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Viceministerio de Ambiente
Grupo de Análisis Económico
Julio de 2008
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 2
Contenido
1 Introducción..............................................................................................................................4
2 Marco Conceptual de los Pagos por Servicios Ambientales - PSA..................................6
2.1 Los Servicios Ambientales en Colombia.....................................................................6
2.1.1 Problemática de los servicios ambientales en el país..........................................6
2.1.2 Definición y categorización de los servicios ambientales.....................................8
2.2 Esquemas de Pago por Servicios Ambientales.......................................................11
2.2.1 Definición de los esquemas de PSA.....................................................................11
2.2.2 Elementos de los esquemas de Pago por Servicios Ambientales....................13
3 Fundamentos Jurídicos........................................................................................................14
3.1 Fundamento Constitucional........................................................................................14
3.2 Fundamento legal y reglamentario............................................................................16
4 Visión, objetivos y síntesis de la Estrategia Nacional para el Pago por Servicios
Ambientales....................................................................................................................................17
4.1 Visión.............................................................................................................................17
4.2 Objetivo General...........................................................................................................17
4.3 Objetivos Específicos..................................................................................................17
4.4 Síntesis de la Estrategia Nacional de Pagos por Servicios Ambientales - PSA. .17
5 Desarrollo de la Estrategia de Pagos por Servicios Ambientales: Líneas
programáticas, metas, actividades y responsables..................................................................19
5.1 Definir el marco de acción y establecer los procedimientos requeridos para
facilitar y consolidar el pago por servicios ambientales en Colombia................................19
5.2 Orientar y armonizar el pago por servicios ambientales con los instrumentos de
planeación, administrativos y económicos existentes en Colombia...................................32
5.3 Articular fuentes de financiación para el pago por servicios ambientales............37
5.4 Establecer los roles y mecanismos de participación de las diferentes
instituciones del Sistema Nacional Ambiental y otras entidades, en el pago por los
servicios ambientales................................................................................................................47
5.5 Investigar y generar información y conocimiento sobre los servicios ambientales
y adelantar la capacitación requerida.....................................................................................50
6 Una aproximación a la identificación de las áreas prioritarias para la conservación,
rehabilitación y/o restauración de ecosistemas, recursos naturales y sus servicios
ambientales, mediante la aplicación de proyectos de PSA.....................................................53
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 3
7 Anexos....................................................................................................................................63
7.1 Anexo 1: Los Servicios Ambientales en Colombia..................................................63
7.2 Anexo 2: Aspectos Jurídicos en el Pago por Servicios Ambientales.....................89
8 Bibliografía..............................................................................................................................96
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 4
1 Introducción
Aunque los datos son incompletos, se ha establecido que los cambios que se han
hecho en los ecosistemas están aumentando la probabilidad de cambios no
lineales en los mismos (incluidos variaciones aceleradas, abruptas y
potencialmente irreversibles), que tienen consecuencias importantes para el
bienestar humano. Algunos ejemplos de estos son la aparición de enfermedades,
las alteraciones bruscas de la calidad del agua, la creación de "zonas muertas" en
las aguas costeras, el colapso de las pesquerías y los cambios en el clima de
algunas regiones.
Esta Evaluación de los Ecosistemas del Milenio también concluye que para poder cambiar
la situación descrita debemos partir por reconocer que los servicios ambientales o
ecosistémicos no son gratuitos ni ilimitados y, en este sentido, es tiempo de tener en
consideración el valor que estos tienen para la sociedad.
La realidad colombiana no escapa a esta situación, y por el contrario, se ve claramente
reflejada en cada una de las conclusiones a las que llegó la evaluación mundial,
guardando las proporciones y alcances de cada una de ellas asociadas a nuestra realidad
ambiental, social, cultural y económica, como se describe a continuación.
Colombia es reconocido como uno de los países de mayor biodiversidad (IAvH, 2006).
Resulta muy significativo que dos regiones del territorio colombiano hagan parte de las 25
ecorregiones (hotspots) terrestres prioritarias de conservación del mundo: Chocó-Darién -
Ecuador occidental y Andes Tropicales (Myers et al. 2000). Adicionalmente, a escala
mundial ocupa lugares privilegiados en riqueza de especies en algunos grupos (aves,
primates y plantas).
Aun cuando los servicios ambientales de los ecosistemas forestales y los páramos son de
transcendental importancia para el país, otro tipo de áreas como los humedales y los
ecosistemas marinos y costeros ofrecen diversos servicios ambientales a las
comunidades y a la sociedad en general. Según el IAvH (1999) se prevé una reducción
de extensas zonas permanentes y estacionales de los humedales, asociados en parte con
acciones orientadas a la regulación de ríos y adecuación de tierras, aun cuando se
presenta una creciente conciencia ciudadana sobre la importancia de estas áreas. Entre
los servicios ambientales prestados por estas áreas, y que claramente se afectan con su
intervención, se destacan la recarga y descarga de acuíferos, el control de la escorrentía
superficial, la retención de sedimentos y contaminantes, servir como soporte de cadenas
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 8
Por su parte, Colombia cuenta con una riqueza de ecosistemas estratégicos marinos y
costeros, tales como los arrecifes de coral, los manglares, los litorales rocosos, los pastos
marinos y los fondos sedimentarios, que prestan un sinnúmero de servicios ambientales.
Por ejemplo, los arrecifes coralinos, según INVEMAR (2005), proporciona hábitat al 25%
de las especies marinas, sirviendo así de soporte de pesquerías; así mismo, protege la
línea de costa de tormentas y provee espacios para la recreación. Por su parte los
manglares son eslabones importantes en las cadenas tróficas, actúan como sumideros
naturales de dióxido de carbono, contribuyen a la protección de las costas y son fuente
económica para las comunidades locales por la contribución de productos de los animales
y plantas. Sin embargo, estos ecosistemas se encuentran en progresivo deterioro por
efecto, en el caso de los arrecifes, de la sobrepesca, el turismo no controlado, el
enriquecimiento por nutrientes y los desechos (INVEMAR, 2005), y en el caso de los
manglares, por efecto de la tala y relleno, la disposición de residuos sólidos, la
construcción de obras civiles, principalmente. Un mayor detalle de la situación actual de
los servicios ambientales y los ecosistemas se encuentra en el Anexo 1.
En este contexto la Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales, surge como
una oportunidad para el mejoramiento de la gestión ambiental y puede ayudar a mejorar
la eficiencia y efectividad del sector ambiental, teniendo en cuenta las potencialidades
asociadas de involucrar a los sectores productivos en la conservación y uso sostenible de
los ecosistemas y sus servicios ambientales.
SERVICIOS DE APROVISIONAMIENTO
Hace mención a los productos que se obtienen directamente de los ecosistemas,
incluyendo:
Alimentos y fibras: se incluyen una gama extensa de productos alimenticios
derivados de las plantas, animales y demás organismos vivos, así como
materiales tales como madera, seda, etc.
Combustibles: madera, carbón mineral y otros materiales biológicos que sirven
como fuentes de energía.
Recursos genéticos: se incluyen los genes e información genética utilizados en
la cría de animales y plantas y en la biotecnología.
Precursores bioquímicos, medicinas naturales y productos farmacéuticos:
se incluyen medicinas, biocidas, aditivos para alimentos y materiales biológicos.
Recursos ornamentales: productos derivados de animales como conchas y
pieles, y flores para adorno.
Agua: este es un ejemplo de los vínculos que pueden existir entre las diferentes
categorías identificadas, en este caso, entre los servicios de aprovisionamiento y
regulación.
SERVICIOS DE REGULACIÓN
En esta categoría se incluyen los servicios ambientales, que generan beneficios a la
sociedad y que son derivados de los procesos ecológicos de regulación asociados a cada
tipo de ecosistema. Entre los más destacables podemos mencionar:
Mantenimiento de la calidad del aire: los ecosistemas aportan químicos y
sustancias químicas a la atmósfera que de manera directa o indirecta influencian
la calidad del aire.
Regulación climática: los ecosistemas ejercen su influencia sobre el clima tanto
local como globalmente. Por ejemplo, cambios en la cobertura del suelo a escala
local, pueden afectar tanto la temperatura como las precipitaciones. A escala
global, los ecosistemas juegan un rol importante en la regulación climática
teniendo en cuenta su capacidad tanto de captura como de emisión de gases
efecto invernadero.
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 10
SERVICIOS CULTURALES
Estos son los beneficios no materiales que la sociedad recibe de los ecosistemas como el
enriquecimiento espiritual, el desarrollo cognitivo (conocimiento), reflexión, recreación y
experiencias asociadas con los paisajes; principalmente se reconocen dentro de esta
categoría:
Diversidad cultural: la diversidad de ecosistemas es un factor que influye en la
diversidad de culturas.
Valores espirituales y religiosos: muchas religiones asocian valores de los
ecosistemas en sus componentes.
Sistemas de conocimiento formal y tradicional: los ecosistemas influencian los
tipos de conocimiento que desarrollan las diferentes culturas.
Valores educativos: los ecosistemas, sus componentes y procesos son utilizados
como base para el desarrollo de programas o proyectos educativos tanto formales
como no formales.
Inspiración: los ecosistemas pueden ser fuente de inspiración para el arte, la
música, los símbolos patrios, la arquitectura, etc.
Valores paisajísticos: muchas personas encuentran un valor reconocible,
asociado con la belleza escénica y los valores paisajísticos de los ecosistemas,
que se reflejan, por ejemplo, en el apoyo financiero a determinados parques o a la
selección del sitio de vivienda.
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SERVICIOS DE SOPORTE
Se definen como aquellos que son necesarios para la producción o generación de los
demás servicios ecosistémicos o ambientales y se diferencian de los de
aprovisionamiento, de regulación y los culturales, en que sus impactos sobre la sociedad
se manifiestan de manera indirecta o pueden ocurrir en el largo plazo, mientras que en las
demás categorías descritas los cambios derivados de los impactos de los diferentes usos
se presentan, usualmente, de manera directa y en el corto plazo (algunos servicios, como
el control de erosión, pueden categorizarse tanto como de soporte como de regulación,
dependiendo de la escala temporal en que se produce y de la inmediatez de sus impactos
sobre la sociedad). Por ejemplo, el ser humano no utiliza directamente el servicio de
formación de suelos, sin embargo, cualquier cambio en este proceso afectará
indirectamente a las personas a través de los impactos que se manifiestan en los
servicios de aprovisionamiento, como la producción de alimentos.
Igualmente, la regulación climática es categorizada dentro de estos servicios, teniendo en
cuenta que los cambios en los ecosistemas pueden tener un impacto en el clima local o
global, cuyas manifestaciones se presentan en escalas de tiempo que van más allá del
umbral de toma de decisiones (décadas e inclusive siglos); mientras que la producción de
oxígeno (a través de la fotosíntesis) se considera en esta categoría teniendo en cuenta
que algunos de los impactos de su concentración en la atmósfera pueden ocurrir en el
largo plazo. Otros ejemplos de este tipo de servicios son la producción biológica primaria,
la formación y retención de suelos, el ciclo de nutrientes, el ciclo hidrológico y la provisión
de hábitats.
