Vous êtes sur la page 1sur 98

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005.

ACTOR: MUNICIPIO DE CENTRO DEL


ESTADO DE TABASCO.

MINISTRO PONENTE: JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ.


SECRETARIOS: LAURA PATRICIA ROJAS ZAMUDIO Y RAÚL
MANUEL MEJÍA GARZA.

Vo. Bo.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la


Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
tres de octubre de dos mil cinco.

Cotejado.
V I S T O S y,
RESULTANDO:

PRIMERO. PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA,


PODERES DEMANDADOS Y ACTOS O NORMAS
IMPUGNADAS.

Por oficio recibido el once de febrero de dos mil cinco en la


Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Blanca Estela Pulido de
la Fuente, quien se ostentó como Primer Síndico de Hacienda del
Municipio de Centro, Estado de Tabasco, en representación del
municipio, promovió controversia constitucional en la que
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

demandó la invalidez de los actos que más adelante se precisan,


emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

PODERES DEMANDADOS:

a) Poder Legislativo del Estado de Tabasco.


b) Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco.

ACTOS Y NORMAS CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA:

DEL PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE TABASCO:

1.- La omisión de dictaminar y resolver respecto de la


iniciativa de actualización a las tablas de valores unitarios de
suelo y construcciones que servirán de base para el cobro de las
contribuciones correspondientes, presentada por el municipio
actor ante la Oficialía Mayor del Poder Legislativo del Estado, el
veintinueve de octubre de dos mil cuatro, enviándose un atento
recordatorio el seis de enero de dos mil cinco.

2.- La omisión de dictaminar y resolver respecto de la


iniciativa presentada el veintiséis de noviembre de dos mil cuatro
al Poder Legislativo del Estado, por la que el municipio actor
solicitó autorización para celebrar la contratación de empréstitos
hasta por la cantidad de $126,000,000.00 (CIENTO VEINTISÉIS
MILLONES DE PESOS 00/100 M.N.), más los accesorios fiscales
y financieros, que se generen a un plazo máximo de cinco años a
partir de su otorgamiento, para llevar a cabo inversiones y

2
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

proyectos productivos; así como para que con las participaciones


federales que le corresponden garantice el cumplimiento de
dichos créditos.

3.- La aprobación y expedición de la Ley de Ingresos para el


Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal dos mil
cinco, mediante Decreto “051” publicado en el Periódico Oficial
del Estado, Suplemento “N 6503”, particularmente su artículo 1º,
fracción I, toda vez que al determinar los ingresos que le
corresponden al Municipio de Centro por concepto del pago del
impuesto predial, sin fundamento alguno, indebidamente
disminuyó la cantidad señalada en la iniciativa presentada por
dicho municipio de $62’000,000.00 (SESENTA Y DOS
MILLONES DE PESOS 00/100 M.N) a $30’001,668.00
(TREINTA MILLONES MIL SEISCIENTOS SESENTA Y OCHO
PESOS 00/100 M.N.).

DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE TABASCO:

1.- La promulgación y publicación del Decreto “051”, en el


Periódico Oficial del Estado Suplemento “N 6503” el primero de
enero de dos mil cinco.

SEGUNDO. ANTECEDENTES.

Los antecedentes del caso narrados en la demanda, son los


siguientes:

3
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

1.- El veintinueve de octubre de dos mil cuatro, el


Ayuntamiento del Municipio de Centro, Tabasco, presentó ante el
Congreso del Estado, la iniciativa de actualización a las tablas de
valores unitarios de suelo y construcciones que sirven de
fundamento para determinar el pago del impuesto predial.

El Congreso Estatal turnó dicha iniciativa a la Comisión de


Hacienda y Presupuesto el cuatro de noviembre de dos mil
cuatro. Sin embargo, a la fecha no ha sido dictaminada ni
sometida a la consideración del Pleno de la Legislatura, pese a
que de ella depende que el Municipio de Centro perciba
proporcionalmente los ingresos del orden tributario que necesita
para cumplir con la prestación de los servicios públicos a su
cargo.

2.- De igual manera, el veintinueve de octubre de dos mil


cuatro el Ayuntamiento del Municipio de Centro, Tabasco,
presentó ante el Congreso del Estado, la iniciativa para la
expedición de la Ley de Ingresos del citado municipio,
correspondiente al ejercicio fiscal dos mil cinco.

El Congreso Estatal turnó dicha iniciativa a la Comisión de


Hacienda y Presupuesto, la que el veinte de diciembre de dos mil
cuatro, emitió el dictamen correspondiente, mismo que fue
sometido al Pleno del Congreso, el veintiuno de diciembre del
citado año, en periodo extraordinario de sesiones, aprobándose
la expedición del Decreto “051” que contiene la Ley de Ingresos,
cuyo artículo 1º, fracción I, se reclama en esta vía.

4
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

3.- A su vez, el veintiséis de noviembre de dos mil cuatro el


Ayuntamiento del Municipio de Centro, Tabasco, presentó ante el
Poder Legislativo del Estado, iniciativa por la que solicitó
autorización para celebrar la contratación de empréstitos hasta
por la cantidad de $126,000,000.00 (CIENTO VEINTISÉIS
MILLONES DE PESOS 00/100 M.N.), más los accesorios fiscales
y financieros que se generen a un plazo máximo de cinco años a
partir de su otorgamiento, para llevar a cabo inversiones y
proyectos productivos; así como para que con las participaciones
federales que le corresponden garantice el cumplimiento de
dichos créditos.

Que a la fecha y no obstante su importancia, esta iniciativa


no ha sido dictaminada ni sometida a la consideración del Pleno
del Congreso del Estado.

TERCERO. CONCEPTOS DE INVALIDEZ.

Los conceptos de invalidez que hace valer el promovente,


son los siguientes:

1.- Que la omisión de dictaminar y resolver respecto de la


iniciativa de actualización a las tablas de valores unitarios de
suelo y construcciones que servirán de base para el cobro de las
contribuciones correspondientes, viola lo dispuesto por el artículo
115, fracción IV, inciso a), y ante penúltimo párrafo de dicha
fracción de la Constitución Federal, así como el artículo quinto

5
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

transitorio del Decreto de veintiocho de octubre de mil


novecientos noventa y nueve por el que se reformó y adicionó el
artículo 115 aludido, por lo siguiente:

A) De conformidad con la fracción IV del artículo 115 de la


Constitución Federal, corresponde a los Ayuntamientos proponer
a las respectivas Legislaturas estatales, las cuotas o tarifas
aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las
tablas de valores unitarios de suelo y construcciones, que sirvan
de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad
inmobiliaria.

B) Que conforme al artículo quinto transitorio del Decreto de


veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve por el
que se reformó y adicionó el artículo 115 constitucional, es
obligación de las Legislaturas estatales en coordinación con los
municipios de su entidad federativa, adoptar las medidas
conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo y
construcciones que sirven de base para el cobro de las
contribuciones sobre propiedad inmobiliaria, sean equiparables a
los valores de mercado de dicha propiedad y, realicen en todo
caso, las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables
para el cobro de dichas contribuciones, garantizando su apego a
los principios de proporcionalidad y equidad.

C) Que en el caso, la tabla de valores unitarios de suelo y


construcciones que a la fecha se utiliza para determinar el pago
del impuesto predial tiene una vigencia de doce años ya que fue

6
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

expedida mediante Decreto “0486”, publicado el veintiocho de


abril de mil novecientos noventa y tres, por lo que resulta obvio
que los valores determinados en ésta, no corresponden al valor
actual del mercado de las propiedades inmobiliarias, es decir,
dichos valores son obsoletos.

D) Que el sistema tributario es un todo armónico y por ello,


la Legislatura estatal estaba obligada a dictaminar, en principio, la
iniciativa presentada por el municipio actor para la actualización
de la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones, y
posteriormente a dictaminar y aprobar la Ley de Ingresos del
Municipio de Centro, Tabasco, ya que ambas guardan una
estrecha relación pues el monto estimado de los ingresos en la
ley correspondiente depende de la actualización de las
respectivas tablas de valores.

Que derivado de lo anterior, el Congreso del Estado de


Tabasco al aprobar la Ley de Ingresos del Municipio de Centro
para el ejercicio fiscal dos mil cinco, modificó el artículo 1º,
fracción I, en el rubro relativo al impuesto predial, disminuyéndolo
de $ 62,000,000.00 (SESENTA Y DOS MILLONES DE PESOS
00/100 M.N.) a $ 30,001,668.00 (TREINTA MILLONES MIL
SEISCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS 00/100 M.N.),
argumentando para ello que si bien, ya se analizó la iniciativa
propuesta por el Municipio sobre la actualización a la tabla de
valores unitarios de suelo y construcciones que servirá de base
para el cobro de las contribuciones correspondientes, ésta no ha
sido dictaminada.

7
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

Que al respecto, si bien la Legislatura reconoce que la


Comisión Legislativa correspondiente analizó la iniciativa de
actualización a la tabla de valores unitarios de suelo y
construcciones, lo cierto es que no la dictaminó y por
consiguiente no la aprobó, por lo tanto, dicha omisión ocasionó la
modificación a la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal dos mil
cinco, causándose un perjuicio hacendario al municipio actor el
cual debe ser reparado en esta vía, ordenándose al Congreso
Estatal que de inmediato dictamine y resuelva respecto de la
iniciativa en comento.

E) Que de conformidad con la tesis de jurisprudencia P.J.


122/2004, cuyo rubro es: “PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES
A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS
LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO
(INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115
DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)”, la Suprema Corte
determinó que las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que sirvan de base para el cobro del impuesto
predial, deben ser propuestas por los municipios, y que a las
Legislaturas locales les compete decidir respecto de estas tablas
de valores, al momento de aprobar las leyes de ingresos de los
municipios.

Que el Congreso local no cumplió con esa obligación


constitucional que tiene a su cargo, máxime que el municipio
actor presentó en tiempo y forma la iniciativa para actualizar la

8
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

tabla de valores unitarios de suelo y construcciones, y el citado


órgano legislativo no resolvió respecto de ella.

F) Que la citada omisión redunda en la inconstitucionalidad


de la Ley de Ingresos para el Municipio de Centro, Tabasco para
el ejercicio fiscal dos mil cinco.

G) Que también se viola el procedimiento legislativo, ya que


de conformidad con el artículo 81 de la Ley Orgánica del Poder
Legislativo del Estado de Tabasco, las comisiones a las que se
turnen las iniciativas deben rendir por escrito su dictamen dentro
de los veinte días hábiles siguientes a la recepción de la iniciativa
correspondiente, lo que en el caso no ha ocurrido, sin ser óbice a
lo anterior, el hecho de que del quince de diciembre de dos mil
cuatro al treinta y uno de enero de dos mil cinco, el Congreso
estatal se encontraba en periodo de recesos, porque de
conformidad con el segundo párrafo del artículo 23 de la
Constitución local, las distintas comisiones internas de carácter
permanente que integran el citado órgano legislativo, continúan
cumpliendo sus funciones e inclusive tiene facultades para que el
Pleno lleve a cabo periodos extraordinarios.

2.- Que el Congreso del Estado de Tabasco, por


inobservancia a lo dispuesto por los artículos 36, fracción XLIV,
en relación con el 65, fracción VI, último párrafo, de la
Constitución local, viola indirectamente el artículo 115 de la
Constitución Federal ya que omite dictaminar y resolver respecto
de la iniciativa por la que se solicitó la autorización para la

9
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

celebración de empréstitos hasta por la cantidad de


$126,000,000.00 (CIENTO VEINTISÉIS MILLONES DE PESOS
00/100 M.N.), más los accesorios fiscales y financieros que se
generen a un plazo máximo de cinco años a partir de su
otorgamiento, para llevar a cabo inversiones y proyectos
productivos; así como para que con las participaciones federales
que le corresponden, garantice el cumplimiento de dichos
créditos.

Que la citada iniciativa fue presentada por el municipio actor


en la Oficialía Mayor del Congreso local desde el veintiséis de
noviembre de dos mil cuatro, y a la fecha no ha sido dictaminada
ni mucho menos sometida a la consideración del Pleno, no
obstante que ya fue turnada a la Comisión de Hacienda y
Presupuesto.

Que la citada omisión causa graves perjuicios al municipio


actor, así como a los habitantes, porque parte de los recursos por
los que se está solicitando la autorización para el endeudamiento
serán utilizados para las siguientes acciones: a) Rehabilitación de
la planta de agua potable de la Ciudad de Villahermosa Tabasco;
b) Construcción de una nueva planta “Planta Potabilizadora
Carrizal”; c) Estudios y proyecto; d) Edificación de oficinas
desconcentradas en beneficio de la población.

Que también se viola el procedimiento legislativo, ya que de


conformidad con el artículo 81 de la Ley Orgánica del Poder
Legislativo del Estado de Tabasco, las comisiones a las que se

10
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

turnen las iniciativas deben rendir por escrito su dictamen dentro


de los veinte días hábiles siguientes a la recepción de la iniciativa
correspondiente, lo que en el caso no ha ocurrido, sin ser óbice a
lo anterior, el hecho de que del quince de diciembre de dos mil
cuatro al treinta y uno de enero de dos mil cinco, el Congreso
estatal se encontraba en periodo de recesos, porque de
conformidad con el segundo párrafo del artículo 23 de la
Constitución local, las distintas comisiones internas de carácter
permanente que integran el citado órgano legislativo, continúan
cumpliendo sus funciones e inclusive tiene facultades para que el
Pleno lleve a cabo periodos extraordinarios.

Que sirven de apoyo las tesis de jurisprudencia cuyos


rubros son: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL
CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A
CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE
VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”., y
“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL
CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO
FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS”.

Que en este caso el Congreso del Estado actuó de manera


inequitativa, pues a pesar de que el Municipio de Centro presentó
en tiempo y forma la solicitud de la autorización para la
contratación del empréstito aludido, y la iniciativa de la Ley de

11
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

Ingresos del Municipio de Centro para el ejercicio fiscal dos mil


cinco, precisándose que de autorizarse dicha contratación, el
monto respectivo se agregara al rubro de ingresos proveniente
del empréstito respectivo, el Congreso del Estado, al emitir el
Decreto “051”, no hizo pronunciamiento alguno con relación a la
solicitud del empréstito precisado, con lo que se causan perjuicios
jurídicos y económicos a la hacienda pública municipal.

Que el trato es injusto, inequitativo y desigual, porque el


Congreso del Estado, sin emitir consideración alguna que
motivara la autorización para la contratación de empréstitos, al
resolver las iniciativas de las leyes de ingresos de los Municipios
de Cárdenas y Macuspana, mediante los Decretos “036 y 041”,
ambos publicados en Suplementos al Periódico Oficial del Estado
de primero de enero de dos mil cinco, resolvió en los artículos 10
de cada Decreto, que los citados Ayuntamientos podrían contratar
empréstitos hasta por un monto neto del veinte por ciento del
importe total de la suma de las participaciones, aportaciones
federales o ingresos propios para el ejercicio dos mil cinco, cuya
garantía serían las participaciones fiscales provenientes del erario
federal.

3.- Que el Congreso del Estado de Tabasco, violó los


artículos 16 y 115, fracción IV, antepenúltimo párrafo de la
Constitución Federal porque al aprobar la Ley de Ingresos del
Municipio de Centro para el Ejercicio Fiscal dos mil cinco,
determinó de manera infundada, disminuir los ingresos estimados
en la iniciativa por el Municipio de Centro por concepto del pago

12
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

del impuesto predial de $ 62,000,000.00 (SESENTA Y DOS


MILLONES DE PESOS 00/100 M.N.), a $ 30,001,668.00
(TREINTA MILLONES UN MIL SEISCIENTOS SESENTA Y
OCHO PESOS 00/100 M.N.).

Que lo anterior es así porque no existe disposición alguna


que faculte al Congreso del Estado de Tabasco a modificar la Ley
de Ingresos que se le presente, pues el artículo 115, fracción IV,
antepenúltimo párrafo de la Constitución Federal, únicamente
señala que las Legislaturas estatales aprobarán las leyes de
ingresos de los municipios, mas no les otorga facultades para
modificar los montos que se propongan en las iniciativas
correspondientes.

Que al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación


al resolver la controversia constitucional 14/2004, por unanimidad
de once votos, determinó que de conformidad con el artículo 115,
fracción IV, de la Constitución Federal, corresponde a los
municipios proponer las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que sirvan de base para el cobro del impuesto
predial y, que a las Legislaturas estatales les compete resolver
sobre la regulación del impuesto predial, pero no en forma
absoluta, sino siempre sobre la base de la propuesta de los
municipios y que únicamente pueden apartarse de esta
propuesta, cuando tengan y expongan razones y fundamentos
para ello.

13
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

CUARTO. ARTÍCULOS CONSTITUCIONALES QUE EL


ACTOR SEÑALA COMO VIOLADOS.

Los preceptos de la Constitución Política de los Estados


Unidos Mexicanos que la parte actora considera violados son: 16,
115, fracción IV, inciso a), antepenúltimo y último párrafo de dicha
fracción; así como el artículo quinto transitorio, del Decreto de
veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve, por el
que se reformó y adicionó el citado artículo 115 constitucional.

