía alimentaria de las familias y
las comunidades; (3) la autonomía en la toma de decisiones;
(4) la capacidad de gestión y la consolidación organizativa;
(5) la cohesión identitaria y cultural; (6) la existencia de rela
ciones de equidad de género y entre la población; (7) la apropia-
ción y gestión de su territorio; (8) la existencia de relaciones
sólidas de convivencia, reciprocidad, cooperación, confianza
y solidaridad; (9) la perspectiva de sustentabilidad, y (10)
Construcción de capacidad de adaptación a los cambios me-
diante la reducción de la incertidumbre.. (Ramírez, 2014:8)
La gran mayoría de los atributos considerados aquí por

Ramírez (2014) dependen de un decidido compromiso y de capa
cidades de los individuos y de las comunidades rurales producto
de una educación que los motive y los prepare para ello.
Educación básica y dret
El aprovechamiento de las nuevas posibilidades así como la supe

ración de los desaf íos emergentes y de problemas persistentes,
demanda trabajar en el fortalecimiento de las capacidades nece
sarias, en lo individual y en lo colectivo, en lo social y en lo eco
nómico. El desarrollo de esas capacidades debería ser entonces,
un propósito prioritario de una educación pertinente, en la me
dida que contribuya a formar seres humanos con un mayor grado
de libertad y autonomía, en búsqueda de sus propias aspiraciones
y para satisfacer las necesidades y expectativas de la sociedad en
planes de desarrollo con mayor grado de participación. Son habi
lidades y conocimientos necesarios que se construyen simultá
neamente con una forma de ser y de actuar, y que facilitan el
proceso de culminar con éxito lo que se emprende, en cualquier
ámbito de la actividad humana.
“[…] la dinámica en una EBCA se manifiesta a través de cuatro

aspectos fundamentales como:
• Importancia del conocimiento como factor de crecimiento y
de progreso, en donde la educación es el proceso clave siem
pre y cuando esté orientada al desarrollo del “aprender a
aprender”.
• Desarrollo de procesos de apropiación social del conoci-
miento, en donde la sociedad, los individuos u organizacio
nes se apropian del conocimiento que se convierte en un
“bien público”, que al acumularse e interrelacionarse permi
ten a las instituciones, organizaciones públicas o privadas,
responder a las oportunidades y desaf íos que el entorno les
ofrece.
• La capacidad de generar procesos dinámicos de aprendizaje

social para crear o fortalecer competencias en las personas,
comunidades o regiones que les permite saber actuar sobre
el contexto de manera exitosa.
• La Gestión Estratégica del Conocimiento por medio de un
pensamiento estratégico y prospectivo en que tenga por ob
jetivo orientar los esfuerzos en el proceso de generación del
conocimiento y del cambio social y organizacional para
desencadenar procesos sustentables de desarrollo.
Significa que, no solo hay que desarrollar alta tecnología, sino

también aumentar la capacidad de las personas e instituciones
en la adquisición, generación, difusión y uso del conocimiento
más efectivamente para producir desarrollo social y crecimiento
económico.” (Pelufo y Catalan, 2002:11)
En un plan de desarrollo humano, la educación tiene como

propósito principal desarrollar capacidades para resolver proble
mas de la existencia en todas sus dimensiones: para disfrutar,
para conocer, para comprender, para alcanzar una mayor trascen
dencia. La formación de un individuo autónomo, proactivo, em
prendedor y solidario requiere profundas transformaciones del
sistema educativo en sus distintos componentes (propósito y es
tructura del sistema, estrategia pedagógica, actores participantes,
rol de dichos actores, métodos de evaluación, formación de los
docentes y directivos).
Un enfoque ecléctico del desarrollo resaltaría el papel del
hombre como fin, pero también como sujeto del desarrollo. En
los dos casos es el individuo, en ejercicio de su libertad y de su
compromiso social, quien puede y debe definir sus aspiraciones y
asumir sus responsabilidades. Una característica de la política pú
blica sobre el desarrollo rural en Colombia es una muy desarticu
lada relación entre los diferentes componentes que lo determinan.
La educación es uno de esos aspectos que siendo prioritario no ha
estado adecuadamente articulado, pues siendo el enfoque predo
minante de tipo sectorial se presta atención solo a temas que ma
neja la cartera agropecuaria. El hombre, sujeto, verbo y objeto del

desarrollo, es componente central del desarrollo integral, autóno
mo y sostenible, y su protagonismo y nivel de participación están
directamente relacionados con la educación a la que haya tenido
acceso.
Se espera que la educación sea el principal motor del desarrollo,
sin embargo se reconocen falencias importantes en la educación:
“…el sistema educativo colombiano afronta retos en cuanto a de

sarrollo de competencias y cierre de brechas para construir una
sociedad más equitativa y con igualdad de oportunidades” (Bases
del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018:35).
“El país requiere un sistema de formación que permita a los estu

diantes no solo acumular conocimientos, sino saber cómo apli
carlos, innovar, y aprender a lo largo de la vida para el desarrollo
y actualización de sus competencias … que faciliten los procesos
de transformación cultural y actitudinal necesarios para el avan
ce del país en aspectos sociales, ambientales, institucionales, y
para el establecimiento de una paz sostenible”. (Ibid, p. 39)
El Plan Sectorial Educativo 2010-2014 reconoce además que

los problemas de la educación rural son incluso más agudos: “Las
pruebas SABER indican que el 67% de los establecimientos edu
cativos de la zona rural se ubican en las categorías muy inferior,
inferior y bajo, mientras que en la zona urbana este porcentaje es
de 44%”.(Ministerio Nacional de Educación, 2010:26). “[…] los
desempeños de los docentes de las zonas rurales son inferiores a
los de las zonas urbanas, que oscila entre 5 y 10 puntos” (Ibid: 27).
Al problema educativo se le da gran importancia en el Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018, hasta al punto que se consti
tuye en una de las tres grandes estrategias junto a la paz y a la
equidad; sin embargo la identificación de todas las causas de la
problemática, y por ende la formulación de las propuestas de po
lítica, no corresponden completamente a dicha importancia. La
falta de un enfoque sistémico en el análisis, y de un reconoci
miento más concreto y democrático sobre el verdadero papel del

individuo en un proceso de desarrollo autónomo, son tal vez ra
zones de las falencias en esos diagnósticos.
Con frecuencia se presenta a la educación, especialmente la
pública, como un servicio que se ofrece a una comunidad benefi
ciaria, que además pretende lograr una mayor competitividad y
productividad que permitan mayores ingresos y, por ende, un
mayor acceso a los bienes de consumo. Sin dejar de lado que la
pobreza es uno de los problema sociales que más afecta a nacio
nes como Colombia, el enfoque con predominancia economicis
ta reduce la visión y la acción necesarias para la educación
integral que muchos consideramos acorde a las necesidades de
una sociedad más autónoma; integralidad que realmente prepare
al individuo para la vida y no sólo para el trabajo.
La educación ha sido también predominantemente transmi
sionista, pues contempla al estudiante como un objeto a quien
impartir conocimiento o como un depósito vacio al que hay que
contribuir a llenar; de ahí que algunos la llamen “educación ban
caria”. Es una situación sobre la cual no se vislumbran cambios
importantes, aunque el plan sectorial ya mencionado proponía
que “[…] uno de los principales retos en materia de calidad edu
cativa es trascender de la apropiación de contenidos académicos
al desarrollo de competencias para la vida, el ejercicio de los dere
chos humanos y la construcción de una ciudadanía democrática”
(Ministerio Nacional de Educación, 2010: 46), el Plan Nacional
2014-2018 prevé priorizar como competencias básicas las de ma
temáticas, lenguaje y ciencias; es un esquema de competencias
disciplinares diferente al que propone la UNESCO, quien define
como competencias básicas las competencias interpretativa (co
nocer-relacionar, identificar causas y efectos), comunicativa (inte
ractuar con los demás), argumentativa (justificar el conocimiento,
dar razones), propositiva (nuevas soluciones, nuevas lecturas) y
valorativa (saber ser, saber vivir). Las competencias disciplinares
pueden contribuir a fortalecer las competencias básicas de la
UNESCO cuando este enfoque sea comprendido e implementado
pedagógicamente, lo cual requiere un largo camino de concienti
zación y formación docente; aun así, no serían competencias bá

sicas suficientes para el desempeño del individuo en distintos
contextos y situaciones de la vida real.
Acerca de los modelos pedagógicos se puede también afirmar
que ha prevalecido una educación teorisista o ideista que da más
valor a la pureza y origen del concepto, que a su significado y re
lación con la realidad. Sobrevalora la abstracción en detrimento
de la capacidad de actuar. Rompe la relación pensamiento-reali
dad de tal manera que el conocimiento no se relaciona necesaria
mente con la solución de situaciones problémicas, creándose,
por tanto, una inconveniente dicotomía entre lo académico y el
mundo real. A la trasmisión de teorías e hipótesis se le confiere el
desarrollo de la capacidad de abstracción; poco valor se le da en
este propósito a la praxis (contacto con la realidad y reflexión
sobre ella) que, junto con un conocimiento teórico contextualiza
do le permitiría al individuo, además, una mayor adaptación al
mundo y una mejor capacidad para transformarlo, pues la aproxi
mación a la realidad es generadora de motivación, problematiza
ción y creatividad.
Es un modelo descontextualizado. Al desvirtuar el valor de la
praxis como estrategia pedagógica, se ignora el entorno real en el
que se genera conocimiento, en el que se apropia del mismo y en
el que se va a desempeñar el individuo. Es un modelo de educa
ción donde el alumno no es sujeto generador de conocimiento ni
ser transformador del mundo; la realidad del entorno no es obje
to de estudio, fuente motivadora de conocimiento, ni objeto de
transformación.
Aunque pocos lo reconocen, es un modelo platónico que des
precia el contacto con la realidad como fuente de aprendizaje,
lejos de los modelos aristotélico y cartesiano. Si bien se ufana de
cientifista, el método científico solo es reconocido para la gene
ración del conocimiento que se imparte, desaprovechando las
posibilidades del mismo para, en la práctica cotidiana, ayudar a
formar una mente crítica, creadora y propositiva.
Es una educación que utiliza el conductismo como modelo
pedagógico predominante pues al estudiante se le indica qué ha
cer y cómo hacerlo; corresponde a un esquema asistencialista

que niega la realidad y la posibilidad de que sea cada hombre
quien invente y reinvente el mundo; esto es particularmente gra
ve en el sector rural y lo reafirma la manera como a la transferen
cia de tecnología se le trata como un proceso técnico-mecánico,
sin considerar que la adopción es un proceso producto de una
racionalidad propia, que incluye los aspectos sociales, antropoló
gicos y ambientales involucrados.
Los sistemas de evaluación más frecuentemente usados mi
den el grado de acumulación de conocimiento y, por tanto, más
la memorización y menos el nivel de apropiación de conocimien
to para solucionar problemas; se prepara al individuo para avan
zar en la escala académica y no para la vida, situación promovida
con el tipo de evaluación que se hace con los exámenes de estado.
Áreas disciplinarias de mucha importancia dentro de las cien
cias humanas han sido debilitadas: lógica no formal, epistemolo
gía, filosof ía y sicología. Temas que no han sido incluidos en la
formación básica y que hoy se reconocen como muy necesarios
son el pensamiento sistémico, el pensamiento complejo y el pen
samiento estratégico, además de componentes de competencias
claves como son la capacidad contextualizadora, valorativa y de
concertación entre otras.
Se pretende que la educación rural sea más técnica. Con se
guridad se requiere que la educación incluya el componente de
instrucción para el trabajo, pero con la promoción de las escuelas
de formación técnica se puede caer en una cultura educativa que
atente contra la formación integral y se convierta en una nueva
forma de discriminación. La formación humanista y la formación
para el trabajo simultáneamente, preparan para la vida. Quienes
las proponen como alternativas divergentes caen en un error de
ingenuidad: el humanismo utópico que niega la técnica y el ma
terialismo pragmático que le confiere todo a la tecnología.
Ha sido un sistema muy imperfecto del que no se puede espe
rar más de lo que ha producido: individuos con alta dependencia,
poca iniciativa y curiosidad, con más expectativas que motiva
ción y compromiso; justo lo opuesto a las necesidades de un de
sarrollo incluyente, democrático, participativo y autónomo. “[…]

educación tradicional que en vez de liberar al hombre, lo esclavi
za, lo reduce a una cosa, lo manipula, no permitiendo que se afir
me como persona, que actúe como sujeto, que sea actor de la
historia, y se realice en esta acción” (Choncol, 1985:3).
Capacidades necesarias
El desempeño en lo social y en lo productivo de los habitantes, de

lo cual depende muy especialmente el desarrollo de los territo
rios rurales, es resultado de saberes, pero también de actitudes,
comportamientos y habilidades que le permiten al campesino, al
agricultor, al empresario rural o al funcionario institucional, to
mar decisiones y actuar para lograr éxito en su actividad y en sus
propósitos. Se trata de conocimientos, comportamientos y des
trezas relacionados con capacidades para identificar e interpretar
la realidad, para comunicarse con los demás, para tomar decisio
nes, para buscar información, para trabajar en equipo, en fin:
para saber, saber hacer y saber actuar en contexto. Entre ellas
resaltamos las siguientes:
• Autonomía. Es la disposición y capacidad para decidir y ges

tionar sin dependencia de otros. Autodeterminación basada
en criterios propios. Se trata, no de ignorar el entorno sino
de mejorar la gobernabilidad sobre él, mediante una ade
cuada concertación para el emprendimiento, la solución de
conflictos, la celebración de alianzas o la adaptación al me
dio. Equilibrada interdependencia.
• Capacidad gestora. Aptitud, actitud, conocimiento, disposi
ción y habilidad para lograr resultados.
• Capacidad contextualizadora. Se refiere a la disposición,
conocimiento y habilidad para aproximarse, interpretar e
interactuar con el entorno; significa saber identificar las va
riables de tipo social, cultural, político, ambiental, legislati
vo, económico o de mercado, que afectan, positiva o
negativamente, los propósitos de un proyecto y poder hacer

juicios de valor sobre el impacto que producen. Es general
mente en el entorno donde se encuentran las mayores fuen
tes de conflicto que se oponen al logro de los propósitos.
• Capacidad decisoria. Determinación voluntaria de realizar
o no una acción, iniciar un proceso, asumir una posición y
afrontar las consecuencias. Requiere conocimiento, dispo
sición, compromiso, habilidad y prospección. No siempre
hay disposición para la toma de decisiones, pues se prefiere
que sean otros quienes las tomen, se aplazan lo más posible
o nunca se toman. Puede ocurrir que haya una excesiva in
clinación a tomar decisiones intuitivas o emocionales sin
suficiente análisis sobre las implicaciones de las mismas o
sobre las consecuencias.
• Participación. Como elemento central de la construcción de
tejido social, de formación de comunidad o de cooperación,
la participación es un componente siempre presente al ha
blar de emprendimientos sociales (colectivos), es necesaria
y conveniente. Hay distintos niveles de participación y una
organización debe definir qué participación espera de cada
uno de los miembros. Incluye elementos de disposición, co
nocimiento, comunicación y de capacidad de gestión, entre
otros.
• Capacidad de concertación. Un elemento siempre presente
en los procesos colectivos son los conflictos. Se trata de di
ferencias causadas por los distintos intereses, posiciones,
concepciones del mundo y valores. Pero también hay causas
más emocionales. La búsqueda del común acuerdo es un
proceso que implica disposición, conocimiento de si mis
mo, de los demás y de la situación.
Como puede verse, en todas estas características intervienen

actitudes, comportamientos, aptitudes y conocimientos indivi
duales que se ponen al servicio del ser individual o colectivo y lo
definen. Es la parte humanística de la formación que comple
mentada con la formación científico-tecnológica le permiten al
individuo y a la sociedad abordar integralmente la solución a sus

problemáticas.
Ajustes en la educación
La educación que promueva el desarrollo de habilidades y com

portamientos necesarios o convenientes producto del acuerdo
social, enfrenta retos que rompen con el esquema tradicional de
aquella orientada a la acumulación de conocimiento. Esta última
es, por fuerza de la costumbre, una educación en la que en pri
mera instancia directivos y docentes se mueven dentro de su área
de confort, dif ícil de transformar, y que es producto de la forma
ción que se ha tenido y de la estructura actual del sistema.
El cambio en la educación tiene que ver, entre otros, con as
pectos como: 1) el saber hacer del docente. Cuando se trata de
desarrollar capacidades, el maestro como gestor de un proyecto
de formación debe saber trabajar por objetivos y formular estrate
gias para el logro de los mismos; 2) transformar el esquema trans
misionista a una combinación ecléctica de distintos modelos
pedagógicos; la praxis muestra posibilidades enormes como gene
rador racional de capacidades; 3) el maestro que quiera enseñar a
sus alumnos a contextualizarse debe tener esa capacidad; tanto
para él como para sus alumnos, la realidad del territorio es su me
jor laboratorio y los distintos actores territoriales deberían ser
aliados de un aprendizaje colaborativo que beneficia a todos, y 4)
los sistemas de evaluación son excelentes promotores de cambios,
por lo que una investigación profunda sobre modelos de evalua
ción de competencia se hace necesaria (Parra, 2010:147-150).
La educación superior
Actores protagonistas del desarrollo son sin duda los formulado

res de las políticas públicas y los promotores de desarrollo que se
desempeñan en instituciones oficiales y privadas. De los formu
ladores de política se espera, por ejemplo, un pensamiento sisté

mico, contextualización de la realidad regional, sectorial,
institucional; así como pensamiento estratégico y complejo. De
los promotores del desarrollo se espera, por su parte, capacidad
concertadora y de gestión, liderazgo, y pensamiento procesual.
Componentes muys importantes del sistema educativo que
tiene que ver con el desarrollo rural son las universidades que
forman a los profesionales que inciden en el sector productivo
rural en todas sus dimensiones. “[…] los profesionales universita
rios tienen una oportunidad privilegiada para desempeñar el rol
de agentes de cambio. Son los que diseñan y ejecutan las políticas
en los países y toman las decisiones en las instituciones vincula
das al desarrollo” (Amtmann, 2000:5). Agrega el mismo autor
que “[…]sin embargo hoy esos profesionales presentan debilida
des que se traducen en desconocimiento de la complejidad rural,
segmentación disciplinaria en su análisis, desvalorización de las
formas de vida en el campo y desconocimiento de modelos de
intervención en las distintas comunidades rurales”. Para Morín
(2000) la perspectiva disciplinaria que caracteriza a la educación
superior constituye más una barrera que un puente en la com
prensión de los sistemas rurales, que son el resultado de la coevo
lución entre subsistemas sociales, económicos, culturales y
ambientales. La disciplinariedad dificulta apreciar el contexto y
complejidad de los procesos.
Progresos gigantescos en los conocimientos han sido efectuados

en el marco de las especializaciones disciplinarias en el transcur
so del siglo XX. Pero estos progresos están dispersos, desunidos,
debido justamente a esta especialización que a menudo quebran
ta los contextos, las globalidades, las complejidades. Por esta ra
zón, enormes obstáculos se han acumulado para impedir el
ejercicio del conocimiento pertinente en el seno mismo de nues
tros sistemas de enseñanza. Estos sistemas operan la disyunción
entre las humanidades y las ciencias. En estas condiciones, las
mentes formadas por las disciplinas pierden sus aptitudes natu
rales para contextualizar los saberes tanto como para integrarlos
en sus conjuntos naturales. La especialización impide inclusive,

tratar correctamente los problemas particulares que sólo pueden
ser planteados y pensados en un contexto. La economía, por
ejemplo, que es la ciencia social matemáticamente más avanza
da, es la ciencia social y humanamente más atrasada puesto que
se ha abstraído de las condiciones sociales, históricas, políticas,
sicológicas, ecológicas inseparables de las actividades económi
cas (Morin, 2000:18-19).
Al igual que en la educación básica los docentes universitarios

con frecuencia desconocemos la problemática rural en sus dife
rentes dimensiones y bajo contextos complejos y diversos.
También hay una tendencia muy fuerte a sobrevalorar el efecto
de la tecnología, que no siempre es posible de implementar bajo
las distintas condiciones socioeconómicas de los productores ru
rales. A lo anterior se agregan las deficiencias en formación pe
dagógica de los docentes universitarios, debido a la tendencia
dominante de que lo importante es el conocimiento disciplinar.
Consideramos importante resaltar la intención del Ministerio
de Educación en el Plan Sectorial 2010-2014 de Transformación
de la calidad en educación sobre la definición de competencias en
educación superior, sin embargo la meta de que “[…] al finalizar el
cuatrienio se hayan definido las competencias específicas para el
70% de los programas por área del conocimiento ” (Ministerio de
Educación, 2014: 38), no se trabaja decididamente, por lo menos
en las facultades que forman profesionales del sector agropecua
rio. Estas facultades (unas más que otras) desaprovechan la posi
bilidad pedagógica de un trabajo cercano con el sector productivo.
La formación en competencias gestoras y contextualizadoras, ne
cesarias para un ejercicio profesional eficaz, se dificulta aún más.
Competencias que resultan prioritarias para los profesionales
que apoyen el desarrollo de un mundo complejo como es el rural
incluyen:
• Pensamiento sistémico. Conocimiento, capacidad y disposi

ción para analizar procesos y situaciones, considerando que
siempre están presentes distintos factores y variables, así

como relaciones internas y externas que intervienen en el
proceso, por lo que es necesario actuar en consecuencia.
Este tipo de pensamiento iene relación directa con los pen
samientos de tipo complejo y estratégico.
• Pensamiento estratégico. Como ya se afirmó, una caracterís
tica de los problemas a enfrentar en lo rural es la presencia
de un alto grado de incertidumbre y de oposición inteligen
te (conflicto). Estas dos características hacen necesario de
sarrollar una forma de actuar y de pensar para afrontarlas,
tanto en los habitantes rurales como en los profesionales
que los acompañan. En el extremo opuesto se encuentra el
pensamiento lineal, que puede analizar y proyectar la acción
de una manera preestablecida con un alto grado de confian
za cuando todo es predecible. Pero existen proyectos en los
que es necesario considerar el medio ambiente, el mercado,
la competencia o los diferentes intereses de los actores que
intervienen en los procesos de la producción, la comerciali
zación, la organización, etc., y que son ejemplo de esas si
tuaciones en las que la incertidumbre y la oposición
inteligente son factores que deben valorarse en forma prio
ritaria al tomar decisiones. Otras situaciones, como el apro
vechamiento de oportunidades, obligan a buscar nuevos
caminos, métodos y metas que permitan insertarse exitosa
mente. Pero abrir camino e innovar son también escenarios
en donde se enfrenta la incertidumbre, la oposición, el con
flicto y el riesgo. El pensamiento estratégico se sustenta en
bases conceptuales y habilidades para utilizar modelos me
todológicos que pueden ayudar a encontrar en forma parti
cipativa, con mayor probabilidad de éxito, soluciones a la
problemática presentada.
Es también un enfoque objetivo y sistemático para la toma de

decisiones. Es un proceso, y está basado en la convicción de que
se debe verificar en forma continua los hechos y las tendencias
internas y externas que afectan el logro de propósitos. El modelo
estratégico insiste en que un individuo u organización debe estar

en capacidad de influir sobre su entorno y no dejarse determinar
por él, ejerciendo así algún control sobre su destino.
En pocas palabras podríamos definir a un estratega como al
guien con claridad suficiente sobre lo que quiere lograr; suficien
temente capaz de identificar las variables internas y externas que
afectan el logro de sus propósitos y con aptitud para identificar
todas las alternativas viables que lo conducirán al logro de sus
objetivos. Con la capacidad y determinación para seleccionar la
alternativa más pertinente y viable, ejecutarla y evaluarla; así
como con la competencias suficiente para identificar y valorar
estrategias nuevas que el proceso va generando.
El papel del extensionista rural, de los promotores locales y de
los profesionales relacionados con éste tema, debe cambiar y para
pasar de ser los representantes de una tecnología única –donde el
productor es solo un receptor de la misma– a agentes educado
res, promotores, facilitadores y catalizadores en el proceso de
gestión de proyectos y socialización de una tecnología, que con
side factores antropológicos, sociales, ambientales, culturales,
económicos y políticos y esté basada en un compartir de saberes
entre los diferentes agentes que intervienen en el proceso.
Es importante considerar también considerar que la forma
ción de profesionales en disciplinas importantes para el desarro
llo rural pero diferentes a las del sector agropecuario, poco
orientan su objeto de estudio a la comprensión y propuesta para
las realidades de esos territorios.
Por otra parte, las consideraciones aquí expuestas en cuanto
al perfil del ciudadano como actor principal de un proceso de
desarrollo, son un reto para quienes tienen la responsabilidad de
formar y actualizar a los maestros. Las escuelas normalistas y las
universidades pedagógicas deben contribuir a desarrollar com
petencias pedagógicas acordes con las necesidades de esa educa
ción con nuevos propósitos y nuevos desaf íos. Como ya se dijo,
formar para trasmitir es diferente a formar para desarrollar capa
cidades, y es también un escollo para promover la praxis como
estrategia pedagógica.
Tener competencia para educar en competencias, significa

conocer, comprender, y proponer soluciones para contextos rea
les poniendo su disciplina a ese servicio y relacionándola con
otras. Es decir, el docente debe tener competencia contextualiza
dora y saberla promover entre sus alumnos. De las dos cosas de
berán encargarse las universidades y escuelas pedagógicas,
ajustando sus programas y sus metodologías pedagógicas, de tal
manera que sirvan como modelos a seguir en el ejercicio docen
te. Significa también que la capacitación docente en posgrados,
además de fortalecer el manejo del conocimiento disciplinar, de
berá considerar estos aspectos contextuales.
Utópico y además inconveniente es aspirar a tener escuelas de
formación de educadores para la ruralidad. La realidad rural pue
de ser más compleja pero los elementos que la conforman están
presentes en muchas otras realidades: conflictos, incertidumbre,
etcétera. Lo que debería tenerse en cuenta en la formación de los
educadores es que estos elementos deben ser sus objetos de estu
dio. La currícula de las universidades pedagógicas y las escuelas
de normalistas, debería incluir áreas específicas y obligatorias de
pedagogía de la autonomía, del pensamiento complejo, del pen
samiento sistémico, así como del manejo del conflicto y la incer
tidumbre. La profundización disciplinar debería incluir una
mirada a los aportes que la disciplina ofrece a la solución de pro
blemas en distintos contextos.
La extensión universitaria y la investigación participativa,
cuando se entienden como procesos de interacción con el entor
no, dejan un saldo pedagógico de gran valor en la formación de
profesionales, investigadores y maestros, además de contribuir a
mejorar las capacidades interpretativas, propositivas, contextua
les y ejecutoras del futuro profesional.
Conclusiones
La educación impacta la economía, la equidad social y el desem

peño ciudadano, y esto es un argumento suficiente para deman
dar una política pública educativa, con mayor fuerza y coherencia

en sus principios de pertinencia y calidad; también se debe pres
tar particular atención a la gestión pública educativa para mejo
rar la viabilidad de dicha política, considerando sus condiciones
particulares, y para asegurar sus resultados.
La pertinencia tiene que ver con los propósitos que la educa
ción ha de tener. Con base en esto, se propone precisar y caracte
rizar más ampliamente el rol del individuo y definir saberes,
capacidades y conductas que deben ser trabajadas por el sistema
educativo para la formación de un ciudadano autónomo y parti
cipativo. Dentro de la concepción del DRET y de la Nueva
Ruralidad, se propone que para la superación de las causas de la
violencia que ha vivido el país, se deben aprovechar nuevas posi
bilidades que tienen los territorios rurales, superar los desaf íos
emergentes y los viejos problemas que han restringido el desa
rrollo. También se plantea que es el habitante del territorio quien
puede asegurar la sostenibilidad social del proceso, lo cual de
manda capacidades en lo individual y en lo colectivo, en lo social,
en lo económico y en lo ambiental, para garantizar su participa
ción y protagonizar su propia gestión. En concreto: se propone
impulsar un programa educativo que busque mejorar la capaci
dad de emprendimiento social, económico y ambiental y que in
cluya elementos de pensamiento complejo, pensamiento
estratégico y pensamiento sistémico, así como el desarrollo de
competencias de contextualización, gestión, decisión, concerta
ción y asociatividad, entre otras.
Es necesario considerar la viabilidad del programa y superar
las dificultades que se pueden presentar para implementar pro
puestas educativas innovadoras bajo las condiciones actuales;
por ello se hace necesario prever y resolver, como parte determi
nante de una política comprometida con los resultados.
Reformas importantes en los exámenes de estado pueden
provocar cambios trascendentes en los objetivos de la educación,
en la pedagogía, en la gestión educativa, en la formación de los
docentes, en la participación de otros actores y en la superación
del autismo que ha caracteriza al sector educativo.
Dentro de este marco, el rol de las políticas del Estado en un

programa de DRET en educación, sería promover la autonomía,
facilitar e incentivar la iniciativa de autoridades, directivos y do
centes; generar escenarios y propiciar encuentros para el diálogo
y la participación de distintos estamentos de la sociedad; moder
nizar las instituciones, impulsar la investigación sobre modelos
pedagógicos innovadores y evaluación educativa; garantizar re
cursos, regular y monitorear el proceso y asegurar los resultados.
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10. Gestión de conocimiento,
redes e interaprendizaje para el desarrollo
territorial incluyente
Mario Samper*
Introducción
El propósito de este trabajo es explorar algunas interrelaciones

entre la gestión del conocimiento y el desarrollo territorial inclu-
yente, así como el papel que juegan en ellos las redes formales e
informales. Nos interesan asimismo los interaprendizajes deriva-
dos de la reflexión sistemática y comparada acerca de procesos y
experiencias de gestión social del desarrollo de territorios rurales
latinoamericanos, y las oportunidades de elaboración conceptual
y metodológica al respecto. Esta aproximación inicial tiene por
finalidad principal entablar una conversación con los participan-
tes en redes y procesos de gestión del conocimiento sobre esas
interrelaciones.
La gestión del conocimiento puede potenciar las sinergias en-
tre el saber científico-técnico y el conocimiento local en procesos
de desarrollo con enfoque territorial; favorecer la experimentación
e innovación en territorios rurales, y contribuir al fortalecimiento
de capacidades de los actores sociales e institucionales que inte-
ractúan a través de redes con diverso grado de formalización. El
intercambio y discusión comparada de experiencias documenta-
das o sistematizadas puede, asimismo, enriquecer nuestra com-
prensión de la gestión social innovadora en procesos de desarrollo
territorial inclusivo y el interaprendizaje metodológico a partir de
la experiencia. La gestión del conocimiento para el desarrollo de
los territorios rurales, como este último, debe ser participativa e
incluyente, de manera que involucre activamente al conjunto de
[253]
254 MARIO SAMPER
actores colectivos, organizados o no, valorando y potenciando sus

contribuciones al desarrollo territorial.
Esta reflexión se enmarca en los procesos de gestión del desa-
rrollo en territorios rurales de América Latina y presta especial
atención a la gestión del conocimiento y el fortalecimiento de ca-
pacidades para la innovación tecnológica y social. Así mismo
atiende especialmente los procesos de elaboración metodológica
y conceptual asociados al fortalecimiento de capacidades de la
gestión y gobernanza territorial. Uno de sus referentes directos es
el proceso de la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural
Territorial 2010-2030 (ECADERT ) desde 2009-10, en el cual han
sido fundamentales la gestión del conocimiento y el fortaleci-
miento de capacidades, ambos asociados directamente a procesos
de gestión del desarrollo de los territorios rurales y de las políticas
públicas relacionadas. También es muy pertinente la rica y amplia
experiencia brasileña en gestión del desarrollo territorial, la cual
han sido relevantes las redes que enlazan a la academia con los
procesos político-institucionales, así como el fortalecimiento de
las capacidades y la gestión del conocimiento en apoyo al desarro-
llo de los territorios rurales. Hay asimismo otras experiencias per-
tinentes, desde México hasta Argentina, y actualmente en
Colombia se gesta un conjunto articulado de nuevas iniciativas
para el desarrollo de sus territorios rurales en el marco de las ne-
gociaciones de paz y la preparación para el post-conflicto, con va-
liosos aportes tanto del sector académico como de los aprendizajes
derivados de experiencias sistematizadas dentro y fuera del país.
Entre las redes relacionadas con estas temáticas cabe mencio-
nar, en el plano hemisférico, la Red de Políticas Públicas y Desarrollo
Rural (Red PP-AL) y el Programa Iberoamericano de Cooperación
en Gestión Territorial (PROTERRITORIOS), redes regionales
como la Red de Conocimiento para el Desarrollo Territorial de
Centroamérica y República Dominicana (Red CODET), y redes
nacionales como la Red de Gestión Territorial del Desarrollo Rural
(Red GTD), de México, u otras con menor grado de formalización
en países andinos y del Cono Sur. Recientemente se ha establecido
asimismo una plataforma hemisférica de gestión del conocimiento
GESTIÓN DE CONOCIMIENTO, REDES E INTERAPRENDIZAJE 255
para el desarrollo territorial y la agricultura familiar (SiGET), que

articula a varias de estas redes y apoya iniciativas nacionales y te-
rritoriales en una docena de países latinoamericanos, además de
generar bienes públicos internacionales de índole conceptual, me-
todológica y formativa.
Gestión del conocimiento

y desarrollo territorial
El conocimiento, lejos de ser meramente individual o intelectual,

es una construcción social, en cuanto proceso y como producto.
Resulta de interacciones directas e indirectas de las personas con
su entorno, tanto inmediato como mediato, durante las cuales se
construye y reconstruye continuamente. Integra experiencias
personales con herencias culturales, y combina aprendizajes ob-
tenidos directamente por el individuo o el grupo con otros trans-
mitidos por diversas vías, incluso intergeneracionalmente. Se
enriquece a través de la acción transformadora de las personas, y
de las colectividades de las cuales son parte, sobre el medio natu-
ral o artificializado en el cual se desenvuelven. Se nutre, asimis-
mo, de las diversas dinámicas sociales y comunicacionales en las
cuales participa cada individuo y cada grupo. Al interactuar,
compartir informaciones e intercambiar lo aprendido, y al re-
flexionar conjuntamente sobre lo que se desconoce o se quiere
comprender mejor, el conocimiento también se transforma , se
reinterpreta el mundo natural y social, y se generaran nuevas for-
mas de aprehenderlo y nuevas perspectivas acerca de sus conti-
nuidades y sus cambios.
Al ser eminentemente social y relacional, la construcción/re-
construcción del conocimiento se desenvuelve en redes en las
cuales interactúan individuos y actores colectivos. Estas redes tie-
nen diversos grados de formalización, estructuras y dinámicas,
coberturas geográficas y lazos fuertes o débiles, que inciden en sus
alcances, en su mayor o menor apertura, y en su cohesión interna.
Las personas o grupos participan en múltiples redes, incluyendo
256 MARIO SAMPER
las de intercambio de conocimiento e interaprendizaje. Las redes

de experimentadores campesinos, por ejemplo, suelen tener un
bajo grado de formalidad en el plano local, donde interactúan o se
traslapan con redes de parentesco y sociabilidad, entre otras, pero
algunos de sus integrantes participan en intercambios más forma-
les con experimentadores campesinos de otros lugares y también,
algunas veces, con investigadores científicos o técnicos con quie-
nes establecen diversos tipos de diálogos.
El conocimiento no es algo que pueda transmitirse unidirec-
cionalmente, como sucede entre un emisor y un receptor de in-
formación, sino que se construye y reconstruye continuamente a
través de múltiples tipos de interacciones. Los resultados de este
proceso son conocimientos que, a su vez, se convierten en insu-
mos para nuevos diálogos directos e indirectos entre individuos
conocedores, quienes participan en diversas comunidades o re-
des de práctica e interaprendizaje, desde el ámbito local y nacio-
nal hasta el internacional.
La gestión del conocimiento contribuye al logro de los objeti-
vos de los grupos u organizaciones, incrementando su capacidad
de aprender colectivamente y de valorizar dichos aprendizajes al
incorporarlos a su quehacer. La generación, acopio, socialización
y uso sistemático del conocimiento por parte de un conjunto de
grupos u organizaciones articuladas en red permite ampliar sus-
tancialmente su acervo de conocimientos enriquecidos por inter-
cambios e interaprendizajes, discusión comparada y elaboraciones
basadas en ella.
La gestión del conocimiento para el desarrollo abarca diversos
tipos de acciones orientadas a generar, valorizar y socializar,
como bienes públicos nacionales e internacionales, los aprendi-
zajes y los aportes tanto conceptuales como metodológicos e ins-
trumentales de quienes participan individual o colectivamente
en iniciativas o procesos de desarrollo a diversas escalas.
En el caso de las organizaciones e instituciones territoriales, la
gestión del conocimiento es fundamental para aprender de la ex-
periencia, tanto propia como ajena, acerca de las diversas facetas
del desarrollo de los territorios rurales. Entre ellas, son especial-

mente pertinentes las referentes al manejo de los recursos natu-
rales, a los emprendimientos económicos asociativos, a las
interacciones entre actores sociales e institucionales y su movili-
zación para la incidencia y la acción colectiva, a la gobernanza –
local, municipal o territorial–, y al afianzamiento y valorización
de la identidad cultural.
Fortalecimiento de capacidades asociado

a la gestión del conocimiento
Los procesos de aprendizaje social basados en los conocimientos

y experiencias de los individuos, grupos u organizaciones son
fundamentales para el fortalecimiento de capacidades de los ac-
tores colectivos y nutren las reflexiones compartidas al respecto,
su discusión comparada y la elaboración conceptual y metodoló-
gica a partir de ellas.
Tanto la praxis reflexiva como la gestión del conocimiento
son fundamentales para el mejoramiento continuo del quehacer
institucional y organizacional en los procesos de desarrollo terri-
torial, en las iniciativas de las organizaciones de base y de los
gobiernos locales, como también en su acompañamiento por
parte de organizaciones no gubernamentales y la institucionali-
dad nacional o, en algunos casos, internacional.
La gestión del conocimiento sobre el desarrollo territorial
puede y debe apoyar directamente a la formación-acción para el
desarrollo de los territorios rurales. Los aportes conceptuales y
metodológicos derivados de la práctica, de experiencias sistema-
tizadas y de su discusión comparada, son insumos de considera-
ble utilidad y resultan especialmente pertinentes para procesos
que se desenvuelven bajo condiciones análogas. Por otra parte,
las diferencias observadas, sus explicaciones y sus implicaciones,
así como la diversidad de abordajes, problemáticas y resultados,
brindan elementos relevantes y potencialmente útiles para el for-
258 MARIO SAMPER
talecimiento de capacidades de los actores involucrados en pro-

cesos de desarrollo territorial, así como también de quienes los
apoyan técnicamente.
Por otra parte, la formación asociada a la gestión del desarro-
llo puede y debe ayudar a enriquecer la teoría y a generar nuevas
elaboraciones metodológicas, a partir de la aplicación y discusión
de conceptos y herramientas en las iniciativas impulsadas por
quienes participan en procesos formativos. La documentación y
sistematización de estas experiencias permitirá, asimismo, aco-
piar e intercambiar nuevos aprendizajes y multiplicar los casos
para análisis comparados. Esto, a su vez, contribuirá al enriqueci-
miento mutuo entre la gestión del conocimiento a partir de la
práctica y la formación para la gestión del desarrollo de los terri-
torios rurales.
Sistemas de conocimiento e innovación
Los procesos de desarrollo rural con enfoque territorial conlle-

van transformaciones profundas en múltiples facetas interrela-
cionadas del funcionamiento de los territorios, lo cual a su vez
requiere de innovaciones en la gestión económica y ambiental,
en la gobernanza y los mecanismos de concertación entre acto-
res, así como también en las relaciones entre los sistemas de co-
nocimiento locales y el conocimiento formal, en particular el
científico-técnico.
Los sistemas de conocimiento nos remiten a un conjunto es-
tructurado de ideas y percepciones sobre el mundo en que vivi-
mos. En los territorios rurales, éstas involucran especialmente la
relación entre procesos sociales y naturales, cuya co-evolución
genera modos de vida asociados a determinados entornos, for-
mas de relación e identidades colectivas. Dichos sistemas consti-
tuyen marcos de referencia y operación cognitiva de los distintos
participantes en procesos de exploración y experimentación, de
reflexión sobre la experiencia y de intercambio, tanto a su interior
como con otros. La construcción de nuevos conocimientos, y los
procesos de innovación asociados a ellos, se apoyan en la práctica

reflexiva y en la comunicación entre sujetos conocedores.
Los sistemas de conocimiento son dinámicos: cambian a lo
largo del tiempo, por sus procesos endógenos e interacciones con
su entorno social y natural, y también por los intercambios con
otros sistemas de conocimiento. Al igual que los territorios, son
construcciones históricas y socioculturales. Cambian lentamen-
te, pero no son inmutables sino que incorporan nuevos elemen-
tos derivados de los aprendizajes de quienes participan en ellas.
Sus límites también varían, e integran a otros individuos o gru-
pos, ampliando sus alcances y modificando las interacciones tan-
to a su interior como con los sistemas mayores de los cuales
forman parte.
Dichos sistemas son también relacionales, operan como redes
interactivas y están inmersos en otras redes sociales que inciden
en ellos de diversas maneras. Su cohesión interna proviene de las
relaciones al interior del grupo social que constituye una comu-
nidad de conocimiento, las cuales pueden ser asociativas pero
también pueden tener elementos de competencia o confronta-
ción. Suelen ser sistemas relativamente abiertos, que reciben in-
fluencias desde su exterior y generan productos cognoscitivos
que trascienden sus fronteras. Quienes participan en ellos inte-
ractúan directa o indirectamente con integrantes de otros siste-
mas de conocimiento, creando un “diálogo de saberes” que puede
ser mutuamente enriquecedor, pero también puede darse bajo
condiciones dispares que generan imposiciones e interferencias.
Dos tipos de sistemas de conocimiento especialmente relevan-
tes para el desarrollo de los territorios rurales y las innovaciones
que éste requiere son el conocimiento tecnológico local y el cien-
tífico-técnico. El primero es un saber elaborado, compartido y
conservado por miembros de comunidades o agrupaciones rura-
les, que incluyen los sistemas territoriales de agricultura familiar,
y guarda relación con su gestión de los recursos naturales, sus
modos de producción, sus formas de colaboración y reciprocidad,
sus mecanismos para la toma de decisiones y diversas prácticas
culturales, entre otros aspectos. El segundo aplica las reglas del
260 MARIO SAMPER
método científico y está asociado a la comunidad científica inter-

nacional pero se expresa a través de sistemas nacionales de inves-
tigación formal, tanto básica como aplicada, y de transferencia
pública o privada de sus resultados, que pueden traducirse en
productos o recomendaciones. Entre ambos tipos de sistemas hay
múltiples interacciones, que pueden ser constructivas o destruc-
tivas, basadas en el reconocimiento mutuo o la desvalorización.
Aunque la innovación tecnológica es un aspecto crucial en
procesos de desarrollo territorial, también lo es la innovación so-
cial, entendida como un proceso de creación y difusión de nuevas
prácticas colaborativas generadoras de mejores soluciones para
problemáticas o necesidades de la sociedad. Ambos tipos de in-
novación se refuerzan mutuamente, de manera que las innova-
ciones sociales pueden traducirse en innovaciones técnicas y
estas a su vez pueden dar lugar a cambios en las formas de rela-
cionamiento cooperativo.
La innovación tanto social como tecnológica tiene claras ex-
presiones territoriales y es posible reconocer e impulsar sistemas
territoriales de innovación. Conceptualmente, estos se encuen-
tran justamente en la convergencia entre las organizaciones te-
rritoriales y los sistemas de innovación. Las primeras se refieren
a conjuntos estructurados e interactivos de actores colectivos
que impulsan una visión de desarrollo o proyecto de futuro com-
partido para su territorio. Los segundos aluden a los ámbitos de
interacción entre actores públicos y privados que facilitan o pro-
mueven procesos innovadores tanto en procesos productivos y
de transformación, transporte y comercialización como en otras
facetas del desarrollo. Los sistemas territoriales de innovación
tecnológica y social son fundamentales para generar procesos in-
tegrales de transformación de las dinámicas territoriales.
Redes formales e informales
Tanto la innovación como la generación de nuevos conocimien-

tos son procesos eminentemente sociales y se fundamentan en
redes con diverso grado de formalización, cobertura sociogeográ-

fica e intensidad de lazos e interacciones. Estas redes facilitan los
intercambios periódicos e interaprendizajes entre quienes experi-
mentan con procesos tecnológica y socialmente innovadores.
La comunicación y la colaboración entre quienes innovan e im-
pulsan procesos de desarrollo integran múltiples territorialidades y
escalas sociogeográficas, diferenciadas de acuerdo con la naturale-
za y características del los sistemas de conocimiento (por ejemplo,
entre el conocimiento tecnológico local y el científico-técnico) y de
las redes sociales asociadas a ellos. El conocimiento “tácito” suele
intercambiarse de manera espontánea en redes de parentesco y
sociabilidad vecinal, así como también al interior de organizacio-
nes de productores y sistemas territoriales de agricultura familiar,
entre otros. Su circulación más amplia y la construcción de nuevos
conocimientos a partir de la confrontación de diferentes experien-
cias y aprendizajes locales requiere de intercambios más organiza-
dos y de redes con mayor grado de formalización. El conocimiento
“explícito” –en particular el científico- circula por otros medios,
aunque su aplicación concreta en procesos de innovación tiende
ser más localizada. La interfase entre ambos tipos de conocimien-
to puede situarse en fincas o comunidades específicas, en instan-
cias territoriales o regionales, y también en determinados ámbitos
nacionales o supranacionales.
La innovación para el desarrollo territorial requiere de redes y
mecanismos de gestión participativa del conocimiento en los
planos local y territorial, subnacional y nacional, como también
en especios de integración regional y en programas internaciona-
les que incorporan el diálogo de saberes como un principio y pro-
pósito primordial.
Las redes sociales son también indispensables para las accio-
nes colectivas y movilización de actores, procesos de concerta-
ción y negociación de agendas para el desarrollo territorial.
Requieren, asimismo, de insumos de conocimiento provenientes
tanto del saber tácito local como del académico y científico-téc-
nico, pero sobre todo de la convergencia entre ambos en torno al
proyecto de futuro de cada territorio.
262 MARIO SAMPER
Síntesis propositiva preliminar
1. Es necesario generar una praxis reflexiva e incorporar la siste-

matización participativa como tarea normal, periódica o conti-
nua en procesos de desarrollo territorial.
La reflexión colectiva sobre la práctica del desarrollo de los
territorios rurales, con sus logros y dificultades, aprendizajes po-
sitivos o negativos, es indispensable para su comprensión y me-
joramiento. La sistematización de múltiples procesos de gestión
territorial, con un eje temático común (aunque puede haber otros
diferenciados localmente) y con metodologías afines facilitará
considerablemente la identificación de prácticas conducentes o
no al logro de los objetivos propuestos, de condiciones favorables
o desfavorables para dichos propósitos, y de factores de éxito o
fracaso. Por otra parte, la sistematización rigurosa de procesos
político-institucionales –mucho menos frecuente que su análisis
valorativo- es importante para abordar la relación entre dinámi-
cas territoriales, subnacionales, nacionales o supranacionales, así
como para comprender y aprender de las experiencias de formu-
lación e implementación territorializada de políticas públicas y
transformaciones institucionales, y en particular de esquemas u
opciones para lograr una efectiva articulación intersectorial y
coordinación interinstitucional para promover el desarrollo inte-
gral de los territorios rurales.
2. El intercambio de experiencias y su discusión comparada son

fundamentales para el interaprendizaje y para valorar la perti-
nencia y viabilidad de diversas opciones bajo las condiciones de
cada país o territorio
El conocimiento de experiencias de desarrollo en múltiples
territorios rurales, así como también de procesos político-insti-
tucionales para impulsarlo, es fundamental para su comprensión
conceptual y metodológica, para obtener aprendizajes de índole
más general y de mayor relevancia, y para valorar la pertinencia
de diversas opciones al formular políticas públicas, realizar cam-
bios institucionales y diseñar procesos de gestión territorial. Las
visitas recíprocas, giras de campo, testimonios vivenciales y estu-

dios de caso son invaluables para conocer en mayor profundidad
una experiencia específica. La discusión comparada de experien-
cias bien documentadas, sobre todo de aquellas que hayan sido
sistematizadas quienes participaron en ellas, permite identificar
elementos y contrastes importantes, así como valorar si son apli-
cables en el país o territorio de cada cual. Al combinarse con la
reflexión grupal o individual sobre la experiencia propia, la fami-
liarización con otros procesos de gestión de políticas públicas o
de procesos territoriales genera una comprensión enriquecida
para mejorar los procesos nacionales o territoriales.
3. La gestión del conocimiento acerca de procesos de gestión del

desarrollo territorial es indispensable para la elaboración con-
ceptual y metodológica a partir de experiencias documentadas y
sistematizadas.
Las reflexiones compartidas sobre experiencias sistematiza-
das, con participación de personas activamente involucradas en
ellas o en su acompañamiento técnico, así como su discusión
comparada, permiten validar críticamente los referentes concep-
tuales de partida y los abordajes metodológicos de la gestión del
desarrollo de los territorios rurales. Esto, a su vez, aporta nuevos
elementos interpretativos y propositivos, conceptualizaciones
más apropiadas y enfoques o herramientas de mayor utilidad
para procesos territoriales o político-institucionales. La riqueza y
variedad de las experiencias latinoamericanas de desarrollo rural
con enfoque territorial invita a generar contribuciones teóricas y
aportes metodológicos a partir de ellas. Las sinergias entre desa-
rrollo territorial y agricultura familiar, así como la cuestión cru-
cial de la inclusión de grupos históricamente excluidos en el
desarrollo de los territorios rurales, son aspectos relevantes en
los cuales es posible y necesario que la gestión del conocimiento
aportase nuevos elementos conceptuales y metodológicos.
4. El fortalecimiento de capacidades es inseparable de la gestión

del conocimiento sobre el desarrollo territorial.
264 MARIO SAMPER
La formación para la gestión del desarrollo de los territorios

rurales se apoya necesariamente en la gestión del conocimiento
sobre procesos territoriales y político-institucionales, y también
puede contribuir a la documentación y sistematización de expe-
riencias asociadas a las acciones formativas, generar estudios de
caso y reflexiones comparadas, y aportar a la elaboración concep-
tual y metodológica. La producción de bienes públicos e interna-
cionales de gestión del conocimiento apoya directamente al
fortalecimiento de capacidades para la gestión tanto de las políti-
cas públicas y transformaciones institucionales como del desarro-
llo en los territorios, a la vez que se enriquece con los aprendizajes
obtenidos en ellos. La formación conceptual y metodológica en
desarrollo territorial en programas académicos de pregrado, gra-
do y posgrado también se nutre de la gestión del conocimiento en
un sentido amplio que incluye la investigación formal y la elabora-
ción a partir de experiencias documentadas y sistematizadas.
5. Redes y sistemas de conocimiento e innovación.

Tanto la gestión del conocimiento como el interaprendizaje
son procesos eminentemente sociales en los cuales es indispen-
sable la comunicación sostenida o periódica entre individuos o
grupos con experiencias e intereses afines o complementarios.
Este tipo de interacción sucede normalmente a través de redes
interpersonales e interinstitucionales, intercambios entre organi-
zaciones u otras relaciones colaborativas para la construcción de
comprensiones enriquecidas y el fortalecimiento de capacidades
en áreas de interés común. Diversos tipos de redes, con distintos
grados de formalización, estructuras y dinámicas, densidades y
alcances sociogeográficos intervienen en la gobernanza relacio-
nal multiescala de procesos de desarrollo territorial. Las redes
que enlazan a personas, organizaciones e instituciones y que im-
pulsan transformaciones integrales en los territorios rurales
cumplen funciones relevantes para la innovación tecnológica y
social en iniciativas de desarrollo.
6. La gestión del conocimiento a partir de la experiencia y el for-

talecimiento de capacidades, asociado a procesos de desarrollo
territorial puede contribuir positivamente a la incidencia en po-

líticas públicas y acciones interinstitucionales.
La sistematización y discusión comparada de iniciativas de de-
sarrollo en territorios rurales, así como también en la gestión de
las políticas y las transformaciones institucionales, su seguimien-
to y evaluación, la reflexión crítica sobre todas ellas y las elabora-
ciones conceptuales y metodológicas derivadas, permiten hacer
valoraciones sólidamente fundamentadas e interpretaciones pro-
positivas de considerable utilidad para quienes tienen responsabi-
lidades político-institucionales, desde los gobiernos locales o
mancomunidades hasta las instancias de gobernanza territorial,
subnacional, nacional y en algunas ocasiones supranacional.
11. La innovación social territorial
Mario del Roble Pensado Leglise*
Introducción
El objetivo del trabajo fue analizar el emprendimiento social de

pequeños agricultores como una forma de innovación social-te-
rritorial. Se adaptó el método CANVAS para observar la concor-
dancia entre los objetivos del proceso, el ejercicio de sus actividades
organizadas y los resultados obtenidos en el estudio de caso de
una asociación de grupos de productores campesinos de la Sierra
Norte de Puebla. Entre los resultados destacan: a) el emprendi-
miento social de pequeños agricultores con productos de café
para diferentes nichos de mercado. Ello implicó una innovación
no solo de índole organizativa o económico-social sino también
de carácter territorial, pues obliga a buenas prácticas agroambien-
tales que permiten obtener reconocimiento de calidad ambiental
a través de una marca colectiva territorial, y b) la concordancia
entre la naturaleza multipropósito del emprendimiento social ru-
ral con el ejercicio de sus actividades organizadas y los resultados
obtenidos con el proceso de innovación.
El estudio de caso fue de un programa de innovación rural
para minifundistas cafetaleros relativo a la ejecución lProyecto
Integral de Innovación y Extensión, (PIIEX) 2014 “Fortalecimiento
de la Cadena Café mediante la certificación de productos con
* Instituto Politécnico Nacional, CIIEMAD, Proy SIP 2014-4455 IPN,