Para efectos del desarrollo de esta Estrategia se adopta la siguiente definición basada en
Wunder (2006) de esquemas de Pago por Servicios Ambientales:
4. Debe existir por lo menos un comprador y por lo menos un proveedor del servicio
ambiental.
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 13
3 Fundamentos Jurídicos
En Colombia existen disposiciones jurídicas tendientes a lograr la conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, que son, a su vez, soporte de la Estrategia
de Pago por Servicios Ambientales, y que se encuentran contenidas en la Constitución
Política de Colombia, el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovales y del
Ambiente – Decreto Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993 y sus decretos
reglamentarios, así como en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo – Ley 1151 de 2007 y
en la normativa expedida para la protección del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, en desarrollo de las políticas ambientales nacionales.
reconociendo un pago a aquellos individuos que mediante un uso adecuado del suelo
conservan los recursos naturales y los servicios ambientales que benefician a los usuarios
que pagarían por estos servicios.
alcanzar los objetivos y metas ambientales, con la participación de todos aquellos que
integran el Sistema Nacional Ambiental SINA.
Un elemento fundamental de la Estrategia, que es básico para el éxito del operador con
el proyecto, es la estructuración de las metodologías técnicas para la determinación y
monitoreo del servicio ambiental, especialmente para los proyectos en que participa el
sector público, puesto que el pago por los servicios ambientales se realiza por los efectos
que tiene una actividad o uso del suelo, en el aumento, mantenimiento o generación de un
servicio ambiental, y para entender esto y poderle hacer el seguimiento se requiere de
dichas metodologías que la Estrategia propone que sean específicas para cada servicio
ambiental y actividades o usos del suelo, y que sean revisadas por un panel de expertos y
aprobadas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, dada su
aplicabilidad de carácter general para el servicio ambiental en cuestión
Con los elementos anteriores, se requiere determinar las variables determinantes para el
pago. En este sentido, es importante establecer la línea base y la remuneración
económica del servicio ambiental transado. La línea base es necesario para poder
determinar el efectivo aumento, mantenimiento o provisión de un servicio ambiental. y el
pago estará sujeto a que, de conformidad con el monitoreo, la actividad produzca un nivel
de servicio o uso del suelo igual o superior, según sea el caso, al estimado en la línea
base.
De la misma manera, el pago por los servicios ambientales se efectuará de acuerdo con
las metodologías de valoración económica pertinentes. El monto a pagar por el servicio
ambiental es factible calcularlo teniendo en cuenta el costo de oportunidad de la actividad
o uso del suelo conservado.
Para otorgar credibilidad y confianza a los compradores de los servicios ambientales, la
Estrategia considera la certificación de servicios ambientales. El certificador será
independiente del operador del programa y se basará en el Sistema Nacional de
Certificación.
Finalmente, es importante resaltar que las transacciones que se adelanten de pagos por
servicios ambientales, se formalizarán mediante un contrato que suscribirán el proveedor
y el operador y/o comprador, en el que, como todo contrato, se establecerán, entre otros,
las obligaciones de las partes, el plazo y el reconocimiento económico respectivo.
posterioridad a la verificación del uso del suelo Este tipo de esquema es utilizado en los
programas de Costa Rica y México, así como el pago por conservación establecido en
Colombia en el Certificado de Incentivo Forestal de Conservación en el Decreto 900 de
1997. Este tipo de esquemas tienen la ventaja de tener una gran cobertura, con bajos
costos de transacción, pero con la desventaja de que, aunque no siempre, podría
presentarse una baja eficacia debido a que los criterios generales no se ajusten a las
prioridades y realidades locales.
Por otra parte, en el segundo caso, los esquemas basados en los proyectos locales son
impulsados por un operador quien involucra directamente a los beneficiarios de los
servicios ambientales y a las comunidades proveedoras de los servicios. Los
beneficiarios de los servicios son invitados a aportar recursos para financiar los pagos,
que se realizan mediante la suscripción de contratos con los proveedores de los servicios
para que conserven o cambien el uso del suelo en sus tierras. El pago por el servicio
ambiental tiene en cuenta tanto el costo de oportunidad de la tierra como la capacidad o
disponibilidad de pago de los beneficiarios de los servicios ambientales. Este tipo de
esquemas tienen la ventaja de que en su diseño se involucran las condiciones locales y
como desventaja que tienen una cobertura limitada y presentan dificultades para captar
recursos de diferentes fuentes, particularmente de recursos públicos o de fuentes
nacionales o internacionales que no se fijen o interesen en la particularidad del servicio
ambiental local.
El Marco de Acción para el pago por los servicios ambientales en Colombia, tiene en
cuenta la estructura institucional del Sistema Nacional Ambiental y la consecuente
descentralización de la gestión ambiental. Por lo tanto, la Estrategia propone una
combinación de los esquemas anteriores de tal forma que el pago por los servicios
ambientales se realice a través de programas y/o proyectos regionales o locales
que puedan recibir co-financiación de las autoridades ambientales regionales y
entidades territoriales, lo mismo que del gobierno nacional a través de un
mecanismo financiero centralizado.
Así mismo, se debe tener en cuenta que en los programas y/o proyectos pueden
participar entidades privadas y/o públicas, y que dicha participación cambia los objetivos y
procedimientos del marco de acción:
En los programas y/o proyectos promovidos por entidades privadas, el marco de
acción se orienta a asegurar que éstos cumplan con las normatividades
ambientales vigentes y contribuyan con las políticas ambientales nacionales y
regionales.
En los programas y/o proyectos con participación de entidades públicas, además
de lo anterior, el marco de acción procura una eficiente inversión de los recursos
públicos y garantiza transparencia en los procesos de pago. Así mismo, las
entidades públicas necesitan tener mayor seguridad jurídica y de rigurosidad
técnica para su actuación y toma de decisiones, y por lo tanto requieren de mayor
especificidad en las metodologías para la determinación y monitoreo del servicio y
procedimientos para el pago por los servicios ambientales.
Por lo tanto, esta Estrategia establece un tratamiento diferenciado para los programas y/o
proyectos de PSA en donde participan las entidades públicas y los programas y/o
proyectos en donde participan exclusivamente entidades privadas, lo que desarrollaremos
a continuación:
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 21
Marco de Acción para los programas y/o proyectos de PSA con participación de
entidades públicas
Este tipo de programas y/o proyectos son los que cumplen con cualquiera de las
siguientes condiciones:
a. El reconocimiento económico del servicio ambiental se realiza con recursos
públicos,o
b. Una entidad pública es proveedora del servicio ambiental y por lo tanto
destinataria del reconocimiento económico, o
c. Una entidad pública actúa como operador de Programa de PSA, ya sea
recaudando los recursos para el pago, o remunerando a proveedores de
servicios ambientales, o
d. El pago por el servicio ambiental es utilizado para cumplir alguna obligación
ante la autoridad ambiental.
La posibilidad de utilizar el pago por los servicios ambientales como opción de
cumplimiento de obligaciones ambientales se describe en la sección 5.3 de la Estrategia.
A continuación se describen los principales elementos del marco de acción definido en el
caso de los programas o proyectos en los cuales participen entidades públicas.
Monto a pagar: El monto a pagar por el servicio ambiental deberá ser calculado con base
en cualquiera de las siguientes aproximaciones o combinación de las mismas:
El promedio del valor presente neto por hectárea de la utilidad de los usos del
suelo presentes antes de la implementación del programa o proyecto en el área
proveedora del servicio ambiental como reflejo de su costo de oportunidad.
El valor presente neto por hectárea de la utilidad del uso del suelo de la línea base
en el área proveedora del servicio ambiental, como aproximación al costo de
oportunidad.
La disponibilidad a pagar de los beneficiarios por el mantenimiento, aumento o
provisión del servicio ambiental que se alcanzará con la implementación del
proyecto.
El valor resultante de una oferta pública de los proveedores de los servicios
ambientales.
La selección de la última aproximación deberá tener en cuenta las condiciones socio-
económicas de los proveedores y el objetivo último de mejorar sus condiciones de vida.
El pago se realizará por unidad de actividad o uso del suelo. El operador de un programa
podrá diferenciar el monto de los pagos entre los proveedores únicamente con base en su
mayor o menor contribución al mantenimiento, aumento o provisión del servicio ambiental
remunerado.
Condiciones de pago: El pago deberá realizarse por medio de un contrato o convenio
entre el operador y el proveedor del servicio ambiental con las características señaladas
en el Anexo 2 de esta Estrategia.
El monto total se podrá pagar al finalizar el plazo del contrato o distribuido en pagos
parciales, cuya especificidad dependerá de las condiciones específicas del proyecto y
para asegurar la factibilidad de su ejecución. En todo caso, los pagos deberán realizarse
ex-post el monitoreo de la actividad o uso del suelo asociado al servicio ambiental,
teniendo en cuenta la especificidad antes señalada.
Marco de Acción para los programas y/o proyectos de PSA con participación
exclusiva de entidades privadas
El marco de acción para los proyectos y programas de PSA en donde participen
exclusivamente entidades privadas es más simplificado que el de los públicos. El
principal objetivo del marco de acción para este tipo de programas o proyectos es que se
ajusten a la normativa vigente y que contribuyan con las políticas y planes ambientales
(recordemos que a los proyectos que incluían la participación pública, además de lo
anterior, incluían la transparencia y eficiencia, lo que exigía las metodologías y la forma y
contenido de lo establecido para el registro y el operador antes señalado). A continuación
se describen los elementos básicos del marco de acción cuando participan únicamente
entidades privadas.
El Objeto
Toda manifestación de voluntad debe tener por objeto una o más cosas, que se traducen
en obligaciones de dar, hacer o no hacer algo y que no pueden contravenir el derecho
público de la Nación, para que en efecto sea un objeto lícito.
El objeto de la transacción o del esquema, es la actividad (obligación de hacer o no hacer)
o uso del suelo, relacionada con el mantenimiento o aumento del servicio ambiental
existente o la provisión de un servicio ambiental determinado.
En este sentido es muy importante precisar, que no son objeto de la transacción ni los
recursos naturales renovables ni los bienes y servicios que de éstos se derivan, pues son
por mandato constitucional bienes de propiedad de la nación, y por lo tanto se excluyen
del comercio o de las transacciones privadas.
Lo que es objeto de la transacción y por ende, del reconocimiento económico, son las
actividades que debe realizar el proveedor del servicio, sobre un predio para el
mantenimiento o aumento del servicio ambiental seleccionado o para proveer uno nuevo.
Estas actividades se derivan de las obligaciones de hacer o no hacer, que al mismo
tiempo tendrán que estar directamente relacionadas con el servicio ambiental objeto de la
transacción.
El objeto de la transacción debe ser determinado y/o determinable, por lo cual deberá
contarse con metodologías adecuadas para su determinación
Las Partes:
Dentro del Esquema de PSA, las partes se denominarán de la siguiente manera:
El proveedor del servicio, puede ser una persona natural o jurídica, de derecho público
o privado, que en su calidad de propietario, poseedor o tenedor del predio, esté dispuesto
a realizar una actividad o a dar un uso del suelo al predio, que aumenta, mantiene o
provee un servicio ambiental.