QUINTO. TRÁMITE DE LA CONTROVERSIA.

AUTO DE RADICACIÓN Y TURNO.


Por acuerdo de quince de febrero de dos mil cinco, el
Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,
ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente
controversia constitucional, a la que correspondió el número
14/2005 y por razón de turno designó como instructor al Ministro
José Ramón Cossío Díaz.

AUTO ADMISORIO.
Mediante proveído de diecisiete de febrero de dos mil cinco,
el Ministro instructor admitió la demanda de controversia
constitucional, ordenó emplazar a las autoridades demandadas
para que formularan su respectiva contestación y dar vista al
Procurador General de la República para que manifestara lo que
a su representación correspondiera.

14
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

SEXTO. CONTESTACIÓN DE DEMANDA.

PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE TABASCO.

El Poder Legislativo del Estado de Tabasco, al contestar la


demanda, señaló en síntesis:

1.- Que por lo que se refiere a los dos primeros conceptos


de invalidez en los que el municipio actor aduce la omisión del
Congreso estatal de dictaminar y resolver respecto de la iniciativa
de actualización de las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones y de la iniciativa por la que se solicitó la
autorización para la celebración de la contratación de
empréstitos; la inconformidad de la parte actora carece de
sustentación jurídica, porque si bien es cierto que a la fecha no se
han dictaminado dichas iniciativas, ello de ningún modo significa
que no se han tomado en cuenta dentro de las tareas de la
Legislatura como se demuestra con las diversas minutas de
trabajo de la Comisión de Hacienda y Presupuesto:

A) El dos de diciembre de dos mil cuatro, la Diputada


Rosalinda López Hernández, en su carácter de Presidenta de la
Comisión dictaminadora, propuso que a la iniciativa del Municipio
de Centro respecto a la Ley de Ingresos se le diera un trato
diferente que a la iniciativa de los dieciséis municipios restantes
del Estado, por estar vinculada con las propuestas del mismo
municipio para el aumento al impuesto predial, al agua potable y
empréstitos, y consecuentemente consideró que debía ser

15
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

llevada a las distintas fracciones parlamentarias antes de


dictaminarse, para lograr el consenso entre los integrantes de la
Legislatura con el Presidente Municipal promovente.

B) En sesión celebrada el seis de diciembre de dos mil


cuatro, con la presencia del Secretario de Finanzas del Estado,
se comentó el impacto de la nueva tabla de valores para el cobro
del impuesto predial que propone el municipio de Centro en su
iniciativa, con relación a la Ley de Ingresos del Municipio de
Centro.

C) El quince de marzo de dos mil cinco, se llevó a cabo


reunión de trabajo en la que se abordaron los casos de las
iniciativas presentadas por el Municipio de Centro, Tabasco, para
la contratación de empréstitos y la actualización de la tabla de
valores de uso de suelo y construcción, con la presencia de un
representante del Ayuntamiento del Municipio de Centro y la
Subdelegada Estatal de BANOBRAS.

D) El veintiuno de marzo de dos mil cinco, se dio a


conocer el proyecto de dictamen de la aprobación de la iniciativa
para la autorización de la contratación de empréstitos de los
Municipios de Centro y Macuspana, Tabasco, detallándose en la
correspondiente minuta de trabajo, la redacción de los artículos
primero, segundo, tercero y transitorio segundo.

Que de lo anterior, queda demostrado que la


Quincuagésima Octava Legislatura, ha estado dando seguimiento

16
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

a las iniciativas de referencia, no obstante que ambas fueron


presentadas en los meses de octubre y noviembre de dos mil
cuatro, respectivamente, es decir, en el segundo período ordinario
de sesiones del Congreso, en el cual por mandato del artículo 39
de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado,
prioritariamente se encarga del estudio, discusión y votación de
las leyes de ingresos de los municipios y del Estado, así como del
presupuesto de egresos de este último.

Que por lo tanto, la no aprobación de las citadas


iniciativas dentro del período en que fueron presentadas, no
causa violación alguna al municipio actor, ya que la respuesta a
toda iniciativa debe darse en el término que racionalmente sea
necesario para estudiar y discutir cada caso concreto para llegar
a una determinación, máxime que en el caso de la iniciativa para
la actualización de la tabla de valores para uso de suelo y
construcciones, se sustenta en un estudio realizado por
profesionistas en el ramo, y para que esta Legislatura pueda
emitir opinión al respecto es necesaria la asesoría de expertos en
la materia, que permita determinar si la actualización de la tabla
de valores es procedente en los términos solicitados o debe
modificarse.

2.- Que en cuanto al tercer concepto de invalidez en el


que el municipio actor plantea que el Congreso del Estado viola
en su perjuicio el principio de legalidad, al modificar sin
fundamento el artículo 1º, fracción I, de la iniciativa presentada de
la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, a fin de disminuir los

17
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

ingresos estimados por concepto del pago de impuesto predial de


$62,000,000.00 (SESENTA Y DOS MILLONES DE PESOS
00/100 M.N.) a $30,001,668.00 (TREINTA MILLONES UN MIL
SESISCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS 00/100 M.N.),
señala lo siguiente:

A) Que la reducción de la cantidad estimada de


$62,000,000.00 (SESENTA Y DOS MILLONES DE PESOS
00/100 M.N.), es una consecuencia lógica derivada de que aún
está pendiente de dictaminar la iniciativa de actualización de la
tabla de valores de uso de suelo y construcciones presentada por
el propio Ayuntamiento de Centro, por lo que a la fecha de la
aprobación no existía sustento legal para admitir el incremento
previsto por el municipio actor en su iniciativa.

Que en este sentido, hubiera resultado contradictorio


tomar en cuenta los nuevos valores propuestos cuando aún no se
ha aprobado la iniciativa correspondiente.

B) Que el Congreso del Estado no es una mera instancia


de trámite, por lo que no está obligado a aceptar la propuesta de
iniciativa íntegramente tal cual fue presentada, como pretende
hacer valer la parte actora, al decir que “el Congreso del Estado
sólo tiene que emitir el dictamen y votarlo en Pleno”, pues si bien
es cierto el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, reserva a los municipios la
facultad de administrar libremente su hacienda municipal -en la
que se incluye el impuesto predial-, esto no significa que la

18
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

Legislatura Estatal esté impedida para modificar la propuesta


municipal.

Que lo anterior es así, ya que de acuerdo con el criterio


más reciente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la
facultad constitucional en cuanto a la regulación del impuesto
predial, es una atribución compartida en la que corresponde al
municipio proponer las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que servirán de base para el cobro de dicho
impuesto, así como las cuotas o tarifas que habrán de aplicarse; y
a las Legislaturas, les compete la decisión final, la cual puede
variar cuando existan causas fundadas y no se actúe
arbitrariamente. Que sirve de apoyo la jurisprudencia de rubro:
“PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN
SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA
REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN
DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL)”.

PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE TABASCO.

Por su parte, el Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco al


contestar la demanda, sustancialmente, manifestó:

Que es cierto que sancionó y ordenó la publicación en el


Periódico Oficial de la entidad, del Decreto “051” relativo a la Ley
de Ingresos del Municipio de Centro para el ejercicio fiscal dos mil
cinco, ajustándose su actuación a las disposiciones legales

19
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

aplicables, ya que con fundamento en los artículos 28, 35 y 51,


fracción I, de la Constitución Política del Estado de Tabasco, al no
tener observaciones sobre dicho Decreto, pues en su expedición
se cumplieron los requisitos formales del procedimiento legislativo
y no era contrario a la Constitución Federal, procedió a
sancionarlo y publicarlo, previo refrendo del Secretario de
Gobierno y, por tanto, su actuación fue legal, puesto que
constitucional y legalmente está obligado a promulgar las leyes,
decretos y acuerdos que le sean enviados por la Legislatura del
Estado para su validez, aunado a que la promulgación de una ley
es obligación de los titulares del Poder Ejecutivo de los Estados,
en tanto que con ese acto culmina el procedimiento legislativo.

SÉPTIMO. OPINIÓN DEL PROCURADOR GENERAL DE


LA REPÚBLICA.

El Procurador General de la República al formular su opinión


manifestó sustancialmente:

1.- Que esta Suprema Corte de Justicia es competente para


conocer del presente asunto conforme al artículo 105, fracción I,
inciso i), de la Constitución Federal; quien promueve la demanda
cuenta con legitimación para hacerlo, así como que fue
presentada en forma oportuna.

2.- Que los argumentos que expresa el municipio actor en


los conceptos de invalidez primero y tercero, son fundados por lo
siguiente:

20
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

A) Que la facultad de iniciativa legislativa de los municipios


en relación con la regulación del impuesto predial, tiene un rango
y una visibilidad constitucional equivalente a la facultad decisoria
de las Legislaturas Estatales, de lo que se desprende que los
Congresos locales pueden no atender e incluso modificar las
propuestas de los ayuntamientos, siempre y cuando expresen
argumentos suficientes para configurar una justificación objetiva y
razonable.

B) Que en el caso, el Congreso Local al no haber


dictaminado la iniciativa de actualización de la tabla de valores
unitarios de suelo y construcciones propuesta por el municipio
actor, violó lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso a),
penúltimo y antepenúltimo párrafos de la Constitución Federal,
toda vez que los argumentos que expresó para motivar la
reducción del impuesto predial propuesto por el Municipio de
Centro, Tabasco, en el artículo 1º, fracción I, punto 1, de la
iniciativa de Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal dos mil cinco,
no son objetivos ni razonables, de los cuales se derive una
justificación para haber modificado de manera significativa lo
propuesto inicialmente por la actora.

Que por lo anterior el artículo 1º, fracción I, punto 1 de la Ley


de Ingresos para el Municipio de Centro, Tabasco para el ejercicio
fiscal dos mil cinco, debe declararse inconstitucional.

21
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

C) Que al ser inconstitucional la disposición general


impugnada, deviene innecesario entrar al estudio de los restantes
argumentos en los que se alegan violaciones al artículo 16,
primer párrafo y quinto transitorio del Decreto publicado en el
Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil
novecientos noventa y nueve, por el que se reformó y adicionó el
numeral 115 de la Constitución Federal. Cita como apoyo la tesis
de jurisprudencia de rubro: “CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS
DE INVALIDEZ.”

3.- Que es infundado el segundo concepto de invalidez


planteado por el municipio actor, porque del análisis de los
artículos 36, fracción XLIV y 65, fracción VI, de la Constitución
Política del Estado de Tabasco y 115, fracción IV, de la
Constitución Federal, no se desprende que el Congreso Local
esté obligado a resolver, previo a la aprobación de las Leyes de
Ingresos de los Municipios de la Entidad, las solicitudes de
autorización de endeudamiento que le presenten los Municipios,
máxime que el artículo 9 de la Ley de Deuda Pública estatal, no
ordena que las solicitudes que formulen los municipios para
empréstitos, tengan que ser aprobadas por el Congreso, toda vez
que es una facultad discrecional de éste, si autoriza o no la
aprobación de dicho endeudamiento.

Que por lo anterior, aún y cuando la solicitud para el


endeudamiento del municipio actor haya cumplido con todos los
requisitos que establece la Ley de Deuda Pública, el Congreso

22
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

Local no estaba obligado a pronunciarse respecto a dicha


solicitud, previo a la expedición de la Ley de Ingresos respectiva,
motivo por el cual el concepto de invalidez es infundado.

OCTAVO. AUDIENCIA.

Substanciado el procedimiento en la presente controversia


constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de
la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que,
en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo
relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las
pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y se puso el
expediente en estado de resolución.

NOVENO. ALEGATOS DE LAS PARTES.

ALEGATOS DEL MUNICIPIO ACTOR.

El municipio actor al manifestar sus alegatos, esencialmente


reiteró los conceptos de invalidez que planteó en su demanda.

ALEGATOS DEL PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE


TABASCO.

El Poder Legislativo del Estado al rendir sus alegatos


manifestó en esencia:

23
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

1.- Que por lo que hace a la supuesta omisión de dictaminar


la iniciativa del Municipio de Centro, Tabasco, respecto de la
autorización para la contratación de empréstitos hasta por la
cantidad de $126,000,000.00 (CIENTO VEINTISÉIS MILLONES
DE PESOS 00/100 M.N.), dicha iniciativa ya fue dictaminada por
la Comisión de Hacienda y Presupuesto del Congreso del
Estado, el veintisiete de abril de dos mil cinco, y ésta fue
aprobada por el Pleno de la Cámara de Diputados en sesión
pública de veintinueve del mismo mes y año. Que en este
sentido, con fundamento en los artículos 19, fracción V y 20,
fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Federal, se debe decretar el
sobreseimiento del segundo concepto de invalidez aducido en la
demanda, al haber cesado los efectos del acto materia de la
controversia.

2.- Que por lo que respecta a la iniciativa presentada por el


Municipio de Centro, Tabasco, para la actualización de la tabla de
valores unitarios de suelo y construcciones que servirán de base
para el cobro del impuesto predial, a la fecha aún no se ha
dictaminado, pero ello se debe a que el Congreso del Estado no
es una mera instancia de trámite ─como lo aduce el municipio
actor─ que esté obligada a aprobar sus propuestas sin ningún
tipo de análisis, sino por el contrario, la Legislatura como
instancia competente para dictaminar la iniciativa propuesta, tiene
la responsabilidad de actuar dentro del marco de la legalidad y
emitir un resultado que sea producto de su actuación
responsable, lo cual requiere del tiempo razonablemente

24
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

necesario para emitir un dictamen en el que se refleje el análisis y


discusión de la propuesta municipal.

Que al respecto, del análisis hasta ahora realizado, se


puede apreciar que los incrementos que solicita el Municipio de
Centro, Tabasco, tendrían una seria afectación económica sobre
la ciudadanía, ya que no solamente lesionaría sus finanzas, sino
también se afectaría necesariamente la distribución del Fondo
Municipal de Participaciones hacia los municipios del Estado, por
lo que con base en ello, este órgano legislativo considera que la
solución integral debe ser la modificación de las tablas de valores
de todos los municipios y también la modificación de la Ley de
Coordinación Fiscal. De lo anterior, resulta claro que en el caso,
se necesita realizar un análisis a fondo lo cual, obviamente,
implica tiempo suficiente.

ALEGATOS DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE


TABASCO.

El Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco, no rindió


alegatos.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. COMPETENCIA.

Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la


Nación es competente para conocer de la presente controversia

25
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos


105, fracción I, inciso i) de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre el
Municipio de Centro y los Poderes Legislativo y Ejecutivo, todos
del Estado de Tabasco.

SEGUNDO. OPORTUNIDAD.

Procede analizar si la demanda de controversia


constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión
de orden público y de estudio preferente.

En la presente controversia se demanda la invalidez de lo


siguiente:

1.- La promulgación y publicación del Decreto “051” por el


que se expidió la Ley de Ingresos para el Municipio de Centro,
Estado de Tabasco, para el ejercicio fiscal dos mil cinco,
publicada en el Periódico Oficial de la entidad el primero de enero
de dos mil cinco.

2.- La omisión de dictaminar y resolver respecto de la


iniciativa de actualización a las tablas de valores unitarios de
suelo y construcciones presentada por el municipio actor ante el
Poder Legislativo local.

26
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

3.- La omisión de resolver respecto de la iniciativa sobre la


autorización para la contratación de empréstitos solicitada por el
municipio actor al órgano legislativo.

De lo que se advierte que por una parte se impugna una


norma general, la Ley de Ingresos del municipio actor, y por otra,
diversos actos omisivos (conductas que consisten en un no
hacer), que se imputan al Poder Legislativo del Estado.

En el primer caso, es decir, en cuanto a la norma general


impugnada, para efectos de computar el plazo para su promoción,
debe estarse a lo que dispone el artículo 21, fracción II, de la Ley
Reglamentaria de la materia, el cual señala que para el ejercicio
de la acción de controversia constitucional, cuando se impugnan
normas generales, el plazo para presentar la demanda es de
treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su
publicación o del día siguiente al en que se produzca el primer
acto de aplicación de la misma.

Del oficio de demanda se desprende que la parte actora


promueve la presente controversia con motivo de la publicación
de la ley combatida, que se efectuó el primero de enero de dos
mil cinco, según consta del ejemplar del Periódico Oficial del
Estado de Tabasco, que obra en autos (fojas cuatrocientos
nueve), por lo que el plazo de treinta días para la promoción de la
demanda transcurrió del lunes tres de enero de dos mil cinco al
lunes catorce de febrero de dos mil cinco, descontándose del
cómputo respectivo los días ocho, nueve, quince, dieciséis,

27
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de enero, así como el


cinco, seis, doce y trece de febrero de dos mil cinco, por
corresponder a sábados y domingos y ser inhábiles, de
conformidad con lo dispuesto por los artículos 2° de la Ley
Reglamentaria de la materia, en relación con el 163 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como el cinco
de enero de dos mil cinco, en que por acuerdo del Presidente de
este Alto Tribunal se determinó que se suspenderían las labores y
no correrían términos.

