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REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES

INTRODUCTION
 La Revue des Dépenses Publiques (RDP) joue désormais
un rôle important dans les relations qu’ entretiennent les
bailleurs de Fonds et les pays en Développement.

 Objectifs :

 Renforcer la planification et la mise en oeuvre


programmes de dépenses publiques :économiquement
efficaces, équitables, transparents, justifiés et
financièrement viables.

 Analyser les méthodes et moyens à partir desquels le


budget du gouvernement sera mis en place et la manière
dont les dépenses publiques seront reparties.

 Un processus coordonné de consultations périodiques et


d’analyse en assistant le gouvernement à mettre en place
un cadre à moyen et long terme des objectifs de sa
politique en définissant les priorités et les séquences.

 Permet de créer une capacité nationale d’autoévaluation


en intégrant le suivi et l’évaluation dans le processus
bubgétaire.

 RDP renferme généralement trois grands thèmes:

(a) Cadre budgétaire : analyse de la situation


macroéconomique ainsi que les ressources budgétaires
succeptibles d’être disponibles

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(b) Systèmes budgétaires: analyse du processus de
préparation du budget, de la gestion et du contrôle des
dépenses, des systèmes de comptabilité et d’audit ainsi que de
mesures mises en place en vue de promouvoir la transparence.

(c) Répartition des dépenses: dotations budgétaires basées


sur des critères économiques et fonctionnels et selon des
priorités inter et intrasectorielles, correspondance entre ces
répartitions et les objectifs d’actions, impact des dépenses sur
le recul de la pauvreté et la croissance et enfin utilité de ces
dépenses en fonction des résultats obtenus et des interventions
entreprises.

I -ANALYSE DES POLITIQUES BUDGETAIRES EN PERIODE


D’AJUSTEMENT EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE

- Instruments : transparents-

II - POLITIQUES QUI ONT ETE A LA BASE DES


DESQUILIBRES BUDGETAIRES

Le PIP est en principe un programme de dépense en capital à moyen terme, et


conceptuellement il a pour objectif l’allocation de ressources publiques en conformité
avec les objectifs de développement et priorités. A cet égard , il est un instrument

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privilégié pour évaluer, selectionner et programmer les investissement publiques dans le
budget et de coordination des projets financés par les partenaires au développement, et
permet l’alignement des projets financés par les partenaires sur les priorité du
gouvernement. Dans ce sens le PIP favorise l’intégration des projets financés sur
ressources extérieures dans le budget de l’Etat. Cette situation ne semble pas être le cas
dans la plupart des pays où ne le budget national ne prend pas en compte un nombre de
projets financés par les bailleurs de fonds.
Bien que leurs objectifs soient louables, les PIP ont eu des effets très défavorables sur le
processus budgétaire, les allocations de ressources et la gestion financière dans toutes les
régions du monde. Les PIP sont notamment responsables de la dualité budgétaire, qui
traite de façon distincte le budget d’investissement et le budget de fonctionnement. Plus
inquiétant encore, les PIP ont tendance à inciter les pays à concentrer leur attention sur les
projets aux dépens des choix de politique publique et de programme. Cette tendance s’est
traduite par une expansion excessive des dépenses, des engagements financiers
insoutenables et une forte instabilité aux trois niveaux de la performance budgétaire :
cadre macroéconomique, stratégies de politique publique et gestion opérationnelle.
Durant les premières décennies qui ont suivi les indépendance en Afrique, les budgets
de développement ont joué un rôle utile dans le financement des routes, hopiaux, écoles,
logements et universités. En effet la théorie du développement qui prévalait à l’époque
était que l’on ne pouvait pas compter sur le secteur privé pour assurer un développement
équitable pour tous.
Le modèle de planification et de budgétisation de l’époque sont à l’origine des
problèmes structurels qui exixtent dans la gestion du PIP.. On pouvait distinguer trois
éléments : le plan national de développement, le programme d’investissement public (PIP)
et le budget dual. Ces trois éléments se complétaient parfaitement. Le Plan National
définit les objectifs et les politiques du gouvernement dans chaque secteur et les
programmes nécessaires à leur réalisation. Il définit aussi le cadre macroéconomique sur
les cinq années que couvrent le plan. A côté dans un document séparé ou en annexe du
plan , ill ya le PIP qui fait la liste des projets dans chaque secteur , avec leurs coûts
pendant toute la période du plan, ainsi que les investissement en capital et les coûts
recurrents. Le PIP produit la liste des projets à réaliser à imputer au budget et d’autre part
il était un base de négociation de l’aide avec les bailleurs de fonds dont le nombre
devenait important et la coordination difficile. Quant au budget dual il était divisé en deux
parties : un budget récurrent et un budget de développement qui comprenait les projets

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que le gouvernement avait l’intention de réaliser avec l’aide extérieure.
La taille du PIP était limitée par les flux d’aide extérieure et par la capacité du
gouvernement de financer les coûts de fonctionnement. Le système est fondé sur
l’hypothèse (fausse) que les investissements publics sont plus productifs que les dépenses
courante. Ainsi a politique du ministère des finances et du plan visait à mobilser les fonds
de contrepartie des projets en faisant des économies sur le budget de fonctionnement afin
de mobilser plus d’aide. Ainsi les dépenses courantes devaient être limitées parce qu’on
pensait que les investissements étaient plus importants et donc elles devaient être
encouragées en attirant le maximum d’aide extérieure.

La séparation des budgets de développement et de fonctionnement a généralement pour


conséquence une sélection moins rigoureuse des dépenses de développement. Tous les
services tentent de définir leurs dépenses comme des dépenses d’investissement pour
qu’elles fassent partie du budget de développement. Les contraintes budgétaires
s’appliquent seulement aux dépenses de fonctionnement et personne n’ose prétendre que
les projets de dépenses courantes correspondent à des priorités de politique publique.

À l’inverse des budgets de fonctionnement, les BD couvraient des projets spécifiques. Les
bailleurs de fonds pouvaient suivre les projets qu’ils finançaient et identifier des projets
futurs. La dualité budgétaire avait donc leur préférence. Des plafonds rigoureux limitaient
le budget de fonctionnement, dont le financement dépendait des ressources internes. Le
budget de développement ne subissait pas cette contrainte : sa taille dépendait de l’aide
extérieure disponible et n’était que la simple addition des projets financés.
Théoriquement, le mécanisme du PIP et des budgets de développement n’aurait pas du
affecter la discipline budgétaire. Mais, en pratique, dans la plupart des pays pauvres,
c’est l’importance de l’aide extérieure et les préférences des bailleurs de fonds pour
certains projets qui ont affaibli cette discipline. En effet, la gestion du PIP était guidée par
les principes suivants : (i) la nécessité de garder un équilibre entre le PIP et le total des
dépenses budgétaires ; (ii) la nécessité d’estimer les coûts récurrents des projets et de les
lier aux prévisions de ressources. Il était donc usuel de calculer les coefficients « r » ; (iii)
la nécessité de s'assurer que le PIP ne contient que des projets à très forte rentabilité pour
éviter que les dépenses dans un projet ne soient supérieures au bénéfice attendu, ce qui
pourrait nuir à la croissance ; (iv) enfin, la nécessité de mener de bonnes politiques
macroénomiques afin que les investissements publics et privés entraînent une forte

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croissance économique qui à son tour devrait être profitable aux recettes du
gouvernement.

L’échec du système s’explique par le non respect de ces principes et des facteurs suivants :
a) une gestion publique inadéquate entraînant un relâchement de la discipline budgétaire
et de la gestion financière ; b) de mauvaises politiques économiques provoquant
l’effondrement des revenus intérieurs ; c) une expansion accélérée du secteur public qui,
en Afrique, a généralement été financée par l’aide (ce phénomène s’observe également en
Amérique latine). Les budgets courants sont devenus les budgets des salaires et du service
de la dette et peu de moyens sont disponibles pour financer les coûts d’entretien et de
fonctionnement des projets terminés et des programmes en cours.
En effet le modèle PIP/ Budget dual est au coeur du déseéquilibre actuel entre les
politiques gouvernementales et les ressources disponibles que nous trouvons dans la
plupart des pays ASS. Le modèle traditionnel du PIP est un facteur d’accélération des
dépenses publiques. Les gouvernements négligent le calcul des coûts financiers et des
coûts récurrents qui augmentainet alors qu’en même temps ils enregistraient de fortes
baisses de revenus. Cette situation a entrainé d’important déficit dont le financement a
dans certain cas évincé le secteur privé de la distribution du crédit ralentissant ainsi la
croissance la croissance. Face à l’impossibilité des gouvernements d’ajuster les salaires et
le nivellement qui s’en est suivi , le personnel administratif s’est démoralisé ce qui a
encouragé la corruption et provoqué l’emergence de rémunération parallèle sous forme de
d’indemnités spéciales aux cadres et des avantages non salariaux en nature. Aussi le gèle
de dépenses de fonctionnement et d’entretine ont privé le personnel des moyens de travail
ce qui a entraîné dans une certaine mesure une chute de la productivité de
l’administration.

Face à ces défiences de l’Etat, les bailleurs de fonds ont isolé leurs projets en créant des
enclaves au sein des ministères. Aussi ils ont élargi les catégories d’opérationselligibles
sous leur financements ( par exemple les coûts de fonctionnement). Ainsi, le personel
sous-payé de l’administration cherche à travailler dans ces projets financés par les
bailleurs de fonds afin d’augmenter leur revenu et ceci est le départ des meilleurs cadres
de l’administration avec pour conséquence un affaiblissement de ses capacités.
Les ministèes sectoriels ont progressivement accepté ds financements externes dans des
domaines qui étaient auparavant financés par le budget national car ils ne pouvaient plus

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compter sur le Trésor car même si des inscriptions suffisantes étaient faites dans le budget
annuel, il était fort probable que le ministère des finances réduisent les allocations au
cours de l’exercice budgétaire. Ainsi l’aide extérieure s’est substituée au budget national
dans beaucoup de ministères qui avaient la faveur des bailleurs de fonds.
Prépondérance de l’aide dans le budget
Quand l’aide devient prépondérant dans le budget , cela entraine des distorsions dans
l’attitude des gestionnaires du budget. Dans la plupart des ministères sectoriels, les cadres
ont consciennce que les programmes et politiques menées sont ambitieux au regard des
ressources disponibles ; cependant, aucun ne voudra abandonner un programme parce
qu’ils n’ont pas l’assurance que les ressources ainsi économisées leur resteront pour le
financement d’autres opérations prioritaires : plus on demande et plus on a la chance
d’avoir un minimum et moins on demande et moins on obtient. Comme, les
gouvernements n’arrivent pas à gerer l’aide reçue des bailleurs de fonds, en raison de
plusieurs problèmes institutionnels, il se développe un ensemble de budgets autonomes ,
chacun finançant aussi bien les dépenses en capital que de fonctionnement. A ce stade, les
projets deviennent des programmes et les ministères sectoriels sont incités à les multiplier
par des demandes de renouvellement, sans informer le ministère des finances, non pas à
cause de leur impact sur le développement , mais beaucoup plus pour la possibilité d’avoir
access à des ressources de fonctionnement ( vehicules, bon d’essence, frais de missions
etc.) pour le ministère de tutelle.
L’établissement d’un cadre budgétaire prévisible pour les activités des ministères est
l’un des objectifs clé du CDMT. Dans la plupart de ces pays , où l’aide budgétaire fournit
une part important des financements ordinaires, la prévisibilité du budget est fortement
influencée par les accords de financement qui sous-tendent cette aide budgétaire. Ces
accords se font sur la base annuelle plutôt que pluriannuelle, ce qui complique
d’avantange la prévisibilité des ressources. En outre ces ressources qui sont régulièrement
affectées à ces pays peuvent fluctuer en volume en raison de la performance de ces pays.
En effet, les bailleures de fonds dressent un certains nombre d’indicateurs de résultat ou
d’impact pour évaluer la perfomance des pays ( CPIA) d’une annnée à l’autre, si au cours
de l’ année d’évaluation le pays n’a pas un bon rating ses ressources sont revues à la
baisse tels fut le cas du Tchad, par contre les ressources du Rwanda ont augmenté pour
bonnne performance.

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Exposé

Exercice: Etude de cas (en groupe)

III-ORIENTATION SUR LE RENFORCEMENT DE LA


GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN AFRIQUE
SUBSAHARIENNE

L’examen entrepris avant la mise en place de ces lignes d’orientation a montré


certaines lacunes dans le processus EDP.

Lacunes dans le processus RDP


 Les governements ne considéraient pas qu’ils avaient la maîtrise du processus mais bien
plutôt que ces EDP étaient une forme d’examen externe de leur performance en matière de
finances publiques.
 Ce manque de prise en charge se rattachait au fait que la Banque Mondiale et autres
bailleurs de fonds étaient à l’origine de ce type d’exercice dont le but était essentiellement
de fournir un rapport le plus souvent volumineux et bien trop technique;
 Autant les EDP étaient rares et leur intégration dans le cycle du budget limitée, autant leur
impact et leur prise en charge étaient faibles
 Les recommandations n’étaient pas toujours de nature à être appliquées ni à prendre la
forme d’un plan d’action;
 L’analyse était davantage axée sur la répartition des crédits et le système budgetaire plutôt
que sur la gestion des dépenses publiques et leurs résultats.