Las acciones o inacciones a las que esta sujeto el proveedor del servicio no pueden estar
consignadas como obligatorias para él ni en la ley, ni en los reglamentos ni en los actos
administrativos particulares y concretos.
El Comprador del servicio, puede así mismo, ser una persona natural o jurídica de
derecho público o privado, que recibe los beneficios del servicio de manera directa o
indirecta, o quien representa a los beneficiarios del servicio ambiental; y que está en
disposición de realizar el pago del servicio ambiental.
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 27
En el caso de que el comprador sea una persona jurídica de derecho público, no debe
haber reconocimiento económico cuando haya impuesto como obligación, en el ejercicio
de sus funciones, las mismas actividades que son objeto de la transacción.
Este planteamiento nos lleva a concluir que pueden existir tres tipos de transacciones,
según la naturaleza jurídica de las partes así:
Privadas, es decir en las cuales las partes son de derecho privado.
Públicas, en las cuales las partes son entidades de derecho público
descentralizada por servicio o territorialmente.
Mixto, en las cuales una de las partes es de derecho público.
Los anteriores aspectos son fundamentales al momento de definir, el tipo de instrumento y
la normatividad aplicable al mismo y serán tenidos en cuenta en la parte instrumental de
la Estrategia.
Reconocimiento económico
En términos generales, por reconocimiento económico se entiende el valor que el
comprador le paga al vendedor por la adquisición de un bien y/o servicio. En un esquema
de PSA no se adquiere el bien o servicio, pues éstos son de propiedad de la nación. El
reconocimiento económico estaría asociado directamente con la actividad que se
compromete el proveedor a realizar para aumentar, mantener o proveer el servicio
ambiental. El reconocimiento económico puede realizarse en dinero o especie. En todo
caso los contratos deberán estipular la forma de pago y las condiciones para efectuar el
reconocimiento.
Plazo
Es el término que se fija para el cumplimiento de la obligación. El pago por servicios
ambientales materializados en un contrato, deberá estipular un plazo razonable que
permita el cumplimiento del objeto de la transacción, de conformidad con el programa o
proyecto que se diseñe para tal fin. En todo caso, los contratos no podrán tener un plazo
superior a la del programa o proyecto.
Meta 1: Establecer, adoptar y difundir el marco de acción para el pago por servicios
ambientales en Colombia.
Para alcanzar esta meta se desarrollarán las siguientes actividades:
ACTIVIDAD RESPONSABLE
cantidad estimada del servicio ambiental que se mantuvo, aumentó o proveyó como
consecuencia de la implementación del programa.
El certificador debe tener independencia del operador del programa para evitar
comportamientos estratégicos.
La certificación debe estar basada en un sistema institucional que le brinde
credibilidad.
Deben existir criterios claros para determinar si el servicio se prestó y en qué
cantidad o nivel.
Por lo tanto, la certificación de servicios ambientales cumpliría con las definiciones del
Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología, si se elabora una norma
técnica o un documento específico para el servicio ambiental sujeto a certificación.
El sistema obliga a que las entidades certificadoras así como los laboratorios de pruebas,
deban ser acreditadas por la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), quien
también ejerce las funciones de supervisión 1. Por lo tanto, los organismos que certifiquen
servicios ambientales en Colombia, deberán ser acreditados por la SIC. La Certificación
de Servicios Ambientales será una certificación de proceso, es decir, que con ésta se da
garantía a los clientes o usuarios, que las acciones que realizan se hacen de acuerdo a
los procedimientos y estándares que han sido revisados y aprobados por auditores
calificados, pertenecientes a los organismos certificadores. Así mismo, la certificación
deberá incluir que la estimación del servicio ambiental o cambio en el uso del suelo
presentado por el operador, se realizó conforme a lo dispuesto por la metodología de PSA
aprobada.
norma técnica. De acuerdo con el artículo tercero del Decreto 2269 de 1993, la
normalización técnica será adelantada por:
El artículo también especifica que en los Ministerios podrán crearse comités técnicos que
apoyen la labor de normalización. Por lo tanto, el Panel de Expertos anteriormente
mencionado, y que aprueba las metodologías de pago por servicios ambientales, puede
actuar como el comité técnico que apoya la expedición de normas técnicas para la
certificación de servicios ambientales. Así mismo, las metodologías para la determinación
y monitoreo de Servicios Ambientales, deberán servir como base para la expedición de las
correspondientes normas técnicas para la certificación de dichos servicios. A mediano
plazo, el Panel de Expertos podrá convertirse en Unidad Sectorial de Normalización. La
siguiente gráfica muestra como operaría la certificación de servicios ambientales dentro
del Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología:
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 32
Entidades Certificadoras
ICONTEC
Acreditación de entidades
Apoyo en la elaboración de Normas
certificadoras
Técnicas para los Servicios
Ambientales
NTC - SA
ACTIVIDAD RESPONSABLE
definan en los instrumentos de planificación técnica ambiental, por ejemplo los Planes de
Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica.
Uno de los mecanismos o instrumentos que por sus características se vislumbran como
idóneos en este sentido, es la utilización de esquemas de pago por servicios ambientales
y/o el direccionamiento voluntario por parte de los usuarios de las inversiones asociadas a
obligaciones ambientales de los diferentes proyectos, sujetos por ejemplo a licenciamiento
ambiental, como una forma de apalancamiento de fondos para la cofinanciación de
inversiones ambientales de mayor impacto, como se desarrollará en la sección 5.3 de
esta Estrategia.
Lo anterior implica que el SINA debe actuar en varios frentes, y uno de los más
importantes es precisamente el desarrollo de esta Estrategia Nacional de PSA y el
establecimiento de un marco regulatorio general que brinde la seguridad jurídica a las
diferentes entidades ambientales y territoriales para involucrarse directamente en su
implementación. Por lo cual, en desarrollo de este objetivo, se plantea la incorporación de
la ejecución y cofinanciación de programas y/o proyectos Pago por Servicios Ambientales
en los instrumentos de planeación de la gestión ambiental de las autoridades ambientales
que viabilicen su implementación, en este caso los PGAR y PAT de las CAR’s y sus
equivalentes en las Autoridades Ambientales Urbanas AAU.
Un segundo aspecto a tener en cuenta en desarrollo de esta línea programática, es el de
la incorporación de los ecosistemas proveedores de servicios ambientales como parte de
la estructura ecológica de los municipios y la consolidación de esta estructura ambiental
de soporte mediante el reconocimiento de los servicios que prestan para el desarrollo
económico y social de las poblaciones. En este sentido, probablemente el concepto capaz
de articular con mayor claridad la biodiversidad (como concepto que engloba los servicios
ambientales según la Ley 165 de 1994) con el ordenamiento territorial, es el de los
servicios ambientales como el conjunto de funciones propias de los ecosistemas de un
territorio determinado que puedan ser utilizados directa o indirectamente por la economía
o la población (IAvH – IGAC, 2006).
La forma de realizar esta incorporación en el ordenamiento territorial se establece en la
Ley 388 de 1997 y su reglamentación, en donde se definen los determinantes ambientales
como las condiciones bióticas, físicas (riesgo y amenaza), socioeconómicos y culturales
que, por ser normas de superior jerarquía, orientan la planificación de los usos del suelo.
La ley establece tres tipos de determinantes, sin embargo, para los fines de esta
Estrategia, sólo se resaltan los relacionados con:
La conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la
prevención de amenazas y riesgos naturales; y
Los señalados por la Red Vial Nacional y Regional, los puertos y la localización de
las infraestructuras, sistemas de abastecimiento de agua y servicios de
saneamiento.
De otra parte, y en relación con la Planeación del Desarrollo y sus instrumentos, tanto
nacional como regional y local el marco legislativo aplicable es la Ley 152 de 1994, que
para los fines de esta Estrategia, establece que el Plan Nacional de Desarrollo estará
conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del
orden nacional. La primera parte considera los objetivos nacionales y sectoriales de la
acción estatal en el mediano y largo plazo, sus metas, las estrategias y políticas que
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 36
guiarán la acción de gobierno para alcanzar dichas metas, así como los medios e
instrumentos para la armonización de la planeación nacional con la sectorial, regional,
departamental, municipal, distrital y de territorios indígenas. Así mismo, en el plan de
inversiones se proyectan los recursos financieros disponibles para su ejecución, los
principales programas y subprogramas, los presupuestos plurianuales y los mecanismos
para su ejecución.
Igualmente, se establece que los planes de desarrollo de las entidades territoriales
estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones a mediano y corto
plazo, en los términos y condiciones que de manera general reglamenten las Asambleas
Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales. De la misma forma, las
entidades territoriales tienen autonomía en materia de planeación del desarrollo
económico, social y de la gestión ambiental, en el marco de las competencias, recursos y
responsabilidades que les ha atribuido la Constitución y la ley; y se menciona que sus
planes de desarrollo, sin prejuicio de su autonomía, deberán tener en cuenta para su
elaboración las políticas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo para garantizar la
coherencia.
Teniendo en cuenta lo anterior, y el marco regulatorio establecido para el desarrollo
territorial, se requiere que los entes territoriales (departamentos, áreas metropolitanas,
distritos y municipios), desde las distintas esferas territoriales de su gestión incorporen los
ecosistemas estratégicos y sus servicios ambientales a su realidad territorial y en sus
políticas económicas y sociales como mecanismo para mejorar su desempeño ambiental,
social y económico.
Una mención especial debe hacerse en relación con las comunidades negras que han
venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca
del Pacífico, a quienes, entre otros aspectos, y según lo establecido en la Ley 70 de 1993,
se les reconoce el derecho a la propiedad colectiva, e igualmente, se definen los
mecanismos para el fomento de su desarrollo económico y social, con el fin de garantizar
que estas comunidades obtengan condiciones reales de igualdad de oportunidades frente
al resto de la sociedad colombiana.
Frente a esta situación, sin embargo la misma ley establece que hay que tener en cuenta
que la propiedad colectiva sobre las áreas tituladas, debe ser ejercida de conformidad con
la función social y ecológica que le es inherente. En consecuencia, los titulares deberán
cumplir las obligaciones de protección del ambiente y de los recursos naturales
renovables y contribuir con las autoridades en la defensa de ese patrimonio. Esto implica
que los integrantes de las comunidades negras, titulares del derecho de propiedad
colectiva, continuarán conservando, manteniendo o propiciando la regeneración de la
vegetación protectora de aguas y garantizando mediante un uso adecuado la persistencia
de ecosistemas especialmente frágiles, como los manglares y humedales, y protegiendo y
conservando las especies de fauna y flora silvestre amenazadas o en peligro de extinción.
Para estos fines la ley establece que el Gobierno Nacional destinará las partidas
necesarias para que la comunidad pueda cumplir con sus obligaciones ambientales.
Estos aspectos son importantes para esta Estrategia Nacional de PSA en el entendido
que estas particularidades en relación con este grupo étnico deberán ser siempre tenidas
en cuenta en el momento de diseñar y ejecutar programas y proyectos, y deberán surtirse
los procesos de consulta necesarios que viabilicen su implementación.