En consecuencia, si la demanda se presentó el viernes once


de febrero de dos mil cinco, según se desprende del sello de
recibo que obra al reverso de la foja treinta y cinco de este
expediente, esto es, el penúltimo día del plazo, debe concluirse
que fue presentada oportunamente.

Por lo que se refiere a los actos omisivos impugnados, toda


vez que el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de la materia no
prevé el plazo para su presentación, a fin de examinar la
oportunidad de la demanda, es necesario tomar en consideración
la tesis de jurisprudencia P./J. 43/2003,1 que dispone lo siguiente:

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE


TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU
IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS
AQUÉLLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no
establece plazo específico para la promoción de la
1
Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVIII. Agosto de
dos mil tres, página 1296.

28
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

controversia constitucional respecto de omisiones,


entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del
órgano demandado y que por su especial naturaleza crean
una situación permanente que no se subsana mientras
subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se
genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias
jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta
peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su
impugnación se actualiza día a día mientras la omisión
subsista.”

Por tanto, si de las constancias de autos no se advierte que


esté demostrado que en la fecha de presentación de la demanda,
la parte demandada hubiera subsanado las omisiones que se le
imputan, debe considerarse oportuna, ya que el plazo para ello se
computa de momento a momento mientras las omisiones
subsistan.

TERCERO. LEGITIMACIÓN.

A continuación se procede a analizar la legitimación de las


partes:

LEGITIMACIÓN ACTIVA.

Por el municipio actor comparece Blanca Estela Pulido de la


Fuente, en su carácter de Primer Síndico de Hacienda del
Municipio de Centro, Estado de Tabasco, quien acredita su cargo
con copia certificada de la constancia de mayoría y validez de
veinticuatro de octubre de dos mil tres, expedida por el Instituto
Electoral y de Participación Ciudadana de Tabasco, en la que se

29
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

advierte que se le designó como Síndico de Hacienda del


Municipio de Centro, para el periodo dos mil cuatro – dos mil seis
(fojas treinta y nueve del expediente), quien está facultada para
acudir en representación del municipio actor, de conformidad con
lo dispuesto por el artículo 36, fracción II, de la Ley Orgánica de
los Municipios del Estado de Tabasco.2

Asimismo el citado Municipio cuenta con legitimación para


promover el presente medio de control constitucional de
conformidad con el inciso i) de la fracción I del artículo 105 de la
Constitución Federal.

LEGITIMACIÓN PASIVA.

Tienen el carácter de autoridades demandadas en esta


controversia los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de
Tabasco.

Por el Poder Legislativo del Estado comparece Adolfo Díaz


Orueta, en su carácter de Presidente de la Junta de Coordinación
Política del Congreso del Estado, lo que acredita con la copia
certificada del Acta de sesión número “108” de primero de marzo
de dos mil cinco, en la que consta que: “… con fecha de hoy
quedó debida, formal y legalmente constituida la Junta de
Coordinación Política, Órgano de Gobierno de la Quincuagésima
2
“Artículo 36. El Síndico del Ayuntamiento tendrá las siguientes facultades y obligaciones:
[...]
II.- La representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios en que éstos fueren parte y en las
gestiones de las negociaciones de la Hacienda Municipal;
[...]”.

30
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

Octava Legislatura del Honorable Congreso del Estado de


Tabasco, … se integra de la siguiente manera: Presidente:
Diputado Adolfo Díaz Orueta, de la fracción parlamentaria del
PRD; …”, (fojas seiscientos ochenta y siete del expediente), quien
de conformidad con el artículo 56, fracción VIII, de la Ley
Orgánica del Poder Legislativo del Estado, 3 cuenta con la
representación legal del Congreso del Estado.

Por su parte, el Poder Ejecutivo del Estado de Tabasco


compareció a juicio por conducto de Manuel Andrade Díaz, quien
se ostentó como Gobernador de la entidad, lo que acredita con el
ejemplar del Periódico Oficial estatal de cinco de diciembre de dos
mil uno, en el que se publicó el Decreto número “040” del Poder
Legislativo, que contiene el Bando Solemne para dar a conocer
en todo el Estado de Tabasco la Declaratoria de Gobernador
Electo (fojas seiscientos treinta y seis de autos).

Ahora, el artículo 42 de la Constitución Política del Estado


de Tabasco,4 dispone que el Poder Ejecutivo del Estado de
Tabasco, se deposita en el Gobernador, por lo que se concluye
que éste se encuentra legitimado para comparecer en la presente
controversia en representación de aquél.

Asimismo, debe considerarse que los Poderes Legislativo y


Ejecutivo del Estado de Tabasco, cuentan con la legitimación
3
“ARTÍCULO 56.- Corresponden al Presidente de la Junta de Coordinación Política las atribuciones
siguientes: […] VIII.- Tener la representación legal del Congreso, quedando facultado para otorgar,
sustituir o revocar poderes y mandatos, incluso aquellos que requieran cláusula especial; y […]”.
4
"ARTÍCULO 42.- Se deposita el Poder Ejecutivo en un ciudadano que se denominará Gobernador
del Estado Libre y Soberano de Tabasco.”

31
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que se les


imputa la expedición de la norma general y los actos omisivos
cuya invalidez se demanda.

CUARTO. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA.

En seguida, procede analizar las causas de improcedencia o


motivos de sobreseimiento que hagan valer las partes o bien, que
este Alto Tribunal advierta de oficio.

El Congreso del Estado de Tabasco, al rendir sus alegatos


manifestó que con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105
constitucional, se debe sobreseer en la controversia constitucional
respecto del segundo concepto de invalidez debido a que se
actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19,
fracción V, del citado ordenamiento legal, ya que por lo que hace
a la supuesta omisión de dictaminar la iniciativa del Municipio de
Centro, Tabasco, respecto de la autorización para la contratación
de empréstitos hasta por la cantidad de $126,000,000.00
(CIENTO VEINTISÉIS MILLONES DE PESOS 00/100 M.N.),
dicha iniciativa ya fue dictaminada por la Comisión de Hacienda y
Presupuesto del Congreso del Estado el veintisiete de abril de
dos mil cinco, y ésta fue aprobada por el Pleno de la Cámara de
Diputados en sesión pública de veintinueve del mismo mes y año.

32
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

Ahora bien, el artículo 19, fracción V, de la Ley


Reglamentaria de la materia5, establece que las controversias
constitucionales son improcedentes cuando hayan cesado los
efectos de la norma general o acto materia de la controversia.

Respecto de la causa de improcedencia aludida, el Tribunal


Pleno ha determinado su alcance, en la jurisprudencia P./J.
54/20016, que señala:

"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y


DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS
DIFERENCIAS. La cesación de efectos de las leyes o
actos en materias de amparo y de controversia
constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera
hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en
el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta
que la autoridad responsable derogue o revoque el acto
reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos
de manera absoluta, completa e incondicional, como si se
hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo
dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al
agraviado en el pleno goce de la garantía individual
violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban
antes de la violación; mientras que en tratándose de la
controversia constitucional no son necesarios esos
presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la
fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que
dejen de producirse los efectos de la norma general o del
acto que la motivaron, en tanto que la declaración de
invalidez de las sentencias que en dichos juicios se
pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia
penal, por disposición expresa de los artículos 105,

5
ARTÍCULO 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: […] V. Cuando hayan
cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia; […]”.
6
Pleno. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIII. Abril de dos
mil uno, página ochocientos ochenta y dos.

33
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley


reglamentaria.”

Ahora bien, en el caso el municipio actor en su segundo


concepto de invalidez reclama del Congreso Estatal la omisión de
dictaminar y resolver respecto de la iniciativa por la que le solicitó
la autorización para la celebración de empréstitos hasta por la
cantidad de $126,000,000.00 (CIENTO VEINTISÉIS MILLONES
DE PESOS 00/100 M.N.), más los accesorios fiscales y
financieros que se generen a un plazo máximo de cinco años a
partir de su otorgamiento, para llevar a cabo inversiones y
proyectos productivos; así como para que con las participaciones
federales que le corresponden, garantice el cumplimiento de
dichos créditos.

Al respecto, el Congreso del Estado de Tabasco al rendir sus


alegatos manifestó que dicha iniciativa ya fue dictaminada por la
Comisión de Hacienda y Presupuesto del Congreso del Estado, el
veintisiete de abril de dos mil cinco, ya fue aprobada por el Pleno
de la Cámara de Diputados en sesión pública de veintinueve del
mismo mes y año.

Ahora bien, de constancias de autos se advierte que


efectivamente a fojas doscientos setenta y ocho y doscientos
ochenta y tres del tomo dos del expediente, obran el Dictamen de
la Comisión de Hacienda y Presupuesto del Congreso del Estado
de Tabasco, emitido el veintisiete de abril de dos mil cinco, y la
Minuta de Trabajo de la citada Comisión, mediante los cuales se

34
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

aprobó la iniciativa del Municipio de Centro, Tabasco, para la


contratación de los empréstitos solicitados. De las documentales
citadas se desprende en lo que al caso interesa, lo siguiente:

DICTAMEN DE LA COMISIÓN DE HACIENDA Y


PRESUPUESTO.

“… DICTAMEN.--- ARTÍCULO PRIMERO: Es de


autorizarse la contratación de empréstitos para financiar
proyectos de “Inversión Pública Productiva” del municipio
de Centro, y el desarrollo urbano denominado “Macuspana
Siglo XXI” del municipio de Macuspana, Tabasco, hasta por
la suma de $126,000,000.00 (CIENTO VEINTISÉIS
MILLONES DE PESOS 00/100 M.N.) y $120,000,000.00
(CIENTO VEINTE MILLONES DE PESOS 00/100 M.N.),
respectivamente, más los accesorios fiscales y financieros
que se generen, por un plazo máximo de cinco años para
el municipio de Centro y de ocho para el municipio de
Macuspana, contados a partir de la fecha de la firma del
contrato respectivo.--- ARTÍCULO SEGUNDO: El
endeudamiento de los 126 millones de pesos que
contratará el Ayuntamiento de Centro, se destinará para
financiar los siguientes proyectos: Construcción de la
Planta Potabilizadora “Carrizal”, por un monto de 60
millones de pesos; Desconcentración de Servicios
Municipales, 36 millones de pesos; Rehabilitación de la
Planta “Villahermosa”, 20 millones de pesos; y Estudios y
Proyectos, 10 millones de pesos.--- … ARTÍCULO
CUARTO.- Los Honorables Ayuntamientos
Constitucionales de los municipios de Centro y Macuspana,
Tabasco, podrán garantizar el monto del empréstito
solicitado, con las participaciones que les correspondan
durante el tiempo de la vigencia del contrato, con o sin el
aval del Gobierno del Estado”.

MINUTA DE TRABAJO DE LA COMISIÓN DE HACIENDA


Y PRESUPUESTO.

“… ANÁLISIS, DISCUSIÓN Y APROBACIÓN, EN SU


CASO, DEL DICTAMEN QUE AUTORIZA LA
CONTRATACIÓN DE EMPRÉSTITOS DE LOS

35
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

MUNICIPIOS DE MACUSPANA Y CENTRO, TABASCO; ---


La Diputada Rosalinda Hernández, Presidenta de la
Comisión, solicitó al Diputado Silviano Pérez Evoli,
Secretario, procediera a dar lectura al referido dictamen.
Los Diputados Integrantes de la comisión, después de
escuchar el contenido del dictamen referido, procedieron al
análisis y discusión de cada una de sus observaciones y
comentarios.--- Posteriormente, al concluirse el dictamen
con las modificaciones y/o correcciones respectivas, la
Diputada Rosalinda López Hernández, Presidenta de la
Comisión, solicitó al Diputado Roger Silviano Pérez Evolí,
Secretario, sometiera a votación nominal, en lo general y
en lo particular, el Dictamen por el cual se autoriza la
contratación de empréstitos para el desarrollo de
“Proyectos de Inversión Pública Productiva” y del desarrollo
urbano denominado “Macuspana Siglo XXI” de los
municipios de Centro y Macuspana, Tabasco,
respectivamente; aprobándose en ambas votaciones con
los siguientes sentidos del voto:---

Cargo Nombre Voto


Presidente- Dip. Rosalinda López Hernández----------- A Favor
Secretario- Dip. Roger Silviano Pérez Evolí------------- A Favor
Vocal---------- Dip. Francisco Sánchez Ramos------------- A Favor
Vocal---------- Dip. Adolfo Díaz Oruela----------------------- A Favor
Vocal---------- Dip. Nicolás Carlos Bellizzia Aboaf-------- A Favor
Vocal---------- Dip. Jorge Luis González Marín------------ A Favor
Vocal---------- Dip. Antonio Lope Báez----------------------- A Favor

Asimismo a fojas doscientos ochenta y nueve del tomo dos


de autos, obra el Acta número ciento veinticuatro de la sesión
pública celebrada por el Congreso del Estado el veintinueve de
abril de dos mil cinco, en la que consta que por mayoría de treinta
y un votos, se aprobó por el Pleno del Congreso la iniciativa de
referencia. Así, en la citada Acta, en lo conducente se lee lo
siguiente:

“… El siguiente punto del orden del día fue el relativo a la


lectura, discusión y aprobación en su caso de un Dictamen

36
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

de Decreto emitido por la Comisión de Hacienda y


Presupuesto, por el que se autoriza la contratación de
empréstitos para financiar proyectos de “Inversión Pública
Productiva” del Municipio de Centro, y el desarrollo urbano
denominado “Macuspana Siglo XXI” del Municipio de
Macuspana, Tabasco; por lo que en cumplimiento a lo
dispuesto por los artículos 85 y 89 de la Ley Orgánica del
Poder Legislativo del Estado, solicitó al Diputado
Secretario, se sirviera dar lectura al Dictamen mencionado.
En consecuencia, el diputado Secretario dio lectura a dicho
Dictamen. Terminada la lectura, la Diputada Presidenta dijo
que toda vez que el Dictamen de Decreto había recibido
lectura, previo a su aprobación, de conformidad con los
artículos 90 y 92 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo
del Estado, se procedería a la discusión del mismo,
primero en lo general y posteriormente en lo particular, por
constar de varios artículos, y solicitó a las compañeras y
compañeros diputados que desearan intervenir en la
discusión del dictamen de Decreto en lo general, se
anotasen ante la Mesa dando a conocer si era a favor o en
contra. Acto seguido y en virtud de que ningún Diputado se
anotó para la discusión del Dictamen de Decreto en lo
general, la Diputada Presidenta dijo, que para los efectos
establecidos en el artículo 101 de la Ley Orgánica del
Poder Legislativo del Estado, se solicitaba a las
compañeras y compañeros diputados que desearan
apartar algún artículo en particular, lo manifestaran ante la
Presidencia, dando a conocer el o los artículos que
desearan impugnar. Posteriormente y de conformidad con
lo previsto en los artículos 101 de la Ley Orgánica del
Poder Legislativo y 90 del Reglamento Interior del
Congreso, la Diputada Presidenta agregó que al no
haberse inscrito ningún Diputado o Diputada, en contra del
Dictamen de Decreto en lo general, ni haberse impugnado
ninguno de sus artículos en lo particular, procederían a su
votación en un solo acto, tanto en lo general como en la
totalidad de sus artículos en lo particular; por lo que
instruyó al Diputado Secretario que en votación nominal
sometiera el Dictamen de Decreto en lo general en unión
de la totalidad de sus artículos en lo particular, a la
consideración de la Soberanía. El Diputado Secretario
cumplió su encomienda y posteriormente informó a la
Diputada Presidenta que el Dictamen de Decreto en lo
general, en unión de la totalidad de sus artículos en lo

37
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

particular, había resultado aprobado con 31 votos a favor y


2 abstenciones. A continuación, la Diputada Presidenta dijo
que aprobado el Dictamen de Decreto en lo general y la
totalidad de sus artículos en lo particular, de conformidad
con lo establecido en los artículos 35, primer párrafo, 36,
fracción I, de la Constitución Política del Estado Libre y
Soberano de Tabasco, 74, 117, de la Ley Orgánica del
Poder Legislativo del Estado y 77 del Reglamento Interior
de este Honorable Congreso, declaraba aprobado el
Dictamen de Decreto por el cual el Honorable Congreso del
Estado autoriza la contratación de empréstitos para
financiar proyectos de “Inversión Pública Productiva” del
Municipio de Centro, y el desarrollo urbano denominado
“Macuspana Siglo XXI” del Municipio de Macuspana,
Tabasco; por lo que ordenó expedir el Decreto “0702 y
enviar su original al Ejecutivo del Estado, para su
publicación en el Periódico Oficial del Estado […]”.

Por último, cabe señalar que a fojas trescientos once del


tomo dos de autos, obra un ejemplar del Periódico Oficial del
Gobierno del Estado, de fecha once de mayo de dos mil cinco, en
el que se publicó el Decreto 72, mediante el cual el Congreso del
Estado de Tabasco, autorizó al Municipio de Centro, Tabasco, la
contratación de los empréstitos solicitados para financiar
proyectos de inversión pública productiva, hasta por la suma de
$126,000,000.00 (CIENTO VEINTISÉIS MILLONES DE PESOS
00/100 M.N.), más los accesorios fiscales y financieros que se
generen a un plazo máximo de cinco años.

