Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
Consejo de Redacción:
Iván C. Ibán (Madrid)
Agustín Motilla (Madrid)
Marco Ventura (Siena)
Charalambos Papastahis (Salónica)
Secretario:
Marcos González (Madrid)
Vol. I, 2006
ÍNDICE
I. Islam y terrorismo
1. Religion and Security in Europe after September 11 (R. Mazzola, Uni-
versidad del Piamonte Orientale) ................................................................. 13
2. The Reaction to Islamic Terrorism and the Implications for Religious
Freedom After September 11: A United States Perspective (W.C.
Durham, Universidad Brigham Young-B. D. Liggett, Universidad
Brigham Young)........................................................................................... 41
3. Tras el 11-M: presente y futuro del proceso de institucionalización del
Islam en España (I. Jiménez-Aybar, Universidad de Zaragoza) .................. 67
ISSN: 1887-3243
Depósito Legal: M- 2.874 - 2007
Presentación
P arece en cierto modo obligado, o al menos usual, al presentar una nueva revista
científica justificar las razones de su aparición. En efecto, no cabe duda de que
ante un evento de esta naturaleza surge espontáneamente la pregunta de cuál es el
sentido y la finalidad de otra publicación periódica más en el ya nutrido sector editorial
dedicado al estudio jurídico del factor religioso civilmente relevante.
Bastaría, a este respecto, alegar simplemente como justificación de su existencia que
el incremento de revistas especializadas siempre es un dato positivo, porque constituye un
índice de vitalidad científica y de importancia de la materia objeto de estudio.
Para corroborar esta respuesta, es suficiente observar como en el actual mundo globa-
lizado nos encontramos paradójicamente –junto a un incremento de la secularización,
especialmente visible en la Europa occidental– ante un resurgimiento de la presencia del
elemento religioso en la sociedad. Este resurgimiento ha adoptado diversas formas y ma-
tices según las condiciones políticas y sociales existentes en cada Estado. En este sentido,
y a modo de ejemplo, no cabe olvidar el papel decisivo desempeñado por la religión en la
caída de los regímenes comunistas de la Europa del Este –y el consiguiente reforzamiento
de la posición de la Iglesia Ortodoxa en ellos y particularmente en Rusia–, el auge de las
iglesias evangélicas en Latinoamérica y la espectacular emergencia del Islam en lugares
en los que era hasta hace poco tiempo una creencia con escaso número de adherentes.
Todo hacía presagiar que el postmodernismo y las filosofías de la crisis, como el exis-
tencialismo y el nihilismo, harían realidad las profecías sobre el fin de la religión –
enunciadas, entre otros, por Marx y Nietzche– y su sustitución por la ciencia y la indus-
trialización. Sin embargo, la realidad ha desmentido estos presagios y la nueva revitaliza-
ción de la religión parece empeñada en querer demostrar que la historia del progreso de la
humanidad no sigue un camino rectilíneo sino más bien cíclico acorde con la teoría de los
corsi y ricorsi formulada por Vico.
Además, esta efervescencia del fenómeno religioso ha producido profundos cambios
sociales. En concreto, ha supuesto una nueva configuración de Europa como sociedad
multicultural. Ello ha obedecido fundamentalmente a la presencia –dentro de la continua
corriente migratoria que se viene produciendo en gran parte de los Estados integrantes de
la Unión Europea– de grupos sobre todo de religión musulmana, caracterizados cultural-
mente por una concepción de las relaciones entre la política y la religión esencialmente
distinta a la del mundo occidental de raíces cristianas. Este tipo de grupos ha dado lugar a
la transformación de una sociedad europea pluralista –en la que diversos sujetos compar-
6 ISIDORO MARTÍN SÁNCHEZ
sus fundadores son españoles. Aparte de ello, aspira a su difusión en el ámbito latinoame-
ricano constituido, en su inmensa mayoría, por países hispanoparlantes.
La razón del empleo del inglés se debe a que, hoy en día, es el idioma científico por
excelencia y sin duda el de más amplia difusión internacional.
La periodicidad de la revista será anual sin perjuicio de que, si más adelante cumple
los objetivos de éxito deseados, pueda publicarse con una cadencia temporal más breve.
La revista no nace con la pretensión de defender una línea religiosa, ideológica o polí-
tica determinada. Por tanto, acogerá las diversas teorías y opiniones de quienes participen
en ella sin más límites que los impuestos por la seriedad y el rigor científico.
La organización administrativa de la revista está compuesta por un Director, un Con-
sejo de Redacción y una Secretaría. Cada número será encomendado a una persona que
asumirá la tarea de coordinarlo y elegirá a los autores que vayan a participar en él, bajo la
supervisión y aprobación del Director y el Consejo de Redacción. El coordinador de cada
número pasará a formar parte de este órgano.
La Secretaría de la revista estará, en todo caso, a cargo de un profesor del Área de De-
recho Eclesiástico del Estado de la Universidad Autónoma de Madrid.
La edición de la revista es asumida por la Fundación Universitaria Española a la que,
desde estas líneas, deseamos expresar nuestro agradecimiento por su inestimable e incon-
dicional colaboración.
Esta es, en síntesis, la andadura iniciada por un grupo de profesores universitarios con
la esperanza e ilusión que toda nueva empresa conlleva y con el deseo de lograr su acep-
tación por parte de la comunidad científica. Su consecución constituirá la confirmación
más inequívoca de que hemos acertado en nuestro propósito.
plena legitimidad a los musulmanes para realizar aquellos actos que no contradicen los
valores del orden público nacional.
A pesar de la distinta naturaleza de los conflictos que presentan los colectivos musul-
manes en la sociedad europea dependiendo, como hemos dicho, del arraigo en el país y de
la consolidación plena del núcleo familiar, lo cual marca diferencias entre Estados que
hoy reciben la primera generación de inmigrantes –como Italia o España– de otros que
poseen la experiencia de segundas, terceras o incluso cuartas generaciones de musulma-
nes en su territorio, los problemas que plantea la convivencia con la cultura islámica son
–y serán– similares. De ahí el interés del tratamiento comparativo entre distintos Estados
de la Unión Europea que se utiliza en el presente volumen.
---------------------------------------
T
his volume 1 of “Derecho y Religion” (Law and Religion) at hand, devoted to
“Islam in Europe” represents a contribution, from the study and rational systemi-
zation of the problems, to the description of some conflictive aspects in the rela-
tions between countries and their Islamic minorities, as well as to opening the way for
solutions which could best contribute to peaceful integration within European society.
The thematic proposal of the authors, renowned experts in matters regarding the social
and legal relevance of religion in contemporary society, deals with four issues of unques-
tionable timeliness, which permit a detailed analysis of the attitude of governments that
are facing the challenge represented by integration of and co-existence with a Muslim
minority.
The first issue deals with the bloody terrorist acts that were carried out by Islamic
groups in the United States and Europe, and how said events have altered the concept of
security as limiting religious freedom, particularly in reference to the Muslim community.
The recent enactment of antiterrorist laws which likewise affect groups with a religious
ideology, are an example of the timeliness of the problems presented. The recounting of
the North American experience can not be excluded; given its value as a precedent for
many other countries in Europe.
The second group of articles offers an overview of the problems of Islam in Europe, in
addition to focusing on certain countries in particular. Concerns of the Islamic communi-
ties such as construction of places of worship, the observance of religious holidays, die-
tary restrictions, the teaching of Islam in schools, and finally, the carrying out of religious
worship in prisons and hospitals, are dealt with from the legal perspective. Noteworthy
among these problems is the representation of persons who profess the Muslim faith,
related to the consequences of one of features of European Islam – projection, at the same
time, of the situation of Islam at the international level–: the plurality of groups, ideolo-
gies, ethnicities, and nationalities that make up Islam. This factor greatly hinders under-
standing in legitimately obtaining representative bodies before public powers in different
12 AGUSTÍN MOTILLA
countries. The exposition regarding the situation of Islamic groups in some European
countries and the problems of leadership which have even obliged public authorities to
intervene in search of democratically elected representatives, are the themes of interest in
the published articles.
The volume closes with two groups of articles with a common thread: paths for inte-
grating Islamic law into European law. The first is Islamic family law, and in particular
matrimonial law within the categories of private international law and the relegation of
the internal law code to national law. Institutions of Islamic matrimony in contrast with
principles of values of European legal system such as the rights of polygamous marriage
or unilateral repudiation by the husband are studied as indicators of the conflict that could
arise in the process of recognising the institutions originating in the precepts of the
Sharia. These two institutions highlight the patriarchal nature and the predominance of
the male over the female which inspire Islamic law. One of the articles focuses precisely
on the study of women in the Arab world.
The second thematic group– the fourth and last of the volume– has as its aim one of
the cultural and religious manifestations of Islamic women which has caused a veritable
social war in certain countries: the Islamic veil. The symbol of Islam fanaticism for some,
and for others, a mere manifestation of Islamic cultural identity or that of the profession
of faith of a minority that feels pushed aside, the problem of the headscarf or the Islamic
hijab has, especially in France, became a theme of constant debate which has even war-
ranted the attention of lawmakers. The comparative study of the events in that country
and in others countries of the European Union will serve to analyse different approaches
to the same issue.
Hence, the search for mechanisms which guarantee free profession of the Islamic faith
and respect for its cultural identity, together with the protection of the fundamental values
in which European society is based, translate into a challenge for a European Law which
has to be applied in a multicultural society. Only through the necessary making more
flexible of the legal institutions allowing for the incorporation of new assumptions, and
the adaptation of the Muslim minority to the basic principles of social and legal order, can
the basic integration of the Muslim minority be correctly channelled, avoiding the ten-
sions, and even the violence that has occurred in some countries.
AGUSTÍN MOTILLA
I. ISLAM Y TERRORISMO
ROBERTO MAZZOLA
Universidad del Piamonte Oriental
A fter the events in New York, Madrid and London, one is entitled to ask whether
Islam is a real threat to Europe. Is it reasonable to assert that since the 11th of
September1 the threat of Islamic terrorism has constituted a veritable danger in
ethical, ideological and political terms?2 Is our state of security so greatly impaired that
we are no longer in a position to understand the viewpoints of others and claim that we
are clear-headed in the face of danger and fear?3
What is to be done? Should we approach Islam with understanding or remain on our
guard in a attitude of suspicion and grave concern?4 Is the presence of Islam in Europe an
“emergenza” justifying the resort to political and legislative solutions proper to the “pro-
tected democracies”?5
As is well known, Europe's legal systems envisage different steps for the handling of
both institutional and political emergencies. However, if the British6 or the majority7
1
Cf. N. Chomsky, It. trans. 11 settembre. Le ragioni di chi?, Milan, Marco-Tropea Editore, 2001, esp. pp.
11-21. See also T. Padoa Schioppa, Dodici settembre. Il mondo non è al punto zero, Milan, Rizzoli, 2002, pp.
19-25.
2
Cf. S. Dambruoso, Prefazione all'edizione italiana di “Combattere il terrorismo. Norme e proposte del
Consiglio d'Europa”, Roma, Sapere 2000, Edizioni Multimediali, 2005, p. 7.
3
Cf. A. Koestler, It. trans, Ladri nella notte, Milan, Mondadori 1971, p. 170.
4
Cf. O. Fallaci, La rabbia e l'orgoglio, Milan, Rizzoli, 2004, p. 79. From the theological standpoint
equally strong criticism of the Islamic community has been expressed by G. Baget Bozzo, L'Islam è totaliz-
zante, in the “Regno-att”, 22 (2001), p. 731.
5
Cf. C. Bonini- G. D'Avanzo, Il mercato della paura. La guerra al terrorismo islamico nel grande in-
ganno italiano, Turin, Einaudi, pp. 335-336.
6
The substantial feature of the British system is a preference for the Government to act de facto to defend
public security in the execution of its duty to avoid the destruction of the State and then be judged by Parlia-
ment with regard to its political responsibility. “For this reason”, says P. Bonetti, Terrorismo, emergenza e
14 ROBERTO MAZZOLA
model is involved, or if it is decided to resort to a state of war and the extensive use of
emergency orders8, the common denominator of a state of emergency always presupposes
the insufficiency of the juridical rules in force. They prove incapable of remedying seri-
ous injuries or risks of injury caused to the fundamental principles of the legal system.
With this in mind, art. 16 of the French Constitution founds the conferment of exceptional
powers on the President of the Republic on the existence of a “grave” and “immediate”
threat to the “institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son
territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux” such as to interrupt “le fonc-
tionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels”.
Through the estado d'excepción and the estado de sitio embodied in art 116, 1st para.
of the Spanish Constitution9, the legislator refers to a situation of grave functional distur-
bance of the democratic institutions and public services essential for the community. A
solution also adopted by the draftsmen of the German Constitution in the form of
Verteidigungsfall (state of defence) or Spannungsfall (state of tension). These situations,
according to art. 1151 of the GG10, can only be declared when the federal territory is the
subject of armed aggression or there are serious threats to the liberal-democratic order of
the Federation or a Land.
The various regulations thus described illustrate the need for the occurrence of two
specific conditions as the premises of a “stato di emergenza”11 and a serious, widespread
principi fondamentali in Quad. del “Gruppo di Pisa”, Giurisprudenza costituzionale e principi fondamentali.
Alla riceraa del nucleo duro delle costitutioni, Proceedings of the Annual Meeting of the “Gruppo di Pisa”, S.
Staiano (ed.), Turin, Giappichelli, 206, p. 202, “whenever in the event of urgent necessity the Government
has adopted that violate a law in fulfilment of its duty to defend the State, Parliament may support the politi-
cal responsibility of the Cabinet or approve an Act of Indemnity to cover the provisions adopted by the Gov-
ernment contrary to the law, these being often violations of the Habeas Corpus Act”.
suspension of the constitution itself in cases where it is not possible to remedy exceptional events by
means of the ordinary legislative means, or the more or less time-limited introduction of states of exception
with respect to the constitutional rules. This model accepts the principle of “necessity” as a source of law. Cf.
S. Romano, Sui decreti-legge e lo stato di assedio in occasione del terremoto di Messina e di Reggio
Calabria (1909) in Lesser works, Milan, Giuffré, 1950, p. 371.
7
In this model, provision is made within the norms of a constitution for the derogation or even the total or
partial In this model, provision is made within the norms of a constitution for the derogation or even the total
or partial suspension of the constitution itself in cases where it is not possible to remedy exceptional events
by means of the ordinary legislative means, or the more or less time-limited introduction of states of excep-
tion with respect to the constitutional rules. This model accepts the principle of “necessity” as a source of
law. Cf. S. Romano, Sui i decreti-legge e lo stato di assedio in occasione del terremoto di Messina e di Reg-
gio Calabria (1909) in Lesser works, Milan, Giuffré, 1950, p. 371.
8
The Italian Constitution, for example, makes provision for the “State of war” in art. 87.
9
Art. 116 “Una ley orgánica regulerá los estados de alarma, de excepión y de sitio, y las competencias y
limitaciones correspondientes”.
10
Art. 115l “Der Bundestag kann mit Zustimmung des Bundersrates jederzeit durch einen vom
Bundespräten zu verkündenden Beschulß den Verteidigungsfall für beendet erklären. Der Bundesrat kann
verlangen, dass de Bundestag hierüber beschiließt. Der Verteidigungsfall ist unverzüglich für beendet zu
erklären, wenn die Voraussetzungen für seine Festsellung nicht mehr gegeben sind”.
11
Cf. V. Angiolini, Necessity and emergency in public law, CEDAM, Padua, 1986. See also S. Ferrari,
Libertà religiosa e sicurezza nazionale in Europa dopo l'11 settembre, in Quad. dir. pol. eccl, 1, (2005), p.
163 et seq.
RELIGION AND SECURITY IN EUROPE AFTER SEPTEMBER 11 15
danger to the political community: a) the threat must have as its object the constitutional
order12; b) the ordinary regulatory measures must be unable to cope with the institutional
emergency.
Our initial questions, therefore, can be reformulated in a single question: has Islam,
since 11 September 2001, constituted a threat to European constitutional democracies,
social peace and national security?
Our single question cannot be answered without an initial clarification of the several
façons d'être of Islam in Europe as determined by its different levels of integration with
the democratic-constitutional system.
One must thus assess, in sociological terms, the levels of integration of its believers in
civil society, and also, in juridical terms, the degree of institutional loyalty deducible
from their inclination to accept consensual regulation, from formal declarations of loyalty
to constitutional values, from their greater or lesser readiness to seek an evolutive inter-
pretation of the sharia and, of equal significance, the presence or otherwise of representa-
tives of the principal Muslim organisations and communities in consultative bodies ap-
pointed by the government13.
This set of parameters can be used to draw a distinction in terms of organisation and
behaviour between four forms of Islam: “moderato-liberale”, “moderato-tradizionalista”
and the two fundamentalist currents, namely “salafita-jihadista” Islam and “salafita-
shaykhista” Islam.
The first two forms do not pose a problem as far as natural security and public order
are concerned, since the moderate Islamic world is that “enlightened, inspired with the
ideas of dialogue and tolerance, open to the world of today”, whereas greater concerns are
raised by the fundamentalist organisations as the expression of a radical Islam. Hasty
analyses and conclusions, however, have ended up by describing the situation in what are
often very approximate terms. By no means few, indeed, are those who identify funda-
mentalism with violent extremism and refuse to recognise any distinction between mili-
tants, whose action can be expressed without resort to violence, and terrorists14. The logic
of “violence”, while present in the practice of religious radicalism, not only Islamic, is
not, however, inevitable. In reality, fundamentalists mainly seek to protect and strengthen
12
Interpretation confirmed by the European Human Rights Court in Lawless vs. Ireland, 1 July 1961, req.
332/57. The Court recognized the existence of a condition of emergency when a threat concerns “la vie
organisée de la population et constitue une menace pour la vie organisée de la communauté composant
13
l'État”.F. Sabati, Islam: l'identità inquieta dell'Europa. Viaggio tra i musulmani d'Occidente. Forward by F.
De Bortoli, Il Saggiatore, Milan, 2006, p. 40.
14
Cf. G.A. Almond - R. Scott Appleby - E. Sivan, It. trans., Religioni forti. L'avanzata dei
fondamentalismi sulla scena mondiale, Bologna, Il Mulino, 2006, p. 24.
16 ROBERTO MAZZOLA
their own identity by promoting a strong presence of the religious in society and strong
competition with other religious movements and secular institutions and philosophies.
Nothing, however, “in this basic aim, implies that fundamentalisms infringe the funda-
mental rules of the pluralist societies”15.
Strenuous opposition towards the liberal democratic and secular State, on the other,
constitutes a character common to all religious radicalism, including that of Islam. Islam-
ism, in fact, shares with the other religious fundamentalisms hostility towards political
cultures that deny religion a central role in the ordering of society. This defence to the
utterance of the centrality of religion on the political and social plane is, in other terms,
the sine qua non of radicalism. A movement that lacks cannot be properly described as
“radical”16. This dualist vision obviously clashes with the contractualistic and mediatory
categories proper to pluralist societies. Islamic fundamentalism, indeed, accords no room
at for the point of view of the other side. Steeped in the conviction that their cause alone
is just, Islamists readily believe that any action, even a barbarous crime, is justified, since
they know they are in the right, “not only politically, but also morally”17.
Yet despite the strength of these common traits, Islamic fundamentalism cannot be
summed up as a single orthopraxy.
A distinction must be drawn between a “salafita-jihadista” Islam and “salafita-
shaykhista” Islam, which is characterised by an enclave culture foreign to the use of
violence.
In the first case, the organisations that interpret salafismo in such radical forms are
wedded to a model founded on the strong dualism between secularity and religion, and
managed and fuelled by a strong, authoritarian leadership which controls cadres or
militant cells through a rigorous theological system that justifies the strategy of violence.
This type of Islamism mainly arises and grows as a reaction to that part of the umma
which has allowed itself to be seduced by modern culture. “The followers of salafismo
have no fellow feelings for either the Muslim Brothers or the Tabligh, that is to say the
largest pietistic and missionary movement, which they accuse of reprehensible
innovation”18.
This means that when salafismo-jihadista gins to operate within a liberal democratic
system it camouflages itself and adopts a low profile as far as its social and religious
claims are concerned. Resistance to secularisation and marginalisation of the religious is
not the main aim of this strategy. On the contrary, it exploits the ample guarantees of
15
Ibid. p. 28.
16
Ibid p. 134. See also O. El Ghazaly Harb, The test bench of democracy, in Internazionale, No. 527
(2006), p. 86.
17
J. Stern, It. trans., Terrore nel nome di Dio. Perché i militanti religiosi uccidono, Luiss University
Press, Rome, 2005, p. 456. See also R. Armstrong, It. trans., In nome di Dio. Il fondamentalismo per ebrei,
cristiani e musulmani, Milan, Il Saggiatore, 2002; M. Juergensmeyer, It. trans., Terroristi in nome di Dio,
Rome-Bari, Laterza, 2003.
18
F. Sabati, op. cit. p. 44.
RELIGION AND SECURITY IN EUROPE AFTER SEPTEMBER 11 17
freedom offered by the State to carve out a social space for itself and capitalise cultural
and organisations resources. The true objective of this form of fundamentalism, in fact, is
not the Western democracies, but the governments of the Islamic world guilty of failing
to apply the laws of the Koran. It is the world governed by disbelievers (kuffar) who have
decided in favour of or authorised the massive introduction of laws foreign to the sharia
and irreligious teachings that constitutes the true target of salafismo-jihadista.
It thus abstains from any form of agreement with the country's institutions and every
form of democratic participation in public life. Instead, it proceeds from a dialectic and
conflictual interpretation of history and politics. Conflict, which justifies the use of vio-
lence, is seen as the only way of bringing about Islamic order19. This conception, more-
over, is fuelled by clear public law categories founded on the absence of any duty of loy-
alty to the State. The legal-political pattern of the mahadi, which justifies disobedience to
a ruler, is the bedrock of jihadista fundamentalist reasoning. It does not accept any form
of loyalty to a State whose constitution is alien to religious law. There can thus be no
doubt that when authority is culpable one must break away from it, since obedience to
those who set themselves up against the Creator cannot exist20. The consequences of this
approach are apparent both in politics and international law. There is nothing outside the
confines of Islam apart from the dar al harb, the world at war with which the Muslim
community cannot have any relationships on equal terms. This interpretation of the jihad,
therefore, justifies armed action in view of both the expansion of Islam and its defence. It
seems clear that a state of peace with the non-Muslim nations cannot only be temporary
and that no true agreement can be reached if this seems useful for Islam.
The goals of salafismo-shaykhista are of a very different colour. This facet of radical
Islamism is explicitly non-violent and inclined to religious dutifulness. The Tabligh of the
1980s and the non-jihadist salifisti are now the most significant examples of this form of
fundamentalism. Their common trait is strict preservation of the religious tradition
through the application of an orthopraxy carried to extremes as a means of formalizating,
through signs and forms of behaviour, their detachment from and refusal of the society
around them. The leitmotiv of this dualism, however, is not conquest, but isolation. At the
centre of the community project is the need to steer clear of the corruption that inevitably
stems from mixing with outsiders. The true objective of this closed-in radicalism, there-
fore, is not to change the world outside, but to maintain the integrity of the community.
Hence its obsession with strictness and the need for purity. This political action of this
enclave is inspired by the elimination of every innovation (bid'a) and the struggle against
every slackening of morals (fasad). Hence the attention devoted to study of the Holy
Writings and the diffusion of endogamy as the main ways of preserving the integrity of
19
Cf. A. Palma, Terrorismo internazionale: risposta dello Stato italiano, in <www.studioperlapace.it>,
(visited on 18.4.06).
20
Cf. B. Etienne, It. trans. L'islamismo radicale, Milan, Rizzoli, 2001, p. 80.
18 ROBERTO MAZZOLA
the enclave21. The rate of institutional compatibility in this case is low, but does not turn
into open hostility. A defensive strategy entirely confined within the community, in fact,
reduces the possibility of friction with the institutions and civil society. A fundamental-
ism of this kind interacts with its counterpart in the State, but mainly for the purpose of
obtaining privileges to safeguard its identity22 through sectorial agreements that none the
less preclude forms of stabile collaboration with consultative bodies appointed by the
government. Association of Islam with security thus seems to be restricted to jihadista
fundamentalism23. Yet we must ask ourselves whether this is really true. Are we sure that
Islamic terrorism really constitutes a threat to democratic institutions sufficient to justify
the suspension of a whole series of fundamental rights and freedoms? Three issues must
first be made clear prior to any attempt to find answers to these questions: a) what are we
to consider as terrorism; b) what is the relationship between terrorism and subversion; c)
is Islamic terrorism always by its very nature subversive?
21
Ibid., p. 69.
22
“Radical Shiites regard the outside world as founded on istikbar, a Koranic notion that originally
indicated 'all those who, swollen with pride, refused to accept the Koran'. The term is often ironically coupled
with 'slaves of imperialism (isti 'mar). The Sunnites prefer a modern term ghatrasa or arrogance, or refusal of
the sovereignty (hakimiyya) of Allah, which replaces His laws with those made by men”, G.A. Almond - R.
Scott Appleby - E. Sivan, op. cit., p. 56.
23
Cf. G. Kepel, It. trans Jihad. Ascesa e declino. Storia di fondamentalismo islamico, Rome, Carocci,
2005.
RELIGION AND SECURITY IN EUROPE AFTER SEPTEMBER 11 19
fully evident. Its absence, in fact, would transform the State into a sort of oasis of impu-
nity for every kind of terrorist organisation24.
3.2 Question (b). On the nature of the relationship between subversion and
terrorism
Is there a difference between a terroristic and a subversive action? Is a terroristic
purpose implicit in a subversive purpose, and does a subversive purpose always imply
action of a terroristic kind?
Some commentators maintain that the concepts of subversion and terrorism are com-
plementary and hence that their employment in the legislation is pleonastic. They are, in
fact, united insofar as their ends are identical: that of viewing political action as an organ-
ised manifestation of violence, and that of considering the employment of terroristic tech-
niques indispensable for the purpose of subversion25. Even so, both the current opinions
of the jurists and the case law agree that they should be kept separate insofar as they are
used to indicate very dissimilar circumstances. “The term subversion, in fact, refers to the
entirety of the means of political struggle used to violently overthrow the constitutional
order, that is to say the set of principles and institutions on which a State is founded”26. In
this respect, attention may be directed to sect. 11 of Law No. 304 of 29 May 1982, where
it is laid down that subversion of the “democratic order” shall be deemed to comprise
every action whose purpose is to endanger the constitutional order, this being understood
as the set of fundamental principles established by the Constitution to define the structure
and functions of the State.
This, indeed, was the situation in Italy and Germany in the 1980s when the principal
aim of political terrorism was to subvert the democratic system27. It is, of course, true that
terrorism takes the form of indiscriminate attacks against governments, institutions and
international organisations. Even so, its most evident hallmark is its reiterated and sys-
tematic use of violent means against individual persons, groups and things to disseminate
terror and fear. The fact that subversion and terrorism are independent is the separation of
terrorism from subversion in sect. 4, first para. of Law No. 155 of 31 July 2005, which
deals with the strengthening of the information and security services. “In recent years, the
courts have been increasingly called upon to judge cases of crime in which, while a
criminal programme directed to the commission of acts of terrorism to the detriment of
24
Cf. C. Piemontese, Commento agli artt. 1, 2, 4 e 7 della l. 15 dicembre 2001, n. 45, in Leg. pen., 3
(2002), pp. 779-785.
25
A.A. Dalia, s.v. Kidnapping for the purpose of terrorism or subversion, in EdD, vol. XLII, Milan,
1990, p. 21.
26
M. Mazzani, La legge 6 febbraio 1980, n.15, in Giust. pen., 1980, III, p. 236.
27
Cf. O. Villoni, Il reato di associazione sovversiva con finalità di terrorismo internazionale e la nozione
di terrorismo negli strumenti e nelle convenzioni internazionali, in Giur. di merito. Rivista mensile di
Giurisprudenza dei giudici di merito, vol. XXXVII, 6 (2003), p. 1357.
RELIGION AND SECURITY IN EUROPE AFTER SEPTEMBER 11 21
foreign States was clearly present, there was a total absence of any intention to subvert
the domestic democratic order”28. Elimination of any lingering doubt concerning the dis-
tinction between subversion and terrorism, already deducible from sects. 280 and 289 bis
of the Italian Criminal Code, has now been secured by the new text of sect. 270 bis of the
Criminal Code, as enacted by Law No. 438 of 15 December 2001 entitled “Disposizioni
urgenti per contrastare al terrorismo internazionale”, as well as the case law of the High
Courts29 and the Court of Cassation30. Section 5 of Recommendation No. 1426 of the
Council of Europe (23 September 1999) entitled “European democracies in the face of
terrorism”, in fact, defines terrorism as “any offence committed by individuals or groups
that resort to violence or threaten violence against a country, its institutions, its population
in general or natural persons, who, motivated by separatist aspirations”.
28
A. Palma, op. cit., p. 19.
29
As held by the Milan High Court, preliminary investigation, 24 January 2005, rapporteur Forleo, in
Giur.di merito. Rivista mensile di Giurisprudenza dei giudici di merito, vol. XXXVII, 4 (2005), p. 903. “la
nozione di terrorismo [...] diverge da quella di eversione e come questa non è definita in via normativa,
dovendosi dunque ricavare in via ermeneutica, sia sulla base del contenuto delle convenzioni internazionali
sul punto, sia, soprattutto, riflettendo sulla ratio e sulla genesi della norma penale in questione”.
30
Decisions of the Court of Cassation, Division VI, 1 July 2003, in Foro it., II, 2004, c. 217, and Division
VI, 13 October 2004, in Foro it., 2005, II, c. 218.
31
B. Etienne, op. cit, p. 157.
32
These messages have been published in the 3a Relazione sulla politica informativa e della sicurezza
(Primo semestre 2004) within the meaning of sect. 11, first para., of Law No. 801 of 24 October 1977, sub-
mitted by the Under-Secretary of State to the Prime Minister and forwarded to the President of the Republic
on 30 July 2004, in Camera dei Deputati, Atti Parlamentari, XIV legislatura, Doc. XXIII, n. 7.
22 ROBERTO MAZZOLA
the Jewish Crusade lobby and the nations allied with the United States and Israel33; iii) the
far-reaching jihad in Iraq against the occupying forces34.
33
“Minaccia terroristica. Documentazione di interesse. Terrorismo islamico internazionale”. Allegato
(italiano-inglese), in 53a Relazione sulla politica informativa e della sicurezza (Primo semestre 2004) within
the meaning of sect. 11, first para., of Law No. 801 of 24 October 1977, submitted by the Under-Secretary of
State to the Prime Minister and forwarded to the President of the Republic on 30 July 2004, op. cit., p. 91.
34
In Prime Minister's Office, Documentazione di interesse. Relazione sulla politica informativa e della
sicurezza, a cura della segretaria del CESIS: Allegato alla 55a Relazione sulla politica informativa e della
sicurezza (Primo semestre 2005) within the meaning of sect. 11, first para., of Law No. 801 of 24 October
1977, submitted by the Under-Secretary of State to the Prime Minister and forwarded to the President of the
Republic on 3 August 2005, p. 198.
35
In 53a Relazione sulla politica informativa e della sicurezza (Primo semestre 2004) within the meaning
of sect. 11, first para., of Law No. 801 of 24 October 1977, submitted by the Under-Secretary of State to the
Prime Minister and forwarded to the President of the Republic on 30 July 2004, op t., p. 87. See also the
Communiqué signed by the Brigades of Abu Hafs al Masri and sent by email to the London office of the
Arabic language newspaper Al Quds al Arabi on 12 April 2004, in Minaccia terroristica Documentazione di
interesse. Terrorismo islamico internazionaleö. 53a Relazione sulla politica informativa e della sicurezza
(Primo semestre 2004) within the meaning of sect. 11, first para., of Law No. 801 of 24 October 1977,
submitted by the Under-Secretary of State to the Prime Minister and forwarded to the President of the
Republic on 30 July 2004, op t., pp. 102-103.
36
Cf. G. De Vergottini, La difficile convivenza fra libertà e sicurezza: la risposta delle democrazie al
terrorismo, in Rass. par., (2004), p. 439.
37
W. Schwimmer, Prefazione a “Combattere il terrorismo. Norme e proposte del Consiglio d'Europa”,
op. cit., p. 10. See also T.E. Frosini-C. Bassu, La libertà personale nell'emergenza costituzionale, in
Democrazie protette e protezioni della democrazia, A. Di Giovine (ed. with introduction), Turin,
Giappichelli, 2005, p. 75.
RELIGION AND SECURITY IN EUROPE AFTER SEPTEMBER 11 23
community. One must guard against attempts to maintain and augment fear artificially so
that society must be permanently mobilised. There is a risk of wasting energy, skills and
expenditures on false objectives.
Rejection of the premises for a state of emergency, however, is not to underestimate
terrorism, but confine it to its true proportions. Jihadist Islamic fundamentalism in
Europe is undoubtedly a serious problem of domestic and international public order.
Effective political and strategic solutions are required. Even so, there is no need to stoop
to the introduction of special provisions that set aside the rule of law.
Public order and security in Europe today is a question of the choice of rules, govern-
ment strategies and political approaches that must be first of all be “just” and secondly
“credible” and “practicable” in order to secure the maximum consensus from the com-
munity. They must also possess the minimum degree of flexibility needed to attain a fair
balancing of values38.
The unwavering intransigence that institutions must display against the odious forms
of violence associated with terrorist attacks must be accompanied by an equally firsl
awareness of the fact that today a policy of security must also provide solutions wherein
both juridical and ethical rules can live side by side. It cannot be denied that poor security
renders democratic orders more vulnerable and weakens their fundamental rights. The
right to security39, indeed, involves the entire political community40.
In the absence of security41, as stated in art. 6 of the Nice Charter and art. II-66 of the
Treaty adopting a Constitution for Europe42, there can be no full and effective freedom.
The opposite, however, is equally true. Any security policy that fails to respect freedoms
and equality is illegitimate43. Reasons of national security, in fact, cannot allow endan-
germent or, even less, justify the sacrifice of human rights, nor do they have the power to
38
Cf. S. Rodotà, Ordine pubblico o buon costume?, in Giurisprudenza di merito, 1970, p. 107.
39
Cf. R. Mazzola, La convivenza delle regole. Diritto, sicurezza e organizzazioni religiose, Giuffré,
Milan, 2005, p. 10 et seq. See also R. Toscano, La violenza, le regole, Turin, Einaudi, 2006, p. 41 et seq.
40
Relevant in this connection is the “common action” of the Council of Europe of 20 July 2001 in
relation to the establishment of an Institute of the European Union for studies on security. Art. 2 of the
common action states that this Institute “contributes to the development of the PESC, including the PESD, by
conducting researches and academic analyses of the pertinent sectors. For this purposes, it has the task, inter
alia, of producing and, in specific cases, commissioning research documents, organising seminars, enriching
the transatlantic dialogue by arranging activities similar to those of the transatlantic forum of the UEO and
maintaining a network of exchanges with other research institutes and laboratories of ideas both within and
outside the European Union [...]”.
41
Cf. C. Jean, Guerra, strategia e sicurezza, Rome-Bari, Laterza, 2001, p. 250. A philosophical approach
with a significant understanding of the principle of security is offered by N. Abbagnano, s.v. Ordine, in Diz.
fil., Turin, UTET, 1971, 2, p. 639.
42
Cf. the Document of the Commission of the Episcopates of the European Community (COMECE)
containing the 'Elementi di valutazione' sul Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa, in Il Regno-
doc, 9 (2005), pp. 250-256.
43
G. Peces-Barba Martinez, s.v. Diritti e doveri fondamentali, in Dig. disc. pubb., vol. V, Turin, UTET,
1990, p. 157.
24 ROBERTO MAZZOLA
attribute an unlimited licence to cause harm to individual persons44. How can one regard
as secure a political community whose order does not guarantee respect for human dig-
nity, protection of freedom and equality, in other words safeguarding of the fundamental
values that legitimate constitutional democracies?45. Values that cannot be dispensed with
if the peaceful living together of its members, irrespective of the circumstances of their
social and political surroundings is to endure. The truth is that the call for security can
only find a satisfactory response through the safeguarding of fundamental rights and eco-
nomic and social development. This means that in Europe the fight against Islamic terror-
ism must be conducted along the consolidated lines of the rule of law, outside any reason-
ing based on “emergency”, in the search for a just equilibrium between the demand for
security and the legitimate needs of freedom. It is not enough to demonstrate that a limita-
tion of freedom and rights is useful and necessary. It must be compatible with the democ-
ratic nature of our institutions. The margin of discretional assessment on the part of the
State, therefore, will only be reasonable and legitimate to the extent that it is justified by
grave reasons of safeguarding the institutions (the strict necessity and utility criterion)
and proportionate in its application46.
The struggle against the more violent forms of ideological-religious manifestation is
justified provided it is conducted in the “mesure où la demeure compatible avec l'obliga-
tion qui lui est imposé de respecter les droits et la liberté des personnes situées sous sa
44
Cf. A. Barak, Democrazia terrorismo e corti di giustizia, in Giur. Cost., 2 (2002), V, p. 1392. See also
G. Amato, La difficile convivenza con la libertà, in “La Repubblica” 22 July 2005, p. 37. In this connection,
see the Recommendations formulated by the “Club de Madrid” on the occasion of the international summit
meeting: “Democracy, Terrorism and Security” (Madrid 8-11 March 2005), in Towards a Democratic
Response. The Club de Madrid Series on Democracy and Terrorism, vol. III, p. 48. They stress the need to
consider that “Democratic principles and values are essential tools in the fight against terrorism. Any
successful strategy for dealing with terrorism requires terrorists to be isolated. Consequently, the preference
must be to treat terrorism as criminal acts to be handled through existing systems of law enforcement and
with full respect for human rights and the rule of law. We recommend: i) taking effective measures to make
impunity impossible either for acts of terrorism or for the abuse of human rights in counter-terrorism
measures; ii) the incorporation of human rights laws in all anti-terrorism programmes and policies of national
governments as well as international bodies; iii) the implementation of the proposal to create a special
rapporteur who would report to the United Nations Commission on Human Rights on the compatibility of
counter-terrorism measures with human rights law, as endorsed by the United Nations Secretary General in
Madrid; iv) the inclusion and integration of minority and diaspora communities in our societies; v) the
building of democratic political institutions across the world embodying these same principles”.
45
Cf. art. 2 of the Treaty, which sets up a Constitution for Europe in which it is laid down that “The
Union is founded on the values of human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law and respect
for human rights. These values are common to the Member States in a society founded on pluralism,
tolerance, justice, solidarity and , non-discrimination”.
46
Cf. E. Cannizzaro, Il principio di proporzionalità nell'ordinamento internazionale, Milan, Giuffré,
2000, pp. 54-55. The importance of the limits set by art. 9 no. 2 has been stressed by F. Margiotta Broglio,
Interesse religioso, sicurezza collettiva e stato di necessità nel sistema della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, in Studi in memoria di Carlo Esposito, Padua, CEDAM, 1972, pp. 1283-1304. Reference may also
be made to F. Margiotta Broglio-C. Mirabelli-F. Onida, Religioni e sistemi giuridici. Introduzione al diritto
ecclesiastico comparato, Bologna, Il Mulino, 1997, especially chap. II, p. 166 et seq. See also F. Lattanti,
Valore assoluto o relativo dei principi di ordine pubblico, in Riv. dir. int., LVI (1973), p. 296 et seq.
RELIGION AND SECURITY IN EUROPE AFTER SEPTEMBER 11 25
jurisdiction”. As held by the Strasbourg Court in the McCann decision47 the fight against
subversion and terrorism “ne peut être menée à n'importe quel prix”, because it is right
that there should be an equilibrium between the imperatives of the defence of democratic
society and that of safeguarding individual rights.
The fact that since 11 September there has materialised before our eyes “un
ambiente hobbesiano dove bios e nomos si fronteggiano nella loro nuda inconciliabilità
le ragioni della sicurezza (e della forza) sono apparse in certi momenti irresistibili,
radicate come erano in uno stato di emergenza, per così dire, normalizzato e nemico
della persona umana nella sua essenza più tangibile [...]”48. Does not justify any drifting
away from democracy. The risk that modern democracies run, in fact, is that of denying
themselves in their efforts to legitimately resist those who wish to fight against them. The
reason why it is indispensable to temper security with freedom lies in the very need to
prevent forms of behaviour detrimental to the rule of law from turning into forms of
institutional barbarisation that would end up by providing terrorists organisation with yet
another argument in support of the inevitability of their choices in that other forms of
opposition were impracticable. It must be borne in mind that a crisis of the rule of law
could be the source of a paradoxical legitimation of terrorism49. For this reason, the battle
against terrorism must be fought by strengthening and not weakening the rule of law, both
nationally and internationally.
Blending of security with freedom thus requires that the needs of public order be con-
fined within two limits: the principle of proportionality, on the one hand, and the irre-
nounceable observance of certain fundamental rights, on the other. It must never be for-
gotten that the defence of our security always carries the latent risk of doing so to the
detriment of the rights of others. “For the others, we are 'the others' and this is how they
see us”50. A reason why even during “emergencies governments should never believe
they have carte blanche and many extreme measures should remain off limits”51, because
democracies cannot accept suspensions of their constitutional guarantees.
Balancing of balances, of course, has taken various forms in the course of history.
Those on which modern democracies are founded always demand sufficient safeguards52.
47
Human Rights Court, McCann et autres vs United Kingdom, 27 September 1995, req. 17/1994. A de-
tailed analysis of the McCann case can be found in A. Cassese, I diritti umani oggi, Rome-Bari, 2005, pp.
202-205.
48
A. Di Giovine, La protezione della democrazia fra libertà e sicurezza, in Democrazie protette e
protezioni della democrazia, cit., p. 5.
49
Cf. F. Marcelli, La lista antiterrorismo dell'Unione europea, in <www.giuristidemocratici.it > (visited
on 24.02.06).
50
G. Amato, Sicurezza. La difficile convivenza con la libertà in “La Repubblica” 22 July 2005, p. 37.
51
B. Ackerman, Come proteggere le nostre libertà, in “La Stampa” 22 July 2005, p. 38.
52
S. Rodotà L'ansia di sicurezza che cancella i diritti, in “La Repubblica” 23 October 2001, p. 18.
Equilibrium between security and freedom corresponds to the primary need to temper force with justice.
“Justice without force is impotent. Force without justice is tyrannical. The strong must be just and the just
must be strong”, B. Spinelli, La Giustizia e la forza, in “La Stampa” 25 August 2002, p. 6.
26 ROBERTO MAZZOLA
53
Cf. A. Gagliardo, La sicurezza minacciata. Criminalità transnazionale e terrorismo nell'Europa di
oggi. Foreword by S. Romano, Roma, Editori Riuniti, 2006, p. 193 et seq.
RELIGION AND SECURITY IN EUROPE AFTER SEPTEMBER 11 27
54
European Human Rights Court. McKerr vs. United Kingdom, 4 August 2001, req. 28883/95.
55
O. De Schutter, La Convention européenne des droits de l'homme à l'épreuve de la lutte contre le
terrorisme, in Rev. univ. dr. h., 5-8 (2001), p. 187.
56
Cf. A. Levi, L'ordre public comme but essentiel de tout ordre juridique, in Scritti minori di filosofia del
diritto, vol. II, part I, Padua, CEDAM, 1957, p. 254.
28 ROBERTO MAZZOLA
(i) Funds
Like any other form of organised criminal activity, Islamic has its costs and needs
funds from which they can be met. In its Declaration on the fight against terrorism of 25
March 2004, the Council of Europe laid stress, and not by chance, on the importance of
detecting the funding channels allowing reduitment into the ranks of terrorism both inside
and outside the European Union57. Confiscation, sequestration and freezing of property
belonging to terrorist organisations or persons associated with them are the main ways of
dealing with the subject. As the Committee of Ministers has said, these are provisions to
be applied “automatically as soon as the conditions are ripe in order that they may
become what they must be: strategic weapons against the economic and financial facets
of organised crime and eventually against its very existence”. In keeping with this
approach, sect. 14, sixth par. of the previously cited Law No. 155 of 11 July 2005 lays
down that “on the strength of the information obtained pursuant to sect. 1, if there exists
sufficient elements for the submission to the Sanctions Committee of the United Nations
or any other duly empowered international body of proposals for the freezing of funds or
economic resources, as defined by EC Regulation 881/2002 […] as subsequently
amended, and there exists the risk that such funds or resources may in the meantime be
dispersed, concealed or used for the funding of terrorist activities, the president of the
Financial Security Committee shall give notice of the same to the appropriate Public
Prosecutor of the Republic within the meaning of sect. 2 of Law No. 575 of 31 May
1965”.
There is certainly a need to take economic and financial measures to combat Islamic
terrorism. The means of achieving this end, however, are less readily defined. Are they
really capable of stemming the flow of funds? Are the recommendations of the Financial
Task Force (FATF), the international organisation responsible for setting the standards
against the laundering of dirty money, truly effective? Personally I very much doubt it in
view of the particular nature of Islam's social system and financial market.
The zakat lams mechanism practised by Islamic banks, the hawala monetary system, the
widespread use of private donations by financial institutions, the complexity and obscurity
of the tax system and the low propensity of the Islamic world to use e-money allow
substantial sums to travel through the market without leaving any traces. Confiscation,
sequestration and freezing, in fact, presuppose that funds are both visible and imperceptible.
57
The data furnished by the inquiries reveal a circumstantial picture showing that the two persons being
investigated “together with other persons of Maghrebian or Kurdish extraction, were systematically engaged
in assisting persons wishing to reach guerrilla training camps in the Middle East, whether through the
collection of money, the offer of hospitality, procurement of false papers, etc.”. “Both cells had as their main
purpose the funding and more in general the support of paramilitary training facilities in Middle East sites,
presumably in the north of Iraq. To this end, arrangements were made for both the collection and forwarding
of sums of money via channels regarded as safe, and the recruitment of volunteers, all foreigners and all of an
Islamic fundamentalist stamp, to be directed to such sites without any hindrance in their passage along routes
regarded as safe and often with counterfeited documents”, Milan High Court, preliminary investigation, 24
January 2005, rapporteur Forleo, op. cit, page 903.
RELIGION AND SECURITY IN EUROPE AFTER SEPTEMBER 11 29
Symptomatic in this respect is the application by Islamic banks of the zakat. Islam im-
poses on all the faithful the payment for alms to the tune of two per cent of their patri-
mony on all contracts and transactions. This is supposed to go to philanthropic organisa-
tions. In 1999, Khalid bin Mahfuz, the Saudi president of the National Commercial Bank,
employed this mechanism to hand three million dollars over to a network of philanthropic
organisations whose ultimate aim was to fund armed organisations in various parts of the
world and the promotion and dissemination of Islamic fundamentalism58.
Why is it that confiscation, sequestration and freezing are ineffective against this form
of donation? The main reason is that the sums devoted to zakat are not “posted to finan-
cial statements and thus remain untraceable”59. And even when records are kept, they are
destroyed once they are completed. Similar assessments can be made of the Islamic
monetary system. Some fifty per cent of the money transactions that take place in the
Middle East cannot be detected. Here the reason lies in the widespread use of the hawala
(transfer)60 systems. Cash is deposited in one country and collected in another, and all the
accounting records are destroyed at the end of the operation61. This mechanism does not
require identification of either the depositor or the payee, since verbal passwords enable
the beneficiary to receive the money from a trustee of the original hawala operator (ha-
waladar)62. Anonymity, low service costs and efficiency are the features of this arrange-
ment that make it particularly attractive for terrorist groups. Hardly surprising, therefore,
is the fact that “a Pakistani hawaladar was […] one of those who funded the attacks on
the American embassies in Africa in 1998, while in 2001 the Indian authorities in Delhi
unearthed a network of hawala institutions, supported by the Pakistani ISI, that were
funding armed groups in Kashmir”63.
The transfer of money from one hand to another is equally beyond the reach of the
monitoring mechanisms devised by the European legislation, since it obviously allows the
clandestine passage of large sums to the advantage of the terrorist organisations.
Income from legitimate economic activities is more susceptible to freezing or seques-
tration. Here the monitoring system has served to impair the terrorist network by cutting
off such income. Control mechanisms of this kind, however, may be fraught with serious
consequences as far as fundamental rights are concerned. Regulation CE 881/2002, in
fact, lays down that the names of the natural and legal persons of the groups or bodies
whose funds are to be frozen must be made public, and that a specific Community proce-
58
Cf. L. Napoleoni, It. trans., Terrorismo S.p.A., Milan, Marco Tropea Editore, 2005, p. 174.
59
Ibid.
60
The official figures show that in Pakistan alone sums amounting to five billion dollars a year travel
along the hawala network, while at the end of the 1990s this country had 1100 recognised hawaladars
handling operations of as much as ten million dollars.
61
Cf. L. Napoleoni, op. cit., p. 178.
62
Cf. J. Schacht, It. trans., Introduzione al diritto musulmano, Turin, Edizione Fondazione Giovanni
Agnelli, 1995, pp. 157-158.
63
Cf. L. Napoleoni, op. cit., p. 178.
30 ROBERTO MAZZOLA
dure is to be introduced to amend such lists. This provision raises concerns on the score
of constitutional guarantees. In the first place, no indication is given of the criteria to be
applied for including the name of a person or body on the list of subjects classed as terror-
ists. In addition, notice to the natural or legal person concerned is not envisaged,
“whereby a prior objection could be raised as to the reasons for such inclusion, nor is
there any procedure for the laying of a complaint”64. The truth is that approximate data
regarding the identity of the subject are treated as sufficient for inclusion. The UN Sanc-
tions Committee, in admitting that mistakes have been made to the detriment of persons
in no way associated with terrorism, has “acknowledged that many names have been in-
serted in the absence of sufficient information, and given assurances that matters will be
different in the future with the cooperation of the States”65. It is abundantly clear that this
Regulation is both a threat to the rights and freedoms prescribed by the 1950 Convention
and the source of grave doubts of its utility, since the facts demonstrate that those it pe-
nalises are not those who really fund terrorism, “but in many cases those whose only fault
is that of being a Muslim”66. These uncertainties are shared by many international law-
yers, who strongly criticise this formation of black lists that should contain the names of
persons and organisations engaged in terrorist activities. Several drawbacks, in fact, arise
when it is decided to create lists of persons and organisations accused of terrorism. In the
first place, those accused are devoid of legal safeguards. The lists themselves employ
ambiguous terms that prevent any ready distinction between terrorism and other activi-
ties. Lastly such lists are principally the fruit of decisions on the part of the Executive that
are “frequently inspired by considerations of contingent political appropriateness, sub-
stantially guided by the information supplied by the secret services of Europe or, more
likely, those of other countries, and with no written reason given for such decisions”67.
There is thus a clear risk of violation of both the right to non-discrimination on religious
grounds and the general principle of the right to good administration within the meaning
of art.II-41 of the European Constitutional Treaty. The risks of discrimination and serious
impairment of fundamental rights that stem from sequestration and freezing are thus very
high when viewed against the tiny result achieved in percentage terms, since an enormous
mass of funding and other transactions are not ensnared by these provisions.
What, then, is to be done?
64
F. Marcelli, La lista antiterrorismo dell'Unione europea, in <www.giuristidemocratici.it> (visited on
24/02/2006).
65
Ibd.
66
Ibd.
67
Ibd.
RELIGION AND SECURITY IN EUROPE AFTER SEPTEMBER 11 31
68
C. Bassu, La Camera dei Lords giudica illegittima la legislazione britannica anti-terrorismo, in
www.associazionedeicostituzionalisti.it (visited on 25.03.06).
32 ROBERTO MAZZOLA
fect as its delegate may order the banishment of a foreigner belonging to one of the cate-
gories specified in sect. 18 of Law No. 152 of 22 May 1975, or “with regard to whom
there are grounds for believing that their permanence within the territory of the State may
in any way be of assistance to international or other terrorist organisations or activities”.
The Prefect may, however, suspend, revoke or not proceed with the expulsion provision
as per sect. 13, second para., of Legislative Order No. 286/1988, in the presence of the
conditions laid down in sect. 2, or if the foreigner is useful for the acquisition of informa-
tion and details concerning the prevention of terrorist activities, or for the prosecution of
investigations. In this case, however, the Prefect must first inform the Home Department.
Sect. 3 also lays down that an appeal against the expulsion order may always be lodged
with the Regional Administrative Tribunal, even though the latter is not empowered to
suspend the execution of the order itself.
It is evident that the “immediate expulsion” regime, which is due to remain in force
until 31 December 2007 according to sect. 6, sixth para., of Law No. 155, lies on the ho-
rizon where criminal law is being increasingly treated as a matter for administrative im-
plementation. It constitutes an illustration of harshening of the regulations through an
unscrupulous shift towards administrative sanctions that offer fewer guarantees and are
more likely to slip through the meshes of constitutional net to the grave detriment of the
fundamental rights of the person accused. Under the pretext of monitoring immigration
and the commission of offences, it remains in the hands of the executive agencies and
free from any effective control by the judiciary. The risk that may stem from all this is
that expulsions could turn into serious impairments of human rights and into no less seri-
ous forms of discrimination. It should equally be stressed that expulsion must itself be
subject to the observance of certain rules. Involuntary ejection must always take place in
a secure and dignified manner as laid down in Recommendation 147 of the Council of
Europe. Expulsion or extradition to countries where torture is practised or inhuman and
degrading punishments or treatments are practised is totally forbidden. A person made the
subject of an ejection or expulsion order must also be able to apply to an independent
jurisdictional body to call for suspension of the order. The applicant, too, must be allowed
to plead his fear of refoulement or harsh treatment on his return contrary to sects. 1 and 8
of the CEDU. In this connection, the Italian Constitutional Court has held illegitimate as a
violation of art. 13 of the Constitution compulsory eviction of a foreigner “senza che il
giudice abbia potuto pronunciarsi sul provvedimento restrittivo della sua libertà person-
ale”69, and at the same time censured the provisions of Law No. 189 of 30 July 2002 inso-
far as they do not prescribe that the foreigner be heard by a validating court, nor that he
be assisted by counsel. These urgings of the Constitutional Court have been roundly ig-
nored by the Government. Legislative Order No. 241 of 14 September 2004, in fact, al-
beit adopted to bring the handling of expulsions into line with the Court's comments, has
69
Decision of the Constitutional Court, 8-15 July 2004, no. 222.
RELIGION AND SECURITY IN EUROPE AFTER SEPTEMBER 11 33
betrayed its expectations by removing the whole question of expulsions from the hands of
the ordinary courts and failing to apply the constitutional requirements concerning a for-
eigner's right to be defended70. Lastly, collective or group expulsions are forbidden. As-
certainment of the requisites for a residence permit must necessarily be directed to single
individuals. As the Commission has declared, it “acquires great importance in the current
fight against Islamic-integralist international terrorism owing to the alarm aroused by
some discriminatory measures applied for religious reasons or on account of membership
of certain ethnic or national groups”71.
Strong misapprehensions have also been aroused by the regulations concerning the
limitation of personal freedom. Following the attacks in 2001, the British Parliament
passed a new law called the Anti-Terrorism Crime and Security Act 2001 (ATSCA). This
was brought into force by Order 3644 of 2001 known as the Human Rights Act
Designated Derogation Order, which prescribed extensive derogations from the
obligations laid down in the 1950 European Convention, introduced and rendered
applicable in the United Kingdom in 1998.
Part IV, sects. 21 et seq. contains the rules relating to detention security by order of
the Executive. It rendered lawful the unlimited detention of foreign citizens suspected of
terrorist activities, especially those of an Islamic stamp, free from any control on the part
of the courts.
Unlimited detention was allowed in cases where expulsion was rendered impossible
by the absence of guarantees in the matter of penal treatment and inhuman practices in the
country of origin. A provision introduced to strike at persons regarded as dangerous by
the British Government in its conviction that there were present in the United Kingdom
persons capable of constituting a threat to national security, but unable to be repatriated
because non-democratic regimes were in power in their country of origin.
The fact that detention orders could be impugned before the Special Immigration
Appeals Commission (SIAC) did not constitute a guarantee. Neither those accused nor
their counsel were entitled to be informed of the reasons for their arrest. It was laid down
that such information could only be conveyed to an advocate enjoying the confidence of
the Government and that most hearings would take place in chambers. In effect, a fully
exceptional process that lay outside the ordinary array of processual guarantees was
elaborated before the SIAC. An arrest could, indeed, be confirmed on the grounds of
mere suspicions, since it was not necessary for the Government to be fully convinced of
person's guilt to order his imprisonment.
The provision was thus subjected to severe criticism on the part of both leading jurists
and the judiciary. It was subsequently reviewed in the light of the comments made in
70
Cf. G. Pace, L'espulsione dello straniero e il giudice di pace, in <www.giuristidemocratici.it> (visited
on 24/02/2006).
71
F. Lattanzi, La protezione internazionale della democrazia, in Democrazie protette e protezioni della
democrazia, A. Di Giovine (ed. with introduction), cit., p. 25.
34 ROBERTO MAZZOLA
primis by the Crown's parliamentary councillors and then by the House of Lords on ap-
peal72. In its decision handed down on 16 December 2004, in fact, this Court held that
sect. 23 of the ATCSA violated arts. 5 and 14 of the CEDU and arts. 9 and 26 of the 1966
International Agreement on Civil and Political Rights insofar as it made no provision for
any examination of the legitimacy of the detentive measures on the part of the ordinary
courts, the said measures being also applied to foreigners only contrary to the principle of
non-discrimination. To put the matter another way, detention of foreigners suspected of
terrorism in the absence of an assurance of due process constituted a violation of human
rights. For these reasons, the Law Lords called upon the Government to take urgent steps
to see that the provisions whereby non-British subjects suspected of (Islamic) terrorism
could be indefinitely detained were repealed and replaced by legislation capable of gov-
erning all situations associated with terrorism, irrespective of the nationality of the per-
sons suspected and with no derogations from the European Human Rights Convention.
This decision illustrated the limits of the security policy adopted by the British Govern-
ment. There was no doubt, in fact, that the end result of the ATCSA was the discrimination
of persons on the grounds of their nationality and, indirectly, their religion, while it treated
their alleged criminal conduct as of secondary importance. The House of Lords explicitly
referred to the Recommendation concerning the orientation of the general policy of the
European Commission against racism and intolerance. The fight against terrorism is a duty
incumbent on every State. It cannot, however, be made the pretext for underhand forms of
racial discrimination. In the Recommendation, in fact, it is stated that the battle against ter-
rorism after 11 September has in some cases led to the adoption of discriminatory laws
prescribing differences in treatment founded on nationality, ethnic origin or religion.
As a result of the comments of the Houses of Lords, the British Parliament passed the
Prevention of Terrorism Act (PTA) 200573. This took the place of the whole of Part IV of
the ACTCA and introduced a new category of administrative provisions called “control
72
This judgement was the outcome of an appeal lodged by nine non-EU foreigners who had been held for
about three years in London's Belmarsh Prison without any formal indictment and hence without any form of
trial, and contested the legitimacy of their imprisonment. They were, in effect, detained in the light of
information possessed by the intelligence services which fuelled the suspicion that they were in some way
linked to the international terrorism network. In a normal situation, such persons would have been formally
accused and brought before a court to be tried. Application of the ATCSA, however, meant that they were
detained without being presented with the evidence serving as the grounds for such detention, and hence
without the possibility of advancing any direct contestation, since the Government did not wish to disclose
the sources from which its information came.
73
Cf.M. Tondini, Misure di sicurezza antiterrorismo. Leggi speciali e prevenzione del terrore nel Regno
Unito, in <www.studiperlapace.it> (visited on 18/4/06). The Terrorism Act 2006 (in force since 30 March)
introduces a series of new forms of crime: instigation of the commission of terrorist acts, preparation of such
acts and steps to disseminate materials relating to terrorism taken by bookshops and in other places. By
comparison with the previous Act (TACT), the main changes lie in the heavier penalties imposed for the
possession of material relating to terrorist activities, further extension of the power of the Home Department
to declare the illegitimacy of any association supporting, instigating or publicising terrorism, and the
conferment of new powers on the police, including that of setting new regulations with regard to radioactive
material and nuclear structures.
RELIGION AND SECURITY IN EUROPE AFTER SEPTEMBER 11 35
orders”, these being defined as “an order against an individual that imposes obligations
on him for purposes connected with protecting members of the public from a risk of ter-
rorism”. This somewhat ample genus comprises a veritable gamut of security measures
whose determination is left to the assessment of the authorities involved. They are issued
by the Home Department in cases not requiring detentive measures or those of a similar
nature derived from art. 5 of the CEDU, or on the part of a judge at the request of the
Home Department in the opposite event, without prejudice to the general power of the
High Court to monitor their legitimacy.
The dicta of the House of Lords in favour of established guarantees, however, must not
be taken as a reason for dropping our guard against possible drifting away from the respect
for human rights on the part of the authorities, especially in the matter of detention.
Nationality or the profession of a particular religion, in fact, can never be the justifica-
tion for a specific and aggravated detention measure. The risk that arises here is that a
detainee of Islamic origin, a fortiori if accused of the crime of terrorism, may be made the
subject of discriminating treatments contrary to human dignity. The report drafted by
UN's Special Rapporteur on torture after his visit to Spain in 2003 to examine the
safeguards adopted to protect persons detained in the course of anti-terrorist measures
declares: “the degree of silence that shrouds the subject and denial by the authorities
without any investigation of the accusations of torture have made it particularly difficult
to complete the necessary checking of the safeguards and guarantees”. The Rapporteur
therefore recommended the drafting on the part of the Government of an organic
programme for the prevention and elimination of torture and abolition “of the practice of
detention in incomunicado”74. Further evidence of this kind is provided by the firm
denouncement of the President of the Assembly of the Council of Europe contained in
Resolution No. 1433/2005 on Guantanamo or the report of Gil Robles, the Council's
commissioner for human rights, on the less publicised Bondsteel American military camp
in Kosovo75. The President expressed his full support of the UN report condemning the
detention practised by the US at Guantanamo Bay and called for its closure. In the
opinion of the Assembly, in fact, the US government's zeal in its attempts to pursue the
war against terrorism had resulted in a betrayal of its own fundamental principles.
74
Cf. AI. Rapporto Spagna in <http://www.amesty.it/pressroom/ra2005/spagna.htlm?page=ra2005>
(visited on 6/04/2006).
75
Cf. N. Nougayrède, The twins prisons, in Internazionale, 619 (2005), p. 34.
36 ROBERTO MAZZOLA
This is evident from their close attention to the preachings in mosques and other
places of worship, as well as the dissemination via the internet of pictures and informa-
tion couched in various terms and designed to encourage the Islamic community to act in
favour of the jihad. By comparison with the previous Act (TACT), the main changes lie
in the heavier penalties imposed for the possession of material relating to terrorist activi-
ties, further extension of the power of the Home Department to declare the illegitimacy of
any association supporting, instigating or publicising terrorism, and the conferment of
new powers on the police, including that of setting new regulations with regard to
radioactive material and nuclear structures.
There is nothing new in the observation that the physical space of a mosque serves to
amplify the range of topics that have little to do with religion. As Branca has put it76, “the
mosque has always been a place for assembly and primary socialisation as well as a place
of worship. It is closely linked with politics, even for just the simple reason that the di-
vine benediction is besought for the established authorities during the communal Friday
prayers. It is well known the mosque is the place where the unrest that precedes political
upheavals first appears, nor that the latter receive a form of official, definitive legitima-
tion during the services”77. Moreover, the Under-Secretary of State to the Cabinet, in the
54th Report on Information Policy and Security, stated that “the involvement of some
imams in the north of Italy in the police operations already mentioned has emphasized
[…] the commitment of the part of some spiritual guides to radicalise religious propa-
ganda, and has served to underscore the central position of the northern regions in the
map of integralistic activism in Italy”. Attention is equally drawn to the constant “growth
of Koranic schools for students primarily composed of Muslims born or raised in Italy.
Some of these have emerged on account of the integralistic cast of their teachings as well
as their possible employment of funds collected in support of the jihad”78.
Today, however, the mosque as a physical space is being increasingly rivalled by the
web as a virtual space. “The spread of advanced IT know-how on the part of stateless
warriors opens the way to a type of war directed against both civil targets […] and mili-
tary headquarters […] The growth of the IT economy, too, provides a new battleground
for a non-conventional conflict”79. The buzzword in this case is “netwar”, one in which
the combatants use all the strategies and techniques by the information era. The usual
76
P. Branca, Moschee inquiete. Tradizionalisti, innovatori, fondamentalisti nella cultura islamica,
Bologna, Il Mulino, 2003, p. 130. See also S. Ferrari, Libertà religiosa e sicurezza nazionale in Europa dopo
l'11 settembre, in Quad. dir. pol. eccl.., 1 (2005), p. 161 et seq.
77
54a Relazione sulla politica informativa e della sicurezza (Primo semestre 2005) pursuant to sect. 11,
first para., of Law No. 801 of 24 October 1977, submitted by the Under-Secretary of State to the Prime
Minister on 3 August 2005, pp 52-53.
78
J. Gray, It. trans., Al Qaeda e il significato della modernità, Rome, Fazi Editore, 2004, p. 83.
79
M. Innamorati - A. Rossi, La rete dell'odio. Analisi strategica, semiotica e psicologica dell'integralis-
mo, fondamentalismo e razzismo in internet, Valter Casini Editore, Rome, 2004, p. 266. See also A. Roversi,
L'odio in Rete. Siti ultras, nazifascismo, jihad elettronica, Bologna, Il Mulino, 2005.
RELIGION AND SECURITY IN EUROPE AFTER SEPTEMBER 11 37
players are small, scattered groups or individuals that conduct their campaigns across a
network, and often in the absence of any central “High Command”.
This employment of Information and Communication Technology (ICT) offers
terrorist organisations a number of advantages: a) lower costs; b) intercommunication on
the part of geographically distant cells and individuals and any central nucleus; c)
swarming, the name given to the formation by individuals with the same political agenda
of temporary cells that can plan and implement acts of terrorism, and then disperse when
their mission is completed.
This system, of course, is poorly vulnerable. The ineffectiveness of measures directed
to masking internet sites, too, is demonstrated by the fact that in addition to access via
libraries, internet cafés, internet points and hawalas, “email accounts are created at
mailing services provided free on line and always backed by false identities and
particulars”80. Web sites located in three continents churn out material directed to the
West whose contents follow set patterns and harp on certain themes: a) the inhumanity of
the other side, especially violations of human rights on the part of western military forces;
b) martyrdom as a necessity; a tragic, voluntary act that demonstrates the level of
desperation of Muslims and the civil populations concerned, and the practical futility of
any peaceful encounter with the other, antagonist system. “The apologia of the
romanticised Islamic hero, the common man who becomes a mujahedin and allowed by
Allah to become a martyr is stressed on the sites […] by the presence of never-ending
parades of documents, biographies, video clips, interviews and multimedia presentations
devoted to these shahids or martyrs”81; c) the jihadist group is often presented as tolerant
and a friend of the West, and the notions of respect for cultural differences, tolerance and
living together in peace are ealted; d) anti-Semitic and anti-Sionist messages are nearly
always included; e) a return to the caliphate is nearly always hoped for. This last point is
especially evident in the khalifah (caliphist) sites. The jihadist khalifah sites are run by
organisations that aim to restore the caliphate, both locally and globally as “the ideal
solution to the problems of Islam, the premise for the return of stability, harmony and
power in a Pan-Islamic context heavily connoted by religious topics and justifications”82.
Religious leaders and Koran scholars are usually called in to legitimate and provide
support for the violence of these messages through the sapient use of sermons. The
propaganda sites often provide khutbah in the form of audio and video documents whose
contents range from generic appeals to a unity of purpose to the apologia of the jihad and
exaltation of martyrdom. The greater the emphasis in the language employed, the greater
the impact on the community.
80
M. Innamorati - A. Rossi, La rete dell'odio. Analisi strategica, semiotica e psicologica dell'integralis-
mo, fondamentalismo e razzismo in internet, cit., p. 302.
81
Ibid., pp. 301-302.
82
Ibid., p. 290.
38 ROBERTO MAZZOLA
The only way to deal with these practices, of course, is to interrupt or control the
channels of communication between the propaganda centres and the believers. This can
be attempted in several forms: expulsion of preachers, closing of places of worship or
cultural centres, control of access to the Web and blacking out of its sites.
The question of expulsion has been discussed earlier. As to phone, telematic and in-
formation traffic, Community and domestic measures move along two lines: monitoring
of access to the Web and repression in the form of blacking out of its sites. These policies
are expressed in the Convention on IT crime concluded in Budapest on 23 November
2001 and its additional Protocol signed in Strasbourg on 28 January 2003. They have also
been expressed at the national level in several countries. In France, for example, sect. 5 of
Law 1062 of 15 November 2001 lays down that: “les personnes qui, au titre d'une activité
profesionnelle principale ou accessoire, offrent au public une connexion ou permettent
une communication en ligne par l'intermédiaire d'un accès au réseau y compris à titre
gratuit, sont soumises au respect des dispositions applicables aux opérateurs de commu-
nications électroniques en vertu du présent article”. In addition, to prevent acts of terro-
rism, this section enables the police to require the persons indicated in section 1 “la com-
munication des données conservées et traitées par ces derniers en application du dit article
3”. In Italy, sects. 7 and 7 bis of Law No. 155 of 31 July 2005 prescribe that until 31
December 2007 “chiunque intende aprire un pubblico esercizio o un circolo privato di
qualsiasi specie, nel quale sono posti a disposizione del pubblico, dei clienti o dei soci
apparecchi terminali utilizzabili per le comunicazioni, anche telematiche, deve chiederne
la licenza al questore [...] sono stabilite [a questo scopo] le misure che il titolare o il
gestore di un esercizio in cui si svolgono le attività cui al comma 1, è tenuto ad osservare
per il monitoraggio delle operazioni dell'utente e per l'archiviazione dei relativi dati,
anche in deroga a quanto previsto dal comma 1 dell'art. 122 e dal comma 3 dell'articolo
123 del d.lgs 30 giugno 2003, n. 196, nonché misure di preventiva acquisizione di dati
anagrafici riportati su un documento di identità dei soggetti che utilizzano postazioni
pubbliche non vigilate per comunicazioni telematiche ovvero punti di accesso ad Internet
utilizzando tecnologia senza fili”83.
The last of these checks also forms an exception of the requirements of the so-called
Privacy Code (Legislative Order No. 196 of 2003), which state that the provider of an
electronic communication service may handle traffic data to the extent and for the dura-
tion required for the provision of his service and only with the consent of the susbcriber
or user, which can be revoked at any time. Proprietors of internet cafés must also record
the general particulars of those who wish to use unsupervised public operating stations for
telematic communications or wireless internet access points.
83
Cf. V. Musacchio, La nuova normativa contro il terrorismo internazionale, in Giur. di merito. Rivista
mensile di Giurisprudenza dei giudici di merito, vol. XXXVII, 10 (2005), p. 2183.
RELIGION AND SECURITY IN EUROPE AFTER SEPTEMBER 11 39
Fears of terrorism have also led to closer checking of mobile phone SIM cards through
an amendment of the electronic communications code as per sect. 55, seventh para., of
Legislative Order No. 196 of 1 August 2003. Mobile phone service providers must adopt
all the means needed to ensure the recording of the general particulars of purchasers. “In
short, an impressive quantity of data that must be kept and above all securely stored. This
is a truly critical feature since it concerns data that travel on the net and hence with a high
risk of improper use”84. The utility of a legislative policy of this type is very doubtful.
One must therefore ask whether all that is being done to prevent terrorism is effective,
or whether the measures so far adopted are useless. In addition to having a considerable
effect on the freedom of honest citizens, it can also be said that they have not even
scratched the surface of terrorism. Terrorist organisations can easily access the web and
exchange funds and information without having to rely on internet cafés or official pro-
viders. The regulations in force, in a word, have a generic, poorly incisive impact. By
roping in users as a whole, they also hope to strike at terrorists, and usually fail in their
intent85.
Much the same judgement can be passed on the steps taken with regard to mosques
and places of worship. Concentration on these sources, in fact, results in a failure to ap-
preciate the ways and means through which fundamentalist thinking is disseminated.
Mosques are not the only incubators of radical thoughts. Prisons and, in countries with a
long history of immigration, the universities are equally places where adherence to salafit
policy and thought is more often sucessfully secured. Frequentation of mosques, indeed,
is common to only a minority of the Islamic community. The salafit jidahist ideology
develops outside institutional religious channels as the outcome of an individual, personal
approach. To regard places of worship as places that can fuel intergralist propaganda is to
paint an over-simple picture of the real situation. “We therefore feel that mosques are
being mis-identified and stereotyped as incubators of violent extremism, while the social
reality is that they serve as centres of moderation; the bombers were indoctrinated by a
subculture outside the mosque; the notion of influential 'back-door' mosques is a figment
of the imagination”86.
What, then, is to be done?
Experience suggests that three approaches should pursued.
a) actions on the part of the institutions in fields where social distress is most keenly
felt. The close relationship between social distress on the outskirts of large cities and the
adoption of radical views has been fully demonstrated87. Young persons in distress, job-
84
Ibid.
85
Home Office, “Rapport Preventing Extremism” Togheter Plasces of Worship, 6 October 2005, p. 121.
86
J. Cesari, Etre Musulman en France aujourd'hui, Paris, Ed. du Seuil, 1998; G. Kepel, Les banlieues de
l'Islam. Naissance d'une religion en France, Paris, Ed. Du Seuil, 1991.
87
Cf. F. Sabati, Islam: l'identità inquieta dell'Europa. Viaggio tra i musulmani d'Occidente, cit., p. 43.
40 ROBERTO MAZZOLA
less and penniless are quite ready to embrace violence or the integralist ideology as
though it held out some sort of promise. Salafism, indeed, is finding increasing favour
with jobless youths. They follow the salafit of the companions of the prophet Muhammad
and the two subsequent generations, call themselves salafit, live according to the tradition
of the prophet and imitate his behaviour88.
This means that thinking solely in terms of repression does not pay. We shall never get
anywhere without a conscientious dialogue. “The stakes are very high. Our current pro-
posals for a constitution and its application will not be enough to moderate the recurrent
political upheavals that will continue to be among the most important factors of life in the
21st century”89. As the UN Report on Security declares, an incisive action must be foun-
ded on a series of premises, such as “la promotion des droits sociaux et politiques, de la
primauté du droit et de la riforme démocratique; la cessation des occupations et la prise
en compte des grandes doléances politiques; la lutte contre la criminalité organisée; la
réduction de la pauvreté et du chômage, et l'arrêt de l'effondrement des États”90.
b) employment of the web to disseminate a counter-culture that dulls the attractiveness
of the jihadist message;
c) conclusion on the part of the State institutions of protocols of intent with the Islamic
organisations whereby: i) national languages are used for sermons; ii) financial and re-
porting transparency are displayed in the running and the accounts of mosques, places of
worship and cultural centres.
In conclusion, while it would be ingenuous and irresponsible to think that we can
dispense with means of coercion in the fight against religious terrorism, if in so doing
we organise our defences outside the reach of the rule of law and if our lexicon is con-
fined to words that reek of fear d emergency, then all our economic and social energies
will be directed to what I have described as “exclusive security”. This is happening in
the lands of Islam. There are also signs that a similar process is making headway in
Europe. The risk facing both systems is that of a halting of the social, educational and
cultural reforms needed to govern a modern society. If, in Europe, this will have an
adverse effect on the pluralist maturation of society, in the lands of Islam it will favour
the Islamist movements with their resistance to every form of admission to and inclu-
sion within the democratic system.
88
B. Ackerman, Come proteggere le nostre libertà, cit., p. 38.
89
ONU Rapport du Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement
“Un monde plus sur: notre affaire à tous”, A/59/565, 2004, p. 49.
90
A. Cheddadi, La tolleranza nelle società islamiche, in “Il Regno-Att.”, 4 (2006), p. 134. See also D.
Diner, Islam: alle soglie della modernità in “Il Regno-Att.”, 16 (2004), esp. p. 521; L. Lakdar, Esiste un
Islam aperto, in Nel Suo Nome. Dio e il confronto delle civiltà. Atti dell’incontro di studio (Camaldoli, 3-5
ottobre 2003), in “Il Regno-Att.”, Supplement to 6 (2004), p. 37 et seq.
The Reaction to Islamic Terrorism and the Implications
for Religious Freedom After September 11:
A United States Perspective
BRADLEY D. LIGGETT
Universidad Brigham Young
1. INTRODUCTION
S
eptember 11, 2001 was the watershed moment in the transition from the 20th to
the 21st centuries. The transition between eras seldom tracks calendar dates with
precision, but instead is marked by dramatic events. The bombing of the twin tow-
ers in New York, coupled with the parallel attack on the Pentagon on September 11,
2001, was precisely this kind of landmark in social consciousness1. Whatever the formal
“threat levels” posted in public may be, the post- 9/11 era is one of heightened conscious-
1
The events of September 11 have produced an outpouring of literature focused on the nature of the so-
cial change that resulted and on the balance of security and civil liberties that should govern in the post-
September 11 world. See, e.g., STEPHEN BRILL, AFTER: HOW AMERICA CONFRONTED THE SEPTEMBER 12 ERA
(2003); CYNTHIA BROWN, ed., LOST LIBERTIES: ASHCROFT AND THE ASSAULT ON PERSONAL FREEDOM (2002);
NANCY CHANG, SILENCING POLITICAL DISSENT: HOW POST-SEPTEMBER 11 ANTI-TERRORISM MEASURES
THREATEN OUR CIVIL LIBERTIES (2002); DAVID COLE, ENEMY ALIENS: DOUBLE STANDARDS AND CONSTITU-
TIONAL FREEDOMS IN THE WAR ON TERRORISM (2003); John J. Farmer, The Rule of Law in an Age of Terror,
71 VITAL SPEECHES OF THE DAY 98 (Dec. 1, 2004); Sally Haslanger, Gender, Patriotism and the Events of
9/11, PEACE REV., Dec. 2003, at 457; NAT HENTOFF, THE WAR ON THE BILL OF RIGHTS AND THE GATHERING
RESISTANCE (2003); PHILIP HEYNMAN, TERRORISM, FREEDOM AND SECURITY: WINNING WITHOUT WAR (2004);
RICHARD C. LEONE & GREG ANRIG, JR., eds., THE WAR ON OUR FREEDOMS: CIVIL LIBERTIES IN AN AGE OF
TERRORISM. (2003); CLAYTON NORTHOUSE, ed., PROTECTING WHAT MATTERS: TECHNOLOGY, SECURITY, AND
LIBERTY SINCE 9/11 (2006); MARK SIDEL, MORE SECURE, LESS FREE: ANTITERRORISM POLICY AND CIVIL
LIBERTIES AFTER SEPTEMBER 11 (2004); Gregory F. Treverton, Terrorism, Intelligence and Law Enforcement:
Learning the Right Lessons, 18 INTELLIGENCE AND NATIONAL SECURITY 121 (Winter 2003); Robert Carl
Schehr, The Marginalizing Rhetoric of Nationalism, CONTEMPORARY SOCIOLOGY, Nov. 2005, at 602;
STEPHEN J. SCHULHOFER, THE ENEMY WITHIN: INTELLIGENCE GATHERIN, LAW ENFORCEMENT, AND CIVIL
LIBERTIES IN THE WAKE OF SEPTEMBER 11. (2002); Nikki Swartz, Information at a Price: Liberty vs. Security,
INFORMATION MANAGEMENT JOURNAL, May-June 2003, at 14; Maurice B. Wheeler, The Politics of Access:
Libraries and the Fight for Civil Liberties in Post-9/11 America, 93 RADICAL HISTORY REV. 79 (Fall 2005);
MICHAEL C. WILLIAMS, NO GREATER THREAT: AMERICA AFTER SEPTEMBER 11 AND THE RISE OF A NATIONAL
SECURITY STATE (2002).
42 W. COLE DURHAM, JR. - BRADLEY D. LIGGETT
ness of threats to security. Within the political realm, the executive and legislative
branches were quick to act with unique counter-terrorism measures. American consensus
embraced the staunch security measures with the hope that swift action would reduce
vulnerability. As time has passed, however, Americans have grown increasingly con-
cerned about the ways in which the new national security measures affect civil liberties
and the protection of fundamental rights. In particular, freedom of religion has been ex-
posed to serious risks because of heightened worries about security and the threats of
terror.
This paper addresses the degree to which the post- 9/11 measures have adversely af-
fected freedom of religion and the balance between freedom and security concerns in the
United States. The data is not yet fully in, since cases are only now beginning to reach the
courts, and in an ultimate sense, the courts will have the last say. The balances that must
be struck are constitutional, though some significant legislative protections are in place.
The fundamental claim of this paper is that September 11 had much less impact on the
law of religious freedom than one might think. There have of course been significant
pendulum swings in popular consciousness as a result of the fears raised by the earth-
quake of terror on September 11, 2001, such aftershocks as the bombings of March 11,
2004 in Spain and July 7, 2005 in London, and the continuous seismic jarring of social
consciousness by suicide bombings and other violence in the Middle East and elsewhere.
This has in fact led to a variety of practical changes. There have been new patterns of
profiling of individuals with Muslim backgrounds, growth in certain types of surveil-
lance, tightening of financial controls and reporting practices, and so forth2. But these
have not led to any significant changes in the legal standards under which religious free-
dom claims are analyzed. To the extent religious freedom principles have been inappro-
priately compromised, this is because of a constitutional debacle that had already hap-
pened in the 1990s, and not because of changes triggered after September 11, 2001.
If there is a moral in this for Europe, it is that it is vital to resist pressures to erode the
high standards set by the European Convention of Human Rights and the constitutional
traditions of most European countries, so that strong barriers are in place when the temp-
tations to sacrifice human rights come. In defending these standards, it is important to
remember that established standards for freedom of religion or belief are not naïve. Both
at the international level and within national constitutional systems, standards have been
framed by people who had experienced the horrors of the Second World War, hard les-
sons of the Cold War, and year after year of wrestling with practical cases. Two centuries
of experience in Western democracies has taught many practical lessons about circum-
stances under which state concerns with health, safety, public order, morals and other
rights of third parties were sufficient to override religious freedom claims. Carefully
framed legislation aimed at preventing and punishing terrorist activity as a general matter
2
See text accompanying notes 50-72, infra.
THE REACTION TO ISLAMIC TERRORISM AND THE IMPLICATIONS… 43
can easily fit within standard justifications for limiting religious freedom. Stated differ-
ently, the cloak of religion has never been understood to justify terrorist violence. But the
grounds for limiting religious freedom in the interests of thwarting terror need to be care-
fully circumscribed both to avoid abusive encroachment on religious freedom, and even
more importantly, to avoid inflaming religious sensitivities that can compound the very
security problems the conduct encroaching on religious freedom is supposedly trying to
cure. For these reasons, state concerns with safety and public order should only override
the fundamental right to freedom of religion or belief under truly exceptional circum-
stances.
In making the foregoing argument, we first provide a brief overview of the evolution
of religious liberty doctrine in the United States prior to September 113. Among other
things, this analysis shows how religious freedom claims have been balanced against
serious risks to public health and safety in the past4. We then describe the demise and
partial resurrection of the classic civil rights model for protecting religious freedom pro-
tections in the United States during the 1990s, which lowered the standards for evaluating
when other state interests override religious freedom claims5. This constitutional shift has
made it easier to sacrifice religious freedom to security concerns in the post-September 11
setting, easing the path for non-discriminatory state measures to override religious free-
dom claims. Discriminatory impacts, which have no doubt been experienced by Muslims
in particular, remain illegal, but unfortunately not inexistent. It is clear that certain im-
pacts have been felt, particularly by Muslim communities. After describing the legal set-
ting, we address the extent to which the terrorist incidents can be considered as raising
religious issues at all6. Many have been quick to point out that terrorism is not consistent
with “genuine” religion. While we agree with this point in substance, it is important to
remember that in order to avoid violence, it is necessary to understand the frame of refer-
ence within which the violence-prone are operating, and often this is impossible without
understanding the religious premises of their world view. With this background, we turn
to an examination of major types of counter-terrorism measures that have emerged over
the past five years in the United States government in the wake of the attacks7. We then
examine in more detail the extent to which the legal landscape continues to protect reli-
gious freedom, arguing as noted above that the weakening of protections in this field had
already occurred before the turn of the century8. Finally, with an eye to contributing to
European thought in this rapidly emerging area, we conclude by underscoring the impor-
tance of maintaining strict standards of religious freedom protection, while recognizing
the legitimate needs for appropriately delimited security measures capable of addressing
3
See Section II infra.
4
See text accompanying notes 22-26, infra.
5
See text accompanying notes 27-42, infra.
6
See Section III, infra.
7
See Section IV, infra.
8
See Section IV(D), infra.
44 W. COLE DURHAM, JR. - BRADLEY D. LIGGETT
genuine risks to health, safety and public order in the narrow sense of public disturbances
threatening violence9.
II. RELIGIOUS LIBERTY IN THE UNITED STATES BEFORE SEPTEMBER 11, 2001
The United States Constitution prescribes that “Congress shall make no law respecting
the establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof”10. Thus, the U.S.
government cannot actively establish any religion, nor can it prevent U.S. citizens from
freely exercising their religious beliefs. Known as the Establishment Clause and the Free
Exercise Clauses, respectively, these provisions have served as the basis for a rich tapes-
try of case law, which defines the contours of religious freedom in the United States11.
Since the counterterrorism issues have clear secular grounding and do not have the pri-
mary effect of advancing, inhibiting or endorsing any particular religious group, they do
not raise significant Establishment Clause issues. Accordingly, we will focus exclusively
in this paper on free exercise issues, which parallel the kinds of religious freedom issues
likely to arise in Europe. With only a few isolated exceptions12, the United States case
law in this area goes back only to 194013, so that as a matter of chronology, U.S. and
European developments in this area have been essentially contemporaneous.
Although, on its face, the plain language of the Free Exercise Clause seems to give
nearly boundless protection to citizens’ exercise of their respective religions, a variety of
limitations have been developed over the years by the United States Supreme Court
which have run parallel to those set forth in Article 9 of the European Convention for the
Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“ECHR”)14. As an initial mat-
ter, the Supreme Court has held that while a citizen’s beliefs are entitled to absolute pro-
tection, conduct (what the European Convention refers to as “manifestation of religion”)
is not15. The question comes down to the circumstances under which it is permissible for
state action to limit religious conduct. For much of the last half the twentieth century, the
answers have been parallel in the United States and Europe. Thus, in the United States,
state action must comply with fundamental rule of law constraints as a matter of due
9
See Section V infra.
10
U.S. CONST. amend. I.
11
The cases are collected at http://religlaw.org/countryportal.php?CountryID=202&&SortBy=recent un-
der “Judicial Decision”.
12
See, e.g., Reynolds v. United States, 98 US 145 (1878); Davis v. Beason, 133 U.S. 333 (1890).
13
This is because it was only in 1940 that the U.S. Supreme Court held that the First Amendment to the
U.S. Constitution, including the free exercise clause, governed governmental action at the state level. Cant-
well v. Connecticut, 310 U.S. 296 (1940).
14
Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, art. 9, 213 U.N.T.S. 222,
available at http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/D5CC24A7-DC13-4318-B457-
5C9014916D7A/0/EnglishAnglais.pdf.
15
Reynolds v. U.S., 98 US 145 (1878); Cantwell v. Connecticut, 310 U.S. 296 (1940). (“Thus the [First]
Amendment embraces two concepts,--freedom to believe and freedom to act. The first is absolute but, in the
nature of things, the second cannot be”.) Id. at 303-04.
THE REACTION TO ISLAMIC TERRORISM AND THE IMPLICATIONS… 45
process. This requirement rules out state action based on vague or retroactive rules, or
that otherwise open up possibilities of arbitrary action by state officials. This corresponds
to the “prescribed by law” requirement of Article 9(2) of the European Convention and
Article 18(3) of the International Covenant on Civil and Political Rights (“ICCPR”)16.
Further, constitutional case law in the United States has held that there are a number of
legitimating grounds that may serve as a basis for overriding religious freedom claims.
These include limitations based on morals17, health18, safety19, order20, or the rights of
third parties21. Not only do these grounds parallel the legitimating grounds listed in Arti-
cle 9(2) ECHR and Article 18(3) ICCPR, an argument can be made that the limitation
clauses of the treaties reflect American (but not only American) experience.
But focus on these issues alone seldom resolves difficult religious freedom claims. In
most such cases, the primary question is not whether state officials can advance some
justification for violating religious freedom claims. The issue is how strong the interest
they assert needs to be, and whether the action they propose is strictly necessary. Could
the state objective be achieved without putting the same burden (or degree of burden) on
the believer? Has the state objective been described in overly broad terms? Could a rea-
sonable accommodation be worked out that would be satisfactory from the perspective
both of the state and of the believer? This is the issue addressed under the rubric of the
“necessity” requirement of Article 18(3) ICCPR, or of the requirement that the legitimat-
ing aims pursued must be “necessary in a democratic society” under Article 9(2) ECHR.
This has led to the development of proportionality analysis under the ECHR, which in-
quires whether a limitation is necessary to the furtherance of a “pressing social need”22.