- Renforcement de la gestion des finances publiques à partir des nouvelles


orientations
Il importe d’appliquer une politique des dépenses publiques saine en vue d’assurer et de
préserver une certaine stabilité macro-économique durable, une répartition efficace des
ressources publiques, une croissance économique durable, et le recul de la pauvreté. Or la
composition et la gestion des dépenses publiques laissent à désirer dans la plupart des pays
(ces principes généraux ont pour objet de répartir au mieux les dépenses publiques en
favorisant des programmes orientés vers la croissance et qui, dans le même temps, cherchent à
lutter contre la pauvreté tout en entreprenant des activités de développement soigneusement
classées par ordre de priorité et en améliorant la concertation avec les bailleurs de fonds sur la
composition, la gestion et le financement des dépenses publiques.) Les pays devraient
rechercher à renforcer la planification et la mise em oeuvre de leurs programmes de dépenses
publiques de manière à ce qu’ils soient économiquement efficaces, équitables, transparents,
justifiés et financièrement viables. Les bailleurs de fonds qui octroient les aides à

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l’ajustement doivent avoir l’assurance que les pays bénéficiaire améliorent effectivement la
composition et la gestion de leurs dépenses publiques.
C’est pour quoi les nouvelles orientations recommendent une démarche qui vise à:
 Renforcer les processus de formulation et d’exécution du budget
 Accroître la capacité du gouvernement à mieux gérer et contrôler les dépenses publiques
 Répartir de façon appropriée et transparente les dépenses publiques selon différentes
priorités antagoniques

 .améliorer la concertation avec les bailleurs de fonds sur la composition, la gestion et le


financement des dépenses publiques.

- Conditions necéssaires à une gestion efficace des finances publiques


Pour bien gérer les finances publique , un gouvernement a besoin d’un système des dépenses
qui lui permettent de:

 définir et mettre en place, pour l’ensemble du budget des dépenses publique ,un cadre à
moyen terme, reeconductible annuellement, qui soit compatible avec le programme de
réformes macro-économiques et qui indique les principaux programmes de dépenses et la
façon dont le budget sera dans l’ensemble financé, ce cadre pourrait en l’occurrence
donner lieu à d’autres scénarios possibles et devrait prendre pleinement em compte la
question du service del a dette, de son rééchelonnnement et de sa réduction;

 parvenir à des normes de gestion satisfaisante des dépenses annuelles qu’il faudra justifier
et en assurer la transparence auprès du public et des bailleurs de fonds;

 définir les dépenses prioritaires et détreminer l’ordre de priorité des besoins selon les
objectifs des politiques économiques.;

 faire en sorte que les dépenses correspondent aux priorités prévues par le budget et soient
appliquées au moment voulu;

 tenir compte de toutes les dépenses publiques y compris celles que financent les bailleurs
de fonds et enfin;

 d’assurer l’efficacité des dépenses.

Toutefois et comme l’ont vivement indiqué les représentants des gouvernement africains, un
système, si parfait soit-il, ne pourra pas apporter les résultats voulus si l’on ne tient pas
compte d’un certain nombre d’autres facteurs clés:

 un engagement politique est essentiel si l’on veut d’une part, améliorer et respecter le
cycle bugétaire et d’autre part, entériner le processus EDP et faire appliquer ses résultats;
 une gestion budgétaire rationnelle n’est possible que si les méthodes statistiques et les
systèmes d’informations fournissent les données nécessaires à la préparation en temps
voulu d’analyses préscises;
 les moyens dont disposent la plupart des pays étant faibles, il faudra renforcer les
capacités institutionnelles des gouvernements de manière à ce qu’ils assument de plus
grandes responsabilités en ce qui concerne la préparation des EDP et améliorent leur
gestion budgaire;

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 le rôle des bailleurs de fonds est non seulement essentiel lorsqu’il s’agit de financer le
processus EDP et d’apporter leur concours au renforcement des capacités mais il est
également important que leurs programmes d’assistance respectent les cycles et
procédures budgétaires des gouvernements.

- Processus de RDP
Le processus d’examen des dépenses publiques (EDP) vise à ce que les gouvernement
puissent parvenir aux quatre objectifs mentionnés plus haut. Pour ce faire, il importe
également que:
 le processus EDP appartienne en propre aux pays bénéficiares;
 que ce type d’examen devienne courant dans la répartition et la gestion des dépenses
auquel prendront part aussi bien les ministères au niveau central et sectoriel que les
administration locales;
 que le processus EDP soit le résultat d’une collaboration entre les pays bénéficiaires et les
bailleurs de fonds.

 Il incombe normalement au gouvernement bénéficaire d’entamer ce processus. Pour ce


faire, le gouvernement est supposé rédiger, dans un premier temps, un projet de rapport
décrivant le contexte et la liste des questions abordées, indiquant dans quelle mesure il est
à même de mettre en oeuvre les conclusions et recommendations, précisant le calendrier
du processus EDP et fournissant les résultats des examens précédents. Ce rappart devra
être approuvé d’un commun accord par le gouvernement et les bailleur de fonds réunis au
sein d’un groupe de coordination.

Le gouvernement identifiera, dans le même temps, les services chargés de la préparation de


l’EDP dans le cadre de leurs fonctions courantes. Un processus EDP détaillé nécessitera la
participation des ministères au niveau central (finances et plan) et sectoriel. Les
responsabilités seront attribuées de façon à ce que les actions suivantes soient entreprises: 1)
formuler les propositions de dépenses, 2) exécuter les dépenses dans la limite des crédits
budgétaires; 3) procéder à l’audit/suivi pour vérifier que l’emploi des fonds est conforme aux
autorisations budgétaires; et 4) déterminer dans quelle mesure l’affectation des dépenses a
contribué à un développement durable en général et à une réduction de la pauvreté en
particulier. Dans la pratique, chaque EDP annuel devra mettre l’accent sur quelques questions
importantes, notamment sur les problèmes sectoriels.

Le processus EDP devrait chercher à prendre en compte tous les postes de dépenses publiques
de façon à budgétiser l’ensemble des dépenses effectuées par le gouvernement.en tenant
compte des limites que le cadre macro-économique convenu à moyen terme impose. Il
faudra , par exemple, inclure les transferts aux entreprises publiques, aux divers échelons du
gouvernement et aux établissements publics à caractère administratif. Les dépenses que les
bailleurs de fonds prennent en charge devraient également êtrre prises en compte dans le
budget, nombre d’entre elles étant à l’heure actuelle éludées.

Il serait bon que l’expérience du FMI, eu égard aux questions concerneant les recettes, soient
intégrées de manière plus systématique dans la préparation de l’EDP. IL est également
important d’inclure ces questions si l’on veut garantir que les prévisions concernant la
répartition des ressources disponibles sont raisonnables. Cela dit, à mesure que ces questions
seront mieux insérées dans la préparation d’un EDP, il faudra faire en sorte que celle-ci et
cerains travaux entrepris, en particulier par le FMI, ne se chevauchent pas. Plus grandes seront

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les responsabilités du gouvernement dans la préparation d’un EDP et moins ces risques ne se
produiront.

Tous les pays ne pourront ( ou ne souhaiteront) pas assumer immédiatement des


responsabilités majeures dans le processus EDP. En pareil cas, la Banque Mondiale, les autres
bailleurs de fonds et le FMI devront continuer à jouer un rôle déterminant, et le processus
EDP devra être adapté en conséquence (de même que ce qu’on peut en attendre). La
préparation intégrale d’un EDP ne devra pas être effectuée que si le gouvernement se donne
pas les moyens qui lui permettront d’aboutir à une meilleure gestion budgétaire et de réaliser
le type de processus EDP recommandé.

Il se peut que dans le cas où les gouvernements ne porteraient aucun intérêt à la préparation
d’un EDP, qu’un travail plus limité prenne forme à partir duquel les bailleurs de fonds
pourront se faire une opinion sur la politique des dépenses afin d’en prendre compte dans la
formulation de leurs programmes d’assistance.

La participation des bailleurs de fonds à l’EDP diminuera à mesure que le processus


s’intégrera aux fonctions courantes du gouvernement bénéficiare. Une fois les conditions
préalables remplies, le gouvernement devra coordonner l’intervention des bailleurs de fonds
dans les EDP.

- Amélioration de la gestion des dépenses publiques grâce au processus RDP

Le processus EDP ( et la coopération technique connexe) peut constituer dans le cadre d’un
système budgétaire consolidé, un instrument important pour parvenir à une gestion efficace
des dépenses. Il a pour objectif d’améliorer le cycle budgétaire ( préparation, exécution et
évaluation) à partir duquel les programmes des dépenses publiques pourront devenir plus
efficaces, performants du point de vue économique, équitables, transparents et financièrement
viables.

Il faudra, pour améliorer la gestion des finances publiques, déterminer ses lacunes, mettre en
place un système de suivi et de contrôle, élaborer un plan d’action pluriannuel visant à
combler ces déficiences et désigner les responsables des mesures à prendre. Les bailleurs de
fonds devront être prêts `à apporter leur appui tant à l’étape du diagnostic qu’au moment de la
mise en oeuvre des recommandations. Il importerait qu’un tel plan d’action puisse être
aisément mis en place et surveillé.

Il serait bon, si l’on veut rendre le système plus transparent et assurer la confiance du public et
des bailleurs de fonds, de faire en sorte que le plan d’action et l’analyse de l’EDP y afférent
soient publiés. Les possibilités sont nombreuses et consisteraient, par exemple,à joindre un
rapport au texte du budget annuel, à insérer dans le document cadre de politique générale du
gouvernement le plan d’action, à soumettre le rapport au comité parlementaire des comptes
publics ou tout simplement à publier les comptes et les analyses qui s’y rapportent

Les services désignés par le gouvernement évalueront, au besoin avec le concours de la


Banque Mondiale, des autres bailluers de fonds et du FMI, l’ensemble des systèmes
budgétaires et de dépenses ainsi que leur mode de fonctionnement au moment où le pays
entamera le processus EDP.

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Les études préliminaires pourraient se présenter sous la forme de rapports portant sur les
divres aspects de la budgétisation et de l’exécution des dépnses (systèmes, affectation et
résultats) établis par les services compétents du gouvernement et avec le concours des
bailleurs de fonds. Ces rapports serviront de documents de travail pour élaborer un
programme d’action en vue de réformer le processus budgétaire. Leur préparation s’effectuera
sur le terrain sous la direction du gouvernement et les bailleurs de fonds transmettront dans les
plus brefs délais les commentaires qui s’imposent de façon à permettre au gouvernement
d’appliquer les conclusions des rapports.

La démarche proposée devrait contribuer à permettre au gouvernement d’assumer pleinement


ses responsabilités. L’intervention et la coopération technique des bailleurs de fonds risquent,
dans un premier temps, de s’avérer nécessaires pour assurer que les services chargés de la
formulation, de l’exécution et du suivi du budget ( qu’il s’agisse des ministrères au niveau
central et sectoriel) disposent des ressources budgétaires voulues pour financer les frais de
consultants(recrutés en particulier au niveau national) de matériel et de formation. Cette façon
de procéder devrait permettre au gouvernement ainsi qu’aux différents services et aux
fonctionnaires d’assumer la responsabilité des décisions à prendre tout en comptant sur un
appui extérieur pour obtenir les moyens matériels dont ils auront pour opérer d’une manière
efficace.

Il est essentiel de souligner que le processus EDP ne devrait pas s’apparenter à la préparation
d’un budget ni servir de contrôle des comptes mais bien plutôt s’inscrire dans un système
budgétaire classique. Il est en effet destiné à renforcer les moyens et à améliorer son
fonctionnement. C’est aux gouvernement de déterminer si le processus EDP doit être
coordonné par un servcie permanent(comme cela s’avère être le cas dans certains pays) ou par
des équipes interdépartementales.

- Diffusion des résultats de RDP

Le processus EDP a pour fonction d’améliorer l’affectation des dépenses publiques selon une
logique établies pour le budget, en prenant compte le large éventail des priorités de
développement, le cadre économique à moyen terme, les politiques sectorielles réalistes et les
stratégies de lutte contre la pauvreté. Ce processus a pour tâche de promouvoir la transpaence
et la participation des intéressés. Pour favoriser l’internalisation d’une meilleure gestion des
dépenses, les gouvernements devraient soumettre un rapport annuel tenant compte des
aspects suivants:
 progrès réalisés dans la mise en oeuvre du plan d’action relatif à l’amélioration du
système budgétaire;
 analyse et compte rendu des plans de dépenses et des résultats obtenus;
 correspondance entre les dépenses et les objectifs en tenant compte de leur impact sur des
domaines prioritaires tels que la pauvreté et l’égalité des sexes;
 mise à jour du cadre des dépenses à moyen terme comportant les plans sectoriels de
dépenses.

 Les gouvernement seront encouragés, lors dela préparation et de la discussion de ce


rapport, à faire preuve de la plus grande transparence possible et à y faire largement
participer la société civile(membres des parlements et des syndicats, par exemple) en
recherchant les opinions aussi bien de ceux qui bénéficient de ces dépenses que de ceux
qui appartiennent au secteur privé. Il faut néanmoins convenir que les méthodes qui
permettent à la société civile et au secteur privé de prendre part au processus EDP et à la

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préparation de son rapport annuel étant fonction du contexte national, il vaut mieux que
les responsables en question déterminent les instances qui pourront y participer plutôt que
de chercher à prescrire un modèle en particulier.