De lo anterior, se concluye que el acto omisivo que el


municipio actor reclamaba al Congreso del Estado de Tabasco,
consistente en la omisión de dictaminar y resolver respecto de
la iniciativa por la que solicitó la autorización para la
celebración de empréstitos hasta por la cantidad de

38
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

$126,000,000.00 (CIENTO VEINTISÉIS MILLONES DE PESOS


00/100 M.N.), más los accesorios fiscales y financieros que se
generen a un plazo máximo de cinco años a partir de su
otorgamiento, para llevar a cabo inversiones y proyectos
productivos, cesó en sus efectos, ya que ha quedado
plenamente acreditado, que el Congreso del Estado de Tabasco
ya se pronunció sobre dicha iniciativa y determinó la contratación
de los empréstitos solicitados por el municipio actor.

En consecuencia, al actualizarse la causa de improcedencia


prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de
la materia, lo procedente es decretar el sobreseimiento, con
fundamento en el numeral 20, fracción II, del mismo ordenamiento
legal.

No existiendo otra causa de improcedencia o motivo de


sobreseimiento que hagan valer las partes, o que este Alto
Tribunal advierta de oficio, procede realizar el estudio de los
restantes conceptos de invalidez planteados por el municipio
actor, concretamente el primero y el tercero.

QUINTO. ESTUDIO DE FONDO.

Ahora bien, respecto de lo que será materia de estudio de


este Alto Tribunal, el Municipio actor adujo en su primer y tercer
conceptos de invalidez, los siguientes argumentos:

39
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

1.- Que la omisión de dictaminar y resolver respecto de la


iniciativa de actualización a las tablas de valores unitarios de
suelo y construcciones que servirán de base para el cobro de las
contribuciones correspondientes, viola lo dispuesto por el artículo
115, fracción IV, inciso a), y ante penúltimo párrafo de dicha
fracción de la Constitución Federal, así como el artículo quinto
transitorio del Decreto de veintiocho de octubre de mil
novecientos noventa y nueve por el que se reformó y adicionó el
artículo 115 aludido, por lo siguiente:

A) De conformidad con la fracción IV del artículo 115 de la


Constitución Federal, corresponde a los Ayuntamientos proponer
a las respectivas Legislaturas estatales, las cuotas o tarifas
aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las
tablas de valores unitarios de suelo y construcciones, que sirvan
de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad
inmobiliaria.

B) Que conforme al artículo quinto transitorio del Decreto de


veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve por el
que se reformó y adicionó el artículo 115 constitucional, es
obligación de las Legislaturas estatales en coordinación con los
municipios de su entidad federativa, adoptar las medidas
conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo y
construcciones que sirven de base para el cobro de las
contribuciones sobre propiedad inmobiliaria, sean equiparables a
los valores de mercado de dicha propiedad y, realicen en todo
caso, las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables

40
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

para el cobro de dichas contribuciones, garantizando su apego a


los principios de proporcionalidad y equidad.

C) Que en el caso, la tabla de valores unitarios de suelo y


construcciones que a la fecha se utiliza para determinar el pago
del impuesto predial tiene una vigencia de doce años ya que fue
expedida mediante Decreto “0486”, publicado el veintiocho de
abril de mil novecientos noventa y tres, por lo que resulta obvio
que los valores determinados en ésta, no corresponden al valor
actual del mercado de las propiedades inmobiliarias, es decir,
dichos valores son obsoletos.

D) Que el sistema tributario es un todo armónico y por ello la


Legislatura estatal estaba obligada a dictaminar, en principio, la
iniciativa presentada por el municipio actor para la actualización
de la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones, y
posteriormente a dictaminar y aprobar la Ley de Ingresos del
Municipio de Centro, Tabasco, ya que ambas guardan una
estrecha relación pues el monto estimado de los ingresos en la
ley correspondiente depende de la actualización de las
respectivas tablas de valores.

Que derivado de lo anterior, el Congreso del Estado de


Tabasco al aprobar la Ley de Ingresos del Municipio de Centro
para el ejercicio fiscal dos mil cinco, modificó el artículo 1º,
fracción I, en el rubro relativo al impuesto predial, disminuyéndolo
de $62,000,000.00 (SESENTA Y DOS MILLONES DE PESOS
00/100 M.N.) a $ 30,001,668.00 (TREINTA MILLONES MIL

41
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

SEISCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS 00/100 M.N.),


señalando que si bien , ya se analizó la iniciativa propuesta por el
Municipio sobre la actualización a la tabla de valores unitarios de
suelo y construcciones que servirá de base para el cobro de las
contribuciones correspondientes, ésta no ha sido dictaminada.

Que si bien, la Legislatura reconoce que la Comisión


Legislativa correspondiente analizó la iniciativa de actualización a
la tabla de valores unitarios de suelo y construcciones, lo cierto es
que no la dictaminó y por consiguiente no la aprobó, por lo tanto,
dicha omisión ocasionó la modificación a la Ley de Ingresos para
el ejercicio fiscal dos mil cinco, causándose un perjuicio
hacendario al municipio actor el cual debe ser reparado en esta
vía, ordenándose al Congreso Estatal que de inmediato dictamine
y resuelva respecto de la iniciativa en comento.

E) Que de conformidad con la tesis de jurisprudencia P.J.


122/2004, cuyo rubro es: “PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES
A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS
LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO
(INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115
DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)”, la Suprema Corte
determinó que las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que sirven de base para el cobro del impuesto
predial, deben ser propuestas por los municipios, y que a las
Legislaturas locales les compete decidir respecto de estas tablas
de valores, al momento de aprobar las leyes de ingresos de los
municipios.

42
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

Que el Congreso local no cumplió con esa obligación


constitucional que tiene a su cargo, máxime que el municipio
actor presentó en tiempo y forma la iniciativa para reformar la
tabla de valores unitarios de suelo y construcciones, y el citado
órgano legislativo no resolvió respecto de ella.

F) Que la citada omisión redunda en la inconstitucionalidad


de la Ley de Ingresos para el Municipio de Centro, Tabasco para
el ejercicio fiscal dos mil cinco.

G) Que también se viola el procedimiento legislativo, ya que


de conformidad con el artículo 81 de la Ley Orgánica del Poder
Legislativo del Estado de Tabasco, las comisiones a las que se
turnen las iniciativas deben rendir por escrito su dictamen dentro
de los veinte días hábiles siguientes a la recepción de la iniciativa
correspondiente, lo que en el caso no ha ocurrido, sin ser óbice a
lo anterior, el hecho de que del quince de diciembre de dos mil
cuatro al treinta y uno de enero de dos mil cinco, el Congreso
estatal se encontraba en periodo de recesos, porque de
conformidad con el segundo párrafo del artículo 23 de la
Constitución local, las distintas comisiones internas de carácter
permanente que integran el citado órgano legislativo, continúan
cumpliendo sus funciones e inclusive tiene facultades para que el
Pleno lleve a cabo periodos extraordinarios.

2.- Que el Congreso del Estado de Tabasco, violó los


artículos 16 y 115, fracción IV, antepenúltimo párrafo de la

43
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

Constitución Federal porque al aprobar la Ley de Ingresos del


Municipio de Centro para el ejercicio fiscal dos mil cinco,
determinó de manera infundada, disminuir los ingresos
estimados en la iniciativa por el Municipio de Centro por
concepto del pago del impuesto predial de $62,000,000.00
(SESENTA Y DOS MILLONES DE PESOS 00/100 M.N.) a
$30,001,668.00 (TREINTA MILLONES UN MIL SEISCIENTOS
SESENTA Y OCHO PESOS 00/100 M.N.).

Que lo anterior es así porque no existe disposición alguna


que faculte al Congreso del Estado de Tabasco a modificar la
Ley de Ingresos que se le presente, pues el artículo 115, fracción
IV, antepenúltimo párrafo de la Constitución Federal, únicamente
señala que las Legislaturas estatales aprobarán las leyes de
ingresos de los municipios, mas no les otorga facultades para
modificar los montos que se propongan en las iniciativas
correspondientes.

Que al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación


al resolver la controversia constitucional 14/2004, por
unanimidad de once votos, determinó que de conformidad con el
artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, corresponde
a los municipios proponer las tablas de valores unitarios de
suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro del
impuesto predial y, que a las Legislaturas estatales les compete
resolver sobre la regulación del impuesto predial, pero no en
forma absoluta, sino siempre sobre la base de la propuesta de
los municipios y que únicamente pueden apartarse de esta

44
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

propuesta, cuando tengan y expongan razones y fundamentos


para ello.

De los argumentos sintetizados se advierte que el Municipio


actor en su demanda de controversia constitucional, solicitó la
invalidez de los siguientes actos:

1.-La omisión de dictaminar y resolver por parte del


Congreso Local, respecto de la iniciativa de actualización a las
tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que servirán
de base para el cobro de las contribuciones correspondientes.

2.- La invalidez del artículo 1º, fracción I, de la Ley de


Ingresos del Municipio de Centro para el ejercicio fiscal dos mil
cinco, puesto que el Congreso Local al aprobar esta ley,
determinó de manera infundada, disminuir los ingresos estimados
en la iniciativa presentada por el Municipio actor por concepto del
pago del impuesto predial de $62,000,000.00 (SESENTA Y DOS
MILLONES DE PESOS 00/100 M.N.) a $30,001,668.00 (TREINTA
MILLONES UN MIL SEISCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS
00/100 M.N.).

En este sentido, este Alto Tribunal estima conveniente en


principio señalar los siguientes antecedentes:

1.- En sesión extraordinaria de cabildo de veintiséis de


octubre de dos mil cuatro, fue aprobada por mayoría de votos de
los regidores presentes, la propuesta de la actualización de la

45
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

tabla de valores unitarios de suelo y de construcción, para su


remisión al Congreso Local.7

2.- Mediante oficio número SM/633/04 de fecha veintiséis de


octubre de dos mil cuatro, recibido en la Oficialía Mayor del
Congreso del Estado de Tabasco el veintinueve del mismo mes y
año, el Ayuntamiento de Centro de la citada entidad, presentó
“INICIATIVA DE ACTUALIZACIÓN DE LA TABLA DE VALORES
UNITARIOS DE SUELO Y DE CONSTRUCCIÓN QUE
SERVIRÁN DE BASE PARA EL COBRO DE LAS
CONTRIBUCIONES CORRESPONDIENTES.”8

En la parte relativa a la fundamentación de dicha iniciativa,


el Municipio de Centro, Tabasco señaló lo siguiente: “Con la
facultad que confieren al Ayuntamiento de Centro, Tabasco los
artículos 115, fracción IV, tercer párrafo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, 33, fracción IV, de la
Constitución Política local, y 36 de la Ley de Catastro, como
órgano ejecutivo del mismo, asistido del ciudadano secretario
municipal, me permito remitir a esta honorable soberanía,
iniciativa que contiene la propuesta aprobada por el Cabildo del
H. Ayuntamiento de Centro, Tabasco, en sesión pública de esta
fecha, relativa a la Actualización de la Tabla de Valores Unitarios
del Suelo y de Construcción en los términos siguientes: …”

7
En la foja setenta y cuatro del Tomo principal de la controversia constitucional, obra esta
constancia.
8
A fojas sesenta y ocho y siguientes del Tomo principal de la controversia constitucional, obra esta
constancia.

46
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

3.- En sesión extraordinaria de cabildo de veintisiete de


octubre de dos mil cuatro, fue aprobada por mayoría de votos de
los regidores presentes, la iniciativa de Ley de Ingresos del
Municipio de Centro, Tabasco para el ejercicio fiscal dos mil cinco,
que sería remitida a la Legislatura Local.9

4.- Mediante oficio número SM/659/04 de fecha veintisiete


de octubre de dos mil cuatro, recibido en la Oficialía Mayor del
Congreso del Estado de Tabasco el veintinueve del mismo mes y
año, el Ayuntamiento de Centro de la citada entidad, presentó
“INICIATIVA DE LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE
CENTRO, TABASCO, PARA EL EJERCICIO FISCAL 2005.” 10

En la parte relativa a la fundamentación de dicha iniciativa,


el Municipio de Centro, Tabasco señaló lo siguiente: “Con la
facultad que confieren al Ayuntamiento de Centro, Tabasco los
artículos 115, fracción IV, tercer párrafo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, 33, fracción IV, de la
Constitución Política local, y 72, fracción IV, de la Ley Orgánica
del Poder Legislativo del Estado, como órgano ejecutivo del
mismo, asistido del ciudadano secretario municipal, se remite a
esta honorable soberanía iniciativa de LEY DE INGRESOS DEL
MUNICIPIO DE CENTRO, TABASCO, PARA EL EJERCICIO
FISCAL 2005, previamente aprobada para su remisión, por el
Cabildo del H. Ayuntamiento de Centro, Tabasco, en sesión

9
A fojas trescientos noventa y dos del Tomo principal de la controversia constitucional, obra esta
constancia.
10
A fojas trescientos ochenta y siguientes del Tomo principal de la controversia constitucional, obra
esta constancia.

47
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

pública de esta fecha, al tenor de la exposición de motivos,


fundamentos y conclusiones siguientes: …”

De lo anterior se advierte que el Municipio actor, presentó


ante el Congreso Local, dos iniciativas distintas, que si bien,
ambas se refieren a la materia fiscal, en tanto una es la relativa a
la actualización de las tablas de valores unitarios de suelo y
construcción que servirán de base para el cobro del impuesto
predial, y la otra se refiere a la Ley de Ingresos del Municipio actor
para el ejercicio fiscal dos mil cinco, ley en la que obviamente se
contiene la estimación del monto a recaudar anualmente por
concepto de impuesto predial, lo cierto es que se trata de dos
iniciativas distintas a las que les corresponderá un procedimiento
legislativo diverso y por separado.

Así entonces, al haberse aprobado estas iniciativas en


diversas sesiones extraordinarias de cabildo (veintiséis y
veintisiete de octubre de dos mil cuatro), con una distinta
fundamentación, y dirigidas al Congreso Local mediante
diferentes números de oficios (SM/633/04 y SM/659/04), resulta
obvio, que aún y cuando se hayan presentado ante este órgano
legislativo local el mismo día (veintinueve de octubre de dos mil
cuatro), se trata de dos iniciativas distintas a las que les
corresponderán trámites diversos.

Ahora bien, antes de entrar al análisis de los conceptos de


invalidez aducidos por el municipio actor, este Tribunal Pleno

48
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

estima conveniente aludir al marco constitucional que en el caso


resulta trascendente para la resolución del caso.

Los artículos 115, fracción IV, inciso a), antepenúltimo y


penúltimo párrafos de dicha fracción, y quinto transitorio del
Decreto por el que se reformó y adicionó el citado artículo en mil
novecientos noventa y nueve, disponen:

“Art. 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior,


la forma de gobierno republicano, representativo, popular,
teniendo como base de su división territorial y de su
organización política y administrativa el Municipio Libre,
conforme a las bases siguientes:
[…]
IV.- Los municipios administrarán libremente su hacienda,
la cual se formará de los rendimientos de los bienes que
les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros
ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en
todo caso:

a).- Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas


adicionales, que establezcan los Estados sobre la
propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división,
consolidación, traslación y mejora así como las que tengan
por base el cambio de valor de los inmuebles.
[…]
Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia,
propondrán a las Legislaturas estatales las cuotas y tarifas
aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de
mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que sirvan de base para el cobro de las
contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de


ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus
cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán
aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos
disponibles.
[…]”.

49
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

“ARTÍCULO QUINTO. Antes del inicio del ejercicio fiscal de


2002, las Legislaturas de los estados, en coordinación con
los municipios respectivos, adoptarán las medidas
conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo que
sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de
mercado de dicha propiedad y procederán, en su caso, a
realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas
aplicables para el cobro de las mencionadas
contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principios
de proporcionalidad y equidad”.

Sobre los preceptos transcritos, ya esta Suprema Corte de


Justicia de la Nación, en diversos precedentes 11 se ha
pronunciado sobre su alcance, y al respecto ha señalado lo
siguiente:

1.- Que los Estados tienen como base de su división


territorial y de su organización política y administrativa al
Municipio Libre.