Similarly, beginning in the 1960s, the United States Supreme Court adopted a “compel-
ling state interest” test for analyzing this issue. That is, the Court held that state action
that burdened the exercise of religion could withstand judicial scrutiny only if it was justi-
fied by a “compelling state interest” that could not be achieved in a less burdensome
16
International Covenant on Civil and Political Rights, art. 18, § 3, 999 U.N.T.S. 171.
17
See, e.g., Reynolds v. United States, 98 U.S. 145 (1878) (rejecting a religiously based challenge to an
anti-bigamy statute).
18
See, e.g., Church of the Lukumi Babalu Aye, Inc. v. City of Hialeah, 508 U.S. 520 (1993) (weighing
the governmental interests in protecting the public health against the religious sacrifice of animals).
19
See, e.g., State ex rel. Swann v. Pack, 527 S.W.2d 99 (Tenn. 1975), cert. denied, 424 U.S. 954 (1976)
(handling of rattlesnakes and drinking poison); Harden v. State, 188 Tenn. 17, 216 S.W.2d 708 (1948) (snake
handling too fraught with danger in emotional setting of religious service).
20
See, e.g., Cantwell v. Connecticut, 310 U.S. 296 (1940) (proselytizing with inflammatory content threa-
tened public disturbance).
21
See, e.g., Prince v.Massachusetts, 321 U.S. 158 (1944) (impact of religious freedom claim of mother on
her child).
22
See, e.g., Serif v. Greece, Eur. Ct. H.R., no. 38178/97, § 49 ECHR 1999-IX, 14 Dec. 1999 (“It is true
that in a democratic society it may be necessary to place restrictions on freedom of religion to reconcile the
interests of the various religious groups. However, any such restriction must correspond to a ‘pressing social
need’ and must be ‘proportionate to the legitimate aim pursued”).
46 W. COLE DURHAM, JR. - BRADLEY D. LIGGETT
way23. This test was worked out during the period when many civil rights issues were
being addressed, and parallels in significant ways the protections established in other
areas to protect human dignity24. Functionally, this test meant that strong support was
given to religious freedom claims, and citizens had a strong sense that their rights would
be protected.
With the arrival of more conservative Justices on the U.S. Supreme Court, the compel-
ling state interest began to be eroded. While lip service continued to be paid to the test,
few religious freedom claimants prevailed during the 1980s—at least not in the Supreme
Court. Narrowly characterized religious claims were balanced against broad state inter-
ests, such as avoiding fraud in various tax systems, with the result that it seemed rela-
tively easy to find interests sufficiently “compelling” to overturn religious freedom25.
Nonetheless, decisions continued to be articulated in terms of a compelling state interest.
At the level of negotiating practical solutions with state bureaucracies, this meant that
religious claimants had a relatively strong leg to stand on, and it is likely that a broad
array of disputes were accordingly resolved in favor of protecting religious freedom
without ever going to court.
In 1990, however, the Supreme Court jettisoned the compelling state interest test with
its decision in Employment Division v. Smith26. In that case, the defendants were fired
from their employment as counselors at a private drug rehabilitation center after it was
discovered that they had “ingested peyote for sacramental purposes at a ceremony of the
Native American Church, of which both [were] members”27. The Supreme Court rejected
their claim for unemployment compensation, since their use of peyote was banned by a
general criminal statute. Although the Court could easily have explained this result using
compelling state interest analysis28, the Court held that a “valid and neutral law of general
applicability” not directed at a specific religious practice does not violate free exercise
rights, even though the religious practice in question is burdened by a law (or other state
action) that could not meet the compelling state interest test29. Haunted by an excessive
23
The major Supreme Court cases articulating this test were Sherbert v. Verner, 374 U.S. 398 (1963) and
Wisconsin v. Yoder, 406 U.S. 205 (1972).
24
For example, unequal treatment involving race or other “suspect classifications” was subjected to strict
scrutiny, which meant that state discrimination could survive judicial review under equal protection only if
the differentiation was narrowly tailored and necessary to advancing a compelling state interest. See JOHN E.
NOWAK, RONALD D. ROTUNDA AND J. NELSON YOUNG, CONSTITUTIONAL LAW 530 (St. Paul: West Publishing
Co., 1986).
25
See, e.g., Bowen v. Roy, 476 U.S. 693 (1986); Lyng v. Northwest Indian Cemetery Protective Assn.,
485 U.S. 439 (1988); Goldman v. Weinberger, 475 U.S. 503 (1986); O'Lone v. Estate of Shabazz, 482 U.S.
342 (1987).
26
Employment Div. v. Smith, 494 U.S. 872 (1990).
27
Id. at 874.
28
This is precisely what Justice O’Connor argued in her concurrence. In her view, there was a compelling
state interest to enforce federal drug policies, and the case could thus be resolved without abandoning the
established compelling state interest test. Id. at 899.
29
Id. at 878-79.
THE REACTION TO ISLAMIC TERRORISM AND THE IMPLICATIONS… 47
fear that allowing any exemptions would make each believer a law unto himself30, the
Court justified this result with the following reasoning:
It may fairly be said that leaving accommodation to the political process will
place at a relative disadvantage those religious practices that are not widely en-
gaged in; but that unavoidable consequence of democratic government must be
preferred to a system in which each conscience is a law unto itself or in which
judges weigh the social importance of all laws against the centrality of all religious
beliefs31.
30
Id. at 890.
31
Id.
32
See Church of the Lukumi Babalu Aye, Inc. v. City of Hialeah, 508 U.S. 520 (1993).
33
Employment Division v. Smith, 494 U.S. at 881-82. This exception to the Smith rule has turned out not
to be particularly meaningful because litigants have tended to conclude that either the supporting right is
sufficiently strong to stand on its own, in which there is no need to invoke the hybrid rights doctrine, or it is
not, in which case asserting a religious claim adds nothing.
34
Id. at 887.
48 W. COLE DURHAM, JR. - BRADLEY D. LIGGETT
state the compelling state interest test as a matter of legislative mandate. That is, it pro-
hibits “[g]overnment” from “substantially burden[ing]” a person's exercise of religion
even if the burden results from a rule of general applicability unless it can be demon-
strated that the burden “(1) is in furtherance of a compelling governmental interest; and
(2) is the least restrictive means of furthering that compelling governmental interest”35.
Congress assumed that it could impose a higher standard of religious freedom than the
Court had read into the Constitution.
In 1997, however, the Supreme Court rejected that view, at least in part. It found that
none of the enumerated powers that specify Congressional law-making power was suffi-
cient to authorize imposing heightened religious freedom responsibilities on the several
states of the United States. Accordingly, RFRA was held to be unconstitutional as applied
to them, and remained valid only in its application to other federal laws36. Twelve states
responded by adopting so-called state-RFRAs37, and thirteen more states follow case law
that is more protective of religious freedom than Smith38. Thus, the law of at least half of
the individual states continues to adhere to the pre-Smith approach39. This evidences the
strong continued support for rigorous protection of religious freedom in the United States.
The significant point about these developments is that they all occurred at least four
years before the terrorist attacks of 9/11. Federal legislative responses to the attacks re-
main subject to RFRA, unless they expressly indicate that they revoke RFRA’s applica-
bility. The framers of RFRA worried about the possibility of implied repeal by subse-
quent legislation, and accordingly, Section 3(c) of RFRA specifically provides that any
“[f]ederal statutory law adopted after November 16, 199340 is subject to this chapter
unless such law explicitly excludes such application by reference to this chapter”41.
35
42 U.S.C. § 2000bb-1.
36
See City of Boerne v. Flores, 521 US 507, 536 (1997).
37
Those states are: Alabama, Ala. Const. Amend. No. 622 (1999); Arizona, Ariz. Rev. §§ 41-1493–41-
1493.02 (1999); Connecticut, Conn. Gen. Stat. § 52-571b (1994); Florida, Fla. Stat. § 761.01 (1998); Idaho,
Idaho Code Ann. §§ 73-401–73-404 (2000); Illinois, 75 Ill. Comp. Stat. 35/1–35/30 (1999), Missouri, Mo.
Rev. Stat. §§ 1.302–.307 (2003); New Mexico, N.M. Stat. §§ 28-22-1–28-22-5 (2000); Oklahoma, Okla. Stat.
tit. 51 §§ 251–258 (2000); Rhode Island, R.I. Gen. Laws §§ 42-80.1-1–.1-4 (1993); South Carolina, S.C.
Code Ann. §§ 1-32-10–1-32-60 (1999); and Texas, Tex. Civ. Prac. & Rem. Code §§ 110.001–.012 (1999).
38
Those states are: Alaska, Larson v. Cooper, 90 P.3d 125, 131 n.31 (Alaska 2004); Indiana, City Chapel
Evangelical Free Inc. v. City of South Bend, 744 N.E.2d 443, 445-51 (Ind. 2001); Maine, Fortin v. Roman
Catholic Bishop of Portland, 2005 ME 57 (Me. 2005); Massachusetts, Attorney Gen. v. Desilets, 636 N.E.2d
233, 235-41 (Mass. 1994); Michigan, McCready v. Hoffius, 586 N.W.2d 723, 729 (Mich. 1998); Minnesota,
State v. Hershberger, 462 N.W.2d 393, 396-99 (Minn. 1990); Montana, St. John's Lutheran Church v. State
Comp. Ins. Fund, 830 P.2d 1271 (Mont. 1992); New York, Rourke v. N.Y. State Dep't of Corr. Servs., 603
N.Y.S.2d 647, 649-50 (N.Y. Sup. Ct. 1993); North Carolina, In re Browning, 476 S.E.2d 465 (N.C.App.
1996); Ohio, Humphrey v. Lane, 728 N.E.2d 1039, 1043-45 (Ohio 2000); Vermont, Hunt v. Hunt, 648 A.2d
843, 852-53 (Vt. 1994); Washington, Open Door Baptist Church v. Clark County, 995 P.2d 33, 39 (Wash.
2000); and Wisconsin State v. Miller, 549 N.W.2d 235, 238-42 (Wis. 1996).
39
There may well be additional states that will maintain a “compelling state interest” approach when spe-
cific cases raising the issue arise.
40
The date RFRA went into effect.
41
42 U.S.C. § 2000bb-3(c).
THE REACTION TO ISLAMIC TERRORISM AND THE IMPLICATIONS… 49
those engaging in violence. There is an extensive and growing literature, backed by prac-
tical experience dealing with violence-prone believers that attests to the importance of
contextualizing religious violence by seeking to understand its religious premises44. Much
of this confirms that government officials are in a much better position to help avert relig-
ion-linked violence if they actually have some understanding of the religious frame of
reference involved. A terrorist may not be able to invoke a free exercise claim as a suc-
cessful defense, but government officials may be in a better position to defend the general
populace if they understand how specific religious beliefs shape a terrorist’s thinking and
the perceived basis for engaging in violent conduct. Among other things, understanding
the religious sensitivities of an extremist group may help avoid the “polarization amplifi-
cation” that often contributes to escalation of conflicts into violence. For example, the
very claim that a group is not really religious may impugn the group and its beliefs, and
may itself be a cause of tension and anger.
In fact, the religious nature of the 9/11 attacks is undeniable for two reasons. (1) There
is a canonical and historical basis that allows Muslims to wage war in certain circum-
stances; and (2) the proclamations of Islamic terrorists themselves show that, at the very
least, they believe that their actions are borne out of religious duty. The former are rela-
tively well-known passages that articulate the Islamic law of just wars45. An example of
the latter is Bin Laden’s well-known fatwa authorizing the killing of Americans:
[I]n compliance with Allah's order, we issue the following fatwa to all Mus-
lims: The ruling to kill the Americans and their allies –civilians and military– is an
individual duty for every Muslim who can do it in any country in which it is possi-
ble to do it . . . in order for their armies to move out of all the lands of Islam, de-
feated and unable to threaten any Muslim46.
Formal statements such as this fatwa are relatively rare, but discourse countenancing
violence is all too prevalent in extremist circles. Such statements underscore the existence
of a perceived religious reality that leads some to believe that their violent efforts stem
from a duty to their religion. Therefore, regardless of whether the majority of Muslims
44
See, e.g., HECTOR AVALOS, FIGHTING WORDS: THE ORIGINS OF RELIGIOUS VIOLENCE, (Amherst, N.Y.:
Prometheus Books) (2005); DAVID G. BROMLEY & J. GORDON MELTON, CULTS, RELIGION AND VIOLENCE
(Cambridge: Cambridge University Press) (2002); TERRY EAGLETON, HOLY TERROR, (Oxford: Oxford Uni-
versity Press) (2005); J. HAROLD ELLENS, THE DESTRUCTIVE POWER OF RELIGION: VIOLENCE IN JUDAISM,
CHRISTIANITY, AND ISLAM, (Westport, Conn.: Praeger) (2004); MICHAEL GADDIS, THERE IS NO CRIME FOR
THOSE WHO HAVE CHRIST: RELIGIOUS VIOLENCE IN THE CHRISTIAN ROMAN EMPIRE, (Berkeley: University of
California Press) (2005); JOSEPH R. HOFFMANN, THE JUST WAR AND JIHAD: VIOLENCE IN JUDAISM, CHRISTIAN-
ITY, AND ISLAM, (Amherst, N.Y: Prometheus Books) (2006); MARK JUERGENSMEYER, TERROR IN THE MIND OF
GOD : THE GLOBAL RISE OF RELIGIOUS VIOLENCE, (Berkeley: University of California Press) (2003); CHARLES
SELENGUT, SACRED FURY: UNDERSTANDING RELIGIOUS VIOLENCE (Walnut Creek, CA: Altamira Press)
(2003).
45
See, e.g., JOHN KELSAY, ISLAM AND WAR: A STUDY IN COMPARATIVE ETHICS (Westminster: John Knox
Press, 1993).
46
See Robert Windrem, Timeline of Al-Qaida Statements, MSNBC.COM, http://www.msnbc.msn.com
/id/4686034/ (last visited Oct. 20, 2006).
THE REACTION TO ISLAMIC TERRORISM AND THE IMPLICATIONS… 51
condemns or condones terrorist acts, at least some of those who carry out the acts them-
selves clearly equate their actions with religious duty. It would be foolish for others to
dismiss the relationship between terrorism and religion when the main players in these
admittedly non-mainstream groups take this relationship very seriously and flaunt it as a
basis for their actions.
IV. THE U.S. RESPONSE TO SEPTEMBER 11 AND THE IMPLICATIONS FOR RELIGIOUS
FREEDOM
The United States government responded promptly following the attacks on the World
Trade Center and the Pentagon. Congress proposed, drafted and passed new legislation
and the executive branch completely revamped and reorganized some of its key intelli-
gence and security agencies. The political and legal landscape has undeniably changed
drastically since that fateful September morning. The deepest impacts have been felt in
the Muslim community. While there is no official count of the number of Muslims in the
United States, since the government does not keep track of religious affiliation47, it is
clear that the Muslim population is substantial and growing. Estimates range from 1.1
million48 to 6-7 Million (over 3% of the population)49. The group is very ethnically di-
verse50, but a large portion has been caught in one way or another in tightening regulatory
nets after September 11.
47
The U.S. Census Bureau is prohibited by federal law from collecting data on religious affiliation in its
demographic surveys or decennial census on a mandatory basis. See An Act to Amend Title 13, United States
Code, to Provide for a Mid-decade Census of Population, and for Other Purposes, Pub. L. No. 94-521, (1976).
However, the Census Bureau is allowed to collect such data on a voluntary basis. See U.S. Census Bureau,
Question & Answer Center: Does the Census Bureau Have Data for Religion?, CENSUS.GOV, https://ask.
census.gov/ (type “religion” in textbox under “Keywords or Questions”; click “Search”; follow “Information
on religion” hyperlink). Based on the data about religious affiliation collected on a voluntary basis, the Cen-
sus Bureau estimates that about 1.1 million people residing in the U.S. described themselves as Muslim 2001.
U.S. Census Bureau, Self-Described Religious Identification of Adult Population: 1990 and 2001, STATISTI-
CAL ABSTRACT OF THE UNITED STATES, http://www.census.gov/compendia/statab/tables/ 06s0069.xls (2001).
48
The City University of New York, in a study based on 2001 data, claims there are 1.1 million Muslims
in the U.S., or 0.5% of the population. See Barry A. Kosmin et al., American Religious Identification Survey,
2001, THE GRADUATE CENTER OF THE CITY UNIVERSITY OF NEW YORK, Dec. 19, 2001, http://www.gc.
cuny.edu/faculty/research_studies/aris.pdf (last visited Oct. 20, 2006).
49
The Council on American-Islamic Relations (CAIR) claims there are 6-7 million Muslims in America,
coming from various places in the world. See Council on American-Islamic Relations, American Muslims:
Population Statistics, http://www.cair.com/asp/populationstats.asp (last visited Oct. 20, 2006).
50
Some sense for this diversity is conveyed by the following table, which provides the ethnic breakdown
of those attending Sunni mosques in the United States:
Ethnicity %
South Asian 33
African American 30
Arab 25
Sub-Saharan African 3.4
European (Balkan) 2.1
White American 1.6
52 W. COLE DURHAM, JR. - BRADLEY D. LIGGETT
A. Legislative Response
A little over a month after the attacks, Congress passed the controversial USA PA-
TRIOT Act51 (hereinafter the “Patriot Act”). Thereafter, in order to consolidate and
streamline national response to security issues, Congress passed the Homeland Security
Act (“HSA”)52. While civil libertarians have been quick to point out that the wide range
of security and surveillance tools granted by these laws threaten constitutional rights gen-
erally53, it is more difficult to pinpoint any provisions that suppress religious liberties
directly. There are, however, some provisions of the Patriot Act and the HSA that may do
so indirectly. Section 206 of the Patriot Act allows so-called roving wiretaps on any
physical target that a suspected terrorist has used, is using, or will likely use54. In other
words, the government can monitor the phones or computers of a suspected terrorist’s
friends, family, office55, and, most important to this analysis, his place of worship.
Section 411 of the Patriot Act provides another example. It defines engaging in “ter-
rorist activity” as essentially anything that can be construed as supporting a terrorist or-
ganization, unless the individual can prove that he did not know or reasonably should not
have known his actions would provide support56. Thus, if a Muslim donates money to an
Islamic organization that the government determines to be a terrorist organization, that
individual could be arrested and accused as a terrorist simply for making a religious
monetary contribution57 —the kind of action that the Free Exercise Clause—and freedom
of association for that matter— is meant to protect. Section 411of the Patriot Act is also
problematic to religious freedom because it creates guilt by association. If an individual
belongs to a religious charity or group that the government has deemed a terrorist organi-
zation, that individual is presumed to be a terrorist even if he is not aware of the group’s
actual or presumed role as a terrorist organization, and even if he has not intentionally
undertaken any conduct in support of terrorist activity.
Still another problem relates to Section 802 of the Patriot Act, which defines domestic
terrorism in a way that could allow the government to prosecute religious protest groups.
“Domestic Terrorism” is defined as any “acts dangerous to human life that are a violation
of the criminal laws of the United States or any state” that “appear to be intended to influ-
ence the policy of the government by intimidation or coercion”58. Since nearly all protests
are intended to influence the policy of the government, religious groups could be tagged
as terrorist organizations if a protest somehow illegally endangers human life, a vague
provision which could include an act as innocuous as blocking traffic while picketing.
Although this definition has yet to be extended to protest groups, this problem is com-
pounded by the possibility that reckless or negligent conduct could give rise to liability
under the Patriot Act.
Undoubtedly, the numerous and extremely broad surveillance provisions of the Patriot
Act cast an exceedingly wide dragnet of suspicion upon Muslims—both citizens and aliens.
Accordingly, one of the more insidious examples of the way the Patriot Act can encroach
on religious freedom is its authorization of surveillance of religious persons, groups, and
communications. Of course, for the most part, criticism of excessive surveillance authoriza-
tion under the Patriot Act is advanced under the constitutional headings of Fourth Amend-
54
See Patriot Act, Pub. L. 107-56.
55
See COLE & DEMPSEY, supra note 53, at 169; BALL, supra note 53.
56
See 8 U.S.C. § 1182(a)(3) (2006) (as modified by Patriot Act, Pub. L. 107-56).
57
See ABELE, supra note 53, at 54-55.
58
Patriot Act, Pub. L. 107-56.
54 W. COLE DURHAM, JR. - BRADLEY D. LIGGETT
ment “unreasonable search and seizure” doctrines or under constitutional or statutory pri-
vacy protections. But surveillance or knowledge that surveillance is likely may exert a chill-
ing effect on a variety of religious communications or practices. Clerics and worshippers
may become uncomfortable communicating by telephone. If surveillance is conducted in a
Church, someone giving a sermon may fear that quoting a particular passage will be misun-
derstood or misinterpreted, and there may accordingly be fear to use the passage, although
in fact it is innocuous as normally understood by believers. For example, it is widely under-
stood that the core meaning of “jihad” within Islam relates to self-discipline, but someone
preparing a sermon might hesitate to use this term for fear that those conducting surveil-
lance would misunderstand. In general, the right to worship, while in some ways a public
exercise, is infused with sanctity that is violated by inappropriate outside surveillance59. In
general, there are a number of ways that Patriot Act surveillance provisions can encroach on
free exercise in ways that are analogous to more typical search and seizure and privacy
problems, but that add an additional dimension of concern. While it is true, as proponents of
homeland security measures might contend, that surveillance does not necessarily disrupt
worship or other forms of religious exercise, it is obvious how it can be disruptive and exert
a chilling effect. This might be a particularly appropriate place to make a hybrid rights ar-
gument under Smith, because the religious concern adds a dimension not fully captured by
the other applicable constitutional rights.
It is worth noting that the Patriot Act also contains a provision that is arguably de-
signed to protect freedom of religion. Section 214 changes the way the government may
conduct trap-and-trace and pen register surveillance. Before the Patriot Act, the United
States could only conduct such surveillance on “agents of foreign power”60. The Patriot
Act expands this surveillance to citizens if conducted “to protect against international
terrorism or clandestine intelligence activities” but contains a limiting clause that allows
such investigation only if (i.e., provided that) it “is not conducted solely upon the basis of
activities protected by the first amendment to the Constitution”61. Thus, although section
214 substantially extends the reach of certain kinds of surveillance to U.S. citizens, it
ostensibly provides that such surveillance may not be predicated solely on first amend-
ment activities, which obviously include free exercise of religion in addition to speech
and association.
In addition to federal legislation, individual states have also enacted laws designed to
combat terrorism similar to the Patriot Act. Most of the states that have done so have
either drafted laws that echo provisions of the Patriot Act or have taken steps to reduce
the Patriot Act’s effect on civil liberties. There is, however, one state law that has stood
59
This issue has been recognized by the European Court of Human Rights. See Tsavachidis v. Greece,
Eur. Ct. H.R., no. 38178/97, 21 Jan. 1999 (The Court agreed to strike the case from its docket after receiving
a promise from the Greek government that “the Jehovah’s Witnesses are not, and will not in the future be,
subject to any surveillance on account of their religious beliefs.”). Id.
60
50 U.S.C. § 1805 (2000).
61
Patriot Act, Pub. L. 107-56.
THE REACTION TO ISLAMIC TERRORISM AND THE IMPLICATIONS… 55
out among the rest. In 2006, Ohio passed a law that could burden religious liberty to a
greater extent than the Patriot Act. New security provisions in Ohio allow law enforce-
ment officers to check identification of all people entering a “transportation infrastructure
site” and deny passage to anyone who cannot or refuses to do so62. The law also imposes
criminal sanctions on any individual who refuses to give his name, address and date of
birth to an officer who “reasonably suspects” that the individual has committed or will
commit a crime or has witnessed a crime or a conspiracy to commit a crime63. These se-
curity provisions could easily foster religious profiling by providing officers with ways to
legitimize otherwise questionable harassment of targeted individuals. Another trouble-
some provision of the so-called Ohio Patriot Act requires that applicants for state-issued
licenses declare whether they have had any involvement with or provided material sup-
port to a terrorist organization on the U.S. Department of State Terrorist Exclusion List64.
This provision brings up the guilt-by-association provisions of the USA Patriot Act and
could spell disaster for any license applicant who has made a religious contribution to an
organization that was later found to be a terrorist organization.
In contrast to the Ohio Patriot Act, many states and communities have enacted legisla-
tion that limits the application of the USA Patriot Act in their jurisdictions. According to
the American Civil Liberties Union, over 400 communities in forty states have passed
resolutions aimed at limiting the scope of the Patriot Act, eight of these enactments hav-
ing been adopted at the state level65. Thus, many states and communities have enacted
legislation designed to broaden religious freedom, specifically the religious freedom of
Muslim Americans. The Council on American-Islamic Relations Research Center has
determined that forty-two states have adopted policies that accommodate religious beliefs
(such as wearing headscarves) for driver’s licenses in recent years66. This is obviously a
positive result, particularly to the extent that some of these changes have been adopted in
the context of heightened consciousness of Islam after September 11. In general, there is
a greater degree of curiosity for and awareness of Muslim issues in America, much of
which is positive, and at least some of which is reflected in legislation.
B. Executive Response
The executive branch of the U.S. government has had the most prominent role in re-
sponding to the 9/11 attacks. However, because many of the responses are shrouded in
62
See section 2909.31, S.B. 9, 126th Gen. Assem., Reg. Sess. (Ohio 2005).
63
See section 2921.29, S.B. 9, 126th Gen. Assem., Reg. Sess. (Ohio 2005).
64
See section 2909.32, S.B. 9, 126th Gen. Assem., Reg. Sess. (Ohio 2005).
65
See ACLU.org, The Patriot Act Debate is Far from Over, http://action.aclu.org/reformthepatriotact/
whereitstands.
html. See also ACLU.org, Main Street America Fights Back, http://action.aclu.org/reformthepatriotact/
resolutions.html.
66
Council on American-Islamic Relations Research Center, RELIGIOUS ACCOMMODATION IN DRIVER’S LI-
CENSE PHOTOGRAPHS: A REVIEW OF CODES, POLICIES AND PRACTICES IN THE 50 STATES 3 (2004).
56 W. COLE DURHAM, JR. - BRADLEY D. LIGGETT
governmental secrecy, it is impossible to know with certainty the full effect of executive
branch responses in general, and in particular, their religious freedom impacts. There are,
however, a few areas where problems are evident. The first of these has to do with the
funding of religious organizations. One of the first responses to the terrorist attacks taken
by President Bush was to freeze the assets of organizations determined by the State De-
partment to pose a risk of terrorist activity pursuant to Executive Order 1322467. The dan-
ger to religious liberty posed by this and similar executive actions is that if a religious
charity is classified (whether mistakenly or otherwise) either as a terrorist organization or
as a supporter of one, that group will be hobbled in carrying out its religious mission be-
cause its assets are frozen68. Since the Patriot Act expanded the United State’s ability to
crack down on the funding of terrorist organizations, several Islamic charities have been
raided and closed down even in the absence of any convictions for terrorist activities69.
Administrative classification as a terrorist organization, or links to an organization thus
classified suffices. Additionally, it is difficult for Muslims to donate to Islamic charities
without fear because the government refuses to issue a list of charities to which one may
contribute without being suspected of terrorist activity70. When one considers that making
charitable contributions is a fundamental religious requirement, which in the normal
course of things would be made to Muslim trusts (wakfs), the significance of this problem
is obvious. Moreover, interference with the financial structures of a religious organization
would normally constitute a significant encroachment on religious autonomy. Thus, Mus-
lim charities and the individuals who belong to or contribute to them may have claims
that executive actions have infringed their right to free exercise.
Another way that executive action may violate religious liberty in America is found in
the tactics used to detain alleged terrorists. Among the plethora of civil rights denied al-
leged terrorist detainees, there is no doubt that many Muslims have been denied their
religious rights while in detention, as the discussion in the following section indicates.
One only need look to the Abu Ghraib prison scandal for clear evidence that the executive
branch has deprived detainees of their religious liberties. The executive branch relies on
the distinction between citizens’ rights and aliens’ rights in order to justify its treatment
of terrorist detainees. Regardless of the legal question of whether detainees even possess
Free exercise rights, no one doubts that the deprivation of religious rights, when not vital
to maintaining security, is morally wrong and reprehensible. The Religious Land Use and
67
Executive Order 13224, 66 Fed. Reg. 49,078 (2001).
68
Just as the power to tax is the power to destroy (M’Culloch v. Maryland, 17 U.S. 316 (1819)), the po-
wer to freeze assets is likewise destructive of a group’s religious freedom.
69
See Mathew J. Piers, Malevolent Destruction of a Muslim Charity: A Commentary on the Prosecution
of Benevolence International Foundation, 25 PACE L. REV. 339, 352 (2005). See also John Rothe et al., Nat’l
Comm’n on Terrorist Attacks upon the United States: Monograph on Terrorist Financing 111 (2004), avail-
able at http://www.9-11commission.gov/staff_statements/911_TerrTrav_Monograph.pdf (last visited Aug.
14, 2006).
70
Piers, supra note 69.
THE REACTION TO ISLAMIC TERRORISM AND THE IMPLICATIONS… 57
Institutionalized Persons Act71, adopted to provide limited protections after RFRA was
held inapplicable to states, clearly provides protections for normal prisoners.
Perhaps the most troublesome way that the executive branch may be violating reli-
gious liberty is through racial profiling. Although the official rhetoric of the United States
has consistently been that the War on Terror is not a war on Islam, the claim that the ex-
ecutive branch officials do not consider religion and engage in some measure of profiling
to identify potential terrorists seems extremely unlikely. Ethnic profiling is perhaps more
likely, but this will almost inevitably overlap with religious profiling. Any category cho-
sen is likely to be vastly overinclusive72. In reality, only twelve to twenty per cent of
Muslims are Arab; twenty-seven percent of Muslims are African or African American
and sixty-nine per cent are Asian73. Categorizing potential terrorists by country is trouble-
some because there can be no assurance that country identity will be a sound indicator of
terrorist potential. The FBI’s most wanted terrorist list demonstrates the diversity of na-
tionalities among terrorists: the top twenty-five listed on the agency’s website come from
ten different countries74. They do all share one common trait: they are all Muslim and
have been connected with militant Islamic groups. This is mentioned not to condone reli-
gious profiling but to illustrate the strong relationship between terrorism and religious
fundamentalism. To claim otherwise would be disingenuous. However, the United States
government often blurs the terrorist-religious relationship by labeling the terrorist acts
evil and deviant from the mainstream. Divergence from the mainstream, however, does
not invalidate the sincerity of group’s religious belief, even if the group is small when
compared to the norm. Moreover, deviance from the mainstream is not an automatic indi-
cator of violence.
Despite the rhetoric and official statements of government agencies, the fact remains
that religious profiling has occurred and is occurring in the United States, as the discus-
sion of specific United States court cases shows below. As one FBI agent put it, “[we]
have a problem with Islamic terrorism . . .If we had a problem with Latvian terrorism,
we’d focus on Latvians”75. This statement, made three years before 9/11, is one of many
confirmations that the government uses religion as a basis for seeking out potential terror-
ists. Another lies in the fact that, in 2003, the director of the FBI directed the agency’s 56
71
See Religious Land Use and Institutionalized Persons Act of 2000, Pub. L. 106-274, § 4(d), 114 Stat.
803.
72
See Margaret Chon & Donna E. Arzt, Judgments Judged and Wrongs Remembered: Examining the
Japanese American Civil Liberties Cases on their Sixtieth Anniversary: Walking While Muslim, 68 LAW &
CONTEMP. PROBS. 215 (2005), available at http://www.law.duke.edu/shell/cite.pl?68+Law+
&+Contemp.+Probs.+215+(spring+2005). (last visited July 28, 2006).
73
Id.
74
See FBI.gov, Federal Bureau of Investigation Most Wanted Terrorists, http://www.fbi.gov/wanted/ ter-
rorists/ fugitives. htm (last visited Aug. 3, 2006).
75
RONALD J. SIEVERT, DEFENSE, LIBERTY, AND THE CONSTITUTION 16 (William S. Hein & Co., Inc.)
(2005) (quoting John Mintz & Michael Grunwald, FBI Terror Probe Focuses on U.S. Muslims: Expanded
Investigations, New Tactics Stir Allegations of Persecution, WASH. POST, OCT. 31, 1998, at A1.).
58 W. COLE DURHAM, JR. - BRADLEY D. LIGGETT
field offices to tally the number of mosques within its jurisdiction for a demographic pro-
file of the area76. Given the risks of terror, religious profiling in some measure seems
almost inevitable, but it carries inevitable risks of being vastly overinclusive.
C. Judicial Interpretation
Though the initial legislative response to September 11 came relatively soon thereaf-
ter, and though some of the executive initiatives started in that same time frame, rela-
tively few cases involving the nexus between religious issues and anti-terrorism legisla-
tion have made their way into the courts, and certainly none have reached the Supreme
Court. Ultimately, however, it is in the courts that the final balance will be struck. At this
point we have at best a few precursors of what the ultimate judicial analysis will be with
respect to the limits of Free exercise in the context of counter-terrorism measures.
76
See Michael Isikoff, Investigators: The FBI Says, Count the Mosques, NEWSWEEK, Feb. 3, 2003.
77
Mathews v. Diaz, 426 U.S. 67, 79-80 (1976).
78
Turkmen v. Ashcroft, No. 02 CV 2307(JG). 2006 WL 1662663, *1 (E.D.N.Y., June 14, 2006).
79
Id. at *36.
80
Id at *20.
81
See 126 S.Ct. 1606 (2006).
THE REACTION TO ISLAMIC TERRORISM AND THE IMPLICATIONS… 59
race and religion82. In the context of detention prior to possible deportation, the court
concluded that any such profiling was not “so outrageous” as to overcome standard defer-
ence to possible foreign policy and foreign intelligence reasons for particular detention
decisions83. In particular, the court held that profiling based on “shared characteristics . . .
such as violating their visas and national origin and/or religion” was not so outrageous as
to invalidate the executive branch’s decision to discriminate as alleged in the case84.
Taken together, Turkmen’s various holdings indicate some gradation in the level of pro-
tections afforded in the context of pre-deportation treatment of aliens (here: aliens held in
the context of post-September 11 investigations). That is, such aliens are entitled to pro-
tection from direct interference with their religious freedom (e.g., by denying access to
the Qur’an or Halal food), but are unable to successfully assert an equal protection claim
for religious profiling. What is odd is that the profiling is not seen as a violation of free
exercise in its own right. Possibly the assumption is that it does not constitute a “substan-
tial burden” in the same way that the other interferences with religious practice do.
The tolerance of religious profiling of non-citizens in Turkmen suggests the next logi-
cal question: what of religious profiling of U.S. citizens? Another federal district court
case from New York helps answer this question. In Tabbaa v. Chertoff, five American
citizens traveled to Toronto, Canada to attend the annual Reviving Islamic Spirit religious
conference85. Upon attempting to reenter the United States, they were detained by the
United States Customs and Border Protection (hereinafter CBP) for several hours, during
which time they were “questioned, patted-down, fingerprinted and photographed”86. The
government conducted this search because it had information that indicated that some
who would be attending the conference had known terrorist ties87. Frustrated at having
been subjected to such a grueling detainment and interrogation, the plaintiffs filed suit,
alleging that their Free exercise rights had been violated by the search88. Given that the
CBP was a federal agency under the Department of Homeland Security, and operated
with federal authorization, the claims were analyzed under RFRA. The court acknowl-
edged that the plaintiffs’ beliefs were sincere and that the government’s treatment pre-
sented a substantial burden to their beliefs89. The court then concluded that the govern-
ment had a compelling state interest of protecting the country against terrorism90. Also,
the government had furthered its compelling interest in the least restrictive means neces-
82
Turkmen v. Ashcroft, No. 02 CV 2307(JG). 2006 WL 1662663, *41-42 (E.D.N.Y., June 14, 2006).
83
Id. at *41-42, citing Reno v. American-Arab Anti-Discrimination Comm., 525 U.S. 471, 490-91
(1999).
84
See Turkmen v. Ashcroft, 2006 WL 1662663, *42-43, citing Mathews v. Diaz, 426 U.S. 67, 79-80
(1976).
85
Tabbaa v. Chertoff, No. 05-CV-582S, 2005 WL 3531828, *1 (W.D.N.Y., Dec. 22, 2005).
86
Id.
87
Id.
88
Id.
89
Id at *16 n.14.
90
Id at *16.
60 W. COLE DURHAM, JR. - BRADLEY D. LIGGETT
sary because the CBP had targeted and stopped all who were confirmed to have attended
the conference, not just Muslims91. The government claimed that the plaintiffs were tar-
geted not because they chose to attend a religious conference but because they attended a
religious conference that the government had identified as a potential terrorist meeting
ground92. Given the name of the conference (Reviving Islamic Spirit), the plaintiffs’ in-
tended purpose in attending (“learn more about their faith, participate in religious and
cultural activities and to meet other Muslims”) and the religious activities involved in the
conference (“communal prayer three times a day”)93, it is highly unlikely that the confer-
ence would have attracted very many people who were not Muslim. Therefore, the fact
that the government intended to detain all who attended the conference without regard to
religion is a red herring. Despite the improbability that the conference was attended by
very many non-Muslims, the government was able to escape any potential liability by
targeting the terrorist ties of the conference rather than its religious subject matter or the
majority religion of its attendees. To civil libertarians, Tabbaa appears to provide legal
validation for a backdoor method of using religion to profile and detain American citizens
for searches and interrogations.
Turkmen and Tabbaa evidence the burden to Free exercise that exists for many Muslims
living in America after 9/11. Because the latter was analyzed under RFRA, the case also
demonstrates, however, that even with the elevated protection of the compelling state inter-
est test, religious liberty claims are likely to receive relatively short shrift when threats of
terrorism are involved. In this sense, the framework for analysis has not changed apprecia-
bly since September 11. Depending on one’s point of view, the “compelling interest test” is
being emptied of meaning, or it is being given a realistic application in our hazardous times.
Either way, the standard itself remains at least formally the same.
91
Tabbaa v. Chertoff, 2005 WL 3531828, *15.
92
See id at *16.
93
Id at *2.
THE REACTION TO ISLAMIC TERRORISM AND THE IMPLICATIONS… 61
American soil. And it would seem to be enough simply to plead “national security” in the
abstract to succeed in establishing a compelling state interest.
Freeman v. Florida94 would appear to be a case in point. In that case, a Muslim
woman’s driver’s license was revoked because she refused to be re-photographed for her
license without her veil, which covered all of her face except her eyes. Sultaana Freeman
converted to Islam in Illinois in 1997 and thereafter began wearing a niqab, a veil that
covers her entire face except for her eyes95. Illinois issued her a driver’s license and al-
lowed her to be photographed with her niqab for the identification photograph included
on the license96. Freeman then moved to Florida and on February 21, 2001, she was again
photographed wearing her niqab and was issued a Florida driver’s license similar to the
Illinois license in that her eyes were the only visible facial feature in the photograph97.
Although Florida law at the time implied that a full face photograph was required for a
driver’s license98, Florida apparently ignored or waived this requirement when they origi-
nally issued Freeman her license in February of 2001.
On November 28, 2001, less than three months after the terrorist attacks of 9/11, Flor-
ida changed its position and sent Freeman a letter stating that her license would be re-
voked unless she reported to the Department of Highway Safety and Motor Vehicles
(DHSMV) to be photographed without her niqab99. On December 18, 2001, the DHSMV
sent her a follow-up letter and, when she still refused to report, her license was re-
voked100. Since Florida adopted its own version of RFRA in 1998 in the wake of the
Boerne decision101, Freeman brought a suit claiming that her rights to Free exercise had
been violated by the revocation of her license102. The court went through the ritual of
analyzing the sincerity and burdensomeness of requiring the woman to be photographed
without her niqbab, but in effect took liberties with what the beliefs were and engaged in
inappropriate second-guessing of how these should be interpreted. Relying on this faulty
analysis, the court concluded that the woman’s beliefs were in part not sincerely held103
and that in any event, the state’s photograph requirement did not constitute a substantial
burden104, particularly since it could be taken in a “women only” room. Nonetheless, the
94
Freeman v. Florida, Dep’t of Highway Safety, No. 2002-CA-2828, 2003 WL 21338619, at *1
(Fla.Cir.Ct. June 6, 2003).
95
Id.
96
Id.
97
Id.
98
Id. at *4 (noting that because a full face photograph is explicitly required for identification cards, which
are provided by Florida as an alternative form of identification for those who do not want or cannot obtain a
driver’s license, a fullface photograph is necessarily required for a driver’s license).
99
Id. at *1.
100
Id.
101
FLA. STAT. §761 (1998).
102
Freeman v. Florida, Dep’t of Highway Safety, No. 2002-CA-2828, 2003 WL 21338619, at *1–2
(Fla.Cir.Ct. June 6, 2003).
103
Id. at *3.
104
Id.
62 W. COLE DURHAM, JR. - BRADLEY D. LIGGETT
court went on to analyze whether there was a compelling state interest. On this point, the
court held that an alternative ground for sustaining the photograph requirement was the
state’s interest in promoting public safety105.
The court’s compelling state interest analysis also seems flawed. The court contends
that Freeman is not being targeted because she is a Muslim in post-9/11 America106 but
the language of the decision seems to contradict that proposition: “[t]he Court agrees with
the State that today it is a different world than it was 20-25 years ago. It would be foolish
not to recognize that there are new threats to public safety, including both foreign and
domestic terrorism”107. The timeline outlined in this case also calls into question the
court’s contention that 9/11 had nothing to do with Florida’s sudden interest in enforcing
its requirements of an unveiled license photograph. Florida had no problem with issuing a
non-fullface license less than seven months before 9/11 and started enforcing the re-
quirement a mere three months after 9/11. What else could explain such an abrupt and
complete change of position from February to November of 2001?
The court is also inconsistent in how far the compelling state interest would reach in a
case like Freeman. The court found that Florida requires a fullface license photograph in
order to promote public safety by enabling the state to “swiftly determine identities in
given circumstances”108. In order to truly satisfy the compelling state interest of rapid
identification of individuals, a government must, as a practical matter, be able to take two
steps to identify individuals: (1) have access to a photograph of the person and (2) be able
to compare the photograph to the person’s actual likeness. Therefore, having a fullface
image of a normally-veiled Freeman in the present does not guarantee efficient identifica-
tion of her in the future because she will not likely be willing to unveil her face for law-
enforcement officers to compare her likeness with her license photograph for the same
reasons she refused to unveil her face to have her license picture taken in the first place.
After all, future police identifications are likely to be done in public, and would probably
conducted by a male, given that there are generally far more male than female officers109.
The Freeman decision fails to acknowledge the reality of the two-step identification
process in defining its compelling state interest and, instead, explicitly states that
“whether and under what conditions a police officer may demand that anyone unveil at
the scene of a traffic stop is not before the Court”110. By reserving this question for an-
other day, the court begs the question of the effectiveness of the state action supposedly
105
See id. at *7.
106
Id. at *6.
107
Id. at *7.
108
Id.
109
In Los Angeles, California, for example, the ratio of male police officers to female police officers ser-
ving in a patrol capacity is four to one. See Feminist Majority Foundation Online, Gender Differences in
Police Brutality Lawsuits: Men Cost More, http://www.feminist.org/news/newsbyte/uswirestory.asp?id=4516
(last visited Aug. 11, 2006).
110
Id. at *7 n 13.
THE REACTION TO ISLAMIC TERRORISM AND THE IMPLICATIONS… 63
required by the state interest. Or does it? Despite the court’s refusal to rule on issues not
before it, the court gives a clear indication of how it would rule on whether a police offi-
cer may demand a person to unveil by proclaiming that Freeman’s “veiling practice must
be subordinated to society’s need to identify people as quickly as possible in situations in
which safety and security of others could be at risk”111. Such situations do not arise while
waiting in line to get a picture taken at the local DMV—the first step in the identification
process; the situations of which the court writes are the kind that happen at a routine traf-
fic stop—the second step in the identification process. Therefore, the court is really say-
ing that, although it does not want to rule on whether a police officer may demand that an
individual unveil at a traffic stop, it thinks that the society’s need—the compelling state
interest—requires it.
The ultimate point here is that the state’s interest in public safety is determined to be
sufficiently compelling to trump a Muslim woman’s right to the modesty of her niqbab.
Essentially, the court takes an abstract state interest in public safety, buttressed by expert
witness testimony that pictorial identification means are important, and finds the
woman’s counterbalancing right to wear her niqbab wanting. In an environment suspi-
cious of Islam, it is easy to skew the balance in this direction.
While higher courts may ultimately concur with the ultimate balance drawn, it is sig-
nificant to note the Supreme Court’s concern in the recent case of Gonzales v. O Centro
Espírita Beneficente União do Vegetal to make certain that careful case-by-case balanc-
ing is carried out. In that case, which involved a claimed right to use a narcotic tea as part
of religious worship, the government contended it had a compelling interest in enforcing
not only national drug laws but international drug treaties112. In either case the Supreme
Court made it very clear that such generalized state interests considered in the abstract
could not be held to automatically meet the compelling state interest test113. As the Court
stated its conclusion, “under RFRA invocation of such general interests, standing alone, is
not enough… Congress has determined that courts should strike sensible balances, pursu-
ant to a compelling interest test that requires the Government to address the particular
practice at issue”114. This more contextual analysis may put some judicial brakes on quick
assumptions that security concerns will always and easily override religious freedom
claims in the post-September 11 world.
111
Freeman, 2003 WL 21338619, at *7.
112
Gonzales v. O Centro Espirita Beneficente União Do Vegetal, No. 04–1084, slip. op, at 2, 16 (S. Ct.
2006), available at www.supremecourtus.gov/opinions/05pdf/04-1084.pdf (last visited Oct. 20, 2006).
113
See id. at 18.
114
Id.
64 W. COLE DURHAM, JR. - BRADLEY D. LIGGETT
sponses are just beginning to appear. At this point, it seems clear that the judiciary will
trim away several of the rough and overweening features of the responses by the coordi-
nate branches. While the compelling state interest test was significantly curtailed as a
result of the Smith decision in the early 1990s and the demise of the state side of RFRA
protections in 1997, the federal side of RFRA still has considerable force in regulating
federal responses to terrorism insofar as they impact on religious freedom. The Court’s
insistence on contextualized compelling state interest analysis in O CentroEspirita should
help constrain excessive deference to abstract state interests, but in the end, even placed
in context, concerns to avert violence will typically (and appropriately) trump many reli-
gious claims where there is a genuine risk that others may be hurt. The test has not
changed, but in some significant ways, the world has.
Show me a country that jails believers and I will show you a country that is in-
secure. Governments that suppress minority beliefs cannot claim security for the
majority. The curtailment of religion in the name of security only diminishes both.
Our long-term goals should be the development of a values-based civil society here
and abroad. This is the coin of the realm — and the two sides of that coin are reli-
gious freedom and legitimate security. To take this freedom “off the table” for the
sake of security concerns demonstrates a profound misunderstanding of each issue.
Religious freedom and its undergirding rationale connect the moral imperative with
realpolitik, provide the nexus point between national values and national interests,
and allow for both individual security and institutional stability115.
115
Robert A. Seiple, Security and Stability: House Testimony, http://www.globalengage.org/issues/
2004/02/ras-house.htm (Feb. 13, 2004).
THE REACTION TO ISLAMIC TERRORISM AND THE IMPLICATIONS… 65
Seiple’s statement is a modern way of making the much older Lockean point that once
pluralism sets in, there is greater stability to be found by respecting difference than by
repressing it116. There are of course limits. That is what the limitation clauses of interna-
tional instruments and the compelling state interest tests of constitutional law are about.
But what is vital is not allowing the limitation clauses or the compelling state interests to
swallow the liberty, because if that happens, all hope for ordered liberty disappears.
The tides of Islam are currently stirring deep disquiet in the West. The question is
whether the European Court, like the U.S. Supreme Court, is moving in the direction of
weakening the test for determining which limitations on freedom of religion are suffi-
ciently strong to override religious freedom claims. Leaving aside decisions of the Euro-
pean Commission under earlier procedures of the Court, the European cases decided un-
der Article 9, until the recent Sahin117 decision118, had been quite firm in applying the
limitations clause of Article 9(2) in a way that strictly scrutinized the necessity of the
infringing limitation. In Sahin, however, the Court relied on expansive readings of “pub-
lic order” and the “rights of third parties” to sustain a ban on headscarves in Turkish Uni-
versities. Possibly, the decision reflects only the distinctive Turkish situation and a loose
“margin of appreciation” standard, but the fact that France had just adopted anti-headscarf
legislation119 and Germany was in the course of doing so (at least with respect to public
employees)120 suggested that the concern was broader. The effect of these decisions may
be to erode classic freedom of religion protections in a manner that is parallel to what has
happened in the United States. The consequence in Europe as well would be to reduce
protection of freedom of religion to little more than the rule of law protections, with a
more or less rigorous dose of protection against overt discrimination. That is, religious
freedom protections for religious minorities would be limited to protections passed by
legislation supported by the majority. This does not leave minorities altogether unpro-
tected, because majorities in modern societies are often sensitive to the plight of minori-
ties in their midst, but it leaves minorities at the mercy of majorities, and tiny, unpopular
minorities are particularly at risk.
A variety of pressures are leading to the slippage from the classical “strict scrutiny”
model of protection for freedom of religion. In part, there is a reaction against the height-
116
JOHN LOCKE, A LETTER CONCERNING TOLERATION 68-69 (First published in 1689; cited edition: Buffa-
lo, NY: Liberal Arts Press, 1990).
117
Sahin v. Turkey, Eur. Ct. H.R., No. 44774/98, 29 June 2004.
118
There had been some earlier cases suggesting a broader interpretation of legitimating grounds for in-
terference, at least in part because the Court would frequently give only brief and quite deferential treatment
to analysis of legitimating grounds because it was clearly focusing on a rigorous proportionality analysis. In
that sense, the broad characterization of “public order” and “rights of third parties” in earlier cases were really
mere dicta. See, e.g., Buscarini v. San Marino, (2000) 30(2) EHRR 208 (Court described legitimate aim of an
oath requirement that it struck down to be “the need to preserve public order, in the form of social cohesion
and the citizens’ trust in their traditional institutions”).
119
Law No. 2004-228 of Mar. 15, 2004, Journal Officiel de la République Française [J.O.] [Official Ga-
zette of France], Mar. 17, 2004, p. 5190.
120
Axel Frhr. von Campenhausen, The German Headscarf Debate, 2004 BYU L. REV. 665.
66 W. COLE DURHAM, JR. - BRADLEY D. LIGGETT
ened security risks symbolized by the attacks of Sept. 11 in the United States, March 11
in Spain, and numerous other incidents too extensive to name. In part, this has led to con-
cerns about risks of religious extremism, and in a sense, that is what lies behind the Sahin
case. That is, there is a fear that extreme Muslims may compromise democracy if they are
not held in thrall to the harsh Turkish model of secularism.
Our argument in response to these developments is that the limitation clauses of the
international instruments (ICCPR 18(3), ECHR 9(2)) and counterparts for speech, asso-
ciation, etc.) were crafted by legal experts who were not naïve about the hazards we are
currently facing, and that if properly (i.e., narrowly) construed, the limitation clauses
strike appropriate balances. Of course, the balance in particular situations will vary, de-
pending on the risks of violence in particular situations and the nature of third party rights
at stake. Whatever the attitudes toward these limitation clauses was before 9/11, it seems
clear that they pose substantially weaker obstacles to state security concerns and afford
less protection to religious believers and communities than in the past.
Our question is whether the international limitation clauses can be saved from these
pressures. Beyond questions about the political viability of these norms against pressures
emanating from “power ministries,” and other social and political pressures, there are
questions about whether the original understanding of the limitation clauses can be pre-
served against pressures to transform their interpretation in ways that empty them of
meaning. In Sahin, for example, the notions of “public order” and “rights of third parties”
appear to be stretched not only beyond recognition, but beyond salvage. If the strict limi-
tation clause principles of the international instruments are fudged into pliant pieties
about allowing limitations based on an amorphous sense of the generalized public order
(as opposed to public disturbance) and protecting the religious sensitivities of third parties
from being offended, the hope for fair and stable pluralism in which all feel secure in the
exercise of their beliefs collapses. If the classic limitation clauses are unduly broadened,
whichever outlook manages to gain power has free reign to use the engines of state power
to entrench its particular version of public order. This is a recipe for tribalizing society,
rather than stabilizing it through mechanisms of mutual respect. The irony is that if the
classical limitations clauses cannot be saved, the liberal security state will not be able to
be saved either. Genuinely pluralistic states cannot be stabilized by repression alone.
Tras el 11-M: presente y futuro del proceso
de institucionalización del Islam en España∗
IVÁN JIMÉNEZ-AYBAR
Universidad de Zaragoza
L
os atentados del 11 de marzo de 2004 representan, al igual que el ciprés de la
novela de Miguel Delibes, lo efímero, lo caduco: la propia muerte. El estridente
sonido de las bombas dejó paso de inmediato al relato de centenares de historias
de dolor, de sufrimiento, de vidas marcadas para siempre por la más burda manifestación
de la sinrazón.
Pero la sombra del 11-M se extendió más allá del recuerdo de las víctimas. De hecho,
estuvo siempre presente durante los días previos a la celebración de las elecciones genera-
les del 14 de marzo, condicionando decisivamente su resultado final. En este sentido, la
victoria del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) trajo consigo un acusado cambio
de actitud en lo que concierne al modo de gestionar las relaciones entre el Gobierno cen-
tral y las comunidades musulmanas, incidiendo ello tanto en el proceso de institucionali-
∗
Quiero agradecer al profesor Motilla que me haya brindado la posibilidad de participar en la puesta en
marcha de un proyecto científico de esta envergadura, así como la generosidad y mano izquierda con las que
ha gestionado la siempre complicada cuestión de los plazos de entrega.
68 IVÁN JIMÉNEZ-AYBAR
zación del Islam en nuestro país como en la aplicación efectiva de ciertos aspectos fun-
damentales del Acuerdo de cooperación firmado con la Comisión Islámica de España en
1992.
Y, desde luego, la misma sombra se proyecta de modo permanente hasta el día de hoy,
acompañando incesantemente a los musulmanes residentes en España (tanto autóctonos
como inmigrantes) en su camino hacia la tan ansiada integración en el tejido social de
este país. Tal objetivo –como es de imaginar– encuentra ante sí una serie de barreras que
tras el 11-M se antojan en ocasiones insuperables, construidas a partes iguales con miedo,
prejuicios y falsos estereotipos que los atentados no vinieron sino a potenciar. Es lo que
Deltombe denomina “l’Islam imaginaire”1, esto es, una imagen del Islam mediática, pre-
fabricada, que sitúa a esta religión y al pueblo que la practica en una actitud de constante
enfrentamiento con Occidente a lo largo de toda la historia2.
Todo ello marcó de modo indeleble a una comunidad musulmana que, al igual que
Pedro –el huérfano protagonista de la novela cuyo título ha sido parafraseado–, se replegó
en sí misma a modo de exilio voluntario como estrategia de subsistencia en una sociedad
que, además de dirigir hacia ella los focos de la opinión pública (de la mano casi siempre
de los medios de comunicación)3, articulaba la relación con sus miembros, como afirma
Moreras, “en clave de recelo y de sospecha permanente”4.
A pesar de lo que a primera vista pudiera parecer, el presente trabajo no trata del 11-
M , de la expansión del islamismo radical o del terrorismo yihadista6. Nada se dirá aquí
5
sobre sus causas o sobre sus actores. Ya se ha escrito bastante al respecto, si bien no
1
T. DELTOMBE, L’Islam imaginaire. La construction médiatique de l’islamophobie en France, 1975-
2005, París 2005.
2
Un ejemplo de esta radical y mediatizada visión del Islam la tenemos en C. VIDAL, España frente al Is-
lam. De Mahoma a Ben Laden, Madrid 2004. Este autor aboga claramente (p. 470) –contraviniendo de modo
flagrante lo que nuestra Constitución Española y otras normas de rango inferior disponen en cuanto a la no
discriminación por motivos religiosos- por favorecer la entrada en España de aquellos inmigrantes “cuya
integración sea posible (...) Esto implicará otorgar la primacía a aquellos que hablan nuestra lengua y pertene-
cen a nuestra cultura o a otras culturas cercanas o fácilmente integrables. Significará igualmente no preferir a
los que pertenecen a culturas distintas y, de manera especial, a los que proceden de la islámica que, per se, ha
demostrado una notable incapacidad para integrarse en sociedades distintas y cuyos valores colisionan direc-
tamente con los occidentales. De esa manera facilitaremos la integración de los inmigrantes en la sociedad
española y evitaremos al mismo tiempo peligros futuros”.
3
En este mismo sentido, Motilla subraya de un modo muy expresivo que “en occidente se ha extendido la
idea de un Islam fanático, violento y anclado en las tradiciones de un pasado remoto, difundida por unos
medios de comunicación de masas sólo preocupados por subrayar, con tintes oscuros, lo alejado que se en-
cuentra de los valores modernos de civilización”. Vid. A. MOTILLA, “Islam y derechos humanos. Aproxima-
ción conceptual, evolución histórica y situación actual”, en A. MOTILLA [ed.], Islam y derechos humanos,
Madrid 2006, p. 14.
4
J. MORERAS, Musulmanes en Barcelona. Espacios y dinámicas comunitarias, Barcelona 1999, p. 11.
5
Vid., al respecto, J. Jordán / N. Horsburgh, “Spain and Islamist Terrorism: Analysis of the Threat and
Response 1995-2005”, en «Mediterranean Politics», nº 2, julio 2006, pp. 209-229.
6
En este sentido, recomiendo la lectura de la monografía de Javier Jordán Profetas del miedo. Aproxima-
ción al terrorismo islamista, Pamplona 2004. En mi modesta opinión, lo mejor que se ha escrito al respecto
en lengua castellana. Y, en lo que respecta al terrorismo considerado en términos generales, vid. L. DE LA
CORTE IBÁÑEZ, La lógica del terrorismo, Madrid 2006.
TRAS EL 11-M: PRESENTE Y FUTURO DEL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN... 69
siempre con un criterio objetivo y científico; aunque, como suele ocurrir, la historia dirá
la última palabra en este sentido. Simplemente, la fecha de referencia se toma como punto
de partida para exponer las claves de presente y de futuro que nos ayuden a aventurar
hacia dónde caminan tanto el proceso de integración jurídica y social de la comunidad
musulmana como el de progresiva institucionalización del Islam en nuestro país.
En cuanto al método, no diferirá demasiado respecto al utilizado en mis trabajos de
temática similar publicados en los últimos años7. A saber: pocas concesiones al excesivo
academicismo –que adereza casi siempre innecesariamente empresas de este tipo–, y
búsqueda permanente de refrendo de las afirmaciones aquí vertidas en la experiencia
personal nacida del contacto diario y estrecho (como letrado y como investigador) con
comunidades musulmanas de distintas localidades de la geografía española.
7
Vid. por ejemplo, El Islam en España. Aspectos institucionales de su estatuto jurídico, Pamplona 2004;
“La formación de la comunidad musulmana de Aragón y su estatuto jurídico”, en A. VICENTE [ed.], Musul-
manes en el Aragón del siglo XXI, Zaragoza 2004, pp. 43-83; “La alimentación «halāl» de los musulmanes en
España: aspectos jurídicos, económicos y sociales”, en «Ius Canonicum», vol. XLV, N. 90, 2005, pp. 631-
666; “La conciliación entre la vida laboral y la práctica de la religión musulmana en España: un estudio sobre
la aplicación del Acuerdo de cooperación con la Comisión Islámica de España y otras cuestiones relaciona-
das” [coautor, junto a Guillermo Barrios Baudor], en «Estudios Financieros», nº 274, 1/2006, pp. 3-42.
8
Mucho se ha escrito sobre esta cuestión, si bien casi siempre desde la mera casuística. Difícil, por tanto,
es encontrar referencias bibliográficas que aborden el tema con un punto de vista global y que incluyan por
tanto consideraciones relacionadas con la geopolítica internacional o con el mundo de los medios de comuni-
cación de masas. En este sentido, considero interesante la lectura de los siguientes trabajos, poco conocidos
en nuestro país: F. LORCERIE [dir.], La politisation du voile en France, en Europe et dans le monde arabe,
París 2005; P. TÉVANIAN, Le voile médiatique. Un faux débat: «l’affaire du foulard islamique», París 2005.
70 IVÁN JIMÉNEZ-AYBAR
dirige los sermones de los viernes y qué se dice en ellos, pasaron a integrar el discurso
colectivo acerca de la presencia y la práctica del Islam en nuestras ciudades.
Por su especial relevancia en este contexto, nos centraremos en dos aspectos muy con-
cretos sobre los que conviene reflexionar en profundidad, partiendo de un criterio estric-
tamente científico y huyendo de la tentación del sensacionalismo: la importancia de la
mezquita en el día a día de la comunidad musulmana; la figura del imām y el rol que des-
empeña en el seno de aquella.
9
Todavía se cierne -a pesar de haberse conmemorado el pasado 11 de marzo de 2006 el segundo aniver-
sario de los atentados- la sombra de la sospecha sobre los musulmanes que viven alrededor de esas mezquitas.
No hay más que acercarse, por ejemplo, hasta la mezquita de Abu Bakr, en el barrio madrileño de Estrecho
(distrito de Tetuán), donde se palpa la desconfianza de sus miembros hacia todo el que se acerca a ellos.
Conviene no olvidar que no es la primera vez que se vincula con total ligereza a esta mezquita (y, con ella, a
su director, Riay Tatary) con el yihadismo terrorista. Ya en 1994, las fuerzas y cuerpos de seguridad del
Estado vigilaban las actividades que se desarrollaban en torno a ella, ya que los seguidores de Anwar Adnam
Mohamed Saleh (conocido como Chej Salah) –el cual se cree que constituyó la primera cédula de Al Qaeda
en España- repartían en sus alrededores propaganda del GIA, del FIS o de Hamás. Todo ello ha venido condi-
cionando en gran medida la vida cotidiana tanto de los que frecuentan esta mezquita como de sus familias.
Son realmente desgarradores los testimonios de algunas mujeres árabes residentes en este populoso barrio, las
cuales recuerdan cómo algunos de sus vecinos les acusaban de engendrar terroristas, llegándoles incluso a
arrancar su hiyab.
10
Un ejemplo bastante ilustrativo lo tenemos en la siguiente noticia de prensa, aparecida el 8 de mayo de
2004 en el diario ABC. Reproduzco literalmente titular y subtitular: “Los garajes de Alá. Unas cuatrocientas
mezquitas o centros de culto musulmanes se reparten por toda España, 34 de ellos sólo en Madrid. Sin apenas
fondos y con ‘imanes’ pluriempleados que improvisan sus sermones, son caldo de cultivo para que ramas
radicales y adineradas como el wahabismo empiecen a adueñarse de un terreno cuyos protagonistas piden
ayuda para controlar”. Como vemos, esta noticia se sustenta sobre la premisa de la precariedad de la mayoría
de las mezquitas y demás lugares de culto musulmanes implantados en España, resaltando además la facilidad
con la que pueden ser controladas por el islamismo radical. Por otro lado, la expresión garajes de Alá da una
idea de clandestinidad, de pretender ocultar algo a los ojos de los demás. Desde luego, la situación allí descri-
ta se produce, por desgracia, con demasiada frecuencia en muchas mezquitas y oratorios establecidos en
España; pero pretender trasladarla, con carácter general, al conjunto de la comunidad islámica española es,
TRAS EL 11-M: PRESENTE Y FUTURO DEL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN... 71
tante, el factor decisivo fue la tremenda ignorancia existente en relación a qué es una
mezquita y qué papel desempeña en el proceso de integración y de socialización de la
comunidad islámica en un contexto no musulmán.
Ello es debido, fundamentalmente, a que –salvo excepciones muy contadas– las mez-
quitas suelen vivir de espaldas a la ciudad, actitud ésta que es recíproca. Es habitual –
aunque, por fortuna, cada vez ocurre menos– que los responsables de un municipio (o de
un gobierno autonómico) ya de cierta entidad ignoren totalmente cuántas mezquitas están
implantadas en su casco urbano, limitándose a entablar relaciones con los dirigentes mu-
sulmanes que se dirigen a ellos para formularles cualquier petición (normalmente suele
tratarse de los de la mezquita de mayor antigüedad), a los cuales identifican en adelante –
por desconocimiento y por comodidad– como los únicos representantes de la comunidad
islámica local (o regional). Esta invisibilidad social tiene mucho que ver con una invisibi-
lidad de índole espacial, ligada a la propia apariencia externa de los lugares de culto is-
lámicos en nuestro país. Y es que no hay que olvidar que la inmensa mayoría de éstos han
sido instalados en locales y garajes situados en los bajos de los edificios, en los cuales no
suele existir ningún tipo de ornamento que delate claramente su carácter de mezquita u
oratorio. Este hecho genera una confusión terminológica que incide de modo notable a la
hora de calcular el peso específico de las comunidades islámicas en nuestras ciudades; y
pone de manifiesto que, en este punto, los musulmanes y una sociedad poco informada
manejan lenguajes distintos.
En este sentido, es frecuente –sobre todo gracias a las aportaciones de aquellos inves-
tigadores cuyo acercamiento a la realidad del Islam en España es meramente bibliográfi-
co11– distinguir entre mezquita y oratorio utilizando parámetros estrictamente arquitectó-
nicos12. Así, sólo pueden ser consideradas como mezquita aquellas cuya apariencia exter-
na evoca a las que se construyen en el mundo musulmán, minarete incluido. Siguiendo
este criterio, es lógico que se afirme que en España las mezquitas pueden contarse con los
dedos de una mano. Este error viene motivado, en parte, por la arraigada costumbre de
analizar el significado e importancia de la mezquita recurriendo al etnocentrismo; es de-
cir, tomando como punto de referencia o arquetipo de lugar de culto toda edificación con-
sagrada de modo permanente y exclusivo a la celebración de los ritos propios de una reli-
gión, a cuyo cargo se encuentra –también de modo estable– una persona cuya labor es
atender las necesidades espirituales de la comunidad que allí se reúne13.
además de falso, muy dañino para la imagen de los musulmanes que viven y trabajan en paz en nuestro país
(que son la mayoría).
11
Modus operandi éste que, por desgracia, está muy extendido entre algunos juristas, teólogos, antropó-
logos, sociólogos y arabistas que se ocupan de estos temas en nuestro país. Por supuesto, con abundantes y
notables excepciones, claro está (varias de ellas citadas en el presente trabajo).
12
De este asunto me he ocupado en I. JIMÉNEZ-AYBAR, El Islam en España: aspectos institucionales de
su estatuto jurídico, op. cit., pp. 110-112.
13
En este mismo sentido, y resaltando la ausencia del carácter sagrado en lo que a las mezquitas se refie-
re, vid. J. MORERAS, Musulmanes en Barcelona..., op. cit., p. 181.
72 IVÁN JIMÉNEZ-AYBAR
14
Cfr. F. DASSETTO / A. BASTENIER, L’Islam transplanté, Bruselas 1984, p. 64.
15
Según Borrmans, “se trata del sermón que el Jatib (predicador) pronuncia durante los servicios religio-
sos de los viernes, en la mezquita, o con motivo de la celebración de dos fiestas [nota: aunque Borrmans no
dice cuáles son, se está refiriendo a la Fiesta del Cordero y al final del ayuno del mes de Ramadán], allí donde
hay un cierto número de musulmanes. Antes de la oración del mediodía del viernes, hay, pues, dos sermones,
el primero más largo que el segundo, y éste se reduce frecuentemente a un conjunto de súplicas en favor de
diversas intenciones, mientras que el primero desarrolla un tema religioso, moral, social o político a partir de
aleyas coránicas que lo ilustran y lo matizan. En el transcurso de esta oración en favor de los fieles se introdu-
jo la costumbre de introducir en ella el nombre del soberano legítimo que ejerce el poder según las reglas del
Islam. Pronunciada en árabe [nota: cada vez con mayor frecuencia, en algunas mezquitas se ofrece servicio de
interpretación simultánea en castellano (incluso también en francés, como ocurre en la mezquita grande de
Pamplona), o, en su defecto, se reparte un ejemplar del sermón traducido al castellano. Aquí se ve el influjo
del creciente número de españoles que abrazan el Islam, conocidos como conversos], y emitida por la televi-
sión y la radio, la Jutba del viernes influye enormemente en la opinión pública de los países musulmanes”.
Vid. M. BORRMANS, “Voz «Jutba»“, en E. GALINDO AGUILAR [dir.], Enciclopedia del Islam, Madrid 2004, p.
270.
16
De ahí que imāmes de la talla de Moneir Mahmoud Ali el Messery (de la Mezquita de la M-30 en Ma-
drid) no duden en afirmar que allí donde haya un imām estable y con una sólida preparación, allí tenemos una
mezquita. Esta opinión, por cierto, es compartida por otros imāmes con los que he podido entrevistarme a lo
largo de los últimos años. Aprovecho la ocasión para agradecer a Moneir Mahmoud la oportunidad que me
brinda de compartir con él, y con mi buen amigo Adil Gaisar Ali Mustafa, periódicos encuentros en los que,
además de saborear un siempre exquisito té, departimos acerca de los problemas que afectan a la comunidad
musulmana en España y a la práctica del Islam en general.
TRAS EL 11-M: PRESENTE Y FUTURO DEL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN... 73
b) Mezquitas y oratorios apoyados por el «Islam de las Embajadas»: al igual que ocu-
rre en el resto de Europa, los países de donde provienen los inmigrantes musulmanes que
se instalan en España intentan por diversos medios ejercer un control político y religioso
sobre las asociaciones fundadas por aquellos, con el principal objetivo de difundir su
propia concepción del Islam. Es lo que se conoce como el «Islam de las Embajadas» (en-
tendiendo el término embajada en sentido amplio, meramente simbólico). Para ello, sue-
len utilizar el recurso de financiar la construcción de grandes mezquitas que satisfagan
íntegramente las necesidades de las comunidades locales (con amplias salas de oración
separadas para hombres y mujeres, salón de actos, servicios de interpretación simultánea
de la jutba o sermón de los viernes, biblioteca, diversas aulas, en ocasiones incluso gim-
nasios, etc.). Así ha ocurrido, por ejemplo, en Madrid, Valencia, Fuengirola, Las Palmas
de Gran Canaria, Marbella o Granada.
De todos es sabido que este tipo de mezquitas no gozan de buena prensa. En primer
17
El amplio abanico de actividades que se desarrollan en la mezquita se explica, por un lado, teniendo
presente que en el Islam el culto abarca mucho más que todo lo referente a la oración o a los ritos propios de
esta religión. De hecho, cualquier acto cotidiano de la vida de un musulmán puede tener la consideración de
acto de culto, siempre que la intención que los origina esté de acuerdo con la voluntad de Dios. Por otro lado,
hay que tener en cuenta que, en un contexto migratorio -en el que las necesidades que plantean los fieles son
de lo más variado- la mezquita desempeña una función que va mucho más allá de la utilidad que ésta tiene en
el ámbito propiamente musulmán. Vid, en este sentido, I. JIMÉNEZ-AYBAR, El Islam en España..., op. cit., pp.
103, 108-114.
18
Vid., al respecto, J. MORERAS, Musulmanes en Barcelona..., op. cit., pp. 187-188; I. JIMÉNEZ-AYBAR, El
Islam en España..., op. cit., p. 109.
74 IVÁN JIMÉNEZ-AYBAR
lugar, por su gran carga simbólica. Se busca ante todo que su construcción posea majes-
tuosidad, con altos minaretes que resalten en el paisaje urbano de las ciudades donde son
construidas. Esto no siempre es bien recibido por parte de los vecinos de esas localida-
des19, percibiéndose o interpretándose en ocasiones en clave de conquista o apropiación
de un espacio ajeno, que trae además connotaciones históricas que se remontan a la época
de esplendor de Al Ándalus.
En segundo lugar, otro aspecto –si se permite la expresión– polémico de la implanta-
ción de este tipo de mezquitas son las sospechas en relación a la posibilidad de que éstas
sirvan de vías de difusión de corrientes islamistas incompatibles con nuestro sistema de
valores20. A este respecto, es obvio que el origen de las aportaciones de capital necesarias
para la construcción de aquellas marcan su ideario, su organigrama y el perfil de los
imāmes que allí predican; pero ello no debe verse siempre como algo peligroso. Porque,
en ocasiones, el contar con una estructura predeterminada bien organizada garantiza, por
un lado, que esa mezquita no pueda ser ocupada primero y controlada después por grupos
islamistas radicales; y, por otro, también avala la buena preparación de sus imāmes. Aun-
que, por desgracia, esto no ocurre siempre.
Pero el control que determinados países u organizaciones islámicas (algunas de ámbito
internacional) pretenden ejercer sobre las comunidades musulmanas implantadas en un
determinado país (en este caso España) no sólo se lleva a cabo a través de la construcción
de grandes mezquitas. También se canaliza mediante el apoyo económico y logístico que
prestan a pequeñas mezquitas y oratorios ya constituidos (los nacidos del movimiento
asociativo), especialmente cuando estas comunidades están en pleno proceso de creci-
miento y no cuentan con medios económicos suficientes para la compra de libros y mate-
rial, para alquilar o comprar un local más grande o para contratar a un imām permanente.
19
Como ocurrió, por ejemplo, con ocasión de la construcción de la mezquita de Granada, en pleno cora-
zón del Albaicín (inaugurada en julio de 2003). Asimismo, en junio de 2004 el Ayuntamiento de Sevilla cedió
unos terrenos para construir una gran mezquita en Los Bermejales, cuya inauguración estaba prevista en
2007. De inmediato, se articuló una protesta vecinal de tal calibre que llevó incluso a la Asociación de Veci-
nos «Bermejales 2000» a presentar un recurso contencioso administrativo contra la decisión del Ayuntamien-
to, con petición de suspensión cautelar de las obras incluida que fue admitida en abril de 2006 por el Juzgado
de lo Contencioso Administrativo número 4 de Sevilla. En este sentido, vid. S. Tarrés, Musulmanes en el
camino de Dios. La religión como estrategia de adaptación en una comunidad magrebí en Andalucía, Barce-
lona 2007 [en proceso de edición].
20
De hecho, a la Mezquita de la M-30 (subvencionada por Arabia Saudita) se le ha acusado en numerosas
ocasiones –especialmente tras el 11-M- de ser un feudo del wahabismo en España.
TRAS EL 11-M: PRESENTE Y FUTURO DEL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN... 75
plo, el tablig o el salafismo21– por implantarse en esos lugares y expandir allí su propia
visión del Islam.
En primera instancia, estos grupos suelen ser bien acogidos en el entorno del barrio
donde se ubican (suelen escoger aquellos especialmente degradados y con altos índices de
marginación y delincuencia); toda vez que, además de poner en marcha un nuevo lugar de
culto y facilitar así la práctica cotidiana de los ritos propios de su religión, muestran gran
preocupación por los problemas de la comunidad y atienden las necesidades de todo tipo
de sus miembros (que suelen ser muchas). Pero, poco a poco, van desplegando una inten-
sa actividad proselitista tanto en domicilios particulares como en los lugares donde se
reúnen inmigrantes provenientes de países musulmanes: cafeterías, locutorios, tiendas de
alimentación, bazares, etc. En el fondo, no se trata sino de una estrategia perfectamente
orquestada de control progresivo y paulatino de la actividad del barrio, haciendo especial
hincapié en los más jóvenes y en los varones que viven de la delincuencia, consumen
alcohol y frecuentan sitios poco recomendables, con la finalidad de atraerles a la mezqui-
ta y proceder así a su reislamización. De ahí que me atreva a establecer un paralelismo
con el mítico Caballo de Troya.
21
El tablig es un movimiento pietista nacido en la India en los años 20 del siglo pasado. Se introdujo en
el Reino Unido en la década de los 50, pasando a Francia en los 60. Llegó a nuestro país a mediados de los
80, a través de la inmigración de origen magrebí. Se caracteriza, fundamentalmente, por un fuerte apego a las
tradiciones religiosas y por una constante voluntad de revitalizar la fe islámica. Desarrollan una intensa labor
de proselitismo activo en los barrios donde se implantan, intentando llevar a los musulmanes al buen camino.
Para saber más sobre este movimiento, recomiendo la lectura de los siguientes trabajos de la antropóloga Sol
Tarrés, reconocida experta en este campo: “Islamización de la vida cotidiana: el tablig en Sevilla”, en F.
CHECA y E. SORIANO [eds.], Inmigrantes entre nosotros, Barcelona 1999, pp. 131-156; “Movimientos pietis-
tas musulmanes en España: el caso del tablig sevillano”, en «Transfretana», nº 5, 1999, pp. 149-164; “Fun-
damentalismos islámicos, inmigración e identidad: el tablig en Sevilla”, en F. AMÉRIGO [ed.], Religión, reli-
giones, identidad, identidades, Jaén 2003, pp. 373-384; “Movimientos de piedad islámicos en la inmigración.
La yama’a at tablig al-da’wa en Andalucía”, en J. C. RUIZ GUADALAJARA y O. ODGERS [ed.], Migraciones y
creencias, México 2006 (en proceso de edición).
En cuanto al salafismo, proviene del término «salafiyya», corriente reformista musulmana nacida a finales
del siglo XIX, la cual pretende regenerar el Islam a través de la vuelta a la tradición de los piadosos antiguos
(«salaf»), garantes de la fe primitiva. Se basan en una lectura literal del Corán y de la «Sunna» o Tradición,
rechazando tanto las aportaciones meramente culturales que los musulmanes han ido añadiendo al pensamien-
to islámico, como todo tipo de influjo occidental. En su versión más radical, dio lugar al salafismo yihadista
que adoptó la lucha terrorista para conseguir sus fines. Su implantación y desarrollo en Europa ha venido de
la mano, fundamentalmente, de la inmigración magrebí. Vid., en este sentido, G. DE ARÍSTEGUI, El islamismo
contra el islam. Las claves para entender el terrorismo yihadista, Barcelona 2004, pp. 66-71; T. RAMADAN,
El reformismo musulmán. Desde sus orígenes hasta los Hermanos Musulmanes, Barcelona 2000, pp. 61, 90;
J. FONTAINE, “Voz «salafiyya»“, en E. GALINDO AGUILAR [ed.], Enciclopedia del Islam, op. cit., pp. 420-421.
76 IVÁN JIMÉNEZ-AYBAR
los fieles musulmanes. Y, una vez más, la clave reside en el enorme desconocimiento
existente en nuestro país sobre qué es un imām y qué funciones desempeña en un contex-
to de diáspora.
El error de base es pensar que el imām es el epicentro de la comunidad musulmana y
su único representante ante la sociedad que la rodea. Desde el exterior se le atribuye un
rol de primer orden dentro de una supuesta estructura jerárquica que, por otra parte, no
existe. Porque, como es sabido, el el Islam –al menos, el Islam sunnita– no tiene clero, no
hay intermediarios entre Dios y los hombres22.
Esta idea la explica muy bien Moreras de la manera siguiente: la cuestión central gira
en torno a la noción de liderazgo, la cual engloba a su vez la de representación y la de
autoridad. Los poderes públicos buscan recurrentemente en el imām aquel interlocutor
representativo del conjunto de su comunidad. Lo hacen partiendo del principio –erróneo,
por otra parte– que sostiene que un colectivo en el que destaca sobre todo el componente
religioso, necesariamente ha de tener un liderazgo de índole religioso (como sucede en la
Iglesia Católica, cuyo modelo se intenta seguir e imitar). De este modo, se produce un
abismo entre las funciones que el imām desarrolla en el seno de su comunidad (dirección
de la oración, asistencia religiosa en hospitales y prisiones, formación de los más jóvenes,
mantenimiento de la mezquita o del oratorio, etc.) y las expectativas que los poderes pú-
blicos –y la sociedad en general– tienen respecto a estas personas, a las cuales atribuyen
un rol tanto de salvaguarda de los vínculos comunitarios dentro de su propio entorno reli-
gioso, como de representación y liderazgo dentro de su colectivo. Por eso habla este autor
de «autoridades en precario»23.
La realidad constata fielmente las afirmaciones de este autor (no podía ser de otra ma-
nera, ya que las ha elaborado partiendo de su buen conocimiento de aquella). Es cierto
que, cuando una mezquita u oratorio se pone en marcha, puede ocurrir –incluso, suele
ocurrir– que el propio responsable del centro ejerza asimismo la función de imām, asu-
miendo la dirección de la oración por ser la persona de mayor nivel cultural24; pero esto
no nos debe inducir a pensar que, en todo caso, el imām es el máximo representante de la
comunidad musulmana. Porque, de hecho, ya hemos visto que tan pronto estas comuni-
dades crecen y se consolidan, buscan el modo de contratar un imām proveniente de un
país musulmán con una formación religiosa acreditada, recibida en una universidad islá-
mica o en otro centro asimilable25. De esa forma, la atención religiosa que se dispensa a
los fieles es mucho más especializada, dedicándose este imām exclusivamente al desem-
22
Vid., con mayor detalle, I. JIMÉNEZ-AYBAR, El Islam en España..., op. cit., pp. 129-132.
23
J. MORERAS, Autoritats en (re)construcció. La figura de l’imam en el context migratori, en G. AUBA-
RELL / J. MORERAS [ed.], Imams d’Europa. Les expressions de l’autoritat religiosa islàmica, Barcelona 2005,
pp. 15-18.
24
I. JIMÉNEZ-AYBAR, El Islam en España..., op. cit., p. 140.
25
En los últimos años han venido a España a ejercer como imāmes muchas personas formadas en la Uni-
versidad de Al-Azhar, de El Cairo (Egipto), considerada por el Islam sunnita la escuela doctrinal más presti-
giosa del mundo musulmán.
TRAS EL 11-M: PRESENTE Y FUTURO DEL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN... 77
peño de las tareas directamente vinculadas a la función que desarrolla, quedando así la
representación de la mezquita u oratorio en manos de su cuadro directivo.
A este respecto, en los últimos años –y de modo especial tras el 11-M– ha surgido un
debate en torno al origen de los imāmes, generándose una artificial polémica sobre si es
más conveniente o no que las mezquitas y oratorios se nutran de personal formado en
España, y conocedor por tanto de nuestro sistema de valores y de los pilares básicos del
Estado de Derecho. Tal debate conviene ser afrontado teniendo en cuenta dos aspectos
fundamentales: por un lado –y siguiendo a Moreras–, conviene desechar la premisa de
que la integración social del imām es el termómetro del nivel de integración social de la
comunidad musulmana. Aceptar sin más tal premisa nos puede llevar a conclusiones
erróneas, como, por ejemplo, que si un imām cualquiera no conoce nuestra lengua o man-
tiene un discurso rigorista ello afectará de modo negativo al proceso de integración de los
fieles que frecuentan su mezquita (y viceversa)26. Y es que en ese cocktail de la integra-
ción, no lo olvidemos, son necesarios otro tipo de ingredientes básicos, como el trabajo y
la vivienda.
Por otro lado, también debemos abandonar el prejuicio consistente en dar por hecho
que un imām importado de una mezquita o de una universidad del mundo musulmán
mantendrá, por fuerza, un discurso fundamentalista, pudiendo provocar incluso reaccio-
nes violentas en contra de los valores occidentales en el seno de su comunidad. No obs-
tante, sí creo conveniente que esos imāmes lleven a cabo un rápido e intensivo esfuerzo
por adaptarse al contexto social que rodea a la mezquita donde realizan su función, evi-
tando la tentación –muchas veces alentada por los propios dirigentes de la mezquita– de
aislarse de ese entorno por considerar que así podrán transmitir un mensaje puro, no con-
taminado por la cultura del exterior. En este sentido, es importante que conozcan en la
medida de lo posible la lengua del país de origen (en este caso, el español), lo cual es
alentado cada vez con mayor frecuencia por parte de los propios poderes públicos de
algunos países europeos27. Ello no será determinante –siguiendo el argumento de More-
ras– en el grado de integración de sus fieles; pero sí repercutirá positivamente tanto en la
atención que pueda dispensar a éstos (sobre todo a los conversos), como en la posibilidad
de poder hacerse cada vez más presente en el tejido social de su entorno.
26
J. MORERAS, Autoritats en (re)construcció..., op. cit., p. 19.
27
Sin ir más lejos, la Dirección General de Asuntos Religiosos de la Generalidad de Cataluña viene im-
partiendo desde 2002, dentro del marco del convenio firmado con el Consejo Islámico de Cataluña, un curso
de lengua catalana –aquí conviene incidir en que, pese a la cooficialidad lingüística, no se les enseña castella-
no- dirigido a los imāmes que desarrollan su función en esa Comunidad Catalana. Se acompañan esas clases
con actividades tendentes a la inmersión de esas personas en la cultura y costumbres catalanas.
78 IVÁN JIMÉNEZ-AYBAR
el tremendo desconocimiento que la sociedad tiene respecto a cómo viven y cómo organi-
zan la práctica de su religión la población de origen musulmán residente en nuestro país.
Además, ese miedo lleva aparejado la necesidad de control. Y, precisamente, de con-
trol se habló mucho durante los meses posteriores a los atentados. Especialmente desde
que el Ministro del Interior –a la sazón, José Antonio Alonso– anunciara una vigilancia
estrecha de las mezquitas y oratorios, en especial durante los sermones de los viernes.
Estas afirmaciones, de las que luego se retractó de modo velado, fueron poco afortunadas.
Por un lado, porque la eficacia de tales medidas es escasa, sobre todo si se anuncian a
bombo y platillo. Los atentados del 11 M se planearon en pisos particulares, y no en mez-
quitas u oratorios donde cualquiera puede entrar, ver y oír. Pero, sobre todo, es desafortu-
nado y poco recomendable concentrar todos los esfuerzos dialécticos en el control de
estos lugares de culto porque ello conduce a una identificación directa entre Islam y terro-
rismo, poniendo bajo sospecha al conjunto de la comunidad musulmana. Y, como conse-
cuencia inmediata, estas comunidades tienden a cerrarse al exterior, desconfiando de toda
persona ajena a ellas.
En lugar de seguir tratando a las comunidades musulmanas como meros sujetos pasi-
vos del control y de la vigilancia policial, considero más recomendable instaurar con ellas
unas relaciones basadas en la cooperación estable, de tal forma que éstas pasen a ser suje-
tos activos de dicho control. De hecho, en varios países europeos así lo están haciendo.
En Francia se colabora en este sentido de modo institucional con la Gran Mezquita de
París. En el Reino Unido, con el Consejo de Mezquitas de Bradford, y, tras los atentados
del 7 de julio, también con otras mezquitas, especialmente en la capital. Otro ejemplo
reciente lo tenemos en Ámsterdam. El pasado 5 de septiembre, el Gobierno holandés
suscribió con la mezquita Aya Sofía (dirigida por una comunidad de origen turco) un
protocolo de conducta con el fin de combatir el extremismo y promover valores democrá-
ticos en el seno de la comunidad musulmana, contribuyendo así a la lucha contra la isla-
mofobia y la discriminación hacia esta religión en general y hacia sus practicantes en
particular. Todo ello vino motivado por el asesinato del director de cine Theo Van Gogh,
en noviembre de 2004, que vino también acompañado de las amenazas de muerte proferi-
das contra la política y escritora de origen somalí Ayaan Hirsi Ali28. Básicamente, este
protocolo establece mecanismos de colaboración estables entre dicha mezquita y las auto-
ridades policiales, municipales y gubernativas, los cuales se ponen en marcha cuando los
responsables de ese lugar de culto detectan posibles situaciones concretas de radicaliza-
ción entre los jóvenes. En estos casos, la labor meramente policial de vigilancia y control
se complementa con actuaciones en el campo de la prevención desarrolladas desde la
mezquita, siempre con el apoyo del personal municipal especializado.
Esta iniciativa parte de dos premisas muy sugerentes. En primer lugar, desecha esa
28
Autora de la polémica obra Yo acuso. Defensa de la emancipación de las mujeres musulmanas, Barce-
lona 2006.
TRAS EL 11-M: PRESENTE Y FUTURO DEL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN... 79
imagen tan extendida de la mezquita como lugar siniestro y clandestino semillero de te-
rroristas. Las experiencias vividas en los últimos años nos están enseñando que la radica-
lización de muchos jóvenes se produce, aunque no siempre, fuera de las mezquitas y ora-
torios. A este respecto, hay que hacer hincapié en el papel que internet juega en este cam-
po, con miles de chats y foros (muchos ya en castellano) donde musulmanes de todo el
mundo intercambian experiencias, impresiones, y, en ocasiones, odio hacia Occidente y
hacia lo que éste representa. En segundo lugar, la iniciativa holandesa parte también de la
consideración de la comunidad musulmana como elemento activo del necesario control
sobre los más radicales, y no como mero sujeto pasivo de una vigilancia que, en no pocas
ocasiones, genera altas dosis de desconfianza y de enfrentamiento en su seno.
Con el mero control policial, aunque necesario, lo que se consigue es que estas comu-
nidades se replieguen en sí mismas, interpretando dicho control como una agresión.
Además, el sembrar en el subconsciente de los ciudadanos la imagen de la necesidad de
controlar la actividad que se desarrolla en las mezquitas por ser eventuales focos de terro-
rismo tiene peligrosos efectos colaterales. No es casualidad que en los últimos dos años se
hayan multiplicado los casos de protestas vecinales ante la instalación de nuevas mezqui-
tas u oratorios, consiguiendo en muchos casos que se denegaran las licencias de construc-
ción o de apertura. Incluso se ha llegado a implantar moratorias para evitar que a medio
plazo se puedan construir más. En no pocas ocasiones, detrás de esos actos administrati-
vos que ponen fin a la pretensión de disponer de un lugar digno para rezar y reunirse, hay
poco fundamento jurídico, pero mucho miedo. Miedo de unos vecinos que ven en la
mezquita una amenaza para el barrio. Y, por supuesto, miedo de los responsables munici-
pales de turno, que temen que la ira de esos vecinos les pase factura en las urnas.