México, con apoyo de CONACYT para estancia de año sabático 2014-2015 en
el IEGD-CCHS del CSIC, España. E-mail: mpensado@ipn.mx
[267]
268 MARIO DEL ROBLE PENSADO LEGLISE
indicación geográfica”, realizado con apoyo de recursos económi-

cos oficiales por la cooperativa campesina Agropecuaria Copila,
SC de RL de CV que operó en ocho municipios de la Sierra Norte
de Puebla, México. (PIIEX-Copila, 2014). A principios de 2014,
de acuerdo al Programa Integral de Desarrollo Rural 2014, se
hizo una convocatoria nacional oficial1 a las organizaciones de
productores rurales en el país para presentar propuestas de
PIIEX, que tienen por objeto “articular actividades de innovación
y extensión mediante proyectos que incluyan capacitación, asis-
tencia técnica, desarrollo de capacidades, demostraciones de
campo y otras; orientadas al fortalecimiento de la productividad
y competitividad en territorios rurales y su planeación en torno
al eslabonamiento de las cadenas de valor de prioridad nacional
y la generación de alimentos”. (PIIEX-Copila, 2014) El propósito
del PIIEX de la Agropecuaria Copila, con trescientos sesenta
cuatro cafeticultores aglutinados en varias organizaciones, fue
poder vender café en distintas presentaciones, lo que planteó un
proceso de certificación de productos de café con indicación
geográfica para lo cual se consideró realizar tres acciones: a) ge-
nerar un emprendimiento social, b) ampliar su actividad agrícola
hacia otras fases de la cadena de valor diferentes a la agrícola
(agroindustrial y comercialización) e incorporar otros produc-
tos, y c) adoptar buenas prácticas ambientales que logren una
calidad diferenciada y hagan posible alcanzar una certificación de
marca colectiva territorial.
Marco conceptual
Schumpeter (1934) partía de que un emprendedor es aquel que

juega un papel de agente del cambio, trae innovaciones en el
1 Realizada por la Subsecretaría de Desarrollo Rural de la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación -SAGARPA- y

el Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural, A.C.
-INCA Rural-
LA INNOVACIÓN SOCIAL TERRITORIAL 269
mercado y actúa más allá de sus limitados recursos. En la actua-

lidad, en esta acepción se incluye a todos los individuos interesa-
dos en crear o adecuar cambios relativos a las distintas esferas del
ciclo económico de los bienes en el mercado con el consenso de
la sociedad y el concurso de otros actores económicos e institu-
cionales para poder hacerlo.
Vence (1995) explicó las aportaciones de Schumpeter al in-
corporar el tema de la innovación producida por el cambio tec-
nológico continuo manifestado en el terreno económico. Sin
embargo, ahora se concibe este proceso como discontinuo, don-
de hay nuevas formas de combinación de los elementos produc-
tivos, por lo que existen diferentes tipos de innovaciones, no sólo
aquellas que afectan directamente la naturaleza de los bienes y
servicios sino también en: a) los métodos económicos ya sean
productivos, administrativos y/o logísticos; b) en la diferencia-
ción de nichos de mercados; c) en las fuentes de aprovisiona-
miento alternas de materias primas y de sustitución de insumos
intermedios, y d) en las formas de organización operativa (Fiet,
2001; Eckhardt y Shane, 2003).
Por su parte, la acepción de emprendedor social se refiere a
una entidad (persona f ísica o moral) emprendedora que incorpo-
ra dos nuevos aspectos: a) tiene al menos un objetivo altruista y
corresponden, en mayor o menor medida, a fines sociales de gru-
po o de acción colectiva, sin importar si se consideran como la
finalidad principal o secundaria en asociación al económico y a
otros, y b) el grupo social beneficiario del emprendimiento juega
un rol, ya sea como principal generador, o bien como elemento
de interacción (Tan et al., 2005; Shane & Venkataraman, 2000).
El emprendedor social en el medio rural se puede definir
como el actor social organizado que, a través de la innovación
social, actúa para desarrollar una estrategia empresarial que logre
alcanzar objetivos polivalentes en materia social, cultural, am-
biental y económica. Su principal cometido es que a través de su
práctica empresarial pueda simultáneamente generar, aprove-
char, conservar o aumentar los bienes públicos y semipúblicos en
un territorio dado.
Un ejemplo de lo anterior es aquel emprendedor social que

realiza la diferenciación de nichos de mercados para sus bienes
mediante la distinción de la calidad territorial a través de la certi-
ficación de su origen, indicación geográfica o de tecnología apli-
cada, lo cual hace posible que adquiera valor agregado económico,
así como sea un vehículo de aprecio social para fortalecer su
identidad cultural local (Allaire y Sylvander, 1997). Sin embargo,
también le puede ayudar a cumplir con el objetivo de ofrecer ma-
yor sostenibilidad a las actividades rurales, pues la adopción y
mejoramiento de las buenas prácticas ambientales en los territo-
rios hace factible conservar la biodiversidad y evitar mayor de-
gradación ecológica (Burton y Herath, 2011).
La innovación social
en el desarrollo territorial rural
Rauschmayer et al. (2015) plantean que en la actualidad hay múl-

tiples esfuerzos por generar y gestionar un conocimiento cientí-
fico que permita transiciones para alcanzar una mayor
sostenibilidad del desarrollo, como acontece en el medio rural.
Dichas transiciones podemos concebirlas en tres aspectos: a) en
los conceptos, objetivos y normatividad requerida para alcanzar
cierto nivel de sostenibilidad; b) cambios en la evolución de las
diferentes formas de motivación y apreciación de la calidad de la
vida humana en un horizonte sostenibilidad -por ejemplo, la mo-
tivación altruista que beneficia la calidad de vida intergeneracio-
nal- (Schäpke y Rauschmayer, 2014), y c) cambios e innovaciones
en los comportamientos sociales, organizativos, tecno-económi-
cos y culturales que impacten en el patrimonio de tangibles e in-
tangibles en un territorio dado. En esta perspectiva, es cada vez
mayor la relevancia de considerar un contexto sociocultural pro-
picio para que los emprendedores sociales generen y utilicen tan-
to los conocimientos científicos como los no científicos para el
funcionamiento de un sistema de innovación social para el desa-
rrollo territorial rural con una naturaleza multipropósito.
Los procesos de innovación en los territorios pueden ser exito-

sos en la medida que haya un emprendedor social que posea un
contexto de cultura organizacional sólida que influya en su con-
ducta orientada al mercado y en sus expectativas de cambios en la
productividad, que induzca a una mayor proactividad en su com-
portamiento social y le facilite alinear a los miembros de la orga-
nización o de la entidad social en torno al compromiso para
alcanzar los objetivos de cambio (Turró et al. 2014). Generalmente,
los sistemas de innovación son acompañados de instrumentos de
política diseñados y adaptados para resolver los problemas especí-
ficos y que a la vez puedan combinarse con otros conforme evolu-
ciona el sistema de innovación, así como su contexto sociocultural
(Borrás y Edquist, 2013). Otro elemento a contemplar en la insta-
lación de un sistema de innovación relativo al desarrollo territorial
sostenible, es la participación activa de los actores sociales benefi-
ciarios, usuarios o ciudadanos tanto en un proceso de aprendizaje
social como en su involucramiento en actividades de investiga-
ción participativa, así como en la definición y realización de los
productos de la propia innovación (Vilches et al. 2013). Una inno-
vación deja de ser una simple invención cuando en su medio so-
cial es creíble, deseable, factible y aceptable.
Moulaert y Sekia (2003) definen al modelo de innovación terri-
torial como aquella forma de intervención que da como resultado
una dinámica institucional local que juega un significativo papel en
promover la innovación con base en economías de aglomeración y
de externalidades, sistemas de innovación científica, esquemas de
desarrollo y aprendizaje y organización de redes y gobernanza. Se
establece que puede haber varios modelos, como es el relativo al
milieu innovateur de la escuela francesa (Aydalot, 1986). Cabe re-
cordar que este modelo da énfasis al medio o contexto que funcio-
na como “espacio soporte” al proceso de innovación y se sustenta
en el potencial endógeno institucional para promover empresas
con dinámicas innovativas que participan a través de relaciones de
confianza, cooperación y asociatividad. Los tres tipos principales
de relaciones a considerar en este modelo son en primer lugar, el
tipo de relaciones con respecto a la organización de los factores
productivos; el segundo tipo de relaciones era entre las empresas,

los socios, los proveedores y los clientes; el tercer tipo de relación
era el prevaleciente con los agentes que pertenecían al ámbito te-
rritorial (dentro y fuera del mismo). La dinámica de aprendizaje
del milieu, en su conjunto, y la organización cooperativa y asocia-
tiva son los dos aspectos fundamentales para elevar el desarrollo
de capacidad de un sistema de innovación territorial.
El modelo de innovación territorial rural aplicable con ambos
aspectos incluye cuatro elementos indispensables: 1) no sólo
considerar los conocimientos científico-tecnológicos para el pro-
ceso de innovación, sino también incluir los conocimientos no
científicos (cultura de consumo local, saber tradicional, costum-
bres locales, invención social y las prácticas productivas campe-
sinas e indígenas); 2) el proceso de innovación es al mismo
tiempo una forma de aprendizaje social que establece, recupera o
consolida los lazos socioculturales en torno a la identidad territo-
rial y hace posible abordar otros tópicos relativos al territorio
como son el deterioro ambiental y la gobernanza entre otros; 3)
que la innovación territorial rural sea dinámica y esté permeada
por: a) los problemas sociales y de conflictos de poder en el terri-
torio; b) de la competencia empresarial (intra y extra territorial)
en la disputa por los nichos de mercados diferenciados, y c) que
los cambios en la organización de los actores y de las institucio-
nes están sometidos a cambios en los ciclos de movilización so-
cial y de problemas extraterritoriales o bien, de acciones de
carácter exógena que pueden afectar su devenir (Roux E., D.
Vollet et B. Pecqueur, 2006). Por último, 4) que la innovación te-
rritorial rural no se reduce a un producto o mercado específico
sino que su horizonte es amplio, al ser posible incluir algunos o
todos los bienes y servicios naturales utilizados, modificados o
transformados por la intervención humana en el territorio. La
innovación territorial rural puede contribuir a establecer una es-
trategia de desarrollo sostenible de naturaleza multipropósito
que reivindique la diversidad natural, humana, social, empresa-
rial, étnica, productiva y de consumo sostenible en el territorio
rural (Creech et al., 2014).
Estudio de caso
La cooperativa Agropecuaria Copila, es una empresa constituida

en 2011 que tiene como propósito llevar a cabo un proyecto para
mejorar las huertas de café mediante asistencia técnica, renova-
ción de cafetales, compra de insumos y comercialización del pro-
ducto en conjunto, y producción de café pergamino y café tostado
y molido, todo ello con la finalidad de mejorar las condiciones de
vida de sus socios. La organización original estaba integrada so-
lamente por socios del municipio de Naupan. Sin embargo, con
el proyecto económico del PIIEX 2014 se aceptó que se incluye-
ran otros productores cafetaleros de seis cooperativas y cuatro
grupos de trabajo de diversos municipios aledaños, que se han
relacionado mediante las actividades realizadas con el Equipo de
Asesoría Técnica al Consejo (EATC) del Distrito de Desarrollo
Rural de Huauchinango 001, durante 2012 y 2013. De igual ma-
nera, ellos han participado en actividades de investigación parti-
cipativa realizadas anteriormente con el equipo del Instituto
Politécnico Nacional, (desde fines de 2012 a la fecha). Estas coo-
perativas operan en la Sierra Norte del estado de Puebla en el
DDR 001 de Huauchinango, con una cobertura en ocho munici-
pios y 20 localidades en las que se aglutinan un total de 364 pro-
ductores que cultivan 380 hectáreas de café.
Métodos utilizados
El método utilizado por el equipo del IPN fue el de investigación-

acción, basado en los principios de colaboración sistemática en-
tre el investigador con los participantes del modelo de intervención
(Lewin, 1992) En este caso, se ha participado de manera perma-
nente en las actividades, reuniones organizativas, talleres de pla-
neación y técnicos,así como en eventos de comercialización
donde trabajan los técnicos, representantes y miembros de los
grupos y cooperativas aglutinadas en el PIIEX 2014. En particu-
lar, en el último año, el IPN realizó actividades de apoyo directo
con base en el diseño, conducción y sistematización de resultados

de dos talleres y un seminario relativo al desarrollo de capacida-
des para: a) la definición de indicadores a utilizar en el proceso de
certificación de productos con indicación geográfica por parte de
los emprendedores sociales rurales (Sylvander et al., 2006), y b) la
planeación estratégica para el desarrollo territorial que incluye-
ran. Como insumo previo a este trabajo, se levantó una encuesta
con muestreo aleatorio de 64 participantes del PIIEX 2014 con un
nivel de confianza de 90% y un margen de error de 2%. Al mismo
tiempo se aplicó la técnica de entrevistas semi dirigidas a miem-
bros de grupos y cooperativas.
Para indagar cual era el estado del conocimiento sobre el pa-
pel del emprendimiento en la innovación social realizada y cono-
cer la opinión del productor se utilizaron, de forma adaptada, los
criterios generales de valoración del método CANVAS o “mode-
lo de lienzo para elaboración de negocios” (Clark et al., 2012).
Cabe mencionar que el objetivo del CANVAS es garantizar el
desarrollo de un modelo de negocio claro y consistente, útil para
guiar las actividades necesarias para generar competitividad del
emprendimiento en su participación en el mercado (Clark et al.,
2012). El modelo CANVAS consiste en elaborar una plantilla de
trabajo formada por nueve bloques donde se observa el proyecto
de negocio o propuesta económica; cada bloque representa un
aspecto fundamental del proyecto de negocio donde se indica la
información relevante de cada uno de los aspectos para elaborar
o mejorar el proyecto, e incluyen:
1. Segmentos de clientes o usuarios. Aquí se pone la informa-

ción disponible al momento de los demandantes o clientes
sobre las necesidades a satisfacer.
2. Propuesta de valor. ¿Qué necesidad satisface el proyecto?
3. Canales de distribución y comunicaciones. ¿Cómo se inte-
gran estos canales con el proyecto y cuáles funcionan mejor?
4. Relación con el usuario o cliente. ¿Qué tipo de relaciones se
ofrece a ellos?
5. Fuentes de ingreso. ¿Cuál es la disposición de pago de los
usuarios o clientes por los productos de este proyecto?
6. Recursos clave. ¿Qué recursos clave requiere este modelo

de proyecto?
7. Actividades clave. ¿Qué actividades clave se hacen en este
proyecto?
8. Sociedades clave. ¿Quiénes son los socios clave?
9. Estructura de costos. ¿Cuál es la estructura de costos de este
modelo de proyecto?
Este ejercicio permitió saber el estado del conocimiento del

pequeño agricultor sobre el papel del emprendimiento en la in-
novación social realizada, su claridad sobre el proceso y su opi-
nión. Al respecto, se efectuó un panel de prueba que incluyera a
los tres tipos de productores identificados en el análisis de la en-
cuesta según producto: a) café cereza (calidad de materia prima);
b) café pergamino (producto semiprocesado), y c) café tostado
(producto transformado para consumo directo). Se consideró
que fueran grupos del mismo tamaño (cinco participantes), por
lo cual fueron un total de quince productores participantes del
PIIEX (seleccionados de forma sesgada bajo el criterio de ser
aquellos con mayor liderazgo y participativos en las actividades
realizadas). Luego, se procedió a realizar la reunión para explicar
la actividad y cada una de las preguntas y más tarde se solicitó a
cada participante que las respondiera de manera breve e indivi-
dual para que después discutieran en forma conjunta. Al final se
hizo una reunión de presentación de resultados para que entre
todos se hicieran recomendaciones, extensivas a cada grupo de
trabajo y cooperativa participantes. Después se comparó el com-
portamiento de cada uno de los tres grupos o muestra de res-
puestas en cada casilla de los nueve módulos. De tal manera, que
en un módulo existe una “fortaleza” cuando es 100% favorable y
viceversa. Esto indicó los porcentajes favorables y desfavorables
de respuesta por cada uno de los tres tipos de productores cafe-
taleros en los nueve módulos.
En nuestro caso, analizar la concordancia es observar que los
objetivos, las actividades y los resultados alcanzados al momento
del análisis se encuentren, o no, alineados, que correspondan en-
tre sí y que indiquen la coordinación de discurso y acción entre lo

que se quiere, lo que se realiza y lo que resulta (hasta el momen-
to) de la acción de cada uno de los tres tipos de productores du-
rante el periodo de realización del PIIEX 20l4, y en particular
sobre el grupo de productores caracterizado como el emprende-
dor social en este proceso de innovación.
Resultados y análisis
Características sociales productivas
Los productores cafetaleros que participan en el PIIEX 2014 son

pequeños productores con potencial productivo que poseen una
superficie en el rango de 0.25 a 3 ha, con un promedio de 1.3 ha
por productor y un rendimiento promedio de 1.5 ton/ha. En su
mayoría el conjunto de productores participantes se dedica a la
actividad agrícola y algunos tienen ganado. Pese a la predomi-
nancia del café, venden también otros productos agrícolas: café,
cacahuate, chile serrano, frijol, maíz, caña de azúcar para panela,
miel de abeja y, algunos productores, ganado bovino. El producto
principal es el café, que se vende principalmente en dos formatos
café cereza y café pergamino; el tercer formato, café tostado, ape-
nas se inició el año anterior por pequeños productores integra-
dos en una cooperativa con una tostadora de café (Xolotla).
El café cereza lo compran los acopiadores locales, sin selección
(frutos verdes o maduros). La época de venta la determina el pe-
riodo de cosecha que inicia generalmente en el mes de noviembre
(parte baja) y enero (parte alta), y termina en enero (parte baja) y
marzo (parte baja). La venta es a pie de finca y el pago es en efecti-
vo al momento de la entrega del café. El volumen de venta total se
estimó en aproximadamente 600 toneladas de café cereza. El café
pergamino (descascarado y secado por el mismo cafetalero) tiene
un volumen de venta de aproximadamente 50 toneladas. Solo se
vende café de este tipo en los meses de enero, marzo, abril y mayo;
algunos cafeticultores prefieren venderlo así porque obtienen un
poco más de valor pero debido al proceso de secado natural, tar-

dan más en obtener ingresos. El café tostado y molido presenta un
volumen de venta de aproximadamente ocho toneladas. A este
formato solo acceden grupos cooperativos con experiencia orga-
nizativa que pagan la maquila o bien, a través del tiempo han po-
dido adquirir equipo e infraestructura con apoyo gubernamental.
El café cereza y el café pergamino del territorio fueron comer-
cializados por el sistema tradicional de acopiadores-locales, aco-
piadores-regionales, distribuidores nacionales con beneficios y
agroindustrias con capacidad para la industrialización del café. El
sistema de intermediación comercial está en manos de medianas
y grandes empresas cafetaleras asentadas en Xicotepec de Juárez,
Puebla, aunque también participan intermediarios provenientes
de otros estados. El café tostado y molido se vende en la mayoría
de casos de forma directa tanto al consumidor (ferias, exhibicio-
nes) como a los comerciantes de los mercados de Pahuatlán,
Zacatlán, Huachinango, Xicotepec, Puebla y México, D.F. por
medio de circuitos de proximidad geográficos y organizativos.
La problemática atendida por el PIIEX 2014 fue definida por
los mismos cafetaleros como el bajo nivel de competitividad glo-
bal de la cadena de valor en el territorio provocada por deficien-
cias en los eslabones de la cadena. En la producción primaria hay
huertas poco productivas y sin buenas prácticas ambientales; en
el beneficiado húmedo, el café pergamino resulta de mala calidad;
en la torrefacción no cuentan con un producto con marca y em-
paque con indicación geográfica para incluirse en un nicho de
mercado diferenciado; en la comercialización, el productor vende
su café de manera individual. Al respecto, el objetivo del PIIEX
2014 “fue contribuir en el incremento de la productividad de café
tostado y molido con etiqueta de indicación geográfica protegida,
realizando buenas prácticas de producción primaria, beneficiado
húmedo y torrefacción para obtener un café de calidad diferen-
ciada con la finalidad de mejorar el ingreso económico de los so-
cios y así ofrecer mejores condiciones de vida a sus familias”.
Las buenas prácticas ambientales en el cultivo y el procesa-
miento del café son importantes para que, aunados al mejora-
miento de calidad del grano (evaluado por catadores), se pueda

obtener un premio para obtener un sobreprecio. Para ello, se
adoptaron dos medidas: la primera se refirió a buscar que las ac-
tividades productivas tuvieran menor contaminación y el menor
residuo posible y, a la vez, que su impacto en el contexto ambien-
tal no degradara más el espacio productivo. De tal manera, se
realizaron acciones para no contaminar el agua, usar los esquil-
mos y los desperdicios orgánicos del café para elaborar compos-
tas y que el manejo de suelos sea apropiado para evitar mayor
pobreza de nutrientes y detener la erosión en suelos con gran
pendiente. La segunda medida tuvo que ver con mejoras que fue-
ran útiles para conservar la biodiversidad, aplicar medidas ade-
cuadas de agrosilvicultura en el entorno, y aprovechar de manera
sostenible otros productos territoriales que se encuentran dentro
y alrededor de la huerta cafetalera y que permiten la restauración
y mejoramiento de los bosques conforme otras prácticas agrofo-
restales que han progresado en México y en el contexto interna-
cional. (UNEP, 2011; Mendez et al., 2013; Toledo et al., 2013)
Ambas medidas se contemplaron como necesarias para la
certificación de buenas prácticas ambientales certificadas, para
alcanzar un premio de sobreprecio (como es en los sistemas de
certificación de café de Rainforest Alliance, UTZ y 4C). Es de
mencionar que tanto las prácticas de conservación de suelos
como el control biológico para plagas o el uso de agroquímicos
apropiados para eliminar enfermedades, contribuyeron a mejo-
rar los rendimientos técnicos productivos, pero incrementó la
cantidad de jornadas de trabajo empleadas en el cafetal (Méndez
et al., 2013) lo que elevó los costos productivos. En conjunto, en-
tre los representantes de los productores y el equipo técnico se
definieron los resultados esperados, y entre las innovaciones, se
distinguieron las tecnológicas y las organizativas.
Clasificación de los productores cafetaleros
En general, los productores se calsificaron de acuerdo al tipo de

producto que querían vender en el mercado. Ello implicó, en rea-
lidad, tratar de diferenciar a los productores que simplemente

buscaban la asistencia técnica para mejorar producción u obte-
ner apoyos en especie o en directo y que preferían que su relación
con el mercado siguiera igual, en las mismas condiciones, con
respecto a los productores que vieron la oportunidad de generar
una innovación útil para mejorar su capacidad de toma de deci-
siones, fortalecer su capacidad organizativa y constituirse como
emprendedores sociales para implementar una estrategia de de-
sarrollo territorial sostenible.
Estos últimos son los productores que aceptaban los cambios,
dado que la finalidad de aumentar los rendimientos productivos,
mejorar ingresos por asumir la comercialización directa y adop-
tar buenas prácticas agroambientales al final implicó un aumento
de los costos productivos. Del análisis económico realizado, se
estimó que el costo productivo por hectárea del café actual, con
buenas prácticas, se elevaría un 53% debido a cambios sustanti-
vos en aumento de labores relativas a las buenas prácticas
agroambientales en el cultivo, en el secado, ensacado y almacena-
do del café tostado, así como por añadir el pago de una comisión
de comercialización y de asumir otros costos logísticos que antes
no eran de su responsabilidad.
Análisis sobre los emprendedores sociales
De acuerdo a la caracterización de los productores rurales que

participaron en el PIIEX 2014, con base en el producto principal
que estaban dispuestos a elaborar y vender, se distribuyeron tres
grandes grupos; el primero de ellos incluye a los productores ca-
fetaleros que producen café cereza y únicamente están dispues-
tos a mejorar el rendimiento técnico y su capacidad de negociación
frente al acopiador local (cuadro 1). No obstante, en el proceso de
desarrollo de capacidades, se ha indicado la conveniencia para
ellos de poder mejorar técnicamente su cultivo, llevar un progra-
ma de manejo de huerta y mejorar su comercialización a través
de la organización cooperativa.
En los otros dos segmentos de productores —aquellos que

producen café pergamino y los dedicados al café tostado y moli-
do–, existe una mayor inquietud de participar en el proceso de
innovación para mejorar su capacidad organizativa y comercial y
tener acceso al mercado de bienes diferenciados con mayor gra-
do de competitividad, por lo que son más proclives a adoptar
innovaciones tecnológicas que les permitan mejorar la calidad en
todas las etapas del proceso de su cadena de valor. Aquí se hicie-
ron ver las ventajas del uso de la secadora solar para producir
café pergamino de mejor calidad, de garantizar el filtrado de
aguas de desecho del proceso de beneficio y de elaborar compos-
ta, adicionalmente se planteó la mejora organizativa para super-
visar la calidad del proceso y lograr ventas consolidadas con
mejores precios (cuadro 1).
Respecto al ejercicio del panel, para definir si había sido rele-
vante el papel de la conformación del emprendedor social en el
proceso de innovación social territorial, su resultado se observa
en que al utilizar los criterios del método CANVAS, se pudo
constatar la importancia que concedieron los dos últimos seg-
mentos de productores al papel del emprendedor social para es-
tablecer la estrategia de producir bienes diferenciados.
El sector de productores de café cereza se halla más interesa-
do en elevar los rendimientos y ganar más con mejores precios
de venta por el acopiador local, aunque también hubo algunos
atraídos por construir su propia secadora solar para vender café
pergamino aunque fuera solo una parte de su producción. Sin
embargo, dos de cada cinco no dieron importancia a los canales
de venta y tampoco a la relación de subordinación que tienen
con respecto al acopiador y no tienen claridad sobre los recursos,
actividades y asociaciones clave pese a que se les impartieron los
mismos talleres en los que se explicaron los temas a los demás.
Esto indica desinterés para mejorar el emprendimiento y no es
clara la utilidad de la innovación social de la mayoría de este tipo
de productores dedicados a producir simplemente un commodi-
ty. Hay cierta conformidad con seguir obteniendo simplemente
los apoyos oficiales que puedan conseguir y es posible que este
CUADRO 1
CARACTERÍSTICAS DE INNOVACIONES POR GRUPO DE PRODUCTOR CAFETALERO
Innovaciones
Tipos Grupos de productores Producto
Organizativas Tecnológicas
51 productores de café Café cereza sin seleccionar, • Ventas consolidadas. • Fertilización en base al
Tlaola, 33 productores de en bolsas de rafia, venta el • Organización legla. análisis de suelo y análisis
café de Tlacuilotepec, 33 mismo día del corte a pie de • Registro técnico- follar.
productores del Grupo de finca o en el camino más productivo y • Control de roya.
Tlaxpanaloya y siete próximo a la finca. administrativo. • Poda sanitaria.
productores de la • Programa de manejo de la • Control de broca del café.
Productores
Ogranización Agropecuaria huerta. • Composteo de pulpa y
de café cereza
Tlapacaya, S.C. de R.L. de • Diagnóstico de huertas de pergamino.
C.V. Total: 124 productores. café. • Aplicar abono orgánico.
• Manejo de semilleros y
viveros de café.
• Renovación de cafetales
por lotes.
40 productores de Los Café pergamino, con un • Ventas consolidadas. • Corte selectivo. Despulpe
Zihuatecos, S.P.R. de R.L. de contenido máximo de 12% • Organización legal. el mismo día del corte.
LA INNOVACIÓN SOCIAL TERRITORIAL
C.V., 39 productores de de humedad, color blanco • Manuales organizativos/ • Módulo de secado de café
Producción Agropecuaria Copila, S.C. marrón uniforme, sin procedimientos. (secador solar).
de café de R.L. de C.V., y 56 fermento, sin defectos • Registro técnico- • Composteo de pulpa.
pergamino productores dxe la f ísicos, sin cuerpos productivos y • Filtrado de agua de
Asociación de Cafetaleros extraños. administrativos. desecho del beneficiado
de Pantepec. Total: 135 húmedo.
281
productores
CUADRO 1 (CONTINUACIÓN)
282
Innovaciones
Tipos Grupos de productores Producto
Organizativas Tecnológicas
33 productores de Xolotla, Café tostado y molido, con • Ventas consolidadas. • Café pergamino artesanal.
S.C. de R.L. de C.V., 50 6% de humedad, en bolsa • Acuerdos de • Buenas prácticas de
productores de Sierra metálica con válvula, competitividad. torrefacción.
Agropecuaria de Pahuatlán, presentación de 1, 1/2, 1/4 • Contratos comerciales.
Producción de S.C. de R.L. de C.V., 23 de kilogramo, café con • Estrategia comercial.
café tostado productores de Zangotitla, azúcar. • Organización legla.
y molido S.C. de R.L. de C.V. y cinco • Manuales organizativos/
productores de Productores procedimientos.
de Café de Origen Iczotitla,
S.C. de R.L. de C.V. Total:
111 productores.

MARIO DEL ROBLE PENSADO LEGLISE
tipo de productores valoren más su actividad económica extra

rural.
El segundo tipo de productores, aquellos que se dedican al café
pergamino, están interesados en ser emprendedores, innovar y
ofrecer un producto más elaborado. Con dicho grupo hubo un ma-
yor impacto positivo con respecto a apreciar la innovación tecno-
lógica a través de la secadora solar, las buenas prácticas y la
innovación organizativa (establecida por las propias empresas ca-
fetaleras receptoras del producto). Sin embargo, dos de cada cinco
restan importancia al papel que juegan los acopiadores regionales y
de igual manera a la relación de confianza con ellos. Se observó que
tampoco está claro cuáles son los recursos clave ni con quién de-
ben asociarse. Debido a la poca claridad respecto a cómo conciben
el negocio, tienen una valoración final menor que la de los produc-
tores de café cereza, dado que ellos se observan más claros y resuel-
tos en lo que quieren y cómo quieren negociar. Hay oportunidades
de que este grupo de productores mejore su desarrollo de capaci-
dades mediante el análisis, la toma de decisiones, su facultad orga-
nizativa para comercializar y en general de emprendimiento.
Por último, el tercer tipo de productores, de café tostado y
molido, tiene claro que su objetivo es convertirse en emprende-
dores sociales y acceder al nicho de mercado de los bienes dife-
renciados con calidad territorial; su pretensión es dominar y
participar en las fases productivas de la cadena de valor que sean
posibles; su ejemplo puede conllevar a generar un ambiente que
generalice su práctica social productiva (Sharir y Lerner, 2006).
Sin embargo, dos de cada cinco no tiene clara la importancia de
la relación de ofrecerle al cliente un bien de calidad territorial. En
esta minoría de cafetaleros prevalece más la manera en concebir
el etiquetado como un mecanismo para elevar el valor más que
una forma especial de producirlo en ese lugar reconocida por su
valor agregado. Es decir, la mayoría de cafetaleros coincide en
buscar una marca colectiva territorial que implique potenciar un
activo territorial que produzca mayor valor por la mejora de ca-
lidad de su café tostado y molido. En cambio, existe una minoría
de productores en este grupo que no tiene mucha conciencia de
ello y solo le importa usar la etiqueta para mejorar el precio sin

darle importancia a la calidad territorial. Esto es importante de
apreciar para ver cómo se puede reforzar la consolidación futura
de la figura asociativa económica recién construida. Es decir, en
el mediano plazo se requiere de mayor consenso para consolidar
la innovación social territorial.
Conclusiones
La conclusión es que sin lugar a dudas el PIIEX 2014 de agrope-

cuaria Copila ha sido útil como catalizador en la constitución de
un emprendedor social rural, principalmente en uno de los tres
tipos de productores (de café tostado y molido) entre los agricul-
tores minifundistas en el territorio. No obstante, con lógicas eco-
nómicas diferentes los productores que sólo quieren comerciar
café cereza como simple materia prima y aquellos que producen
café pergamino con el que ganan mejor precio, también son ni-
chos de mercados claramente definidos, aunque es claro que el
posible éxito de los emprendedores sociales puede ejercer un
efecto de arrastre de los otros dos tipos de productores.
Por otro lado, el emprendimiento social ha iniciado y condu-
cido un proceso de innovación social territorial, dado que existe
concordancia plena entre los diferentes objetivos económicos,
sociales, ambientales e institucionales con el ejercicio de sus ac-
tividades organizadas y los resultados obtenidos. Esto se eviden-
cia en la medida que el reconocimiento de calidad mediante una
marca colectiva territorial, sustentada por medio de la asociativi-
dad económica y la adopción de buenas prácticas ambientales, se
puede traducir a mejores precios para su café procesado y abre
una oportunidad para otros productos, con lo cual los producto-
res minifundistas pueden diversificar su oferta de bienes territo-
riales, elevar los ingresos agrícolas, aumentar el nivel de empleo
permanente y fomentar una identidad cultural territorial.
Sin embargo, para fortalecer a los emprendedores sociales ru-
rales en el territorio se precisa mejorar el desarrollo de capacidades
para la minoría de este tipo de cafeticultores que procesan su café

como tostado y molido, pero que concedieron más importancia al
cambio tecnológico (poner la etiqueta de “elaborado con buenas
prácticas…) que al valor agregado derivado de la propia innova-
ción social territorial. Es decir, estiman más importante el obtener
ventaja de la simple etiqueta de calidad y no porque en verdad se
dote a sus productos locales de nueva “calidad territorial”, que im-
pliquen buenas prácticas ambientales, asociatividad económica y
diversidad de la oferta de bienes locales en su territorio.
Finalmente, en términos metodológicos se demostró perti-
nente la adopción de los criterios del método CANVAS para de-
finir la concordancia entre los objetivos con el ejercicio de sus
actividades organizadas y los resultados obtenidos en el análisis
del emprendedor social rural y su impulso a la innovación social
territorial.
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Doc. De trabajo #1 de Iberciencia, Organización de Estados
Iberoamericanos; Junta de Andalucía
12. Experiencia de extensión participativa de la
Fundación San Isidro en Boyacá, Colombia
Gulnara Paola Castaño Reyes*

Álvaro Parrado Barbosa**
Introducción
En este trabajo se describe y analiza una experiencia de extensión

rural de tipo participativo desarrollada por una entidad de eco-
nomía solidaria y de origen campesino: la Fundación San Isidro
del departamento de Boyacá, Colombia.
La economía solidaria, como forma asociativa, se centra en la
valorización del ser humano y no en la generación de capital, y
promueve el desarrollo de actividades que le interesan a la comu-
nidad, entre las que destacan el refuerzo de los valores de la co-
munidad y la capacitación en principios de solidaridad a nivel
local para el desarrollo integral (IEPS, 2014).
La Ley 454 de 1998 define la economía solidaria como “el sis-
tema socioeconómico, cultural y ambiental conformado por el
conjunto de fuerzas sociales organizadas en formas asociativas
identificadas por prácticas autogestionarias solidarias, democrá-
ticas y humanísticas, sin ánimo de lucro para el desarrollo inte-
gral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía”.
Bajo estos parámetros, nace la Fundación San Isidro (FSI), una
organización creada y administrada por campesinos para el ser-
vicio de ellos mismos, que tiene como fin satisfacer las necesida-
des de la comunidad mediante un modelo solidario de gestión
(Pérez et al., 2000: 16).
* M.V Esp Prod. Anim cMSc
** I.A. MSc PhD. Grupo de Investigación en Gestión y Desarrollo Rural,
GIGDR. Universidad Nacional de Colombia.
[289]
290 GULNARA PAOLA CASTAÑO REYES, ÁLVARO PARRADO BARBOSA
A través de una trayectoria de 35 años, los campesimos han

tenido aciertos y dificultades que han hecho de la Fundación una
entidad reconocida en el nivel nacional, y se encuentran en un
proceso mejoramiento continuo para fortalecerse y permanecer
en el tiempo. Como parte de ello y con el fin de facilitar el auto-
diagnóstico y la planeación de soluciones, existe un proceso de
investigación participativa con grupos focales de la comunidad
en donde se analiza el acompañamiento del equipo de la FSI en
las actividades de desarrollo agropecuario, (Equipo del Área
Social, 2011).
Conceptos y enfoques de la extensión

rural en Colombia
En la actualidad no existe un concepto único y globalmente acep-

tado de Extensión Rural. Durante al menos cinco décadas se han
venido discutiendo ampliamente en los espacios académicos y
políticos interrogantes como¿qué es la extensión rural?, ¿cuáles
son sus objetivos y alances?, ¿cuál debe ser el rol del extensionis-
ta?, ¿cómo se diferencia de otros conceptos como extensión agrí-
cola, asistencia técnica, transferencia tecnológica, proyección e
interacción social, diálogo de saberes, promoción del desarrollo,
gestión local, investigación e innovación participativas, servicios
de asesoramiento agrícola, intervención, redes de innovación,
comunicación rural o gestión social del conocimiento?; ¿es más
conveniente utilizar alguno de estos conceptos?, ¿a quiénes debe
ir dirigida?, ¿qué métodos se deben aplicar?, ¿cuál debe ser su
relación con los procesos económicos, sociales, políticos y cultu-
rales de las comunidades rurales? Y finalmente, ¿cómo evaluar
sus resultados e impactos?.
Los orígenes de la extensión rural en Colombia se podrían ubi-
car en los intercambios de conocimientos o diálogos de saberes
que realizaban las comunidades nativas. En la época colonial tam-
bién se podría considerar que se realizaron procesos de extensión
que llevaron a que se establecieran en el continente americano
EXPERIENCIA DE EXTENSIÓN PARTICIPATIVA DE LA FUNDACIÓN 291
cultivos y modos de producción traídos de Europa. Este proceso

continuó en la época de la Independencia y en la primera mitad
del siglo XX, periodo en el cual llegaron a América Latina varias
misiones europeas con el fin de mejorar el nivel tecnológico de la
agricultura creando varias estaciones experimentales que copia-
ban a las ya existentes en las naciones que habían alcanzado ma-
yores niveles de productividad (Ardila, 2010). Este fue el caso de
la Estación Experimental de Palmira fundada en 1928 por la
Gobernación del Valle del Cauca como resultado de las recomen-
daciones que había realizado dos años antes la Misión Británica
de Manchester al Gobierno Nacional en el sentido de crear este
tipo de estaciones en todo el país (Valencia y Acevedo, 2010).
El final de la Segunda Guerra Mundial marca el inicio del dis-
curso desarrollista bajo el liderazgo de Estados Unidos, que estaba
basado en el crecimiento económico para superar la pobreza en
los países “subdesarrollados”. Con este objetivo, se promovió la
modernización de la agricultura, entendido esto como el estable-
cimiento de monocultivos a partir de semillas mejoradas genéti-
camente, el uso de fertilizantes, pesticidas y herbicidas de síntesis
química y la mecanización agrícola, es decir, lo que se conocería
posteriormente como la Revolución Verde. La industria fue con-
siderada el motor del desarrollo mientras que a la agricultura se le
asignó un rol de proveedora de insumos, alimentos baratos, divi-
sas y mano de obra para potenciar el crecimiento industrial. La
industria era protegida mediante barreras arancelarias y una fuer-
te institucionalidad estatal centralizada. Esta visión se institucio-
nalizó en el modelo de Industrialización por Sustitución de
Importaciones que se implementó en los países latinoamericanos,
junto a los paquetes tecnológicos de la Revolución Verde, desde la
década de los cincuenta. (Pachón, 2011; Parrado, 2013).
La extensión rural en Colombia se institucionalizó en 1947
mediante la creación de la Oficina de Extensión Agropecuaria del
Ministerio de Agricultura, aunque ya se venían realizando activi-
dades de extensión desde finales de la década de los treinta. En
1953 se fortaleció este servicio mediante un convenio con el go-
bierno de Estados Unidos que dio origen al Servicio Técnico
Agrícola Colombo Americano (STACA), que tuvo un primer

proyecto piloto de extensión en Boyacá. Posteriormente el
STACA pasó a ser parte del Ministerio de Agricultura, pero con
la codirección de Estados Unidos (Jaramillo, 1984). Los enfoques
de extensión —manejados de manera centralizada desde el
Ministerio de Agricultura– predominantes en este periodo fue-
ron los de Extensión Agraria, Agropecuaria o Agrícola y el de
Transferencia de Tecnología, que tenían el objetivo fundamental
de aumentar la producción a través de la adopción de técnicas
por parte de los agricultores. Junto con estos enfoques también
se desarrolló la extensión corporativa o de empresas privadas que
se dedicaban a la venta de insumos agroquímicos (Jaramillo,
1984; Clavijo, 2014).
En la década de los sesenta se les asignó un papel fundamental
a la innovación, la ciencia y la tecnología para alcanzar el desa-
rrollo. En 1962, Everett Rogers propone la teoría de la Difusión
de Innovaciones clasificando a quienes adoptan una innovación
en las categorías de innovadores, usuarios tempranos, primera
mayoría, mayoría tardía y los más rezagados, enfoque que sigue
siendo utilizado por diversos servicios de extensión, como el de
la Federación Nacional de Cafeteros.
En este contexto, se impulsó en América Latina la creación de
centros de investigación y extensión, como el Instituto
Colombiano Agropecuario (ICA) creado en 1962, y de formación
de profesionales agropecuarios, como la Facultad de Agronomía
de la Universidad Nacional de Colombia, en 1963. Muchos de los
profesionales que se vincularon a estas instituciones fueron for-
mados en universidades de Estados Unidos con el apoyo de fun-
daciones de este mismo país bajo el modelo de la Revolución
Verde . Con la creación estas instituciones la extensión rural se
territorializó a través de las regionales del ICA.
Para llevar los avances tecnológicos a los productores se utili-
zaron metodologías de extensión como las demostraciones de
método y resultados, que utilizaban parcelas experimentales y las
visitas a fincas, acompañadas de estudios de suelos de los predios
intervenidos. Además se trabajaba con quienes eran llamados
agricultores o campesinos líderes, productores agropecuarios

que mostraban interés por adoptar las tecnologías y que eran ca-
pacitados para que divulgaran los nuevos conocimientos que ad-
quirían, a otros productores. En este periodo se desarrollaron
también métodos masivos de extensión a través de la radio, sien-
do el más popular el de Radio Sutatenza (Jaramillo, 1984).
Con el programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI) en las
décadas de los setenta, ochenta y noventa, , se buscó superar la
dicotomía entre empresarios modernos y campesinos atrasados,
mediante proyectos de empresarización y asociatividad de los
pequeños productores, que incorporaran a sus procesos produc-
tivos los paquetes tecnológicos de la Revolución Verde. El DRI
ofrecía un conjunto de servicios para el campesinado, que in-
cluían crédito, asistencia técnica, mercadeo, infraestructura bási-
ca, educación y salud (Parrado, 2013). El final de la era del DRI
coincidió con el proceso de descentralización que en la década de
los ochenta estableció la elección popular de alcaldes y goberna-
dores, lo que les dio cierto poder a los mandatarios locales para
definir los programas de extensión rural en sus territorios.
Los enfoques de extensión de mayor difusión en la época del
DRI se orientaron en torno a dos paradigmas, uno que daba con-
tinuidad a las visiones transferencistas y otro que partía de la par-
ticipación activa de los agricultores para transformar sus
condiciones de vida. Dentro del primer paradigma se populariza-
ron los métodos de capacitación y visitas que contemplaban la
capacitación de los técnicos para que transfirieran de una mejor
manera los conocimientos a los agricultores que visitaban; poste-
riormente se utilizaron los métodos de sistemas agrícolas o de
producción que incorporaban elementos de la Teoría General de
Sistemas y se centraban en comprender y mejorar los sistemas
existentes (Farrington, 2002).
El paradigma de la participación se basó en el modelo de educa-
ción popular de Paulo Freire y posteriormente en el de la investiga-
ción acción participativa de Orlando Fals Borda. Con estas
orientaciones se desarrolló en Centroamérica el método Campesino
a Campesino, mientras que en todo el continente se utilizaron di-
ferentes metodologías participativas que combinaban técnicas in-

dividuales y grupales.
A finales de la década de los ochenta se adopta el modelo de
libre mercado, donde el nuevo objetivo de las naciones es el de
vender sus productos en los mercados internacionales, utilizan-
do la competitividad como principal instrumento. Una década
después se hizo evidente la quiebra de sectores que no resistieron
el desmantelamiento de las medidas de protección y el elevado
incremento en las importaciones frente a un bajo crecimiento en
las exportaciones, lo que obligó a volver a mirar a los productores
campesinos que habían sobrevivido a la apertura, fomentando su
empresarización, asociatividad e integración a cadenas de valor
competitivas. En este periodo se consolida el enfoque de
Extensión por Demanda, institucionalizado en la Ley 607 del
2000 que abrió el espacio para que entidades privadas entraran a
prestar el servicio de asistencia técnica en los municipios, de
acuerdo a la demanda de las administraciones municipales.
De forma paralela a la implementación del libre mercado se
han propuesto nuevos modelos de desarrollo que se centran en
las personas y no en los objetos, como ocurre con el Desarrollo
Endógeno, el Desarrollo Humano y el Buen Vivir, además del
Desarrollo Sostenible que tiene en cuenta también la conserva-
ción ambiental. Dentro de este marco, para el caso del desarrollo
rural, se han desarrollado los modelos de Agroecología, Soberanía
Alimentaria y de Multifuncionalidad de la Agricultura, en los que
se considera indispensable la promoción de la autogestión y la
autodependencia a partir del fortalecimiento de las capacidades
que poseen las comunidades rurales, para que sean las protago-
nistas de su propio desarrollo. En este sentido, el trabajo con or-
ganizaciones locales de productores es un factor estratégico para
lograr los objetivos de los procesos de extensión rural (Bebbington
et al. 1994; Parrado et al., 2009.).
Los enfoques de investigación e innovación participativas han
venido ganando espacios en el trabajo de organizaciones no gu-
bernamentales, universidades y algunas entidades estatales. Estos
procesos se realizan bajo las condiciones de participación activa
de los pequeños productores, lo que facilita que se de simultá-

neamente su adopción. Se obtiene una mayor apropiación y per-
tinencia de las acciones emprendidas por los asistentes técnicos,
ya que involucran de forma horizontal y dinámica a los produc-
tores y a sus organizaciones durante los procesos de planeación,
ejecución y evaluación.
El uso de las tecnologías de la información y la comunicación
(TIC) puede ser considerado como una nueva categoría dentro
de las metodologías de extensión rural. Para Mendez (2002) la
virtualidad permite ampliar la labor extensionista y “resulta prio-
ritaria al momento de estimular la creación de interacciones y
sinergias entre los distintos actores inmersos en la dinámica ru-
ral”. Estas herramientas permiten aprovechar los avances en co-
nectividad que ha tenido el país, aunque se reconoce que existen
regiones donde el acceso a internet continúa siendo limitado, a lo
que se añade las limitaciones en conocimientos informáticos por
parte de las poblaciones locales.
En el cuadro 1 se resumen los enfoques y metodologías de
extensión rural que han logrado mayor difusión según su orden
de aparición y el modelo de desarrollo rural predominante en
cada periodo.
Descripción de la Fundación San Isidro
La Fundación San Isidro se conformó en el año 1980 por un gru-

po de campesinos apoyados por la Pastoral Social Campesina de
Duitama (Boyacá), identificados con el lema “Por y para los cam-
pesinos de Boyacá”. En 1982 adquirieron el lote en donde actual-
mente está ubicada la sede. Desde 1981 empezó a ser
acompañada por la Universidad Javeriana y en 1983 hicieron par-
te del planteamiento del esquema organizativo que los identifica,
que es de tipo circular y en el cual no hay jerarquías sino partici-
pación igualitaria, equitativa e incluyente (Figura 1). En 1991 la
fundación empieza a desarrollar proyectos apoyados por la
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Tunja (UPTC) y otras
CUADRO 1
296
ENFOQUES Y METODOLOGÍAS DE EXTENSIÓN RURAL EN COLOMBIA
Modelo de desarrollo
Enfoques Metodologías Periodos
rural
• Modernización de la • Extensión agraria/agropecuaria/agrícola. • Demostraciones de método y resultados. Finales de la década de
agricultura/ • Centralización. • Visitas a finca. los cuarenta a la
Revolución Verde. • Extensión rural corporativa. • Agricultores líderes. década de los sesenta.
• Transferencia de Tecnología. • Métodos radiofónicos (Radio Sutatenza).
• Difusión de Innovaciones.
• Desarrollo Rural • Extensión rural. • Sistemas Agrícolas. Décadas de los setenta
Integrado (DRI). • Territorialización. • Capacitación y visitas. a los noventa.
• Sistemas de Producción. • Giras.
• Empresarización y asociatividad de los • Escuelas de Campo.
pequeños productores. • Campesino a Campesino.
• Educación Popular. • Cartograf ía social.
• Comunicación Rural. • Otras metodologías participativas.
• Investigación acción participativa.
• Modelo • Extensión por demanda. • Escuelas de Campo (ECA). Finales de la década de
agroexportador. • Empresarización y asociatividad de los • Extensión virtual. Metodologías los ochenta a la
• Nueva Ruralidad. productores de agricultura familiar. Participativas. actualidad.
• Multifuncionalidad • Descentralización. • Métodos agroecológicos.
de la Agricultura. • Asistencia Técnica Integral.
• Desarrollo • Extensión con enfoque diferencial/de
Territorial. Soberanía género: mujeres y jóvenes.
GULNARA PAOLA CASTAÑO REYES, ÁLVARO PARRADO BARBOSA
Alimentaria • Sustentabilidad y agroecología.
FUENTE: elaboración propia con base en Clavijo (2014), Farrington (2002) y Jaramillo (1984).
entidades nacionales e internacionales que fortalecen la entidad

y su función social (Pérez et al., 2000: 41).
A partir del año 2011 la fundación es acompañada por la
Universidad Nacional en el desarrollo de procesos participativos de
investigación, y empiezan a ser parte de Mercados Campesinos de
la Región Central como parte del Plan Maestro de Abastecimiento
y Seguridad Alimentaria de Bogotá (PMASAB). En el 2007 empie-
zan a recibir apoyo de la Alcaldía de Bogotá y Oxfam lo cual forta-
lece los circuitos cortos de comercialización de sus productos
(Ordoñez, 2010).
Actualmente la participación de la fundación en Mercados
Campesinos es constante y realizan seguimiento y evaluación de
las actividades, lo cual ha permitido identificar resultados en las
comunidades y diferenciación con otros procesos de comercializa-
ción. Igualmente, los consumidores directos han podido establecer
importantes vínculos con los campesinos y valoran los productos
ofrecidos con particular estima (Parrado y Molina, 2014).
Los pilares fundamentales de la fundación son la economía so-
lidaria y sostenibilidad productiva agropecuaria bajo un esquema
agroecológico y la participación activa en el mejoramiento social,
económico y político del sector rural, como en la construcción de
paz y democracia (Revista Semillas, 2015). Actualmente la funda-
ción brinda acompañamiento, apoyo y capacitación a campesinos
y comunidades beneficiarias de diferentes municipios de Boyacá,
capoyando aproximadamente a 120 familias.
Los promotores de los diferentes programas de la FSI son cam-
pesinos (multiplicadores campesinos) que hacen parte de su
asamblea y se han capacitado en áreas técnicas, productivas, lide-
razgo, capacidades organizativas, economía solidaria, agroecolo-
gía, derechos humanos, democracia y paz, entre otros temas
(Bucheli, 2008). Su selección se realiza mediante promoción inter-
na, relaciones de confianza y habilidades personales. Las áreas en
las cuales se brinda asesoría agropecuaria incluyen producción,
procesamiento de productos, sanidad, comercialización, asociati-
vidad, gestión y economía familiar, agricultura familiar, manejo
ambiental, innovación, gestión del riesgo, cadenas productivas,
proyectos productivos, acceso a información de mercados y eco-

nomía solidaria. Las fuentes de recursos de la organización han
sido la cooperación internacional, el Distrito Capital, convenios
municipales y los servicios prestados en la sede.
De acuerdo a las necesidades de la comunidad y por propia
solicitud, se identifican los proyectos a ser ejecutados ofreciendo
acompañamiento permanente con el fin de generar resultados
significativos. Los métodos empleados por la fundación que faci-
litan el acompañamiento a los campesinos, se caracterizan por
ser creativos, participativos, dinámicos, recreativos y prácticos, y
han permitido enriquecer sus saberes.
Objetivos de los programas de asistencia

de la Fundación San Isidro
Los objetivos fundacionales de la organización son el humanis-

mo, la libertad, la igualdad, la solidaridad, la comunidad y la inte-
gralidad. (Pérez et al., 2000).
Los objetivos de cada programa desarrollado son descritos a
continuación (Fundación San Isidro, 2014):
Programa de desarrollo agropecuario

y forestal sostenible
Construcción con las comunidades campesinas de alternativas

de producción, procesamiento y comercialización agropecuaria
y forestal sostenible que contribuyan a sus procesos de aprendi-
zaje colaborativo mediante talleres técnicos y formativos, jorna-
das demostrativas, días de campo y experimentos con nuevos
cultivos, entre otros.
Programa de salud
Procesos de capacitación y organización para prevención, parti-

cipación y gestión en salud, mediante talleres, encuentros y prác-
ticas con los campesinos de cada municipio.
FIGURA 1
ORGANIGRAMA DE LA FUNDACIÓN SAN ISIDRO
COOPERACIÓN
INSTITUCIONES
INTERNACIONAL
B A SE
DE COOPERACIÓN
D ES
UNIVERSIDADES DA NACIONAL
I D JU
UN C E N
M
T
O
C
A
ONG’s
B F
S
D
E
A G
1
AC
2
Equ H
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b
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e
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Junta
S Directiva I
6
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ASAMBLEA 3
asesor s de asa
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N COMUNAL
Co
1) Falta texto. H) Falta texto.
K
s
5 4 2) Falta texto. I) Falta texto.
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3) Falta texto. J) Falta texto.
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L 4) Falta texto. K) Falta texto.
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P 5) Falta texto. L) Falta texto.
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ip
O M 6) Falta texto. M) Falta texto.
u
Eq Ñ N A) Falta texto. N) Falta texto.
B) Falta texto. Ñ) Falta texto.
C) Falta texto. O) Falta texto.
D) Falta texto. P) Falta texto.
EXPERIENCIA DE EXTENSIÓN PARTICIPATIVA DE LA FUNDACIÓN
E) Falta texto. Q) Falta texto.

F) Falta texto. R) Falta texto.
G) Falta texto. R) Falta texto.
299
FUENTE: Adaptado de: Pérez et al., 2000:41.

Programa medios de comunicación y cultura
Búsqueda de las raíces culturales mediante investigación partici-

pativa, talleres y formación de colectivos de danza, música, tea-
tro, artes plásticas; con el fin de reconocer valores y antivalores,
como contribución al sueño de una vida más digna y humana.
Programa educación ambiental recreativa
Procesos de educación ambiental con los niños de las escuelas y

la comunidad educativa mediante la recreación ambiental re-
flexiva para planeación y ejecución de acciones para la defensa y
perfección ambiental.
Programa de economía solidaria
Procesos económicos asociativos de producción y comercializa-

ción en las áreas agrícolas, frutícolas, pecuarias y de agroindus-
tria, sostenibilidad, recuperación de suelos y medio ambiente,
con el fin de generar nuevos recursos para las familias campesi-
nas, utilizando talleres, visitas, reuniones, pequeños créditos,
asesorías y comercialización con mercados de Bogotá.
Programa de democracia y paz
Sensibilización política y participación activa en el mejoramiento

social, económico y político.
Estos programas son financiados con fondos de contrapartida
de entidades cooperantes nacionales e internacionales.
Investigación participativa para fortalecimiento

de procesos de prestación de servicios
La Facultad de Ciencias Agrarias de la Universidad Nacional de

Colombia ha participado en diversos procesos investigativos con la
FSI, que incluyen importantes avances relacionados con soberanía

alimentaria, agricultura sostenible, agroecología y acceso a merca-
dos campesinos, entre otros (Ordoñez-Gomez, 2010; Robayo y
Pachón, 2013; Padilla et al., 2014; Parrado y Molina, 2014).
Actualmente se desarrolla un proceso investigativo que anali-
za la calidad de los procesos de asistencia técnica agropecuaria
(ATA) en Boyacá, que incluye a la Fundación San Isidro.
Métodos de recopilación de información
Se aplicó la metodología de Diagnóstico Rápido Participativo que

permitió interactuar con la comunidad para recopilar y analizar
información para llegar al autodiagnóstico. Se hizo una entrevis-
ta a informantes clave de la entidad para la caracterizar la entidad
y el proceso de acompañamiento en labores agropecuarias. Por
otro lado, asistentes técnicos agropecuarios –en el nivel nacional
por medio del Foro Nacional Linkata y en el nivel local a través de
los promotores campesinos que prestan asesoría técnica por me-
dio de la Técnica Nominal de Grupo Participativa TNGP
(Álvarez-Ramírez, 1989)–, identificaron las características que
consideraron relevantes en la calidad de la asistencia técnica
agropecuaria. De manera complementaria, se aplicaron encues-
tas de percepción a beneficiarios del servicio y a los promotores,
para calificar la calidad de dicho servicio.
La información recolectada formó parte del planteamiento de
un modelo para evaluar la calidad del servicio de asistencia téc-
nica agropecuaria basado en la legislación colombiana que regla-
menta dicho servicio.
Resultados
La información obtenida en el Foro Nacional Linkata fue analiza-

da por medio del análisis de contenido a profundidad (Huber,
2002), y en ella se identificaron inicialmente 57 aspectos relacio-
nados con la calidad del servicio de asistencia técnica agropecua-

ria. Al contrastarla con la información obtenida en la TNGP se
obtuvieron 21 aspectos por filtración, teniendo en cuenta su re-
petitividad, facilidad de medición, relevancia, pertinencia y res-
paldo teórico.
Los aspectos filtrados se clasificaron por criterios y se uitiliza-
ron para elaborar las encuestas de percepción del servicio presta-
do por la entidad. Se identificaron diversos hechos como el que
los promotores campesinos brindan un servicio heterogéneo;que
la temática y aplicaciones productivas son contextualizadas a las
necesidades de los campesinos; que existen importantes capaci-
dades de comunicación; que los asistentes técnicos y promotores
están comprometidos de manera integral con su labor, poseen
experiencia en la prestación del servicio y son confiables en los
procesos que desarrollan. En cuanto a la eficiencia en la atención
y solución de necesidades específicas, se considera que debe me-
jorar en la calidad del servicio de asistencia técnica (Figura 2).
FIGURA 2
PERCEPCIÓN DEL SERVICIO DE ASISTENCIA TÉCNICA
POR LOS USUARIOS DE LA FUNDACIÓN SAN ISIDRO
100
89.7
85.3
79.4
80 75.0 73.5
70.6
64.7
Porcentaje
60
40
20
0
1. Contabilidad
2. Compromiso
integral
3. Eficiencia
4. Capacidad de
comunicación
7. Experiencia
en el servicio
8. Contextualización
9. Heterogeneidad
FSI
FUENTE: elaboración propia basada en encuestas de percepción en beneficiarios.