Un tercer nivel de articulación y coordinación a considerar para el cumplimiento de esta
meta es la articulación de los programas y/o proyectos de PSA con la planificación y
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 37
ACTIVIDADES RESPONSABLES
La naturaleza de las posibles fuentes de financiación para el pago por los servicios
ambientales determina el tipo de actividades requeridas para canalizarlas y vincularlas a
la Estrategia nacional. Por lo tanto, las metas y actividades relacionadas con este objetivo
se agruparon en dos grupos temáticos de acuerdo con su origen nacional o internacional.
Existen dos tipos de fuentes potenciales de financiación para los servicios ambientales
relacionados con la biodiversidad. La primera fuente potencial proviene principalmente de
los recursos financieros aportados por los países desarrollados en el marco de la
Convención de Diversidad Biológica. La Convención utiliza como mecanismo de
financiación de proyectos el Fondo Mundial del Medio Ambiente (GEF), el cual cuenta con
tres agencias implementadoras: el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas
para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD). Para canalizar estos recursos se requiere la formulación de un
proyecto elegible y conforme a las prioridades establecidas en la Convención. Así mismo,
también se podría canalizar recursos de gobiernos cooperantes interesados en los temas
de biodiversidad como Países Bajos, Suiza y Alemania. Esta primera fuente potencial
requiere de la gestión directa del Ministerio de Ambiente y tienen un cronograma de
aprobación y ejecución de mediano y largo plazo.
Conservancy (TNC), World Wildlife Fund (WWF) y Fundación Natura. Cada una de las
anteriores instituciones tiene sus prioridades de financiación que incluyen áreas
geográficas y temáticas específicas. Para canalizar los recursos internacionales de estas
fuentes, se requiere gran flexibilidad en los tipos de proyectos elegibles para PSA así
como un marco de acción que le brinde credibilidad al sistema de pagos.. Aunque los
recursos de estas instituciones no son canalizados a través de los gobiernos, el
reconocimiento y promoción por parte del Ministerio de sus proyectos, ayudaría a
canalizar estos recursos. Dicho reconocimiento y promoción podría realizarse a través de
la inclusión de proyectos en un “portafolio nacional de PSA para la biodiversidad”. A
través de este portafolio se podrían publicar los proyectos registrados antes las
autoridades ambientales, que incluyan servicios de conservación de la biodiversidad y
buscar financiación internacional. El portafolio requerirá de un portal en internet en donde
se muestren a los potenciales inversionistas, las características de cada proyecto así
como su información de contacto.
ACTIVIDAD RESPONSABLE
cumplan con las metas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. Para
que un proyecto pueda generar y vender certificados de reducción (captura) de emisiones,
debe cumplir con los requisitos y procedimientos establecidos por las Conferencias de las
Partes del Convenio de Cambio Climático, así como con las metodologías de línea base y
monitoreo aprobadas por la Junta Ejecutiva del Mecanismo de Desarrollo Limpio.
ACTIVIDAD RESPONSABLE
Al igual que con los recursos de origen internacional, las fuentes de financiación
nacionales tienen una naturaleza variada y es necesario diferenciar las acciones
requeridas para que puedan ser canalizados a financiar los esquemas de pago por
servicios ambientales. Para tal efecto, esta línea programática divide los recursos en:
Meta1: Orientar fuentes tradicionales del Sistema Nacional Ambiental al pago por
servicios ambientales
La principal actividad para habilitar la inversión de las rentas propias de las Autoridades
Ambientales en esquemas de pago por servicios ambientales, corresponde a la
expedición de la normatividad que regule este instrumento. Dicha normatividad brindará
seguridad jurídica a las autoridades ambientales para dirigir sus recursos a los esquemas
de PSA. Sin embargo, también es necesario emprender una serie de actividades de
divulgación y socialización del instrumento tanto nacional como regionalmente.
Por último, algunos de los recursos con destinación específica de las autoridades
ambientales requieren de algunas acciones o condiciones para que puedan ser utilizados
en esquemas de pago por servicios ambientales, así:
a. Tasas por utilización de aguas: Los recursos recaudados por concepto de tasas
por utilización de aguas se podrán utilizar en esquemas de pago por servicios
ambientales que incluyan algún servicio ambiental hídrico; sin embargo, es
necesario que los esquemas de PSA se encuentren incluidos en el componente de
inversiones en el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca en donde se
recauda la tasa. Las autoridades ambientales deberán incluir el instrumento de
Pago por Servicios Ambientales en los Planes donde consideren pertinente utilizar
los recaudos de las tasas por utilización de aguas para estos fines.
ACTIVIDAD RESPONSABLE
Otra acción para apalancar recursos de presupuesto nacional es la reactivación del CIF
de conservación. Para compatibilizar este instrumento con las metodologías y
procedimientos descritos en esta Estrategia para esquemas de PSA, se deberá dirigir el
certificado a propietarios, poseedores o tenedores ubicados en las áreas delimitadas por
programas regionales de PSA inscritos en el Ministerio. Es decir, similar a la focalización
de los recursos del CIF de Reforestación que hace el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural a núcleos forestales, el Ministerio de Ambiente focalizaría el CIF de Conservación a
programas regionales de PSA que se consideren críticos. Para ello, el Ministerio deberá
aprobar una metodología específica para el desarrollo de programas o proyectos que
quieran acceder a los recursos del CIF de conservación.
ACTIVIDAD RESPONSABLE
Con el fin de conservar la naturaleza voluntaria del pago por los servicios ambientales, es
necesario que siempre exista la opción para el dueño del proyecto de realizar
directamente la compensación impuesta por la autoridad ambiental, en el caso de los
proyectos sujetos a licencia o plan de manejo; o invertir en las actividades de inversión
definidas por el Decreto 1900 de 2006, reglamentario del parágrafo del Artículo 43 de la
Ley 99 de 1993. Para ello, en el caso de las licencias o planes de manejo, en primer lugar
la autoridad ambiental debe definir la compensación directa (ej. Reforestar un número
determinado de hectáreas) y habilitar que el dueño del proyecto pueda cumplir con la
compensación por medio del pago de un servicio ambiental directamente relacionado con
la compensación (belleza escénica, conservación de biodiversidad etc.). La autoridad
ambiental también puede especificar el área o región en donde se puede realizar la
compensación a través de pago por servicios ambientales.
En el caso de los proyectos sujetos a la inversión forzosa del parágrafo del artículo 43 de
la Ley 99 de 1993, la obligación se cumplirá cuando se presente la constancia del
operador del Programa que indique que se invirtió la suma equivalente al 1% del valor del
proyecto calculada de acuerdo con el artículo 3 del Decreto 1900 de 2006.
efectos de brindar seguridad jurídica tanto a las autoridades ambientales como a los
dueños de los proyectos, dicha posibilidad se incluirá expresamente en la reglamentación
del sistema del pago por los servicios ambientales.
Por lo tanto, para lograr esta meta se requieren las siguientes actividades:
ACTIVIDAD RESPONSABLE
Por lo tanto, para la utilización del FONAM como instrumento financiero de co-financiación
de Programas de PSA, no se requiere de la modificación de la estructura de dicho fondo o
de grandes cambios, sino de utilizar las líneas y subcuentas ya creadas para la
financiación de inversiones ambientales o de añadir una subcuenta. De acuerdo con las
actividades propuestas en esta Estrategia, el Ministerio podrá canalizar recursos de
presupuesto nacional, de créditos con entidades multilaterales y de recursos de donación
(GEF) hacia el FONAM y de esta forma co-financiar programas regionales de PSA.
provisión del servicio ambiental, para lo cual coadyuvan las metodologías a que hace
referencia esta Estrategia. Así mismo, entre los criterios de priorización, se deberán
incluir indicadores de mejoramiento de condiciones socio-económicas de los proveedores
de los servicios ambientales, así como involucramiento de comunidades tradicionales.
Los fondos administrados por una entidad fiduciaria tuvieron menos utilización que la
modalidad de fondos cuenta, en parte por los costos asociados a dicha administración y la
dificultad de compatibilizarla ejecución de los recursos con el régimen de contratación de
la Ley 80 de 1993, y que se mantiene vigente con la actual reglamentación. Por lo tanto,
se recomienda la segunda modalidad para la creación de Fondos Regionales para la
Financiación de Programas de Pago por Servicios Ambientales. Bajo esta modalidad, las
autoridades crean cuentas separadas en su presupuesto, en donde destinan recursos de
diferentes fuentes y financian proyectos específicos.
Los fondos se podrán crear para financiar uno o varios programas o proyectos de pago
por servicios ambientales en la jurisdicción de la autoridad ambiental o en el área de un
ecosistema particular. Los fondos cuenta podrán recibir los siguientes recursos:
Meta: Identificar y establecer los roles de los diferentes actores en los esquemas de
pago por servicios ambientales.
Los roles que le corresponde ejercer a las instituciones públicas y las de las personas
naturales o jurídicas de derecho privado, se encuentran planteadas dentro del marco de
acción para los esquema del Pago por Servicios Ambientales propuesto (público/mixto y
privado), encontrándose que las instituciones públicas o privadas pueden desempeñar
roles diferentes dependiendo del tipo de programa o proyecto en el que participen. En
este sentido, la regulación debe proveer los elementos necesarios para facilitar la
participación de las entidades en los diferentes roles que puede entrar a desempeñar. Por
lo tanto, a continuación se definen los roles así:
Institutos de Investigación
Los Institutos de Investigación adscritos o vinculados al MAVDT, que prestan un servicio
de soporte técnico y científico a las entidades del SINA, cumplen dentro de la
implementación de la Estrategia Nacional de PSA las siguientes roles:
2
Las propuestas que se presentan en esta agenda son tomadas de los planes y programas de
investigación existentes en el SINA y que se desarrollaron en cumplimiento de los mandatos de
las diferentes políticas ambientales
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 53
ACTIVIDADES RESPONSABLES
ACTIVIDADES RESPONSABLES
ACTIVIDADES RESPONSABLES
Los esquemas de pagos por servicios ambientales en el marco del desarrollo de esta
Estrategia, se orientarán al logro de objetivos de política relacionados con la
conservación, rehabilitación y/o restauración de ecosistemas y recursos naturales, en las
áreas que sean identificadas como prioritarias a nivel regional, y en las cuales sea factible
su implementación. Las políticas, planes y programas ambientales adoptados por el país
a través del Consejo Nacional Ambiental y relacionadas con los distintos tipos de
ecosistemas más representativos de Colombia (forestales, humedales, ecosistemas
costeros y marinos y páramos), plantean objetivos, metas y acciones de conservación,
rehabilitación y restauración de cada uno de ellos (en el Anexo 1, Tabla 11 se presenta un
ejercicio preliminar de priorización que identifica los ecosistemas a conservar y recuperar,
elaborado a partir de varios estudios y políticas señalados al final de dicha tabla).