Y, qué decir de los ataques que han sufrido estos lugares de culto tanto en Francia co-
mo en el Reino Unido, precisamente por considerarlos focos de radicalidad y de violen-
cia. En este sentido, en un interesante estudio del Observatorio Europeo sobre el Racismo
y la Xenofobia que lleva por título “El impacto de los ataques terroristas del 7 de julio de
2005 en Londres sobre las comunidades musulmanas en Europa”, se relata el espectacular
aumento de las agresiones sufridas por los musulmanes en ese país tras generarse la ima-
gen de que todos los miembros de la comunidad islámica británica eran potenciales terro-
ristas29.
El futuro, por tanto, pasa en mi opinión por establecer en nuestras ciudades mecanis-
mos de prevención institucionalizados que detecten y reconduzcan eventuales focos de
radicalización en el seno de las comunidades musulmanas; pero siempre partiendo de la
premisa que los miembros de dichas comunidades deben ser parte activa de esos meca-
nismos, dado que éstas serán los beneficiarios directos del éxito de tales empresas. De lo
contrario, todo ello será interpretado como una mera actuación de control policial –como
29
EUROPEAN MONITORING CENTRE ON RACISM AND XENOPHOBIA [ed.], The impact of 7 july 2005 London
bomb attacks on muslim communities in the EU, 2005 [www.eumc.eu.int/eumc/index.php].
80 IVÁN JIMÉNEZ-AYBAR
30
De hecho, este es el principal temor que me han manifestado directamente los responsables de varias
mezquitas cuando se les ha expuesto la posibilidad de implantar en su comunidad experiencias de este tipo.
31
Vid., con mayor detalle, I. JIMÉNEZ-AYBAR, El Islam en España..., op. cit., pp. 81-82, 93-97; J. MANTE-
CÓN SANCHO, “El Islam en España”, en «Conciencia y Libertad», nº 13, 2001, pp. 63-66.
TRAS EL 11-M: PRESENTE Y FUTURO DEL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN... 81
32
I. JIMÉNEZ-AYBAR, El Islam en España..., op. cit. pp. 98-102, 195-196.
33
Éstas eran concebidas como “la agrupación de todos los musulmanes de una misma localidad, cuya vi-
da religiosa gira en torno a una o varias mezquitas, gestionadas por unos dirigentes religiosos: los imames,
que se ocuparían de las funciones estrictamente religiosas (cultuales) y una Junta Directiva, que se ocuparía
de las gestiones administrativas y de la labor social, educativa y de beneficencia de la comunidad. Los diri-
gentes religiosos serían elegidos por la comunidad en votación democrática”. J. MANTECÓN SANCHO, “El
Islam en España”, op. cit., pp. 67-68.
34
I. JIMÉNEZ-AYBAR, El Islam en España..., op. cit., pp. 205-207.
35
J. MANTECÓN SANCHO, “El Islam en España”, op. cit., p. 68.
82 IVÁN JIMÉNEZ-AYBAR
autonómico. Así, tenemos experiencias de este tipo puestas en marcha en Cataluña, Meli-
lla, Baleares, Valencia (dos, en este caso) y Murcia, algunas inscritas ya en el Registro de
Entidades Religiosas del Ministerio de Justicia36; y, en estos momentos (noviembre de
2006), se está gestando un proyecto similar en la Comunidad de Madrid.
Haciendo un paralelismo histórico, podemos afirmar que, al igual que el surgimiento
de los Reinos de Taifas (a partir del a. 1031) dio lugar a la caída del Califato de los Ome-
yas37, esta redefinición en clave autonómica del mapa institucional de la comunidad islá-
mica puede suponer a corto plazo la desaparición de la CIE. No obstante, he de decir que
el surgimiento de estas nuevas Taifas podría traer consecuencias claramente beneficiosas
para la comunidad musulmana española, siempre que, una vez constituidas en todo o
buena parte del territorio nacional, procedieran a la elección de un único ente representa-
tivo del conjunto de todas ellas, con la participación de las dos federaciones que hoy en
día integran la CIE. Desgraciadamente, esto hoy en día es una utopía.
En mi opinión, apostar por este proceso de, si se me permite la expresión, taificica-
ción, en detrimento de la constitución de un ente representativo del Islam español conlle-
va muchos riesgos. Dado el alto grado de autonomía competencial de nuestras Comuni-
dades Autónomas (unas más que otras), es más que previsible que, a corto y medio plazo,
todas estas nuevas entidades y federaciones (y las que se crearán) procedan a regular to-
das las cuestiones atinentes a la organización y práctica del culto musulmán directamente
con los respectivos gobiernos autonómicos, negociando pequeños Acuerdos de coopera-
ción adaptados a sus propias necesidades.
Justo lo contrario de lo que necesitamos. Si la comunidad islámica española no tiene
un interlocutor único que goce de suficiente legitimidad y representatividad, es virtual-
mente imposible diseñar una política común de implantación y gestión de las mezquitas,
de financiación del culto musulmán y de enseñanza de la religión islámica en las escuelas
españolas. Y, desde luego, es imposible hacer un único frente común contra la amenaza
del terrorismo islamista.
36
Comisión Islámica de Melilla [fecha de inscripción: 17-06-1994; nº de inscripción: 289-SG]; Consejo
Islámico Valenciano [fecha de inscripción: 13-10-05; nº 852-SG]; Federación Islámica para la Comunidad
Autónoma de las Islas Baleares [fecha: 15-12-05; nº 868-SG].
37
Vid. J. MARTOS QUESADA, El mundo jurídico en Al-Ándalus, Madrid 2005, pp. 28-29.
38
Vid. J. MANTECÓN SANCHO, “El Islam en España”, op. cit., p. 73.
TRAS EL 11-M: PRESENTE Y FUTURO DEL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN... 83
39
www.pluralismoyconvivencia.org.
84 IVÁN JIMÉNEZ-AYBAR
40
Vid., con mayor detalle, P. LORENZO / Mª. T. PEÑA TIMÓN, “La enseñanza religiosa islámica”, en A.
MOTILLA [ed.], Los musulmanes en España. Libertad religiosa e identidad cultural, Madrid 2004, pp. 256-
263; J. MANTECÓN SANCHO, “El Islam en España”, op. cit., pp. 82-85; A. MOTILLA [y otros], La enseñanza
islámica en la Comunidad de Madrid, Madrid 2004.
TRAS EL 11-M: PRESENTE Y FUTURO DEL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN... 85
Y, por último, ¿quién y cómo se sufragan los servicios prestados por los profesores de
religión islámica? En primer lugar, se prevé que el Estado compense económicamente a
las comunidades islámicas por las horas de clase impartidas por estos profesores siempre
que, como mínimo, sean diez alumnos los que lo soliciten en un mismo centro. Como
regla general, deben ser agrupados los alumnos de un mismo nivel educativo; pero, si una
vez hecho esto, su número fuera inferior a diez, se permite alcanzar tal cifra sumando al
resto de alumnos solicitantes en ese centro. Y, en segundo lugar, el Estado realizará tal
compensación transfiriendo anualmente a la CIE las cantidades globales que resulten de
la actividad prestada durante el curso académico precedente.
Llegados a este punto, cabe preguntarse: ¿por qué, excepción hecha de los casos de
Ceuta y Melilla, ha habido que esperar trece años para que pudiera hacerse efectivo (si
bien sólo en algunas Comunidades Autónomas) las prescripciones del Acuerdo de 1992 y
del Convenio de 1996 en este punto? Aquí hay versiones para todos los gustos. Los repre-
sentantes de la CIE afirman que el Partido Popular paralizó el Acuerdo al llegar al poder
en 1996. Y, cuando éste gobernaba, desde el ministerio de Justicia sostenían que el pro-
blema residía en las profundas diferencias internas de la CIE. En mi opinión, podemos
repartir culpas al cincuenta por ciento.
Sea como fuere, lo que hay que preguntarse es qué ha cambiado ahora para que haya
podido por fin ponerse en marcha la enseñanza de la religión islámica. Sin lugar a dudas,
la clave la encontramos –como ha sido ya apuntado– en ese nuevo modo de abordar la
gestión de las relaciones con la comunidad islámica española, puesto en marcha tras las
elecciones del 14 de marzo de 2004.
No obstante, la enseñanza de la religión islámica en la escuela española tiene, según
mi parecer, dos deudas pendientes. La primera hace referencia al profesorado. Aunque
todos los docentes escogidos poseen los requisitos establecidos a tal efecto –titulación
universitaria, un Curso de Aptitud Pedagógica, dominar a la perfección la lengua españo-
la y llevar residiendo en España un número de años suficiente (muchos de ellos son espa-
ñoles, de nacimiento o por nacionalización)– es de todo punto imprescindible homoge-
neizar y homologar el proceso de selección de estos profesores, para eliminar toda som-
bra o sospecha de arbitrariedad en este campo.
Y la segunda de las deudas pendientes tiene que ver con el currículo de la asignatura
de religión islámica. Aunque se ha establecido que todos los profesores deben impartir
esta materia siguiendo las pautas establecidas por la Orden de 1996 a la que antes me he
referido, es urgente contar con temarios y manuales unificados que vayan más allá de
unas meras directrices de mínimos. Además, se trata de una cuestión de marketing de la
propia comunidad musulmana: conviene cuanto antes desterrar las sospechas que desde
ciertos sectores (política, medios de comunicación, escritores-pseudohistoriadores, etc.)
se vierten sobre la presencia del Islam en el ámbito educativo español, a los que se les
unen los partidarios de desterrar todo vestigio de las religiones del ámbito de lo público
en nombre de una malentendida laicidad –la versión española de lo que Baubérot deno-
86 IVÁN JIMÉNEZ-AYBAR
mina «l’intégrisme républicain»41–. Por todo ello, nada mejor que unos buenos manuales
al alcance de todo aquél que los quiera consultar42. Como otrora dijera el bachiller Sansón
a don Quijote: “no hay libro tan malo, que no tenga algo bueno”.
41
J. Baubérot, L’intégrisme républicain contre la laïcité, París 2006.
42
En este sentido, fruto de la colaboración entre la UCIDE, la Fundación Pluralismo y Convivencia y el
Grupo SM, se publicó recientemente (a mediados de octubre de 2006) el manual Descubrir el Islam, destina-
do a ser utilizado como texto base en la impartición de la asignatura de religión islámica. Escrito en castella-
no, supone un paso muy importante en el proceso de normalización e institucionalización del Islam en Espa-
ña, comenzando por el ámbito primero de socialización: la escuela. Ahora sólo cabe esperar que cunda el
ejemplo en el resto de la comunidad musulmana española.
II. EL ESTATUTO LEGAL DEL ISLAM EN EUROPA
SILVIO FERRARI
Universidad de Milán
ments that contribute towards giving Muslim immigrants a prominence that is dispropor-
tionate to their number.
In this context Muslims are often the target of some pointed questions which are not
addressed to other immigrant communities: are Muslims capable of and ready to accept
democracy, the secular State, equal rights of men and women? In other words: are Mus-
lim immigrants a particular genus of the larger species of immigrants and do they raise
problems different in nature from the problems posed by any other immigrant commu-
nity? Consequently, do they require a specific legal regulation, different from that which
is applied to other immigrants?
There is only one correct way to deal with these questions, which are loaded with
ideological implications: to assess this alleged Muslim specificity case by case and to
evaluate whether it is confirmed or denied by the problems which Muslims raise regard-
ing family law, dietary rules, worship places, ritual slaughtering, etc.
This is exactly what will be done in the following pages.
2. Islam and the European system of Church and State relations. European Islam has
yet to find a precise place within the European model of Church-State relations. Settling
in Europe brought the Muslim communities into contact with secular States and societies,
and obliged them to reconsider their way of life in the light of the principles that shape
the Western civilization. At the same time the European legal systems were forced to find
a way to adjust their own provisions to the Muslim needs and requests. In the long run
both components of this process –Muslim communities and European legal systems– are
bound to change. But the development of Muslim communities is a relatively recent fact
in the majority of Western European countries and only in the past two decades has a set
of legal problems linked to their permanent settlement in Europe taken a definite form.
First of all, there is the question of the legal representation of Islam at the national
level. Then there are a few more specific problems, the most frequently occurring of
which regard the building of mosques, prayer halls and other places of worship; the inclu-
sion of spaces and times for prayer in workplaces and public institutions (schools, univer-
sities, hospitals etc.); the recognition of Muslim religious holidays; the supply of halal
food in schools, hospitals, prisons and in other public institutions; the possibility of
slaughtering animals according to Muslim precepts; Muslim sections in cemeteries and
the respect of Muslim religious obligations regarding burial; the creation and recognition
of Muslim schools; the teaching of Islam in State schools; the separation of genders in
physical education classes in schools; religious assistance in the armed forces, prisons,
hospitals; the possibility of wearing the foulard; the application, in all or in part, of Mus-
lim family law1.
Not all these problems will be dealt with in the following pages. They are aimed above
1
For an indication of these problems cfr. Steven Vertovec – Ceri Peach, Introduction, 24-28.
ISLAM AND THE EUROPEAN SYSTEM OF CHURCH-STATE RELATIONS: A (FALSE) PROBLEM? 89
all at identifying a methodology with which to evaluate the possibility of accepting the
requests put forward by the Muslim community, finding them a suitable place in the
framework of the European model of relations between States and religions.
Before starting this analysis, it must be observed that the questions raised by the pres-
ence of increasingly large Muslim communities do not require a uniform solution in
Western Europe. Even within the European Union, when they do not have an impact on
the platform of common rights and duties which must be respected in all the Member
States, these problems can be regulated in different terms in the individual national legal
systems. This solution is coherent with the method with which the issue of coexistence of
different religious groups in the European Union has been dealt with to date and which
has to a great extent been left to the competence of the national legislations, and it ap-
pears perfectly in line with the “Declaration on the status of churches and of non-
confessional organisations” signed by the Member States of the European Union at the
Conference of Amsterdam in 1997, according to which “the European Union respects and
does not prejudice the status under national law of churches and religious associations or
communities in the Member States”2.
Bearing in mind these observations, the problems raised by the growing presence of
Muslims in Europe can be approached.
3. Common problems. Muslims share the first set of problems with many other reli-
gious groups. Today they are mainly discussed in relation with the Muslim presence in
Europe because the solutions already applied to other religious minorities have yet to be
extended to them: but these problems are not specific to the Muslim communities nor
do they require different solutions from those commonly adopted in the European
States. An example of this type of problems is the building of places of worship and
religious chaplaincies.
3.1. the building of places of worship. Although this is an issue which is full of sym-
bolic values, the building of mosques or other places of Muslim worship does not raise
new legal problems and does not require particular efforts of legislative imagination. This
does not mean that Muslims (as well as other religious minorities) do not experience dif-
ficulties when they try building a place of worship3. Quite the contrary. But the disputes
that have been sparked off, almost everywhere in Europe, by the building of mosques are
mainly disputes of a political character or they are linked to concerns of a practical nature
(traffic management, parking difficulties, etc., although these problems are no different
from those caused by the erection of any other building which is to house a large number
2
The declaration text, dated 16 June 1997, is printed in the Official Journal of the European Communi-
ties, 10 November 1997, no. C 340. The statement regarding religious communities has been incorporated in
art. 52 of the pending European Constitutional Treaty.
3
See for example Urfan Khaliq, Islam and the European Union, 236-40.
90 SILVIO FERRARI
of people)4. At times disputes arise from the use, as places of worship, of buildings that
do not have the requisites required by the law for this purpose (and this problem should
also be solved by the application of general rules, even though the courts of some coun-
tries appear reluctant to apply town planning regulations to these places of worship5). At
other times they are an emotional reaction to the building of a minaret and to the call to
prayer coming from it every Friday afternoon, which is perceived as a challenge to the
church bell-tower and bell-ring6. On some occasions the building of Muslim worship
places has been opposed using the argument that they are not exclusively places of
prayer: in the Muslim tradition the mosque is a also a place for cultural, social and even
economic activities (but that is not very different from the Christian tradition: annexed to
the church there are frequently the offices of social and charitable religious organizations,
a cultural centre or a place where young people meet and socialize). After 2001 it has
been underlined that Muslim worship places have sometimes been converted into places
of political propaganda and even of subversive activities: when that happens, the legal
provisions in force in each State should be applied without hesitation, but the fact that a
mosque can be improperly used by a minority of Muslims is not a good enough reason to
prevent the large majority of them from having a place to pray in. Finally, the construc-
tion of mosques has been contested with the motivation that in some Muslim countries it
is forbidden to build churches7: while this statement is correct, it should not be used to
introduce to Europe a prohibition which is (rightly) criticised when applied in other coun-
tries.
All these objections reveal the uneasiness that many Europeans feel when confronted
with the radical and quick changes provoked by Muslim immigration. They should not be
underestimated, as any good politician knows. But, from a legal point of view, these ob-
jections have no consistence as there are no specific limitations applying to the building
of a Muslim place of worship.
The possibility for the worshippers of any religious group to establish and maintain
places where they can meet to practise their faith and hold meetings of a religious nature
4
See, for an example regarding Baden-Württemberg, Stefan Muckel, Islam in Germany, 54-57: the Ger-
man Federal Constitutional Court decided that religious freedom took precedence over the fears of noise and
traffic problems deriving from the building of a Muslim prayer-room for 50 people.
5
See Sophie van Bijsterveld, Religious minorities, 290-91.
6
See in this connection the decision of the Administrative Court of Appeal of Koblenz on November 20,
2000. The Court decided that the law does not grant any protection of the cultural status quo and therefore
does not prevent the building of minarets: see Mathias Rohe, The Legal Treatment, 89. Also in Austria, the
United Kingdom (with limitations) and in The Netherlands muezzins can call to prayer from the minaret: see
Wolfgang Wieshaider, The Legal Status, 35; Urfan Khaliq, Islam and the European Union, 239 and Jan Rath,
Rinus Penninx, Kees Groenendijkand and Astrid Meyer, Making Space, 175.
7
See S.A. Aldeeb Abu-Salieh, Droit religieux, 97 ; Id., Les musulmans, 113-15. But most lawyers affirm
that the principle of reciprocity cannot be applied when fundamental human rights are at stake, as in this case.
Of course rejecting the application of the principle of reciprocity does not mean condoning the violation of
religious freedom in the countries where the construction of places of worship (of whatever faith) is forbid-
den.
ISLAM AND THE EUROPEAN SYSTEM OF CHURCH-STATE RELATIONS: A (FALSE) PROBLEM? 91
8
See Augustín Motilla, La protección, 82-83.
9
See J.M. Konidaris, Legal status, 176. For the ruling see European Court of Human Rights, Reports of
Judgements and Decisions, 1996-IV, n. 17, p. 1346 ff. More in general on the problems connected to the
building of mosques in Athens and other parts of Greece (except in Thrace, where a large Muslim population
lives) see Konstantinos Tsitselikis, Personal status, 110-11 and Charalambos K. Papastathis, Church and
State, 37.
10
In Italy some regional laws lay down economic facilities for the building of places of worship of relig-
ions that have stipulated an agreement with the State: a limitation of this type, in the law of the Abruzzo
region no. 29/1988 was declared illegitimate by the Constitutional Court with ruling 195/1993 (this trend has
been confirmed with the decision 346/2002). However, not all the regions have adapted to the indications of
the Court (see Roberta Aluffi Beck-Peccoz, The Legal Treatment, 139-40). In Belgium the building of
mosques cannot be financed due to the lack of official recognition of the local Muslim communities by the
regional authorities (see Jean Hallet, The Status, 57). In France Catholic Churches built before 1905 are
owned by the State (which takes care of the restoration and maintenance costs) and given to the Catholic
communities in free use. To maintain some balance, the State and municipalities have sometimes financed the
building of mosques and synagogues: see Brigitte Basdevant Gaudemet – Francis Messner, Statut juridique,
128-29; Francis Messner, Le droit local, 102-03.
11
For the Netherlands see Jan Rath, Rinus Penninx, Kees Groenendijk, Astrid Meyer, Western Europe,
42-52 and 134-59; Sophie van Bijsterveld, The legal status of Islam cit., p. 136 (but it is not impossible, in
this country, to obtain economic support from the local authorities). In France there is no State support for the
building of worship places, but local authorities have large discretionary powers in this field and sometimes
indirectly facilitate the building of worship places (including mosques): see Brigitte Basdevant Gaudemet,
Islam in France, 69-71; Francis Messner, Pierre-Henri Prélot, Jean-Marie Woehrling, Traité, 922; Brigitte
Basdevant Gaudemet – Francis Messner, Statut juridique, 128-29. Indications on the current legislation in
Belgium, Germany and Italy are contained in Silvio Ferrari - Anthony Bradney (eds.), Islam; for Spain, the
United Kingdom and Sweden see Augustín Motilla, La protección, 94-98, Humayun Ansari, The Legal
Status, 274-75 and Jonas Otterbeck, The Legal Status, 241-42. For Ireland and Austria see James Casey,
Legal status, 195 and Martina Schmied and Wolfgang Wieshaider, Islam and the European Union, 206.
92 SILVIO FERRARI
financial support but things are slowly changing and in 2005 the French Ministry of the
Interior supported the creation of a foundation aimed at collecting private donations for
building Muslim places of worship13. These different choices come within the scope of
the selectivity and gradualness which, within certain limits, can legally distinguish the
collaboration of the State with the different religious faiths. As this is a right which di-
rectly affects the essential nucleus of religious freedom, this selection and gradualness of
the economic support that the public authorities offer the religious faiths must however be
based on criteria that are objective as far as possible, such as the numerical consistency of
the community requesting financial support to build their place of worship or the non-
availability of other places of this type: however, in actual fact these criteria are not al-
ways respected.
3.2. religious assistance. All the States of Western Europe have had to regulate the ques-
tion of religious assistance to Muslims in the armed forces, prisons and hospitals. In this
case too there exist well established national rules that can be applied, without substantial
modifications, to the Muslim communities. The central nucleus of the right that must be
guaranteed lies in the possibility for Muslims (as for the members of any other religion)
in hospital, prison or serving in the armed forces, to receive religious assistance from a
representative of their faith: this possibility is generally acknowledged by the legislation
of the countries of Western Europe14, although for a number of reasons Muslims are not
always in a position fully to take advantage of it15. The concrete methods of organising
religious assistance vary from State to State and range from the recognition of the simple
right of access to the hospital, prison or military structure by a minister of religion, at the
expense of the religious faith, to chaplains permanently resident in the public structure
and paid by the State. More frequently there is a combination of the two systems men-
tioned here, the former being applied to the minority religions (including Islam), and the
latter to the more important ones (this is the case of Spain, Portugal, Denmark and Italy,
for example)16. Once again – if the difference in the support that the State offers to the
12
In Portugal the building of the Lisbon central mosque was partly financed by the State: see José Leitão,
The new Islamic presence, 187. The same happened in France when the Paris mosque was built (see Francis
Messner, Pierre-Henri Prélot, Jean-Marie Woehrling, Traité, 857). Some support has been promised in Spain
and France for the building of the mosques in Madrid, Barcelona and Strasbourg (see Augustín Motilla, La
protección, 95-96 ; Brigitte Basdevant Gaudemet and Franck Frégosi, L’Islam en France, 164-66).
13
See Alessandro Ferrari, La Fondazione, 125-36.
14
In Switzerland only Reformed and Catholic chaplains are admitted in the Army: according to the regu-
lations in force, they should provide religious assistance to soldiers of every religious faith (see Sami A.
Aldeeb Abu-Salieh, Les musulmans, 117).
15
In France public authorities do not oppose Muslim spiritual assistance but there are few imams who can
perform this activity: see Brigitte Basdevant Gaudemet, Islam in France, 75.
16
For Denmark see Peter Garde, Legal status, 112-114. For Portugal, at least as far as prisons are con-
cerned, see José de Sousa e Brito, La situation juridique, 248 and José Leitão, The New Islamic Presence,
189. For Spain see Maria José Ciaurriz, La asistencia religiosa, 137-65. For Italy see Luciano Musselli –
Valerio Tozzi, Manuale, 285-92 (some hospitals have recently concluded agreements with the local Muslim
communities to provide spiritual assistance: see for example www.olir.it/ricerca/index.php? FormDocument
ISLAM AND THE EUROPEAN SYSTEM OF CHURCH-STATE RELATIONS: A (FALSE) PROBLEM? 93
different religions has a rational basis (for example the different numerical importance of
the various religious groups) – these choices could conceivably fall within the legitimate
scope of the discretionary power of the public authorities: but in Europe this is not always
the case17. For example, in 1997 there was no Muslim chaplain in the prisons of England
and Wales, where about 9% of the inmates who had stated their religious membership had
declared they were Muslims18. It is likely that the increase in the number of Muslims in
the Army and other State institutions will require the development of more stable forms
of religious assistance, as has already been planned in Spain, Austria and elsewhere19.
Both in the case of places of worship and of religious assistance Muslim requests and
needs can be met simply by extending to them the same provisions which apply to other
religious communities. There are no specific features that depend on the Muslim religion
which prevent this from being done or which require the enactment of special provisions.
4.1. ritual slaughtering. Ritual slaughtering, which is practised both by Muslims and by
Jews, is another question that has sparked debate and controversy in Western Europe20.
The main problem arises because this form of ritual slaughter does not allow the animal
to be stunned before being killed. Instead the animal’s throat has to be slit and it must be
left to bleed to death. According to a part of public opinion and many organizations for
the protection of animals this procedure increases the animal’s suffering (although this is
a controversial question21). European Union law provides that animals should be stunned
=2226). The situation in Germany is more complex: see Burkhard Guntau, La condizione giuridica, 285-87.
In a few States Muslim religious assistance is supported by the State: for Sweden see Jonas Otterbeck, The
Legal Status, 250.
17
In Belgium, for example, imams who work as chaplains in hospitals and prisons do not enjoy the finan-
cial support they should be entitled to receive from the State as chaplains: see Jean Hallet, The Status, 52-53.
About the problems of the Muslim chaplains in British prisons and hospitals, see Humayun Ansari, The Legal
Status, 275-76.
18
In the prisons of England and Wales there were 215 chaplains and all of them were members of Chris-
tian Churches: religious assistance to Muslims was granted by visiting ministers who, differently from chap-
lains, are not paid by the State. See James A. Beckford – Sophie Gilliat, Religion, pp. 25-55. For more recent
developments and the appointment of a Muslim advisor to the prison service see Humayun Ansari, The Legal
Status, 275-76; Id., Muslims in Britain, 26.
19
For Spain, see the Real Decreto 710/2006, de 9 de junio, concerning religious assistance in prisons. The
Austrian Ministry of Defence has disclosed plans to give the 3.5% of Army recruits who are Muslims their
own service of religious assistance (see Army to cater for Muslims’ spiritual needs, March 25, 2006, in
www.hrwf.net). An analogous plan has been announced in France (France. The State develops a strategy of
integration of Islam, 17 February 2005, in www.hrwf.net).
20
On this problem and on the legislation in force in Europe see Richard Potz, Brigitte Schinkele, Wolf-
gang Wieshaider (Hrsg), Schäcten.
21
See Florence Bergeaud-Blacker, Nouveaux enjeux, 10-12; Pablo Lerner – Alfredo Mordechai Rabello,
The Prohibition.
94 SILVIO FERRARI
before being killed, but it allows States the possibility to provide for derogation of this
law with regard to slaughtering conducted in observance of religious rituals22. Most of the
member countries of the European Union have made use of this possibility23, while in-
stead others (Sweden, Luxemburg and, among the countries that are not members of the
European Union, Iceland, Switzerland and Norway) have forbidden ritual slaughtering
that is not preceded by the stunning of the animal24.
Ritual slaughtering largely predates Muslim immigration into Europe. It had been
practised for centuries by the Jewish communities living in Europe and it was only at the
end of the nineteenth century that it started being criticized (Switzerland banned it in
1893). During the 1930s, ritual slaughtering was prohibited in a number of European
countries (partly in connection with the rise of anti-Semitism) but, after the end of the
Second World War, it was again permitted in most of them25.
Muslim immigration changed the terms of the debate. It was no longer a question of
accepting an exceptional practice, limited to a relatively small religious community, but
rather that of envisaging an alternative way of slaughtering, which interested millions of
people. Moreover, while Jews were unanimous in their rejection of animal stunning be-
fore slaughtering, Muslims were split into different positions, with some authoritative
voices in favour of accepting stunning26: in 1982, for example, the German Parliament
made use of a statement by the Egyptian Al-Azhar University to refuse to extend to Mus-
lims the authorization of religious slaughtering already granted to German Jews27.
These new features of the problem provided the background to two conflicting deci-
sions by German courts. In 1995 the Federal Administrative Court decided that the obli-
gation to stun the animal before slaughtering did not violate the right of religious free-
dom: Muslims (or the members of other religious communities) who deem that they are
not allowed to eat meat of animals stunned before slaughtering can choose different food
or meat imported from countries where ritual slaughtering is legal28.
A different conclusion was reached in 2002 by the Federal Constitutional Court. It de-
clared that religious slaughtering deserved protection as an expression of religious free-
22
See the European Union directive 93/119/CE of 22 December 1993, arts. 5 and 18. The same derogation
is included in the 1979 European Council Convention on the Stunning of Animals before Slaughter, sect. 17(1).
23
See Richard Potz, Brigitte Schinkele, Wolfgang Wieshaider (Hrsg), Schäcten, 142-182. More detailed
information regarding European countries are available in Richard Potz – Wolfgang Wieshaider, Islam and
the European Union; Roberta Aluffi B.P. and Giovanna Zincone, The Legal Treatment; Florence Bergeaud-
Blacker, Nouveaux enjeux, 8-10.
24
See ibid. In particular on Sweden, see Jonas Otterbeck, The Legal Status, 244; Jonas Alwall, Muslim,
197; on Switzerland see Sami A. Aldeeb Abu-Salieh, Les musulmans, 207-225. Also in some Austrian re-
gions ritual slaughtering is illegal.
25
See Florence Bergeaud-Blacker, Nouveaux enjeux, 10-12.
26
See Florence Bergeaud-Blacker, Nouveaux enjeux, 13-14; Mathias Rohe, The Legal Treatment, 90-92.
In Spain too the Instituto Halal, created by the Junta Islámica de España, accepts the stunning of the animals:
see Jaime Rossell, Prescripciones alimentarias, 218.
27
See Florence Bergeaud-Blacker, Nouveaux enjeux, 13-14.
28
See Stefan Muckel, Islam in Germany, 50-51.
ISLAM AND THE EUROPEAN SYSTEM OF CHURCH-STATE RELATIONS: A (FALSE) PROBLEM? 95
dom and stated this protection had to be granted even in the presence of different opinions
about the peremptory character of the religious prescription in question29. The Court rec-
ognised that the lack of prior stunning is not considered essential by all Muslim religious
authorities but, applying the neutrality of the State in religious matters, it considered that
it was not competent to enter into the merit of this debate between different religious doc-
trines: it is not up to State bodies to decide which doctrine is the “true” one and therefore
binding on the followers of the community.
This argument goes beyond the specific case and may be applied to other issues, for
example, to the question of the Islamic headscarf. Also in this case the headscarf is not
directly prescribed by the sacred texts of Islam, but it is the duty of Muslims – and not of
the public powers – to decide whether it should be worn. Both in the case of ritual slaugh-
tering and in that of the Islamic headscarf, the independence of religious groups impedes
the State from assessing the foundation of a doctrine or of a religious practice followed by
the members of a community: the task of the State is another, to assess whether that prac-
tice and (more limitedly) that doctrine contradicts some rights that demand to be re-
spected.
4.2. religious holidays. The question of the recognition of religious holidays30, which
regards Muslims, Jews and also some Christian communities (like the Seventh Day Ad-
ventists), is not a simple one. This heading covers the request for absence from work or
school on days declared holidays by the religion to which a person belongs. The right to
have the time necessary for the activities prescribed by a religion or that of abstaining
from work in the fulfilment of a religious obligation is certainly part of the right to reli-
gious freedom: but the exercise of this right may have effects that are not negligible on
the rights of third parties, for example when the systematic abstention from work or
school on one day creates problems for the organisation of labour or school activity in
those places.
The problem has been solved in different ways in the various European countries.
In relation to the weekly day off some countries (France, Switzerland and Belgium for
example)31 do not accept the request, put forward by various religious groups, to be able
29
BverfGE (Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes), in NJW (Neue Juristische Wochenschrift)
2002, 663. The decision is dated 15 January 2002. On previous decisions regarding the same issue in Ger-
many see Stefan Muckel, Islam in Germany, 50-54.
30
For a general picture of the civil recognition of religious holidays in the countries of Western Europe
see European Consortium for Church-State Research, “New liberties”. Where not otherwise mentioned, the
information in the following lines comes from this volume.
31
For France see Brigitte Basdevant Gaudemet, L’Islam en France, p. 175 (regarding school attendance)
and Nicole Guimezanes, L’Eglise, 88-89: courts tends to apply this rule with a certain flexibility (ibid., pp.
89-90). For Switzerland see Sami A. Aldeeb Abu-Salieh, Les musulmans, 107-18. For Belgium see Rik
Torfs, Nouvelles libertés, 72-74.
96 SILVIO FERRARI
to abstain from work or school on a day other than Sunday32: this has created some ten-
sion with members of religious groups (the Adventists and the Jews for example) who
refuse to send their children to school on Saturdays33. Other countries, such as Italy, have
recognised the right for Jews and Adventists to abstain from work (except when essential
services are at stake) and school on Saturdays34: but there is no similar provision regard-
ing Friday afternoon35. In Austria too members of a few religions can abstain from work
to observe religious obligations that cannot be fulfilled on Sunday (the weekly day of rest
established by law): but this provision does not apply to Muslims36. The Netherlands have
adopted a broader approach, extending the right to abstain from work on religious festivi-
ties to civil servants, shop owners and persons working in the Army37; parents can have
their children exempted from school attendance when this prevents them fulfilling reli-
gious obligations38. Portugal too has adopted a liberal attitude: the new law on religious
liberty (art. 14) exempts students and workers (but only those who work on a flexible
schedule) from school and work “on the day of weekly rest [...] and during the hourly
periods that are prescribed for them by the denomination that they profess”39. In Great
Britain it is expected that The Employment Equality (Religion and Belief) Regulation
2003, come into force on December 2, 2003, will facilitate the observing of Friday
prayers and the abstention from work on the principal Muslim religious holidays40.
Muslims do not demand to abstain from work or school on Friday but they want to
have the time to perform the weekly prayer at the mosque. In the first instance, the re-
quests of the Muslim community should meet with a response that is similar to the one
given in the European countries to the claims of the same type put forward by other reli-
gious communities, in order to avoid unjustified differences of treatment. There could be
deviation from this line only where differences emerge in the actual situation, linked for
example to the typology of request. In relation to the weekly holiday, for instance, the
Muslims only ask to have the time necessary to fulfil their religious duties, unlike other
religious groups that require abstention from work for the whole day as in the case of
Jews and Adventists. Likewise, the day on which the holiday falls may also make a dif-
ference (Friday is a “full” working day, as opposed to Saturday, when many productive
32
But each country has its particularities. In Greece, for example, the same rule is applied: however, if the
company works continuously throughout the week, the employee is entitled to ask for his day off to be fixed
on the day that is a holiday according to his religion (see Antonis Manitakis, New liberties, 153-54).
33
See Francis Messner, Pierre-Henri Prélot, Jean-Marie Woehrling, Traité, 1139-40.
34
The relative discipline is contained in the agreements stipulated by the Italian and Spanish States with
the representatives of these religions.
35
See Roberta Aluffi Beck-Peccoz, The Legal Treatment, 144-45. See also Nicola Fiorita, L’islam nei
luoghi di lavoro, 15. For Spain see infra, p. ....
36
See Wolfgang Wieshaider, The Legal Status, 33.
37
See Jan Rath, Rinuns Penninx, Kees Groenendijk, Astrid Meyer, Western Europe, 55-57.
38
See Sophie van Bijsterveld, Religious minorities, 295.
39
See Fernando Soares Loja, Recent Developments, 69.
40
See Humayun Ansari, The Legal Status, 277-79.
ISLAM AND THE EUROPEAN SYSTEM OF CHURCH-STATE RELATIONS: A (FALSE) PROBLEM? 97
and school activities are suspended). These elements should be taken into account when
dealing with the Muslim requests.
Some European States are not ready to extend to Muslims the legal provisions that al-
ready apply to Jews and Adventists. As Muslims are far more numerous, they fear that the
work and school systems will be disrupted if abstention from school and work on Friday
afternoon is allowed (though nobody knows how many Muslims would effectively make
use of this possibility). In this situation it might be opportune to encourage the implemen-
tation of some compromise solutions. The agreement between Spain and the Islamic
Commission of Spain lays down (art. 12) the possibility for Muslims to suspend work
from 1.30 p.m. to 4.30 p.m. every Friday, subject to agreement with the employer41, and
to abstain from school during the same period. In England the problem tends to be solved
pragmatically: following the trend prevailing in the U.S. (but applying it in more restric-
tive terms), the courts admit the possibility to abstain from work on the holiday laid down
by one’s religion (or at the times necessary to fulfil worshipping obligations) if, con-
cretely, the organisation of work permits the acceptance of this request without imposing
additional obligations on the other workers or generating tension in the management of
the company42. An analogous flexible and pragmatic approach is followed in Germany43
and in Sweden44. The results are encouraging (in Germany the last reported case regard-
ing employment law and Friday prayer dates back to 196445), although attendance at Fri-
day afternoon prayer still raises some problems in work places with few Muslim workers.
A similar reasoning can be repeated in relation to the question of abstaining from work
and school on the days on which Muslim holidays fall. In Italy and Austria this right has
been recognized to a few religious communities, but not to Muslims46; instead, Portu-
guese law grants the right to abstain from work and school on two Muslim festivities47. In
the Netherlands the Supreme Court decided that any employee can abstain from work on
religious festivities provided the abstention does not cause serious damage to the firm’s
41
The need for an agreement of this kind is also contemplated in the acuerdos that recognise the possibil-
ity for Jews and Adventists to abstain from work on Saturdays. On the provisions of these agreements, see
David García Pardo, El contenido, 293-99. More specifically on the Muslim agreement see David García
Pardo, Descanso semanal, 170-84: the author mentions a court decision which denied a Muslim woman the
right to abstain from work on Friday afternoon as she had not revealed her religious membership (and the
time restraints it required) before signing the employment contract.
42
See Anthony Bradney, Religions,107-13; Ingrid Slaughter – David McClean, Church and Labour Law,
241; Urfan Khaliq, Islam and the European Union, 250-53, where a few court decisions are discussed.
43
See Mathias Rohe, The Legal Treatment, 98-99; Richard Puza, The rights of Moslems, 73-74.
44
See Jonas Otterbeck , The Legal Status, 247.
45
See Mathias Rohe, The Legal treatment, 99; Stefan Muckel, Islam in Germany, 66-67.
46
For Austria, see Wolfgang Wieshaider, The Legal Status, 33; for Italy, Roberta Aluffi Beck-Peccoz,
The Legal Treatment, 145. In the Italian region of Campania schools are authorized to celebrate some non
Christian festivities (including the end of Ramadan): see Corriere della Sera, July 9, 2004, p. 16.
47
See José Leitão, The New Islamic Presence, 186. Moreover the employee and the employer can agree
to replace the optional holidays of the local patron saint and “Mardi Gras” with a different holiday: see José
de Sousa e Brito – J.A. Teles Pereira, Nouveaux droits, 361.
98 SILVIO FERRARI
interests48. Since 1999 in France public employees have had the right to abstain from
work on the occasion of some religious festivities (including three Muslim festivities)49
and in Spain Muslims can abstain from work on their religious festivities on the condition
that the employer agrees, while Muslim students have a right to do so in any case50. In
Germany the legislation of some Länder allows, on some religious holidays, the mem-
bers of that religion to abstain from work and school (this rule also applies to members of
some non-Christian religions)51. In this case, the request from the Muslim community
does not present any particular features that differentiate it from that put forward by other
religious groups: there seems to be all the more reason to put it into the context of the
solutions already adopted in the individual countries of Western Europe.
The examples of ritual slaughtering and religious holidays show that the Muslim pres-
ence in Europe raises new problems: the old solutions, tested with the Jews and other
relatively small religious communities, cannot be mechanically extended to the Islamic
communities. On the one hand the number of people concerned by a derogation from a
general rule is not negligible and, on the other hand, the Muslim requests are not exactly
the same as the requests coming from the other religious communities concerned by ritual
slaughtering and religious holidays. Nevertheless the new answers required by the grow-
ing Muslim immigration do not entail a radical change in the strategy already followed by
the European States: through special provisions, court decisions or bilateral agreements
they have been able to deal with the particular exigencies some religious groups have,
from the Sikhs who do not want to wear a helmet to Jehovah’s Witnesses who refuse
blood transfusions. What is required is an effort to apply this same strategy to the Mus-
lims living in Europe, adapting its content to the specific needs of this community.
48
See Jan Rath, Rinus Penninx, Kees Groenendijk, Astrid Meyer, Wester Europe, p. 56.
49
See Brigitte Basdevant Gaudemet, L’islam en France, 173-74.
50
See Joaquín Mantecón, Islam in Spain, 226-27; David García Pardo, Descanso semanal, 184-89 and
198-200.
51
See Alexander Hollerbach-Axel de Frenne, New rights, 135. See also Stefan Muckel, Islam in Ger-
many, 67, who quotes a 1962 court decision upholding the dismissal of a Turkish employee who refused to
work from the second to the fourth day of the sacrificial festival.
ISLAM AND THE EUROPEAN SYSTEM OF CHURCH-STATE RELATIONS: A (FALSE) PROBLEM? 99
nity that is able to establish a fruitful relationship of cooperation with the political and
social institutions of each European State. In nearly all the countries of Western Europe
the juridical discipline of the religious communities is established at the national level
and, without an institution of this type, the Muslim communities are condemned to re-
main at the edges of the system of relations between the State and the religious groups52.
But the formation of Muslim representative institutions is not an easy matter. On the one
hand, in many countries Muslim immigration is a recent phenomenon which is numeri-
cally considerable and very much in progress. There has not been a sufficiently long pe-
riod of sedimentation that might allow suitable representative institutions to grow up
within the Muslim communities. On the other hand these communities have shown the
tendency to diversify along a multiplicity of lines (nationality, ethnic origin, theological
differences, ideological divisions, etc.) which have impeded the establishment of a repre-
sentative body of the Muslim community as such. Finally, the need for structured repre-
sentation at the national level is alien to the Islamic tradition and it seems unusual for
many Muslims who come from countries where the relationships between State and relig-
ion are not organised according to this model53.
For these reasons it would have been advisable not to force the time required to insti-
tutionalise Islam in Europe. But in recent years the need to have bodies able to speak in
the name of all Muslims resident in a State has become more pressing. Indeed many gov-
ernments consider that, in order to prevent the Muslim communities from drifting towards
fundamentalism, it is necessary to consolidate their legal status at the national level and to
put it on a similar plane to the status enjoyed by other religious groups. This involves
greater cooperation between the State and the Islamic communities, which would be con-
siderably facilitated by the prior identification of a sufficiently representative interlocutor.
The problem of the Muslim representative institutions has been dealt with by each
State within the framework of its own system of relations with the religious groups: thus
although the initial requirement is the same, the various States have produced different
solutions. In Austria the Islamic community was recognised by a law of 191254, when a
considerable Muslim population lived within the borders of the Austro-Hungarian Em-
pire: on the basis of this law, in 1979 the Islamic Religious Community in Austria came
into being, which enjoys a statute of corporation of public law similar to those granted to
52
In Germany the absence of a representative institution hindered the appointment of teachers and the
formulation of curricula for teaching Muslim religion in State schools and was an obstacle to obtaining li-
censes for ritual slaughtering: see Mathias Rohe, The Legal Treatment, 90-91 and 96-97.
53
It should be remembered that this is not a difficulty only for Muslims: the European Jewish communi-
ties during the eighteenth and nineteenth centuries went through the same process of institutionalisation, with
similar difficulties.
54
In Austria a law of 1874 provides that the main religious communities of the country are to be recog-
nised by law. Until now, besides the Roman Catholic Church, the religious communities that have obtained
this recognition are: the Protestant Church (1961), the Orthodox Church (1967), the Jewish community
(1890), and the Muslim community. See Richard Potz, State and Church, 396-401.
100 SILVIO FERRARI
the Catholic Church and to the Protestant Churches55. The Austrian solution differs from
that of Spain, where the Muslim presence is quite recent and the creation of a unitary
representative body– the Islamic Commission of Spain – only dates back to 1992. This
body is the result of the union of two pre-existing federations of Muslim communities,
which merged in view of the conclusion of an agreement with the Spanish State56. The
agreement was effectively concluded in the same year (1992), but its application has
highlighted the conflicts that remain between the two federations that constitute the Is-
lamic Commission of Spain: indeed these differences have prevented the implementation
of many parts of the agreement57. In Belgium the Muslim religion obtained State recogni-
tion in 197458 but the constitution of a representative body was particularly long and labo-
rious. After tough negotiations between representatives of the State and of the Muslim
communities, in 1998 the first elections were held to create a Constituent Assembly: this
set in motion the procedure to appoint an Executive Committee but a significant number
of the candidates to this body were rejected by the Ministry of Justice which considered
them too extremist59. A new Executive Committee was elected in 2003 but in July 2004
the Belgian Parliament approved (against the will of a significant part of the Muslim
community) a law dissolving both the Assembly and the Committee and calling new elec-
tions60, which took place (in the midst of new conflicts) on March 20, 200561. More re-
cently France adopted a similar approach: in 2003 the election of the Conseil français du
culte musulman62 took place, with the organizational support of the State. Representative
bodies at the national level, which operate with State support, also exist in other countries
55
See Wolfgang Wieshaider, The Legal Status, 31-32 ; Susanne Heine, Islam, 28-30.
56
In Spain the religious communities that have been registered and which have deep roots in the history
of the country can stipulate agreements with the State and in this way obtain advantages that are denied to
those communities that do not have such an agreement. To date the Spanish State has signed agreements with
the Federation of the Evangelical Religious Organizations, the Federation of the Jewish Communities and the
Islamic Commission. The Roman Catholic Church enjoys a particular juridical regime which was established
by means of a series of concordats concluded between 1976 and 1979. See Iván C. Ibán, State and Church,
139-155.
57
See Joaquín Mantecón, Islam, 216-18; Iván Jiménez-Aybar, El Islam en España, 195; Augustin Motilla
(ed.), Los musulmanes, 19-20 e 51-52.
58
On the system of relations between the State and the religious denominations in force in Belgium see
Rik Torfs, Le régime constitutionnel des cultes, 76-80 and Id., State and Church, 9-33. Specifically on Islam
in Belgium see Jean Hallet, The Status of Muslim Minority, 39-58.
59
On these events see Jean Hallet, The Status, 43-48; Marie-Claire Foblets and Adriaan Overbeeke, Is-
lam in Belgium, 3-23; Silvio Ferrari, The Secularity of the State, 17.
60
Ongoing tensions between the state and the representative bodies of the Muslim community, May 24,
2004; Royal decree imposes internal elections on Muslims, June 28, 2004; Law imposing elections on the
Muslim community voted, July 22, 2004; Rulings of the Court of Arbitration about alleged state interference
in internal matters of religions, 10 October 2005, at www.hrwf.net.
61
Muslim Elections: Observation Report, March 24, 2005 and Muslim Elections Results definitively
Confirmed, March 25, 2005, at www.hrwf.net. After the elections new Muslim Executive Committee was
appointed: see Appointment of the new Muslim Executive, 10 October 2005; Negative “screening” of a can-
didate to the Muslim Executive, 10 October 2005, at www.hrwf.net.
62
See Brigitte Basdevant Gaudemet, Islam in France, 64-68; Vianney Sevaistre, L’islam, 33-48; Yves
Charles Zarka (dir.), L’Islam, 67-106 ; Alexandre Caeiro, Religious Authorities, 72-75.
ISLAM AND THE EUROPEAN SYSTEM OF CHURCH-STATE RELATIONS: A (FALSE) PROBLEM? 101
such as Sweden63 and Italy64. However they have not yet been set up elsewhere65, al-
though there is little doubt that a similar path will be followed in other States as well,
especially if the French experience is successful.
What lessons can we learn from the Western European experience in this field?
First of all, that it is necessary to proceed with caution. It is not possible artifi-
cially to create a unitary representation of the Muslim communities present in a
nation66: they are born when the settlement process of that community is suffi-
ciently mature. The public powers can favour the development of a representative
body (as in Belgium, France and elsewhere) but they must not force the Muslim
communities to produce one as they risk altering some fundamental features of the
system of relations between the State and the religions. Two points are particu-
larly perplexing. In Belgium and in France the public powers intervened in the
choosing process of the Muslim representatives, establishing the criteria according
to which they had to conduct their elections, eliminating the most radical candi-
dates67, applying pressure to predetermine the directors of the new representative
bodies: this behaviour has been defined “Bonapartist”68 and it is scarcely com-
patible with the autonomy of the religious communities. Moreover the Muslim
candidates have been required to sign declarations whereby they undertake to re-
spect the secular character of the State and the laws of the country in which they
live69. These requirements are understandable in the light of today’s political ten-
sions, but similar declarations are not required of members of other religious
groups, and this may introduce a question of discrimination.
To avoid the dangers which are implicit in this trend, it is necessary to bear in mind
three fundamental principles underlying the relations between States and religions in
Europe –freedom, cooperation, autonomy– and make them the guidelines for the State
initiatives regarding the constitution of Islamic representative institutions.
The rights of freedom, both individual and collective, are guaranteed by international
law and by the constitutional laws of European countries in terms that cannot be condi-
63
See Jonas Otterbeck, The Legal Status, 238-41; Jonas Alwall, Muslim, 184-87.
64
In September 2005 a Muslim Council has been appointed by the Ministry of the Interior: see Nicola
Colaianni, Musulmani italiani, 251-57.
65
This is the case, for example, of Germany (see Mathias Rohe, The Legal Treatment, 86-88; Richard
Puza, The Rights of Moslems, 70-72) and of The Netherlands (see Jan Rath, Rinus Penninx, Kees Gro-
enendijk, Astrid Meyer, Western Europe, 93-94).
66
This is what, to a certain extent, happened in Spain: consequently the agreement between the State and
the Islamic Commission has met with considerable difficulties (see Joaquín Mantecón, Islam in Spain, 229-
31).
67
In Belgium the Constituent Assembly elected in 1998 should in its turn have elected an executive
Committee of 16 members. Over half the candidates to this executive were rejected by the Ministry of Justice
on the basis of information supplied by the secret services. The criteria according to which the latter con-
ducted the “screening” of the candidates have not been made public and this gave rise to the understandable
protests of the candidates who were excluded. See Jean Hallet, The Status, 47.
68
See Brigitte Basdevant Gaudemet, Islam in France, 68.
69
For France, see Brigitte Basdevant Gaudemet, Islam in France, 66-67; for Belgium, see Jean Hallet,
The Status, 46.
102 SILVIO FERRARI
stops at the threshold of the internal organisation of religions, vigilant only that in the
latter’s internal relations, respect of that hard core of fundamental rights, which may not
be neglected even in religious communities, is guaranteed.
The request for institutionalisation directed at European Muslims does not concern
the rights of freedom but instead those of cooperation. When this aspect is involved the
public administration may legitimately request that Muslim communities provide them-
selves with a structure in the absence of which it is impossible to conduct effective inter-
action with the State. However, the public administration should not go so far as to define
the features that this structure should possess ‘on the inside’. The interest of the State is to
have a Muslim counterpart that is willing to operate within civil society in the respect of
the principles of secularity and democracy. This counterpart also needs to possess the
requirements of stability, representativeness and authority that are indispensable for es-
tablishing a relationship of cooperation with the public powers. However, these require-
ments can be guaranteed by different means according to the different national situations:
there is no single recipe for Europe, but rather as many models as there are historical,
social and cultural realities that make up the Old Continent. In some cases it will be pref-
erable to have a single institution that represents all the Muslim communities at the na-
tional level, as in France. In others, it will be a federation of several organizations ex-
pressing the various theological, ethnic and political currents that comprise Islam, as in
Spain. In others still, it will be a multiplicity of independent institutions recognised by the
State as being on an equal plane, as in Sweden70.
If these fundamental principles are respected, the constitution of Muslim representa-
tive institutions may take time but it will not pose any insuperable difficulties. In particu-
lar, it can take place within the existing European system of relations between States and
religious organizations, without any need to abandon or overturn it.
5.2. Islamic family law. Muslim family law differs in several places from that in force in
the countries of Western Europe. Two questions, in particular, have given rise to debate
and disagreement: polygamy and repudiation.
a) polygamy. Although the number of polygamous marriages in Europe is relatively low
and although polygamy does not only regard Muslims, the debate on this subject is one of
the hottest questions of Islamic family law, as polygamy is associated with Islam by a
large part of public opinion71 and it is considered to be incompatible with the European
legal tradition.
70
The Swedish State recognizes three Muslim institutions. They work within an “Islamic Co-operation
Council” which is the interlocutor of the State office in charge of the relations with religious communities and
the financing of their activities. See Jonas Otterbeck, The Legal Status, 238-41; Ǻke Sander and Göran Lars-
son, The Mobilisation, 108-11; Anne Sophie Roald, From “People’s Home”, 108-09; Jonas Alwall, Muslims
Rights, 184-87.
71
In reality polygamy was also practised by the Jews: but in Europe (the situation of the Jewish commu-
nities is different in the Muslim countries) this practice has been progressively abandoned since the 11th cen-
104 SILVIO FERRARI
This subject looks deceptively simple at first glance because the rules regarding the
celebration of marriage differ from country to country and they are subject to many vari-
ables depending on the nationality of the contracting parties and on the place where the
wedding is celebrated.
In no European country is it possible to celebrate a polygamous wedding72. This pro-
hibition applies both to citizens (even though they are Muslims) and to non citizens. In
some countries Muslims have worked out elaborate strategies in order to get round this
prohibition and polygamous ménages have been created73: but only one woman is recog-
nised by the law as being the wife.
However, as explained above, the Muslim communities in Europe are to a great extent
composed of immigrants who have not yet acquired the citizenship of a European coun-
try74. It is therefore possible to find the case of a citizen of a State that permits polygamy
who, after celebrating in his own country a valid polygamous wedding, asks the European
State where he resides for recognition of that marriage. The rules of private international
law that are applied in this case vary from State to State and they cannot be summarised
here75. But, with a good dose of simplification and save for some exceptions76, it is possi-
ble to state the general principle which is that of recognising validity to the foreign na-
tional law (and therefore to the polygamous wedding celebrated on the basis of that law)
which is common to the husband and wife. On many occasions, however, European
courts have rejected this recognition by applying the clause of public order, which im-
pedes giving efficacy in a State to acts which are contrary to the fundamental principles
of its legal system: as polygamy contrasts with the central elements of the marriage law of
European countries, a polygamous marriage cannot be recognised in Europe even if it is
celebrated, in a State that allows polygamy, by two citizens of that State77. This strict
ciled there, whatever his or her citizenship may be, cannot validly celebrate a polygamous marriage, not even
in a State which allows polygamy (cf. Prakash Shah, Legal Pluralism, 97-99).
78
Cf. for Spain Augustín Motilla – Paloma Lorenzo, Derecho de familia, 146-47; for Germany Stefan
Muckel, Islam in Germany, 62; for Switzerland, Sami A. Aldeeb Abu-Salieh, La Suisse, 85.
79
Cf. for Germany Stefan Muckel, Islam in Germany, 62; for France, Brigitte Basdevant Gaudemet,
L’islam en France, ibid., 169.
80
Thus also in Greece: cf. Konstantinos Tsitselikis, Personal Status, 122; in Spain: cf. Augustín Motilla
(coord.), El matrimonio, 162. Not however in England: cf. Humayun Ansari, The Legal Status, 271-72.
81
Cf. for Switzerland Sami A. Aldeeb Abu-Salieh, La Suisse, 85. The same discipline is applied in
France: cf. Liberté religieuse, p. 666.
82
Marie-Claire Foblets, Muslim Family Laws, 269-270.
83
Cf. for France Brigitte Basdevant Gaudemet, L’islam en France, 169; Id. Islam in France, 78 (more re-
ferences in Liberté religieuse, 666-673); for Switzerland, Sami A. Aldeeb Abu-Salieh, Les musulmans, 165-
66; for The Netherlands, A. V. M. Struycken, Le droit religieux, 432-33.
84
This has been the situation in France since 1993 (cf. Brigitte Basdevant Gaudemet, L’islam en France,
169; Id., Islam in France, 78) and in Spain since 2000 (cf. Augustín Motilla (coord.), El matrimonio, 158).
For Germany cf. Mathias Rohe, The Legal Treatment, 94-95; for the United Kingdom cf. Prakash Shah,
Legal Pluralism, 110-18. For Italy cf. Filippo Corbetta, Stranieri e matrimonio, 100-101. Sometimes however
the woman who is a partner of a polygamous marriage is allowed to stay in the country of immigration under
another title: in Italy, for example, the right of a child who is under age to live in his own family group has
led the courts to recognise to a mother (who was the second wife of a Muslim) to remain in the country (cf.
Filippo Corbetta, Stranieri e matrimonio, 103-04).
85
In 1965 Lord Devlin argued in a famous tract that “in England we believe in the Christian idea of mar-
106 SILVIO FERRARI
tered civil partnership, this argument has much less weight as “le mariage de tradition
chrétienne n’est plus la seule institution sur la quelle une famille au sens juridique peut se
baser”86. Post-modern family law is characterised by an increasing individualism which
favours the pluralism of the family and marriage models87: in legal systems where there
coexist on a footing of equal legitimacy radically different forms of marriage, polygamy
appears to be just another of the possible manifestations of marriage, no more extraneous
to European traditional family law than homosexual marriage.
The only objection to polygamous marriage that conserves – indeed increases – its
strength is the one based on equality between the two marriage partners: polygamy is
judged to be intrinsically discriminating as only the husband is allowed to have four
wives. But this criticism, in the light of the orientations today prevalent in European fam-
ily law, might be more an invitation to open up to polyandrous marriage (to restore a po-
sition of equality between man and woman) than to exclude polygamous marriage.
b) repudiation. The question of repudiation – the other great subject of debate raised by
Islamic family law – has been tackled in a similar way. The law of European countries
does not allow repudiation and it is not therefore possible in Europe to validly dissolve a
marriage by means of a declaration of repudiation88. For the same reasons that impede the
full recognition of a polygamous marriage, also the repudiation pronounced in a State
where that form of dissolution of marriage is legitimate between two citizens of that State
can be recognised in a European State only if this is not considered contrary to public
order. With considerable variations in orientation, depending on the places and the times,
the courts of the European countries have considered valid a repudiation pronounced
abroad when it was requested or at least accepted by the wife89, it had been subjected to
some procedural control90, it had respected the rights of the defence91, it presented (in the
concrete case) the conditions which would have been sufficient for obtaining a sentence
of divorce in the European State92, it had provided some form of pecuniary compensation
riage and therefore adopt monogamy as a moral principle. Consequently the Christian institution of marriage
has become the basis of family life and so part of the structure of our society […]. It would be useless for [a
non-Christian] to stage debate designed to prove that polygamy was theologically more correct and socially
more preferable; if he wants to live in the house, he must accept it as built in the way in which it is” (The
Enforcement, 9, quoted by Prakash Shah, Legal Pluralism, 95).
86
Erik Jayme, Ordre public, 226.
87
Cf. Erik Jayme, Ordre public, 222.
88
Some exceptions to this rule have arisen when, applying the laws of the European country, in any case
the marriage would have been dissolved by means of a divorce: cf. Erik Jayme, Ordre public, 222.
89
Cf. for Italy Roberta Aluffi Beck-Peccoz, Islam in the European Union, 191 and Roberta Clerici, Le
norme, 24; for France, Brigitte Basdevant Gaudemet, L’islam en France, 170; for Switzerland, Sami A. Al-
deeb Abu-Salieh, Les musulmans, 171-72; for Holland A. V. M. Struycken, Le droit religieux, 432; for Bel-
gium, Louis-Léon Christians, Les droits religieux devant les juridictions belges, in Ernest Caparros et Louis-
Léon Christians (dir.), La religion, 201 ; for France, Roula el-Husseini Begdache, Le droit international, 234.
90
Cf. for England cf. David Pearl and Werner Menski, Muslim Family Law, 87-106.
91
Cf. Roula el-Husseini Begdache, Le droit international, 157-60.
92
Cf. for Germany Stefan Muckel, Islam in Germany, 63; Ulrich Spellenberg, Les droit religieux.
ISLAM AND THE EUROPEAN SYSTEM OF CHURCH-STATE RELATIONS: A (FALSE) PROBLEM? 107
in favour of the woman93. In this way the concrete consequences of the act of repudiation
have been recognised, allowing the woman partner in a polygamous marriage to receive
alimony from the husband or a quota of the widow’s pension94.
If the transformations of the law of Muslim countries are read in a parallel way to
those which have taken place in the law of European countries with regard to divorce, the
question of the recognition in Europe of repudiation is to some extent less important. For
some years the Muslim legal systems have displayed the tendency to subject repudiation
to some form of legal control, limiting its character of private act ascribable to the sole
will of the husband; in their turn the laws and the court decisions of the European States
have been moving in the direction of attributing to each of the partners a “right” to di-
vorce, without the need to advance particular reasons to justify the decision and without
the possibility for the judge to refuse to deliver a sentence of dissolution of the marriage.
As a result, once the interests of the wife and the children have been guaranteed through
the intervention of the judges, the distance between repudiation and divorce is no longer
such that recognition of the former is impeded in the legal system of a European country.
Naturally there remains the fact that repudiation can only be pronounced by the husband
and…
Two observations arise from this examination of the problems regarding the recogni-
tion of polygamy and repudiation in European countries. First, the traditional mechanisms
of connection between the legal systems of different States, designed for when they in-
volved a limited number of subjects, are no longer adequate for managing the size and the
characteristics of the immigration phenomenon in contemporary Europe95. Second, the
prevalence which is still recognised to the criteria of nationality (and therefore to the ap-
plication of the law of the country of origin) indicates a residual uncertainty about the
legal status to be recognised to immigrants: there is a certain reluctance to consider them
in the perspective of potential European citizens (which would lead towards the applica-
tion of other laws, in the first place that of residence)96. But neither of these two observa-
tions imply that the European legal systems are not structurally able to tackle the ques-
tions of polygamy and repudiation.
93
Cf. Roula el-Husseini Begdache, Le droit international, 160-65.
94
Cf. for Germany Mathias Rohe, The Legal Treatment, 94; for France, Liberté religieuse et régimes des
cultes, 683. For a case solved in the opposite sense in England cf. David Pearl, Islamic family, 114.
95
See Marie-Claire Foblets, Family Disputes, 13.
96
See Marie-Claire Foblets, Family Disputes, 20 ff.
108 SILVIO FERRARI
the necessary instruments to deal with and solve many of the questions that have been
discussed in the previous pages. The novelty and the complexity of the “Muslim ques-
tion” does not depend primarily on legal problems but on other factors: on the number of
Muslims (much higher than that of the members of any other non-Christian religion), the
rapidity with which the Muslim communities have grown up, the absence of stable organ-
isational structures with a wide representation or (to mention elements which are not ex-
clusive to the Muslim community) the radicalism with which a part of Muslims experi-
ence their religious faith, applying the precepts to areas which Western culture is used to
considering extraneous to the religious dimension.
The fact that the challenges posed by the Muslim presence in Europe can be met with-
out discarding the European legal systems does not mean these systems are not bound to
change under the pressure of the Islamic demands. This adjustment is not an easy task,
because it alters a long-standing balance of rights and privileges recognised to different
religious denominations: but it is far better to make a few gradual changes now than to
risk the breakdown of the whole system in a few years’ time.
This is the reason why a few reforms should be introduced as soon as possible. Mus-
lims should be given those fundamental freedoms without which the inequality between
the various religious communities inherent in the European system of relations between
State and religions becomes oppressive. In actual fact, it is not a case of innovating but
rather of applying rules that already exist. On the subject of building places of worship,
spiritual assistance and other matters (freedom of dress, for example), the legislation of
European countries does not have to be modified (except in particular points) but instead
to be applied with equanimity and farsightedness. In some other cases (ritual slaughter-
ing, religious holidays and also the availability of separate sections in cemeteries or the
supply of religiously admitted food in the canteens of schools, prisons, etc.), a little more
caution is required: enlarging the area of exceptions to the general law is always a deli-
cate affair and it requires a careful analysis in which general interest and particular needs
have to be balanced. But the European States do not lack guidelines, which derive from
their experiences with other religious communities on those same issues.
The need to guarantee those freedoms from now on is all the more pressing as there
are other sectors where accepting the demands coming from the Muslim community is
more problematic, as the questions regarding personal status and family law have shown.
In these sectors the phase of experimentation and research has not yet come to an end: it
is opportune to encourage the attempts that are being made in some European countries in
order to build up a stock of knowledge and experience that would allow more pondered
decisions to be taken.
This dynamic appears to be consistent with the European system of State-religion rela-
tions, which is distinguished by a base of rights and freedoms immediately available for
all and by progressively more important facilitations available in correspondence with the
process of integration of the religious communities into the system of fundamental values
ISLAM AND THE EUROPEAN SYSTEM OF CHURCH-STATE RELATIONS: A (FALSE) PROBLEM? 109
of the West. However, this dynamic is not neutral. It presupposes the capacity and the
will of the European Muslim communities to adapt to the model of religious institutions
accepted in the West. In particular this implies the construction of national centralised
structures (for example, the forming of national federations of local Muslim communi-
ties) and the acceptance of the distinction between spiritual and temporal, religion and
politics introduced into the West by Christianity and revived by liberal thought in the past
two centuries. This is a long and complex process of transformation but not devoid of
precedents in the European history of the last two centuries.
These conclusions, and the strategy that derives from them, should be considered in
the light of the post-September 11 developments. September 11 considerably affected the
life of Muslim communities in Europe. The governments' attitude towards radical Islamic
groups became much tougher: imams suspected of being in collusion with radical move-
ments have been investigated and expelled, mosques have been searched and closed
down. The vast media exposure of these events induced a part of public opinion to iden-
tify Muslims with terrorists, nurtured a growing feeling of “Islamophobia” and contrib-
uted to the electoral success of the political parties that centred their programs on stop-
ping immigration. In this context, resistance to giving Muslims a wider and more solid
legal status is increasing in many European countries. But, at the same time, many gov-
ernments realized that this polarization of European society was dangerous, that demoniz-
ing Islam would increase the number of followers of the radical groups and that fighting
radical Islam would be easier and more productive if it were accompanied by some
friendly measures towards moderate Islam, which represents the large majority of Mus-
lims living in Europe. This persuasion encouraged governments to take positive steps
towards the organization of Islamic representative bodies at the national level97, the intro-
duction of the teaching of the Islamic religion in State schools98, and so on.
This latter trend is not without its dangers. Concerned by security problems and wor-
ried about the role religious radicalism can play in endangering national security, gov-
ernments are increasingly tempted to interfere with internal religious dynamics and to
orient them in favour of the moderate groups. It is easy to go too far along this path and to
limit excessively the autonomy of religious groups, which is a central feature of the
Western European system of Church-State relations. Nevertheless, governments that want
to start a dialogue with moderate Muslim groups are unlikely to support extremist pro-
posals coming from political parties that oppose Islam: they are aware that dialogue im-
plies concessions and compromises on both sides and realize that attaining social stability
and security passes through a better integration of Muslim communities in European so-
cieties. The formation of an isolated Islam, that can become an easy prey to radicalism, is
the main fear of European governments after September 11: giving Islam a solid status in
97
See supra, p. ....
98
On this topic see Brigitte Maréchal, Stefano Allievi, Felice Dassetto, Jørgen Nielsen (eds.), Muslims,
33 ff.
110 SILVIO FERRARI
the European legal system may be the best strategy to encourage the development of an
Islam oriented towards European society. Contrary to many predictions, post-September
11 could still result in an increase of religious pluralism in Europe, provided Europeans
and Muslims are able to grasp this chance and turn that tragic event to their mutual ad-
vantage.
Bibliography
Aldeeb Abu-Salieh Sami A., Les musulmans en Occident entre droits et devoirs, Paris,
L’Harmattan, 2001.
Aldeeb Abu-Salieh S.A., Droit religieux et droit séculier. Defi du droit musulman en Suisse, in C.
von Bar, Islamic Law.
Aldeeb Abu-Salieh Sami A., La Suisse face à l’inégalité entre homme et femme en droit musul-
man, in Ernest Caparros et Louis-Léon Christians (dir.), La religion, 69-122.
Aluffi B.-P. Roberta and Zincone Giovanna (eds.), The Legal Treatment of Islamic Minorities in
Europe, Leuven, Peeters, 2004.
Aluffi Beck-Peccoz Roberta, The Legal Treatment of the Muslim Minority in Italy, in Roberta
Aluffi B.-P. and Giovanna Zincone (eds.), The Legal Treatment, 133-158.
Alwall Jonas, Muslim Rights and Plights. The Religious Liberty Situation of a Minority in Swe-
den, Uppsala, Lund Univ. Press, 1998.
Ansari Humayun., The Legal Status of Muslims in the U.K., in Roberta Aluffi B.-P. and Giovanna
Zincone (eds.), The Legal Treatment, 255-287.
Ansari Humayun, Muslims in Britain, London, Minority Rights Group International, 2002.
Bar Christian von, Islamic Law and Its Reception by the Courts in the West, Köln, Carl Hey-
manns, 1999.
Basdevant Gaudemet Brigitte – Frégosi Franck, L’Islam en France, in Richard Potz and Wolfgang
Wieshaider, Islam and the European Union, 143-180.
Basdevant Gaudemet Brigitte, Islam in France, in Roberta Aluffi B.-P. and Giovanna Zincone
(eds.), The Legal Treatment, 59-81.
Basdevant Gaudemet Brigitte – Messner Francis, Statut juridique des minorités religieuses en
France, in European Consortium for Church-State Research, The legal status of religious
minorities, 115-152.
Beckford James A. – Gilliat Sophie, Religion in Prison. Equal Rights in a Multi-Faith Society,
Cambridge, Cambridge Univ. Press, 1998.
Bergeaud-Blacker Florence, Nouveaux enjeux autour de l’abattage ritual musulman: une perspec-
tive europèenne, in Cahiers d’économie et sociologie rurales, 2004, n. 73, 6-33.
Bijsterveld Sophie van, The Legal Status of Islam in the Kingdom of the Netherlands, in Silvio
Ferrari – Anthony Bradney (eds.), Islam, 125-145.
ISLAM AND THE EUROPEAN SYSTEM OF CHURCH-STATE RELATIONS: A (FALSE) PROBLEM? 111
Bijsterveld Sophie van, Religious minorities and minority Churches in the Netherlands, in Euro-
pean Consortium for Church-State Research, The Legal Status, 277-98.
Bradney Anthony, Religions, Rights and Law, Leicester, Leicester University Press, 1993.
Caeiro Alexandre, Religious Authorities or Political Actors? The Muslim Leaders of the French
Representative Body of Islam, in Cesari Jocelyne – McLoughlin Seán (eds.), European
Muslims, 71-84.
Caparros Ernest et Christians Louis-Léon (dir.), La religion en droit comparé à l’aube du 21 siècle,
Bruxelles, Bruylant, 2000.
Casey James, Legal status of minority Churches and religious communities in Ireland, in European
Consortium for Church-State Research, The legal status of religious minorities, 183-202.
Cesari Jocelyne – McLoughlin Seán (eds.), European Muslims and the Secular State, Aldershot,
Ashgate, 2005.
Christians Louis-Léon, Les droits religieux devant les juridictions belges, in Ernest Caparros et
Louis-Léon Christians (dir.), La religion, 195-231.
Ciaurriz María José, La asistencia religiosa islámica en los centros públicos, in Augustín Motilla
(ed.), Los musulmanes, 137-65.
Roberta Clerici, Le norme applicabili ai matrimoni transnazionali, in Filippo Corbetta, Stranieri e
matrimonio, 11-28.
Colaianni Nicola, Musulmani italiani e Costituzione: il caso della Consulta islamica, in Quaderni
di diritto e politica ecclesiastica, 2006/1, 251-57.
Corbetta Filippo, Stranieri e matrimonio: il diritto applicabile, Piacenza, La Tribuna, 2004.
Devlin Patrick, The Enforcement of Morals, London, Oxford Univ. Press, 1965.
El-Husseini Begdache Roula, Le droit international privé français et la répudiation islamique,
paris, L.G.D.J, 2002.
European Consortium for Church-State Research, “New liberties” and Church and State Relation-
ships in Europe, Brussels-Milan-Baden-Baden, Bruylant-Giuffrè-Nomos, 1998.
European Consortium for Church-State Research, The Constitutional Status of Churches in the
European Union Countries, Paris-Milano. Litec-Giuffrè, 1995.
European Consortium for Church-State Research, The Legal Status of Religious Minorities in the
Countries of the European Union, Thessaloniki-Milan, Sakkoulas-Giuffrè, 1994.
European Consortium for Church and State Research, Churches and Labour Law in the EC Coun-
tries, Milan-Madrid, Giuffrè-Facultad de Derecho, 1993.
Falk Ze’ev, Jewish Matrimonial Law in the Middle Ages, Oxford, Oxford Univ. Press, 1966.
Ferrari Alessandro, La Fondazione delle Opere dell’Islam du Francia o come costruire un “islam
gallicano”, in Quaderni di diritto e politica ecclesiastica, 2006/1, 125-36.
Ferrari Silvio - Bradney Anthony (eds.), Islam and European Legal Systems, Aldershot, Ashgate,
2000.
Ferrari Silvio, Musulmani in Italia. Lo statuto giuridico delle comunità islamiche, Bologna, il
Mulino, 1996.
Ferrari Silvio, The Secularity of the State and the Shaping of Muslim Representative Organiza-
tions in Western Europe, in Jocelyne Cesari – Seán McLoughlin, European Muslims, 11-
23.
112 SILVIO FERRARI
Fiorita Nicola, L’islam nei luoghi di lavoro: considerazioni introduttive sul ricorso alla
contrattazione collettiva, in Coscienza e Libertà, 39, 2005, 9-19.
Foblets Marie-Claire, Migrant Women Caught between Islamic Family Law and Women’s
Rights: the Search for the Appropriate “Connecting Factor” in International Family Law ,
in Maastricht Journal of European and Comparative Law, 7:1, 2000, 11-34.
Foblets Marie-Claire, Muslim Family Laws Before the Courts in Europe: a Conditional Recogni-
tion, in Maréchal Brigitte, Allievi Stefano, Dassetto Felice, Nielsen Jørgen (eds.), Muslims,
255-88.
Foblets Marie-Claire and Overbeeke Adriaan, Islam in Belgium: the Search for a Legal Status of a
New Religious Minority, in Potz Richard and Wieshaider Wolfgang (eds.), Islam and the
European Union, 1-39.
García Pardo David, El contenido de los acuerdos previstos en el artículo 7.1 de la ley orgánica de
libertad religiosa, in Anuario de derecho eclesiástico del Estado, 2000, 223-308.
García Pardo David, Descanso semanal y festividades religiosas islámicas, in Motilla Augustín
(ed.), Los musulmanes, 167-204.
Garde Peter, Legal status of minority Churches and religious communities in the Kingdom of
Denmark. Liberty without equality, in European Consortium for Church-State Research,
The legal status of religious minorities, 81-114.
Guimezanes Nicole, L’Eglise et le droit du travail, in European Consortium for Church and State
Research, Churches and Labour Law, 83-103.
Guntau Burkhard, La condizione giuridica dell’islam in Germania, in Ferrari Silvio (a cura di),
Musulmani in Italia, 265-88.
Hallet Jean, The Status of Muslim Minority in Belgium, in Roberta Aluffi B.-P. and Giovanna
Zincone (eds.), The Legal Treatment, 39-58.
Heine Susanne, Islam in Austria : Between Integration Politics and Persisting Prejudices, in
W.A.R. Shadid and P.S. van Koningsveld (eds.), Intercultural Relations.
Hollerbach Alexander - de Frenne Axel, New rights and new social developments in Germany, in
European Consortium for Church-State Research, “New liberties”, 131-39.
Ibán Iván C. , State and Church in Spain, in Gerhard Robbers (ed.), State and Church, 139-155.
Jayme Erik, Ordre public, droits de l’homme, diversité de religion, in Bar Christian von, Islamic
Law, 221- 29.
Jiménez-Aybar Iván, El Islam en España, Pamplona, Navarra Gráfica, 2004.
Khaliq Urfan, Islam and the European Union: Report on the United Kingdom, in Richard Potz –
Wolfgang Wieshaider, Islam and the European Union, 219-62.
Konidaris J.M., Legal status of minority Churches and religious communities in Greece, in European
Consortium for Church-State Research, The legal status of religious minorities, 171-81.
Leitão José, The New Islamic Presence in Portugal. Towards a Progressive Integration, in Roberta
Aluffi B.-P. and Giovanna Zincone (eds.), The Legal Treatment, 179-193.
Lerner Pablo – Rabello Alfredo Mordechai, The Prohibition of Ritual Slaughtering (Kosher
Schechita and Halal) and Freedom of Religion of Minorities, in Journal of Law and Relig-
ion (forthcoming).
Liberté religieuse et régimes des cultes en droit français, Paris, Cerf, 2005.
ISLAM AND THE EUROPEAN SYSTEM OF CHURCH-STATE RELATIONS: A (FALSE) PROBLEM? 113
Manitakis Antonis, New liberties and Church-State relationships in Greece, in European Consor-
tium for Church-State Research, “New liberties”, 141-158.
Mantecón Joaquín , Islam in Spain, in Roberta Aluffi B.-P. and Giovanna Zincone (eds.), The
Legal Treatment.
Maréchal Brigitte, Allievi Stefano, Dassetto Felice, Nielsen Jørgen (eds.), Muslims in the Enlarged
Europe. Religion and Society, Leiden-Boston, Brill, 2003.
Messner Francis, Prélot Pierre-Henri, Woehrling Jean-Marie (sous la direction de), Traité de droit
français des religions, Paris, Litec, 2003.
Messner Francis, Le droit local des cultes alsacien-mosellan en 1998, in European Journal for
Church and State Research, 6, 1999, 99-107.
Motilla Augustín, La protección de los lugares de culto islámicos, in Motilla Augustín (ed.), Los
musulmanes, 79-106.
Motilla Augustín (ed.), Los musulmanes en España. Libertad religiosa e identidad cultural, Ma-
drid, Trotta, 2004.
Motilla Augustín – Lorenzo Paloma, Derecho de familia islámico. Problemas de adaptación al
Derecho español, Madrid, Colex, 2002.
Motilla Augustín (coord.), El matrimonio islámico y su efficacia en el Derecho español, Córdoba,
Univ. de Córdoba, 2003.
Muckel Stefan, Islam in Germany, in Potz Richard – Wieshaider Wolfgang, Islam and the Euro-
pean Union, 41-77.
Musselli Luciano – Tozzi Valerio, Manuale di diritto ecclesiastico. La disciplina giuridica del
fenomeno religioso, Roma-Bari, Laterza, 2000.
Otterbeck Jonas, The Legal Status of Islamic Minorities in Sweden, in Roberta Aluffi B.-P. and
Giovanna Zincone (eds.), The Legal Treatment, 233-254.
Papastathis Charalambos K., Church and State in Greece 1997, in European Journal for Church
and State Research, 5, 1998, 29-54.
Pearl David, Islamic family law and its reception by the courts in the west: the English experience,
in Von Bar Christian, Islamic Law, 111-15.
Pearl David and Menski Werner, Muslim Family Law, London, Sweet & Maxwell, 1998.
Potz Richard, State and Church in Austria, in Gerhard Robbers (ed.), State and Church, 391-418.
Potz Richard, Schinkele Brigitte, Wieshaider Wolfgang (Hrsg), Schäcten. Religionsfreiheit und
Tierschutz, Kovar-Engling, Plöchl-Freistadt, 2001.
Potz Richard – Wieshaider Wolfgang (eds.), Islam and the European Union, Leuven, Peeters,
2004.
Puza Richard, The rights of Moslems and Islam in Germany, in European Journal for Church and
State Research, 2001, 61-89.
Rath Jan, Rinus Penninx, Kees Groenendijk and Astrid Meyer, Making Space for Islam in the Neth-
erlands, in Roberta Aluffi B.-P. and Giovanna Zincone (eds.), The Legal Treatment, 159-178.
Rath Jan, Rinus Penninx, Kees Groenendijk and Astrid Meyer, Western Europe and Its Islam,
Leiden-Boston-Köln, Brill, 2001.
Roald Anne Sophie, From “People’s Home” to “Multiculturalism”, Muslims in Sweden, in Yaz-
beck Haddad Yvonne (ed.), Muslim in the West.
114 SILVIO FERRARI
Robbers Gerhard (ed.), State and Church in the European Union, Baden-Baden, Nomos, 2005.
Rohe Mathias, The Legal Treatment of Muslims in Germany, in Roberta Aluffi B.-P. and Gio-
vanna Zincone (eds.), The Legal Treatment, 83-107.
Rossell Jaime, Prescripciones alimentarias en el Islam: sacrificio ritual y alimentación halal, in
Motilla Augustín (ed.), Los musulmanes, 204-27.
Sander Ǻke and Larsson Göran, The Mobilisation of Islam in Sweden 1990-2000: From Green to
Blue and Yellow Islam?, in W.A.R. Shadid and P.S. van Koningsveld (eds.), Religious
Freedom, 91-112.
Schmied Martina and Wieshaider Wolfgang, Islam and the European Union: The Austrian Way, in
Potz Richard – Wieshaider Wolfgang (eds.), Islam and the European Union, 199-217.
Sevaistre Vianney, L’islam dans la République: le CFCM, in Etat, laïcité, religions, Paris, La do-
cumentation française (n. 298), 2004.
Shah Prakash, Legal Pluralism in Conflict, London, Glass House, 2005.
Shadid W.A.R. – van Koningsveld P.S. (eds.), Religious Freedom and the Neutrality of the State:
The Position of Islam in the European Union, Leuven, Peeters, 2002.
Shadid W.A.R. – van Koningsveld P.S. (eds.), Intercultural Relations and Religious Authorities:
Muslims in the European Union, Leuven, Peeters, 2002.
Slaughter Ingrid – McClean David, Church and Labour Law in England, in European Consortium
for Church and State Research, Churches and Labour Law, 231-42.
Soares Loja Fernando, Recent Developments in Portuguese Legislation Concerning the Islamic
Core-Values, in W.A.R. Shadid and P.S. van Koningsveld (eds.), Religious Freedom
(2002), 65-75.
Sousa e Brito José de, La situation juridique des Eglises et des communautés religieuses minoritai-
res au Portugal, in European Consortium for Church-State Research, The Legal Status of
Religious Minorities, 235-49.
Sousa e Brito José de – Teles Pereira J.A., Nouveaux droits et relations Eglise-Etat au Portugal, in
European Consortium for Church-State Research, “New Liberties”, 331-366.
Spellenberg Ulrich, Les droit religieux devant les Tribunaux allemands, in Ernest Caparros et
Louis-Léon Christians (dir.), La religion, 381-413.
Struycken A. V. M., Le droit religieux et son application par les juridictions civiles et religieuses.
Coexistence, interrelations et influences réciproques aux Pays-Bas, in Ernest Caparros et
Louis-Léon Christians (dir.), La religion, 415-438.
Torfs Rik, Le régime constitutionnel des cultes en Belgique, in European Consortium for Church-
State Research, The Constitutional Status, 63-90.
Torfs Rik, Nouvelles libertés et relations Eglise-Etat en Belgique, in European Consortium for
Church-State Research, “New liberties”, 461-70.
Torfs Rik, State and Church in Belgium, in Gerhard Robbers (ed.), State and Church, 9-33.
Tsitselikis Konstantinos, Personal status of Greece's Muslims: A Legal Anachronism or an Exam-
ple of Applied Multiculturalism?, in Roberta Aluffi B.-P. and Giovanna Zincone (eds.), The
Legal Treatment, 109-32.
Vertovec Steven – Peach Ceri, Introduction: Islam in Europe and the Politics of Religion and
Community, in Steven Vertovec - Ceri Peach (eds.), Islam in Europe.
ISLAM AND THE EUROPEAN SYSTEM OF CHURCH-STATE RELATIONS: A (FALSE) PROBLEM? 115
Vertovec Steven - Peach Ceri (eds.), Islam in Europe. The Politics of Religion and Community,
London, Macmillan, 1997.
Wieshaider Wolfgang, The Legal Status of the Muslim Minority in Austria, in Roberta Aluffi B.-
P. and Giovanna Zincone (eds.), The Legal Treatment, 31-37.
Yazbeck Haddad Yvonne (ed.), Muslims in the West. From Sojourners to Citizens, Oxford, Ox-
ford Univ. Press, 2002.
Zarka Yves Charles (dir.), L’Islam en France, Paris, PUF, 2004.
La representación del Islam en Francia:
Retos y Perspectivas•
ALAIN GARAY
Universidad de Aix-Marseille III
1. OBSERVACIONES INTRODUCTORIAS
E
n un régimen de libertades democráticas, plantear la cuestión del ejercicio de un
culto supone también interrogarse sobre los mecanismos de su representación
institucional. Se trata de describir y de analizar las normas jurídicas en términos
de derechos y obligaciones que aseguran la regulación de las actividades religiosas de los
creyentes y no de discutir sobre el estado de la opinión pública, ni los condicionantes
históricos y sociológicos que pueden legitimar, para algunos, restricciones al ejercicio de
dichas actividades1. Desde este punto de vista, y a priori, la cuestión de las modalidades
de la representación – y no de la representatividad, lo que no corresponde a la misma
realidad– del culto musulmán no parece de ninguna manera determinante. Esta interroga-
ción se deduce de la tradición estatal francesa, fundada sobre el “modelo consistorial” y
centralizado de la gestión pública de los cultos desde la época concordataria, y por una
fuerte voluntad política, de traducción ministerial (disponer de interlocutores representa-
tivos sobre el modelo de mecanismos de la democracia representativa: parlamento y sin-
dicato, por ejemplo).
Por «culto musulmán» no entendemos «religión musulmana». Desde la Ley de 9 de
diciembre de 1905 referente a la separación de las Iglesias y el Estado por «régimen legal
•
Traducido por Isidoro Martín Sánchez, Universidad Autónoma de Madrid.
1
En Francia, el año 2005 ha visto aparecer una serie de trabajos sobre la “Ley de 1905” y la “laicidad”,
objeto de toda clase de atenciones, a menudo aproximativos desde el punto de vista de la exposición técnica
del derecho de los cultos. Los trabajos de básicos, técnicos, son los de Francis Messner, Pierre-Henri Prélot et
Jean-Marie Woerling (sous la direction de), Traité de droit français des religions (Paris, Litec, 2003), et de
Xavier Delsol, Alain Garay et Emmanuel Tawil, Droit des cultes (Paris, Jurisassociations-Dalloz, 2005).
Véase también la colección comentada por los textos jurídicos aplicables « entreprise de documentation
juridique », titulada Liberté religieuse et régime des cultes en droit français (Paris, Cerf, 2006). Respecto del
culto musulmán, véase Droit et religion musulmane, de Chems-eddine Hafiz et Gilles Devers (Paris, Dalloz,
2005).
LA REPRESENTACIÓN DEL ISLAM EN FRANCIA: RETOS Y PERSPECTIVAS 117
de los cultos» se designan los regímenes jurídicos que establecen las formas instituciona-
les mediante las cuales la República asegura la libertad de conciencia de los creyentes,
individual o colectivamente. Y el hecho religioso que precede al régimen de cultos des-
borda ampliamente el marco de la ley de 1905. De modo que, jurídicamente, por «culto
musulmán» entendemos el conjunto de mecanismos y de estructuras jurídicas de ejercicio
de las actividades cultuales, públicas o privadas, individuales o colectivas, de los creyen-
tes musulmanes. Así planteada, esta definición comporta derechos y obligaciones en un
marco legal normativo. Estas modalidades técnicas tienen incidencias prácticas funda-
mentales desde el punto de vista de los límites del ejercicio de la religión, del régimen
fiscal, social y laboral, de los bienes y las personas (personal religioso, edificios, Seguri-
dad Social de los religiosos, etc.)2.
El artículo 10 de la Declaración de los derechos de hombre y del ciudadano, texto fun-
dador de los derechos y de las obligaciones de los creyentes, proclama: «Ninguno debe
ser inquietado por sus opiniones, incluso religiosas, siempre que su manifestación no sea
contraria al orden público establecido por la ley». Este principio –la libertad es la regla,
la restricción es la excepción– es recordado, esculpido como una medalla, por el artículo
1º de la Ley de 9 de diciembre de 1905: «La República asegura la libertad de conciencia.