En la integralidad del servicio sobresalen los aspectos am-

bientales, puesto que el énfasis de la entidad en agroecología le
otorga fortalezas evidentes. Los procesos de integración al mer-
cado también se destacan lo que se explica por la importante
función que cumple la Fundación en Mercados Campesinos
como proceso organizativo de visibilización y de apertura de
mercado diferenciado en la ciudad de Bogotá. Adicionalmente,
se consideró importante proyectar acciones de fortalecimiento
del servicio en procesos productivos, económicos, culturales, so-
ciales, apoyo a la trasformación, producción y valor agregado
(Figura 3).
El rubro de innovación en procesos de prestación del servicio
presentó valoraciones muy bajas, lo cual manifiesta la necesidad
de fortalecer las capacidades de los promotores campesinos en
métodos y técnicas para facilitar los procesos de difusión del co-
nocimiento (figura 3).
FIGURA 3
INTEGRALIDAD DEL SERVICIO DE ASISTENCIA TÉCNICA
100
82.4
80
64.7
Porcentaje
60 52.9 52.9
47.1
41.2 41.2
40 35.3
41.2
17.6
20
0
Aspectos
económicos
Aspectos
sociales
Aspectos
culturales
Aspectos
ambientales
Aspectos
políticos
Procesos de
producción
Procesos de
transformación
Procesos
de agregación
de valor
Procesos
de gestión
organizativa
Procesos
de integración
al mercado
FSI
FUENTE: elaboración propia basada en encuestas de percepción en beneficia-
rios.
FIGURA 4
INNOVACIÓN EN PROCESOS EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIO
100
80
Porcentaje
60
42.1
40
26.3
21.1
20
5.3 5.3
0
Flexible Creativo Dinámico Participativo Comprometido
FSI
FUENTE: elaboración propia basada en encuestas de percepción en beneficiarios.
Aprendizajes
La Fundación San Isidro es un experiencia de asistencia técnica y

extensión rural alternativa basada en los principios de la solidari-
dad, participación y sustentabilidad. Es liderada por campesinos
y en su trabajo con las comunidades se combinan métodos de
asistencia técnica convencional con el enfoque de Campesino a
Campesino y otros métodos que incorporan el arte, la agroecolo-
gía y la investigación adaptativa.
Los beneficiarios reconocen la integralidad del acompaña-
miento que reciben de la fundación, pues además de lo producti-
vo se incluyen aspectos sociales, políticos, económicos,
comerciales, culturales y ambientales; sin embargo, identifican
debilidades en algunos de estos componentes, así como, en la in-
novación de procesos de la prestación del servicio.
La percepción de los beneficiarios de los servicios ofrecidos es
muy importante para la fundación en sus procesos de mejora-
miento, por lo tanto, promueven la participación de todos sus
miembros para el desarrollo de planes estratégicos.
El estilo de trabajo de abajo hacia arriba, implementado por la
fundación ha promovido procesos de participación y gobernanza
territorial, entre los que destaca su vinculación a los Mercados

Campesinos de la Región Central de Colombia.
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13. articulación social para la conservación
de la cuenca alta del río Jamapa
María de los Angeles León Chávez*
Introducción
“La abrumadora evidencia científica que alerta sobre las conse-

cuencias futuras y devastadoras del cambio climático debido a la
actividad humana y en parte, a la estimación monetaria de los
costos globales que se impondrán sobre la economía mundial
tanto por la acción como la inacción en materia de reducción de
Gases de Efecto Invernadero (GEI)” (Stern, 2006 citado por
Innovagro, s.f: 9) ha llevado a que “en los últimos años se ha de-
sarrollado una masa crítica de apoyo público a los esfuerzos de
mitigación del cambio climático” (Ibíd., p:9).
El proyecto Conservación de Cuencas Costeras en el Contexto
del Cambio Climático (C6), es una iniciativa interinstitucional
pública y de la sociedad civil, que pretende involucrar a la pobla-
ción asentada en el territorio de cuencas costeras del Golfo de
México y la parte continental del Golfo de California en acciones
para la conservación de la biodiversidad, la mitigación del cam-
bio climático y el manejo sustentable de los recursos naturales.
En el marco de este proyecto, en 2014, fue emitida una convoca-
toria dirigida a organizaciones de la sociedad civil para presentar
propuestas de sub-proyectos para el manejo forestal sustentable
en cuencas costeras del Golfo de México.
El subproyecto “Articulación Social para la Conservación de
la Cuenca Alta del Río Jamapa” fue aprobado por el comité técni-
* Consultora para el desarrollo rural con enfoque territorial y miembro de la

Red para la Gestión Territorial del Desarrollo Rural Sustentable.
[309]
310 MARÍA DE LOS ÁNGELES LEÓN CHÁVEZ
co del C6 en 2014, e inició actividades en enero de 2015. El diseño

del segundo congreso internacional “Gestión Territorial para el
Desarrollo Rural: Construyendo un Paradigma” de la Red para la
Gestión Territorial del Desarrollo Rural Sustentable (Red GTD),
abrió la puerta para compartir atributos y avances del menciona-
do subproyecto mediante la socialización de algunas de sus ca-
racterísticas para denotar los aportes a la gestión estratégica del
conocimiento con el apoyo de servicios profesionales para el de-
sarrollo rural con enfoque territorial.
La socialización de esta experiencia inicia con los anteceden-
tes del C6 y del subproyecto; y para abonar a su comprensión se
incorpora una breve descripción de las características del territo-
rio donde opera, y de su intención estratégica; también hay apor-
tes para compartir la ruta de trabajo y el enfoque metodológico
aplicados. Para el equipo técnico del subproyecto resultó rele-
vante comunicar algunas de sus características, como una contri-
bución que contribuya a revalorar el papel de los servicios
técnicos desde la vertiente privada y su articulación con los que
provienen de la vertiente institucional pública y de la sociedad
civil. La socialización de la experiencia cierra con un breve apor-
te relacionado con las perspectivas.
Antecedentes
Con base en los resultados de las proyecciones de cambio climá-

tico que señalan que la región del Golfo de México sufrirá hura-
canes de mayor intensidad así como deslaves e inundaciones, y
en el hecho que estos desastres naturales se incrementan cuando
los bosques han sido talados y no hay retención de suelos
(Convocatoria, 2014:1), cuatro instituciones mexicanas, la
Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP),
la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), el Instituto Nacional
de Ecología y Cambio Climático (INECC) y el Fondo Mexicano
para la Conservación de la Naturaleza, A.C. (FMCN) conforma-
ron el Comité Técnico para llevar a cabo el proyecto C6.
LA CONSERVACIÓN DE LA CUENCA ALTA DEL RÍO JAMAPA 311
El C6 tiene como objetivo promover el manejo integral de las

cuencas costeras seleccionadas para conservar su biodiversi-
dad, contribuir a la mitigación del cambio climático y fortalecer
el uso sustentable de sus recursos naturales para permitir la recu-
peración de la funcionalidad de las cuencas y la provisión de sus
servicios ecosistémicos; el financiamiento del proyecto proviene
del Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FOMAM) a través
del Banco Mundial, del The Leone M. and Harry B. Helmsley
Charitable Trust y la CONAFOR, que aportó recursos patrimo-
niales de su Fondo Patrimonial de Biodiversidad (FMCN, 2016).
En el marco del C6, una cuenca costera “es el territorio delimi-
tado por un parte-aguas, donde confluye un sistema de ríos que
desemboca al mar” (Ibíd., 2016). Un concepto de cuenca más in-
tegral corresponde al que definen Gaspari et al. (2013:6) como:
“un sistema de relaciones sociales y económicas, cuya base terri-
torial y ambiental, es una red de drenaje superficial que fluye a un
mismo…mar con un territorio que lo comprende”. Los mismos
autores refieren que: “la cuenca está conformada por diferentes
unidades ecológicas, las cuales se definen por sus características
naturales y unidades socio-políticas” como serían la comunidad,
el municipio o una región.
El C6 inició operaciones en el año 2014, y en agosto de ese
mismo año su Comité Técnico emitió la convocatoria para
subproyectos en manejo forestal sustentable en seis cuencas se-
leccionadas por el proyecto en el Golfo de México. Las propues-
tas de subproyectos que compitieran en la convocatoria debían
manifestar entre sus objetivos aquellos que atendieran el de: “dis-
minuir la presión a los bosques en las cuencas y apoyar a los po-
bladores a aprovechar sus recursos naturales de manera que
conserven la biodiversidad de los bosques y aseguren un ingreso
a sus dueños en el largo plazo” (Convocatoria, Op. cit.:1).
Las orientaciones expresadas en la convocatoria para la for-
mulación de subproyectos animaron a redactar la propuesta de-
nominada “Articulación Social para la Conservación de la Cuenca
Alta del río Jamapa” que ingresó a concurso en el mes de sep-
tiembre de 2014 y recibió notificación de aprobación en noviem-
bre del mismo año. La operación del subproyecto esta proyectada

hasta el año 2018 siempre y cuando las evaluaciones anuales re-
sulten favorables para darle continuidad a partir del mes de enero
de 2015. El seguimiento del C6 y sus subproyectos ha sido asig-
nado al Fondo Golfo de México, A.C. (FGM) bajo la supervisión
del FMCN.
Características del territorio del sub-proyecto
El proyecto está localizado en la cuenca alta del río Jamapa donde

los escurrimientos de agua se precipitan desde los 5 746 msnm
en la cima del volcán Pico de Orizaba o Citlaltépetl, formando el
afluente principal de este río que desemboca en las aguas del
Golfo de México. En esta porción de la cuenca se localiza el mu-
nicipio de Calcahualco, Veracruz, en un rango altitudinal que va
de los 1 600 a los 4 500 msnm en una distancia de 15.92 km en
línea recta de este a oeste.
Calcahualco colinda con el Área Natural Protegida (ANP)
Parque Nacional Pico de Orizaba, donde nace el río Jamapa cuyo
afluente conecta a esta ANP en la parte baja de la cuenca con el
Parque Nacional Arrecifal Veracruzano en el Golfo de México;
esta situación de conectividad entre dos ANP, le confiere al mu-
nicipio un nivel de importancia relevante entre las instituciones
que atienden la vertiente ambiental para la conservación y res-
tauración de recursos naturales, particularmente con la
CONANP que tiene a su cargo la administración de ambos par-
ques nacionales.
El censo de población y vivienda generado por el INEGI (2010)
reporta que 73% de la población económicamente activa (PEA)
del municipio participa en actividades primarias (agrícola, gana-
dero y forestal), 16.2% en el sector secundario (minería, industria
manufacturera y construcción) y 10.7% en el terciario (comercio,
transporte, comunicaciones, servicios financieros, etc.). En cuanto
a los ingresos, el mismo INEGI (2005) indicaba que 45.76% de la
PEA no recibía ingresos por el trabajo realizado; 34.4% recibía me-
MAPA 4
LOCALIZACIÓN GEOGRÁFICA DE z, VER.
Y DE LAS COMUNIDADES INCORPORADAS AL SUB-PROYECTO
900 000 1 300 000 1 700 000 2 100 000 2 500 000
000 000
000 000
Iztapa
Rincón de Atotonilco Barranca de Jamapa

Atotonilco Acomulco
000 000
000 000
Maquilixhuatla
Maquixtla
Dos caminos Excola
000 000
000 000
Nueva Vaquería
Ilegible
000 000
000 000
Municipio
de Calcahualco
000 000
000 000
000 000
000 000
000 000
000 000
350 000 175 000 0 250 000

m
900 000 1 300 000 1 700 000 2 100 000 2 500 000
Datos
Iztapa Dos caminos
Municipio de Calcahualco Maquilixhuatla
Excola Maquixtla
Barranca de Jamapa Nueva Vaquería
Atotonilco Rincón de Atotonilco
Acomulco
Articulación social para la conservación de la Cuenca del río Jamapa
FUENTE: elaboración propia, 2014.

nos de un salario mínimo; 16.22% percibía entre uno y hasta 10

salarios mínimos y solo 0.32% recibía más de 10 salarios mínimos.
Las comunidades incorporadas al subproyecto (Acomulco,
Atotonilco, Dos Caminos, Rincón de Atotonilco, Itzapa,
Maquilixhuatla, Maquixtla, Nueva Vaquería, Nuevo Jacal, San
Miguel Tlacotiopa y Totozinapa) están distribuidas en un rango
altitudinal que va de los 1 955 a los 3 100 msnm. En estas comu-
nidades el INEGI (2010) registró 721 viviendas de las cuáles 614
no disponen de drenaje y 152 carecen de acceso al agua entubada.
En cuanto a la condición de marginalidad, 20% están en el rango
de muy alta y el 80% en alta.
Las condiciones de alta y muy alta marginación que enfrentan
las comunidades están asociadas a la baja competitividad de las
actividades primarias no forestales, que no alcanzan a satisfacer
las necesidades básicas de todos los días1, en virtud de que los
ecosistemas dominantes corresponden a bosques de pino y de
pino-encino que le confieren a los suelos una vocación eminen-
temente forestal, condición que aunada a su origen volcánico y a
la accidentada orograf ía los hace altamente susceptibles a los
procesos de erosión hídrica y, en consecuencia, su potencial para
las actividades agrícolas es bajo.
Las actividades económicas y sociales de la población de estas
comunidades han influido en la manifestación de efectos negati-
vos en los recursos naturales que son observables a simple vista:
disminución de la cubierta forestal, tanto por la tala clandestina
como por la reconversión de las tierras forestales a predios para
actividades agrícolas y pecuarias. Además, las rutinas de vida y
trabajo se llevan a cabo sin tener conocimientos relativos a la im-
portancia ambiental, social y económica de la cuenca como uni-
dad fisiográfica, ni de cómo sus componentes bióticos y abióticos
favorecen el desarrollo de la vida humana aguas arriba y aguas
abajo.
1 El rendimiento promedio de maíz en estas comunidades es de 400 Kg/Ha,
que no satisfacen las necesidades de autoconsumo de la familia. Dato obtenido

en talleres participativos con los sujetos de atención del subproyecto.
También hay un desconocimiento de las implicaciones del

proceso de cambio climático, que prevé incrementos en la inten-
sidad y frecuencia de eventos climatológicos como sequías, hura-
canes y granizadas, entre otros, con efectos negativos para los
recursos naturales, la la productividad forestal, agropecuaria y
acuícola, que atentarían contra la seguridad alimentaria; así como
otras consecuencias que sufrirían las poblaciones asentadas a lo
largo de toda la cuenca, desde su parte más alta hasta su culmi-
nación en el Golfo de México.
Además la población ha explorado poco el trabajo colaborati-
vo para la conformación y operación de órganos de decisión como
espacios donde se discutan los problemas sociales, ambientales y
económicos y los mecanismos para superarlos. La experiencia
acumulada en este sentido es la que corresponde a los comités de
padres de familia, de obra, de salud, o de fiestas patronales, todos
relevantes en el desarrollo de la vida comunitaria, sin embargo, la
puesta en común de la problemática ambiental, social y económi-
ca aún requiere de un espacio social para la reflexión.
Intención estratégica del subproyecto
Con la oferta institucional del C6 surgió la oportunidad de dise-

ñar una propuesta con un horizonte de planeación a cuatro años
que contribuyera a lograr el uso sustentable de los recursos natu-
rales para la conservación de la biodiversidad de la cuenca, con
beneficios económicos y sociales para sus pobladores. Sin em-
bargo, transitar de la condición de realidad de las comunidades a
un escenario de manejo sustentable, llevó a reflexionar acerca de
temas como ¿pueden los campesinos pobres insertarse con ven-
taja competitiva al mercado al tiempo que cuidan del patrimonio
natural que necesitamos todos los humanos, sobre todo cuando
se encuentran al margen de los avances infobiotecnológicos,2
2 Término asociado al nuevo paradigma tecnológico agrícola en el marco

del paradigma técnico económico por la masiva utilización de las TIC y la bio-
con inequitativas conexiones al mercado, enfrentando el día a día

para la manutención de la familia (jornadas de 10 horas de traba-
jo no remunerado o con remuneración marginal), y con un limi-
tado o nulo acceso a procesos profesionales de formación no
formal con visión de largo plazo que los ayuden a desarrollar
nuevas capacidades?, ¿es necesario generar un lenguaje común
en torno a los conceptos clave que dan origen al C6: cuenca cos-
tera, cambio climático, servicios ambientales, biodiversidad, se-
guridad alimentaria, manejo forestal sustentable, entre otros?; la
institucionalidad, avocada a la conservación y al desarrollo eco-
nómico y social en el ámbito rural ¿estará dispuesta a concurrir
en el territorio para articularse con la población para poner en
marcha las soluciones que identifiquen a los problemas?
Las respuestas a estas interrogantes orientaron a la definición
de una visión de carácter estratégico para el diseño y desarrollo
del subproyecto: involucrar a la población en un proceso de ges-
tión estratégica del conocimiento para aprender nuevas formas
de gestión de tierra, agua, recursos genéticos y nutrientes del
suelo, entre otros, que sean pertinentes a su contexto sociocultu-
ral, ambiental y económico; por ello, es necesario emplazar pro-
cesos locales para una gobernanza que tome en cuenta estos
aspectos vitales para hacer frente al cambio climático.
A decir de Peluffo y Catalán (2002:14) la gestión estratégica
del conocimiento
[…] es una disciplina emergente que tiene como objetivo generar,

compartir y utilizar el conocimiento tácito (Know-how) y el ex-
plícito (formal) existente en un determinado espacio, para dar
respuestas a las necesidades de los individuos y de las comunida-
des en su desarrollo. Esto se ha centrado en la necesidad de ad-
tecnología; y de las nuevas demandas de la sociedad, el mercado, de las cadenas

agroalimentarias relacionadas con la diferenciación de productos, la calidad, la
inocuidad, la bioseguridad, el bienestar animal y el uso sustentable de la biodi-
versidad y de los recursos naturales. vid: Barrera, A. (s.f ). Nuevas realidades,
nuevos paradigmas: la nueva revolución agrícola, disponible en <http://repii-
ca.iica.int/docs/B2144e/B2144e.pdf>.
ministrar el conocimiento organizacional y los aprendizajes

organizacionales como mecanismos claves para el fortalecimien-
to de una región o espacio en relación con las visiones de futuro
que van a determinar sus planes estratégicos de desarrollo en el
mediano y largo plazo.
Con base en los anterior, la gestión estratégica del conoci-

miento para superar las condiciones de marginación en las co-
munidades debía orientarse al desarrollo de un proceso de
educación no formal que abordara como ejes de contenido prio-
ritarios la cuenca hidrográfica costera, el cambio climático, los
servicios ambientales, la seguridad alimentaria y la formación de
silvicultores. Este proceso debería correr en paralelo con accio-
nes para la conformación o fortalecimiento de espacios locales
para la toma de decisiones, donde los sujetos de atención del
subproyecto tuvieran oportunidad de realizar análisis multidi-
mensionales para construir propuestas de desarrollo viables y
pertinentes con el medio ambiente y sus necesidades sentidas,
con potencial para ser gestionadas ante las instituciones públicas
correspondientes.
Esta visión estratégica del subproyecto condujo al plantea-
miento de su objetivo: contribuir a la conservación y manejo sus-
tentable de los recursos forestales de la cuenca alta del río Jamapa
mediante la gestión y puesta en marcha de prácticas forestales y
agropecuarias además de otras alternativas a la economía local
climáticamente inteligentes, para la mejora de los ingresos, el
bienestar social y la seguridad alimentaria de la población ahí
asentada.
Las prácticas climáticamente inteligentes, provienen del enfo-
que desarrollado por la Food and Agriculture Organization (FAO)
denominado Agricultura Climáticamente Inteligente, diseñado
para identificar y poner en práctica el desarrollo sostenible de la
agricultura en el marco de los parámetros explícitos de cambio
climático. “El enfoque está sustentado en 3 pilares: 1) el aumento
sostenible de la productividad agrícola y los ingresos; 2) la adap-
tación y aumento de la resiliencia ante el cambio climático; y 3) la
reducción y/o eliminación de las emisiones de gases de efecto

invernadero, donde sea posible” (FAO, 2013:9). El enfoque tam-
bién considera el desarrollo sostenible de las cadenas alimenta-
rias que provienen de la forestería, la ganadería, la pesca y la
acuacultura.
La ruta de trabajo del subproyecto
Para dar cumplimento al objetivo del subproyecto y atender su

visión estratégica, la secuencia de actividades programadas para
el primer año de operación, incluyó como temas los conceptos de
cuenca hidrográfica costera, servicios ambientales, cambio climá-
tico y seguridad alimentaria; investigar la condición de la cuenca
en la parte alta en cuatro dimensiones: humana, social, ambiental
y económica; identificar los problemas y las oportunidades en el
territorio; proponer soluciones climáticamente inteligentes y ade-
cuadas a las características socioculturales y ambientales del te-
rritorio; organizar –por comunidad– las soluciones en una agenda
comunitaria para ser gestionadas por la correspondiente unidad
comunitaria; analizar las agendas comunitarias para construir
una agenda intercomunitaria y conformar una unidad intercomu-
nitaria para la conservación de la cuenca alta del río Jamapa.
FIGURA 1
REPRESENTACIÓN DE LA RUTA DE TRABAJO DISEÑADA PARA
LA OPERACIÓN DEL AÑO UNO DEL SUBPROYECTO
1. Primero 2. Después 3. Para 4. Y

aprender investigar identificar proponer
Cuenca hidrográfica DIAGNÓSTICO PROBLEMAS

Servicios ambientales DE LA SALUD SOLUCIONES
Cambio climático DE LA CUENCA OPORTUNIDADES
Seguridad alimentaria

FIGURA 2
REPRESENTACIÓN DE LA RUTA DE TRABAJO DISEÑADA PARA
LA OPERACIÓN DEL AÑO UNO DEL SUBPROYECTO
PRÁCTICAS
CLIMÁTICAMENTE
INTELIGENTES
FORESTALES 5. ORGANIZAR
AGRÍCOLAS
AGENDAS AGENDAS
SOLUCIONES PECUARIAS
COMUNITARIAS INTERCOMUNITARIA
ACUÍCOLAS
UNIDADES UNIDAD
OTRAS COMUNITARIAS INTERCOMUNITARIA
El enfoque metodológico
El desarrollo de la ruta de trabajo para colaborar con los sujetos

de atención del subproyecto en el desarrollo de las capacidades
que requieren para involucrarse en los procesos que demanda la
conservación de la cuenca alta del Río Jamapa estuvo regido por
los siguientes principios:3
• Toda acción formativa está vinculada a los procesos de vida

y trabajo de los sujetos de la formación.
• La formación debe generar productos útiles para los sujetos
de la formación: planes, proyectos y cambios tecnológicos
pertinentes a los contextos social y ambiental.
• Los aprendizajes a desarrollar serán significativos, manejan-
do enfoques, perspectivas y conceptos cercanos a la expe-
riencia y conocimientos previos de los sujetos de la formación.
• La población sujeto de la formación es involucrada en la
construcción, discusión, reflexión, realización y construc-
ción de productos y aprendizajes.
3 Con base en los principios metodológicos del INCA Rural A.C. (2001-
2006) que han sido adoptados por el equipo técnico. Del sub-proyecto.
• La formación debe propiciar un sentido de participación

social que facilite la construcción de una ciudadanía más
protagónica y responsable de su desarrollo.
• La evaluación de la formación tiene un carácter formativo,
se basa en criterios de evaluación asociados a los aprendiza-
jes que se pretenden lograr, y su fuente de evidencia es el
desempeño de los sujetos de la formación.
El diseño de las actividades de aprendizaje utilizó técnicas

participativas que de acuerdo con Moreno et al. (1999:61) son:
[…] instrumentos que se utilizan en determinados procesos in-

formativos, consultivos, de toma de decisiones, etc. y se aplican
para adquirir conocimientos partiendo siempre de la practica, es
decir de lo que la gente sabe, de las experiencias vividas y de los
sentimientos que muchas situaciones originan, así como de los
problemas y dificultades de nuestro entorno.
Avances
Para involucrar a los sujetos de atención en el proceso de gestión

estratégica del conocimiento se diseño un Paquete Pedagógico
Audiovisual (PPA) concebido en el marco de la pedagogía masiva
multimedia a la que Korstanje (2009: 14) señala como:
[…] una propuesta de capacitación masiva basada en el modelo

teórico de la Comunicación para el Desarrollo: Interlocutor-
Medio-Interlocutor (I-M-I). Este modelo plantea un dialogo ho-
rizontal entre dos interlocutores. El universo campesino por una
parte y el universo científico-técnico por la otra.
El PPA consta de 3 elementos: un cuaderno para el participan-

te, un medio audiovisual y una guía para el facilitador del proceso
de desarrollo de capacidades.
En el marco del subproyecto se generó el cuaderno del parti-

cipante que tiene como título “Pláticas con la cuenca hidrográfi-
ca”. Generalmente el material audiovisual se construye ad hoc a
las características del proceso formativo, sin embargo, en aten-
ción al presupuesto se optó por generar una colección de videos
disponibles en internet que abordan las temáticas desarrolladas
en el cuaderno y que cuentan con alta calidad de contenido, ima-
gen y sonido por ser en mayoría productos de organizaciones de
la sociedad civil que trabajan a favor de la conservación y restau-
ración de la naturaleza. Así mismo, se construyó la guía del faci-
litador, documento que explica paso a paso el procedimiento
para ayudar a los sujetos de atención a aprender.
En la capacitación participaron 210 personas que actualmente
representan un capital humano que habita dentro de la delimita-
ción geográfica de la cuenca costera del río Jamapa y que tienen la
capacidad de explicar en sus palabras los conceptos de cuenca
hidrográfica, servicios ambientales, cambio climático y seguridad
alimentaria, y que comparte una visión común de los problemas
que aquejan la salud de la cuenca y a sus respectivas familias.
También saben porqué deben involucrarse en poner en practica
las acciones climáticamente inteligentes y han manifestado su
disposición para colaborar en la gestión y puesta en marcha de las

soluciones y para continuar con el desarrollo de su aprendizaje.
Este capital humano inició el camino para la construcción de
un capital social con la conformación de 11 Unidades Comunitarias
para la Conservación de la Cuenca Alta del Río Jamapa (UCCARJ),
cuyo primer logro corresponde a la elaboración de igual número
de Agendas Comunitarias para la Conservación de la Cuenca Alta
del Río Jamapa (ACCCARJ). Durante el proceso, los integrantes
de cada unidad comunitaria tomaron acuerdos relacionados con
las soluciones más viables para sus condiciones de realidad socio-
cultural, ambiental y económica. Como estrategia para avanzar
hacia una gestión territorial del desarrollo, se avanzó en la inte-
gración de una Unidad Intercomunitaria para la Conservación de
la Cuenca Alta del Río Jamapa (UICCARJ).
La UICCARJ está conformada con representantes de las
UCCARJ, quienes analizaron los resultados de las ACCCARJ y
decidieron sobre las soluciones que resultaron transversales para
solventar problemáticas comunes, soluciones forman que parte
de la Agenda Intercomunitaria para la Conservación de la Cuenca
Alta del Río Jamapa (AICCARJ).
Este ejercicio de formación no formal, de construcción de
agendas y de conformación de unidades comunitarias tiene el
propósito de: “generar entre los actores rurales, nuevas compe-
tencias acordes al contexto actual que les permita estar capacita-
dos para enfrentar la crisis del sector, revertir las disparidades
sociales y favorecer acciones de participación ciudadana que re-
ditúen en mejores prácticas de desarrollo territorial” (Delgadillo
y Torres, 2009: 66).
Tanto las ACCCARJ como la AICCARJ son medios para la
gestión ante la institucionalidad pública. Particularmente, la
AICCARJ constituye una herramienta de construcción colectiva
que rebasa los limites de la comunidad como el espacio donde
cotidianamente los sujetos de atención desarrollan sus procesos
de vida y trabajo. Con la conformación de la UICCARJ dichos
sujetos tuvieron oportunidad de reconocer su territorio más allá
de la comunidad, así como de interactuar con sus vecinos, de
escucharlos e identificar como sí es posible establecer acuerdos

que beneficien al territorio municipal y al de la cuenca de la parte
alta del Río Jamapa.
La consolidación de la UICCARJ es un proceso en el mediano
y largo plazosdespués de su integración en el presente año; la pri-
mera actividad relevante que realizaron los sujetos de atención
del subproyecto como unidad intercomunitaria, fue presentar
ante las autoridades municipales y federales los resultados que
lograron en su proceso de formación así como las características
y alcances de la AICCARJ; durante este ejercicio se invitó a los
representantes de la institucionalidad pública a sumarse a su es-
fuerzo mediante la articulación de los programas públicos que
están a su cargo con las acciones que propuestos por los sujetos
de atención para superar la problemática que limita a los esfuer-
zos de conservación de la biodiversidad y los servicios ecosisté-
micos de la cuenca.
Otros avances incluyeron: a) la colaboración de la Universidad
Autónoma Chapingo a través de la Coordinación de Posgrado de
la Dirección de Centros Regionales Universitarios, para propor-
cionar la asistencia técnica requerida por el subproyecto, particu-
larmente en el fortalecimiento de la milpa con un manejo
climático inteligente; b) el acuerdo con la Agencia de Desarrollo
Rural REPRODES S.C. que participa en el Proyecto de Seguridad
Alimentaría (PESA) para concertar acciones conjuntas en las lo-
calidades donde se coincide y para recibir capacitación en la
construcción de estufas ahorradoras de leña; c) el convenio con la
CONANP para la gestión de un proyecto de elaboración de abo-
nos orgánicos; d) la colaboración de la Facultad de Arquitectura
de la Universidad Veracruzana, que actualmente realiza el pro-
yecto de remodelación de la infraestructura de un balneario de
aguas azufradas localizado en una de las comunidades que parti-
cipa en el subproyecto, y e) la disposición del personal de la pro-
motoría de la CONAFOR ubicada en Orizaba para colaborar en
las acciones forestales, así como de la Comisión Nacional del
Agua (CONAGUA) y la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (SEMARNAT) que le manifestaron a la UICCARJ su
disposición para apoyar las iniciativas de desarrollo incorporadas

en su AICCARJ.
El equipo técnico: factor clave para

el desarrollo del subproyecto
Como en todo proceso de impulso al desarrollo, el desempeño

del equipo técnico es clave para lograr los resultados. En este
subproyecto se conjuntó un equipo interdisciplinario, conforma-
do por dos biólogas, un ingeniero forestal y una licenciada en
ciencias de la educación y liderado por una profesional en el di-
seño metodológico de procesos de formación para jóvenes y
adultos en el medio rural, así como en la elaboración de paquetes
pedagógicos para jóvenes y adultos.
El equipo se ha enfocado a fungir en lo individual y colectivo
como agente de cambio, que de acuerdo con Sergiovanni (1984, en
López Yáñez, 1991: 328) citado por Gairín y Muñoz (2008:191):
“debe ejercer un liderazgo técnico que, básicamente, se preocupe
por incluir planificación, gestión del tiempo, organización y coor-
dinación; incorporar relaciones interpersonales y procesos partici-
pativos en la toma de decisiones; diagnosticar problemas, orientar,
supervisar y tener conocimientos curriculares básicos; clarificar
las metas y todo aquello importante y valioso para la institución; y
conocer y compartir los aspectos de identidad de la institución”.
Ser agente de cambio demanda un compromiso personal con
el desarrollo de los territorios (en este caso los rurales) y con el de
la nación. Implica soñar que efectivamente es posible lograr los
cambios positivos que favorezcan a un mañana donde los recur-
sos naturales encuentren condiciones para mantener la provisión
de los servicios ecosistémicos a favor de la sociedad, porque ésta
es recíproca a través del manejo sustentable. Al respecto, Palacios
(s.f ) dice que: “los agentes de cambio son líderes que mas que
vivir en el presente se desarrollan en el futuro, sus acciones van
encaminadas a lo que puede o debe ser una organización, tienen
una gran capacidad para entender su entorno e impactar en él”.
El equipo técnico busca influir favorablemente en la calidad

de vida de las personas y en la conservación del medio ambiente,
para ello ha proporcionado orientación con base en el diseño de
la propuesta, para que el proceso de formación sea incluyente y
los actores desarrollen capacidades locales para asumir con co-
nocimiento de causa la autogestión de su proceso de desarrollo.
El desempeño del equipo técnico está directamente vinculado
al del apoyo logístico para que pueda acercarse a la población e
interactuar con ella. En el marco del subproyecto los medios que
hacen posible esta interacción corresponden a la articulación de
tres vertientes: la oficial representada por las instituciones que
apoyan al C6, la de la sociedad civil, y la privada, que incluye tan-
to a la empresa de servicios técnicos que proporciona el marco
legal para la canalización de recursos hacia el equipo técnico y
hacia las comunidades, así como al propio equipo técnico.
Las aportaciones oficiales son proporcionados por el Banco
Mundial, The Leone M. and Harry B. Helmsley Charitable Trust,
CONAFOR, CONANP e INECC, y consisten en la propuesta y di-
seño del proyecto C6, los recursos para la operación de los subpro-
yectos y la transparencia en la selección y evaluación de los mismos.
Los aportes de la sociedad civil organizada, representada por
el FMCN y el FGM, incluyen el diseño del proyecto C6, el know
how para la administración de los recursos que permiten la ope-
ración de los subproyectos. Se buscó un proceso libre de trabas
burocráticas e intereses políticos, mediante procesos de control
para el seguimiento técnico y administrativo altamente eficien-
tes, la confianza en los equipos técnicos, la ministración eficiente
de los recursos implicados en la operación del subproyecto y la
transparencia en la selección y evaluación de los subproyectos.
En cuanto a los aportes privados, la Consultora para el Desarrollo
Rural y el Ordenamiento Ambiental CEDRO S.A. de C.V. es una
empresa de servicios técnicos forestales que tuvo a bien proporcio-
nar al equipo técnico el paraguas de su estructura jurídica y admi-
nistrativa para que el subproyecto concursara, y en la actualidad
mantenga su operación en una dinámica donde la responsabilidad
y la transparencia son factores clave para su éxito administrativo.
Los otros aportes privados provienen del equipo técnico

como capital intelectual, al que Sánchez (s.f ) refiere como la base
sobre la cual descansa el carácter sistémico e integral de la ges-
tión del conocimiento e indica que está conformado por tres
componentes:
1) El capital humano, que: se refiere a “la gente y su talento”, en-

tendido el talento como la capacidad de aprender de manera
continua y de materializar su potencialidad, su experiencia,
sus competencias genéricas y técnicas, sus capacidades para
interactuar, innovar, crecer, y sobre todo, su compromiso y
disposición ética.
2) El capital relacional o social, “referido al sistema de relaciones
interpersonales e interinstitucionales, se sustenta en valores
éticos que le deben ser concomitantes: colaboración; solidari-
dad; compromiso; responsabilidad; respeto y confianza” y sig-
nifica que “las posibilidades de innovación, creatividad y
productividad se sustentan en procesos sinérgicos y en los
principios rectores de responsabilidad y visión compartida”.
3) El capital estructural, que se refiere a “los activos de conoci-
miento de una organización, su know how, sus políticas, sus
procedimientos”, que se traducen en conocimiento explícito
contenido en bases de datos, documentos, etc., que deben
ser y hacerse accesibles a la organización. En el capital es-
tructural quedan contenidos los aportes en activos que via-
bilizan la gestión estratégica del conocimiento.
De acuerdo a lo anterior, los aportes del equipo técnico co-

rresponden al capital intelectual puesto al servicio de la pobla-
ción. En el rubro del capital humano están los perfiles técnicos ad
hoc para los procesos del sub-proyecto, una actuación basada en
la honestidad y solidaridad, la experiencia de vida y trabajo en el
medio rural y las capacidades técnicas y metodológicas. En el ca-
pital relacional se encuentran las relaciones desarrolladas con
instituciones de orden público y privado y con actores comunita-
rios que tuvieron buenas experiencias con el trabajo desarrollado
por integrantes del equipo en otros momentos y procesos. En lo

que se refiera al capital estructural se incluyen los activos de co-
nocimiento (know how), el aporte de equipamiento técnico pro-
pio que incluye la energía eléctrica, el servicio de teléfono,
computadoras, cañón de proyección, espacio f ísico para el traba-
jo de gabinete, e internet entre otros, así como la utilización de
vehículos particulares para el traslado hacia las comunidades y
para las gestiones que implicaron la operación del subproyecto.
Los aportes del equipo técnico también incluyen un subsidio de
entre 34% y hasta el 50% en la percepción de honorarios.
Todos los aportes indicados ponen de manifiesto que la provi-
sión de servicios técnicos desde la vertiente privada demanda
además de compromiso y alto sentido de responsabilidad la in-
versión en los activos que permitan llevar a cabo un trabajo pro-
fesional con y para la población rural.
Las perspectivas
El subproyecto avanzará a su segundo año de operación en 2016

y los esfuerzos estarán encaminados al fortalecimiento de las
UCCCARJ y de la UICCARJ, la gestión de la AICCARJ, la puesta
en marcha de al menos tres acciones contenidas en la AICCARJ:
el ahorro en el consumo de leña, la formación de silvicultores, el
inicio del desarrollo de capacidades para la elaboración de ma-
nualidades con subproductos forestales y el desarrollo de accio-
nes orientadas a fortalecer la productividad de la milpa.
Los resultados del subproyecto podrán ser medibles en el año
2018; en tanto, todos los actores involucrados habrán de poner lo
mejor de cada uno en la iniciativa del C6 para que sus respectivos
aportes, abonen al logro de sus propósitos: promover el manejo
integral de las cuencas costeras, conservar su biodiversidad, con-
tribuir a la mitigación del cambio climático y fortalecer el uso
sustentable de sus recursos naturales, para permitir la recupera-
ción de la funcionalidad de las cuencas y la provisión de sus ser-
vicios ecosistémicos.
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14. Entre a concepção e a implementação das
políticas territoriais no Brasil: ideias, interesses
e instituições na governança multinível
Catia Grisa*
Nelson G. Delgado**
Introdução
Desde 2003, o Governo brasileiro vem adotando o enfoque terri-

torial do desenvolvimento em algumas de suas ações e políticas
públicas, visando promover a descentralização das ações gover-
namentais, o protagonismo dos atores sociais locais na constru-
ção e na governança dos processos de desenvolvimento, e a
dinamização socioeconômica dos territórios. Destacam-se, nes-
te sentido, os Territórios Rurais de Identidade e seu respectivo
Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Terri
tórios Rurais (PRONAT), cuja criação ocorreu em 2003 e a ins
titucionalização em 2005. O objetivo do Programa é “acelerar
processos locais e sub-regionais que ampliem as oportunidades
de geração de renda de forma descentralizada e sustentável, arti-
culados a rede de apoio e cooperação solidária” (Brasil, MDA,
s.d.). Por meio de um conjunto de institucionalidades, os atores
locais são estimulados a construir, selecionar, desenvolver proje-
tos coletivos que venham a atender as demandas produtivas, eco-
nômicas, culturais, ambientais e sociais dos territórios. Sob
responsabilidade da Secretaria de Desenvolvimento Territorial
(SDT) – criada também em 2003 e vinculada ao Ministério do
* Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Rural (PGDR). Depar

tamento Interdisciplinar. Universidade Federal do Rio Grande do sul (UFRGS).
** Programa de Pós Graduação de Ciências Sociais em Desenvolvimento,
Agricultura e Sociedade (CPDA). Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro
(UFRRJ). Endereço eletrônico: nelsongdelgado@gmail.com
[331]
332 CATIA GRISA, NELSON G. DELGADO
Desenvolvimento Agrário (MDA) –, o PRONAT começou a ser

executado em 2004 em 65 territórios rurais, sendo que atualmen-
te encontram-se institucionalizados 239 territórios, localizados
nas cinco grandes regiões brasileiras.
Partindo dos aprendizados e das oportunidades institucionais
abertas com o PRONAT, em 2008 foi criado o Programa Terri
tórios da Cidadania (PTC). Utilizando-se praticamente dos mes-
mos recortes territoriais e das institucionalidades locais já
estabelecidas pelo PRONAT, o PTC – que está organizado em
120 dos 239 territórios rurais – tem como objetivos a superação
da pobreza e a geração de trabalho e renda no meio rural por
meio do desenvolvimento territorial. Articulado pela Casa Civil,
coordenado pelo MDA e reunindo ações de vários ministérios e
secretarias, com um desenho institucional muito mais complexo
do que o PRONAT, o Programa visa garantir a universalização
dos programas básicos de cidadania e a promoção da inclusão
produtiva das populações pobres dos territórios, por meio da in-
tegração de políticas públicas. Nesta concepção, o território tor-
na-se um espaço privilegiado para a concentração e a articulação
de políticas públicas, visando modificar as condições socioeco-
nômicas existentes.
Em ambos os programas, como destacam Leite et al. (2010),
pelo menos três dimensões podem ser identificadas no uso da
abordagem territorial, sendo elas territorialização das políticas
públicas, da governança e do desenvolvimento. De acordo com os
autores, territorialização das políticas públicas significa o direcio-
namento das ações do Estado para os territórios, sendo este iden-
tificado a partir do zoneamento de determinado problema ou das
especificidades de determinados locais. Nesta dimensão, embora
levando em consideração as particularidades locais, geralmente o
centro estratégico de decisão encontra-se fora do território, em
esferas governamentais mais abrangentes (estadual e nacional),
sendo o território o espaço da ação governamental. Por sua vez, a
territorialização da governança concebe o território como um ló-
cus privilegiado para implementar processos de descentralização
das decisões e das atividades governamentais e da relação entre
ENTRE A CONCEPÇÃO E A IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS 333
Estado e sociedade no nível local. Resultado de reivindicações por

participação desde a redemocratização do Brasil em meados dos
anos 1980, esta perspectiva enfatiza a criação de espaços públicos
(colegiados territoriais) e a autoridade conferida a estes para pen-
sar, planejar e agir sobre as suas realidades locais. Por fim, na ter-
ritorialização do desenvolvimento o foco central da análise é o
tema do desenvolvimento, que passa a ser concebido em uma
perspectiva territorial. Aqui, o território é a unidade espacial de
intervenção do governo e da sociedade civil na qual se pretende
construir ou dinamizar uma determinada institucionalidade pú-
blica capaz de criar ou estimular oportunidades para o deslanche
de processos econômicos, sociais e políticos julgados coletiva-
mente adequados ao desenvolvimento sustentável do território
(Leite et al., 2010). Ainda que em graus variados, estas três di-
mensões encontram-se presentes no PRONAT e no PTC orien-
tando o desenho e a implementação das políticas públicas.
Passada mais de uma década de experimentações nas políti-
cas territoriais, é oportuna uma reflexão sobre alguns desafios
que permearam a implementação da abordagem territorial do
desenvolvimento no Brasil. Considerando as diversas fases de
uma política pública, tal como apresentadas em Jones (1970)1,
este artigo procura abordar algumas “expectativas” e concepções
presentes no momento da formulação das políticas territoriais e
o modo como foram expressas nas realidades sociais durante sua
implementação, considerando os desafios da governança multi-
nível2. Nesta reflexão procuraremos colocar em diálogo as ideias
1 Apesar disso, não estamos desconsiderando ou subestimando a presença

de um caráter relativamente caótico e desorganizado na concepção e na execu-
ção das políticas públicas. Como lembra Muller (2008), a própria ordem atribu-
ída às fases (identificação do problema, construção da agenda, elaboração do
problema, implementação e avaliação) pode ser invertida ou perturbada, bem
como, não raro, certas fases são dif íceis de identificar e delimitar.
2 Governança multinível é uma noção que tem origem com o processo de
integração europeia, que projetou uma nova instituição/entidade política acima

dos Estados Nacionais. Desde então, como destacam Hooghe e Marks (2003;
2001), novas formas de governança e de realocação de autoridade são objetos
de intensos estudos, perpassando situações de dispersão do poder dos Estados
que levaram à emergência das políticas de desenvolvimento ter-

ritorial no Brasil, as diferentes interpretações sobre a abordagem,
os diferentes interesses existentes em construir e participar da
política territorial participar, e as instituições que ofereceram re-
sistências para que as inovações trazidas pela abordagem pudes-
sem materializar-se em realidades sociais específicas. Partimos
da hipótese de que a ausência de confluência entre ideias, inte-
resses e instituições (localizados em diferentes escalas da gover-
nança pública) gerou distanciamentos entre as expectativas
iniciais com a perspectiva territorial (concepção) e os resultados
de sua implementação em termos de territorialização das políti-
cas públicas, da governança e do desenvolvimento.
Para atender ao objetivo e à hipótese delineados acima, o arti-
go apoia-se na abordagem denominada “três is” (Palier e Surel,
2005), que contempla as ideias, os interesses e as instituições em
jogo nas políticas públicas. De forma simplificada, analisar as po-
líticas públicas a partir das ideias significa atentar para as cren-
ças, concepções e representações sociais dos atores na construção
de sua relação com o mundo e com os problemas sociais, e como
estas interpretações interferem na construção das políticas pú-
blicas (Muller, 2008). Crenças, conhecimentos partilhados e in-
terpretações sobre o mundo são a base cognitiva a partir dos
quais os problemas sociais e políticos são apreendidos e as solu-
ções para resolvê-los são desenhadas (Muller, 2008; Fouilleux,
2000; Sabatier e Jenkins-Smith, 1999, 1993; Hall, 1993). No caso
em análise, focalizar as ideias significa direcionar atenção para as
diferentes interpretações e espaços que auxiliaram a produzir a
ideia do desenvolvimento territorial e sobre a compreensão do
Centrais para instituições supranacionais ou subnacionais (descentralização), e

a ampliação do processo decisório construído em diálogo com atores e organi-
zações da sociedade civil. Neste artigo, compreende-se como governança mul-
tínivel as articulações, cooperações, sinergias e negociações entre os atores
sociais (governamentais e da representantes da sociedade civil) localizados na
mesma escala da administração pública e entre os níveis nacionais, estaduais,
territoriais e municipais.
enfoque por atores localizados em diferentes níveis da gestão pú-

blica brasileira.
Analisar as políticas públicas a partir dos interesses significa
identificar os atores sociais envolvidos, as lógicas da ação coleti-
va, os cálculos e as estratégias construídos em função dos custos
e dos benef ícios esperados da ação, bem como as consequências
das antecipações feitas pelos indivíduos ou pelas organizações
envolvidas na ação pública (Ostrom, 2005; Alston et al. 2005). Os
interesses influenciam as estratégias e as formas de ação coletiva.
Isso não significa afirmar que os atores agem baseados em infor-
mações completas e unicamente visando maximizar seus resul-
tados, mas sim que importa compreender os interesses que
levam os grupos sociais a agirem e a participarem das políticas de
desenvolvimento territorial e as estratégias que lançam mão para
acessar recursos públicos.
Por sua vez, uma leitura das políticas públicas a partir da lente
das instituições consiste em interrogar sobre a influência das re-
gras e normas formais ou informais no comportamento dos ato-
res públicos e privados (Flexor, 2011; Pierson, 2003; Mahoney,
2001; Thelen, 1999). Como destaca a literatura, as instituições
contribuem para criar posições e interesses, estabelecem como
os participantes adquirem ou deixam suas posições, orientam o
leque de ações permitidas ou proibidas, e sinalizam os resultados
esperados, permitidos ou proibidos. Assim, para o propósito do
artigo, interessa saber as possibilidades institucionais abertas
com as políticas territoriais (as regras para a sua implementação,
execução e governança), mas também como as instituições já es-
tabelecidas constrangeram as inovações criadas pela abordagem.
Diferentemente de isolar um desses elementos – o que prova-
velmente dificultaria e limitaria a reflexão – e considerando que
os três, ideias, interesses e instituições, determinam e influen-
ciam de maneira concomitante às políticas públicas (ainda que
em determinando momento um elemento possa influenciar mais
que outros), o artigo procura reunir os três i’s na análise das polí-
ticas territoriais no Brasil. Como sinalizam Palier e Surel (2005),
mobilizar, de forma articulada, os interesses, as ideias e as insti-
tuições possibilita chamar a atenção à pluralidade de dimensões

possíveis de análise e à diversidade de causas possíveis no estudo
da ação pública. Neste sentido, no caso aqui em análise, procura-
remos destacar a influência predominante de algum elemento
em determinados momentos ou eventos da política pública, sem
desconsiderar o “peso” concomitante dos demais. Com efeito,
ideias, interesses e instituições não são variáveis isoladas e inde-
pendentes, mas sim elementos que se influenciam mutuamente
(Palier e Surel, 2005; Hall, 1993).
As reflexões presentes nesse artigo resultam do acúmulo de
pesquisas efetuadas pelo Observatório de Políticas Públicas para
a Agricultura (OPPA)3. Realizadas em períodos distintos, as pes-
quisas envolveram trabalho de campo em nove Territórios Rurais/
da Cidadania localizados em diferentes estados e regiões brasilei-
ras: Território da Borborema (Paraíba), Noroeste Colonial (Rrio
Grande do Sul), Baixo Amazonas (Pará), Sudeste Paraense (Pará),
Meio Oeste Contestado (Santa Catarina), Sertão Ocidental (Sergipe),
Serra Geral (MG), Irecê (Bahia) e Raposa Serra do Sol e São Mar
cos (Roraima). Por meio de entrevistas semi-estruturadas com os
principais atores envolvidos com a política territorial em âmbito
federal e nos territórios, as pesquisas abordaram a gestão social
dos territórios, a governança territorial, a articulação de atores e
políticas públicas, a descentralização das políticas públicas, os
resultados das políticas territoriais, e a promoção do desenvolvi-
mento nos territórios.
Além desta introdução, o artigo está estruturado em mais
quatro seções, sendo que nas três primeiras será aprofundada a
reflexão sobre alguns desafios da política territorial a partir dos
elementos (ideias, interesses e instituições) mencionados e suas
3 O OPPA é um grupo de pesquisa do Programa de Pós-Graduação de

Ciências Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA), da
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro. Professores e pesquisadores de
outras universidades brasileiras também integram esse grupo de pesquisa, que
desde 2005 vem realizando investigações nas áreas de políticas para a agricultu-
ra familiar, políticas agrárias, de segurança alimentar e nutricional, de desenvol-
vimento territorial e negociações internacionais.
repercussões em termos de territorialização das políticas públi-

cas, da governança e do desenvolvimento. Por fim, apresentamos
breves considerações sobre a análise realizada, retomando a hi-
pótese que orientou a reflexão.
As ideias de desenvolvimento territorial

e sua institucionalização na delimitação
dos territórios
A emergência das políticas de desenvolvimento territorial no

Brasil em 2003 resultou da confluência de alguns processos ou
“fluxos” (Kingdon, 1984), cuja articulação foi oportunizada com a
eleição de Luiz Inácio Lula da Silva para Presidente da República.
Os fluxos de problemas e de soluções, para usarmos os termos de
Kingdon, aportaram ideias, práticas e aprendizagens de origens
distintas sobre desenvolvimento territorial, e a mudança política
(fluxo político) possibilitou a participação de “novos” atores,
ideias, interesses e instituições na construção das políticas públi-
cas, os quais empenharam-se para “dar concretude” à abordagem
territorial do desenvolvimento na ação pública.
Um dos processos que contribuiu para a adoção da aborda-
gem territorial no Brasil refere-se a mudanças políticas e concei-
tuais ocorridas na Europa, ainda no início da década de 1990, e
suas repercussões no debate acadêmico do “velho continente” e
do próprio Brasil (Delgado et al., 2013a; 2013b; Medeiros e Dias,
2011; Perafán, 2007; Favareto, 2006; Abramovay, 2003). A refor-
ma da Política Agrícola Comum (PAC) em 1992, com a conse-
quente criação do II Pilar (a política de desenvolvimento rural) e
do Programa Leader (Ligação entre Ações de Desenvolvimento
e Economia Rural), lançou as bases para uma nova concepção
de desenvolvimento rural baseada no enfoque territorial, inte
grado e participativo. Concomitantemente, a Organização para a
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) intensificou
o debate ao rever a classificação de rural e de urbano na Europa e
ao elaborar uma base territorial comum a partir de critérios como
densidade demográfica e dinâmicas territoriais rurais-urbanas. A

partir de então, as regiões foram classificadas em predominante-
mente urbanas, intermediárias, e predominantemente rural. Essa
classificação questionava as taxas de urbanização e, ao mesmo
tempo, incrementava o debate sobre desenvolvimento com base
em características territoriais. Essas mudanças repercutiram no
espaço acadêmico europeu, direcionando o debate e os estudos
para temas como território, multifuncionalidade da agricultura e
desenvolvimento territorial.
No Brasil, esta temática ganhou importância no final dos anos
1990. Ricardo Abramovay e José Eli da Veiga são considerados
dois autores pioneiros nessa discussão, no país, ao questionarem
a dicotomia rural-urbano, as taxas de urbanização do país, e ar-
gumentarem sobre a necessidade de pensar o desenvolvimento
em uma perspectiva territorial, incorporando a interação entre
campo e cidade e a valorização da dimensão espacial da econo-
mia e dos recursos locais de um território (Abramovay, 2003;
1998; Veiga, 2002a; 2002b; 2001; Veiga et al., 2001).4
Para o objetivo desse artigo, cabe destacar que esses autores
também mantinham, na época, relações próximas aos movimen-
tos sociais e sindicais da agricultura familiar – que, como será
apontado a seguir, também passaram a reivindicar a abordagem
territorial – e um deles foi Secretário Executivo do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (CNDRS)5 no
período 2001-2002, onde a construção de políticas territoriais
4 Logo em seguida proliferou uma série de estudos sobre o tema – muitos
desses estimulados pela própria iniciativa governamental –, os quais instru-

mentalizaram as ações dos gestores, contribuindo para as avaliações e os aper-
feiçoamentos que foram realizados na política ao longo dos anos.
5 O CNDRS foi criado em 1999, com as funções de promover a adequação
e a articulação das políticas públicas; a aprovação financeira anual para os pro-

gramas do MDA; a articulação com os conselhos estaduais e municipais; e a
elaboração de estudos de avaliação das políticas implementadas nos campos da
reforma agrária e da agricultura familiar (Mattei, 2010). Faziam parte deste
Conselho representantes governamentais e da sociedade civil. Em 2003 este
Conselho foi reestruturado e passou a denominar-se CONDRAF (atual
Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário).
começou a receber espaço nas negociações políticas. Ganha im-

portância, aqui, a circulação de atores entre diferentes espaços
(acadêmico e político) de produção de ideias e “referenciais” de
política pública, favorecendo a institucionalização das mesmas
(Schneider, Cazella e Mattei, 2004).
Simultaneamente ao debate acadêmico, organizações não-
-governamentais, movimentos sociais e sindicais rurais e outras
organizações da sociedade civil passaram a demandar descentra-
lização das ações do Estado e participação social, e a destacar e
reivindicar projetos de desenvolvimento e articulações intermu-
nicipais e inter-setoriais, procurando valorizar as potencialidades
regionais similares da agricultura familiar. Algumas experiências
e práticas dessas mesmas organizações – como o “Projeto Alter
nativo de Desenvolvimento Rural Sustentável (PADRS)” da Con
federação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG);
o Projeto “Umbuzeiro”, coordenado pela ONG Associação de
Orientação às Cooperativas do Nordeste (ASSOCENE); as ações
intermunicipais de sindicatos rurais no Nordeste por meio dos
Pólos Sindicais; a iniciativa do Projeto Dom Helder Câmara; e, a
Articulação no SemiÁrido Brasileiro (ASA) – já forneciam ele-
mentos e aprendizagens para a ideia de construir uma política
nacional de desenvolvimento territorial (Bonnal e Maluf, 2009).
É importante ressaltar que, com a eleição de Luiz Inácio Lula
da Silva, um representante sindical vinculado à CONTAG parti-
cipou da equipe de transição de governo e assumiu o cargo de
Secretário da SDT(criada no início do Governo Lula), favorecen-
do a circulação das ideias e dos aprendizados que estiveram pre-
sentes nessas experiências e a interiorização das mesmas no
Governo Federal e sua operacionalização em políticas públicas
nacionais. Também cabe destacar que, antes da eleição de Lula,
este representante do movimento sindical já participava do
CNDRS, onde, como já mencionado, a construção de políticas
territoriais começava a ganhar espaço nas discussões.
Junto a esses processos, um conjunto de estudos e avaliações
conduzido por acadêmicos, bem como pelos próprios movimen-
tos sociais e sindicais rurais, começaram a apontar críticas e limi-
tações ao PRONAF-Infraestrutura e Serviços Municipais, criado

em 1996 como uma das linhas de ação do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)6. Dentre es-
sas limitações destacavam-se: as fragilidades de muitos conselhos
municipais e estaduais de desenvolvimento rural, responsáveis
pela coordenação desta linha de ação, no sentido da prevalência
de participação e de poder de decisão das prefeituras (a chamada
“prefeiturização” dos conselhos); os limites do recorte municipal
para o desenvolvimento rural, considerando que geralmente os
recursos eram utilizados para suprir as necessidades elementares
e particulares de cada municipalidade, na ausência de uma estra-
tégia de desenvolvimento rural para potencializar os vários tipos
de recursos presentes no entorno/região/território; e a predomi-
nância de ações basicamente agrícolas, geralmente voltadas às
necessidades econômicas e produtivas da agricultura que já esta-
vam em operação no município (Schneider, Silva e Marques,
2004; Abramovay, 2003; Cazella, Mattei e Delgado, 2002; Abra
movay e Veiga, 1999). A partir dessas avaliações, foi iniciado um
processo de reformulação no PRONAF Infraestrutura e Serviços,
manifesto inicialmente na Resolução nº. 27 de 28 de novembro de
2001 do CNDRS que estabeleceu a utilização de “5 a 15% do valor
da cota de cada Estado para apoio a projetos de desenvolvimento
rural e fortalecimento da agricultura familiar, apresentados por
organizações intermunicipais regularmente constituídas no esta-
do” (Brasil, CNDRS, 2001).
Esses vários “fluxos” de problemas e de soluções, a mudança
política ocorrida em 2002 (eleição do Presidente Lula) e a partici-
pação de novas ideias e de novos gestores públicos no âmbito
federal a partir de então, abriram uma “janela de oportunidades”
6 O Pronaf Infraestrutura e Serviços consistia em uma linha de crédito dire-
cionada a investimentos em projetos coletivos, decididos nos Conselhos

Municipais de Desenvolvimento Rural (criados a partir do estabelecimento da
própria linha). Reunindo representantes governamentais e da sociedade civil, o
Pronaf Infraestrutura e Serviços oportunizou, por exemplo, o estabelecimento
de agroindústrias e locais de comercialização, a aquisição de equipamentos
agrícolas, a viabilização de infraestruturas municipais etc.
para a institucionalização da ideia do desenvolvimento territorial

e sua manifestação em políticas públicas. Ainda em 2003, o
PRONAF Infraestrutura e Serviços foi reformulado e, em seu lu-
gar, foi implementado o PRONAT, sob responsabilidade da SDT,
reunindo ideias que enfatizavam a territorialização das políticas
públicas, da governança e do desenvolvimento, embora manten-
do características importantes do programa anterior. Para a SDT
– corroborando a influência das ideias apresentadas acima – a
abordagem territorial justificava-se por quatro elementos princi-
pais: “a) o rural não se resume ao agrícola, necessitando articular
atividades agrícolas e não agrícolas, o rural e o urbano; b) a esca-
la municipal é muito restrita para o planejamento, governança e
organização de esforços visando à promoção do desenvolvimen-
to, e a escala estadual é excessivamente ampla; c) há necessidade
de descentralização das políticas públicas; e d) o território é a
unidade que melhor dimensiona os laços de proximidade entre
pessoas, grupos sociais e instituições, estabelecendo iniciativas
voltadas para o desenvolvimento.” (Delgado e Leite, 2011, p. 91).
Conceitualmente, a SDT concebeu território como um “espaço
f ísico, geograficamente definido, geralmente contínuo, compreen
dendo cidades e campos, caracterizado por critérios multidimen-
sionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura,
a política e as instituições, e uma população, com grupos sociais
relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente
por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou
mais elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e
territorial” (Brasil, MDA, 2003). Metodologicamente, a SDT par-
tiu dos seguintes critérios para identificar os territórios rurais: i)
conjunto de municípios com média de até 50 mil habitantes; ii)
municípios com densidade demográfica menor que 80 habitan-
tes/Km²; iii) concentração do público prioritário do MDA, onde a
demanda social é maior; e, iv) áreas beneficiárias com infraestru-
turas do MDA e com Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)
baixo, priorizando municípios com menores condições de desen-
volvimento (Echeverri, 2009). A delimitação ou o recorte inicial
dos territórios procurou, em princípio, agregar municípios com
características socioeconômicas, produtivas, ambientais e cultu-

rais semelhantes, conferindo certa identidade territorial aos atores
sociais e oportunizando a construção de projetos para o conjunto
do território.
No entanto, além destes critérios definidos em âmbito federal,
a delimitação territorial considerou, não raramente, os interesses
e os recortes espaciais pré-estabelecidos por certas organizações
sociais locais, sendo resultado de intensas negociações políticas,
que corroboraram ou fragilizaram a identidade territorial “proje-
tada” pelos diferentes atores e/ou pela política governamental.
No Território Meio Oeste Contestado, por exemplo, a delimita-
ção inicial considerou o recorte da Associação dos Municípios
do Alto Irani (AMAI), cujo limite já constituía também um Con
sórcio Nacional de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Lo
cal (CONSAD). Contudo, visando atender interesses relativos ao
acesso a recursos públicos e a reivindicações de determinadas
organizações sociais, alguns atores pressionaram o governo esta-
dual, que demandou junto ao Ministério do Desenvolvimento
Agrário a inclusão de mais municipalidades integrantes de outras
associações de municípios (Tecchio, 2012). Os desafios para a go-
vernança territorial e para a territorialização do desenvolvimento
passaram a se acentuar, decorrentes da ampliação do número de
municípios e de identidades distintas.
Com a criação do PTC em 2008, os interesses por recursos
públicos tornaram-se ainda muito mais intensos – pois fazer par-
te de um Território da Cidadania conferia tratamento diferencia-
do em algumas políticas públicas, o que implicou em pressões de
prefeituras municipais para fazer parte destes espaços – e vários
territórios sofreram modificações na sua delimitação com a in-
clusão de novos municípios, não raro, com características socio-
econômicas, políticas e culturais distintas daquelas do grupo
fundado inicialmente. Além da intensificação das disputas por
recursos e projetos políticos entre municípios e grupos sociais –
que já eram expressivas anteriormente –, a inclusão de novos
municípios (muitos desses com desconhecimento das institucio-
nalidades e da própria concepção de desenvolvimento territorial)
tendeu a “fragilizar”, de alguma maneira, a coesão social, a identi-

dade territorial anterior e a governança, introduzindo dificulda-
des adicionais à realização de alianças na definição de prioridades
e de projetos territoriais. No Território Sertão Ocidental, por
exemplo, onde dois grupos socioeconômicos distintos de muni-
cípios foram artificialmente agrupados num mesmo Território
de Cidadania, os atores, quando discutem planos territoriais para
as cadeias produtivas ou o Plano Territorial de Desenvolvimento
Rural Sustentável (PTDRS)7, encontram dificuldades em compa-
tibilizar as distintas demandas originadas em cada um desses
grupos (Lopes, Delgado e Grisa, 2013). Em casos como este, as
possibilidades de territorialização do desenvolvimento tornam-
-se bastante fragilizadas.
Institucionalidades na política territorial,

zatores e seus interesses
Dentre as institucionalidades criadas pelas políticas territoriais, o

Colegiado de Desenvolvimento Territorial constitui o principal
espaço de discussão, de deliberação e de governança nos territó-
rios. Trata-se de um espaço público que, embora orientado por
instituições nacionais, confere maior protagonismo aos atores lo-
cais, buscando ampliar o campo da política ao tentar redefinir as
relações entre Estado e sociedade. Neste processo, conforme ex-
presso em documento governamental, a SDT recomendou que as
instâncias colegiadas seguissem a observância de três princípios:
paridade, pluralidade e representatividade (Brasil, MDA, 2006).
7 Os PTDRS são os principais instrumentos de apoio à gestão social do de-

senvolvimento territorial no PRONAT. Construídos pelos colegiados dos terri-
tórios, têm como objetivo construir “um conjunto organizado de diretrizes,
estratégias e compromissos relativos às ações que serão realizadas no futuro
visando o desenvolvimento sustentável nos territórios, resultante de consensos
partilhados dos atores sociais com o apoio do Estado, nas decisões tomadas no
processo dinâmico de planejamento participativo” (Adib, 2005: 04).
Em relação ao primeiro princípio, recomendava-se que o

Colegiado fosse composto de forma paritária entre representan-
tes de organizações ou entidades da sociedade civil e represen-
tantes governamentais. Segundo a SDT, “deve-se buscar o
equilíbrio entre estas duas forças compreendendo que, nesta
perspectiva, uma não substitui a outra. O critério da paridade é
pensado como equilíbrio de forças e de possibilidades e não
como igualdade numérica apenas” (Brasil, MDA, 2010: 15). No
entanto, até a criação do PTC em 2008 (quando foi ressaltada a
importância da paridade), prevaleceu nos territórios a composi-
ção de 2/3 dos componentes oriundos da sociedade civil e 1/3 de
representantes governamentais, como estratégia e atitude pre-
ventiva das organizações da sociedade civil para que o colegiado
não se tornasse “um braço do governo”, como ocorreu em muitas
situações com os Conselhos Municipais de Desenvolvimento
Rural (CMDRs)8 que surgiram associados ao PRONAF
Infraestrutura e Serviços (Delgado e Leite, 2011).
As análises dos casos sinalizam uma participação mais ativa e
assídua da sociedade civil vis-à-vis os atores governamentais. Em
geral, esta diferença de envolvimento deve-se, por um lado, ao
entusiasmo com que os representantes da sociedade civil, em
particular do segmento da agricultura familiar, receberam as pos-
sibilidades de discussão e de proposição de políticas públicas e de
projetos a partir de suas particularidades e em uma escala mais
ampla e complexa do que a municipal. Novas expectativas em
torno da descentralização, participação e territorialização da go-
vernança “ganhavam corpo” na sociedade civil. Por outro, esta
diferença também decorreu da resistência e oposição de algumas
prefeituras e CMDRs à política territorial, tendo em vista que, de
certo modo, “perderam poder” com o fim do PRONAF
Infraestrutura e Serviços (Delgado e Leite, 2011).
8 OsCMDRs foram criados a partir do Pronaf-Infraestrutura e Serviços

como um estrutura de participação, discussão e decisão sobre as ações que se-
riam apoiadas pela referida linha.
No entanto, a partir de 2008, os estudos de caso relatam que

houve maior interesse das prefeituras em participar do PTC, em-
bora com diferentes intensidades em relação ao colegiado terri-
torial. Tratando-se de um programa federal com maior expressão
política, por estar vinculado diretamente à Casa Civil da
Presidência, e anunciando uma expressiva quantidade de recur-
sos proveniente de vários ministérios a ser investida nos territó-
rios, o PTC demonstrou-se atrativo para os gestores municipais
que criaram expectativas de, por meio dele, acessarem mais re-
cursos financeiros, ações e políticas públicas para seus municí-
pios, seja via institucionalidades territoriais, seja por meio de
suas relações políticas. Embora grande parte desta expectativa
tenha sido frustrada, pois os investimentos já vinham “carimba-
dos” de cada Ministério, sem intervenção expressiva do colegia-
do e das prefeituras, foi possível observar que, ao fazer parte do
PTC, os municípios passaram a receber uma espécie de “selo
PTC”, que atraiu agências/bancos governamentais que antes não
tinham interesse pelo município e facilitou maior acesso das pre-
feituras a recursos públicos e políticos, não tanto pelo que o pro-
grama propiciou em si, mas por seu prestígio político, já que,
quando foi lançado, passou a ser considerado o programa mais
importante de enfrentamento da pobreza rural no país. Em con-
sequência, além dos gestores municipais, observou-se incremen-
to na participação de atores vinculados a diferentes escalas de
governo, como representantes da EMBRAPA, do SEBRAE, uni-
versidades, bancos, secretarias de governos estaduais etc. Para
alguns gestores municipais, o acesso a estas organizações e ato-
res, facilitado pelo “selo PTC”, foi a principal contribuição do pro-
grama aos territórios, pois abriu novas oportunidades de projetos,
ações e recursos, mesmo por fora da política territorial. No
Território Sertão Ocidental, por exemplo, relatos indicam que, a
partir do PTC, os bancos mostraram-se mais sensíveis às deman-
das dos agricultores familiares (Lopes, Delgado e Grisa, 2013).
Quanto ao princípio da pluralidade, a SDT orientava para que
a composição do colegiado fosse “representativa, diversa e plural
dos atores sociais relacionados à promoção do desenvolvimento
rural dos territórios”. Compreendia-se que a pluralidade de con-

cepções e representação de interesses “é uma das maneiras de
fortalecer os mecanismos de gestão social, é trazer aos colegiados
concepções ou visões distintas (complementares ou divergentes)
para que se negocie entendimentos e acordos sobre os rumos do
desenvolvimento do território” (Brasil, MDA, 2006: 30).
No entanto, em todos os territórios analisados, observou-se a
prevalência no colegiado de atores vinculados ao rural, particu-
larmente ao agrícola, e com maior organização social e poder de
barganha. Isto significa que a criação do território não viabilizou
uma institucionalidade na qual a multidimensionalidade e a in-
tersetorialidade – anunciadas pela literatura como características
do desenvolvimento territorial – pudessem constituir-se em ele-
mentos importantes para a gestão social (Echeverri, 2009; Bacelar
et al. 2009). A criação do PTC viabilizou algumas tentativas de
melhorar esta situação, contudo a restrita capacidade de inter-
venção dos atores do colegiado na conformação local do
Programa desestimulou a participação dos diferentes atores e
segmentos sociais.9 A inexistência de intersetorialidade reforça a
visão restrita de ruralidade e desenvolvimento territorial domi-
nante nos colegiados e dificulta que temas como saúde, serviços,
educação etc. influenciem as ações e projetos de desenvolvimen-
to propostos. Além disso, a prevalência de participação no cole-
giado dos atores sociais mais organizados e influentes pode não
contribuir para o enfrentamento da pobreza rural e pode repro-
duzir as condições de vulnerabilidade social no território, tendo
em vista que os projetos e as ações aprovados não contemplam,
de modo geral, os grupos mais vulneráveis e são executados em
favor dos grupos com maior poder de decisão.
Os membros da sociedade civil no Colegiado consistem basi-
camente de representantes de organizações sindicais, do
9 A criação do PTC criou expectativas em torno da descentralização e arti-
culação das políticas públicas. No entanto, o formato institucional delineado no