2.- Se consagra el principio de libre administración de la


hacienda municipal, que asegura a los municipios la posibilidad
de manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos de que
disponen para satisfacer sus necesidades públicas, sin que
tengan que sufrir la injerencia de intereses ajenos en ese aspecto.
Este principio de libre administración de la hacienda municipal
rige únicamente sobre una parte de los recursos que integran la
hacienda municipal y no sobre la totalidad de los mismos.12
11
Los precedentes aludidos son la controversia constitucional 14/2004, resuelta por unanimidad de
once votos en sesión de dieciséis de noviembre de dos mil cuatro, y la contradicción de tesis
45/2004-PL, fallada por unanimidad de once votos, en sesión de dieciocho de enero de dos mil
cinco.
12
Sobre este tema, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya se ha pronunciado en diversas
tesis de jurisprudencia, entre las cuales se encuentran, las tesis 5/2000 y 6/2000, de rubros:

50
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

3.- Se consagra el derecho de los municipios a percibir las


contribuciones, incluyendo las tasas adicionales, que establezcan
los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su
fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así
como las que tengan por base el cambio de valor de los
inmuebles.13

4.- Se consagra también el principio de reserva de fuentes


de ingresos municipales, el cual asegura a los municipios, que
tendrán disponibles ciertas fuentes de ingreso para atender el
cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas. 14

5.- Se establece la facultad constitucional de los


Ayuntamientos, para que en el ámbito de su competencia,
propongan a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas
aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las
tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan

“HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS.


(ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)”, y “HACIENDA
MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN
HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)”,
consultables en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XI, febrero de dos mil,
en las páginas quinientos catorce y quinientos quince, respectivamente.
13
En cuanto a este punto de la integridad de los recursos municipales, esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación ya se ha pronunciado en el sentido de que los municipios deben percibir
efectiva y puntualmente los recursos a que constitucionalmente tienen derecho, y que en el caso
de que los Estados no lo hagan así, estarán obligados a pagar los intereses correspondientes que
se generen. Este criterio se refleja en la tesis de jurisprudencia 46/2004 de rubro: “RECURSOS
FEDERALES A LOS MUNCIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS
RECURSOS ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES.”,
consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIX, Junio de 2004,
página ochocientos ochenta tres.
14
Este principio de reserva de fuentes de ingresos municipales se sostuvo por el Tribunal Pleno de
esta Suprema Corte de Justicia, al resolver por unanimidad de once votos la controversia
constitucional 14/2004 en sesión de dieciséis de noviembre de dos mil cuatro.

51
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad


inmobiliaria.15

6.- Que esta facultad de propuesta legislativa de los


ayuntamientos respecto de la regulación del impuesto predial,
tiene un alcance superior al de fungir como simple elemento
necesario para poner en movimiento a la maquinaria legislativa,
pues esta propuesta tiene un rango y una visibilidad constitucional
equivalente a la facultad decisoria de las legislaturas estatales.

6.- Que la propuesta a las legislaturas locales, sobre la


modificación de las tablas de valores unitarios de los inmuebles
para igualarse a los de mercado, corresponde a los
Ayuntamientos Municipales, porque ellos están más cerca de la
población y tienen mejores elementos para determinar el valor de
los inmuebles sujetos a su circunscripción territorial.

7.- Que por ser conocedores de las condiciones económicas


de la población, a dichos Ayuntamientos compete proponer a los
Poderes Legislativos Locales, las tasas aplicables al impuesto
predial.

8.- Que de la interpretación de la palabra “proponer”, se


llegó a la conclusión de que significa, básicamente, manifestar
con razones una cosa a alguien para inducirlo a adoptarla o
15
Sobre este tema el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia, emitió la tesis de
jurisprudencia 122/2004 de rubro: “PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN
SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO
RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL).” Sin embargo, en el tratamiento del proyecto, este tema se aborda
más adelante.

52
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

hacerla suya; de aquí que trasladado ese concepto a la


interpretación sistemática, deba entenderse que al hacer la
proposición de actualización de valores unitarios y tasas a los
Congresos Locales, los Ayuntamientos deben explicitar las
razones y acompañar los estudios correspondientes que tiendan a
demostrar su intención, debiendo destacarse que la propuesta de
mérito, puede ser acogida o no por los Congresos Locales.

9.- Que los Congresos Locales no tienen,


concomitantemente, la obligación de simplemente aceptar las
propuestas realizadas por los Municipios, sino que deben decidir
con prudencia y sensatez, con una visión global, lo que procede
admitir de la proposición y lo que no. En efecto, los Congresos
Locales tienen la obligación de ponderar, estudiar y tomar en
consideración las propuestas de los Municipios, al decidir
razonablemente si admiten o no la propuesta que les planteen, y
cuando emitan su decisión, deberán señalar razonablemente, los
motivos por los cuales, decidieron aceptar, modificar o rechazar
las propuestas de los Municipios.

10.- Se establece la facultad de las Legislaturas Estatales


para aprobar las leyes de ingresos de los municipios.

11.- Se prevé que antes del ejercicio fiscal de dos mil dos,
las Legislaturas estatales, en coordinación con los municipios,
deberán adoptar las medidas conducentes a fin de que los
valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las
contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables

53
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

a los valores de mercado de dicha propiedad, para lo cual


deberán realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas
aplicables para el cobro de dichas contribuciones.

De lo anterior se aprecia que estos preceptos establecen un


conjunto de previsiones cuyo objetivo consiste en regular las
relaciones entre los estados y los municipios en materia de
hacienda y recursos económicos municipales, en los que se
establecen diversas garantías jurídicas de contenido económico,
financiero y tributario a favor de los municipios, lo cual resulta
totalmente congruente con el propósito del Constituyente
Permanente ─fundamentalmente a partir de las reformas de mil
novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y nueve─,
para el fortalecimiento de la autonomía municipal a nivel
constitucional.

Una vez precisado lo anterior, en seguida se analizará el


concepto de invalidez en el que el municipio actor aduce que la
omisión del Congreso del Estado de Tabasco de dictaminar y
resolver respecto de la iniciativa de propuesta para la
actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que servirán de base para el cobro de las
contribuciones correspondientes, viola lo dispuesto por el artículo
115, fracción IV, inciso a) y ante penúltimo párrafo de dicha
fracción de la Constitución Federal, así como el artículo quinto
transitorio del Decreto de veintiocho de octubre de mil
novecientos noventa y nueve por el que se reformó y adicionó el
artículo 115 aludido.

54
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

En el caso, el municipio actor reclama del Congreso Local la


“omisión de dictaminar y resolver respecto de la iniciativa de
actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones”, es decir, se trata de actos de naturaleza omisiva,
concretamente de omisiones legislativas respecto de las cuales
este Tribunal Pleno ya ha señalado en diversos precedentes 16,
que en contra de este tipo de actos, sí procede la controversia
constitucional.

En el caso concreto se reclama la omisión del Congreso del


Estado de Tabasco de dictaminar y resolver sobre la iniciativa de
propuesta para la actualización a las tablas de valores unitarios
de suelo y construcción, es decir, se reclama la omisión legislativa
en que ha incurrido dicho órgano legislativo estatal.

Doctrinalmente existen diversos criterios de clasificación


respecto del ejercicio de las competencias de los órganos del
Estado, y ya referidos a la actuación de los órganos legislativos y
en particular, propiamente a las omisiones legislativas, de entre
todos ellos, a este Tribunal Pleno le parece aceptable el siguiente:

En un Estado Federal, el principio de división funcional del


poder se desarrolla constitucionalmente mediante la atribución de
competencias expresas a los órganos superiores del Estado; en
este sentido, el principio que cierra la posibilidad de actuación de
16
Los precedentes aquí aludidos son la controversia constitucional 46/2002, fallada por mayoría de
siete votos, en sesión de diez de marzo de dos mil cinco, y la controversia constitucional 80/2004,
fallada por mayoría de siete votos, en sesión de catorce de julio de dos mil cinco.

55
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

las autoridades dentro del ordenamiento jurídico es que todo


aquello que no se encuentra expresamente facultado para las
autoridades se encuentra prohibido y que las autoridades sólo
pueden realizar los actos dictados sobre bases expresas previstas
en el ordenamiento y, en particular, en la Constitución.

Este sistema competencial establecido en la Constitución, se


expresa positivamente de varias maneras: existen prohibiciones
expresas, que funcionan como excepciones o modalidades de
ejercicio de otras competencias concedidas; existen
competencias de ejercicio potestativo, en donde el órgano del
Estado puede decidir si ejerce o no la atribución conferida y,
finalmente, existen competencias de ejercicio obligatorio, en
donde el órgano del Estado se encuentra obligado a ejercer la
competencia establecida en la Constitución.

Ahora bien, en relación a los órganos legislativos del Estado,


únicos a los que deberemos referirnos para la resolución de este
asunto, las facultades o competencias de ejercicio potestativo son
aquellas en las que los dichos órganos, pueden decidir si las
ejercen o no, y en qué momento lo harán. La competencia, en
sentido estricto, no implica una obligación: es simplemente la
posibilidad establecida en el ordenamiento jurídico de crear,
modificar o suprimir normas generales. Es decir, en este tipo de
competencias, los órganos legislativos cuentan con la potestad de
decidir si las ejercerán o no y en qué momento las llevarán a
cabo, sin que estén obligadas a ejercerlas. Por tanto, el órgano

56
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

legislativo tiene la potestad de decidir, libremente, si crea o no


determinada norma jurídica y en que momento lo hará.

Por otro lado, las facultades o competencias de ejercicio


obligatorio son aquellas a las que el orden jurídico adiciona un
mandato de ejercicio expreso, es decir, una obligación de
realizarlas por parte de los órganos legislativos a los que se les
han otorgado, con la finalidad de lograr un correcto y eficaz
desarrollo de sus funciones, de ahí que en caso de que no se
realicen el incumplimiento trae aparejada una sanción. En este
tipo de competencias, el órgano legislativo no tiene la opción de
decidir si crea o expide una norma general determinada, sino que
existe un mandato o una obligación a su cargo de expedir
determinada ley.

Esta obligación (mandato) de ejercicio de la facultad para la


expedición de leyes, puede encontrarse de manera expresa o
implícita en las normas constitucionales, así sea en su texto
mismo o en su derecho transitorio. Respecto de esto último, ello
es así en tanto que las normas transitorias cumplen con la función
de establecer las obligaciones, parámetros y tiempos para la
adecuación de los cambios normativos establecidos por el órgano
de reforma constitucional.

Atendiendo a esta clasificación (competencias o facultades


de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo), es necesario
considerar las posibilidades de no ejercicio de las mismas, lo cual
se traduce en omisiones. Claramente existen solamente dos

57
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

opciones en relación con el no ejercicio de las competencias


concedidas a los órganos legislativos: por un lado, se puede dar
una omisión absoluta por parte del órgano legislativo del Estado,
en donde éste simplemente no ha ejercido su competencia de
crear leyes en ningún sentido, ni ha externado normativamente
ninguna voluntad para hacerlo, de ahí que la misma siga siendo
puramente potencial; por otro lado, el órgano legislativo puede
haber ejercido su competencia, pero de manera parcial o
simplemente no realizándola de manera completa e integral,
impidiendo así el correcto desarrollo y eficacia de su función
creadora de leyes. En este último caso nos encontramos frente a
omisiones relativas en cuanto al ejercicio de la competencia
establecida constitucionalmente.

Podemos combinar los dos tipos de competencias que han


quedado precisadas de ejercicio obligatorio y de ejercicio
potestativo, y los tipos de omisiones –absolutas y relativas—
que pueden presentarse en el desarrollo de las facultades
otorgadas a los órganos legislativos del Estado, por lo que
tendremos como resultado el siguiente cuadro:

Competencias o No ejercicio. Ejercicio parcial o


facultades. deficiente
De ejercicio Omisión Omisión relativa
potestativo absoluta

De ejercicio Omisión Omisión relativa


obligatorio absoluta

58
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

De lo anterior se aprecia que tratándose de omisiones


legislativas respecto de las competencias de ejercicio obligatorio o
potestativo, éstas se pueden clasificar de la siguiente manera:

1.- Omisiones absolutas en competencias de ejercicio obligatorio;


2.- Omisiones relativas en competencias de ejercicio obligatorio;
3.- Omisiones absolutas en competencias de ejercicio potestativo;
4.- Omisiones relativas en competencias de ejercicio potestativo.

Así, tendremos una omisión legislativa absoluta en


competencias de ejercicio obligatorio a cargo del órgano
legislativo, cuando éste tenga una obligación o mandato relativo a
la expedición de una ley determinada, y no la haya expedido. 17

Por otro lado, estaremos en presencia de una omisión


legislativa relativa en competencias de ejercicio obligatorio a
cargo del órgano legislativo, cuando éste la emita teniendo la
obligación o un mandato relativo a la expedición de cierta ley,
pero lo haga de manera incompleta o deficiente. 18

Por omisiones legislativas absolutas en competencias de


ejercicio potestativo, podemos comprender aquellas en las que el
órgano legislativo decide no actuar, debido a que no hay ningún
mandato u obligación que así se lo imponga.

17
Respecto de este tipo de omisiones, esta Suprema Corte ya se ha pronunciado sobre ellas en las
diversas controversias constitucionales 363/2001, 326/2001, 46/2002 y 80/2004.
18
Respecto de este tipo de omisiones, este Alto Tribunal ha conocido de ellas al resolver la
controversia constitucional 25/98.

59
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

En el caso de las omisiones legislativas relativas en


competencias de ejercicio potestativo, estaremos ante ellas
cuando el órgano legislativo decida hacer uso de su competencia
potestativa para legislar, pero al emitir la ley, lo haga de manera
incompleta o deficiente.

Ahora bien, en el caso el municipio actor reclama del


Congreso Local la “omisión de dictaminar y resolver respecto de
la iniciativa de actualización a las tablas de valores unitarios de
suelo y construcciones que servirán de base para el cobro de las
contribuciones correspondientes”. Es decir, se trata de la
impugnación de una omisión legislativa consistente en que el
Congreso Local, no se ha pronunciado sobre la iniciativa en
comento, que le presentó el municipio actor el veintinueve de
octubre de dos mil cuatro.

Para la resolución del caso, en principio, debe determinarse


si esta omisión legislativa que se reclama al Congreso del Estado
de Tabasco, deriva de una competencia de ejercicio obligatorio o
si se trata de una competencia de ejercicio potestativo, así como
si en el caso estamos frente a una omisión absoluta o a una
omisión relativa.

Conviene recordar aquí, lo que establecen los artículos 115,


fracción IV, inciso a) antepenúltimo y penúltimo párrafos, así como
el artículo quinto transitorio aludido 19, para el efecto de determinar
19
“Art. 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano,
representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y
administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

60
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

si en el caso nos encontramos ante una omisión legislativa


absoluta o relativa, ya sea en una competencia de ejercicio
obligatorio o en una de ejercicio potestativo.

Del contenido de los artículos aludidos se advierte que en el


caso existía un mandato expreso de la Constitución Federal para
que todas las legislaturas estatales, en coordinación con los
Municipios, adoptaran las medidas relativas conducentes para
actualizar los valores unitarios de suelo y de construcción que
sirvieran de base para el cobro de las contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria.

Al respecto, conviene precisar que la naturaleza de los


artículos transitorios es la de establecer los lineamientos para el
funcionamiento de la norma, provisionales o de tránsito
(circunstancias de modo, tiempo y lugar); esto es, permiten su
eficacia al estar dirigidos a una cuestión específica que tenderán
[…]
IV.- Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de
los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las
Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
a).- Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre
la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así
como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
[…]
Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas estatales las
cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores
unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria.
Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y
fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los
ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.
[…]”.
“ARTÍCULO QUINTO. Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las Legislaturas de los estados,
en coordinación con los municipios respectivos, adoptarán las medidas conducentes a fin de que
los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad y
procederán, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el
cobro de las mencionadas contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principios de
proporcionalidad y equidad”.

61
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

a la especialización de los ámbitos normativos. De este modo, si


el objeto de los artículos transitorios es precisar un mandato de
orden general y abstracto que establece derechos y obligaciones,
poderes, facultades, sujeciones y cargas, podemos concluir que
dichos preceptos forman parte integral de la norma general, la
cual siempre contendrá obligaciones de hacer o dejar de hacer.

En el caso a estudio, el artículo quinto transitorio del Decreto


de mil novecientos noventa y nueve, por el que se reformó y
adicionó el artículo 115 de la Constitución Federal, forma parte
integral de la Constitución Federal, ya que establece los
lineamientos a través de los cuales se harán efectivas las
disposiciones establecidas en el inciso a) de la fracción IV del
citado artículo 115 constitucional.

En efecto, del artículo transitorio en comento se desprende


que las legislaturas de los Estados, en coordinación y únicamente
a propuesta de los municipios respectivos, estaban
constitucionalmente obligadas a adecuar, antes del inicio del
ejercicio fiscal de dos mil dos, los valores unitarios de suelo que
servirían de base para el cobro de las contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria a fin de que éstos fueran equiparables a
los valores de mercado. Lo anterior, con la finalidad de hacer
efectivas y plenamente eficaces las disposiciones, que sobre la
materia establece el artículo 115 de la Constitución Federal.

Así, en la especie, el Congreso del Estado de Tabasco, en


coordinación con los municipios del Estado, tenía la obligación

62
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

constitucional de adoptar las medidas necesarias a fin de resolver


fundada y motivadamente, sobre la actualización de los valores
unitarios de suelo que sirvieran de base para el cobro de las
contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, dentro de un plazo
determinado impuesto expresamente por el órgano reformador de la
Constitución antes del inicio del ejercicio fiscal de dos mil dos,
siempre y cuando los Municipios le hicieran la previa propuesta.