Garantiza el libre ejercicio de los cultos con las únicas restricciones establecidas a con-
tinuación en interés del orden público». Las restricciones se derivan, por tanto, de la Ley
en cuanto a su contenido y no del estado de opinión y de sus creadores, de los condicio-
namientos históricos y sociológicos o de la buena voluntad del Príncipe. La mencionada
Ley de 1905, en su título IV Policía de cultos, define un marco preciso, entre otras cues-
tiones sobre las reuniones cultuales y las manifestaciones de los ministros del culto. El
párrafo 2º del artículo 9 de la Convención europea para la salvaguardia de los derechos
del hombre y de las libertades fundamentales aporta una contribución normativa suprana-
cional al contenido de las restricciones así establecidas respecto de las prácticas o las
manifestaciones, y no sobre la doctrina o las creencias en cuanto tales: « La libertad de
manifestar su religión o sus convicciones no puede ser objeto de más restricciones que
las que, previstas por la ley, constituyen medidas necesarias, en una sociedad democráti-
ca, para la seguridad pública, la protección del orden, de la salud o de la moral públicas,
o la protección de los derechos o las libertades de los demás» (cfr. la construcción juris-
prudencial por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de un orden público europeo
en materia de manifestación de la libertad de creencias en relación con el recurso admiti-
do en 2003 sobre la disolución del partido politico-religioso en Turquía. Ver el caso Re-
2
Véanse los trabajos Droits, libertés et obligations du culte musulman en France à l’aube du XXIème
siècle (4 décembre 2004) y Le financement du culte musulman et les fondations pieuses en France et à
l’étranger (3 mars 2005) organizados en Paris (Institut de l’Islam et des Sociétés du Monde Musulman de
l’Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales) por Les Amis de la Médina (www.sezame.info). El enfoque
aquí mantenido no se refiere a los trabajos sobre el derecho islámico ni a los que versan sobre las organiza-
ciones nacionales de ejercicio del culto musulmán en Europa, muy interesantes por otra parte.
118 ALAIN GARAY
3
Alain Garay, L’islam et l’ordre public européen vus par la Cour européenne des droits de l’Homme,
Revue de droit international et de droit comparé, 2005, pp. 117-155, Bruxelles, Ed. Bruylant; Aldeeb Abu-
Sahlieh, Les mouvements islamiques et les droits de l’Homme, RTDH, 1998, PP. 251-268.
4
Brigitte Basdevant-Gaudemet, Le statut juridique de l’islam en France, RD publ. 1996, p. 355-376 ;
Alain Boyer, L’islam en France, P.U.F., Paris, 1998, Haut Conseil à l’intégration, L’islam dans la Républi-
que, La documentation française, 2001; F. Monéger, Les musulmans devant le juge français, JDI 1994, pp.
345-376.
5
Véase el articulo de Pierre-Henri Prélot, Les religions et l’égalité en droit français, Revue du droit pu-
blic, 2001, p. 737 et s. Estos regímenes se consideran hoy por los “guardianes” de una cierta forma de laici-
dad como un “torcedura” o una desviación de esta última que no podría admitir derogaciones.
6
Alain Garay, Les régimes fiscaux nationaux et leur influence sur les politiques religieuses, in Quelle
«politique» religieuse en Europe et en Méditerranée – Enjeux et perspectives, Coll. Droit et Religion, PUAM,
2004.
LA REPRESENTACIÓN DEL ISLAM EN FRANCIA: RETOS Y PERSPECTIVAS 119
institucional señalado no es por tanto exclusivo del culto musulmán7. Pero el marco cen-
tralizado establecido, y “acompañado” desde el 2001 en Francia por el Ministerio del
Interior8, evoluciona rápidamente. Tiene como punto de partida la exigencia de la indife-
renciación (I) que, progresivamente, se ha transformado, sobre todo debido a la “toma en
consideración” de ciertas especificidades del culto musulmán (II), planteando la cuestión
del interés público de las actividades religiosas (III).
7
Blandine Chelini-Pont, L’origine de la laïcité française, Revue des Deux Mondes, avril 2002, pp. 25-34;
Du même auteur, lire Variables politiques et gestion juridique du religieux en France 1996-2004, Actes du
colloque La gestion juridique de la diversité religieuse –enjeux et défis, 26-28 septembre 2003, Peter Lang
Ed., Bruxelles, pp. 230-265.
8
Vianney Sevaistre (ex-jefe del Bureau central des cultes), Le Conseil Français du Culte Musulman en
2003 : genèse et enjeux, in Annuaire Droit et Religion, tome I, 2005, pp. 35-46 : « La intervención del Estado
se limita a un apoyo técnico y jurídico para permitir su creacción y así permanecerá con el fin de que el
análisis de los problemas de la comunidad muusulmana se resuelva en las mejores condiciones posibles. Esta
intervención limitada del estado tiene como consecuencia directa que se ofrece a los restantes cultos, en un
deseo de equidad o igualdad, un apoyo de la misma naturaleza ».
9
El derecho de cultos en Francia proviene de una importantísima del Consejo de Estado en materia con-
sultativa (dictámenes) y judicial (una abundante jurisprudencia, continua desde el período entre las dos gue-
rras mundiales).
120 ALAIN GARAY
10
Léase la síntesis de los trabajos de la « Consultation » en Le journal de la Consultation des musulmans
de France (www.intérieur.gouv.fr).
11
Este texto contiene ocho apartados: « Asociaciones cultuales, Mezquitas y lugares de oración, Minis-
tros de culto y otras autoridades religiosas, Capellanías, Establecimientos de enseñanza privados, Prescrip-
ciones sobre la vestimenta y alimentación, Sepulturas, Fiesas religiosas».
12
Este texto de inspiración ministerial “elaborado” por los miembros de la « Consultation» no podías ser
objeto de una «negociación». El texto fue redactado bajo la inspiración de los representantes del Ministerio
del Interior. Su firma fue pedida por el Ministerio del Interior (cfr. Liberté religieuse et régimes des cultes en
droit français, précité, pp. 480-489).
13
995 lugares de culto musulmanes sobre los 1316 a los que se solicitó participar en las votaciones elec-
torales del 6 y 13 de abril de 2003 han designado 4023 electores (solamente el 24,6 % de los lugares solicita-
dos de culto a los que se les pidió la participación no respondieron o no cumplían las condiciones requeridas
para participar en las elecciones. El índice de participación de los electores fue superior al 86%.
LA REPRESENTACIÓN DEL ISLAM EN FRANCIA: RETOS Y PERSPECTIVAS 121
14
El nombramiento del conjunto de los miembros del CFCM ha sido organizado en el marco de opera-
ciones electorales con fecha del 6 y 13 de abril de 2003 cuya organización y funcionamiento, sostenidas y
llevadas a cabo materialmente por la administración pública, han estado dirigidos por la Asociación para la
organización de las elecciones del Consejo francés del Culto Musulmán, creada en noviembre de 2001 por los
miembros de la Consultation. Para un examen detallado y minucioso de la gestión público, son interesantes
los trabajos de Hervé Terrel, Le nouveau paysage de l’islam de France à la suite des élections au CFCM
d’avril 2003 (Les Cahiers de l’Orient, 4ème trim. 2004, n°76) et L’Etat et la création du Conseil Français du
Culte Musulman, Cités, PUF, Paris, n° spécial Islam, 2004.
15
Respuesta al diputado Eric Raoult publicada en Journal Officiel de la République Française (JORF),
Assemblée nationale du 19 mai 2003, P. 3928. Véase también la respuesta aparecida en JORF, Assemblée
nationale, 18 août 2003, p. 6533.
122 ALAIN GARAY
–El criterio objetivo, fundado sobre las cuestiones examinadas por el Consejo francés
del Culto Musulmán17: representatividad, asociaciones cultuales, mezquitas y lugares de
culto, estatuto y formación de los ministros del culto y otras autoridades religiosos, cape-
llanías, establecimientos de enseñanza privadas alimenticias y de vestimenta, lugares de
sepultura, fiestas religiosas, sacrificios rituales de animales;
– El criterio de seguridad, en términos de la peligrosidad de algunos creyentes o de es-
tructuras «que apelan» o «se identifican» con «el islam». La acción estatal está confiada
principalmente a la Dirección Central de Informaciones Generales18, servicio de policía, y
no a la Misión Interministerial de vigilancia y lucha contra las derivaciones sectarias (ver
también la creación, en 2004-2005, en ciertas prefecturas de «Polos regionales de lucha
contra el Islam radical»). Esta acción está facilitada por el respeto a la ley por la inmensa
mayoría de los musulmanes. El control y la represión de las actuaciones delictivas come-
tidas en nombre del «islam»19 se ha hecho especialmente posible por la institucionaliza-
16
Alain Garay, Régulation étatique et groupes religieux en France¸Sous la dir. de Pauline Côté et Jeremy
Gunn, Actes du colloque La gestion juridique de la diversité religieuse : enjeux et défis, 26-28 sept. 2003,
Québec, Université Laval, Peter Lang Ed., Bruxelles, 2006 ; Véase también Blandine Chelini-Pont, L’origine
religieuse de la laïcité française, Revue des Deux Mondes, avril 2002, pp. 25-34 ; Del mismo autor, ver
Variables politiques et gestion publique du religieux en France 1996-2004, Actes du colloque de Québec,
précité, pp. 230-265.
17
Vianney Sevaistre (ex-jefe del Bureau central des cultes), Réussir les objectifs de l’Etat et de la religion
organisée : les limites de la représentation, les relations entre le CFCM et l’Etat : quelle nature ?, coloquio
organizado en Paris el 24 noviembre de 2003 por l’Institut d’Etudes Politiques de Paris sobre el tema Le
nouveau Conseil Français du Culte musulman : quel rôle pour l’Etat et la société civile ? Véase Jonathan
Lawrence (ed.) que ha recopilado las actas de este coloquio en un volumen publicado en 2005 en la serie
Frenchm politicsm Culture and Society.
18
Cfr. los documentos de la DGRG a los ministros del interior, entre ellos el informe remitido el 4 de fe-
brero de 2005 (a Dominique de Villepin) sobre el « mouvement salafiste » (Le Monde, 22 février 2005) y el
informe remitido a fines de junio de 2005 (à Nicolas Sarkozy) sobre el «phénomène des conversion à l’islam
radical » (expresión mantenida por Le Monde, de 13 julio de 2005 bajo el titulo: « Les conversions à l’islam
radical inquiètent la police française »). Léase también el artículo L’antiterrorisme, selon le patron des RG
(Le Monde de 25 de noviembre de 2005) que comprende la entrevista de Pascal Mailhos, director central des
Renseignement généraux, sobre el combate contra « l’islam radical», expression criticada por algunos espe-
cialistas.
19
Cfr. la creación en 2004 en dentro de algunas prefecturas de «pôles régionaux de lutte contre l’islam
radical », estructuras de policia que se encuadran en el marco de las clásicas medidas de aislamiento de los
extremistas (Véase las declaraciones a nivel europeo de Franco Fattini, commisario europeo de justicia, liber-
LA REPRESENTACIÓN DEL ISLAM EN FRANCIA: RETOS Y PERSPECTIVAS 123
ción, por la representatividad y los diálogos y reuniones con los responsables musulma-
nes. En tanto que los creyentes acepten los términos y las condiciones del Estado de dere-
cho democrático, especialmente participando una instancia tal como el CFCM, se com-
prometen a respetar el marco republicano y legal.
– El criterio en términos de integración (Alto consejo para la integración) que en reali-
dad se refiere principalmente a las medidas legales y reglamentarias de carácter económi-
co y social (lucha contra la exclusión social, las discriminaciones en el empleo, etc).
tad y seguridad, « Notre but est d’isoler les extrémistes en travaillant avec les tenants de l’islam modéré »
(Le Monde, 1 de agosto 2005).
124 ALAIN GARAY
20
La memoria titulada Le conseil juridique auprès du Comité de coordination des musulmans turcs de
France, realizada por Cyril Muller en el marco de la formación practica del Master profesional Laïcité et
droit des cultes (facultad de derecho, Universidad de Aix-Marseille III), llevado a cabo el 13 de septiembre de
2005, pone de maniesto la técnica jurídica, fiscal y social de los retos de la organización del culto musulman.
21
Véase las exposiciones contenidas en el Traité de droit français des religions (Litec, Editions du Juris-
Classeur, 2003) o también el Annuaire de l’Afrique du Nord de 1988 (Islam en France, islam, état et société)
asicomo algunas contribuciones de los universitarios Franck Frégosi, Francis Messner, o del funcionario
Alain Boyer. Véase la publicación en inglés del volumen The new conseil français du culte musulman: what
roles for State and Society ?, in French Politics, Culture and Society, Jonathan Lawrence Ed., 2005. Véase
también, Hervé Terrel, Le nouveau paysage de l’islam de France à la suite des élections au CFCM d’avril
2003 (Les Cahiers de l’Orient, 4ème trim. 2004, n°76) y L’Etat et la création du Conseil Français du Culte
Musulman, Cités, PUF, Paris, n° spécial Islam, 2004.
LA REPRESENTACIÓN DEL ISLAM EN FRANCIA: RETOS Y PERSPECTIVAS 125
22
L’incompatibilité entre l’Etat théocrtaique et la Convention européenne des droits de l’Homme – A
propos de l’arrêt rendu le 13 février 2003 par la Cour de Strasbourg dans l’affaire Refah Partisi et autres
contre Turquie, Revue Française de droit constitutionnel, 2004, 57, pp. 207-221; Alain Garay, L’Islam et
l’ordre public européen, vue par la Cour européenne des droits de l’Homme, précité.
126 ALAIN GARAY
Una exposición y un balance provisional del régimen jurídico de las actividades reli-
giosas de los creyentes musulmanes, en torno a la renovación en 2005 de la composición
de CFCM y del CRCM resulta muy útil. De forma que esta puesta en marcha es innova-
dora al interrogar a los creyentes desde el punto de vista del respeto de las normas demo-
cráticas en un Estado de derecho desde la perspectiva de las incidencias jurídicas y juris-
prudencial de sus prácticas. En efecto, desde 2003, el marco jurídico de las actividades
del culto musulmán en Francia se singulariza por la institucionalización de la representa-
ción de los fieles y por la regulación desde el poder de las modalidades de organización y
funcionamiento de las estructuras asociativas, conjunto marcado por un fuerte volunta-
rismo político. En relación con las regulaciones jurídicas tradicionales del “derecho de
cultos” (derecho aplicable, doctrina administrativa, jurisprudencia referentes al culto mu-
sulmán), la intervención de los poderes públicos, realizada en términos de “acompaña-
miento” y no de injerencia-intromisión, plantea numerosas interrogaciones en el seno
mismo de la comunidad musulmana pero igualmente para aquellos que definen la “laici-
dad” desde la única óptica de la neutralidad interpretada como abstención total del Esta-
do. Esta secuencia histórica inédita debe otorgar preferencia en primer lugar a la perspec-
tiva técnica y jurídica a partir de la cual los debates pueden enriquecer y prolongar las
perspectivas en términos de integración jurídica de las actividades cultuales de los mu-
sulmanes en Francia. De aquí que este esfuerzo sobrepase los debates en términos de
valoración de las creencias y de legitimidad política e institucional del culto musulmán,
infravalorando el fundamento constitucional y los marcos jurídicos del ejercicio público y
privado de todos los cultos en Francia. Para realizar esta tarea es preciso examinar las
decisiones y las sanciones que el derecho estatal ha llevado a cabo, y realizar un inventa-
rio para plantear perspectivas prácticas en una lógica de institucionalización y de emanci-
pación de los derechos y de las obligaciones de los musulmanes. Para realizar este trabajo
hay que elegir la tecnicidad, la pluridisciplinaridad de los juristas, universitarios y profe-
sionales del derecho, docentes, investigadores, altos funcionarios y abogados para que el
derecho no sea una concha vacía ni una abstracción. La tarea es densa e interactiva de-
biendo también concederse la palabra a los actores implicados en la representación de las
creencias en cuestión, las autoridades religiosas. La propuesta práctica de una investiga-
ción jurídica sobre las prácticas de los creyentes musulmanes interesa no sólo a la socie-
dad de los “responsables”, representantes de las comunidades musulmanas y de los pode-
res públicos, sino también a los actores y creadores de opinión de la sociedad civil, ciuda-
danos y periodistas. El conjunto de estos actores se encuentra frente a un verdadero défi-
cit de información y de conocimiento del régimen jurídico, fiscal y social de las activida-
des religiosas musulmanas y de su personal, a una mediatización y a una constante y no-
toria personalización de un puñado de responsables musulmanes a través de sus posturas
públicas (piénsese en las “posiciones de puestas en escena” de Dalil Boubakeur, de Fouad
Allaoui, de Mohamed Béchari, de Tariq Ramadan, etc), a una tradición de sospecha de un
Islam mezclado con los fenómenos de inmigración, de exclusión social, de violencia polí-
LA REPRESENTACIÓN DEL ISLAM EN FRANCIA: RETOS Y PERSPECTIVAS 127
tica a través de la perspectiva deformante de una uma, al mejor “extranjero”, al peor “te-
rrorista”, de una islamización de las reivindicaciones de identidad.
Numerosos escollos surgen en este camino. Es grande la tentación de plantear la cues-
tión de saber si 1) “el Islam” es “soluble” en la República laica, 2) si la toma en conside-
ración de “reivindicaciones categoriales o comunitarias” es aceptable, en un sistema jurí-
dico que no reconoce tales derechos a un grupo determinado por sus creencias. Hacer la
apuesta de la inteligencia y de la búsqueda constante de puntos de equilibrio conduce a
evitar las desviaciones y los escollos de una lógica religiosa o categórica. Los debates y
los intercambios son en efecto fuentes de comprensión. Permiten también proponer las
condiciones de apreciación y análisis, fuera de los caminos trillados de «la actualidad» a
los que estamos acostumbrados desde hace algunos años, desde el Informe de 2001 del
Alto Consejo para la integración (El Islam en la República) al libro de Nicolás Sarkozy de
octubre de 2004 titulado La República, las religiones, la esperanza. El derecho del culto
musulmán se construye, progresivamente, en Francia con referencia a las tensiones, a un
importante caso del Tribunal Europeo de derechos humanos, marcado por el sello de la
voluntad política de los ministros de la República, y observado por numerosas capitales
europeas, desde Madrid a Berlín.
Las elecciones jurídicas sobre el estatuto de las instituciones religiosas, el régimen de
los bienes y del personal religioso, el estado de las libertades y de las obligaciones de los
creyentes musulmanes, no se improvisan. Dependen de un trabajo de expertos y del análi-
sis jurídico exigentes y protectores, en unas palabras fundamentales en un Estado de de-
recho sometido a los impulsos y a las tensiones democráticas. Dichas elecciones apelan a
un esfuerzo muy particular fundado sobre la voluntad y la capacidad de los musulmanes
para organizar y para hacer funcionar sus instituciones en el marco de la legalidad repu-
blicana, compleja, técnica y exigente en cuanto que los regímenes asociativos, fiscales y
sociales dependen del orden de los imperativos legales y no del orden simbólico o sagra-
do. Desde el punto de vista de estas exigencias jurídicas, la «religión» musulmana some-
tida a las ingerencias legales del marco del «culto» musulmán se institucionaliza en rela-
ción con los imperativos respecto de los cuales se han enfrentado las religiones tradicio-
nales: estatuto asociativo cultual, reglamentación del ejercicio de los cultos («policía de
los cultos», «edificios de culto», etc). Estas exigencias permanecen así subordinadas a la
profesionalización de las competencias y capacidades requeridas en tanto que esta com-
plejidad y tecnicidad son antinómicas en relación las aproximaciones, el diletantismo o el
abandono (este marco exigente no deriva de una visión de un espíritu ni de una suerte
particular que estarían reservados a los musulmanes. Todos los grupos de creyentes han
tenido o tienen estas experiencias de estas exigencias en la concordia o en la crisis). Cabe
pensar aquí en las tensiones que marcaron la lenta normalización de las relaciones de la
Iglesia católica romana con Estado francés desde 1906 a 1923 (marcadas por ejemplo por
el exilio de los miembros de las congregaciones de Francia, el rechazo a adoptar el estatu-
to de asociación cultual), pero también a los efectos recientes de las medidas públicas de
128 ALAIN GARAY
represión de ciertos grupos calificados por ciertos parlamentarios como de «sectas» (por
ejemplo, la imposición retroactiva de las donaciones aceptadas por los Testigos de Jeho-
vah, calificados por el solo hecho de su contabilidad como donativos). Hay que tener en
cuenta el interés respetado y bien entendido de los actores de la vida pública y civil en un
Estado de derecho, en relación con el cual Nicolás Sarkozy se asombra que «se exija más
a los musulmanes que a otros. ¡Los musulmanes no están por encima de las leyes, es
cierto, pero tengamos cuidado de que no estén por debajo!» (citado anteriormente, p. 61.
Romain Rolland ha defendido la actuación ministerial explicando que «actuando, uno se
equivoca a veces. No actuando, se equivoca siempre»).
23
Emile Poulat recuerda que « el lenguaje nunca es inocente : singular o plural, la elección oculta una
serie de graves consecuencias…La situación ha comenzado a complicarse cuando las religiones han entrado
en el mecanismo de las ayudas públicas y de los beneficios fiscales ya que éstos presuponen unos requisitos y
un control. La ayuda nunca va dirigida a las iglesias sino a sus actvidades particulares relacionadas con la
utilidad pública y el interé general » (Pour une véritable culture laïque, Contribution au Rapport 2004 du
Conseil d’Etat dedicado a las Réflexions sur la laïcité, p. 449).
24
Alain Garay, Les régimes fiscaux nationaux et leur influence sur les politiques religieuses, en Quelle
« politique » religieuse en Europe et en Méditerranée ? Enjeux et perspectives, P.U.A.M. 2004. Del mismo
autor, véase Laïcité et pouvoir fiscal, Actes du colloque du 14 juin 2002, Pluralisme religieux, Institut
d’Etudes Politiques d’Aix-en-Provence.
25
République et religion in Etat et religion, Administration, n°203, sept. 2004, p. 23.
26
En Francia, asistimos a un enfoque sobre la cuestión de la construcción de las mezquitas, tema que no
se reduce sólo a la cuestión de la financiación . Véanse los titulares de prensa : Comment les élus financent les
LA REPRESENTACIÓN DEL ISLAM EN FRANCIA: RETOS Y PERSPECTIVAS 129
lieux de cultes (Le Nouvel Obs, 20-25 janvier 2005), Mosquées : le soutien vigilant des maires (Les Echos,
16 juin 2004). Véase también, Stéphane Papi, L’insertion des mosquées dans le tissu religieux local en Fran-
ce : approche juridique et politique, RD Publ., n° 5, 2004.
27
Le Monde, 29 de diciembre de 2001.
28
Véase el título omnicomprensivo Les représentants religieux n’adhèrent pas aux propositions de M.
Sarkozy sur la laïcité, en Le Monde, 28 de octubre de 2004.
29
« Admitamos sin hipocresía que existe una contradicción entre la voluntad de reconocer a las religio-
nes como un factor positivo en la sociedad y la de sustraerlas a las influencias extranjeras prohibiéndolas
toda forma de financiación pública y pretendiendo tratarlas con igualdad» en La République, les religions,
l’espérance, Cerf, Paris, nov. 2004, p. 122
30
Islam, un Conseil pour rien, en Le Monde, 23 de abril de 2003.
31
Tribunal administrativo de apelación de Paris, de 31 de diciembre de 2003, Haut commissaire de la
République en Polynésie Française c/ Territoire de la Polynésie Française, con las esclarecedoras conclusio-
nes del comisario del gobierno Bénédicte Folscheid, AJDA 2004, p.774; Léase también la nota de Emmanuel
Tawil, JCP Administrations et Collectivités territoriales, de 14 de junio de 2004, pp 844-845 (asunto sobre la
subvención pública concedida a la Iglesia evangélica de la Polinesia francesa para financiar la reconstrucción
del presbiterio de la iglesia de Fetuna, destruida por el paso de un ciclón).
32
La République laîque peut-elle financer les religions ?, Le Monde, 30 de noviembre de 2004.
130 ALAIN GARAY
33
En Les musulmans de France sont les acteurs de leur propre sécularisation, en Le Monde, 11 de sep-
tiembre de 2004.
34
Sobre el método de « toma en consideración » institucional y jurídica de las actividades musulmanas en
Francia, véase el informe del Haut Conseil à l’intégration titulado L’islam dans la République, nov. 2003.
35
cit., p. 61. El Ministro repite que « …los musulmanes no deben tener más derechos que los demás. Cui-
demos, sin embargo, para que no tengan menos » (p. 89). Léase el artículo La religion, la politique et Sarko-
zy de Dominique Moïsi en Les Echos, 30 de noviembre de 2004, p. 19.
36
cit., p. 65.
37
cit., p. 77.
38
cit., pp. 80-81.
LA REPRESENTACIÓN DEL ISLAM EN FRANCIA: RETOS Y PERSPECTIVAS 131
denal Lustiger, se trata de «resolver los asuntos que estaban hasta entonces dispersos,
con respuestas carentes de coherencia porque dependían de uno u otro ministerio, o por-
que no fueron presentados en el lugar adecuado». (Emile Poulat, por su parte, ha puesto
de manifiesto desde el punto de vista técnico las cuestiones financieras y fiscales que
plantean las actividades cultuales y religiosas de los católicos a Francia43).
43
Véanse sus dos contribuciones muy interesantes : La laïcité qui nous gouverne y La catholicité d’où
nous venons, en Documents épiscopats, numéros 8-9 et 11, juin et août 2001. Para Jean-Arnold de Clermont,
presidente de la Federación Protestante de Francia « Existe un trato diferente y desiquilibrado de los diversos
responsables de los cultos en Francia... tenemos problemas comunes que el gobierno quiere tratarlos en
común » (La Croix, 13 de febrero de 2002, p. 4).
44
cit., p. 94.
45
cit., p. 98.
46
cit., p. 94.
47
Es preciso poner de relieve el alto nivel de implicación estatal en la organización y el funcionamiento
de la Fundación cuyo objeto social es « religieoso » (tiene « como fin contribuir a la organización y al desa-
rrollo en Francia ») : un « comisario del gobierno » asiste a las sesiones del Consejo de administración con
voto consultuvo, vigila el respeto de los estatutos y el carácter de utilidad pública de la actividad de la funda-
ción; las deliberaciones del Consejo de administración sólo son válidas despuñés de la aprobación del Go-
bierno (J.O. du 26 juillet 2005, p. 12111).
48
Declaración de Dominique de Villepin en Le Monde, 11 de deciembre de 2004, p. 8. Commentando es-
ta iniciativa, Jean-Arnold de Clermont, presidente de la Federación Protestante de Francia, ha declarado que
« Los poderes públicos no tienen que decidir sobre lo que es «religiosamente correcto», es decir sobre si un
culto es admisible o no » (Le Monde, 11 décembre 2004, p. 8).
LA REPRESENTACIÓN DEL ISLAM EN FRANCIA: RETOS Y PERSPECTIVAS 133
49
En una Circular del Ministro del Interior a los prefectos de 14 de febrero de 2005, relativa a la cons-
trucción de edificios de culto, se recuerda que «El juez administrativo vela para que el derecho urbanístico
no sea desviado de su objeto para impedir la construcción de un edificio de culto y el juez judicial califica de
vía de hecho la utilización inapropiada por una actividad municipal de su derecho de preferencia para impe-
dir la edificación de un lugar de culto » (véase, además, en relación con la instrumentalización del derecho
urbanístico el articulo de Isabelle Rouvière-Perrier Le droit de l’urbanisme, une arme contre les sectes?, Les
Petites Affiches, 1994, n°77). Esta circular precisa que « la neutralidad no significa (…) la indiferencia res-
pecto del hecho religioso puesto que según la Ley de 9 de diciembre de 1905, la Républica garantiza el libre
ejericio del culto… » (véase el artículo Une circulaire recommande la souplesse face à l’édification des lieux
de cultes en Le Monde, 22 de fbrero de 2004, p.11).
50
Franck Frégosi, France : le culte musulman et la République, la régulation publique de l’islam dans un
cadre laïque, in L’Islam en France et en Allemagne – Identités et citoyenneté, Sous la dir. de Rémy Leveau,
Khadija Mohsen-Finan et Catherine Withol de Wenden, La Documentation Française, Paris. Del mismo
autor, L’Islam en Europe, entre dynamiques d’institutionnalisation, de reconnaissance et difficultés objecti-
ves d’organisation, in Religions, droit et sociétés dans l’Europe communautaire, Coll. Droit et religion diri-
gée par B. Chelini-Pont, PUAM, 2003 ; Les problèmes d’organisation de la religion musulmane en France,
Esprit, n°239, janv. 1998.
51
Contre la révision de la loi de 1905, en Regards sur l’actualité, n° 298, 2004, p. 63.
52
El recurso a la noción de laicidad, palabra talisman, es aquí de orden filosófico y no jurídico. La Cons-
titución y la ley disponen que sólo es laica la Républica y no el Estado, los ciudadanos, los billetes de banco,
las cuentas bancarias… A menudo, en el debate público nacional la noción de laicidad amplia, se utiliza en
nombre de una cierta visión ideológica de las relaciones y las informaciones sociales.
134 ALAIN GARAY
desfasadas (véase también el capítulo III, Control financiero, del decreto de 16 de marzo de 1906 referente al
reglamento del administración pública para la ejecución de la Ley de 9 de diciembre de 1905.) El criterio de
« transparencia » ha sido igulamente tenido en cuenta por los poderes público para controlar las condiciones de
producción de la emisión televisada Conocer el Islan, difundida en el canal France 2 entre 1993 y 1998 (cfr. la
respuesta ministerial publicada en J.O.A.N. de 20 de enero de 2003, p. 349).
56
Evidentemente, además de la asistencia a la construcción de la obra, la intervención de la fundación en
el marco de la operaciones de edificación o de instalación de los lugares de culto musulmán supondrá, según
una expresión consagrada en el mercado de los símbolos políticos pero cuya definición jurídica es inexistente,
« un marchamo » (una clase de « certificado de buena conduite»).
57
A este respecto, es interesante el marco jurídico e institucional actualmente puesto en marcha en Espa-
ña por la Dirección de Asuntos Religiosos del Ministerio de justicia respecto de la creacción de una fundación
para las « obras musulmanas ».
58
L’Etat lancera une fondation pour aider à l’édification de mosquée, en Le Figaro, 9 de novembre de
2004, p. 10 ; M. de Villepin veut créer une fondation pour gérer le financement des mosquées, en Le Monde,
18 de noviembre de 2004, p. 9.
59
Le Monde afrma que « Dalil Boubakeur, presidenet del CFCM, desconfía de todo lo que se parezca a
una especie de « discriminación positiva » en favor de los fieles musulmanes… « los inconvenientes de una
finaciación pública para la financiación de mezquitas y la formación de los imanes serían superiores a las
ventajas ». ¿Qué inconvenientes ? El de una « politización acrecentada » de la comunidad arrastrada por
una competición política (para beneficiarse de subvenciones) …El otro riesgo para M. Boubakeur es el
« derecho de observación » el cual no dejarían de adjudicarse las administraciones públicas respecto del
funcionamiento de las mezquitas y de las asociaciones musulmanas … « … ¿qué islam financiar? ¿En base a
qué criterios se dará dinero a una asociación política y no a otra » (28 de octubre de 2004, p. 9).
60
« Nous ne comprenons pas pourquoi l’islam devrait se doter d’une fondation», Le Monde, 2 de di-
ciembre de 2004, p. 12.
136 ALAIN GARAY
sión resulta importante desde el punto de vista de la técnica jurídica y financiera en tér-
minos de propiedad, de uso y de fiscalidad de los flujos monetarios, en relación con la
apelación a los términos de «fundaciones, fondos, estructuras »61.
61
En realidad, existe en Francia un centenar de fundaciones con «vocación religiosa», como la « Funda-
ción de los monasterios », la « Fundación para el protestantismo francés », etc. En este punto, habría que ser
preciso respecto del « estatuto » jurídico de estas estructuras respecto de su «vocación religiosa»…No se
trata de una « fundación religiosa » o de una « fundación cultual o para el culto».
62
L’intérêt général, finalité et limite de l’action publique, en Informe anual 1999 del Consejo de Estado.
63
Véanse las tesis del filósofo Henri Pena-Ruiz especialmente en Contre la révision de la loi de 1905 en
Regards sur l’actualité, 2004, n°298.
LA REPRESENTACIÓN DEL ISLAM EN FRANCIA: RETOS Y PERSPECTIVAS 137
de creyentes64. Para algunos, es aceptable que el Estado aporte ayuda financiera a las
actividades cultuales al concurrir éstas a la formación del interés general («según el Con-
sejo de Estado, un plan de ocupación de los suelos puede reservar un emplazamiento
para la edificación de un lugar de culto porque un edificio cultual puede presentar, en
relación con las características de la operación urbanística proyectada, «El carácter de
una instalación de interés general según el apartado 8 ° del artículo L. 123-1 del Código
del urbanismo (ESTE 25 de septiembre 12996, n ° 109754) »: Circular de 14 de febrero
de 2005, citada). La jurisprudencia del Tribunal de Apelación administrativo de París ha
entendido que «el principio de la laicidad de la República no se opone a que una colecti-
vidad pública aporte, en razón de la satisfacción de un objetivo de interés general, una
contribución financiera para el funcionamiento de un culto»65.
Bénédicte Folscheid, comisario del gobierno, ha puesto de relieve también en rela-
ción con a la neutralidad del Estado que «de ella no se deriva que la neutralidad reli-
giosa implique la prohibición de toda subvención a todos los cultos… del hecho que la
prohibición de subvenciones a los cultos esté fundada en el principio constitucional de
laicidad, no se deduce que éste la implique o la incluya necesariamente»66. Así enten-
dido, el derecho francés aplicable no opone, en principio, el interés religioso al interés
general. En el asunto sobre la subvención pública para la reconstrucción del presbiterio
evangélico en Fetuna, el comisario del gobierno en el Tribunal de París ha puesto de
relieve que «en virtud del principio de especialidad, una colectividad territorial (…)
sólo puede conceder una subvención a un particular si está justificada por un interés
público local (CE 11 de octubre de 1929, Sieur Berton, Lebon p. 894; CE 17 de octubre
de 1980, Mme Braesch; CE 21 de junio de 1993, Commune de Chauriat, Lebon p. 650).
Un presbiterio es, al menos, en la Francia metropolitana la casa privada de un minis-
tro de culto. ¿Puede, al menos, responder a un interés público? En nuestro opinión, no
64
Así cabe citar la derogación prevista en la la Ley de 9 diciembre de 1905, en su artículo 2, relativo a los
gastos referentes a los servicios de capellanía, el recurso al arrendamiento hasta 99 años de un terreno comu-
nal, mediante un alquiler módico (arrendamiento enfitéutico regulado en los artículos L 1311-2 y siguientes
del Código general de las colectividades territoriales) ; la garantia de un préstamo suscrito por las asociacio-
nes para la constructión de edificios de culto en los barrios en vía de expansión, dispositivo previsto por el
artículo 11 de Ley de finanzas de 29 de julio de 1961 e incluido en el artículo L 2252-4 del Código general
de las colectividades territoriales) ; la disponibilidad de locales comunale para el jercicio del culto, mediante
una contribución libremente decidida por el consejo municipal (artículo L 2143-3 del Código general de las
collectividades territoriales ; véase en este punto la respuesta ministerial, JO Sénat Q, 4 décembre 1997, p.
3394.), sobre el régimen fiscal del mecenazgo que permite el beneficio de una exención fiscal limitada para
los donativos de los particulares o de las empresa a las asociaciones « religiosas » (artículo 200 y 238 Código
general de los impuestos) ; la posible asunción pública de los gastos de reparación de los edificios de culto
pertenencientes a las personas públicas (artículo 13 de la Ley de 9 de diciembre de 1905) y a las «asociacio-
nes … que entran dentro de las disposiciones del título IV de la Ley de 9 deciembre de 1905 y se les ha otor-
gado debido a ello por decisión del prefectos el beneficio de lasdisposiciones del decreto de 13 de junio de
1966 relativo a la tutela administrativa de las asociaciones…» (Circular del Ministro del Interior de 15 de
octubre de 2003 a los prefectos).
65
cit.
66
Conclusion del Tribunal administrativo de Paris, de 31 de diciembre de 2003, Haut-commissaire de la
République en Polynésie Française, cit.
138 ALAIN GARAY
hay objeción de principio para admitirlo, teniendo en cuenta por ejemplo las especifi-
cidades locales, particularmente las necesidades de la población, siempre que en todo
caso se haya establecido un el interés público (…) Un centro cultural islámico puede
así tener el carácter de un equipamiento público y ser construido por una ciudad,
siempre que respete el plan urbanístico (CE 12 de febrero de 1988, Assoticiacion des
résidents des quartiers Portugal-Italie)».
Dado que «el Estado y las colectividades públicas no tienen el monopolio del bien
público … Los principios fijados por la Ley de 1901 permiten en efecto a una asocia-
ción participar en una misión de interés general y eventualmente gestionar un servicio
público, práctica confirmada por la jurisprudencia» (Nota de Jacques Chirac, primer
ministro, del 27 de enero de 1975 relativa a los relaciones entre las colectividades pú-
blicas y las asociaciones que realizan actividades de interés general). Esta precisión
autoriza al antiguo Ministro del Interior, Nicolás Sarkozy, a sostener que «En materia
de financiación pública de los lugares de culto, estoy convencido que a partir del mo-
mento en que la Ley de 1905 y la concepción francesa de la laicidad reconocen la reli-
gión como un elemento importante y estructural de la sociedad (…) el Estado debe
plantearse la cuestión de un modo más ambicioso que hasta hoy. Así, parece natural
que el Estado financie un campo de fútbol, una biblioteca, un teatro, una guardería
infantil; pero no lo parece desde el momento en que las necesidades son cultuales, en
este caso el Estado no debería gastar un céntimo!»67 Esta manifestación refleja, a su
manera, la concepción voluntarista del interés general, tal como se ha entendido en la
tradición jurídica francesa, el cual es considerado «como la piedra angular de la acción
pública el cual ha suplantado progresivamente la noción del bien común, de fuertes
connotaciones morales o religiosas»68.
67
Cit., p. 123.
68
cf. Introduction, Considérations générales sur l’intérêt général, Rapport public du Conseil d’Etat 1999,
EDCE n°50, La Documentation Française.
LA REPRESENTACIÓN DEL ISLAM EN FRANCIA: RETOS Y PERSPECTIVAS 139
ayudas económicas «honorables» y las que serán «dudosas»69. Es necesario precisar dos
situaciones en relación con al alcance de la noción protectora del interés general.
69
cit., p. 14.
70
Daniel Guizard, Dons manuels : vers un nouveau risque de taxation ?, Juris assocations, n°309, 1 de
diciembre de 2004, pp. 33-36. Véase Alain Garay, Daniel Guizard, Les dons manuels aux associations –
Régime juridique et fiscal, Editions Juris services, 2002.
71
El riesgo fiscal del gravamen retroactivo del producto de las colectas de las mezquitas debe ser valora-
do. La relación de diversos hechos muestra los abusos cometidos a título de actividades religiosas consisten-
tes en desviar la zakat, los donativos de los fieles, lo que demuestra por otra parte la dificultad del régimen
fiscal de la colecta de los donativos de los fieles musulmanes (Le Monde de 25 de junio de 2004 revela el
hecho de que personas cercanas a la asociación Iqra, que gestiona una mezquita en Levallois-Perret (92),
controlan sociedades mercantiles a las cuales ha ido a parar el producto de la zakat).
72
Subventions ou exonérations ? Le dilemme des associations musulmanes, Le Monde, 24 septembre
2002. En realidad este titular de prensa no debe ocultar las dificultades « estructurales » para organizarse …
La cuestión es menos de orden financiero que organizativo : véase la nota Analyse des raisons pour lesquelles
les associations gestionnaires de lieux de culte musulman ne sont pas constituées sous le régime des associa-
tions cultuelles (Documento del Bureau Central des Cultes destinado a la Commission Nationale Consultative
des Droits de l’Homme, de 17 de noviembre de 2003).
140 ALAIN GARAY
etc.) bien sea no lucrativa o lucrativa (la diferencia legal reside en la imposibilidad de
repartir los beneficios entre sus miembros), comporta la posibilidad de recibir subvencio-
nes públicas. En práctica, las subvenciones públicas a las asociaciones musulmanas de la
Ley 1901 son excepcionales. Por otra parte, las asociaciones cultuales de la Ley de 1905,
cuyo objeto está legalmente precisado –«tener exclusivamente por objeto el ejercicio de
un culto»: artículo 19 de Ley del 9 de diciembre de 1905– pueden disfrutar de beneficios
fiscales especialmente en materia de impuestos locales (impuesto sobre bienes inmuebles,
artículo 1382-4° del Código general de los impuestos) o de donativos y legados (artículo
795-10 ° del Código general de los impuestos).
73
CE, Ass., Dictamen de 24 de octubre de 1997, n° 187122, Association locale pour les culte des Té-
moins de Jéhovah de Riom, Conclusion de Jacques Arrighi de Casanova, RFD adm. 1998, pp. 69-73. Sobre el
debate dirigido a candado legal de carácter «exclusivamente» cultual del objeto de las «asociaciones para el
ejercicio del culto» (título IV de la Ley de 1905), véanse las propuestas del Presidente de la Federación Pro-
testante de Francia o FPF (Le pasteur souhaite relancer le débat sur le financement ders cultes, en Le Monde,
de 24 de septiembre de 2002). Según este autor, «Un de los aspectos de la legislación que causa problemas
es « el objeto cultual » : una asociación de la Ley de 1905 debe tener por objeto exclusivo el ejercicio del
culto. Según la jursiprudencia, esta noción ha sido ampliada a actividades como la catequeisis o la forma-
ción de los ministros de culto. Pero, en principio, siempre está prohibido vender libros en un lugar de culto o
recaudar en él dienro para una asociación caritativa. Hoy en día el objeto de las asociaciones de la Ley de
1905 es demasiado restrictivo de acuerdo, por ejemplo, con las necesidades de una mezquita. Para salvar
estas dificultates las autoridades religiosas han seguido la costumbre decrear una asociación de la Ley de
1901, paralela a la asociación cultual. Así pueden beneficiarse de las ventajas de los dos regímenes. !Creo
que es preciso salir de esta situación potencialmente explosiva! Para ello bastaría establecer en los textos
legales que las asociaciones de la Ley de 1905 tienen un objeto « principalemente cultual». Léase el artículo
de Jean-Arnold de Clermont, 1905-2005: l’Etat face aux Eglises que recuerda las proposiciones de la FPF
Cultes, équité, laïcité de décembre 2002 (Le Monde, 16 de febrero de 2005, p.13). Sobre la jurisprudencia
relativa a la prohibición de subvenciones a los cultos, véase Rémi Rouquette, La commune et les élus, Edi-
tions Le Moniteur, Les guides juridique de la Gazette, Paris, 2004, pp. 128 a 140 (el panorama descrito aquí
es de los más interesantes). Véase también Benoît Jorion, L’intervention des collectivités territoriales dans le
champ religieux, JCP-Administrations et Collectivités territoriales, 5-12 janvier 2004, PP. 43-46 ; y Emanuel
Tawil, Note sous TA Orléans, 16 de marzo de 2004, Fédération d’Indre-e-Loire de la libre pensée, JCP
Administrations et collectivités territoriales, n°21, 17 de mayo de 2004.
LA REPRESENTACIÓN DEL ISLAM EN FRANCIA: RETOS Y PERSPECTIVAS 141
de la Ley del 25 de diciembre de 1942. Veáse también los decretos n° 66-388 del 16 de
junio de 1966 relativos a la tutela administrativa de las asociaciones, fundaciones y con-
gregaciones y n° 94-1119 del 20 de noviembre de 1994, n ° 2002-449 del 2 de abril de
2002). Antes de la ordenanza de 23 de julio de 2005 que ha derogado el sistema de la
autorización previa estableciendo el de una simple declaración unida a la posibilidad de
impugnación a posteriori por la administración, el ejercicio de la «tutela administrativa»
en la materia podía tener graves consecuencias teniendo en cuenta: 1) la rigidez del con-
trol realizado por la administración, 2) poder confirmado por la alta jurisdicción adminis-
trativa74. De aquí las instrucciones administrativas que otorgan a la Administración la
potestad de distinguir entre «asociaciones de los cultos tradicionales» y las «asociaciones
cultuales representativas de sectas» (Circular n ° 82-115 de 27 de julio de 1982 del Mi-
nisterio del Interior, texto que se basa en el dictamen n ° 331-651 del Consejo de Estado
de 29 de junio de 1982 relativo a las liberalidades en favor de las asociaciones cultuales).
Según el texto citado de 27 de julio de 1982, el Ministro afirma que «En caso de duda
bien sobre la realidad de las actividades supuestamente cultuales de la asociación o bien
sobre la conformidad con el interés público de las actuaciones de sus administradores,
miembros o adeptos, será preciso proceder a una inspección sobre estas actividades o
actuaciones». El control administrativo sobre la vulneración del orden público ha llevado
a la Administración a negar el estatuto de asociación cultual a las agrupaciones de creyen-
tes. Más recientemente ha manifestado que se trata del «culto aumiste» con referencia a
«procedimientos penales... abiertos respecto de hechos que no eran independientes del
ejercicio de (sus) actividades cultuales... (que) la asociación demandante ejerce sus acti-
vidades en estrecho contacto con otras dos asociaciones que fueron objeto de distintas
condenas por infracciones graves y deliberadas de la legislación del urbanismo»75. El
Estado por tanto controla la naturaleza de actividades reivindicadas incluso cultuales o
religiosas desde el momento en que están vinculadas a cuestiones financieras76. Algunos
consideran, sin embargo, que esta lógica de «etiquetado» negativo es un factor de exclu-
sión. Fuera del Derecho penal, más que querer definir lo que es negativo, es mejor pro-
mover lo que es positivo, instaurando un mecanismo de aprobación de los grupos de
creyentes que cumplan unas condiciones claramente definidas…»77.
74
Pierre-Yves Moreau, Le Conseil d’Etat et les exonérations fiscales des associations cultuelles, R.R.J.
2001-2, vol. II, pp. 943-957.
75
CE 28 avril 2004, Association cultuelle Vajra triomphant, sous Concl. De Sylvie Boissard, AJDA 5 de
julio de 2004, Nota de Emmanuel Tawil, JCP-Administrations et Collectivités territoriales, n° 25, 14 de junio
de 2004.
76
Cfr. la decisión de inadmisibilidad de 5 de diciembre de 2002 del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos en el asunto Islamische Religionsgemeinschaft e. V. contre Allemagne (legalidad de la décision de
colocación bajo la administración de un establecimiento fiduciario de un donativo de 75 millones de marcos
dado por un partido político a una asociación religiosa musulmana. En este punto, para el Tribunal Europeo,
« dado que no existe el proposito deliberado de dificultar la actividad religiosa de la parte demandante es
dudoso que esta decisión constituya una ingerencia en el ejercicio de la libertad religiosa »).
77
Jean-Maris Woerling, Une définition juridique des sectes ? en Les « sectes » et le droit en France, Sous
la dir. de Francis Messner, Politique d’Aujourd’hui, PUF ; 1999. Este autor, refiriéndose a « una distinción de
142 ALAIN GARAY
CONCLUSIÓN
La historia de las iniciativas ministeriales –desde el Consejo de Reflexión del Islam de
Francia o CORIF, órgano consultativo instituido en 1989 por Pierre Joxe, al Consejo
francés representativo de los musulmanes en Francia, propuesto en enero de 1995 por
Charles Pasqua, y al sistema CFCM-CRCM impulsado en octubre de 1999 por Jean-
Pierre Chevènement y después por Nicolas Sarkozy– está marcada por un espíritu de
desconfianza y de competencia de ciertos dirigentes musulmanes, la sempiterna cuestión
de las modalidades de legitimación y de legitimidad de una instancia nacional representa-
las creencias útiles », en relación con los organismos religiosos que solicitan un régimen más favorable que
el de derecho común, aboga en favor de un «reconocimiento de su utilidad social sobre la base de criterios
extraños al conteido de las convicciones religiosas».
78
En este punto es necesario releer los trabajos parlamentarios que precedieron a la Ley de 9 diciembre
de 1905 para convencerse de ello. La doctrina fiscal de las « obras » vuelve aquí a resuirgir, tras la huella de
la doctrina de las obras de interés general de carácter católico…Desde otra perspectiva, y desde un punto de
vista fiscal, véase el artículo L’utilité sociale, une notion dérivée de celle d’intérêt général, publié par
Alexandra Euillet in RD sanit. Soc., 38, avr.-juin 2002.
79
Desde 2003, mucho antes de la política pública del Ministro del Interior Nicolas Sarkozy, el Haut Con-
seil à l’Intégration apelaba al «deseo de control» (cit., p. 66).
80
A la hora del « vals de los principios » - de la «precaución», etc. – no es seguro que, según Geneviève
Koubi, « Progresivamente, el « principio de realidad » sobre el cual parecería necesario apoyarse frecuen-
temente conduzaca, a demontar el sentido del interés general, a desacreditar la noción de servicio público y
a descalificar los mecanismos de garantía de los derechos y libertades... », en Le juge administratif et la
liberté de religion, RFDA, nov.-déc. 2003, p. 1061.
81
Michel Galloux, Finance islamique et pouvoir politique – le cas de l’Egypte moderne, PUF, Collec-
tions Islamiques, Paris, 1997 ; Michèle El Khoury, Techniques de financement islamique, une discipline peu
connue en France, Banque et Droit, n° 92, nov.-déc. 2003. Véase también la página dedicada a estas cuestio-
nes por Le Monde, Les banques islamiques veulent séduire les clients européens (18 août 2004, p. 8).
LA REPRESENTACIÓN DEL ISLAM EN FRANCIA: RETOS Y PERSPECTIVAS 143
82
El episodio más reciente se refiere a la contestación de las modalidades de designación y de elección
referentes a la renovación de los cuadros dirigentes de los CRCM en junio de 2005 que ha dado lugar a diver-
sos juicios ante la jurisdicción civil francesa, competente en los litigios derivados del contrato de asociación
constitutivo de los CRCM (artículo 1134 del Código civil). Véase también el comunicado de prensa de 6 de
marzo de 2006 del bureau de « Rassemblement des élus du CFCM » el cual se reserva « …el derecho de
llevar a cabo todas las pesquisas necesarias y de usar todos los medios legales para hacer respetar los esta-
tutos del CFCM… » que apela al Ministro del Interior « para que los poderes públicos realicen plenamente
su papel de « facilitador».
83
Léase la precisa relación cronológica que Vianney Sevaistre, en la época Jefe del Bureau central de cul-
tos, hace de las gestiones de la « Consultation » entre ellas la del seminario « épico » de los miembros de la
« Consultation » en los días 19 y 20 diciembre de 2002 en Nainville-les-Roches, en una residencia del Minis-
tro del Interior, en la que Nicolas Sarkozy asistió a dos sesiones en el curso de un conflictivo fin de semana
…(cit., Annuaire Droit et Religion).
84
Driss El Yazami, Musulmans et pouvoirs publics en France : vers une approche libérale?, en Croyan-
ces religieuses, morales et éthiques dans le processus de construction européenne, Commissariat général du
Plan, Institut universitaire de Florence, Paris, La Documentation française, mai 2002, pp. 127-130.
85
Cit., p. 33.
86
Moussa Khedimellah, Nikola Tietze, Les dynamiques européennes de l’Islam – du local au transna-
tionnal, in Croyances religieuses, morales et éthiques dans le processus de construction européenne, cit., pp.
131-144.
The Legal Status of Islam in Great Britain
JULIAN RIVERS
Universidad de Bristol
T
here have been Muslims in Britain since at least mediaeval times1. However the
first Muslim communities only became established towards the end of the 19th
century. These typically formed around seaports on the basis of an influx of Arab
sailors, whose recruitment had increased substantially after the opening of the Suez Canal
in 18692. The first mosques opened in Woking in 1889 and Liverpool shortly afterwards.
Growth in the first half of the 20th century was small. The 1951 Census recorded only
5,000 people of Pakistani origin3. However, the 1950s saw a substantial increase of South
Asian men, to be followed, after immigration restrictions were imposed in 1962, by their
families. The decade from 1951 saw the Pakistani population increase by a factor of 5;
the decade from 1961 by a factor of 7. Although the majority of Muslims are of Pakistani
origin, policies of Africanization in East Africa also produced a substantial number of
Muslim refugees. Other significant sources of Muslim immigration included India, Bang-
ladesh, Malaysia, Nigeria, Turkey, Cyprus and Iran. The growth in registration of places
of worship followed: in 1965 there were still only 13 registered mosques, many of which
had clearly existed for decades. However, from then until 1974 about 8 new mosques
were registered each year, with the late 1970s seeing a rate of 20 new registrations a
year4.
Until very recently, accurate information on the numbers and distribution of Muslims
had to be reconstructed out of ethnic data and other small-scale surveys. However, for the
first time since 1851, the 2001 National Census contained a question on the religion of
1
Sebastian Poulter notes that the first recorded English case occurred in 1764, in which the court decided
that a Muslim could swear his oath on the Qu’ran: R v Morgan (1764) 1 Leach 54, in Sebastian Poulter, Eth-
nicity, Law and Human Rights: the English Experience, Clarendon Press, 1998, pp. 195-6.
2
See Richard I. Lawless, From Ta’izz to Tyneside, University of Exeter Press, 1995.
3
Jørgen Nielsen, Muslims in Western Europe, Edinburgh University Press, 1992, chapter 4. In the absen-
ce of religious statistics, Nielsen takes these ethnic data as the basis for his reconstruction of the growth of
Islam in Britain.
4
Ibid.
THE LEGAL STATUS OF ISLAM IN GREAT BRITAIN 145
respondents5. In 2004 the Office for National Statistics published a comprehensive sum-
mary of the main information relating to religions to arise from the Census and other
Government surveys6. It found that there were about 1.6 million Muslims living in Britain
in 2001, a little under 3% of the population, and making up just over half of the non-
Christian religious population. Muslims had the youngest age profile of all religious
groupings, and were the only religious group in which men outnumbered women. There
were high levels of geographical concentration. 38% of Muslims lived in London, with
West Midlands, North-West England and Yorkshire and the Humber accounting for the
same number again. Even within these areas there were districts of high concentration.
For example, a third of the population of the Tower Hamlets district of London is Mus-
lim.
Three-quarters of Muslims were from an Asian ethnic background, while 11% were
White (4% White British). Just under half of all Muslims were born in the UK, and 93%
of these self-identified as British. As a proportion of the entire Muslim population, 65%
identified themselves as British, English, Scottish or Welsh.
Muslims had the highest (age-adjusted) levels of ill-health and disability. Young Mus-
lim adults were more likely to be married than any other group7. Muslims had the largest
households, with both the largest proportion containing children and the largest average
number of children. They were the most likely of all groups to be living in social rented
accommodation, as opposed to private rented or owner-occupied accommodation. They
also scored highest on other factors of social deprivation such as overcrowding and lack
of centrally heated accommodation. Muslims were the most likely of all religious groups
to have no educational qualifications at all (31%) and the least likely to have a degree or
equivalent qualification. They had the highest male unemployment rate (14%, and 22% of
Muslim men aged 16-24, compared with national average figure of 5%) and Muslim
women were considerably more likely than other women to be economically inactive.
There was a concentration of Muslims in the distribution, transport, hotel and restaurant
industries, and an underrepresentation in managerial or professional occupations.
In terms of religious institutions, in 2005 there were 640 registered mosques and 3750
imams, although there are a substantial number of groups meeting informally as well.8
Although about one-third of state-maintained primary schools in England are faith-based,
in 2003 there were four schools with a Muslim ethos in the state system catering for
around 1,000 of 371,000 school-aged Muslim children9. Unlike Christianity, Islam does
not tend to be hierarchically organised, but there are a number of national and regional
5
Unlike the majority of questions, it was optional, to satisfy human rights concerns around the obligation
to reveal one’s faith. However, only a little less than 8% of the population gave no answer to the question.
6
Office for National Statistics, Focus on Religion, 11 October 2004.
7
22% of 16-24 year olds as compared with 3% of similar age Christians.
8
1020 groups noted in 1990. For these data, see Peter Brierley (ed.), UK Christian Handbook, Religious
Trends 4, 2003/2004, Table 10.7.
9
Focus on Religion, p. 12.
146 JULIAN RIVERS
federations and councils to represent Muslim interests. The most significant of these is
the Muslim Council of Britain, founded in 1997 to represent the whole Muslim commu-
nity to the Government and the media10.
The creation of the Muslim Council of Britain was a considerable achievement, since
British Islam is remarkably diverse. This is hardly surprising, given its global origins. The
largest Muslim communities are the Barelwis, Deobandis and Tablighi Jamaat. One can
also note the Ahl-e-Hadith and Pervaizi sects, various Sufi orders and a small Shi’ite
community11. The differences between these different Islamic traditions, for example in
their diverse responses to critical portrayals of Muhammad, is barely understood within
the population at large.
Instead, modern political debate about Islam in Britain is dominated by two events,
which seem to have become iconic, in the sense that they have become the organising
categories for subsequent similar events. First, there is the controversy and violence
that erupted after the publication of Salman Rushdie’s The Satanic Verses in 1988,
culminating in acts of public book burning in Bradford and the fatwa issued by
Khomeini12. The recent disturbances created by the publication of cartoons in Denmark
are seen as more instances of the same phenomenon. Secondly, there are the terrorist
attacks of ‘9/11’ of which the bombings in Madrid on 11 March 2004 and then London
on 7 July 2005 are also seen as aftershocks. These two events contribute to a wide-
spread sense that Islam is a ‘problem’, and are hardly conducive to the creation of a
tolerant political and legal order.
For there can be little doubt that Muslims in Britain often feel themselves to be un-
justly treated. Mohammad S. Raza suggests that there are four structural reasons for
this13. (1) Racism, the treatment of non-Whites as inferior, disproportionately affects
Muslims. (2) Secularism, the assumption that religion is a personal matter, precludes
sensitivity to Muslim ethical values in public life. (3) Anti-Islam can be seen in the
toleration of the hatred of Islam which stretches back to the Crusades. (4) Internal colo-
nialism seeks to make immigrants ‘English in taste, in opinions, in morals and intellect’
(Macaulay). Quite apart from the controversial and highly complex question of the ex-
tent to which Islam is fully compatible with Western European approaches to the proper
spheres of politics and religion,14 the pressing question for present purposes is whether
the law contributes to, or fails unjustifiably to remedy, this perceived inequality and
oppression.
10
Paul Weller (ed.), Religions in the UK 2001-2003, The Multi-Faith Centre at the University of Derby
and the Interfaith Network for the United Kingdom, p. 444.
11
Mohammad S. Raza, Islam in Britain, Volcano Press, 1991, chapter 3.
12
See the discussion in David Herbert, Religion and Civil Society: Rethinking Public Religion in the Con-
temporary World, Ashgate, 2003, chapter 6.
13
Op. cit., note 11, pp. 102-4.
14
The European Court of Human Rights is remarkably critical of Islamic law in the Refah Party Case, Re-
fah Partisi v Turkey (2001) 35 EHRR 5 at para. 72.
THE LEGAL STATUS OF ISLAM IN GREAT BRITAIN 147
15
Timothy Larsen, Friends of Religious Equality: Non-conformist politics in mid-Victorian England, The
Boydell Press, 1999, chapter 2.
148 JULIAN RIVERS
tled, ‘Muslims and the Law in multi-faith Britain: Need for Reform’. It identified three
areas of legal regulation as problematic: education, employment and the criminal law. In
respect of education it drew attention to the lack of approval for any state-funded Muslim
schools in the face of large numbers of Anglican and Roman Catholic schools, difficulties
faced by children seeking to wear religious dress, the lack of single-sex provision and the
dominance of Christianity in the religious education syllabus. In the workplace, it high-
lighted the lack of protected time off for prayer, the lack of extended leave for pilgrimage,
and constraints on dress. In the criminal law it drew attention to the lack of any penalty
for vilification or hate speech against Islam. Its proposed remedy was to include Islam
within the protection of the Race Relations legislation (which had already been inter-
preted to cover Judaism and Sikhism), to implement fully international standards of reli-
gious freedom and non-discrimination, and to outlaw vilification, incitement to religious
hatred and religious discrimination.
After the Labour Government was elected in 1997, it embarked on an ambitious pro-
gramme of constitutional reform. The most significant aspect of this for current purpose
was the Human Rights Act 1998, which gives further effect to the rights under the Euro-
pean Convention on Human Rights (1950). It creates a strong interpretative obligation to
interpret law compatibly with Convention rights, and makes it unlawful for public au-
thorities to contravene human rights. Convention rights include the freedom of thought,
conscience and religion in article 9 and a limited equality right in article 14. Furthermore,
there has since been substantial equalities legislation, both in response to European Union
legislation in employment and occupation, and more generally in the provision of goods
and services. There has also been limited protection in the criminal law from religious
hate speech.
Thus the last decade has seen substantial legal redress for the Muslim grievances just
identified. The rest of this article will consider these changes in their immediate legal
context16.
16
It should be noted that the United Kingdom contains three legal systems: England and Wales, Scotland
and Northern Ireland. The distinction between ‘British Constitution’ and ‘English Law’ is therefore delibera-
te. Although the other two systems are often similar, they depart in certain matters of detail. This article
focuses on English law in the British context.
THE LEGAL STATUS OF ISLAM IN GREAT BRITAIN 149
freedom from local taxation and the ability to solemnize marriages with civil effect.
However, the religious worship that takes place to gain these privileges must be ‘pub-
lic’17. Conditions which can easily be complied with (e.g. removing of shoes) clearly do
not jeopardise this status, but mosques vary in the extent to which they admit of public
access18. It has been questioned whether the registration of mosques which restrict entry
to male Muslims is strictly within the law19. Nevertheless, registration is widespread and
it would seem that the rule is generously applied20.
A greater hurdle to the establishment of places of worship is represented by the re-
quirement to seek planning permission from the local authority. Nielsen notes a change of
attitude from the late 1970s on the part of local government authorities led by Birming-
ham. This local authority issued new Guidelines in 1981 making it easier to convert
houses into mosques, and it even permitted the Central Mosque to play the call to noon
prayer on Fridays over an external loudspeaker21.
Trusts for the advancement of religion are charitable if they also confer a public bene-
22
fit . The definition of religion in charities law has largely kept pace with the expanding
scope of legal toleration, and although there are doubts about whether it is broad enough to
satisfy modern requirements of non-discrimination, there is no doubt that Islam falls four-
square within the legal definition. Even on the narrower view, which defines religion in
terms of the worship of a supreme being23, Islam is included. Although there is no English
case directly in point, many Islamic trusts, most obviously for the maintenance of mosques,
Islamic schools and the promotion of Islam, are assumed by the Charity Commissioners to
be charitable and registered as such. Of course, a mosque may be established in such a way
as to amount only to a private trust, but like other religious bodies, the trustees have to
weigh up the costs and benefits of public registration and accountability as a charity24. The
most significant benefit of charitable status is freedom from taxation.
Public benefit is presumed to be present in trusts for the advancement of religion
unless shown otherwise. A number of aspects of Islamic religious practice may not them-
selves be charitable. The English case law is limited, but it has been suggested on the
basis of case law from other Commonwealth jurisdictions that gifts for individuals to go
on pilgrimage to Mecca25, or to read the Qu’ran at the graveside of the departed26 are not
17
Church of Jesus Christ of Latter-Day Saints v Henning [1964] AC 420 HL.
18
Raza, op. cit., note 11, p. 39.
19
A. Bradney, ‘The Legal Status of Islam within the United Kingdom’ in Silvio Ferrari and Anthony
Bradney (eds.) Islam and European Legal Systems, Ashgate, 2000, p. 184.
20
See, e.g., Ludkin (Valuation Officer) v Trustees of Anjuman-E-Islhahul Muslimeen of UK [1988] RA
209 Lands Tribunal.
21
Nielsen, op. cit., note 3, p. 51.
22
See, generally, Hubert Picarda, The Law and Practice relating to Charities, 3rd edn., Butterworths,
1999, chapter 4.
23
Re South Place Ethical Society [1980] 1 WLR 1565.
24
See, e.g., Mohammed v Khan [2005] EWHC 599 (Ch).
25
Re Hadjee Esmail bin Kessim (1911) 12 SSLR 74 (Singapore).
26
Re Alsagoff’s Trusts (1955) 22 MLJ 244 (Singapore).
150 JULIAN RIVERS
charitable since they confer only a private benefit. However, gifts to establish general
provision for pilgrimages to Mecca would be charitable. There is nothing specific to Is-
lam in these precedents: private Christian devotions also fall foul of the requirement that
charity should confer a public benefit27.
The Muslim practice of cicumcision takes place not at birth, but when the boy is of a
young age, perhaps around 7. Although there is no statute regulating the practice, and
precious little case-law, it is generally accepted that male circumcision is lawful when
carried out with the consent of both parents28. Technically it could be treated as an as-
sault, but it is often cited as an exception to the general rule29. Obviously, the Jewish
practice is less likely to give rise to litigation, in that parents stand a much higher chance
of being in agreement 8 days after birth than after 7 years. In Re J (child’s religious up-
bringing and circumcision)30, the court had to consider a request by a non-practising
Muslim father to have his son circumcised. He had separated from the boy’s mother, who
was a non-practising Christian, and she opposed the request. In these circumstances the
court refused to order circumcision, since the child’s religious upbringing would not be
Muslim but essentially secular with no defined faith. Re S (Change of name: cultural
factors) concerned a dispute about the name of a boy of mixed Muslim and Sikh parent-
age, who was to be brought up by his mother as essentially Muslim31. The court’s order
approving the use of Muslim names also included provision for his circumcision in due
course, although his father did not want this. However, each case turns on its facts. In Re
S (Specific Issue Order: Religion: Circumcision) the court refused to order circumcision
of an 8 ½ year old boy of mixed Muslim and Hindu parentage, but living with his Muslim
mother32. The boy was already aware of his mixed religious origins, and was coming of
an age where he would have to make his own choices. The purpose of the order was
really to enable the mother to integrate more fully into her own community, from whom
she had tried in various ways to keep her relationship secret.
Although the law thus admits of Muslim male circumcision, two general features of
the judicial discussions should be noted. The first is that there is a tendency to stress the
irreversible nature of the operation, and the fact that Islam accepts the practice up to the
age of puberty and on conversion. There is therefore a slight preference for not ordering
circumcision if there is any doubt as to the religious heritage of the child. The second
feature is that the court does not accept an Islamic conception of religious identity
whereby the boy of a Muslim father simply is Muslim. Instead, they consider the child’s
emerging perception of his own religious environment and upbringing:
27
See the discussion in Picarda, op. cit., note 22, pp. 100-101.
28
Discussion in Re J (Child’s religious upbringing and circumcision) [1999] 2 FCR 345 FamD.
29
R v Brown (Anthony) [1994] 1 AC 212 at 231 per Lord Templeman.
30
[1999] 2 FCR 345 FamD; [2000] 1 FCR 307 CA.
31
Re S (change of name: cultural factors) [2001] 2 FLR 2005 FamD.
32
Re S (Specific Issue Order: Religion: Circumcision) [2005] 1 FLR 236 FamD.
THE LEGAL STATUS OF ISLAM IN GREAT BRITAIN 151
33
Re J [2000] 1 FCR 2005 per Thorpe LJ at para. 15.
34
SI 1995, 731, as amended.
35
Directive 93/119/EEC; European Convention for the Protection of Animals for Slaughter 1979. See Ju-
lian Rivers, ‘In pursuit of pluralism: the ecclesiastical policy of the European Union,’ (2004) 7 Ecc L J 267 at
281-282.
36
Section 10(1).
152 JULIAN RIVERS
tional affiliation37. The Prison Rules 1999 require the minister to visit prisoners who are
sick, restrained or confined to their cell daily, and other prisoners regularly38. Where
there is no minister, the Governor must do what he reasonably can to enable the pris-
oner to be visited by a minster of his denomination39. Thus prisons with Muslim in-
mates will generally have an imam attached to the prison, or if not, a local imam will be
invited to visit prisoners who request that.
In practice, there is still a significant distinction between Anglican chaplains, ap-
pointed and paid by the Prison Service, and visiting ministers of other faiths. Although
the chaplains see it as part of their role to see that the religious needs of all prisoners are
accommodated – indeed, this is a part of their legal responsibility – they are unwilling
to share this role with those of other faiths. In a recent and comprehensive study of re-
ligion in prisons, Beckford and Gilliat question whether the claim and practice of the
Anglican chaplaincy to protect the religious needs of all prisoners can be sustained in
the increasingly multi-faith context of modern prisons40.
The Prison Rules do not expressly require the accommodation of special religious
needs such as diets, although in practice halal food is served where the number of Mus-
lim prisoners warrants it. Beckford and Gilliat record a high number of complaints
about diet (e.g. questioning the authenticity of food served as ‘halal’), but very few
explicit claims that prisoners had been deprived of the diet they required41. More gener-
ally, they reported a desire for a full-time trained imam attached to each prison, equal in
status to the Anglican chaplain, and better provision for meeting rooms, diet, literature
and acess to prisoners42. An attempt to prevent the routine strip-seaching of a prisoner
on the grounds that exposure of the genitals was contrary to Islamic law was (not sur-
prisingly) ineffective43. But the problem is not perhaps so much the need to insist on
minimum requirements of security and good order, but the adoption of practices and
procedures which are culturally insensitive44.
English Law has thus proved generally accommodating to matters of distinctive
worship and ritual within Islam. However this accommodation has taken place within
the framework of its own values and concepts, and is not fully neutral.
37
Section 10(5).
38
Prison Rules 1999, SI 728, Rules 14, 15.
39
Rule 16.
40
James A. Beckford and Sophie Gilliat, Religion in Prison: Equal Rites in a Multi-faith Society, Cam-
bridge University Press, 1998.
41
Ibid., p. 148.
42
Ibid., pp. 150-152.
43
R v The Secretary of State for the Home Department, ex parte Mohammed Zulfika, The Times 26 July
1995, QBD.
44
Beckford and Gilliat cite an instance in which an imam was subjected to a search using a sniffer dog,
which left him defiled and unable to conduct prayers, op. cit., p. 125.
THE LEGAL STATUS OF ISLAM IN GREAT BRITAIN 153
EDUCATION
Parents are under an obligation to ensure that their children receive an efficient full-
time education45. This obligation can be fulfilled by individual tuition, through an inde-
pendent (private) provider or by the publicly-funded state school system. Independent
schools are free to adopt a religious ethos. The Association of Muslim Schools states that
there are 120 full-time Muslim schools in the UK46; the vast majority of these are inde-
pendent. Independent schools are subject to a Government inspection regime, the reports
of which indicate considerable variation in the quality of education provided by Islamic
schools47.
The major reforms brought about by the Education Act 1944 broadly divided schools
into what are now called community schools and voluntary schools. Community schools
were to be broadly Christian but non-denominational in character. Voluntary schools
were for the most part primary schools which had previously been established and funded
by religious bodies, but which were to be henceforth state-maintained.
Every school must include religious education in its curriculum, and this religious
education is required to reflect the historic dominance of Christianity while taking ac-
count of other principal religious traditions48. Pupils are supposed to take part in a daily
act of collective worship which must be wholly or mainly of a broadly Christian charac-
ter49. However, the default position in favour of Christianity can be varied to take account
of the local context50. Each local education authority is required to have a standing advi-
sory council on religious education (SACRE) containing representatives of the principal
religious traditions of the area. This body approves the content of the religious education
curriculum and can dispense with the requirement that collective worship be broadly
Christian.51 As a final safeguard, parents have the right to withdraw children from the
religious education or worship that is provided52.
In allocating places at schools, local education authorities are under an obligation to
take account of the preferences of parents. Furthermore, if the parents have a specifically
religious reason for perferring a particular school, that must be taken into account. In
R(K) v London Borough of Newham, Muslim parents were granted judicial review of a
refusal to place their daughter in a single-sex school, because they had been given no
opportunity to express the the religious motivation behind their choice53.
45
Education Act 1996, section 7.
46
http://www.ams-uk.org/ accessed on 18 July 2006.
47
Bradney, op. cit., note 19, pp. 190-1.
48
Education Act 1996, sections 352(1)(a) and 375(3).
49
Education Act 1996, sections 385(1) and 386(2); School Standards and Framework Act 1998, section
70 and Schedule 20, section 3.
50
Education Act 1996, sections 390-393.
51
Education Act 1996, sections 394-396.
52
Education Act 1996, section 389; School Standards and Framework Act 1998, section 71.
53
[2002] ELR 390 QBD.
154 JULIAN RIVERS
54
[2006] 2 WLR 719 HL.
55
[2005] 1 WLR 3372 CA.
56
[2006] 2 WLR 719 at 749-750.
57
See in particular, School Standards and Framework Act 1998, sections 59, 60, 69, 70 and 91.
58
See, e.g., R v Secretary of State for Education ex parte Yusuf Islam, The Times, 22 May 1992.
59
Section 28 and Schedule 6.
60
The Times, 13 January 2005.
THE LEGAL STATUS OF ISLAM IN GREAT BRITAIN 155
the current Government has enthusiastically espoused the cause of faith-based schools
and encouraged the entry of independent Islamic schools into the state sector. Of course,
public funding brings with it a greater degree of public accountability and control. While
Muslim parents seem generally to welcome this, not all sponsors of Muslim schools are
equally enthusiastic61.
61
See the recent change of mind underlying R (Brent London Borough Council) v FED2000 [2006] ELR
169 QBD.
62
Race Relations Act 1976, section 1.
63
Mandla v Dowell Lee [1983] 2 AC 548.
64
Dawkins v Crown Suppliers (PSA) Ltd. [1993] IRLR 284.
65
[1996] ICR 291 EAT. See also Farooqi v South Wiltshire NHS Trust, unreported 5 April 2000, EAT.
66
Unreported, 9 May 2002, EAT.
156 JULIAN RIVERS
ion67. The United Kingdom has implemented this Directive in the Employment Equality
(Religion and Belief) Regulations 200368. In the context of general employment, difficul-
ties are likely to arise on account of employment conditions relating to dress, diet and
holidays which are excessively onerous on Muslims. In other words, the matter will be
legally treated as one of indirect discrimination. The imposition of a rule or condition can
be justified if it is in proportionate pursuit of a legitimate aim69. The question is how rig-
orous the courts will be in requiring employers to accommodate diverse religious prac-
tices even at the cost of commercial objectives.
The record hitherto suggests that the courts may not be that prepared to require em-
ployers to be particularly accommodating. Existing cases have upheld the right of em-
ployers to insist on clothing incompatible with religious beliefs where reasonably re-
quired for health reasons70. Arguments from religious freedom that an employee should
have time off work have usually been met by the response that the contract of employ-
ment is freely chosen and may be changed71. The European Court of Human Rights has
shown no sign of undermining this stance72. Thus although an employer is prevented from
imposing unreasonable conditions, and required to make reasonable alternative arrange-
ments within the context of the work, there is as yet no clear indication that the courts
will require employers to bear any commercial cost related to religious diversity. In the
most recent case, the Court of Appeal found no constructive dismissal where a contract
had been unilaterally changed by the employer to require Sunday working of a Christian
who objected. The growth of the business required Sunday working, and the offer of al-
ternatives with a reduced chance of Sunday working was found to be reasonable73.
The Regulations apply also to religious employers, but create an exception for genuine
occupational requirements. Under section 7 employers may require an employee to be of
a particular religion or belief if this is a genuine, determining and proportionate require-
ment having regard to the nature of the employment or the context in which it is carried
out. Furthermore, employers with an ethos based on religion or belief may require an
employee to be of a particular religion or belief if that is a genuine and proportionate
occupational requirement having regard to the ethos, the nature of employment or the
context in which it is carried out. It should be noted that the Regulations apply to office-
67
For a general discussion, see Peter Cumper, ‘Religious Discrimination in Britain: new opportunities
and fresh challenges within employment’ in Nazila Ghanea (ed.), The Challenge of Relgious Discrimination
at the Dawn of the New Millenium, Martinyus Nijhoff Publishers, 2004.
68
SI 1660, 2003.
69
Section 3.
70
Nestlé v Panesar [1980] IRLR 60; Singh v Rowntree Mackintosh [1979] ICR 554 EAT.
71
Janaway v Salford AHA [1989] 1 AC 537 CA, HL; Ahmad v Inner London Education Authority [1978]
QB 36 CA; Gilhooley v Serco-Lal Ltd, unreported, 21 March 1997, EAT.
72
Ahmad v UK (1982) 4 EHRR 126; Stedman v UK (1997) 23 EHRR CD 168; Kosteski v Macedonia, 13
April 2006; but see Thlimmenos v Greece (2001) 31 EHRR 15.
73
Copsey v WBB Devon Clays Ltd [2004] All ER (D) 219.
THE LEGAL STATUS OF ISLAM IN GREAT BRITAIN 157
holders as well as persons under a contract of service, and thus ministers of religion such
as imams are covered74.
While the provision for genuine occupational requirements covers the obvious cases
of religious leadership and those exercising teaching or ritual functions, it makes it harder
for religious associations to require ancillary workers to be co-religionists and very diffi-
cult indeed for an employer engaged in commercial activity to have a religious ethos. To
the extent that religious associations wish to continue preferring all workers who share
the faith of the association, they are advised to build religious devotions into the structure
of the employment. Obviously this can then have a certain ghettoising tendency, in re-
moving from employers any discretion to balance religious and non-religious factors in
the appointment of a person.
Perhaps the biggest challenge to religious believers, whether Muslim or otherwise,
comes not from the new law on religious discrimination, but the expanding requirements
of non-discrimination on grounds of sex and sexual orientation, and the conflict between
this and traditional views of gender and sexual activity. The Sexual Orientation Regula-
tions permit employers to discriminate on grounds of sexual orientation if the employ-
ment is for the purposes of an organised religion and the requirement is imposed so as to
comply with the doctrines of the religion or to avoid conflict with the strongly held reli-
gious convictions of a significant number of the religion’s followers75. Although the ex-
ception for religious groups in the Sexual Orientation Regulations survived legal chal-
lenge76, a recent judgment of the House of Lords found sex discrimination in the dis-
missal of a Church of Scotland woman minister on grounds of sexual impropriety77. Her
argument was that a male minister would not have been disciplined in the same way.
There seems to be an increasing tendency to trump what are characterised as ‘merely
religious’ opinions with modern conceptions of gender and sexual orientation equality.
Ironically, therefore, the impact of the recent equalities legislation in the field of em-
ployment and occupation may be to limit the liberty of religious groups without signifi-
cantly enhancing the protection of individual religious workers in non-religious contexts.
It is not clear that the Muslim community will benefit from these changes.
Part II of the Equality Act 200678 contains a more general prohibition of discrimina-
tion on grounds of religion or belief. A full discussion of this legislation cannot be in-
cluded here, but in outline it renders unlawful direct and indirect religious discrimination
in the disposal of premises and the provision of goods, facilities and services, whether
voluntary or for a fee, to the public or a section of the public. It also makes it unlawful for
74
See Birmingham Mosque Trust Ltd. v Alavi, unreported 5 March 1992; Subhan v Enfield Mosque So-
ciety, unreported 7 February 1995; Khan v Oxford City Mosque Society, unreported 23 July 1998. Employ-
ment Equality (Religion or Belief) Regulations, section 10.
75
Employment Equality (Sexual Orientation) Regulations 2003, SI 2003, 1661, section 7(3).
76
R (Amicus) v Secretary of State for Trade and Industry [2004] IRLR 430.
77
Percy v Church of Scotland Board of National Mission [2006] 2 WLR 353.
78
At the time of writing (July 2006), the Act is not yet in force.
158 JULIAN RIVERS
a public authority to discriminate on grounds of religion in any of its acts. There are ex-
ceptions for organisations and charities relating to religion or belief and for faith schools.
These exceptions do not extend to organisations whose sole or main purpose is commer-
cial.
The approach adopted by the Equality Act 2006 is therefore very similar to that of the
Employment Equality Regulations. Once again, it remains to be seen whether this new
legislation succeeds in protecting religious individuals without inappropriately restricting
the liberty of religious organisations.
79
Public Order Act 1986, Part III.
80
R v Lemon [1979] AC 617 HL.
81
R v Chief Metropolitan Stipendiary Magistrate ex parte Choudhury [1991] 1 All ER 306 QBD.
82
X & Y v UK, 28 DR 77; Choudhury v UK, 12 HRLJ 172; Wingrove v UK 24 EHRR 1.
83
Law Commission Report No. 145, pp. 20-23.
THE LEGAL STATUS OF ISLAM IN GREAT BRITAIN 159
again in 2005, this time unleashing a huge public campaign to oppose the legislation, led
by a coalition of media interests concerned about free expression and Christian groups
concerned that the law could be used to close down evangelism where that was perceived
to be hostile to other faiths. Even some Muslim representatives began to express concern
that the new law might be used to silence more outspoken members of their own commu-
nity. In the end, the legislation that passed was radically watered-down84.
The Racial and Religious Hatred Act 2006 amends the Public Order Act 1986 to make
provision for offences involving stirring up hatred against persons on racial or religious
grounds. The basic offence is defined as using threatening words or behaviour, or display-
ing any written material which is threatening, intending thereby to stir up religious ha-
tred85. There are related offences concerned with different modes of possession and pub-
lication of offending material. The offence is narrower than the equivalent public order
offences involving racial hatred, in that in the latter, words can be ‘threatening, abusive or
insulting’86, and the mental element is broader. Furthermore section 29J contains an ex-
press protection for freedom of expression and religion:
‘Nothing in this Part shall be read or given effect in a way which prohibits or
restricts discussion, criticism or expressions of antipathy, dislike, ridicule, insult or
abuse of particular religions or the beliefs or practices of their adherents, or of any
other belief system or the beliefs or practices of its adherents, or proselytising or
urging adherents of a different religion or belief system to cease practising their re-
ligion or belief system.’
It should be noted that the reference to ‘Part’ extends to all the racial and religious
hate speech offences set out in Part III of the Public Order Act 1986.
The common law of blasphemy was not abolished alongside this new offence.
It is at this point that the clash between Islam and secular British law has been at its
most intense. The intractable problem is that some Muslim groups will not be content
unless texts such as Salman Rushdie’s The Satanic Verses are criminalised, and criminal-
ising works of literature, however critical of any religion, would be simply unacceptable
to the vast majority of those with political influence in the United Kingdom. The recent
legislation is to be seen as a symbolic move in the direction of equality in the complex
context of varying levels of sensitivity. It is hard to believe that it will do anything to
assuage Muslim outrage.
84
For background, see Ivan Hare, ‘Crosses, Crescents and Sacred Cows: Criminalising Incitement to Re-
ligious Hatred’, [2006] Public Law 521.
85
Public Order Act 1986 section 29B, as amended by the Racial and Religious Hatred Act 2006 section 1
and Schedule 1.
86
See section 18 et seq.
160 JULIAN RIVERS
PERSONAL LAW
The assumptions of English law in respect of family and inheritance law are to some
extent at odds with those of Shariah. This has led on occasions to calls for the legal rec-
ognition of a system of Islamic personal law for parties who are Muslims, most notably
by the Union of Muslim Organisations of UK and Eire in 198387. This section will con-
sider first the limited provision that is made for diversity in this area. However, it should
also be noted that even where the law is based on certain assumptions that do not match
the Islamic tradition, a distinction should be drawn between those cases in which parties
are free to order their own affairs as they see fit, and cases in which the law is in direct
conflict with their ethic.
Sebastian Poulter identifies four major tensions between Islamic law and the ethical
assumptions underlying international human rights law and English law in this area. First,
the prohibition on Muslim women marrying non-Muslim men infringes individual free-
dom of choice in marriage, and is discriminatory, given the freedom of Muslim men to
marry outside the faith. Secondly, the acceptability of polygamy is discriminatory, in that
it allows men to change the nature of the marriage relationship without the consent of the
existing wife. Thirdly, the Islamic form of divorce know as talaq is also discriminatory in
allowing to men the right to repudiate a mariage unilaterally without cause, judicial over-
sight or financial provision. Fourthly, the marriage of minors under the age of puberty
and without their consent is not in the best interests of the child88.
There is also a general problem arising not merely from the different schools of Is-
lamic law, but also from the process of internal revision that takes place. Some Islamic
scholars argue that the ethical precepts of Islam are to some extent in tension with the
historically derived position in Islamic law, giving rise to the need for reinterpretation,
often in a direction more compatible with modern Western ethical assumptions. Others
argue that the practice of Islamic law has (paradoxically) been corrupted through past
Western caricature and is in reality more liberal. Islamic states have themselves inter-
vened to codify and change Shariah law as it became incorporated into modern civil
codes. There is thus no single agreed system of Islamic personal law. Rather, one must
speak of systems that share a common origin and certain typical approaches.
The law governing the formalities of marriage is one area in which some measure of
diversity is permitted. Under the Marriage Acts, religious marriages may have civil effect
under certain conditions of notification and registration. This obviously allows for reli-
gious diversity in the conduct of the ceremony, so long as that ceremony includes a basic
minimum of expressions of mutual consent to marriage and pronouncement of legal ef-
fect.89 These general conditions for religious marriages with civil effect are more restric-
87
Sebastian Poulter, Ethnicity, Law and Human Rights: the English Experience, Clarendon Press, 1998,
pp. 201-204.
88
Ibid., pp. 213-21.
89
Marriage Act 1949, section 44.
THE LEGAL STATUS OF ISLAM IN GREAT BRITAIN 161
tive than those established in the first moves towards religious toleration. Marriages be-
tween Quakers and Jews are still given a special status in law, and take place according to
their customary practices. By contrast, the general regulations are premised on the princi-
ple that marriage is a public matter, and should take place during specified hours and
admit of public access. There is some evidence that Muslims do not always find this re-
quirement of publicity easy to satisfy.
It is not a criminal offence to conduct or undergo a religious ceremony of marriage, so
long as it does not purport to create a civil marriage binding in English law. Such a cere-
mony is completely without legal effect90. Thus Muslims have two options for marrying:
either through a licensed religious ceremony in a registered place of worship, or by secu-
lar legal ceremony preceded or followed by a religious ceremony of no legal effect.
Apart from the regulation of formalities, English law makes no other concessions to
religious diversity in the law of marriage and family. Parties must be at least 16 years of
age, lack of consent of the parties makes the marriage voidable, divorce is available to
either party if the marriage has irretrievably broken down91, the courts have a wide discre-
tion in the allocation of financial provision (under a general presumption of equality of
distribution), and the custody of children is determined according to their welfare. In all
these respects the law differs to some extent from Islamic law.
Islamic law permits the man to marry more than one wife. However, a marriage con-
ducted under English law can only be monogamous. Attempts to marry again while an
existing marriage subsists are ineffective and criminal. However, the matter is compli-
cated where there is a private international law dimension92. The old common law rule
against polygamous marriages was very strict: even if such a marriage were lawful in the
place of celebration, and even if it were in fact the only marriage for both parties (i.e.
only potentially and not actually polygamous) the marriage would nonetheless not be
recognised in England for purposes of matrimonial relief93. This was increasingly consid-
ered unacceptably harsh, and was eventually modified by the Matrimonial Proceedings
(Polygamous Marriages) Act 1972 and subsequent legislation. The position now is ex-
tremely complex, but can be summed up in the general proposition that a polygamous
marriage will be recognised as valid for most practical purposes so long is it was validly
conducted accourding to the law of the place of celebration, and so long as the parties
were not prevented by the law of their domicile from entering into such a marriage. Par-
ties domiciled in England and Wales may enter into a valid marriage abroad so long as it
is not actually polygamous in their case.
90
Qureshi v Qureshi [1972] Fam. 173.
91
The courts have the power to refuse to issue an absolute decree of divorce if the parties were married in
a religious ceremony and have to cooperate to secure a religious divorce: Matrimonial Causes Act 1973,
section 10A.
92
See generally, Dicey and Morris on the Conflict of Laws, 13th edn., Sweet & Maxwell, 2000, pp. 693-
714; Cheshire and North’s Private International Law, 13th edn., Butterworths, 1999, pp. 742-764.
93
Hyde v Hyde (1866) LR 1 P&D 130.
162 JULIAN RIVERS
Islamic law also permits a man to divorce his wife by unilateral repudiation (talaq).
While completely without effect under English law, it can also be effective under certain
circumstances if obtained overseas. The law on overseas divorces follows a distinction
between those obtained through ‘judicial or other proceedings’ and those obtained other-
wise. The Islamic talaq falls into the latter category and will only be recognised if (a) it is
valid under the law of the country in which it was obtained; (b) both parties are domiciled
in that country, or one is domiciled there and the other domiciled in another country un-
der the law of which such a divorce is permitted; (c) neither party has been habitually
resident in the United Kingdom for the year preceding the divorce94.
The net effect of these provisions on marriage and divorce is broadly that although Is-
lamic family law may be effective for immigrant Muslims prior to settling in the United
Kingdom, it is not possible for Muslims resident or domiciled in the United Kingdom to
evade British public conceptions of appropriate marriage and divorce by travelling to
countries in which Islamic law has had a greater impact on the civil law.