Programa (Matriz de ações) reduziu, em parte, “o poder de decisão e o espaço
da sociedade civil, apresentando uma dinâmica mais top-down” (Bonnal e Kato,
2011: 71).
Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST), ONG’s, coo-

perativas e associações rurais, em grande parte representativas
da agricultura familiar. Os assentados são usualmente represen-
tados pelo MST, contudo o tema reforma agrária não é tão assí-
duo nas discussões e ações do colegiado. Segmentos específicos
da agricultura familiar, como mulheres e jovens, também não
têm presença expressiva no colegiado, embora tenham ganho
mais visibilidade recentemente. A reduzida presença de povos e
comunidades tradicionais, como quilombolas, comunidades ne-
gras, indígenas (exceto no Território Raposa Serra do Sol e São
Marcos) também chama atenção. Há relatos de que, em alguns
territórios, o PTC criou mais incentivos por meio de suas institu-
cionalidades (Câmaras Temáticas, paridade etc.) para a partici-
pação e a consideração de mulheres e de jovens agricultores,
além de ter estimulado as comunidades negras e quilombolas a
buscarem maior visibilidade e participação, mas sem alterar ex-
pressivamente sua relativa marginalidade nos colegiados.
Da esfera governamental participam, geralmente, os secretá-
rios de agricultura dos municípios e representantes de órgãos de
assistência técnica e extensão rural e de outras organizações per-
tencentes à escala estadual ou federal, como universidades,
EMBRAPA, SEBRAE, INCRA (em geral com pouca presença) e
secretarias dos governos estaduais, sendo que a representação
governamental foi aumentada e diversificada com o PTC.
Em nenhum território observou-se a participação de repre-
sentantes da esfera do mercado no colegiado, ainda que alguns
deles (empresas privadas e associações comerciais e empresa-
riais) tenham sido convidados a participar. Em grande parte, isto
se deve ao fato de que a política de desenvolvimento territorial
deu continuidade, numa escala intermunicipal, ao modelo de in-
tervenção do PRONAF Infraestrutura e Serviços e sua visão res-
trita e isolada de “rural”, que tendia a excluir a consideração das
interações rural-urbano e privilegiava nos CMDRs a presença de
atores governamentais e da agricultura familiar (Delgado e Leite,
2015). Ademais, a relativa fragilidade política, e inclusive de re-
cursos, da política de desenvolvimento territorial faz com que, na
maior parte dos territórios, os representantes do mercado não

tenham interesse em participar na institucionalidade territorial
(Bonnal, Delgado e Cazella, 2011).
Esta é uma limitação fundamental nos territórios, pois, como
destaca Offe (2011), a experiência histórica mostra que, os proje-
tos de desenvolvimento que queiram ser democráticos e susten-
táveis têm que articular as três esferas da sociedade – o Estado, o
mercado e a sociedade civil – em sua implementação. Isto não é
trivial, pois qualquer composição possível vai depender da políti-
ca e do poder de barganha dos atores de cada uma dessas esferas
nos territórios, o que significa que a intensidade dos conflitos en-
tre eles, sobretudo entre sociedade civil e mercado, pode inviabi-
lizar a própria possibilidade de construção de uma composição
sustentável e da territorialização do desenvolvimento. No caso
do Território Sudeste Paraense, por exemplo, o poder e a atuação
de grandes empresas na determinação do futuro da região fragi-
liza consideravelmente a capacidade de intervenção da institu-
cionalidade territorial existente e a projeção de projetos
territoriais, cujas ações, não raro, podem ser anuladas ou mini-
mizadas pela esfera do mercado. Em casos como esses, pode-se
dizer que a territorialização é configurada não tanto pela inter-
venção governamental mas pelas consequências das dinâmicas
econômicas e sociais empresariais.
No que concerne à representatividade, a SDT recomendava
que os representantes das organizações que compusessem as ins-
tâncias colegiadas fossem indicados por suas respectivas organi-
zações e que esta indicação fosse formalizada em Ata de Reunião
na qual foi decidida a indicação (Brasil, SDT, 2006). Ressalta-se
que cada colegiado tem autonomia para definir a sua composição
em termos de número de participantes, organizações de origem
e áreas de atuação, procurando respeitar os princípios anuncia-
dos acima.
Um instrumento importante para a representatividade (e de-
mais princípios) consiste no regimento interno do colegiado. Ao
definir a composição do colegiado, o regimento tem influência
sobre a multissetorialidade e a intersetorialidade e sobre a parti-
cipação de segmentos em situações de vulnerabilidade na políti-

ca territorial. Mudanças nos regimentos dos Territórios Sertão
Ocidental e Sudeste Paraense, por exemplo, passaram a assegu-
rar a participação das mulheres e dos jovens e de representantes
das áreas de saúde e educação, com direito a voz e voto, aumen-
tando as possibilidades de aprovação de projetos de seus interes-
ses. No entanto, a existência de regimento interno não é
verificada em todos os territórios, a exemplo do Território Meio
Oeste Contestado. Ainda que este seja um instrumento normati-
vo que “assegura” a presença de determinados atores no colegia-
do, sem intervir na “qualidade” de sua participação, sua ausência
pode ter efeitos negativos para a inclusão da intersetorialidade na
política territorial, para os processos de territorialização da go-
vernança (e a qualidade desta) e para sua capacidade de contri-
buir na construção de projetos efetivamente territoriais.
As reproduções institucionais
na política territorial
A política territorial representou inovações institucionais impor-

tantes nas políticas de desenvolvimento rural no Brasil. Ao mes-
mo tempo, no entanto, a experiência realizada ficou “amarrada”
ou, em outros termos, apresentou uma dependência de caminho
do modelo de intervenção pública para o desenvolvimento rural
associado ao Programa PRONAF Infraestrutura e Serviços, ao
qual pretendeu superar. Quatro tipos de considerações podem
exemplificar o exposto.
1) Não obstante a existência de uma discussão mais abrangente

acerca do rural (associado ao urbano e ao território) e da
diversidade de grupos sociais, na maior parte dos territórios,
o rural representado nos colegiados é mais restrito, quase
completamente dissociado do urbano e das forças sociais ur-
banas e identificado com o agrícola, em geral devido à repre-
sentação dos agricultores familiares, especialmente por

meio do movimento sindical. Neste sentido, a maioria dos
projetos territoriais tem caráter produtivista e é proposto
basicamente por representações de agricultores familiares
(Delgado e Grisa, 2013; Grisa, 2013; Tecchio, 2012). São pro-
jetos relativamente “tradicionais”, que destacam os aspectos
de produção e de comercialização, com pouca abertura para
jovens, mulheres, quilombolas, indígenas, populações tradi-
cionais e assentados, e para temas como gestão e sustentabi-
lidade ambiental, inovação técnica e institucional, e acesso à
terra (há relativa ausência do tema da reforma agrária e do
INCRA na maioria dos territórios). Uma exceção significati-
va à predominância dos projetos produtivos refere-se à di-
mensão sociocultural e educativa, onde o tema da educação
no campo ganhou presença nos colegiados, por conta da
influência das universidades locais (Delgado e Grisa, 2013;
Grisa, 2013).
2) Na medida em que na maioria dos projetos territoriais pre-
domina a dimensão agrícola do rural, com pouca considera-
ção às interligações dinâmicas entre o rural e o urbano, o
PRONAT reproduz, na prática, o viés setorializado do
PRONAF Infraestrutura e Serviços. Sem repensar a con-
cepção de ruralidade dominante nas políticas públicas do
Estado brasileiro – incorporada também no PRONAT –,
será provavelmente dif ícil exercitar a intersetorialidade na
política territorial, ou seja, valorizar as potencialidades da
economia, da sociedade e do meio ambiente como um todo
para alavancar o desenvolvimento rural, que deixaria, as-
sim, de ser visualizado como um espaço isolado, no qual
somente restam para valorizar as atividades agrícolas tradi-
cionalmente empreendidas.
3) A continuidade do modelo e dos objetivos do PRONAF
Infraestrutura e Serviços também reproduziu na governan-
ça e na institucionalidade do PRONAT a predominância de
dois tipos de atores no território: os representantes da so-
ciedade civil local, notadamente dos agricultores familiares
mais organizados, e os representantes das três esferas do

governo (municipal, estadual, federal). A ausência da consi-
deração explícita do mercado e das populações “invisíveis”
tende a fragilizar a territorialização da governança e a pró-
pria territorialização do desenvolvimento. Ideias, interesses
e projetos antagônicos podem estar sendo concebidos e im-
plementados ao mesmo tempo no território (interna e exter
namente às institucionalidades territoriais), sobressaindo-se
aqueles que dispõem de maiores recursos ou de maior po-
der político, de modo que a territorialização acaba sendo des
virtuada pela força avassaladora e descontrolada (incapaz de
ser governada pelas institucionalidades criadas) que apre-
sentam algumas dinâmicas econômicas e sociais empresa-
riais (grandes empresas mineradoras, do agronegócio etc.);
4) os colegiados não são instâncias instituídas como pessoa ju-
rídica, o que impõe desafios ao desenvolvimento territorial
e principalmente à territorialização das políticas públicas
(Caniello, Piraux e Bastos, 2013; Medeiros e Dias, 2011). A
transferência de recursos públicos aos territórios continua
dependente das normas que regulam o repasse de recursos
aos governos municipais e às organizações privadas. Neste
sentido, conforme Medeiros e Dias (2011, p. 205), “como
não possuem atribuições e competências legais para tanto,
para os colegiados o processo de gestão dos projetos limita-
-se ao acompanhamento dos procedimentos executados pe-
los governos municipais e por entidades privadas (no que se
refere a recursos de custeio)”. Na inexistência de um marco
jurídico, os recursos de investimento destinados aos proje-
tos territoriais devem ser repassados às prefeituras ou às
agências do governo estadual. Isto limita as possibilidades
de gestão social dos territórios, pois as prefeituras não raro
estão inadimplentes ou tendem a “municipalizar” os proje-
tos territoriais e os governos estaduais, quando dirigidos
por partidos de oposição ao governo federal, tendem a difi-
cultar a execução da política territorial. Como resultado,
mesmo tendo sido aprovados, muitos projetos acabam não
sendo executados por causa de dificuldades deste tipo (mas

não apenas) (Delgado e Grisa, 2013).
Já se completaram mais de 10 anos de implementação da política

dos territórios rurais e muitos resultados foram obtidos a partir
desta proposta de enfrentar a complexidade do desenvolvimento
rural num país com tamanha diversidade e heterogeneidade so-
cioeconômica e ambiental, e predominância de uma cultura po-
lítica autoritária, bem como muitos desafios marcaram esta
trajetória. Dentre os principais resultados, podemos destacar:
1) As entrevistas realizadas nos territórios sugerem que o pe-

ríodo de 2004 a 2009 foi de intensa ebulição em torno da
criação e da implementação das institucionalidades nos ter-
ritórios, sobretudo entre os atores da sociedade civil. Os co-
legiados territoriais representaram espaços públicos mais
complexos que os CMDRs, ao estimularem uma grande
mobilização dos atores em torno da ideia de considerar a
formulação e o monitoramento das políticas de desenvolvi-
mento rural numa escala mais ampla que o município –
com menos influência dos prefeitos, que resistiram
inicialmente à criação dos territórios pela perda de poder
que representava para os mesmos –, com menos riscos de
tornarem-se “prefeituráveis”, e como resultado do envolvi-
mento conjunto (embora conflitivo, tenso, desigual e tendo
de ser constantemente reconstruído) de atores do Estado e
da sociedade civil local. Além de dar seguimento e avançar
no processo de democratização do Estado brasileiro e das
políticas públicas, estas experiências representaram um
considerável aprendizado, embora sempre desigual, tanto
para a sociedade civil como para as agências estatais, na ca-
pacitação para o protagonismo social; para a formulação e a
execução de planos e projetos de desenvolvimento rural nos
territórios; para a construção de alianças; para a relação ins-

titucional entre representantes dos diferentes níveis de go-
verno (municipal, estadual, federal) e das comunidades e
movimentos sociais locais; em suma, para a governança ter-
ritorial.
2) A experiência da política da SDT/MDA foi relevante para
difundir a abordagem territorial do desenvolvimento, pelo
menos no âmbito do rural, e para tentar superar as limita-
ções do município como unidade de planejamento e de exe-
cução de políticas de desenvolvimento rural (Favareto e
Seifer, 2011). Ganhou força a ideia de território como a uni-
dade intermediária adequada para conceber e executar polí-
ticas descentralizadas de desenvolvimento e como o lugar (a
escala) mais conveniente para o exercício da articulação das
políticas públicas, a ponto do CONDRAF, em sua proposta
de Política de Desenvolvimento do Brasil Rural lançada em
2011, incorporar a abordagem territorial como enfoque cen-
tral desta política. Isto porque a ideia de território também
remete à necessidade de superação do viés fragmentado e
setorial que tem sido a marca histórica das políticas públicas
que identificam o rural ao agrícola. Ademais, a experiência
territorial também estimulou a reflexão analítica e política
sobre a reafirmação da importância do “rural”, pelo reconhe-
cimento e fortalecimento de políticas organizadas em torno
da diversidade como uma característica central do trata-
mento contemporâneo do rural, que, ao destacar a presença
de diferentes grupos sociais, populações e povos, afirma três
atributos fundamentais e indissociáveis do rural como espa-
ço, ao mesmo tempo, (i) de produção, de atividades econô-
micas diversificadas e intersetoriais, e de fornecimento de
bens públicos, (ii) de reprodução de distintos modos de vida
e (iii) de relação com a natureza.
No entanto, apesar dos progressos reais e retóricos, a experi-

ência das políticas de desenvolvimento territorial não conseguiu
avançar em todas as frentes potencializadas ou em direção às ja-
nelas de oportunidade abertas pelas mesmas, como discutido nas

seções acima. Algumas interpretações e expectativas iniciais em
torno da territorialização das políticas públicas, da governança e
do desenvolvimento foram ficando pelo caminho. A ausência de
confluência entre ideias, interesses e instituições contribuiu para
algumas limitações observadas acima. Nesta trajetória, ideias e
expectativas em torno da abordagem territorial presentes na con-
cepção (mesmo que nem sempre conformando um todo coerente)
da política territorial encontraram dificuldades de correspondên-
cia com as ideias e expectativas de atores e grupos sociais locais,
com seus interesses e com instituições estabelecidas, as quais
apresentaram resistência e, em alguns casos, bloquearam as ino-
vações sinalizadas. Alguns atores locais desconheciam os elemen-
tos que levaram à emergência da política territorial no Brasil e,
mesmo assim, reivindicaram participação nesta em virtude princi
palmente de interesses instrumentais (acesso aos recursos públicos).
A incorporação oportunista de alguns municípios destoantes das
características territoriais e a participação de determinados muni-
cípios e atores no recorte territorial, mas com pouca frequência
nas institucionalidades territoriais ou apenas em reuniões que dis-
cutiam distribuição de recursos, ilustram a falta de confluência en
tre diferentes interpretações sobre a abordagem territorial e entre
ideias e interesses. Em outras situações, as inovações potencializa-
das pela abordagem territorial encontraram bloqueios institucionais
que limitaram a territorialização da governança e do desenvolvi-
mento, como é o caso da ausência de um marco jurídico para os
territórios, que reforçou as amarras da política territorial aos re-
cortes municipais tradicionais e ao poder das gestões municipais.
Da mesma forma, há vários casos em que a reprodução de con-
cepções e de regras formais e informais do Pronaf Infraestrutura e
Serviços continuou a orientar as ações dos atores, limitando a ins-
titucionalização das ideias presentes na abordagem territorial.
Possivelmente, em virtude da amplitude territorial do Brasil,
da diversidade de situações sociais, econômicas e culturais que
coexistem no país, e da magnitude da própria política pública
(articulação de diferentes ministérios e secretarias e atuação em
239 territórios), a ausência de confluência entre ideias, interesses

e instituições seja inerente à política territorial (e a todas as polí-
ticas públicas). Com efeito, diversos autores que utilizam as
abordagens cognitiva, da escolha racional e institucionalista en-
fatizam que diferentes ideias e interesses (não raro contraditó-
rios) precisam ser negociados na formulação de uma política
pública e que novas instituições são limitadas e constrangidas
por instituições já estabelecidas. No entanto, a análise realizada
neste artigo complexifica essa reflexão ao reunir ideias, interesses
e instituições e ilustra, corroborando outras perspectivas, o quan
to a implementação das políticas públicas tende a distanciar-se
do de sua concepção e formulação e das expectativas por elas
criadas.
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15. Políticas asociativas para el desarrollo rural
con enfoque territorial en colombia
Juan Patricio Molina Ochoa*

Marietta Bucheli Gómez**
Introducción
La generación de alianzas entre individuos se formaliza mediante

la constitución de organizaciones. Según varios autores estas úl
timas tienen una conformación identificable en sus límites (Daft
y Steers,1992), adelantan sus actividades con división del trabajo
en función de propósitos comunes (Krieger, 2001) y tienen como
finalidad la defensa de los intereses comunes de sus miembros
(Olson,1992).
Las organizaciones son cada vez más relevantes en las políticas
orientadas al medio rural. En particular, aquellas que se basan en
modelos asociativos enfrentan desaf íos en su aplicación, los cuales
son examinados en este artículo. El análisis se nutre de las expe
riencias de trabajo con comunidades rurales por parte del Grupo
de Investigación en Gestión y Desarrollo Rural de la Universidad
Nacional de Colombia y del Grupo de Investigación Unidad de
Estudios Solidarios de la Pontificia Universidad Javeriana.
Importancia de las organizaciones rurales
Las organizaciones tienen varios enfoques dependiendo de sus ob

jetivos y de las instancias que las fomenten: tanto han sido confor
* Profesor asociado Facultad de Ciencias Agrarias Universidad Nacional de

Colombia.
** Profesora asociada Facultad de Estudios Ambientales y Rurales. Pontificia
Universidad Javeriana.
[361]
362 JUAN PATRICIO MOLINA, MARIETTA BUCHELI
madas por comunidades rurales para lograr visibilidad y represen

tatividad, defender sus derechos y luchar por sus reivindicaciones,
como promovidas por el Estado como un instrumento de política
para incentivar la empresarización de las actividades de produc
ción y comercialización, así como para dar protagonismo a las or
ganizaciones civiles en la ejecución de la política pública.
Un ejemplo del primer tipo de organización es el de la lucha
por la tierra de los habitantes del Páramo de Sumapaz, en la re
gión central de Colombia a mediados del siglo pasado (Varela y
Romero, 2007). En la actualidad estos habitantes mantienen la
defensa de su territorio y de sus intereses frente a las tensiones
que se originan con la aplicación de las diversas y no siempre co
herentes políticas públicas (Bayona, 2013).
Si bien este tipo de organizaciones siguen persistiendo en mu
chas zonas del país, también han surgido otros enfoques orien
tados hacia lo comercial y productivo, como respuesta a los
programas del Estado. Así, no es extraño encontrar en muchos
territorios una coexistencia entre organizaciones sociales consti
tuidas por la comunidad para buscar la satisfacción de sus nece
sidades, y entidades promovidas por la institucionalidad para la
ejecución de proyectos productivos y de prestación de servicios,
sean o no con un enfoque de economía solidaria. Sobre esto últi
mo, Rodríguez (2011) señala que uno de los grandes aciertos de
las relaciones Estado-Sector Cooperativo, fue la Ley 79 de 1988,
normativa originada en el sector cooperativo y que introdujo, en
tre otros, el desarrollo autónomo del colectivismo y las institu
ciones jurídicas propias del derecho cooperativo, en coherencia
con los parámetros de la OIT señalados en la recomendación 193
de 2002.
Cabe resaltar que pese a que muchas organizaciones se con
forman para dar cumplimiento a los propósitos de las políticas,
no pierden su accionar en relación con otras necesidades. Las
organizaciones son una oportunidad para promover la confianza
y solidaridad entre sus miembros y su articulación en diferentes
escalas territoriales. Esto ayuda a entender por qué en muchos
casos, a pesar de que los asociados no obtienen los beneficios
POLÍTICAS ASOCIATIVAS PARA EL DESARROLLO RURAL 363
económicos esperados, continúan vinculados a la organización

(Escobar et a., 2010).
Las organizaciones rurales son más que la acción conjunta de
individuos que persiguen objetivos comunes. Pueden convertirse
en espacios para el crecimiento individual y el desarrollo de habi
lidades que les permitan a sus miembros realizar acciones colec
tivas en favor de su bienestar. Para este propósito, la existencia de
la organización no es suficiente, pues se requieren condiciones
que permitan superar los límites propios del proceso asociativo.
Limitantes del proceso organizacional rural
Pese a las bondades de la organización y la argumentación exis

tente para su fomento y apoyo estatal, es importante tener pre
sente que el proceso asociativo no siempre es exitoso y requiere
de un entorno favorable y de incentivos que lo apoyen (Machado,
2000). Este tipo de organizaciones representan grandes retos
para las comunidades y no siempre cumplen con los resultados
esperados, pues su buen funcionamiento y desarrollo se ve in
fluenciado por factores internos y externos a la organización
(Penrose, 2007; Camacho et al., 2007).
A partir de la experiencia de los autores de este artículo en
diferentes escenarios rurales se identifican tres categorías de lí
mites: dinámicas propias de la organización, características del
contexto y relaciones entre las diferentes escalas territoriales.
Dinámicas del trabajo organizacional
Desde la perspectiva estatal, las organizaciones deben cumplir

con una reglamentación que conduzca su funcionamiento bajo
parámetros que no tengan un trato diferencial para organizacio
nes del sector rural.
En el medio rural, las funciones productivas en las que predo
mina el ámbito familiar, sean agropecuarias o de otros sectores,
usualmente se distribuyen entre los miembros de la familia si
guiendo una racionalidad propia. Si las dinámicas asociativas im

pulsadas por parte del Estado no tienen en cuenta esa lógica
interna, se pueden generar efectos contraproducentes entre la
comunidad y las instituciones públicas. Alternativamente, se po
dría esperar un cambio en la racionalidad productiva, lo que re
queriría de condiciones apropiadas y de un horizonte largo de
tiempo. Aquí se presenta una doble falencia de las políticas basa
das en la asociatividad, pues no consideran la naturaleza de la
actividad productiva basada en la familia, ni generan las condi
ciones apropiadas para el proceso de cambio.
Con frecuencia las organizaciones rurales entran en crisis de
bido a la confusión generada por una rígida especialización y por
las jerarquías impuestas para su funcionamiento. Ejemplo de ello
son las exigencias normativas en cuanto a la definición de cargos
directivos que obedecen a lógicas de esquemas empresariales
que, sin embargo, en el ámbito de las organizaciones rurales,
conducen a desequilibrios de poder, a la sobrevaloración de algu
nas actividades y subestimación de otras. Esta situación perjudi
ca el espíritu igualitario que motiva a los asociados y deteriora las
relaciones personales al interior de la organización (Camacho et
al., 2007).
Lo anterior se debe a que entre los miembros de las organiza
ciones no siempre existe una adecuada negociación entre los inte
reses grupales y los individuales. Puede ocurrir que la organización
se fortalezca en aspectos económicos, pero sus miembros no ob
tengan esos beneficios en las misma proporción. Así mismo, los
beneficios sociales, políticos y de otra naturaleza, no se obtienen
por parte de todos sus miembros sino sólo la cúpula dirigente lo
que causa el debilitamiento de la base organizacional.
Además de las deficiencias en los acuerdos entre los asociados,
también puede presentarse la falta de unidad en los objetivos co
lectivos. Más que a los objetivos, se le presta mayor atención por
parte de la organización y del mismo Estado, al cumplimiento de
los requisitos de las políticas.
Las problemáticas mencionadas varían según la trayectoria de
la organización en el desarrollo de proyectos asociativos. Se po
drían, entonces, establecer cuatro grupos de organizaciones se

gún su trayectoria.
Un primer grupo con necesidades básicas insatisfechas, cuyo
principal interés es acceder a los recursos públicos para satisfacer
las. El segundo grupo es el de las organizaciones más orientadas
hacia procesos productivos. Una tercera categoría corresponde a
organizaciones usualmente comprometidas con proyectos pro
ductivos, comerciales o de prestación de servicios, pero también
interesadas en propósitos sociales, ambientales y políticos. Fi
nalmente, un cuarto grupo corresponde a organizaciones que,
además de las características anteriores, están articuladas a orga
nizaciones de segundo y tercer nivel con propósitos de incidencia
política en diferentes escalas territoriales.
La experiencia indica que las políticas, al estar centradas en la
aplicación de recursos para sacar adelante proyectos, no conside
ran el tipo de organización según su trayectoria, lo que incide en el
alcance de los proyectos y en la relación de la organización con el
Estado, en la que éste le da relevancia al proyecto como instrumen
to de la ejecución de la política, mientras que la organización pue
de tener intereses adicionales, tales como participar en procesos
decisorios de la política o crear nuevos espacios de participación.
Características del contexto
El medio rural adolece de problemas estructurales aún no re

sueltos. Entre ellos, cabe destacar la escasa conectividad, la alta
concentración de la riqueza, el incremento de la pobreza, la des
igualdad en la tenencia y acceso a la tierra, la sobreexplotación y
el mal uso de los recursos naturales (Pérez, 2004). Son limitacio
nes de contexto que afectan el funcionamiento de las organiza
ciones y las posibilidades económicas de éxito.
El hecho de que las comunidades rurales habiten en territorios
en los que no pueden acceder a los conocimientos y condiciones
adecuadas para enfrentar los retos que implica un proceso asocia
tivo, implica que no obtendrán los resultados esperados y no po
drán adaptarse a los retos propios de su contexto local y nacional.
En efecto “Las organizaciones son producto de la manera como la

gente piensa y actúa y cambian cuando las personas modifican su
manera de pensar e interactuar” (Machado, 2000: 5).
Al tiempo que hay desarticulación entre las propuestas públi
cas nacionales y las condiciones territoriales, también se presen
tan rigideces en los planes de ejecución de la institucionalidad
pública, que suponen objetivos y actividades de estricto cumpli
miento pero con reducido espacio de concertación, lo que afecta
el desempeño de las organizaciones.
Con relación a las organizaciones del sector solidario, de ma
nera específica el sector cooperativo, algunos expertos que han
trabajado sobre la trayectoria de las políticas públicas, señalan
que la normativa ha sido incoherente y contradictoria en este úl
timo aspecto con relación a la constitución política su artículo
333 “El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimu
lará el desarrollo empresarial”. La trayectoria normativa, en su
formulación señala que el Estado no concreta con el sector la
definición de las políticas. Lo anterior ha producido que el sector
cooperativo tenga dificultades para ampliar sus estrategias a lar
go plazo. No obstante lo anterior, es en la escala local y rural don
de la sociedad civil ha logrado resultados significativos pese a
esta contradicción normativa.
Frente a las implicaciones de la implementación de políticas
nacionales en los contextos locales, es necesario reconocer que
en el nivel local existe presencia de grupos de poder con intereses
políticos que pueden favorecer o limitar el proceso organizacio
nal. Estos vínculos entre organizaciones y grupos de interés polí
tico se refuerzan por el vacío institucional del Estado en muchos
territorios. Es usual la práctica de intervención de la clase política
en la gestión de proyectos, con una relación de mutua convenien
cia con las organizaciones.
Relación entre las escalas territoriales
Vale la pena mencionar que el éxito de una organización está rela

cionado con su capacidad de insertarse en una red densa de relacio
nes sociales a nivel local, regional y –ojalá–, nacional e internacional.
La comprensión de la relación entre las organizaciones y las

diferentes escalas territoriales debe ser entendida en dos sentidos.
Primeramente, en cómo las organizaciones se relacionan con es
calas territoriales externas al contexto local y, el segundo, en cómo
estas escalas territoriales se integran con las organizaciones.
En esas articulaciones intervienen factores como la falta de
conectividad f ísica, de medios de comunicación y de tecnologías
de información. Así mismo, en la práctica se formulan políticas
que deben ser implementadas a través de programas y proyectos
que, si bien corresponden a los lineamientos de las políticas na
cionales, no facilitan la introducción de ajustes a las condiciones
de escalas territoriales más específicas.
Con relación al sector cooperativo, Rodríguez (2011: 103)
ofrece las siguientes conclusiones con relación a los limitantes de
la acción del Estado sobre las organizaciones solidarias a) ausen
cia de una política clara del Estado frente al sector que cumpla la
Constitución de 1991 con relación a la protección y promoción
de las formas asociativas y solidarias de propiedad; b) a pesar de
la existencia de un marco jurídico, en gran parte favorable para el
sector y con supervisión y registro, se está lejos de la recomenda
ción 193 de 2002 de la OIT, con relación a lo que deberían ser las
políticas del Estado en promoción y estímulo del sector, y c) el
Estado ha centrado su gestión en la supervisión, en particular en
la actividad financiera y en el trabajo asociado
Estos obstáculos inciden en los resultados de la aplicación de
las políticas públicas y en la ejecución de los proyectos por parte
de las propias asociaciones, de ahí que sea conveniente plantear
retos que contribuyan a la reflexión sobre las políticas asociativas
para el desarrollo rural.
Retos estatales para el fortalecimiento de

organizaciones rurales
Las organizaciones de productores se han convertido en un tema

muy popular en el desarrollo rural y resulta dif ícil encontrar un
documento sobre políticas para el desarrollo que no anime a fo

mentarlas (Escobar 2010).
Para que estas iniciativas estatales de organización para el de
sarrollo se conviertan en soluciones viables para las comunidades
rurales, es necesario identificar sus retos principales, los cuales se
presentan a continuación en tres categorías de análisis: enfoque
territorial, acompañamiento y fortalecimiento organizacional, y
políticas complementarias.
Enfoque territorial para el fomento

y fortalecimiento organizacional
Los procesos organizacionales fomentados por el Estado han con

tribuido al fortalecimiento de diferentes capacidades en las comu
nidades rurales. Sin embargo, para que su alcance sea mayor, es
necesario que el fomento de estas organizaciones incorpore el re
ferente territorial. Ello supone que el discurso del gobierno –entre
sus niveles nacional, departamental y municipal– tenga en la prác
tica plena coherencia. Las políticas con enfoque territorial desde el
nivel central son necesarias, pero para que sean efectivas no deben
perder su contenido cuando llegan a las escalas territoriales. De
manera complementaria, es necesario que existan espacios para la
realización de ajustes según las características del territorio y de la
concertación que se realice con los actores locales.
Otra ventaja del enfoque territorial es que abre opciones para
superar el sesgo productivista de las políticas asociativas, de ma
nera que pueda ampliarse la visión de los habitantes hacia otros
aspectos relevantes de la vida territorial.
Acompañamiento y fortalecimiento organizacional
Aunque se reconoce en las políticas públicas la importancia de la

asociatividad, no se le ha prestado la suficiente atención por par
te del Estado. Ante el escaso conocimiento de las organizaciones
y de su acción colectiva, su estudio y el de las normas sociales que
la rigen siguen siendo necesarios. El proceso organizacional es de
largo plazo, lo que obliga a que las políticas públicas tengan en

cuenta las etapas de su trayectoria.
Muchas organizaciones no han logrado hacer el tránsito hacia
la función de ejecución de proyectos que les ha asignado la polí
tica pública en los últimos años. El Estado no debería responsa
bilizar a las asociaciones de la ejecución de los proyectos sin
crear las condiciones requeridas para ello. Dentro de estas condi
ciones, cabría mencionar la formación de recursos humanos y la
creación de espacios de participación y de incidencia política.
El enfoque de demanda hace que el Estado tercerice muchas
de sus responsabilidades y acciones. Ello ha generado problemas
de falta de continuidad en los procesos, dificultad para sistemati
zar e implementar las experiencias institucionales en los diferen
tes territorios, formación inadecuada del recurso humano y una
acción desarticulada entre las organizaciones e instituciones.
Políticas complementarias
Aunque necesaria, una política pública de fortalecimiento y acom

pañamiento de las organizaciones no es suficiente. Es más efecti
va la conjugación de políticas orientadas a atender los múltiples
desaf íos del desarrollo territorial, para que mediante la ejecución
de una amplia gama de proyectos con diferentes propósitos las
organizaciones adquieran mayor fortaleza. De ahí que la ausen
cia de un enfoque territorial en las políticas públicas limita el al
cance de los procesos organizacionales. La visión sectorial que
sigue predominando debe ser reemplazada por una gestión basada
en lo territorial, lo que supone enfatizar en la complementarie
dad de políticas y de proyectos como criterio clave de asignación
de recursos públicos.
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16. Agentes del desarrollo territorial:
análisis multiescala y propuesta para la región
de Huatusco,Veracruz, México
Salvador Díaz Cárdenas,*

Benjamín V. Peña Olvera,**
Antonio Macías López,***
José Sergio Escobedo Garrido,***
Rufino Díaz Cervantes***
Esteban Escamilla Prado***
Introducción
La presente investigación y propuesta se inscribe en la búsqueda

de alternativas al desarrollo rural en México, desde la perspectiva
de los agentes regionales y locales. El objetivo general es explicar
la situación actual de los agentes de desarrollo a partir de los fac-
tores sociales, técnicos y económicos que determinan su forma-
ción y proponer alternativas de impulso, en la perspectiva del
desarrollo rural territorial sustentable. Se parte de un campo pro-
blemático de limitantes para el desarrollo rural y cómo, desde los
agentes participantes, se pueden generar acciones y proyectos de
desarrollo que contribuyan a revertir el deterioro ecológico, eco-
nómico y social, en este caso en la región cafetalera de Huatusco,
Ver., que comprende ocho municipios ubicados en la zona cen-
tral de esta entidad (figura 1).
Desde las últimas tres décadas del siglo XX asistimos a un
cambio de época del capitalismo, donde se transitó de una eco-
nomía mundial a una economía global y neoliberal, caracterizada
por revoluciones científico-tecnológicas, especialmente en las
* Profesor-investigador del Centro Regional Universitario Oriente de la
Universidad Autónoma Chapingo (CRUO-UACh) y Estudiante del Doctorado
en Estrategias para el Desarrollo Agrícola Regional. Colegio de Postgraduados
(COLPOS). Campus Puebla.
** Profesores-investigadores del COLPOS Campus Puebla, Pue.
*** Profesor-investigador del CRUO-UACh. Huatusco, Ver.
[373]
374 DÍAZ, PEÑA, MACÍAS, ESCOBEDO, DÍAZ, ESCAMILLA
comunicaciones y la información, así como también en los trans-

portes, la comercialización, automatización, administración (Ro
binson, 2013), las finanzas, la sociedad y la cultura en general. En
efecto, desde los años ochenta del siglo pasado “La élite domi-
nante del mundo, no tiene un lugar fijo en el espacio” (Castell,
2006:121); para las corporaciones multinacionales el espacio y la
distancia han sido disueltos mediante la tecnología de las comu-
nicaciones, la movilidad del capital y la permeabilidad o pérdida
de las fronteras político-administrativas, en la toma de decisio-
nes. El sistema neoliberal de “libre mercado” canaliza los recur-
sos hacia los ricos e inversionistas extranjeros con la idea de que
algo sucederá, como por arte de magia; mientras, se suprimen las
migajas que se dejaban a la gente común (Chomsky, 1997). Dos
manifestaciones de este proceso son la urbanización del mundo
en desarrollo y la polarización entre unos cuantos ricos, contra la
mayoría que viven en la miseria y la desesperación.
FIGURA 1
LA REGIÓN DE HUATUSCO, VERACRUZ, MÉXICO
N
O E
Tlaltetela
Tenampa
Totutla
Sochiapa
Comapa
Huatusco
Tlacotepec Zentla
de Mejía
10 000 000 0 10 000 000 20 000 000

Miles
Región de estudio
División municipal del estado de Veracruz
Elaborado por: Salvador Díaz Cárdenas, Nila Marcial Romero
El desarrollo rural territorial en México enfrenta desaf íos im-

portantes relacionados con la inserción del país en la economía
global, la desarticulación de los programas oficiales hacia el sec-
AGENTES DEL DESARROLLO TERRITORIAL EN HUATUSCO 375
tor, dificultades en las actividades económicas y cadenas produc-

tivas, falta de coordinación en las acciones de organizaciones y
sujetos sociales y contaminación y deterioro ambiental, entre
otros. Se tiene la certeza de que el desarrollo sustentable y para el
buen vivir lo impulsan sujetos en los espacios locales, en conti-
nua interacción con los agentes del entorno que, muchas veces,
tratan de asignar un papel secundario a las acciones microrregio-
nales y comunitarias.
Marco de referencia y análisis multiescala
Como marco de referencia multiescala a utilizar en esta investi-

gación, es preciso realizar el análisis en dos grandes niveles y mo-
mentos de interpretación: a) internacional y nacional-estatal y b)
regional-local. En ambos casos se tratará de profundizar en las
relaciones e interinfluencias que se establecen, tomando la pri-
mera escala como entorno y lo regional-local como el espacio de
análisis inmediato de la presente investigación. La integración de
esta información, se llevará a cabo de manera articulada con el
marco teórico planteado, como se propone en el cuadro 1.
Se trata de realizar un recuento de la dinámica histórica, par-
tiendo desde la gran marcha que realizaron los grupos humanos
(Homo sapiens) –hace 60 000 años desde el Gran Valle del Rift,
en Etiopía, pasando por Asia y toda América, hasta el extremo de
ésta, la Tierra de Fuego (Salopek, 2013)–, antepasados de la gran
riqueza multicultural que se generó en Mesoamérica y que man-
tenía un rico primer mestizaje desde antes de la conquista espa-
ñola (Duverger, 2007), hasta la conformación y alteraciones
recientes de los bloques económicos de países y la geopolítica
internacional, donde se aplican procesos complejos de moderni-
dad, que requieren una nueva conciencia del mundo (Koslarek,
2014) y una visión general como sistema complejo.
América Latina y el Caribe, requieren una atención específica,
por la cercanía y herencia cultural que se comparte, desde la épo-
ca prehispánica y el proceso de colonización y neocolonialismo
que se mantiene mediante diferentes mecanismos (Regalado,

2006; Pradilla, 2009). Enmarcada en el contexto internacional, la
situación actual referida a los últimos 30 años, se puntualizará
para el escenario nacional y del estado de Veracruz, en cinco
componentes interdependientes: económico, social, cultural, po-
lítico y ambiental. De cada tema y en conjunto se destacarán los
hechos más relevantes, que han orientado y definido la dinámica
de los procesos.
En lo relacionado a la coyuntura reciente en que se encuentran
el campo y el medio rural en México y el estado de Veracruz, se
parte de que existe una situación de crisis ampliada y un desarro-
llo desigual, en la dicotomía que los caracteriza: i) productores
empresariales, muchos de ellos engarzados a la exportación y ii)
un gran porcentaje de pequeños productores, campesinos e indí-
genas que representan más de 80% de las Unidades de Producción
Familiar (cuadro 2) quienes producen esencialmente para la sub-
sistencia, utilizando básicamente los recursos y mano de obra de
la familia, considerada con diferentes denominaciones o énfasis:
agricultura tradicional, pequeña agricultura, agricultura campesi-
na o agricultura familiar. Entre los dos extremos se encuentra un
tercer grupo que se considera como UPF en transición, se supone
que de la agricultura de subsistencia a la empresarial, pero que en
las últimas tres décadas, de aplicación de políticas económicas
neoliberales, han engrosado las filas de la “agricultura de sobrevi-
vencia”.
El análisis se llevará a cabo partiendo de las transformaciones
que ha tenido la agricultura y el medio rural mexicano, desde la
segunda mitad de la década de los ochenta del siglo XX, con dos
orientaciones básicas: i) un balance integrado en sus componen-
tes, económico, social, cultural, político y ambiental, y ii) un en-
foque donde se resalten los hechos fundamentales y de contraste
entre la visión formal u oficial y los resultados reales que se tie-
nen, en los espacios y territorios rurales. Para ello se consideran,
la estructura básica y postulados de los Programas Sectoriales del
Gobierno Federal y los principales elementos de política pública
aplicados, en cuyo proceso se incluirá la Ley de Desarrollo Rural
CUADRO 1
ELEMENTOS DE REFERENCIA, TEÓRICOS Y CONCEPTUALES EN LAS ESCALAS INTERNACIONAL, NACIONAL Y REGIONAL
Referencias y elementos
Internacional Nacional y estatal Regional y local
teóricos
Dinámica histórica Dinámica histórica Dinámica histórica
Geopolítica y bloques Situación actual: económica, social, Situación actual: económica, social,
económicos cultural, política y ambiental. cultural, política y ambiental.
América Latina (como Coyuntura reciente de la Coyuntura reciente de la
MARCO DE REFERENCIA
región) agricultura y el medio rural. agricultura, el medio rural y el
territorio.
Cambio climático Cambio climático Cambio climático
Pobreza y desigualdad Pobreza y desigualdad Pobreza y desigualdad
Globalización económica Desarrollo nacional Desarrollo: agrícola, rural,
(autocentrado). territorial, local
ELEMENTOS TEÓRICOS Neoliberalismo Desarrollo: agrícola, rural, territorial. Participación y autogestión
Sistema mundo Resistencia biocultural Resistencia biocultural
Epistemología desde el sur Glocalización
Teoría del conocimiento (relación sujeto-objeto).
Actores, actantes, sujetos y agentes de desarrollo
EJES TRANS-
Estrategia y poder (juego social)
VERSALES
AGENTES DEL DESARROLLO TERRITORIAL EN HUATUSCO
Redes y nodos de información e innovación para el desarrollo

Desarrollo (humano, sustentable, buen vivir)
377

CUADRO 2
DATOS GENERALES DE LA REGIÓN DE HUATUSCO, VER. (2010).
Población y desarrollo humano Actividades productivas principales

Superficie: 1052.3 km2 Población ocupada por sector
No. de municipios: 8 económico:
Población total: 130 383 hab Primario: 59.8 %
Analfabetismo: 15.3 % Secundario: 14.1 %
Población en pobreza: 81.2 % Terciario: 25.7 %
Médicos por mil habitantes. 0.78
Superficie ocupada por cultivos
y ganado:
Café 29475 ha (52.7%)
Caña de azúcar 11962 ha (21.4%)
Maíz 10659 ha (19.1%)
Mango 100 ha (0.18%)
Praderas (bovinos) 3704 ha (6.6 %)
Total 55900 ha (100%)
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les-de-veracruz-2012/
Sustentable (LDRS) aprobada y publicada en el año 2001, y sus

resultados más evidentes; la opinión y acciones de organismos,
las evaluaciones del Consejo Nacional de Evaluación de la Política
de Desarrollo Social (CONEVAL), para el periodo 2008-15 y aná-
lisis específicos de las políticas y el desarrollo rural territorial na-
cional (Echeverri y Moscardi, 2005; Herrera, 2012; Berdegué et
al., 2015).
Respecto al enfoque crítico y propuestas alternas a la política
neoliberal del desarrollo de la agricultura y el desarrollo rural te-
rritorial, se recurrirá a planteamientos de organismos e instan-
cias internacionales y del ámbito nacional, principalmente grupos
internos en universidades e instituciones de investigación y edu-
cación superior, así como planteamientos de investigadores y
analistas (Calva, 2002 y 2007; Riffo, 2013; Rubio, 2014; Toledo y
Ortíz, 2014), en la perspectiva de generar propuestas de desarro-
llo más cercanas a la realidad. Para el caso de México, Cartón de
Grammont (1995) señaló que, después de dos sexenios de políti-
ca neoliberal, 20% de la población activa está desempleada, 40%

es subempleado y cerca de la mitad de la población total vive en
la pobreza. Tal polarización social es aún más crítica en el campo
y en el medio rural mexicano y; en el extremo se encuentran los
grupos indígenas y campesinos, donde 80% son pobres.
A manera de ejemplo, respecto a la situación reciente de la
agricultura y el campo mexicano, uno de los factores importantes
que ha influido en su dinámica y características actuales es el
Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). En
efecto como lo analizan, Puyana y Romero (2004) quienes, consi-
derando factores internos y externos del sector agropecuario,
han señalado los cambios ocurridos durante la primera década
de aplicación del TLCAN y entre otras conclusiones afirman que
el campo mexicano presenta la llamada como “enfermedad ho-
landesa”, por la acelerada pérdida de participación de la agricultu-
ra en el PIB nacional (des-agriculturización), más allá del
desarrollo del resto de la economía, con pérdida de empleos ma-
sivos del sector, estancamiento en la productividad del trabajo –
siete veces menor que la de Estados Unidos–, caída del salario,
aumento de las exportaciones de algunos sectores, como el hor-
tícola, pero en contraste, las importaciones de alimentos crecen
de manera desmesurada.
Durante la década de los noventa, la política económica en el
país y, en consecuencia, en el campo mexicano sufrió transfor-
maciones definitivas para eliminar en buena medida los sistemas
de protección y sustituirlos por mecanismos de libre mercado
que permitieran a México insertarse en la globalización. En tér-
minos generales, la tendencia consistía en disminuir los apoyos y
subsidios al campo, con el propósito de corregir paulatinamente
las distorsiones económicas en el proceso productivo.
En 1995, México eliminó casi por completo el sistema de apo-
yos al campo, dejando a los productores mexicanos en total des-
ventaja frente a los productores del mundo; particularmente
frente a los de Estados Unidos y Canadá, ya que el TLCAN entró
en funciones en esa época. México fue el mejor alumno de la
Organización Mundial de Comercio, aunque la rentabilidad del
sector disminuyera significativamente, con las desastrosas con-

secuencias en el ingreso, el nivel de vida de los productores y la
gran dependencia del exterior para el abasto de alimentos.
La política de tipo de cambio que se instrumentó al inicio de
los años noventa fue la de sobrevaluación del peso, fenómeno
que desembocó en la gran devaluación de diciembre de 1994, con
las dif íciles consecuencias que hasta la fecha persisten en el país.
Para el 2001, la competencia del campo mexicano dejó de ser
fundamentalmente interna al establecerse relaciones comerciales
con otros países del mundo por lo que es necesario analizar los
niveles y las formas de subsidios de cada nación o grupo de países
con los que se tiene que competir, generalmente en desventaja.
El índice de los precios internacionales de alimentos, subió
aceleradamente hasta febrero del 2008. La crisis de los alimentos
aumentó la complejidad del momento económico mundial, y se
sumó a la crisis financiera desencadenada a partir de la crisis hi-
potecaria de EU y a la crisis energética causada por los elevados
precios del petróleo. El fenómeno de incremento de los precios
internacionales de los alimentos se conoce como la crisis alimen-
taria que azotó el mundo a partir del año 2006, afectando sobre
todo a las clases económicamente más débiles quienes dedican
una proporción mayor de su ingreso a los alimentos.
Como resultado y consecuencia de la aplicación de las políti-
cas neoliberales, en el marco de la globalización económica mun-
dial, se produjeron: i) deterioro ambiental y cambio climático y ii)
polarización social, reflejada en la desigualdad y pobreza genera-
lizada en los países en desarrollo y pobres, otrora denominados
del Tercer Mundo o subdesarrollados. Estas dos evidencias de la
problemática mundial, nacional, regional y local se vuelven dos
ejes de trabajo y análisis, a la vez que son elementos indispensa-
bles a considerar en cualquier planteamiento de desarrollo. Si no
se toman en cuenta, en el corto o mediano plazo, se vuelven obs-
táculos para el avance en las acciones y proyectos de desarrollo
que se pretendan impulsar.
En los temas ambientales y sociales, serán considerados análi-
sis y propuestas que se han venido realizando desde 1972, por
organismos internacionales, ya sea a través de comisiones, confe-

rencias y eventos mundiales; de manera más reciente aquellos
relacionados con el cambio climático y que tienen como antece-
dente el Protocolo de Kyoto, así como esfuerzos que se realizan
desde el mismo concierto de naciones y los movimientos sociales
por el desarrollo sustentable; entre ellos, los de América Latina y
México son relevantes, desde los enfoques institucionales y de
organizaciones, hasta planteamientos individuales o de grupos
específicos de investigadores, que proponen alternativas agroeco-
lógicas y de producción orgánica al crecimiento de la agricultura
y la producción de alimentos, mediante uso excesivo de agroquí-
micos y materiales transgénicos.
Cada vez crece más la certeza de que se ha llegado a un nivel
de deterioro ambiental e, independientemente de la filiación po-
lítica, se reconocen los riesgos que tiene en la sociedad para su
propia existencia (Stigliz, 2003; Sen, 2010; Leef, 1986 y 2007;
Wallerstein, 2011). Lo cultural y político se articula con la proble-
mática ambiental, la polarización social y la pobreza para realizar
un análisis multiescala de la realidad, a la manera de sistemas
complejos (Vázquez y Madoery, 2001; Estrada y Millán, 2012;
Maldonado y Gómez, 2011; Lang, López y Santillana, 2013).
Algunos indicadores relevantes, que muestran la situación actual
de la realidad mexicana, se indican en la figura 2.
Las características principales, que sintetizan la situación del
medio rural y el país en la primera década del siglo XXI, son las
siguientes:
1) El campo mexicano, es un sector básico para el desarrollo

nacional; no sólo por su carácter de producción primaria,
sino porque está directamente vinculado al uso de los recur-
sos naturales (agua, suelo, vegetación), a los procesos de de-
terioro y a su contraparte, la conservación y rescate. Pero
también las inversiones en el campo son menores por em-
pleos generados; en lo referente al efecto multiplicador se
considera que por cada peso invertido en el campo, se gene-
ran tres en el resto de la economía.
2) La agricultura mexicana en el momento de iniciar las nego-

ciaciones conducentes a la firma del TLCAN estaba afectada
–y aún lo está–, por un marcado dualismo y baja producti-
vidad. En efecto, la productividad de la agricultura mexica-
na es menor a la productividad media de la economía
nacional debido a su limitada capacidad para generar valor
agregado. Esta situación se agravó por la continua sobreva-
luación del peso que se presentó a partir de 1954. El campo
participa con 3.4% del PIB (2006), nivel que los países desa-
rrollados alcanzaron cuando arribaron a un PIB per cápita
por lo menos cuatro veces superior al actual de México.
3) El crecimiento de la producción agropecuaria y forestal, re-
sulta de un complejo proceso en el cual los productores au-
mentan el uso de los factores productivos (tierra, trabajo y
capital) o modifican la tecnología en respuesta a cambios en
las condiciones de rentabilidad de la actividad agropecuaria
derivados de la interrelación entre precios, salarios, infraes-
tructura, servicios públicos y desarrollo tecnológico. Estos
factores determinan en el corto plazo, una limitada respues-
ta de la oferta agrícola agregada a los cambios en los precios
de los productos y los insumos. En el largo plazo, la respues-
ta de la oferta agregada es mayor, pero está condicionada a
la expansión de la frontera agrícola, las características natu-
rales de la tierra, las condiciones climáticas y la oferta de ma
no de obra y de capital, la disponibilidad de infraestructura
la dirección del desarrollo técnico y las inversiones.
4) En lo ambiental se tienen problemas crecientes de defores-
tación, erosión y desertización de suelos; el problema del
agua, su escasez por un lado y los excesos de precipitación
por el otro, es uno de los efectos más visibles del cambio cli
mático. Otra parte de la problemática es la contaminación
de suelos y agua, la pérdida de la biodiversidad y el desequi-
librio de los sistemas ecológicos a todos los niveles. Factores
recientes de esta problemática actual son la aplicación de la
ingeniería genética a través de los organismos transgénicos,
principalmente en especies cultivadas, y la aplicación de na-
nopartículas aplicadas a la producción, principalmente para

el control de plagas y enfermedades.
5) El antecedente indígena, como una de las bases de identidad
de la cultura nacional es muy importante, porque a más de
cinco siglos de imposición del español y la religión católica
representa 6.5% de la población y en cantidad, crece en ma-
yor proporción a la media nacional. La revaloración de este
legado multicultural, es indispensable en cualquier propues
ta de desarrollo, sobre todo en aquéllas regiones con presen
cia indígena o ,en menor proporción, de afrodescendientes.
El nivel de escolaridad, aunque cercano a los nueve años,
sigue siendo bajo y es una de las causas del escaso ejercicio
de la lectura entre la población, con un promedio de menos
de tres libros por habitante al año. La pobreza de más de la
mitad de la población y sobre todo, la pobreza extrema, don
de dos de cada diez mexicanos carecen de alimentos sufi
cientes,es un gran desaf ío para el desarrollo, pero también
una evidencia irrefutable de la polarización social nacional,
la cual ha aumentado de manera consistente durante los
treinta años de aplicación de las políticas neoliberales en el
país.
6) Después del desarrollo estabilizador, por el mecanismo de
“economía mixta”, se inicia, a partir de 1968 del siglo XX, un
periodo conflictivo de la economía y la sociedad mexicana;
donde se aplicaron opciones para tratar de encauzar el de-
sarrollo económico, social y político nacional. En efecto, a
principios de la década de los ochenta del siglo pasado, los
esfuerzos del gobierno se dirigieron a resolver únicamente
la problemática económica, perspectiva que se consolida a
partir de 1986, con el ingreso de México al Acuerdo General
de Aranceles y Comercio (GATT), antecedente de la Orga
nización Mundial de Comercio (OMC) actual. Desde en-
tonces y ya por tres décadas, la aplicación de políticas de
control macroeconómico por lo gobiernos en turno, sin im-
portar los impactos sociales y ambientales, aunada a los
problemas interdependientes de narcotráfico, inseguridad,
corrupción e impunidad, han llevado a que la situación po-

lítica nacional, sea de alto riesgo y con dificultades para ar-
ticular un plan de desarrollo nacional de largo plazo, que
comprenda las entidades, regiones y municipios. Las con-
cesiones mineras de la última década y la privatización del
petróleo en el 2013, aunque se publiciten como salidas eco-
nómicas, son elementos que agudizan la crisis nacional; el
capital global transnacional se continuará beneficiando del
desarrollo desigual y las diferencias sociales se profundiza-
rán. De manera gráfica en la figura 2, se sintetiza este esce-
nario nacional, donde los elementos de la situación política
están presentes en cada componente.
FIGURA 2
LA SITUACIÓN DE MÉXICO, EN CUATRO COMPONENTES
DEL DESARROLLO SUSTENTABLE
Inseguridad general. Bajo nivel educativo.

Desintegración social. Pérdida de lenguas y culturas indígenas.
Organizaciones indígenas. Transculturación vs. identidad.
Pobreza alimentaria. Homogenización global.
Polarización social. Esclavismo cibernético vs. conexión global.
Aspectos sociales Elementos culturales
REPÚBLICA MEXICANA
(situación actual)
Recursos naturales y ambiente Situación económica
Pérdida de biodiversidad. Terciarización desproporcional.

Deforestación y erosión. Dependencia externa.
Contaminación. Desindustrialización.
Proyectos de rescate. Pobreza generalizada.
Cambio climático y desastres. Infraestructura de comunicación.