Por otra parte, la priorización de las áreas para una acción directa desde el nivel central,
se enfoca en las áreas protegidas de carácter nacional existentes y las nuevas por
declarar, actividades que serán desarrolladas por la Unidad Administrativa Especial del
Sistema de Parques Nacionales Naturales del MAVDT, con el concurso de entidades y
actores relacionados.
Humedales:
Desde un enfoque nacional, existen prioridades de acción sobre los humedales más
seriamente afectados por los distintos procesos de modificación, así como por otros
tensores, como son los humedales de la cuenca del río Sinú, Alto Río Cauca y Magdalena
Oriental, seguidos por los del Magdalena Medio, Canal del Dique, Depresión Momposina
y Bajo Magdalena (IAvH, 1999). Así mismo, todos los complejos de la Región Caribe son
de alta prioridad para el desarrollo de estrategias de conservación, mientras que acciones
de restauración son vigentes en general para los complejos de humedales interiores del
alto Valle del Cauca, Andino Oriental (Altiplano Cundiboyacense) y Macizo colombiano
(Valle del Sibundoy). Igualmente, son importantes los sistemas de humedales andinos,
especialmente aquellos que se encuentran por encima de los 2800 m de elevación, ya
que entre otras particularidades, prestan servicios ambientales de gran valor como: a)
biodiversidad y alto número de endemismos; b) reservorios y fuentes de agua (café, caña
y arroz y ciudades importantes del país); c) depósitos de carbono; y e) bancos genéticos;
entre otros. Por su parte, los complejos pertenecientes a las regiones Montañosa,
Pacífica, Amazónica y Orinocense tiene cualidades prístinas o poco alteradas que deben
ser considerados también.
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 57
Páramos:
Los ecosistemas de páramo han sido considerados desde la Ley 99 de 1993 como áreas
de especial importancia ecológica y en este sentido las acciones del SINA deben estar
orientadas a su conservación y uso sostenible. Para los propósitos de esta Estrategia y
con el fin de priorizar la implementación de esquemas de pago por servicios ambientales
relacionados con los páramos, y dada su importancia en la provisión de servicios
ambientales especialmente asociados al recurso hídrico, es claro que en el ámbito
nacional, todos estos ecosistemas de este tipo son prioritarios, sin perjuicio de la
priorización regional realizada por las autoridades ambientales regionales.
A través de la promulgación del Programa Nacional de Ecosistemas de alta montaña:
Páramos, en el año 2002, y posteriormente, mediante la expedición de un marco
regulatorio específico para estos ecosistemas (Resoluciones del MAVDT No. 0769 de
2002 y 0839 de 2003), mediante las cuales se estableció la obligación de que las
autoridades ambientales regionales elaboren el estudio sobre el estado actual de los
páramos de sus respectivas jurisdicciones y para este fin, mediante la segunda
resolución, definió los términos de referencia para el desarrollo de dichos estudios y sus
respectivos planes de manejo. Estos planes de manejo de los páramos, incluyen las
medidas para su conservación y uso sostenible y de la misma manera que en el caso de
los humedales, podrían ser utilizados regionalmente para la priorización de programas y/o
proyectos de pago por servicios ambientales de las autoridades ambientales en asocio
con particulares propietarios de predios, en muchos casos fundamentales para la
prestación de los servicios ambientales hídricos de estos ecosistemas y que benefician de
manera general a otras actividades productivas y a la sociedad en el mantenimiento o
mejoramiento de su calidad de vida.
Bosques naturales
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 58
Este tipo de ecosistemas son fundamentales en esta Estrategia por su oferta de servicios
ambientales de acuerdo al tipo de bosque, así como por los altos riesgos en que se
encuentran; cumplen un papel fundamental asociado al sostén de las poblaciones
urbanas y rurales, prestan servicios ambientales a la regulación de procesos naturales,
como la provisión de agua, el mejoramiento de la calidad del aire, el control de la erosión
del suelo, la regulación climática, la conservación del acervo genético de plantas y
animales y el soporte de la mitigación de riesgos naturales. Este tipo de ecosistemas se
encuentra en riesgo por múltiples factores, poniendo en peligro no solamente los recursos
forestales como tales, sino la biodiversidad que albergan y los servicios ambientales que
estos ecosistemas ofrecen.
En este sentido las mayores pérdidas y afectaciones de ecosistemas forestales se
presentan en la región de los Andes en donde, entre los ecosistemas más amenazados,
se encuentran los bosques de niebla (bosques húmedos andinos y altoandinos). La
planicie Caribe se presenta como la región más drásticamente afectada por la
transformación de los ecosistemas naturales (bosques secos, xerofíticos y subxerofíticos);
la situación descrita y las cifras de transformación que las soportan indican que dicha
transformación en el Caribe ha sido de tal magnitud que hoy en día la vegetación
secundaria y áreas de uso agropecuario, en menor proporción, tienen un amplio dominio
en toda la llanura Caribe, por lo que es considerada, junto con la región andina, una de las
más degradadas. En términos de conservación, la región del Pacífico, junto con la
Amazonía, son las regiones con menor grado de transformación de sus ecosistemas, aun
cuando actualmente algunas zonas se encuentran bajo presión por intervención humana.
El Plan Nacional de Desarrollo Forestal 2000-2025 considera la zonificación y
ordenamiento forestal, y a su vez en el decreto 1791 de 1996 establece la obligatoriedad
a las CARs de formular los planes de ordenación forestal asociado a las áreas
productoras y protectoras-productoras. En el marco de estos planes y así como lo
definido especialmente en los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas hidrográficas,
las autoridades ambientales desarrollarán y priorizarán las áreas susceptibles de
aplicación de los esquemas de PSA, generalmente asociados a servicios ambientales
sobre belleza escénica, captura de carbono, biodiversidad y con especial énfasis en el
recurso hídrico.
Por su parte, las intervenciones sobre los servicios ambientales a su vez, pueden tener
efectos positivos en el estado de conservación de la diversidad biológica (por ejemplo,
mejores condiciones en las coberturas vegetales nativas favorecerán un mejoramiento en
los índices de biodiversidad en el área de intervención) en diferentes escalas espaciales
(global, nacional, regional o local) y temporales (corto, mediano y largo plazo).
Corredores de conservación
Otra de las estrategias importantes para la conservación y uso sostenible de los servicios
ambientales a tener en cuenta en la implementación de la Estrategia, es el apoyo que los
proyectos PSA pueden dar en el establecimiento y manejo de los denominados
corredores de conservación. Como parte fundamental del proceso de diseño y
establecimiento de un corredor y de su posterior plan de manejo y monitoreo, se requiere
asegurar los compromisos relacionados con el uso y manejo de las áreas involucradas a
partir de la compra o adquisición de tierra de parte de gobiernos regionales, municipales o
autoridades ambientales, acuerdos escritos y jurídicamente vinculantes de manejo en
cooperación, pactos obligatorios sobre uso de la tierra, controles de planificación acerca
de los usos permitidos del suelo (incluidos en los EOT y POT), y el establecimiento de las
fuentes de financiación y recurso humano con las que contarán a partir de la formulación
de un proyecto que vincule tanto los objetivos y metas de conservación como los aspectos
sociales e institucionales de los actores involucrados, en el que podrán estar incluidos
proyectos de pago por servicios ambientales. Así mismo, es fundamental que el proyecto
se inserte en los procesos de planeación y ordenamiento territorial de los municipios y que
a partir de sus resultados se reorienten actividades de conservación a áreas donde las
inversiones económicas para la conservación puedan alcanzar una mejor respuesta
desde una perspectiva de costo-efectividad.
Esta Estrategia Nacional de PSA, busca insertarse en las diferentes iniciativas existentes
o nuevas como una oportunidad para maximizar los beneficios ambientales y los recursos
invertidos para el logro de los objetivos de los corredores. En Colombia existen varias
iniciativas en marcha (UICN, s.f.), de las cuales podemos resaltar las siguientes:
Constitución del corredor de conservación denominado “De los Farallones a Las
Hermosas” que involucra los municipios colombianos de La Villa de las Palmas,
Pradera, Florida, Candelaria, El Cerrito, Cali, Jamundí, Yumbo y Vijes (WWF, s.f.).
Corredor Biológico Los Guácharos – Puracé, en el Departamento del Huila.
Propuesta de Corredor biológico - Corredor Bremen – Barbas, en el Departamento
del Quindiío.
Corredor de Bosques Altoandinos de Roble.
Propuesta para la creación del corredor de bosque de roble, Guantiva, Iguaque,
Guanentá, parte nororiental de la cordillera oriental.
Corredor biológico Serranía de los Churumbelos – Cueva de los Guacharos
concertada con autoridades ambientales regionales y alcaldías.
Corredor Andino –Amazónico Páramo de Bordoncillo - Cerro Patascoy - Laguna de
la Cocha.
Corredor biológico de la Cordillera Central.
Corredor costero del manglar. Proyecto Biopacífico.
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 63
4
Información adicional en www.conservation.org.co
5
Iniciativa liderada por la Empresa de Acueducto y alcantarillado de Bogotá, CI –
Colombia y el MAVDT.
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 64
7 Anexos
7.1 Anexo 1: Los Servicios Ambientales en Colombia
amplio dominio en toda la llanura Caribe, por lo que es considerada, junto con la región
andina, una de las más degradadas.
Esta situación implica que los servicios ambientales provistos por estos ecosistemas en
estas regiones se encuentran igualmente afectados (no es casualidad que los mayores
índices de escasez del recurso hídrico coincidan con la expresión territorial de estas
afectaciones) y, por lo tanto, los porcentajes en que se manifiesta este deterioro de la
base natural, indican un primer orden de prioridad sobre la regionalización de una
Estrategia de PSA, al menos en relación con el desarrollo de actividades de rehabilitación
y restauración de ecosistemas degradados, de conservación de remanentes de los
diferentes tipos de ecosistemas en las áreas indicadas y de generación o restablecimiento
de conectividades biológicas entre áreas. Uno de los objetivos ambientales de relevancia
se asocia con la recuperación de la capacidad de regulación hídrica de los diferentes
ecosistemas cuyo fin primordial debe orientarse hacia el aseguramiento de la provisión de
agua para los diferentes usos en el corto plazo.
En este sentido, los estudios y estadísticas demuestran que los índices de escasez se
acentúan en la región que abarca las cadenas montañosas de Los Andes, donde coincide
la mayor concentración de población (65% del total), y donde la disponibilidad de agua es
menor.
De acuerdo con los resultados del estudio elaborado por IDEAM (2000), la mayor
complejidad se presenta en los municipios del país donde se definen los índices de
escasez y vulnerabilidad por disponibilidad de agua más altos en cabeceras municipales
de Colombia, en condiciones hidrológicas de año seco y medio, así:
Tabla No. 4. Número de municipios con índices de escasez de medio a alto y población afectada
Este indicador debe ser considerado a la hora de identificar áreas críticas para la
recuperación de ecosistemas asociados al ciclo hidrológico, teniendo en cuenta que,
adicionalmente, además de la cantidad de agua, la disponibilidad de la misma se ve
directamente afectada por su calidad y, en condiciones de escasez, el efecto sinérgico de
ambas variables puede ser muy significativo tanto para la salud humana como para la
sostenibilidad de procesos ecológicos básicos y por ende de la biodiversidad.