Some areas of law admit of personal disposition, even though the assumptions of Eng-
lish and Islamic law are at odds. The law of inheritance represents a good example. The
laws of intestate succession are substantially different, in that English law gives substantial
preference to any surviving spouse, and then the immediate family. Islamic law distributes
to a much wider range of more distant family members. However, since English law allows
substantial liberty of testamentary disposition, Muslims could specify inheritance rights
(subject to satisfactory provision for dependants) in line with their religion. However, it has
been pointed out that Muslims generally have not been quick to adopt a standard form of
will which would ensure distribution of property according to Shariah principles95.
Discussions of Islamic personal law tend to focus on matters of family law and inheri-
tance. However, it should also be noted that in 2004, the Financial Services Authority
approved the establishment of the Islamic Bank of Britain96. This offers services based on
Shariah principles, most notably the ban on lending money for interest. Savings accounts
are operated on the basis of investment and profit-sharing, while mortgage equivalents are
operated in conjunction with a well-known building society by way of part-purchase over
time and tenancy. This represents a good example of creative and informal accommoda-
tion of religious principles within the law.
94
Dicey and Morris, para. 18-097.
95
Bradney, op. cit., note 19, p. 187.
96
See http://www.islamic-bank.com/islamicbanklive/GuestHome/1/Home/1/Home.jsp accessed 18 July
2006.
THE LEGAL STATUS OF ISLAM IN GREAT BRITAIN 163
CONCLUSION
Muslims enjoy the legal right to practise their religion in the United Kingdom under
conditions of freedom and equality. Although the law is cast in general terms, it does not
follow that all religions are equally accommodated within the law. Even general laws
make certain assumptions about the nature and place of religion in public and private life.
Indeed, given the diversity of religious phenomena, complete religious neutrality is un-
achievable. By focusing on Islam, we see that the conceptions of freedom and equality
built into English law are not religiously neutral. Freedom and equality are constructed
first around a specific understanding of the religious domain which is largely ‘private’
and not in need of legal regulation, and secondly around associated matters of ‘con-
science’ in which the individual is to be granted concessions. Matters which from a Mus-
lim perspective might be seen as ‘religious’ but which are treated within English law as
public and subject to a public ethos, are not part of this private domain of liberty.
English law thus betrays, not surprisingly, a tendency to understand religion within the
social forms of Christianity, and so the extent to which religions are accommodated by
the law depends on their essential character. Islam is by no means the most different, but
displays some features which mean that the legal environment within which British Mus-
lims live is not without points of tension.
Tariq Modood, one of the foremost commentators on the sociology of British Islam,
has recently suggested that ‘the emergence of Muslim political agency has thrown British
multiculturalism into theoretical and practical disarray’99. He notes how the discovery of
Muslim political agency in the wake of the Rushdie Affair has undermined left-liberal
97
R (Farrakhan) v Secretary of State for the Home Department [2002] QB 1391 CA.
98
http://news.bbc.co.uk/1/hi/uk/4690224.stm accessed on 18 July 2006.
99
Tariq Modood, ‘The Place of Muslims in British Secular Multiculturalism’ in N. Ghanea (ed.) The
Challenge of Religious Discrimination at the Dawn of the New Millenium, Martinus Nijhoff Publishers, 2004.
164 JULIAN RIVERS
multiculturalism, which was comfortable with racial but not religious categories. To some
extent this has resulted in a ‘panicky retreat’ to a liberal public-private distinction. It has
also exposed a new fault-line in British politics, not between Muslims and Christians, or
even between Muslims and right-wing nationalists, but between Muslims and the secular
liberal intelligentsia.
While this is a fair analysis of the political discourse, recent years have nevertheless
also seen an attempt to redress the outstanding legal grievances of Muslims where this is
compatible with underlying fundamental political values. The key component of this has
been the enactment of formal obligations to avoid religious discrimination in education,
employment and the provision of goods and services. It has also seen the introduction of
new hate speech legislation. These changes have come about primarily because of per-
ceived injustice within the existing law towards the Muslim minority.
Unless one is prepared to criticise the remaining symbolic pre-eminence of the estab-
lished church, there are now few areas in which the law would not seem, from a purely
formal perspective, to make adequate provision for Muslims. The focus must now shift to
questions of discrimination in the interpretation and implementation of the law. But even
here, the patterns of justifiable difference ‘in proportionate pursuit of a legitimate aim’
will continue to raise difficult questions about the possibility of complete religious neu-
trality in the law.
El status legal del Islam en España
JOAQUÍN MANTECÓN
Universidad de Cantabria
1. PRESENTACIÓN
C
uando el año 2001 publiqué un artículo titulado El Islam en España, acerca del
estatuto jurídico del Islam en nuestro país1, la bibliografía específica al respecto
era mínima2, si exceptuamos los correspondientes comentarios al Acuerdo de
cooperación con la Comisión Islámica de España (CIE) en las monografías dedicadas a
los tres Acuerdos vigentes3. Pero, a partir de entonces se han multiplicado los trabajos
sobre los aspectos jurídicamente relevantes del Islam en España4. Este artículo se inserta
en esta serie de trabajos, que intentan seguir reflexionando sobre la variada problemática
que suscita el encaje de la libertad religiosa de los musulmanes en nuestro ordenamiento.
1
Vid. J. MANTECÓN, El Islam en España, en «Conciencia y Libertad», 13 (2001), pp. 57-88. La versión
inglesa, Islam in Spain, está publicada en VV.AA. (ed. R. ALUFFI-G. ZINCONE), «The Legal Treatment of
Islamic Minorities in Europe», Lovaina, 2004, pp. 213-231; la version francesa, L’Islam en Espagne, en
VV.AA. (ed. R. POTZ-W. WIESHAIDER), «Islam and the European Union», Lovaina, 2004, 109-142.
2
Vid. J. MARTÍNEZ-TORRÓN, Lo statuto giuridico dell’Islam in Spagna, en «Quaderni di Diritto e Politica
Ecclesiastica», (1996/1), pp. 53-80; M.L. JORDÁN, Reflexiones en torno a la justicia islámica y al Acuerdo de
cooperación del Estado con la Comisión Islámica de España, en VV.AA. «Acuerdos del Estado español con
Confesiones religiosas minoritarias», Barcelona, 1996, pp. 695-706; A. MOTILLA, L’Accordo di cooperazione
tra la Spagna e la Commissione islamica: bilancio e prospettive, en VV.AA. (a cura di S. FERRARI), «Mu-
sulmani in Italia. La condizione giuridica delle comunità islamiche», Bolonia, 2000, pp. 245-263.
3
Vid. VV.AA., Acuerdos del Estado español con los judíos, musulmanes y protestantes, Salamanca,
1994; J. MARTÍNEZ-TORRÓN, Separatismo y cooperación en los Acuerdos del Estado con las minorías reli-
giosas, Granada, 1994; A. FERNÁNDEZ CORONADO, Estado y confesiones religiosas: un nuevo modelo de
relación (Los pactos con las confesiones), Madrid, 1995; J. MANTECÓN, Los Acuerdos del Estado con las
confesiones acatólicas, Jaén, 1995; VV.AA., Acuerdos del Estado Español con Confesiones…, cit.
4
Vid. A. MOTILLA-P. LORENZO (coord. M.J. CIÁURRIZ), Derecho de Familia Islámico. Los problemas de
adaptación al Derecho español, Madrid, 2002; VV.AA. (coord. A. MOTILLA), El matrimonio islámico y su
eficacia en el Derecho español, Córdoba, 2003; VV.AA. (ed. A. MOTILLA), Los musulmanes en España.
Libertad religiosa e identidad cultural, Madrid, 2004; I. JIMÉNEZ-AYBAR, El Islam en España. Aspectos
institucionales de su estatuto jurídico, Pamplona, 2004; VV.AA., La enseñanza islámica en la Comunidad de
Madrid, Madrid, 2004. Entre los artículos con carácter general vid. L. RUANO, Derecho e Islam en España, en
«Ius Canonicum» 86 (2003), pp. 465-543; M.J. ROCA, Las minorías islámicas. Aspectos jurídicos de su di-
versidad e integración desde una perspectiva comparada, en «Anuario de la Facultad de Derecho de Ouren-
se» (2003), pp. 309-323; J.M. MARTÍ, El Islam en España: implicaciones culturales y jurídicas, en «Anuario
de Derecho Eclesiástico del Estado» 21 (2005), pp. 189-215.
166 JOAQUÍN MANTECÓN
Intentaré, exponer y comentar la normativa en vigor de manera que el lector pueda hacer-
se una ideal cabal de la situación.
El Islam tiene España la condición jurídica de confesión de notorio arraigo, y como
tal, ha firmado un Acuerdo de cooperación con el Estado, aprobado por la ley 26/1992, de
10 de noviembre. Su estatuto jurídico en nuestra nación está determinado por las normas
de Derecho aplicables a todas las Confesiones, y por el Derecho específico contenido en
el mencionado Acuerdo y las normas que lo han desarrollado.
Entre las primeras, descuella la Ley Orgánica de Libertad Religiosa (LOLR) y sus
normas de desarrollo, como el Real Decreto de organización y funcionamiento del Regis-
tro de Entidades Religiosas (RER), y todas aquellas normas que, sectorialmente, pueden
referirse a las Confesiones en algún punto concreto. Entre las segundas, destacan el Con-
venio sobre designación y régimen económico de los profesores de enseñanza religiosa
islámica5, el Real Decreto sobre términos y condiciones de inclusión en el Régimen Ge-
neral de la Seguridad Social de los dirigentes religiosos islámicos e imanes6, así como
aquellas otras normas que se refieren a las Confesiones con Acuerdos de cooperación, en
cuanto constituyen una categoría a se, como por ejemplo, el Real Decreto sobre asistencia
religiosa penitenciaria7, o la Orden por la que se aclara el alcance de la extensión del IBI8.
Corrientemente, las normas españolas que afectan a las Confesiones religiosas suelen
referirse al ente que asume su representación institucional, o a las entidades religiosas
autónomas –iglesias o comunidades– que se identifican con una Confesión. Y, con el
mero enunciado de la cuestión, surge el primer y no pequeño problema que suscita el
estudio del estatuto jurídico del Islam en España: su representación institucional.
Aunque el Islam es una de las religiones numéricamente más importantes del planeta,
carece de una organización unitaria y de órganos que la representen en cuanto confesión.
Carece incluso de algo tan característico en las religiones como son los denominados
vulgarmente ministros de culto; es decir, de una clase sacerdotal, que asuma la dirección
y gobierno de los fieles en materia religiosa.
En los países islámicos, en los que toda la sociedad está organizada según criterios is-
lámicos, el problema de su representación no se plantea. No es infrecuente que la autori-
dad política asuma pacíficamente el control y dirección de los asuntos religiosos. De
hecho, teóricamente, hasta la abolición del Califato otomano, el Sultán era al mismo
tiempo Califa y, en cuanto tal, asumía la condición de guía del Islam, es decir, de la Um-
ma o conjunto de los creyentes, con una autoridad moral y un prestigio que iba mucho
más allá de su soberanía política. Tras el exilio del último Sultán, Kemal Ataturk experi-
5
Resolución de 23 de abril de 1996, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia por la que se dis-
pone la publicación del Convenio (BOE de 3 de mayo).
6
Real Decreto 176/2006, de 10 de febrero (BOE de 18 de febrero).
7
Real Decreto 710/2006, de 9 de junio, de desarrollo de los Acuerdos de Cooperación firmados por el Es-
tado con la FEREDE, la FCJE y la CIE, en el ámbito de la asistencia religiosa penitenciaria (BOE de 10 de
junio).
8
BOE de 5 de marzo de 1994.
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 167
mentó en 1922, si bien por poco tiempo –unos meses–, la solución de mantener un Califa
con competencia exclusiva en asuntos religiosos, elegido entre los miembros de la antigua
familia imperial de los Osmán9. Ataturk, finalmente, optó por configurar a Turquía como
una república absolutamente laica, aboliendo también este peculiar califato religioso.
Quién sabe si, de haber perdurado la solución de separación entre Estado e Islam, mante-
niendo una cabeza religiosa, no hubiera cambiado la evolución del mundo islámico. Aun-
que, quizás, no perduró porque, sencillamente, no era posible.
El problema en España (al igual que en el resto del mundo occidental) estriba en que
la minoría musulmana se encuentra con un marco político-social ajeno a los parámetros
islámicos y carece, por tanto, de referencias organizativas para su vida. ¿Qué significa ser
musulmán en tierra no islámica? ¿Cómo plantear lo que consideran exigencias sociales
derivadas de su fe ante las instancias políticas de los países de acogida o de residencia? O,
mejor dicho, ¿quién las plantea en su nombre? ¿Quién les representa? Estas cuestiones,
que pueden parecer ajenas al título y enfoque de este artículo, por parecer excesivamente
generales o ajenas a lo jurídico, resultan, sin embargo, necesarias para abordar la cuestión
previa por excelencia: ¿a qué nos referimos cuando hablamos del Islam en España?
2. UN POCO DE HISTORIA
Con la conquista del Reino nazarí de Granada por los Reyes católicos en 1942, termi-
nó la presencia política del Islam en España. Sin embargo, la presencia de musulmanes en
la península no desapareció inmediatamente. Los moriscos, musulmanes sometidos, per-
manecieron en suelo hispano –si bien en números decrecientes– hasta su última expul-
sión, que tuvo lugar en 1611, en tiempos de Felipe III. Ahora bien, desde esta fecha hasta
la Ley de Libertad Religiosa de 1967, en tiempos de Franco, oficial y legalmente no hubo
musulmanes en España –no existieron físicamente– salvo, obviamente, en la zona del
Protectorado Norte de Marruecos y de Tarfaya, Ifni y el Sáhara español. La única excep-
ción la constituyeron los musulmanes residentes en Ceuta y Melilla10, las tropas de Regu-
lares durante la Guerra Civil y, posteriormente, la Guardia Mora de Franco, el cuerpo
diplomático de países musulmanes y algunos estudiantes procedentes de esos países. Es
decir, personal transeúnte. Existe, pues, un vacío total de tres siglos y medio.
9
Cfr. G. REDONDO, Las libertades y las democracias, en VV.AA. «Historia Universal», vol. XIII, Pam-
plona, 1984, pp. 132-133.
10
Ceuta y Melilla son dos ciudades de soberanía española, situadas en la costa norte de Marruecos. Ceuta
(19 km2), portuguesa desde 1415, es española desde 1578; en el año 2005 contaba con 76.100 habitantes, de
los que el 30%, aproximadamente, son musulmanes. Melilla (12'3 km2) pertenece a España desde 1495, y
tiene 65.488 habitantes, con un 35% de musulmanes. Hasta 1987 el número de residentes musulmanes con
nacionalidad española era más bien bajo –rondando el 12%–. Con ocasión de los disturbios ocasionados por
la promulgación de la Ley de Extranjería de 1985, el gobierno de la época concedió en Melilla, entre 1986 y
1988 más del doble de nacionalidades –5212– que en los veinticinco años anteriores –2435– (cfr. A. PLANET,
Melilla y Ceuta, espacios frontera hispano-marroquíes, Melilla, 1998, pp. 99-101).
168 JOAQUÍN MANTECÓN
11
Un estudio comparado entre la antigua Ley y la vigente en I.C. IBÁN, Dos regulaciones de la libertad
religiosa en España, en VV.AA., «Tratado de Derecho Eclesiástico», Pamplona, 1994, pp. 379-427.
12
El número de 25.000 conversos (cfr. T. BÁRBULO, Moderados y fundamentalistas se enfrentan por el
control del Islam en España, «El País», 30 de septiembre de 2000), es manifiestamente exagerado; M. HER-
NANDO DE LARRAMENDI, buen conocedor del tema, habla de 6.000 para ese mismo año (Imágenes del Islam
en la España de hoy, en VV.AA., «El Islam en España», Cuenca, 2001, p. 65).
13
Datos del Padrón ofrecidos por el Instituto Nacional de Estadística (cfr. www.ine.es). Hay que tener en
cuenta que no todos los empadronados tienen residencia legal, y que no todos los ilegales están empadrona-
dos.
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 169
De otro lado, se calcula que sólo un tercio de las asociaciones de musulmanes está ins-
crita en el RER. El resto suele inscribirse como asociaciones culturales en el Registro
Nacional de Asociaciones del Ministerio del Interior, o en los Registros de las Comuni-
dades Autónomas o de los Ayuntamientos15.
Pero ¿qué entendemos por Comunidad islámica? En la práctica, lo que se inscribe,
como se ha dicho, son vulgares asociaciones pero con fines religiosos de carácter islámi-
co. Y, sin embargo, para nuestro ordenamiento se trata de lo que la doctrina ha denomi-
nado «entidades mayores», es decir, entidades equiparadas a las Iglesias o Confesiones
según la terminología de la LOLR. ¿En qué se diferencia una de estas «entidades mayo-
res» de las «entidades menores» que, según la LOLR, pueden crear aquéllas para el cum-
plimiento de sus fines? En nada, salvo en que estas últimas, para inscribirse, necesitan un
certificado de fines religiosos extendido por la entidad mayor en cuyo seno se crean16.
14
Cfr. www.abc.es/abc/pg060114/prensa/noticias/Sociedad/Religion/200601/14/NAC-SOC-120.asp.
15
Cfr. J. MANTECÓN, El Islam…, cit., pp. 60-61.
16
Aunque el Real Decreto de organización y funcionamiento del RER, en su artículo 2.c, al enumerar las
entidades inscribibles, se refiere a «las entidades asociativas religiosas constituidas como tales en el ordena-
miento de las Iglesias y Confesiones», se entiende que también las Comunidades religiosas pueden crearlas,
170 JOAQUÍN MANTECÓN
ya que el propio Acuerdo de cooperación se refiere a las «entidades asociativas religiosas que se constituyan
como tales, de acuerdo al ordenamiento de las Comunidades Islámicas» con referencia expresa al artículo 2
del Real Decreto de organización y funcionamiento del RER (cfr. art. 1.3). Cuestión distinta es cómo inter-
pretar la exigencia de creación «de acuerdo al ordenamiento de las Comunidades islámicas» (cfr. J. MANTE-
CÓN, El Registro de Entidades Religiosas del Ministerio de Justicia y la inscripción de las denominadas
entidades menores, en «Revista General de Legislación y Jurisprudencia» [2002] Núm. 1 enero-marzo, pp.
45-46).
17
La letra B se reserva para los institutos de vida de consagrada, y la D para las entidades federativas.
18
Vid. J. MANTECÓN, Praxis administrativa y jurisprudencia en torno a la inscripción de las confesiones
y entidades confesionales en el Registro de Entidades Religiosas, en VV.AA., «Pluralismo religioso y Estado
de Derecho», Madrid, 2004, págs. 251-291.
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 171
de grupos que les permita vivir en común las prácticas básicas de su religión y sentirse
como una porción local de la Umma. Al no existir un modelo universal preestablecido
adoptan los modelos que se les ofrecen en las sociedades de acogida.
Teóricamente, allí donde existe libertad religiosa plena, no deberían existir particula-
res dificultades, salvo en aspectos muy concretos que podrían entrar en contradicción con
el orden público. ¿Por qué, pues, el Islam suscita tantos quebraderos jurídicos de cabeza
en los países occidentales? Básicamente, en mi opinión, por dos razones. En primer lugar,
porque los Poderes públicos intentan encontrar un interlocutor representativo de los mu-
sulmanes y no es fácil que lo encuentren, entre otras razones porque no suele existir. En
la realidad social de los musulmanes residentes en Occidente conviven distintos contextos
asociativos por razón de escuelas jurídicas, origen nacional, étnico, lingüístico, o incluso
de diversa sensibilidad religiosa.
En el primer caso existe una tendencia natural a la búsqueda de referencias en los paí-
ses de origen (tendencia que dichos países asumen encantados), mientras en el último
caso, las referencias son más bien trasnacionales (Hermanos Musulmanes, Tablighs, etc.).
Nadie puede asumir la representación general porque nadie ha recibido un mandato repre-
sentativo en tal sentido. Y, en segundo lugar, por la tendencia, ínsita en la tradición islá-
mica, de que la condición religiosa sea fuente de derechos civiles, que choca grandemente
contra el principio básico en el moderno Estado de Derecho de la igualdad ante la ley, y
que, en el fondo, lleva a los musulmanes a reclamar un estatuto personal por razón de su
religión.
En efecto, en la medida en que los musulmanes viven su fe en el marco de la normati-
va general sobre libertad religiosa no se plantea el problema de identificar un órgano re-
presentativo. La cuestión se suscita cuando solicitan que, con carácter general se les apli-
que un derecho más favorable o de carácter excepcional. Así, en España, desde 1967 a
1989, los musulmanes pudieron vivir su religión en un marco de libertad religiosa, más
cabal –preciso es reconocerlo– a partir de 1980.
En efecto, aparte de los derechos reconocidos en la LOLR, las normas generales ga-
rantizaban la asistencia religiosa en las Fuerzas Armadas19, en los centros escolares20, en
los hospitales públicos21 y en los centros penitenciarios22; sus ministros de culto no esta-
ban obligados a declarar en el proceso penal23; los ministros de culto extranjeros estaban
19
Vid. capítulo «Asistencia religiosa» en las Reales Ordenanzas del Ejército de Tierra (Real Decreto
2945/1983, BOE de 12 de marzo); del Ejército del Aire (Real Decreto 494/1984, BOE de 22 de febrero); y de
la Armada (Real Decreto 1024/1984, BOE de 23 de mayo).
20
Vid. Orden de 4 de agosto de 1980, sobre asistencia religiosa y actos de culto en centros escolares
(BOE de 6 de agosto).
21
Cfr. art. 13.j del Real Decreto 2082/1978, de aprobación de normas provisionales de gobierno y admi-
nistración de los servicios hospitalarios y garantías de los usuarios (BOE de 1 de septiembre).
22
Cfr. arts. 180 y 181 del Real Decreto 1201/1981, del Reglamento Penitenciario (BOE de 23-25 de ju-
nio).
23
Cfr. art. 417 de la Ley Enjuiciamiento Criminal de 1882.
172 JOAQUÍN MANTECÓN
24
Cfr. art. 16.g de la Ley Orgánica 7/1985, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España
(BOE de 3 de julio).
25
Cfr. J.M. GONZÁLEZ DEL VALLE, Derecho eclesiástico español, 6ª ed., Pamplona, 2005, p. 80.
26
Vid. Órdenes de 16 de julio de 1980 sobre enseñanza religiosa de diversas Iglesias, Confesiones y Co-
munidades en Educación Preescolar y EGB, Bachillerato y Formación Profesional (BOE de 19 de julio).
27
Cfr. al respecto las atinadas observaciones de J.M. VÁZQUEZ GARCÍA-PEÑUELA, El futuro de los Acuer-
dos y otros ámbitos de cooperación entre el Estado y las Confesiones, en «Los Acuerdos con las Confesiones
minoritarias…» cit., pp. 170-174.
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 173
En enero de 1991 comenzaron formalmente las negociaciones con FEERI. Pero pocos
meses más tarde, el 8 de abril, una de las Comunidades miembros de FEERI, la Asocia-
ción Musulmana en España, promovió la creación de una nueva Federación, la Unión de
Comunidades Islámicas de España (UCIDE), mediante la transformación de sus seccio-
nes locales en Comunidades inscritas28. La Administración abrió una negociación paralela
con la nueva Federación. Pero en octubre de ese mismo año se unificaron las negociacio-
nes29. A finales de enero de 1992 la CALR emitió el preceptivo dictamen sobre la pro-
puesta de Acuerdo, que fue positivo. Sin embargo, existía el problema de que la parte
confesional del Acuerdo estaba constituida por dos entidades distintas y el Estado había
puesto como condición sine qua non la firma con un único interlocutor.
Dado que se pretendía firmar el Acuerdo al mismo tiempo que los concluidos con la
Federación evangélica y con la judía, preparados ya desde hacía tiempo, y que esto se
quería realizar dentro del emblemático año 1992, el tiempo urgía. Así, en menos de un
mes, el 18 de febrero de 1992 se constituyó la Comisión Islámica de España (CIE), enti-
dad en la que se integraron FEERI y UCIDE. El 28 de abril los representantes del Go-
bierno y de la CIE firmaron el Acuerdo que fue aprobado por las Cortes el 10 de noviem-
bre mediante la Ley 26/1992.
28
Cfr. J.M. COCA, Musulmanes en España. Crónica de una Federación, en «Verde Islam» 2, 1995,
(www.verdeislam.com/vi_02/VI_210.htm#01).
29
Sobre el proceso de negociación del Acuerdo vid. A. FERNÁNDEZ CORONADO, Estado y Confesiones…,
cit. pp. 79-105, IDEM, Los Acuerdos con Confesiones minoritarias desde una perspectiva histórica. El iter de
las negociaciones, en «Acuerdos del Estado español con Confesiones…» cit., pp. 146-151.
30
Vid. J. BONET-M. VENTO, El Islamismo, en «Acuerdos del Estado español con los judíos…» cit., pp.87-
94; J. MANTECÓN, El Islam…, cit., pp. 63-68; L. RUANO, Derecho..., cit., pp. 481-487; I. JIMÉNEZ-AYBAR, El
Islam en España…, cit., pp. 93-102.
174 JOAQUÍN MANTECÓN
Lo primero que llama la atención es la brevedad de sus Estatutos, que constan de 7 ar-
tículos31. En el primero se expresa quiénes la integran y quiénes podrán incorporarse; en
el segundo el nombre de la entidad; en el tercero el domicilio social; en el cuarto los fi-
nes; en el quinto se enumeran los órganos rectores; el sexto, el más extenso, dispone la
organización y facultades de la Comisión Permanente; y en el séptimo y último, la orga-
nización y funciones de la Secretaría General. Esto es todo.
Sus órganos rectores son la Comisión Permanente y la Secretaría General. No existe,
pues, la figura del Presidente, ni la de Secretario General o Ejecutivo. La Secretaría Gene-
ral está compuesta por dos Secretarios Generales, designados por cada una de las Federa-
ciones que, hasta hace relativamente poco tiempo, han coincidido con sus respectivos
Presidentes. Se prevé también que, por cada diez Comunidades adheridas directamente a
la CIE (no integradas en las dos Federaciones constituyentes), pueda nombrarse otro Se-
cretario General que las represente. Esta hipótesis no se ha verificado todavía, si bien ha
habido peticiones en este sentido que, o han sido denegadas o no se han contestado, qui-
zás por el miedo de las Federaciones constituyentes a perder peso específico.
El otro órgano colegiado es la Comisión Permanente compuesto de forma paritaria por
seis miembros, tres por cada Federación. Por cada diez Comunidades adheridas directa-
mente a la CIE, se puede nombrar una representación común formada por tres personas32.
Sus principales competencias son el nombramiento de los Secretarios Generales, la admi-
sión de nuevas Comunidades y la modificación de Estatutos. La Comisión Permanente
debe reunirse, al menos, una vez al año y toma sus decisiones por mayoría absoluta de sus
miembros, previo el acuerdo también mayoritario de los representantes de cada Federa-
ción (y, en su caso, el de los representantes de las agrupaciones de 10 Comunidades). Es
decir, o existe acuerdo entre las dos Federaciones o no hay decisión posible. Por lo que se
refiere a los Secretarios Generales, sus principales competencias son ostentar la represen-
tación legal de la CIE, convocar la reunión de la Comisión Permanente y refrendar man-
comunadamente las certificaciones y acreditaciones necesarias.
31
Vid. J. MANTECÓN, Los Acuerdos… cit. pp. 143-144.
32
Si las más de 70 Comunidades inscritas en el RER que no pertenecen a la CIE solicitaran su adhesión y
fueran aceptadas: tendríamos una CIE con ¡9 Secretarios Generales, y una Comisión Permanente con 30
miembros!
33
MARTÍNEZ-TORRÓN considera equívoco este término y prefiere utilizar la expresión «normas generales»
(cfr. Diez años después. Sugerencias sobre una posible revisión de los Acuerdos de 1992 con las Federacio-
nes evangélica, israelita e islámica, en «Los Acuerdos con las Confesiones minoritarias…» cit., p. 92); IDEM,
Lo statuto giuridico…, cit., p. 55.
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 175
abordan cuestiones tan relevantes como «el estatuto de los Dirigentes Religiosos Islámi-
cos e Imanes […] protección jurídica de las mezquitas y lugares de culto, atribución de
efectos civiles al matrimonio celebrado según el rito religioso islámico, asistencia religio-
sa en centros o establecimientos públicos, enseñanza religiosa islámica en los centros
docentes, beneficios fiscales aplicables a determinados bienes y actividades de las comu-
nidades […] conmemoración de festividades religiosas islámicas y, finalmente, colabora-
ción del Estado con la expresada Comisión en orden a la conservación y fomento del
Patrimonio Histórico y Artístico islámico». Sin embargo, como ya ha comentado am-
pliamente la doctrina, el Acuerdo no aporta demasiadas novedades sobre el derecho co-
mún en materia de libertad religiosa34. Su principal valor, me parece, radica en el hecho
del específico reconocimiento del Islam. Y en esto sí que se trató una novedad casi abso-
luta.
El contenido del Acuerdo ha sido suficientemente estudiado por la doctrina, tanto en
artículos de carácter general35, como en otros específicos (que se citarán al tratar los te-
mas correspondientes), así como en capítulos de obras de carácter colectivo dedicadas a
los Acuerdos de cooperación en general36, o al Acuerdo con la CIE en particular37; o in-
cluso a aspectos concretos del mismo38 que, lógicamente lo tratan con una profundidad y
un detalle inabarcables en un simple artículo como éste. Me limitaré a una somera expo-
sición glosada del contenido en los distintos artículos.
A) Lugares de culto39
El Acuerdo contempla en su artículo 2 cuanto se refiere a los lugares de culto, institu-
ción típica y exclusiva de las confesiones religiosas, cuyo establecimiento es un derecho
reconocido en la LOLR. En este artículo se habla de lugares de culto, genéricamente con-
siderados, de mezquitas, de cementerios islámicos, y de los archivos pertenecientes a las
Comunidades musulmanas.
1) Mezquitas y oratorios
¿Qué es una mezquita? No es propiamente un templo; es decir, un lugar donde se rin-
de culto a Dios a través de sacrificios, oblaciones o ceremonias cultuales o litúrgicas. Una
34
Cfr., pro omnibus, A. MOTILLA, L’Accordo…, cit., pp. 253-254.
35
Vid. J. MARTÍNEZ-TORRÓN, Lo statuto giuridico…, cit.; A. MOTILLA, L’Accordo…, cit.; J. MANTECÓN,
El Islam…, cit., y L. RUANO, Derecho..., cit.
36
Vid. las obras indicadas en la Nota 3.
37
Vid. VV.AA. (A. MOTILLA ed.), Los musulmanes en España…, cit., e I. JIMÉNEZ-AYBAR, El Islam en
España…, cit.
38
Vid. A. MOTILLA-P. LORENZO, Derecho de Familia Islámico…, cit; VV.AA., El matrimonio islámi-
co…, cit; VV.AA., La enseñanza islámica…, cit.
39
Vid. A. MOTILLA, La protección de los lugares de culto islámicos, en «Los musulmanes en España…»
cit., pp. 79-98; L. RUANO, Derecho..., cit., pp. 488-492; R.M. RAMÍREZ NAVALÓN, Los lugares de culto y los
cementerios, en «Los Acuerdos del Estado español…», pp. 119-134.
176 JOAQUÍN MANTECÓN
mezquita es el lugar donde los creyentes se reúnen para orar colectivamente; pero es tam-
bién el lugar propio de reunión de la comunidad para tratar de los temas que le afectan. Es
un lugar de socialización de la comunidad. En nuestro país, sólo existen mezquitas en uso
dignas de ese nombre en Madrid, Valencia, Córdoba, Granada, Ceuta, Melilla, Fuengiro-
la, Marbella y Málaga. La mayor parte de las mezquitas son más bien oratorios, instalados
de modo precario en bajos comerciales, garajes, o incluso en pisos particulares.
En Madrid existen dos grandes mezquitas. La primera que se construyó fue la de Abu
Bakr (también llamada, en ocasiones Mezquita Central), en el barrio de Tetuán. Fue cons-
truida en los años setenta bajo los auspicios de la Asociación Musulmana en España, y es
el buque insignia de UCIDE. Dispone de un amplio patio, locales para clases y activida-
des, salón de actos, carnicería halal, etc. También en Madrid, se alza la denominada
«mezquita de la M-30», complejo cultural-religioso de 16.000 metros cuadrados, cons-
truido con la financiación de Arabia Saudita (de cuya Embajada depende). Es, además, la
sede de la delegación de la Liga del Mundo Islámico.
También han sido financiadas por Arabia Saudita40 las mezquitas de Fuengirola, y
Marbella, así como la recién inaugurada mezquita de Málaga, un gran complejo que cuen-
ta con guardería, auditorio para 200 personas, dos salas de rezos (una para hombres y otra
para mujeres, con entrada independiente ambas), salón de actos, restaurante, aulas y ba-
ños, entre otros servicios (en total, 4000 m2). La nueva mezquita de Granada, construida
en el emblemático «mirador de San Nicolás», en lo alto del típico barrio del Albaicín ha
sido subvencionada por diversos países islámicos, y señaladamente por el emirato de
Sharjah.
Sólo en la Comunidad Autónoma de Madrid existe un compromiso por parte de las au-
toridades para subvenir a la construcción de mezquitas o cementerios islámicos, mediante
la oferta de terreno público, allí donde así lo aconseje la concentración de población mu-
sulmana41. En el resto del país, las Comunidades, generalmente pobres, hacen frente a su
necesidad mediante el alquiler de locales, que se acondicionan como oratorios.
El artículo 2 ofrece el concepto y régimen de los lugares de culto. Su identificación, a
efectos jurídicos, se determina con criterios finalísticos. Así, se consideran mezquitas los
locales que habitualmente estén destinados a funciones de culto, oración, formación o
asistencia religiosa, y cuando esta finalidad sea expresamente acreditada por la respectiva
Comunidad, con la conformidad de la CIE.
La referencia a la formación religiosa, a mi entender, habrá de referirse a una forma-
ción de tipo catequético. En otro caso estaríamos en presencia de un local de carácter
religioso que, además, desarrollaría la actividad propia de una escuela confesional, o de
un seminario o centro de formación para el ministerio religioso. En cuanto a la asistencia
40
La embajada de este país reconocía que subvenciona el funcionamiento de 12 mezquitas españolas, en-
tre las que se cuenta la Abu Bakr, de UCIDE (cfr. «El País», 1 de octubre de 2000).
41
Cfr. cláusula 3ª, b) y c) del Convenio de colaboración entre la Comunidad de Madrid y la Unión de
Comunidades Islámicas de España, en «Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado» 14 (1998), pp. 895-897.
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 177
religiosa pienso que debe entenderse como asistencia de tipo pastoral (y no, asistencial-
benéfica).
Tales finalidades no han de entenderse como alternativas entre sí, sino como cumula-
tivas, aunque no tengan que darse conjuntamente todas de modo necesario. En cualquier
caso, considero que la actividad principalmente identificadora, y que, por así decir, sirve
de base a las demás, es la de culto y oración. Un local en el que sólo se impartiera forma-
ción o asistencia religiosa no constituiría en puridad un lugar de culto42. Creo que el sen-
tido de la ley es afirmar que en un lugar de culto se puede, además, impartir catequesis o
atender pastoralmente a los fieles (aunque de hecho diga otra cosa).
Los lugares de culto gozan de inviolabilidad, lo que conlleva que no pueden ser demoli-
dos si no son privados antes de su carácter sagrado (salvo en los casos previstos por la ley
para supuestos de peligro o urgencia). Igualmente se prevé que, en caso de expropiación
forzosa, haya de ser oída, de modo preceptivo, la autoridad religiosa competente (salvo en
el caso de urgencia o peligro)43. Además, se prohíbe expresamente la ocupación temporal y
la imposición de servidumbres en los términos previstos en la Ley de Expropiación Forzo-
sa. Por último se declara la posibilidad de que los lugares de culto puedan ser objeto de
anotación en el RER, lo cual tiene su importancia de cara a la seguridad jurídica44.
A mi modo de ver, las pequeñas mezquitas u oratorios, instaladas de modo precario en
locales pequeños, no suscitan demasiados problema jurídicos. Pero sí pueden plantearlos las
grandes mezquitas, emblemáticas, como pueden ser la de la M-30, o la de Abú Bakr. En
efecto, en la de la M-30, además de la mezquita propiamente dicha, existe una escuela de-
pendiente de la Embajada de Arabia Saudita, una biblioteca, un restaurante abierto al públi-
co, salas para exposiciones y congresos, y un gimnasio, sin contar los locales de la Liga del
Mundo Islámico. En la de Abú Bakr existe una carnicería halal. Evidentemente, sobre todo
a efectos fiscales y tributarios, este abigarrado conjunto de servicios, que sólo tangencial-
mente tienen que ver con lo religioso, puede plantear problemas para delimitar lo que, se-
gún el Acuerdo, puede ser considerado como lugar de culto propiamente hablando45.
2) Cementerios islámicos 46
El Acuerdo los equipara a los lugares de culto. Como excepción al Derecho común en
la materia, se reconoce a las Comunidades islámicas pertenecientes a la CIE el derecho a
que se les concedan en los cementerios municipales parcelas para enterramiento de sus
42
En el mismo sentido cfr. M. RODRÍGUEZ BLANCO, Libertad religiosa y Confesiones: el régimen jurídico
de los lugares de culto, Madrid, 2000, p. 42.
43
Cfr. art. 16 de la Ley de Expropiación Forzosa (BOE de 17 de diciembre de 1954).
44
La anotación de lugares de culto en el RER es una práctica que tenía carácter obligatorio según la Ley
de Libertad Religiosa de 1967, pero que no aparece contemplada ni en la LOLR, ni en el Reglamento del
RER.
45
Cfr. D. LLAMAZARES, Los Acuerdos y el principio de igualdad, en «Acuerdos del Estado español…», p.
180.
46
Vid. A. MOTILLA, La protección…, cit., pp. 99-106; L. RUANO, Derecho..., cit., pp. 492-496.
178 JOAQUÍN MANTECÓN
fieles, según los ritos islámicos tradicionales; ritos que habrán de practicarse con la inter-
vención oficial de la Comunidad islámica local. El Acuerdo habla de «la Comunidad is-
lámica local», dando a entender que se consideraba que en cada localidad habría una sola
Comunidad islámica. Es evidente que las cosas no son así, y hay ciudades en las que exis-
ten varias Comunidades. ¿A qué Comunidad habrá que ceder las parcelas de que se habla
en este artículo? Llama la atención que la CIE no tenga arte ni parte en la cuestión. De
hecho, ya han comenzado a originarse problemas entre las Comunidades, a causa de la
lucha por controlar los cementerios.
También se contempla la posibilidad de que estas Comunidades posean cementerios
propios (independientes de los cementerios municipales), y que puedan trasladar a éstos a
los fieles musulmanes difuntos enterrados en cementerios municipales, o que fallezcan en
lugares donde no existan cementerios islámicos, sujetándose a la legislación de régimen
local y de sanidad sobre transporte y traslado de cadáveres.
La práctica musulmana de enterrar los cadáveres sin féretro plantea una excepción que
va contra lo establecido en el Reglamento de Policía Mortuoria, que exige que los difuntos
sean enterrados en cajas o féretros por razones de higiene y salud pública. Teniendo en
cuenta que la LOLR en su artículo 3 establece como límite al ejercicio del derecho de liber-
tad religiosa la salvaguardia de la salud pública, cabría cuestionarse hasta qué punto esta
cláusula podría alegarse para eximirse del uso de las cajas mortuorias. De hecho, en los
pocos cementerios islámicos existentes los enterramientos se realizan con sencillos féretros.
Que las Comunidades musulmanas puedan obtener parcelas propias dentro de los ce-
menterios municipales no deja de ser una excepción que entra en conflicto con el derecho
común en la materia, puesto que la Ley sobre cementerios municipales invirtiendo la
regulación tradicional, desconfesionalizaba los cementerios, haciendo desaparecer la se-
paración entre la zona católica y la destinada a enterramientos civiles, para evitar «dis-
criminación alguna por razones de religión»47. Como bien afirma Motilla, lo lógico sería
que estas parcelas no estuvieran separadas por tapias del resto del cementerio, para no
incurrir en la misma situación de discriminación de los antiguos cementerios civiles48.
Una solución podría ser la adoptada en los carrés de los cementerios franceses, en los que
la separación se realiza a base de setos de arbustos que, por así decir, marcan el territorio,
pero no lo segregan del ambiente circunstante49.
3) Los archivos
Aunque no se trate en puridad de lugares de culto, el párrafo 3 de este artículo dispone
que el Estado «respeta y protege la inviolabilidad de los archivos y demás documentos
47
Cfr. Disposición Transitoria Primera de la Ley 49/1987, de 3 de noviembre, sobre Cementerios Muni-
cipales (BOE de 7 de noviembre).
48
Cfr. A. MOTILLA, La protección…, cit. p. 101.
49
Cfr. B. BASDEVANT-GAUDEMET, L’Islam en France, en «Islam and the European…», cit., p. 167.
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 179
50
La Federación de Comunidades Israelitas (FCI) ha pasado a denominarse, recientemente, Federación de
Comunidades Judías de España (FCJE).
51
Vid. D. GARCÍA-PARDO, Los ministros de culto musulmanes, en «Los musulmanes en España…» cit.,
pp. 65-77; L. RUANO, Derecho..., cit., pp. 497-501.
180 JOAQUÍN MANTECÓN
tuidas como tales en nuestro ordenamiento, se distingue entre dichos cargos y los «minis-
tros de culto». Por ejemplo, el Presidente o el Secretario General de la Federación judía
no son rabinos y, por tanto, no tienen la consideración de «ministro de culto».
Tampoco el artículo 6 ayuda a establecer qué debe entenderse por «funciones islámi-
cas de culto, formación y asistencia religiosa», parámetros que ayudarían a dar un perfil
más claro al ministro de culto musulmán, ya que se limita a explicar que tendrán la consi-
deración de tales «las que lo sean de acuerdo con la Ley y la tradición islámica, emanadas
del Corán y de la Sunna y protegidas por la LOLR». Me parece que esta fórmula de remi-
sión al propio ordenamiento confesional, resulta inadecuada, sobre todo teniendo en cuen-
ta las peculiaridades del Islam. Si en el Acuerdo con los evangélicos se ha tenido por
conveniente especificar cuáles son las funciones que se consideran propias del pastor (a
pesar de su parecido y semejanza con las de los católicos), hubiera sido conveniente enu-
merar concretamente dichas actividades, pues es conocida la propensión del Islam a inte-
grar en el ámbito de lo religioso cualquier actividad. Aunque la cláusula «protegidas por
la LOLR», parece tener una intencionalidad de prevenir los posibles excesos apuntados52,
no podemos olvidar que la definición de lo religioso en la LOLR es puramente negativa
y, además, genérica.
Los ministros de culto islámicos (en el sentido del Acuerdo) están exonerados de la
obligación de declarar sobre lo que conozcan por razón de su ministerio –trabajo, diría-
mos mejor– «en los términos legalmente establecidos para el secreto profesional». Y pa-
rece razonable que se especifique que se trata de un secreto profesional y no de un verda-
dero secreto religioso, comparable, por ejemplo, al sigilo sacramental propio de la confe-
sión cristiana.
Los imanes y dirigentes religiosos pueden integrarse en el Régimen General de la Se-
guridad Social, asimilados a los trabajadores por cuenta ajena. Son las correspondientes
Comunidades quienes deben asumir los derechos y obligaciones propios de los empresa-
rios. La inclusión de la categoría en dicho Régimen, ha tenido lugar mediante el Real
Decreto 176/2006, de 10 de febrero53, que establece los términos y condiciones de su
integración y se determina el alcance de la protección que se otorga, en atención a las
características del colectivo. En el momento de la elaboración de esta norma se calculaba
que podrían quedar amparados por la misma unas 190 personas.
La identificación de los imanes y dirigentes religiosos islámicos se realiza con los
mismos criterios establecidos en el artículo 3 del Acuerdo, con la única exigencia de que
no desempeñen sus funciones a título gratuito. La acreditación de dichos extremos ha de
efectuarse mediante certificación de la Comunidad respectiva, «acompañada –dice tex-
tualmente la norma– de la conformidad del secretario general de la Comisión Islámica de
52
Cfr. D. LLAMAZARES, Los Acuerdos…cit., p. 179.
53
Vid. Real Decreto 176/2006, de 10 de febrero, sobre términos y condiciones de inclusión en el Régimen
General de la Seguridad Social de los dirigentes religiosos e imames de las comunidades integradas en la
Comisión Islámica de España (BOE de 18 de febrero).
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 181
C) El matrimonio 55
El único aspecto del derecho de familia islámico que tiene un reconocimiento en nues-
tro ordenamiento es el del matrimonio. El Acuerdo reconoce en su artículo 7 los efectos
54
Cfr. art. 68 del Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la
Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integra-
ción social (BOE de 7 de enero de 2005).
55
Vid. A. MOTILLA-P. LORENZO, Derecho de Familia Islámico…, cit.; VV.AA., El matrimonio islámi-
co…, cit.; L. RUANO, Derecho…, cit., pp. 501-515; A. MARTÍNEZ RUBIO, La inscripción del matrimonio
islámico en el Registro Civil, en «Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado» 19 (2003), pp. 263-288. Exis-
ten, además, numerosos artículos sobre el matrimonio religioso en los Acuerdos con la FEREDE, FCJE y
CIE. Vid. pro omnibus el excelente trabajo de R. RODRÍGUEZ CHACÓN, El matrimonio religioso no católico en
el Derecho español, en «Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado» 19 (1994), pp. 369-425.
182 JOAQUÍN MANTECÓN
civiles del matrimonio celebrado según la forma religiosa establecida en la ley islámica –
desde el momento de la celebración– ante un imán o dirigente religioso musulmán y dos
testigos mayores de edad, si los contrayentes reúnen los requisitos de capacidad exigidos
por el Código Civil. Para el pleno reconocimiento de sus efectos se exige la inscripción
en el Registro Civil.
Conviene resaltar, en primer lugar, que, propiamente hablando, el matrimonio entre
musulmanes no es un acto religioso, sino un contrato civil al que los contrayentes, si son
creyentes, pueden dar también una trascendencia religiosa56. Entiendo que, si los musul-
manes han aceptado esta solución, ha sido por concederles un tratamiento específico y
diferenciado.
Del texto del artículo 7 se desprende que quienes pretenden contraer matrimonio en
forma religiosa islámica, pueden hacerlo sin necesidad de acudir previamente al Registro
Civil para obtención del certificado de capacidad matrimonial57, tal como se establece en
los otros dos Acuerdos, aunque lo normal y aconsejable será solicitarlo58. Lógicamente,
las personas que pueden contraer dicho matrimonio son los musulmanes españoles y ex-
tranjeros que residan en España, desde la entrada en vigor del Acuerdo.
En el caso de no haber solicitado la certificación, basta con que, en el momento de ce-
lebrar el matrimonio, los contrayentes reúnan las condiciones de capacidad exigidas por
el Código Civil. Ahora bien, en este caso, la certificación de la celebración del matrimo-
nio (que habrá de expresar todos los datos previstos, y deberá contener los requisitos for-
males exigidos), no será inscrita automáticamente en el Registro, sino que la inscripción
habrá de superar el filtro atento del Encargado del Registro, que tendrá que comprobar
con especial cuidado la capacidad de los contrayentes según el Código Civil –para evitar,
por ejemplo, casos de poligamia–, a través de los medios previstos en el artículo 256 del
Reglamento del Registro Civil. En el caso de que se hubiera solicitado y el certificado de
capacidad matrimonial, para poder inscribir el matrimonio se exige que éste no se haya
celebrado pasados los seis meses desde la expedición de aquél.
Frente a lo estipulado en los otros dos Acuerdos, la persona encargada de enviar al
Registro Civil la certificación que acredita la celebración del matrimonio no es el ministro
de culto ante quién se prestó el consentimiento, sino el representante legal de la Comuni-
dad, que puede coincidir, o no, con el ministro celebrante59.
No existe en la actualidad ningún ministro religioso islámico que pueda acreditar for-
56
Cfr. S. ACUÑA-R. DOMÍNGUEZ, Capítulo II, en «El matrimonio islámico y su eficacia…» cit., p. 32.
57
Para MARTÍNEZ-TORRÓN se trata de una velada aceptación de la poliginia, bien entendido que los posi-
bles matrimonios polígamos no podrán ser inscritos en el Registro Civil (cfr. Diez años…, cit., pp. 113-114.
58
Es lo que aconseja el punto IV y la Declaración Sexta de la Instrucción de 10 de febrero de 1993, de la
Dirección General de los Registros y del Notariado, sobre la inscripción en el Registro Civil de determinados
matrimonios celebrados en forma religiosa (BOE de 24 de febrero).
59
En el impreso aprobado posteriormente para comunicar al registro Civil la celebración de un matrimo-
nio religioso no católico, se dispone que sean los representantes de las Iglesias o Comunidades quienes deben
enviarlo y firmarlo.
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 183
D) La asistencia religiosa61
Tengo la impresión de que el concepto de asistencia religiosa construido por los ecle-
siasticistas europeos, es un concepto basado en las clásicas capellanías, ajeno a la tradi-
ción islámica. Entre otras razones porque el Islam sunní carece de clero, y porque en los
países islámicos no existen servicios de asistencia religiosa. Sin embargo, ha sido aprove-
chado por los musulmanes europeos como una instancia más para hacer visible su presen-
cia institucional.
1) Fuerzas Armadas
El Acuerdo reconoce el derecho a recibir asistencia religiosa y a participar en los actos
de culto propios de la religión islámica a todos los militares musulmanes, y a cuantos
musulmanes presten servicio en las Fuerzas Armadas, previa la oportuna autorización del
Mando.
Las autoridades militares han de procurar que la asistencia a los actos de culto se rea-
lice de manera compatible con las necesidades del servicio; y deben facilitar los lugares y
medios adecuados para su desarrollo. Concretamente, el Mando puede autorizar la salida
de militares musulmanes para que cumplan sus obligaciones religiosas en una mezquita
de otra ciudad, cuando no exista en el lugar de destino. La autorización está limitada por
las necesidades del servicio, que actúa siempre como límite objetivo.
La formula utilizada no es clara. Parece que allí donde los militares musulmanes sean
pocos, podrán ser autorizados a ausentarse de la unidad para cumplir con sus deberes
religiosos; en cambio, donde sean más numerosos los actos de culto podrán celebrarse en
el interior de la unidad, debiendo los mando proporcionar el local y los medios adecuados
para recibir la asistencia (despacho, aula, etc.).
La prestación de la asistencia religiosa corre a cargo de los asistentes religiosos desig-
nados por las diversas Comunidades islámicas (en este caso no se requiere que la persona
designada obtenga la conformidad de la CIE). La persona encargada ha de dedicarse a
dicha misión con carácter estable (exigencia que no aparece, en cambio, en los Acuerdos
60
Cfr. art. 78 del Código Civil.
61
Vid. J. MANTECÓN, El Islam…,, cit. pp. 70-72; M.J. CIÁURRIZ, La asistencia religiosa islámica en los
centros públicos, en «Los musulmanes en España…» cit., pp. 137-165.
184 JOAQUÍN MANTECÓN
con evangélicos y judíos). Sin embargo, para que los asistentes religiosos puedan llevar a
cabo su misión, deben, además, recibir la correspondiente autorización por parte del man-
do militar.
No parece que, en la práctica, exista una gran demanda de asistencia religiosa en este
ámbito. De hecho, fue noticia que en un acuartelamiento de Ceuta tuviera lugar el 26 de
Julio del 2000, un acto presidido por el Comandante General de Ceuta, al que asistieron
los imanes de diversas Mezquitas de la ciudad, para la inauguración de un pequeño orato-
rio para su utilización por los soldados musulmanes del acuartelamiento62. Sin embargo,
podría ser útil establecer, mediante Orden Ministerial, un procedimiento de acreditación y
autorización de las personas encargadas de proporcionar la asistencia religiosa. Dicho
procedimiento podría concretar los requisitos para poder ser nombrado asistente religioso
castrense (y recuerdo que ésta es un figura inexistente en los países musulmanes) y garan-
tizar la debida coordinación entre el Ministerio de Defensa, la CIE, las Comunidades y las
unidades militares donde exista demanda de asistencia religiosa.
62
Cfr. Islam Hispania 4, 1-IX-2000.
63
En los Acuerdos con la FEREDE y la FCJE, los asistentes designados por las Iglesias o Comunidades
necesitan, además, la conformidad de la respectiva Federación.
64
Cfr. arts. 25 y 51.3 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria (BOE de 5
de octubre), y arts. 4, 11-15, 55-61, 73, 226, 230, y 233-239 del Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, de
aprobación del Reglamento Penitenciario (BOE de 15 de febrero).
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 185
libre acceso, por otro, prácticamente de concertación, y sin tener para nada en cuenta la
realidad sociológica a la que habría de aplicarse.
La demanda de asistencia religiosa islámica en los hospitales públicos no parece justi-
ficar el establecimiento en cada uno de ellos del servicio propuesto. Partiendo de una cifra
estimada de alrededor de 750.000 musulmanes en España y de 315 hospitales públicos
existentes65, resultaría una media de 2.381 pacientes islámicos hospitalizables por centro.
Del número de pacientes hospitalizables habría que pasar al de enfermos efectivamente
hospitalizados a lo largo de un año, para lo que habría que aplicar al número de enfermos
hospitalizables el porcentaje de «frecuentación hospitalaria» (7%), resultando así la cifra
estimada de musulmanes hospitalizados anualmente por hospital público (166’6). Por
último habría que aplicar a esta última cifra el índice de «estancia media hospitalaria»
(unos 9 días) ya que los enfermos hospitalizados no coinciden necesariamente en su es-
tancia en el hospital: este cálculo nos proporcionaría el número de pacientes musulmanes
hospitalizados por día y hospital público (4.1). Aún siendo muy baja esta cifra, todavía
habría que tener en cuenta que no todos los pacientes internados demandan asistencia
religiosa (máxime dada la corta estancia media hospitalaria). Parece pues que el sistema
establecido, de «libre acceso», resulta adecuado a la realidad sociológica.
Con respecto a la financiación de la asistencia religiosa lo único que dispone el
Acuerdo es que «los gastos que origine el desarrollo de la asistencia religiosa serán sufra-
gados en la forma que acuerden los representantes de la CIE, con la dirección de los cen-
tros […] sin perjuicio de la utilización de los locales que, a tal fin, existan en dichos cen-
tros o establecimientos». Se trata pues, de aspectos que han de discutirse, caso a caso. Y
conviene tener en cuenta que, al carecer los centros de personalidad jurídica autónoma, la
propuesta de aprobación de partidas presupuestarias para cubrir los sueldos de asistentes
religiosos corresponde a los órganos administrativos centrales del propio ámbito y no a
los Centros, como indica el Acuerdo.
65
En España existen 118 hospitales dependientes de la Seguridad Social, 2 de la Administración central,
8 del Ministerio de Defensa, 101 de las Comunidades Autónomas, 30 de las Diputaciones y Cabildos insula-
res, 19 municipales, y 37 dependientes de otras entidades públicas.
66
Real Decreto 710/2006, de 9 de junio, de desarrollo de los Acuerdos de Cooperación firmados por el
Estado con la FEREDE, la FCJE y la CIE, en el ámbito de la asistencia religiosa penitenciaria (BOE de 10 de
junio).
186 JOAQUÍN MANTECÓN
67
Cataluña tiene trasferidas competencias en este ámbito (vid. Real Decreto 3482/1983, de 28 de diciem-
bre, BOE de 20 de febrero de 1984).
68
Cfr. Instrucción de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias 4/1997, de 17 de marzo, sobre
asistencia religiosa, núm. 5: «se verificará que los ministros [de culto] reúnen las garantías de seguridad
exigidas. Para ello se solicitará a la Unidad de Coordinación de Seguridad de la Dirección General el precep-
tivo informe»; Instrucción 21/1996, de 16 de diciembre, sobre régimen y seguridad, núm. 2.2.1: «Se confir-
mará por parte de la Subdirección de Seguridad (o Subdirección de Régimen en su defecto) con Coordinación
de Seguridad, si dichas personas ofrecen garantías suficientes».
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 187
69
Vid. P. LORENZO-M.T. PEÑA, La enseñanza religiosa islámica, en «Los musulmanes en España…» cit.,
pp. 249-279; J. MANTECON, L'enseignement de la religion dans le système éducatif espagnol: réference spé-
ciale à l'enseignement religieux évangélique et islamique, en VV.AA. (coord. F. MESSNER, A. VIERLING)
«L'enseignement religieux à l'école publique», Estrasburgo 1998, pp. 119-128; J.M. MARTÍ, La enseñanza de
la religión islámica en los centros públicos docentes, en VV.AA. «El Islam en España…» cit., pp. 135-161;
L. RUANO, Derecho..., cit., pp. 529-535; VV.AA., La enseñanza islámica…, cit.
70
Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo (BOE de 4 de mayo).
188 JOAQUÍN MANTECÓN
privados concertados, siempre que, en cuanto a estos últimos, el ejercicio de aquél dere-
cho no entre en contradicción con el carácter propio del Centro, en los niveles de educa-
ción infantil, educación primaria y educación secundaria». La forma concreta de satisfa-
cer este derecho consiste en que: «los centros docentes públicos y privados concertados
[…] deberán facilitar los locales adecuados para el ejercicio del derecho que en este artí-
culo se regula, sin que pueda perjudicar el desenvolvimiento de las actividades lectivas».
El sistema establecido es el que suele denominarse de libre acceso. Es decir, el Estado
se comprometía a facilitar el acceso de los profesores designados por las Comunidades, a
ceder los locales precisos para impartir las clases, y a nada más. El gasto ocasionado se
entendía que corría a cargo de la Confesión. Además, se especificaba que el ejercicio de
la actividad docente religiosa no podría interferir en el desenvolvimiento de la normal
actividad lectiva, por lo que se dedujo que la enseñanza religiosa islámica debería impar-
tirse fuera del horario lectivo. Los profesores tenían que ser designados por las Comuni-
dades integradas en la CIE, con la conformidad de la Federación a que pertenecieran71.
Nada se especificaba sobre el estatuto jurídico-laboral de los profesores. Lógicamente, el
contenido de la enseñanza lo debían establecer las respectivas Comunidades, con la con-
formidad de la CIE.
El 12 de marzo de 1996 los Ministros de Justicia y Educación y los representantes de
la CIE firmaron un Convenio sobre designación y régimen económico de los profesores
de enseñanza religiosa islámica72. El Convenio se refiere únicamente a los centros públi-
cos de Educación Primaria y Secundaria, y no a los concertados, como hacía el Acuerdo.
En primer lugar se recoge un principio ya previsto en otras normas de carácter general73:
los padres o tutores (o los propios hijos, si fueran mayores de edad) pueden manifestar al
Director del Centro, al principio de cada etapa o nivel educativo, su deseo de cursar la
enseñanza religiosa islámica, sin perjuicio de que esta elección pueda modificarse al prin-
cipio de cada curso escolar.
Corresponde a los Centros docentes recabar esta información al principio de cada cur-
so y, una vez recogida, transmitirla a las Comunidades islámicas locales. Son éstas quie-
nes proponen los profesores, que han de recibir previamente la conformidad de la CIE. La
CIE ha de comunicar, a las Administraciones educativas competentes las personas que
considere idóneas para impartir la enseñanza religiosa islámica. La designación de los
profesores, debe recaer, necesariamente, en personas propuestas por las Comunidades
islámicas locales. Como puede observarse, este Convenio cambia el sistema de designa-
ción de profesores establecido en el Acuerdo. En aquél se disponía que los profesores
eran designados por las Comunidades, con la conformidad de las respectivas Federacio-
71
Nada se establecía para el caso de que la Comunidad estuviera directamente integrada en la CIE.
72
Resolución de 23 de abril de 1996, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia por la que se
dispone la publicación del Convenio (BOE de 3 de mayo).
73
Cfr. Real Decreto 2438/1994, de 16 de diciembre, sobre la enseñanza de la religión (BOE de 26 de ene-
ro de 1995).
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 189
74
Cfr. art. 93 de la Ley 50/1998 (BOE de 31 de diciembre).
190 JOAQUÍN MANTECÓN
esta formulación resulta menos clara que la utilizada por la LOGSE de cara a reconocer la
competencia que tiene la autoridad confesional para no volver a proponer a profesores por
razones de naturaleza religiosa.
El Acuerdo prevé la posibilidad de que, la CIE y sus Comunidades miembros, puedan
organizar cursos de enseñanza religiosa en los centros universitarios públicos, pudiendo
utilizar los locales y los medios de los mismos, de acuerdo con las correspondientes auto-
ridades académicas. Por último, se prevé también que la CIE o sus Comunidades puedan
crear y dirigir centros docentes de cualquier nivel, así como Universidades y centros de
formación islámica, con sometimiento a la legislación general vigente en la materia. Ni la
CIE ni ninguna Comunidad ha hecho uso de su derecho a crear escuelas. Existen varias
escuelas islámicas dependientes de países islámicos (Irak, Arabia Saudí, Marruecos75), y
alguna escuela que imparte enseñanza no reglada, como la denominada Maestranza de
Granada, fundada y dirigida por la Comunidad Islámica en España (que no forma parte de
la CIE).
F) Cooperación económica
Durante las negociaciones del Acuerdo, FEERI no sólo reclamó la asignación tributa-
ria, sino que solicitó una dotación presupuestaria, aludiendo a las exigencias del principio
de igualdad en relación con la situación reconocida a la Iglesia católica en esta materia.
Ambas solicitudes fueron rechazadas por la parte estatal, arguyendo que la solución pre-
vista para la Iglesia católica tenía carácter transitorio76. En cambio, las exenciones y ven-
tajas fiscales y tributarias son prácticamente iguales.
75
Cfr. A. MOTILLA, Centros de enseñanza privados de ideario islámico, en VV.AA., La enseñanza islá-
mica…cit, pp. 55-59.
76
Cfr. A. FERNÁNDEZ CORONADO, Estado…cit., pp. 92-93.
77
Vid. J. MANTECÓN, El Islam…,, cit., pp. 73-74; L. RUANO, Derecho..., cit., pp. 535-541.
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 191
78
Cfr. art. 78.6.9 de la Ley 18/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre las Personas Físicas (BOE de 7 de
junio).
79
Cfr. Disposición Adicional 9ª, Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de Régimen fiscal de las Entidades sin
fines lucrativos y de los Incentivos fiscales al Mecenazgo (BOE de 24 de diciembre).
80
La FEREDE obtuvo 631.963 € y la FCJE 306.044 € (cfr. FUNDACIÓN PLURALISMO Y CONVIVENCIA,
Memoria de actividades 2005, Madrid, 2006, p. 23).
192 JOAQUÍN MANTECÓN
81
Las Comunidades judías obtuvieron 124.760 €, y las Iglesias y entidades evangélicas 465.000 € (cfr.
ibidem, p. 31).
82
Vid. D. GARCÍA-PARDO, Descanso semanal y festividades religiosas islámicas, en «Los musulmanes en
España…», cit., pp. 167-204; G.L. BARRIOS-I. JIMÉNEZ-AYBAR, La conciliación entre la vida laboral y la
práctica de la religión musulmana en España, en «Trabajo y Seguridad Social», 274 (enero 2006), pp. 3-42;
L. RUANO, Derecho..., cit., pp. 515-519.
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 193
sustituir a las establecidas con carácter general en el estatuto de los Trabajadores83. Di-
chas festividades poseen el carácter de retribuidas y no recuperables, a petición de las
personas interesadas y siempre que, al igual que en el caso anterior, medie acuerdo entre
las partes. Curiosamente, el Acuerdo reconoce como festivos algunos días que no lo son
en muchos países islámicos, como Al Hiyra (no es festivo en Arabia Saudita, Irán, Mauri-
tania, Qatar, Senegal y Turquía); Idi Al-Maulid (no es fiesta en Arabia Saudita, Emiratos
Árabes Unidos, Libia, Qatar y Turquía); y Al Isra Wa Al-Mi’ray (sólo es fiesta en Emira-
tos Árabes Unidos, Jordania, Irán y Omán); y Achura (sólo es festivo en Irán, Líbano y
Bahrain)84. Así pues, España el país del mundo que reconoce un mayor número de festi-
vidades religiosas islámicas.
Este derecho, tal como es regulado, ofrece muy pocas garantías en cuanto a su ejerci-
cio por parte de trabajadores individualmente considerados. Solamente será eficaz en los
casos en que el grupo de interesados sea relativamente numeroso y se negocie con la pa-
tronal o con la empresa, a través de convenios colectivos en los que intervengan los co-
rrespondientes sindicatos. De hecho así se ha hecho ya en algunos casos, pero las festivi-
dades que se recogen no son todas las contempladas en el Acuerdo. Este derecho se re-
serva «a los miembros de las Comunidades islámicas pertenecientes a la CIE». Tengo la
sensación de que la patronal o la empresa, cuando se presenten solicitudes en este sentido,
no se fijará tanto en el cumplimiento de este requisito, cuanto en el hecho de que los tra-
bajadores sean efectivamente musulmanes.
El Acuerdo prevé también que los alumnos musulmanes que cursen estudios en centros
de enseñanza públicos (o privados concertados) estén exentos de asistir a clase y de realizar
exámenes los viernes durante las tres horas dedicadas a la oración solemne y en las festivi-
dades señaladas en el Acuerdo. La única condición es que haya una solicitud expresa por
parte de los propios alumnos o de sus padres o tutores. A diferencia de lo que sucedía en el
caso de los trabajadores, tiene derecho a solicitar la exención cualquier alumno musulmán,
con independencia de que pertenezca a una Comunidad islámica integrada en la CIE. Ade-
más, la concesión de la exención solicitada no es potestativa, sino obligatoria para la autori-
dad académica, pues el Acuerdo dice claramente «estarán dispensados».
También se contempla la hipótesis de cambio de la celebración de exámenes, oposicio-
nes o pruebas selectivas convocadas para el ingreso en la Administración pública, cuando la
fecha para su celebración coincida con alguna de las que resultan festivas según el Acuerdo,
que deberán celebrarse para los musulmanes que lo soliciten, en una fecha alternativa
«cuando no haya causa motivada que lo impida». Al igual que sucedía en el caso anterior,
para poder solicitar el correspondiente cambio sólo se necesita ser musulmán.
83
Dichas fiestas son: Al Hiyra (1º de Muharram, Año Nuevo Islámico); Achura (10 de Muharraq); Idi
Al-Maulid (12 de Rabiu Al Awwal, nacimiento del Profeta); Al Isra Wa Al-Mi’ray, (27 de Rayab, Viaje Noc-
turno y la Ascensión del Profeta); Idu Al-Fitr, (1, 2 y 3 de Shawwal, fin del Ramadán); Idu Al-Adha, (10, 11 y
12 de Du Al Hyyah (sacrificio de Abraham).
84
Vid. R. ALUFFI, Tempo, lavoro e culto nei paesi musulmani, Turín, 2000, p. 69.
194 JOAQUÍN MANTECÓN
H) Alimentación ‘halal’85
Sobre esta cuestión podemos distinguir varios aspectos: matanza ritual; registro de la
marca Halal; y alimentación islámica en centros públicos. El Acuerdo prevé que el sacri-
ficio ritual de las carnes sacrificadas en mataderos se realice de acuerdo con la normativa
sanitaria vigente (lo que incluye la normativa europea). En la medida en que comienzan a
aparecer núcleos significativos de población musulmana estable, no es infrecuente que en
los mataderos públicos se permita a matarifes musulmanes el sacrificio ritual de reses (o
en su caso, de aves).
Para la protección legal de la denominación Halal, el Acuerdo prevé que la CIE solici-
te y obtenga del Registro de la Propiedad Industrial el registro de la marca Halal, de con-
formidad con la normativa vigente. Una vez realizado el correspondiente registro, los
productos que llevaran la denominación Halal, se hubieran debido entender como comer-
cializados con la garantía de la CIE, en cuanto al proceso de elaboración según las exi-
gencias rituales islámicas.
En la práctica, no ha sido la CIE quien ha registrado la marca Halal en el Registro de
la Propiedad Industrial, sino la Junta Islámica, una de las Comunidades integradas en
FEERI. Junta Islámica ha creado un «Instituto Halal», encargado de gestionar cuanto se
refiere a dicha marca de calidad86. En la página web de dicho Instituto se dice que «Para
el desarrollo del Artículo 14, referido a la alimentación de los musulmanes españoles
[…], la Comisión Islámica de España ha creado El Instituto Halal [la cursiva es mía],
con el objetivo de regular y certificar los alimentos y productos que son aptos para el
consumo de los musulmanes en nuestro país, en el ámbito de la U.E. y para la exportación
de productos andaluces y españoles a países de prácticas islámicas […] El Instituto Halal
es un departamento de Junta Islámica de España. La Marca de Garantía se denomina
‘Marca de Garantía Halal de Junta Islámica’»87.
No parece, como señala Rosell88, que el registro de esta marca por Junta Islámica sea
ilegal, dado que UCIDE –que podría tener un interés legítimo– no la ha recurrido. Lo que
está al borde de la ilegalidad es el uso equívoco que Junta Islámica hace del nombre de la
CIE como cobertura a su iniciativa. De otro lado, la pretensión de Junta Islámica de pre-
85
Vid. J. ROSELL, Prescripciones alimentarias en el Islam: sacrificio ritual y alimentación Halal, en «Los
musulmanes en España…» cit., pp. 205-227; I. JIMÉNEZ-AYBAR, La alimentación ‘halāl’ de los musulmanes
en España, aspectos jurídicos, económicos y sociales, en «Ius Canonicum» 90 (2005), pp. 631-666; L. RUA-
NO, Derecho..., cit., pp. 520-525; M.C. MUSOLES, Los alimentos, en «Los Acuerdos del Estado español…»
cit., pp. 259-264.
86
Junta Islámica es la Comunidad a que pertenece Mansur Escudero, que ha puesto al frente del citado
Instituto a su hijo Hanif, y como especialista en dietética, a su hija Latifa. Inicialmente, Junta Islámica pensó
en inscribir dicho Instituto como entidad religiosa en el RER.
87
La marca cubre los productos de la clase 29 del Tratado de Viena: carne, aves y caza, extractos de car-
ne, frutas y legumbres en conserva, secas y cocidas, pescado, gelatinas, mermeladas, compotas, huevos, leche
y productos lácteos, aceites y grasas comestibles.
88
Cfr. J. ROSELL, Prescripciones…, cit., pp. 215-216.
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 195
sentarse como única entidad que garantiza la calidad halal en nuestro país89, no deja de
ser pretenciosa y no veraz, puesto que en el Registro de la Propiedad Industrial aparecen
hasta 12 marcas que llevan la denominación halal y que se refieren a la misma clase de
productos90 (sin contar con marcas internacionales halal con efecto en España91).
Por lo que se refiere a la alimentación de musulmanes en centros públicos, el Acuerdo
prevé que «la alimentación de los internados en centros o establecimientos públicos y
dependencias militares, y la de los alumnos musulmanes de los centros docentes públicos
y privados concertados que lo soliciten, se procurará adecuar a los preceptos religiosos
islámicos, así como el horario de comidas durante el mes de ayuno (Ramadán)». Como se
ve, el precepto resulta más exhortativo que compulsivo, ya que la alimentación halal sólo
se ofrecerá previa solicitud del interesado y siempre que resulte posible sin grave inco-
modo para la Administración92. Si bien la alimentación no suele ser motivo de problemas,
la implantación de un horario especial de comidas con ocasión del Ramadán resulta más
complicada, sobre todo en establecimientos militares y penitenciarios, sometidos a una
estricta disciplina.
89
En agosto de 2004 presentó una denuncia contra Repsol porque vendía productos halal en las tiendas
de sus gasolineras, sin la marca de garantía de Junta Islámica. En declaraciones a Europa Press, la directora
del Instituto Halal afirmaba que «el Instituto Halal, con sede en Córdoba, es la única entidad certificadora en
España y Europa avalada por la Administración pública que puede acreditar si un producto es halal, otorgán-
dole el sello de la 'Marca de Garantía Halal', mientras que Repsol ofreció como halal productos que no tenían
dicho sello» (cfr. www.webislam.com/default.asp?idn=745&kw=repsol#)
90
Se transcriben los nombres de las marcas tal como figuran en la página web de la Oficina Española de
Patentes y Marcas (OEPM, cfr. www.oepm.es/Localizador/LocNacSin). Entre paréntesis se ofrece el número
que indica la clase de productos según la clave del Tratado de Viena de 1973: Pafres Halal El Motlak (29), Al
Rawda Halal (29), Souck Halal (29), Albert Piliç Salam Fiambre de Pollo Mortadelle de Poulet Garantía
Halal (29), Cárnicas J. Chica S.L. Halal Jaén (29), Cárnicas J. Chica S.L. José Chica Cazadilla Cabrito y
Cordero Jaén Halal (29), Halal Monts (29), CKM Central Kebab Halal (39, 43), Carnicería Halal Tetuán, y
Halal de Al Andalus (29, 30, 31 y 32). Esta última se encuentra en tramitación y su solicitud ha recibido
oposición.
91
Según la base de datos de la OEPM (cfr. http://www.oepm.es/Localizador/LocIntSin): Halal (5, 29 y
30), Produit Halal Halal Product (31), Halal Feed and Food Inspection Authority (1, 3, 32, 40 y 42) y Zahra
Rif Anoual Produit Halal (29).
92
Cfr. el art. 21.2 de la Ley Orgánica 1/1979, General Penitenciaria.
196 JOAQUÍN MANTECÓN
y el firmado con la CIE no? En mi opinión la respuesta hay que buscarla en las prisas con
que se pretendió solucionar el problema de la duplicidad de Federaciones mediante la
artificiosa creación de la CIE. Se pensó haber cerrado un capítulo importante para resol-
ver el problema de la representatividad institucional del Islam, pero se cerró en falso. Es
decir, el Acuerdo –con independencia de que su contenido nos parezca mejor o peor– no
puede aplicarse en sus propios términos por los problemas de funcionamiento de la CIE.
Veámoslo
Dado que hasta el momento no se ha verificado la hipótesis de vinculación directa de
ninguna Comunidad, la organización resulta perfectamente paritaria entre las dos Federa-
ciones. Hasta el domicilio social es doble93. Hasta aquí el asunto no resulta especialmente
llamativo (aunque, ciertamente, resulte curioso). El problema estriba en que si el enten-
dimiento entre las partes no es bueno, su funcionamiento puede resultar francamente
complicado. Las dos Federaciones, responden a dos proyectos islámicos distintos y siem-
pre –al menos hasta ahora– ha existido un notorio desencuentro entre los Presidentes de
ambas (que, no lo olvidemos, han sido durante años los Secretarios Generales de la CIE).
Sin el mutuo acuerdo el funcionamiento de la CIE resulta bloqueado (con todo lo que eso
conlleva de cara a la aplicación del Acuerdo). Y eso es lo que ha sucedido hasta ahora94.
93
Las direcciones, ambas en Madrid, son: Anastasio Herrero 5-7 (UCIDE), y Salvador de Madariaga 3
(FEERI). En Salvador de Madariaga tiene también su sede el Centro Cultural Islámico y la Liga del Mundo
Islámico, así como la mezquita de la M-30. Sin embargo, la sede real de FEERI se encontraba, hasta el último
cambio de directiva de la Federación, en Almodóvar del Río (Córdoba), en el mismo domicilio que Junta
Islámica, una de las Comunidades de esta Federación.
94
Cfr. A. MOTILLA, L’Accordo…, cit., pp. 251 y 262; J. MANTECÓN, El Islam…, cit., pp. ; I. JIMÉNEZ-
AYBAR, El Islam en España…, cit., p. 196.
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 197
mancomunada los necesarios certificados y acreditaciones» (cfr. art. 7). Parece claro, pues,
que esta conformidad debería expresarse en forma de firma conjunta de los dos Secretarios
Generales. Pero no existe, que me conste, ni una sola conformidad firmada por ambos. Eso
significa que no hay ni una mezquita u oratorio, ni un ministro de culto que puedan acredi-
tar su condición, según lo dispuesto en el Acuerdo. Particular relevancia podría tener esta
circunstancia en el caso –como hemos visto– de las personas habilitadas para asistir a ma-
trimonios celebrados en forma religiosa islámica con efectos civiles.
95
En el momento de la firma del Acuerdo formaban parte de la CIE 17 Comunidades (cfr. J. MANTECÓN,
Los Acuerdos… cit., p. 177.
96
No parece que estas hipotéticas Federaciones pudieran considerarse en la misma posición institucional
que FEERI y UCIDE, entidades constituyentes de la CIE. Sí que cabría, en cambio, que los grupos de diez o
más Comunidades adheridas directamente a la CIE pudieran darse una forma federativa.
97
A fecha de 1 de junio de 2006, pertenecen a la CIE 209 Comunidades: 58 integradas en FEERI y 151
en UCIDE. Existen 73 Comunidades inscritas en el RER fuera de la CIE, que aglutina, pues, al 75% de las
282 Comunidades islámicas inscritas.
198 JOAQUÍN MANTECÓN
admitía en las Federaciones –y, por tanto, en la CIE– a entidades todavía no inscritas en
el RER, sin la seguridad de que fueran a ser efectivamente inscritas.
a) El caso de FEERI
El proceso de incorporación de Comunidades a FEERI comenzó a ser confuso a raíz
del cambio de Estatutos de esta Federación, en noviembre de 1995. El nuevo texto permi-
tía que una Comunidad pudiera adherirse a la Federación por decisión de su Presidente,
aunque se especificaba que dicha decisión debía de ser posteriormente ratificada por la
Asamblea. El problema no radicaba tanto en la posibilidad de que la Asamblea no ratifi-
cara lo decidido por el Presidente (cosa impensable), como en la absoluta falta de respon-
sabilidad en las decisiones de ambos órganos. Así, por ejemplo, en la Asamblea General
de 11 de noviembre de 1995 se aceptó la adhesión, como miembros de pleno derecho, de
diversas Comunidades, algunas de las cuáles no estaban inscritas, o porque no habían
solicitado la inscripción98, o porque, habiéndola solicitado, se encontraban todavía en
proceso de tramitación99. Incluso se dio el caso de admitir a una Comunidad cuya inscrip-
ción ya había sido denegada por el RER100 o que todavía no había cursado la solicitud de
admisión a la Federación101.
En la Asamblea General Extraordinaria de 15 de febrero de 1997 se ratificó la ad-
hesión de otras Comunidades en situación irregular, por no estar inscritas102, por pertene-
cer a UCIDE sin haberse dado de baja de esta Federación103, por estar en tramitación la
solicitud de inscripción104 –alguna fue denegada105–, o incluso por no tener carácter de
Comunidad106.
b) El caso de UCIDE
Por su parte UCIDE, seguía la praxis de adjuntar un certificado de admisión en la
Unión a las solicitudes de inscripción que se recibían en el RER, con lo que también se
incumplía la normativa vigente, que sólo contempla la adhesión a una Federación de las
Comunidades previamente inscritas. Según esta práctica, resultaban admitidas Comuni-
dades que solamente habían iniciado los trámites de inscripción. Cuando se les hizo ver lo
98
Centro Islámico de Barcelona; Centro Islámico Internacional de Control de Barcelona, Centro Islámico
de Granada, Comunidad de la Mezquita Taqwa de Granada, Asociación Cultural Islámica de las Islas Cana-
rias, y Asociación Cultural Musulmana As Salam, de Valencia.
99
Centro Cultural Islámico de Valencia, de la Comunidad de la Mezquita del Temor de Alláh de Granada,
y Comunidad Mezquita An Nur de Benalmádena.
100
Comunidad de la Mezquita Al Ándalus de Marbella.
101
Centro Cultural Islámico Suhail, de Fuengirola.
102
Asociación Unidad de Musulmanes de Bañolas.
103
Comunidad Islámica de Ceuta, y Asociación Religiosa Badr, de Melilla.
104
Centro Cultural Islámico de Valencia, Comunidad Musulmana Al Hégira de Granada, Comunidad
Musulmana Camino de la Paz de Barcelona, y Comunidad Musulmana de Rubí.
105
Comunidad Islámica Andalusí Ceutí, y Comunidad Religiosa Islámica Al Ijáa de Roquetas de Mar.
106
Asociación Musulmana de Getafe.
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 199
107
Las entidades pertenecientes a Federaciones con Acuerdo de cooperación se inscriben en la Sección
Especial del RER, identificada por las siglas SE, más la letra A, reservada a las «entidades religiosas» (enti-
dades mayores: Iglesias, Confesiones y Comunidades).
200 JOAQUÍN MANTECÓN
unilateral –la prevista en la Disposición final–, sin perjuicio de que la solución fuera pre-
viamente consensuada. En concreto, considero que sería conveniente desarrollar, como ya
se ha hecho para el ámbito penitenciario, cuanto se refiere al nombramiento de asistentes
religiosos y a las condiciones –también económicas– de prestación de dicha asistencia en
el seno de las Fuerzas Armadas, y el sistema hospitalario público.
Igualmente, parece existir una opinión bastante extendida acerca de la conveniencia de
anotar en el RER los nombres y demás datos de identificación de los «ministros de cul-
to»108. Los problemas de certificación de la condición de imán o dirigente religioso mu-
sulmán hacen esta anotación especialmente aconsejable, sobre todo, de cara al cumpli-
miento de los aspectos formales de la celebración del matrimonio en forma religiosa.
Quizás fuera suficiente exigir la anotación sólo de aquellas personas que las Comunida-
des, con la conformidad de la CIE, autorizaran a recibir el consentimiento matrimonial,
en la hipótesis de que no todos los imanes o dirigentes religiosos estuvieran habilitados
para ello. También parece razonable que la exhortación de la Dirección General de los
Registros y del Notariado a los contrayentes, de obtener la previa certificación de capaci-
dad matrimonial, se transformara en un requisito109. Considero que ambas reformas serían
factibles mediante una norma de carácter reglamentario.
Por lo que respecta a la cooperación económica contemplada en el artículo 11, además
de actualizar las referencias a las nuevas leyes de naturaleza fiscal o tributaria, sería parti-
dario de extender a la CIE la denominada «asignación tributaria». No me parece razón
suficiente para negársela –como se sostuvo durante la negociación del Acuerdo– la pre-
tendida temporalidad de su aplicación a la Iglesia católica (hasta la consecución de su
autofinanciación)110. Lógicamente, esta modificación requeriría el correspondiente trámi-
te parlamentario
De igual forma parece deseable que el derecho a disfrutar de las horas previstas para la
oración de los viernes y de los días festivos islámicos, salvaguardando siempre la organi-
zación social del trabajo y los legítimos intereses del empresario o de la Administración,
se dote de un mínimo de garantías. En último extremo, como sugiere Jiménez-Aybar,
siempre cabría formular algunos principios al respecto en el próximo Acuerdo Intercon-
federal para la Negociación Colectiva111.
Teniendo en cuenta que la alimentación halal en ámbitos dependientes de la Adminis-
tración pública no suele suscitar particulares problemas112, no creo necesario modificar el
artículo 14. En todo caso, si la CIE estuviera conforme, se podría suprimir el párrafo rela-
tivo a la marca de garantía halal, ya que en la práctica se está funcionando al margen de
108
Cfr. A. MOTILLA, La reforma de los Acuerdos de cooperación con las Federaciones evangélica, judía
musulmana, en VV.AA. (coord. J. MANTECÓN) «Los Acuerdos con las Confesiones minoritarias. Diez años
de vigencia», Madrid, 2003, p. 37.
109
Cfr. ibidem, p. 39; J. MARTÍNEZ-TORRÓN, Diez años…, cit., p. 114.
110
Cfr. A. FERNÁNDEZ CORONADO, Estado…, cit., pp. 93-94 y 119-120.
111
Cfr. I. JIMÉNEZ-AYBAR, La conciliación…, cit. p. 42.
112
Cfr. IDEM, La alimentación…, cit., p. 662.
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 201
Pero además de los temas que pueden ser objeto de ulterior desarrollo, existen otros
que suscitan problemas más de fondo, que responden a una falta de conocimiento de la
forma en que el Islam se organizaría en España (aunque quizá fuera mejor decir ‘la forma
en que el Islam se haría presente en España’). De la lectura de algunos artículos del
Acuerdo se recaba la impresión de que se pensaba que dicha organización respondería a
unos ciertos criterios territoriales.
Por ejemplo, en el artículo 2.5 se reconoce a las Comunidades miembros el derecho a
la concesión de parcelas para enterramientos islámicos en los cementerios municipales.
Esta disposición parece contemplar la hipótesis de la existencia de una única comunidad
en cada localidad, como de hecho, confirma el párrafo siguiente cuando afirma que la
observancia de las reglas de inhumación tradicionales «se realizarán con intervención de
la Comunidad Islámica local». Pero ¿qué sucede cuando existen varias, y pertenecen,
además, a diferentes Federaciones?
Dígase lo mismo en el caso de la enseñanza religiosa. La previsión del Acuerdo es que
ésta sea impartida por profesores designados por las Comunidades. ¿Qué sucedería si en
un Centro educativo los padres de los alumnos que solicitan enseñanza religiosa pertene-
cen a diversas Comunidades de las dos Federaciones?113 ¿Habrá que nombrar tantos pro-
fesores como Comunidades estén representadas entre los padres o alumnos de dicho Cen-
tro? Piénsese que esta situación es real en ciudades como Ceuta, Melilla, Granada, Barce-
lona, Valencia o Madrid. Hay que tener en cuenta, además, que, en este caso, la interven-
ción de la CIE (que podría coordinar y decidir en caso de conflicto) se traspasa directa-
mente a las Federaciones114.
En otros casos, la propuesta de las personas que impartirán asistencia religiosa, según
el tenor de los artículos 8 y 9, corresponde «a las Comunidades», sin mayores especifica-
ciones. No obstante, el deber que el artículo 9 impone a la Dirección de los centros sanita-
rios o penitenciarios de «transmitir a la Comunidad islámica correspondiente» la solicitud
de asistencia religiosa hay que interpretarla también en sentido local, es decir, a la Comu-
nidad más cercana al establecimiento en cuestión. Respetando el tenor del Acuerdo, qui-
zás sería oportuno que esta cuestión fuera tenida en cuenta en una posible revisión de los
Estatutos de la CIE, a través de una definición de lo que puede entenderse por Comunidad
113
Todavía podría darse otra hipótesis: que se tratara de una Comunidad adherida directamente a la CIE,
y que, al no pertenecer a ninguna Federación, no requiriera ningún visto bueno.
114
En cambio, en el Convenio de 1996 la conformidad es responsabilidad de la CIE.
202 JOAQUÍN MANTECÓN
islámica y precisando a qué realidad se está refiriendo el Acuerdo cuando menciona a «la
Comunidad islámica local».
115
Véanse los titulares de Webislam: «Entrevista del embajador de Arabia Saudí en Madrid con el presi-
204 JOAQUÍN MANTECÓN
dente de la Comisión Islámica de España» (nº 5, 1999); «Entrevista del presidente de la CIE, Mansur Escude-
ro, con Gaspar Zarrías, consejero de la presidencia de la Junta de Andalucía» (nº 7, 1997); «El Parlamento
Europeo cursa una invitación a Mansur Escudero, Presidente de la Comisión Islámica de España» (nº 10,
1998).
116
Y en foros internacionales no islámicos: en julio de 1997, Escudero intervino ante el Intergrupo del
Mediterráneo del Parlamento Europeo en calidad de «presidente de la CIE» (cargo inexistente). También
UCIDE tiende a presentarse como representante de los musulmanes, al margen de FEERI, por ejemplo, en la
firma de acuerdos con la Comunidad Autónoma de Madrid.
117
La Organización Islámica para la Educación, la Ciencia y la Cultura (ISESCO) y FEERI firmaron en
Rabat un acuerdo de colaboración el 23 de febrero de 1998.
118
Fue admitida en la reunión celebrada en Madrid en diciembre de 1998 por la Comisión de Minorías de
la OCI.
119
Cfr. Webislam 14, 4-II-98.
120
En la página web www.geocities.com/Athens/Academy/4261/est-cie.htm, se ofrece el texto de la pro-
puesta de estatutos atribuida a la DGAR.
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 205
2000, tras nueve años al frente de la Federación. No obstante, Escudero siguió ostentando
el cargo de Secretario General de la CIE en representación de FEERI. La elección del
nuevo presidente estaba prevista para la asamblea extraordinaria que debía reunirse en
enero de 2001, según el procedimiento y los plazos acordados por unanimidad en la pri-
mera asamblea celebrada en Barcelona tras la dimisión de Escudero, el 30 de septiembre.
Sin embargo, el 11 de noviembre fue convocada en la sede del Centro Islámico de la M-
30 en Madrid una asamblea irregular, que suponía una violación de los acuerdos adopta-
dos en Barcelona y que fue interpretada como un golpe de mano de los saudíes para
hacerse con el control de la Federación. Cuatro de las Comunidades miembros presenta-
ron un escrito en el RER en el que denunciaron estas irregularidades121.