De lo anterior, se concluye que en el caso nos encontramos


ante una competencia de ejercicio obligatorio a cargo del órgano
legislativo local, ya que de conformidad con el transcrito artículo
quinto transitorio, los congresos locales, dados los supuestos
mencionados en el párrafo anterior, tenían la obligación
constitucional, en coordinación con los municipios de las respectivas
entidades federativas, de actualizar los valores unitarios de suelo
dentro de un plazo determinado. En efecto, se trata de una
competencia de ejercicio obligatorio porque deriva de un mandato
expreso del órgano reformador de la Constitución Federal, dirigido al
legislador estatal.

En seguida se analiza si en el caso nos encontramos ante


una omisión absoluta o una relativa. Para ello, resulta
conveniente señalar cuál es la situación actual en la que se
encuentra el presente caso, para lo cual se hace la siguiente
relación de antecedentes:

1.- De constancias de autos se advierte que el Municipio


actor presentó, el veintinueve de octubre de dos mil cuatro, ante

63
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

el Congreso del Estado de Tabasco, la iniciativa de propuesta


para la actualización a las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones (foja sesenta y ocho de autos).

2.- Dicha iniciativa fue turnada a la Comisión de Hacienda y


Presupuesto para su estudio y dictamen, el primero de diciembre
de dos mil cuatro (foja treinta y cinco del cuaderno de pruebas).

3.- Por diverso escrito entregado al Congreso del Estado de


Tabasco el diecisiete de enero de dos mil cinco, el Municipio actor
le solicitó que a la brevedad posible dictaminara la iniciativa de
actualización de las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones que servirán de base para el cobro de las
contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria (foja trescientos
uno de autos).

4.- Hasta el día de la resolución del presente asunto, en


autos no obra constancia alguna con la que se haya acreditado
que el Congreso Local, hubiere dictaminado la iniciativa señalada.
En efecto, a la fecha la Comisión de Hacienda y Presupuesto del
Congreso del Estado de Tabasco, no ha dictaminado la citada
iniciativa y, por consiguiente, el Congreso del Estado no se ha
pronunciado sobre ésta, lo cual redunda en una omisión
legislativa absoluta al ejercicio de una competencia de ejercicio
obligatorio por mandato constitucional, lo cual transgrede la propia
Constitución Federal, ya que el legislador local con su inactividad
quebranta la normatividad constitucional al desobedecer un

64
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

mandato expreso constitucional de legislar en el tema en


comento.

Ahora bien, la única referencia que se encuentra en autos,


de la que se advierte que el Congreso Local alude a la iniciativa
presentada por el Municipio actor para la actualización de las
tablas de valores de suelo y construcción, es la que se contiene
en la copia certificada del Dictamen que la Comisión de Hacienda
y Presupuesto emitió el veinte de diciembre de dos mil cuatro,
sobre la diversa iniciativa de la Ley de Ingresos del Municipio de
Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal dos mil cinco 20. Dicho
dictamen se analizó y discutió en la sesión extraordinaria del
Congreso Local, celebrada el veintiuno de diciembre de dos mil
cuatro, y de la copia certificada del Acta número “92” de dicha
sesión21, se advierte, en lo que aquí interesa, lo siguiente:

“[…] Décimo. Derivado del análisis a la iniciativa


presentada por el Cabildo del Municipio de Centro,
Tabasco, se advierte la estimación de los ingresos
acorde a las también iniciativas municipales
presentadas en tiempo y forma, en la que se hacen las
propuestas de actualización a las tablas unitarias de
valores de suelos y de construcciones y la diversa
relativa a la actualización de las tarifas del servicio
público de agua potable, drenaje, y alcantarillado y
conexos que presta el Municipio, que de aprobarse
ésta en sus términos deberán considerarse para los
efectos legales. Sin perjuicio de lo anterior y
considerando que en los términos de las disposiciones
constitucionales corresponde a la Legislatura estatal
20
La copia certificada de este dictamen, obra a fojas setecientos cuarenta y ocho del cuaderno de
pruebas de la presente controversia constitucional.
21
La copia certificada del Acta de sesión número “92”, obra a fojas ciento setenta y nueve del Tomo
II de la controversia constitucional.

65
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

aprobar los ingresos que perciba en el ejercicio fiscal


respectivo la hacienda pública municipal; y que es bien
sabido que la Ley de Ingresos de los Municipios,
constituyen proyecciones o estimaciones de ingresos
que se calculan con respecto a lo recaudado en el
ejercicio inmediato anterior en términos de lo que
establece la Ley de Hacienda Municipal del Estado; es
dable determinar que en lo tocante al monto contenido
en la iniciativa, respecto al impuesto predial en el que
se tomó como base LA PROPUESTA DE
ACTUALIZACIÓN A LAS TABLAS UNITARIAS DE
VALORES DE SUELOS Y DE CONSTRUCCIONES Y
TODA VEZ QUE A LA FECHA, SI BIEN HA SIDO
ANALIZADA, NO HA SIDO DICTAMINADA, se
considera pertinente que dicho monto, como
estimación, parta del monto que fue autorizado para el
ejercicio fiscal 2004, … --- Décimo Segundo. En tal
virtud, considerándose procedente lo expuesto en la
iniciativa presentada por el H. Ayuntamiento
Constitucional del Municipio de Centro, Tabasco, con
las precisiones contenidas, siendo facultad de este H.
Congreso, expedir, adicionar, derogar o abrogar leyes y
decretos, con apoyo en los artículos arriba invocados,
sometemos a la consideración del Pleno del H.
Congreso del Estado Libre y Soberano de Tabasco, el
siguiente: --- Dictamen. Artículo Único. Se aprueba Ley
de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el
ejercicio fiscal del año 2005, para quedar como sigue:
Artículo 1.- Para cubrir los gastos de su administración,
servicios públicos, obras y demás obligaciones a su
cargo, el municipio de Centro, Tabasco, percibirá los
ingresos estimados provenientes de los conceptos que
a continuación se enumeran: I. Impuestos
$61’066,668.00 1. Predial $30’001,668.00. […]”.

De lo anterior se advierte, que el Congreso Local al discutir y


aprobar en la sesión extraordinaria de veintiuno de diciembre de
dos mil cuatro, la Ley de Ingresos del Municipio actor para el
ejercicio fiscal dos mil cinco, señaló de manera expresa y

66
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

categórica que el Municipio actor le presentó en tiempo y forma


diversa iniciativa en la que propuso la actualización a las tablas
unitarias de valores de suelos y de construcciones, pero que, sin
embargo, hasta esa fecha, si bien ya había analizado esta última
iniciativa, aún no la había dictaminado por lo que decidió aprobar
el monto correspondiente al impuesto predial para el ejercicio
fiscal dos mil cinco, tomando como base el autorizado para el
ejercicio fiscal anterior.

En relación con lo anterior, a fojas seiscientos cincuenta y


ocho y siguientes del cuaderno de pruebas de la controversia
constitucional, obra copia certificada del Acta de la sesión
celebrada por el Congreso Local, el veintinueve de noviembre de
dos mil cuatro, en la que se advierte lo siguiente:

“… Como siguiente punto del orden del día, el Diputado


Presidente solicitó al Diputado Secretario diera lectura al
oficio SM/633/04, suscrito por los ciudadanos Licenciado
Florizel Medina Pereznieto y Doctor Pedro Gutiérrez
Gutiérrez, Presidente Municipal y Secretario
respectivamente, del Honorable Ayuntamiento
Constitucional de Centro, a través del cual remiten la
Iniciativa de Actualización de la tabla de valores unitarios
de suelo y de construcción, que servirán de base para el
cobro de las contribuciones correspondientes. Por lo que el
Diputado Secretario actuó en consecuencia y dio lectura al
mencionado oficio. Terminada la lectura el Diputado
Presidente turnó la Iniciativa presentada por el Honorable
Ayuntamiento Constitucional de Centro, a la Comisión
Permanente de Hacienda y Presupuesto, para su estudio y
dictamen correspondiente; e instruyó al Oficial Mayor para
que realice los trámites respectivos. …”

67
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

De lo anterior, queda claro que el Congreso Local en su


sesión de veintinueve de noviembre de dos mil cuatro, ordenó que
la iniciativa presentada por el Municipio actor, relativa a la
propuesta para la actualización a las tablas de valores de suelo y
construcción, fuera turnada a la Comisión Permanente de
Hacienda y Presupuesto, para que ésta la estudiara y la
DICTAMINARA22.

En este mismo orden de ideas, el Congreso del Estado de


Tabasco al rendir sus alegatos mediante escrito presentado el
cuatro de mayo de dos mil cinco en la Oficina de Certificación
Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, adujo
expresamente:

“… la Iniciativa del Municipio de Centro, Tabasco, para la


actualización de la Tabla de Valores Unitarios de Suelo y
Construcciones que servirán de base para el cobro del
impuesto predial, a la fecha no ha sido dictaminada, pues
contrariamente a lo que erróneamente sostiene el
municipio actor, el Congreso del Estado no es una mera
instancia de trámite que esté obligada a aprobar sus
propuestas sin ningún tipo de análisis, por el contrario, la
Legislatura como instancia competente para dictaminar
respecto a la iniciativa propuesta tiene la responsabilidad
legal e histórica de actuar dentro del marco de la legalidad
y emitir un resultado que sea producto de su actuación
responsable, en el que bien puede aprobar íntegramente la
propuesta o modificarla si existe justificación objetiva y
razonable.”23
22
LEY ORGÁNICA DEL PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE TABASCO.
“Artículo 73.- Las iniciativas presentadas por el Ejecutivo del Estado, Tribunal Superior de Justicia,
Ayuntamientos, Concejos Municipales, o Diputados, pasarán desde luego a Comisión para su
estudio y dictamen.
…”
“Artículo 74.- Aprobado un dictamen, se remitirá al Ejecutivo la Ley o Decreto correspondiente,
quien si no tuviere observaciones que hacer, ordenará su promulgación y publicación.”
23
Foja cuarenta del Tomo II del cuaderno principal de la controversia constitucional.

68
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

Resulta conveniente distinguir aquí lo que debe entenderse


por el análisis y el dictamen de una iniciativa por parte del órgano
legislativo. Por el análisis debemos entender el estudio exhaustivo
y pormenorizado de la iniciativa de ley que le ha sido turnada al
órgano legislativo, para que haga un pronunciamiento sobre ella;
por su parte, por el dictamen de la iniciativa de ley, es un paso
posterior al análisis de esta, debemos entender tanto al
documento por escrito como las razones por las que de manera
fundada y motivada, se explicitó el porque se aprueba, modifica,
acepta o rechaza la iniciativa de ley que le fue presentada.

En este orden de ideas resulta claro que el análisis y el


dictamen de una iniciativa de ley, son cuestiones totalmente
distintas y, en el caso, el hecho de que el Congreso Local haya
expresado que ya analizó la iniciativa presentada por el Municipio
actor relativa a la propuesta para la actualización a las tablas de
valores de suelo y construcción, no significa que ya la haya
dictaminado.

Ahora bien, el artículo 115, fracción IV, inciso a),


antepenúltimo párrafo, de la Constitución Federal, establece una
facultad a favor de los Ayuntamientos para proponer a las
Legislaturas estatales, las cuotas y tarifas aplicables a impuestos,
derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores
unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el
cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Sobre
el alcance y límites de esta facultad de propuesta a favor de los

69
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

Ayuntamientos, este Tribunal Pleno ya se ha pronunciado en el


siguiente sentido24:

1.- Que la propuesta a las legislaturas locales, sobre la


modificación de las tablas de valores unitarios de los inmuebles
para igualarse a los de mercado, corresponde a los
Ayuntamientos, porque ellos están más cerca de la población y
tienen mejores elementos para determinar el valor de los
inmuebles sujetos a su circunscripción territorial.

2.- Que por ser conocedores de las condiciones económicas


de la población, a dichos Ayuntamientos compete proponer a los
Poderes Legislativos Locales, las tasas aplicables al impuesto
predial.

3.- Que de la interpretación de la palabra “proponer”, se


llegó a la conclusión de que significa, básicamente, manifestar
con razones una cosa a alguien para inducirlo a adoptarla o
hacerla suya; de aquí que trasladado ese concepto a la
interpretación sistemática, deba entenderse que al hacer la
proposición de actualización de valores unitarios y tasas a los
Congresos Locales, los Ayuntamientos deben explicitar las
razones y acompañar los estudios correspondientes que tiendan a
24
Contradicción de Tesis 45/2004-PL, fallada en sesión de dieciocho de enero de dos mil cinco,
por unanimidad de once votos. De este precedente surgió la tesis de jurisprudencia número P./J.
1/2005, cuyo rubro es: “PREDIAL MUNICIPAL. REFORMAS AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV,
DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS PUBLICADAS EN
EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE SEPTIEMBRE DE 1999, Y ARTÍCUILO
QUINTO TRANSITORIO DEL DECRETO CORRESPONDIENTE. LAS FACULTADES QUE
OTORGAN A LOS AYUNTAMIENTOS PARA PROPONER A LOS CONGRESOS LOCALES LAS
BASES Y TASAS DE DICHO TRIBUTO SON DE EJERCICIO DISCRESIONAL, POR LO QUE SU
OMISIÓN NO CONSTITUYE UNA VIOLACIÓN AL PROCESO LEGISLATIVO QUE DEPARE
PERJUICIO A LOS CONTRIBUYENTES.”

70
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

demostrar su intención, debiendo destacarse que la propuesta de


mérito, puede ser acogida o no por los Congresos.

4.- Que los Congresos Locales no tienen,


concomitantemente, la obligación de simplemente aceptar las
propuestas realizadas por los Municipios, sino que deben decidir
con prudencia y sensatez, con una visión global, lo que procede
admitir de la proposición y lo que no. En efecto, los Congresos
Locales tienen la obligación de ponderar, estudiar y tomar en
consideración las propuestas de los Municipios, al decidir
razonablemente si admiten o no la propuesta que les planteen.

Por lo tanto, está claro que los Congresos Locales, no están


obligados a aprobar las propuestas de los Ayuntamientos, tal cual
estos se las planteen, puesto que efectivamente no son una
instancia de mero trámite, pero sí tienen la obligación de
pronunciarse respecto de dichas propuestas, señalando
razonablemente, los motivos por los cuales, decidan aceptar,
modificar o rechazar las propuestas de los Municipios.

Además, este Tribunal Pleno estima que esa obligación de


los Congresos Locales de pronunciarse respecto de las
propuestas que les planteen los municipios, deberán realizarla de
manera fundada, motivada y en congruencia con todos los puntos
propuestos por los Municipios, sin omitir pronunciarse sobre
alguno de ellos. Lo anterior significa que el legislador al emitir sus
razones, debe responder también de un modo razonable a los
planteamientos hechos por el Ayuntamiento, lo cual conlleva, a su

71
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

vez, que se den las razones de la aceptación o rechazo de esas


propuestas, con un grado cierto de conexión.

En atención a lo anterior, en el caso concreto, como ya se


señaló, de las constancias de autos no se advierte que exista
documento alguno en el que el Congreso del Estado de Tabasco
haya expresado de manera fundada y motivada las razones, por
las cuales haya aceptado, modificado o rechazado, la iniciativa
presentada por el Municipio actor el veintinueve de octubre de dos
mil cuatro, relativa a la actualización a las tablas de valores
unitarios de suelo y de construcción que servirán de base para el
cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

En este entendido, resulta claro que el Congreso del Estado


de Tabasco, ha incurrido en una omisión legislativa de carácter
absoluto respecto de una competencia de ejercicio obligatorio, ya
que tal y como se señaló anteriormente, hasta el día de la
resolución del presente asunto, en autos no obra constancia
alguna con la que se haya acreditado que el Congreso Local,
hubiere dictaminado la iniciativa señalada. Por lo tanto, si el
Congreso Local, no ha dictaminado la citada iniciativa y, por
consiguiente, no se ha pronunciado sobre ésta, ello redunda en
una omisión legislativa absoluta al ejercicio de una competencia
de ejercicio obligatorio por mandato constitucional, que transgrede
la propia Constitución Federal, ya que el legislador local con su
inactividad quebranta la normatividad constitucional al
desobedecer un mandato expreso constitucional, que le señalan
los artículos 115, fracción IV, inciso a) antepenúltimo y penúltimo

72
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

párrafos y quinto transitorio de la reforma de mil novecientos


noventa y nueve, al citado precepto de la Constitución Federal.

El hecho de que el Congreso Local, por conducto de su


Comisión de Hacienda y Presupuesto haya empezado a analizar
la propuesta municipal que se comenta, pero que a la fecha no
haya emitido el dictamen correspondiente, significa que el
Congreso Local no se ha pronunciado sobre dicha propuesta, y
que con ello, se ha incumplido de un modo absoluto la obligación
impuesta mediante el artículo transitorio mencionado.