En estas condiciones nacionales, que también se presentan en

el estado de Veracruz y en la región de Huatusco, se analizarán y
plantearán propuestas para revertir los impactos negativos de
este escaso o “no desarrollo” y en el mediano plazo, avanzar hacia
proyectos incluyentes, con la participación decisiva de los sujetos
y agentes de desarrollo.
Como área de estudio directa, se considera a los ámbitos re-
gional y local (municipal y de comunidades), incluyendo sus inte-
racciones en los límites de la región y sus vínculos externos, los
cuales son importantes para la generación de propuestas y accio-
nes de desarrollo desde los agentes participantes. Se propone
aplicar un nuevo paradigma de “región red”, flexible en sus inte-
racciones horizontales, verticales y con el resto del mundo, como
respuesta a las implicaciones de la globalización económica, las
transformaciones tecnológicas, principalmente de la informáti-
ca, y para diseñar propuestas viables con los agentes de desarro-
llo regional y local.
Ubicada en el Golfo de México, en la zona central del estado
de Veracruz, con condiciones geográficas, interesantes y diver-
sas, en las estribaciones de El Pico de Orizaba, la montaña más
alta del país, la región de Huatusco, integrada por ocho munici-
pios, tiene una estructura económica y de empleo, en la que la
Población Económica Activa (PEA) está dedicada en su mayor
parte al sector primario.
Respecto a los agentes de desarrollo, que en algunas propues-
tas metodológicas, como la del enfoque de cadenas de valor o
cadenas productivas, se denominan en términos genéricos como
“actores” a diferencia de la economía política en la que se les tra-
ta como sujetos sociales, en contraposición al manejo o subordi-
nación como “objetos del desarrollo”. Con fines operativos, se
considera que el agente del desarrollo es toda institución, empre-
sa social o privada, organización o individuo que reúne informa-
ción, elabora y promueve propuestas para el bien común,
participa en la aplicación y evaluación de sus resultados para ge-
nerar nuevos planteamientos, en un proceso ininterrumpido, de
mediano y largo plazo.
En particular y en referencia a los profesionistas y técnicos,

que en términos generales se denominan como extensionistas, el
Agente de Desarrollo Rural Local (ADRL), es aquél promotor del
desarrollo, que no ejerce sólo una profesión, sino que además
realiza una forma de vida a través de la cual proyecta su alto com-
promiso ético, con las sociedades más desfavorecidas y es capaz
de ejercer el respeto y la comprensión de las culturas autóctonas
a las que se acercará con prudencia y mesura para incorporarlas
a su estrategia de desarrollo (Izquierdo, 2005).
Como un acercamiento a los extensionistas en la región y en
un análisis de su problemática y perspectivas como agentes del
desarrollo, se realizó un ejercicio de análisis interno y externo en
el cual se valoraron como fortalezas importantes la presencia ins-
titucional y la ubicación favorable de la región para varios culti-
vos y productos pecuarios y forestales.
En cuanto a las amenazas se consideraron entre las relevantes:
el cambio climático, la orientación política en la aplicación de los
programas y la presencia de plagas y enfermedades en los cultivos,
principalmente los impactos que está ocasionando la roya del café
(cuadro 3). Son aspectos favorables para la red de extensionistas,
las condiciones regionales y la presencia institucional; mientras
que los puntos críticos identificados se refieren a la falta de organi-
zación y a ciertas actitudes de los profesionistas y técnicos.
Elementos metodológicos
Tres décadas de neoliberalismo y globalización han llevado a

muchos países del mundo y, en particular, de América Latina, a
enfrentar dos problemas centrales: i) la pobreza generalizada y
polarización social y, ii) deterioro ambiental y pérdida de recur-
sos naturales, una de cuyas manifestaciones es el cambio climáti-
co. Estos dos problemas, junto con el desarrollo económico
incluyente y la paz y seguridad, son las cuatro dimensiones de las
prioridades mundiales, que se discuten en la agenda post 2015,
en preparación de la conclusión de los ocho objetivos del mile-
CUADRO 3
ANÁLISIS ESTRATÉGICO EN TALLER CON EXTENSIONISTAS
(HUATUSCO, VER., 2013)
Fortalezas Debilidades
• Ubicación geográfica favorable a • Falta de organización y
varios productos y disponibilidad de vinculación entre instituciones,
tierras. profesionistas, organizaciones y
• Existen instituciones de educación empresas.
superior (UACh, ITSH, UPH, UGM, • Apatía y conformismo para
UPAV), diversas carreras y perfiles realizar acciones, resistencia al
profesionales. cambio y a nuevos proyectos.
• Experiencia y habilidades en • Poca experiencia práctica de los
proyectos productivos. profesionistas.
• Juventud con preparación • Aislamiento relativo de la región.
profesional y técnica, así como • Infraestructura subutilizada.
conocimientos de la región.
Oportunidades Amenazas
• Programas oficiales y vínculos con • Plagas y enfermedades en cultivos
instituciones del gobierno federal. (roya del café).
• Relación con instituciones externas • Sesgo político en la aplicación de
para capacitación y asistencia programas y apoyos.
técnica. • Cambio climático que afecta la
• Posibilidades de financiamiento producción (café, maíz, caña de
“favorable” de instituciones y ONG. azúcar, chayote) y a las
• Cercanía al puerto de Veracruz y poblaciones.
otros mercados.
nio, planteados para finalizar en este año (ONU, 2013). El gobier-

no mexicano y las políticas aplicadas han causado que se
profundicen estos impactos en el país, los estados y regiones.
¿Cómo revertir esta tendencia de “no desarrollo” o de escasos
resultados macroeconómicos e iniciar procesos de verdadero de-
sarrollo, desde lo local y las regiones, con prioridad en lo rural
territorial y para el buen vivir de la mayoría de los habitantes?.
Se parte de que las opciones tecnológicas e innovaciones, el
cuidado del medio ambiente y las mejoras económicas, sociales,
políticas y culturales son la base para generar procesos de desarro-
llo, y quienes los inician e impulsan, son los agentes participantes
y la población que se involucra . En la medida que los problemas

son la fuente de la actividad científica, de acuerdo a su dimensión
será el nivel que requiera la investigación (Bunge, 2000).
Se plantean las siguientes preguntas, en torno a las funciones
de cuáles son y cómo impulsar los agentes de desarrollo, para la
generación de alternativas viables:
1. ¿Qué métodos pueden ser útiles para la identificación e im-

pulso de agentes de desarrollo rural territorial sustentable y
para el buen vivir?
2. ¿Cómo los actores regionales, mediante su participación y
acciones, se convierten en sujetos de desarrollo?
3. ¿Qué elementos aumentan la viabilidad de las alternativas
de desarrollo, propuestas por los agentes participantes, des-
de los ámbitos local y regional?
Pensar y plantear el desarrollo desde los actores y su transfor-

mación en sujetos participantes, implica incorporar las nociones
de tiempo y espacio (Augé, 2008), para observar cada fenómeno
en su movimiento y múltiples aristas, usando el lenguaje adecua-
do, ya que el conocimiento se construye con lenguaje (Zemelman,
2012). En efecto, el conocimiento se genera en determinados
contextos culturales; en el caso de México, es en el marco de la
sociedad occidental y la riqueza, no debidamente valorada, que
han incorporado las culturas prehispánicas.
En su devenir histórico, la filosof ía contempla tanto a la reli-
gión y al arte como a la ciencia, de donde surgen las teorías for-
mal (lógica) y material de la ciencia (teoría del conocimiento).
Ésta última, como teoría de los principios materiales del conoci-
miento humano, busca la significación objetiva del pensamiento
en su referencia a los objetos. La explicación o interpretación fi-
losófica del conocimiento humano. El conocimiento surge de la
correlación no reversible entre sujeto y objeto, separados siem-
pre uno del otro, donde el objeto trasciende y determina al sujeto
en el proceso de investigación; pero en el momento de la acción,
la situación se invierte y el sujeto determina al objeto (Hessen,
2008). Al ser el desarrollo el objeto de estudio, se plantea el aná-

lisis de la identificación e impulso de los sujetos o agentes del
desarrollo con posibilidades de proponer y llevar a cabo acciones
transformadoras de la realidad mediante procesos propios.
Se requiere un cambio conceptual del ser humano y en la
comprensión del ser, el pensar y el hacer, con la certeza de que las
personas no son números, ni enfermedades, ni objetos de inves-
tigación, sino sujetos que deben construir sus propias interpreta-
ciones y toma de decisiones (Red Nuevo Paradigma, 2005). Para
el caso concreto de esta investigación se ha diseñado un esquema
teórico- conceptual (figura 3), que tiene al centro los Sujetos y
Agentes de Desarrollo, los cuales mediante sus propuestas y ac-
ciones, buscan el desarrollo humano y sustentable y el buen vivir
de la población en un espacio determinado. Esta relación biuní-
voca agentes-desarrollo, influye y recibe las aportaciones de un
proceso paralelo que va de la generación de conocimiento teóri-
co y práctico de los actores locales y regionales, que mediante su
participación y autogestión, realizan funciones específicas y pro-
fundas (actantes) convirtiéndose en sujetos que generan proyec-
tos y acciones de desarrollo propias.
El contexto internacional globalizado incide en los sujetos de
desarrollo y en el devenir como país, y en su análisis se utilizarán
los conceptos de sistema mundo y desarrollo nacional autocen-
trado. En el marco de relaciones de poder y juego social, por acce-
so a recursos y medios de vida disponibles, se recurre al concepto
de glocalización, en su acepción más sencilla de desarrollo local
en un contexto de globalización. La construcción del desarrollo
humano y sustentable, sigue dos caminos paralelos: a) el escala-
miento espacial del desarrollo local, comunitario y municipal, ha-
cia el desarrollo microrregional y regional y, b) el avance desde las
actividades económicas, en este caso del desarrollo agrícola y
otras actividades productivas, al desarrollo rural, que incluye al
conjunto de la población participante. Estos dos procesos, el espa-
cial y productivo, con distribución más equitativa de la riqueza
(Piketty, 2015) deben confluir en avances para el desarrollo terri-
torial, que incluyan lo rural y urbano de la región, de modo que la
perspectiva del desarrollo humano y sustentable, se concrete en el

mejoramiento de las condiciones de vida y trabajo y el buen vivir
de los habitantes que participan en los proyectos y acciones.
En la construcción del desarrollo local y regional es necesario
recurrir a otras categoría, como la de epistemología desde el sur y
el de resistencia biocultural, para hacer frente a la pobreza y des-
igualdad así como al deterioro ambiental, reflejado en el cambio
climático y sus efectos. En el mundo globalizado es importante
construir redes de actores y sujetos y nodos de información e in-
novación para el desarrollo controlados desde el espacio regional.
Conclusiones
El análisis e impulso del desarrollo rural territorial desde los agen

tes y actores, implica considerar ejes de fortalecimiento, uno de
los cuales es la apropiación del análisis multiescala, para ubicar y
valorar las acciones locales y regionales; al mismo tiempo se de-
ben adquirir las capacidades para gestionar su desarrollo en nive-
les e instancias de los ámbitos nacional e internacional.
Uno de los retos de la propuesta es la construcción de redes
de participación para el desarrollo –y avanzar hacia el “enreda-
miento para el desarrollo territorial sustentable y el buen vivir”–,
con las siguientes características:
• Que estén conformadas por actores y agentes de desarrollo

que participen en procesos continuos para la satisfacción de
las necesidades humanas presentes y futuras de los habitan-
tes del territorio, mediante sistemas de información y cono-
cimiento, redes para la innovación y participación para el
desarrollo.
• Basados en los principios de participación y autogestión de
los interesados, para la integración de los diferentes agentes
y sujetos por medio de sinergias y aportaciones positivas.
• Que eviten formas de dependencia o paternalismo que, en
el mediano plazo, puedan provocar sinergias negativas o la
desarticulación de las redes.
FIGURA 3
ESQUEMA CONCEPTUAL PARA EL DESARROLLO RURAL TERRITORIAL SUSTENTABLE Y EL BUEN VIVIR, DESDE
EL ÁMBITO LOCAL Y REGIONAL
Desarrollo Acciones y proyectos

Desarrollo Desarrollo
territorial y de desarrollo
rural regional
buen vivir propios
Desarrollo Desarrollo
agrícola local Actantes
DESARROLLO SUJETOS Y AGENTES Participación y

(humano y sustentable) DE DESARROLLO autogestión
Globalización
Actores
(recursos y medios
disponibles)
Contexto internacional Conocimiento

AGENTES DEL DESARROLLO TERRITORIAL EN HUATUSCO
Desarrollo nacional (sistema mundo)

(en la globalización) (teórico y práctico)
391

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17. Avanços, dilemas e perspectivas da governança
territorial no Brasil: reflexões sobre
o Programa de Desenvolvimento Sustentável
de Territórios Rurais (PRONAT)
Marc Piraux*
Márcio Caniello**
Nos últimos quinze anos, países da América Latina têm adotado

o “enfoque territorial” como estratégia de implementação de po
líticas públicas para o desenvolvimento rural, um panorama ins
titucional inovador que visa implementar perspectivas de ação
em que os atores locais são instados a pensar e decidir sobre suas
demandas, seus projetos e o seu próprio futuro, bem como a for
ma de gestão das iniciativas voltadas a atingir esse objetivo
(Delgado et al, 2007). É um grande desafio, pois pensar o desen
volvimento a partir da abordagem territorial sugere mudanças
significativas de comportamento político e administrativo por
exigir uma nova divisão de funções e do poder (Corezola et al,
2010), o que implica no fortalecimento dos grupos sociais locais
e suas organizações, na consolidação das ações coletivas, bem
como na articulação e sintonia entre as diferentes dimensões do
desenvolvimento (Bonnal e Kato, 2010).
Concordamos com Silva (2009) que esse processo é fruto da
emergência de governos populares na América Latina no limiar
do Século XXI, os quais, rompendo com o formulário neoliberal
hegemônico nos anos 1990 e, na trilha do combate à pobreza e à
desigualdade, “passaram a criar ou a fortalecer arranjos institucio
nais de participação social na gestão pública, visando diminuir a
* Pesquisador do CIRAD UMR Tetis, Montpellier, França; Professor Visi

tante da Universidade Federal do Pará (UFPA). E-mail: marcpiraux@uol.com.br
** Professor Associado da Universidade Federal de Campina Grande (UFCG);
Vice-Presidente da Rede Brasileira de Pesquisa e Gestão em Desenvolvimento
Territorial (RETE). E-mail: <marciocaniello@gmail.com>.
[397]
398 MARC PIRAUX, MÁRCIO CANIELLO
distância entre o Estado e a sociedade” (Silva, 2009: 9). Esse proces

so teve como foco o que os cientistas políticos chamam de demo
cracia direta ou participativa, forma de superar “o contraste entre
os ideais democráticos e a democracia real” (Bobbio, 2000: 33)
Colocando-se nessa perspectiva, o governo brasileiro resol
veu adotar o enfoque territorial para as políticas públicas de de
senvolvimento rural no país a partir de 2003, privilegiando o
espaço de participação da sociedade civil em relação à sua imple
mentação. Para tal, foi criada a Secretaria de Desenvolvimento
Territorial (SDT) no Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA)
que formularia, naquele mesmo ano, o Programa Nacional de
Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais (PRONAT).
Em linhas gerais, essa nova estratégia estabeleceu a delimita
ção de Territórios Rurais envolvendo conjuntos de municípios “for
mados em um processo histórico de construção de identidades”
(Oliveira, 2008) e a constituição, em cada qual, de uma instância
deliberativa, denominada colegiado ou fórum, formada paritaria
mente por representantes da sociedade civil (associações, sindica
tos, ONGs, cooperativas, etc.) e dos governos federal, estadual e
municipal. É nesses dispositivos de governança territorial que se
efetiva o chamado “ciclo de gestão social” (Oliveira e Perafán,
2012), isto é, o processo participativo de debate, disputas e con
certação sobre o planejamento, implementação, avaliação e moni
toramento de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento
rural1, processo esse que, supunham os formuladores da estraté
gia, deslindaria uma dialética ativa, produtiva e progressiva entre
identidade, participação social e desenvolvimento rural sustentá
vel (Caniello; Piraux; Bastos, 2013; Piraux, 2014).
1 Para a SDT/MDA, a “gestão social” está relacionada ao empoderamento

da sociedade, com o estabelecimento de compromissos entre o público e o pri
vado, mediante a garantia da participação social na gestão pública que requer
sistemas descentralizados, baseado em forte participação, maior densidade de
informação, parcerias e articulações em rede, transparência e efetiva participa
ção da sociedade, implicando e ampliando os níveis de capacidades humanas,
sociais e organizacionais do Território (BRASIL, 2009:12).
AVANÇOS, DILEMAS E PERSPECTIVAS DA GOVERNANÇA 399
Este trabalho tem como objetivo avaliar os avanços e dilemas

da governança territorial no Brasil, visando propor alternativas
para um necessário ajuste de rumos em favor de sua continuida
de. Para tanto, considera os resultados da pesquisa nacional fi
nanciada pelo Edital MDA/SDT/CNPq – Gestão de Territórios
Rurais Nº. 05/2009, partindo do Índice de Gestão Social (IGS)
inferido a partir de 785 questionários aplicados a membros ativos
dos colegiados de 33 Territórios da Cidadania em 2014, e con
frontando-o com evidências empíricas e analíticas produzidas
pelas Células de Acompanhamento e Informação (CAI) sobre 37
Territórios da Cidadania pesquisados entre 2011 e 20142.
A Política Territorial no Brasil
Uma característica proeminente na reorganização do Estado bra

sileiro após a derrocada da ditadura militar instalada no país foi a
institucionalização da participação dos cidadãos na gestão das
políticas públicas nos três níveis da federação. De fato, com a pro
mulgação da Constituição Federal de 1988, os espaços para a par
ticipação da sociedade civil na definição e implementação das
políticas públicas no Brasil ampliaram-se significativamente, re
sultado da própria luta pela redemocratização do país e fruto da
atuação decisiva da sociedade civil organizada nesse processo
(Doimo, 1995; Gohn, 2001: 52; Santos & Avritzer, 2002: 65; Silva,
2009: 13). A regulamentação da diretriz constitucional participa
tiva apontou para a formação de conselhos gestores de políticas
públicas, estruturados de forma hierarquizada nos níveis nacio
nal, estadual e municipal, em diversas áreas, como saúde, traba
lho, educação, assistência e previdência social, direitos do cidadão,
cultura, ciência e tecnologia, meio ambiente, e desenvolvimento
rural (Gohn, 2001: 86-87).
2 Essas evidências foram reunidas a partir dos trabalhos apresentados no
GT “As Políticas Públicas Territoriais e o Desenvolvimento Rural Sustentável no

Brasil Contemporâneo” no 6º Encontro da Rede de Estudos Rurais, realizado
em Belém do Pará em 2012 (Caniello; Piraux; Rambo, 2012).
É de se ressaltar que os Conselhos Municipais de Desenvol

vimento Rural (CMDRs) se multiplicaram exponencialmente a
partir de 1997, depois da criação do Programa Nacional de For
talecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), cujos recursos da
linha infraestrutura e serviços só poderiam ser acessados pelos
municípios que constituíssem os conselhos paritários. Embora seu
“potencial de transformação política” (Abramovay, 2001: 121) te
nha dado alguns bons frutos no sentido da democratização das
políticas públicas de desenvolvimento rural, os CMDRs – como
também os outros conselhos setoriais – apresentaram uma série
de dilemas e paradoxos que perverteriam seus objetivos mais am
plos, ressaltando-se seu frequente processo de “prefeiturização”
(Jara, 1998: 235), isto é, a submissão da agenda construída partici
pativamente aos interesses dos grupos políticos hegemônicos nos
municípios, o chamado “poder local”.
Diante dessa realidade, a partir de 2003 o governo federal, por
meio do PRONAT, optou por redefinir o recorte das arenas delibe
rativas locais e, assim, “os Territórios ‘despertavam’ como um espa
ço intermediário entre os municípios e os estados, possibilitando a
participação da sociedade civil vinculada a agricultura familiar nas
decisões de desenvolvimento” (Grisa e Schneider, 2015: 34). Nesse
sentido, os então chamados “Territórios de Identidade” foram defi
nidos levando-se em conta um conjunto objetivo de critérios3 e os
colegiados (ou fóruns) participativos paritários foram compostos
por representantes da sociedade civil e dos governos federal, esta
3 “Entre os critérios utilizados pela SDT para identificar os Territórios Ru
rais estão: i) conjunto de municípios com até 50 mil habitantes; ii) conjunto de
municípios com densidade populacional menor que 80 habitantes/km²; iii)
maior concentração do público prioritário do MDA (agricultores familiares,
famílias assentadas pela reforma agrária, agricultores beneficiários do reorde
namento agrário, famílias assentadas, o que caracteriza maior intensidade de
demanda social); iv) conjunto de municípios já organizados em territórios ru
rais de identidade, primeiro programa implementado em 2003; v) conjunto de
municípios integrados com os Consórcios de Segurança Alimentar e Desenvol
vimento Local (Consad), do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), e
Mesorregiões, do Ministério da Integração Nacional” (DELGADO e LEITE,
2015, p. 249).
dual e municipal. Com esse novo arranjo, procurava-se superar os

paradoxos dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural
(CMDRs) anteriormente criados, ampliar o seu escopo e aprofun
dar o caráter participativo dos agricultores familiares na gestão
dessas políticas. Esse processo de inovação institucional culmina
ria na criação do Programa Territórios da Cidadania (PTC) em
2008, ligado à Casa Civil da Presidência da República, que articula
va 22 ministérios, visando apoiar de maneira emergencial e com
ações mais articuladas os territórios rurais economicamente mais
fragilizados (Delgado e Leite, 2015: 249).
Atualmente há 239 Territórios Rurais no Brasil - entre os quais 120
Territórios da Cidadania – abrangendo uma área de 6.474.410 Km²
(76% do território nacional) e reunindo 3.591 municípios (64% do
total do país), com 76,7 milhões de habitantes, sendo 22,5 milhões
de habitantes da zona rural (75,5% da população rural), 3.513.414
estabelecimentos da Agricultura Familiar (80%), 10.114.982 pessoas
ocupadas na Agricultura Familiar (79%), 812.283 famílias de assen
tados da Reforma Agrária (84%), 2.093 comunidades quilombolas
(87%) e 652.582 famílias de pescadores (66%) (Brasil, 2009b; Brasil,
2011).
Entre 2003 e 2014 o PRONAT investiu 1,2 bilhões de dólares4
no financiamento de 7.910 projetos.
Referenciais de Análise
O conceito de governança territorial é polissêmico (Simoulin,

2007), pois traduz usos variados em contextos e realidades muito
diferentes. Como construção social que representa o território,
ele expressa práticas evolutivas de negociação e participação.
Assim, a governança territorial pode ser definida como “o con
4 Valor deflacionado. Calculado de acrodo com a Taxa Real de Câmbio
(TRC) R$/US$, onde TRC = TNC*CPI/IGP-DI, sendo TNC a taxa de câmbio

nominal, CPI o índice geral de preços nos Estados Unidos (calculado por Bureau
of Labor Statistics) e IGP-DI índice geral de preços no Brasil (calculado por
Fundação Getúlio Vargas).
FIGURA 1
TERRITÓRIOS RURAIS NO BRASIL
N
1:18.181.353
Territórios Rurais
Territórios Rurais inseridos no programa Territórios da Cidadania
Sistema de Coordenadas Geográficas:
SIRGAS 2000.
FONTE: DETER/SDT/MDA
Elaboração: CGCON/SDT/MDA, junho, 2015
FONTE: SDT/MDA, 2015.
junto de situações de cooperação que não podem mais ser deci

didas pela hierarquia e que o conceito de ‘governo’ não permitia
mais de se traduzir de maneira satisfatória” (Idem). Essa situação
vem do “inédito deslocamento dos modos de legitimação do po
lítico, que iriam do mais distante para o mais próximo” (Pasquier
e Weisbein, 2007). Nesse sentido, o termo designa uma maneira
de abordar a questão do governo que não dá prioridade à arte de

governar e às técnicas de conduta da ação, mas às relações entre
os dirigentes e os dirigidos, notadamente a sociedade civil e o
Estado.
A governança territorial corresponde, portanto, aos arranjos
institucionais necessários para permitir esse diálogo entre a so
ciedade civil e o Estado e pode ser considerada como o motor da
mudança social e da evolução institucional, mas também como a
reconfiguração de sistemas de atores engajados na ação pública.
A governança questiona a lógica top-down, que considerava ape
nas os níveis locais como receptáculos das decisões comunitárias
e traduz, assim, uma situação de “conflito das fronteiras tradicio
nais e de porosidade crescente entre os setores, níveis territoriais
e os diferentes espaços da atividade profissional” (Pasquier e
Weisbein, 2007). Entretanto, a governança constitui um possível
modo de realização de um novo projeto de sociedade onde, com
respeito a um contrato social atualizado, a participação se junta
ria à representação democrática (Caillebosse, 2007).
Os dispositivos de governança são destinados a organizar a
discussão e as trocas entre atores para definir objetivos comuns,
produzir normas aceitas e legitimadas, traduzi-las em regras e
implementa-las (Piraux et al, 2010). Constituídos a partir dos ar
ranjos institucionais, eles legitimam as decisões a partir de regras
jurídicas claras, respeitando os interesses de cada grupo, enfren
tando os conflitos e definindo uma visão compartilhada dos pro
blemas e potencias de desenvolvimento dos territórios. Criar um
sistema de informação se torna assim necessário para avaliar o
desempenho desses dispositivos de governança. A metodologia
clássica recorre aos indicadores.
No âmbito da avaliação dos dispositivos de governança há
três desafios fundamentais: i) considerando que muitos estudos
são localizados (Rey-Valette e Mathé, 2012; Butto e Bemerguy,
2014: 15) e que raramente há processos de avaliação ao nível na
cional, integrar a avaliação da diversidade de situações observadas
é um primeiro desafio; ii) a avaliação tem que levar em conside
ração um conjunto de indicadores, formando assim um índice,
suscetível de traduzir a complexidade do funcionamento e o de

sempenho dos dispositivos de governança; enfim, iii) é preciso
também articular esses indicadores com outros que traduzem o
contexto institucional e social dos territórios dos municípios que
eles integram.
Nesse sentido foi elaborado o Índice de Gestão Social (IGS),
que tem o propósito de exprimir, de maneira mais aproximada à
realidade, o funcionamento dos colegiados territoriais. O Índice
é inferido a partir do cálculo de nove indicadores agrupados em
três dimensões (Quadro 1), cada uma sendo a média dos seus
próprios indicadores. O IGS resulta da média dos valores dessas
três dimensões e varia entre 0 (zero) e 1 (um), sendo o resultado
classificado nas seguintes categoriais: 0,00 - 0,20 = Baixo; 0,20 -
0,40 = Médio Baixo; 0,40 - 0,60 = Médio; 0,60 - 0,80 = Médio
Alto; 0,80 - 1,00 = Alto.
QUADRO 1
COMPOSIÇÃO DO ÍNDICE DE GESTÃO SOCIAL (IGS)
Dimensões Indicadores
1. Participação e 1.1. Capacidade de mobilização
Mobilização 1.2. Capacidade de decisão dos diferentes segmentos
2. Estrutura de 2.1. Capacidade de gestão do colegiado
governança 2.2. Desempenho do funcionamento
3.1. Legitimidade
3.2. Exercício do poder
3. Impactos do
3.3. Aprendizagem
funcionamento
3.4. Territorialização das políticas públicas
3.5. Melhoramento dos laços sociais
Para o cálculo do IGS foi elaborado um questionário que seria

aplicado somente aos representantes de organizações (públicas,
privadas e da sociedade civil) que tinham uma participação ativa
na Plenária do Colegiado, cuja identificação foi uma escolha en
tre a equipe de pesquisa da Universidade conveniada (a Célula de
Acompanhamento e Informação – CAI) e o Núcleo Diretivo de
cada colegiado envolvido. Assim, 785 questionários aplicados a

membros ativos dos colegiados de 33 Territórios da Cidadania
em 2014.
Um Índice de Gestão Social médio
O valor obtido para o IGS (Quadro 2), é médio (0,559) e os valores

das 3 dimensões foram: 0,522 para a “participação e mobilização”
e 0,503 para “estrutura de governança”, também médios, e 0,699
para “impactos do funcionamento”, médio alto. Isto significa que
os respondentes valorizam os resultados da gestão social, embora
demonstrem-se críticos em relação a seus condicionantes.
QUADRO 2
O IGS EM 33 TERRITÓRIOS DA CIDADANIA
Dimensões
Medidas IGS Participação e Estrutura de Impactos do
Mobilização governança funcionamento
Índice/Indicador 0,559 0,522 0,503 0,699
Classificação Médio Médio Médio Médio-alto
Desvio padrão (DP) 0,083 0,114 0,074 0,067
Valor mínimo 0,353 0,288 0,327 0,508
Valor máximo 0,688 0,735 0,620 0,842
FONTE: SGE/MDA (2014).
Quando se avalia a variação do IGS apurado para os 33 Terri

tórios, percebe-se que há uma diversidade de situações, mas que
a maioria não apresenta grandes problemas, pois em 12 territórios
(36%) o IGS foi médio alto (≥ 0,60) e em 14 territórios (42%) foi
médio com viés positivo (0,50 - 0,59), enquanto em 5 territórios
(15%) o IGS foi médio com viés negativo (0,40 - 0,49) e 2 territó
rios (6%) apresentaram um IGS médio baixo (0,20 - 0,39). Entre
tanto, como se verá adiante, esse desempenho “mediano” indica
que os colegiados são um arranjo institucional ainda frágil, pois
apresentam vários dilemas no ciclo de gestão social.
Quando se considera a variação nos índices apurados para as

três dimensões, percebe-se que “participação e mobilização” apre
senta um desvio padrão importante (0,114), enquanto as outras
dimensões variam menos, sendo que “impactos do funcionamen
to” obteve o menor desvio padrão (0,067). Assim, percebe-se que
há uma grande concordância acerca dos bons resultados da ges
tão social, enquanto a base do ciclo de gestão social, isto é, a mo
bilização e participação dos membros dos colegiados varia
bastante de território para território5.
O Dispositivo de Governança Territorial
De maneira a melhor avaliar os meandros do ciclo de gestão so

cial, esta seção esmiúça as suas duas dimensões constitutivas,
“mobilização e participação” e “estrutura de governança” que ob
tiveram escores gerais médios (Quadro 3).
QUADRO 3
AS DIMENSÕES CONSTITUTIVAS DO DISPOSITIVO DE GOVERNANÇA
Dimensão Valor Nível Indicadores Valor DP Min Max

Mobilização e 0,522 Médio Capacidade de Mobilização 0,540 0,175 0,18 0,82
Participação
Capacidade de Decisão 0,504 0,103 0,23 0,70
Estrutura de 0,503 Médio Capacidade de Gestão 0,538 0,062 0,39 0,64
Governança
Desempenho do 0,468 0,098 0,25 0,63
funcionamento
Há que se observar, antes porém, que os indicadores que com

põem essas dimensões variam bastante de colegiado para cole
5 Essas variações não estão ligadas a questões regionais, mas a equipe de
pesquisa está cruzando os dados com outras variáveis, como nível do capital
social, índice de capacidades institucionais (ICI), índice de condições de vida
(ICV), tamanho do território, PIB-M, IDH-M, além de uma série de tipologias
existentes, de maneira a testar correlações possíveis.
giado territorial, especialmente as capacidades de mobilização

(DP = 0,175), decisão (DP = 0,103) e desempenho do funciona
mento (DP = 0,098), o que impõe a necessidade de estudos mais
aprofundados que possam explicar as causas dessa variação,
como os já encetados para o próprio IGS6.
Mobilização e Participação
O indicador “capacidade de mobilização” – medida pela própria

avaliação que os respondentes tinham dela, pela frequência dos
encontros da plenária (cada 4 ou 5 meses em média), do núcleo
dirigente (cada um ou dois meses em média) ou do núcleo técnico
(cada 4 meses em média) quando este último existir – obteve um
escore médio (0,540). Cabe ressaltar que o desvio padrão desse
indicador é o maior obtido entre os quatro apurados, o que de
monstra que esse fator é muito diferente segundo os territórios.
Quanto ao indicador “capacidade de decisão” dos represen
tantes das instituições presentes nas reuniões do colegiado, este
também é avaliado como médio (0,504), revelando o baixo de
sempenho de um número significativo de segmentos sociais,
principalmente os membros dos governos estadual e municipal,
das entidades religiosas e de comunidades tradicionais. A baixa
capacidade dos representantes dos governos municipais está re
lacionada ao absenteísmo, à rotatividade e à falta de autonomia
que os representantes das prefeituras possuem em função da não
participação dos prefeitos nas reuniões, o mesmo acontecendo
com os representantes dos governos estaduais. Ademais, nota-se
que das três esferas de poder público, a participação dos municí
pios é menor que a das esferas estadual e a federal, o que é um
fato inusitado no marco da gestão territorial.
Por outro lado, a participação dos sindicatos, associações,
movimentos sociais e ONGs é considerada como boa, o que evi
dencia a forte capacidade de tomada decisão que os membros da
sociedade civil possuem dentro dos colegiados territoriais. Isso
6 Ver nota anterior.

se explica pelo papel que essas organizações vêm desempenhan

do nos territórios nos últimos anos.
Os dados mostram que o valor baixo do indicador “capacida
de de decisão” decorre, também, de outros fatores importantes,
como a ausência de atores e instituições que os respondentes
consideram como estratégicos, especialmente prefeitos e secre
tários municipais, e a existência de grupos hegemônicos no cole
giado que concentram a decisão, o que fragiliza a qualificação do
debate e a tomada de decisões.
Quando instados a avaliar se houve mudanças quanto a esses
aspectos, os respondentes afirmam que a participação da socie
dade civil em geral melhora um pouco no decorrer do tempo
(exceto para as entidades religiosas), o que se revela um fator fa
vorável. Todavia, o mesmo não ocorre com os representantes do
poder público. Isso fragiliza os arranjos institucionais e o funcio
namento da estrutura de governança fica assim comprometido.
Estrutura de Governança
A capacidade média de gestão do colegiado (0,538) é detalhada

no quadro 4, que estratifica todas as atividades que entraram no
cálculo do indicador, listando-as em ordem de valores decrescen
tes. Os entrevistados consideraram a maioria dos indicadores
como média, apenas a capacidade de construir um debate como
boa e a animação do colegiado como média a boa.
Em linhas gerais, percebe-se que, na medida em que se vai do
campo das ideias e dos “meios” para o campo da prática e dos “fins”
as capacidades vão diminuindo. Assim, “fazer um debate coletivo”
e “animar o colegiado” se configuram como as melhores capacida
des, enquanto “resolver conflitos” e “acompanhar e avaliar as ações”
as piores. No mesmo diapasão, entre as capacidades médias “cons
truir objetivos”, “definir regras” e “lidar com grupos de interesse”
sobrepujam ações mais práticas como “encaminhar a resolução de
problemas”, “definir responsabilidades” e “cumprir regras”.
Esses resultados demonstram problemas de gestão no proces
so da governança, pois todas as capacidades que foram avaliadas
QUADRO 4
CAPACIDADE DE GESTÃO DOS COLEGIADOS
POR ATIVIDADE DESENVOLVIDA
Capacidade Atividade
Boa Fazer um debate coletivo sobre o desenvolvimento
rural no Território
Média a boa Animar o colegiado (tomada de palavra, direção das
reuniões, pauta)
Média Construir objetivos comuns
Definir regras coletivas de funcionamento
Lidar com os grupos de interesse
Encaminhar a resolução de problemas
Definir as responsabilidades de cada um
Cumprir regras definidas e acordadas coletivamente
Resolver conflitos
Acompanhar e avaliar as ações desenvolvidas
como médias são fundamentais num processo de consolidação

dos arranjos institucionais, particularmente a capacidade pior
avaliada, algo decisivo numa área importantíssima dos processos
de desenvolvimento territorial: o campo do acompanhamento e
avaliação de processos para o aperfeiçoamento das práticas e o
ajuste de rumos. Por outro lado, a dificuldade de definir respon
sabilidades individuais, cumprir regras definidas e acordadas co
letivamente e os problemas encontrados no trato dos conflitos
traduzem uma falta de aprendizagem organizacional.
Assim, compreende-se porque o indicador pior avaliado na
estrutura da governança territorial seja exatamente o “desempe
nho do funcionamento” do colegiado (0,468), embora esse valor
seja o resultado da própria avaliação dos respondentes sobre esse
quesito. Contudo, os problemas apontados numa escala que vai
de 1 (o problema “não prejudica o funcionamento do colegiado”)
a 5 (o problema “prejudica muito o funcionamento do colegiado”
evidencia a gravidade da situação, como se pode verificar no
Quadro 5.
A baixa participação dos prefeitos é o principal problema apon

tado porque determinadas decisões só podem ser tomadas com a
presença dos gestores, como por exemplo, a doação de um terre
no ou o cumprimento de contrapartidas para a realização dos
projetos. Esse problema se relaciona com um fato absolutamente
deletério na governança territorial: os projetos são decididos de
mocraticamente nas plenárias territoriais, mas, por foça legal,
estes só podem ser assumidos por órgãos da administração pú
blica.
QUADRO 5
PROBLEMAS DE GESTÃO DOS COLEGIADOS TERRITORIAIS
Problema Média
Baixa participação dos gestores públicos nas reuniões 4,2
do colegiado
Rotatividade dos membros do colegiado 3,7
Falta de assessor técnico 3,6
Baixa participação dos agricultores 3,6
Influência política 3,5
Baixa capacidade técnica em relação a projetos 3,5
O colegiado não é ouvido em outras instâncias 3,5
Associado ao absenteísmo dos prefeitos, outros problemas de

participação são relevados. Primeiramente, a rotatividade dos
membros do segmento governamental, algo que afeta diretamente
a dinâmica e gestão do colegiado pois prejudica a continuidade das
ações. Em segundo lugar, a baixa participação dos próprios agri
cultores, base social dos colegiados, em geral representados por
suas lideranças, o que coloca em pauta os dilemas da mediação.
Em ambos os casos, o ciclo de gestão social vê-se fragilizado pelo
fato de não haver regras de repasse das informações do represen
tante para os representados ou a suas instituições e organizações.
Também são ressaltados os problemas advindos da influên

cia política, que é forte nos territórios, onde as lutas partidárias
envenenam as relações entre os participantes dos colegiados e
motivações políticas movem peças importantes no processo de
cisório. Assim, é frequente a configuração de grupos políticos
hegemônicos na governança territorial, o que perverte o sentido
democrático e inclusivo do ciclo de gestão social, como já de
monstramos anteriormente (Caniello; Piraux; Bastos, 2012: 20,
2013: 97, 2013b: 32, 2014: 26 e 45). Ainda no campo político, o
fato do colegiado não ser ouvido em outras instâncias revela um
problema de legitimidade que fragiliza ainda mais o ciclo de ges
tão social.
Finalmente, mas não menos importante, são colocados pro
blemas técnicos, seja na questão da falta de assessores para cum
prirem tarefas administrativas e de animação do colegiado, seja
quanto à baixa capacidade técnica dos membros, o que faz com
que vários projetos idealizados pelo colegiado não ganhem corpo
em função de carências de planejamento, acompanhamento e
monitoração.
Não resta dúvida que essas realidades afetam consideravelmen
te o desempenho do colegiado, especialmente porque a maioria
desses problemas provoca o enfraquecimento de sua credibilida
de e de seu poder de ação, o que resulta em um processo frágil e
deficiente de articulação, afetando negativamente a política terri
torial como um todo.
Impactos
Como visto anteriormente (Quadro 2), apesar dos resultados mé

dios obtidos nas duas primeiras dimensões do IGS, a pesquisa
verificou que os impactos do funcionamento dos colegiados ter
ritoriais são bastante valorizados pelos respondentes, o que resul
tou num escore para essa dimensão de 0,699, classificado como
“médio alto”, cujo detalhamento está sintetizado no Quadro 6.
QUADRO 6
IMPACTO DO FUNCIONAMENTO DOS COLEGIADOS TERRITORIAIS
Indicadores Escore Nível DP Min Max

Legitimidade 0,658 Médio Alto 0,097 0,402 0,857
Exercício do poder 0,681 Médio Alto 0,117 0,366 0,905
Aprendizagem 0,678 Médio Alto 0,060 0,554 0,858
Territorialização das 0,617 Médio Alto 0,117 0,319 0,786
políticas públicas
Melhoramento dos laços 0,853 Alto 0,082 0,534 0,970
sociais
O indicador “legitimidade do colegiado” representa o reconhe

cimento dos respondentes à pertinência e à importância desse
dispositivo de governança para o desenvolvimento dos Territórios
e o nível médio-alto obtido significa que os atores reconhecem
que a participação no colegiado tem oferecido algum benef ício
para as suas próprias instituições. Entretanto, sabendo-se que
um dos maiores problemas ressaltados pelos mesmos entrevista
dos é que “o colegiado não é ouvido em outras instâncias”, esse
resultado traduz, tão somente, uma legitimidade autoconferida.
Segundo 80% dos respondentes, os colegiados possibilitaram
uma repartição mais equilibrada do poder nos territórios e assegu
rou um equilíbrio maior entre os grupos de interesse presentes no
dispositivo de governança, enquanto para 70% o ciclo de gestão
social propiciou uma renovação das lideranças. Isso tem que ser
relativizado, pois, como visto anteriormente, os respondentes des
tacaram a cristalização de grupos hegemônicos nos colegiados, o
que de certa forma contradiz essa avaliação positiva. Seja como for,
sabe-se que diversos atores vinculados ao ciclo de gestão social
têm conseguido assumir posições de liderança político-adminis
trativa nos municípios e estados, inclusive por meio eleitoral7.
7 Este é um tema de pesquisa que faz parte da agenda da RETE.

O indicador “aprendizagem” apresentou também uma boa

avaliação, obtendo um escore de 0,678, sendo três fatores melhor
avaliados, numa escala que varia de 1 a 5: “uma visão mais clara
dos desafios da região”, “uma melhor leitura das dinâmicas atuais
do território”, e “entender melhor as políticas públicas”, conforme
se pode observar no Quadro 7.
QUADRO 7
RESULTADOS DO PROCESSO DE APRENDIZAGEM
Fator Média
Melhor leitura das dinâmicas atuais do território 4,0
Visão mais clara dos desafios da região 3,9
Entender as políticas públicas 3,9
Entender as percepções de uma gestão social das políticas 3,8
públicas
Entender as percepções dos grupos de interesse 3,7
Capacidade de negociação 3,7
Capacidade de intercâmbios de experiências e troca 3,7
de conhecimento
Capacidade de lidar com os conflitos 3,6
Capacidade de definir, implementar e avaliar propostas 3,6
de projeto
Diálogo com o Estado 3,3
Por outro lado, o que menos evoluiu no processo de aprendi

zagem dos respondentes propiciado por sua participação na ins
tância territorial, foi o “diálogo com o Estado”, o que demonstra
que os problemas de legitimidade apontados anteriormente se
configuram realmente num dilema importante para o ciclo de
gestão social. Contudo, os resultados evidenciam um processo de
aprendizagem bastante eficaz, ainda que exista certa dificuldade
de colocar em prática essa aprendizagem, como mostram os re
sultados obtidos ao nível dos problemas enfrentados na gestão
dos colegiados.
Para 80% dos entrevistados, um dos principais impactos do

funcionamento dos colegiados foi a territorialização das políticas
públicas, enquanto para 70% deles o trabalho do colegiado possi
bilitou uma articulação melhor com as políticas dos governos
estaduais e para 60% ele redundou em mudanças nas políticas
municipais. De fato, várias políticas federais foram territorializa
das nos últimos anos, notadamente os programas de compras
governamentais (PAA e PNAE) e, associado a eles, a territoriali
zação do Sistema de Inspeção Sanitária com a criação do SUASA.
Também se observam avanços significativos na territorialização
de ações de educação, como as Escolas Família Agrícola (EFAs) e
o PRONATEC Campo. Quanto aos impactos estaduais e munici
pais, é preciso aprofundar a pesquisa para verificar a realidade
dos avanços apontados na pesquisa de opinião.
Enfim, chegamos ao indicador que obteve o melhor escore
nessa dimensão e em toda a pesquisa, o “melhoramento dos laços
sociais”, que atingiu a cifra de 0,853, o que representa um nível
“alto” de impacto positivo. De fato, segundo os respondentes, o
colegiado influenciou sobremaneira a melhoria das relações so
ciais e de cooperação entre os atores locais, bem como as redes
sociais existentes. Em virtude disso, 82% dos entrevistados afir
maram que seu sentimento de pertença ao território aumentou
de maneira expressiva e 87% que o fato de fazer parte do colegia
do contribuiu para modificar a maneira de pensar e agir dos par
ticipantes.
Esses são os achados concretos da pesquisa, mas ela trouxe
também um ensinamento metodológico: a criação de indicado
res de governança se revela um processo complexo e que, visto a
diversidade dos resultados, uma leitura das dinâmicas locais e
regionais tem que dar um sentido a essa diversidade, para expli
car a configuração, a distribuição e a relação entre os indicadores,
avaliando os processos de governança em seus contextos locais.
Esse é um desafio de pesquisa que a Rede Brasileira de Pesquisa e
Gestão em Desenvolvimento Territorial haverá de enfrentar bre
vemente.
Avanços e dilemas da governança

territorial no Brasil
Confrontando-se a análise do IGS com evidências empíricas e ana

líticas oriundas do trabalho das Células de Acompanhamento e
Informação na pesquisa nacional realizada entre os anos de 2011 e
2014 e já trabalhadas por nós em diversas ocasiões (Caniello; Piraux;
Rambo, 2012; Caniello; Piraux; Bastos, 2012, 2013, 2013b, 2014),
conclui-se que a governança territorial no Brasil apresenta avanços
e dilemas, os quais serão apresentados brevemente nesta seção.
Não pode haver dúvida que o primeiro avanço são os resulta
dos concretos da política territorial, consubstanciados nos 7.910
projetos financiados pelo PRONAT entre 2003 e 2014, totalizan
do um investimento de 1,2 bilhões de dólares, embora muitos
desses projetos apresentem problemas de execução e funciona
mento8. Registre-se, contudo, que em pesquisa desenvolvida em
2015 por meio da realização de grupos focais com 81 lideranças
de 8 colegiados, 86% dos entrevistados ressaltaram que a política
territorial provocou impactos positivos nos territórios, sendo
que a maioria deles ressaltou os investimentos nos ativos territo
riais como os mais importantes, quais sejam: valorização e de
senvolvimento da agricultura familiar, mudanças na estrutura de
produção e comercialização, investimento público direcionado
às necessidades do território e desenvolvimento da educação do
campo (Perafán et al, 2015).
Também se ressalta como avanço a territorialização de várias
políticas públicas, notadamente nos programas de compras gover
namentais (PAA e PNAE) e, associado a eles, a territorialização do
Sistema de Inspeção Sanitária com a criação do SUASA, reivindi
cação de um conjunto importante de colegiados territoriais.
Também se observam avanços significativos na territorialização de
ações de educação, como as Escolas Família Agrícola (EFAs) e o
PRONATEC Campo.
8 Emtrabalho ainda inédito, procuramos fazer um balanço dos projetos fi

nanciados pelo PRONAT (Teixeira e Caniello, 2016).
Outros avanços importantes são impactos decorrentes da pró

pria dinâmica propiciada pelo ciclo de gestão social. Primeiramente,
a ampliação do controle democrático das políticas públicas para o
desenvolvimento rural, decorrente da participação da sociedade
civil nos colegiados territoriais. Em segundo lugar, o empoderamen
to da sociedade civil, seja porque os atores e suas organizações se
reconhecem legítimos em decorrência dos resultados positivos do
ciclo de gestão social, seja porque esses atores têm conseguido
assumir posições de liderança político-administrativa nos municí
pios e estados da Federação, inclusive por meio eleitoral. Em tercei
ro lugar, pela aprendizagem decorrente do processo participativo,
já que os atores reconhecem ganhos no conhecimento das dinâ
micas territoriais, dos desafios do desenvolvimento e das políticas
públicas. Finalmente, e talvez o mais importante, o melhoramento
dos laços sociais, entre todos os indicadores, o que obteve melhor
escore, indicando que o ciclo de gestão social favorece a coopera
ção entre os atores, o que alimenta o seu sentimento de pertença
(identidade) e fortalece o capital social, base do desenvolvimento
territorial, processo que confirma a possibilidade de se estabelecer
um “círculo virtuoso do desenvolvimento rural” a partir do ciclo
de gestão social.
Mas, como se observou neste trabalho, há vários dilemas que
se interpõem a esses avanços.
O primeiro dilema são os limites organizacionais dos colegia
dos: a falta de uma estrutura administrativa ou de assessoria es
tável redunda em improvisações no que tange a procedimentos
básicos, como a convocação de reuniões, redação de atas, presta
ções de contas, atualização de cadastros e listas de endereços,
manutenção de um arquivo atualizado e a própria comunicação
entre a coordenação, os membros do colegiado e a própria socie
dade, o que resulta em problemas de mobilização, participação e
legitimação do colegiado.
De fato, são muitos os limites na participação dos membros do
colegiado, em face do absenteísmo e da rotatividade dos mesmos,
principalmente os representantes do poder público, ocasionada
pela alternância no poder e mesmo por mudanças ocasionais no
curso de um mesmo governo. Isso é um grande problema, uma

vez que a imensa maioria dos recursos orçamentários destinados
aos projetos é executada pelas prefeituras. No que tange à partici
pação da sociedade civil, também se verificam casos de rotativida
de dos membros e irregularidade na participação, explicados por
falhas de comunicação entre a coordenação e os membros do co
legiado e carências financeiras destes. Por outro lado, o que pode
mos definir como “assembleísmo” – isto é, a ocorrência de muitas
reuniões, frequentemente pouco produtivas e longas em função
da falta de capacidade técnica e de decisão – é outro elemento que
dificulta a participação dos representantes da sociedade civil.
Ademais, a morosidade na execução dos projetos e a burocracia
envolvida no seu encaminhamento são fatores deletérios à partici
pação, configurando-se num forte elemento de desmotivação.
O terceiro dilema refere-se a constrangimentos procedimentais
que fragilizam o processo decisório, como a falta ou o descumpri
mento de regras regimentais, a preeminência das deliberações por
maioria em detrimento da formação de consensos e a cristalização
de grupos hegemônicos, pois, de fato, a supremacia de grupos de
interesse bem articulados nas decisões do colegiado em relação a
grupos minoritários menos poderosos faz com que o “empodera
mento” da sociedade civil seja seletivo e, o que é pior, um fator de
marginalização dos grupos com menor “capital social”, que tendem
a se afastar da arena deliberativa.
O quarto dilema tem a ver com fragilidades da ação coletiva,
consubstanciadas pelo hiato entre as ideias planejadas e debati
das no colegiado e o processo de as colocar em prática, bem
como a preeminência dos meios sobre os fins, isto é, do debate
sobre os encaminhamentos, das ideias sobre a prática e da luta
política sobre a mobilização produtiva (Caniello; Piraux; Bastos,
2013). Isso evidencia uma falta de competências organizacionais,
que compromete a boa condução do processo e a criação de um
ambiente favorável aos compromissos e arranjos consolidados.
O quinto dilema é a ausência de ações permanentes de ava
liação e monitoramento de projetos e das próprias práticas nos
colegiados, o que obstaculiza o desencadeamento de ajustes e
aprimoramentos, extremamente importantes em processos ino

vadores e experimentais como é a governança territorial.
O sexto dilema é a grande diversidade de situações, seja entre
os colegiados, como evidenciam os escores do IGS e de suas di
mensões, seja mesmo no interior dos territórios, o que informa
laços de proximidade e relações de contraste entre subgrupos,
gerando alinhamentos políticos e conflitos, como demonstramos
alhures (Caniello; Piraux; Bastos, 2013b e 2014).
O sétimo dilema tem a ver com quadro normativo e o formato
institucional atuais dos colegiados, que têm demonstrado grandes
limitações (Piraux; Bonnal, 2011), fazendo com que sua pretendi
da autonomia encontre-se obnubilada pela falta de um estatuto
jurídico próprio para ele, pois, de fato, o Território é um não-lugar
no pacto federativo brasileiro. Ora, a falta desse estatuto limita a
capacidade de ação do colegiado, pois sem reconhecimento jurí
dico, ele carece de uma estrutura organizacional específica e de
pende dos Estados, Municipalidades, Órgãos do Governo Federal
ou de Organizações Não Governamentais para o encaminhamen
to de seus projetos, fato que é agravado pelo absenteísmo e, mesmo,
o boicote dos prefeitos. Enfim, os colegiados são fóruns delibera
tivos constituídos por camponeses, mas eles dependem de me
diadores para executar suas deliberações. Assim, o colegiado é
envolvido por estruturas político-partidárias e técnicas e as buro
cracias a elas associadas, as quais drenam recursos e submetem os
camponeses às suas agendas. Assim, o pretendido protagonismo
dos agricultores no “ciclo de gestão social” é obstaculizado por
sua dependência a mediadores, sejam eles políticos ou técnicos,
dos governos ou de ONGs.
Perspectivas para a governança territorial

no Brasil
Este trabalho mostrou que o IGS apresenta um desempenho mé

dio, o que significa que os colegiados territoriais constituem um
arranjo institucional ainda frágil, pois apresentam uma série de
dilemas, como ficou evidenciado na seção anterior. Contudo, os

indubitáveis impactos positivos da governança territorial, tam
bém demonstrados, revelam seu grande potencial para o desen
volvimento rural no Brasil. Assim, quais são suas perspectivas de
continuidade?
Pensamos que há três rotas possíveis. A primeira seria manter
a estrutura vigente, com duas medidas práticas: a associação dos
colegiados a consórcios intermunicipais territoriais e o aperfeiçoa
mento das assessorias, talvez num modelo misto em que pudessem
atuar as ONGs e os Núcleos de Extensão Territoriais (NEDETs)
vinculados às universidades, que têm demonstrando um relativo
sucesso no enfrentamento dos dilemas apontados (Teixeira e Ca
niello, 2016b). Essa alternativa tem três óbices importantes: per
petua a dependência dos colegiados a mediadores, pode vir a
enfraquecer os fóruns participativos em decorrência da articula
ção dos prefeitos, com já tem ocorrido em alguns territórios9 e,
numa conjuntura fiscal adversa em que há grande escassez de
recursos federais disponíveis, agudiza-se a já histórica instabili
dade da assessoria territorial.
Uma segunda rota seria o estabelecimento de um novo estatu
to jurídico para a governança territorial, o que também enfrenta
um sério obstáculo: na atual conjuntura de regressão conserva
dora do Parlamento brasileiro é muito improvável que seja possível
avançar em qualquer iniciativa progressista quanto à rediscussão
do pacto federativo. Ademais, atualmente não há qualquer for
mulação acadêmica ou jurídica que aponte como seria esse esta
tuto, sequer suas linhas de formulação10.
Assim, chegamos à terceira rota, a construção da autonomia
da governança territorial, que aponta para três desafios que en
volvem os atuais atores, organizações e instituições presentes na
dinâmica territorial.
9 Por exemplo, no Território do Sisal, na Bahia, conforme comunicação ver
bal do professor Ildes Ferreira de Oliveira, da Universidade Estadual de Feira de

Santana e coordenador do NEDET Território do Sisal.
10 Esta é uma agenda que pode ser encampada pela RETE.
O primeiro desafio é o de fomentar processos de formação

visando desenvolver a aprendizagem organizacional, cujos res
ponsáveis seriam as Universidades e as ONGs. Ora, a pesquisa
aqui relatada indica que há a necessidade de uma maior atenção
à qualificação prática dos membros do colegiado, municiando-os
tecnicamente para uma postura mais proativa no que tange à sua
ação efetiva no processo de desenvolvimento territorial. De fato,
é importante ressaltar que os impactos dos colegiados territoriais
são considerados pelos entrevistados como bons, em particular
sobre a mudança de exercício do poder, da aprendizagem indivi
dual e, sobretudo, da consolidação dos laços sociais. Isso se reve
la uma fonte potencial de um novo capital social muito forte.
Mas o fortalecimento e a ativação desse capital são necessários e
a aprendizagem organizacional permitiria a institucionalização
progressiva dos arranjos, para passar assim de processos indivi
duais aos coletivos, processos fundamentais na governança terri
torial (Piraux et al, 2010). A construção de objetivos comuns e
regras se torna um exercício essencial para criar uma nova cultu
ra organizacional. Isso significa concretamente adquirir novas
competências, entre outras: aprender a problematizar, a descon
truir as evidências, a dialogar, a definir as responsabilidades, a
lidar com os conflitos, a avaliar as ações. A aprendizagem organi
zacional permitiria também a construção de uma proposta local,
constituindo a base de um projeto para o território.
O segundo desafio é a construção de um sistema de “inteli
gência territorial” (Piraux, 2015), valendo-se das Tecnologias de
Informação e Comunicação, de maneira que os processos e pro
dutos do ciclo de gestão social, bem como os instrumentos e re
sultados de sua avaliação estejam permanentemente disponíveis
aos atores envolvidos, criando-se um ambiente aberto para a ino
vação e o aperfeiçoamento das práticas. Pensamos que o Sistema
de Gestão Estratégica (SGE) do MDA/SDT seria a plataforma
ideal para atingir esse objetivo.
Finalmente, e talvez o mais importante, o terceiro desafio é a
criação de Fundos Mútuos de Desenvolvimento Territorial forma
dos, principalmente, por dividendos oriundos dos investimentos
a fundo perdido do Governo Federal nos ativos territoriais. Esses

recursos, administrados pelo próprio colegiado, poderiam finan
ciar três elementos fundamentais para a continuidade da política
territorial: um escritório administrativo que congregasse as capa
cidades organizativas do dispositivo de governança, uma Agência
de Desenvolvimento Territorial que mobilizasse capacidades téc
nicas para o planejamento, elaboração, execução, monitoramen
to e avaliação de projetos, e o próprio custeio da participação dos
membros, principalmente despesas de deslocamento e alimen
tação.
Ora, a sociedade brasileira, por meio dos impostos de seus ci
dadãos, injetou 1,2 bilhões de dólares em projetos produtivos e
de infraestrutura nos territórios, assim seus beneficiários pode
riam reinvestir parte da renda gerada por esses investimentos para
consolidar a governança territorial. Seria um movimento orques
trado pela reciprocidade, que mobilizaria a cultura cívica, o capital
social, a responsabilidade pública e, sobretudo, a autodetermina
ção dos atores territoriais num projeto coletivo de desenvolvi
mento autônomo e renovador.
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18. Los vínculos urbano-rurales en la configuración
social y productiva de los territorios rurales
contemporáneos: una lectura teórica en perspectiva
de la relación global-local
Manuel Enrique Pérez Martinez*
Introducción
Argumentar la perspectiva de relación global-local, como con-

texto teórico explicativo de las interacciones urbano-rurales con-
temporáneas, implica explorar las estructuras de su reproducción
económica y política y de sus instituciones. A través ellos es po-
sible reconocer las condiciones de aquellos espacios y tiempos
sociales implicados en la constitución de nuevos procesos de
configuración territorial; así mismo, permite plantear los térmi-
nos del debate y las propuestas epistemológicas y metodológicas
para su estudio.
Se somete este planteamiento a tres interrogantes que en su
desarrollo, ordenan la presentación de este escrito: i) ¿cuáles son
las características que relacionan lo rururbano contemporáneo
desde una perspectiva global-local? ii)¿cuáles son los aportes teó-
* Profesor Asociado. Departamento de Desarrollo Rural y Regional. Soció

logo (1994), MSc Planeación y Administración del Desarrollo Regional (1998),
Candidato a Doctor en Estudios Territoriales (2012 –2016). Desde 1999 ha sido
profesor del área de investigación en la Maestría en Desarrollo Rural. Sus estu-
dios se han concentrado en los procesos de adaptación y organización socio
espacial de pobladores y territorios rurales en procesos de desarrollo urbano-
marginales y regionales; las Zonas de Reserva Campesina; los cambios institu-
cionales y el conflicto ambiental; los modelos de ordenamiento y planificación
territorial, y el fortalecimiento organizacional e innovación productiva en comu
nidades rurales. Dirige la línea de investigación: “Procesos de configuración te-
rritorial en bordes urbano rurales” del grupo de investigación: “Institucionalidad
y Desarrollo Rural”.
[427]
428 MANUEL ENRIQUE PÉREZ MARTÍNEZ
ricos fundamentales de un análisis discursivo de lo rururbano cru

zando, en esta lógica, las distintas dimensiones y actores sociales
colectivos inmersos en él?, y iii) ¿cuáles son los principales apor-
tes de dicho objeto teórico en la configuración productiva y so-
cial de los territorios rurales?
Lo rururbano contemporáneo
desde una perspectiva global-local:
aproximación a las formas territoriales
de su organización y representación
El marco general que muestra el sistema global neoliberal, concen

tra economías regionales que constituyen un mosaico laxamente
interconectado de desarrollos geográficos desiguales en el que al-
gunas regiones tienden a enriquecerse, mientras que otras se em-
pobrecen aun más (Harvey, 2014). Imprime este postulado, una
supuesta no inclusión en las formas de reproducción del medido
rural, que no coinciden con la circulación superior de acumula-
ción del capital y del cambio técnico-cientifico-informacional del
mundo globalizado.1 En aquel medio priman las jerarquías de in-
fraestructura del mercado, la organización burocrática, el crédito
y la manipulación de grandes volúmenes de bienes –flujo de circu-
lación superior-; que se contraponen con la circulación inferior,
basada en la subsistencia de actividades productivas domesticas,
la reutilización de bienes de consumo, una menor utilización de
tecnología, el trabajo intensivo y su dependencia y el dinamismo
con los procesos de migración rural-urbana (Santos, 1996).
Es en esta medida que se suscitan problemas de disparidad
económica en la escala regional que son consecuencia de la cam-
1 La consecuencia deviene de la causalidad circular y acumulativa del capi-

tal, quedando atrapada en una espiral descendente de depresión y decadencia,
como resultado la materialización de concentraciones regionales desiguales de
riqueza, poder e influencia (Harvey, 2014, asunto que explicaría la aparente des-
agrarización, desruralización o descampenización del campo en la actualidad
(Rubio, 2002; Escalante et al., 2008)
VÍNCULOS URBANO-RURALES EN LOS TERRITORIOS RURALES 429
biante relación entre los requerimientos privados de producción

por ganancias y la superficie espacial, y, sobre todo, por la falta de
emprendimiento local y la deficiente atmosfera de crecimiento
(Massey, 1979).
El efecto de oposición de regiones desiguales se evidencia en
las zonas rurales, por ejemplo en la distribución de la tierra. Al
ser su precio más elevado en relación con su valor de uso se gene
ra la significación de la posesión de la misma para distinguir clases
sociales. En este mismo orden, los mercados de crédito también
están sesgados debido a los requerimientos colaterales de enfren-
tar la información asimétrica entre prestamistas y prestatarios, lo
que lleva a que los pobres o pequeños agricultores no tengan ac-
ceso a créditos, reproduciéndose así la desigualdad y la pobreza,
las cuales no han decrecido, pero en cambio, el numero de pobres
rurales si ha aumentado (De Janvry y Sadoulet. 2003).
El declive relativo de la agricultura en América Latina, obedece
a las medidas proteccionistas adoptadas por los países desarrolla-
dos con respecto a sus propios sectores agrarios, lo cual ha dado
lugar a una restricción de las exportaciones latinoamericanas. En
este contexto la migración rural-urbana es una válvula de escape
al prevenir el aumento en la pobreza rural y es también un factor
que ha causado cambios notables en la estructura del empleo y las
fuentes de ingresos de las poblaciones rurales (Kay, 1995 ; Akram
y Lodi, 2008). El enfrentamiento ahora a una mayor flexibilidad
ocupacional, muestra una notable incursión en escenarios de plu-
riactividad en los que se originan formas genuinas de utilización
eficiente de los recursos locales que han ido determinando un es-
pacio territorial multisectorial en el que se enfatiza la importancia
de articulación entre el campo y la ciudad. Ello demuestra una
diversificación de las actividades familiares, no sólo como una es-
trategia de resistencia en contra de la pobreza, sino como prácti-
cas de apropiación del capital por parte de los pobladores. (Klein,
1992; Reardon et al. 2001; Klobrich y Dirven, 2007; Bendini et al.,
2009; Grammont, 2009; Riella y Romero, 2003; Méndez, 2009)
Se reconocen además varios cambios en la composición de la
población rural activa, entre ellos están la creciente sustitución
de arrendatarios por asalariados, el crecimiento de la mano de obra

temporal y estacional, la feminización creciente de la población
rural y la urbanización de los trabajadores rurales (Kay,1995). Ta
les cambios demuestran una nueva proclividad campesina que
combina labores familiares con actividades asociativas, asunto
que genera economías de escala y refuerza la organicidad social y
la expresión de la cultura popular que incluye tanto productos ar
tesanales como usos lingüísticos, políticos, jurídicos, religiosos,
indumentarios, musicales y culinarios, así como prácticas y sabe-
res agrícolas (Bartra, 2006)
Marcos epistemológicos explicativos

de lo rururbano contemporáneo
Los campos del conocimiento que intentan discernir sobre aque-

llas implicaciones del cambio estructural global-local, se han con
centrado en estudios que aluden a los términos explicativos de la
Nueva Ruralidad y el Desarrollo Territorial Rural, expresiones
que manifiestan las transformaciones funcionales de los espacios
no urbanos: deslocalización de actividades económicas, nuevas
técnicas de produccion de bienes y servicios, surgimiento de
nuevas redes sociales que hacen del medio rural y sus vínculos un
escenario de pluriactividad en el trabajo, intertemporalidad de
funciones sociales e intergeneracionalidad. Estas explicaciones se
caracterizan por originarse desde el estructural funcionalismo pro
veniente de sociologías analíticas y normativas. (Linck, 2011; Pé
rez, 2001; Schejtman y Berdegué, 2003; Bendini y Steimberger
(comps.), 2003; Garriaca y Levy,2004; Rodríguez et al., 2003;
Bonnal et al., 2004; Grammont y Martínez, 2009; Llambí, 2012;
Llambí y Pérez, 2007; CEDRSSA, 2006; Kay, 2009; Villagómez et
al., 2011)
En esta perspectiva las incorporaciones de otras dimensiones
sociales del desarrollo que emergen de espacios rurales, se mues-
tran como componentes funcionales del vínculo con lo urbano.
Lo rural pretende dinamizarse bajo su transformación producti-
va e institucional, en cuyo término se encuentra una ruralidad

que procura ser rehabilitada sobre su estado originario, mejoran-
do sus partes o preservando sus formas antiguas en pro de forzar
su vinculación a las tendencias económicas globales.
El segundo marco teórico responde a modelos espaciales que
explican el origen de las estructuras geográficas que surgen entre
la ciudad y sus entornos. En ello se hace referencia a la constitu-
ción de espacios periféricos que explican procesos como: conur-
bación, contraurbanización, rururbanización, periurbanización,
entre otros (Ávila,. 2001/2008). Estas orientaciones permiten re-
ferenciar las relaciones urbano–rurales dentro de un enfoque de
análisis económico regional, que las explica modelos de concen-
tración/desconcentración demográfica, movilidad espacial, costos
económicos de recursos, distancia y niveles de demanda, sala
rios y calidad de mano de obra (Falconi y Bernasdelli, 2006). Se
opta por medir y explicar la organización y las relaciones entre el
campo y la ciudad, mediante modelos matemáticos basados en la
teoría de sistemas complejos, sistemas expertos de informacion y
expresión de nuevas geometrias (fractales) para describir el espa-
cio geografico (Naumis y Taud, 2008).
Por ultimo, se encuentran los estudios que bajo el enfoque del
materialismo histórico se centran en mostrar la heterogeneidad y
exclusión de los procesos rurales en relación con la reproducción
del capital, recurriendo a las teorizaciones sobre el vínculo agricul-
tura-industria-urbanización, cuyo efecto explicativo termina por
priorizar el conflicto social y la proletarización del campo (Aranda,
2011; Rubio, 2002; Goldman y Watts, 1997, Moore, 2002). Se asi-
mila lo rural con lo agrario, en tanto que son relaciones de control,
dominación y subordinación basadas en economías retraídamente
interconectadas y en las que algunas regiones tienden a enriquecer
se, mientras que otras se empobrecen aún más.
Se reconoce que a partir de las tendencias epistemológicas y
metodológicas descritas, surge la idea evolucionista de la “urbani
zación de lo rural”, ahora como única tendencia explicativa y a la
vez consecuencia de los procesos de concentración urbana, rit-
mos y movilidad poblacional.
Sin embargo, las perspectivas antiesencialistas consideran que

aquellas condiciones estarían reproduciéndose en escenarios mul
tifuncionales que ligarían el desarrollo global con la estructuración
propia de los territorios rurales, en cuya orientación se asumen
estudios sobre las relaciones campo-ciudad, desde una óptica rural
más que urbana. En esta perspectiva se plantea el giro de la “ru-
ralización de lo urbano”, mirada que permite explorar su proble-
matización desde una instancia en la cual se hacen relevantes las
transformaciones que experimentan los espacios rurales que es-
tán en contacto con la urbe (Delgado et al., 2008; Llambí, 2012 ;
Gonzáles, 2012).
Como planteamiento critico, se puede afirmar que incluso en
estos enfoques, la constitución del espacio entre lo rural y lo ur-
bano, se considera homogénea y continua, además de contener
una identidad pasiva e incluso irreconocible. Los procesos de
agregación, bifurcación o yuxtaposición implícitos en ello, pasan
a ser ponderados por el plano teórico, dejando de lado las discon-
tinuidades cualitativas, que tienen en cuenta, por ejemplo, la inci
dencia de factores no económicos (capacidades, hábitos, rutinas,
conocimientos, intereses de los agentes implicados, grado de coo
peracion, competencia, intercambio y conflicto) que de todo víncu
lo social es suceptible extraer (Sennett, 2012).
Por otra parte, no se atienden los grandes disturbios ambienta-
les, explotación y expulsión de pobladores y recursos colectivos,
como límites del modelo de producción y consumo. Se esconden
las virtudes y capacidades de una sociabilidad capaz de mantener y
desarrollar una relación más armoniosa con el medio ambiente, e
incluso de mayor complejidad, de lo que las instituciones permiten.
Aportes teóricos del análisis del discurso;

de lo rururbano a la configuración productiva
y social de los territorios ruralesUna postura
crítico-posestructuralista
En cualquier forma que se hayan planteado las diversas tenden-

cias y críticas a la produccion de conocimiento en cuanto a la re
lación urbano-rural, hace falta hacer explícitos y profundizar en

los retos teóricos y metodológicos en que se enmarcan las impli-
caciones subterráneas de su expresión, y como producto de la
interacción global-local. Colocando ahora sus incompatibilida-
des internas y sus alcances, dentro de un bosquejo conceptual
que aporte a la comprensión de las connotaciones imaginarias y
operacionales propias del ensamble territorial que emerge desde
el campo de estructuración rural-urbano. 2
Por tanto, se propone definir sus dinámicas de ensamble como
confluencia sistémica de continuidades-discontinuidades espa-
cio-temporales, de fronteras de diferenciación o zonas en enlace
político estratégico. Nucleo en el que se despliegan nuevas opor-
tunidades económicas, políticas y subjetivas, para connotar un
nuevo espacio de identidades. En otros términos, la configuración
de un “otro rururbano”: sociabilidad o campo de fuerza que de
forma diferenciada se provee de lugares y localizaciones que hil-
vanan estrategias que mediante alianzas o pactos territorializan o
desterritorializan sus intereses (Sassen, 2015; Sennett, 2012; De
leuze y Guattari, 2004). Este tipo de ensamblajes presenta venta-
jas, una de ellas es la favorecer el surgimiento de organizaciones
de base con mayor capacidad para hacer demandas al sistema po-
lítico. Estas manifestaciones, han dado existencia a espacios y dis-
cursos de acción política transformadora. Superando incluso a los
estados nacionales, las regiones y localidades, abarcando la reivin
dicación de derechos ciudadanos, el reconocimiento de la iden
tidad y las disputas por la defensa de los recursos colectivos que
afrontan los álgidos conflictos socio ambientales por su extrac-
ción (Orgáz, 2003; Mariotti, 2004; Bartra, 2003; Pérez et al., 2011;
2 La idea de ensamble territorial se concibe aquí como denominación des-

criptiva del conjunto de practicas y objetos posibles de alinearse, acoplarse o
ajustar intereses y acciones socio-temporales que constituyen nuevos espacios
dotados de inteligibilidad y delimitación. A fin de ser determinados como sis-
temas de organización, administración o gobernabilidad. En definitiva, son
formas de agenciamiento de lugares que no corresponden a escalas previas, ni
a mapas políticos existentes (Sassen, S. 2010: Deleuze, D y Guattari, F. 2004).
Orellana, 2004; Zibechi, R. 2007; Sabatini, F & Salcedo, R. 2007 y

Day, A. 2013: 92-127).3
No obstante las evidencias de un nuevo campo de acción polí-
tica, los ritmos y velocidades de nuestro tiempo tienen ahora un
reto de mayor complejidad. Somos partícipes de un profundo ace-
leramiento que camina en medio del manto brutal que hoy nos
revela la economía global. Formación predatoria de actores pode-
rosos, que tiene su origen en la década de 1980, que han impuesto
sus dos características centrales: i) la materialización de áreas eco-
nómicas clave ocasionando la tercerización global de manufacturas
que se concentran en zonas de bajo costo y regulaciones débiles; y
ii) el aumento de las finanzas en red, instrumentos que titulan en-
tidades y conceden a gobiernos y empresas extranjeras, adquirir
tierras para plantar biocombustibles, instalar o reubicar grandes in
fraestructuras urbanas, mercadear hipotecas y explotar sin control
los recursos minero-energéticos (Sassen, 2015; Klein, 2015; Com
posto y Navarro, 2014).
Este contexto nos reta epistémica y metodológicamente en su
comprensión, por lo cual se asume para interpretarlo una postura
critico-posestructural que intenta interpretar dichos acontecimien
tos, como transmutación de una dinámica sistémica localizada.
Espacio que, intuimos, podría estar operando a un nivel subterrá-
neo, conectado a algo más que lo que podemos percibir cuando
dividimos el mundo en categorías discretas, familiares, duales o
dicotómicas. Utilizamos ese rotulo para dar forma y significado a
condiciones que en realidad podrían originarse en tendencias mas
profundas y nada familiares (Sassen,2015). Es éste uno de los prin-
cipales intereses que mueve la problematización teórica y metodo
lógica de este objeto de estudio: ¿cómo el agenciamiento del lugar,
3 En estas experiencias la política puede aparecer como un asunto impensa-
do, marcando una diferencia con el espacio de luchas meramente sectoriales.