Tras múltiples gestiones y propuestas con la finalidad de encontrar una solución a la cri-
sis abierta en el seno de FEERI, el 16 de diciembre una asamblea extraordinaria, en la que
no participaron las Comunidades rebeldes, adoptó la decisión de expulsar de la Federación
al Centro Cultural Islámico de la M-30, junto con otras diecinueve comunidades, por viola-
ción de los estatutos y atentar contra los fines de la asociación122. Conviene advertir que
estas expulsiones no fueron formalizadas nunca ante el RER. Quizás sea interesante señalar
que, a partir de este momento, dejaron de incorporarse nuevas Comunidades a la Federa-
ción (mientras las incorporaciones a UCIDE continuaron a un ritmo sostenido).
En la última semana de diciembre de 2000, tuvo lugar la elección del nuevo presidente
de FEERI por las Comunidades oficialistas. El elegido fue Antonio Carrasco (Abdelka-
rim), hombre de confianza de Escudero. No obstante, su situación era de extrema debili-
dad pues, en una Asamblea en la que participaran todas las Comunidades, era previsible
que pudiera quedar en minoría. Por dicha razón, la Asamblea General no volvió a ser
convocada hasta el 21 de diciembre de 2005. En esta ocasión participaron todas las Co-
munidades (58) y se produjo un cambio total de los cargos directivos. Una vez confirma-
do el cambio, Escudero presentó su dimisión como Secretario General de la CIE.
Por primera vez desde su constitución en 1998, FEERI incluyó en sus órganos de go-
bierno a miembros procedentes de países islámicos (Argelia, Egipto, Marruecos) y por
primera vez también eligió a un chií para su junta directiva123. Según ha declarado el nue-
vo Presidente, uno de sus primeros objetivos será la constitución de «consejo de ulemas»,
encargado de dictar fatuas. Casi todo el mundo parece estar de acuerdo en que la nueva
ejecutiva resulta fuertemente condicionada por los intereses saudíes y marroquíes124. Los
121
Asamblea Islámica de Madrid, la Comunidad Islámica Bushara, el Centro Musulmán Andaluz y el
Consejo Continental de Mezquitas.
122
Cfr. Webislam 108, 19-XII-00.
123
La nueva directiva está formada por Félix Herrero, Presidente (imán de la Mezquita La Unión de Má-
laga); Mohamed Alí, Vicepresidente (Comunidad Musulmana de Ceuta); Mohamed Jarchis, Secretario Gene-
ral (responsable de temas religiosos en la mezquita de la M-30); Ángel Luís Encina, Tesorero (Asamblea
Islámica de Madrid); Munir Amessery, Vocal (imán de la M-30); Haider Souilem, Vocal (Comunidad islámi-
ca Suhail) y Emilio Quílez, Vocal (Presidente de una Comunidad islámica Umma de Almería).
124
Por problemas internos de funcionamiento, uno de los nuevos vocales elegidos, Emilio Quílez, cono-
cido como Bilal, ya ha sido destituido .
206 JOAQUÍN MANTECÓN
125
Por poner algunos ejemplos, el Consell Islàmic de Catalanuya, la Comisión Islámica de Ceuta, el
Consejo Cultural Islámico de Imanes y Mezquitas de Canarias, o el Consejo Islámico de Granada.
EL STATUS LEGAL DEL ISLAM EN ESPAÑA 207
conveniente. De esta manera, se respetaría el carácter autónomo que nuestra LOLR reco-
noce a las Comunidades religiosas, como entidades religiosas mayores.
Todas las Mezquitas (en el sentido visto) establecidas en una misma localidad consti-
tuirían la Comunidad islámica local, que debería de contar con un órgano representativo.
Los sucesivos niveles serían el Consejo islámico provincial y el autonómico. Dichos ór-
ganos representarían a la Comunidad islámica y al Consejo correspondiente ante las auto-
ridades locales, provinciales o autonómicas, y ante la propia CIE. Su competencia sería
únicamente la de asegurar la comunicación y propuesta en ambos sentidos (Comunidad o
Consejos-CIE y Comunidad o Consejos-Administración) y las que dimanaran del texto
del Acuerdo. La forma de elección para los representantes en los diversos Consejos debe-
ría establecerla la nueva CIE.
La Asamblea islámica nacional sería el órgano con capacidad decisoria, en el que esta-
rían representadas todas las Comunidades islámicas locales. La Asamblea –órgano sobe-
rano– elegiría un Presidente y un Consejo de Gobierno –órgano ejecutivo–, en el que
habría miembros elegidos por el Presidente y otros directamente por la Asamblea, reno-
vables por mitades en cada mandato. Podría crearse también un Consejo consultivo o de
notables con la capacidad de dictar fatuas que dieran soluciones a los problemas concre-
tos de los musulmanes en España.
¿Serán capaces las actuales Federaciones de renunciar a su estéril protagonismo, para
iniciar una nueva etapa en la estructuración del Islam en España, y en sus relaciones con la
Administración? A la luz de la experiencia parece razonable que, al menos, se produzca una
honda reflexión –en la que todos los musulmanes pueden y deben de participar– con ánimo
de encontrar soluciones prácticas que, necesariamente, habrán de ser consensuadas.
126
Cfr. J. MORALES, Una mirada actual al Islam, en «Nuestro Tiempo», 622 (2006), p. 18-19.
208 JOAQUÍN MANTECÓN
127
Cfr. J.A. IBÁÑEZ MARTÍN, Objeciones a la segunda versión del proyecto de documento final, en
VV.AA. (coords. A. de la HERA-R.M. MARTÍNEZ DE CODES), «La libertad religiosa en la educación escolar»,
Madrid, 2002, pp. 395-396.
128
Sobre la oposición de los Estados musulmanes a la inclusión de esta cláusula en el Pacto de los Dere-
chos Civiles y Políticos y en la Declaración de 1981 sobre la eliminación de la intolerancia en materia religio-
sa, cfr. Z. COMBALÍA, El derecho de libertad religiosa en el mundo islámico, Pamplona 2001, pp. 172-189.
III. EL DERECHO DE FAMILIA ISLÁMICO Y SU
RECONOCIMIENTO EN EL DERECHO EUROPEO
Polygamy in Europe
INTRODUCTION
D
uring the recent uprising in the banlieue of Paris, some authoritative statements
pointed at polygamy as one of the main causes1. Apparently, the young casseurs
were out in the streets and not at school because their polygamous families are
not able to take care of them. Obviously this assumption has raised a very lively debate
which hit the headlines in France.
It is unobjectionable that in Europe polygamy, or better polyginy – the practice of a
man taking more than one wife at the same time –causes an instinctive negative reaction.
Polygamy is rejected outright. It is however difficult to accurately define the reasons for
this rejection. Polygamy is clearly perceived as being diametrically opposed to European
monogamy. To various extents, and depending on the country, monogamous marriage is
felt as being intimately associated with Christian religious tradition. In England, Lord
Penzance, in delivering his opinion in Hyde v. Hyde (1866), whose rule would be abol-
ished by statute only in 1972, had squarely set polygamy against “marriage as understood
in Christendom”. In the countries in which wedlock has maintained for a longer time the
feature of indissolubility, peculiar to Catholic marriage, there is likely to be a stronger
perception of the opposition between monogamy and polygamy: on the one hand there is
the exclusive and stable monogamous marriage, on the other the polygamous marriage
with opposite characteristics. Europeans do not consider polygamy as a prestigious family
model. In the past, it was part of the personal law of indigenous people in colonial territo-
ries, nowadays it is seen as a marginal practice spread among small groups of socially
deprived immigrants. To this, we may add that polygamy is associated with Islam: such
1
See declarations by Hélène Carrère d’Encausse published in Le Monde on 17th November and by Min-
ister Gérard Larcher, in Le Monde, 16th November.
210 ROBERTA ALUFFI BECK-PECCOZ
an exclusive link is not well grounded, given that polygamy is practiced in non Islamised
African and Asian societies, not to say about fundamentalist groups of Mormons in the
USA and Canada. However, this connection does place the issue within the wider frame-
work of the clash of civilizations.
This negative reaction to polygamy is based on some representations of reality which
are not always accurate. In actual fact, the opposition between monogamy and polygamy
is not all that dramatic. As to polygamy, the states allowing it, and Islamic states in par-
ticular, have submitted it to such constraints and restrictions as to make it “légalement
quasi-impossible”2. They have been just as rigorous in regulating repudiation. On the
other hand, in Europe divorce has become common, hence leading to so-called “succes-
sive polygamy”: it may be that the law takes into account the interests of successive
spouses at the same time, as in the case in which the widow and the former wife share the
widow’s pension. However, what counts most is that the family is no longer exclusively
based on marriage, and that the latter loses the strong protection it enjoyed in the past.
Adultery is no longer a crime, nor is concubinage3. Relations between parents no longer
affect their relations with the children; legitimate children born in wedlock do not benefit
of preferential treatment, compared with children born out of wedlock: it is immaterial
whether the latter are born from a stable relationship or not, or even from adultery. Co-
habitation is gradually coming close to marriage; the cohabitant is likened to the spouse
as to social security matters; he/she is paid damages by the person that has caused the
death of her/his partner; both cohabitants exercise parental authority; they may ask for
artificial insemination4. Courts have been the first to acknowledge the relevance of co-
habitation and in their wake legislators intervened, passing acts which apply both to het-
erosexual couples and same sex couples5; eventually, specific pieces of legislation are
introduced establishing different forms of partnership for same sex couples6. In Spain, a
recent reform extended to homosexuals access to marriage, as regulated by the Civil
Code.7 Generally speaking, there tends to be growing indifference, on the part of the
European laws, to the kind of structure people decide to give their family life. Given these
developments, one could puzzle over the question: “why should we reject polygamy,
while accepting same-sex marriages?” In actual fact, homosexual unions seem to be just
as eccentric as polygamy, if compared to the family model based on traditional monoga-
2
This is he wording used in the preamble of the Moroccan Family Code (2004), n. 4.
3
No longer a crime in France since 1975, adultery is still a cause for divorce. In Italy art. 559 e 560 of the
Criminal Code, relating to the adultery of the wife and the concubinage of the husband respectively, have
been declared illegitimate by the Corte Costituzionale, because they violate the principle of equality of the
spouses (decision n. 147, 3rd December 1969).
4
R. SACCO, Il fatto, l’atto, il negozio, UTET, Torino, 2005, 192.
5
In France, art. 515-1 of the Civil Code (loi n. 99-944, 15th November 1999) regulates the Pacte civil de
solidarité.
6
For the UK, see the Civil Partnership Act (2004); for Sweden, see the Registered Partnership Act
(1994); for Germany, the Registrierte Lebenspartnerschaft (2001).
7
Ley 13/2005.
POLYGAMY IN EUROPE 211
mous marriage, necessarily uniting a man and a woman8. However, arguments against
polygamy can not be successfully used to object to same-sex marriages.
If one considers the evolution of family law in Europe over the past fifty years, the
most significant innovation is the assertion of the principle of equality, and in particular
equality between men and women in marriage9. Polygamy is unacceptable because it
clashes with this very principle, newly adopted by European laws, and not because of its
incompatibility with traditional concepts of marriage and the family. Neither, it appears,
would the contrast with the principle of equality be eliminated, if polyandry were allowed
together with polygamy. It is true that this would allow both the married man and the
married woman to enter into a new marriage on an equal footing, but what would one say
to the second wife of a polygamous husband wanting to marry a second man? It is not
surprising that no society simultaneously practices polygyny and polyandry, which corre-
spond to incompatible social strategies. Anyway, this solution would not guarantee equal-
ity of spouses during the marriage.
Since it is incompatible with the principle of equality10, that cannot be renounced11,
polygamy is not a viable option in the European legal environment, where it is destined to
stumble over ordre public.
European laws will oppose to polygamous marriages being entered into in their territo-
ries, and will oppose to European citizens being involved in polygamous unions. They
will try to reduce the presence of polygamous foreigners in their territories. They will
however not be able to ignore the presence of people who experience polygamy in con-
formity with other national or religious laws that allow it: thus, they will have to decide to
what extent a family founded on a polygamous marriage deserves the protection of the
law. These issues are discussed in the following pages, with special attention paid to Is-
lamic polygamy, which raises additional problems, since it involves the question of reli-
gious freedom.
8
It is difficult to reconstruct the original position of Christian doctrine on polygamy: see S. POULTER,
English Law and Ethnic Minority Customs, Butterworth, London, 1986, 45.
9
The principle of equality between man and woman in the marriage is specifically mentioned by the
constitution in Italy (art. 29), Portugal (art. 36) and Spain (art. 32).
10
See in particular S.POULTER, Ethnicity, Law and Human Rights, Clarendon Press, Oxford, 1998, 217.
11
As clearly stated by M.C. FOBLETS (Le Code Marocain de la famille. Incidences au regard du droit in-
ternational privé en Europe, Bruxelles, Bruylant, 2005, 38), in Europe the woman cannot renounce her right
to equality since her renunciation would affect the entire society.
212 ROBERTA ALUFFI BECK-PECCOZ
“If ye fear that ye shall not be able to deal justly with the orphans, marry the
women of your choice, two, or three or four; but if ye fear that ye shall not be able
to deal justly (with them), then one only, or (a captive) that your right hands pos-
sess. That will be more suitable, to prevent you from doing injustice”.
Islamic polygamy requires equality of treatment for all wives. The principle derives
from the verse above urging the husband to deal fairly with his wives. Each spouse is
entitled to equal maintenance and a separate living accommodation; so the wives do not
live together unless they all agree to and renounce heir right. The law compels the hus-
band to care for all his wives and spend time with each of them in turn. Now, if the rela-
tion between the husband and his spouses is strictly ruled, the same cannot be said as to
relations between the wives: the latter have no legal relevance.
Contemporary scholars12 connect man’s obligation to treat his wives justly with the
contents of another verse, according to which
“Ye shall not be able to deal in fairness and justice between women however
much ye wish” (sura IV, verse 129)13.
Thus, they argue that the practice of polygamy is submitted to a condition which God
himself deems to be unattainable. Hence, ordinarily polygamous marriage is virtually
prohibited14.
Legislators in various states make use of this new interpretation (iğtihād) of the
Qur’an in order to introduce, to a greater or lesser extent, measures of dissuasion and
control over the practice of polygamy. Judicial authorisation is required in order to cele-
brate a polygamous marriage contract and the court may grant authorisation only in ex-
ceptional cases. The first wife must be informed of the new marriage and the new wife is
to be informed of the existence of earlier marriages. The first wife may add a monogamy
clause to her marriage contract, therefore restricting the husband to one woman: if the
man does not keep up with his promise, the wife may ask for divorce. According to some
national laws, polygamy may be considered as grounds for divorce even without the
drafting of a specific clause. However, only few Islamic countries – as in the case of Tur-
key and Tunisia - have abolished polygamy, and qualified it as a crime.
There is however always a gap between and actual practice. In Turkey, despite prohi-
bition dating back to 1926, there are still many people involved in polygamous marriages,
especially in the Eastern and South-Eastern part of the country. In countries where polyg-
12
This is the interpretation proposed by Muḥammad ‘Abduh (1842-1905) and Qāsim Amīn (1863-1908).
13
Traditional commentators did not actually miss the recurrence of the same verb in both verses “deal
fairly” (‘adala). However they claimed that in IV, 3 it refers to fairness in the material treatment of the wives,
something which man can actually achieve, whilst in IV,129 fairness refers to affection, and that is really
impossible to attain.
14
The modern interpretation of verses on polygamy exactly corresponds to that attributed to al-Mu‘izz li-
Dīn Allāh (935-975 a.D.), on which Druze law has traditionally based the ban of polygamy: cfr. Layish,
Marriage, Divorce and Succession in the Druze Family, Brill, Leiden, 1982, page 98.
POLYGAMY IN EUROPE 213
amy is admitted it is practiced in quite different ways. Despite the scarceness of homoge-
neous statistical data, it is possible to state that in Africa it is more widely practiced in the
South rather than North of the Sahara.
15
Until 2004, the only Arab country that would in no case recognise a marriage celebrated by one of its
citizens abroad was Morocco. Article 14 of the new Family Code (2004) gives Moroccan citizens residing
abroad the possibility to contract a marriage according to the administrative rules of the country of residence,
albeit abiding by the principles guaranteeing conformity of the marriage with Islamic law.
16
Baindail v. Baindail (1946) I All E.R. 342: a man domiciled in India marries a woman according to lo-
cal rites and then marries an English woman in the UK. The latter, having been informed of the first marriage,
asks for a decree of nullity on grounds of bigamy. The Court upholds the request on the consideration that a
polygamous marriage performed abroad by a man in accordance with the law of his domicile is recognised in
the UK and constitutes a bar to a subsequent monogamous marriage.
17
In Italy art.116 of the Civil Code states that art. 86 of the same code - prohibiting a married person to
enter marriage - applies to the foreigner wanting to marry in the country: the prohibition of bigamy is there-
fore loi d’application immédiate. In France, the prohibition to enter a second marriage before the first has
been dissolved is applied by courts to foreigners whose national law allows polygamy (Cour d’appel de Di-
jon, 1ère chambre, 23th May 1995, in Juris-Classeur Périodique, 1996, IV, 176). A similar prohibition is
provided for by art. 46 para. II of the Spanish Civil Code.
18
Spanish Criminal Code (1995), art. 217; Swiss Criminal Code art. 215; Italian Criminal Code, art. 556;
Offences Against the Person Act (1861), s. 57 (L. COLLINS (ed.), Dicey and Morris on the Conflict of Laws,
Sweet and Mxwell, London, 2000, 13^ ed., vol. 2, 708).
19
In Italy, putative marriage is governed by articles 128 and ff. of the Civil Code. About the case of a
French woman who entered a marriage with a foreigner ignoring his former marriage, see Tr. gr. inst. de la
Seine, 21st June 1967, in Revue critique de droit international privé, 1968, 294.
20
As far as Spain is concerned, see the diverging opinions reported by S. ALDEEB and A. BONOMI, Le
droit musulman de la famille et des successions à l’épreuve des ordres juridiques occidentaux, Schultess-
Polygraphischer Verlag, Zurich, 1999, 104, notes 230 and 231.
21
LG Frankfurt, 12th January 1976, in Zeitschrift für das gesamte Familienrecht, 1976, p. 217.
214 ROBERTA ALUFFI BECK-PECCOZ
abide by local ordre public and abstain from performing polygamous marriage ceremo-
nies22.
Foreigners may obviously perform polygamous marriages in their own country of ori-
gin or in a third country where polygamy is allowed23. Polygamous marriages however,
albeit entered into abroad, cannot involve European citizens24. The effects of a valid po-
lygamous marriage performed abroad according to lex loci by foreigners whose personal
law allows polygamy25 are recognised in the European country unless the very effects of
the marriage are to be considered unacceptable26.
The willingness of European laws to recognise these effects varies depending on a
number of considerations. The weaker the links between the case and the law of the
European state, the stronger the recognition: it is the so-called effet atténué de l’ordre
public. In Germany ordre public comes into play only when the case presents sufficient
connections with domestic law (Inlandsbeziehung).
The nationality of the first wife in not irrelevant: the Cour de Cassation has ruled that
the French conception of ordre public goes against the idea that a polygamous marriage
contracted abroad by he who is still the husband of a French woman may produce effects
against the latter27, effects which would be recognised had the wife had a different na-
22
Tr. gr. inst. de Paris, 8th April 1987, in Revue critique de droit international privé, 1988, 73. J. DEPREZ
(“Droit international privé et conflits de civilisations. Aspects méthodologiques”, in Recueil des cours de
l’Académie de droit international de La Haye, 1988, IV, 160) criticises this rather abstract conception of
ordre public which is safeguarded merely because “l’époux (a du) se rendre dans son pays d’origine ou plus
généralement dans un pays d’Islam pour y conclure un second mariage”.
23
In Italy, however, according to an opinion delivered by the Consiglio di Stato in 1988, a polygamous
marriage performed by a foreigner abroad shall not be registered.
24
See art. 9.1 of the Spanish Civil Code. According to Italian law, the impediment based on existing mar-
riage (civil code, art. 86) goes both ways: it not only opposes the marriage of an Italian who is already mar-
ried, but also the marriage of an Italian with a foreigner who is already married. In Switzerland, art. 45 para-
graph II of LDIP (Swiss Private International Law Act) forbids the recognition of a marriage celebrated
abroad by a Swiss citizen or a person domiciled in Switzerland with the manifest intent to elude Swiss legal
provisions governing the nullity of marriage. Lastly, according to sect. 11 (d) of the Matrimonial Causes Act
1973, modified by subsection 2(2) of Private International Law (Miscellaneous Provisions) Act 1995, a po-
lygamous marriage entered into outside England would be void if either party was at the time of the marriage
domiciled in England.
25
Cour d’appel de Paris, 2ème chambre, 14th June 1995, in Revue critique de droit international privé,
1997, 41.
26
In reality in the UK, according to the rule set in the decision of the famous Hyde v. Hyde case (1866,
L.R. 1 P. & D. 130), concerning Mormon polygamy, for a long time it was held that the parties to a polyga-
mous marriage, whether actually or potentially polygamous, were “not entitled to the remedies, the adjudica-
tion, or the relief of the matrimonial law of England”. At present, marriages entered into abroad by people
whose personal law permits polygamy, are considered as valid marriages, unless there is some strong reason
to the contrary, and are recognised for most purposes under Matrimonial Proceeding (Polygamous Mar-
riages) Act 1972, now sect. 47 del Matrimonial Causes Act 1973, as amended by Private International Law
(Miscellaneous Provision) Act 1995.
In the words of the Cour de Cassation in the famous Rivière case (17th April 1953, in Revue critique de
droit international privé, 1953, 412), “the reaction to a provision going against ordre public is not the same
depending on whether it is a matter of hindering the acquisition of a right in France or of allowing for the
effects of a right acquired sans fraude abroad to take place in France”.
27
Cour de cassation, 6th July 1988, in Revue critique de droit international privé, 1989, 374. Previously,
POLYGAMY IN EUROPE 215
tionality. There is great hostility against marriages celebrated abroad in order to evade the
law of the European state: the marriage performed in Algeria between two Algerian citi-
zens, man and woman, the former already married with a fellow citizen, is considered a
fraude, given that all the parties involved were resident in France and were aware of the
fact that the marriage could not be performed in the country28.
The issue of a valid polygamous marriage are considered legitimate29. The suc-
cession rights arising from the polygamous marriage are usually recognised in
European countries30, just as financial rights connected to the marriage, and in
particular maintenance31. All the various wives are awarded damages in the case
their husband is victim of a mortal accident32. A valid polygamous marriage en-
tered into abroad may be considered grounds for divorce for the first wife33.
The solutions in the field of social security are more varied. UK law is particu-
larly restrictive: all the wives involved in a polygamous marriage are excluded
from entitlement to Social Security benefits34, with the exception of benefits not
the Court of Cassation would adopt a more open attitude, declaring the second marriage valid under these
circumstances and that it may be mentioned alongside the first marriage with a French citizen, in the margin
of the Death Deed (Cour de cassation, 17th Ferbruary 1982, in Revue critique de droit international privé,
1983, 275).
28
Cour de cassation, 1ère chambre, 9th November 1993, in Revue critique de droit international privé,
1994, 644.
29
Trib. de Liège, 26th June 1975, in Jurispr. Liège, 1975-1976, p. 163; Cour d’appel de Bruxelles, 26th
October 1983, in Clunet, 1989, 743; Hashmi v. Hashmi (1972) Fam. 36.
30
The Tr. gr. inst. de Paris, 17th June 1972 (in Revue critique de droit international privé, 1975, 62), assess-
ing the different effects of a polygamous marriage entered into abroad in the light of ordre public, denies succes-
sion rights to the second wife, but not to her children. However, less than ten years later, the Cour de Cassation
on 3rd January 1980 (in Revue critique de droit international privé, 1980, 331) declares that French ordre public
does not preclude the two wives and their children succeeding to their respective polygamous husband/father’s
property. Liberalisation peaks when the Cour d’appel de Paris, on 8th November 1983 (in Revue critique de
droit international privé, 1984, 476), notwithstanding the involvenment of a French wife, recognises the succes-
sion rights arising in France from a valid polygamous marriage celebrated abroad according to the national law
of the spouses. For succession rights of children in the UK see The Sinha Peerage Claim (1939) 171 Lord’s
Journal 350: “so long as the marriages are valid by the lex loci celebrationis and by the personal laws of the
parties, it is immaterial that the husband married more than one wife or that the succession is governed by Eng-
lish law” (L. COLLINS (ed.), Dicey and Morris on the Conflict of Laws, London, Sweet and Maxwell, 2000, 13^
ed., vol. 2, 709); for the wives’ succession see Re Sehota (1978) 1 W.L.R. 1506.
31
The Cour de Cassation, on 28th January 1958 (in Revue critique de droit international privé, 1958,
110), deciding the famous Chemouni case, ruled in favour of the second wife of a Jewish polygamous man
and recognised her alimony rights, deriving from her status of legitimate spouse acquired sans fraude in
Tunisia in conformity with relevant national law.
32
Cour d’appel de Liège, 23th April 1970, in Revue critique de droit international privé, 1975, 54; Cole-
man v. Shang (1961) A.C. 481 (P.C.).
33
Trib. gr. inst. de Versailles, 31st March 1965, in Revue critique de droit international privé , 1966, 697.
In an isolated decision, reached on 17th May 1984 (in Revue critique de droit international privé,1986, 307),
the Trib. gr. inst. d’Orléans declared that divorce on grounds of polygamy may be petitioned for also by the
foreign wife. According to art. 3 n.2 lett. e of the Italian Divorce Act, the court may be applied to for the
dissolution of marriage by one of the spouses if the other, a foreign citizen, has contracted a new marriage
abroad.
34
Bibi v. Chief Adjudication Officer (1998) 1 F.L.R. 375 (C.A.): in actually polygamous marriage none of
the wives is entitled to widowed mother’s allowance, even if she is the only one to live in the UK.
216 ROBERTA ALUFFI BECK-PECCOZ
calculated on the basis of the contributions paid by the husband35. In France, only
the first wife of a polygamous man is entitled to Social Security benefits36. Swit-
zerland follows the French rule. Another possible solution is benefit entitlement
shared among the various wives, as in Germany and Belgium37.
Polygamy may even be relevant in field of taxation: in the UK, the husband can claim
only one married man’s higher personal allowance for income tax purposes, even if the
marriage is actually polygamous.
In France, polygamy is a bar to acquisition of French citizenship, since it is considered
a patent défaut d’assimilation.
35
Income Support (General) Regulations 1987.
36
See Cour de cassation (ch.soc.), 1st March 1973, in Revue critique de droit international privé, 1975,
54, ruling the exclusion of the second wife from illness allowance and maternity allowance, already enjoyed
by the first wife. In particular, French ordre public objects to a polygamous marriage entered into abroad by a
person already married with a French woman producing its effects against her: the French wife is entitled to
all social security benefits. (Cour de cassation, 6th July 1988, Revue critique de droit international privé,
1989, 71).
37
SGB, par. 34 sect. 2. In Belgium the Cour d’arbitrage has recently excluded the discriminatory nature
of such a solution (4th May 2005, n. 84/2005, Journal du juriste, 25th May 2005, n. 42).
38
Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003, OJ L 251/12, 3.10.2003.
39
Immigration Act, subsection 2(2), Immigration Rules, HC 395, par. 278-280. Note that, in accordance
with articles 1 and 2 of the protocol annexed to the Treaty on European Union and to the Treaty establishing
the European Community, the United Kingdom did not participate in the adoption of the above-mentioned
Directive and is not bound by or subject to its application.
POLYGAMY IN EUROPE 217
polygamous man’s spouses, with the exception of the first one, and their children40. As to
polygamous families which were reunified before 1993, only the first wife can have her
carte de résident renewed upon expiry. The man and the other wives may only get tempo-
rary renewal of their carte de séjour, under condition of demonstrating that they are will-
ing/want to loose their polygamous bond41. The exit from polygamy is based on a policy
of décohabitation42, that is to say giving the woman access to a separate home, together
with access to training and a job. In Spain too the reunification of more than one wife is
not permitted43 and in Germany only the first wife is considered as “spouse” for the pur-
pose of residence permits44. In Italy there is no legal impediment to the regular residence
in Italy of the two or more wives of the foreigner already resident in the country45, as long
as their admission is not based on grounds of family reunification46: a Moroccan woman
was allowed to rejoin her son in Italy, where her husband was already resident with an-
other wife47.
It is arguable whether not allowing the reunification of more than one wife and, even-
tually, of the children not born of the first wife may be prejudicial to fundamental rights
and in particular to the right to respect for private and family life48, but the Directive it-
self49 asserts that it respects fundamental rights and observes the principles recognised in
particular in art. 8 of the ECHR, specifying that the right to family reunification should be
exercised in proper compliance with the values and principles recognised by the Member
States, in particular with the rights of women and of children: such compliance justifies
the possibility of taking restrictive measures against applications for family reunification
of polygamous households50.
40
Art. 30, loi 24th August 1993, see D. TURPIN, “La réforme de la condition des étrangers par les lois des
24 août et 30 décembre 1993 et par la loi constitutionnelle de 25 novembre 1993”, in Revue critique de droit
international privé, 1994, 1. The new act reversed the previous favourable attitude towards polygamy set by
the decision of the Conseil d’Etat, Ass., 11th July 1980, Montcho, in Revue critique de droit international
privé, 1981, 658.
41
Circulaire du ministre de l’intérieur n° 477, dated 25th April 2000.
42
Circulaire du ministre de l’emploi et de la solidarité (secrétariat d’Etat aux droits des femme et à la
formation professionnelle, secrétariat d’Etat au logément, Commission interministérielle pour le logément des
populations immigrées), n. 358, dated 10th June 2001.
43
Art. 17, ley orgánica 4/2000 dated 11th January 2000.
44
M. ROHE, “Islamic Law in German Courts”, in Hawwa, 1, 2033.
45
A. GALOPPINI, “Ricongiungimento familiare e poligamia”, in Il diritto di famiglia e delle persone,
2000, 739-757.
46
Art. 29 para. 1 lett. a of the Consolidating Statute relating to Immigration and Foreigners’ Status, 25th
July 1998, n. 286 provides for the reunification with “the” spouse and a circolare of the Minister of the Inte-
rior (7th October 1988, m. 559/443/186378/5/11/3/1/2/I Div.) specifies that “whatever the norms in other
foreign countries on the matter, only one person is entitled to the right to reunification as spouse, given that
our law bans polygamy”.
47
Ordinance of 12th March 2003 of the Tribunale di Bologna, published in Diritto, immigrazione e citta-
dinanza, 2003, pp.140-141.
48
The right to the respect for private and family life is recognised by art. 8 of the ECHR, art. 12 of the
Universal Declaration of Human Rights and art. II-8 of the European Constitutional Treaty.
49
Preamble, n. 2.
50
Preamble, n. 11.
218 ROBERTA ALUFFI BECK-PECCOZ
For its part, the European Commission of Human Rights, considering51 the conformity
with art. 8 ECHR of the Dutch Aliens Act (Vreemdelinenwet), which does not allow for
the reunification of a child with his/her father if born of a wife other than the one resident
in the country, concluded that “the interference with the applicant’s right to respect for
family life is in accordance with the law”, since polygamy is in conflict with Dutch law,
“and justified as being necessary in a democratic society for the economic well-being of
the country”. As to the different treatment reserved for the children of the different wives,
it does not represent discrimination based on birth, since it has an objective and reason-
able justification and pursues a legitimate aim (art. 14 ECHR).
And finally, according to the French Conseil Constitutionnel52, the limitations to the
reunification of polygamous families introduced by statute in 1993 are not contrary to the
Constitution. In fact, the normal family life conditions protected by the Constitution are
those prevailing in France, pays d’accueil, which exclude polygamy.
51
Application n. 14501/89, A. and A. v./the Netherlands, 6th January 1992, in Decisions and Reports.
Council of Europe – European Commission on Human Rights, 1992, 118-124.
52
Décision n. 93-325 DC.
53
R. ALUFFI BECK-PECCOZ E G. ZINCONE, “About this book”, in ALUFFI BECK-PECCOZ, R. E ZINCONE, G.,
The Legal Treatment of Islamic Minorities in Europe, Leiden, Peeters, 2004, XX.
54
The US Supreme Court (Reynolds v. U.S., 98 U.S. 145 (1878) went so far as to hold the legitimacy of
the criminal ban on polygamy, even when the latter is considered a religious duty, as it was the case with the
original Mormon doctrine. A man cannot excuse his polygamous practices because of his religious belief,
since “to permit this would be to make the professed doctrines of religious belief superior to the law of the
land, and in effect to permit every citizen to become a law unto himself. Government could exist only in
name under such circumstances”.
POLYGAMY IN EUROPE 219
55
Khan v. UK, in Decisions and Reports, 1986, 253.
56
J. OTTERBECK, “The Legal Status of the Muslim Minority in Italy”, in ALUFFI BECK-PECCOZ, R. E ZIN-
CONE, G., The Legal Treatment of Islamic Minorities in Europe, Leiden, Peeters, 2004, 251. The situation is
similar in Spain, where religious marriages can be registered. Even in the absence of registration, religious
marriages produce part of the civil effects, if they meet the conditions imposed by the Civil Code. This is not
the case of polygamous religious marriages, which are therefore irrelevant for the State.
57
R. ALUFFI BECK-PECCOZ, “The Legal Treatment of Islamic Minorities in Italy”, in ALUFFI BECK-
PECCOZ, R. E ZINCONE, G., The Legal Treatment of Islamic Minorities in Europe, Leiden, Peeters, 2004, 154.
In France too religious marriage does not produce civil effects and the spouses are simply considered to be
cohabiants (Cour d’Appel de Paris, 8 dicembre 1992, in Dalloz, 1994, J. 272).
58
D. PEARL and W. MENSKI, Muslim Personal Law, London, Sweet and Maxwell, 1998 (3^ ed.); P.A.
SHAH. “Attitudes to Polygamy in English Law”, in ICLQ, 2003, 369-400.
59
L. COLLINS (ed.), Dicey and Morris on the Conflict of Laws, London, Sweet and Maxwell, 2000, 13^
ed., vol. 2, 701.
60
D. PEARL and W. MENSKI, Muslim Personal Law, London, Sweet and Maxwell, 1998 (3^ ed.), 277.
220 ROBERTA ALUFFI BECK-PECCOZ
then marries another woman in a registered mosque or contracts marriage with both the
religious and civil ceremony. In both cases, the man makes a polygamous arrangement
without violating English law.
These practices are in contrast with the official position of the Islamic community. In
2003, the Muslim Parliament61 issued guidelines62 advising against marriages celebrated
through the sole Islamic ceremony: “No Muslim should seek to contract a marriage with-
out the full protection of the law of the land. The persons most likely to be harmed by
avoiding civil registration would be the wives, who in the UK would only have the status
of unmarried ‘partners’ – a status forbidden in Islam… No Muslim man should wish to
put his spouse … in such a dishonourable position”. The Islamic Shariah Council,63 with
the Muslim Parliament, is putting together a marriage contract reminding women that
they are not inferior to their male partner, in the hope of reducing their willingness to
accept polygamy.
In the ’70s, the Law Commission recommended that performing any bogus ceremony
of marriage or issuing a certificate in respect of such a ceremony, should be made a seri-
ous offence64. The recommendation was intended to protect she who is involved in a bo-
gus marriage in the conviction that it is valid, but then discovers that it is in no way rec-
ognised by English law: at the time, this was often the case with women who entered into
polygamous marriages through religious ceremonies. The Law Commission’s recommen-
dation was not upheld by Parliament, but anyway now the situation appears to have
changed, since people are generally aware of the fact that this kind of arrangement is
invisible to the eyes of English law.
Owing to this awareness, controversies arising from polygamous religious marriages
are not brought to courts: they are driven underground and resolved within the commu-
nity. Since until now no systematic fieldwork has been conducted to investigate on how
the community deals with these cases, it is unclear whether this unofficial handling can
offer the people involved, and in particular the women and the children, the same degree
of protection provided by law in Islamic countries. In the absence of Islamic courts, how
can the woman react to polygamy seeking divorce? In case the man simply abandons his
wife and his children, how can he be persuaded to meet his duties towards them? How is
it possible to achieve the substantial equality between the wives, which is prescribed by
Islamic law, when one of them has the status and the rights of an “official” wife, while
the other does not?
The conditions exist for such an unofficial law to develop in all European countries,
without exception. On the other hand, with regard to official law, albeit it being unlikely,
61
The Muslim Parliament of Great Britain is an NGO promoting the interests of the Islamic community
through debates, campaigns and lobbying activity.
62
www.muslimparliament.org.uk/marriage_guidelines.htm.
63
The Islamic Shari’a Council is a registered welfare and non-profit-making charity, whose main aims are to
guide the Muslims in the UK in matters related to religious issues and to solve their matrimonial problems.
64
S. POULTER, English Law and Ethnic Minority Customs, London, Butterworths, 1986, 62.
POLYGAMY IN EUROPE 221
we cannot exclude that in the future courts will be called upon to deal with polygamous
families based on religious marriages. Of course, marriage will be irrelevant, but very
likely polygamous cohabitation will not, to the extent in which it can be considered as
fulfilling the typical function of the family65. It has been said that the notion of polyga-
mous cohabitation is certainly not acceptable66, given that in Europe cohabitation itself is
moulded on the model of the legitimate monogamous family: significantly, in the case of
registered partnerships it is requested that neither of the partners be already married. Pos-
sibly, it may be more accurate to say that in Europe polygamous cohabitation is unthink-
able, or better that it is possible to conceive different situations of polygamous cohabita-
tion, each characterized by a varying degree of “thinkability”67.
Courts, confronted with polygamous cohabitations, would possibly end up distinguish-
ing different situations. The case of a man still formally tied to a woman by marriage – an
empty shell is all that’s left of it – who cohabits steadily with another women he feels
affection for, is not particularly exotic. The situation may be determined by a certain de-
gree of indolence, by the desire to avoid divorce costs or the difficulty in obtaining it. In
this case, treating the cohabitation resulting from religious marriage differently and more
severely than a simple cohabitation would quite frankly appear to be discriminatory68.
The man may, on the other hand, have bonds of affection both with his wife and with
the woman he cohabits with/his cohabitant or, possibly, with the two women he cohabits
with/his two cohabitants. There are strong, though normally unexpressed reasons, to sepa-
rate out the case in which the women live separately from the case in which they cohabit.
Certain considerations lead to assume that the latter case of polygamy is less acceptable,
or less thinkable, if compared with the first, even if it is easier to detect. It has been ob-
served that, when facing valid polygamous marriages contracted abroad, courts in Euro-
pean countries would refuse to impose cohabitation on the co-spouses and they would not
order the husband to receive the second wife in the home together with the first69. French
65
N. COLAIANNI, Eguaglianza e diversità culturali e religiose. Un percorso costituzionale, Bologna, Il
Mulino, 2006, 178-179.
66
D. PEARL and W. MENSKI, Muslim Personal Law, London, Sweet and Maxwell, 1998 (3^ ed.), 277.
67
On the actual degree of otherness of the Islamic conception of polygamy one may read F. BELVISI,
“Una riflessione normativa per la società multiculturale. L’esempio del matrimonio islamico”, in Diritto,
Immigrazione e Cittadinanza, 2003, 44.
68
Such an ambiguous attitude towards this type of situation is apparent on the part of Turkish public
opinion in the case of Aydin Dumanoğlu. MP from Trebisonda and Head of the Turkey-EU joint parliamen-
tary commission, he has been separated from his wife for many years and is awaiting divorce. He lives with a
woman with whom he has contracted religious marriage. It is not clear whether the scandal resides in their
cohabitation or in their religious marriage. It is possible to read details and comments in the daily paper
Hürriyet (w.hurriyetim.com.tr).
69
The Trib. de gr. Inst. of Versailles, 31st March 1965 (Revue critique de droit international privé, 1966,
somm, 697) ruled that the obligation of husband and wife of living together go against ordre public, since it
tends to impose on the first wife the presence of the second in the family home. It is true that the Conseil
d’Etat, in its decision dated 11th July 1980 (Revue critique de droit international privé , 1981, 658) states that
polygamy per se is not contrary to ordre public, but it gives ordre public the meaning of public order and not
its current meaning in private international law (public policy). German and Swiss doctrine exclude the pos-
222 ROBERTA ALUFFI BECK-PECCOZ
policies against polygamy are actually décohabitation policies. The discontinuity between
polygamy with the cohabitation of the wives and polygamy without cohabitation, which
may be thought of as a “multiple monogamy”, is very clear in the mind of Muslims who,
however, do not like to emphasize it. It emerges in the amazed contention of a Kuwaiti
citizen who, having being denied his permanent residence permit because of his polyg-
amy that his wives live separately70. It also emerges from recurrent accusations of hypoc-
risy made by Muslims against Westerners who reject polygamy, “while tolerating extra-
marital relationships or living together outside the wedlock”71. It is obvious that in these
accusations polygamy is intended as polygamy without cohabitation of the wives72. The
passage from one model of polygamy to another is considered to be quite a significant
datum in the eyes of a sociologist who describes her own country73. For its part, Islamic
doctrine itself avows that cohabitation may be imposed on the wives only if they will-
ingly consent to it, renouncing to their right to a separate dwelling. The distinction be-
tween these two kinds of polygamy is reasonable, since polygamy with cohabitation of
the wives is presumably more painful for the woman, because of the rivalry and the loss
of self-esteem it generates74. Polygamy then appears to be a legally unmanageable issue.
Law alone cannot lead to its disappearance: at best it can reduce it, at the risk of trans-
forming it in an underground phenomenon, whose handling by the courts can prove haz-
ardous, even if necessary to afford a basic protection of rights of vulnerable women and
children. The disappearance of polygamy, which is definitely a desirable goal to pursue,
can be achieved only by the combined action of social policies discouraging this practice,
counselling support, education and law.
sibility for courts to impose polygamous cohabitation against the will of one of the spouses: see ALDEEB, S. E
BONOMI, A., Le droit musulman de la famille et des successions à l’épreuve des ordres juridiques occiden-
taux, Zurich, 1999, 109 e 120.
70
Ali v. Canada (1998) F.C.J. No 1640. In this case, that significantly concerns immigration law, the Su-
preme Court held that it is immaterial whether the two women live together or not.
71
See PEARL and W. MENSKI, (Muslim Personal Law, London, Sweet and Maxwell, 1998 (3^ ed.), 247)
citing some Indian Muslim writers.
72
Islamic criticism tends to neglect the fact that the European practice is not as discriminatory as Islamic
polygamy, given that it is open not only to husbands but also to wives.
73
“La réunion sous le même toit des coépouses, n’est plus aussi courante qu’autrefois, et ce n’est pas plus
l’apanage des gents riches car même dans les bidonvilles chacune des épouses peut avoir sa proper cabane”
(S. NAAMANE-GUESSOUS, Au delà de toute pudeur, Casablanca, Editions EDDIF, 2001, 11^ ed., 128).
74
Social sciences researches conducted within a European context are needed in order to ascertain the
possible negative effects of polygamy. Unluckily to date they are missing.
Repudio islámico y la modernización del Derecho
en el mundo islámico
ZOILA COMBALÍA
Universidad de Zaragoza
E
n el Derecho islámico el matrimonio se configura como un contrato que puede
disolverse mediante decisión judicial –a solicitud de cualquiera de las partes–,
pero que también admite la disolución extrajudicial por un acto unilateral del
marido (talak) o mediante mutuo acuerdo (khul). Centraremos nuestro trabajo en la figura
del repudio unilateral o talak1 que es la que más interrogantes ha suscitado, fundamen-
talmente por su carácter privado –sin intervención de la autoridad–, y por ser privilegio
exclusivo del varón.
Después de exponer la regulación del repudio en el Derecho islámico clásico y de va-
lorarlo en el contexto en el que surge de un sistema de inspiración patriarcal, nos ocupa-
remos de las razones de su pervivencia actual y también de su evolución en el marco de la
modernización del Derecho islámico de familia. En cuanto paradigma de esa moderniza-
ción, nos detendremos especialmente en la nueva Mudawana marroquí, promulgada en el
2004. Finalmente trataremos de los problemas que, como consecuencia del aumento de la
inmigración y la consiguiente interculturalidad de nuestras sociedades, plantea en occi-
dente la recepción del repudio islámico.
1
Sobre la regulación del talak ver, entre otros: Ibn Rushd (Averroes), The Distinguished Jurist’s Primer.
A translation of Bidayat Al-Mujtahid, vol. II (trans. by Imran Ahsan Khan Nyazee, reviewed by Muhammad
Abdul Rauf), Centre for Muslim Contribution to Civilization: Garnet Publishing, 1996, pp. 71-120; Y. Linant
de Bellefonds, Traité de Droit Musulmán Comparé, vol. 2, París-La Haya, 1965, pp. 305-418; Jamal J. Nasir,
The Islamic law of personal status, London-Boston, Graham & Trotman, 1986, pp. 102-111; D. Pearl, A
Textbook in Muslim Personal Law, London 1987, pp. 100-120; El Alami D.S. and Hinchcliffe D., Islamic
Marriage and Divorce Laws of the Arab World, London- The Hague- Boston, 1996, pp. 22-25.
2
De algunas de las cuestiones que abordaré, me ocupé en Z. Combalía, Mujer y matrimonio en el Dere-
cho islámico, en “Conciencia y Libertad”, n. 13, 2001, pp. 51 y ss.
224 ZOILA COMBALÍA
nado talak, sin necesidad de causa alguna, del consentimiento o conocimiento de la mujer
y sin recurrir a un proceso judicial. Todo lo que requiere el Derecho sunní3 para que el
marido pueda pronunciar el talak es que el varón sea adulto, capaz y recurra a la formula
establecida. Si pronuncia el talak sabiendo lo que hace, aunque no tuviera intención de
repudiar a su mujer, el talak es efectivo. La escuela hanafí4 adopta la postura más extrema
pues entiende que el talak es efectivo incluso si el marido está borracho o actúa bajo co-
acción. Ninguna de las escuelas sunníes exige la presencia de la mujer o de testigos como
esencial para la validez del talak, aunque la presencia de testigos puede ser necesaria para
probarlo si éste se disputa5.
A continuación describiremos las diferentes regulaciones del talak. En cualesquiera de
los supuestos, la extinción del vínculo conyugal conlleva el sometimiento de la mujer a
un período de retiro legal denominado idda6. Durante este tiempo la mujer permanece en
el domicilio conyugal, mantiene el derecho al sostenimiento –nafaqa– y no puede contra-
er nuevo matrimonio. La finalidad primordial (aunque no exclusiva) del retiro legal es
asegurar la determinación de la paternidad en caso de embarazo.
En el Derecho sunní se reconocen dos tipos de talak : el talak al-sunna (conforme a la
Sunna), que ofrece la posibilidad de revocación, y el talak al-bid’a (irregular), más im-
perfecto, que es irrevocable. El talak al-sunna, a su vez puede ser ahsan (mejor) o hasan
(bueno).
a) El primero (ahsan) lo pronuncia el marido durante el tuhr (fuera del período mens-
trual de la mujer). Inmediatamente la mujer entra en la idda. Al término de la idda el ma-
trimonio queda disuelto como consecuencia del talak pronunciado. Esta forma de divor-
cio ofrece al marido la posibilidad de revocación durante la idda, restableciendo la convi-
vencia conyugal7. La formula del talak solo se ha pronunciado una vez por lo que, aunque
3
La principal división en el Islam se produjo inmediatamente después de la muerte del Profeta, entre shií-
es y sunníes por la cuestión de la sucesión en el seno del imperio islámico. Así, el origen de las dos ramas del
Islam existentes hasta la actualidad fue, inicialmente, fruto de un proceso político que, años después, se dota-
ría de una especificidad religiosa shií. En el seno de la comunidad sunní, existen cuatro escuelas de Derecho:
hanafí, malekí, shafeí y hanbalí. No se oponen entre sí por el debate sobre la legitimación del poder, sino por
el modo de estudiar e interpretar el Derecho, sin que existan entre ellas diferencias dogmáticas relevantes. De
hecho, cada una de las escuelas sunníes reconoce a las demás como ortodoxa, por contraste con lo que ocurre
con los shiíes que son considerados heterodoxos, por no adaptarse al consenso, prefiriendo la autoridad per-
sonal de un imam docente.
4
Vid supra la anterior nota a pie de página. La escuela hanafí, fundada por Abu Hanifa (Iraq, 699-765),
se asienta en Turquía, la India, Jordania, Iraq, parte de Egipto, Libia y Sudán, principalmente. Es considerada
como la escuela más abierta a las ideas modernas y la más racionalista, no porque sustituya la razón por la
revelación, sino porque trata de extraer de la revelación todo su potencial a través de la razón; esto es, apela a
la razón (al juicio personal) y a la indagación para llegar a la mejor interpretación de la ley. Aproximadamen-
te el 45% de los musulmanes del mundo son hanafitas, siendo, por tanto, la más seguida del mundo.
5
Ver D.S. El Alami and D. Hinchcliffe, Islamic Marriage and Divorce Laws of the Arab World…, p. 22.
6
La idda se extiende durante tres ciclos menstruales de la mujer; si está embarazada, hasta el nacimiento
del niño; si sus menstruaciones son irregulares, si no ha alcanzado, o si ha sobrepasado la edad de la mens-
truación, durante tres meses lunares.
7
Por ejemplo el artículo 68 de la anterior Mudawana marroquí establecía que “en caso de repudio revocable
REPUDIO ISLÁMICO Y MODERNZACIÓN DEL DERECHO EN EL MUNDO MUSULMÁN 225
el matrimonio se disuelve tras la idda, las partes estarían legitimadas para volver a con-
traer nuevo matrimonio entre sí.
En cuanto al fundamento coránico de este modo de repudio suele señalarse el siguien-
te: “¡Profeta! Cuando divorciéis a las mujeres, hacedlo de manera que estén en disposi-
ción de empezar su período de espera (dentro de un período de pureza y no durante la
menstruación, y sin haber mantenido relación sexual con ellas). Guardad el período de
espera y temed a Allah, vuestro Señor. No las hagáis salir de sus casas ni tampoco sal-
gan ellas, a menos que hayan cometido una indecencia evidente (…). Y cuando hayan
alcanzado su período de espera, o bien os quedáis con ellas como os es debido u os sepa-
ráis de ellas como os es debido…” (El Corán, 65, 1-2)8.
b) En el talak hasan, el marido pronuncia el talak por tres veces durante tres períodos
menstruales seguidos. Hasta la tercera formulación, el repudio es revocable pero en el
momento en que pronuncia el tercero, el talak deviene irrevocable. Tras el tercer e irrevo-
cable talak la mujer debe observar la idda, pero en este período el marido ya no puede
revocar el divorcio. Es más, si quisiera volver a casarse con ella, sólo podría hacerlo des-
pués de que la mujer haya celebrado, consumado y disuelto otro matrimonio válidamen-
te9. Así, sostiene el Corán: “Si vuelve a divorciarla (se refiere a una tercera vez), ella ya
no será lícita para él hasta que, habiéndose casado con otro, éste, a su vez, la divorcie;
en cuyo caso no cometen ninguna falta si ambos vuelven (a casarse), siempre que crean
poder cumplir con los límites de Allah” (2, 228).
c) El talak al-bid’a (irregular), si bien se considera moralmente reprobable, disuelve efi-
cazmente el vínculo en la doctrina sunní. Aunque puede adoptar diversas formas, la más
común es la de pronunciar tres veces seguidas la fórmula del talak. El matrimonio se di-
suelve irrevocablemente y, como ha sido un triple talak, el marido no puede contraer nue-
vamente con la mujer salvo que esta antes celebre, consume y disuelva otro matrimonio10.
De este modo, en cuanto a la eficacia del talak en la tradición sunní, podríamos con-
cluir que en la forma ahsan se produce al término del período de idda; en la forma hasan,
al tercer pronunciamiento y, en la forma bid’a, inmediatamente.
el marido puede, antes de que termine el retiro legal, retomar a su mujer sin necesidad de pago de un nuevo
sadaq y sin intervención del wali. Este derecho es irrenunciable”. Asimismo se afirmaba que “a la expiración del
retiro legal que sigue a un repudio revocable, la mujer queda libre definitivamente” (articulo 69).
8
Las citas de El Corán que incorporamos al trabajo corresponden a la edición bilingüe publicada en Ri-
yadh y supervisada por la Agencia de Investigación Científica y Publicaciones del Ministerio de Asuntos
Islámicos del Reino de Arabia Saudí.
9
Así lo recoge, por ejemplo, el vigente Código de Argelia en los siguientes términos: “El hombre que se
haya divorciado de su esposa tres veces consecutivas no podrá volver a contraer matrimonio con esa mujer
excepto si ella, tras un matrimonio con otro hombre, ha obtenido de nuevo el divorcio, o en caso de que el
marido muera después de haber cohabitado con ella” (artículo 51).
10
Otras formulas de talak al-bid’a son aquellas en las que se pronuncia un repudio cuya eficacia se sujeta
a una condición (por ejemplo, si te compras otro sombrero, si vas a visitar a tus padres, o, incluso, se admiten
condiciones que no dependan de la voluntad de las partes, si mañana llueve, etc.).
226 ZOILA COMBALÍA
La regulación shií del talak difiere en bastantes aspectos de la sunní. Las diferencias
más destacables radican en que el Derecho shií no reconoce el talak al-bid’a. Además, en
el Derecho shií el talak ha de pronunciarse oralmente ante dos testigos, usando expresa-
mente la palabra talak y debe hacerse con la intención de repudiar.
11
Resulta ilustrativa al respecto la regulación del Código argelino vigente que sostiene que “la mujer de-
be obedecer al marido y respetarlo en su calidad de cabeza de familia” (artículo 39,1).
El Derecho islámico clásico atribuía al marido el derecho de corrección de la mujer, dentro de los límites
de la moderación. El fundamento coránico de tal derecho es el siguiente: “¡Aquéllas cuya rebeldía temáis,
amonestadlas, no os acostéis con ellas, pegadles; pero si os obedecen, no busquéis ningún medio contra
ellas. Allah siempre es Excelso, Grande” (4, 34). El orden prescrito para la corrección era: 1º) la mera repri-
menda o amonestación; 2º) relegar a la mujer interrumpiendo las relaciones con ella; 3º) finalmente, sólo si
los anteriores medios resultaban ineficaces, se admitía el castigo corporal que, en cualquier caso, debía ser
moderado. En los actuales Estados islámicos no se hace referencia a este derecho.
Son también derechos tradicionalmente reconocidos a la mujer, tanto en el Derecho islámico clásico co-
mo en las legislaciones actuales, el derecho a ser tratada con justicia y equidad en caso de matrimonio polí-
gamo, a visitar y recibir a sus parientes según los usos y a disponer libremente de su patrimonio. Al marido
compete la fijación del domicilio conyugal y la mujer tiene obligación de seguir a su esposo salvo en deter-
minados casos. Así, por ejemplo, el marido no puede obligar a la mujer a vivir con los padres de él.
REPUDIO ISLÁMICO Y MODERNZACIÓN DEL DERECHO EN EL MUNDO MUSULMÁN 227
12
De los 56 Estados miembros de la OCI, 45 han suscrito la convención. Únicamente no lo han hecho
Bahrein, Brunei Darussalam, Emiratos Arabes Unidos, Irán, Níger, Omán, Qatar, Siria, Somalia y Sudán.
Ahora bien las reservas introducidas son de tal naturaleza que en muchos casos hacen dudar del alcance del
compromiso adquirido por el Estado. De entrada y con carácter general, varios países declaran que su ad-
hesión al Convenio está subordinada a que sus disposiciones no entren en conflicto con la Sharia islámica,
con la Constitución del país o con la legislación civil del mismo.
13
Sobre las reservas a este Convenio ver Combalía Z., El derecho de libertad religiosa en el mundo islá-
mico, Pamplona 2001, pp. 125-132.
14
Ibidem, pp. 41-55.
228 ZOILA COMBALÍA
dualistas de separación entre el ámbito y las fuentes de lo religioso, por una parte, y de lo
político o estatal, por otra, que impregnan nuestra cultura15.
La comunidad islámica, la umma, es una comunidad indisociablemente religiosa y se-
cular, y la ley que rige esa comunidad –la Sharia– es considerada por los musulmanes ley
revelada por Dios. Está integrada por dos fuentes principales: el Corán o Libro Sagrado
en el que se contienen las revelaciones directas que el Profeta recibe de Dios a lo largo de
su vida, y la Sunna o tradición que recoge, a través de los denominados hadices, los di-
chos y hechos del Profeta. A pesar del carácter sagrado que caracteriza a la Sharia, sus
preceptos no son de contenido exclusivamente religioso sino que se refieren a todos los
aspectos de la vida humana.
Sobre la base de las fuentes señaladas, el proceso de consolidación del Derecho mu-
sulmán se desarrolló desde el s. VII hasta el X de la era cristiana. Durante este período se
admitió el esfuerzo –ijtihad– de los expertos dirigido a autentificar e interpretar las fuen-
tes de la ley divina y precisar las soluciones que éstas imponen a los musulmanes. Sin
embargo, en torno al s. X, se empezó a recelar de que la actividad de los expertos termi-
nara suplantando la revelación por criterios humanos por lo que se afirmó que “la puerta
de la ijtihad ha quedado cerrada”. Al bloquearse el uso de la ijtihad, se puso fin al perio-
do de creatividad jurídica y se inició una nueva fase en la que el Derecho islámico per-
maneció inalterado.
La inmovilización del Derecho musulmán no terminó con su vigencia gracias al juego
que se permitió a una serie de recursos que introdujeron en las sociedades islámicas la
convivencia entre las normas de la Sharia y reglas emanadas por otras vías como el Dere-
cho consuetudinario, los pactos entre particulares y la actividad normativa del gobernante.
El s. XIX marcó en estas sociedades un punto de inflexión. Hasta entonces el uso que
hacía la autoridad de promulgar disposiciones para el buen funcionamiento de la sociedad
no había inquietado particularmente a los hombres religiosos, pues se había llevado a
cabo dentro de los límites de la moderación y según el espíritu islámico. A partir del s.
XIX, la rápida evolución de las sociedades como consecuencia de la revolución industrial
y el desarrollo inusitado de la actividad de reglamentación del gobernante cuestionará el
orden existente en el Derecho islámico. Tal alteración se agudizará por el hecho de que la
normativa dictada por los gobernantes va a ser una normativa importada de occidente que
responde a unos esquemas y a unos planteamientos extraños, difícilmente armonizables
con los islámicos. La recepción del Derecho europeo comienza cuando todavía estaba
vigente el imperio otomano a mediados del s. XIX (con las llamadas reformas tanzimat),
15
Incluso en épocas de intromisión del poder religioso en cuestiones temporales, o viceversa, del poder
político en cuestiones religiosas, el dualismo ha estado en la base de la cultura jurídica occidental, lo que ha
permitido, con el tiempo, calificar de injerencia esas actuaciones. Ello es así desde el advenimiento del cris-
tianismo y del principio “dad al César lo que es del César y a Dios lo que es de Dios”. Ver, por todos, P.
Lombardía, El Derecho Eclesiástico, en VV.AA., “Derecho Eclesiástico del Estado Español”, Pamplona
1983, pp. 42 y ss., J.A. Souto, Comunidad política y libertad de creencias. Introducción a las Libertades
Públicas en el Derecho Comparado, Madrid 1999, pp. 24 y ss. y 84 y ss.
REPUDIO ISLÁMICO Y MODERNZACIÓN DEL DERECHO EN EL MUNDO MUSULMÁN 229
pero es sobre todo a raíz del proceso de colonización cuando se consolida la penetración
en esos países de un Derecho de corte occidental.
Aunque desde mediados del s. XIX se introdujeron importantes modificaciones en el
Derecho de los países musulmanes, éstas se han producido con especial moderación y
lentitud en el ámbito del Derecho de familia y de la persona, que ha sido calificado como
el “bastión de la Sharia”16. En estas materias la mayor parte del mundo musulmán sigue
inspirando su legislación en los principios islámicos.
Algunos países lo aplican directamente, según los postulados de la escuela imperante
en la zona. Esto ocurre sobre todo en los países del Golfo. Así, Arabia Saudí y Qatar apli-
can el Derecho islámico según la interpretación hanbalí; los Emiratos Árabes Unidos, la
hanbalí y la malekí; en Bahrein la malekí o la shií, según el sector de la población; y tam-
bién en Omán se aplica el Derecho islámico según la interpretación de distintas escuelas
jurídicas.
Sin embargo, en la actualidad, la mayor parte de los países musulmanes no aplican di-
rectamente el Derecho islámico clásico sino que han promulgado sus Códigos de familia,
si bien inspirados en aquél. Como acertadamente ha escrito Coulson, “el problema al que
hoy se enfrenta la ciencia jurídica musulmana es el que siempre ha tenido y que es in-
herente a su misma naturaleza, a saber, la necesidad de definir la relación existente entre
las normas impuestas por la fe religiosa y las fuerzas profanas que mueven la sociedad.
En un extremo se sitúa la solución adoptada por la ciencia clásica, una nomocracia divina
en la que los principios religiosos fueron volcados en un sistema rígido y detallado de
deberes destinado a determinar por sí solo la conducta de la sociedad. La otra solución
extrema es la de la secularización tal como ha sido adoptada por Turquía, que relega los
principios religiosos al terreno de la conciencia individual y que otorga a las fuerzas de la
sociedad un control sin trabas en la construcción del Derecho. Ninguna de estas solucio-
nes puede convenir al Derecho musulmán moderno: la primera es totalmente irrealista y
la segunda positivamente no islámica. Parece, pues que la solución se encuentra en alguna
parte entre estos dos extremos, en una noción de ley que remita a un código de conducta
fundado sobre ciertos principios religiosos fundamentales e inalterables, pero que, en el
interior de estos límites, no descuide el factor de cambio y permita la adopción de reglas
exógenas cuando éstas sean, para la opinión musulmana corriente, más aceptables que la
propia tradición”17.
16
N.J. Coulson, Historia del Derecho islámico (trad. M. Eugenia Eyras), Barcelona 1998, p. 170.
17
N.J. Coulson, Historia del Derecho islámico…, p. 234.
230 ZOILA COMBALÍA
ducen la ineludible modernización de la misma, de modo que sea apta para resolver las
necesidades, y compatible con la sensibilidad, de la sociedad actual. Esto es, se trataría,
no de que los países islámicos adopten el Derecho occidental, sino de que adapten el
suyo a las necesidades presentes.
El primer interrogante que cabe plantearse es si esta modernización del Derecho islá-
mico es viable, y, a este respecto, el principal campo de prueba es el terreno del Derecho
de familia y de la situación de la mujer.
En los últimos años, los países con Códigos inspirados en el Derecho musulmán han
ido introduciendo significativas reformas dirigidas a tutelar mejor la posición de la mujer
en el marco del respeto a los principios islámicos. Es ilustrativo el caso de Túnez que es
el único país musulmán que prohíbe expresamente la poligamia y que ha amparado tal
prohibición en la tradición islámica18. Así, en el memorandum que acompaña la Ley de
Estatuto Personal de 1956, se alega el versículo coránico que se ocupa de la poligamia:
“Entonces, casaos con las mujeres que os gusten: dos, tres o cuatro. Pero si teméis no
obrar con justicia, entonces con una sola o con vuestras esclavas. Así, evitaréis mejor el
obrar mal” (4, 3). Este versículo únicamente autoriza la poligamia en el caso de que el
varón no tema ser capaz de tratar equitativamente a sus distintas mujeres; y esto –sostiene
el memorandum–, es imposible para cualquier hombre, a excepción del Profeta. De este
modo, concluyeron los reformadores tunecinos que es el mismo Corán el que avala la
prohibición de hecho de la poligamia.
Centrándonos ya en la regulación del repudio o talak, son muchos los países musul-
manes que han introducido en los últimos años reformas en sus Códigos para tutelar me-
jor la posición de la mujer y para dar a las partes una oportunidad de reconciliación19.
Entre estas reformas pueden destacarse las siguientes:
18
También prohíbe el repudio afirmando que “el divorcio sólo puede tener lugar ante el Tribunal” (artícu-
lo 30). Una referencia a la combinación entre modernidad y tradición en el Código tunecino se encuentra en
A. Motilla y P. Lorenzo, Derecho de familia islámico. Los problemas de adaptación al Derecho español,
Madrid 2002, pp. 79 y 80.
19
Sobre esas reformas ver D. Pearl, A Textbook in Muslim Personal Law..., pp. 106-120.
20
Vid supra nota n. 4 a pie de página.
21
Ley n. 25 de 1929, modificada por Ley n. 100 de 1985 sobre algunas cuestiones de estatuto personal,
artículo 1.
REPUDIO ISLÁMICO Y MODERNZACIÓN DEL DERECHO EN EL MUNDO MUSULMÁN 231
b) Se restringen las posibilidades del triple talak irregular o talak al-bid’a. En Siria,
por ejemplo, se ha establecido que “el talak al que se adjunte un numero, ya sea verbal-
mente o mediante gesto, será efectivo únicamente como un único talak (artículo 92)”.
d) Por último, en ese intento de mejorar la situación de la mujer ante la regulación is-
lámica del repudio, puede mencionarse que ciertos países establecen la obligación del
marido de pagarle una compensación cuando el repudio no tenga causa razonable. Tal es
el caso, por ejemplo, de Argelia que establece que “si el juez considera que el marido ha
abusado de su derecho al talak, concederá a la mujer derecho a indemnización por los
daños que haya sufrido” (artículo 52).
22
Ley n. 188 de 1959 de Estatuto Personal.
232 ZOILA COMBALÍA
23
Discurso de Mohamed VI en la apertura del período de sesiones parlamentarias. Partiendo de esta base,
se puede decir que la filosofía de la Mudawana se basa en “el establecimiento de preceptos legales fundados
en el espíritu de la jurisprudencia en el marco del pleno respeto de los preceptos de la Sharia (ley islámica),
impregnados al mismo tiempo del espíritu de la apertura y del compromiso efectivo con los principios de los
derechos humanos que forman parte del sistema de los valores humanos y del legado humano común” (Mo-
hamed Moatassim, Ponencia presentada durante una reunión especial convocada por el Rey y celebrada el 13
de octubre del 2003, en Consejo Consultivo de los Derechos Humanos del Reino de Marruecos, Informe
anual sobre la situación de los Derechos Humanos Balance y perspectivas de trabajo del Consejo durante el
2004, Julio del 2005).
REPUDIO ISLÁMICO Y MODERNZACIÓN DEL DERECHO EN EL MUNDO MUSULMÁN 233
24
entrada en vigor se produjo de manera inmediata . En cuanto a los principales cambios
introducidos pueden destacarse los siguientes:
La nueva Mudawana eleva la edad para contraer matrimonio de la mujer de los 15 a
los 18 años, equiparándola a la del varón. La prestación del consentimiento matrimonial a
través de la figura del tutor o wali ya no es obligada para la mujer, sino que ésta podrá
determinar libremente si expresa su consentimiento personalmente o delegando en el
tutor. Se restringe la poligamia que ha de ser autorizada por el tribunal y se prohíbe “si
cabe temer una injusticia entre las esposas, y se prohíbe también si ha sido prevista en el
acta del matrimonio la opción de la monogamia” (art. 40). Aún cuando el tribunal la auto-
rice, la esposa puede invocar el nuevo matrimonio del marido para solicitar el divorcio.
La familia es responsabilidad conjunta de ambos cónyuges y ya no se prescribe una clara
diferenciación entre los derechos y obligaciones de los esposos. Introduce el nuevo Códi-
go una mayor protección de los derechos de la mujer en el ámbito de las relaciones pater-
no filiales, en concreto, en el derecho de custodia que puede conservarse en algunos casos
cuando la madre contrae un nuevo matrimonio, posibilidad anteriormente vetada.
A pesar de las reformas introducidas, se mantienen algunas restricciones a los dere-
chos de la mujer como, por ejemplo, la prohibición de que la musulmana contraiga ma-
trimonio con varón no musulmán, prohibición consagrada en el Derecho islámico clásico
exclusivamente para la mujer (el varón puede contraer con mujer musulmana o que perte-
nezca a alguna religión del libro) fundamentalmente por ser el padre el que transmite a los
hijos la religión.
Respecto a la ruptura del matrimonio se han introducido modificaciones significativas;
la más relevante, la consagración del control judicial. El nuevo artículo 78 establece que
“el divorcio como medio de disolución del matrimonio, lo ejercerá el esposo o la esposa,
cada uno según sus condiciones, bajo el control judicial y conforme con las disposiciones
de este código”.
El artículo 79 señala que “el que quiera divorciarse tendrá que solicitar una autoriza-
ción judicial al tribunal de familia del domicilio conyugal o de la esposa, o al tribunal del
lugar donde se hubiere celebrado el matrimonio”. El tribunal citará a las dos partes para
una tentativa de reconciliación. En el caso de que haya hijos, el tribunal tiene que realizar
dos tentativas de reconciliación en un periodo mínimo de 30 días entre la primera y la
segunda. Si no se alcanza la reconciliación, el tribunal designa una cuantía de dinero que
tendrá que depositar el marido en la secretaría del tribunal, en un plazo máximo de treinta
días para pagar lo que sea debido a la esposa e hijos a su cargo (artículo 83). Si el marido
no deposita la cuantía en el plazo determinado, se considera que ha abandonado su inten-
24
Sobre la nueva Mudawana ver: A. Chakkor, La Mudawana. El Código de Familia en Marruecos, en
http://www.wmaker.net/profesislam/docs/genero/mudawana.pdf, (a 7 de Julio de 2006); M.P. Diago, La
Nueva Mudawana Marroquí y el Derecho Internacional Privado, en “Revista Española de Derecho Interna-
cional”, n. 2, 2004, vol. LVI, pp. 1078-1083.
234 ZOILA COMBALÍA
25
Respecto a la incidencia que la promulgación de la nueva Mudawana pueda tener en el mundo islámi-
co, afirma el Consejo Consultivo de los Derechos Humanos del Reino de Marruecos, en el Informe anual
sobre la situación de los Derechos Humanos durante el 2004, antes mencionado, que “se puede afirmar que
el Código de la familia ha conseguido con su innovador espíritu y lenguaje, y con las medidas que estipula a
favor de la familia, enviar un importante mensaje a nivel político e intelectual. Este mensaje fue captado de
manera directa o indirecta por varios países y por varias partes, lo que dio a este evento ‘marroquí’ un matiz
que sobrepasa nuestras fronteras nacionales” (n. 26).
26
M.P. Diago, La Nueva Mudawana Marroquí…, p. 1083.
27
Informe anual sobre la situación de los Derechos Humanos…
28
Por encargo de su majestad el Rey una comisión especializada preparó una publicación práctica para
explicar y aclarar el contenido del nuevo Código de Familia, que fue editado por el Ministerio de Justicia
junto a las publicaciones de la asociación “Difusión de la información jurídica y judicial” n. 1 del 2004. El
Ministerio de Educación ha organizado jornadas de estudio para presentar las novedades de la Mudawana.
29
Una comisión parlamentaria ha visitado dos tribunales en Casablanca y Ben Slimane para comprobar
que la Mudawana se esté aplicando.
30
Sostiene el informe que “la validez de cualquier medida, independientemente de su naturaleza (jurídica,
política, administrativa, educativa....), se relaciona con la capacidad del marco general en el que se encuentra
REPUDIO ISLÁMICO Y MODERNZACIÓN DEL DERECHO EN EL MUNDO MUSULMÁN 235
a adaptarse a ella. En este marco, procede ver la nueva Mudawana como parte de un todo, lo que requiere en
especial:
- Hacer que participe en consolidar las adquisiciones en el campo de los derechos humanos, dentro de
una visión general;
- Hacer que prepare el terreno para nuevas adquisiciones en los mismos campos, incluyendo la adaptación
de las legislaciones nacionales a los acuerdos internacionales, y examinar las reservas emitidas por Marruecos
sobre algunos de sus artículos ; trabajar con el fin de integrar el protocolo opcional adjunto a la convención
sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer;
- Hacer de ella una base para preparar una estrategia nacional global para la promoción de la situación de
la mujer en todos los campos y ofrecerle los medios para ello.
Para lograr lo anteriormente citado, procede modernizar los mecanismos institucionales para la promo-
ción de los derechos de las mujeres a nivel del gobierno y a nivel de las consultas con las asociaciones para
que sea un valor añadido a los factores favorables que existían para la Mudawana. Se trata de la administra-
ción política y del dinamismo de toda la sociedad con el fin de continuar las reformas para preservar la dig-
nidad humana de los hombres, mujeres y niños” (Números 35 y 36 del Informe anual sobre la situación de
los Derechos Humanos Balance y perspectivas de trabajo del Consejo durante el 2004, del Consejo Consul-
tivo de los Derechos Humanos del Reino de Marruecos, Julio del 2005).
31
Este asunto lo traté en Z. Combalía, Inmigración y matrimonio en España, en VV.AA., “Cuestiones
Actuales de Derecho Canónico y Eclesiástico del Estado en el XXV Aniversario de los Acuerdos con la Santa
Sede y XX Aniversario de Vigencia del CIC”, Salamanca, 2004, pp. 288-293.
32
Sobre esta cuestión ver: A. Motilla y P. Lorenzo, Derecho de familia islámico…, pp. 160 y ss.; A. Qui-
ñones Escámez, La disolución del matrimonio: especial referencia al repudio islámico, en A. Rodríguez
Benot (Dir.), “La multiculturalidad: especial referencia al Islam”, Madrid 2002, pp. 261-342.
33
Como es bien sabido, se trata del país del que procede la mayor parte de la población islámica de Espa-
ña. Según cifras del INE (Boletín Informativo del Instituto Nacional de Estadística 3/2004), el número de
residentes marroquíes en España es de 378.979, a los que habría que sumar el número de ilegales.
236 ZOILA COMBALÍA
b) En relación con el carácter privado del repudio como obstáculo para el reconoci-
miento, nuestros tribunales no han seguido un criterio constante. En ocasiones el Tribunal
Supremo ha otorgado el reconocimiento considerando que el notario o abdul que intervi-
no en el talak había actuado como “funcionario público revestido de imperium”. Así lo
sostuvo el Auto del Tribunal Supremo de 21 de abril de 1998. Curiosamente, en otro Auto
dictado con tres meses de diferencia por el mismo ponente, y en el que el notario había
desempeñado exactamente la misma tarea, el tribunal entendió que no quedaba probado
que el notario hubiera actuado como funcionario revestido de imperium y, en consecuen-
34
cia, desestimó el exequatur .
Puede ser de interés resaltar que, a diferencia de lo que ocurre en Europa, en Estados
Unidos el problema para el reconocimiento del repudio no ha venido de la lesión de la
igualdad entre el varón y la mujer que esta institución representa, sino únicamente de su
35
carácter extrajudicial y consiguiente inseguridad que la inexistencia de proceso genera .
La ausencia de proceso en el repudio islámico determina que únicamente cuando el talak
se ha otorgado en un Estado extranjero en que es eficaz, teniendo en ese Estado el domi-
36
cilio al menos una de las partes, entonces se reconoce en virtud del comity para evitar
desajustes acerca del estado matrimonial de las personas en los diferentes países.
c) Finalmente, la denegación del exequatur del repudio por razones de orden público
37
se ha argumentado en España por su carácter revocable .
En este extremo nuestros tribunales no siempre han interpretado ajustadamente el De-
recho extranjero. En algunos supuestos no han tenido en cuenta que, en el Derecho islá-
mico, el repudio revocable, una vez que ha transcurrido el periodo de la idda o retiro legal
de la mujer, si no se reanuda la vida conyugal, deviene irrevocable. La idda se prolonga
38
por tres ciclos menstruales o hasta el parto si la mujer está encinta . Como máximo la
situación de revocabilidad podría ampliarse hasta seis meses pronunciando un segundo
repudio, pero nunca por más tiempo puesto que la tercera fórmula convierte al repudio en
irrevocable. En los casos que resolvía el Tribunal Supremo habían transcurrido más de
seis meses desde el repudio y, por tanto, éste no podía ser revocable como se alegaba.
En definitiva, el reconocimiento en España del repudio pronunciado en el extranjero
34
ATS 23 de julio de 1998. Quiñones apunta que pudo haber influido en la diferencia de trato el hecho de
que en el segundo caso la nacionalidad de origen del marido repudiante era la española. Cfr. A. Quiñones
Escámez, La disolución del matrimonio…, p. 338.
35
Sobre esta cuestión ver Z. Combalía, Recepción del derecho islámico matrimonial en la jurisprudencia
estadounidense, Granada 2006, pp. 59-80.
36
Aunque suele traducirse como cortesía internacional, conviene tener presente que el principio de comity
enunciado por el Tribunal Supremo es definido en los siguientes términos: “Neither a matter of absolute
obligation, on the one hand, nor of mere courtesy and good will, upon the other. But it is the recognition
which one nation allows within its territory to the legislative, executive or judicial acts of another nation,
having due regard both to international duty and convenience, and to the rights of its own citizens or of other
persons who are under the protection of its laws” (Hilton, v. Guyot, 159 U.S. 113 (1894).
37
Cfr., por ejemplo, ATS 23 de julio de 1998.
38
Ver Z. Combalía, Mujer y matrimonio en el Derecho islámico…, pp. 51 y ss.
REPUDIO ISLÁMICO Y MODERNZACIÓN DEL DERECHO EN EL MUNDO MUSULMÁN 237
E
l Mediterráneo es un entorno privilegiado de confluencia de culturas, un espacio
de encuentros y desencuentros que han configurado una rica historia común y la
cuna de las tres grandes religiones monoteístas que han determinado nuestra civi-
lización, pero también no cabe deuda de que el Mediterráneo es un lugar en donde las
sociedades patriarcales han arraigado con más perseverancia, especialmente en aquellos
modelos de organización social que tienen un carácter étnico o tribal, como es el caso del
Mundo Árabe.
El patriarcado ya fue definido en los años 70 por Kate Millet1 como una organización
socio-política ancestral que se organiza en torno a una doble jerarquía, según la cual el
hombre ejerce su dominio sobre la mujer y el adulto sobre el joven, con el fin de monopo-
lizar el poder, evitar la segmentación e impedir la evolución del sistema. Para realizar
estos objetivos, el patriarcado se ha basado en dos principios fundamentales, tales como
la coerción y la socialización. La coerción patriarcal, ejercida por medio de leyes, cos-
tumbres y normas consuetudinarias, tiene por objetivo la exclusión de las mujeres del
espacio público, a fin de que dicho ámbito se convierta en monopolio exclusivo de los
individuos susceptibles de poder y prestigio: los varones adultos. En cuanto a la sociali-
zación, el patriarcado asigna a las mujeres una serie de valores y actitudes, tomados fre-
cuentemente del universo simbólico-religioso, sobre los que asienta sus mecanismos,
tales como la obediencia, la sumisión, la subordinación, la pasividad, es decir, instrumen-
tos que posibilitan la neutralización de las capacidades sociales y políticas de las mujeres.
El sistema patriarcal, que gravita en torno a la institución de la familia, es, ante todo,
1
Kate Millet, Sexual Politics. New York: Doubleday & Company, 1970. Esta obra, clásica ya del femi-
nismo, ha sido traducida recientemente al español bajo el título de Política sexual. Madrid: Cátedra, 1995.
Véase especialmente la primera parte titulada “Política sexual”, pp. 35-124 (edición española) en donde
analiza los diversos aspectos ideológicos, biológicos, sociológicos, económicos, etc. que determinan el siste-
ma patriarcal.
240 CARMELO PÉREZ BELTRÁN
2
El análisis de las relaciones de género en el Corán ha sido realizado por mi en el capítulo de libro titu-
lado “Regulaciones pacíficas de género en el Corán”, en Cosmovisiones de paz en el Mediterráneo antiguo y
medieval, Ed. Francisco Muñoz y Beatriz Molina, Granada: Universidad de Granada, 1998, pp. 291-334.
Véase también Fā¥ima al-Zahrā’ Azrawīl, “Al-Nisā´ wa-l-tagyīr ba’da maŷī´ al-islām” (Las mujeres y el
cambio tras la llegada del islam), en Al-Nisā´ wa-l-islām. Casablanca: Al-Fannak, 1998, pp. 11-29 en donde
de analiza el papel que jugaron las mujeres en la formación de la nueva socidad, a la sombra del Islam.
3
Corán, 9:72/71.- “Los creyentes y las creyentes son amigos los unos de los otros: mandan lo estableci-
do y prohíben lo reprobable, cumplen la plegaria, dan limosna y obedecen a Dios y a su Enviado. A ésos
Dios les tendrá misericordia...”; 30:20/21: “Entre sus aleyas está el que creó, sacándolas de vosotros mis-
mos, esposas para que en ellas reposéis. Entre vosotros ha establecido amor y cariño). La traducción de las
aleyas del Corán corresponden a la edición de Juan Vernet.
4
Corán, 49:11- . “¡Oh los que creéis! ¡Que no se burlen unas gentes de otras! ¡Es posible que éstas
sean mejor que aquéllas! Tampoco se burlen unas mujeres de otras. Es posible que éstas sean mejores que
aquéllas. ¡No os difaméis! ¡No os adjudiquéis apodos malintencionados”.
5
Según palabras de Johan Galtung “la violencia es aquello que aumenta la distancia entre lo potencial y
lo efectivo y aquello que obstaculiza el crecimiento de esa distancia”. Véase Johan Galtung, Investigaciones
MUJER ÁRABE, CAMBIO SOCIAL E IDENTIDAD ISLÁMICA 241
distancias entre ellos. Así, por ejemplo, es usual que el Corán incida más directamente en
lo masculino o que, sencillamente, se valga de lo masculino para incluir a las mujeres
dentro de su proyecto de sociedad, favoreciendo su integración y elevando su estatus. De
este modo, Dios “ordena” o “se vale” o “incide” en los hombres para “incluir” o “hacer
participar” a las mujeres dentro de la categoría de herederos legales y para “aceptarlas” o
“considerarlas” como testigos en un juicio6, entre otras cuestiones. Es cierto que en am-
bos casos, como dije anteriormente, no se iguala a los actores, pero si se tiene en cuenta el
contexto y el tiempo históricos, podemos reincidir en la afirmación de que el Corán redu-
ce distancias entre hombres y mujeres y que favorece la integración social de éstas.
Por otro lado, la relación de género está circunscrita fundamentalmente dentro del ám-
bito privado de la familia y es aquí en donde el Corán muestra un interés especial por
regular pacíficamente la conexión entre todos sus miembros. De este modo, el esposo y la
esposa están llamados a convivir7 reposadamente unidos por vínculos de amor (al-
mawadda) y bondad (al-ra|ma). Los padres, por su parte, deben aceptar y cuidar de sus
hijos e hijas, y éstos, a su vez, deben mantener una actitud de generosidad y de cariño
hacia sus dos progenitores8, con una especial deferencia hacia la madre.
El problema surge cuando la sociedad islámica se desarrolla, evoluciona y se diversi-
fica y surge el problema de la adaptabilidad espacio-temporal del texto coránico. El con-
flicto sobre la adaptabilidad del Corán al tiempo y al espacio es debido al carácter polifa-
cético de este texto sagrado que no sólo instituye un nuevo credo religioso, sino que tam-
bién legisla y reglamenta las relaciones públicas y privadas de la sociedad musulmana.
Para algunos pensadores musulmanes contemporáneos, la tendencia que tiene el Corán de
acortar distancias entre ambos sexos, de desarticular ciertos engranajes patriarcales y de
corregir abusos hacia las mujeres demuestra el carácter evolutivo y aperturista del islam.
Y esto, aplicado a las sociedades contemporáneas, legitimaría la igualdad absoluta entre
hombres y mujeres en todos los ámbitos de la vida pública y privada. Sin embargo, para
otros intelectuales y ulemas, las relaciones jerárquicas o complementarias que establece el
Corán en algunas ocasiones es motivo más que suficiente para rechazar cualquier trans-
formación social y consagrar la situación de discriminación e inferioridad de las mujeres.
teóricas. Sociedad y cultura mediterráneas, Alicante: Tecnos, 1995, p. 314. Puesto que se trata del caso
contrario, podemos afirmar que se trata de una experiencia pacífica.
6
Corán, IV:7/8. “Los hombres tienen una parte de lo que dejan los padres y los parientes. Las mujeres
tienen una parte de los que dejan los padres y sus parientes, sea poco o mucho. Dios ha instituido una parte
determinada”; 2:282. “Pedid el testimonio de dos testigos elegidos entre vuestros hombres. Si no encontráis
dos hombres, requerid a un hombre y dos mujeres de quienes estéis satisfechos en los testimonios; si una de
ellas yerra, la otra la hará recordar”.
7
Corán 30:20/21: “Entre sus aleyas está el que creó, sacándolas de vosotros mismos, esposas para que
en ellas reposéis. Entre vosotros ha establecido amor y cariño”.
8
Corán, 6:152/151.- “Trataréis a vuestros dos padres con generosidad…”; 31:13/14.- “Hemos reco-
mendado al hombre que tenga cariño a sus padres... -su madre le ha llevado sufriendo pena tras pena. Su
destete ha tenido lugar a los dos años- diciendo: ¡Sé agradecido Conmigo y con tus padres! Hacia mí condu-
ce el porvenir”.
242 CARMELO PÉREZ BELTRÁN
En realidad, esta última tendencia mucho más conservadora y rígida va a ser la pre-
dominante a lo largo de toda la historia del Islam e incluso en época contemporánea, de
tal modo que el cuerpo tradicional de ulemas, apegado siempre a la casta política, sólo va
a considerar aquellas prescripciones coránicas que puedan de alguna forma legitimar y
afianzar las estructuras patriarcales de la sociedad tribal, promoviendo, por tanto, una
visión inmutable y estática de la norma coránica y del legado cultural musulmán. Es más,
frecuentemente las normas estipuladas en el Corán han sido adulteradas o escamoteadas,
sobre todo cuando incidían en la independencia económica y en la autonomía de las mu-
jeres. Un ejemplo claro en ese sentido lo tenemos en todos los ardides empleados por la
sociedad tribal árabe para excluir a las mujeres de la propiedad y de la herencia, como ha
sido la costumbre de casar a las mujeres con sus primos paternos para evitar la fragmen-
tación de la propiedades, o el recurso a los bienes habices (waqf, |abūs) que posibilitan la
exclusión de las mujeres del usufructo del patrimonio familiar.
La tendencia hacia el inmovilismo también va a predominar a lo largo del siglo XX,
cuando los estados-nación que se instauran tras las independencias implantan un férreo
sistema neo-patrimonial9 en donde el patriarcado se extiende por toda la estructura social,
estableciéndose en el espacio político idénticas relaciones verticales, de autoridad y de
coerción que en el ámbito privado de la familia tradicional.
Pues bien, si existe un dominio en donde la desigualdad de género está más visible-
mente institucionalizada y el inmovilismo más acentuado ese es, sin lugar a dudas, el
ámbito jurídico relacionado con las leyes de estatuto personal, debido a una relación am-
bigua que se establece entre el poder político y el poder religioso representado por el
cuerpo tradicional de ulemas, cuyo resultado es el estableciendo de islam oficial, rigoris-
ta, muy conservador, que sirve de referente a las leyes y a las directrices políticas de los
gobiernos establecidos. En la práctica, el maridaje10 entre los gestores del estado y el is-
lam institucional de los ulemas ha tenido como resultado el establecimiento de unas rela-
ciones mutuas de interés, mediante las cuales el estado permite al sector religioso tradi-
cional controlar el orden socio-jurídico a cambio de que éste no cuestione políticamente
al poder. De esta manera, las elites políticas, en colaboración con los ulemas oficiales,
han cerrado la puerta al esfuerzo de reflexión personal contenido en el iŷtihād, imposibi-
9
Según Michel Cameau, un estado neo-patrimonial se distingue por: el estatismo, es decir, el control del
estado sobre cualquier manifestación social con el fin de eliminar las fuerzas que intentan perturbar el siste-
ma; el clientelismo o patronazgo de la sociedad, mediante la cual se asignan los recursos en base a unas redes
de fidelidad; y por la apelación a una imagen paternalista de la relación política, según la cual el país es
identificado con una amplia familia patriarcal y agnaticia, encabezada por un jefe (en este caso jefe político)
que se convierte en su tutor y guía. La implantación de este tipo de estructura tiene una doble consecuencia:
en primer lugar, la falta de autonomía de cualquier manifestación social (asociación, grupo, organización) y,
en segundo lugar, “la monopolización del conjunto de los poderes por un centro político que dispone de las
infraestructuras y la logística del estado moderno”. Véase Michel Cameau, “Le Maghreb”. En Les Régimes
politiques arabe. Eds. Maurice Flory et alii. Paris: PUF, 1990, p. 418.
10
Para el caso concreto de Egipto, véase Elena Arigita Maza, El Islam institucional en el Egipto contem-
poráneo, Granada: Universidad, 2005, en donde la autora analiza la relación entre el poder político y dos
instituciones religiosas de Egipto: al-Azhar y D…r al-Ift…’.
MUJER ÁRABE, CAMBIO SOCIAL E IDENTIDAD ISLÁMICA 243
11
Véase en este sentido el interesante trabajo titulado Al-‘Unf ÿidda al-nisā´ min jilāl al-q…nūn (la vio-
lencia contra las mujeres a través de la ley), Casablanca: Našr al-Fannak, 2002.