- Consultation avec les bailleurs de Fonds

Une meilleure coordination entre les bailleurs de fonds et l’apport d’une coopération
technique sont deux éléments absolument déterminants dont le gouvernement devrait être
responsable de manière à ce que l’action de chaque bailleur de fonds réponde aux priorités de
développement fixées d’un commnun accord ( lors des réunions du Groupe consultatif,
notamment). Le gouvernement bénéficaire devra définir un plan de coordination clair et en
accord avec les bailleurs de fonds. Pour ce faire, et pour coordonner l’assistance à la réforme
du système budgétaire, il est possible de procéder de diverses façons. Il a été proposé, par
exemple, que les bailleurs de fonds s’associent à un certain nombre de fonctions qui
serviraient les objectifs que recherche cette nouvelle approche.

Les rapports issus du processus EDP(aussi bien sur la gestion des dépenses que sur les
résultats obtenus) seront examinés lors des réunions des Groupes consultatifs et autres
assemblées des bailleurs de fonds de manière à ce que les questions des finances publiques
soient bien mises en évidence. Les bailleurs et les gouvernement s’appuieront sur ces
rapports pour se mettre d’accord sur les objectifs de développement et leurs incidences
budgétaires.

Si la Banque mondiale et le FMI continuent à jouer un rôle déterminant dans le processus


EDP, leur fonction consistera de plus en plus à offrir une aide consultative. Le cadre
budgétaire à moyen terme qui indique les principaux
Programmes de dépenses et de mode de financement du budget global sera défini d’un
commun accord avec le gouvernement et ces deux institutions- généralement via le processus
de negociation du Document-cadre de politique économique(DCPE)-et mis à jour chaque
année. Celui-ci prendra une place prépondérante dans le dossier soumis aux bailleurs de fonds
en vue d’obtenir leur appui financier, durant les réunions des groupes consultatifs et autres
assemblées des bailleurs de fonds. Lors de ces discussions, la Banque mondiale et autres
organismes de financement jugeront sans doute utile d’évaluer les propres rapports du
gouvernement eu égard à l’amélioration de la gestion des dépenses publiques et à leurs
priorités, y compris la répartition des dépenses tant au niveau de la programmation budgétaire
que des réalisations.

Il se peut, par ailleurs que la Banque mondiale et le FMI jouent un rôle spécifique dans les
pays qui, bien que ne disposant que de moyens limités pour mener à bien un EDP, sont
politiquement et du point de vue administratif déterminés à répondre aux problèmes des
dépenses publiques. Les institutions de Bretton Woods pourront, à la demande du
gouvernement en question, se charger du travail analytique que représente le processus EDP
sous la direction générale de hauts fonctionnaires de l’Etat.

Outre ces activités d’appui et de renforcement des capacités, les bailleurs de fonds ont
également un autre rôle à jouer. Ils devront accepter de respecter les programmes de dépenses
publiques à moyen terme convenus avec les gouvernement, reconnaître que les questions
budgétaires et les programmes d’investissement relèvent du domaine de l’Etat, que la
communauté des donneurs ne peut qu’entériner. Ils devront faire en sorte que leurs
financements soient pleinement pris en compte dans les dotations budgétaires convenues et

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les dépenses effectives, quelle que soit la nature de l’aide fournie. De cette manière, c’est le
budget lui-même qui deviendra l’instrument de coordination entre les bailleurs de fonds.

Guide : Revue annuelle "légère" des dépenses publiques


Rapport annuel de suivi de la performance budgétaire

Présentation de l'exercice

Un certain nombre de ministères prioritaires ont conduit des revues en profondeur des
dépenses publiques, qui ont consisté à examiner la situation du secteur dont ils ont la
responsabilité et la politique de dépense sur une période de 4 à 5 ans et à formuler des
recommandations pour que la politique budgétaire remplisse les objectifs stratégiques définis
dans la SNRP et que la gestion des dépenses soit plus efficace.

Un tel exercice doit être conduit régulièrement, tous les trois à quatre ans, et il convient en
outre de suivre régulièrement si les recommandations des revues des dépenses publiques sont
suivies. Par ailleurs, pour une bonne préparation budgétaire et des budgets de programme, il
est indispensable de disposer lors de la préparation du budget et des budgets de programme,
des données sur la performance du budget de l'année précédente. Dans la majorité des pays les
ministères préparent, sous une forme ou une autre, un rapport d'exécution du budget et du
programme d'investissement. Il est donc souhaitable que chaque ministère prioritaire prépare
un rapport annual comportant:

 le suivi de l'exécution financière du budget de l'année précédente;

 le suivi de l'avancement financier et physique des projets d'investissement;

 le suivi des indicateurs de performance des budgets de programme;

 le suivi des recommandations des revues (en profondeur) des dépenses publiques et de
la mise en œuvre des objectifs de la SNRP.

Une esquisse du plan de ce rapport est proposée dans cette note, mais les ministères
peuvent s’ ils le jugent nécessaire y apporter des modifications.

Le rapport de suivi devra comprendre: (i) un texte principal, de préférence bref (par
exemple une vingtaine de pages); (ii) une annexe sur le suivi physico-financier des projets du
titre V, par programme des budgets de programme et par projet; (iii) des annexes sur
l'exécution financière du budget autant que besoin.

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Esquisse du plan du
Rapport annuel de suivi de la performance budgétaire en 2003d'un
ministère

I. Rappel des missions du ministère et objectifs des programmes

1. Missions du ministère. (0,5 page)

2. Objectifs par programme. (1 à 2 pages en tout)

II. Exécution financière du budget 2003 par programme [du budget de programme
2004-2006]

1. Exécution financière

(Financement extérieur: engagé=ordonnancé)

2. Exécution des crédits délégués


Tableau donnant l'exécution des crédits délégués par région.

3. Commentaires
1 à 2 pages

 Comparaison avec le taux d’exécution 2002 si possible


 Commenter les difficultés rencontrées. Par exemple : délai de passation des marchés,
délai de mise en place des crédits, raisons de la faible mobilisation des financements
extérieurs….
 Commenter la répartition des ressources au sein du secteur (par exemple enseignement
primaire versus secondaire). Remplit-elle les objectifs?
 Indiquer les mesures correctrices prises
 Identifier, si nécessaire les mesures à prendre en 2004

15
III. Point sur la mise en œuvre des mesures visant à améliorer la gestion budgétaire
1 à 3 pages

Faire le point sur les mesures visant à améliorer la gestion, par exemple :
 Mesures identifiées lors des revues en profondeur des dépenses publiques, pour
les ministères l'ayant effectuée
 Mise en place opérationnelle de la DAF.
 Préparation des marchés
 Organisation du ministère
 Etc.
Rappeler la mesure, indiquer ce qui a été fait, les difficultés rencontrées, et ce qui est projeté
en 2004-2005

IV. Evolution de la performance des programmes


Par programme

1. Programme 1 : …………………..

a. Activités du programme

(1/2 page).

b. Réalisation des objectifs

c. Commentaires

2. Programme 2
Etc…

16
ANNEXE
EXECUTION PHYSICO-FINANCIERE DU TITRE V

17
18
Note conceptuelle pour la réalisation d’un examen des dépenses publiques

Le processus de l’examen des dépenses publiques peut constituer dans le cadre d’un
système budgétaire consolidé, un instrument important pour parvenir à une gestion
efficace des dépenses. Il a pour objectif d’améliorer le cycle budgétaire ( préparation,
exécution et suivi) à partir duquel les programmes des dépenses publiques pourront
devenir plus efficaces, performants du point de vue économiques, équitables,
transparents et financièrement viables.

Il faudra pour améliorer la gestion des finances publiques, déterminer les lacunes,
mettre en place un système de suivi et de contrôle, élaborer un plan d’action
pluriannuel visant à combler ces déficiences et désigner les responsables des mesures
à prendre.
L’examen des dépenses publiques dont la présent note conceptuelle vise à en définir
le contenu et les contours fait suite aux premières revues réalisée en …. .Outre le rôle
traditionnel de feedback sur l’efficacité des dépenses, ces revues interviennent dans le
contexte de la mise en œuvre de la SNRP et des budget de programmes. Ses
enseignements pourront donc servir à alimenter les orientations prises dans ces
documents et en assurer la cohérence.
La présente note s’articule comme suit/

I L’exécution des dépenses publiques

Une bonne conception du budget peut être compromise par la manière dont les crédits qui y
sont inscrits sont effectivement dépensés.

1 Diagnostic
Le diagnostic des dépenses publiques sera conduit en examinant les aspects de l’analyse,
l’allocation et de la gestion des dépenses publiques.

L’ analyse des dépenses publiques sera réalisée en :

 Rapprochant les prévisions des réalisations des dépenses, dégager les écarts et
en expliquer les raisons.
 Examinant la structure des dépenses publiques. Cela se fera par l’analyse de
l’évolution des principales rubriques des dépenses publiques
 Identifiant les principales contraintes ( en terme d’institution ou de
procédures) affectant l’exécution du budget.

2 Recommandations

 Proposer des éléments clés destinés à améliorer l’exécution du budget.

Analyse de l’allocation des dépenses

19
L’ analyse doit permettre de vérifier le degré de cohérence de la répartition de ressources aux
objectifs inter et intra sectoriels de lutte contre la pauvreté. Cette analyse doit être menées par
les secteurs prioritaires.

L’allocation sera réalisée sur la base de :


 La classification fonctionnelle des dépenses

- Fonctionnelle qui permettra de vérifier la conformité de l’allocation avec les


objectifs de réduction de la pauvreté,
- Economique pour vérifier la répartition des dépenses entre dépenses de
fonctionnement et dépense d’investissement dans le but de savoir si cette
répartition est efficace
 Examen du processus de définition du budget : est- ce que les budgets sectoriels
sont liés à des résultats dans le cadre des CDMT et comment cela est fait ?

Analyse des programmes sectoriels

1 . Diagnostic

 Pour les secteurs disposant d’un CDMT, cela se traduira par :

- une comparaison des dotations prévues dans la programmation des CDMT


et les dotations réellement affectées aux secteurs. En présence d’écarts en
expliquer les raisons.

3. Recommandations

 Faire des recommandations pour améliorer l’efficacité des stratégies sectorielles et


leur contribution à la réduction de la pauvreté.

La Gestion des dépenses publiques

Plusieurs facteurs peuvent contribuer à l’amélioration de l’efficacité des dépenses publiques.

Il s’agit notamment du système de contrôle, des procédures d’exécution, du système

d’allocation, de programmation et d’exécution des dépenses et du système de suivi-

évaluation.

La préparation du budget et le système d’allocation des ressources

Le budget est en théorie un moyen qui permet à un pays d’opérer des choix au niveau de ses
priorités stratégiques. Les techniques de planification budgétaire en œuvre doivent permettre
d’opérer ces choix et d’asseoir le budget sur des bases saines.

20
1. Diagnostic
Le diagnostic de la préparation du budget sera réalisé sur la base des point suivants :

 Examen du processus actuel d’établissement du budget,


 Examen des procédures actuelles de l’allocation des ressources ( critères et
procédures). Ces critères permettent-elles une allocation des ressources,
conformément à la stratégie de lutte contre la pauvreté
 Identifier les limites des procédures de préparation du budget et de l’allocation des
ressources ( exemple de limites : absence d’un dispositif institutionnel formel,
faiblesse des capacités nationales dans les domaines de la prévision et du cadrage
macroéconomique, tant aux niveaux central que sectoriel)

2 .Recommandations

 Faire des recommandations pour améliorer le processus budgétaire et


d’allocation des ressources.

Le système de contrôle
Un contrôle budgétaire efficace doit permettre, outre le respect des autorisations
budgétaires, d’ améliorer l’effectivité des dépenses ( accroître l’atteinte des dépenses par
les bénéficiaires destinés).

1. Diagnostic

Le diagnostic du système de contrôle des dépense publiques pourrait être conduit


par :

 L’examen du système de contrôle mis en œuvre et l’analyse de son


efficacité : il s’agit de s’interroger sur la pertinence des contrôles actuels .
 L’identification des contraintes qui réduisent l’efficacité du dispositif
( exemples de contraintes : insuffisance des capacités humaines et de
moyens matériels, l’absence d’une identification précise des responsabilités
en terme de suivi et évaluation d’impact.

2. Recommandations

 Faire des propositions dont la mise en œuvre devrait améliorer la qualité du


contrôle et son impact sur l’efficacité des dépenses publiques.

21
METHODOLOGIE D’ANALYSE DIAGNOSTIQUE DES FAIBLESSES
DE LA GESTION BUDGETAIRE DANS LE CADRE DE LA RDP

METHODE DE CONTROLE DES PRATIQUES BUDGETAIRE


Liste de contrôle des pratiquies relatives au cadre juridique et aux autres règles

Points à examiner Non Doit être


Satisfaisant satisfaisant amélioré
Le systèmecomprend des contrôles et des
contrepoids ou garde-fous (p. ex., un
équilibre des pouvoirs entre l’exécutif et le
législatif, une procédured’engagement
préalable à la dépense, audits internes et
externes).
L’universalité est prévue par les règles :
l’ensemble des recettes fiscales et des
autres revenus publics sont versés dans un
fonds unique (unicité de caisse). Les
dépenses ne peuvent être financées par ce
fonds que sur la base des crédits votés par
le législateur.
Les règles formelles prévoient seulement
un minimum de contrôles des dépenses a
priori. Elles privilégient l’efficacité de la
gestion.