Aquí la acción política depende de una intervención subjetiva. Asunto que ope-
raría entonces como una situación social sedimentada, pero que se subvierte y
crea una situación nueva, imposible de predecir. (Bodiou, A. 1990 y Mouffe, C.
1999).
a partir de espacios discursivos de interacción, estaría demarcan-

do la reproducción y representación de ensambles territoriales rur-
urbanos que emergen producto de la intensificación de los conflictos
ocasionados por las dinámicas de la expansión urbana en las pe-
riferias de la ciudad contemporánea?
Este planteamiento nos permite reflexionar sobre las relacio-
nes rururbanas como un campo de intersección que se entreteje
de modo acumulativo, conflictivo, neutralizado o disyuntivo, en el
plano de la división entre lo local-global (Sassen, 2010); en otras
palabras, se establece un nexo que estructura nuevas relaciones
sociales y en el que su reproducción y transformación tiene “lu-
gar” en alguna parte, se localiza (Agnew, 2002).
Hemos precisado cómo las condiciones de las tendencias eco-
nómicas y políticas globales, dejan al individuo privado de sus
libertades; ya no es sujeto consciente de sí, insertado y hecho en
un mundo que se retrae a la expresión de su subjetividad. Desde
esta perspectiva, se propone rescatar el agenciamiento del lugar,
reconociendo su inevitable interacción –direccional, deductiva,
de arriba-abajo–, es decir, a partir del sentido global – local, en el
que incluso se recrean lugares, que abarcan interacciones que
operan en la otra dirección –inductiva, de abajo-arriba–, es decir,
en el sentido local-global. Consideramos que es justamente en
medio de estos movimientos y direccionamientos, que se agen-
cian “otros” lugares que despliegan una nueva reproducción es-
pacio-temporal, ahora expresada en lo que hemos denominado
una triada de transmutación y que bajo el método transductivo4
reconoce un tercer espacio relacional: local-lugar-global. Desde
esta perspectiva, es posible analizar la reproducción de una iden-
tidad rururbana, que adquirirá como producto del significado
simbólico de aquella triple interacción, al tanto de su lucha diaria
4 Método que atraviesa el puro practicismo y la teorización, razonamiento

irreductible a la deducción y la inducción que construye un objeto virtual a
partir de informaciones sobre la realidad y de una problemática imaginada y
determinada en lo real, y que acompañada de una incesante critica aborda su
sentido experimental (Lefebvre, H. 1973).
en el espacio de las formulaciones sobre el mundo contemporá-

neo que le circunda (Bandeira y Haesbaerth, 2007).
De lo anterior surgen dos cuestionamientos: ¿cómo describir
los contenidos y actividades que caracterizan aquella relación? ¿có
mo producir las herramientas teóricas necesarias para evitar que
se transformen en meras líneas divisorias? (Sessen, 2010). Propo
nemos hacer uso de las disciplinas del análisis de espacios discur-
sivos, la hermenéutica y la semiótica (Bourdieu, 2007 y 1985;
Barthes, 1990, 1980 y 1974; Foucault, 1992; Lefevre y Calcavati,
2005 ; Ricoeur, 2008). Para ello consideramos la configuración del
espacio rururbano como un campo de fuerza, reflejo social de
ensamblajes territoriales que emergen del agenciamiento centra-
do en el lugar y que localizado es la base conectiva y de coexisten-
cia de “otras” temporalidades e historias, en las que se yuxtaponen
narrativas disonantes que determinan disposiciones que previa-
mente no estaban relacionadas, que pueden entrar en contacto, o
bien pueden separarse de las que antes sí estaban relacionadas
(Massey, 2012).
Proponemos desenmarañar la red de espacios discursivos, a
fin de descifrar los límites de su enunciación simbólica y de sus
posiciones sociales diversas en el espacio-tiempo, no sólo com-
prendidos y descifrados por sus receptores, sino también, valo-
rados y preciados, como signos de riqueza y creídos y obedecidos
como signos de autoridad (Bourdieu, 1985).
Esta ruta de análisis implica explorar la función de las estruc
turas sociales inmersas en la interacción local-lugar-global, pro
curando descifrar los esquemas de percepción, concepción y las
vivencias técnico-rituales que se asumen inculcadas por las condi-
ciones materiales de su existencia. Hablamos de indagar por las
experiencias acumuladas que evocan el carácter de las costumbres:
decisiones económicas e intercambios monetarios y no moneta-
rios; división del trabajo, formas de ayuda, cooperación, alianzas,
asocio, cohesión de grupo y competencia; sucesiones temporales
del ritmo de sus actividades, sean estas materiales o simbólicas; así
como de las condiciones de inseguridad frente a sus proyectos de
vida, que es finalmente el sentido objetivo del porvenir de las comu
nidades (Bourdieu, 2006). Ahondar en estas categorías, permitirá

aportar teóricamente a la definición de las ideas, signos y códigos
que guardan la configuración de ensambles territoriales emergen-
tes, entre el agenciamiento del lugar rururbano y de éstos con los
relatos, textos y narraciones que las sustentan.5
El mecanismo metodológico para hallar sus rasgos acoge la
idea de “simulacros discursivos” o “constitución dialógica” que me-
diante la escucha, la atención, la sensibilidad y la cooperación, ras
trea el objeto, el significante, el significado y el sentido a través de
los cuales los sujetos construyen su identidad como un todo; hormi
gón estratégico y posicional de nuevos sujetos políticos (Sennett,
2012; Bandeira y Haesbaerth, 2007). Este procedimiento permite
caracterizar los elementos que componen aquellos ensambles del
territorio, en tanto las formas de ser nombrado (significado) a par
tir de las cuales se establece o ostenta su exclusividad e identifica-
ción sobre los derechos heredados para su uso. Tales aspectos, en
términos de identidad, marcan las capacidades locales que garan-
tizan la legitimidad del sujeto inmerso en su apropiación e integra
ción, entendidas bajo tres posible campos: funcional –participación
y acceso a servicios–; simbólica —apego, compromiso, pertenen-
cia al lugar–; y comunitaria –formación de lazos sociales: amis-
tad, redes de solidaridad (Sabatini y Salcedo, 2007)
El recorrido por este ritmo espacio-temporal, permitirá reve-
lar las estructuraciones activas de su identidad política; es decir,
obtendríamos un acercamiento a la materialidad de lo que deno-
minamos la representación de la identidad política del lugar,
5 Serán contrastados los dictámenes y trayectorias discursivas del ámbito

político-institucional ejercido sobre los espacios con vínculos urbano-rurales
en la ciudad, su ocupación y ordenamiento, la reconstrucción del relato históri-
co del poblamiento en sus fases recientes. Sin desconocer sus etapas originarias,
las formas de su representación cartográfica oficial, y las narraciones de los
agentes sociales involucrados en su reproducción y representación territorial.
Se detallará el material de interacciones (redes sociales) que diferenciadas, se
engranan en un código de significaciones y de valores, sobre el cual se situarán
los bienes, los objetos y las practicas, en otras palabras, los recursos colectivos
que persiguen los agentes sociales en su estructuración. (N del A)
asunto que hace referencia a la posibilidad de descifrar el “camino”,

en otros términos, las acciones y eventos que se hacen consecu-
tivamente por los individuos; y el “proyecto”, es decir, las activida-
des necesarias para completar un comportamiento previsto
(Agnew, 2002). Cada actividad requerirá investigar sobre la con-
vergencia en el tiempo y en el espacio de las trayectorias de las
personas involucradas, tanto de sus acciones individuales como
colectivas, en su esfuerzo de apropiación e integración del terri-
torio.
En este sentido, se teorizará sobre las nuevas configuraciones
del espacio rururbano, en tanto transmutación de tres esferas espa-
cio-temporales: i) La experiencia material: vinculo con la realidad
cotidiana (usos del tiempo, redes, flujos de personas y mercancías)
escenario depositario de arraigos vitales conservados por la tradi-
ción y el reconocimiento social; expresión de las clasificaciones-
categorizaciones, disecciones, distribuciones y regularidades que
determinan las fuerzas no geográficas sino los factores históricos y
de la sociabilidad; mundo experimentado directamente de los fe-
nómenos cartografiables y empíricamente mensurables (firstspace,
espacio percibido, territorios reales o lugares de legitimidad); ii) Las
instancias sociales: discursos ideológicos y generadores de ideas,
maneras en las que se piensa y se escribe sobre el texto y la geogra-
fía, espacio de los signos y de los códigos de ordenación. Expresión
de imágenes de la espacialidad, por procesos pensados que, se su-
pone, moldean la sociabilidad (secondspace, espacios concebidos,
territorios pensados, lugares de legalidad); y iii) La imaginación sim
bólica: lugar en el que se profundiza la búsqueda de nuevas posibili
dades y niveles de consolidación; pactos que no obstruyen la lógica
de la tradición, pero revelan las interacciones por la diferencia de
grupos subalternos; proporciona una nueva base de políticas y lu-
chas colectivas, se hace multifacético y contradictorio, opresivo y
liberador, apasionado y rutinario, conocible e inconcebible (thirds-
pace, espacios vividos —territorios posibles – lugares del despliegue
identitario) (Lefebvre, 2013; Soja, 1999, 2005 y 2008; Bozzano, 2000).
El trabajo metodológico incluye un reto adicional además ex-
plorar las variables expuestas, nos referimos a las formas carto-
gráficas del habitus (reproducción) y el campo (representación)

de los agentes –sintagmáticos y paradigmáticos– involucrados; 6
ello implica la aplicación de métodos participativos de recolec-
ción de información y graficación sobre las ocurrencias de la es-
pacialización de aquellas interacciones, en tanto escalas, lugares
y niveles institucionales en las que se reproducen (redes sociales),
bajo una tentativa de clasificación y de acuerdo al posicionamien
to de los agentes según sus comportamientos potencialmente
plurales. Las formas de ilustración cartográfica que se produci-
rán mediante símbolos, dibujos o graficación coremática concer-
tada con los participantes. (Gumuchian et al. 2003; Bertin, 1973;
Licona, 2001; Brunet, 1972)
Aportes del objeto teórico de estudio

a la línea de investigación.
Configuración productiva y social
de los territorios rurales
Se identifican y argumentan en seguida las consideraciones atri-

buibles a los aportes que tendría el objeto teórico de este estudio,
a la línea de investigación Configuración Productiva y Social de
los Territorios Rurales.
Se permitirá reconocer diferentes lógicas de acción que pueden

identificarse como procesos de apropiación del espacio rururba-
no, dado un stock cualquiera de oportunidades económicas e in-
cluso independientemente del territorio en el que se encuentren.
Con ello se podrán determinar las estrategias de gestión de los
6 Laidea cartográfica busca: i) definir el patrón legible de los marcadores

jurisdiccionales del contorno del lugar, determinando los conflictos sobre los
ámbitos del control oficial, y ii) ser próxima a la cultura y la trayectoria de la
relación social con su medio ambiente, y de cómo este descifra conflictos e im-
plicaciones ecológicas y políticas para su conservación ysu derechos; (Offten y,
2011).
vínculos rururbanos, en tanto formas de configuración territo-

rial, que se surten del manejo de las oportunidad locales, mas allá
de la simple transacción mercantil o del valor de cambio, centra-
das en la gestión del capital social patrimonial que persiste en las
practicas de subsistencia de las comunidades locales (Linck, 2003).
La idea de la constitución patrimonial del territorio, rompe con
cierto maniqueísmo de las formas de regulación y planeación del
orden y desarrollo local convencional, aspectos que reciente-
mente se han contrapuesto en el vocabulario político al referirse
a la regulación del tipo top-down o la regulación del tipo bottom-
up, direccionamientos que son a su vez, según un sistema de
equilibrio, manifestaciones del triunfo de unos sobre otros, asun-
to que hace inevitablela exclusión, o incluso la destrucción y pér-
dida de aquellos que no alcanzan un considerado reconocimiento
social (Deffontaines y Prod’homme, 2001).
Se posibilitará asumir el fenómeno de la urbanización del campo

como de la ruralización urbana, desde sus preexistentes conve-
niencias económicas y políticas, las cuales pueden ser investiga-
das a partir de las condiciones que han permitido el proceso de
fragmentación o contención de lo territorios. Interpretar estos
acontecimientos, responderá a cómo el desarrollo de la ciudad, no
se basa en intervenciones de grandes dimensiones ni por parcela-
ciones ni, aún menos, como resultado de una planificación. Se es-
timará su definición por fragmentos o contenciones, asunto que
se origina a partir de decisiones autónomas de particulares que se
mueven en el tejido de las normas y las políticas del desarrollo
urbano e incluso en contra de tales disposiciones que han margi-
nando las condiciones del desarrollo en el medio rural (Indovina,
1999).
Se avanzará en la identificación de las múltiples aportaciones de

las economías y formas de acción política de los vínculos rurur
banas, sugiriendo elementos para entender la justa retribución
frente al absolutismo mercantil y la crisis ambiental que se impo-
ne, lo que permite comprobar la concesión del valor que pueden
tener los bienes sociales, culturales y ambientales que se encuen-

tran en el centro de los intereses privatizados, reivindicando el
valor de la apropiación colectiva, no privatizable de los recursos
naturales y la biodiversidad (Bartra, 2006). Tal teorización ofre-
cerá planteamientos para esclarecer las características de los mo-
vimientos, ritmos, tendencias, trayectorias y durabilidad de las
practicas de decisión, programación y organización política, que
se surten desde agenciamientos locales particulares, en cuya
práctica se descubrirá la memoria que se instituye en el presente
y se perfila sobre tradiciones y posibles territorios futuros.
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19. El territorio rural, urbano y periurbano:
retos y perspectivas
Francisco Compeán Guzmán*

Carlos Ricardo Menéndez Gámiz**
Introducción
Aunque no está muy clara la definición de paradigma,1 parece ser

la palabra adecuada para la transición del cambio de modelos del
clásico modelo de desarrollo rural al de desarrollo territorial. Es
importante comprender que América Latina no ha respondido a
los modelos neoclásicos de economía. Al parecer es más sensible
a la heterodoxia económica, al dialogo constructivista, a la insti-
tucionalidad y al tradicionalismo. Por ello, en su compleja singu-
laridad, el diseño de un nuevo modelo de desarrollo territorial, sí
es un cambio de paradigma.
La mezcla de dos modelos económicos que se han usado son tan
paradójicos, como comunicarse en dos idiomas distintos: es como
si estuviéramos con un modelo planificador de la ex Unión Soviética,
pero manejado con las bases económicas de Adam Smith.
Brohman (1996: 232-236), comentó que el paradigma, cono-
cido como el desarrollo rural territorial (DTR) conserva elemen-
tos del “enfoque regional de planificación territorial” tales como
la descentralización y la participación local, pero difiere de él por
* Profesor-investigador de tiempo completo en el Instituto de Ciencias So

ciales de la Universidad Juárez del estado del Durango. Mail <fj.compean@ujed.
mx y fjcom@yahoo.com>.
** Profesor de la Licenciatura en Planificación para el desarrollo agropecua-
rio. UNAM, Facultad de estudios Superiores de Aragón, UNAM. México. Mail
<carmega@prodigy.net.mx>. Celular (52) 55-5963-1616.
1 Thomas Kun da más de cincuenta definiciones diferentes del concepto.
En: Khun, T. 1962. The structure of scientif íc revolutions. University of Chicago

Press.
[449]
450 FRANCISCO COMPEÁN, CARLOS RICARDO MENÉNDEZ
que están enmarcados en la teoría economía neoclásica (compe-

titividad, eficiencia, mercados).
Kay (2006) afirma que es posible diseñar un enfoque alternati-
vo para el desarrollo rural en América Latina, territorio conocido
y tipificado por poseer recursos (públicos y privados) distribuidos
desigualmente entre la población que vive dentro de sus zonas
geográficas. Dicho autor no considera como obstáculos la diversi-
dad de la población ni los variados medios de subsistencia., y con-
cluye que a pesar de las múltiples combinaciones en los aspectos
económicos, sociales y ambientales, siempre se pueden combinar
factores clave para el desarrollo rural.
Por otro lado, pero en la misma temática (Berdegué et al., 2015)
en la introducción de su obra, en la que sintetiza otros 10 artícu-
los, narra los hallazgos de un programa implementado durante
cinco años en 11 países de América Latina, con el objetivo de res
ponder a tres preguntas: 1) ¿existen territorios rurales simultáneos
que han experimentado el crecimiento económico, la reducción
de la pobreza y la mejor distribución de los ingresos?; 2) ¿qué
factores determinan estas dinámicas territoriales?, y 3) ¿qué se
puede hacer para estimular y promover este tipo de dinámicas
territoriales?
El documento mencionado describe las cuestiones analíticas,
el contexto político y la metodología utilizada. En uno de sus re-
sultados, encontró que sólo en 12% de alrededor de 10 mil unida-
des geográficas de los países (distritos, provincias, municipios,
departamentos...), de únicamente en 11 países, se experimentó
durante una década la dinámica del desarrollo. Este fenómeno se
produjo simultáneamente con el crecimiento económico, la re-
ducción de la pobreza y la mejor distribución de los ingresos, por
lo que infirió que son elementos necesariamente presentes.
Las causas de ese fenómeno, fue que los grupos de actores so
ciales interesados invirtieron recursos y energía para promover y
sostener las estructuras institucionales que indujeron esos resul-
tados. En cada uno de los 11 países estudiados, las estructuras e
instituciones son muy dif íciles de cambiar, especialmente con un
sentido socialmente inclusivo y crecimiento ambientalmente sos
tenible.
EL TERRITORIO RURAL, URBANO Y PERIURBANO 451
La relación entre la demografía y el desarrollo es una realidad, en

América Latina las políticas de control demográfico, más que estar
en la agenda gubernamental, parecen ser asunto de la religión.
En los países desarrollados han estado resolviendo con mayor
eficacia el desarrollo territorial planeando ciudades medianas y
una adecuada periurbanizacion. La población urbana está regre-
sando a los territorios rurales, mitigando los problemas generados
por las megalópolis. La metodología que utilizaron se basa más en
la institucionalidad y en los apoyos fiscales diferenciados para des-
localizar la industria y actividades económicas del sector terciario.
En la actualidad América Latina intenta atender a la construc-
ción de un paradigma de desarrollo rural basado en las posibili-
dades del territorio y fomentar la calidad de vida de los habitantes
de las zonas rurales. En términos generales puede sostenerse que
este paradigma territorial se centra, principalmente, en la necesi-
dad de aumentar los ingresos de la población local, mediante la
búsqueda de nuevos productos —agrícolas o no agrícolas— y un
aumento en la productividad, visando una inserción en el merca-
do mundial.
La hipótesis que se plantea, refiere a que las movilizaciones
sociales de los actores locales, obedecen a los cambios de varia-
bles exógenas sin tomar en cuenta las variables endógenas, y que
el Estado no ha cumplido su papel rector.
Demografia2
En 2005, 759 millones –12 %, de los 6 500 millones de habitantes

del mundo– viven en los países menos adelantados. Entre 2005 y
2015, los países menos adelantados en su conjunto tuvieron 25%
del crecimiento de la población en el mundo. En las regiones más
desarrolladas, que actualmente se estima en algo más de 1 200 mi
2 Información estadística seleccionada de: United Nations (2005). Popu
lation Challenges and Development Goals. Department of Economic and Social

Affairs. Population Division. ST/ESA/SER.A/248. United Nations publication.
Sales No. E.05.XIII.8 ISBN 92-1-151411-8, Printed in United Nations, New York.
llones de personas, se prevé que se va a cambiar a 1 300 para el año

2050 (7.69% en 35 años).
El reto estará con la población de las regiones menos desarro-
lladas, porque se calcula que aumentará constantemente, de
aproximadamente 5 300 millones de personas en la actualidad a
7 800 millones de personas para año 2050 (32% en los próximos
35 años), aunque ello podría ser considerablemente mayor que lo
proyectado. En 2005, 759 millones, 12 %, de los 6 500 millones de
habitantes del mundo viven en los países menos adelantados y su
población es todavía muy joven, pues 42% de sus habitantes son
menores de 15 años.
Población urbana y rural
La población urbana en todo el mundo alcanzó 3.2 millones de

personas en 2005 y se prevé que aumentará a 5 000 millones de per
sonas en 2030 (cuadro 1).
Mientras que el 30% de la población mundial vivía en zonas
urbanas en 1950, la proporción de habitantes urbanos subió a
49% en 2005, la mitad de la población mundial.
Los niveles de pobreza extrema en la mayoría de los países me-
nos adelantados son altos: más de 20% del total de su población
vive en condiciones de extrema pobreza, sobreviviendo con menos
de US$ 1 por día, y en 10 países la proporción es superior a 40 por
ciento.
La pobreza y la desnutrición suelen ir juntos, el crecimiento
económico sostenido es necesario para reducir el hambre, especial
mente en los países menos desarrollados.
En los próximos 15 años (2020), el crecimiento de la población
mundial emigrará las zonas urbanas de los países en desarrollo, y
la población mundial serán más urbana que rural, la pobreza ex-
trema, será cada vez más un fenómeno urbano. En los países en
desarrollo, los habitantes urbanos tienen mejor acceso a de edu-
cación y salud, mientras que la población rural-urbana percibe la
emigración como un objetivo para mejorar sus medios de subsis-
tencia.
CUADRO 1
INDICADORES SELECCIONADOS PARA LA POBLACIÓN URBANA Y RURAL:
MUNDO Y REGIONES MÁS Y MENOS DESARROLLADAS, 1950-2030
Cambio en la tasa
A. Tamaño de la Población en miles de millones
media anual (%)
población y
1950- 1975- 2005-
crecimiento 1950 1975 2005 2030
1975 2005 2030
Población mundial 2.52 4.07 6.45 8.13 1.92 1.54 0.92
total
Países desarrollados 0.81 1.05 1.21 1.24 1.01 0.48 0.11
Países menos 1.71 3.02 5.24 6.89 2.29 1.84 1.09
desarrollados
Población urbana 0.73 1.52 3.17 4.94 2.91 2.46 1.78
mundial
Países menos 0.31 0.81 2.27 3.93 3.91 3.42 2.20
desarrollados
Población rural 1.79 2.55 3.28 3.19 1.43 0.84 -0.12
mundial
Países desarrollados 0.39 0.34 0.30 0.23 -0.46 -0.42 -1.15
Países menos 1.40 2.21 2.98 2.96 1.82 1.00 -0.03
desarrollados
Porcentaje urbano Tasa de urbanización
B. Indicadores
1950- 1975- 2005-
urbanos 1950 1975 2005 2030
1975 2005 2030
Mundo 29.1 37.3 49.2 60.8 1.24 0.92 0.85
Países menos 17.9 26.9 43.2 57.1 2.04 1.58 1.12
desarrollados
FUENTE: (United Nations, 2005:9)
La periurbanización
La periurbanización ha sido estudiada en contextos distintos y

con diferentes análisis. Pero tiene similitudes en algunas varia-
bles: los actores sociales se adaptan a un diferente espacio f ísico,
modifican su conducta social e intentan preservar procesos pro-
ductivos tradicionales
Los orígenes de la periurbanización se experimentaron en los
países desarrollados. Especialmente en las metrópolis de Estados
Unidos y en algunos países europeos. Se enfatiza que los motivos

de integrar un territorio periurbano son distintos, pues mientras
que en los países industrializados el fenómeno obedece a la relo-
calización espacial de las actividades productivas y al mejoramien
to del hábitat y de los espacios para el ocio, en los países pobres,
lo periurbano se expresa de manera diferente, en su dinámica se
interrelacionan fenómenos como la expansión incontrolada de
las urbes, las migraciones del campo a las ciudades, el mercado
ilegal de tierras y el precarismo urbano (Avila, 2001)
A partir de 1950 algunas ciudades del mundo crecieron hasta
convertirse en megalópolis, en la década de los sesenta, los plani-
ficadores urbanos diseñaron una serie de estrategias para revertir
el fenómeno y los resultados obtenidos en más de 40 años han
sido más que aceptables. Ahora la contraurbanizacion, como se
le llamó a esta estrategia, está convirtiéndose en un modelo a
seguir en los países menos desarrollados como solución a la emi-
gración rural hacia los polos de desarrollo, al abandono de la tie-
rra y convertirse en un conflicto más de las ciudades, que se han
declarado incapaces de proveer los mínimos de bienestar a estos
grupos de inmigrantes.
En México, se analizó y delimitó el concepto de metrópolis,
considerando la conurbación y reconocimiento de dos o más lo-
calidades, municipios, provincias que sumaran más de 100 mil
habitantes y un primer contorno en fuerte interacción con el mu-
nicipio transformado legalmente en “ciudad” (Garza, 2003:96-97,
citado por Ávila, 2009:93).
Por un lado se encuentra el área urbana3 espacio conformado
por la ciudad y el ámbito contiguo edificado, con usos del suelo no
agrícola y que mantiene la continuidad f ísica respecto a un nú-
3 Posteriormente, otros autores han señalado imprecisiones y definiciones

poco claras en cuanto al concepto. Consideran que la expresión de los procesos
demográficos y de los factores de la producción es un proceso cíclico donde se
alternan etapas de concentración con otras de expansión en los conglomerados
urbanos; dichas etapas inciden en las formas de acceso a la tierra y las modali-
dades de operación del capital inmobiliario en cuanto al acceso a la vivienda
(cfr. Conolly, 1988).
cleo, que puede estar interrumpido por formas territoriales distin-

tas a lo urbano (bosques, cuerpos de agua o campos agrícolas); por
otro lado, se tiene la zona metropolitana, ámbito político-admi-
nistrativo de la ciudad central y los espacios contiguos (términos
municipales) que presentaban las mismas características.
Se ha reanimado la disertación y análisis sobre las relaciones y
sinergias que ahí se establecen. Aparecen nuevas complementarie
dades y estructuras espaciales complejas, que no son precisamen
te la expresión tradicional de la oposición o destrucción del campo
debido a la expansión metropolitana. La paulatina proliferación
de actividades no agrícolas en zonas rurales distantes de los nú-
cleos lleva a una valorización distinta del campo y requiere de un
enfoque distinto para su análisis (Hiernaux, 2001).
El Desarrollo Territorial Rural (dtr)

en América Latina
Los roles del territorio local en AL, se sintetizan en: i) alternativa

tendiente a transformar los sistemas productivos locales y obte-
ner cierta competitividad en el mercado global y doméstico, o
bien ii) como un camino hacia la democratización del territorio
local, con la participación ciudadana en el contexto de la descen-
tralización política. (Boscherini y Poma, 2000; Silva, 2005)
Alburquerque (2004:158), desde una perspectiva de desarro-
llo económico, señala que “durante mucho tiempo, el territorial
(o “local”, como él o menciona), ha pasado por una situación de
marginalidad teórica”. Añade dicho autor, que la principal causa
de la marginación tiene que examinarse desde el proceso de de-
sarrollo del pensamiento económico, dejando fuera su referencia
territorial. Añade que la crisis del modelo fordista de producción
en serie, ha promovido el descubrimiento de la producción flexi-
ble en el nivel local.
Vázquez (2000), apoya el argumento de Alburquerque (2004),
y asegura que las perspectivas institucionales, y los procesos de
desarrollo están basados necesariamente en antecedentes insti-
tucionales y culturales, como contexto para una mejor toma de de

cisiones. Infiere además, que las diferentes contribuciones se han
hecho más para construir una visión integral del desarrollo, incor
porando el punto de vista local y los mandatos institucionales como
unas de las principales fuentes de apoyo conceptual y teórico.
Vázquez (2001), concluye que esta noción de desarrollo local
constituye un modelo alternativo al propuesto por el paradigma
dominante de desarrollo durante los cincuenta y sesenta, (con el
auge del modelo de sustitución de importaciones) y afirma que el
crecimiento se encuentra en el proceso de industrialización y la
concentración de las actividades productivas en un número redu
cido de centros urbanos. Argumenta, además, que los mecanis-
mos de mercado que fructificarán más tarde en la deslocalización
de las ciudades y regiones periféricas (periurbanismo), sólo se da
rán con un verdadero propósito de realizarlo favoreciendo así los
objetivos del desarrollo.
Con respecto a los países en desarrollo, Brohman (1996: 232)
menciona que durante la década de los ochenta, hubo una especie
de “alternativa estrategia espacial” que “pide medidas de descen-
tralización para superar problemas de estancamiento económico
y el subdesarrollo en las periferias rurales de los países del Tercer
Mundo”. El autor se refiere al enfoque regional de planificación
territorial. No hubo grandes avances porque en México princi-
palmente, la situación económica insostenible, significó pagar
por el paternalismo, el populismo y la demagogia de la década de
los setenta, motivadas con el “auge petrolero”. La década de los
ochenta (denominada “La Década Perdida, por obvias razones) y
el sismo de 1985, fueron el punto de quiebra para terminar con el
paradigma hegemónico.
Brohman (1996: 235) 4,5 de manera textual, por los elementos
participativos que este enfoque territorial conlleva, cita a Fiedman
(1992:73):
4 Friedman (1992): La política de potenciación de un desarrollo alternati-
vo. Blackwell, Oxford.
5 Su principal crítica es que descuida las relaciones sociales mediante el tra-
tamiento de regiones y comunidades como totalidades indiferenciado y supo-

[...] el carácter territorial de un desarrollo alternativo, un mayor

grado de autonomía en la vida- los espacios de los pobres en la
gestión de los recursos, el auto-empoderamiento colectivo, la
importancia del respeto de las identidades culturales y la partici-
pación democrática de los pobres en todas las fases de la práctica
del desarrollo.
Brohman continúa argumentando que este enfoque territorial

está vinculado a la autonomía y, por tanto, propone la retirada
selectiva del sistema económico internacional por no responder
a las fuerza del mercado y por estar en estado de indefensión ante
el neoliberalismo; así:
[…] el enfoque territorial se aleja de la economía neoclásica en

favor de un marco teórico más ecléctico que a menudo incorpo-
ra algunos elementos marxistas asociados con conceptos núcleo-
periferia (ibid).
De Janvry y Sadoulet (2000) afirman sobre una de sus principa-

les premisas, el sostenimiento de un criterio normativo, que el ca-
mino más importante para sacar de la pobreza a los habitantes de
las zonas rurales de América Latina debería depender de la pluri
actividad. La asistencia de este camino para salir de la pobreza re-
quiere un rediseño del desarrollo rural, centrada en un enfoque
territorial y multisectorial que brinde apoyo institucional a la mul-
tiplicidad de fuentes de ingresos que caracteriza a la gran mayoría
de los pobres de las zonas rurales de América Latina.
Schejtman y Berdegué (2004) definen DTR como un proceso
de transformación productiva e institucional en un espacio rural
que apunta a reducir la pobreza rural.
Según estos autores la transformación productiva tiene el pro-
pósito de “articular en una forma sostenible y competitiva de la
economía del territorio a mercados dinámicos. El desarrollo insti-
niendo que no hay posibilidades de fragmentación interna a lo largo de clase,

género, etnia y otras líneas (Brohman, 1996:236-237).
tucional tiene la intención de estimular y facilitar la interacción y

los acuerdos entre actores locales y entre ellos y los agentes exter-
nos relevantes, así como para aumentar las oportunidades para que
la población pobre pueda participar en su proceso y sus beneficios”.
Afirman, además, que existe una convergencia en torno a algunos
conceptos básicos que podrían ser la base de un enfoque territorial
del desarrollo rural. Sostienen esta afirmación sobre la existencia
de intervenciones innovadoras en diversos países de la región.
Schejtman y Berdegué (2004) aseguran que se debe terminar
con la identidad desarrollo rural = desarrollo agrícola; rescatar la
importancia de los vínculos urbano-rurales y con mercados diná-
micos; destacar la innovación tecnológica y considerar la exigencia
de reformas institucionales, descentralización y fortalecimiento de
gobiernos locales, sociales intersectoriales y la concurrencia públi-
ca-privada.
La propuesta de los autores se basa en gran medida en un docu
mento preparado por ellos para el Fondo Internacional de Desa
rrollo Agrícola (FIDA) y el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) en 2003. Ello significaba una aportación significativa para
divulgar y promover este proyecto de desarrollo en América Latina
porque fue la primera obra que sistematizaba algunas ideas sobre
la cuestión, tales como las observaciones formuladas en el párrafo
anterior acerca de la importancia de la transformación institu
cional, la descentralización y la participación local, entre otros. El
objetivo del trabajo era dar un operativo “mapa de ruta” que per-
mitiese la aclaración del debate actual sobre el tema del desarrollo
rural territorial, por lo que puede constituirse en una teoría de la
acción para el diseño de políticas y proyectos hacia la superación
de la pobreza rural.
Los autores mencionan siete características que deben tenerse
en cuenta para el desarrollo rural territorial de intervención: 1) la
competitividad de las unidades de producción, 2) innovación tec-
nológica, 3) la competitividad del contexto de producción, 4) la
demanda externa como principal causa de la transformación pro-
ductiva, 5) los vínculos urbano-rurales, 6) el desarrollo institucio-
nal, y 7) el territorio como una red de relaciones sociales que
origina y expresa una identidad y da sentido de propósito com-

partido a una multiplicidad de agentes públicos y privados.
De Janvry y Sadoulet (2005) llamaron a este nuevo paradigma
integral en oposición al integrado, un modelo de desarrollo rural
anterior aplicado en América Latina durante los años setente y
ochenta (DRI). Consideran que si bien las políticas de desarrollo
rural integrado fueron de gestión gubernamental, la integral debe
ser descentralizada y participativa, multi-sectorial y territorial. Las
políticas promovidas por este enfoque perciben cuatro caminos
para salir de la pobreza: 1) los pequeños agricultores, 2) el trabajo
asalariado en la agricultura, 3) la agricultura familiar y 4) el apoyo
institucional para una economía de escala adecuada en la produc
ción y en la distribución.
Crítica de un enfoque territorial del

desarrollo (rural)
En América Latina se está promoviendo un enfoque crítico de

desarrollo rural que permite reflexionar en términos distintos a
los tradicionales. El objetivo es el DTR en un sentido de mayor
equidad y justicia social en los países del continente
Lawson (2007) desde una perspectiva crítica, considera que el
término desarrollo es complejo, contradictorio y poderoso; y que
es común que algunas frases se vuelvan moda en espacios inte-
lectuales y políticos, pero con un discurso sofista.
La propuesta de Brohman tiende a destacar el papel de la polí-
tica de los países subdesarrollados. En la promoción del desarrollo,
más que los modelos neoclásicos de integraciones funcionales y de
la ortodoxia económica, ha funcionado más la heterodoxia. Así
mismo crítica el enfoque ortodoxo económico de enfoque territo-
rial, porque no responde a los elementos de clase de Marx, y tam-
bién ignora el origen étnico de la población. Los gobiernos aludidos,
tal vez por estar integrados por egresados de escuelas de Estados
Unidos, tienden más la teoría neoclásica, y dentro de esta la orto-
doxa, tal vez por exigencias del Fondo Monetario Internacional y
del Banco Mundial.
Parce que se ha perdido el sentido común; Backwell y Stefanoni,

(2003: 31-33),6 critican la decisiones tomadas en Argentina, pues
mientras el hambre alcanza niveles récord, grandes superficies
cultivables son dedicadas a producir materias primas para la ex-
portación de aceites y alimentos para el ganado. Tales decisiones
no son sensibles para garantizar la seguridad alimentaria en su
territorio, tienen la lógica del monocultivo, típica de otros países
vulnerables del mundo y se introducen en modelos agroalimenta-
rios que paulatinamente dependen de las multinacionales, de sus
semillas y de sus paquetes tecnológicos.
Resalto una crítica, hay relativamente pocos grupos inter y mul
tidisciplinarios que aporten al DTR. Routledge (1996:519-520) ex-
plica la importancia del lugar en términos de centros de creación
de conocimiento alternativo, donde la interacción entre lo local y
lo global, puede convertirse en “sitios de impugnación” a hegemó-
nico dominante o proyectos.7, 8
Respecto al poder, Foucault9 desarrolla todo un marco teóri-
co: potencias hegemónicas y discursos entre las fuerzas y las re-
6 Los autores agregan que “...un modelo de “agricultura sin agricultores”
tiende a consolidar, fuertemente el aumento de la dependencia de los producto-
res -usuarios de los paquetes tecnológicos- y progresivamente su capacidad de
recorte de decisión autónoma sobre qué y cómo producir. Al mismo tiempo, las
economías de escala derivadas de la mecanización de la agricultura y los méto-
dos de siembra directa induce una fuerte concentración de las unidades de pro-
ducción que dejó una gran cantidad de pequeños agricultores de la economía”
(Backwell y Stefanoni, 2003: 31-33).
7 Pred (1984) artículo en el proceso de estructuración del lugar define proyec-
tos “dominante”: “en cualquier lugar dado ciertos proyectos institucionales son
dominantes en términos de las demandas que hacen a los limitados recursos de
tiempo de la población residente y, por consiguiente, la influencia que éstas ejer-
cen sobre lo que es factible y cognoscible. O bien, ciertos proyectos institucionales
son dominantes en términos del impacto que tienen en las rutas y caminos de la
vida cotidiana de las personas concretas y, por lo tanto, dependiendo de los deta-
lles de la conciencia individual de desarrollo y socialización” (Pred, 1984: 282).
8 En la siguiente viñeta presentaré algunas definiciones del poder, pero no
es la intención aquí para discutir acerca de los diferentes significados que el
concepto puede tener.
9 Foucault, M. (1978), Seguridad, territorio, población. Curso en el Collège
de France (1977-1978). Primera edición 2006, Fondo de Cultura Económica,
Buenos Aires.
laciones de dominación, el sometimiento, la explotación y la re

sistencia. Se refiere al movimiento dentro y entre estas fuerzas y
relaciones, un movimiento de la contradicción, la multiplicidad
y la heteronomía.
Potencia y movimientos sociales
A través de acciones y prácticas (y sus significados y estructuras

de organización) se construyen las relaciones sociales y, como ta
les, llevan a cabo denotaciones del “poder”. Mi intención aquí no
es entrar en un debate sobre este complejo tema, sino presentar
algunas definiciones que pueden permitir la comprensión de la
diferencia de oportunidades (y por lo tanto los resultados) por
determinadas personas (localmente, las comunidades aisladas,
comunidades indígenas, mujeres, jóvenes) para imponer su visión
del mundo, sus ideas sobre el desarrollo, y para darse cuenta de
“sus” proyectos en un determinado lugar y ejercer cierta territo-
rialidad en el territorio. En particular, estoy interesado en esas
acciones llevadas a cabo en lugares como respuesta a las inter-
venciones externas en el desarrollo y/o como estrategias resul-
tantes de su propia creación de oportunidades y de perseguir sus
aspiraciones (Bebbington, 2003).
Considero entonces que para comprender el desarrollo rural y
la pobreza en América Latina es necesario analizar las relaciones
sociales que podrían mostrarnos la manifestación y los mecanis-
mos de poder en los lugares: cómo se desarrollan, qué resultados
habrá y qué tipo de “territorio” se construye.
Los movimientos sociales en LA son indicativos del reclamo de
los recursos de los que fueron despojados y de la lucha contra la
desigualdad (las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia,
FARC, que operan desde 196410, así como el movimiento zapatis-
10 En comunicados a la opinión pública las FARC afirman que su objetivo es
acabar con las desigualdades sociales, políticas y económicas. Hay opiniones

controvertidas sobre que el grupo está involucrado en negocios considerados
ta en México que surgió a la luz en 1994)11. Vander Zanden (1959)

afirma que con la idea de resistencia, el concepto de movilización
social (o movimiento social) obtiene significado y que en la litera-
tura sobre el tema hay mucha inquietud acerca del papel de los
movimientos sociales para promover la transformación social,
hasta el punto aquellos la movilización en torno a la resistencia al
cambio no fueron concebidos sus movimientos sociales.
Routledge (1996) conceptualiza un movimiento social para
impugnar las políticas o los programas de desarrollo y de moder-
nidad. En este sentido, algunos crean y recrean parte de la “reali-
dad” proponiendo diferentes visiones culturales, económicas y
políticas de la vida social que no pueden ser expresadas a través
del sistema político (partidos políticos y gobierno).
Reflexiones finales
América Latina y el Caribe como un bloque están altamente ur-

banizados (78% de la población viviendo en asentamientos urba-
nos en 2005, proporción superior a la de Europa). En 2030 se
proyecta que el 85% de la población de América Latina y el Caribe
vivirá en zonas urbanas, una proporción similar a la de América
del Norte (87%), la más urbanizada del mundo.
La mayoría de los Estados de LA, han asumido que el desarro-
llo rural puede ser inducido con políticas de intervención, y que
los efectos de esa política serán homogéneos; tal premisa es falsa,
pues no comprende la heterogeneidad (expuesta en el resumen
de este documento). En la dinámica territorial, los efectos de una
ilegales como el robo, la extorsión, el secuestro y tráfico de armas y droga. Nadie

opina sobre sus objetivos.
11 Sus acciones se articulan sobre la base de tres planteamientos mínimos:
La defensa de derechos colectivos e individuales negados históricamente a los

pueblos indígenas mexicanos. La construcción de un nuevo modelo de nación
que incluya a la democracia, la libertad y la justicia como principios fundamen-
tales de una nueva forma de hacer política. El tejido de una red de resistencias
y rebeldías altermundistas en nombre de la humanidad y contra el neoliberalismo.
intervención tienen que ser diferenciados en función de su con-

texto, historia, tradiciones y costumbres. No se puede asegurar si
es ignorancia plena o perversidad que reditúa a pocos actores.
Cuando alguna política genera efectos negativos, se inicia una
dinámica socio-darwiniana, con impactos negativos en los as-
pectos económico, social y ambiental. Se hace visible la descom-
posición del tejido social y se inicia el fenómeno de la emigración,
que modificará la población de los territorios periurbanos y ur-
banos, domésticos y de otros países.
Las lecciones aprendidas en el estudio de Berdegué et al. (2015),
nos demuestran que es factible el desarrollo territorial de
Latinoamérica. El resultado lo atribuye a la interacción de actores
(gestión) y las instituciones que operan en una serie de ámbitos.
Sus aseveraciones están bien argumentadas y contextualizadas.
Los trabajos fueron iniciados en la década de los noventa en el
contexto del escepticismo institucional de América Latina, y obtu-
vieron sus resultados más contundentes a mediados del año 2000.
Basa su estudio en el análisis de cinco factores críticos para las
exitosas dinámicas territoriales:
i) El nivel de equidad en las estructuras agrarias y, más gene-

ralmente, en las estructuras de gobernabilidad de los recur
sos naturales.
ii) La diversidad sectorial y de organización territorial de las
estructuras económicas y la densidad de las interacciones
entre ellas (concurrencia e institucionalidad como en la Ley
de Desarrollo Rural Sustentable de México del 2001).
iii) La solidez de los vínculos (capital, mano de obra, produc-
tos, servicios) con mercados dinámicos externos al terri
torio.
iv) La presencia de una pequeña o mediana ciudad dentro o
muy cerca de los territorios rurales. Las grandes inversio-
nes públicas, ubicadas estratégicamente para generar siner
gias con el territorio y, como mecanismo estabilizador: la
necesidad de la investigación continua.
La gestión, la interacción y la adaptación y conversión de estas

cinco condiciones en dinámicas territoriales hicieron el cambio,
hubo crecimiento económico socialmente inclusivo, la gestión con
tinua y fundamentada de las “coaliciones sociales transformado-
ras” fomentó una visión similar de los distintos actores alrededor
del desarrollo territorial.
El análisis institucional aplicado al territorio y el desarrollo es
una perspectiva teórica todavía no consolidada en América La
tina. En las economías desarrolladas de los países, de Europa, los
estudios sobre los sistemas productivos locales, territoriales o
institucionales de los sistemas de la empresa y el papel de la orga-
nización y la proximidad geográfica en la conformación de ámbi-
tos locales de éxito económico, se han multiplicado. Esto se ha
reflejado en las políticas europeas para fomentar el desarrollo
rural (como el programa LEADER).12
La mayoría de los estudios referidos al desarrollo rural territo-
rial en América Latina, apuestan al enfoque constructivista de un
paradigma de desarrollo rural, centrándose en la potencialidad
del territorio para fomentar procesos de mejora en la calidad de
vida de los habitantes locales.
América Latina se caracteriza por una gran heterogeneidad
en mosaico de culturas y cosmovisiones, paisajes y medios de sub
sistencia, y muchas de ellos no están completamente de acuerdo
con las ideas y valores promovidos por el actual tipo de globaliza-
ción que se está produciendo en el continente. Como resultado,
hay muchas manifestaciones sociales que están mostrando el
cuestionamiento a estas tendencias, en especial cuando son pro-
movidas en nombre del desarrollo y de una economicista con-
cepción del mundo.
Anteriormente se promovió un desarrollo rural sostenible; aho-
ra el discurso ha cambiado para centrarse en un desarrollo rural
12 En los últimos 20 años, el enfoque LEADER para el desarrollo local a
cargo de las comunidades locales (DLCL), financiado con Fondos Estructurales

y de Desarrollo Rural de la UE para ayudar a los agentes rurales a considerar el
potencial a largo plazo de su región, y ha resultado ser una herramienta eficaz y
eficiente en la ejecución de políticas de desarrollo.
territorial. Aunque dentro de este último paradigma, el tema de la

sostenibilidad de los recursos naturales, beneficios económicos y
sistemas políticos tiene un excelente examen, parece que se ha pues-
to en un segundo plano. El factor tiempo fue sustituido por el aspec-
to espacial, reorganizando así la perspectiva de la intervención.
El enfoque territorial crítico que se ha intentado presentar en
este documento subraya la necesidad de centrarse en los actores,
los sujetos y sus relaciones mutuas en la comprensión de los te-
rritorios como escenarios de conflictos sociales, donde se toman
decisiones y acciones (relaciones de poder, influencia y control).
Puede sostenerse que la propuesta territorial del desarrollo
rural intenta aumentar la escala de intervención apoyada por una
perspectiva economicista: el reto es el cambio de paradigma. No
estamos de acuerdo en perspectivas que tienden a la cosificación
de los territorios o los “locales”, como si estos espacios sociales
hubieran sido homogéneamente construidos. Los territorios son
construidos por actores con diferentes intereses y capacidades o
poder para influir y ser parte de las agendas de desarrollo.
Apostamos a que este nuevo paradigma de desarrollo rural en
América Latina es propositivo y normativo. Desde nuestro punto
de vista, requiere tomar en cuenta las voces de muchos actores
diferentes, que cada día son más y más “presentes” en la región y
la demanda de otro tipo de desarrollo
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20. Indicadores de sustentabilidade
e planejamento ambiental no Brasil:
dilemas para o desenvolvimento regional
Alba Regina Azevedo Arana*
Introdução
A análise sobre o desenvolvimento rural e urbano e suas articula-