De otra parte, y en este mismo contexto de análisis, la región del Pacífico, junto con la
Amazonía, son las regiones con menor grado de transformación de sus ecosistemas. No
obstante, en tiempos recientes la aparición de cultivos ilícitos en áreas aisladas al centro
de la región, hacen presumir que la actividad se está desarrollando sobre áreas antes
cubiertas por bosques. De hecho, Rangel (2004c en IAvH, 2006), reconoce en los cultivos
ilícitos como una de las actividades causantes del deterioro de las condiciones originales
de los ecosistemas del Chocó, estimando que en la región, la deforestación alcanza entre
el 25 y el 30%.
En la Amazonía, el piedemonte amazónico entre Caquetá y Putumayo ha sido un frente
de colonización activo, y en la actualidad se presenta como un área de intensa
intervención humana, que se interna en las planicies disectadas de la Amazonía,
siguiendo los paisajes aledaños a los ríos Caquetá, Caguán y Putumayo. Otras áreas con
alto nivel de transformación se distribuyen en alrededores de San José del Guaviare y en
áreas aledañas a la serranía de La Macarena y a los ríos Guayabero y Ariari.
Una situación intermedia se podría establecer para la Región de la Orinoquía, en donde
los ecosistemas naturales conforman el 82,2%, en tanto que los ecosistemas
transformados el 17,8% del área total (31.222.098 ha).
En el marco de la Estrategia Nacional de PSA, en las regiones y sus ecosistemas poco
intervenidos o transformados, las actividades a privilegiar estarían encaminadas a la
conservación de la biodiversidad (teniendo en cuenta la definición amplia de la Ley 165 de
1994: ecosistemas, poblaciones, comunidades, especies y genes) y los paisajes, así
como las que se relacionan de manera directa con los servicios ambientales de regulación
según lo establecido para esta Estrategia (por ejemplo, el clima).
Con el fin de precisar con mayor detalle los alcances de las actividades de
implementación de esta Estrategia, tanto de recuperación, rehabilitación y/o restauración
así como de conservación y uso sostenible, a continuación se describirán de manera
general las diferentes coberturas del territorio continental y marino y la distribución y
calidad ambiental de los principales recursos naturales y ecosistemas de Colombia6.
SUELOS Y TIERRAS
Los suelos son el soporte de ciertos servicios ambientales y cumplen con una función
ecosistémica importante en relación con, por ejemplo, la regulación de nutrientes para la
biota, como regulador del ciclo hidrológico y el biogeoquímico, como productor de fibras y
alimentos y como filtro o depurador de contaminantes, entre las funciones más
importantes.
Por su parte, las tierras, según Ponce (1997, en IDEAM 2004), son “una porción vertical
de la corteza terrestre que involucra el suelo, el subsuelo, los organismos y la atmósfera
6
La información de soporte de este análisis se tomó y adaptó del Informe Anual sobre el estado
del medio ambiente y los recursos naturales renovables en Colombia correspondiente al año
2004 y elaborado por el IDEAM.
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 71
cercana, así como los procesos naturales e inducidos y los resultados de las actividades
humanas pasadas y presentes que tienen un efecto en el comportamiento de la misma”.
Las características de los suelos, el clima, la hidrología y el relieve determinan, en gran
parte, la potencialidad de las tierras para los diferentes usos, especialmente en áreas
rurales. En Colombia, tanto el IGAC en 1985, como esta misma entidad en asocio con
CORPOICA en 2002, propusieron la zonificación agroecológica del país, cuyos resultados
sobre la vocación del uso de las tierras fueron:
Tabla No. 5. Distribución de la vocación de uso de las tierras en Colombia.
Porcentaje Localización
Vocación de uso Área (ha)
(%) principal por Región
Tierras con vocación
21.493.538 18,9 Andina y Caribe
agrícola
Orinoquía, Caribe,
Tierras con vocación
14.223.774 12,5 Andina y valles
ganadera
interandinos
Tierras con vocación
6.908.398 6,1 Amazonía y Orinoquía
agroforestal
Tierras con vocación
21.591.025 19,0 Todas
forestal
Tierras para
49.652.300 43,5 Todas
conservación
Total 113.869.035 100,0
Fuente: Adaptado de IDEAM, (2004)
Según IDEAM (2004), las principales causas del cambio en la oferta natural de los suelos
del país son la sobre utilización por sobre explotación y la subutilización, mientras que la
principal causa del cambio en la estabilidad del suelo es la deforestación de laderas,
costas y cauces de ríos.
El IGAC (2002), realizó un estudio de conflictos de uso de las tierras 7 en Colombia, que
permitió identificar las zonas con mayor riesgo a la degradación, por usos actuales que
desconocen las limitaciones y potencialidades impuestas por el entorno natural,
configurando conflictos por sobre o subutilización de diferente intensidad (ver Figura
No.1). Entre las conclusiones más relevantes para esta Estrategia podemos citar:
El proceso de uso y ocupación en Colombia ha conducido a que actualmente el
51,2% (aproximadamente 58 millones de ha), del territorio continental están parcial
o totalmente transformadas, mientras que el 48,8% restante (aproximadamente
55,6 millones de ha), permanecen con coberturas naturales y pueden considerarse
sin intervención significativa.
De las tierras intervenidas, el 62,3% (aproximadamente 36,4 millones de ha), se
manejan inadecuadamente.
Las tierras sobre utilizadas moderada y severamente, corresponden al 11,3% del
territorio nacional, unas 12.9 millones de ha, que se localizan fundamentalmente
en la Región Andina, y corresponden a las tierras con un alto riesgo de sufrir
7
Los factores que inciden en estos conflictos son: la concentración de la propiedad, el
predominio de intereses particulares sobre lo colectivos y el manejo incoherente de la relación
uso real frente al potencial en una determinada región (IGAC, CORPOICA, 2002).
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 72
Disminución de la tasa La vegetación absorbe el agua y retarda el tiempo de saturación del suelo.
de escorrentía en una Los suelos de los bosques por lo general tienen una alta capacidad de
retención de agua, en comparación con lo suelos sin cobertura forestal. Entre
cuenca hidrográfica más compleja la estructura de la superficie del bosque, el suelo subyacente
permitirá una infiltración más eficiente, en comparación con una cuenca
deforestada. Disminuyendo esta tasa de escorrentía, los bosques pueden
ayudar a minimizar las inundaciones en cuencas más pequeñas e
incrementar los flujos mínimos durante la estación seca.
Reducción de la La intercepción de la lluvia y la nieve por parte de los bosques hacen que
erosión del suelo y la menos agua caiga en la superficie, comparado con una cuenca deforestada.
La vegetación de sotobosque y la hojarasca protegen al suelo del impacto de
sedimentación en los la lluvia. El sistema de raíces ayuda a mantener el suelo más firmemente y
cursos de agua dar resistencia a deslizamientos, en comparación con cuencas taladas o
deforestadas. Los niveles de sedimentación en os cursos del agua de
cuencas con bosques son generalmente inferiores que en las parea agrícolas
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 76
Filtración de materiales Los suelos de los bosques tienen una mayor capacidad de retención de agua
contaminantes que otros suelos, y contienen más nutrientes, permitiéndoles filtrar los
contaminantes. La apertura y el cultivo de suelos, que han sido forestales,
tiene a acelerar la descomposición y a liberar grandes cantidad de nutrientes
que son lavados al agua freática, como escorrentía superficial y a los ríos.
Regulación del flujo Un bosque intercepta la lluvia y dad la amplia capacidad de absorción y
retención del agua, puede ayudar a convertir la precipitación irregular en flujo
de agua más constante en toda la cuenca. El riesgo de inundación debido a
casos extremos, puede reducirse. El bosque puede actuar también como una
reserva de agua, que permite mantener flujos de agua durante periodos
secos.
Mantenimiento de la La lluvia que cae del bosque es interceptada y filtrada a través del suelo y las
calidad del agua raíces. Como resultado, el agua que fluye de una cuenca no disturbada, es
generalmente de mejor calidad. Los cambios en el uso de la tierra
generalmente producen sedimentación y contaminación de nutrientes. Esto
afecta la disponibilidad de agua y beneficios asociados, tales como la pesca.
La calidad del agua para consumo humano, y usos agrícolas y usos
industriales, puede verse igualmente afectada.
Regulación del nivel Los bosques juegan un papel fundamental en la regulación del agua freática.
freático En el tiempo se desarrolla un equilibrio entre la vegetación y el agua freática.
La deforestación puede llevar a una mayor infiltración en la cuenca de
captación e incremento de los niveles del agua. Esto puede causar la
salinización del agua cerca de la superficie y afectar cultivos y la calidad del
agua en general. En otras cuencas se afecta severamente la capacidad de
recarga de los acuíferos.
ECOSITEMA DE PARAMO
En las cimas de la cordillera de los Andes, por encima del límite de los bosques
altoandinos, se encuentra una de las formaciones vegetales más importantes de
Colombia: los Páramos Andinos. Este clima tropical frío, que se extiende desde el límite
superior del bosque hasta el límite inferior de las nieves, ha dado origen a una variedad
de organismos con adaptaciones especializadas para tolerar las condiciones climáticas
extremas (MMA, 2002).
De acuerdo con el mapa de Cobertura Vegetal y Uso Actual del Suelo del IDEAM, la
cobertura de páramos alcanza una extensión de 1.627.004 ha (1,43% del total de
coberturas clasificadas, ver Tabla No.3)
En contraste con lo anterior, los ecosistemas de páramo han sido considerados desde la
Ley 99 de 1993 como áreas de especial importancia ecológica y en este sentido las
acciones del SINA deben estar orientadas a su conservación y uso sostenible. Esta
decisión ha sido acompañada desde el MAVDT a través de la promulgación del
mencionado Programa Nacional de Ecosistemas de alta montaña: Páramos, en el año
2002, y posteriormente, mediante la expedición de un marco regulatorio específico para
estos ecosistemas (Resoluciones del MAVDT No. 0769 de 2002 y 0839 de 2003), en
donde se definen las actividades que el SINA deberá desarrollar con el fin de contar con
un inventario y diagnóstico actualizados de los páramos de Colombia y con los
respectivos instrumentos de planificación ambiental (Plan de Manejo Ambiental de
Páramos).
Para los propósitos de esta Estrategia y con el fin de priorizar la implementación de
esquemas de pago por servicios ambientales relacionados con los páramos, es claro que
en el ámbito nacional, todos estos ecosistemas son prioritarios, y que regionalmente
podrá priorizarse la intervención sobre los mismos, utilizando los instrumentos de
planificación ambiental provistos por las normas mencionadas anteriormente.
HUMEDALES
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en la Política Nacional para
humedales interiores de Colombia, ha adoptado la definición humedales de la Convención
Ramsar, la cual establece: "...son humedales aquellas extensiones de marismas,
pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales,
estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluyendo las extensiones de agua
marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros".