L’autorité des gestionnaires, dans la gestion


de leur service, n’est pas entravée de
manière excessive par les règles existantes.
Selon les lois en vigueur, le budget doit
être un document complet. Il doit
notamment faire une présentation complète
du cadre économique et financier dans
lequel il s’inscrit (surtout les éléments
permettant d’apprécier l’éventuelle
déclinaison annuelle du cadre pluriannuel)
et l’ensemble des informations permettant
d’apprécier les choix effectués en matière
de politiques publiques et leurs traductions
financières.
Le cas échéant, les fonds extrabudgétaires
sont gérés de façon légitime et
transparente.
Le budget exécuté est conforme au budget
voté.
Les rajustements au budget voté, soit les
éventuels redéploiements de crédits en

22
cours d’exécution, sont soumis à des règles
précises et transparentes d’information du
public.
Le système budgétaire encourage les
services à opérer sur la base de prévisions
de ressources aussi exactes que possible.
L’élaboration du prochain budget ne se fait
pas sur la base des crédits accordés ou des
dépenses réelles de l’exercice en cours.
Les services de la direction du budget et les
directions financières des ministères
sectoriels ne sont pas constamment en
quête d’éventuelles économies pouvant être
réalisées aux fins de soulager la trésorerie.
Des règles imposent la publication de
l’information dans des délais précis, en vue
de promouvoir la transparence, la
responsabilité des gestionnaires et la
confiance.
Des sanctions sont réellement appliquées
en cas de dépassement de crédits et de
mauvaise performance dans l’exécution des
programmes et des projets.

Liste de contrôle des pratiques relatives à la structure et à la portée du


budget

Points à examiner Non Doit être amélioré


Satisfaisant satisfaisant
Le budget englobe l’ensemble des
recettes et des dépenses.
Il n’existe aucun fonds ou mécanisme
financier qui ne figure pas au budget.
Les financements des bailleurs de fonds
sont intégrés au budget.
Peu ou pas de recettes ne font l’objet
d’une affectation directe à une dépense.
Il est possible d’amender les lois
relatives aux affectations directes ou, à
tout le moins, d’en limiter la portée.
Le nombre de fonds spéciaux et de
budgets annexes est limité.
Des mesures sont prises pour mieux
coordonner les investissements des
organismes autonomes, sans qu’il soit
nécessaire d’intégrer ces investissements
au budget.
Des mesures sont prises pour tenter de
calculer et de prévoir l’incidence des
investissements sur les charges

23
récurrentes. Ces données sont incluses
dans le budget annuel et les prévisions
budgétaires à moyen terme.

Liste de contrôle des pratiques relatives à la politique et à la


programmation budgétaire

Points à examiner Non Doit être amélioré


Satisfaisant satisfaisant
Les politiques budgétaires et sectorielles,
et la programmation connexe, proposent
une vision réaliste du cadre de ressources
qui dominera l’évolution des dépenses
publiques. Elles n’incitent pas les
services à présenter des listes de
demandes incontrôlées.
Les projections macroéconomiques et les
prévisions de recettes sont intégrées aux
propositions de dépenses publiques.
Le cadre de prévision et de
programmation budgétaire est publié et
largement diffusé.
Le cadre de prévision et de
programmation budgétaire est mis à jour
de façon périodique (examen annuel de
la situation économique, examen du
cadre pluriannuel de prévision et
programmation à mi-parcours).
Les politiques sectorielles de l’État sont
clairement
expliquées et connues du public.
Ce sont les choix et les décisions de
politique sectorielle qui guident les
programmes d’investissement public.
La définition des politiques sectorielles
et la programmation qui en résulte sont
intégrées au processus budgétaire annuel.
Les politiques sectorielles dictent les
choix et les décisions ne peuvent être
prises qu’au regard des ressources
disponibles.
Les conflits entre les besoins et les
ressources disponibles sont résolus grâce
à des mécanismes décisionnels
appropriés.
Les besoins, tels que perçus par les
ministères et les services gestionnaires,
sont classés par priorité et rajustés en
fonction des ressources disponibles.
Une instance supérieure du

24
gouvernement (p. ex., la direction du
budget du ministère des Finances, ou un
service rattaché au chef du
gouvernement) est chargé de demander
et de rassembler les informations
nécessaires pour faciliter le processus de
décision et accroître la transparence et le
sens des responsabilités (en termes de
résultats). Des dispositions semblables
dans chaque secteur de l’action publique
(l’instance concernée peut être la
direction financière du ministère
sectoriel, relevant du ministre) encadrent
les décisions stratégiques et favorisent
une gestion opérationnelle efficace.
À tous les niveaux, les décideurs sont
responsables en fonction de l’autorité
(principe de flexibilité) qui leur a été
déléguée.

Liste de contrôle des pratiques relatives à la préparation du budget

Points à examiner Non Doit être amélioré


Satisfaisant satisfaisant
Le cycle de la préparation du budget
(calendrier et principales étapes) est organisé
de façon rationnelle.
Les plafonds budgétaires reposent sur les
projections macroéconomiques et les
prévisions de recettes.
La circulaire budgétaire est distribuée à
temps et définit clairement les règles relatives à
la préparation du budget.
Des plafonds de dépenses sont fixés pour les
ministères sectoriels. Ces plafonds ne sont pas
réduits sensiblement par la suite.
Les plafonds s’appliquent à la fois aux
dépenses courantes et aux composantes du
budget d’investissement
Les plafonds sont communiqués avant la
préparation des propositions des secteurs
Des mécanismes prévoient que les décisions
s’inscrivent dans une perspective à moyen
terme.
Les prévisions du budget d’investissement
reflètent les coûts totaux des projets et non
seulement ceux de l’exercice (ensemble du
projet et coûts récurrents).
Les affectations directes de recettes jouent un
rôle marginal et ne sont pas un facteur de

25
distorsion dans l’allocation des ressources.
Les crédits accordés ne sont pas réduits de
façon arbitraire.
Les estimations de dépenses sont basées sur
des coûts de fonctionnement et d’entretien
réalistes.
Les ministères sectoriels sont consultés avant
que le document budgétaire soit finalisé.
Le calendrier des débats permet une réelle
discussion du financement des politiques
sectorielles existante
Le processus de discussion des propositions
de politique sectorielle au sein du
gouvernement et au Parlement est clairement
défini.
Les décideurs ont accès à une expertise et à des
analyses des problèmes qui se posent, et à
toute l’information nécessaire. Ils connaissent
le point de vue des parties concernées.

Liste de contrôle des pratiques relatives à l’exécution du budget

Points à examiner Satisfaisant Non Doit être


satisfaisant amélioré
Le budget est approuvé par le
Parlement et les crédits budgétaires
communiqués aux services dépensiers
avant le début de l’exercice.

Les besoins de trésorerie de chaque


service font l’objet de prévisions. La
gestion de la trésorerie est efficace et
facilite l’exécution des dépenses
autorisées.
Les ministères opérationnels gèrent
efficacement leurs dépenses courantes
et leurs projets d’investissement.
Le système comporte des mécanismes
rationnant les autorisations de dépenses
en cours d’exercice et permettant des
dépenses ponctuelles importantes.
Le ministère des Finances a le droit de
modifier en cours d’exercice les crédits
accordés aux services opérationnels.
Ces modifications doivent être peu
fréquentes et divulguées aux intéressés
et au public.
Les services peuvent facilement
obtenir des crédits supplémentaires.
La décentralisation des paiements

26
n’affecte pas l’efficacité du contrôle
des dépenses.
Les données relatives aux dépenses
réellement effectuées sont disponibles
dans les délais requis pour les
fonctions de suivi.
Les arriérés de paiement ne dépassent
pas une faible proportion des dépenses
totales.
Les ministères et les services
gestionnaires ont des systèmes de
programmation et de contrôle qui
permettent de prévenir et d'interdire
les dépassements de crédits.
Les décisions sont prises par ceux qui
sont le mieux placés pour le faire, qu’il
s’agisse des collectivités locales (p. ex,
les communes), du secteur privé ou des
services gestionnaires.
Les commissions chargées de
l’attribution des marchés se réunissent
souvent et régulièrement et leurs
décisions sont respectées.
Les paiements sont centralisés et
effectués à temps. Si les paiements sont
décentralisés, il ne doivent pas
dépasser les crédits. Ces dépassements
donnent lieu à des sanctions.

Liste de contrôle des pratiques relatives à la gestion de l’aide


Points à examiner Satisfaisant Non Doit être amélioré
satisfaisant
Tous les financements extérieurs sont
intégrés au budget.
Les projets financés par l’aide sont basés
sur les politiques et les programmes du
gouvernement et non sur les priorités des
bailleurs de fonds.
La coordination de l’aide est adéquate.
Les rôles sont clairement définis. Il n’y a
pas de conflit entre les attributions des
ministères.
Les engagements des bailleurs de fonds
sont bien coordonnés. Le gouvernement
préparesoigneusement ses réunions avec
les organismes d’aide.
Des procédures adéquates permettent
d’optimiser le choix des bailleurs de
fonds pour les différents projets.
C’est le gouvernement qui mène les
discussions avec les organismes d’aide et
qui coordonne la préparation des projets.

27
Les dépenses effectuées par
décaissement direct sont approuvées par
le gouvernement.
Les organismes d’aide remettent au
gouvernement des états de dépenses et
ces dépenses sont intégrées aux comptes
publics.
Les rapports d’étape et les états de
dépenses remis aux organismes d’aide ne
sont pas des documents spéciaux. Ils sont
le sous-produit des systèmes
d’information du pays. Ces systèmes
fonctionnent de façon satisfaisante.
La gestion de l’aide est facilitée par un
mécanisme de coordination. Le
programme d’investissement public
(PIP) peut utilement jouer ce rôle.

Liste de contrôle des pratiques relatives aux sous-systèmes comptables

Points à examiner Non Doit être


Satisfaisant satisfaisant amélioré
Les nomenclatures comptables et
budgétaires et les systèmes de codage
s’intègrent dans une classification unique
et commune qui reste stable pendant
plusieurs années.
Le plan comptable est complet. Il
comprend des comptes pour les actifs, les
obligations, les participations, les recettes
et les dépenses et il facilite la production
des états financiers.
Les états financiers et les comptes publics
suivent des normes comptables reconnues.
Le système comptable (opérations de
caisse, engagements et autres) fonctionne
bien. Des manuels définissent les
procédures et les règles comptables.
Les données relatives à l’exécution du
budget (recettes et dépenses) sont classées
et enregistrées de la même façon que toute
autre transaction. Elles ne font pas l’objet
d’un sous-système d’information distinct.
Des états de dépenses sont produits en
cours d’exercice, ils sont distribués
fréquemment aux intéressés et englobent
toutes les dépenses.
Les rapports annuels sur les dépenses sont
produits et publiés peu de temps après la
fin de l’exercice. Les données sur les
dépenses sont exactes et diffèrent peu des
prévisions budgétaires
Les comptes englobent les dépenses

28
financées directement par les organismes
d’aide.

Liste de contrôle des pratiques relatives aux systèmes d’audit

Points à examiner Satisfaisant Non Doit être amélioré


satisfaisant
Les comptes publics sont audités dans
des délais appropriés.
Les services répondent rapidement aux
questions posées par les auditeurs.
L’auditeur général est indépendant. Des
mesures adéquates sont prises lorsqu’il
produit un rapport défavorable.
Le gouvernement définit les priorités de
l’audit.
Un rapport d’audit a été publié pour le
dernier exercice.
Les rapports de l’auditeur général sont
publiés.
Le législateur a mis en place des
mécanismes pour donner suite aux
rapports de l’auditeur général.

L’auditeur général respecte certaines


normes dans l’exécution des audits. Un
manuel définit les normes appliquées par
le bureau de l’auditeur général.
Les travaux de l’auditeur général font
l’objet de contrôles de qualité externes.
Ses rapports renferment des conclusions
et des recommandations visant à
améliorer les méthodes.
Le bureau de l’auditeur général a la
capacité d’auditer des systèmes.
Les audits financiers ont atteint un
niveau d’efficacité tel qu’il est possible
de passer au stade des audits de
performance.
Les auditeurs examinent les objectifs de
performance définis au préalable et les
rapports sur les résultats selon des
principes et des normes de performance
permettant de vérifier l’exactitude et la
fiabilité des rapports.
L’auditeur général emploie des auditeurs
du secteur privé qui vérifient en son nom
les opérations du secteur public. Des
règles interdisent de retenir les services
d’une société d’audit comme consultant
du même client.
Les ministères opérationnels sont tenus
de procéder à des audits internes. L’audit

29
interne relève directement du plus haut
responsable du ministère.

Liste de contrôle des pratiques relatives aux évaluations


Points à examiner Non Doit être amélioré
Satisfaisant satisfaisant
Des règles imposent l’évaluation d’un
certain pourcentage des programmes et des
projets (100 %, 50-99 %, 20-49 %, moins
de 20 %) par les services centraux, les
services opérationnels et les organismes
externes.
Les résultats des évaluations servent aux
décisions budgétaires.
Les résultats des évaluations a posteriori
sont publiés.
Des enquêtes auprès des clients sont
effectuées fréquemment et régulièrement
dans le cadre des évaluations des
ministères et des services. Leurs résultats
sont publiés.
Le système d’allocation des ressources et
de décisions budgétaires incite les services
opérationnels à évaluer les politiques en
vigueur.
Toute proposition de nouvelle politique
doit s’accompagner d’une stratégie
d’évaluation.