ções externas é entendida como exemplo de uma temática que é
retomada no Brasil por força das discussões cada vez mais inte-
ressadas em compreender a diversidade de rotas que segue o
processo de desenvolvimento e as raízes sociais, econômicas e
culturais que explicam essa diversidade.
Em verdade, a reflexão sobre as características do desenvolvi-
mento rural e urbano e suas articulações exteriores impõe uma
discussão prévia sobre o entendimento do próprio desenvolvi-
mento econômico e sustentável e, em segundo lugar, um posicio-
namento sobre o sentido de se pensar este processo em termos
de planejamento ambiental. Nesse sentido, o presente trabalho
pretende refletir sobre o processo de formação dos indicadores
de sustentabilidade que refletem na mudança social e econômica
que ocorre nos espaços rurais e urbanos. Serão discutidos os
condicionantes mais gerais do processo de estruturação da eco-
nomia e da sociedade, buscando identificar as relações e as me-
diações entre os processos locais e as mudanças decorrentes da
reestruturação do capitalismo contemporâneo a partir da visão
do planejamento ambiental.
O desenvolvimento sustentável tem inúmeras implicações
para a concepção e planejamento das regiões. Para avaliar a sus-
* Mestrado em Meio Ambiente e Desenvolvimento Regional MMADRE
-UNOESTE
[469]
470 ALBA REGINA AZEVEDO ARANA
tentabilidade, torna-se indispensável a integração de todos os as-

pectos, para propiciar o dimensionamento do seu impacto sobre
o meio ambiente de forma sinérgica e cumulativa. Desta forma,
os indicadores de sustentabilidade são vistos como um compo-
nente essencial na avaliação global do progresso, sendo úteis para
monitorar e medir o estado do ambiente uma vez que conside-
ram um número razoável de variáveis ou características.
O desenvolvimento rural e urbano

e suas articulações externas
A necessidade de repensar a dinâmica das relações rural-urbanas

ou campo-cidade tem levado a discussão sobre a implementação
de programas e ações de desenvolvimento territorial capazes de
produzir transformações produtivas e institucionais simultanea-
mente, valorizando a heterogeneidade dos territórios, bem como
sua capacidade endógena de desenvolver capacitações e iniciati-
vas assentadas na sua identidade socialmente legitimada. Ao
contrário desta visão residual do rural, assentada na dicotomia
rural-urbana (contradição, para muitos), já há vários estudos in-
dicando a necessidade de se passar para uma visão complemen-
tar, que proponha uma inter-relação positiva entre as cidades e os
espaços urbanos em relação ao meio rural que forma seu entorno
(Veiga, 2001; Ortega, 1998.).
O desenvolvimento territorial rural e urbano requer uma nova
arquitetura institucional em que o Estado e a sociedade civil pas-
sem a atuar de forma combinada e complementar em múltiplos
sentidos. Recomenda-se igualmente considerar que a superação
de problemas estruturais, relacionados às desigualdades e à po-
breza, podem seguir caminhos distintos e, mesmo assim, nem
sempre passíveis de solução no curto prazo. Para além dos fatores
que determinaram a emergência da abordagem territorial, resta
um questionamento decisivo sobre as implicações de sua adoção
para se pensar os processos de desenvolvimento rural e urbano,
SUSTENTABILIDADE E PLANEJAMENTO AMBIENTAL NO BRASIL 471
especialmente em relação às suas ligações ou articulações ex

ternas.
Ao longo de seu processo histórico, as cidades brasileiras são
caracterizadas pela inadequação quanto ao planejamento do uso
e ocupação do solo. Essa deficiência pode ser atribuída ao confli-
to gerado pelos interesses de vários setores e, nesse contexto, des
taca-se a influência do mercado imobiliário sobre o crescimento
das cidades. Como o Estado é conduzido pela bandeira do neoli-
beralismo, com predominância de reprodução do capital, não há
uma regulação efetiva do mercado. O crescimento acelerado das
cidades dificulta o planejamento, já que requer maior flexibilida-
de para se adequar às constantes mudanças que acontecem no
espaço urbano.
Lefebvre (2008:11) afirma que sociedade urbana pode ser en-
tendida como a “sociedade que nasce da industrialização”. Nesse
sentido, se verifica uma relação entre urbanização e industriali-
zação. Por meio da industrialização, a cidade se expandiu, levan-
do a um processo que quebrou a noção de divisão do meio entre
“cidade x campo”, pois se tornou algo mais amplo que isso: a ur-
banização da sociedade. Nesse contexto, o autor introduz o ter-
mo revolução urbana, que é definido como:
[...] conjunto de transformações que a sociedade contemporânea

atravessa para passar do período em que predominam as ques-
tões de crescimento e de industrialização (modelo, planificação,
programação) ao período no qual a problemática urbana prevale
cerá decisivamente, em que a busca das soluções e das modalida-
des próprias à sociedade urbana passará ao primeiro plano. Entre
as transformações, algumas serão bruscas. (Lefebvre, 2008:16).
Nesse contexto, Santos (2009:30) esclarece que a industriali-

zação influenciou na urbanização no sentido em que se constitui
como um processo social complexo, com base na criação de um
mercado nacional e integração do território, tendo em vista “que
impulsiona a vida de relações e ativa o próprio processo de urba-
nização” e o autor ainda esclarece que não deve ser aplicada, nes-
se caso, a noção estrita de criação de atividades industriais.
Sustentabilidade e a questão ambiental
Foi nos anos 70 que o tratamento da questão ambiental assumiu

no Brasil duas vertentes: a atuação das associações ambientalis-
tas e a criação das agências estatais ambientais. A relação entre os
níveis municipais e estaduais com a esfera federal era de depen
dência técnico-administrativa. Problemas como de saneamento
básico, habitação e de saúde tinham suas resoluções presas às
políticas setoriais nacionais. Havia um extremo centralismo no
Estado brasileiro quanto à formulação, implementação e finan-
ciamento de políticas públicas. Na verdade, havia até a possibili-
dade dos municípios elaborarem suas próprias normas e padrões
de desenvolvimento urbano, desde que estivessem em concordân
cia com os regimentos superiores (níveis estadual e federal) (Les
ter,1989; Paehlke,1989; Vig and Kraft,1998; Cahn,1995).
O município é o espaço territorial e a tarefa de governo mais
próxima do cidadão. Neste sentido, deveria ser tarefa dos gover-
nos locais propor formas de desenvolvimento municipal susten-
táveis. Trata-se de colocar a problemática ambiental não como tema
de ações setorizadas, mas referencia- lo como condição básica para
o desenvolvimento.
A política ambiental brasileira (Viola, 2000; Guimarães, 2000)
no nível federal declinou em termos de importância política, oco
rreram, no âmbito municipal, em vários estados brasileiros, expe
riências de internalização nas políticas públicas locais de indicadores
político-institucionais de sustentabilidade.
Em algumas cidades do mundo já existem iniciativas no sen-
tido de promover um gerenciamento integrado das atividades ur
banas que aumente a qualidade de vida da população e preserve
o equilíbrio ambiental (Vig and Kraft, 1998)
No Brasil o processo de industrialização e urbanização trouxe
para as regiões metropolitanas e, atualmente, dado o processo de
“contrametropolização”, vem trazendo também para as regiões do

interior dos estados– a ampliação das carências sociais e dos ser-
viços públicos e, ainda, a falência das políticas administrativas.
Trouxe também a deterioração ambiental (principalmente dos
recursos hídricos) e o estrangulamento da infra-estrutura das ci-
dades (principalmente nos setores de saneamento, habitação e
transporte). Esta situação implica no surgimento de milhões de
pequenos dramas locais no conjunto do país, problemas graves
de habitação, saúde, poluição, necessidades adicionais de escolas,
organização de sistemas de abastecimento, programas especiais
(Ferreira,1998; Jacobi,1994).
Diante destes problemas torna-se interessante discutir como
os indicadores ambientais podem contribuir para as proposições
de politicas publicas que ajudem a dimensionar os problemas e
buscar a solução.
Indicadores de Sustentabilidade
Entende-se indicador como um instrumento que permite men-

surar as modificações nas características de um sistema. Segundo
Mitchell (1996), indicador é uma ferramenta que permite a ob-
tenção de informações sobre uma dada realidade. Para Mueller et
al. (1997), um indicador pode ser um dado individual ou um agre
gado de informações, sendo que um bom indicador deve conter
os seguintes atributos: simples de entender; quantificação estatís
tica e lógica coerente; e comunicar eficientemente o estado do
fenômeno observado.
Já o conceito de sustentabilidade foi introduzido no encontro
internacional The World Conservation Strategy (Iucn et al.,1980).
Sustentabilidade vem do latim “sustentare” que significa suster, sus
tentar, suportar,conservar em bom estado, manter, resistir. Dessa
forma, sustentável é tudo aquilo que é capaz de ser suportado,
mantido. Sachs (1990), considera o conceito dinâmico pois leva
em conta as necessidades crescentes das populações num con-
texto internacional em constante expansão.
O termo sustentabilidade foi bem explicado pela primeira vez

dentro de um estudo realizado pela Comissão Mundial sobre Meio
Ambiente das Nações Unidas, mais conhecido como Relatório
Brundtland, que o define da seguinte maneira: “é o desenvolvi-
mento que satisfaz as necessidades atuais sem comprometer a ha-
bilidade das futuras gerações em satisfazer suas necessidades”
(WECD, 1987). Neste relatório, entre outras coisas, chegou-se à
conclusão de que era necessária uma mudança de base no enfoque
do desenvolvimento, já que o planeta e todos seus sistemas ecoló-
gicos estão sofrendo graves e irreversíveis impactos negativos.
Já para Chambers e Conway (1991), a sustentabilidade dos
meios de subsistência deve ser analisada sob dois prismas: ambien
tal e social. Para Brown; Ulgiati (1997) a sustentabilidade de uma
economia é uma função da dependencia dessa economia de emer
gia renovável local, do grau de dependência de emergia importa-
da, e a carga total da atividade econômica no ambiente.
Em síntese, a sustentabilidade está ligada à preservação dos re
cursos produtivos e à auto-regulação do consumo desses recursos,
eliminando o crescimento selvagem obtido ao custo de elevadas
externalidades negativas (sociais e ambientais).
Um índice de sustentabilidade deve inicialmente referir-se aos
elementos relativos da sustentabilidade de um sistema (Camino;
Müller, 1993) e a explicitação de seus objetivos, sua base concei-
tual e seu público usuário (Romeiro, 2004).
A ideia de desenvolver indicadores para avaliar a sustentabili-
dade surgiu na Conferência Mundial sobre o Meio Ambiente –
Rio 92.
Os indicadores comumente utilizados, como o produto nacional

bruto (PNB) ou as medições das correntes individuais de conta-
minação ou de recursos, não dão indicações precisas de susten-
tabilidade. Os métodos de avaliação da interação entre diversos
parâmetros setoriais do meio ambiente e o desenvolvimento são
imperfeitos ou se aplicam deficientemente.É preciso elaborar in-
dicadores de desenvolvimento sustentável que sirvam de base
sólida para adotar decisões em todos os níveis, e que contribuam
a uma sustentabilidade auto-regulada dos sistemas integrados do

meio ambiente e o desenvolvimento” (United Nations, 1992)
A proposta era definir padrões sustentáveis de desenvolvimen

to que considerassem aspectos ambientais, econômicos, sociais,
éticos e culturais. Para atingir esse objetivo tornou-se necessário
elaborar indicadores que mensurassem e avaliassem o sistema
em estudo, considerando todos esses aspectos.
Para Sachs (1990), a sustentabilidade tem como base cinco di-
mensões principais, que são a sustentabilidade social, a econômi-
ca, a ecológica, a geográfica e a cultural. Em 2002, este mesmo
autor acrescentou mais quatro dimensões de sustentabilidade:
ambiental, territorial (em lugar de geográfica), política nacional e
política internacional. A sustentabilidade no âmbito das políticas
nacionais passaria por um nível razoável de coesão social, de
mocracia e capacidade institucional do Estado em implantar um
projeto nacional. Em relação às políticas internacionais, a susten-
tabilidade passaria pela garantia de paz assegurada pelo fortale
cimento da ONU, controle do sistema financeiro internacional,
verdadeira cooperação científica e diminuição das disparidades
sociais entre os hemisférios norte-sul (Sachs, 2002).
Uma das mais importantes contribuições ao uso de indicado-
res de sustentabilidade foi dada por Rees (1992) com o desenvolvi-
mento de um índice denominado Pegada Ecológica ou EF (do inglês
Ecological Footprint). A metodologia original consistiu em cons-
truir uma matriz de consumo/uso de terra, considerando cinco
categorias principais do consumo (alimento, moradia, transporte,
bens de consumo e serviços) e seis categorias principais do uso
da terra (energia da terra, ambiente (degradado) construído, jardins,
terra fértil, pasto e floresta sob controle). O objetivo deste índice é
calcular a área de terra necessária para a produção e a manutenção
de bens e serviços consumidos por uma determinada comunidade
(Wackernagel; Rees, 1996; (Venetoulis;Talberberth, 2006).
Outro índice considerado de grande importância na discus-
são sobre sustentabilidade de países é o Índice de Sustentabilidade
Ambiental ou ESI (do inglês Environmental Sustainability Index)
(Samuel-Johnson; Esty, 2000). O ESI é um índice robusto e muito

laborioso de calcular, podemos até dizer que é quase impossível
reproduzir seus resultados. O índice condensa 22 indicadores am
bientais que vão desde qualidade do ar, redução de dejetos, até a
proteção de bens comuns internacionais. A classificação obtida
por cada país é desagregada em 67 matérias específicas, como a
medição de dióxido de enxofre no ar urbano e mortes associadas
às más condições sanitárias. Segundo Braga et al (2003), o ESI
constrói um ranking de países a partir de um amplo conjunto de
indicadores relativos a desenvolvimento e meio ambiente, passí-
veis de comparação entre um número significativo de países.
Os chamados Indicadores de Desempenho Emergético ou
EMPIs (do inglês Emergy Performance Index), Renovabilidade e
Índice de Sustentabilidade Emergética (Brown; Ulgati, 1997), con
sideram o sistema econômico como um sistema termodinâmico
abertoe contabilizam os fluxos dos recursos da economia em uni
dades de energia agregada. Estes índices estão baseados na teo
ria da emergia proposta por Odum (1996). Brown; Ulgati; Ulgiati,
1999) e de países, foram e estão sendo realizadas utilizando a análise
emergética como ferramenta (Ulgati et al., 1994; Brown; Mc Cla
naham, 1996).
As vantagens destes índices estão relacionadas a capacidade de
sintetizar a informação de caráter técnico/científico (ESI, EMSI,
EF) e ainda Identificar das variáveis-chave do sistema, em especial
a EMSI e EF.Contudo, a PF possui mais facilidade de transmitir a
informação e ainda possibilitando ser um bom instrumento de apoio
à decisão e aos processos de gestão ambiental (EF, EMPIs,ESI). As
desvantagens estariam ligadas a diferentes fatores, a ESI possui
muita complexidade nos cálculos para chegar ao índice final e ain-
da muitas dificuldades na aplicação em determinadas áreas como
o ordenamento do território e a paisagem.
Cada índice possui vantagens e desvantagens com especifici-
dades próprias. Como necessidade de diferentes quantidades de
dados primários considerando diferentes fluxos de energia, massa
e dinheiro; pesos diferentes entre as abordagens econômica, am-
biental e social; diferentes considerações iniciais; mas todas obje-
TABELA 1
COMPARAÇÃO TEÓRICA DOS ÍNDICES PEGADA ECOLÓGICA (EF),
SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL (ESI) E DE DESEMPENHO
EMERGÉTICO (EMPIS)
Índice de Índice de
Pirâmide de Pegada ecológica-
sustentabilidade Desempenho
informação EF
ambiental- ESI Emergético- EMPIs
Indice EF ESI EMSI e REN
Sub-índices ou Não utiliza 5 dimensões Não utiliza

dimensões
Indicadores Não utiliza 21 indicadores EYR e ELR
Sub-indicadores Não utiliza 146 variáveis U (emergia total),
ou variáveis emergia importada,
emergia exportada
Dados agregados Consumo e Não utiliza N, R, F, G, I, E
biocapacidade
Dados primários Fluxos de matéria Todo dado Fluxos de matéria,
e energia disponível, energia e dinheiro,
incluindo outros que entram e saem
índices do sistema
ou indicadores
FONTE: Siche et al. (in press). N = Recursos Não-Renováveis Usados na Economia
Nacional; I =Produtos e Serviços Exportados; R = Recursos Renováveis; F =
Combustíveis e Minerais Importados; G = Produtos Importados; E = Produtos
Exportados; REN = Renovabilidade (REN = R/U); EYR = Taxa de Rendimento
Emergético (EYR = U/(F + G + I)); ELR = Taxa de Carga Ambiental (ELR = (N + F + G +
I)/R); EMSI = Índice de Sustentabilidade Emergético (EMSI = EYR/ELR)
tivam diagnosticar o desempenho do sistema em estudo e servir

como subsídio aos tomadores de decisão.
Desta forma, devemos entender que a sustentabilidade é um
conceito complexo e que possui diferentes abordagens, mas em
todas está intrínseco o conceito de equilíbrio da biosfera e do bem
estar da humanidade. Se nosso desenvolvimento atual não é sus-
tentável, é porque degradamos alguns biomas naturais que forne-
ciam serviços ambientais críticos, ou seja, essenciais ao nosso bem
estar e que não podem ser substituídos pelo capital humano.
O desenvolvimento de indicadores de sustentabilidade está em
seu início. Ainda se busca entender a sustentabilidade e como ca-
racterizá-la. As propostas de indicadores devem ainda ser testa-
das, corrigidas e adaptadas a novas realidades. Paralelamente, há a

necessidade de estudos da realidade em si, buscando entender as
interações que ocorre no diferentes sistemas, com e sem a inter-
venção humana, determinando também os aspectos efetivamente
relevantes para a avaliação e monitoramento da sustentabilidade,
permitindo a construção de conjuntos eficazes de indicadores.
Convém ainda destacar que o trabalho de avaliação dos indica-
dores desafia os pesquisadores e técnicos a realizarem um traba-
lho interdisciplinar. E ainda que a preocupação com os indicativos
da sustentabilidade dos sistemas leva a um olhar mais atento da rea
lidade rural e urbana e também a um entendimento mais amplo
do desenvolvimento rural e urbano.
Planejamento Ambiental
e Desenvolvimento Regional
Os problemas ambientais urbanos e rurais, demandam a busca de

soluções que ultrapassam o campo restrito de disciplinas isola-
das, levando o urbanismo a atingir o patamar de campo prático
da interdisciplinaridade. A ação de planejar o desenvolvimento das
cidades brasileiras configura-se como um contínuo desafio para
todos os profissionais que atuam no processo de gestão do espaço
urbano, visto que o planejamento urbano tradicional, tal como
foi institucionalizado nas administrações do país ao longo das úl
timas décadas, não foi capaz de enfrentar e formular a respostas
adequadas para a dura realidade urbana brasileira.
O planejamento ambiental é de extrema importância para a
constituição de um espaço mais adequado aos seres humanos e
menos impactante ao meio ambiente. A gestão do espaço urbano
com atenção ao meio ambiente é de responsabilidade dos Poderes
Públicos locais, e devem objetivar o desenvolvimento e o neces-
sário equilíbrio entre a cidade e o meio ambiente (Arruda, 2001).
No Brasil, a realidade de suas cidades se defronta com seus con
flitos e desafios e o planejamento urbano e ambiental não responde
às necessidades sociais que vão além dos projetos urbanos e restrições
legais (Silva e Werle, 2007).
Segundo Santos (2009:11), “a cidade [...] está desse modo fadada

a ser tanto o teatro de conflitos crescentes como o lugar geográfi-
co e político da possibilidade de soluções”. Para tal são necessários
novos instrumentos de gestão, novas práticas políticas que cor-
respondam às novas transformações que promovam alterações
na promoção de serviços públicos e na regulamentação do uso do
solo urbano.
Contudo, o Planejamento Urbano Ambiental configura-se nu
ma combinação entre o planejamento e a análise ambiental, visan-
do ao uso racional dos recursos naturais, de modo que se respeite
os limites e sua capacidade de suporte a fim de melhorar as condi-
ções de vida da população residente nas urbes (Maria, 2012).
O objetivo principal do Planejamento Ambiental é a garantia
de forma ampla das condições ecológicas para o desenvolvimen-
to da produção social, por meio do uso racional e da proteção dos
recursos do meio ambiente. O Planejamento Urbano Ambiental deve
ser articulado através de quatro níveis integrados, são eles: “a orga
nização ambiental do território; a avaliação ambiental de pro
jetos; a auditoria e peritagem ambiental e a gestão do modelo de
Planejamento Ambiental” (Rodrigues, 1994: 584).
De forma mais simplista, o Planejamento ambiental, seja de um
território ou de uma bacia hidrográfica, torna-se um elemento ao
mesmo tempo básico e complementar para o desenvolvimento
econômico e social, bem como para uma melhor utilização, ma-
nejo e gestão de uma unidade territorial (Soares e Leal, 2011).
Dentro de seu escopo, o planejamento por si só traz a integra-
ção de conceitos, o que lhe permite ser flexível e adaptável a vá-
rios modelos e metodologias. Para que o planejamento seja bem
sucedido é de suma importância o estudo do território (rural e
urbano), da região e do local onde a propriedade está inserida,
tanto para os aspectos macro como micro-ambientais e sociais.
O que se vê na prática no Brasil é que não há nenhum modelo
único de projeto de planejamento formatado para as questões de
integração social e meio ambiente, nem para a esfera federal, mui-
to menos para a esfera estadual e menos ainda para a esfera muni
cipal. O que existe são óticas diferentes quando há uma tentativa
de aplicação das várias visões de pesquisadores, instituições di-

versas e governo, pois, há uma grande dificuldade de aplicação de
uma visão sistêmica do todo, tanto para as partes que os compõe,
como para suas particularidades.
Pelos conceitos e prerrogativas abordados, observa-se uma
complexidade no bojo do planejamento, onde não há como não
se vincular a totalidade as questões f ísico-biológica-antropológica
da vida em todo seu contexto humano e da natureza, sendo uma
consequência da emergência da história da terra. O Planejamento
é visto sob óticas de diferentes dimensões e variáveis dentro da
própria esfera pública, donde as legislações são formatadas mas,
têm-se ainda uma lacuna quando de sua aplicação devido a falta
de informações pela população em geral seja urbana ou rural.
(Campos, 2010:18-19).
Portanto, o conceito de planejamento aplicado ao meio am-
biente contribui para a organização, direção, controle e manejo na
estruturação ou reestruturação dos sistemas naturais, benefician
do a relação homem – natureza. Mas, na prática não é tarefa fácil
a sua aplicação.
Segundo Santos (2009: 26) sobre planejamento discursa que:
Há autores que simplificam a classificação tipológica do planeja-

mento. Para eles, há dois tipos de planejamento, o denominado
tradicional ou tecnológico e o ambiental e ecológico. De acordo
com Petack (1980), o tecnológico teria uma abordagem voltada à
solução de problemas e ao cumprimento de tarefas. Teria, portan
to, uma visão segmentária, tática e determinística, com variáveis
quantitativas e conhecidas. O ecológico, por sua vez, apresenta-
ria uma abordagem preditiva, de orientação sistêmica, priorizan-
do os fins. Seria então holístico, estratégico e probabilístico, com
variáveis qualitativas e subjetivas [...]
Pelo exposto por Santos (2009), o planejamento assume um

papel simplificado para alguns autores sendo dividido para pro-
cessos tecnológicos e ambientais. Observa-se neste sentido que
as diferentes visões de mundo dificultam a homogeneização da
formatação do conceito do que seria o planejamento ambiental.
Diante do conteúdo teórico exposto até o momento sobre pla-

nejamento, ao se incrementar as questões ambientais, ou, a pala-
vra ambiental ao seu conceito, passamos a discorrer considerações
sobre planejamento ambiental, buscando sua característica de
flexibilidade – o que permite serem trabalhados modelos adapta-
dos a realidades diferentes, como cita Santos (2009: 27), “nele o
ambiente é interpretado tanto no que se refere às questões huma
nas, quanto f ísicas e bióticas. Portanto, são diversas abordagens
e as definições que recebe, com um entrelaçamento de conceitos
que se mesclam”.
Ribeiro (2012) traz uma consideração que reforça as outras
abordagens citadas anteriormente sobre o planejamento ambien-
tal, citando alguns precursores, mas reforçando que ainda não se
chegou a uma definição conceitual.
Devido ao aumento da ambição desmedida pela competição
de terras, água, recursos energéticos e biológicos, Santos (2004:
27) diz que “nas últimas três décadas o planejamento ambiental
surgiu pela necessidade de se organizar a exploração da terra, com
partilhando o seu uso racional com a melhoria da qualidade de
vida das sociedades e a proteção de ambientes ameaçados”.
Também Santos (2009:54) relata que “[...] Propostas de geren-
ciamento e planejamento ambiental cruzaram-se ao longo da his
tória, levando muitos a confundi-los em conceito, estrutura e
procedimentos”.
A visão de mundo leva-nos a compreensão dos temas funda-
mentais de planejamento ambiental conforme diz Gonçalves (apud
Dibieso; Leal, 2008:5). Complementam ainda que de acordo com
Drew (1994, p. 1), a ideia cristã-judaica corroborou para a visão
do homem ocidental em relação ao meio ambiente, e que, a so-
ciedade – natureza é uma dicotomia que esta fundamentada nos
valores religiosos e culturais estando cada vez mais calcada pelo
interesse no capital. Isto é uma forma de separar o ser humano da
natureza, deixando-o na condição de ficar subordinado ao capi-
tal. Neste período era ainda um tabu empresas venderem água
limpa e ar puro ou companhias imobiliárias venderem paisagens
despoluídas.
De acordo com Almeida (1999:35), sobre o planejamento am-

biental cita:
O Planejamento Ambiental não deve ser desvinculado das políti-

cas de desenvolvimento e da distribuição dos benef ícios sociais
por ele gerados, tampouco essas políticas podem continuar a ser
orientadas pelos tradicionais modelos normativos e técnico-eco-
nômicos de planejamento, estratégia compreensiva racionalmen
te que não reconhecem as especificidades das inter-relações dos
fatores naturais e culturais de uma dada realidade planejada. O
alcance desse reconhecimento requer o fortalecimento de meto-
dologias interdisciplinares de planejamento, capazes de articular
as especificidades das relações entre os ambientes naturais e huma
nos em dada realidade, como também ter a capacidade de respon
der às exigências de viabilização política dos planos, programas e
projetos ambientais (estratégia do incrementalismo articulado).
As políticas públicas conduzidas pelos órgãos de apoio, fomen

to e extensão assumem papel principal na disponibilização de
ações e orientação para a condução da reforma agrária e a imple-
mentação do planejamento ambiental como elemento integrali-
zador das metodologias de interdisciplinaridade.
A aplicação do planejamento ambiental depende da concep-
ção filosófica e do caminho da construção que lhe seja direciona-
da, levando-se também em conta a categoria espacial atribuída.
O Planejamento ambiental deve partir do ambiente para o meio
ambiente, como ponto de partida, tanto conceitual como meto-
dológico. (Rodriguez, 2008;18).
Perspectivas do planejamento ambiental

rural e urbano
Segundo Franco (2002:5) o Planejamento Ambiental é a busca da

preservação e conservação dos recursos ambientais de um terri-
tório:
[...] pode-se considerar que o Planejamento Ambiental é todo o

planejamento que parte do princípio da valorização e conserva-
ção das bases naturais de um dado território como base de auto-
-sustentação da vida e das interações que a mantém, ou seja, das
relações ecossistêmicas [...] o objetivo principal do Planejamento
Ambiental é atingir o desenvolvimento sustentável.
Atualmente se pode entender o Planejamento Ambiental co

mo o planejamento das ações humanas no território, considerando
o limite de intervenção nos ecossistemas em nível local e regional,
não esquecendo o equilíbrio do todo, com o intuito da melhoria da
qualidade de vida humana até o limite da ética ecológica. Plane
jamento Ambiental como Planejamento Territorial Estratégico,
Econômico-ecológico, Sociocultural, Agrícola e Paisagístico (Fran
co, 2002).
Planejamento Ambiental pode ser visto de forma interdisci-
plinar (elemento que fortalece suas metodologias) que busca um
equilíbrio entre o homem e a natureza, não podendo ser pensado
separado das políticas de desenvolvimento e da distribuição dos
benef ícios sociais, e que visa resultados a médio e longo prazo.
No Brasil o Planejamento Ambiental é visto de forma inflexí-
vel, o que pode causar dificuldades para aplicações em planos
locais, dificultado o alcance de resultados satisfatórios na prática.
De acordo com Alves (2004) o Planejamento Ambiental surge
em paralelo a Política Ambiental no Brasil. Até 1960 a Política
Ambiental se voltava a administração dos recursos naturais devi-
da a devastação das florestas para exploração e ocupação de for-
ma inadequada. Nesta época os interesses individuais de cada
setor político prejudicou a implantação das Políticas Ambientais.
Em 1970 que houve uma modificação da Política Ambiental,
pois suas estratégias passaram a integrar nos Planos Nacionais de
Desenvolvimento, com maior preocupação das questões ambien-
tais, com atenção especial aos problemas gerados devido à polui-
ção ambiental nos grandes centros urbanos já que a conservação
ambiental estava em segundo plano no que se referia à política de
desenvolvimento econômico (Ameida, 1999). Porém, mesmo com
essas mudanças o Estado agia de forma isolada e fragmentada, o

que levou a grandes regiões não sofrendo sua intervenção.
A partir da década de 1990, com a globalização dos mercados,
também, é nesse momento que se redescobre a agricultura fami-
liar. No final do século XX, a agricultura familiar passou a ocupar
espaços em diferentes canais, da mídia à agenda política nacio-
nal, tendo suas demandas disputadas por entidades de represen-
tação de diferentes atuações.
A evolução da agricultura familiar no país levou o segmento a se
tornar estratégico e importante para a economia nacional, colabo-
rando tanto para o PIB como para as questões sociais e do campo.
Segundo Silva e Jesus (2010:1), sobre a agricultura familiar di-
zem que:
[...] a agricultura familiar destaca-se como uma forma de vida de

milhares de homens e mulheres que resiste ao longo do tempo, ao
processo excludente das políticas governamentais, e que buscam,
dentro do mundo capitalista, manter seu espaço em um ambiente
cada vez mais competitivo, concorrendo em nível desigual com
os empreendimentos que atuam na lógica do agronegócio.
Na agricultura familiar observa-se que a participação da famí-

lia torna-se imprescindível para que se possa trabalhar a terra,
cuidar de criações de animais e ter casa para morar.
A agricultura familiar tem uma característica dinâmica e he-
terogênea, havendo a possibilidade de utilização de vários tipos
de sistemas agropecuários disponíveis ao produtor familiar.
Segundo Silva e Jesus (2010:2), sobre o conceito de agricultura
familiar citam:
O conceito do Dossiê Estatístico elaborado o Instituto Nacional

de Colonização e Reforma Agrária - INCRA e o Fundo das Na
ções Unidas para a Agricultura e Alimentação – FAO (1996), de-
fine a Agricultura Familiar a partir de três características centrais:
a) gestão da unidade produtiva e os investimentos nela realiza-
dos são feitos por indivíduos que mantém entre si laços de san-
gue ou de casamento; b) a maior parte do trabalho é igualmente
fornecida pelos membros da família; e, c) a propriedade dos

meios de produção (embora nem sempre da terra) pertence à fa
mília e é em seu interior que se realiza sua transmissão em caso
de falecimento ou de aposentadoria dos responsáveis pela unida-
de produtiva. Percebe-se, nesta abordagem, que se toma como
base a relação entre terra, trabalho e família e que é justamente a
relação entre estes três fatores que diferenciam a agricultura fa-
miliar das outras formas de agricultura.
Nos últimos 10 anos discute-se mais intensamente sobre a sus

tentabilidade na agricultura familiar, sobre a produção agropecu-
ária que respeita a propriedade e força natural do solo, a utilização
de compostagem, preservação de nascentes e matas, conserva-
ção de vegetação nativa e outras características f ísicas do ambien
te onde a propriedade esta inserida, corroboram para o cultivo de
alimentos e criação de animais de modo saudável tanto para a
preservação ambiental como para a saúde humana.
Vários precursores das mais variadas correntes literárias, eco-
nômicas, científicas, sociais e da saúde se apresentaram a socie-
dade nos últimos 100 anos, sendo que no tocante a agricultura e
alimentação no século XX surgiram algumas correntes filosófi-
cas abordando novos conceitos e teorias a respeito da agricultura
sustentável, agroecológica, orgânica, natural, e outras, que respei
tam a grande natureza.
O segmento da agricultura familiar assume grande importân-
cia no fornecimento de alimentos ao mercado doméstico e na con
tribuição econômica ao PIB brasileiro, o que retroalimenta todo
o processo do segmento da agricultura familiar.
De acordo com Guilhoto et al. (2007:1), sobre a importância
do segmento dizem que:
O setor agropecuário familiar é sempre lembrado por sua impor-

tância na absorção de emprego e na produção de alimentos, es-
pecialmente voltada para o autoconsumo, ou seja, focaliza-se mais
as funções de caráter social do que as econômicas, tendo em vista
sua menor produtividade e incorporação tecnológica. Entretanto,
é necessário destacar que a produção familiar, além de fator re-
dutor do êxodo rural e fonte de recursos para as famílias com

menor renda, também contribui expressivamente para a geração
de riqueza, considerando a economia não só do setor agropecuá
rio, mas do próprio país [...]. Deste modo, a expressividade da
atividade familiar quantificada pelo PIB do agronegócio familiar
se torna mais ampla e define melhor como a produção dos pe-
quenos produtores realmente interfere na economia.
Mesmo de cunho familiar e instaladas em pequenas proprie-

dades rurais, discute-se no meio acadêmico, na área econômica,
nos órgãos governamentais e entre os próprios produtores fami-
liares a importância que assumem perante o país no tocante ao
antes, durante e depois da porteira, seja para aquisição de insu-
mos, volume de produção de alimentos, empregabilidade, entre
muitas outras variáveis consideráveis que movimenta o segmen-
to da agricultura familiar.
A história de implantação de assentamentos no Brasil e a ex-
ploração e devastação do meio ambiente estão intimamente liga-
dos ao processo histórico de apropriação das terras brasileiras,
assumindo tema de importância no contexto de desenvolvimen-
to e expansão de todos os segmentos rurais e urbanos no país.
Considerações Finais
À medida que a noção de desenvolvimento territorial se foi for-

talecendo, as discussões sobre o papel do espaço rural urbano
também se modificaram. Na verdade, a abordagem territorial pro
moveu a superação da dicotomia entre o rural e o urbano e entre
o campo e a cidade. Contudo, cada vez mais emergem a diversi-
dade e a heterogeneidade social e econômica dos territórios, que
se constituem no traço característico dos distintos caminhos e
trajetórias que podem ser seguidos em direção ao desenvolvi-
mento econômico e sustentável.
Este território da diversidade não é um espaço f ísico objetiva-
mente existente, mas uma construção social, isto é, um conjunto
de relações sociais que se originam e se expressam em uma iden-

tidade e em um sentimento de pertencimento compartilhado por
agentes públicos e privados.
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21. Discutindo complexidades para construir
proposições: aplicação do Sistema de Indicadores do
Desenvolvimento Alternativo e Sustentável na
comunidade rural de várzea comprida do oliveiras
– Pombal/pb/br
Ricélia Maria Marinho Sales*

Gesinaldo Ataíde Cândido**
Introdução
Esta propositura sugere a retirada do capital financeiro e econô-

mico do centro de todas as coisas, relativizando sua importância
e com isso podendo destacar outros elementos ligados ao social,
ao político-institucional e ao ambiental. Relativizar a importân-
cia do capital exige a construção de uma “nova sociedade” e isto
precisa ser um desejo de muitos para buscar os meios de concre-
tizar mudanças num diferente projeto de organização social reti-
rando a possibilidade de existir apenas dois tipos de grupos que
se digladiam historicamente: os privilegiados versus os excluídos.
Existem ainda grupos constituídos por afinidades, por identida-
de, por especificidades, como: os agricultores familiares, os cam-
poneses, os indígenas. A formação destes grupos não apresenta
apenas o elemento econômico como elo, pode revelar também
elementos contributivos para a concretização de princípios e
ações baseados na sustentabilidade, na qualidade de vida, na pro-
teção à natureza e na possibilidade de inclusão de pessoas em
atividades produtivas.
* Centro de Ciências e Tecnologia Agroalimentar, Universidade Federal de

Campina Grande, Câmpus Pombal, Paraíba, Brasil. E-mail: <riceliamms@g mail.
com>.
** Programa de Pós-graduação em Recursos Naturais, Universidade Federal
de Campina Grande, Campina Grande, Paraíba, Brasil. E-mail: <gacandido@uol.
com.br>.
[493]
494 RICÉLIA MARIA MARINHO SALES, GESINALDO ATAÍDE CÂNDIDO
Essas atividades produtivas podem ser realizadas sem que

haja a relação de autoridade que limita e acrescenta elementos ex
ternos de controle sobre a atividade humana. Isto é possível me-
diante uma organização do trabalho e da produção que siga o
princípio da igualdade e da solidariedade pautados na justiça, pois
assim é possível que as pessoas sejam livres para definir sua jor-
nada de trabalho e os melhores modos de realizar as atividades
produtivas dando vida ao trabalho.
No entanto, tudo isso só será possível se as bases social e eco-
nômica forem acompanhadas pela construção de mecanismos de
sustentabilidade, no que pese a solidariedade, o compartilhamen
to e o respeito pelos menos favorecidos, principalmente, por parte
de empresas, indústrias e outras organizações que são compo-
nentes de setores modernos da economia. Assim, a participação
social é fundamental para a promoção de estratégias e de políti-
cas de desenvolvimento rural sustentável.
Em um contexto mais amplo, ainda não foi possível identificar
a criação de uma proposta de desenvolvimento sustentável pau-
tada no estabelecimento de uma política nacional, articulada com
a política regional, estadual e local, cujo objetivo fosse a coesão
social e espacial, visando a inclusão de grupos historicamente ex-
cluídos e também a promoção do bem estar da população rural,
reconhecendo assim a importância da agricultura familiar para
manter o equilíbrio entre o desenvolvimento do local, do estado,
da região e do país. Neste sentido, é necessário conhecer com
profundidade as políticas e ações voltadas para geração de melho
rias na atividade rural, considerando o processo de evolução his-
tórica e cultural da atividade.
O contexto que propiciou a execução prática deste trabalho
foi uma comunidade rural, situada no Semiárido e especifica-
mente, na mesorregião do Sertão Paraibano denominada como
Várzea Comprida dos Oliveiras, localizada no município de Pom
bal no Estado da Paraíba. O ecossistema predominante nesta área
é o mesmo que apresenta-se no Nordeste brasileiro e em especial
na porção semiárida é a caatinga. Este bioma é rico em biodiver-
sidade, porém frágil, em todas as dimensões da sustentabilidade
DISCUTINDO COMPLEXIDADES PARA CONSTRUIR PROPOSIÇÕES 495
aqui considerada, como um constructo que pode auxiliar na cria-

ção de uma proposta de desenvolvimento centrado nas pessoas e
para as pessoas de modo igualitário e criando condições para ga-
rantir a qualidade de vida, qualidade do ambiente e sobremaneira
a qualidade da execução da atividade da agricultura familiar no
presente e no futuro, assim a sustentabilidade foi vinculada a um
conjunto de valores como a identidade, a igualdade, a democra-
cia, a cidadania e o respeito à natureza (LEFF, 2010).
É neste contexto que a utilização dos conceitos e abordagens
do desenvolvimento alternativo constituiu-se em um mecanismo
mais eficiente para analisar de forma mais consistente e fidedigna
as contingências dos diversos atores sociais envolvidos com a ati-
vidade agrícola em regiões com as características do semiárido
do Nordeste brasileiro.
Os conceitos e abordagens do desenvolvimento alternativo
proposto por Santos e Rodríguez (2002) apresentam linhas de
ações que permitem uma aplicação junto a unidades produtivas
que apresentem características associativas de produção e de tra-
balho. Os autores Santos e Rodríguez (2002) são categóricos em
afirmar que o desenvolvimento alternativo trata-se de uma teoria
cuja origem data dos anos 70 do século passado e, que foi elabo-
rada por vários intelectuais, peritos em planejamento econômi-
cos e ativistas, todos críticos aos projetos de desenvolvimento
econômicos que não incluam a participação das comunidades,
principalmente porque as excluíam do processo de aceleração do
crescimento econômico e também das políticas voltadas para o
setor industrial. Este modelo de exclusão que carregou a bandei-
ra do desenvolvimento foi o combustível que motivou o desejo
de elaborar premissas e pressupostos que justificaram a formula-
ção de reflexões e a organização eventos que aglutinaram pensa-
dores que não estavam satisfeitos com a abordagem tradicional
do desenvolvimento.
Mediante esta contextualização afirma-se que o desenvolvimen
to alternativo pode ser considerado como um paradigma que
opõem-se às ideologias das agências de desenvolvimento e dese-
nha um quadro epistemológico e metodológico norteados por duas
questões cruciais: Como enquadrar o crescimento e a produção

(lógica preponderante) dentro de uma abordagem que acredita
na viabilidade de um desenvolvimento centrado nas pessoas? E
como inserir o desenvolvimento alternativo nos programas de
ajustes estruturais adotados por instituições financeiras nacio-
nais e internacionais?
A proposta central do desenvolvimento alternativo é a criação
de espaços diferenciados do viés preponderante das questões eco
nômicas, capazes de gerar uma transformação gradual da produ-
ção e da socialização a partir de práticas igualitárias, solidárias e
sustentáveis.
O ponto de interseção entre o desenvolvimento alternativo e
o desenvolvimento sustentável é o diálogo dos saberes. Este, por
sua vez, é construído a partir da sociedade, da participação po
pular e da emancipação social. Assim, é relevante que a socieda-
de conheça a realidade, conviva com as especificidades locais e
adapte-se a esta realidade. O desenvolvimento sustentável tam-
bém foi abordado visando a sustentabilidade. E a sustentabilida-
de está vinculada a um conjunto de valores como a identidade, a
igualdade, a democracia, a cidadania e o respeito à natureza (LEFF,
2010).
As pesquisas que abordam o desenvolvimento sustentável e a
sustentabilidade apresentam focos na identificação de problemas
vinculados a alterações f ísicas, químicas e biológicas de elemen-
tos naturais e se propõem a ajudar a sociedade a prevenir, a miti-
gar ou mesmo a buscar solucioná-los. Assim, existe um aspecto
estratégico que precisa articular o pensamento e as ações. As di-
mensões normativas e os aspectos práticos do desenvolvimento
sustentável impulsionam as pesquisas a identificar os processos e
as dinâmicas que emergem rumo à clarividência de novas abor-
dagens, de melhor compreensão do conceito e, principalmente,
de que as sociedades precisam mudar de insustentáveis para sus-
tentáveis, mas eis que surge um desafio: como mensurar o estado
atual de uma determinada sociedade?
A partir destas considerações, o objetivo do artigo foi propor
e aplicar um sistema de indicadores construído de modo singular
para evidenciar que as teorias do desenvolvimento alternativo e

do desenvolvimento sustentável são capazes de revelar valores,
práticas e costumes essenciais para maior sustentabilidade da agri
cultura familiar no Nordeste Brasileiro.
Para tanto, foi realizada uma pesquisa descritiva de natureza
qualitativa que possibilitou a estruturação de um sistema de indi-
cadores para ser aplicado em unidades e/ou em comunidades ru-
rais que apresentem características similares à agricultura familiar,
no tocante à forma de organização, à viabilidade e ao potencial
emancipatório. E os procedimentos metodológicos adotados fo-
ram: levantamento bibliográfico; obtenção de dados primários,
dados secundários e, a estruturação do Sistema de Indicadores do
Desenvolvimento Alternativo e Sustentável para a Agricultura
Familiar (DASAF) e aplicação na Comunidade Rural de Várzea
Comprida dos Oliveiras localizada no município de Pombal/PB.
Além deste conteúdo introdutório, o artigo aborda na sua
fundamentação teórica, conteúdo relacionado a agricultura fami
liar e os sistemas de indicadores demonstrando a articulação en-
tre o desenvolvimento alternativo, o desenvolvimento sustentável
e a agricultura familiar, em seguida são mencionados os proce
dimentos metodológicos para proposição e aplicações de indi
cadores para aplicação em escopo geográficos e temporais da
atividade rural no semiárido do Nordeste brasileiro. Em seguida,
são apresentados os resultados da pesquisa realizada e as consi-
derações finais.
Fundamentação Teórica
A agricultura familiar e as dimensões: organização,

viabilidade e potencial emancipatório
Em termos conceituais a agricultura familiar não é um constructo

recente e já foi utilizada como um ente representativo de uma
pequena produção, de pequena escala, de uma agricultura de sub-
sistência, ou mesmo de uma agricultura de baixa renda (Silva; Cân
dido, 2015). Na atualidade, os novos modos de organização da

sociedade e a diversidade que compõem este segmento de produ-
ção revelam a existência de ao menos dois elementos distintos
que chamam a atenção mediante os diferentes objetivos a serem
alcançados quando a pretensão for analisar os critérios de defini-
ções vinculados à agricultura familiar. Faz-se mister identificar
aquelas utilizadas pelos acadêmicos e aquelas que são utilizados
pelos elaboradores das políticas públicas em relação a agricultura
familiar.
O primeiro elemento refere-se a definição acadêmica. Via de
regra, as definições acadêmicas apontam que a agricultura fami-
liar foi caracterizada pelas linhas da economia, assim ela que
pode ser uma atividade realizada pela unidade familiar ao passo
que são estruturados vínculos materializados na inclusão do ca-
pital produtivo com a construção do patrimônio familiar seguin-
do uma lógica doméstica e também de produção seja para manter
relações diretas com o mercado ou não. No entanto, nesta rela-
ção entra a família e a atividade da agricultura familiar existem
pontos de conflitos, tais quais: como repartir os ganhos? Quem
irá ter “direito” a remuneração? Qual o valor da remuneração?
Qual o valor dos ganhos que serão utilizados para comprar comi-
da e comprar insumos para a atividade? Qual o valor que será
destinado a acumulação e qual a parte que será destinada novos
investimentos? (Sabourin, et. al, 2014).
O segundo elemento pauta-se na definição utilizada pelos ela-
boradores das políticas públicas à agricultura familiar. Neste as-
pecto este constructo pode vir a ser compreendido como norteador
de ideias e ações cujo objetivo é dar resposta a uma porção popu-
lacional que geralmente conseguem organizar-se a partir de mo
vimentos sociais e que podem direcionar os representantes do
Estado em favor de proposituras para atender as reivindicações
deste grupo. Segundo Sabourin, et. al, 2014 os elaboradores das
políticas públicas pautam-se em três critérios para fazer uma deli-
mitação do grupo que compõem a agricultura familiar, são pesso-
as que: 1) acesso limitado a terra e ao capital financeiro; 2) uso
preponderante da força de trabalho familiar, e 3) a principal fonte
de renda é oriunda do trabalho na agricultura familiar, mesmo que

haja complementariedade a partir do trabalho em outro tipo de
atividade que seja relacionada a agricultura familiar.
Na atualidade percebe-se que existem programas e ações vincu-
lados às políticas de desenvolvimento territorial sustentável e soli-
dário (Brasil, 2014) com fundamentos que apresentam propostas
mais inclusivas e que destacam a relevância de criação de vias de
integração entre a organização interna da produção oriunda da agri
cultura familiar; o conhecimento através da disseminação de téc
nicas, que propiciem a modernização ao passo que mantenha o
funcionamento dos elementos da natureza, o equilíbrio da família,
e; a integração com o mercado consumidor, de modo que os pro-
dutores e suas famílias vinculadas a este tipo de agricultura tenham
a condição de trocar a subordinação pela autonomia.
Entende-se então que há um avanço nos programas e ações
governamentais por abrir-se às contribuições de acadêmicos mes
clando e ampliando a compreensão sobre a agricultura familiar.
No entanto, muito avanços ainda serão necessários, principal-
mente no tocante a heterogeneidade que compõe o universo da
agricultura familiar, seja quanto à disponibilidade de recursos, ao
acesso ao mercado, ao transporte e à comercialização da produ-
ção, seja quanto à capacidade de geração e acumulação de renda,
ao estabelecimento das relações de trabalho e ao manejo das cul-
turas (Buainain, Romeiro, Guanzirolli, 2003).
Abramovay (1992), Altieri (2002), Wanderley (2002), entre
outros concordam que a agricultura familiar contribui na distri-
buição populacional mais equilibrada no espaço, devido a sua
multifuncionalidade, além de contribuir diretamente com os ser-
viços ambientais e a preservação de aspectos simbólicos da so-
ciedade, como a preservação dos recursos naturais e da cultura
local. Estes fatores são fundamentais para conseguir atingir o de-
senvolvimento alternativo e sustentável.
Assim como o desenvolvimento alternativo e o sustentável
destacam a importância da dimensão cultural, a agricultura fami-
liar também consegue apresentar de modo sistêmico esta dimen-
são. Alguns autores, a exemplo de Buainain, Romeiro e Guanziroli
(2003), afirmam que a agricultura familiar e nenhuma outra ati-

vidade de qualquer que seja o setor econômico e seus subsetores,
como as atividades secundárias e terciárias (industrial e serviços
incluindo o comércio, respectivamente), consegue revelar e cola-
borar com a construção da identidade de um grupo social.
A agricultura familiar consegue ser muito mais do que uma
atividade puramente econômica que visa à obtenção de lucro ou
simplesmente o suprimento das necessidades imediatas da famí-
lia, como é o caso da alimentação. Esta atividade consegue aglu-
tinar um número maior de pessoas e assim estabelece parâmetros
de diversas dimensões: ambiental, econômica, social e político-
-institucional.
No contexto brasileiro, a agricultura familiar apresenta-se de
modo heterogêneo em algumas áreas do país e tem fortes liga-
ções com outras atividades de diferentes setores econômicos a
exemplo da indústria e do comércio e serviços, significando as-
sim sua contribuição no produto gerado pelo agronegócio. Em
outras partes do país, o papel desempenhado pela agricultura fa-
miliar é o de funcionar como barreira ao processo de êxodo rural,
por ser apenas uma alternativa de geração de renda para as famí-
lias rurais (Guilhoto et al., 2007).
No tocante a características gerais, entendeu-se que a agricul-
tura varia de acordo com o processo de implantação, as técnicas
utilizadas, os instrumentos de trabalho disponíveis, as formas de
manejos e os modos de desmatamentos realizados. Isto culminará
em uma diferenciação espacial que pode ser verificada no âmbito
da escala global ou, até mesmo, da escala local (Mazoyer; Roudart,
2010). Segundo Carneiro e Maluf (2005), refere-se a uma produ-
ção que se estende também à oferta de serviços e bens (materiais
e imateriais) à sociedade.
Neste caso específico, a agricultura familiar foi analisada le-
vando em consideração as dimensões: formas de organização, via-
bilidade e potencial emancipatório, imbricadas nos princípios de
Igualdade, Solidariedade e Proteção à Natureza, assim destacou-
-se algumas características gerais e a conjuntura atual que muitas
vezes normatiza, imobiliza e não ajuda a criar espaços para a dis-
seminação de iniciativas alternativas de produção familiar.
Às formas de organização pautam-se no processo de escolhas

no qual podem-se identificar, dentre outros aspectos, a divisão
do trabalho, os meios de manutenção da atividade e a gestão de
atividades da própria agricultura, mas também das pessoas que
estão envolvidas, como os processos educacionais e domésticos.
Viu-se ainda que há o envolvimento de pessoas que são agriculto
res em tempo parcial, ou seja, estão inseridos em trabalhos não-
-agrícolas, embora ajudem na atividade agrícola familiar nos tempos
livres. Percebeu-se claramente que é possível que algumas pesso-
as trabalhem em cidades e em atividades não-agrícolas, manten-
do e/ou ajudando na organização do trabalho agrícola, podendo
ainda habitar no espaço rural sem comprometimento da identi-
dade da comunidade (Paulo; Alves; Medeiros, 2012). No entanto,
isto revela novas maneiras de obtenção de renda familiar, que
podem ser classificadas como principais ou complementares, de-
monstrando os novos traços dos espaços rurais brasileiros pauta-
dos na pluriatividade.
As formas de organização no tocante ao princípio de proteção
à natureza podem ajudar a identificar também que os processos
agrícolas oriundos das práticas da agricultura familiar apresen-
tam impactos de pequenas magnitudes, relativos à extinção dos
recursos naturais. Isto contribui diretamente, para a permanên-
cia da atividade como um todo, bem como, para a qualidade do
ambiente dentro de um quadro temporal de médio e longo prazo.
Daí ressalta-se ainda que há uma heterogeneidade da agricul-
tura familiar. Atualmente é fato que existem produtores “efi
cientes” que trabalham em lotes de tamanhos diferenciados, e em
alguns casos lotes menores conseguem produzir mais revelando
que a produtividade não está diretamente relacionada ao tama-
nho da propriedade. Para alguns estudiosos a eficiência é algo que
está relacionada ao paradigma dominante, assim como a garantia
da eficiência e o aumento da produtividade “o que importa é o
tipo da tecnologia empregada, a qualidade do gerenciamento e as
vantagens competitivas desenvolvidas através do tempo” (Mo
reira; Helfand; Figueiredo, 2007).
Diante deste contexto, é necessário que seja a atividade agríco
la e as suas contingências sejam analisadas a partir de perspectivas
que aproveitassem as técnicas de organização da unidade produti-

va, não para gerar competitividade, mas para facilitar os processos
de tomada de decisão e de planejamento da atividade em si consi-
derando que, a reflexão sobre a viabilidade e o potencial emancipa-
tório que as pessoas buscam através da realização desta atividade,
ressaltando as características ligadas à qualidade de vida, ao poder
criativo de superar as dificuldades, diante dos aspectos imprevisí-
veis que estão vinculados ao processo produtivo, bem como, às es
pecificidades locais oriundas dos elementos da natureza. Este
enfoque foi destacado junto aos princípios do desenvolvimento
alternativo e do desenvolvimento sustentável pautando-se na ne-
cessidade de implantar a ideia de superar a vinculação do desenvol
vimento à apenas o aspecto puramente econômico.
Assim, defende-se que a viabilidade e o potencial emancipatório
dos agricultores familiares podem apresentar melhor desempe-
nho através de apoios organizacionais, de formação e qualificação
e até mesmo de crédito por parte das políticas e programas esta-
tais para contribuir com a minimização de uma dívida histórica e,
assim contribuir com a melhoria de suas condições sociais, econô-
micas, culturais e até mesmo ambientais. Isso aumenta a estima
das pessoas, abrindo a possibilidade para outras frentes de atua-
ção, a exemplo da organização, da viabilidade e do potencial eman-
cipatório. De certo modo, este pensamento reforça a tese do
desenvolvimento alternativo, demonstrando ser necessário desen-
volver uma rede de apoio para auxiliar os agricultores, rumo à cons
trução de sua autonomia ao passo que foi o alicerce para a construção
de um sistema de indicadores que integrou o desenvolvimento al-
ternativo, sustentável e a agricultura familiar.
Sistema de Indicadores: uma construção

a partir da integração do desenvolvimento
alternativo e sustentável com a agricultura familiar
Os sistemas de indicadores, bem como, os programas de estudos

de indicadores surgiram a partir da necessidade de se ter o conhe
cimento real da sustentabilidade de uma determinada atividade
realizada no dado espaço geográfico. No que se refere ao concei-

to de sustentabilidade para a atividade da agricultura familiar
adotou-se aquele construído por Ribas, Severo e Miguel (2007)
que articula o uso dos recursos biof ísicos, econômicos e sociais,
considerando a capacidade de um determinado espaço geográfi-
co, visando a estruturação de bens e serviços diretos e indiretos
da agricultura, respeitando a capacidade de produtividade do
ambiente biof ísico e social, ao passo que contribua com a manu-
tenção dos recursos naturais para satisfazer as necessidades das
gerações futuras e presentes.
Constatou-se que trabalhar com os indicadores de sustentabi-
lidade passa também pela dificuldade de integração dos indica-
dores na perspectiva sistêmica, bem como, pela realização de um
trabalho interdisciplinar durante a elaboração dos conjuntos de
indicadores que sejam mais adequados para a área e a atividade a
ser analisada (Marzall, 1999; Passos, 2008). E, especialmente no
Brasil, ainda é um desafio ter acesso a dados secundários atuali-
zados e confiáveis que realmente reflitam a realidade, bem como,
que deem conta das especificidades locais.
A escolha por um sistema de indicadores precisa levar em
consideração a sua eficiência de comunicação das informações e
também temporal para que os dados consigam aproximar-se fi-
dedignamente da realidade posta. A eficiência aqui mencionada
refere-se ao processo interpretativo sintetizando a complexidade
do objeto de pesquisa (Manzoni, 2007).
Uma das principais funções dos indicadores é a de chamar a
atenção dos atores sociais envolvidos, para a atual situação de
construção de um processo, facilitando a tomada de decisão. Para
que todos tenham a capacidade de compreender a informação co
letada, é necessário que a linguagem seja simples e que um deter-
minado fenômeno complexo seja igualmente simplificado. Já a
estruturação de um conjunto de indicadores varia de acordo com
a metodologia escolhida, dos atores sociais envolvidos, da dispo-
nibilidade das informações e do uso que se darão aos indicadores.
Nourry (2008) e Wilson, Tyedmers e Pelot (2007) chegaram à
conclusão de que todos os sistemas de indicadores têm seus mé-
ritos, mas chegam a diferentes resultados, pois adotam-se defini-

ções diferentes ao conceito de desenvolvimento sustentável, que
ora o conceito privilegia o bem-estar como um elemento primor-
dial para o desenvolvimento humano e ora opta-se por reforçar a
importância dos elementos naturais no que tange o seu aspecto
de sustentabilidade.
Os sistemas de indicadores correspondem a uma ferramenta
que pode auxiliar os pensadores críticos a verificar fragilidades
frente à hegemonia do sistema vigente e propor alternativas que
possam gerar potencialidades de uma localidade, ou mesmo de
uma unidade produtiva, diante suas características de organiza-
ção e funcionamento. Nesta perspectiva, podem ser aplicados
em unidades de produção em multiescalas, ou seja, pode ser na
escala local, na regional, na nacional ou mesmo na global. É inte-
ressante apresentar uma tentativa de definir o que seria, então,
indicadores de sustentabilidade, exercício executado por Moura,
Almeida e Miguel: “define-se indicador de sustentabilidade como
um conjunto de parâmetros que permita medir as modificações
antrópicas em um determinado sistema e comunicar, de forma
simplificada” (Moura et. al., 2004:134).
No entanto, a aplicação dos sistemas de indicadores em agro-
ecossistema precisa considerar que os espaços rurais são comple-
xos e podem ser multisetoriais e as pessoas que o habitam podem
apresentar características ligadas a pluriatividades, por isso que a
OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Eco
nômico) diz que estes sistemas de indicadores precisam ao me-
nos ser compostos por um conjunto amplo de informações e
Veig A (2004) frente a esta recomendação organizou um quadro
com quatro dimensões e alguns aspectos para serem as bases de
construção destes tipos de sistemas de indicadores, tal qual de-
monstrado no quadro 1:
Como é possível verificar, trata-se de elementos básicos capa-
zes de ser um ponto de partida, mas que pode ser algo que ocorra
no deslize de não envolver a participação social, haja vista o cará-
ter quantificável dos elementos, possivelmente adquiridos atra-
vés de levantamentos de dados secundários, mas que podem se
QUADRO 1
ELEMENTOS SUGERIDOS PELA OCDE PARA A CONSTRUÇÃO DE SISTEMAS
DE INDICADORES PARA AGROECOSSISTEMAS
População e Migração Bem-estar Social e Equidade

Densidade Renda
Mudança Habitações
Estrutura Educação
Domicílios Saúde
Comunidades Segurança
Estrutura e Desempenho Meio Ambiente
Econômico e Sustentabilidade
Força de trabalho Topografia e Clima
Emprego Mudanças de uso da terra
Pesos setoriais Habitats e espécies
Produtividade Solos e recursos hídricos
Investimento Qualidade do ar
FONTE: OCDE (1996 apud VEIGA, 2004).
distanciar da realidade. Percebe-se que, além de serem fidedignos

à realidade, os sistemas de indicadores necessitam também apre-
sentar a sua utilidade enquanto um instrumental capaz de facili-
tar a comunicação. Identifica-se que uma das funções conferida
aos indicadores de sustentabilidade é a ampla divulgação e com-
preensão pelos atores sociais das informações específicas de uma
unidade produtiva, ou mesmo de um município, ou qualquer ou-
tro objeto de investigação, independente do grau de instrução
dos indivíduos que compõem este grupo.
Estes indicadores seguem a lógica de construção de que eles
podem reforçar qualquer uma das dimensões da sustentabilidade
(ambiental, social e institucional), exceto a econômica. Seria en-
tão a organização de um sistema de indicadores que apresente
informações capazes de verificar as especificidades vinculadas ao
próprio desenvolvimento sustentável, a sustentabilidade, a pro-
dução sustentável, o desempenho ambiental, o desempenho so-
cial e a eco eficiência.
Mesmo reconhecendo as potencialidades, as fragilidades e as

limitações, na tentativa de descortinar algumas especificidades
da relação sociedade-natureza, para os fins deste trabalho, bus-
cou-se identificar práticas e valores dos agricultores familiares e
suas vinculações com o constructo do desenvolvimento alternati-
vo e sustentável, seguindo a lógica de construção dos sistemas de
indicadores orientados a partir de princípios, dimensões, temas,
indicadores, variáveis e parâmetros, e propôs a criação e aplica-
ção do sistema de indicadores, na perspectiva de que existe na agri
cultura familiar elementos que precisam ser avaliados a partir de
um modelo que ultrapasse o viés puramente econômico e assim
estruturou-se mecanismos que ressaltem estes elementos, que fo
ram organizados a partir da análise das formas de organização, da
viabilidade e do potencial emancipatório, estruturando, deste
modo, os procedimentos metodológicos.
Procedimentos Metodológicos
O sistema de indicadores do Desenvolvimento Alternativo e Sus

tentável para a Agricultura Familiar (DASAF) foi estruturado a
partir da definição de princípios, dimensões, temas e indicadores
que são comuns aos constructos do desenvolvimento alternativo
e, do desenvolvimento sustentável. Assim, destacou-se enquanto
princípios a igualdade, a solidariedade e, a proteção à natureza.
Verificou-se então que esses componentes são fundamentais para
atingir um novo modelo de desenvolvimento, estes foram consi-
derados como pontos de convergência entre os dois constructos.
Os pontos convergentes foram fundamentais para definir as di-
mensões, daí destacou-se: forma de organização, a viabilidade e,
o potencial emancipatório. Isto resultou na execução de três eta-
pas principais:
Levantamento bibliográfico
A partir desta etapa foi possível identificar os princípios que são

comuns aos constructos desenvolvimento alternativo e desenvol-
vimento sustentável, destacando-se a igualdade, a solidariedade e

a proteção à natureza. Observou-se, então, os componentes fun-
damentais para atingir um novo modelo de desenvolvimento,
que fundamenta o Desenvolvimento Alternativo e o Desenvolvi
mento Sustentável, que são: a forma de organização, a viabilidade
e o potencial emancipatório.
A primeira dimensão Formas de Organização foi construída a
partir da identificação de elementos que têm ligação direta com a
organização e que podem contribuir ou não com o desenvolvi-
mento alternativo e sustentável na agricultura familiar. Na segunda
dimensão denominada de Viabilidade, encontra-se a descrição de
elementos que têm relação direta com a viabilidade da agricultura
familiar diante da lógica de um novo desenvolvimento e da susten-
tabilidade. Este seria um modo de integrar produtor e consumidor.
Na terceira dimensão designada de Potencial Emancipatório, com-
preende-se que a emancipação tem como princípio regulador a
democracia participativa. Por sua vez, a participação está sendo
entendida como uma técnica de gestão, mas também um elemento
de mudança social. Assim, ela atua em três esferas: pessoal, social
e cultural.
Por sua vez, as formas de organização pautaram-se nos três
princípios, assim como a viabilidade e o potencial emancipatório.
Dessa maneira, descrevem-se os temas e os indicadores específi-
cos ligados à variável forma de organização que irá ter vínculos
com o desenvolvimento alternativo e sustentável, assim, como para
viabilidade e para potencial emancipatório; para então, construir
uma matriz que serviu de base para a proposição do sistema.
As obras de referências nortearam a constituição das variáveis
que originaram os indicadores, os temas, as dimensões e os prin-
cípios do sistema de indicadores que teve sua base no desenvolvi
mento alternativo, no desenvolvimento sustentável e, na Agricultura
Familiar.
Obtenção de dados primários e secundários
O sistema de indicador seguiu o modelo conceitual citado por

Vieira e Studart (2006), como sendo (down-up development) de
baixo para cima, ou seja, invertendo a lógica de concepção e im-

plementação dos projetos de desenvolvimento econômico que
seguem o modelo (top-down development) de cima para baixo.
Desta maneira o sistema de indicadores DASAF foi composto
por variáveis, temas, indicadores e parâmetros. Os dados primá-
rios foram obtidos a partir da aplicação de um instrumento de
pesquisa, em laboratórios, em observação in loco e, de modo dire
to junto aos agricultores(as) familiares. No entanto, os parâmetros
foram baseados nos paradigmas do desenvolvimento alternativo
e do desenvolvimento sustentável no tocante aos elementos fun-
damentais para se atingir a sustentabilidade
Da aplicação do sistema de indicadores DASAF –

Comunidade rural Várzea Comprida
dos Oliveiras – Pombal/PB
O sistema de indicador DASAF configurou-se em três princípios