En este sentido, la trasgresión a la Constitución Federal


surgió en general, desde el momento en que tanto el Municipio
actor, como la Legislatura Local, no cumplieron con el mandato
expreso que contemplaba el artículo quinto transitorio del decreto
de mil novecientos noventa y nueve mediante el que se reformó el
artículo 115 de la Constitución Federal. Sin embargo, en el caso
particular consideramos que la transgresión a la Constitución
surgió desde el momento en que el Municipio actor, presentó a la
legislatura estatal la propuesta de actualización a las tablas de
valores unitarios de suelo y construcciones (veintinueve de
octubre de dos mil cuatro), y este órgano legislativo no cumplió
con su obligación de pronunciarse de manera fundada, motivada,
razonada y congruente respecto de esta propuesta municipal, es
decir, desde que el Congreso Local ha sido omiso en
pronunciarse respecto de la propuesta municipal, y dicha
transgresión se extiende hasta esta fecha, pues ya ha quedado

73
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

acreditado que el Congreso Local, aun no se pronuncia sobre


esta requisitoria municipal.

En estas condiciones, en el presente caso el Congreso del


Estado de Tabasco al haber incurrido en una omisión legislativa
absoluta de una competencia de ejercicio obligatorio, consistente
en que hasta la fecha no se ha pronunciado sobre la iniciativa de
la propuesta municipal relativa a la actualización a las tablas de
valores unitarios de suelo y construcciones presentada por el
municipio actor, trasgrede los mandatos constitucionales que
expresamente le señalan los artículos 115, fracción IV, inciso a)
antepenúltimo y penúltimo párrafos, así como el artículo quinto
transitorio del Decreto de mil novecientos noventa y nueve, por el
que se adicionó y reformó el aludido artículo 115 constitucional, ya
que se impide su plena eficacia.

Por virtud de lo anterior, procede declarar fundado el


presente concepto de invalidez hecho valer por el municipio actor,
ya que el Congreso del Estado de Tabasco con su omisión
legislativa ha incurrido en el desacato de un mandato expreso de
la Constitución Federal, que expresamente le atribuyó el
Constituyente Permanente.

Enseguida se analizará el concepto de invalidez hecho valer


por el Municipio actor, en el que solicita la invalidez del artículo 1,
fracción I, de su Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal dos mil
cinco.

74
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

Sobre el tema de la regulación del impuesto predial, en tanto


que concurren de manera coordinada tanto los municipios como
las Legislaturas estatales, el Tribunal Pleno de esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación, al resolver la controversia
constitucional 14/200425 se pronunció, esencialmente, en los
siguientes términos:

1.- El impuesto predial es una contribución de naturaleza


real, cuya base fundamental de cálculo es el valor unitario de los
predios y de las construcciones.

2.- En la configuración normativa de este impuesto se deben


atender las exigencias de los principios de proporcionalidad y
equidad tributarias, las cuales se proyectan sobre el proceso de
determinación de los valores unitarios del suelo y construcciones
que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria, los que deben ser equiparables a los
valores de mercado, y las tasas aplicables para dicho cobro.

3.- Lo que se recaude por concepto de contribuciones sobre


la propiedad inmobiliaria está constitucionalmente destinado a las
haciendas municipales.

4.- Las medidas necesarias para acercar los valores


unitarios de suelo y construcciones al valor de mercado, y para
adecuar las tasas aplicables para el cobro de las contribuciones

25
Esta controversia constitucional se resolvió por unanimidad de once votos, en la sesión de Pleno
de dieciséis de noviembre de dos mil cuatro.

75
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

sobre la propiedad inmobiliaria, deben ser tomadas por las


Legislaturas de los Estados en coordinación con los municipios
respectivos. Sin embargo, las Legislaturas estatales deben decidir
acerca de la regulación del impuesto predial, siempre sobre la
base de la propuesta que al respecto hagan los municipios,
porque de lo contrario, si las Legislaturas estatales pudieran
determinar con absoluta libertad en las leyes de ingresos
municipales las cuotas, tarifas y tablas de valores unitarios del
suelo y construcciones a efecto del cobro del impuesto predial,
quedarían burlados y vacíos de contenido el principio de reserva
de fuentes de ingresos a los municipios y el principio de integridad
de los recursos económicos municipales.

5.- La facultad de iniciativa legislativa de los ayuntamientos


en relación con la regulación del impuesto predial, tiene un rango
constitucional de igual importancia que la facultad decisoria de las
Legislaturas estatales, y dado que estas últimas legislan acerca
de un impuesto reservado constitucionalmente a las haciendas
municipales –de importancia crítica para que los municipios
puedan cumplir con sus competencias y responsabilidades-, las
Legislaturas estatales sólo podrán alejarse de las propuestas de
los ayuntamientos, cuando durante el desarrollo del procedimiento
legislativo, hayan manifestado argumentos que justifiquen objetiva
y razonablemente ese actuar, es decir, nunca podrán hacerlo de
manera arbitraria.

Así, la confluencia de competencias que la Constitución


Federal establece en la regulación del impuesto predial, exige un

76
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

proceso de discusión y decisión que refleje una interacción


sustantiva, y no meramente formal, entre los ayuntamientos
proponentes y las Legislaturas que toman la decisión final. En
este contexto de colaboración legislativa la propuesta de los
ayuntamientos goza de una “vinculatoriedad dialéctica”, ya que
dicha propuesta no es vinculante si se entiende por ella la
imposibilidad de que la Legislatura haga cambio alguno, pero sí lo
es si por ella se entiende la imposibilidad de que ésta introduzca
cambios sin argumentar motivos objetivos, razonables y
públicamente en, al menos, alguna de las etapas del
procedimiento legislativo. El aludido proceso de discusión que
debe llevar el Congreso estatal, no necesariamente debe ser a
nivel plenario, pues la fase de dictamen en la comisión
correspondiente también es un momento legislativo adecuado
para llevar a cabo esa deliberación, ya que en él intervienen las
distintas fuerzas políticas que integran al órgano legislativo.

De las consideraciones precisadas que sustentan la


sentencia emitida por este Tribunal Pleno en la citada controversia
constitucional 14/2004, se emitieron, entre otras, las tesis de
jurisprudencia 122/200426 y 123/200427, que son del tenor
siguiente:

“PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE


DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN
LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO
(INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO
26
Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, Diciembre de
dos mil cuatro, página mil ciento veinticuatro.
27
Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, Diciembre de
dos mil cuatro, página mil ciento veinticinco.

77
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). La fracción IV del


artículo 115 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, al disponer el proceso de regulación del
impuesto predial, divide las atribuciones entre los
Municipios y las Legislaturas Locales, pues mientras
aquéllos tienen competencia constitucional para proponer
las tablas de valores unitarios de suelo que servirán de
base para el cobro del impuesto relativo, así como las
cuotas o tarifas que deberán aplicarse sobre dichas tablas
para el cálculo final de la cantidad a pagar por los
contribuyentes; las Legislaturas estatales, por su parte, son
competentes para tomar la decisión final sobre estos
aspectos cuando aprueban las leyes de ingresos de los
Municipios. Ahora bien, el alcance exacto y la articulación
mutua de las competencias señaladas debe derivarse de
una interpretación sistemática de la citada fracción IV, la
cual regula, entre otros aspectos, las relaciones entre los
Estados y los Municipios en materia de hacienda y
recursos económicos municipales, asimismo, establece
diversas garantías a favor de los Municipios, como la libre
administración de la hacienda municipal, la integridad de
los recursos económicos municipales y la existencia de
fuentes de ingreso reservadas a los Municipios, las cuales
quedarían soslayadas si las Legislaturas estatales pudieran
determinar con absoluta libertad los elementos
configuradores del mencionado impuesto, sin necesidad de
considerar la propuesta municipal más allá de la simple
obligación de recibirla y tenerla como punto de partida
formal del proceso legislativo. Por ello, si se toma en
cuenta que dicha atribución de propuesta tiene un rango
constitucional equivalente a la facultad decisoria de las
Legislaturas locales, y que se trata de un impuesto
reservado constitucionalmente a las haciendas
municipales, es indudable que sólo pueden alejarse de las
propuestas municipales si proveen para ello argumentos de
los que derive una justificación objetiva y razonable; de ahí
que cuando las Legislaturas, al aprobar las leyes de
ingresos municipales, modifiquen las propuestas de los
Ayuntamientos referentes al impuesto predial, es
necesario que las discusiones y constancias del proceso
legislativo demuestren que dichos órganos colegiados no
lo hicieron arbitrariamente, sino que la motivación
objetiva en la cual apoyaron sus decisiones se refleje,

78
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

fundamentalmente, en los debates llevados a cabo en la


respectiva comisión de dictamen legislativo”.

“PREDIAL MUNICIPAL. LA REGULACIÓN DE LA


MECÁNICA PARA EL CÁLCULO DEL IMPUESTO
RELATIVO DEBE TOMAR EN CUENTA EN LO
FUNDAMENTAL, EL VALOR DE LOS INMUEBLES. Del
párrafo tercero de la fracción IV del artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así
como del artículo quinto transitorio del decreto por el que
se reforma y adiciona ese precepto constitucional,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de
diciembre de 1999, se advierte que el impuesto predial es
concebido constitucionalmente como un impuesto de
naturaleza real cuya base de cálculo debe ser el valor
unitario de los predios y de las construcciones. Ahora bien,
el citado artículo transitorio dispone que el predial se
configura como un tributo en el que los principios de
proporcionalidad y equidad tributarias se proyectan
fundamentalmente sobre el proceso de determinación de
los valores unitarios del suelo que sirven de base para el
cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria,
los cuales deben ser equiparables a los valores de
mercado y a las tasas aplicables para dicho cobro; de ahí
que dicho proceso de determinación y adecuación de los
valores unitarios y de las tasas aplicables deban realizarlo
las Legislaturas de los Estados en coordinación con los
Municipios, lo cual es congruente con la reserva
constitucional a las haciendas municipales de los recursos
derivados de las construcciones sobre la propiedad
inmobiliaria, así como de aquellas que tengan como base
el cambio de valor de los inmuebles”.

Una vez precisado el criterio del Tribunal Pleno en a este


tema, se analizará el proceso decisorio del que emanó el artículo
1º, fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de Centro,
Tabasco, relativo al impuesto predial.

A fojas trescientos ochenta del expediente obra copia


certificada de la iniciativa de la Ley de Ingresos del Municipio de

79
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal dos mil cinco, presentada


por el propio Municipio el veintinueve de octubre de dos mil cuatro
ante el Congreso del Estado. De dicha constancia se aprecia que
la propuesta presentada por el municipio actor, fue en los
siguientes términos:

“LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE CENTRO,


TABASCO PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO
2005.--- Artículo 1.- Para cubrir los gastos de su
administración, servicios públicos, obras y demás
obligaciones a su cargo, el municipio de Centro, Tabasco,
percibirá los ingresos estimados provenientes de los
conceptos que a continuación se enumeran: ---

I IMPUESTOS $93,065,000.00
1 Predial $62,000,000.00

[…]”.

Por su parte, a fojas seiscientos treinta de autos obra un


ejemplar del Periódico Oficial del Estado de Tabasco en el que se
publicó el Decreto “051” que contiene la Ley de Ingresos del
Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal dos mil
cinco, aprobada por el Congreso del Estado, y en cuanto al
artículo 1º, fracción I, referente al impuesto predial, se advierte
que se aprobó y publicó en los siguientes términos:

“LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE CENTRO,


TABASCO, PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO
2005.--- Artículo 1.- Para cubrir los gastos de su
administración, servicios públicos, obras y demás
obligaciones a su cargo, el Municipio de Centro,
Tabasco, percibirá los ingresos estimados
provenientes de los conceptos que a continuación
se enumeran:

80
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

I IMPUESTOS $61,066,668.00
1 Predial $30,001,668.0
0
[…]”.

A fojas setecientos ochenta del cuaderno de pruebas de la


presenta controversia constitucional, obra copia certificada de la
sesión de la Comisión de Hacienda y Presupuesto celebrada el
dos de diciembre de dos mil cuatro, a la que asistieron los siete
diputados que la integran, y de la cual se aprecia que en dicha
sesión se analizaron las propuestas de las leyes de ingresos de
cinco Municipios del Estado –Centla, Comalcalco, Emiliano
Zapata, Jalapa y Teapa–; y que en lo referente al municipio actor
se señaló lo siguiente:

“[…] La Diputada Rosalinda López Hernández, intervino


para proponer que en posteriores reuniones la Comisión
vaya agotando la Ley de Ingresos de 16 Municipios, ya que
en el caso del Municipio Centro, comentó, la propuesta
debe ser llevada a las Fracciones Parlamentarias para
lograr los consensos respectivos antes de dictaminar,
pues, indicó que para el Municipio de Centro se tienen las
propuestas de aumento predial, al agua potable y
empréstitos, por lo que a nombre de la Fracción
Parlamentaria del Partido de la Revolución Democrática
(PRD), solicitó presentar la propuesta a sus compañeros y
darle la oportunidad al Presidente Municipal de dicho
Municipio para que cabilde […]”.

Asimismo, a foja setecientos ochenta y seis del citado


cuaderno de pruebas, obra copia certificada de la sesión de la
Comisión de Hacienda y Presupuesto celebrada el seis de
diciembre de dos mil cuatro, a la que también asistieron los siete
diputados que la integran, y de la cual se desprende que en dicha

81
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

sesión, se analizó lo relativo a las iniciativas de diversas leyes de


ingresos municipales, entre ellas, la del Municipio actor, y al
respecto se señaló lo siguiente:

“4. INFORME DEL SECRETARIO TÉCNICO Y ASESORES


SOBRE LAS LEYES DE INGRESOS DE LOS
MUNICIPIOS; Y --- La Diputada Rosalinda López
Hernández, para dar inicio con este punto del orden del
día, dio a conocer a los integrantes de la Comisión, que el
Lic. Carlos Mario Degollado Hernández, Secretario Técnico
de la Comisión, entregó algunos proyectos de dictámenes
de Ley de Ingresos de los Municipios, los cuales contienen
todo el articulado jurídico; sin embargo, destacó, por áreas
se realizó un esquema de comparación de la Ley de
Ingresos en lo monetario, sobre el cual, resaltó, es donde
existen varias observaciones. Por lo anterior, solicitó a la
Lic. Oralia Canepa, Asesora de la Comisión, explicara
dichas observaciones.--- En uso de la voz, la Lic. Oralia
Canepa, Asesora de la Comisión, explicó que a grandes
rasgos se realizó un comparativo para que los municipios
estuvieran orientando perfectamente sus ingresos, en el
sentido de que ni los subestimaran ni los sobreestimaran,
para poder realmente hallarlos en un sistema que pudieran
ejercerlos, para plantear su inversión de una manera
ordenada y que lo pudieran tener recaudado para las
fechas estimadas.--- En base a eso, dijo, se capturó en una
columna lo que autorizó para el año 2004, el Congreso del
Estado, en la Legislatura pasada, para cada uno de los 17
municipios, indicando que los saldos significan todo lo que
contiene el total de los ingresos, es decir, los impuestos,
derechos, productos, aprovechamientos, las
participaciones y las aportaciones federales, así como los
otros ingresos de cada uno de ellos.--- […] Por otra parte,
destacó que en algunos conceptos existen diferencias
significativas que habría que comentarlos personalmente
con cada uno de los municipios, porque algunos de ellos,
como el predial, se subestiman, siendo que este año
captaron poco más de un millón de pesos en predial y
están presupuestando aproximadamente $797 mil pesos.---
La Lic. Oralia Canepa, Asesora de la Comisión, cedió el
uso de la palabra al Lic. Mario Diconstanzo, Asesor de la
Diputada Rosalinda López Hernández y encargado de

82
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

actualizar las cifras para, obviamente, llevarlos a términos


reales y poder hacer un comparativo más preciso de las
cifras que los municipios están presupuestando, lo anterior
con la finalidad, indicó, de que se puedan aprobar y
proyectar los datos más cercanos a la realidad.--- El Lic.
Mario Diconstanzo, en uso de la voz, explicó que se está
tratando de revisar lo que están proponiendo en las leyes
de ingresos los municipios respectivos, para que no se
queden cortos ni sobreestimados los valores que en
determinado momento no se van a recaudar y puedan
ocasionar problemas con sus finanzas.--- Para continuar,
detalló que, en primer lugar, se consideró la estructura
porcentual autorizada en el 2004, luego se obtuvo la
estructura porcentual observada al 31 de diciembre o a la
fecha en que los municipios proporcionaron el corte, con la
finalidad de obtener un comparativo más certero de lo que
ellos están proponiendo, es decir, cuestionó, cuál es la
estructura porcentual que ellos están proponiendo y cuáles
son los crecimientos reales propuestos a obtener en sus
diversas fuentes de ingresos.--- El Lic. Mario Diconstanzo,
comentó que algunos municipios están subestimando la
recaudación por predial, por lo que sugirió acercarse con el
municipio para aclarar los motivos por los cuales están
estimando ese comportamiento, el cual podría ser un
problema durante el ejercicio.--- […] La Lic. Oralia Canepa,
destacó que en el municipio del Centro hay varios detalles
interesantes, como es el tema del predial, ya que proponen
como parte del presupuesto para el 2005 $62 millones de
pesos y el acumulado a septiembre del 2004 es de $28.87
millones de pesos, así como también una cifra de $160
millones en el tema de SAPAET, lo que obviamente hace
que se presente un incremento en sus ingresos y esto, de
alguna forma, tiene una afectación en el Fondo Municipal
de Participaciones.--- Al respecto, explicó, el Fondo
Municipal de Participaciones se conforma de poco más de
$ 2,700 millones de pesos, es decir, el 22% del cual habló
hoy en la mañana el Secretario de Finanzas. Este fondo,
precisó, se divide en 5 bolsos: el Fondo Predial, el
Recaudatorio, el Básico, el Legislativo y el de Desarrollo
Social. El Fondo Predial, detalló, actualmente se paga 2 a
1 a cada uno de los municipios, es decir, aclaró, si tu
cobras un peso, el Estado de da otro peso.--- A
continuación mencionó que en el asunto del predial, si
entrara a la cifra que ellos están calculando, el cual