Liste de contrôle des pratiques relatives aux systèmes intégrés d’information


pour la gestion financière
Points à examiner Satisfaisant Non Doit être amélioré
satisfaisant
La fiabilité du système comptable permet
d’évoluer vers un système intégré
d’information pour la gestion financière.
Toutes les règles, normes et directives
financières nationales utilisent le même
langage.
Les catégories budgétaires et comptables
sont basées sur le même type de
classification.
Les données financières produites par un
ministère ou un service opérationnel et
celles produites par les services centraux
et régionaux sont intégrées dans une base
de données unique à laquelle tous les
systèmes ont accès.
Tout au long du cycle de gestion, les
décisions se fondent sur un flux de
données uniforme.
Des liens clairs intègrent les flux de

30
données et la production des rapports
dans les différents services et l’ensemble
du secteur public.
Les bases des sous-systèmes de gestion
financière de chaque service (budget,
comptabilité, gestion de la dette et
gestion de la trésorerie) sont compatibles,
cohérentes et coordonnées, sous la
responsabilité d’une seule personne.
Les bases des sous-systèmes de gestion
financière nationale ont une direction et
des contrôles unifiés. Tout changement
est coordonné et convenu au préalable.
Des critères professionnels uniformes
gouvernent l’emploi du personnel
responsable de la gestion financière.
Les données non financières sont
accumulées et traitées en vue de mesurer
la performance et de produire des
données cohérentes sur la mesure des
coûts.

Liste de contrôle des pratiques relatives aux mesures de performance


Points à examiner Non Doit être amélioré
Satisfaisant satisfaisant
Le gouvernement crée un environnement
qui encourage et demande la
Performance.
Les gestionnaires opèrent selon des
objectifs de performance à court et à long
terme clairement définis.
Des mécanismes de rétroaction
fournissent des données sur la
performance qui sont publiées.
Le système comptable servant à la
gestion lie les coûts et la performance et
mesure de façon régulière les charges de
travail, les produits et les résultats.
Les données sur la performance sont
recueillies, analysées et présentées
systématiquement pour vérifier l’atteinte
des objectifs stratégiques et établir des
bases solides aux fins des décisions
futures sur les politiques et l’exécution.
Les services utilisent des points de repère
inspirés des meilleures pratiques et des
meilleurs résultats obtenus par des
organisations confrontées à des
problèmes semblables, dont ils tenteront
d’égaler ou de surpasser la performance.

31
Les services ou les gestionnaires
s’engagent, explicitement ou
implicitement, à produire les résultats
escomptés avec les ressources qui leur
sont accordées.

IV -ETABLIR UN LIEN ENTRE LA POLITIQUE, LA PLANIFICATION


ET LE BUDGET DANS UN CADRE DE REFERENCE A MOYEN
TERME

- Liens entre la politique de l’Etat, la planification et le budget dans le cycle


de planification et de gestion des ressources

Il est d’une importance fondamentale d’intégrer la politique , la planification et le


budget si l’on veut que les programmes de dépenses soient établis en fonction des priorités de
la politique de l’Etat et qu’ils tiennent compte des réalités budgétaires. Le grand problème est
d’arriver à gérer plus efficacement les discordances entre les “besoins” et les “ressources
disponibles”. Une approche à moyen terme fournie ce cadre d’intégration et facilite la gestion
des tensions entre la politique et les réalités budgétaires, ce qui permet de réduire les
pressions tout au long du cycle du budget. Dans l’optique du moyen terme, les projections
relatives au volume des ressources intérieures et étrangères”disponibles” débordent le cadre
d’un seul exercice, et la répartition des ressources en fonction des priorités de la politique
stratégique est communiquée à titre indicatif aux départements ministériels. Les”besoins” sont
ensuite classés par ordre de priorité et ajustés en fonction des ressources disponibles. S’il faut
réviser la politique pour éliminer la discordance entre les “besoins” et les “ressources”, cette
solution doit être discutée au sein de l’instance décisionnelle appropriée et les mesures
adéquates doivent être prises .
Avec la discipline qu’implique un cadre de dépenses à moyen terme, l’allocation
future des ressources associées à un ensemble de donnés de politique économique devrait être
plus prévisible. Cela permet aux ministères opérationnels de planifier et de gérer plus
efficacement leurs ressources non seulement pendant l’horizon de temps qu’implique le cycle
du budget annuel, mais aussi à plus long terme. Cela permet un meilleur contrôle des
dépenses publique et une utilisation plus efficace des crédits dans le cadre d’une contrainte
budgétaire stricte.

- Besoins et Ressources disponibles


Dans de nombreux pays, l’établissement du budget pâtit du fait que ceux qui
interviennent dans ce processus ont l’oeil rivé sur les “besoins” plutôt que sur les
“disponibilités”. Si le ministère des finances met l’accent sur les”ressources disponibles” ( les
recettes qu’il espère obtenir auprès des sources intérieures et extérieures), les ministères
opérationnels persistent `a vouloir baser les propositions budgétaires su les “besoins”. Le
résultat est un processus budgétaire à somme négative qui compromet la stabilité
macroéconomique et l’éfficacité des programmes et des projets.

Ces perspectives antinomiques sont compréhensibles. Le ministère des finances doit se


battre continuellement pour pallier à la faiblesse des recettes intérieures, assurer le service de
la dette, et faire face aux ponctions croissantes sur les ressources budgétaires. Comme il est

32
responsible des conséquences macroéconomiques des déficits budgétaires, il n’a d’autre
option que de faire passer le message des “ressources disponibles” en imposant des plafonds
budgétaires stricts. Si un budget satisfaisant ne peut être établi, il refait le budget au cours de
l’exécution en recourant au mécanisme de déblocage de fonds, mécanisme coûteux pour
l’efficacité des projets et des programmes. Les ministères opérationnels héritent
d’engagements alors qu’ils n’ont pas les ressources nécessaires pour les honorer, mais ils
doivent confronter au quotidien les conséquences de l’insuffisance des crédits alloués. La
croissance démographique, les coûts d’exploitation des projets qui viennent d’être achevés et
les crises imprévues accentuent les pressions sur les maigres budgets. Les propositions
soumises pour le budget sont deux à trois fois plus élevées que les plafonds fixés par le
ministère des finances. Quand on leur demande de concentrer les ressources sur les
programmes prioritaires, les départements ministériels répondent qu’ils ne sont pas autorisés à
réduire le niveau de service. En privé, ils craignent qu’en soumettant une proposition
inférieure au plafond fixé ils ne fassent les frais de nouvelles compressions budgétaires. Le
débat sur les”besoins” ignore l’éventualité d’une utilisation plus efficace des dotations
existantes.

Dans les pays où l’écart entre les engagements et les ressources est très important, il y
a peu de chance qu’il puisse être réduit de façon suffisante dans la perspective étroite du
budget annuel. Il faudra procéder à une restructuration plus radicale des dépenses publiques
avec la participation des services financiers, des services de la planification, des minstères
opérationnels et du cabinet (à cause des arbitrage qu’il faut opérer) dans un processus qui doit
s’inscrire dans le moyen terme. Les bailleurs de fonds ont également leur mot à dire compte
tenu de l’importance de leur contribution au financement du budget. Les projections relatives
aux”ressources disponibles”, tant celles qui concernent les ressources intérieures que celle qui
a trait à l’aide extérieure, doivent dérober le cadre de l’année, et les parts attribuées doivent
être communiquées à titre indicatif aux départements ministériels. Tout le processus doit être
conduit de manière à encourager les départements ministériels à revoir dans un esprit plus
coopératif les engagements et les ressources avec les ministères centraux.

Mécanismes institutionnels permettant de faciliter les prises de décisions


stratégiques (mécanismes mis en place par la République du X pour faire de
l’élaboration de la politique un processus transparent, compétitif et axé sur les
résultats);
L’allocation des ressources stratégiques replace la politique économique, la
planification et le budget au centre de la politique et de l’administration. Pour établir un lien
entre la planification de la politique économique et le budget, il est donc important de veiller à
créer au centre de l’appareil de l’Etat une instance efficace chargée de prendre les décisions
stratégiques en fonction des réalités bugétaires.

L’un des principaux objectifs des réformes du secteur public en Australie ‘etait
d’instaurer un processus permettant de canaliser et de coordonner les politiques économiques
et budgétaires et de les soumettre à un débat vigoureux. Certains problèmes auxquels le
gouvernement travailliste s’est trouvé confronté lorsqu’il est arrivé au pouvoir au début des
années 80 était similaires à ceux que connaissent beaucoup de pays en développement
aujourd’hui: la nouvelle équipe gouvernementale devait gérer à la fois une crise budgétaire
immédiate et les engagements insoutenables à long terme qu’impliquaient les choix
d’orientation faits précédemment.

33
Pour canaliser la formulation de la politique économique et gagner le soutien politique
nécessaire pour réaménager les priorités stratégiques nationales, la nouvelle administration
décida de publier les estimations des dépenses qu’ímpliquaient les politiques en vigeur pour
les années à venir. Ces projections faisaient apparaitre un tableau décourageant de la
progression insoutenable des besoins financiers en valeur réelle, soulignant la nécessité de
mettre un frein aux dépenses. Mais, après avoir commencé à publier ces estimations, le
gouvernement se devait de continuer à le faire afin de monter que les engagements futurs
continuaient de diminuer comme il l’avait promis.

La réforme exigeait du gouvernement qu’íl publie des tableaux comparatifs montrant


la difference entre les projections relatives aux politiques en vigeur et les projections relatives
aux nouvelles politiques. Ces mesures ont permi de faire mieux ressortir les changements
intervenus dans les priorités stratégiques de l’État ainsi que les coûts de nouveaux
engagements à moyen terme. En outre les projections ont permis d’accroitre la prévisibilité
des flux de ressources allouées aux ministères opérationnels, étant donné que ces données
chiffrées étaient automatiquement intégréés au budget si aucun changement n’était intervenu
dans les choix d’orientation. Ce système a permis d’améliorer les prises de décisions et
l’efficacité de ministères opérationnels.

Les réformes prévoyaient également que les ministères opérationnels qui proposaient
une nouvelle ou des changements dans la politique en vigeur impliquant un accroissemnt des
dépenses proposent en même temps des mesures permettant de réaliser des économies
correspondantes. De cette façon, les dépenses ne dépassaient pas l’enveloppe budgétaire
accordée par le cabinet. Celui-ci s’occupait des changements à apporter dans les priorités
stratégiques- autrement dit les nouveaux choix d’orientation à adopter et les politiques à
abandonner- en vue de respecter les contraintes
macroéconomiques. Les propositions concernant les choix d’orientation faisaient l’objet d’un
débat vigoureux au sein du cabinet, et tous les ministères et les entités administratives
concernés devaient soumettre des commentaires écrits sur l’origine des propositions de leurs
services. Ces dispositions ont permis de légitimer les choix d’orientation et de réaliser un
consensus sur les décisions prises. Enfin, les réformes attiraient l’attention sur les résultats, en
exigeant une évaluation périodique des nouvelles politiques et des politiques en vigeur, et la
rédaction de rapports sur la performance et les résultats.

Le bilan de ces réformes? Le déficit de l’Australie (4% du PIB en 1983) s’est


transformé en excedent à la fin de la décennie. Ce succes s’est accompagné d’une
restructuration relative importante des dépenses publiques, traduisant à la fois les
changements stratégiques identifiés par le cabinet et les changements de priorités au sein des
ministères, souvent demandés par les services opérationnels eux-mêmes.

- Mécanismes destinés à favoriser les consultations et les débats;

Ces mécanismes améliorent les prises de décisions stratégiques en assurant que les
responsables concernés étudient toutes les options offertes avant de sélectionner la plus
efficace par rapport aux coûts. Ils permettent aussi d’assurer que, si les politiques sont
prévisibles, elles peuvent quand même être remises en question- ce qui est un principe
important d’une gestion financière efficace. En outre, ils permetteent d’améliorer la qualité au
niveau de la conception de la politique économique ainsi que l’éfficacité au niveau de

34
l’exécution. Pour élaborer ces mécanismes de consultation, il faut instaurer des procédures
systématiques de consultation sur les questions techniques ( c’est à dire qu’il faut établir des
règles et les faire appliquer) pour s’assurer que les propositions de politiques économiques ont
été dûment débattues avec toutes les parties prenantes avant d’être soumises au cabinet
( conseil des ministres) . Il faut également mettre en place les procédures nécessaires pour
s’assurer que tous les ministères opérationnels concernés sanctionnent les propositions et
qu’ils sont pleinement conscients des conséquences des décisions qu’ils approuvent. L’unité
administrative attachée auprès de l’instance décisionnelle centrale ( par exemple, un
secrétariat attaché au cabinet) peut faciliter les consultations horizontales en développant des
relations formelles et informelles étroites avec les ministères opérationnels et d’autres entités
centrales dans le cadre de son rôle de liaison, ou par la création de groupes intersectoriels
d’examen de la politique et de réseaux informels.