De acuerdo con el anterior concepto de humedal, se puede decir que en Colombia, en el
territorio continental, exceptuando el ámbito marino y costero, el área total de estos
ecosistemas es de 20.252.500 hectáreas, representados por lagos, pantanos y turberas,
ciénagas, llanuras y bosques inundados (Ministerio del Medio Ambiente, 2001). En total,
entre ciénagas y otros cuerpos de agua similares existen 5.622.750 ha, las cuales se
encuentran principalmente en los departamentos de Bolívar y Magdalena.
Las lagunas representan cerca de 22.950 ha y las sabanas inundables cubren una
superficie total aproximada 9.255.475 ha, ubicadas en los departamentos del Amazonas,
Guainía y Guaviare. Los bosques inundables representan aproximadamente 5.351.325
millones de ha y se localizan en la Orinoquía, Amazonía, Bajo Magdalena y en menor
proporción en la región pacífica. De acuerdo a las cinco grandes regiones naturales del
país (Caribe, Pacífica, Andina, Orinoquía y Amazonía), la región Caribe es de gran
importancia por la presencia del 71% de humedales de carácter permanente o semi
permanente, destacándose en orden de importancia el Complejo de la Depresión
Momposina, el del Magdalena Medio y el del Río Atrato (Ministerio del Medio Ambiente,
2001).
Las funciones ecológicas y ambientales de los humedales representan beneficios para la
sociedad. En primer término, son sistemas naturales de soporte y base de actividades
productivas y socioculturales, tales como economías extractivas basadas en el uso de
muchas especies, a través de la pesca artesanal y de sustento, caza y recolección y el
pastoreo y la agricultura en épocas de estiaje (Ministerio del Medio Ambiente, 2001). En la
siguiente tabla, se resumen los servicios ambientales provistos por los humedales con
base en sus funciones, productos y atributos.
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 80
Pesquerías
Agua
Recursos forestales
Recreación
CULTURALES
Importancia cultural
El Instituto Humboldt (1999), señaló que a pesar del aumento de conciencia ciudadana
reciente sobre las funciones y valores de los humedales, la tendencia general está lejos
de presentar una estabilización de su área y antes, por el contrario, puede preverse en el
futuro inmediato la reducción inevitable de extensas zonas permanentes y estacionales.
Esto como consecuencia en parte, de acciones privadas, y políticas gubernamentales de
regulación de ríos y adecuación de tierras, particularmente mediante drenaje y
canalización para facilitar el cultivo del área emergida resultante de estos procedimientos.
Una valoración tentativa de cada uno de los factores de cambio en los humedales, le
permitió al IAvH (1999) identificar que los complejos más seriamente afectados por los
distintos procesos de modificación, así como por otros tensores, son los humedales de la
cuenca del río Sinú, Alto Río Cauca y Magdalena Oriental, seguidos por los del
Magdalena Medio, Canal del Dique, Depresión Momposina y Bajo Magdalena.
Así mismo, en cuanto a tensores ambientales, se encontró que si la definición de
prioridades se hace sobre la base de cualidades prístinas o poco alteradas, los
humedales de los complejos pertenecientes a las regiones Montañosa, Pacífica,
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 81
Amazónica y Orinocense deberían ser tenidos en cuenta antes que los de la Región
Caribe.
Si el criterio de selección es el inverso, esto es, el reconocimiento de elevados niveles de
presión antropogénica sobre los ambientes, con excepción de los humedales del Río
Atrato, todos los complejos de la Región Caribe son de alta prioridad para el desarrollo de
estrategias de conservación. Aunque es indudable, la prioridad de acciones necesarias
para la conservación de los humedales de la Orinoquia, también lo es emprender
acciones a corto plazo para los humedales caribeños, hoy muy afectados por los factores
de perturbación identificados. Las acciones de restauración en cambio, son vigentes en
general para los complejos de humedales interiores del alto Valle del Cauca, Andino
Oriental (Altiplano Cundiboyacense) y Macizo colombiano (Valle del Sibundoy).
Igualmente, son importantes los sistemas de humedales andinos, especialmente aquellos
que se encuentran por encima de los 2800 m de elevación, ya que entre otras
particularidades, prestan servicios ambientales de gran valor como: a) biodiversidad y alto
número de endemismos; b) reservorios y fuentes de agua (café, caña y arroz y ciudades
importantes del país); c) depósitos de carbono; y e) bancos genéticos; entre otros.
Al igual que para otro tipo de ecosistemas en el país, los humedales interiores o
continentales, tienen un marco regulatorio específico derivado de la Ley 357 de 1997 y de
la Política Nacional para Humedales Interiores adoptada mediante la Resolución 157 de
2004 y 196 de 2006, en donde el SINA deberá identificar a través de cada una de las
autoridades ambientales las prioridades de intervención, en relación con los humedales
presentes en sus respectivas jurisdicciones. Dicha priorización deberá servir de
orientación para el establecimiento de esquemas de PSA, cuyo objetivo principal sean los
servicios ambientales provistos por estos ecosistemas.
Manglares 3.806
En relación con los servicios ambientales que prestan estos ecosistemas se puede
mencionar que la producción neta de los manglares en las zonas donde hay suficiente
lavado del suelo, se transfiere casi en su totalidad al mar como material vegetal o detritos.
Este material compuesto principalmente de hojas y madera en descomposición tiende a
acumularse entre las raíces, transformándose luego en detrito que puede ser transportado
hacia el mar según el flujo hídrico de la zona. Los organismos detritívoros de diversos
grupos lo aprovechan y transfieren energía a los sistemas marinos a través de la cadena
trófica (MMA, 2002a).
Los mangles son excelentes evapotranspiradores, puesto que suplen significativamente
de humedad a la atmósfera y al hacerlo, se tornan en fuente de enfriamiento natural para
las comunidades cercanas. Actúan como sumideros naturales de CO 2 y fuente de materia
orgánica e inorgánica y se constituyen en eslabones importantes en la cadena trófica,
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 85
por su función como transferidores de energía a los sistemas secundarios. Así mismo,
son excelentes detoxificadores y amortiguadores de inundaciones.
Igualmente, sirven de refugio, sitios de alimentación y anidación de diversas especies de
mamíferos, aves, reptiles y anfibios. Las larvas y juveniles de vertebrados e invertebrados
encuentran refugio contra la depredación, en sus raíces y capturan alimento que luego se
exporta hacia el mar, donde son consumidos o cuando, ya adultos, van a vivir a las
praderas de la plataforma continental, al arrecife o al mar abierto.
Los manglares constituyen uno de los ecosistemas más frágiles, y por este motivo su
protección es prioritaria, garantizando, mediante su gestión integral, la continuidad de la
utilización de los recursos forestales, biológicos e hidrobiológicos. Adicionalmente, son
formadores de suelos, protegen los litorales de la erosión costera, dan sombrío en las
playas y le ganan terreno al mar, ya que por medio de sus raíces retienen las partículas
que descargan los ríos y arroyos, así como el sedimento que llevan las corrientes de
deriva costera.
En las playas, fijan la arena y pueden llegar a formar suelos maduros; protegen las islas
coralinas de la erosión provocada por el embate de las olas, y en las desembocaduras de
los grandes ríos, crecen consolidando los terrenos formados a partir de la deposición de
sedimentos. Algunos terrenos con manglares, por efectos antrópicos principalmente, al no
tener influencia marina o de agua dulce, son reemplazados por vegetación de tipo
continental, de características propias según el clima local, como es el caso de algunas
áreas del Delta Estuario del Río Magdalena.
Resumiendo, entre los principales servicios ambientales que prestan los manglares, se
hallan la productividad intrínseca a las formaciones boscosas (servicios de soporte); su
condición como hábitat, alimento y refugio para aves, peces, moluscos, crustáceos, otros
recursos hidrobiológicos, reptiles e incluso mamíferos (servicios de soporte); fuente
económica para las comunidades locales por la contribución de productos de los
animales y plantas (servicios de aprovisionamiento); desempeñan un papel sobresaliente
como importadores y exportadores de materia orgánica y nutrientes y además contribuyen
a la protección de las costas y a su relativa estabilización y fijación de suelos (servicios de
regulación).
Las Corporaciones Autónomas Regionales costeras con coberturas de este tipo de
ecosistemas, en asocio con otras entidades, han realizado investigaciones con el fin de
dar cumplimiento a la Resolución 0721 del 2002 emitida por el Ministerio del Medio
Ambiente sobre aspectos como diagnóstico, zonificación y formulación de los planes de
manejo, a través de los cuales se pondrán en marcha acciones interinstitucionales para su
conservación, recuperación y uso sostenible.
La existencia de estos instrumentos de zonificación y manejo permite la identificación de
áreas en donde se requieren de intervenciones diferenciadas en el territorio, lo cual,
aunado a los diferentes intereses asociados a los usos múltiples de los manglares y los
servicios ambientales que proveen configuran un escenario de factibilidad de
implementación de esquemas de pago por servicios ambientales, por ejemplo, en el
mantenimiento de ciertos servicios de regulación hídrica (mantenimiento de flujos de agua
continental y marina) y su relación con la productividad pesquera de subsistencia,
artesanal e industrial de algunos recursos pesqueros (por ejemplo, camarones, peces y
ostras).
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 86
Para finalizar, la siguiente tabla complementa la presentación de los ecosistemas prioritarios para la conservación, rehabilitación y
restauración de ecosistemas, según lo establecido en algunos estudios, mencionados con anterioridad y al finalizar la tabla, así
como en políticas y planes nacionales.
Tabla No. 11. Aproximación a las prioridades de conservación, rehabilitación y restauración de ecosistemas naturales por regiones geográficas de
Colombia
Prioridades de
Tipo de Prioridades de Servicios Ambientales Instrumentos
Región Restauración y
Ecosistemas Conservación Prioritarios Disponibles
Rehabilitación
Bosques subhúmedos y Aprovisionamiento: Plan Nacional de
Forestal bosques subhúmedos y
secos de la planicie Alimentos y fibras, Desarrollo Forestal
secos de las serranías
Caribe sedimentaria Combustibles, Recursos 2000-2025 (2000).
Bosques riparios de las Sabanas húmedas de las genéticos, Precursores
llanuras aluviales planicies sedimentarias bioquímicos, medicinas El Decreto 1791 de
Bosques subhúmedos Bosques húmedos alto naturales y productos 1996 establece la
altoandinos andinos farmacéuticos, Recursos obligatoriedad a las
ornamentales y Agua CARs de formular los
Bosques subhúmedos del Matorrales subhúmedos
planes de ordenación
Altiplano altoandinos
Regulación: forestal asociado a
Bosques subhúmedos Mantenimiento de la las áreas productoras
Bosques húmedos andinos
andinos calidad del aire, y protectoras-
Bosques perhúmedos Regulación climática, productoras.