(Igualdade, Solidariedade e Proteção à natureza) que nortearam
a constituição de três dimensões (Formas de Organização, Viabi
lidade e Potencial Emancipatório). A dimensão Formas de Orga
nização estruturou-se a partir de seis (06) temas e dezoito (18)
indicadores. A dimensão Viabilidade alicerçou-se em seis (06)
temas e seis (06) indicadores. E a dimensão Potencial Emanci
patório pautou-se em cinco (05) temas e cinco (05) indicadores,
conforme a tabela 1.
O princípio Igualdade foi relacionado a dimensão Viabilidade
que por sua vez foi estruturado por cinco (05) temas e por seis
(06) indicadores. Da mesma maneira o princípio Igualdade foi
conectado a dimensão Potencial Emancipatório através de cinco
(05) temas e cinco (05) indicadores.
Vale salientar que o interesse foi identificar a partir destes ele-
mentos os níveis de vinculação entre os valores e as práticas da
agricultura familiar em Várzea Comprida dos Oliveiras com os
elementos teóricos.
As dimensões, as variáveis e os parâmetros foram resultados
das leituras realizadas, tendo como base os princípios do desen-
TABELA 1
COMPOSIÇÃO DO SISTEMA DE INDICADORES DASAF
Princípios Dimensões Temas Indicadores

Habitação Aspectos da habitação
Trabalho Planejamento do trabalho
Atividades sociais, políticas
Formas de Organização Social
e culturais
Organização
Influência de políticas
Política Pública públicas assistencialista na
unidade produtiva
Infraestrutura Transporte
Valorização do Relações externas
Trabalho
Cooperação Alianças capitalistas
Ações promotoras de
políticas públicas
Viabilidade Participação
Avaliação e atuação do
Igualdade Estado
Integração na/da Tecnologia e crédito
Produção
Assessoria à comercialização
Assistência Técnica
por órgãos competentes
Identificar elementos
Identidade simbólico-culturais da
comunidade rural
Democracia Aspectos da democracia
Participativa participativa
Potencial
Elementos que expressam
Emancipatório Relação de Poder e
relações de poder e
Conflito
conflitos
Dados sobre coletividade na
Coletividade
comunidade rural
Tipos de acesso na
Acesso
comunidade rural
Habitação Relações sociais na habitação
Formas de Organização do trabalho e
Organização na produção
Solidariedade Trabalho
Atividades empresariais
comunitárias
TABELA 1 (CONTINUACIÓN)
Princípios Dimensões Temas Indicadores
Formação de grupos
Organização Social
Formas de Atividades de integração
Organização Recursos humanos
Política Pública e aspectos das políticas
públicas setoriais
Agricultores(as) que
Valorização do
acreditam na força de seu
Trabalho
trabalho
Elementos de cooperação
Solidariedade Cooperação entre famílias da
Viabilidade comunidade rural
Integração na/da Integração e interação nas
Produção unidades de produção
Participação Participação efetiva
Atuação/ Capacidade de articulação
Fortalecimento da em escala local
escala local
Potencial Elementos da identidade
Identidade
Emancipatório da comunidade rural
Aspectos f ísicos/naturais
da terra
Ambiente Natural Cuidados com a terra
Gestão ambiental e sanitária
Educação Ambiental
Organização Social Lazer
Formas de
Agregação de valor a
Organização
Trabalho produtos da agricultura
Proteção à familiar
natureza Maximização da
mercadorização –
Habitação
consumismo e cultura
de massa
Armazenamento de
Infraestrutura
produtos
Assessoria e apoio de órgãos
Viabilidade Assistência Técnica
competentes
Potencial Transformações coletivas
Coletividade
Emancipatório na comunidade rural
FONTE: Elaboração própria (2014).

volvimento alternativo e do desenvolvimento sustentável, por acre

ditar que, desta maneira, pode ser possível identificar e até mesmo
construir indicadores capazes de analisar uma ou mais unidades
produtivas do tipo familiar.
Após a seleção das variáveis oriundas das correntes teóricas,
houve a correlação entre cada variável, primeiramente com cada
princípio e, posteriormente com cada dimensão. Isto resultou
num cruzamento entre Formas de Organização com o Princípio
Igualdade, com o Princípio Solidariedade e com o Princípio
Proteção à Natureza. Da mesma maneira, repetiu-se o mesmo
processo para a dimensão Viabilidade e Potencial Emancipatório.
Esta estruturação foi necessária para a realização da etapa se-
guinte em que se calcula os índices por temas, por dimensão e
para o sistema de indicadores DASAF, para assim demonstrar os
níveis de vinculação entre as práticas e os valores dos agriculto-
res e das agricultoras familiares.
A normalização de indicadores corresponde à transformação
de valores quantitativos em uma escala comparável, o que possi-
bilita a mensuração dos indicadores mesmo que, na sua fonte
primária, diferentes unidades sejam apresentadas. Ademais, vari-
áveis com valores maiores podem ter maior influência na análise
dos resultados do que outras, embora não necessariamente mais
significativas em relação aos níveis de vinculação entre a teoria e
a realidade. Assim, este problema é contornado através da nor-
malização dos valores das variáveis que produziu como resultado
final um valor escalar, que varia entre o intervalo 0 – 1.
Para tanto aplicou-se a função de relativização que foi sugeri-
da por Sepúlveda (2008) e os créditos são do Programa das Na
ções Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) elaborada para
calcular o Índice de Desenvolvimento Humano. Este cálculo foi
realizado de acordo com o demonstrado no quadro 2.
Esta relação positiva ou negativa permitiu a definição do tipo
de relação que cada variável e, consequentemente, cada indica-
dor têm com o sistema. Ou seja, é necessário definir de modo
preciso se o indicador tem uma relação positiva ou negativa com
o desenvolvimento alternativo e sustentável, pois só assim pode-se
QUADRO 2
FUNÇÃO DE RELATIVIZAÇÃO
Fórmula 1:
Se a relação é POSITIVA: I = (x – m) / (M – m) (1)
Se a relação é NEGATIVA: I = (M – x) / (M – m) (2)
Onde,
I – Índice calculado para a área analisada;
x – Valor de cada variável para a área analisada;
m – Valor mínimo da variável identificada na área analisada;
M - Valor máximo da variável identificada na área analisada.
FONTE: SEPÚLVEDA, et al, 2008, p. 36. Adaptação SALES, 2014.
identificar se aquele ou outro indicador demonstra mais vínculo

ou menos vínculo com a teoria do desenvolvimento alternativo e
sustentável.
A tabulação dos dados foi construída de modo ordenado e ar
ticulado visando a facilitação da interpretação e da análise. Quan
to à análise dos dados, foi realizada de modo integrado, para que
haja uma descrição e uma interpretação das informações, apon-
tando os aspectos mais relevantes e, também aqueles que são
reveladores de entraves rumo ao processo do desenvolvimento
alternativo e sustentável.
Para a realização dos cálculos índices, houve uma adaptação a
partir dos trabalhos de Sales (2014), Martins e Cândido (2012),
Vasconcelos e Cândido (2010), Martins e Cândido (2010) e Silva
(2008). O cálculo da média ponderada deu-se do seguinte modo:
primeiramente calculou-se os temas, que tiveram seus índices
calculados de acordo com a fórmula do quadro 3.
Sequencialmente, cada dimensão do sistema de indicadores
foi calculada de modo que estas foram relacionadas aos três prin-
cípios do desenvolvimento alternativo e sustentável e também aos
temas. O número atribuído aos temas Formas de organização,
Viabilidade e Potencial Emancipatório que demonstraram as in-
ter-relações entre as dimensões e cada princípio. O índice foi ge-
rado para cada princípio, utilizando assim os índices relacionados
QUADRO 3
FÓRMULA DO CÁLCULO DO ÍNDICE DO TEMA
ITi= ∑In ÷ n
Onde,
ITi – Índice do Tema;
∑In– Somatória dos índices dos indicadores existentes por teman
n –Quantidade de indicador por teman
FONTE: Adaptação própria, 2014.
aos temas vinculados às três dimensões do sistema de indicado-

res DASAF. E, por fim O cálculo da média ponderada para cada
princípio do sistema de indicadores DASAF possibilitou o cálcu-
lo do índice do sistema, uma vez que este foi a resultante do so-
matório dos três princípios dividido pela quantidade de princípios
definidos para o sistema de indicador (Quadro 4).
QUADRO 4
FÓRMULA DO CÁLCULO DO ÍNDICE DO SISTEMA
DE INDICADORES - DASAF
IDASAF =(IIgualdade+ ISolidariedade+ IProteçãoNatureza) ÷ 3

Onde,
IDASAF – Índice de vinculação entre o Desenvolvimento
Alternativo e Sustentável e a Agricultura Familiar;
IIgualdade – Índice do Princípio Igualdade
ISolidariedade - Índice do Princípio Solidariedade
IProteçãoNatureza – Índice do Princípio Proteção à Natureza
FONTE: Adaptação própria, 2014.
Construiu-se uma tabela que relacionou os valores numéricos

aos níveis de vinculação e também as cores, como pode ser visto
na tabela 2, a seguir.
A construção da síntese baseou-se na sistematização e inter-
pretação dos dados obtidos e compilados cuja abrangência revelou
até que ponto o comportamento humano e a atividade agrícola
TABELA 2
RELAÇÃO ENTRE OS ÍNDICES, AS CORES
E OS NÍVEIS DE VINCULAÇÃO DO DAS
Índice ( 0 – 1) Coloração Nível de Vinculação DAS

0.0000 – 0.2000 Nenhuma Vinculação
0.2001 – 0.5000 Pouca Vinculação
0.5001 – 0.6999 Vinculação Intermediária
0.7000 – 0.8000 Muita Vinculação
0.8001 – 1.0000 Totalmente Vinculado
FONTE: Adaptado de Sales, 2014; Martins; Cândido, 2008.
desenvolvida nos moldes da agricultura familiar estão ligados ao

Desenvolvimento Alternativo e Sustentável e qual a sua perspecti-
va futura no espaço rural de Pombal/PB especificamente na Co
munidade de Várzea Comprida dos Oliveiras.
As etapas da pesquisa exigiram um momento para a quantifica-
ção dos dados, com análise qualitativa, buscando explicar as pro-
blemáticas e dificuldades existentes para atingir um estado pleno
de desenvolvimento dentro da lógica “alternativa e sustentável”.
Para tanto, foi necessário também um levantamento de informa-
ções referentes às especificidades da agricultura familiar cuja pro-
dução é hortaliça e localiza-se na Comunidade de Várzea Comprida
dos Oliveiras, Pombal/PB. Após a realização destas etapas foi pos-
sível a sintetização do conhecimento e a elaboração da discussão,
resultados e considerações finais que serão apresentados a seguir.
Apresentação e análise dos resultados
Contextualização e descrição do objeto

de investigação
Pombal é um município localizado no Nordeste brasileiro, no es-

tado da Paraíba e, mais precisamente na microrregião de Sousa,
que enfrenta períodos irregulares de chuvas. Este elemento natu-

ral é algo que se soma à falta de infraestrutura adequada para
manter a regularidade da agricultura familiar e até mesmo da pró
pria sobrevivência humana. No entanto, sabe-se que estes aspec-
tos naturais não irão sofrer mudanças ao longo do tempo, daí a
relevância de provocar o debate sobre a sustentabilidade da agri-
cultura familiar a partir da convivência com os elementos da natu
reza e os modos de criar alternativas que garantam a sobrevivência
no semiárido.
Geograficamente trata-se de um município que se destaca
pelo fato do Rio Piancó entrecortar seu território, bem como por
apresentar em número absoluto uma população rural de 6.357
habitantes (IBGE, 2006) que resiste a dificuldades sociais, econô-
micas e ambientais. Dentre estes habitantes, pode-se verificar que
70,8% das pessoas têm relação de trabalho nos estabelecimentos
da agricultura familiar. Segundo o IBGE, ao realizar a contagem
populacional em 2006, cuja divulgação aconteceu no ano de 2007,
eram aproximadamente 4.500 trabalhadores rurais, ou seja, na-
quela data, aproximadamente 14,26% da população do município
tinham sua ocupação na zona rural.
A estrutura fundiária do município de Pombal não foge à rea-
lidade paraibana e brasileira, pois ainda existem latifúndios im-
produtivos e também latifúndios nos quais os proprietários
arrendam ou mesmo cedem para os moradores cultivarem, utili-
zando o sistema de meadas, ou seja, tudo que for colhido deve ser
dividido ao meio entre o dono da terra e a pessoa que cultivou a
terra. No caso específico de Várzea Comprida dos Oliveiras, este
cenário não se enquadra, uma vez que se trata de terras que foram
deixadas de herança por parentes e, assim, a família e os agrega-
dos foram dividindo entre si, sendo a terra cultivada pela família
que herdou ou adquirida através do sistema de compra e venda
de terras rurais. As parcelas são pequenas e geralmente não ul-
trapassam 12 hectares, demonstrando o sucesso da estrutura fun-
diária que acolhe muitas famílias a partir da transformação de
latifúndios em áreas de produção familiar.
Um levantamento realizado pelo IBGE (2010), no ano de di-

vulgação do último Censo Demográfico, apresenta como setor
censitário da zona rural a localidade de Várzea Comprida dos
Oliveiras. Identificou-se que geograficamente houve uma divisão
territorial que inclui outros sítios que extrapolam a concentração
de estabelecimentos rurais e de famílias vinculadas à agricultura,
que têm atuação na Associação Rural de Várzea Comprida dos
Oliveiras. Para aplicação do sistema de indicadores DASAF foi
definido uma amostra para aplicação do instrumento de pesqui-
sa, no qual o critério estabelecido foi ser agricultor(a) familiar, ter
inscrição e participam ativamente das atividades da associação.
Deste modo foram envolvidos um total de 40 agricultores fami-
liares. Nos dados do IBGE (2010), existe um total de 104 pessoas
que são responsáveis pelos domicílios, sendo a população total
residente em Várzea Comprida dos Oliveiras de 396 habitantes, o
que representa 1,23% da população total do município de Pombal
(32.110 hab.). Neste contexto, a densidade demográfica de Várzea
Comprida dos Oliveiras é de 6,58 habitantes por quilômetros
quadrado.
Em Várzea Comprida dos Oliveiras, os agricultores e as agri-
cultoras familiares estão acreditando na potencialidade da produ-
ção orgânica. Atualmente são registrados e atuam na Associação
Rural da localidade 40 agricultores/agricultoras (universo da pes-
quisa) que trabalham com suas famílias no cultivo de Alface, Be-
rinjela, Cebolinha, Coentro, Couve, Pimenta, Pimentão e Quiabo.
Verificou-se que o coentro é cultivado por todos os agricultores,
mas a alface é cultivada por 97,5% dos agricultores, a cebolinha
por 75%, o quiabo por 42,5%, a couve por 35%, o pimentão por
20%, a pimenta por 12,5% e a berinjela é cultivada por apenas
2,5%. Estas informações foram fruto do levantamento de dados
primários.
Ainda na etapa de levantamento de dados primários verifi-
cou-se que 55% dos agricultores estão desenvolvendo a agricul-
tura seguindo os moldes tradicionais, 18% afirmaram que se
encontram em um processo de transição para a orgânica, 15%
asseguraram que já seguem totalmente os princípios e práticas
MAPA 1
DEMONSTRAÇÃO DA LOCALIDADE VÁRZEA COMPRIDA DOS OLIVEIRAS, ZONA RURAL DE POMBAL/PB
-38 000 -37 500
-6.750
-6.750
-7 000
-7 000
-38 000 -37 500
Sistema de Coordenadas Geográficas -

DISCUTINDO COMPLEXIDADES PARA CONSTRUIR PROPOSIÇÕES
Datum: SAD 69 - Escala Numérica: 1:55.000

517
FONTE: elaboração própria (2014).

da agricultura orgânica, 7% revelaram que se encontram no pro-

cesso de transição para a agroecológica e, 5% garantiram que já se
adequaram totalmente às práticas da agricultura agroecológica.
Mediante este contexto foi realizada a estruturação do sistema
de indicadores DASAF (Desenvolvimento Alternativo e Sustentável
da Agricultura Familiar) que possibilitou verificar a realidade vi-
venciada pelos agricultores familiares e os níveis de vinculação
com o desenvolvimento alternativo e a sustentabilidade.
A aplicação do sistema de indicadores (DASAF)

na comunidade rural de Várzea Comprida
dos Oliveiras – Pombal - PB
Aplicação do sistema de indicadores DASAF foi estruturada com

base os indicadores, temas, dimensões e princípios elaborados a
partir dos constructos do desenvolvimento alternativo e sustentá-
vel e, como foi descrito na metodologia realizou-se a ponderação
e calculou-se o valor dos índices dos temas, bem como os índices
da dimensão, assim como está demonstrado através da Tabela 3.
TABELA 3
DESTAQUE A DIMENSÃO FORMAS DE ORGANIZAÇÃO, PRINCÍPIO
IGUALDADE E OS TEMAS RELACIONADOS COM OS ÍNDICES GERADOS A
PARTIR DA APLICAÇÃO DO SISTEMA DE INDICADORES EM VÁRZEA
COMPRIDA DOS OLIVEIRAS – POMBAL/PB
Índice dos Índice da

Dimensão Temas
Temas Dimensão
Habitação 0,4556
Trabalho 0,4350
Formas de Organização
Organização Social 0,5361 0,4786
(Igualdade)
Políticas Públicas 0,7230
Infraestrutura 0,2432
FONTE: Sistema de indicadores DASAF (2014).
Os valores dos índices demonstram que o tema Política Pública

apresentou o maior valor numérico em comparação dos demais
temas do sistema de indicadores DASAF contribuindo com uma

maior vinculação entre a comunidade rural de Várzea Comprida
dos Oliveiras com a teoria do desenvolvimento alternativo e sus-
tentável. Leituras semelhantes podem ser compreendidas de-
monstrando que os temas: Habitação, Trabalho e Infraestrutura
apresentaram indicadores que contribuíram para que o índice se
aproximasse do numeral zero (0), ou seja, diminuindo a possibili-
dade de vinculação entre constructos e realidade.
A tabela 4 demonstra os índices dos temas com a dimensão
Viabilidade correlacionada com o princípio Igualdade. Deste modo,
verificou-se que os temas Assistência técnica e Participação, res-
pectivamente foram os que se destacaram por apresentar os valo-
res números mais próximos ao número 1 fato que permite afirmar
que houve uma contribuição destes dois temas para aumentar o
nível de vinculação entre a realidade e o desenvolvimento alterna-
tivo e sustentável.
TABELA 4
ÍNDICES DOS TEMAS NA DIMENSÃO VIABILIDADE
E PRINCÍPIO IGUALDADE
Índice da
Dimensão Temas Índice Temas
Dimensão
Valorização do trabalho 0,4865
Cooperação 0,2703
Viabilidade
Participação 0,5054 0,4673
(Igualdade)
Integração na produção 0,4189
Assistência técnica 0,6554
Na dimensão Potencial Emancipatório relacionado ao princí-

pio Igualdade verificou-se que apenas o tema Coletividade desta-
cou-se por contribuir de modo intermediário com a vinculação
entre o desenvolvimento alternativo e sustentável com a ativida-
de da agricultura familiar realizada pela comunidade rural de
Várzea Comprida dos Oliveiras, tal qual é o destaque na tabela 5.
TABELA 5
ÍNDICE DOS TEMAS NA DIMENSÃO POTENCIAL EMANCIPATÓRIO
E PRINCÍPIO IGUALDADE
Índice Índice da
Dimensão Temas
Temas Dimensão
Identidade 0,3693
Potencial Democracia participativa 0,3661
Emancipatório Relações de poder e conflito 0,3874 0,4307
(Igualdade) Coletividade 0,5791
Acesso 0,4517
O segundo princípio foi a Solidariedade que também foi es-

truturado a partir das três dimensões Formas de organização,
Viabilidade e Potencial Emancipatório. Assim, a análise seguinte
pauta-se na dimensão Formas de organização. Esta dimensão foi
organizada com quatro temas, demonstrados na tabela 6 e seus
respectivos indicadores e variáveis.
TABELA 6
ÍNDICE DOS TEMAS NA DIMENSÃO FORMAS DE ORGANIZAÇÃO
E PRINCÍPIO SOLIDARIEDADE
Índice Índice da
Dimensão Temas
Temas Dimensão
Habitação 1,0000
Formas de Trabalho 0,5270
Organização 0,6875
(Solidariedade) Organização Social 0,5796
Política Pública 0,6432
O tema que contribuiu para proporcionar maior vinculação

entre a teoria e a comunidade rural de Várzea Comprida dos
Oliveiras foi Habitação e o indicador Relações sociais na habita-
ção destacou-se, haja vista o sentimento de amor e relevância da
convivência entre os membros da família (tabela 6), sendo assim
o primeiro tema a demonstrar total vinculação entre o real e o

reflexivo.
Já na tabela 7 o que mais chama atenção é o tema Valorização
do trabalho, cujo indicador revela se o(a) Agricultor(a) acredita
na sua força de trabalho. As respostas apontaram que existe um
estima muito baixa, reflexo das dificuldades relatadas que enfren-
tam no seu dia a dia de trabalho. Então esta dificuldade em acre-
ditar na força de seu trabalho aproximou o indicador ao numeral
Zero (0) que fato que demonstrou pouca relação com os cons-
tructos do desenvolvimento alternativo e sustentável.
TABELA 7
ÍNDICE DOS TEMAS NA DIMENSÃO VIABILIDADE E PRINCÍPIO
SOLIDARIEDADE
Índice da
Dimensão Temas Índice Tema
Dimensão
Valorização do trabalho 0,0242
Cooperação 0,5270
Viabilidade Integração na/da Produção 0,4162
0,3759
(Solidariedade)
Participação 0,4730
Atuação/Fortalecimento da 0,4392
Escala Local
Os demais temas também apresentaram pouca vinculação ou

vinculação intermediária. E isto reflete as dificuldades vivencia-
das pelos (as) agricultores (as) tanto no processo de produção,
quanto na comercialização de seus produtos (tabela 7).
O tema Identidade ressalta o indicador Elementos de reco-
nhecimento da identidade da comunidade rural de Várzea
Comprida dos Oliveiras que revelou uma pouca vinculação com
a teoria, ou seja, ainda será preciso um reconhecimento da im-
portância dos elementos culturais que construíram o processo
histórico da/na vida da comunidade (tabela 8).
TABELA 8
ÍNDICE DO TEMA NA DIMENSÃO POTENCIAL EMANCIPATÓRIO
E PRINCÍPIO SOLIDARIEDADE
Dimensão Tema Índice Tema Índice da Dimensão

Potencial Emancipatório
Identidade 0,4270 0,4270
(Solidariedade)
Após analisar os indicadores e seus respectivos temas, verifi-

cou-se o desempenho dos índices por dimensão relacionados aos
princípios. Assim, a tabela 9 demonstra todas as dimensões em
articulação com o princípio Igualdade, o que possibilitou a veri-
ficação do índice do princípio, com isso foi possível afirmar que
o princípio Igualdade em todas as três dimensões obteve um ín-
dice que qualitativamente significou pouca vinculação.
TABELA 9
ÍNDICES DAS DIMENSÕES FORMAS DE ORGANIZAÇÃO, VIABILIDADE
E POTENCIAL EMANCIPATÓRIO RESPONSÁVEIS PELO ÍNDICE
DO PRINCÍPIO IGUALDADE
Índice do princípio igualdade

Potencial
Formas de Organização Viabilidade Valor do Índice
Emancipatório
0,4786 0,4673 0,4307 0,4589
Quanto ao princípio Solidariedade, identificou-se que a dimen-

são Formas de organização destacou-se por apresentar o melhor
índice, que foi de 0,6875, ou seja, tratou-se de uma vinculação inter-
mediária. No entanto, isto não foi o suficiente para alavancar o ín-
dice do princípio, uma vez que as dimensões Viabilidade e Potencial
Emancipatório demonstraram índices referentes a pouco víncu-
lo com os constructos. No total, o índice de Solidariedade foi de
0,4968, demonstrando pouca vinculação com o desenvolvimento
alternativo e sustentável, como é possível identificar na Tabela 10.
TABELA 10
DO PRINCÍPIO SOLIDARIEDADE
Índice do princípio solidariedade

Potencial
Emancipatório
0,6875 0,3759 0,4270 0,4968
O terceiro e último princípio denominado Proteção à Natureza

demonstrou uma diversidade de índices ligados a cada dimensão.
A dimensão Formas de organização apresentou o valor do índice
igual a 0,5481, que se interpretou como a existência de uma vin-
culação intermediária.
A dimensão Viabilidade teve o pior desempenho, apresentan-
do um índice igual a 0,4968, destacado como pouca vinculação.
A dimensão Potencial Emancipatório foi a de melhor desempe-
nho, com um índice igual a 0,8378 (Totalmente vinculado), con-
tribuindo significativamente para o aumento do índice final, ou
seja, o referente ao princípio que foi igual a 0,6256, demonstran-
do vinculação intermediária com o desenvolvimento alternativo
e sustentável, como é possível identificar na Tabela 11.
TABELA 11
DO PRINCÍPIO PROTEÇÃO À NATUREZA.
Índice do princípio proteção à natureza

Potencial
Emancipatório
0,5481 0,4910 0,8378 0,6256
Quanto ao índice DASAF, viu-se que o princípio que mais

contribuiu com a elevação do valor do índice final foi Proteção à
Natureza, apresentando um valor igual a 0,6256. O valor do siste-

ma de indicadores DASAF foi de 0,5271 (Tabela 12), o que signifi-
ca que as práticas, os costumes, os valores que nutrem a existência
da agricultura familiar na comunidade de Várzea Comprida dos
Oliveiras apresentaram uma vinculação intermediária com o de-
senvolvimento alternativo e sustentável.
TABELA 12
ÍNDICES DOS PRINCÍPIOS IGUALDADE, SOLIDARIEDADE E PROTEÇÃO
À NATUREZA QUE FORAM RESPONSÁVEIS PELO ÍNDICE DO SISTEMA
DE INDICADORES DASAF
Princípios e
Índices
Sistema de indicadores
Igualdade 0,4589
Índice solidariedade 0,4968
Índice proteção à natureza 0,6256
Dasaf 0,5271
FONTE: Sistema de indicadores DASAF, 2014.
No contexto geral, pode-se perceber que o valor do índice do

sistema de indicadores DASAF foi igual a 0,5271. Com isto, de-
monstra-se que as práticas, os costumes, os valores que nutrem a
existência da agricultura familiar, na comunidade de Várzea Com-
prida dos Oliveiras, apresentaram uma vinculação intermediária
com o desenvolvimento alternativo e sustentável.
O sistema DASAF levou em apreço a necessidade de revelar espe-

cificidades vinculadas com o desenvolvimento alternativo e susten-
tável, principalmente porque as unidades produtivas da agricultura
familiar apresentam um caráter híbrido e holístico, no que tange
à organização da produção e do trabalho, e precisam assegurar as
dinâmicas cotidianas ligadas aos aspectos ambientais, culturais,
sociais, afetivas e, políticas.
O sistema DASAF permitiu uma avaliação que levou em con-

sideração a complexidade que é própria das atividades relaciona-
das à agricultura familiar, porque foi construída a partir de
princípios que podem nortear o trabalho, a produção e também o
modo de vida dos atores sociais que vivem na comunidade rural.
Uma das características do sistema de indicadores DASAF
que merece destaque é a possibilidade de enaltecer a relevância
da inclusão e valorização da participação social em construção
de sistemas de indicadores, podendo ressaltar que foram geradas
informações com caráter muito mais qualitativo do que pura-
mente quantitativos e, ainda respeitando as limitações de traba-
lhar com princípios que não pertencem à lógica do sistema
econômico vigente. Portanto, as unidades produtivas precisam
ser avaliadas com cautela.
A recomendação de cautela na avaliação das unidades produ-
tivas está interligada à existência de conflito entre o paradigma
dominante e a própria sobrevivência. No entanto, durante o pro-
cesso de construção do sistema de indicadores DASAF, isto foi
levado em consideração, por isso, os usuários podem desagregar
os valores das variáveis até a escala da unidade produtiva. Embora,
visando reforçar a coletividade e entendendo que se a comunida-
de estiver bem as unidades também estarão, foi que se optou por
realizar as análises dos resultados de modo coletivo, chegando a
constatação de que o DASAF demonstrou que a comunidade de
Várzea Comprida dos Oliveiras – Pombal/PB tem uma vincula-
ção intermediária com os princípios do desenvolvimento alterna-
tivo e sustentável, através das práticas, valores e costumes dos(as)
agricultores(as) familiares.
Alguns elementos necessários e fundamentais para aumentar
o nível de vinculação da comunidade rural de Várzea Comprida
dos Oliveiras – Pombal/PB com o desenvolvimento alternativo e
sustentável fazem parte das teoria adotadas que são: necessidade
de formar e fortalecer uma rede de apoio mútuo e de colaboração
entre unidades produtivas; extensão da democracia do campo
político ao campo econômico, destituindo os papéis autoritários
e evoluindo para a democracia participativa; a atuação em escala
local visando contribuir com o desenvolvimento local integrado;

possibilidades de sinergia com outras esferas da economia e da
sociedade através de relações complementares, buscando viabili-
zar e solidificar o potencial da unidade produtiva.
Do mesmo modo, foram identificados alguns elementos que
contribuíram com o melhor desempenho do índice do sistema de
indicadores DASAF, tais quais: o reconhecimento dos atores so-
ciais quanto à necessidade do Estado desempenhar um papel de
mobilização de recursos em favor de setores populares, mas res-
peitando e mantendo a integridade das unidades produtivas, sem
causar dependências seja quanto aos ciclos políticos seja quanto
aos favorecimentos; incentivo à participação das mulheres nas
unidades produtivas; cautela nas avaliações dos êxitos e fracassos
da unidade produtiva, pois se trata de um processo gradual; e
indicação da construção de um paradigma do conhecimento a
partir da realização de pesquisas que identifique a existência das
unidades produtivas vinculadas ao desenvolvimento alternativo.
O mais importante na aplicação do modelo DASAF foi verifi-
car que a comunidade de Várzea Comprida dos Oliveiras demons-
tra ter sido iniciado um processo a partir do trabalho de cada um
dos(as) agricultores(as) e de suas famílias. Os(as) agricultores(as)
estão semeando mais do que sementes de hortaliças, eles(as) estão
dando vida a elementos contrários ao que prega a hegemonia ca-
pitalista do individualismo e da busca do lucro pelo lucro. Como
acontece em qualquer processo em estágio inicial, identifica-se
elementos mais forte, outros mais fracos e outros que são ainda
inexistentes.
Verificou-se que agricultura familiar é um elemento importan-
te na construção da identidade da comunidade de Várzea Com-
prida dos Oliveiras e que retrata o modo de vida do sertanejo
situado no estado da Paraíba, mais precisamente no espaço rural
do município de Pombal. Nota-se que é muito forte a relação en-
tre a construção do espaço sertanejo e a agricultura familiar e que
o papel de uma associação que realmente seja atuante é funda-
mental para ajudar a melhorar a forma de organização, a viabili-
dade e o potencial emancipatório das unidades produtivas da
agricultura familiar, podendo estabelecer laços firmes de igualda-

de, solidariedade e proteção à natureza.
Constatou-se, então, que o sistema de indicadores DASAF e
consequentemente a teoria do desenvolvimento alternativo e
sustentável possibilitaram identificar características específicas
da comunidade analisada ao passo que se verificou que a organi-
zação do trabalho e da produção na agricultura familiar pode
contribuir com a configuração do espaço rural e, dependendo da
adoção dos princípios Igualdade, Solidariedade e Proteção à na-
tureza, é possível diminuir as desigualdades, as injustiças e au-
mentar a cooperação e a autonomia.
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hidro-ambiental de áreas serranas no semiárido brasileiro
– estudo de caso: Maciço de Baturité, Ceará”. RBRH – Re-
vista Brasileira de Recursos Hídricos. Vol. 14, Nº 4, out/dez,
pp. 125-136.
22. Globarruralidad y urbanización.
Respuesta periférica en Hidalgo, México
Carlos Ricardo Menéndez Gámiz*

Francisco Compeán Guzmán**
Introducción
En este trabajo se analizan las respuestas de las familias campesi-

nas y agricultoras a las fuerzas de la globalidad desde su ámbito
local en municipios con diversos grados de urbanización, desde
los muy urbanizados, los de los espacios periurbanos y los muy
rurales del estado de Hidalgo, México, como parte de los resulta-
dos del trabajo de una investigación más amplia. Se analiza la
reconfiguración de los factores y recursos internos del espacio so
cioproductivo campesino y agrícola, frente a las fuerzas avasalla-
doras del mercado global, que en la actualidad impone no sólo los
precios finales de mercancías que sustituyen los alimentos, sino
también modelos culturales de consumo que debilitan la dinámi-
ca local trastocándola y convirtiéndola en un mercado meta para
sus productos globales.
Justificación
Al término del año 2014 casi 64 millones de mexicanos, es decir

53.2% de la población vive con un nivel de ingreso menor a la lí-
* Profesor de la Licenciatura en Planificación para el desarrollo agropecua-

rio. UNAM, Facultad de estudios Superiores de Aragón, UNAM. México. Mail
<carmega@prodigy.net.mx>. Celular (52) 55-5963-1616.
** Profesor e Investigador de tiempo completo de la Universidad Autónoma
Juárez del estado del Durango. Correo electrónico <fjcom@yahoo.com>.
[531]
532 CARLOS RICARDO MENÉNDEZ, FRANCISCO COMPEÁN
nea del bienestar. (CONEVAL, 2014). Después de casi cuatro dé-

cadas de haberse iniciado la amplia y profunda difusión por todo
el mundo de las políticas expansivas y liberadoras en favor del
mercado del capitalismo neoliberal global y de haber impuesto
–junto con gobiernos colaborativos– políticas comerciales para
liberalizar y desregular mercados y actividades económicas; de
eliminar el control gubernamental sobre actividades económicas
estrictamente restringidas solamente a su tutela; de transferir a
empresas y consorcios privados la propiedad y control de infraes-
tructura, licencias y patentes, de condiciones monopólicas y oli-
gopólicas, de producción y prestación de servicios, cediendo y
concentrando los derechos de usufructo en un reducido y pode-
roso núcleo empresarial, la pobreza asfixia millones de vidas, las
aniquila en la desnutrición, la ignorancia y la enfermedad, así
como en la desazón de una existencia sin más razón que la sobre-
vivencia misma.
Hace ya cerca de cuatro décadas inició en las elegantes oficinas
de los centros financieros mundiales la estrategia de conversión y
profunda transformación de las economías y gobiernos naciona-
les en un club de socios desesperados por verse favorecidos con el
arribo prometido de cuantiosos flujos de Inversión Extranjera
Directa (IED) a sus países, así como de la transferencia tecnológi-
ca rica en spillovers o los beneficios de la irradiación tecnológica
en la productividad sectorial y general de a economía.
Hace casi cuatro décadas, cuando se inició la vigorosa estrate-
gia para privatizar todas las actividades económicas de los países
periféricos, también se consideró necesario realizar una fuerte
reducción, y en su caso eliminación, de los instrumentos econó-
micos en manos de los gobiernos nacionales que estimulan a sus
sectores productivos, agrícolas, pecuarios, industriales, pesque-
ros, y de variados servicios. Se crearon los bancos centrales que
siguen y aplican los lineamientos generales y específicos del Fon
do Monetario Internacional, así como los acuerdos precautorios
de Basilea que dichas entidades recomiendan.
Sin duda alguna México fue uno de los países más destacados
en la aplicación a pie juntillas y un poco más de todo, del conjunto
de medidas dictadas en los centros y nodos financieros globales.
GLOBARRURALIDAD Y URBANIZACIÓN 533
México ha sido reconocido en varias ocasiones como la na-

ción en donde dichos paquetes de medidas fueron espléndida-
mente recibidos, adoptados y aplicados a rajatabla, por lo que se
sus presidentes y secretarios de hacienda han recibido reconoci-
mientos como alumnos ejemplares, los más aplicados de la clase.
Sin embargo debe hacerse notar ese conjunto de medidas es-
trictamente aplicadas solamente representó efectos positivos,
nótese el eufemismo, para la supuesta “modernización y eficien-
cia de los mercados”
La fórmula aplicada es una tautología de prima facie relativa-
mente sencilla: “si los mercados no son modernos, no serán efi-
cientes, y entonces no llegará el capital, por lo tanto hay que
desrregularlos, liberalizarlos y en última instancia, privatizarlos.
Para que así, llegue el capital y los mercados sean eficientes y por
supuesto, que sean modernos, solo así atraerán al capital”
En noviembre del 2015, el gobierno del presidente Santos en
Colombia logró una reducción cercana al 10% en el precio de las
gasolinas; sin duda, algo ha estado haciendo bien el gobierno de
Colombia, mientras tanto, en México el CONEVAL publicó las
cifras de la medición multidimensional de la pobreza 2010 y
2014, de un análisis adicional de dicha información se identifica
que 15 de sus 32 entidades federativas muestran incrementos sig-
nificativos en el número de personas que cayeron en condiciones
de carencia de acceso a los alimentos en el periodo 2010-2014.
Aún cuando el promedio nacional se redujo en 1.5 millones de
mexicanos, subsisten en esa precariedad alimentaria 23.4 millo-
nes de personas, sometidas a la carencia que pone en riesgo la
salud y la vida misma; es por definición una privación inhumana,
que vulnera la vida social misma, pone en tela de juicio al sistema
en su conjunto y deja ver lo ineficaz e ineficientes que son las po-
líticas sociales adoptadas para paliar el hambre y la desnutrición.
En este sentido se coincide con la idea “más que un precapita-
lismo, lo que se tiene es un capitalismo sui generis que sólo cobra
sentido si lo contemplamos en la perspectiva del sistema en su
conjunto, tanto a nivel nacional como, y principalmente, a nivel
internacional (Marini, 1991) Sólo así se puede explicar el hecho
de que la economía mexicana es de las más grandes, y también de

las más inequitativas, en un mundo que es bastante desigual.
CUADRO 1
ENTIDADES FEDERATIVAS CON INCREMENTO DE POBLACIÓN
CON CARENCIA DE ACCESO A LA ALIMENTACIÓN 2010 A 2014
Estados %
Tabasco 11.7
Oaxaca 9.7
Tamaulipas 5.9
Michoacán 5.8
Colima 5.6
Sinaloa 5.1
Morelos 4.9
Veracruz 3.9
Hidalgo 2.7
Quintana Roo 1.4
Aguascalientes 1.3
Coahuila 1.3
Chihuahua 1.0
Baja California 0.8
Nayarit 0.5
FUENTE: elaboración propia con base en CONEVAL 2015.
El urbananismo incómodo
Generalmente se asocia a la ciudad como un sinónimo de moder-

nidad, lujo y comodidad, de buena vida y buena educación. Por
ejemplo, el diccionario de la Real Academia Española define el ad-
jetivo urbano como lo cortés, atento y de buen modo; en cambio lo
rural se asume como lo perteneciente o relativo a la vida del campo
y a sus labores. Se puede afirmar que lo urbano está asociado a una
idea de mayor estatus que lo rural. Sin embargo el campo también
otras connotaciones profundas arquetípicas como lo más cercano

al paraíso terrenal, o los Campos Elíseos, ese lugar que según la
mitología era delicioso y donde, según los gentiles, iban a parar las
almas de los que merecían este premio.
Los análisis y estudios especializados en demograf ía, anuncian
la necesidad y compromiso de medir los indicadores de sosteni
bilidad (ONU, 2015), además de los indicadores estrictamente re
lacionados con el desarrollo económico desde lo local, como lo
recomiendan algunos analistas, para facilitar “la comprensión de
las dimensiones técnica, social, institucional, política y cultural
del desarrollo local” (Alburqueque, 2004).
En suma, los análisis coinciden en señalar que el cambio de-
mográfico del siglo XXI será drástico y profundo; prácticamente
hacia mediados del presente siglo XXI, más de 66% de la pobla-
ción mundial habitará en zonas consideradas urbanas, y solo 34%
en zonas rurales. Esa situación pondrá a prueba a todos los paí-
ses, así como a los sistemas logísticos de producción, abasto y
consumo alimentario en prácticamente todo el orbe.
Se han identificado algunos de los principales factores exter-
nos que afectan la configuración interna del sector agropecuario
y rural como lo establecen algunos autores (Menéndez y Palacio,
2013) que avasallan al sector rural y agropecuario de los países
que —como México— aún dirimen el conjunto de políticas a adop
tar para superar los retos que imponen las nuevas condiciones glo
bales.
De acuerdo con Jiménez (2014: 287) la globarruralización ha
ce referencia al: “proceso contemporáneo mediante el cual el me-
dio rural se ve sometido a las transformaciones impuestas por la
globalización, teniendo en cuenta su reciente adaptación a los
conceptos de nueva ruralidad y multifuncionalidad. Actualmente
las regiones rurales europeas alojan iniciativas turísticas desarro-
lladas en función de los conceptos de diversificación de rentas y
pluriactividad. Al mismo tiempo, éstos proyectos se desarrollan
desde la óptica global y viéndose influenciados por las caracterís-
ticas de la Sociedad de la Información.”
FIGURA 1
536
MAPA CONCEPTUAL DE LA GLOBARRURALIZACIÓN Y FAMILIA RURAL

Deslocalización productiva
Tierra
Agua
Tecnología
Biodiversidad
Capital
Clima
Mano de obra Factores
Localización
Tierras
Factor local rural Cultural
Material genético
Gas y petróleo
Productos frescos Mercado global Minerales
Marcas
GLOBARRURALIZACIÓN Y FAMILIA RURAL Vegetación
Patentes 22/11/2015-V2 Fauna
OMPI Intangibles
ADPIICS Semillas, embriones
Marco legal Organización social
Marco político
Urbanismo
Multifuncionalidad
Rurbanismos
La periferia
Nueva ruralidad
FUENTE: Carlos Ricardo Menéndez Gámiz (2015).
CARLOS RICARDO MENÉNDEZ, FRANCISCO COMPEÁN
Por otra parte, cada vez está más extendida entre un núcleo de
investigadores la idea de que el sector rural requiere fortalecer su
ámbito productivo agropecuario como un medio para garantizar
el desarrollo sustentable del campo.
No sería posible pensar un desarrollo rural sustentable, si no
se impulsa una actividad agropecuaria sustentable, por ello, la
producción, la distribución y el consumo alimentario deben ser
sustentables en todas sus dimensiones. Se ha inoculado y difun-
dido un falso dilema que afirma “o la agricultura o el medio am-
biente”, cuando en realidad ambos son compatibles, ya que “la
integridad de los ecosistemas y la protección de la biodiversidad
no tienen por qué ser incompatibles con la existencia de una agri-
cultura productiva y rentable” (Segrelles, 2015:5)
La agricultura periurbana es una alternativa real para lograr
alimentos de calidad producidos con sistemas compatibles con
los ecosistemas, y un modelo oportuno y conveniente para la so-
ciedad moderna, por lo que es necesario que los gobiernos foca-
licen sus instrumentos y recursos en su apoyo y fomento.
En el antiguo marco legal agrario mexicano de vivo recuerdo,
se establecía la función social de la tierra como base elemental
para la producción de alimentos para todos y no solamente para
unos cuantos privilegiados capaces no de producir sus alimentos,
sino de comprarlos como mercancías, con su poder adquisitivo.
Pero ¿qué sucede con aquellos que no tienen ingreso monetario,
y que no tienen un empleo u ocupación debidamente remunera-
da y que por lo tanto no pueden comprar en el mercado los ali-
mentos vitales que su organismo y su derecho de vivir les exige
por lo menos tres veces al día?.
Esta situación es hoy cotidiana, y no por ello, se puede conside
rar como normal o deseable, por qué la pregunta que hay formular
es ¿sí es lógico movilizar con muy altos costos de traslado, alma-
cenamiento, mantenimiento, alimentos producidos bajo modelos
productivos de gran tamaño, cuando otras personas no pueden
ejercer su derecho humano a una alimentación suficiente, sana,
de calidad y culturalmente aceptable?
Del Producto Interno Bruto

al desarrollo humano
Fueron varios los economistas que cuestionaron la teoría del de-

sarrollo, uno recibió un Premio Nobel, y preguntó por el rumbo
que tomaba la teoría del desarrollo económico y social, cuando
pone en tela de juicio el axioma de la maximización de la utilidad,
aplicado a rajatabla en la economía del bienestar tradicional (Sen,
2000).
Otro economista la cuestionó desde el plano metodológico.
Cuando dice que al ser desarrollo y subdesarrollo un continuum,
solo se pueden diferenciar con criterios cuantitativos, por lo tan-
to “el subdesarrollo se definiría a través de una serie de indicado-
res: producto real, grado de industrialización, ingreso per cápita,
índices de alfabetización y escolaridad, tasas de mortalidad y es-
peranza de vida, etc., destinados a clasificar a las economías del
sistema mundial y a registrar su avance en la senda del desarro-
llo” (Marini, 1994).
Ante esta paradoja de la economía del bienestar, es notable el
cambio que significa la propuesta de autores como Stewart (1991)
de un ajuste con rostro humano que más tarde cristalizaría en el
Enfoque de Necesidades Básicas (ENB), que también fue supera-
do por el desarrollo de capacidades de Sen, definido como “un
proceso de expansión de las libertades reales de las que disfrutan
los individuos” (Sen, 2000:19) y que más tarde sería la base para
que el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
retome para sí el enfoque y lo adapte a la medición del índice de
desarrollo humano (IDH). Se asume que la libertad individual
crece y se fortalece en la medida en la que los individuos son ca-
paces, es decir, son más autónomos y están cada vez menos suje-
tos a las fuerzas compulsivas de los mercados.
Sin embargo, se debe recordar como lo menciona (Solís, 2008:
64) que los estados nacionales “de la periferia, compiten por atraer
capitales productivos con base en esquemas de flexibilidad labo-
ral que se traducen en mano de obra barata y abundante, pero
cuya contrapartida ha sido la acentuación de las ya de por sí enor-
mes desigualdades sociales” En este mismo sentido se pronuncian

autores de la CEPAL como Fajnzylver sobre una transformación
productiva con equidad y una competitividad sistémica contra-
puesta a la competitividad espuria.
El estado de Hidalgo
en los índices del desarrollo
Se realizó una clasificación de los municipios del estado de Hi

dalgo con base en dos indicadores sistémicos que consideramos
apropiados para indagar sobre los cambios estructurales socio
económicos relacionados con dos procesos complementarios y
coexplicativos, el de la especialización sectorial productiva (GESE)
y el grado de ruralidad (GR).
Rangos para cada Grado de especialización Grado de ruralidad

estrato sectorial económica. GR
GESE
De 0 a 20% 1. Nada primario 1. Todo urbano
De 20% a 40% 2. Poco primario 2. Más urbano
De 40% a 60% 3. Medio 3. Medio
De 60% a 80% 4. Primario 4. Más rural
De 80% a 100% 5. Muy primario 5. Todo rural
Como se puede apreciar en la Figura 2, durante el año 2000 de

los 84 los municipios del estado de Hidalgo, 58 son de economía
nada primaria, poco primaria y media; mientras que solamente
16 mantienen una especialización sectorial económica en el sec-
tor primario, de los cuales tres son todavía muy primarios, es
decir, más de 80% del Producto Interno Bruto municipal se gene-
ra en las actividades primarias de la economía.
En la Figura 3 se observa que 73 de los 84 municipios tienen
especialización diferente al sector primario, y solamente once
continúan con una especialización sectorial primaria; destaca
también que ya no hay municipios del tipo 5 Muy primarios, lo
FIGURA 2
HIDALGO. MUNICIPIOS SEGÚN EL GRADO DE ESPECIALIZACIÓN
SECTORIAL ECONÓMICA (GESE), 2000
N
O E
Querétaro
Veracruz
Leyenda
1 Nada primario (29) 2 Poco primario (24)
3 Medio (15) 4 Primario (13)
5 Muy Primario (3)
FUENTE: elaboración propia con base en INEGI, PNUD. 2000.
que dibuja un cambio estructural económico de los municipios

de la entidad y todo un proceso de reconfiguración y redistribu-
ción del trabajo y la economía.
Si se analiza el territorio municipal hidalguense en los años
2000 y 2010 desde la óptica del grado de ruralidad se observa que
el cambio es también drástico pero en menor medida que los cam-
bios en la reconfiguración de especialización sectorial económica.
FIGURA 3
HIDALGO. MUNICIPIOS SEGÚN EL GRADO DE ESPECIALIZACIÓN
SECTORIAL ECONÓMICA (GESE), 2010
Querétaro
Veracruz
Leyenda
1 Nada primario (32) 2 Poco primario (26)
3 Medio (15) 4 Primario (11)
FUENTE: elaboración propia con base en INEGI, PNUD, 2010.
Por ejemplo, en la figura 4 se aprecia que de los 84 municipios

en el 2000, 54 son rurales y tan solo 30 son urbanos y medios, es
decir, hay una predominancia de lo rural, aunque para el año 2010
se perciban cambios relevantes, como se aprecia en la figura 5.
Los municipios rurales en 2010 se reducen a 48 municipios, lo
cual si bien no es un cambio tan drástico como el operado en la
reconfiguración sectorial económica, no deja de ser también un
FIGURA 4
HIDALGO. MUNICIPIOS SEGÚN EL GRADO DE RURALIDAD (GR), 2000
N
O E
Querétaro
Veracruz
Leyenda
1 Todo urbano (8) 2 Más urbano (17)
3 Medio (5) 4 Más rural (16)
5 Todo rural (38)
FUENTE: elaboración propia con base en INEGI, PNUD. 2000.
cambio profundo que reconfigura los territorios que ha dejado

de ser predominantemente rurales, para reconvertirse en más ur-
banos y cada vez menos rurales.
En la Figura 6, se observa el impacto de esas transformaciones
en términos de la población involucrada en el GESE. Se observa
que miles de habitantes pasan de categorías 5 Todo primario, 4
Muy primario y 3 Medio del año 2000, a favor de 2 Poco primario
y 1 Nada primario en el año 2010.
FIGURA 5
HIDALGO. MUNICIPIOS SEGÚN EL GRADO DE RURALIDAD (GR), 2010
N
O E
Querétaro
Veracruz
Leyenda
1 Todo urbano (9) 2 Más urbano (16)
3 Medio (11) 4 Más rural (9)
5 Todo rural (39)
FUENTE: Elaboración propia con base en INEGI, PNUD, 2010.
Cambios muy profundos y de efectos de largo plazo en la rea-

lidad social de la entidad y del país. Algo similar ocurre con la
medición de los cambios en el grado de ruralidad (GR) entre el
2000 y el 2010. En la siguiente figura se observa el impacto de
esas transformaciones en términos de la población involucrada.
Donde se observa que 400 mil habitantes pasaron de las catego-
rías 5 Todo rural y 4 Muy rural del año 2000, en favor de 3 Medio
rural, Poco rural y 1 Nada rural del año 2010.
FIGURA 6
HIDALGO. POBLACIÓN SEGÚN EL GRADO DE ESPECIALIZACIÓN
SECTORIAL (GESE). 2000-2010
1. Nada primario
1,600,000.0
1,200,000.0
800,000.0
5. Todo primario 2. Poco primario
400,000.0
0.0
4. Muy primario 3. Primario

GESE 2000 GESE 2010
FUENTE: elaboración propia con base en INEGI, PNUD. 2000-2010.
FIGURA 7
HIDALGO. POBLACIÓN SEGÚN EL GRADO DE RURALIDAD (GR)
2000-2010
1. Nada rural
800,000.0
600,000.0
400,000.0
5. Todo rural 2. Poco rural
200,000.0
0.0
4. Muy rural 3. Medio rural

GESE 2000 GESE 2010
FUENTE: elaboración propia con base en INEGI, PNUD. 2000-2010.
Finalmente para concluir este análisis se identifica que el IDH

observado en 2010 para los municipios del estado de Hidalgo
guarda cierta correspondencia con los dos indicadores anterio-
res, pues son 44 municipios con alto y muy alto IDH, y son 40 con
el IDH bajo y muy bajo, las zonas claras de la figura, que coinci-
den con las zonas de alto y muy alto grado de ruralidad, a la vez
de coincidir con los municipios con un GESE más primario y
todo primario.
Las familias pertenecen a tres comunidades diferentes, Pie de
cerro en el municipio de San Bartolo Tutotepec, es una comuni-
FIGURA 8
HIDALGO. MUNICIPIOS SEGÚN EL ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO
(IDH) 2010
N
O E
Querétaro
Veracruz
Leyenda
1 Muy bajo (8) 2 bajo (11)
3 Medio (21) 4 Alto (32)
5 Muy alto (12)
Intervalos iguales
FUENTE: Elaboración propia con base en INEGI, PNUD, 2000-2010.
dad indígena enclavada en la región otomí Tepehua, cafetalera.

Otras familias fueron de la localidad de Metepec, municipio del
mismo nombre, localidad más urbanizada, aunque alejada de la
capital estatal de Hidalgo, Pachuca de Soto. Otras familias son de
la localidad el Huixmí, muy cercana a la ciudad de Pachuca de
Soto Hidalgo.
La gran coincidencia de las familias de las tres localidades, es
la noción y preferencia de poder producir sus propios alimentos,
debido a la carestía y la incertidumbre permanente de un ingreso
monetario.
En todas las familias, incluso las más urbanizadas, subyace la
idea y necesidad de poder producir sus propios alimentos, sin
embargo, hay que decirlo con toda claridad, manifestaron que no
cuentan con el apoyo institucional alguno para ello.
Conclusiones
El análisis a las respuestas de las familias campesinas y agricultoras

a las fuerzas de la globalidad desde su ámbito local en municipios
con diversos grados de urbanización, desde los muy urbanizados,
espacios periurbanos y los muy rurales del estado de Hidalgo, en
México, son parte de resultados del trabajo de una investigación
más amplia.
Sin embargo, al analizar la reconfiguración de los factores y re
cursos internos del espacio socio-productivo campesino y agríco
la, frente a las fuerzas avasalladoras del mercado global, que hoy
por hoy impone no solo los precios finales de mercancías que
sustituyen los alimentos, se encuentra que imponen modelos
culturales de consumo que debilitan la dinámica local trastocán-
dola y convirtiéndola en un mercado meta para sus productos
globales.
Desde el ámbito del gobierno nacional, subnacional y local no
se avizoran elementos que permitan afirmar la existencia de una
política gubernamental o una política pública clara y decidida en
ninguno de los tres órdenes de gobierno en favor de este proyec-
to vital para la vida cotidiana y productiva de las familias mexica-

nas, que es el de garantizar el derecho humano a una alimentación
sana, nutritiva, accesible, permanente y lo más importante de
acuerdo a sus preferencias culturales.
Por lo anteriormente expuesto, la globarruralidad también
debe ser entendida como un proceso de reconfiguración de los
factores internos de la sociedad del ámbito rural ante la fuerza y
dinámica de los diversos factores externos del fenómeno global
en mercados de capital, tecnología, así como de la expansión de
los marcos y mecanismos de regulación y transmisión de dere-
chos de propiedad sobre los bienes y servicios rurales, así como
de regulación social de la nueva ruralidad.
Corresponde a los gobiernos de la mano de las universidades,
centros de investigación y desarrollo, proponer, diseñar, imple-
mentar y evaluar e impulsar una nueva matriz de políticas públicas
orientadas a recuperar los instrumentos abandonados y renovar
las políticas del Desarrollo Rural Integral con Enfoque Territorial
(DRIET) que avancen en las condiciones de garantizar el derecho
a la alimentación y la soberanía alimentaria.
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se terminó en diciembre de 2016
en Imprenta de Juan Pablos, S.A.,
2a. Cerrada de Belisario Domínguez 19
Col. del Carmen, Del. Coyoacán
04100, Ciudad de México
<juanpabloseditor@gmail.com>
1 000 ejemplares

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El texto que el lector tiene en sus manos es la segunda obra colectiva

César Adrián Ramírez Miranda

para el desarrollo rural

César Adrián Ramírez Miranda

Red Gestión Territorial del Desarrollo Rural

Gestión territorial para el desarrollo rural : construyendo un paradigma /

GESTIÓN TERRITORIAL PARA EL DESARROLLO RURAL.

D.R. © 2016, Red Gestión Territorial del Desarrollo Rural Sustentable

D.R. © 2016, Juan Pablos Editor, S.A.

Diseño de portada: Daniel Domínguez Michael

Impreso en México/Reservados los derechos

INTRODUCCIÓN. HACIA UN PARADIGMA DE LA GESTIÓN

1. CAMBIO CLIMÁTICO Y ENFOQUE TERRITORIAL

2. O FENÔMENO DAS SECAS E OS RISCOS À AGRICULTURA

3. GANADERÍA Y EMISIONES DE METANO (CH4)

DO SISTEMA DE INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE

5. SOBERANÍA ALIMENTARIA Y DISPUTA TERRITORIAL

6. IMPORTANCIA DE LAS DINÁMICAS TERRITORIALES

7. DINAMIZACIÓN DE LA ECONOMÍA EN TERRITORIOS

8. INNOVACIONES SOCIALES E INCLUSIVAS:

9. GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO Y DESARROLLO RURAL

10. GESTIÓN DE CONOCIMIENTO, REDES

11. LA INNOVACIÓN SOCIAL TERRITORIAL

12. EXPERIENCIA DE EXTENSIÓN PARTICIPATIVA

13. ARTICULACIÓN SOCIAL PARA LA CONSERVACIÓN

14. ENTRE A CONCEPÇÃO E A IMPLEMENTAÇÃO

15. POLÍTICAS ASOCIATIVAS PARA EL DESARROLLO

16. AGENTES DEL DESARROLLO TERRITORIAL:

17. AVANÇOS, DILEMAS E PERSPECTIVAS DA GOVERNANÇA

18. LOS VÍNCULOS URBANO-RURALES

DE LOS TERRITORIOS RURALES CONTEMPORÁNEOS:

19. EL TERRITORIO RURAL, URBANO Y PERIURBANO:

20. INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE

21. DISCUTINDO COMPLEXIDADES PARA CONSTRUIR

22. GLOBARRURALIDAD Y URBANIZACIÓN.

César Adrián Ramírez Miranda

El texto que el lector tiene en sus manos es la segunda obra colec-

Brasil, el gigante verde, verdadero referente de las políticas terri-

plantea que dicha reforma debe ser el inicio de transformaciones estructurales

sus habitantes, además de impulsar la adaptación de la agricultura

2 Esel caso de la Red de Políticas Públicas y Desarrollo Rural en América

transformación estructural de los territorios, una vez que el tema

3 “¿Quién tiene la responsabilidad de llamar la atención, de poner en forma

crítica, documentada, profunda, rigurosa sobre la mesa ese tipo de contradic-

ción del enfoque territorial es producto de la emergencia de go-

do la lengua original de los textos, como corresponde a un diálo-

Sección 1. Gobernanza ambiental

El Cambio Climático (cc), entendido como la alteración de la

flexión sobre los retos que implica integrar al cc como variable

chas emisiones. Con base en ello concluyen que es importante ge­

Sección 2. Construcción social de mercados

El desaf ío alimentario para América Latina es mayúsculo y cons-

En el contexto de la globalización se ha consolidado un patrón

mercados y la seguridad alimentaria y nutricional”, presentan dos

Sección 3. Gestión de conocimiento,

La generación y circulación cada vez más dinámica del conoci-

valores y utilidades de diferentes nociones de innovación —las

de Desarrollo Rural Territorial 2010-2030 (Ecadert) desde 2009-

los beneficiarios de los servicios es muy importante para la fun-

Sección 4. Institucionalidad, políticas públicas

La territorialización de la acción pública constituye una dimen-

res del poder. En cambio, muestra prácticas evolutivas de nego-

diversificadas e intersectoriales y de provisión de bienes públicos;

chas emisiones. Con base en ello concluyen que es importante ge

una propuesta metodológica que implica entender las nuevas con

Es un hecho documentado que la temperatura global de la super

El cc refiere a un fenómeno con múltiples expresiones; ade

tamiento de las tres variables, teniendo como referencia las dife

Dadas las condiciones de inequidad que prevalecen entre los paí

sus ventajas comparativas y con ellas el interés de los inversionis

argumentos que, desde nuestro punto de vista, evidencian la im

En 1979 el tema del cc adquiere visibilidad en la agenda interna

• Facilitar el acceso y uso de información científica, herra

efectos del cc y las egei en los países no desarrollados con recur

taminación, el grupo de expertos concluyó que “El modo de com

Goodman (2001:17) argumentaba que una de las principales de

• De agenda. Incorporar la variable cc como elemento trans

Y en este esfuerzo por definir retos y construir agendas la pre

* Doutor em Sociologia, professor do Centro de Desenvolvimento Susten

km2, representando 11,53% da área territorial do país. Em número de municí