12
Art. 67: “El esposo deberá mantener a su esposa desde el momento del contrato matrimonial válido,
aunque ella sea de diferente religión y resida en el domicilio de su familia, a menos que el esposo le pida
trasladarse y ella rehúse sin ninguna razón legal”. Código Jordano de Estatuto Personal, en Caridad Ruiz de
Almodóvar, El derecho privado en los países árabes. Códigos de estatuto personal. Granada: Universidad,
2005, p. 112.
13
Art. 72.1 “El esposo deberá mantener a su esposa desde el momento del contrato matrimonial válido
aunque sea de diferente religión y resida en el domicilio de su familia, a menos que el esposo le pida trasla-
darse y ella rehúse sin razón”. Código Sirio de Estatuto Personal. Ibídem, p. 394.
14
Art. 74: “El esposo deberá mantener a su esposa desde el momento del contrato matrimonial válido
aunque ella sea solvente o de diferente religión, si ella misma se entrega a él aunque sea legalmente”. Código
Kuwaití de Estatuto Personal. Ibídem, p. 141.
15
Art. 1: “El esposo deberá mantener a la esposa desde la fecha del contrato matrimonial válido, si ella
misma se ha entregado a él, aunque sea legalmente, sea la esposa solvente o de diferente religión que él”
Código Egipcio de Estatuto Personal. Ibídem, p. 39.
16
El Código Tunecino en su artículo 23 afirma: “El esposo en su calidad de jefe de familia debe subve-
nir a los gastos de la esposa y de sus hijos...”, pero se especifica que “la esposa participará en los gastos de la
familia si posee bienes”. Y en el artículo 38 dice: “El esposo debe mantener a su esposa una vez consumado
el matrimonio con ella”. Ibídem, pp. 501 y 504.
17
Aunque en Marruecos y Argelia, el deber de manutención ha desaparecido del Capítulo dedicado a los
efectos del matrimonio, se hace referencia a esto en otros apartados, sobre todo en los relacionados con la
solicitud de divorcio, ya que tanto el código argelino (art. 53) como el marroquí (art. 102) estipulan que la
244 CARMELO PÉREZ BELTRÁN
cer la nafaqa del capítulo dedicado a los efectos del matrimonio y al reconocer la capaci-
dad de la esposa de contribuir a los gastos familiares.
– La incapacidad de la mujer de firmar por sí misma el contrato matrimonial. La esposa
no puede firmar el acta de su matrimonio, sino que es su tutor quien firma por ella, lo cual
se deriva de la consideración de la mujer como un ser menor de edad o incapacitado. Este
requisito es obligatorio actualmente, por ejemplo, en la ley de estatuto personal de Ku-
wait18 y ha estado vigente en Marruecos hasta la adopción del nuevo código en el 2004 y
en Argelia hasta el 2005. Actualmente, en los tres países del Magreb se permite a la mujer
realizar su matrimonio en persona, aunque no ha desaparecido del todo la figura del tutor.
Así en el caso de Tunez19, es una facultad potestativa; en el caso de Marruecos20, se espe-
cifica que la mujer, de forma similar a Túnez, puede delegar en un tutor; y en el caso de
Argelia, la opción que introduce la nueva legislación del 2005 es bastante ambigua, ya
que no exige como ocurría en la ley de 1984 que “el tutor de la mujer se haga cargo del
matrimonio de ésta”21, pero sigue manteniendo esta figura como elemento esencial del
contrato matrimonial al estipular en el artículo 11 que “la mujer mayor de edad contraerá
matrimonio en presencia de su tutor”22.
– El deber de obediencia de la esposa. La esposa tiene el deber legal de obedecer23 a su
marido en calidad de jefe de familia y de ello se deriva la necesidad de contar con su
aprobación para poder desempeñar cualquier tipo de actividad, lo que sin duda repercute
directamente en la autonomía de las mujeres y en su capacidad de actuar espontáneamen-
te. Solamente en cuatro códigos no aparece en la actualidad dicha normativa: en el sirio,
en el tunecino a partir de su reforma de 1993, en el marroquí a partir de febrero del 2004
y en el argelino a partir de febrero del 2005.
– El derecho del esposo a romper unilateralmente el matrimonio. El hombre tradicional-
mujer puede solicitar el divorcio por impago de la manutención y en caso de Marruecos, se dice en el artículo
194: “la manutención de la esposa será un deber de su esposo desde el momento de la consumación del ma-
trimonio...”.
18
Art. 8: “Se contrae matrimonio mediante la oferta del tutor de la esposa y la aceptación del esposo o
quienes los sustituyan”. Ibídem, p. 132.
19
Art. 9: El esposo y la esposa podrán casarse por si mismos u otorgar poder a otra persona, lo que quie-
ran. Ibídem, p. 499.
20
Art. 25: “La mujer mayor de edad podrá contraer matrimonio por sí misma o confiar esto a su padre o
a uno de sus parientes”. Ibídem, p. 230.
21
Artículo 11 del Qānun al-Usra. Véase Carmelo Pérez Beltrán, “El Código Argelino de la familia: es-
tudio introductorio y traducción”, en El Magreb. Coordenadas socio-culturales, Granada: Adhara/EEAACC,
1995, pp. 387.
22
Carmelo Pérez Beltrán, “Nuevas modificaciones del Código Argelino de la Familia: estudio introduc-
torio y traducción”, Miscelánea de estudios Árabes y Hebraicos, 54 (2005), p. 160.
23
Algunos ejemplos de ello son los siguientes: Código Jordano (art. 37): “La esposa, después de recibir
su dote adelantada, tendrá que obedecer a su esposo, residir en su domicilio legal…”; Código Libanés (art.
73): “…la esposa también estará obligada a obedecer a su esposo en los asuntos lícitos”; Código Sudanés
(art. 91): “La esposa deberá obedecer a su esposo mientras él no contraiga las disposiciones de la ley islámi-
ca”.
MUJER ÁRABE, CAMBIO SOCIAL E IDENTIDAD ISLÁMICA 245
mente ha poseído la facultad de romper su vínculo matrimonial cuando lo desee, sin nece-
sidad de alegaciones, mediante la institución islámica del ¥alāq o repudio, aunque la
tendencia actual es la de exigir una sentencia judicial expresa y la de extender este dere-
cho cada vez más a ambos cónyuges. Tal ocurre en la nueva legislación argelina en donde
se especifica que toda disolución matrimonial se establece mediante una sentencia judi-
cial, aunque distinguiendo cuatro formas diferentes: voluntad del esposo (¥alāq), acuerdo
mutuo, a petición de la esposa y el divorcio de la esposa mediante compensación.
También el nuevo Código marroquí ha intentado mantener las diversas formas de disolu-
ción matrimonial del derecho musulmán clásico, pero las ha modificado en profundidad,
con el fin de igualar los derechos de hombres y mujeres y de controlar judicialmente to-
das las formas de divorcio. Dos son las principales novedades que introduce la Mudaw-
wana de 2004: en todos los casos, es necesario una sentencia judicial y en la mayoría de
los casos se extiende el derecho de solicitar la disolución al esposo y a la esposa y, así
por ejemplo, el repudio24 deja de ser un derecho exclusivo del marido para convertirlo en
un derecho de ambos cónyuges.
– La poligamia: Los Códigos de Estatuto Personal contemplan el derecho del hombre
musulmán de casarse con un máximo de cuatro esposas, como reconoce el derecho mu-
sulmán clásico. Como mucho se añade que el motivo deba ser justificado, que el marido
deba ser equitativo y que, en todo caso, deba informar de su intención a la precedente y
futura esposas. Sólo en Túnez25 la poligamia está prohibida y recientemente en Marruecos
(arts. 40-43) y Argelia26 (art. 8) se ha limitado enormemente su posibilidad, al exigirse
una serie de condiciones: el motivo debe ser justificado y no debe suponer una injusticia
para la esposa; no debe existir una cláusula matrimonial que impida la poligamia; el ma-
rido debe solicitarlo previamente al juez, quien deberá comprobar que el motivo alegado
está suficientemente justificado y tiene un carácter excepcional; el juez debe citar a la
esposa y a la nueva pretendiente para comunicárselo.
– La prohibición que tiene la mujer de casarse con un no-musulmán. Esta normativa no ha
sufrido cambio alguno, ni siquiera en las modificaciones llevadas a cabo en el siglo XXI.
– Las limitaciones de la madre para ejercer la tutela de sus hijos. Lo usual es que tras el
divorcio la madre obtenga la custodia de sus hijos, pero no así la tutela que seguirá es-
24
Art. 78: “El repudio es la disolución del contrato matrimonial ejercida por el esposo y la esposa según
sus requisitos bajo control judicial y de acuerdo con las disposiciones de este código”. Caridad Ruiz de Al-
modóvar, El derecho privado, p. 241.
25
“Art. 18.1: La poligamia está prohibida”, Ibídem, p. 5oo.
26
Veamos el ejemplo de Argelia en su nuevo Artículo 8: “Está permitido contraer matrimonio con más de
una esposa dentro de los límites de la šarī‘a siempre que exista un motivo justificado y se garantice las condi-
ciones y la intención de equidad. El esposo debe informar a la esposa precedente y a la futura esposa y solici-
tar la autorización matrimonial al presidente del tribunal del lugar en donde se encuentre el domicilio conyu-
gal. El presidente del tribunal podrá autorizar el nuevo matrimonio si está seguro del consentimiento de las
dos mujeres y si el esposo demuestra el motivo justificado y su capacidad para ofrecer la equidad y las condi-
ciones necesarias para la vida conyugal”. Carmelo Pérez Beltrán, “Nuevas modificaciones”, p. 159.
246 CARMELO PÉREZ BELTRÁN
tando ejercida por el padre. El código tunecino, por su parte, especifica que la madre pue-
de lograr la tutela de sus hijos en el caso de que el hombre no pueda ejercerla, descuide
sus obligaciones, se ausente de su domicilio, etc.
– La discriminación en la herencia. En todos los códigos árabes, la mujer, en igual grado
de parentesco que el hombre, heredará la mitad que éste. Esta normativa tampoco ha sido
tocada en las modificaciones más recientes.
A pesar del inmovilismo del marco jurídico de estas leyes promulgadas por un poder
político que, con la colaboración interesada de los ulemas “oficiales”, pretenden legiti-
mar el orden establecido, lo cierto es que la sociedad árabe ha experimentado un pro-
fundo cambio durante las últimas décadas que ha propiciado una mayor visibilidad y
protagonismo de las mujeres27 en todos los ámbitos de la sociedad, si bien es cierto que
el calado de dichos cambios puede variar considerablemente dependiendo del país que
tratemos, la clase social o el medio. Posiblemente, como bien señala Gema Martín Mu-
ñoz28, la mayor diferencia en cuanto al estatus de las mujeres se refiere, la constituya la
enorme distancia que puede existir entre el campo y la ciudad. Entre otras razones ale-
gadas, esto es debido al hecho de que en la ciudad es en donde se está produciendo un
importante cambio en las formas de organización familiar, pasando de un prototipo de
familia extensa a otro de tipo nuclear, lo que repercute directamente en el estatus tradi-
cional de la mujer y en las propias estructuras patriarcales. Por un lado, la familia nu-
clear favorece el surgimiento de nuevas relaciones entre los sexos, que suelen promover
relaciones menos jerarquizadas, así como la cooperación en los asuntos familiares, en-
tre ellos, la planificación familiar y la gestión consensuada de la sexualidad, lo que, sin
duda, ha repercutido positivamente en la estabilidad de los matrimonios, en la disminu-
ción del número de repudios y de matrimonios endogámicos, en la menor diferencia de
edad de los cónyuges y en la práctica desaparición de la poligamia, entre otras cuestio-
nes.
En gran parte, el cambio experimentado en las sociedades árabes durante las últimas
décadas es el resultado de una nueva realidad socio-económica, en la que existe un prota-
gonismo cada vez mayor de las mujeres en cuatro sectores básicos que vamos a tratar más
detenidamente: la educación, al trabajo asalariado, la política y las mejoras en el ámbito
de la salud
27
Véase Bens…lim ðimmīš, “Al-mar’a: mi`yār al-ta|awwul al-dīmuqr… ī“ (La mujer: criterio de
cambio democrático), en Al-Nisā’ wa-l- dīmuqr… īyya, Ed. ‘Ā’iša Bel’arbī, Casablanca: Al-Fannak, 2001,
pp. 11-18.
28
Gema Martín Muñoz, “La realidad de las mujeres musulmanas en sus países de origen”, en Mujeres
musulmanas en España. El caso de la inmigración femenina marroquí .Madrid: Instituto de la Mujer, 2003,
p. 60.
MUJER ÁRABE, CAMBIO SOCIAL E IDENTIDAD ISLÁMICA 247
Bahrein 7,5 17 91
Líbano 7,6 19 90
Siria 9 25,8 96
Así, según datos del Informe sobre desarrollo humano29 del año 2005, el 97% de las
niñas tunecinas, el 96% de las sirias, el 94% de las argelinas y de las qataríes, el 93% de
las jordanas, el 91% de las bahreyníes, el 90 % de las libanesas y las egipcias se encuen-
tran escolarizadas en la enseñanza primaria de su país, es decir, entre los 6 y los 13 años,
más o menos. Luego, es cierto, que encontramos otros países árabes que no han logrado
29
Véase http://hdr.undp.org/reports/global/2005/espanol/.
MUJER ÁRABE, CAMBIO SOCIAL E IDENTIDAD ISLÁMICA 249
aún esta evolución y que, por tanto, gran parte de la población infantil femenina se en-
cuentra ausente de las escuelas públicas, con son: Arabia Saudí, Yemen, Mauritania y
Sudán.
Otro de los grandes problemas de estos países es que cuentan con índices muy preocu-
pantes de población femenina analfabeta, puesto que, según el Informe sobre desarrollo
humano en el mundo árabe30, las dos terceras partes de los 65 millones de adultos analfa-
betos que existen en el mundo árabe son mujeres. Como puede comprobarse en el Gráfico
1, los países árabes más afectados por este grave problema social son: Egipto (56,4% de
analfabetas), Marruecos (61,7%), Mauritania (56,6%) y Yemen (71,5%). Comparativa-
mente hablando, los indicadores de analfabetismo femenino son muy superiores a los
masculinos y, aunque no lo refleje el gráfico, este problema es endémico en medio rural
en donde los índices de analfabetismo femenino se disparan alarmantemente. Tal es el
caso, por ejemplo, de Marruecos, en donde alrededor del 84% de las mujeres del medio
rural son analfabetas, es decir, casi 9 mujeres de cada 10. Según nos informa Aziz Cha-
ker, “desde 1960 a 2002 el analfabetismo ha sido reducido en términos relativos en un
56% entre los hombres y solamente en un 35% entre el colectivo de mujeres. En medio
rural, la reducción del analfabetismo femenino en 40 años sólo ha sido del 16% contra
una reducción de más del 40% entre los hombres”31. Y según Sa‘id Saadi32, el informe
mundial sobre educación realizado en 1998 revelaba que Marruecos sufre un retraso de
25 puntos respecto al conjunto de países en vías de desarrollo y de 11 puntos respeto a los
países árabes y que este desfase era aún mayor cuando se comparan las tasas de alfabeti-
zación femenina, llegando a alcanzar los 30 y los 13 puntos respectivamente.
Este desfase entre ambos sexos es debido a varios factores históricos, sociales, eco-
nómicos e ideológicos, pero en gran parte son el resultado de las prioridades políticas, ya
que cuando un régimen tiene problemas para desarrollar su política social o económica da
prioridad a aquellos elementos que les son más inmediatos o prioritarios para llevar a la
práctica su proyecto económico; en este caso, los hombres, aparcando al colectivo feme-
nino en espera de tiempos mejores. Lo cierto es que este elevado índice de analfabetismo
ha tenido como efecto inmediato el que gran número de mujeres siga reproduciendo plan-
teamientos tradicionales y patriarcales y que se vean excluidas de otras esferas públicas.
Pero este no es el único problema que afecta al colectivo femenino en materia educati-
va ya que existen otros problemas igualmente determinantes, como es el abandono o el
absentismo escolar de las niñas, sobre todo a partir de los inicios de la adolescencia, y
especialmente en el medio rural. Las principales causas que condicionan la escolarización
de las niñas en el medio rural están relacionadas con los escasos recursos económicos de
la familia para poder hacer frente a los gastos relacionados con la comida, la ropa, el
30
Véase http://hdr.undp.org/reports/detail_reports.cfm?view=712.
31
Aziz Chaker, “Genre et éducation” , en H. Alami-M’chici et alii, Féminin-Masculin. La marche ver
l’égalité au Maroc 1993-2003, s.l.: Friedrich Ebert Stiftung, 2004, p. 225.
32
Véase http://www.codesria.org/Links/conferences/gender/SAADI.pdf (20 de junio de 2005).
250 CARMELO PÉREZ BELTRÁN
33
Sobre el discurso sexista de los libros escolares que tiene por función legitimar el status inferior de las
mujeres, véase Amina Lemrini, “L’image de la femme à travers le discours scolaire: Elle cuisine, il lit”, en
Femmes et education. Blocages et impacts, Casablanca, Le Fennek, s.d. La autora basa su estudio en la colec-
ción Qirā’atī que sirve para el aprendizaje del árabe. Véase también Aixa Belarbi: “La representación de la
mujer a través de los libros escolares”, en Mujeres de la otra orilla, Barcelona, Flor del Viento, 1996, pp.
131-153. En este caso, la autora ha utilizado dos manuales de lectura: Qirā’atī (en árabe) y A grands pas (en
francés).
MUJER ÁRABE, CAMBIO SOCIAL E IDENTIDAD ISLÁMICA 251
34
En Marruecos, desde 1974 a 1983 la deuda externa se había multiplicado por 7, alcanzando los 20.000
millones de dólares en 1989. Véase Rajaa Mejjati Alami. “Modelos de desarrollo, crisis y mutaciones socioe-
conómicas en Marruecos: el caso del sector informal”. Revista Internacional de Sociología, 14 (mayo-agosto
1996), pp. 71-72. Además de esto, en 1980, la balanza comercial acusaba un déficit equivalente al 10% del
PIB y en 1981el PIB tuvo un crecimiento negativo. Véase: Sophie Bessis, “Les politiques d’ajustement au
Maghreb”, En El Magreb tras la crisis del Golfo: transformaciones políticas y orden internacional, Eds.
Bernabé López y Juan Montabes, Granada: Universidad, 1994, p. 119-131; ðasan Qranfal, Al-Muŷtama‘ al-
madanī wa-l-nujba al-siyāsiyya. Iq¡ā’ am takāmul? (La sociedad civil y la elite política: ¿lejanos o comple-
tantarios?. Al-Dār al-Bayÿā’: Ifrīqiyā al-Šarq, 1997, especialmente el epígrafe “Al-ta|awwulāt al-iqti¡ādiyya”,
pp. 11-26.
252 CARMELO PÉREZ BELTRÁN
Gráfico 2: Índice de pobreza humana. FUENTE: Informe sobre desarrollo humano, 2005
Según datos tomados de la Organización Internacional del Trabajo y que aparecen re-
flejados en el Gráfico 3, las tasas de participación femenina en la fuerza de trabajo el
Mundo Árabe oscilaba a finales de los años 90 entre el 8,6% de Omán o el 11,8% de
Argelia y el 30,3% de Marruecos o el 43,3% de Kuwayt.
35
Según apunta Sa‘id Saadi “Genre et économie” La participation des femmes à la vie économique”. En
H. Alami-M’chici et alii, Féminin-Masculin. La marche ver l’égalité au Maroc 1993-2003, s.l.: Friedrich
Ebert Stiftung, 2004, p. 155.
36
El índice de pobreza humana para países en desarrollo mide tres tipos de privaciones: vida larga y du-
rable (probabilidad al nacer de no vivir hasta los 40 años), educación (tasas de analfabetismo de adultos) y el
nivel de vida digno (acceso al agua mejorada y porcentaje de niños con peso insuficiente para su edad). Véase
Informe sobre desarrollo humano 2005, p. 368.
MUJER ÁRABE, CAMBIO SOCIAL E IDENTIDAD ISLÁMICA 253
TASAS DE PARTICIPACIÓN EN LA
FUERZA DE TRABAJO
Año
Hombres Mujeres
Argelia 1996 77,5 11,8
Marruecos 1999 79,3 30,3
Túnez 1997 73,4 23,7
Egipto 1998 71,5 19,6
Sudán 1996 74,7 29,1
Siria 1999 80,7 20
Kuwayt 1995 83,4 43,3
Gráfico 3. Participación de las mujeres en las fuerzas de trabajo. FUENTE: Informe sobre el em-
pleo en el Mundo 2001. OIT
37
Saïd Saadi, “Genre et économie” , p. 177.
254 CARMELO PÉREZ BELTRÁN
38
Afirma Saadi, basándose en un estudio de Belghazi y Baden, que el 54% de las mujeres marroquíes
que trabajan en el industria ganan menos que el salario mínimo interprofesional, contra el 39% de los hom-
bres. De igual forma, se señala que 4 de cada 5 mujeres marroquíes de la función pública tienen un salario
inferior a 40.000 dirhams, mientras que en el caso de los hombres es de 7 de cada 10. Ibídem, p. 175.
39
Una panorámica general sobre las diversas opiniones de los reformistas e islamistas a propósito del ac-
ceso de las mujeres a los asuntos políticos puede consultarse en Ā’iša Bel`arbī, “Wul™ŷ al-mar’a ilà marākiz
al-qarār. Man ūr al-islām wa-l-muŷaddīn wa-l-isl…miyyīn” (El acceso de las mujeres a los puestos de deci-
sión. La perspectiva del Islam, de los reformistas y de los islamistas) , en Al-Nisā´ wa-l-islām. Casablanca:
Al-Fannak, 1998, pp. 73-89.
MUJER ÁRABE, CAMBIO SOCIAL E IDENTIDAD ISLÁMICA 255
desde la época en que logran su independencia, aunque siempre en número muy escaso y
como símbolo testimonial de la participación de las mujeres en la vida institucional del
país. En otro caso, las mujeres no logran traspasar el umbral del parlamento hasta la dé-
cada de los 90, como es el caso de Marruecos que hay que esperar hasta las elecciones
legislativas del año 1993, para que sean elegidas dos diputadas: Latifa Bennani por el
Partido Istiqlal y Badia Skalli, por la USFP.
Sin embargo, a partir de la década de los noventa asistimos a un nuevo contexto bas-
tante más dinámico debido tanto a la actual realidad socio-económica de las mujeres de la
que antes hemos señalado, como a las nuevas directrices de las elites políticas que mues-
tran una mayor determinación para estimular la participación política de las mujeres y
favorecer su visibilidad en las instituciones del país. También en este sentido, hemos de
destacar la importante labor desempeñada por las asociaciones feministas que han hecho
de la capacitación política de las mujeres uno de sus objetivos principales, especialmente
durante la última década.
A título meramente indicativo, veamos el número de mujeres en los parlamentos na-
cionales, según datos de la Unión Interparlamentaria40. Se trata de un ranking mundial de
136 puestos y vemos países como Iraq, Túnez, Siria o Marruecos bastante bien situados,
con porcentajes de feminización parlamentaria entre el 25,5% de Iraq y el 10,8% de Ma-
rruecos. Hay que tener en cuenta, por ejemplo, que, según esta misma fuente, el parla-
mento de Gran Bretaña cuenta en la actualidad con un porcentaje de mujeres del 19,7%
(127 mujeres de 646 escaños), el de Estados Unidos de América con un porcentaje del
15,2% (66 mujeres de 435 escaños), el de Francia con el 12,2% (70 mujeres de 570 esca-
ños) y el de Japón del 9% (43 mujeres de 480 escaños), lo cual demuestra que la repre-
sentatividad femenina dentro de las instituciones políticas es un problema que afecta por
igual a la mayoría de los países del mundo.
40
Puede consultarse en http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm
256 CARMELO PÉREZ BELTRÁN
41
Sobre estas elecciones véase Mounia Bennani-Chaïbi, Myriam Catusse y Jean-Claude Santucci (dir.),
Scènes et coulisses de l’élection au Maroc. Les législatives 2002. Paris-Aix-en-Provence: Karthala-
IREMAM, 2004.
42
Sobre el contenido de este Plan y sus consecuencias, véase Carmelo Pérez Beltrán, “Mujeres marro-
quíes ante la reforma de la Mudawwana; cambio social y referente cultural”, en Sociedad civil, derechos
humanos y democracia en Marruecos, ed. Carmelo Pérez Beltrán. Granada: Universidad, 2006, pp. 300-308.
43
Véase Houria Alami M’chicho, “Genre et participation politique”, en H. Alami-M’chici et alii, Fémi-
nin-Masculin. La marche ver l’égalité au Maroc 1993-2003, s.l.: Friedrich Ebert Stiftung, 2004, p. 102.
44
Ibídem, p. 103.
MUJER ÁRABE, CAMBIO SOCIAL E IDENTIDAD ISLÁMICA 257
ESPERANZA DE VIDA
AL NACER (AÑO 2003)
MUJERES HOMBRES
Kuwait 79,5 75,2
Qatar 76,0 71,2
Túnez 75,4 71,2
Arabia Saudí 73,9 70,1
Jordania 72,9 69,9
Argelia 72,4 69,8
Egipto 72,1 67,7
Marruecos 71,9 67,7
Yemen 61,9 59,3
Sudán 57,9 54,9
Mauritania 54,3 51,1
Gráfico 5: Esperanza de vida al nacer. FUENTE: Informe sobre desarrollo humano 2005. PNUD
45
Datos tomados de “Indicateurs socio-démographiques (n° 1, septembre 1996)”, en http://www.statistic-
hcp.ma/demographie1.html (23 junio 2005) y de “Quelques indicateurs demographiques et sociaux selon le
sexe”, http://www.statistic-hcp.ma/page4.pdf (23 junio 2005).
258 CARMELO PÉREZ BELTRÁN
10 8,5
6,9 7,3 7,8 6,9 7,4
8 6,2 6,2
6 4,1 3,5 1970-75
4 2,4 2 2,8 2,5 2000-05
2
0
Kuwait
Argelia
Jordania
Marruecos
Gráfico 6: tasa de fecundidad total. FUENTE: Informe sobre desarrollo humano 2005. PNUD
En gran medida esta nueva realidad responde a la divulgación y utilización, sobre todo
en medio urbano, de métodos anticonceptivos por parte de las mujeres, lo que les facilita
gestionar su sexualidad más allá de su función procreadora, aunque también es cierto que
los gobiernos árabes han presentado este tema como un asunto de control demográfico en
beneficio del país y no como una opción personal de la mujer.
A pesar de esto, el desarrollo urbano y la extensión de la educación han actuado a fa-
vor del control de la fertilidad, provocando un descenso considerable de las tasas de fe-
cundidad en el mundo árabe, como puede apreciarse en el Gráfico 6 basado en datos del
PNUD. Túnez es el país árabe que se sitúa a la cabeza en este sentido con una tasas actual
de fecundidad total de 2 hijos por cada mujer, cuando en los años 70 el número de naci-
dos por mujer ascendía a 6,2. Esto es debido a hecho de que la planificación familiar ha
sido promovida en Túnez desde los años 60; así en 1961 se legaliza el uso y venta de
anticonceptivos y en 1973 el aborto era autorizado. No muy diferente es la situación ac-
tual de otros países árabes como Kuwait (2,4), Argelia (2,5) y Marruecos (2,8), cuando a
mediados de los años 70, la tasa de fecundidad total estaba situada en torno a 7 hijos por
cada mujer en edad fértil.
MUJER ÁRABE, CAMBIO SOCIAL E IDENTIDAD ISLÁMICA 259
Por otro lado, aunque se ha producido importantes avances en salud, aun existe en el
Mundo Árabe índices preocupantes de mortalidad materna46, sobre todo en medio rural en
donde los cuidados prenatales son muy limitados cuando no inexistentes y el parto se
realiza en el domicilio sin las condiciones higiénicas ni asistenciales adecuadas. Así, por
ejemplo, en el caso de Marruecos47, en 1997, el número de muertes maternas en medio
urbano eran de 125 por cada 100.000, mientras que en medio rural en el mismo año se
eleva a 307 por cada 100.000, es decir, 2,5 veces más elevado.
A lo largo de este estudio, hemos podido comprobar que, a pesar de los problemas es-
tructurales relacionados con el anclaje del sistema patriarcal y con el maridaje entre el
poder político y los ulemas tradicionales que lo legitima a cambio de cierta prerrogativas,
las mujeres árabes, desde posicionamientos ideológicos diversos, desempeñan un rol
social y político cada vez más importante.
El acceso de las mujeres a la educación y al resto de los ámbitos públicos ha caminado
paralelo al desarrollo de un nuevo modelo de familia, en medio urbano sobre todo, que
favorece las potencialidades individuales de las mujeres y las relaciones más igualitarias
entre ambos cónyuges y entre éstos y los hijos, de tal forma que las ciudades del mundo
árabe se han convertido en verdadero motor de cambio sociológico en cuanto a las rela-
ciones de género. Tampoco esto es algo novedoso dentro de las sociedades arabes-
islámicas, puesto que ya Ibn Jaldún en su al-Muqaddima transmitía esta percepción del
mundo urbano como una evolución respecto a un estado más primitivo que es el medio
rural o nómada, de tal forma que la vida urbana representa el mundo de la civilización,
del desarrollo económico y comercial y el centro del poder político y, por tanto del Esta-
do, mientras que la vida rural o beduina es concebida como una manifestación más re-
trasada, natural y hostil, aunque conserva mejor ciertos valores y cualidades48.
El cambio social ha estimulado un nuevo movimiento asociativo de mujeres a partir de
la década de los 80 del pasado siglo, mucho más rico y dinámico que en las décadas pre-
46
Muerte de una mujer durante su embarazo o dentro de 42 días desde el término del embarazo por cual-
quier causa relacionada con el embarazo o agravada por éste o su manejo.
47
Datos tomados de Abdel-Ilah Yaakoubd, “Genre et santé”, en H. Alami-M’chici et alii, Féminin-
Masculin. La marche ver l’égalité au Maroc 1993-2003, s.l.: Friedrich Ebert Stiftung, 2004, p. 248. Según el
Informe sobre desarrollo humano del año 2004, la tasa informada de mortalidad materna en Marruecos es de
230 por cada 100.000, durante los años 1985-2002.
48
“La vida rural es anterior a la vida citadina y se origina de ella; en efecto, el hombre piensa primero en
lo necesario y sólo después de asegurárselo aspira al bienestar y al lujo. La rudeza del campo es, por ende,
anterior al refinamiento de la ciudad; por ello vemos que la civilización nace en el campo y concluye en la
fundación de la ciudad, meta a la cual tiende forzosamente. Tan pronto como las gentes del campo lleguen a
ese grado de bienestar que dispone a los hábitos del lujo, procuran las comodidades y la molicie dejándose
llevar por el vivir sedentario. Tal ha sido el caso de todas las tribus nómadas» (...). Introducción a la historia
universal, Al-Muqaddina. Ed. Elías Trabulse, México,1977, p. 267.
260 CARMELO PÉREZ BELTRÁN
cedentes. Es cierto que desde las primeras décadas del siglo XX se desarrolló en el mun-
do árabe asociaciones de mujeres49 de diversa ideología que, con gran dinamismo, reivin-
dicaban la independencia de sus respectivos países, al tiempo que la reforma de algunas
leyes y costumbres relacionadas con el matrimonio y el divorcio, la protección de la in-
fancia y la maternidad y, sobre todo, el acceso a la educación, que se convirtió en el ver-
dadero caballo de batalla de este movimiento en su origen. Tal era el caso, por ejemplo,
de la Unión Feminista Egipcia, fundada por Hudà Ša`rawī en 1923; la Asociación Feme-
nina del Renacimiento, fundada en Iraq por Asma Zah…wī en 1924; la Asociación de
Mujeres de Siria fundada en 1928 o la Unión de Mujeres Musulmanas de Argelia fundada
en 1947.
Sin embargo, cuando los países árabes alcanzan la independencia y las elites políticas
logran imponer sistemas de corte neo-patrimonial, el movimiento de mujeres se diluye y
neutraliza y, o bien es encauzado dentro de organizaciones de masas controladas directa-
mente por el estado, el partido único o hegemónico (el caso de las Uniones Nacionales de
Mujeres de los diversos países árabes) o bien es instrumentalizado por partidos políticos
en donde las reivindicaciones feministas dependían de las estrategias electorales50.
Este será el panorama general hasta los años 80 del siglo XX, cuando debido al desa-
rrollo de la nueva dinámica social de la que anteriormente hemos hablado, las mujeres
toman conciencia de la necesidad de organizarse de forma autónoma e independiente a
cualquier organización política o ideológica, surgiendo de este modo un buen número de
asociaciones que conforman, posiblemente, la manifestación más rica, incisiva y dinámi-
ca de la sociedad civil del mundo árabe, gracias a la cual se ha logrado visibilizar y reac-
tualizar los conflictos de género. También los objetivos de estas nuevas asociaciones han
variado respecto a la época anterior y, sin olvidar las reivindicaciones sociales (educa-
ción, maternidad, infancia), los dos ejes principales que han articulado su actividad son:
en primer lugar, la reforma de las leyes de estatuto personal o leyes de familia y en se-
gundo lugar, el empoderamiento político de las mujeres mediante la instauración de cuo-
tas de participación y la formación de líderes políticas.
También los cambios sociales y el mayor protagonismo socio-político de las mujeres
han tenido una relación directa con las diferentes modificaciones jurídicas que desde los
49
Véase por ejemplo ŠA‘BĀN, Butayna, al-Mar’a al-‘arabiyya fī l-qarn al-‘išrīn (La mujer árabe en el
siglo XX). Damasco: al-Madà, 2000, especialmente las pp. 7-27 y 71-95.
50
El caso más claro es el de Marruecos, cuyos partidos políticos contaban casi siempre con una sección
femenina, que posteriormente terminará independizándose del partido matriz. Así, por ejemplo, de la sección
femenina del Partido del Progreso y el Socialismo surge en 1985 la Asociación Democrática de Mujeres
Marroquíes, de la Organización de la Acción Democrática y Popular surge en 1987 La Unión de Acción
Femenina y del Partido del Istiqlal surge en 1988 la Organización de la Mujer Istiqlalí. Véase Carmen Gó-
mez Camarero, “El movimiento femenino y feminista en Marruecos”, en El Magreb. Coordenadas socio-
culturales, Eds. Carmelo Pérez Beltrán y Caridad Ruiz de Almodóvar. Granada: Adhara, 1995, pp. 53-63;
Caterina Olmedo Salvador, “Asociacionismo femenino en Marruecos. Un estudio histórico-antropológico”,
en Sociedad civil, derechos humanos y democracia en Marruecos, Ed. Carmelo Pérez Beltrán. Granada:
Universidad, 2006, pp. 270-275.
MUJER ÁRABE, CAMBIO SOCIAL E IDENTIDAD ISLÁMICA 261
años 90 del pasado siglo se están realizando en las leyes de estatuto personal de algunos
países árabes51 y que, en general, suponen una mejora para las mujeres y una mayor
igualdad jurídica entre ambos sexos. Grosso modo, las tendencias de estas reformas son:
elevar la edad de matrimonio igualándola con la mayoría de edad, establecer una misma
edad de matrimonio para ambos sexos, posibilitar la inclusión de cláusulas en el contrato
matrimonial, restar importancia a la figura del tutor matrimonial, limitar la poligamia
mediante diferentes requisitos, uniformar los deberes conyugales de ambos esposos lo
que supone eliminar el deber de obediencia de la mujer, otorgar un mayor protagonismo
al juez, asegurar la estabilidad económica de los hijos tras la ruptura matrimonial, etc.
Lo significativo a señalar en este caso es que las modificaciones introducidas en los
códigos, así como los nuevos códigos adoptados han sido elaborados dentro del legado
cultural islámico, mediante el recurso al iŷtihād como principal herramienta jurídica y,
aunque algunos actores sociales los consideran insuficiente y abogan por cambios más
contundentes, no han producido fractura social alguna y han sido aceptados por la mayor
parte de las fuerzas políticas y sociales. Quizás el caso más significativo lo tengamos en
el ejemplo marroquí52, ya que cinco años antes de la promulgación del nuevo Código, con
ocasión de la puesta en marcha de un Plan de Acción para la Integración de la Mujer al
Desarrollo (1999) que preveía, ente otras medidas, revisar y modificar el Código de Esta-
tuto Personal, la sociedad marroquí se escindió en dos bloques antagónicos: los que de-
fendían el Plan y con él el cambio de la ley (asociaciones feministas, de derechos huma-
nos, artistas, intelectuales y partidos de izquierda) y los que rechazaban tajantemente
cualquier modificación del Código de Familia y, por extensión, el Plan en su totalidad
(tradicionalistas, islamistas, partidos conservadores, Ministerio de Asuntos Islámicos).
Sin embargo, cuando en el año 2004 se adopta el nuevo Código de la Familia que, en la
práctica, recoge gran parte de las reivindicaciones planteadas en el Plan de Acción, toda
la sociedad civil y política reacciona favorablemente, tanto los partidos de derechas como
de izquierdas y tanto las asociaciones laicas como la tendencia islamista del Partido Jus-
ticia y Desarrollo.
El motivo de esta distinta forma de reaccionar ante un mismo fenómeno hay que bus-
carlo en el distinto referente cultural del que se parte. El Plan de Acción para la Integra-
ción de la Mujer al Desarrollo es resultado de la participación de Marruecos en la IV
Conferencia Mundial sobre las Mujeres celebrada en Beijin en 1995 y utiliza como ins-
trumento de análisis el concepto de género53, con el fin de identificar las características
51
En 1991 se modificaba el Código Libio, en 1993 se modificaban los Códigos de Túnez y Marruecos,
en 1994 se modifica nuevamente el Código Iraquí. En 1997 fue promulgado el Código de Omán, en 2001 el
Código de Mauritania y en 2004 el nuevo Código de Marruecos (Mudawwanat al-Usra). Finalmente en 2005
ha sido modificado el Código Argelino.
52
Véase Carmelo Pérez Beltrán, “Mujeres marroquíes ante la reforma de la Mudawwana: cambio social
y referente cultural”, en Sociedad civil, derechos humanos y democracia en Marruecos. Granada: Universi-
dad, 2006, pp. 295-332.
53
Sobre el concepto de género como categoría de análisis véase por ejemplo: Gisela Bock, “La historia
262 CARMELO PÉREZ BELTRÁN
de las mujeres y la historia del género: aspectos de un debate internacional”, Historia Social, 9 (1991); Joan
Scott, “El género, una categoría de análisis histórico”, American Historical Review, 91 (1986), pp. 1053-
1075.
IV. EL PROBLEMA DEL VELO ISLÁMICO EN LA
ESCUELA
BLANDINE CHELÍN-PONT
Universidad Aix-Marseille III
1. El asunto del velo islámico emerge al final de un proceso semi secular de síntesis
entre la cultura laica y/o aconfesional y la cultura católica de la población francesa, estan-
do anteriormente dichas culturas fuertemente enfrentadas.
Los sondeos son una herramienta particularmente eficaz para corroborar la afirmación
arriba citada de la opinión sostenida por los franceses. Estos últimos parecen especial-
mente conscientes de un despertar de lo religioso más allá de sus fronteras del que quie-
ren protegerse. Un sondeo de Le Monde des religions-CSA de junio de 20051 muestra que
un 56% piensa que lo religioso ocupa un lugar más importante que hace diez años. Pero
igualmente estiman que ese peso en el mundo (59%) y en Francia (47%) es demasiado
importante, aunque las religiones no lo sean para triunfar en la vida personal (57% frente
al 41%)2. Declaran igualmente interesarse (aún) menos que antes por las religiones (48%
frente al 26% de indiferentes y 26% de interesados) y temen que sean un factor de retro-
ceso en el mundo (38% de convencidos frente a 40% de indecisos y 14% que piensan que
son un factor de progreso). Lo que este sondeo revela es que en Francia la cautela alrede-
dor de lo religioso sigue siendo mayoritaria y emana de individuos poco interesados por
esta dimensión de la naturaleza humana. Otras encuestas muestran igualmente la impor-
tancia de la indiferencia confesional en el país desde hace una treintena de años, sin que
el Islam u otras religiones minoritarias alcancen umbrales de importancia considerable: a
finales de 2002, el INSEE (Institut National de la Statistique et des Études Économiques)
publicó en su Documentación General sobre el estado de la sociedad francesa diversas
estadísticas sobre las creencias que fueron comentadas por Yves Lambert, de la Ecole
*
Traducido al español por Verónica Puente.
1
http://www.csa-fr.com, última visita el 10 de septiembre de 2005.
2
El sondeo BVA de diciembre de 2003, al que haremos mención más adelante, da la cifra de un 94% de
personas que piensan «que no es necesario tener una religión para comportarse bien».
264 BLANDINE CHELÍN-PONT
Pratique des Hautes Etudes. A partir de aquellas cifras, este investigador reconstruyó un
censo de la religión en Francia desde los años 60 hasta nuestros días. Su estudio debe
contrastarse con las Estadísticas sobre el estado de Francia editadas por La Découverte
2002 y las del dossier de la revista Futuribles de julio y agosto de 2002, en su número
especial sobre Los Valores de los Europeos, que retoma los datos del célebre sondeo de
1999 del European Value Survey. Todas estas cifras se comparan con otros sondeos más
antiguos, entre los que se encuentra un sondeo europeo de 1981.
¿Qué muestran las estadísticas del INSEE sobre la situación francesa? Francia en el
año 2000 tenía 60,7 millones de habitantes. El 44% de la población se declaraba sin reli-
gión y, dentro de ese grupo, un 53% de adolescentes y jóvenes adultos entre 18 y 29 años.
En 1981 la cifra de personas sin religión era del 29%. Puede constatarse cómo en veinte
años ha habido un fuerte deprecio del sentimiento de pertenencia religiosa. Este desinte-
rés afecta casi exclusivamente a los católicos. Los que declaran pertenecer a una religión
son en general el 56%, de los cuales el 47% son jóvenes. Clasificados por orden decre-
ciente, el 52% se declaran católicos frente al 71% en 1981 y el 86% en 1966, el 2% se
declaran protestantes practicantes y solamente el 1% se declaran judíos, musulmanes,
budistas o miembros de religiones new age, orientales, etc.
Dos encuestas de CSA más recientes, realizadas por teléfono y a ciegas, elevan un po-
co las cifras de católicos franceses. El sondeo CSA-La Vie de marzo de 2003 reconoce un
62% de católicos, un 30% de personas sin religión y un 8% de otras religiones, siendo un
5% musulmanes. En ese sondeo aparecen menos personas sin religión, más católicos, más
musulmanes y más personas pertenecientes a otras religiones. El sondeo CSA-La Croix
de diciembre de 2004 sobre los franceses y la religión, realizado entre septiembre de 2003
y diciembre de 2004 sobre un total de 18.000 personas, arroja otra vez cifras similares: un
total de 73% declara «tener una religión», de los cuales 64% son católicos, un 8,7% per-
tenece a otra religión (de éstos la mitad son musulmanes, una cuarta parte protestantes y
menos de una décima parte judíos) y un 27% se declara sin religión.
Lo que nos confirman los sondeos es la correlación entre el debilitamiento del senti-
miento de pertenencia religiosa de los franceses y su mayoritaria creencia laica como
ideal aglutinador de la identidad francesa: los franceses de pertenencia católica reconocen
desde hace mucho tiempo como suyo lo que ha sido durante más de un siglo la bestia
negra de su jerarquía, esto es, la República y su fundamento laico, entendido como el
funcionamiento de sus instituciones y el contenido de su religión civil3. De modo que hay
un lazo evidente entre la desconfesionalización de los católicos y el arraigo de la laicidad
francesa, entendida como una transferencia de lo sagrado desde la Institución católica al
3
Como código de interpretación política según las palabras de Françoise Subileau, es «menos un corpus
doctrinal compilado que un sistema de organización y de percepción de lo político, un código interpretativo y
explicativo de una visión del mundo» en La laïcité une valeur d’aujourd’hui, Contestations et renégociations
du modèle français, bajo la dirección de Philippe Pontier, Presses Universitaires de Rennes, 2001, artículo
«Les militants socialistes et la laïcité», pp. 175 y siguientes.
OPINIÓN PÚBLICA FRANCESA Y EL VELO ISLÁMICO 265
Estado republicano, trasvase en el que los católicos se han o han sido mantenidos en sus
prácticas cuando la educación nacional y los servicios públicos del Estado-Providencia
han reemplazado al catecismo y al marco religioso-social de la Iglesia Católica.
Si se disocia, como ha hecho la investigadora Martine Barthélémy en su Rapport Final
sur le sondage majeur de décembre 2003 sur les Français et la Laïcité4, el sentimiento de
pertenencia política y el sentimiento de pertenencia católica, sin duda la proximidad con
la izquierda y la aconfesionalidad de una parte de los encuestados dan índices de adhesión
a la laicidad más elevados y revelan el dinamismo de una cultura laica de izquierdas: el
24% frente al 14% de las personas que se declaran de izquierdas y el 16% frente al 12%
de personas que se declaran aconfesionales se consideran firmemente laicos. A este res-
pecto el 28% frente al 34% de moderados y de personas de derechas se consideran tam-
bién laicas, mientras que el 32% frente al 31% de los católicos practicantes y no practi-
cantes se declaran firmemente laicos.
4
Octubre de 2004, CEVIPOF, p. 138.
5
El momento de realización de esta encuesta, diciembre de 2003 es, como vemos, el momento exacto de
la toma de decisión pública de hacer una ley sobre esta materia.
266 BLANDINE CHELÍN-PONT
ma que el 94% de los franceses piensa que la práctica religiosa es un asunto estrictamente
privado; el 91% cree que el Estado es la instancia más legítima para defender los valores
republicanos y el 88% que lo es para defender los derechos del hombre, los cuales para el
98% son la primera herencia de la revolución francesa, justamente por delante de la
igualdad, la instrucción pública, la Constitución y la laicidad.
6
Charles Jones, An Introduction to the Study of Public Policy, Belmont, Duxbury Press, 1970. P. Muller,
Les politiques publiques, Paris, PUF, 1990. B. Jobert, «représentations sociales, controverses et débats dans la
conduite des politiques publiques», Revue française de science politique, n°2, vol 42, abril de 1992, pp.219-
237.
7
L’Etat au concret, Paris, PUF, 1982.
OPINIÓN PÚBLICA FRANCESA Y EL VELO ISLÁMICO 267
blicana, bien cultural. Dentro de esta estructura del mito francés de la laicidad hay que
entender el asunto del velo.
Hasta 2003, el peligro del «velo islámico» no fue reconocido de manera suficiente
como causa para movilizar masivamente a la opinión pública: en septiembre de 1989, en
la ciudad de Creil, tres chicas de confesión musulmana fueron temporalmente expulsadas
de su instituto porque insistían en llevar un velo. Las chicas volvieron a la escuela algu-
nas semanas más tarde. Mientras tanto, periódicos y políticos se habían apropiado del
asunto. El Ministro de Educación, Lionel Jospin, requirió al Consejo de Estado un Dicta-
men oficial sobre el uso de «signos» religiosos en la escuela pública. La demanda del
Ministro se preguntaba con prudencia acerca de la compatibilidad de esta posibilidad con
la importante doctrina francesa sobre la laicidad. La respuesta del Consejo de Estado, en
noviembre de 1989 fue clara e igualmente importante:
El principio de laicidad, en el dictamen del Consejo de Estado, según los textos consti-
tucionales y legislativos, requería de los docentes y de los programas el respeto al princi-
pio de neutralidad por una parte y el respeto de la libertad de conciencia de los alumnos
por otra. De modo que el hecho de llevar signos mediante los que un alumno exprese su
pertenencia religiosa no es en sí incompatible con el principio de laicidad. Lo será sola-
mente si se acompaña de una actitud proselitista, agresiva o contestataria hacia el pro-
grama escolar, y se tratará como una cuestión añadida a un comportamiento evidentemen-
te reprobable.
Este dictamen, basado en las normas del Derecho francés, y que rechaza deliberada-
mente la toma en consideración de la dimensión «epidérmica» de la laicidad, fue una
mala sorpresa para muchos. Extrajo de los textos la exigencia de una libertad de concien-
cia, que incluye la religiosa, que el mito colectivo de laicidad no contenía. Sin embargo,
el Consejo de Estado sabía perfectamente que la libertad de conciencia en su dimensión
religiosa se integró en el Derecho francés a través de la Ley sobre la Separación de la
8
C. E. avis no. 346 893, 27 de noviembre de 1989. http://www.conseil-etat.fr_.
268 BLANDINE CHELÍN-PONT
Iglesia y del Estado de 9 de diciembre de 1905. Gracias a esta ley, la libertad de concien-
cia se aplica en primer lugar a la creencia religiosa. A su artículo primero «la República
garantiza la libertad de conciencia» –la libertad individual es completada por la frase que
protege la dimensión colectiva de la práctica religiosa: «ella garantiza el libre ejercicio de
cultos bajo las solas restricciones decretadas a continuación en el interés del orden públi-
co»– responde el artículo primero de la Constitución de 1958, que instituyó la Quinta
República francesa: «Francia es una República indivisible, laica, democrática y social.
Garantiza la igualdad ante la ley de todos los ciudadanos sin distinción de origen, raza o
religión y respeta todas las creencias». Nos encontramos por tanto con un bucle que per-
mite definir, antes de cualquier otra consideración, la República en su espíritu constitu-
cional (la Laicidad) sobre un fundamento «trinitario»: neutralidad, libertad de conciencia,
igualdad.
La neutralidad del Estado es la primera condición de la laicidad y se deduce por el
propio silencio de la Constitución con respecto a su «relación con Dios», a veces explícito
en las Constituciones o textos constitucionales precedentes9. La neutralidad estatal que
impone la República significa que el Estado de Derecho nacido de la Constitución no
tiene agenda confesional, que la ley común no está fundada sobre normas religiosas parti-
culares y que ninguno de sus poderes puede exigir la mínima opción religiosa. La incom-
petencia religiosa del Estado francés se comprende respecto a su doble tarea, que es: 1)
asegurar, según el artículo 1 de la Ley de 1905, la libertad de conciencia, fórmula preci-
sada en el artículo 1 de la Constitución de 1958, con la afirmación de que la República
respeta todas las creencias; y 2) asegurar la igualdad ante la ley de todos los ciudadanos
sin discriminación de origen, raza y religión. En cierto modo, las tres condiciones de la
laicidad, como espíritu constitucional, son indisociables y en sus tres condiciones la liber-
tad de conciencia ocupa un lugar indispensable10. Porque si el Estado francés no tiene
legitimidad religiosa ni interviene en la vida y la organización de las religiones, la libertad
de conciencia de cada ciudadano le obliga a respetar la creencia personal pero también a
9
Carta constitucional de 4 de junio de 1814, Carta constitucional de 14 de agosto de 1830, Preámbulo de
la Constitución de 4 de noviembre de 1848, Constitución de 14 de enero de 1852 y Senatus-Consulte de 21 de
mayo de 1870, Ley constitucional de 16 de julio de 1875.
10
Esta libertad de conciencia ha sido consagrada como principio fundamental de valor constitucional por
el Consejo Constitucional en 1977: Décision n°77-87 DC a propósito de la inconstitucionalidad de la Ley
n°59-1557 de 31 de diciembre de 1959 relativa a la libertad de enseñanza, artículo 5 : «Considerando, por
otra parte que en los términos del artículo 10 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789 “nadie debe ser incomodado por sus opiniones, inclusive religiosas, a condición de que su manifestación
no perturbe el orden público establecido por la ley”, que el Preámbulo de la Constitución de 1946 recuerda
que “nadie puede ser perjudicado en su trabajo o en su empleo a causa de sus orígenes, de sus opiniones o de
sus creencias”; que la libertad de conciencia debe por tanto ser contemplada como uno de los principios
fundamentales reconocidos por las leyes de la República». («Considérant d’autre part qu’aux termes de
l’article 10 de la Déclaration des Droits de l’Homme et des citoyens de 1789 “nul ne doit être inquiété pour
ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi”,
que le Préambule de la Constitution de 1946 rappelle que “nul ne peut être lésé dans son travail ou son emploi
en raison de ses origines, de ses opinions ou de ses croyances”; que la liberté de conscience doit donc être
regardée comme l’un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République»).
OPINIÓN PÚBLICA FRANCESA Y EL VELO ISLÁMICO 269
garantizar el libre ejercicio de cultos como creencia colectiva, y a aplicar lo más igualita-
riamente posible su compromiso de respetar todas las creencias sin discriminar ninguna,
merced a una ley igual y general. La igualdad del ciudadano en el respeto de su creencia y
de su culto necesita que el Estado, mientras garantiza este derecho, no dé al mismo nin-
guna desigualdad en el tratamiento. La libertad de conciencia implica, en consecuencia, el
principio de neutralidad como la obligación de sus servicios públicos de no tomar partido
con respecto a ninguna opinión y creencia. La honestidad intelectual del Consejo de Esta-
do, al haber considerado el velo islámico como una cuestión de conciencia, le ha valido la
aprobación del Alto Consejo de Integración que, en su informe del año 2000 sobre el
Islam en Francia, consideró su posición como juiciosa.
11
«Artículo 1 (modificado por las leyes 94-665 de 4 de agosto de 1994 y 98-657 de 29 de julio de 1998).
– La educación es la primera prioridad nacional. El servicio público de la educación está concebido y organi-
zado en función de los alumnos y los estudiantes. Contribuye a la igualdad de oportunidades. El derecho a la
educación se garantiza a cada uno con el fin de permitirle desarrollar su personalidad, elevar su nivel de
formación inicial y continua, insertarse en la vida social y profesional, ejercer su ciudadanía.» «Art. 10. – Las
obligaciones de los alumnos consisten en el cumplimiento de tareas inherentes a sus estudios ; ellas incluyen
la asiduidad y el respeto a las reglas de funcionamiento y de la vida colectiva de los establecimientos. En los
colegios e institutos, los alumnos disponen, en el respeto del pluralismo y del principio de neutralidad, de la
libertad de información y de la libertad de expresión. El ejercicio de estas libertades no puede atentar contra
las actividades de enseñanza».
OPINIÓN PÚBLICA FRANCESA Y EL VELO ISLÁMICO 271
nes puntuales serían admitidas. Los días festivos previstos por el calendario escolar son, a
menudo, días de fiesta religiosa católica, como consecuencia de la herencia histórica cató-
lica de la población francesa. Y estas autorizaciones sólo pueden concederse «a título
excepcional y para algunos días en particular en la medida en que se correspondan con
fiestas religiosas, se inscriban en un calendario establecido en el plan nacional y sin que
se deriven perturbaciones en el desarrollo de la escolarización» (CE, Ass, 14 de abril de
1995, Consistorio Central de Israelitas de Francia, CE, Ass, 14 de abril de 1995, Consis-
torio Circular de 12 de diciembre de 1989 del Ministro de Educación nacional).
De la misma forma, es obligatorio en la enseñanza pública, pero fuera del edificio es-
colar para el nivel primario (Ley de 28 de marzo de 1882), el reconocimiento de un tiem-
po para dedicarlo a la enseñanza religiosa durante la semana escolar; y el respeto a las
prescripciones alimenticias de origen religioso en los comedores escolares está recomen-
dada aunque limitada en la medida en que los medios de los centros lo permitan, ya que
no forma parte de las obligaciones legales de los servicios de comedor de la escuela pú-
blica. Entre la tradición de la conciencia ilustrada y las limitaciones que esta tradición
impone a la neutralidad del sistema educativo y a la libertad de conciencia de los alum-
nos, había pocas oportunidades de que la posición del Consejo de Estado «libertad de
conciencia sí, agresividad, rebelión y proselitismo, no» fuera audible.
Desde la aparición del Dictamen del Consejo de Estado de diciembre de 1989, políti-
cos, intelectuales y periodistas adelantaron que, si el Consejo de Estado no quería tener en
cuenta el contenido ideológico anti-laico, machista y político que transmitían las cabezas
con velo, iba a ser necesario modificar las leyes. El Ministerio de Educación Nacional
dictó entre 1989 y 1994 tres Circulares (de 12 de diciembre de 1989, 27 de octubre de
1993 y 20 de septiembre de 1994) sobre la base de este dictamen del Consejo de Estado,
endureciendo progresivamente las posibilidades liberales que éste proponía12. Las dos
últimas circulares se sucedieron con una gran y sorprendente rapidez. Mientras tanto, el
partido gaullista se había movilizado alrededor de los diputados Ernest Chénière et Ber-
nard Pons; estos últimos habían presentado una proposición de ley sobre el respeto a la
laicidad, prohibiendo el uso ostentoso de todo signo de pertenencia religiosa, política o
filosófica en la escuela pública13. Aunque los casos conflictivos parecían escasos y las
12
La circular de 12 de diciembre de 1989 especifica que «La laicidad, principio constitucional de la Re-
pública, es uno de los fundamentos de la escuela pública. En la escuela, como en cualquier parte, las creencias
religiosas de cada uno son un asunto de conciencia individual y dependen por tanto de la libertad. Pero en la
escuela, donde se encuentran todos los jóvenes sin discriminación alguna, el ejercicio de la libertad de con-
ciencia, en el respeto del pluralismo y de la neutralidad del servicio público, impone que el conjunto de la
comunidad educativa viva al abrigo de toda presión ideológica o religiosa». Haciendo esto, si «todo joven
debe ser respetado en su personalidad – (siendo) este respeto con respecto a los otros jóvenes, parte integrante
del papel educativo de la escuela– el joven debe aprender y comprender que el respeto de la libertad de con-
ciencia del prójimo exige de su parte una reserva personal».
13
Grupo de trabajo parlamentario formado el 2 de noviembre de 1993, proposición de ley presentada el
28 de julio de 1994. El diputado Chénière fue el director del Colegio Gabriel-Havez de Creil en 1989 y había
impuesto la primera y célebre sanción disciplinaria por llevar velo.
272 BLANDINE CHELÍN-PONT
Circulares insistían en lo que estaba prohibido más que en lo que estaba permitido, invi-
tando a los directores de los centros a disuadir a las muchachas de llevar velo, la polémica
creció14.
El diputado Chénière, en una interpelación al Ministro de Educación denunció en oc-
tubre de 1993 el «vandalismo institucional», la «yihad insidiosa» y «la manifestación
exagerada de la diferencia» que representaba el velo islámico15. La elección de estas pa-
labras pone de manifiesto esta inquietud frente a la visibilidad religiosa, muy alejada de la
neutralidad jurídica del Dictamen del Consejo de Estado. Si se trazase un paralelismo
entre la defensa por los franceses de sus valores identitarios y la superación de su perte-
nencia confesional, a semejanza del juramento de lealtad impuesto a los sacerdotes católi-
cos sospechosos de sedición durante la Revolución, significaría que las muchachas mu-
sulmanas que llevan velo atentan contra su identidad francesa, definida como laica16.
Desde 1989, otros casos fueron llevados frente al Consejo de Estado. En estos se de-
nunciaba que algunos directores de centros educativos, actuando según las instrucciones
de las tres Circulares de 1989, 1993 y 1994 del Ministerio de Educación, habían tomado
la iniciativa de prohibir a las alumnos llevar el velo dentro del centro. Aunque el Consejo
de Estado, ante la actitud indebidamente provocadora de algunas jóvenes con velo o de
sus familias, se ha pronunciado algunas veces avalando la prohibición, en la gran mayoría
de sus sentencias –41 casos sobre 49 contabilizados– invalidaron estas prohibiciones ya
que no cumplían con las condiciones necesarias para su puesta en práctica17.
Si bien los conflictos alrededor del velo no desaparecieron, durante 10 años disminu-
yeron en frecuencia y en importancia, de forma que el Alto Consejo de Integración en su
Informe de noviembre de 2000 expresó su satisfacción ante la manera en que estas cues-
tiones, potencialmente explosivas, habían sido resueltas gracias al enfoque recomendado
por el Consejo de Estado: «Recordando que, para los alumnos, la laicidad constituye la
garantía de su libertad de conciencia y de su derecho a manifestar su fe, en el estricto
límite del orden público escolar, el Consejo de Estado ha definido un marco jurídico en-
caminado a ayudar a la Administración a prevenir y a resolver dentro de la legalidad las
dificultades ligadas al uso del velo»18. En diciembre del mismo año, Le Monde concluía:
«Doce años después los primeros velos en la escuela del Islam y la escuela republicana
14
La batalla de las cifras sobre las muchachas con velo no ha cesado desde entonces. Las cifras: de 10 a
15.000 casos según los medios de comunicación (Evénement du Jeudi y Express de noviembre de 1993); o
2.000 casos a la vuelta al colegio en 1994, según el Ministro de Educación nacional, François Bayrou, en una
emisión televisada, 7 sur 7, el 20 de noviembre de 1994. Según el Ministro en esa fecha permanecían 600
niñas con velo en todos los centros educativos franceses, frente a 52 expulsiones.
15
Le Monde, 22 de octubre de 1993.
16
El debate en Francia se sitúa, no obstante, alrededor de la definición de identidad musulmana. ¿Es ésta
para las mujeres indisociable del uso del velo? Para estas chicas sin duda, pero no es posible extender esta
afirmación a los musulmanes de todo el país.
17
Es el Alto Consejo de Integración quien informó que, sobre los 49 casos tratados por el Consejo de Es-
tado entre 1991 y 1999, 41 invalidaron las decisiones tomadas por los directores de los centros en contra de
las chicas, cf. L’Islam dans la République, informe de 2000 del Alto Consejo de Integración.
18
L’Islam dans la République, informe 2000 del Alto Consejo de Integración.
OPINIÓN PÚBLICA FRANCESA Y EL VELO ISLÁMICO 273
19
«L’Ecole en première ligne», Le Monde de l’Education, diciembre 2001, p. 23.
20
Messner, p. 1137.
21
«Polémique: sous le voile islamique, l’oppression des femmes», L’Humanité, 30 de abril de 2003.
22
17 de mayo de 2003, tercera parte del discurso, publicado en Le Monde del 18 de mayo de 2003. Lau-
rent Fabius ha reiterado muy firmemente su propósito en la revista política Prospero de octubre de 2003.
274 BLANDINE CHELÍN-PONT
más presentó una proposición de ley antes de reclamar en una carta enviada el 13 de oc-
tubre a M. Hollande, primer secretario del PS, un «referéndum» de los militantes sobre la
cuestión. Esta doble exigencia, una ley sobre la laicidad y una ley específica sobre los
signos, ha provocado la discrepancia entre los dirigentes socialistas. Existen importantes
dirigentes que han rehusado esta la iniciativa y se han mostrado escépticos sobre la utili-
dad de una ley general o específica que regule los conflictos ligados a la cuestión del velo
en la escuela. Posición compartida entre otros por Martine Aubry, alcaldesa de Lille; Ma-
lek Boutih, Secretario nacional de cuestiones de sociedad; Bruno Le Roux, encargado de
elecciones; Elisabeth Guigou, antigua Ministra de Justicia (Garde des Sceaux); en incluso
por Jean Glavany, promotor de una «Universidad permanente de la laicidad». También
François Hollande, Secretario General del PS, mantenía esta posición. De hecho, durante
su comparecencia el 9 de septiembre ante la Comisión Stasi, a la que nos referiremos,
defendió la redacción de una «carta de la laicidad». La situación, explicó entonces, no
justificaba forzosamente una revisión de la ley, lo que él consideraba como «el último
recurso».
Otros movimientos de sensibilidad «de izquierda» como la LICRA, la Ligue des droits
de l’homme, SOS-racisme, la Ligue de l’enseignement, la Fédération des conseils de pa-
rents d’élève o la asociación Femmes publiques se movilizaron igualmente contra una ley
que parecía «excluir» a futuros ciudadanos, en cierto modo una ley de excepción. Frente a
ellos, el grupo laico fue aumentando durante el verano tanto en el seno del Partido Socia-
lista como en los círculos cercanos a ese partido, siendo un ejemplo la Union des Fami-
lles laïques, integrada por personalidades célebres como la Sra. Elizabeth Badinter, filó-
sofa y esposa de Robert Badinter, antiguo Ministro de Justicia; Pierre Mauroy, antiguo
Primer Ministro o Jean-Marc Ayraut, presidente del grupo socialista de la Asamblea Na-
cional. Sus argumentos fueron los más convincentes y si, entre la primavera y el otoño, la
exigencia de una gran ley de «refundición» de la laicidad desapareció, la exigencia de una
ley sobre el uso de insignias religiosas, considerada como el verdadero posicionamiento
laico, se convirtió en un compromiso político frente a la opinión pública, hecho oficial el
12 de noviembre de 2003. Tras varias semanas de discusiones, el Partido Socialista se
pronunció ese día a favor de una ley que prohibiese el «uso ostensible dentro de los cen-
tros docentes de todo signo religioso, político o filosófico» y declaró preparar una propo-
sición de ley. Jean Glavany, diputado de Hautes-Pyrénées y responsable de la Universi-
dad permanente del PS, creada el 10 de octubre de 2003, en un texto titulado «Por la lai-
cidad», donde explica la posición del PS, pone el énfasis en la necesidad de «combatir los
guetos», considerándolos como «el problema central de un modelo republicano de inte-
gración hoy averiado». Sobre todo, denuncia «la ambigüedad de la derecha» destacando
la política del Gobierno –y en particular la de Nicolas Sarkozy–, a la que acusa de favore-
cer el «comunitarismo» en Francia.
La mayoría presidencial se encontró en ese momento con la necesidad de evitar que la
situación le desbordase. Hacía falta abandonar la cuestión de la defensa de la laicidad
OPINIÓN PÚBLICA FRANCESA Y EL VELO ISLÁMICO 275
antes de que se convirtiera en una cuestión política de mayor envergadura, pues el peligro
del comunitarismo era un argumento de peso para las diferentes fuerzas políticas, que
tomaba al Islam como ejemplo de esa potencial alteridad normativa. La izquierda, antes
en el poder, que era favorable a considerar el respeto a la diferencia, no cesaba ahora de
defender la indivisibilidad laica. D. Olivier Schrameck, durante un tiempo Jefe de Gabi-
nete del Primer Ministro Lionel Jospin, escribió: «la laicidad sitúa al Estado en la posi-
ción de árbitro siendo reglas del juego los derechos del hombre (…) [y] autoriza la reali-
zación de la “integración a la francesa” conforme a nuestros valores de solidaridad23».
Insistir en la idea de que el Estado rompiese el pacto laico en favor de los musulmanes se
convirtió en una espina en el corazón del éxito político moderado del gobierno Raffarin.
¿Cómo admitir que prácticas de culto emergentes puedan basar propuestas de derogación
normativas, en el nombre de una pertenencia religiosa particular, mientras que la estricta
puesta en práctica de la neutralidad del Estado desestima por principio regímenes especí-
ficos? En su informe para el año 1982, el Alto Consejo de Integración, bajo el título Con-
diciones jurídicas y culturales de la integración, señaló expresamente que «en nuestro
país no se concibe la integración en la comunidad nacional sin la aceptación de la laicidad
para aquellos que deseen integrarse y el respeto de sus exigencias por la sociedad que
acoge». En su informe anual para el año 1998 sobre la discriminación, el Alto Consejo
había constatado que la aceptación social de la pluralidad de prácticas religiosas era im-
perfecta. Y demandó al Estado que adaptase sus servicios a la pluralidad religiosa, com-
prometiéndose más rigurosamente en la lucha por el respeto de dichas prácticas24, pero
sin modificar el Derecho común.
En buena lógica, un discurso determinado sobre la nueva amenaza comunitarista no
podía sino empujar a la opinión pública a una reacción violenta contra la visibilidad del
Islam o cuanto menos a que se juzgasen exorbitantes las exigencias en el nombre del Is-
lam25.
El mismo Jacques Chirac movilizó inmediatamente a la mayoría parlamentaria en re-
lación con la cuestión de la laicidad amenazada y el uso de signos religiosos en la escuela.
¿Cuál era el motivo de dicha conducta? Durante el verano de 2003, la idea de Nicolas
Sarkozy era evitar una ley específica pues era contraproducente, mientras que Jacques
Chirac parecía dispuesto a llegar a esta solución. ¿Ha jugado la rivalidad legendaria de
estos dos hombres un papel en este asunto?
23
Oliver Schrameck, Laïcité, neutralité et pluralisme, Mélanges Jacques Robert, Montchrestien, 1998,
pp. 204-205.
24
Se comunicó a los alcaldes que respetasen las reglas en materia de instalación de edificios de culto, ob-
jetivo de un verdadero contencioso de derecho urbanístico en Francia.
25
Así, Alain-Gérard Slama, editorialista en el diario Le Figaro, explicaba en un artículo publicado el 23
de enero de 2001 que «el verdadero peligro reside en la reacción de la vorágine comunitarista que, bajo diver-
sas formas… religiosa, identitaria, representa … un retroceso en el plano histórico e individual» [«le véritable
danger réside dans la réaction de repli communautaire qui, sous ses diverses formes … religieuse, identitai-
re, représente … une régression, sur les plans historique et individuel…»].
276 BLANDINE CHELÍN-PONT
Para conservar la ventaja de la decisión final, el ejecutivo francés tuvo que adelantarse
a la proposición parlamentaria lanzada por los socialistas. La Asamblea se convirtió en
«especialista» en crear comisiones de investigación y de vigilancia y en proposiciones de
ley de carácter «religioso». Entre 2002-2003 se produjo una avalancha de proposiciones:
el 5 de noviembre de 2002 se creó una comisión de investigación sobre las implicaciones
de las sectas en el marco de la formación profesional; el 7 de enero de 2003 se creó una
comisión de investigación sobre las actividades del movimiento raeliano, sus medios
financieros y las tentativas de clonación reproductiva del embrión humano en territorio
francés; el 10 de enero de 2003 se creó una comisión de investigación relativa a las ma-
niobras de determinados organismos de carácter sectario en el terreno de la formación
profesional; el 21 de enero de 2003 se creó una comisión de investigación sobre la impli-
cación de las sectas en el campo de la sanidad y el sector sociosanitario.
François Baroin, alcalde de Troyes y Vicepresidente de la Asamblea Nacional, con-
vertido el 25 de febrero de 2003 en portavoz de la UMP fue el primero, antes que los
socialistas de la Asamblea, en hacer un informe sobre el estado de la laicidad francesa.
Este informe fue hecho público el 24 de mayo de 2003, bajo el título de Pour une Nouve-
lle Laïcité, una semana después de las declaraciones de Laurent Fabius. La línea de sus
dieciséis proposiciones consistió en la creación de un código de la laicidad que reagrupa-
se los textos existentes, en la prohibición, de un modo u otro, del velo en los colegios y en
la imposición de un «uniforme» escolar.
Algunos días más tarde, el 4 de junio de 2003, otra persona cercana al presidente de la
República, Jean-Louis Debré, Presidente en funciones de la Asamblea organizó, a peti-
ción del Presidente, una comisión de información sobre los signos religiosos. Un gran
número de los 31 diputados (19 de la UMP, 8 del PS, 2 de la UDF, 2 comunistas y repu-
blicanos) de esta Missión Debré, fueron al principio favorables a la creación de una ley
específica26. Un mes más tarde, se decidió por el Jefe del Estado la creación de una se-
gunda instancia consultiva. Mediante el Decreto nº 2003-607, de 3 de julio de 2003, se
confió a Bernard Stasi, Mediador de la República, una Comisión encargada de reflexionar
acerca de la aplicación del principio de laicidad en la República. En el discurso de presen-
tación de la llamada Comisión Stasi, el Presidente Jacques Chirac planteó el marco de
trabajo: el referente para hablar de religión será la Laicidad. No será posible ninguna rei-
vindicación de la libertad religiosa fuera de ese marco: «Lo que está en juego a través del
debate sobre el principio de laicidad y su aplicación en la Francia de hoy es nuestra capa-
cidad para conciliar la unidad nacional y la neutralidad de la República con el reconoci-
miento de la diversidad y especialmente de la diversidad religiosa»27.
26
Según los autores del artículo aparecido en Le Monde del 10 de septiembre de 2003 «Laïcité: les dépu-
tés de la mission Debré commencent à douter de la nécessité d’une loi interdisant le voile», Xavier Ternisien
et Raphaëlle Bacqué.
27
Discurso del 3 de julio de 2003, citado supra.
OPINIÓN PÚBLICA FRANCESA Y EL VELO ISLÁMICO 277
La Missión Debré comenzó sus audiencias con el verano y las terminó el 12 de no-
viembre de 2003. La Comisión Stasi comenzó sus audiencias el 9 de septiembre y las
terminó el 14 de noviembre de 2003. Las dos recibieron más de un centenar de personas,
a un ritmo, para la Comisión Stasi, de 8 comparecencias por semana. Su funcionamiento
consensuado y consultivo, les otorgó una legitimidad total.
28
Hacerse una idea de esta movilización y de su contenido es bastante fácil a través de la lectura del sitio
web francófono, oumma.com y su crónica islamofobia.
29
Uno de ellos el del investigador Vincent Geisser, La nouvelle islamophobie, La Découverte, 2003 con
comentarios contradictorios de Monde, «L’islamophobie reste à étudier», 03/09/03 «du racisme anti-arabe à
l’islamophobie», 09/10/03.
278 BLANDINE CHELÍN-PONT
30
Cf de Tariq Ramadan «Critique des nouveaux intellectuels communautaires», artículo en línea del 3 de
octubre de 2003, cuya publicación fue rechazada en el periódico Le Monde, disponible en el sitio de
www.oumma.com, última visita el 10/11/2005.
OPINIÓN PÚBLICA FRANCESA Y EL VELO ISLÁMICO 279
blico, el silencio del Estado y el ambiente antisemita31. Como ejemplo, en la semana del
14 de septiembre de 2003, de los 17 artículos que trataban en el periódico Le Monde la
actualidad judía, 4 hacían referencia a «el malestar persistente de los judíos de Francia».
La posición de las instituciones que representan a los judíos franceses se había visto
perjudicada hasta otoño de 2003 por las críticas que, no siendo bien aceptadas en Francia,
las organizaciones judías americanas realizaban al país, al considerar que éste negaba la
realidad de la nueva violencia antisemita por una serie de motivos internos (fuerte presen-
cia musulmana) y externos (cooperación económica con los países árabes), unidos a una
simpatía pro-palestina32. De hecho ni en los medios de comunicación ni en la opinión
pública existía alarma.
Antes de septiembre de 2003, el Gobierno había logrado disminuir el volumen mediá-
tico de la denuncia antisemita, que el Gobierno precedente había elevado. La denuncia
por los representantes de instituciones judías representativas de la pasividad para con el
antisemitismo y de la complacencia de los franceses se había trasladado entre 2000 y
2002 al Gobierno, medios de comunicación y movimientos de izquierda y de extrema
izquierda, como la Ligue communiste révolutionnaire. De manera que, independiente-
mente de las críticas realizadas a la Francia estatal acerca de su política en relación con el
conflicto de Iraq33, y de las críticas mediáticas de intelectuales célebres como Pierre-
André Taguieff34 o Alain Finkielkraut35, con la llegada del nuevo Gobierno se produjo
una verdadera acción de prevención y castigo de los actos antisemitas, que se tradujo en
una disminución del número de agresiones tras el aumento de abril de 200236. Esta movi-
lización del Gobierno se materializó en mayo de 2002 a través de una serie de reuniones
de trabajo entre el Gabinete del Primer Ministro, los Ministerios de Interior, Justicia y
31
Esta es en parte la tesis de Raphaël Draï en su ensayo, Sous le signe de Sion, l’antisémitisme nouveau
est arrivé, diciembre de 2001, Michalon, Paris, 255 p., tesis retomada en parte en su otro ensayo La France
au crépuscule, PUF, Paris, 2004, p. 120.
32
Posición claramente presentada por David A. Harris, Director Ejecutivo del American Jewish Commit-
tee, en el sitio de esta asociación, http:// www.acp.org/site, última visita el 10/11/2005.
33
En marzo de 2003 en Paris durante el segundo encuentro judeo-cristiano organizado por el Congreos
Judío Europeo, ante 2000 personas, el Ministro del Interior, tres cardinales, uno de ellos Mgr Lustiger y el
representante de la Santa Sede. El rabino Marc Schneier, Presidente del Consejo de América del Norte, califi-
có la posición francesa de «traición», evocó la destrucción de las sinagogas en Francia en un clima de indife-
rencia moral y después declaró que «nosotros, rabinos americanos, hemos venido de los Estados Unidos para
expresar a los católicos franceses nuestra cólera ante el aumento del antisemitismo en Francia y deciros tam-
bién cuánto nos hiere que no estéis al lado de los Estados Unidos para eliminar a Sadam Hussein». También
Michel Friedman, presidente del Congreso Judío Europeo, manifestó el desacuerdo de todas las comunidades
judías de Europa respecto a la estrategia francesa. Nicolas Sarkozy reaccionó vivamente ante este discurso
afirmando, antes de abandonar la sala, que no podía aceptar escuchar que los judíos podían tener miedo de
vivir en Francia. Pasajes sacados de los artículos presentan estos encuentros en los diarios La Croix, del
11/03/03 y Le Monde del 13/03/03 (Henri Tincq, «la charge des rabbins américains contre la France »).
34
La nouvelle judéophobie, Editions Mille et Une Nuits, Paris, 2002, p. 240.
35
Au nom de l’autre, réflexion sur l’antisémitisme qui vient, Gallimard, Paris, 2003, p. 34.
36
Según el informe anual –La lucha contra el racismo 2003 de la Comisión Nacional Consultiva de Dere-
chos del hombre, con 817 hechos registrados, el año 2003 revela una baja significativa (-37,77 %) de violen-
cia racista y antisemita con respecto al año precedente (1313 hechos). Informe consultable en el sitio de la
Comisión, www.commission-droits-homme.fr/binTravaux, última visita el 10/11/2005.
280 BLANDINE CHELÍN-PONT
37
«La fractura que podía temerse no ha tenido lugar, pero el amor por la República ya no es tan apasio-
nado como antes», Patrick Klugman, miembro del comité director del CRIF, Le Monde, 20/09/03.
38
Cf. la encuesta de Le Monde del 20 de septiembre de 2003.
39
Cf. la obra colectiva Antisémitisme, l’intolérable chantage, Israël –Palestine, une affaire française?, La
Découverte, 2003, escrita entre Rony Brauman, antiguo presidente de Médicos sin Fronteras y Michel Wars-
chawski, fundador del Centro de información alternativa de Jerusalén.
40
Esa campaña dejó huellas en Israel ya que Jacques Chirac fue acusado allí, el 19 de octubre de 2003 por
el diario Maariv, de haber rechazado la condena que un comunicado del Consejo de Europa realizó de los
propósitos «antisemitas» del malasio Mahathir Mohamad. Se le trató en ese artículo como «colaborador», y
su redactor incluso escribió «hoy el antisemitismo no dispone en el mundo de un colaborador activo que
ocupe una posición más elevada» (traducción Le Monde, 21 de octubre de 2003, artículo de Gilles Paris).
Sobre la veracidad de lo escrito, el Ministro de Asuntos Exteriores de Israel hablaba de «vergüenza», y obli-
gaba al Quai d’Orsay [Ministerio de Asuntos Exteriores] a negarlo de forma escandalizada.
41
La Croix, 22/09/03, Le Monde, 24/10/2003.
42
Una de sus decisiones, en su reunión del 18 de marzo de 2004, fue encargar a Pierre-André Taguieff un
estudio sobre el antisemitismo en los jóvenes y los medios para prevenirlo.
OPINIÓN PÚBLICA FRANCESA Y EL VELO ISLÁMICO 281
Primer Ministro Raffarin y el Ministro del Interior, Nicolas Sarkozy han manifestado
repetidas veces su inquietud por la necesidad de que cese el eslogan de la islamofobia
pues, como reacción al uso del mismo, ésta se está agudizando (en diciembre de 2003 el
Islam fue juzgado peligroso para la laicidad por el 84% de las personas entrevistadas, en
el sondeo BVA-CEVIPOF). De hecho denunciaron que «una cierta islamofobia en el
país» no tenía razón de ser, ya que la gran mayoría de los musulmanes de Francia respe-
taban la ley y las instituciones republicanas. En un debate televisado entre Nicolas Sarko-
zy y Tariq Ramadan, este último condenó la lapidación de las mujeres adúlteras, aclaran-
do además aquellas cuestiones islámicas que son compatibles e incompatibles con los
valores republicanos43.
Entre finales de octubre y principios de noviembre de 2003, tras el conflicto entre is-
lamofobia y antisemitismo, la «religión» del Gobierno parecía definitivamente decidida,
incluso antes de que hubieran dictaminado los dos órganos consultados44. La opinión de
los «anti-ley», que no pertenecían a la extrema izquierda ni eran fundamentalistas, pare-
cerán absorbidos bajo esas dos opciones. Los musulmanes moderados contrarios a una ley
de estigmatización aparecían tan sospechosos como el Consejo de culto musulmán, que
luchaba en contra de la existencia de la ley45 . Su presidente, el rector de la Mezquita de
Paris Dalil Boubakeur, aunque estimaba que legislar sobre el velo era un profundo error
(Le Monde del 5 de noviembre de 2003) y el signo de una sospecha injusta, se vio obliga-
do, para separar a los musulmanes «normales» de los extremistas46, a declarar que los
musulmanes de Francia no estaban por encima de las leyes francesas y que en caso de
43
100 minutes pour convaincre, principios de noviembre de 2003.
44
«Jacques Chirac: La Laicidad no es negociable», Discurso de Valenciennes, 21 de octubre de 2003,
«M. Raffarin no descarta en último extremo una ley sobre el porte del velo en la escuela», Le Monde, 7 octo-
bre 2003, «Laicidad: el Elíseo y Matignon parecen querer legislar», Le Monde, 5 de noviembre de 2003,
«Una Ley sobre los signos religiosos se dibuja», La Croix, 6 de noviembre de 2003.
45
La Croix, 12 de noviembre de 2003.
46
Un sondeo IFOP-Le Monde de septiembre de 2001 muestra que el 36 % de los musulmanes en Francia
se dicen creyentes y practicantes, 42 % se afirman simplemente creyentes y el 16% se sienten de pertenencia
musulmana. El 5% se declara sin religión. La misma encuesta indica que el 79 % de los musulmanes no
frecuenta la mezquita. Un estudio de noviembre de 2005 titulado Rapport au politique des Français issus de
l’immigration (africaine et turque ) y publicado bajo el título Des Français comme les autres, (Sylvain
Brouard et Vincent Tiberj, Presses de Science-Po), analiza los resultados de una encuesta TNS-SOFRES
conducida con el apoyo del servicio de información del gobierno, del Centre d’Etudes et de Prospectives du
Ministère de l’Intérieur, de la Fondation nationale des Sciences politiques, del Fond d’Action et de Soutien
pour l’intégration et la lutte contre les discriminations y de la Fondation Jean-Jaurès. Este estudio muestra –
además de la «reacción de izquierdas» de esta población– que la laicidad no está considerada en oposición a
la religión, sino en un 81% como un valor positivo. Los franceses de origen africano y turco, y de pertenencia
musulmana, no están masivamente integrados en las prácticas colectivas de su religión pero mantienen una
relación estrecha con el Islam en las prescripciones individuales (consumo de alcohol, rezo, ayuno). Entre el
53 y el 59% están en contra del uso del velo al mismo tiempo que a favor en un 65% de la puesta en marcha
del Consejo francés de culto musulmán y de la ayuda estatal para construir lugares de culto musulmán y
formar a los imames. Este estudio corrobora los trabajos de Martine Cohen sobre la antigüedad de la integra-
ción del Islam y de los musulmanes en Francia, especialmente su investigación sobre «L’intégration de
l’Islam et des musulmans en France : modèles du passé et pratiques actuelles», en La Laïcité, une valeur
d’aujourd’hui ? opus cit. pp.315-330. Ver igualmente los resultados del sondeo de 26 de enero de 2004, CSA,
Le Parisien, Aujourd’hui en France, titulado Les musulmans et la laïcité, www.csa-tmo.fr.
282 BLANDINE CHELÍN-PONT
prohibición, «las autoridades del Islam obedecerían y pedirían a sus fieles respetarla»,
para no ser acusados de obstrucción. También las grandes confesiones tradicionales se
posicionaron en ese mismo período en contra de una ley de prohibición, mostrando su
inquietud públicamente por una vuelta al laicismo. Pero su posición no interesó a nadie y
los medios de comunicación no intentaron comentarla. Únicamente los laicos militantes
de origen musulmán serán escuchados por su fidelidad republicana. La profunda tradición
laica de estos musulmanes47 les da derecho a denunciar el uso del velo como elemento
diferenciador o retrógrado.
Es en este contexto político y social donde hay que reflexionar acerca de las conclu-
siones de la Mission Debré y de la Comisión Stasi. La Mission, en su informe de 12 de
noviembre de 2003, pidió una «disposición legislativa»48. El texto, de 7 páginas, y en-
mendado por unas últimas correcciones acerca de la no aplicación de esta disposición en
los centros privados concertados, señalaba que los diputados han «adquirido la convic-
ción de que es imperativo actuar sin demora si no se quiere que la situación actual, fruto
de una degradación que se inicia a finales de los 80, se agrave hasta el punto de convertir-
se en imposible de digerir». Parlamentarios de diferentes ideologías se habían convencido
así de que «en el curso de los últimos años», el equilibrio laico «ha sido sacudido por la
disminución de la vigilancia de las autoridades públicas conjugada con un aumento del
comunitarismo, hasta el punto de que en la libertad de expresión religiosa en la escuela, la
línea divisoria entre lo lícito y lo ilícito se ha convertido en algo borroso tanto para los
alumnos como para los profesores». Además, el documento criticaba la estrategia de Lio-
nel Jospin quien, siendo Ministro de Educación nacional en 1989, y en relación con el
primer caso relativo al velo en Creil se había adherido a la opinión matizada del Consejo
de Estado: «Numerosos han sido los intervinientes, incluidos los representantes de las
confesiones, que han dicho que si en 1989 se hubiese aportado una respuesta firme, la
situación ahora no seria tan difícil».
Esta firmeza fue por tanto recomendada bajo la forma de «una disposición legislativa
breve, simple, clara, lo menos sujeta a interpretación posible, y que plantee el principio de
prohibición del uso visible de todo signo religioso y político dentro del recinto de los
centros del servicio público de enseñanza». Además se recomendaron «medidas de
47
Los laicos de origen musulmán son bien hostiles o indiferentes frente al Consejo representativo del cul-
to musulmán, a causa de la sobre-representatividad a sus ojos de las asociaciones integristas (posición espe-
cialmente de las asociaciones feministas como Voix d’elles rebelles, D’ailleurs ou d’ici mais ensemble, Ni
putes ni soumises), o bien favorables a este Consejo cuando se neutraliza a los socios integristas en el mano a
mano que mantienen con el Ministerio del Interior. Entre los movimientos representativos de su esfera de
influencia, que va de la indiferencia religiosa a una posible similitud con la actitud política democristiana de
entreguerras, se encuentran la Association France plus, el Conseil des démocrates musulmans de France,
próximo a la UMP, la Convention laïque pour l’égalité des droits, el Mouvement des musulmans laïques de
France, el Conseil français des musulmans laïques.
48
Rapport n°1275 de M. Jean-Louis Debré en nombre de la misión de información sobre los signos reli-
giosos en la escuela http://www.assemblee-nationale.fr/12/dossiers/laicite.asp#mission, última visita el
10/11/2005.
OPINIÓN PÚBLICA FRANCESA Y EL VELO ISLÁMICO 283
49
Bruno Bourg-Broc (UMP, Marne), en el último día de la discusión permanecía hostil a toda nueva le-
gislación, Yvan Lachaud (UDF, Gard) expresaba la misma oposición, haciéndose portavoz del presidente de
su grupo, Hervé Morin, ausente. Poco después, el presidente del grupo UMP, Jacques Barrot, reafirmaba
«temer el peligro de una ley específica». Como último recurso, expresaba su preferencia por «un artículo en
el marco de la ley [de orientación] sobre la escuela» en preparación. Por la tarde, ante la Mission, el Ministro
de Educación nacional, Luc Ferry se declaraba por último (una última vez) desfavorable a una ley prohibitiva,
estimando que esta «no era conforme a nuestra concepción tradicional de la laicidad». Debates relatados por
Philippe Bernard, en Le Monde del 13 de noviembre de 2003.
50
www.elysee.fr/.../2003/decembre/rapport_de_la_commission_stasi_sur_la_laicite_auditions_publiques.
6710.html - 32k. Última visita del sitio el 15/03/2005.
284 BLANDINE CHELÍN-PONT
51
Loi n° 2004-228 du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou
de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics. Article 1: Il est
inséré, dans le code de l'éducation, après l'article L. 141-5, un article L. 141-5-1 ainsi rédigé : «Art. L. 141-
5-1. - Dans les écoles, les collèges et les lycées publics, le port de signes ou tenues par lesquels les élèves
manifestent ostensiblement une appartenance religieuse est interdit». (Ley nº 2004-228 de 15 de marzo de
2004, que establece, en aplicación del principio de laicidad, el uso de signos o de uniformes manifestando una
pertenencia religiosa en las escuelas, colegios e institutos públicos. Artículo 1: Se añade, en el Código de
Educación, tras el artículo L. 141-5, un artículo L. 141-5-1 así redactado: «Artículo L. 141-5-1.- En las escue-
las, colegios e institutos públicos, el uso de signos o uniformes por los cuales los alumnos manifiesten osten-
siblemente una pertenencia religiosa está prohibido»).