- Mécanismes destinés à faire appliquer le critère des ressources disponibles


dans les prises de décisions;

Il faut pour cela introduire des mécanismes qui permettent de traduire la vision
politique dans des choix stratégiques tenant compte des moyens financiers du pays. Des pays
tels que la Nouvelle Zélande se sont dotés d’une législation à cette fin. En dernière analyse,
toutefois, cela implique la mise en place de mécanismes institutionnles qui rendent
transpaents les coûts et les avantages de politiques concurentes. Pour cela ( c’est à dire pour
chiffrer le coût des politiques, ou d’autres programmes d’action), il faut élaborer des cadres
dépenses à moyen terme, qui seront examinés ci-après. Mais, pour ce qui est du processus de
prise de décision. Il est paticulièrement important de veiller à ce que les propositions du
cabinet corespondent bien au budget et l’horizon de temps de la planification des dépenses. Il
faut également veiller à ce que les questions d’ordre financier ( le coût des options offertes,
les estimations de coût de chaque option sur le moyen terme et en fin de parcours, les
dépenses déjà budgétisées et d’autres éléments à prendre en ligne de compte le cas échéant,
les économies réalisables, etc..) soient explicitement traitées dans les propositions soumises
au cabinet. En même temps, le centre doit disposer des moyens nécessaires pour évaluer les
choix d’orientation que proposent les ministères sectoriels afin de s’assurer qu’ils tiennent
dûment compte des contraintes budgétaires globales.

- Elaborer et mettre en oeuvre un cadre de dépenses à moyen terme


CDMT : un défi pour les pays en développement

L’élaboration et la mise en oeuvre d’un cadre de référence à moyen terme qui permette
d’établir le lien entre la poilitique de l’État, la planification et le budget sont des tâches qui
peuvent être conduites de manière progressive , au rythme qui correespond aux moyens
d’action du pays concerné.

Le Bien fondé de la mise en place du CDMT

Qu’est – ce qu’un budget-programme ?

Le budget-programme est issu de l’évolution des pratiques budgétaires. Il est obtenu à


partir des différentes réformes budgétaires. Il y a eu successivement différentes réformes

35
budgétaires : (i)le budget traditionnel ; (ii)le budget par post ou par nature de dépense ; (iii)
le budget par objectif ; et (iv) le budget-programme.

La présentation du budget de l’Etat, en terme de moyens, ne donne pas une vision


globale des objectifs, encore moins une mesure de l’efficacité de l’action gouvernementale.
Les moyens mis en œuvre ne visent pas toujours l’amélioration de la qualité des services
rendus par l’administration à ses citoyens, à l’atteinte d’un objectif qui participe au
développement de la nation. Les dépenses sont faites sans un objectif clairement défini. La
solution trouvée pour l’atteinte des objectifs du gouvernement est le recours à une gestion des
finances publiques axée sur les résultats. En outre pour certains pays face l’indiscipline
budgétaire, ( deficit budgétaire etc) le CDMT pourrait remedier à cette situation car il permet
au gouvernement de de fixer le cadre budgétaire avant qu’il ne décide des programmes
prioritaires et du niveau des dépenses.
Le CDMT n’est pas une nouvelle mouture des plans quinquennaux, c’est un processus
qui assure que les rares ressources disponibles sont allouées aux priorités prédéterminées du
gouvernement qui vont permettre d’atteindre les objectifs nationaux et sectoriels. Ceci exige
d’établir un équilibre entre les ressources disponibles et les coûts des politiques et priorités.
Ceci implique une approche itérative et participative « de haut en bas » et « de bas en haut ».
C’est un instrument permettant d’améliorer la transparence budgétaire, orienté vers des
programmes et des outputs prioritaires. Le CDMT est préparé annuellement , glissant sur trois
ou quatre ans, la première année est conforme au budget et les autres années sont indicatives.
Le cadre couvre toutes les dépenses ( courantes, investissement) organismes autonomes, et
financement intérieur et extérieur. Certains pays ont formellement répartis le processus
budgétaire de la manière suivante : (i) une phase initiale, "stratégique", consistant à évaluer la
contrainte financière et formuler les choix intersectoriels, en se plaçant dans une perspective
pluriannuelle ; (ii) la phase de préparation des requêtes budgétaires des ministères, dans le
respect des contraintes financières estimées lors de la phase stratégique et ; (iii) une phase de
réconciliation et finalisation.
La formulation des choix stratégiques au stade initial comprend le TOEF prévisionnel
qui fixe les objectifs budgétaires globaux et montre l'impact sur les années futures de la
politique budgétaire. La préparation du CDMT étant basée sur les stratégies, une coordination
stricte est nécessaire entre le CDMT et le DRSP. Ainsi les projections macro-économiques
encadrant la préparation du budget sont complétées par un Cadre des dépenses à moyen
terme donnant les plafonds de dépense par secteur. Ce CDMT présente les objectifs de
dépense par secteur et pour les principaux ministères. Le but des plafonds est donner aux
responsables des ministères sectoriels des limites de dépenses qu’ils peuvent dépenser afin de
les inciter à cibler les priorités lors de la mise en oeuvre du budget annuel. Le fixation des
plafonds sur une période de trois ans permet également au gouvernement de prendre en
compte les changements dans la structure des dépenses publiques, afin de refléter une
nouvelle définition plus claire des prioriés. Lors de la fixation des plafonds,les principes
suivants doivent être respectés : afin de préserver des projections de ressources fiables et des
plafonds réalistes, et préserver par ailleurs la crédilité du cadre macroéconomique, il est
nécessaire de séparer le processus de préparation des prévisions de ressources et celui de la
fixation des plafonds de dépenses sectoriels. En outre pour garantir d’une part une
responsabilité collégiale au niveau du gouvernement, et d’autre part pour le CDMT puisse
jouer son rôle effectif d’allocation intersectotielle, il est nécessaire que les plafonds soient
approuvés par le Conseil des ministres. Par ailleurs il nécessaire que pour la première année
du CDMT les plafonds soient strictement respectés afin d’augmenter la prévisiblité. Enfin
pour les deux dernières années le CDMT ne sera ajusté qu’en relation avec les changements
dans les objectifs et de revoir ceux-ci l’année suivante à la lumière des résultats.

36
. Durant la phase de négociation et de finalisation du budget, le cadre macro-
économique, le CDMT et la note de stratégie budgétaire sont actualisés pour tenir compte des
développements récents et des décisions budgétaires. Par ailleurs certains pays soumettent le
cadre à l’aprobation du parlement par souci de transparence et aussi pour lui donner plus de
légitimité.
L’approche pragrammatique du CDMT consiste à présenter les dépenses par
programme, un programme regroupant par objectif ou mission les activités de l'Etat, et à
établir des indicateurs de performance par programme et activité. La présentation des
dépenses par programme permet en effet d'améliorer la lisibilité des politiques budgétaires en
termes de finalités et d’objectifs. Les indicateurs de performance illustrent à la fois les
objectifs spécifiques du programme (indicateurs de résultat) et les objectifs opérationnels
(indicateurs de moyens, procès et produits). Leur suivi fournit des enseignements précieux
pour la gestion courante et la préparation des programmes et projets les dépenses en
programme qui sont un ensemble d’activités ayant les mêmes objectifs.
La structure des programmes d'un ministère devrait être établie à partir des principales
missions de ce ministère. Cette structure devrait aussi permettre d'identifier les "acteurs"
(entités responsables de la mise en œuvre des activités entreprises sous les programmes).
L’expérience internationale indique en effet que le regroupement des dépenses par acteur est
essentiel pour la mise en œuvre d’une responsabilité effective sur les objectifs et les résultats
des actions, qui implique un pilotage et un compte rendu.

L’élaboration du budget programme nécessite la connaissance du contexte et le cadre


institutionnel du pays. La politique sectorielle, les pratiques et le cadre institutionnel
déterminent la forme et le contenu du budget programme. En effet, il n’exite pas de format
standard pour budgétisation basée sur la performance.

Certains pays considère le budget basé sur la performance comme celui qui rmet
expréssement en rapport une augmentation des ressources et une augmentation des résultats.
Cette définition est infirmée par Certains économistes ( Downs 1957, Buchaman and Tullocks
1962 ) qui estiment que toute intervention étatique, notamment en terme de dépense publique,
a un effet négatif sur la croissance économique. Cette analyse est basée sur l’idée qu’une
décision centralisée, du fait de l’absence de compétitivité et de motivation au profit, implique
une moindre efficacité des pouvoirs publics en tant que producteur par rapport au secteur
privé. Ce niveau relativement faible de la productivité dans le secteur public implique que
toute augmentation de la dépense publique, en augmentant la part de ressources productives
utilisées par l’Etat, conduit à une baisse du taux de croissance économique.

Selon Shich, le CDMT a introduit dans les pays en développement qui ont des
difficultés de respecter une contrainte budgétaire, d’allouer efficacement les ressources et
d’assurer un fonctionnement courant performant. Plus un Etat limite strictement les
enveloppes budgétaires, moins il a des ressources pour répondre à l’urgence des besoins de
développement et pour lutter contre la pauvreté. Un CDMT réussi doit maitriser la gamme
complète des objectifs budgétaires. Il doit renforcer la discipline budgétaire, aider le budget
à se concentrer sur des objectifs stratégiques et encourager les gestionnaires à améliorer les
services produits et le fonctionnement de leurs administrations. Selon l’auteur, le CDMT a
réussi là où il a bénéficié d’un appui politique puissant. Sans appui politique les objectifs
courent le risque d’être à l’état de voeux pieux et sans être mis en oeuvre.
En donnnat aux unités administratives quelque assurance au regard des ressources qu’elles
auront à moyen terme, un CDMT peut améliorer le mode de fonctionnement courant. S’il

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tient ses prommesses, le CDMT pourra aider le pays pauvres dans la gestion des ressources
pour promouvoir le développpement et réduire la pauvreté. Sinon, le CDMT rejoindra la
longue liste des échecs en matière de réforme budgétaire.

Différences entre le CDMT et le budget traditionnel annuel

Contrairement au CDMT, le budget ordinaire/traditionnel est préparé par simple


reconduction, la structure du budget ne reflète pas d’une manière adéquate les activités de
l’institution. Une autre différence fondamentale réside dans le fait que dans le ordinaire,
l’accent est mis sur l’identification d’activités qui justifieront plus d’allocations budgétaires.
D’autres différences concernent l’allocation des ressources à moyen terme avec le CDMT par
rapport à l’allocation sur une base annuelle du budget ordinaire. Dans l’optique du moyen
terme, les projections relatives au volume des ressources intérieures et
étrangères”disponibles” débordent le cadre d’un seul exercice, et la répartition des ressources
en fonction des priorités de la politique stratégique est communiquée à titre indicatif aux
départements ministériels. Les”besoins” sont ensuite classés par ordre de priorité et ajustés en
fonction des ressources disponibles. S’il faut réviser la politique pour éliminer la discordance
entre les “besoins” et les “ressources”, cette solution doit être discutée au sein de l’instance
décisionnelle appropriée et les mesures adéquates doivent être prises . L’allocation des
ressources à moyen terme facilite la planification de la mise en oeuvre des programmes.Par
conséquent, il permet aux ministères sectoriels de mieux planifier et gérer leurs ressources à
court et à moyen terme. Ainsi les dépenses sont mieux contrôlées et les ressources utilisées de
façon efficiente. Le moyen terme permet des ajustements efficients en cas d’augmentation ou
de baisse de ressources, facilitant ainsi les changements dans les priorités. Ainsi dans le
CDMT le réalisme du cadre bugétaire à moyen terme est essentiel pour une utilisation
effective des ressources.