Bosques secos andinos
subandinos Regulación hídrica,
Bosques subhúmedos Bosques húmedos Control de erosión,
Andina Purificación del agua y
subandinos subandinos
tratamiento de residuos,
Bosques sub y matorrales
Bosques secos subandinos Reducción de la
muy secos subandinos
vulnerabilidad en la
Bosque subhúmedo Bosques perhúmedos incidencia de
premontano premontanos enfermedades, Control
Bosques húmedos biológico, Polinización,
premontanos Protección contra
tormenta
Bosques secos premontanos
Valles Bosques riparios de las bosques subhúmedos y Culturales: Diversidad
interandinos llanuras aluviales secos de las serranías cultural, Valores
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 87
Bosques subhúmedos y
secos sobre abanicos
Bosques húmedos de Sabanas húmedas del
piedemonte Piedemonte
Orinoquia
Bosques subhúmedos de la Bosques subhúmedos de la
altillanuara llanuara de desborde espirituales y Recreación
Amazonía y ecoturismo
Bosques subhúmedos y
Insular secos de San Andrés y
Providencia
Páramos Andina Cordillera Central: Macizo Ecosistemas que se Interceptar, almacenar y Ley 99 de 1993 como
Colombiano identifiquen en el proceso de regular el agua; áreas de especial
Cordillera Occidental: formulación de los Planes de ecosistemas importancia
Paramillo y Tatamá Manejo Ambiental que cada abastecedores de agua ecológica. Programa
Páramos Azonales: una de las Corporaciones con para consumo, Nacional de
lagunas pantanos y presencia de páramos en su actividades productivas e Ecosistemas de alta
turberas jurisdicción deben hidroenergéticas, así montaña: Páramos,
desarrollar. como áreas de influencia en el año 2002, y
de los principales posteriormente,
embalses, represas y mediante la
estrellas hidrográficas. expedición de un
marco regulatorio
específico para estos
ecosistemas
(Resoluciones del
MAVDT No. 0769 de
2002 y 0839 de
2003), en donde se
definen las
actividades que el
SINA deberá
desarrollar con el fin
de contar con un
inventario y
diagnóstico
actualizados de los
páramos de Colombia
y con los respectivos
instrumentos de
planificación
ambiental (Plan de
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 88
Manejo Ambiental de
Páramos).
Baja y Media Guajira y
Caribe Llanuras Caribeñas
Llanuras Caribeñas.
Altiplanos Cundiboyacense
y Nariñense.
Altiplanos Cundiboyacense y
Zonas de vertiente o ladera Nariñense. Zonas de
Andina de los departamentos de vertiente o ladera de los
Santander y Norte de departamentos de Santander
Santander. y Norte de Santander.
Suelos
Zona del Alto Patía.
Zonas altas de los valles Zonas altas de los valles
Valles interandinos en los interandinos en los
Interandinos Departamentos del Tolima, Departamentos del Tolima,
Huila y Valle del Cauca. Huila y Valle del Cauca
Zonas no inundables de las Zonas no inundables de las
Orinoquía llanuras orientales del Meta llanuras orientales del Meta y
y Guaviare. Guaviare.
Notas:
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 90
Ecosistemas forestales: Desarrollado a partir de la información aportada del estudio de Fandiño M. y van Wyngaardeen W. (2005). Los ecosistemas en que se
propone realizar actividades de conservación, corresponden a aquellos que presentan un porcentaje de intervención mayor al 80% (según datos del estudio antes
citado). Los ecosistemas para los que se sugiere el desarrollo de actividades de restauración y rehabilitación corresponden a aquellos que presentaron un
porcentaje de intervención de entre el 30 y el 79%. Esta asignación de porcentajes solo debe considerarse como una aproximación para la categorización de los
ecosistemas a conservar, restaurar y/o rehabilitar en el país. La priorización y categorización definitiva se obtendrá a partir de la información que se obtenga
previo a la implementación de los proyectos específicos de PSA.
Páramos y Humedales: Para la identificación de los ecosistemas paramos sobre los cuales se sugiere en desarrollo de actividades tanto de conservación como de
rehabilitación y restauración corresponden a los establecidos en el Informe Nacional sobre el Avance en el Conocimiento y la Información de la Biodiversidad
(1998-2004). Editado por el Instituto Alexander von Humboldt 2006. ISBN:958-8151-78-3
Suelos: Para la identificación de los ecosistemas sobre los que se siguiere desarrollar actividades de conservación, se retomo lo establecido en el Plan Nacional
de Acción de lucha contra la desertificación y la sequía – PAN (MAVDT, 2003)
Ecosistemas Marinos y Costeros: para la identificación y priorización de Ecosistemas marinos (formaciones coralinas y Ecosistemas de Manglares), se acogió la
propuesta realizada por el Invemar y TNC (2007) en el documento, Planificación Ecorregional para la conservación de la biodiversidad in situ marina y costera del
Caribe continental colombiano. Algunos de estos ecosistemas priorizados en el documento antes mencionado para conservación, son los siguientes:
Punta Castilletes (Manglar mixohalino) , Punta Apure (Formaciones Coralinas), Frente Salinas Manaure - Carrizal 3 Formaciones Coralinas Alta Profundidad,
Frente Salinas Manaure - Carrizal 2 (Formaciones Coralinas Alta Profundidad), Cienaga Buenavista - Sector el Pájaro Este (Manglar mixohalino), Región
Buenavista Este (Manglar mixohalino), Región Buenavista Oeste (Manglar mixohalino), Sector Cienaga Ocho Palmas (Manglar mixohalino), Frente a Playa de Los
Holandeses. (Formaciones Coralinas Alta Profundidad), Frente a PNN Tayrona 2 (Formaciones Coralinas Alta Profundidad), Isla del Morro (Formaciones
Coralinas), Punta de Gaira(Formaciones Coralinas), Isla Arena(Formaciones Coralinas), Ciénaga Grande de Santa Marta (Manglar mixohalino), Punta Canoas 2
(Manglar mixohalino), Cienaga de la Virgen (Manglar mixohalino), Frente a Bocagrande 2 (Formaciones Coralinas), Tierra Bomba - Isla Barú (Manglar mixohalino,
Manglar Marino y Formaciones Coralinas) [60], Barbacoas (Manglar mixohalino) [61], Alrededores del SFF El Mono Hernández (Manglar mixohalino), Alrededores
del SFF El Mono Hernández 2 (Manglar mixohalino) [67], Punta Comisario - Punta San Bernardo (Manglar mixohalino, Manglar Marino y Formaciones Coralinas)
[68], Boca Guacamaya (Manglar mixohalino), Frente a PNN Corales del Rosario y San Bernardo 3 (Formaciones Coralinas Alta Profundidad), Frente a PNN
Corales del Rosario y San Bernardo 5 (Formaciones Coralinas Alta Profundidad), Puerto Viejo (Manglar mixohalino), Cienaga de la Caimanera(Manglar
mixohalino), Delta Estuarino del Río Sinú (Manglar mixohalino), La Rueda (Manglar mixohalino), Isla Fuerte (Manglar Marino y Formaciones Coralinas), Bajo
Burbujas (Formaciones Coralinas), Bajo Bushnell (Formaciones Coralinas), Playa Larga(Manglar mixohalino), Isla Tortugita (Manglar Marino y Formaciones
Coralinas), Los Cordobas (Manglar mixohalino), Bahía Aguilas (Manglar mixohalino), Boca del Río Turbo (Manglar mixohalino), Darien (Manglar mixohalino), La
Playota (Manglar mixohalino), Bahía Pinorroa a Bahía Aguacate (Formaciones Coralinas), Capurganá (Formaciones Coralinas).
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 91
De otro lado, en ningún momento, se pierde el dominio del Estado sobre los recursos
naturales renovables, ni la potestad de su administración a través de las diferentes
instancias nacionales y regionales de conformidad con la ley y sus reglamentos.
Esta sentencia permite concluir que el principio constitucional requiere para hacerse
exigible, de un desarrollo concreto, explícito, claro e individualizado, en el que se
establezcan los límites en que debe desarrollarse la actividad privada, lo cual se
materializa en los actos administrativos que para el desarrollo de las actividades
productivas son expedidos por las diferentes instancias públicas, regionales y locales, por
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 94
En el entendido que el esquema del Pago por Servicios Ambientales es una estrategia
que contribuye en el cumplimiento de los objetivos de política ambiental, es claro que la
competencia para su regulación corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, fundamentado en las funciones establecidas en el artículo 5º de la
ley 99 de 1993:
Formular la política ambiental en relación con el medio ambiente y los recursos
naturales renovables y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental
de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente.
Dirigir y coordinar el proceso de planificación y ejecución armónica de las
actividades en materia ambiental, de las entidades que integran el SINA
Establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados en la formulación
de políticas sectoriales y en los procesos de planificación de los demás Ministerios
y entidades, previa su consulta con estos organismos.
Evaluar los alcances y efectos económicos de los factores ambientales y su
incorporación al valor de mercado de bienes y servicios, así como el costo
económico del deterioro y de la conservación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables.
Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la
prevención y el control de los factores de deterioro ambiental.
Establecer los mecanismos de concertación con el sector privado para ajustar las
actividades de éste a las metas ambientales previstas por el Gobierno.
Establecer técnicamente las metodologías de valoración de los costos económicos
del deterioro y de la conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables.
Realizar investigaciones y estudios económicos conducentes a la identificación de
prioridades de inversión para la gestión ambiental como para orientar el gasto
publico del sector.
Por su parte las Corporaciones Autónomas Regionales, de Desarrollo Sostenible y
Autoridades Ambientales Urbanas, les corresponde por mandato del artículo 31 de la Ley
99 de 1993 y como ejecutoras de la política nacional ambiental:
Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental
definidos por la Ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan
Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del
orden regional que hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su
jurisdicción.
Administrar los recursos naturales renovables mediante permisos, autorizaciones,
concesiones y licencias ambientales para el uso y aprovechamiento de los
recursos naturales.
Promover la participación comunitaria en actividades y programas de protección
ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos
naturales renovables.
Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades
públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro, cuyo objeto sea la
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 97
defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales, con el fin de
ejecutar de mejor manera alguna o algunas de las funciones cuando no
corresponda a las funciones administrativas.
Recaudar tasas, contribuciones, derechos, tarifas y multas por concepto de uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables.
Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas
hidrográficas
Adquirir bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades de
derecho público y adelantar la expropiación de bienes, cuando sea necesario para
la ejecución de obras o proyectos requeridos para el cumplimiento de las mismas
e imponer las servidumbres a que haya lugar, conforme a la ley.
A su vez, las entidades territoriales (departamentos y municipios), derivan su
competencia directamente del artículo 106 de la Ley 1151 de 2007, que le impone a éstos
la obligación de dedicar un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la
adquisición y mantenimiento de las zonas de su territorio en las que se encuentren los
recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales o para
financiar esquemas de pago por servicios ambientales.
Las demás personas naturales o jurídicas de derecho público o privado, derivan su
competencia para participar en este tipo de esquemas de las normas constitucionales que
imponen el deber de proteger el medio ambiente y los recursos naturales y de participar
en la ejecución de programas y proyectos de protección del medio ambiente y de las
políticas y normas ambientales expedidas en desarrollo de éstas, que le imponen
obligaciones concretas para el desarrollo de sus actividades productivas.
Estrategia Nacional de Pago por Servicios Ambientales 98
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