The Islamic Headscarf in Germany
GERHARD ROBBERS
Universidad de Trier
1. Public Concerns
T
he Islamic headscarf has become a highly symbolized and politicized issue in
Germany in recent years. The debate represents the deeper issue of how Muslim
immigrants in Germany can or should integrate into the existing society and how
much diversity the German society can take.
There is a substantial amount of court decisions about the Muslim woman headscarf.
The central decision of the Federal Constitutional Court relates to a Muslim woman
teacher wearing a headscarf while teaching in a public school1. This is a matter of on-
going public concern in Germany2. The issue as such is not settled yet in terms of consti-
tutional litigation.
1
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 108/282.
2
Cf. Ernst-Wolfgang Böckenförde, ZUM VERBOT FÜR LEHRKRÄFTE IN DER SCHULE, EIN ISLAMISCHES
KOPFTUCH ZU TRAGEN, Juristenzeitung 2004, 1181; Susanne Baer/Michael Wrase, STAATLICHE NEUTRALITÄT
UND TOLERANZ IN DER “CHRISTLICH-ABENDLÄNDISCHEN WERTEWELT”, Die Öffentliche Verwaltung 2005, 243;
Friedhelm Hufen, DIE REGELUNGSSPIELRÄUME DES LANDESGESETZGEBERS IM KOPFTUCHSTREIT, Neue
Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2004, 575; Jörn Ipsen, KARLSRUHE LOCUTA, CAUSA NON FINITA, Neue
Zeitschrift für Verwaltungsrecht 2003, 1210; Hermann Weber, STAATSKIRCHENRECHT AM SCHEIDEWEG –
KOPFTUCHSTREIT OHNE ENDE?, Recht und Politik 2004, 82; Ulrich Battis/Peter Friedrich Bultmann, WAS
FOLGT FÜR DIE GESETZGEBER AUS DEM KOPFTUCHURTEIL DES BVERFG?, Juristenzeitung 2004, 581; Gerhard
Robbers, SCHULE UND RELIGION, ASPEKTE ZUR FRAGE, WARUM ES IN DEUTSCHLAND FÜR EINE MUSLIMISCHE
LEHRERIN AN ÖFFENTLICHEN SCHULEN MÖGLICH SEIN MUSS, EIN KOPFTUCH ZU TRAGEN; in: Im Dienste der
Sache, Liber amicorum für Joachim Gaertner, Ricarda Dill, Stephan Reimers und Christoph Thiele (eds.)
2003, 585; id., RELIGION IN DER ÖFFENTLICHEN SCHULE, Recht der Jugend und des Bildungswesens 2003, 11;
id., MUSLIMISCHE LEHRERINNEN, DAS KOPFTUCH UND DAS DEUTSCHE BUNDESVERFASSUNGSGERICHT, ÖARR
Österreichisches Archiv für Recht & Religion 2003, 405; Klaas Engelken, KOPFTUCHVERBOTE NUR
AUFGRUND VON RECHTSGÜTERN MIT VERFASSUNGSRANG, Verwaltungsblätter Baden-Württemberg 2006, 209;
Felix Ekardt, GERÄT DIE KOPFTUCHDEBATTE AUF ABWEGE?, Zeitschrift für Rechtspolitik 2005, 225; Erich
Röper, FRAU MIT KOPFTUCH UNGEEIGNET ALS LEHRERIN UND BEAMTE, Verwaltungsblätter Baden-
Württemberg 2005, 81; Juliane Kokott, LAIZISMUS UND RELIGIONSFREIHEIT IM ÖFFENTLICHEN RAUM, Der Staat
2005, 343.
286 GERHARD ROBBERS
There are no specific rules on religious scarves or other religious symbols for students
in German state schools nor for students in public universities. Those students are free to
wear the headscarf. This legal situation for students has not been much debated in society.
However, in a recent case two 18 year-old Muslim girl pupils showed up in a public com-
prehensive school in the city of Bonn wearing a burqa. The headmaster of the school
prohibited this arguing that wearing a burqa would be contrary to the educational aims of
the school since the teachers, and fellow students could not properly communicate with
the girls. After some debate, one of the girls left the school on her own decision, and the
other girl took off the burqa while in school3.
The situation for teachers in public schools has become somewhat more complicated.
Those teachers in general are civil servants, and they stand in a special relationship with
the state.
Until some time ago there had been no problems with Muslim woman teachers insist-
ing in wearing a head scarf. There have been no cases known in respect to orthodox Jew-
ish teachers wearing a kipa or traditional style of hair.
In North Rhine-Westphalia for years there have been fifteen woman teachers of Mus-
lim faith wearing head scarves during teaching time in state schools without any prob-
lems. In Hamburg a Muslim woman teacher who insisted in wearing a head scarf during
teaching time had without any problems acquired the status of a civil servant.
3
Frankfurter Allgemeine Zeitung from 29 April 2006, p. 4.
THE ISLAMIC HEADSCARF IN GERMANY 287
of the former East Germany took a hostile stance towards the churches. Furthermore, the
confessional viewpoints in Germany tend to change very rapidly as a result of immigra-
tion and other social shifts, so that estimates remain uncertain and tentative.
4
Cf. also Art. 136 Weimarer Reichsverfassung (WRV) in conjunction with Art. 140 Grundgesetz (GG),
Art. 4, 33(3) GG.
288 GERHARD ROBBERS
§ 52 (1) The civil servant serves the whole people, not a party. He has to
fulfill his tasks impartially and justly and has to see to the public weal
in the exercise of his office.
(2) The civil servant has to declare himself to the free democratic fun-
damental order in the sense of the Basic Law and to stand up for it
through his entire conduct in his political activity.
§ 53 The civil servant has to exercise the moderation and restraint that fol-
lows from his position in face of the community and from the regard
to the obligations of his office.
The Länder have equivalent general provisions in their laws on civil servants.
These laws do not deprive teachers from their fundamental rights, though, and thus
also not of their religious freedom.
Civil servants, while exercising their office, enjoy fundamental rights in Germany as
anyone else does. It is only that the requirements of the well-functioning of the public
service in which these officials work may lead to specific and legitimate limitations of
their fundamental rights. Thus, a soldier may be required to take higher risks on his or her
life than other people have to take, because the needs of national defense make that nec-
essary. Teachers in public schools may be required to be less outspoken about their per-
sonal political opinions than other people are, because of the need of political neutrality
of school teaching.
5
Verwaltungsgerichtshof (VGH) München, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1986, 405;
Oberverwaltungsgericht (OVG) Hamburg, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1986, 406; Bun-
desverwaltungsgericht (BVerwG), Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1988, 937.
THE ISLAMIC HEADSCARF IN GERMANY 289
woman born in Turkey who one day turned up for work wearing a headscarf. She de-
clared that because of a change in her religious convictions she would not show in public
without wearing her headscarf. The employer gave her notice arguing that the sales per-
sonnel would have to dress according to the style of the shop. Especially in the section for
perfumes a sales woman with a headscarf would not fit.
The law courts upheld the notice. However, the Federal Labour Court as well as the
Federal Constitutional Court declared the notice unconstitutional6. Both courts struck a
balance between the freedom of profession of the employer and the freedom of profession
as well as freedom of religions of the employee. They argued that the employer had not
provided any evidence that a headscarf would in any way endanger the economic success
of the shop. It would not be reasonable to give notice to an employee on the mere suspi-
cion of fear that the shop could be endangered. In that situation the employer hat to go on
employing the employee even if she would wear a headscarf.
Regarding the Muslim headscarf of teachers in public schools the lower courts were
(and are) divided. In the year 2000 the Administrative Court of Lüneburg decided that
religious garb of teachers while teaching can only be prohibited when this garb goes
clearly beyond all limits of tolerance and strongly disturbs the school peace7. However,
upon application by the Land of Lower Saxony, the Administrative court of Appeals of
Lüneburg decided that the aptitude for public office of the teacher who insists in wearing
a Muslim headscarf can in fact be denied by the authorities8.
Religious garb has become relevant also in cases concerning passport and immigration
law. The Iranian authorities had not dealt with the application of a woman to let her out of
Iranian nationality in order to acquire the German nationality because the woman did not
provide the Iranian authorities with a photograph that would show her wearing a head-
scarf. The German court accepted that situation as being equivalent to ending the Iranian
nationality of the woman9. However, the Administrative Court of Appeals of Baden-
Württemberg decided otherwise: The court held it to be proportional to require an Iranian
woman who had converted from Islam to Christianity to provide the Iranian authorities
with photos on which she was shown wearing a headscarf. That would not violate her
right to freedom of religion. Her application for German nationality was refused10.
Members of religious communities that require to covert their head in public can ob-
6
Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts (BAGE) 103, 111 ff.; Bundesverfassungsgericht (BVerfG),
Neue juristische Wochenschrift (NJW) 2003, 2815 ff. = Kammerentscheidungen des Bundesverfassungsge-
richts (BVerfGK) 1 (2004), 308 ff.
7
Verwaltungsgericht (VG) Lüneburg, Neue juristische Wochenschrift (NJW) 2001, 767.
8
Oberverwaltungsgericht (OVG) Lüneburg, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht-Rechtsprechungs-
report (NVwZ-RR) 2002, 658.
9
Verwaltungsgericht (VG) Berlin, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht-Rechtsprechungsreport
(NVwZ-RR) 1993, 445.
10
Verwaltungsgerichtshof (VGH) Baden-Württemberg, Informationsbrief Ausländerrecht (InfAuslR)
3/92, 98; cf. also Bayrischer Verfassungsgerichtshof (Bay.VerfGH), Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
(NVwZ) 2000, 952.
290 GERHARD ROBBERS
tain passports and identification cards with their photos showing them with such coverage
contrary to the normal requirement of such photos11.
11
Verwaltungsgericht (VG) Wiesbaden, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ)1985, 137.
12
Verwaltungsgericht (VG) Stuttgart, 24.3.2000, Verwaltungsgericht (VG) 15 K 532/99; Verwaltungsge-
richtshof (VGH) Baden-Württemberg, Neue juristische Wochenschrift (NJW) 2001, 2899.
13
Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 116/359.
14
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 108, 282/294.
THE ISLAMIC HEADSCARF IN GERMANY 291
endanger the general peace at school then the legislator would have to create a legal basis
in order to exclude such danger by framing the official duties of the civil servant.
In the absence of such a special legal provision it was declared unconstitutional to
deny employment to female teachers wearing head scarves for religious reasons.
The legislator would have a wide discretion whether to choose a more open or a more
strict solution. If then a candidate for public office or a civil servant would not comply
with such rules of conduct this could constitute a lack of personal aptitude for the office.
The essence of this decision of the constitutional court is that to prohibit religious
garments or symbols exhibited by teachers in public schools while teaching requires a
specific law. Various Länder competent for such laws can take regional differences into
account such as religious affiliations, history, etc.
15
Art. 1 No. 6 of the Amendment to the School Act and the Salary Act of Niedersachsen from 29th April.
292 GERHARD ROBBERS
obligations of the teaching and caring staff extend to the manner of manifesting
their own confessions. Also the outer appearance of the teaching and caring staff in
school may not be such as to disturb religious and ideological feelings of pupils
and parents or to carry tensions into school, which endanger its peace through a
violation of religious and ideological neutrality.
(5) Sec. 4 does apply to teachers in preparatory service only as long as they give
lessons19.
19
Amendment to the School Act of Bremen and to the School Administration Act from 28th June 2005,
Official Journal of Bremen (Brem. GBl) 2005, p. 245.
20
Amendment to the School Act of Baden-Württemberg from 1st April 2004, Official Journal of Baden-
Württemberg (GBl.) 2004, p. 178.
294 GERHARD ROBBERS
21
Amendment to the Kindergarten Act of Baden-Württemberg from 14th February 2006, Official Journal
of Baden-Württemberg (GBl) 2006, p. 30.
22
Amendment to the School Act of Bavaria from 23rd November 2004, Official Journal of Bavaria
(GVBl) 2004, p. 443.
23
Amendment to the School Act of North Rhine-Westphalia from 13rd June 2006, Official Journal of
North Rhine-Westphalia (GVBl) 2006, p. 270.
THE ISLAMIC HEADSCARF IN GERMANY 295
nal law enforcement or police are not allowed to wear any visible religious or ideo-
logical symbols that signal the spectator an affiliation to a specific religious or
ideological group and any noticeably religious or ideologically imbued garments.
In the area of justice administration this does only apply for public servants that
exercise governmental functions.
§ 2 Teachers and other employees with pedagogical tasks on duty at public schools
according to the public school act are not allowed to wear any visible religious or
ideological symbols that signal the spectator an affiliation to a specific religious or
ideological community and any noticeably religious or ideologically imbued gar-
ments. This does not apply to religious or ideological instruction at school24.
24
Law concerning article 29 Berlin Constitution and Amendment to the Act on Children's Day Nursery
from 27th January 2005, Official Journal of Berlin (GVBl) 2005, p. 92.
25
Cf. also Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 108/282.
296 GERHARD ROBBERS
26
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 41, 29/52.
THE ISLAMIC HEADSCARF IN GERMANY 297
religious convictions. The same would apply for the constitution of the Land Baden-
Württemberg.
b) The idea that the reference in German laws to Christian values is but a reference to
the cultural background and does not entail any specifically religious affiliations is a
longstanding and traditional statement in German law. This concept tries to combine con-
victions that are alive in the population as well as in the law with the principle of religious
and ideological neutrality prescribed by the constitution. This concept of cultural identity
with its sources primarily in Christianity while at the same time guaranteeing full freedom
of religion or belief and full neutrality towards all religions is widely accepted in Ger-
many.
c) There is an open discrepancy, however, in the judgment of the Federal Administra-
tive Court in the case of Ludin. A Muslim woman teacher cannot wear a headscarf even if
it is not meant as a religious symbol, just because the general public would perceive it as
being a religious symbol. A Christian woman teacher wearing a cross or the gown of a
nun for religious reasons could do so because the general public would not perceive this
as being religious signs. It is highly questionable, whether this really is the case or
whether not rather wearing a cross or a nun's gown would in fact be perceived also as a
religious manifestation.
27
Verwaltungsgericht (VG) Stuttgart, 7.7.2006, 18 K 3562/05, see press communication http://www.
justizportal-bw.de/servlet/PB/menu/1200794/index.html?ROOT=1192939.
298 GERHARD ROBBERS
of the court – a violation of the right of equal treatment of the plaintiff. The monastic garb
would be a clearly religiously motivated dress and would not constitute a dress worn
nearly out of tradition without any religious manifestation. Other than the authorities
thought, the school law of Baden-Württemberg would not allow to privilege manifesta-
tions of the Christian belief. It follows from the judgment, that because the authorities
tolerated the wearing of monastic garb of a teacher while teaching they would also have
to tolerate Islamic garb of a teacher while teaching. It seems that the administrative court
would have no objections of the school authorities would prohibit all religious dress for
teachers in public schools.
1. Freedom of religion
It seems to be largely unquestioned that wearing a headscarf is a legitimate manifesta-
tion of freedom of religion. It is not disputed that one can wear a headscarf to manifest
one's religious affiliation. It is also not disputed that teachers in public schools or officials
in other functions can exercise their freedom of religion while performing their official
functions.
The main question concerning freedom of religion relates to the adequate balancing of
freedom of religion on the one hand side and other requirements such as state neutrality
on the other hand side. The headscarf can be understood not only as a manifestation of
religion or belief, but it can be understood also as a manifestation of political opinions
indicating the support for fundamentalism or even terrorism. The headscarf can be and is
understood as a manifestation against gender equality. The headscarf can also be under-
stood in a number of other ways such as an expression of cultural identity, of maintaining
the links to a home country and culture or to tradition, it can be understood as a manifes-
tation of sexual unavailability, and it can be understood as a mere expression of fashion.
As stated above, the Federal Administrative Court28 has decided for the Muslim
teacher's headscarf in public school that the recipient decides on the meaning of the mani-
28
Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 116, 359/362.
THE ISLAMIC HEADSCARF IN GERMANY 299
festation. If the general public or the people concerned in school understand the headscarf
as an expression of political attitude it can be prohibited. The Federal Administrative Court
has not accepted that the person wearing the headscarf should decide on the meaning. Thus,
the general public decides on the limits on the individual right of manifesting one's religious
beliefs. It seems that more weight should be given to the subjective intention of the one
exhibiting the headscarf than the Federal Administrative Court up to now accepts.
The Federal Administrative Court in its decisions has also insisted that it is not the in-
dividual case that would have to be taken into account concerning the danger of distur-
bances of the school peace. The court, instead, has insisted that a general danger for
school peace suffice for prohibiting the wearing of a headscarf. It seems, however, that
the individual case and the individual school should be more taken into account. It is not
suitable that the individual freedom of religion or belief should be limited by the mere
abstract possibility that the school peace could be endangered. The principle of propor-
tionality requires that the prohibition should be necessary not only in general, but rather
in the individual case.
2. Neutrality
The debate about the headscarf in Germany and the relevant court decisions and laws
could endanger the positive understanding of neutrality. Some people tend to understand
neutrality as a negative approach that would exclude religion from the public sphere.
Neutrality would then mean distance and equal distance towards all religions. The diffi-
culties there are with the Muslim headscarf tend to intensify such an understanding.
Those who want to exclude the Muslim headscarf seem to more easily accept that in order
to achieve that goal all other religions and manifestations of religion should be excluded
from the public sphere as well. Some would then not even hesitate to exclude the kipa or
the traditional hair style of Orthodox Jews.
However, such an understanding of neutrality would not only not fit into the German
tradition of religious and philosophical neutrality, but it would violate also a systematic
understanding of neutrality. If all religions and manifestations thereof should be excluded
from the public sphere the non-religious, the a-religious or the anti-religious would have
won. The non-religious, a-religious or anti-religious would then be alone in the public
sphere. This would mean that the state would have taken sides for the non-religious or
anti-religious; this would be contrary to neutrality in these matters.
Such an approach would also not be neutral in relation to the different needs and ways
of life of various religions. Some religions manifest themselves in the outer appearance of
the adherents. Some religions require certain dress rules, others do not. Those religions
would be favoured that would not require any such symbolism.
One of the core questions also is: what kind of school does the constitution require, and
what kind of school do we want to have. Those who speak in favour of a ban of the Muslim
300 GERHARD ROBBERS
headscarf often argue that the teaching in a public school represents the state, and the state
has to be neutral, therefore, no teacher in a public school may wear the Islamic headscarf.
This, however, is a very monolithic and one-sided view on the idea of state and especially
of the idea of public school. In public school the state has the task of educating the young
generation. The state has to contribute to developing personalities in view of the values laid
down in the constitution. These values entail freedom, equality, and plurality. Education, in
the framework of these values, must not exclude, but must include pluralism, equality, and
freedom. The pupils in school are not confronted with a monolithic state represented by a
single teacher. The pupils in public school experience quite a number of teachers who vary
in personality, character, personal background, approaches, and convictions. Pluralism in
society should be represented by pluralism within public school. The young generation will
not be educated in favour of pluralism if pluralism is only talked about, but not lived.
What is to be excluded from public school is missionarising for one specific creed or
conviction in the general courses. Only in individual cases one can decide whether there
is such a proselytizing and undue influence. In general, it is a good thing that children
should experience different teachers with different backgrounds and different attitudes.
The young generation has to be educated in the spirit of tolerance. Tolerance will not
be learned by excluding differences, but by experiencing them and respect them. It is the
school and the teachers themselves who have to actively teach tolerance.
3. Equality
Closely linked with the notion of neutrality is the idea of equality. All religions must
be treated equally. This does not exclude that due regard should be taken for history, tra-
ditions, and social demographic facts. However: Islam, today, forms part of the culture in
Germany. This is a mere fact, but as a fact it matters for the constitution. Equal treatment,
freedom, pluralism, and all other guarantees of the constitution do apply also for the Mus-
lim minority in Germany.
Some say, that there is a constitutional obligation of the state to protect the institutions
framed by the constitution from negative influences or even destruction by cultures harm-
ful to such institutions. Religions and cultures harmful to democracy, human rights, and
rule of law should be excluded or restricted. It is quite clear that the constitution, its insti-
tutions and values should be protected. This, however, cannot be done by excluding in
general the pluralism and the freedom for a substantial part of the population. It can only
be done by prohibiting violations in individual cases and by educating and convincing
those who have not yet fully understood the values formed by the constitution.
4. Integration of Immigrants
The public debate about the Islamic headscarf in Germany is intensively coined by so-
cial problems of immigration. The headscarf issue is not so much an issue of religion, but
THE ISLAMIC HEADSCARF IN GERMANY 301
is rather an issue of large scale immigration. It is a question of how much variety the
German society is able to take. The headscarf issue was not a problem when only a few
Muslims were in Germany. It was also not a problem when the worldwide confrontation
linked to Islam and Christianity (or the west) had not yet emerged. Meanwhile, these
issues are more intensively felt by the public. It is not surprising that some politicians
have given words to concerns and are trying to win votes by channeling and using such
concerns. Those politicians – and journalists – should be aware of the danger that they
could create or intensify an atmosphere contrary to the constitutional intention of plural-
ism and tolerance.
The German debate about the Islamic headscarf is also highly influenced by the fact
that Muslim population in Germany originates predominantly from Turkey. Thus, the
internal Turkish debates, problems and experiences have been exported from Turkey into
Germany. The German debate to a large extent is a Turkish debate about the headscarf
and the role of Islam. This debate often does not take adequately into account that the
German background is different from the Turkish background, and the Turkish solution
may well not be adequate for Germany.
Muslim dress in English Law:
Lifting the veil on Human Rights
MARK HILL
Universidad de Cardiff
RUSSELL SANDBERG
Universidad de Cardiff
INTRODUCTION
T
he United Kingdom has no written constitution. Thus, in the absence of any gen-
eral positive statements of rights, principles of universal application need to be
extrapolated from specific judicial statements or statutory provisions1. The practi-
cal effect of this is that English law2 generally favours individual freedom of action and
allows people to do as they wish3. As one senior judge noted in 1979, ‘England, it may be
said, is not a country where everything is forbidden except what is expressly permitted; it
is a country where everything is permitted except what is expressly forbidden’4. Histori-
cally this has resulted in the accommodation of religious dress. Julian Rivers has noted
that at common law, individuals could wear what they pleased with the exception that
1
For examples of general statements in relation to religion, see D McClean, ‘State and Church in the Uni-
ted Kingdom’ in G Robbers (ed) State and Church in the European Union (Second edition, Nomos Verlags-
gesellschaft, Baden-Baden, 2005) 553-575, M Hill, ‘Church Autonomy in the United Kingdom’ in G Robbers
(ed) Church Autonomy (2001, Peter Lang GmbH, Frankfurt am Main) 267-284 and R Sandberg, ‘The Legal
Status of Religious Denominations and State-Church Relations in the UK’ in Droit des Religions en France
et en Europe: Recueil de Textes (Bruxelles, Bruylant, 2006).
2
The term ‘English law’ is used throughout the paper to describe the law of England and Wales. Scotland
and Northern Ireland have separate legal systems which are not within the experience of the authors.
3
See S Poulter, Asian Traditions and English Law (Trentham Books, Staffordshire, 1990) 1.
4
Malone v Metropolitan Police Commissioner [1979] Ch 344 per Sir Robert Megarry V-C. See also: AG
v Guardian Newspapers Ltd (No 2) [1990] 1 AC 109 at 178 per Donaldson MR: ‘the starting point of our
domestic law is that every citizen has a right to do what he likes, unless restrained by the common law … or
by statute’. See further, Halsbury’s Laws of England, Vol 14, para 339 and M Hill, ‘The Permissible Scope
of Legal Limitations on the Freedom of Religion or Belief in the United Kingdom’ (2005) 19(2) Emory Inter-
national Law Review 1129 at 1131-1132 (Hereafter Hill, ‘Limitations’).
MUSLIM DRESS IN ENGLISH LAW: LIFTING THE VEIL ON HUMAN RIGHTS 303
within certain ‘contexts of power’ (for example schools or the workplace) dress codes and
uniform policies could be imposed5.
However, an increase in the volume and specificity of legislation during the twentieth
century has caused a revisiting of this traditional polity6. The first section of this paper
comprises a general outline of the English law concerning religious dress, examining
briefly how the common law position has been affected by laws on discrimination and
human rights. The second section critically analyses the recent and seminal decision in
R(on the application of Begum) v Headteacher and Governors of Denbigh High School 7
both at first instance and at two levels of appeal. The third and final section considers the
Begum decision against the common law and statutory background and postulates certain
conclusions concerning the wearing of the Muslim headscarf in English schools8.
5
J Rivers, ‘Religious Dress: British Perspectives and OSCE Developments’ (Strasbourg Conference)
Available from http://www.strasbourgconference.org/papers (Hereafter Rivers, ‘Religious Dress’).
6
‘Anglo-American legal thinking still remains strongly influenced by the traditions of the English com-
mon law – that is, of law developed pragmatically case by case through judicial decisions rather than elabora-
ted from a priori general concepts or legislated in the form of codes or statutes. … Today, when legislation
created by elected assemblies constitutes by far the most important source of new law in Western societies,
this older conception of law can hardly dominate’: R Cotterrell, The Sociology of Law (London, Butter-
worths, 1992) 17.
7
[2006] UKHL 15.
8
A previous attempt to provide such an account is S Poulter, ‘Muslim Headscarves in School: Contras-
ting Legal Approaches in England and France’(1997) 17 Oxford Journal of Legal Studies 43 (Hereafter Poul-
ter, ‘Muslim Headscarves’). However, this account has now been superseded by the Human Rights Act 1998
and the decision in Begum.
9
S Poulter, Ethnicity, Law and Human Rights (Oxford University Press, 1998) 48. Elsewhere he descri-
bed English legal policy as being directed towards ‘pluralism within limits’: see Poulter, ‘Muslim Headscar-
ves’ at 49.
10
For a full account, see Poulter, Ethnicity, Law and Human Rights (ibid) chapter 8.
11
See R Sandberg, ‘To Equality and Beyond: Religious Discrimination and the Equality Act 2006’
(2006) 8 Ecclesiastical Law Journal 470. A pledge to codify existing discrimination law into a single Equal-
ity Act was included in the Labour Party’s Election Manifesto 2005. The law is currently subject to review.
304 MARK HILL - RUSSELL SANDBERG
12
This section omits discussion of discrimination on grounds of sex, which was outlawed by the Sex Dis-
crimination Act 1975 as amended by the Employment Equality (Sex Discrimination) Regulations 2005 (SI
2005/2467), or sexual orientation, see the Employment Equality (Sexual Orientation) Regulations 2003(SI
2003/1661) and parts 3 and 4 of the Equality Act 2006. International human rights instruments are also rele-
vant here and are discussed below. It should be noted that Article 14 of the European Convention on Human
Rights extends to ‘the rights and freedoms set forth in [the] Convention’. Protocol 12, Article 1 includes a
freestanding discrimination provision but this has not been ratified by the UK: see R Ahdar and I Leigh,
Religious Freedom in the Liberal State (Oxford University Press, 2005) 109. Most of the developments in
domestic discrimination law in recent years were motivated by Brussels rather than Strasbourg.
13
For the difference between direct and indirect discrimination, see P Edge, Legal Responses to Religious
Difference (London, Kluwer Law International, 2002) 248-255 (Hereafter, Edge, Religious Difference). In
Mandla v Dowell Lee [1983] 2 AC 548, Lord Templeman stressed that the Act had outlawed discrimination
‘in specified fields of activities’ namely, ‘employment, education and the provision of goods, facilities, servi-
ces and premises’. See also Hill, ‘Legal Limitations’ at 1136.
14
Rivers, ‘Religious Dress’.
15
Poulter, ‘Muslim Headscarves’.
16
Ibid at 63.
17
Mandla v Dowell Lee [1983] 2 AC 548, compare this with the decision in the Court of Appeal which
had considered them a religious group and thus outside the scope of the legislation: [1983] QB 1.
18
Seide v Gillette Industries Limited [1980] IRLR 427.
19
Commission for Racial Equality v Dutton [1989] 1 All ER 306. Reliance was placed upon their shared
history, geographical origin, distinct customs, language derived from Romany, and, as with Sikhs, a common
culture.
20
Crown Suppliers (PSA) Limited v Dawkins [1993] ICR 517.
21
See, for example, Northern Joint Police Board v Power [1997] IRLR 610, for a discussion of the Scots
and English as separate racial groups.
22
Muslims do not constitute an ethnic group because their descent cannot be traced to a common geo-
graphical origin; the spread of Islam is the spread of that faith rather than those who share it: Edge, Religious
Difference 252. See also Poulter, ‘Muslim Headscarves’, and Hill, ‘Legal Limitations’ at 1136, and 1160.
MUSLIM DRESS IN ENGLISH LAW: LIFTING THE VEIL ON HUMAN RIGHTS 305
23
‘race’ . Such an individual could challenge, on grounds of indirect discrimination, a
24
school uniform policy that forbade religious dress .
25
In the leading English case of Mandla v Dowell Lee , it was contended that the
headmaster of a private school had unlawfully discriminated against a pupil by declining
to accept him on the grounds that he wished to wear a turban. The House of Lords held
that there had been indirect discrimination since although the headmaster had applied the
‘no turban’ rule equally to all racial groups, the rule was such that the proportion of Sikhs
26
who could comply with it was considerably smaller than the proportion of non-Sikhs .
Although Sikhs could literally comply with the ‘no turban’ rule, they could not comply
with it ‘consistently with the customs and cultural conditions of the racial group’ and this
27
is what Parliament had meant . Thus the ‘no turban’ rule could not be justified under the
28
Act. Lord Fraser commented that ‘the kind of justification that might fall within that
29
provision would be one based on public health’; and in Panesar v Nestle , for example, a
factory rule against long hair and beards was justified on grounds of hygiene and safety,
30
despite being indirectly discriminatory against Sikhs .
The consequence of Mandla v Dowell Lee is that there is a legal distinction between
those forms of dress which are worn as part of one’s membership of a group and/or cul-
31
tural identity, and those forms of dress which are simply a reflection of personal taste .
Furthermore, one cannot rely on arguments derived from a Christian ethos, a secular
ethos, or any other sort of ethos to deny the individual equality-based right to dress in a
32
way which expresses one’s racial or ethnic identity . Thus the Race Relations Act 1976
may protect the wearing of the Islamic headscarf where a rule banning it constitutes indi-
rect discrimination on racial rather than religious grounds. In Hussain v Midland Cos-
33
metic Sales , the claimant refused to remove her headscarf to wear a protective cap that
the gift packaging factory required on grounds of health and safety. She contended that
23
Poulter, ‘Muslin Headscarves’ at 64. For example, in relation to employment, in J H Walker Limited v
Hussain and Others [1996] ICR 291, the Employment Appeal Tribunal held that an instruction not to take
floating holidays in the busy months of May to July which included the Muslim festival of Eid on 11 June
constituted indirect unlawful discrimination on the ground of race contrary to the Race Relations Act 1976
(s.1(1)(b)) on the grounds that the proportion of Asians who could comply was smaller than the number of
Europeans, that it was not objectively justified irrespective of race, and that they suffered detriment. See:
Hill, ‘Legal Limitations’ at 1160-1161.
24
‘Indirect discrimination often occurs where apparently neutral institutional practices, which do not di-
rectly target minority groups, nevertheless have a disproportionately adverse impact upon members of such
groups’: Poulter, ‘Muslim Headscarves’ at 64.
25
[1983] 2 AC 548.
26
Per Lord Fraser of Tullybelton at 560.
27
Ibid, 565-566.
28
Ibid at 566-567.
29
[1980] ICR 144.
30
See Edge, Religious Difference 254.
31
Rivers, ‘Religious Dress’.
32
Ibid.
33
[2002] Emp LR 713.
306 MARK HILL - RUSSELL SANDBERG
she had been indirectly discriminated against since although the rule applied equally to all
racial groups, the proportion of those of a Pakistani ethnic origin who could comply with
it was considerably smaller than the proportion of those from other racial groups. Fur-
thermore, that rule was not justifiable. The Employment Appeal Tribunal found that other
women of Pakistani ethnic origin who did not want to remove their headscarves had been
allowed ‘to tuck them in so that the danger from loose hair or loose clothing was elimi-
34
nated but that the claimant had not been offered this ‘compromise solution’ . Therefore,
in the claimant’s case, the insistence on the removal of the headscarf was not justifiable.
However, the application of these principles to the classroom would prove problematic.
Indirect discrimination would be difficult to prove not only because ‘in statistical terms,
the wearing of Muslim headscarves by girls … appears to be [a] rare phenomenon’ but
also since such indirect discrimination would probably be held to be justified on health
and safety grounds, ‘for instance in some scientific experiments or activities involving
35
vigorous physical exercise’ .
Writing in 1997, Sebastian Poulter concluded that the ‘technical legal rights’ of Mus-
36
lim girls to wear the headscarf in school were not protected in English Law . However,
since 1997, discrimination law has been extended to include discrimination on the
grounds of religion or belief. The Employment Equality (Religion or Belief) Regulations
37
2003 and Part 2 of the Equality Act 2006 make provision concerning discrimination on
grounds of religion or belief. The Employment Equality (Religion or Belief) Regulations
2003 outlaws direct and indirect discrimination, harassment and victimisation on the
38
grounds of religion or belief in relation to employment and vocational training , while
part 2 of the Equality Act 2006 does likewise in relation to the provision of goods, facili-
39
ties and services . Whilst further and higher education is covered by the Regulations,
40
certain schools are also within the ambit of the Act . The Regulations define ‘religion or
41
belief’ to include ‘any religion, religious belief, or similar philosophical belief’ , the Act
defines ‘religion or belief’ to include ‘any religion’, ‘any religious or philosophical be-
42
lief’, ‘a reference to lack of religion’ and ‘a reference to lack of belief’ . This definition
is substituted into the Employment Equality (Religion or Belief) Regulations 2003,
43
thereby extending those provisions to non-believers .
34
Ibid at para 9.
35
Poulter, ‘Muslim Headscarves’, 65-66.
36
Ibid at 74.
37
SI 2003/1660.
38
For definitions of these terms, see regulations 3-5.
39
For definitions of these terms, see section 45. See R Sandberg, ‘To Equality and Beyond: Religious
Discrimination and the Equality Act 2006’ (2006) 8 Ecclesiastical Law Journal 469 for an analysis of Part 2
of the Act.
40
See Sandberg, ibid for further details.
41
Reg 2.
42
Section 44.
43
Section 77.
MUSLIM DRESS IN ENGLISH LAW: LIFTING THE VEIL ON HUMAN RIGHTS 307
44
A summary of existing cases is available online from the Equality Challenge Unit at:
http://www.ecu.ac.uk/guidance/religionandbelief/Religionandbeliefcaselaw.html.
45
Case Number: 2306989/2003, ET (16 June 2004).
46
Case Number: 2302172/2004, ET (12 July 2004).
47
Case Number: 2201814/2004, ET (12-14 October 2004, 20 May 2005); EAT Number:
PA/0193/05/DA.
48
A complaint concerning harassment on grounds of religion or belief failed because the actions about
which the complaint were made occurred before the 2003 Regulations came into force: see para 64 of the
judgment.
49
R Sandberg, ‘Human Rights and Human Remains: The Impact of Dödsbo v Sweden’ (2006) 8 Ecclesi-
astical Law Journal 452. See also M Hill (ed) Religious Liberty and Human Rights (Cardiff, University of
Wales Press, 2002) cf Poulter’s comments about judicial review prior to the Human Rights Act 1998: Poulter,
‘Muslim Headscarves’ 68.
50
Hill, ‘Legal Limitations’ 1130.
308 MARK HILL - RUSSELL SANDBERG
51
Waddington v Miah (Otherwise Ullah) [1974] 2 All ER 377. See Lord Denning MR, Ahmad v ILEA
[1977] 1 QB 36 at 41: ‘The convention is not part of our English law, but, as I have often said, we will always
have regard to it. … We will do our best to see that our decisions are in conformity with it. But it is drawn in
such vague terms that it can be used for all sorts of unreasonable claims and provoke all sorts of litigation. As
so often happens with high-sounding principles, they have to be brought down to earth’.
52
M Hill, ‘A New Dawn for Freedom of Religion’ in M Hill, Religious Liberty and Human Rights (2002,
Cardiff, University of Wales Press 2002) 6.
53
Emphasis added.
54
M Hill, ‘A New Dawn for Freedom of Religion’ (supra) 6.
55
Section 3(1). In the event of there being an irreconcilable inconsistency, the domestic legislation pre-
vails subject to a ‘fast-track’ system of executive action to bring English law into line with the Convention.
See section 4 (declaration of incompatibility) and section 10 (remedial action).
56
See generally J Rivers, 'From Toleration to Pluralism: Religious Liberty and Religious Establishment
under the United Kingdom's Human Rights Act' in R Ahdar (ed), Law and Religion (Aldershot, Ashgate
Dartmouth, 2000) p 136; M Hill, ‘A New Dawn for Freedom of Religion’ in Hill, Religious Liberty and
Human Rights (supra) 1-13; I Leigh, 'Freedom of Religion: Public/Private, Rights/Wrongs' in M, Hill,(ed)
Religious Liberty and Human Rights (supra)128-158.
57
[2001] 2 All ER 363, per Morritt V-C,. Later overturned on each and every substantive issue by the
House of Lords: [2004] 1 AC 546.
58
Ibid paragraph 44.
59
See section 6(3).
MUSLIM DRESS IN ENGLISH LAW: LIFTING THE VEIL ON HUMAN RIGHTS 309
England is not a 'public authority' for the purposes of the Human Rights Act 199860. As to
the status of other religious groups, it should be noted that there is a general reluctance to
interfere with the regulation of religious bodies both in the Strasbourg and in the domestic
courts61. Stephen Sedley has contended that section 13(1) of the Act serves ‘to reassure
congregations that they are on the individual, not the state, side of the Convention’62.
In relation to religious dress, it is important to note the effect of Article 9 of the
ECHR. As a result of the Human Rights Act 1998, Article 9 is now part of English do-
mestic law. It provides that:
1. Everyone has the right to freedom of thought, conscience and religion; this
right includes freedom to change his religion or belief, and freedom, either alone
or in community with others and in public or private, to manifest his religion or
belief, in worship, teaching, practice and observance.
2. Freedom to manifest one’s religion or beliefs shall be subject only to such limi-
tations as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the
interests of public safety, for the protection of public order, health or morals, or
the protection of the rights and freedoms of others.
In line with other international human rights documents, Article 9 protects both the
right to freedom of thought, conscience and religion63 and the right to manifest one’s
religion or belief64. Whilst the right to freedom of thought, conscience and religion is
absolute65, the right to manifest that religion or belief is qualified by Article 9(1) in that
the manifestation must be ‘in worship, teaching, practice and observance’ and by the pos-
sible limitations in Article 9(2) which permits the State to interfere with the individual
60
See Aston Cantlow Parochial Church Council v Wallbank [2004] 1 AC 546. Through extension by
analogy, this seminal case will have a significant effect on other institutions of the Church of England. The
House of Lords expressly rejected the reasoning of the Court of Appeal which had held that the Church of
England being an established church automatically rendered its component bodies public authorities. See the
report of the Joint Parliamentary Committee on Human Rights, The Meaning of Public Authority Under the
Human Rights Act (February 2004), HL Paper 39, HC 382.
61
See M Hill, ‘Judicial Approaches to Religious Disputes’ in R O’Dair and A Lewis (eds), Law and Reli-
gion, Current Legal Issues IV (Oxford, 2001) 409-420.
62
S Sedley’s Preface to M Hill (ed) Religious Liberty and Human Rights (supra) xiv. Section 13(1) pro-
vides that ‘If a court’s determination of any question arising under this Act might affect the exercise by a
religious organisation (itself or its members collectively) of the Convention right to freedom of thought,
conscience and religion, it must have particular regard to the importance of that right’.
63
Known as the forum internum.
64
The forum externum.
65
This includes the absolute right to hold a religion or belief and to change it and has been interpreted as
including the right not to swear allegiance to a particular religion or belief (Buscarini v San Marino (2000) 30
EHRR 208) and ‘excludes any discretion on the part of the State to determine whether religious beliefs or the
means used to express such beliefs are legitimate’: Manoussakis v Greece (1997) 23 EHRR 387 (see also
Metropolitan Church of Bessarabia v Moldova (2002) 35 EHRR 306).
310 MARK HILL - RUSSELL SANDBERG
right if that interference is ‘prescribed by law’66; if there is a legitimate aim67; and if the
interference is ‘necessary in a democratic society’68.
In relation to religious dress, English courts now have a duty to take into account,
though not necessarily to follow, the Strasbourg case law (including Dahlab v Switzer-
land69 and Sahin v Turkey70) which has consistently held that restrictions on one’s reli-
gious dress constitute an interference with one’s Article 9 right to manifest one’s religion
or belief, albeit one that can be justified under Article 9(2) as being prescribed by law,
having a legitimate aim and being ‘necessary in a democratic society’.
The Human Rights Act 1998 will require a reconsideration of the English case law on
racial and religious discrimination. In relation to the public sphere, which includes state
schools, such ‘public authorities’ must act in a way which is compatible with the right to
71
freedom of religion . In the sphere of private employment, if discrimination on grounds
of religion is litigated, and a court does not give due weight to freedom of religion, that
decision by the court (itself a public authority) may itself constitute a violation of free-
72
dom of religion, and give rise to redress on appeal . For Poulter, writing in 1997, the de
jure absence of a legal right to wear the headscarf at school was corrected de facto by the
attitude of schools which permitted Muslims to wear headscarves ‘confidently and freely’
73
since most schools seem willing to accommodate it . This conclusion has been under-
66
That is, it must have some basis in domestic law and that law should be accessible and its effects fore-
seeable: Sahin v Turkey (2005) 41 EHRR 8 (Grand Chamber decision).
67
The legitimate aims are those outlined in Article 9(2): ‘public safety, for the protection of public order,
health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others’.
68
That is, ‘any such restriction must correspond to a “pressing social need” and must be ‘proportionate’
to the legitimate aim pursued’: Serif v Greece (2001) 31 EHRR 20.
69
Unreported, Application No.42393/98, 15 February 2001. A teacher of small children was told that she
could not wear her headscarf at school. The Court held that although the state had interfered with her right to
manifest her religion, such the interference was justified as it had the legitimate aim of protecting the rights
and freedoms of others, public order and public safety. There was a ‘pressing social need’ given the impact
that the ‘powerful external symbol’ conveyed by her wearing a headscarf could have and the possible prose-
lytising effect.
70
(2005) 41 EHRR 8. A 25 year old Muslim was a fifth year medical student was denied access to an ex-
amination, enrolment and lectures on the grounds that she insisted on wearing a headscarf, contrary to a
University circular and Turkish law. The Court held that there had been no breach of Article 9 on the
grounds that although the state had interfered with her right to manifest her religion, such interference was
justified as being prescribed by law, having the legitimate aim of protecting the rights and freedoms of others
and of protecting public order and being necessary in a democratic society. The Court held that the interfer-
ence had a pressing social need given the existence of extremist political movements in Turkey and ‘the
impact which wearing such a symbol … may have on those who choose not to wear it’ and was proportionate
since the authorities ‘sought throughout that decision-making process to adapt to the evolving situation
through continued dialogue with those concerned, while at the same time ensuring that order was maintained
on the premises’.
71
Hill, ‘Legal Limitations’ 1165.
72
Ibid.
73
Poulter, ‘Muslim Headscarves’ at 74. See also his account relating to Altrincham Grammar School
where a ‘speedy sensible and pragmatic compromise was … reached, without the issue having to be tested in
the courts’, at 67-68.
MUSLIM DRESS IN ENGLISH LAW: LIFTING THE VEIL ON HUMAN RIGHTS 311
mined to a degree by the recent case of Begum. Since the case was considered by the
High Court, the Court of Appeal and the House of Lords, it merits a full discussion.
74
Although 80% of the pupils at the school are Muslims, ‘The school is a secular school. But it is not
open to doubt that very many of its pupils, and their parents, will be believing and practicing adherents to the
Moslem faith’: Per Lord Scott [2006] UKHL 15, para 73. Muslims are ‘well represented’ in the management
structure of the school: Per Lord Scott para 74, Ibid. A number of other religious and ethnic groups are repre-
sented, ‘Children at the school speak 40 different languages, and 21 different ethnic groups (and 10 different
religious groups) are represented’: Per Brooke LJ, [2005] EWCA Civ 199 para 1. See also Lord Bingham,
[2006] UKHL 15 para 3; Lord Hoffmann para 43.
75
School uniform document quoted by Lord Scott at para 76. In relation to Physical Education, the ‘re-
ligious sensitivities of some groups of girls’ is protected by requirements consisting of ‘tracksuit trousers, a
long sleeved tee shirt and securely tied headscarf’: Statement by David Connors (Deputy Headteacher, quoted
by Bennett J, [2004] EWHC 1389 para 83.
76
Per Brooke LJ, [2005] EWCA Civ 199 at para 6, school uniform document.
77
Ibid.
78
Ibid.
79
Per Lord Bingham, [2006] UKHL 15, para 6.
80
Per Lord Bingham at para 8.
81
See Bennett J, [2004] EWHC 1389 para 3. In 1993 a working party was appointed by the school to re-
examine its dress code, consulting parents, students, staff and Imams of three local mosques. No objection
was made to the shalwar kameeze and no suggestion was made that it failed to satisfy Islamic requirements.
Following the Working Party, the school approved the wearing of certain head-scarves: Per Lord Bingham,
[2006] UKHL 15 para 7.
82
Per Lord Hoffmann at para 42.
312 MARK HILL - RUSSELL SANDBERG
plaint’83. The Begum family had lived outside the catchment area but had chosen the
school for Shabina and her sister84. On the first day of the Autumn term in September
2002, Shabina went to the school with her elder brother and ‘another young man’ and
asked to speak to the head teacher, Mrs Yasmin Bevan, who was not available. Speaking
instead to the assistant headteacher, Mr Stuart Moore, they insisted that Shabina be al-
lowed to attend school wearing a jilbab85, which was described as ‘the only garment that
met her religious requirements because it concealed, to a greater extent than the shalwar
kameeze, the contours of the female body, and was said to be appropriate for maturing
girls’ in public86, since it ‘effectively conceals the shape of their arms and legs’87.
Mr Moore said that the young men ‘were very forceful in their approach’ and ‘talked
of human rights and legal proceedings’88. He told Shabina to go home, change and return
wearing school uniform89. Mr Moore did not believe that he was excluding the pupil,
which he did not have the authority to do. Shabina and the two young men left, saying
that ‘they were not prepared to compromise over this issue’90. Shabina’s solicitors wrote
to the headteacher, the school governors and the Local Education Authority on 22 Octo-
ber 2002 contending that Shabina had been ‘excluded/suspended’ from the school ‘be-
cause she refused to remove her Muslim dress comprising a headscarf and a long over
garment’91.
The letter alleged that the school’s decision to exclude Shabina breached Articles 9, 8
and 14 of the ECHR and Article 2 of Protocol 192. Shabina issued her claim for judicial
83
As did her elder sister who ‘continued to wear it without objection throughout her time at school’: per
Lord Bingham at para 9.
84
Per Lord Bingham at para 9.
85
An item of clothing that has been judicially described as ‘a long coat-like garment’; ‘a long shapeless
back gown’; and ‘a long shapeless dress ending at the ankle and designed to conceal the shape of the wearer’s
arms and legs’: Per Lord Bingham at para 10, Lord Hoffmann at para 46 and Lord Scott at para 79’.
86
Per Lord Bingham at para 10.
87
Per Brooke LJ, [2005] EWCA Civ 199 para 8. Shabina and her brother believed that the shalwar ka-
meeze originated as a Pakistani cultural dress without any particular religious foundation and that it did not
meet the Islamic Shari’a requirement that women over the age of 13 should cover their bodies completely,
apart from their face and hands. The shalwar kameeze was not appropriate because the white shirt revealed
too much of the arms and the skirt length should go down to the ankles not the mid-calf: See the Court of
Appeal judgment of Brooke LJ, [2005] EWCA Civ 199 at para 14.
88
‘[The] manner in which the demand was made was unreasonable as it verged on the threatening. I also
thought that the timing was unreasonable in that the pupil arrived at school on the first day of term demanding
to wear the non-uniform clothing’: Statement (25.03.04), quoted by Bennett J, [2004] EWHC 1389 para 3.
However, note that Shabina had told some of her teachers in the previous school year that she found the
shalwar kameez school uniform unacceptable: Brother’s Statement, quoted by Bennett J, [2004] EWHC 1389
at para 67. Furthermore, on 14 March 2002, the school held a charity non-uniform day at which Sabrina wore
a jilbab: Bennett J, [2004] EWHC 1389 at para 85.
89
This was ‘the normal procedure’; He noted that ‘to date, with the exception of this one incident, pupils
have always complied with this and returned straight to school in correct uniform: Statement (25 March
2004), quoted by Bennett J, [2004] EWHC 1389 para 3.
90
Per Lord Bingham, [2006] UKHL 15, para 10.
91
‘The letter contended that the respondent believed that it was an absolute obligation on her to wear the
dress and she was not prepared to take it off’. Per Lord Bingham at para 12.
92
Per Lord Bingham at para 12.
MUSLIM DRESS IN ENGLISH LAW: LIFTING THE VEIL ON HUMAN RIGHTS 313
review in February 2004. Her case was subsequently heard by the Administrative Court
of the High Court, the Court of Appeal and the House of Lords. It is necessary to examine
the reasoning and conclusions at each judicial level.
93
[2004] EWHC 1389.
94
Per Bennett J at para 47.
95
Sections 64-68 of the School Standards and Framework Act 1988 and/or section 52 of the Education
Act 2002 and the Education (Pupil Exclusions and Appeals) (Maintained Schools) (England) Regulations
2002.
96
[2004] EWHC 1389 at para 48.
97
The headteacher ‘was expecting the Claimant to continue her education at Denbigh High School’ and
‘had every reason to believe but that the Claimant would continue to attend school and abide by the school
uniform policy’. The headteacher ‘earnestly and sincerely wanted the Claimant to attend school. It put no
impediment or obstacle in the way of the Claimant. What the Defendant did insist on was that when the
Claimant came to school she was dressed in accordance with the school uniform policy’: see ibid, paras 57
and 60.
98
Para 60; see also paras 61-62.
99
Para 94. Article 2 of Protocol 1 to the ECHR provides that ‘no person shall be denied the right to edu-
cation. In the exercise of any functions which it assumes in relation to education and to teaching, the State
shall respect the right of parents to ensure such education and teaching in conformity with their own religious
and philosophical convictions’.
100
The judge noted that although the school’s actions had the consequence of Shabina, because of her be-
liefs, not coming to school. This was an exclusion which it was in her power to avoid. He noted that ‘It was at
all times open to her to change her mind, dress in the school uniform and return to school: see paras 101-102.
He noted that she had applied to one school but ‘did not then carry through the appeal process. So far as I am
aware, she never applied to the others’: Para 103.
314 MARK HILL - RUSSELL SANDBERG
fest her religion in breach of Article 9, Bennett J noted that her rights under Article 9 (1)
were ‘engaged’ since there was no suggestion that her motives or beliefs were not com-
pletely genuine and contained ‘a certain level of cogency, seriousness and cohesion and
importance’101. He found that there had been no breach of Article 9(1) on the grounds that
even if she had been excluded, she would have been ‘excluded for her refusal to abide by
the school uniform policy rather than her beliefs as such’102. Drawing upon Stedman v
United Kingdom103, Bennett J held that although her refusal to respect the school uniform
policy was ‘motivated by religious beliefs’, there had been no interference with her Arti-
cle 9(1) right104.
This analogy does bear scrutiny for several reasons. No explanation is given as to
why Stedman should apply in relation to the sphere of education as opposed to em-
ployment105. Unlike an employment situation, selecting a school is not a contractual
choice made by the individual. To the extent that there is a choice at all, it is invariably
made by parents or guardians who are under a public law obligation to ensure their
child is educated106. Also, whilst the decision in Stedman was that the application was
manifestly unfounded because it had nothing to do with Article 9, Bennett J had already
accepted not only that was Article 9 engaged but also that Shabina’s actions were moti-
vated by her religious belief107. Bennett J seemed to hint at the distinction between acts
that are manifestations of religion or belief which are protected by Article 9 and those
acts that are merely motivated by religion or belief which do not fall under the ambit of
Article 9108: However, this distinction cannot be applied to the facts since it is nonsensi-
101
Campbell and Cosans v United Kingdom (1982) 4 EHRR 293 followed. The judge rejected a subsidia-
ry submission that the school governors’ imposition of their own interpretation of the Islamic dress code
breached the claimant’s Article 9(1) right that excludes the State from determining whether one’s religion or
belief is legitimate on the grounds that there was ‘nothing unlawful, unreasonable or impermissible in that
finding. It was open to the Committee on the evidence. On a fair reading of the Defendant's reasoning
the Committee was not determining whether the Claimant's beliefs were legitimate’: see paras 70- 71.
102
Para 74.
103
(1997) 5 EHRLR 544.
104
See [2004] EWHC 1389, paras 72-74.
105
In Stedman, the Commission held that the applicant’s claim that her dismissal for working on Sunday
was contrary to Article 9 was ‘manifestly unfounded’ because the applicant was dismissed for ‘failing to
work certain hours rather than for her religious beliefs as such and was free to resign and did in effect resign
from her employment’. Bennett J reasoned that Shabina had chosen to enter a school outside her catchment
area knowing full well what were the requirements by way of school uniform and had started a second aca-
demic year knowing and abiding by the same policy: at 9 para 73.
106
See D Nice (ed) Education and the Law (London, Councils and Education Press Limited, 1986) 108.
107
See above.
108
See, for example, Arrowsmith v United Kingdom (1981) 3 EHRR 218 where the applicant was con-
victed for distributing leaflets to soldiers discouraging them from accepting postings to Northern Ireland. She
claimed her conviction interfered with her right to manifest her pacifist belief under Article 9. The Commis-
sion held that Article 9 had not been violated on the grounds that although the applicant was ‘motivated or
influenced’ by her belief, her conduct did not ‘actually express the belief concerned’. The leaflets did not
feature Pacifist sentiments but were rather opposed to the UK government’s policy in Northern Ireland. The
Commission thus held that ‘the leaflets did not express pacifist views’. Her application failed because her
action did not actually express that belief.
MUSLIM DRESS IN ENGLISH LAW: LIFTING THE VEIL ON HUMAN RIGHTS 315
cal to claim that wearing religious dress does not constitute a manifestation of one’s
religion or belief109.
It is unnecessary to stretch the Stedman authority to deny that the Article 9(1) right is
engaged since it is far more satisfactory to use the fluid tests of Article 9(2) to reason that
Article 9 is indeed engaged but that the limitation to the right can be justified110. The fact
that Bennett J expressed an opinion on the applicability of Article 9(2), although it was
not strictly necessary for his decision, reinforces this logic111. Bennett J held that the limi-
tation was prescribed by law since the school uniform policy was clearly published. It
was well known and perfectly clear to Shabina112. Further, the interference had the le-
gitimate aim of being for the protection of the rights and freedoms of others113, in the
proper running of a multi-cultural, multi-faith, secular school114. It was necessary in a
democratic society since the school uniform policy promoted a positive ethos and a sense
of communal identity and there was a pressing social need in that the school uniform
policy aimed to protect the rights and freedoms of a significant number of Muslim girls at
the school who do not wish to wear the jilbab and feel pressure on them either from inside
or outside the school115. Therefore, Bennett J held, albeit obiter, that the interference was
justified under Article 9(2).
It is regrettable that the technical issue of exclusion was given such prominence by
counsel and by Bennett J since this detracted from the consideration given to Article 9(2).
The judge’s acceptance of the parallel reasoning between Stedman and the instant case is
also regrettable. The ease with which Bennett J shows that the Article 9(2) limitations
were applicable further supports the contention that the case should properly have been
109
This logic was recognised by Lord Nicholls in R v Secretary of State for Education ex parte William-
son [2005] UKHL 15, para 32: ‘If … the belief takes the form of a perceived obligation to act in a specific
way, then, in principle, doing that act pursuant to that belief is itself a manifestation of that belief in practice.
… If acting pursuant to such a perceived obligation did not suffice to constitute manifestation of that belief in
practice, it would be difficult to see what in principle suffices to constitute manifestation of such a belief in
practice’.
110
R Sandberg, ‘Human Rights and Human Remains: The Impact of Dödsbo v Sweden’ (2006) 8 Eccle-
siastical Law Journal 452.
111
At para 74.
112
Furthermore, although there was ‘no document which stated that if a pupil came to school dressed con-
trary to the school uniform policy the pupil would be sent home to change into the school uniform and return
to school; nor that if the pupil refused to change into the school uniform she would or might not be allowed to
return to school’, this was ‘well known’ to pupils: ‘It must have been obvious that if a student did not abide
by it the Defendant would seek to persuade the pupil to observe it and if necessary enforce it by requiring the
student to go home and change’: at para 79.
113
At para 90.
114
At para 91. The Judge commented that counsel for the School ‘rightly… did not press the argument
very hard that the limitation was necessary for the protection of morals. He held that although ‘the “public
safety” and “for the protection of health” arguments put forward on behalf of the Defendant [were] over-
blown’: ‘No risk assessments, it is said, were carried out in respect of the jilbab. By inference it is said that
had there been, the wearing of the jilbab would not have been shown to increase the danger of tripping on
stairs or the risk of an accident in science or other similar lessons’: para 88.
115
At para 91.
316 MARK HILL - RUSSELL SANDBERG
decided on these grounds. In relation to Article 9, the judge’s decision was correct but his
reasoning was questionable.
116
[2005] EWCA Civ 199.
117
At para 17. She no longer sought a mandatory order that the school make arrangements for her return
to school: para 80.
118
At para 17. In relation to the claim surrounding Begum’s right to education under Article 2 of the First
Protocol to the ECHR, Brooke LJ simply held that he was ‘satisfied that the claimant is entitled to this declara-
tion without the need for any inquiry into the rights and wrongs of what actually happened during the two years
in which she was away from school when the School maintained that it was trying to send schoolwork to her at
home. Any such expedient would have been inferior to a proper education’: see paras 17 and 79.
119
Shabina was ‘sent away … for disciplinary reasons because she was not willing to comply with the
discipline of wearing the prescribed school uniform, and she was unable to return to the school for the same
reason’: para 24
120
At para 24. Brooke LJ noted that under education law, exclusion means ‘exclusion on disciplinary
grounds’ (citing School Standards and Framework Act 1998, s 64 and Education Act 2002, s 52). He noted
that the guidance from the Department of Education and Skills stated that ‘Exclusion should not be used for
breaching school uniform’ and that ‘formal exclusion is the only legal method of removal. Informal and
unofficial exclusions are illegal regardless of whether they are done with the agreement of parents or carers’:
Department for Education and Skills Circular 10/99, 6.4, Department for Education and Skills Guidance
0087/2003. See paras 19-22 of the judgment.
121
At para 49.
122
At para 49. Since in his view, ‘the epithet “fundamentalist” has resonations which it would be inap-
propriate to carry into the discussion of the issues in this difficult case’, Brooke LJ distinguished between
‘very strict Muslims’ who believe that it is mandatory for women to wear the jilbab’ and ‘liberal Muslims’
whose ‘South Asian culture has accustomed them to consider the shalwar kameeze to be appropriate dress for
a woman’: para 31. After citing passages from the Quran, Brooke LJ noted that these ‘two differing view
points, one more liberal, one more strict, recurred again and again’ in the ‘letters and expressions of opinion
from a number of well-informed sources’ that the parties had consulted: at paras 33, 40, 31. He noted that
although the ‘mainstream opinion among south Asian Muslims’ was that ‘a garment like the shalwar kameeze
(coupled with a headscarf) complies sufficiently with Islamic dress requirements’, there was a ‘minority
view’ that ‘received respectable support’ and was ‘sincerely held’ that ‘the shalwar kameeze, even when it
MUSLIM DRESS IN ENGLISH LAW: LIFTING THE VEIL ON HUMAN RIGHTS 317
of this belief was not in issue in these proceedings and that the Article 9 right ‘excludes
any discretion on the part of the State to determine whether religious beliefs or the means
used to express such beliefs are legitimate’123. Mummery LJ agreed. He held that it was
no answer that she could have attended school if only she had worn the uniform and that
it was irrelevant that she could have changed schools to accommodate her religious be-
liefs since she was not in the same position as an employee; rather there was a statutory
duty to provide education and the school did not follow the proper statutory procedure for
excluding her124. Brooke LJ held that there was thus a breach of Article 9(1) and that ‘as a
matter of Convention law it would be for the School, as an emanation of the state, to jus-
tify the limitation on her freedom created by the School's uniform code and by the way in
which it was enforced’125.
In its treatment of Article 9(1), the Court of Appeal approach is more satisfactory than
that of Bennett J since it better embraces the spirit of the ECHR. However, whilst Bennett
J’s treatment of Article 9(2) was exemplary, the Court of Appeal – in the opinion of one
commentator - hid ‘under the blanket of procedure’ producing a regrettable and erroneous
approach imposing ‘a stifling culture of formalism on public administrators that is quite at
odds with the substantive objectives’ of the Human Rights Act 1998126. Brooke LJ held
that the school uniform limitation was prescribed by law in the Convention sense; there
was a basis for the limitation in domestic law since ‘the governors were entitled by law to
set a school uniform policy for the School’; and the limitation itself was ‘accessible and
clear’ since the Governors had ‘published a clear, written policy which was available to
all who might be affected by it’127. However, he failed to address adequately the question
of whether the limitation had a legitimate aim. Despite noting that the only possible le-
gitimate aims under Article 9(2) were that of public order or the protection of the rights
and freedoms of others’128, he failed to state definitively whether the limitation pursued
these aims129. By inference, he must have concluded that it did not.
goes down to mid-calf, is not compliant, and that a garment like the jilbab, which disguises the shape of the
wearer's arms and legs, is required’: para 48.
123
Para 49, quoting with approval the decision of the European Court of Human Rights in Hasan and
Chaush v Bulgaria (26 October 2000: Appln No 30985/96) at para 78.
124
Para 84. Note also that Mummery LJ was one of three judges in the Court of Appeal whose recent de-
cision has given support to the revisiting of a line of English authorities concerning the accommodation of
religious practices in the workplace: see Copsey v WWB Devon Clays Limited [2005] EWCA Civ 932.
125
Para 49.
126
T Poole, ‘Of Headscarves and Heresies: The Denbigh High School Case and Public Authority Deci-
sion Making Under the Human Rights Act’ [2005] Public Law 685 at 694 (Hereafter Poole ‘Of Headscarves
and Heresies’).
127
Para 60.
128
He noted that ‘There was no suggestion that the protection of public morals had any relevance’. Fur-
thermore, ‘a justification on health and safety grounds was dismissed by the judge and not resurrected on the
appeal once evidence had showed that other schools (including the local school which the claimant now
attends) had been able to accommodate girls wearing the jilbab without any serious concern being raised on
that ground’: para 50.
129
See paras 51-56. He quotes from the witness statements of Mrs Bevan the Headteacher, Mr Connor
the Deputy Headteacher and Mr Moore the Assistant Headteacher to show that there was concern among
318 MARK HILL - RUSSELL SANDBERG
Brooke LJ’s analysis of whether the limitation was necessary in a democratic society
was also novel130. He claimed, correctly in our view, that he was unable to derive any
assistance from the cases the court was shown which related to employment disputes131.
However, although he states that Sahin was important in showing the structured way in
which issues of this kind are to be considered under the Convention’132, Brooke LJ mis-
construed how the court should apply that structure. Rather than deciding whether such a
restriction could be justified as being necessary in a democratic society, he outlined the
decision-making structure which the school should have used since, on his findings, the
onus lay on the school to justify its interference with the Convention right133. This rests
on a basic mistake134. Whilst courts apply such a proportionality test when reviewing
decisions of public authorities after they have been made, there is nothing in the Human
Rights Act, the ECHR or Convention jurisprudence that requires public authorities them-
selves to adopt a proportionality approach to the structuring of their own decision-
making135.
Brooke LJ contends that the school should have started from the premise that Shabina
had a right which is recognised by English law rather than the premise that its uniform
policy was there to be obeyed and if she did not like it, she could go to a different
school136. This may be so, but Brooke LJ’s assertion that there is a designated decision-
making structure that the school should have followed is patently absurd137. Unfortunately
it was supported by his fellow judges, Scott Baker LJ and Mummery LJ, who commented
that the school could justify its decision by a structured reconsideration of the relevant
pupils, parents and staff that the jilbab was ‘associated with extreme views’: at para 51. He also notes that
Bennett J thus held that the school uniform policy ‘protects the rights and freedoms of not an insignificant
number of Muslim female pupils who do not wish to wear the jilbab and either do, or will feel pressure on
them to do so from inside or outside the school’: at para 59. However, he does not seem to pass any comment
approving or disapproving of this analysis.
130
Curiously, he talks of the test of ‘necessity’ and does not use the fuller term ‘necessary in a democra-
tic society’ as used in the text of Article 9(2) itself, apart from when he is referring to decisions of the Euro-
pean Court of Human Rights.
131
Para 62.
132
Ibid. He reasons that Sahin made it clear that ‘a decision-maker is entitled to take into account worries
like those expressed by the senior teaching staff of the School when it is deciding whether it is necessary to
prohibit a person like the claimant from manifesting her religion or beliefs in public in the way in which she
would wish’.: para 72.
133
Paras 75-76.
134
Poole, ‘Of Headscarves and Heresies’ 689-690.
135
Ibid.
136
Para 76.
137
He prescribes the following: ‘(1) Has the claimant established that she has a relevant Convention right
which qualifies for protection under Article 9(1)? (2) Subject to any justification that is established under
Article 9(2), has that Convention right been violated? (3) Was the interference with her Convention right
prescribed by law in the Convention sense of that expression? (4) Did the interference have a legitimate arm?
(5) What are the considerations that need to be balanced against each other when determining whether the
interference was necessary in a democratic society for the purpose of achieving that aim? (6) Was the interfe-
rence justified under Article 9(2)?’. Para 75.
MUSLIM DRESS IN ENGLISH LAW: LIFTING THE VEIL ON HUMAN RIGHTS 319
issues138. Brooke LJ outlined some of the matters which it (and other schools facing a
similar question) would no doubt need to consider’139. Mummery LJ supported ‘the need
for teachers and governors to be given authoritative written guidance on the handling of
human rights issues in schools’140.
The absurdity of the Court of Appeal’s decision is exposed in the concluding remarks
made in the judgments. Brooke LJ makes no mention of Shabina’s rights but rather con-
cludes that her appeal must be allowed because the school has lost its entitlement to resist
the declarations she seeks on the grounds that the school approached the issues in this
case from an entirely wrong direction and did not attribute to her beliefs the weight they
deserved141. Scott Baker LJ’s short concurring speech became somewhat surreal as he
contended that there must have been a breach of Article 9 because it is not possible to
know whether the particular circumstances at the school would have led the school to
decide whether it was justified under Article 9(2)142. It was not surprising the warped
logic and confused analysis in the Court of Appeal was revisited in the House of Lords.
138
Mummery LJ noted that the ‘process of justification … involves a careful and wise analysis in the very
difficult and sensitive area of the relation of religion to various aspects of the life of the individual living in
community with other individuals, who also possess rights and freedoms’. If the school could ‘justify its
stance on the school uniform policy’ then ‘there would be no breach of the Article 9(1) right’: paras 86-87.
Scott Baker LJ commented that ‘had the School approached the problem on the basis … that the claimant had
a right under Article 9(1) to manifest her religion, it may very well have concluded that interference with that
right was justified under Article 9(2) and that its uniform policy could thus have been maintained’. However,
the school had been erroneous in deciding that ‘because the shalwar kameeze was acceptable for the majority
of Muslims the claimant should be required to toe the line’: at para 92.
139
Namely:‘(i) Whether the members of any further religious groups (other than very strict Muslims)
might wish to be free to manifest their religion or beliefs by wearing clothing not currently permitted by the
school's uniform policy, and the effect that a larger variety of different clothes being worn by students for
religious reasons would have on the School's policy of inclusiveness; (ii) Whether it is appropriate to override
the beliefs of very strict Muslims given that liberal Muslims have been permitted the dress code of their choi-
ce and the School's uniform policy is not entirely secular; (iii) Whether it is appropriate to take into account
any, and if so which, of the concerns expressed by the School's three witnesses as good reasons for depriving
a student like the claimant of her right to manifest her beliefs by the clothing she wears at school, and the
weight which should be accorded to each of these concerns; (iv) Whether there is any way in which the
School can do more to reconcile its wish to retain something resembling its current uniform policy with the
beliefs of those like the claimant who consider that it exposes more of their bodies than they are permitted by
their beliefs to show’: para 81.
140
Para 89.
141
Para 78.
142
Para 94.
143
[2006] UKHL 16.
320 MARK HILL - RUSSELL SANDBERG
144
In relation to the other claims made by Shabina, Lord Bingham of Cornhill, Lord Hoffmann and Lord
Scott of Foscote held that she had not been excluded from the school and that there had been no violation of
her right not to be denied education under Article 2 of the First Protocol of the ECHR. Lord Bingham and
Lord Hoffmann both referred to Abdul Hakim Ali v Head Teacher and Governors of Lord Grey School [2006]
UKHL 14, a case considered at the same time and by the same appeal committee as Begum. This case exam-
ined in depth the ‘right to education’ issue. Lord Bingham held that Shabina had not been denied ‘access to
the general level of education provision available in this country’ and that ‘the school did not intend to ex-
clude [her] in the statutory sense of that word, nor did it believe that it was doing so’: paras 36, 38. Lord
Hoffmann held that Article 2 of the First Protocol ‘confers no right to go to any particular school. It is in-
fringed only if the claimant is unable to obtain education from the system as a whole’: para 69. Therefore, this
right was not infringed. Lord Scott stated ‘if the conclusion that the school was entitled to have a school
uniform policy that did not allow Shabina to wear a jilbab is right, as in my opinion it is, it must follow that
the school did not by requiring her to wear the school uniform commit any breach of her Convention right to
education’: para 90.
145
He noted that it did not matter that ‘her belief may have changed’ or that ‘it was a belief shared by a
small number of people’. Furthermore, the fact that Article 9(1) was engaged in itself made the case ‘a sig-
nificant case, since any sincere religious belief must command respect, particularly when derived from an
ancient and respected religion’: at para 21.
146
Para 22. This is not contentious: it is well established by Strasbourg case law that the word ‘practice’
in Article 9(1) does not extend to acts motivated by religion or belief, only those acts that are manifestations
of religion or belief. See Arrowsmith v United Kingdom (1981) 3 EHRR 218. See also Lord Nicholl’s inter-
pretation of this case in R v Secretary of State for Education and Employment and others ex parte Williamson
[2005] UKHL 15 at para 32. To be a manifestation, the act must be ‘intimately linked’ to the belief.
147
(1999) 27 EHRR 552 para 27.
148
As the Court expressed it: ‘In choosing to pursue a military career Kalac was accepting of his own ac-
cord a system of military discipline that by its very nature implied the possibility of placing on certain of the
rights and freedoms of members of the armed forces limitations incapable of being imposed by citizens’:
(1999) 27 EHRR 552 para 28.
149
(1981) 4 EHRR 126 para 11.
150
(1981) 4 EHRR 126 para 11.
MUSLIM DRESS IN ENGLISH LAW: LIFTING THE VEIL ON HUMAN RIGHTS 321
situation applies only in certain circumstances. His quotation from R v Secretary of State
for Education and Employment and others ex parte Williamson151 also requires further
examination: Lord Bingham quotes Lord Nicholls as stating that ‘what constitutes inter-
ference depends on all the circumstances of the case, including the extent to which in the
circumstances an individual can reasonably expect to be at liberty to manifest his beliefs
in practice’152, but omits to mention that Lord Nicholls found that there was ‘no compara-
ble special feature’ on the facts of that case.153 The Kalac dictum, it is submitted, is not
of universal application. It only applies where someone has voluntarily submitted to an
internal system of rules, but the majority in the House of Lords seem to suggest that it is
the norm.
Following this misreading of Kalac v Turkey, Lord Bingham boldly asserts that ‘the
Strasbourg institutions have not been at all ready to find an interference with the right to
manifest religious belief in practice or observance where a person has voluntarily ac-
cepted an employment or role which does not accommodate that practice or observance
and there are other means open to the person to practise or observe his or her religion
without undue hardship or inconvenience’154. He outlines this proposition by reference to
a number of Strasbourg cases on employment and education. However, although the
Kalac principle undoubtedly applies to the employment cases in that the voluntary sub-
mission to a contract of employment creates a ‘specific situation’ which may effectively
limit the employee’s right, there is no authority for an extension of this principle to the
sphere of education.
Furthermore, the education cases cited by Lord Bingham are not directly analogous to
the instant case. His Lordship’s assertion that Kjeldsen, Busk Madsen and Pederson v
Denmark155 is authority for the fact that a ‘parent’s philosophical and religious objections
to sex education in state schools was rejected on the ground that they could send their
children to state [sic] schools or educate them at home’156 is not supportable. The refer-
ence to being able to choose another school was undoubtedly obiter157, the case was de-
cided on the finding that there was no indoctrination and thus no breach of the second
sentence of Article 2 of the first Protocol. Furthermore, unlike Begum, this case con-
cerned the rights of the parents not the child158. Lord Bingham’s comment that Karadu-
151
[2005] UKHL 15.
152
Lord Nicholl’s phrase is suspect in that there seems to be no authority backing the notion that there ex-
ists a separate ‘reasonableness’ test.
153
[2005] UKHL 15 paras 38-39.
154
Para 23.
155
(1979) 1 EHRR 71.
156
Para 23.
157
Although the Court recognised that the parents had the right to ‘educate them or have them educated at
home’ it recognised that this would mean ‘suffering the undeniable sacrifices and inconveniences caused by
recourse to one of those alternative solutions’: para 54.
158
Lord Bingham’s citation of this case is curious. The case does not suggest that the school environment
creates a ‘specific situation’ which may effectively limit the pupils’ right to manifest. Nothing in this case
suggests that pupils have ‘voluntarily accepted an employment or role’ which limits their Article 9 rights. On
322 MARK HILL - RUSSELL SANDBERG
man v Turkey159 is a ‘strong case’ is contestable in that although it supports the assertion
that the Kalac principle applies to students in higher education160, it is difficult to see how
this rationale can apply to state schools. The employment case law may legitimately be
extended to higher education due to the existence of a contractual relationship between
student and university. However, unlike a university student, a school pupil has not vol-
untarily accepted an employment or role which can then serve to limit his Article 9 rights.
Lord Bingham’s assertion that there exists ‘a coherent and remarkably consistent body
of authority… which shows that interference is not easily established’ again seems to
overstate the law161. Mummery LJ in Copsey v WBB Devon Clays Ltd162 summarised the
clear line of decisions by the Commission as saying that ‘Article 9 is not engaged where
an employee asserts Article 9 rights against his employer in relation to his hours of work-
ing’163. Although the other cases cited above extend this beyond the employment sphere
to include other voluntary contractual submissions to rules such as joining the military or
enrolling at a university, outside these situations there is no support for the very broad
proposition that ‘interference is not easily established’.
Lord Hoffmann was similarly convinced that the case law was clear that there was no
infringement of Article 9, relying on Jewish Liturgical Association Cha’are Shalom Ve
Tsedek v France164, where it was held that an alternative means of accommodating reli-
gious beliefs had to be impossible before a claim of interference under article 9 could
succeed. This is curious since both Lord Hoffman and Lord Bingham questioned the ratio
of this case: for Hoffmann, “impossible” may be setting the test rather high’165. Nonethe-
less each proceeded to adopt a watered down version of the test they had previously criti-
cised. Lord Hoffmann, for instance, was critical of the Court of Appeal for distinguishing
the employment cases ‘on the grounds that it was not relevant to compare Shabina’s posi-
tion with that of an employee who was free to leave his employment’, arguing that it was
irrelevant that her choice was not contractual since ‘it was a choice which she could have
made’166. This suggests that provided there is a choice then an applicant’s Article 9 right
similar grounds, his Lordship’s analogy with Valsamis v Greece (1996) 24 EHRR 294 can be discounted. The
case was about the right of the parents not the child. There is no suggestion that a school’s disciplinary rules
trump Article 9. Indeed, it is difficult to find any definitive statement to support the point Lord Bingham
makes in the paragraph he cites: para 23
159
(1993) 74 DR 93.
160
The case recognised that the applicant’s Article 9 rights were limited because she had chosen to pursue
higher education in a secular university and had voluntarily submitted to university rules. It was the universi-
ty rules ‘which may make the freedom of students to manifest their religion subject to restrictions as to place
and manner intended to ensure harmonious coexistence between students of different beliefs’: (1993) 74 DR
93 at 108.
161
Para 24.
162
[2005] EWCA Civ 932.
163
Ibid at para 31, emphasis added.
164
(2000) 9 BHRC 27.
165
Para 52.
166
Paras 56-57.
MUSLIM DRESS IN ENGLISH LAW: LIFTING THE VEIL ON HUMAN RIGHTS 323
to manifest is not even engaged. This sounds suspiciously similar to the Jewish Liturgical
‘impossibility’ test; the very one earlier disapproved of.
Lord Scott of Foscote used the Strasbourg case law to extrapolate a ‘principle’ con-
cerning what he called the Article 9(2) right to manifest religion167, namely ‘a rule of a
particular public institution that requires, or prohibits, certain behaviour on the part of
those who avail themselves of its services does not constitute an infringement of the right
of an individual to manifest his or her religion merely because the rule in question does
not conform to the religious beliefs of that individual’, especially ‘where the individual
has a choice whether or not to avail himself or herself of the services of that institution,
and where other public institutions offering similar services, and whose rules do not in-
clude the objectionable rule in question, are available’168. However, his Lordship offered
no binding authority as to why this should be applied to school pupils. Surely the choice
of school (if there is one) rests with the parent or guardian; the concept of pupils as con-
sumers is not properly arguable.
The confused understandings of the Convention case law within the speeches of the
majority undermine their conclusions in relation to the alleged breach of Article 9(1).
Their Lordships reason that there was no breach of Article 9 because Shabina was free
to attend another school169 but such a proposition relies upon the extension of the Kalac
principle to the school/pupil relationship and no legal basis for this is given. It is regretta-
ble that the judgements of the minority do not address this issue. Lord Nicholls of Birk-
enhead simply says that he was not sure whether there had been interference with the
Shabina’s Article 9(1) right170 whilst Baroness Hale of Richmond developed an argument
that, although persuasive, was not couched in terms of the Strasbourg jurisprudence171.
Lord Nicholls noted that he would prefer to state that there was interference with Article
9 and then to consider whether that interference was justified since this would require the
public authority to ‘explain and justify its decision’172. Had the majority heeded his
167
Para 85. This was erroneous in that the right is contained in Article 9(1); Article 9(2) simply contains
the limitations for the exercise of that right.
168
Para 87.
169
Lord Hoffmann noted that although Shabina’s ‘right was not … infringed because there was nothing to
stop her from going to a school where her religion did not require a jilbab or where she was allowed to wear
one’: para 50. Lord Bingham noted that since Shabina’s family chose the school from outside their own
catchment area, that the school went to unusual lengths to inform parents of its uniform policy and that there
was no evidence to show that there was any real difficulty in her attending another school: para 25.
170
Para 41. This is especially regrettable given Lord Nicholl’s seminal speech on Article 9 in Williamson
(supra).
171
Stressing that ‘the choice of secondary school is usually made by parents or guardians rather than by
the child herself’ and that ‘the child is on the brink of, but has not yet reached, adolescence’, Baroness Hale
professed herself ‘uneasy’ with the argument that Shabina ‘had chosen to attend this school knowing full well
what the school uniform was’ and that ‘it was she who had changed her mind about what her religion required
of her, rather than the school which had changed its policy’. She noted that, ‘it cannot be assumed, as it can
with adults, that these choices are the product of a fully developed individual autonomy’: paras 92-93.
172
Para 41.
324 MARK HILL - RUSSELL SANDBERG
words, their analysis would have been more satisfying, being based fully upon Article
9(2), provided the formulaic approach of the Court of Appeal was avoided173.
Their Lordship’s treatment of Article 9(2) was less comprehensive than that of the
Court of Appeal, largely because the majority had decided that there had been no interfer-
ence under Article 9(1). Nevertheless, when read together the speeches elucidate how the
separate requirements laid out in Article 9(2) were met.
Lord Bingham noted if there was an interference it would be prescribed by law since
‘the school authorities had statutory authority to lay down rules on uniform, and those
rules were very clearly communicated to those affected by them’174. Lord Bingham, Lord
Hoffmann and Baroness Hale all agreed that such interference would have the legitimate
aim of protecting the rights and freedoms of others’175. In relation to whether the interfer-
ence was ‘necessary in a democratic society’ Lord Bingham and Baroness Hale gave
great weight to whether the interference was proportionate176. For Baroness Hale, the
question of proportionality in the instant case was a more ‘difficult and delicate question’
than ‘it would be in the case of many similar manifestations of religious belief’177. She
concluded that the school’s uniform policy was ‘indeed a thoughtful and proportionate
response to reconciling the complexities of the situation. This is demonstrated by the fact
that girls have subsequently expressed their concern that if the jilbab were to be allowed
they would face pressure to adopt it even though they do not wish to do so’178. Drawing
upon Sahin179, Lord Bingham concluded that that the interference with the Article 9(1)
right was proportionate since the school ‘had taken immense pains to devise a uniform
policy which respected Muslim beliefs but did so in an inclusive, unthreatening and un-
competitive way’180.
Interestingly, Lords Bingham and Hoffmann hinted at a domestic ‘margin of apprecia-
tion’ similar to that exercised at Strasbourg. Although Lord Hoffmann noted that this
concept has ‘no application’ in domestic courts since ‘it is for the courts of the United
Kingdom to decide how the area of judgment allowed by that margin should be distrib-
uted between the legislative, executive and judicial branches of government’,181 he never-
theless noted that ‘in some circumstances it will be appropriate for the courts to recognise
173
It is significant that Lords Bingham and Hoffman still felt it necessary to consider Article 9(2) in depth
anyway; cf. Lord Scott who confused the two parts of Article 9, speaking erroneously of the Article 9(2) right
to manifest religion: para 85.
174
Para 26.
175
Per Lord Bingham at para 26, Lord Hoffmann at 58 and Lady Hale at 94.
176
Per Lord Bingham para 26, Lady Hale at para 94. In contrast, the existence of a ‘pressing social need’
was barely discussed.
177
Para 94. Drawing upon various sources, she noted that ‘the sight of a woman in full purdah may of-
fend some people, and especially those western feminists who believe that it is a symbol of her oppression,
but that could not be a good reason for prohibiting her from wearing it’: para 96.
178
Para 98.
179
Para 32.
180
Para 34.
181
Para 63.
MUSLIM DRESS IN ENGLISH LAW: LIFTING THE VEIL ON HUMAN RIGHTS 325
that there is an area of judgment within which the judiciary will defer, on democratic
grounds, to the considered opinion of the elected body or person whose act or decision is
said to be incompatible with the Convention’182. Lord Bingham noted that it would ‘be
irresponsible of any court, lacking the experience, background and detailed knowledge of
the headteacher, staff and governors, to overrule their judgment on a matter as sensitive
as this. The power of decision has been given to them for the compelling reason that they
are best placed to exercise it, and I see no reason to disturb their decision’183. As Lord
Hoffmann put it, a ‘domestic court should accept the decision of Parliament to allow in-
dividual schools to make their own decisions about uniforms’184. He noted that ‘in apply-
ing the principles of Sahin v Turkey the justification must be sought at the local level and
it is there that an area of judgment, comparable to the margin of appreciation, must be
allowed to the school’.185 Although the concept of a domestic margin of appreciation is in
its infancy, and as yet poorly articulated by the senior judiciary, there is much to be said
for a generous reading of Article 9(2) which permits local circumstances to feature in the
evaluation of the precise borders of any limitation on freedom of religion.
Although the actual decision by the House of Lords is consistent with Strasbourg ju-
risprudence, the treatment of Article 9 by the majority will have an uncertain effect upon
future judicial decisions surrounding freedom of religion. In relation to the issue of the
Islamic headscarf in schools, Begum seems to extend the Kalac principle to the
school/pupil relationship meaning that being in school is now a situation that the individ-
ual must take into account in manifesting his right to freedom of thought, conscience and
religion. Indeed, some seem to go further, suggesting that there will be no breach of the
right to manifest if the restriction is not mandatory in that one can choose an alternative
which permits manifestation. Although the majority followed other domestic decisions in
criticising the ‘impossibility’ test in Jewish Liturgical Association, they ended up embrac-
ing a similar high standard. In doing so the House of Lords restricted Article 9(1) quite
unnecessarily given that legitimate limitations on the right are easily justified under Arti-
cle 9(2). Indeed, the remarks of Lords Bingham and Hoffmann serve to widen the Article
9(2) limitations still further, essentially suggesting that domestic courts should defer deci-
sion-making to the public authority in question. Although Lord Bingham stressed that the
Begum case concerned ‘a particular pupil and a particular school in a particular place at a
particular time’ and did not constitute a ruling on whether Islamic dress, or any feature of
182
Para 63. He quoted with approval the words of Lord Hope in R v Director of Public Prosecutions, Ex p
Kebilene [2000] 2 AC 326, (at 380-381) that the Convention ‘should be seen as an expression of fundamental
principles rather than as a set of mere rules’.
183
Para 34. This resonates with the approach endorsed by the House of Lords regarding the discretion of
the BBC to regulate party political advertising: see R (on the application of ProLife Alliance) v British
Broadcasting Corporation [2002] 3 WLR 1080, discussed in M Hill, ‘Freedom of Expression: Defining the
Limits for Broadcasters’ (2004) 7 Ecclesiastical Law Journal 466.
184
Para 64.
185
Para 64.
326 MARK HILL - RUSSELL SANDBERG
Islamic dress, should or should not be permitted in the schools of this country’,186 it is
clear that this case will have a major impact not just upon religious dress but also upon
freedom of religion more generally.
186
Para 2.
187
Rivers, ‘Religious Dress’.
MUSLIM DRESS IN ENGLISH LAW: LIFTING THE VEIL ON HUMAN RIGHTS 327
drawn – after extensive consultation – at the jilbab. Had Shabina wished merely to wear
the headscarf, this would have been permissible under the school uniform policy, pursu-
ant to subsisting English common law.
CONCLUSIONS
The question of the wearing of the headscarf in the public square has not created any
degree of controversy in England of the type experienced in France, the USA, or certain
German länder. This is because historically and sociologically England has approached
multi-culturalism in a permissive manner. Passive accommodation has been the guiding
principle as opposed to regulation and express consent. This long-standing background is
in the process of yielding to a fresh approach occasioned by a raft of specific legislation
(mainly of a anti-discrimination nature) and by the fact that the actions of public authori-
ties must be Convention-compliant by dint of the Human Rights Act 1998. The solidity of
the common law rests on its longevity. Repeatedly applied but subtly nuanced, it com-
prises broad principles of universal application, refined and distilled over centuries. The
modern legislation, enforced in the new landscape of the Human Rights Act 1998, lacks
both the subtlety and the nuance. The judiciary, as the Begum case makes plain, are
struggling to find a vocabulary to articulate a consistent and predictable jurisprudence.
Whereas the common law takes the good of the society as its starting point, the recent
rights-based legislation is essentially individualistic. The judges have a tendency to lose
their way in the boggy marshland of the Article 9(1) right prior to establishing a more
secure footing on the solid ground of public policy to be found in the Article 9(2) limita-
tions. In this safe, firm and familiar position the judges can congregate, take in the topog-
raphy, and chart a way forward.
These are early days. We consider that both Bennett J and the House of Lords got the
decision right. This represents centuries of tolerant, fuzzy-edged liberalism, yet with the
capacity to define long-stop boundaries when the circumstances so dictate. It also makes
an appropriate nod in the direction of deference to the discretion of the decision maker.
Their reasoning is not beyond criticism, and will need to be reconsidered as the new leg-
islation beds itself in. One matter to be particularly applauded is the robust rejection of
the overly formulaic approach of the Court of Appeal, taking as its starting point (errone-
ously) not the right of the individual but the process of the public body. The English judi-
ciary is searching for a new vocabulary. This will come, but in the meantime we can be
assured that religious dress will continue to be accommodated whenever possible and that
there will be an onus on public authorities to adduce evidence and argument to help de-
lineate the outermost limits of tolerance. The existence of an established church places
religion –all religion– in a prominent place in public life. There is no principle of secular-
ity or laïcité to defend. The headscarf is not itself objectionable in English schools. Other
cases concerning particular types of dress will, for the future, be determined on a case by
328 MARK HILL - RUSSELL SANDBERG
case basis having regard to the broad principles identified in this paper, but with due re-
gard being paid to prevailing local circumstances.
Vol. II: Biolaw & Religion
(Coordinador Marco Ventura)
I. The issues
1. Abortion and contraception
2. Assisted reproduction
3. End-of-life and Euthanasia