Les pré-requis pour la mise en place des budgets-programme

Au dela de la discipline budgétaire globale, l’introduction du CDMT exige une


analyse appprofondie et étayé sur (i) les études diagnostiques existant sur les pratiques
budgétaires, , (ii) le sytème de suivi bugétaire et le système d’obligation de rendre compte ;
(iii) la sensibilisation et le renforcement des capacités. La mise en place du CDMT exige des
prévisions de ressources à moyen terme qui assurent la prévisibilité des entrées des
ressources programmées pour le fonctionnement des services ; un budget qui englobe toute les
dépenses du gouvernement, des donateurs et des ONGs, une classification bugétaire reliés aux
objecifs de politiques nationales et sectoriels ; enfin des indicateurs de suivi d’input, des
outputs finaux et intermédiaires et des résultats, des objectifs qualitatifs et quantitatifs pour
ces indicateurs et un système de suivi régulier pour des progres réalisés pour l’atteinte des
objectifs. Le suivi permet d’évaluer les résultats et la responsabilisation et de faire ajustement
dans par rapport aux objetifs aux cibles et aux allocations budgétaires. La mise en oeuvre du
CDMT dans un environnement de faible capacité à conduire les réformes, doit être perçue
comme un processus d’effort de long terme ou mieux encore comme un parcours du
combattant et point d’entrée peut être déterminant pour la soutenabilité dans le temps. En
outre sa réussite est conditionnée par un engagement politique soutenu aux réformes au sein
de l’administration publique en conformité avec les réfomes du CDMT/budget. La discipline
budgétaire, l’adhérence aux priincipes des dépenses à moyen terme et projections et le respect
du processus budgétaire sont indipensables à la mise en oeuvre du CDMT. Par ailleurs une
réforme des relations entre le gouvernement et les partenaires audéveloppement pour mettre
en place un système de financement prévisible à moyen terme plutôt qu’un système de

38
financement imprévisible à court terme est un élément indispensable à la mise en oeuvre
effective du CDMT.
Dans sa thèse sur la nécessité « d’assainir les bases du système », Schick écrit : Il faut créer
un environnement qui encourage et demande la performance avant d’introduire des systèmes
budgétaires basés sur la performance ou les résultats. Il convient de contrôler les crédits avant
de contrôler les produits. La comptabilisation des décaissements doit précéder celle des
engagements. Les contrôles externes doivent être introduits avant les contrôles internes.
Les contrôles internes doivent précéder l’introduction de mécanismes qui
responsabilisent les gestionnaires. Il faut disposer d’un système comptable fiable avant de
mettre en place un système ntégré !de gestion financière. Le budget doit prévoir les travaux à
entreprendre avant de définir les résultats escomptés.Il convient d’assurer d’abord la bonne
exécution des contrats privés avant d’introduire des contrats de performance dans le secteur
public. Il faut que les audits financiers soient efficaces avant d’envisager des audits de
performance. Il faut que le gouvernement adopte et exécute des budgets fiables et prévisibles
avant d’exiger des gestionnaires une gestion efficace des ressources qui leur sont confiées.
responsabilité – les bases de la discipline – freineront les abus liés à la flexibilité et créeront
une demande d’information. Néanmoins, il est à souligner que, la réforme budgétaire n’est
pas un processus dont les étapes peuvent être définies à l'avance de façon précise. Les
décideurs s’intéressent aux réformes quand celles-ci servent à résoudre des problèmes
spécifiques. Les réformateurs doivent donc faire preuve d’opportunisme. Ils doivent utiliser
les défaillances des systèmes pour créer une demande visant à « assainir les bases du système
».

Stratégies sectorielles et CDMT


Les stratégies sectorielles offrent le cadre d’élaboration des plans d’action des dépenses
sectorielles à moyen terme qui soutiennent les programmes du CDMT. Les stratégies
sectorielles doivent aussi faciliter l’intégration des dépenses en capital et de fonctionnement
dans les programmes afin d’atteindre les objectifs spécifiques du secteur ( intégration du
budget). Les stratégies sectorielles doivent poser les bases de la production d’indicateurs de
performance et des plans suivi.
Le principe de l’élaboration des stratégies sectorielles afin de guider l’action publique est
accepté de tous gouvernenment comme bailleurs de fonds Le manuel d’élaboration du PIS
( Programme d’ Investissement Sectoriel ) souligne qu’un PIS doit reposer sur une stratégie
sectorielle et un cadre de politique générale clairement définis. Aussi plusieurs bailleurs de
fonds exigent des stratégies sectorielles comme pré-requis pour tout investissement sectoriel.
Bien que les Gouvernements et les bailleurs reconnaissent l’importance des straégies
sectorielles dans les actions publiques, ils ne se soumettent pas à sa discipline. Le DSRP a
renforcé l’imporatance du rôle des stratégies sectorielles dans l’identification et la mise en
oeuvre des priorités des actions publiques. Cependant des obstacles institutionnels freinent
l’application des stratégies sectorielles. Si la stratégie sectorielle doit guider les actions
publiques dans le cadre du DSRP, cela nécessité un engagement au espect des principes de la

39
part des décideurs et des partenaires au développement. Cela implique également, que
lorsque la stratégie est préparée et approuvée elle doit devenir la principale référence d’action
dans le secteur. Afin de jouer pleinement son rôle, la stratégie sectorielle doit être crédible et
préparé de façon participative et avalisée au plus haut niveau. Aussi la stratégie doit être
réaliste et respecter les contrainntes financières et les capacités d’ absorption du
gouvernement. Tel n’est pas le cas dans ces pays où les stratégies ont été élaborées sans tenir
compte des contraintes financières et ainsi elles se sont révélées impossible à mettre en oeuvre
et trop coûteuses. Dans aucun cas dans ces pays on n’a assité à l’émergence de mesures
destinées à développer une politique sectorielle pratique, faisable qui tienne compte des
ressources disponibles. Pour palier à ses insuffisance, il est recommandé pour sa formulation,
une participation active des experts du secteur et ceux du ministère des finances ainsi que
d’autres personnes ressources en dehors du secteur. Une fois la stratégie élaborée elle doit
contenir un plan d’action, avec des indicateurs de suivi, des projections de dépenses basées
sur la classification fonctionnelle et par programme du budget et des sénarios alternatifs de
dépenses. Cela aidera à mieux raffiner le CDMT/budget et à le mettre en oeuvre . La stratégie
une fois préparée et approuvée devrait un cachet officiel avec un haut niveau d’approbation
par exemple son approbation par le conseil des ministres et publié.

Revue des dépenses publiques sectorielles


La révision des stratégies et politiuqes sectorielles devrait faire partie d’un processus continu,
soutenu par des intiatives sectorielles. L’objectif principal de ces initiatives sera de déterminer
la nature des implications des politiques sectorielles sur les ressources, puis de les réformer et
de les développer afin d’assurer leur consistance avec les contraintes budgétaires du CDMT et
de maximiser l’éfficacité des dépenses à l’intérieur de ces contraintes. Cette réorientation des
politiques pour obtenir une meilleure utilisation des ressources et une plus grande efficacité
sera soutenue par les revues de dépenses publiques sectorielles. Le point de départ de ces
revues sectorielles est la définition des objectifs des ministères et des services sectoriels,
notamment au plan de la production, et des activités à mener pour obtenir la production
voulue et par conséquent les objectifs visés. Il peut être difficile d’avoir un accord sur les
priorités; les différents groupes sous-sectoriels auront tendance considérer que leurs activités
sont importantes, voire plus importantes que celles des autres. Il faut donc prévoir des
mécanismes pour discuter des désaccords qui surgissent entre les différents acteurs au sujet
des priorités à établir entre les activités sectorielles .Ces revues analysent la preformance du

40
secteur, évalue la consistance entre les pratiques et les objectifs et stratégies du secteur. Ces
revues considérée comme une démarche analytique pour élaborer des programmes sectoriels
intégrés doivent être menées de façon participative afin d’internaliser le CDMT et le
processus d’intégration du budget au sein des ministères sectoriels. En outre des capacités
doivent être développées au sein des ministères pour que ces revues soient faites de façon
régulière comme un sysème d’auto-évaluation.

Evaluer les coûts et les dépenses qu’impliquent les politiques adoptées et


élaborer un cadre des dépenses à moyen terme: sur la base de priorités de la
politique sectorielle élaborées dans le cadre de la revue du secteur, il conviendrait d’évaluer
l’incidence financière éventuelle des choix d’orientation retenus. Pour l’évaluation des coûts,
une bonne base de départ consiste à déterminer ce que les politiques envigeur coûteraient si
elles étaient entièrement financées, c’est à dire si les installations étaient corretement
entretenues, si le personnel recevait un salaire minimum raisonnable et si.les moyens de
production essentiels étaient fournis. Cette estimation agrégée pour l’ensemble du secteur
permet d’évaluer le montant total des fonds dont le secteur a besoin sur la base des coûts
effectifs plutôt que sous la forme d’une augmentation en pourcentage des estimations de
l’année précédente. Cette analyse des coûts est ensuite examinée en tenant compte des
priorités établies dans le cadre de l’examen du secteur et de l’enveloppe globale de ressources
allouées au secteur. Il faudra éventuellement procéder à des ajustements par la suite afin de
s’assurer que le programme de dépenses à moyen terme qui en résulte est dans les limites des
ressources disponibles.

Les projections concernant les dépenses à moyen terme sont utiles pour plusieurs raisons.
Premièrement, elles sont nécessaires pour montrer dans quelle direction il faut procéder à des
changements. S’il n’existe pas de plan à moyen terme, il sera impossible d’opérer des
ajustements rapides des dépenses pour tenir compte des principaux changements d’orientation
sans susciter d’important remous politiques. En faisant ressortir les prolongements financiers
des politiques adoptées sur les budgets des années à venir, les projections concernant les
dépenses à moyen terme permettent aussi aux gouvernements d’évaluer le rapport coût-
efficacité de ces politiques et de déterminer si les engagements pris ne dépassent pas leurs
moyens. Ces projections contraignent aussi les autorités à se poser des questions
fondamentales au plan de l órganisation: tel ou tel service doit-il être sous-traité au secteur
privé ou à la société civile? Doit-il être confié à un échelon inférieur de l’appareil de l’Etat?
Doit-il être fourni par l’administration centrale?

V -DISPOSITIONS INSTITUTIONNELLES A PREVOIR POUR


AMELIORER LES RESULTATS BUDGETAIRES

Discipline budgétaire globale

La discipline fiscale se rapporte aux agrégats financiers clés : les recettes totales, les dépenses
totales et l'équilibre entre ces montants et le poids de la dette. Dans le sens le plus
fondamental du terme, la discipline budgétaire signifie que le gouvernement ne satisfait pas
toutes les demandes de dépenses, mais utilise le budget et d'autres instruments pour limiter le

41
montant qu'il dépense. . A une certaine période, la discipline budgétaire était, dans une large
mesure, comprise comme signifiant que le budget devait être équilibré : pour chaque année,
les recettes devaient être égales ou supérieures aux dépenses. La nouvelle approche est basée
sur la conception que le gouvernement doit définir des objectifs globaux en matière d’agrégats
budgétaires qui soient soutenables par rapport aux conditions économiques actuelles ou
projetées, à la capacité du gouvernement à lever les impôts , aux demandes de services
publics, et aux besoins de développement. Pour maintenir une telle discipline, les agrégats
budgétaires doivent être le résultat de décisions explicites mises en oeuvre. Ils doivent
contenir les demandes de dépenses en étant déterminés à l'avance, avant même que le budget
ne soit élaboré. Ce concept de discipline budgétaire ne requiert pas que le budget annuel soit
équilibré. Toutefois, il exige que la politique budgétaire du gouvernement soit soutenable au
delà d'une seule année fiscale. Les objectifs peuvent être imposés par des autorités extérieures
telles que l'Union Européenne pour les pays de la zone Euro, ou par le FMI pour les pays
soumis à ses conditionnalités. La banque centrale supranationale(pays zone CFA) peut jouer
un rôle important en faisant respecter la discipline financière. Par exemple elle plafonne ses
avances aux pays à 20% des recettes fiscales de l’année précédente. De même que L’UEMOA
qui fixe par exemple de taux de pression fiscale égal ou supérieur à 17%, un ratio de
l’encours de la dette intérieure et extérieure rapporté au PIB nominal inférieur ou égal à 70%.
Il appartient à chaque pays de choisir les dispositfs institutionnels qui lui permettent de faire
régner la discipline budgétaire globale en fonction du contexte qui lui est propre.

Allocation et utilisation des ressources en fonction des priorités stratégiques

Une fois acquis le principe de la discipline budgétaire globale, le deuxième problème


important qui se pose est de savoir comment opérer un choix entre les demandes concurrentes
de ressources. La détermination des priorités est un élément fondamnetal du processus
politique. Comme les hommes politiques établissent les priorités en fonction de l’idée qu’ ils
se font des préférences de leur électorat, il faut donc arriver à structurer les dispositions
institutionnelles de sorte à inciter les responsables concernés à faire preuve d’ une grande
rigeur dans l’allocation stratégique des ressources, et améliorer la qualité des informations
nécessaires pour que cela soit fait de matière efficace. Les principales dispositions
institutionnelles qui permette de favoriser la transparence et le sens des responsabilités et les
mécanismes y afférents sont examinés ci-après.
Les caractéristiques des dispositions institutionnelles qui favorisent l’ élaboration d’une
politique stratégique rationnelle sont les suivantes:
- un exécutif politique cohésif qui sait où il veut emmener le pays et qui légitime les
décisions prises.
- Une instance dont les décisions se fondent sur les ressources disponibles à moyen terme et
au sein de laquelle il existe une émulation au sujet des choix d’ orientation et des
financements
- Délégation aux minstères opérationnels des décisions concernant les programmes pour la
formulation du budget (ce qui implique que le centre soit doté des moyens nécessaires
pour évaluer le bien-fondé de ces décisions compte tenu des objectifs généraux des choix
d’orientation stratégiques du gouvernement et de leurs prolongements financiers pendant
toute la durée de vie des choix d’orientation).
- (lorsque l’aide est un élément important), une politique globale cohérente en matière de
gestion de l’aide.

42
Une analyse historique des réformes budgétaires

Les observateurs et les experts s’intéressent surtout à trois fonctions


essentielles qu’assure le budget :

° le contrôle des recettes de l’État et de l’utilisation des ressources publiques


;
° la programmation de l’affectation des ressources de l’ État entre les
différents secteurs de l’action publique ;
° les méthodes de gestion de ces ressources.

Dans le passé, l’importance relative de chacune de ces fonctions a dépendu


des idées du moment sur le rôle du budget et de l’influence relative des
différents organismes et systèmes institutionnels qui les exercent.

Pendant la quasi totalité du vingtième siècle, les ministères des finances, les
banques centrales (et le FMI) ont considéré que le budget de l’État avait
pour vocation principale de permettre le recensement et le contrôle de
l’utilisation de l’ensemble des ressources publiques. Il s’agissait avant tout
de disposer des mécanismes institutionnels permettant une centralisation
exhaustive des recettes et des dépenses publiques, utilisables seulement

43
Chapitre 1
après l’approbation du Parlement. Cette affirmation des principes
« d’unité » et « d’universalité » du budget de l’État a ainsi été au coeur des
principes fondateurs des textes régissant les pratiques budgétaires.

La prédominance de cette conception parmi les acteurs principaux du


système budgétaire explique aussi pourquoi, s’agissant du volet « dépenses
», les budgets ont été longtemps présentés par type de dépenses (personnel,
matériel, etc.) afin de faciliter le contrôle de l’exécution du budget
conformément au vote du Parlement.

Avant la fin du 19e siècle, les systèmes budgétaires de la plupart des pays
étaient dominés par les caractéristiques suivantes :

° un pouvoir exécutif faible ;


° des contrôles limités de la part des échelons centraux de
l’administration sur les conditions d’exécution du budget ;
° des processus hétérogènes, produits des spécificités de chaque pays.

Le système traditionnel du « budget par poste de dépense »


(communément appelé « par nature »
dans les pays où la gestion des finances publiques est inspirée du modèle français) est le
résultat de réformes suscitées par la crainte qu’un contrôle insuffisant des dépenses crée un
Les réformateurs de la fin du 19e
environnement propice à la corruption.
siècle et du début du 20e siècle ont donc préconisé des
systèmes budgétaires dans lesquels les responsabilités des
gestionnaires de fonds publics étaient basées sur l’analyse
détaillée de l’utilisation des fonds affectés à chaque poste
de dépense. Les premières réformes budgétaires ont donc mis l’accent sur le contrôle
des comptes publics et de la conformité des dépenses aux enveloppes initialement fixées,
nature de dépenses par nature de dépenses.

Dans le cadre de ce système, les dépenses d’un exercice budgétaire donné


sont classées en fonction de la nature de la dépense, c’est-à-dire par
« poste ».
La description des postes de dépenses est parfois
très détaillée, stipulant combien un département ou l’un de

44
ses services peut dépenser pour son personnel, les
avantages sociaux, les déplacements, le matériel, etc.
La base du système est la fixation de plafonds de dépenses pour chaque poste et la
mise en place de mécanismes permettant de vérifier que les plafonds ne sont pas dépassés.

Souvent, ce sont les échelons centraux des administrations financières et les


ministères des finances qui jouent le rôle de « contrôleur », et instituent des
procédures complexes pour prévenir les dépassements. Il en est ainsi, par
exemple, de l’institution dans de nombreux pays de contrôleurs financiers
des agents relevant du ministère des Finances – qui doivent donner un
visa préalable à tout engagement de dépense. La force de tels systèmes
réside
dans leur relative simplicité, leur clarté et l’efficacité de contrôles
basés sur des descriptions détaillées. Ces systèmes permettent de
faire facilement des comparaisons avec les exercices antérieurs.

Cependant, les budgets par nature de dépenses ne sont guère compatibles


avec les nouveaux impératifs nés de l’expansion du secteur public . Les
budgets par nature ne donnent aucune indication sur la
justification des dépenses ou l’efficacité des actions financées par
programme. En outre, ce sont des objectifs à court terme qui
dominent le plus souvent l’élaboration de ces budgets, qui font en
sorte qu’on néglige la programmation pluriannuelle des dépenses.
Enfin, le contrôle de l’exécution budgétaire par poste de dépense
favorise l’ingérence des échelons centraux de l’administration
financière et du ministères des Finances dans le détail de
l’exécution des budgets des autres administrations et des
ministères gestionnaires, pourtant directement chargés de
l’exécution des politiques publiques.

Plusieurs réformes ont tenté de corriger ces défauts. Les premières ont mis
l’accent sur la responsabilisation des gestionnaires, grâce à la technique des

1. L’évolution des pratiques budgétaires


19

45
Chapitre 1
« budgets par objectifs ». Plus tard, le système plus ambitieux des « budgets
de programme » a mis l’accent sur la définition de stratégies pour les politiques publiques et
l’élaboration de documents de planification. Récemment, les experts ont reconnu que l’origine
de l’inefficacité des systèmes budgétaires observée dans certains pays résidait moins dans la
prédominance des budgets par poste ou par nature que dans la prolifération des contrôles a
priori trop détaillés sur les dépenses et dans l’organisation des systèmes institutionnels qui
prennent peu en compte la performance.

Le budget par objectifs


Ce sont des considérations d’efficacité à long terme qui ont inspiré la
conception des « budgets par objectifs ». Grâce à l’intégration dans le processus budgétaire
d’informations relatives aux actions entreprises par le
secteur public, les décisions pourront être basées sur le rapport entre les résultats ou la «
production » des administrations et les coûts rattachés aux
L’un des buts principaux des budgets par
activités correspondantes.
objectifs est d’aider les gestionnaires publics à mesurer
l’activité des administrations dont ils ont la responsabilité
et les coûts générés par cette activité. Normalement, un
budget par objectifs est structuré par activités. Les
propositions de dépenses émanant des services sont
associées à des instruments de mesure qui permettent de
comparer la « production » (nombre d’élèves scolarisés,
nombre de vaccins administrés, etc.) et les coûts qui y sont
rattachés, permettant ainsi de s’intéresser à l’efficacité des
services dans chacune de leurs activités. La préparation
d’un budget par objectifs ne s’opère pas par
l’augmentation ou la diminution forfaitaire des postes de
dépenses (comme dans les systèmes budgétaires
traditionnels), mais par des prévisions et des projets
exprimés en termes d’activités au sein des services. En
théorie, un gestionnaire peut calculer son budget en
multipliant ses coûts unitaires par le nombre d’unités à
produire au cours du prochain exercice. Par exemple, le
budget des hôpitaux ne sera pas élaboré en reconduisant
les dépenses de personnel, de fournitures, de matériel

46
médical, etc. Il pourra, au contraire, être préparé en
fonction du nombre de malades que l’on pense accueillir et
du coût moyen d’une journée d’hospitalisation (lui-même
fonction de l’évolution des prix et de la composition de la
clientèle par âge, pathologie, etc.).
Au contrôle détaillé a priori des dépenses, le budget par objectifs substitue un système de plus
en plus dominé par des objectifs de gestion. Il s’agit moins pour les autorités budgétaires (le
ministère des Finances le plus souvent) de se prononcer sur les demandes précises de crédits
Le débat
des ministères gestionnaires que de mesurer les activités de leurs services.
porte sur les tâches à accomplir et non sur l’utilité relative
des objectifs. En fait, l’expérience des budgets par objectifs
a rarement été étendue à l’ensemble des choix budgétaires
d’un pays ; mais le mérite d’un tel système est qu’il intègre
dans le processus d’élaboration et de contrôle du budget
des informations sur les activités et la productivité des
administrations publiques. C’est une nouvelle orientation qui sera reprise
dans le cadre des réformes ultérieures.

Les critiques des budgets par objectifs soulignent que l’efficacité d’un service est un
objectif important du processus budgétaire mais n’est pas un bon critère d’allocation
des ressources. L’un des principaux atouts des budgets par objectifs – la comparaison
des produits et des ressources dans le cadre du budget – est aussi son principal défaut.
En effet, les budgets par objectifs négligent l’évaluation des résultats des politiques, qui
doit être faite dans un cadre dépassant le cycle du budget annuel. Selon ces critiques, il
faut que l’efficacité finale des dépenses publiques soit l’un des objectifs du système
budgétaire. Ce sont de telles considérations qui ont abouti au concept des budgets de
programme.

Le système du budget base zéro (BBZ)

Le budget base zéro date des années 70. Dans un système de BBZ
pur, les budgets ne sont pas basés sur une évolution différentielle par rapport aux
montants attribués au cours des années précédentes, mais sur une évaluation
annuelle de l’ensemble des actions financées. Le processus budgétaire
part donc véritablement chaque année de zéro. La
distinction entre services votés et mesures nouvelles, au

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coeur du modèle français de finances publiques, n’a donc
absolument pas cours.

Théoriquement, cela veut dire que le gouvernement doit


s’interroger sur des questions fondamentales, telles que :
Que ferions-nous si nous n’avions ni armée ni marine ?, ou encore : Que se
passerait-il si le système de sécurité sociale était aboli ? En
pratique, aucun pays n’est allé aussi loin dans la mise en
oeuvre du BBZ. Toutefois, plusieurs gouvernements ont
utilisé une variante du BBZ, demandant aux services de
hiérarchiser les priorités de leurs actions afin de
déterminer celles qu’ils seraient prêts à abandonner si on
leur imposait des plafonds stricts – et réduits – de
dépenses. La question posée était donc reformulée de la
façon suivante : Que se passerait-il si, par exemple, le
ministère de la Défense recevait seulement 90 % des
crédits accordés pour l’exercice en cours ? La méthode a
rarement été intégrée au processus de préparation
budgétaire ; mais son utilisation partielle et ponctuelle a donné des résultats
intéressants.

Les indicateurs de performance et les systèmes budgétaires


Les indicateurs de performance peuvent jouer un rôle important dans
l’amélioration de la gestion des dépenses publiques ; mais les liens entre les
montants de crédits affectés à tel ou tel type d’actions et les résultats qui en
découlent ne sont pas toujours évidents. Jusqu’à présent, les indicateurs ont
surtout servi, au stade de l’exécution du budget, pour accroître l’efficacité de la
gestion des programmes et des projets publics. Dans plusieurs pays de l’OCDE,
l’utilisation d’indicateurs et les réformes de gestion que cette utilisation
encourage sont de plus en plus orientés vers la performance et l’amélioration
des services offerts. Ainsi, en Suède, on demande à tous les ministères et
services d’inclure dans leurs rapports d’activité annuels des indicateurs de
performance (avec mention des résultats atteints) en complément des états
financiers. En Finlande, une gestion financière plus autonome des services va
également de pair avec le développement d’indicateurs de performance dans les
rapports annuels et dans les budgets « orientés vers les résultats ». Au Royaume-

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Uni, on accorde également beaucoup d’importance aux contrats de performance
que les responsables des services concluent tous les ans avec leur ministre et qui
renferment des objectifs chiffrés en termes de résultats à atteindre. Les
indicateurs de performance améliorent non seulement les conditions de mise en
oeuvre des politiques publiques et d’exécution du budget, mais aussi le
processus d’allocation des ressources entre les différents programmes. En effet,
les indicateurs de performance permettent aux analystes des services budgétaires
centraux (l’équivalent de la direction du budget) de critiquer plus efficacement
les propositions budgétaires des ministères gestionnaires qui leur paraissent
inappropriées. En même temps, les indicateurs peuvent fournir à ces ministères
des arguments supplémentaires pour justifier leurs demandes. La Nouvelle-
Zélande a institutionnalisé ce processus et les indicateurs de performance jouent
un rôle important dans les décisions d’allocation de ressources prises dans le
cadre du budget annuel. En Nouvelle-Zélande, la plus grande partie des crédits
budgétaires est basée sur des contrats d’achat entre le ministre et les
responsables du ministère ou du service. En échange des crédits accordés, les
contrats prévoient la prestation de services et de produits dont la nature, le
volume, le calendrier, la qualité et les coûts sont définis d’un commun accord.
Le processus budgétaire prévoit l’analyse des raisons pour lesquelles les
résultats atteints par les services ont éventuellement différé des spécifications du
contrat. Bien que les indicateurs de performance produisent des informations
très utiles en regard de la productivité et de l’efficacité des services, l’expérience
des pays de l’OCDE montre que ces indicateurs doivent être utilisés avec
prudence. En effet, plusieurs facteurs limitent la portée opérationnelle des
indicateurs de performance dans le secteur public (certains indicateurs sont
basés sur des critères très subjectifs ; ils peuvent être instrumentalisés pour
faciliter des décisions ; ils ne peuvent pas être le seul facteur qui détermine la
décision). Il faut donc choisir de bons indicateurs, comportant le moins de
distorsion possible. Par exemple, on peut vouloir mesurer l’efficacité d’un
service fiscal sur la base du coût unitaire des recettes perçues, mais cette
solution risque d’inciter les responsables à négliger les opérations dont le coût
unitaire est trop élevé –donc les cas les plus difficiles – au risque d’encourager
ainsi la fraude. Le vieil adage «vous obtiendrez ce que vous mesurez » est
toujours d’actualité. Il conduit nonseulement à la prudence dans la définition des
mesures, mais invite à revoir périodiquement les effets imprévus (souvent
imprévisibles initialement) qu’ils peuvent entraîner. Les enquêtes auprès des
usagers des services publics sont un puissant instrument d’incitation à une
meilleure performance. Les effets sur la gestion sont particulièrement importants
quand viennent s’ajouter à ces enquêtes les pressions des administrations
centrales exigeant des informations sur la performance. L’avantage des enquêtes
auprès des usagers est qu’elles impliquent des acteurs qui ont intérêt à
améliorerla performance (notamment les résultats du niveau 3 de la performance
budgétaire, telle que précédemment définie : l’efficacité dans la gestion des

49
services). L’encadré 5.7 décrit un certain nombre d’exemples d’enquêtes dont les
données ont été utilisées pour améliorer la gestion du secteur public.

Source : FMI, « The Role of Performance Indicators in Public Expenditure


Management »,Département des affaires budgétaires, 1997.

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