83
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

imaginó es al 100% de la Tabla que están proponiendo,


entrarían cerca de $60 millones en base a una recaudación
de más o menos $200 millones, es decir, ejemplificó, el
25% de lo que vienen siendo las participaciones totales se
irían para el municipio del Centro y según la Ley de
Coordinación Fiscal, nadie puede recibir más del 25% del
Fondo General de Participaciones. Aclaró que al participar
con más en el esquema de distribución, obviamente, se
topa hasta el 25% de una desigualdad. Argumentó que el
tema del predial sería viable dentro del Fondo General de
Participaciones, si en un momento dado la gran parte de
los municipios actualiza su Tabla de Valores o, en un
segundo escenario, entrara con un menor porcentaje para
que no afectara dentro del esquema de participación y de
institución de dicho Fondo.--- Para aclarar lo antes
expuesto, indicó que los $2,700 millones a repartir se
dividen en 5 Fondos, y el del Predial se paga al 2 a 1, por
lo que ejemplificó, si ahora se cobra $20 millones y de
repente, al subir el predial, se cobra $60 millones, entonces
se pagarán $120 millones, por lo que en una condición de
igualdad se afectaría a los otros 16 municipios, porque
estos van a recibir menos, en total, del Fondo General, es
decir, se restaría esa cantidad al Fondo Recaudatorio, al
Básico, al Legislativo y al de Desarrollo Social.--- El
Diputado Roger Silviano Pérez Evoli, Secretario de la
Comisión, intervino para preguntar lo siguiente: ¿Qué
pasaría si se incrementara la recaudación aunque haya
presupuestado menos, si nosotros le concedemos menos,
que sucede si recaudan mayor cantidad y reciben mayor
cantidad del Fondo?--- La Lic. Oralia Canepa, contestó que
se repartiría menos a los demás municipios.--- El Diputado
Roger Pérez Evoli comentó que entonces esto es una
situación del presupuesto, o sea, no es algo que van a
recaudar ellos, porque pueden recaudar más o recaudar
menos, ya que en la Ley de Ingresos no se señalan tarifas
ni actualizaciones.--- La Diputada Rosalinda López
Hernández intervino para comentar que la forma en que se
reparte la bolsa en un principio es total, y aclaró que en el
esquema del predial siempre el Centro ha obtenido más,
porque obviamente es el que tiene más urbanidad, pero
precisó que si se aumenta o autoriza al Municipio de
Centro su Tabla de Actualización, se afecta a los otros
municipios que no han actualizado dicha Tabla, ya que,
indicó, esto se realiza con base al monto y no con base

84
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

gravable, por lo que aclaró que si fuera con base gravable


como se distribuye ese Fondo, no tendría importancia el
municipio que no actualice su Tabla de Valores, pues sería
en base en la cantidad de contribuyentes que se tiene
para cobrar.--- El Diputado Roger Pérez Evoli consideró
que lo interesante sería la actualización de Fondos de sus
tarifas, pues indicó que, si se le autoriza a uno se le tiene
que autorizar a todos, y si no se le autoriza a nadie,
pueden estimar cualquier cantidad en el presupuesto de
ingresos y no, nada más, recaudar fondo.--- La Lic. Oralia
Canepa, precisó que su exposición era referente a que, si
en un momento dado se ligaba la actualización de la Tabla
de Valores, esa sería la repercusión.--- La Diputada
Rosalinda López Hernández consideró que el problema no
sólo es el Municipio Centro, sino que es distintivo de
muchos municipios, porque como ejemplo indicó, hay un
municipio que estimó $50 millones de pesos más en su
Fondo General Municipal. Por ello, recalcó que el problema
es que el presupuesto que aprueben los cabildos se
sobreestimen.--- El Diputado Roger Pérez Evoli intervino
para comentar su experiencia como Presidente Municipal,
indicando que la Secretaria de Finanzas proporciona un
techo financiero, es decir, envía un oficio de autorización
del total a presupuestar por participaciones, y que los
recursos propios se presupuestan cada mes, entonces,
dijo, conforme se recauda se autoriza y de acuerdo a la
recaudación real, se convoca a una reunión de cabildo
para dar a conocer el monto a invertir.--- El Diputado
Nicolás Carlos Bellizzia Aboaf, Vocal de la Comisión,
intervino para preguntar lo siguiente: De ese fondo
presupuestado por los municipios, históricamente, cuánto
han utilizado o alcanzado, para saber realmente que se
hace?--- La Lic. Oralia Canepa, respondió que el tema del
Fondo Predial representa el 11% del total de la bolsa de %
2,700 millones de pesos, pero aclaró que cuando entra en
juego un aumento, donde el gran recaudador es el
Municipio de Centro, obviamente, se convierte en un tema
de discusión por la desigualdad.--- La Diputada Rosalinda
López Hernández, argumentó que el Municipio de Centro,
Macuspana y Cárdenas presentaron altos ingresos
presupuestados, porque solicitarán créditos de
BANOBRAS, indicando que los parámetros para el
otorgamiento de esos créditos es la garantía que pueden
dar los ingresos propios del Municipio, lo que sería una

85
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

irresponsabilidad porque son ingresos que no recaudarán.


Por lo anterior, propuso comunicar esta situación a los
Municipios o elaborar el dictamen con un precepto de
recomendación por las sobreestimaciones.--- Al respecto,
los Diputados integrantes de la Comisión, concluyeron
considerando la propuesta del Diputado Roger Pérez Evoli,
referente a que mediante escrito y de manera respetuosa,
se sugiera a los Municipios sometan a consideración del
cabildo la modificación de los conceptos sobreestimados
[…]”.

De las anteriores transcripciones se advierte que la


Comisión de Hacienda y Presupuesto del Congreso del Estado de
Tabasco, analizó en diversas sesiones –dos y seis de diciembre
de dos mil cuatro–, las iniciativas de leyes de ingresos propuestas
por los Municipios del Estado, entre ellas la del Municipio actor, y
se aprecia que la citada Comisión realizó diversos estudios
comparativos con la finalidad de estudiar las propuestas y poder
determinar si los diversos municipios estaban subestimando o
sobreestimando los recursos que suponen recaudarían. Por lo
que respecta al Municipio actor, de las citadas constancias se
desprende que hubo un amplio análisis en cuanto al tema del
impuesto predial, y al respecto se señalaron entre otros
argumentos, los siguientes:

1.- Que el Municipio de Centro en cuanto al tema del


impuesto predial, propone como parte del presupuesto para dos
mil cinco, la cantidad de $62’000,000.00 (SESENTA Y DOS
MILLONES 00/100 M.N.). Sin embargo, el acumulado a
septiembre de dos mil cuatro es de $28’870,000.00 (VEINTIOCHO
MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA MIL PESOS 00/100 M.N.),

86
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

lo que obviamente genera un incremento en sus ingresos y esto,


de alguna forma, afectará en el Fondo Municipal de
Participaciones.

2.- Que si realmente se recaudara por concepto de impuesto


predial la cifra que el Municipio de Centro está calculando, el
veinticinco por ciento de lo que son las participaciones totales
serían para ese Municipio, lo cual está prohibido por la Ley de
Coordinación Fiscal, que señala que nadie puede recibir más del
veinticinco por ciento del Fondo General de Participaciones.

3.- Se precisó que si se aumenta o autoriza al Municipio de


Centro su tabla de actualización de valores, se afectaría a los
otros municipios que no la han actualizado, en lo que se refiere a
la repartición del Fondo General de Participaciones, por lo que se
propuso la conveniencia de la actualización de las tablas de
valores de todos los municipios del Estado.

Ahora bien, a fojas setecientos cuarenta y ocho del


cuaderno de pruebas de la presente controversia constitucional,
consta copia certificada del Dictamen que la Comisión de
Hacienda y Presupuesto emitió el veinte de diciembre de dos mil
cuatro, sobre la iniciativa de la Ley de Ingresos del Municipio de
Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal dos mil cinco. Asimismo, a
fojas ciento setenta y nueve del tomo segundo, de autos obra
copia certificada del Acta número “92”, de la sesión extraordinaria
del Congreso del Estado de Tabasco, celebrada el veintiuno de
diciembre de dos mil cuatro, en la que se advierte que dentro del

87
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

orden del día se encontraba como punto décimo, la lectura,


discusión y aprobación en su caso, del citado Dictamen emitido
por la Comisión Permanente de Hacienda y Presupuesto.

De dichas constancias se advierte que durante el desarrollo


de la sesión en comento, se dio lectura al mencionado dictamen,
y en la parte conducente, señalaba lo siguiente:

“[…] Décimo. Derivado del análisis a la iniciativa


presentada por el Cabildo del Municipio de Centro,
Tabasco, se advierte la estimación de los ingresos acorde a
las también iniciativas municipales presentadas en tiempo
y forma, en la que se hacen las propuestas de
actualización a las tablas unitarias de valores de suelos y
de construcciones y la diversa relativa a la actualización de
las tarifas del servicio público de agua potable, drenaje, y
alcantarillado y conexos que presta el Municipio, que de
aprobarse ésta en sus términos deberán considerarse para
los efectos legales. Sin perjuicio de lo anterior y
considerando que en los términos de las disposiciones
constitucionales corresponde a la Legislatura estatal
aprobar los ingresos que perciba en el ejercicio fiscal
respectivo la hacienda pública municipal; y que es bien
sabido que la Ley de Ingresos de los Municipios,
constituyen proyecciones o estimaciones de ingresos que
se calculan con respecto a lo recaudado en el ejercicio
inmediato anterior en términos de lo que establece la Ley
de Hacienda Municipal del Estado; es dable determinar que
en lo tocante al monto contenido en la iniciativa, respecto al
impuesto predial en el que se tomó como base la
propuesta de actualización a las tablas unitarias de valores
de suelos y de construcciones y toda vez que a la fecha, si
bien ha sido analizada, no ha sido dictaminada, se
considera pertinente que dicho monto, como estimación,
parta del monto que fue autorizado para el ejercicio fiscal
2004, contenido en el decreto 255, emitido por la pasada
Legislatura, publicado en el Periódico Oficial de fecha 6 de
diciembre de 2003 y que acorde al corte al mes de
noviembre del presente año, según información oficial

88
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

emitida por la Secretaría de Finanzas de $30’001,668.00


moneda nacional, por lo que será este último el que se
considere en tal estimación mínima de ingresos. […]
Décimo Segundo. En tal virtud, considerándose procedente
lo expuesto en la iniciativa presentada por el H.
Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Centro,
Tabasco, con las precisiones contenidas, siendo facultad
de este H. Congreso, expedir, adicionar, derogar o abrogar
leyes y decretos, con apoyo en los artículos arriba
invocados, sometemos a la consideración del Pleno del H.
Congreso del Estado Libre y Soberano de Tabasco, el
siguiente: --- Dictamen. Artículo Único. Se aprueba Ley de
Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio
fiscal del año 2005, para quedar como sigue: Artículo 1.-
Para cubrir los gastos de su administración, servicios
públicos, obras y demás obligaciones a su cargo, el
municipio de Centro, Tabasco, percibirá los ingresos
estimados provenientes de los conceptos que a
continuación se enumeran: I. Impuestos $61’066,668.00 1.
Predial $30’001,668.00. […]”.

Siguiendo en el desarrollo de la citada sesión, una vez que


se concluyó la lectura del Dictamen en comento, el diputado
Presidente del Órgano Legislativo sometió a discusión el
multicitado dictamen, por lo que solicitó a los integrantes del
Congreso que desearan intervenir en el debate se anotaran ante
la Mesa Directiva. Sin embargo, de constancias de autos se
advierte que ningún diputado se inscribió para debatir este punto.
Como consecuencia de lo anterior, el diputado Presidente,
sometió a votación el dictamen, obteniéndose como resultado de
ésta dieciocho votos a favor y quince en contra, y por
consiguiente se declaró aprobado el Dictamen de Decreto “051”,
por el cual el Congreso del Estado aprobó la Ley de Ingresos del
Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal dos mil
cinco.

89
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

Lo anterior se desprende de la copia certificada del Acta


número “92” de la sesión extraordinaria del Congreso del Estado
de Tabasco, celebrada el veintiuno de diciembre de dos mil
cuatro, la cual en esta parte señala lo siguiente:

“[…] Al terminar la lectura, el Diputado Presidente concedió


anuencia a la Diputada Rosario Mendoza Hernández para
abandonar el recinto, con fundamento en el artículo 73 del
Reglamento Interior de este Congreso. Seguidamente dijo,
que toda vez que el Dictamen de Decreto había recibido la
lectura, de conformidad con los artículos 90 y 92 de la Ley
Orgánica del Poder Legislativo del Estado y previo a su
aprobación, se procedería a la discusión del mismo,
primero en lo general y posteriormente en lo particular, por
constar de varios artículos. Por lo que solicitó a las
compañeras y compañeros Diputados que desearan
intervenir se anotasen ante la Mesa dando a conocer si era
a favor o en contra del Dictamen. Al no haberse inscrito
ningún Diputado para la discusión del mencionado
Dictamen en lo general, el Diputado Presidente dijo, que
para los efectos establecidos en el artículo 101 de la Ley
Orgánica del Poder Legislativo del Estado, solicitaba a las
compañeras y compañeros que desearan apartar algún
artículo en particular, lo manifestaran ante la Mesa, dando
a conocer el o los artículos que desearan impugnar. Acto
seguido, el Diputado Presidente dijo que de conformidad
con lo previsto en el artículo 101 de la Ley Orgánica del
Poder Legislativo y 90 del Reglamento Interior de este
Honorable Congreso, al no haberse inscrito ningún
Diputado o Diputada en contra del Dictamen de Decreto en
lo general, ni haberse impugnado la totalidad de sus
artículos en lo particular, procederían a su votación en un
solo acto, tanto en lo general como en la totalidad de sus
artículos en lo particular, por lo que solicitó al Diputado
Secretario sometiera el Dictamen de Decreto en lo general,
en unión de la totalidad de sus artículos en lo particular, a
la consideración de esta Soberanía en votación ordinaria.
El Diputado Secretario actuó en consecuencia e informó
que el Dictamen de Decreto en lo general, en unión de la

90
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

totalidad de sus artículos en lo particular, había resultado


aprobado con dieciocho votos a favor y quince en contra.
Seguidamente, el Diputado Presidente dijo que aprobado el
Dictamen de Decreto en lo general y la totalidad de sus
artículos en lo particular, de conformidad con lo establecido
en los artículos 27, primer párrafo, 35, primer párrafo, 36,
fracciones I y VII, 65, fracción VI, de la Constitución Política
del Estado Libre y Soberano de Tabasco, 74, 117, de la Ley
Orgánica del Poder Legislativo del Estado y 77 del
Reglamento Interior de este Honorable Congreso, se
declaraba aprobado el Dictamen de Decreto 051, por el
cual el Honorable Congreso del Estado aprueba la Ley de
Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio
fiscal del año 2005, por lo que ordenó expedir el Decreto
051 y remitir su original al Ejecutivo del Estado para su
publicación en el Periódico Oficial. Asimismo, instruyó al
Oficial Mayor para que realizara los trámites que en
derecho procediera. […]”.

De las constancias transcritas se advierte que la Comisión


de Hacienda y Presupuesto del Congreso del Estado de Tabasco,
después de haber analizado en diversas reuniones –dos y seis de
diciembre de dos mil cuatro–, la iniciativa de Ley de Ingresos del
Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal dos mil
cinco, presentada por el propio Municipio, la dictaminó el veinte
de diciembre de dos mil cuatro. Que dicho dictamen se
encontraba agendado en el orden del día de la sesión del
Congreso del Estado que se llevaría a cabo el veintiuno de
diciembre de dos mil cuatro; que en la citada sesión del Congreso
el mencionado dictamen fue leído y puesto a consideración del
Pleno para su debate y discusión, –tanto en forma general como
en forma particular respecto de cada uno de los artículos que lo
integran–, sin embargo, ninguno de los diputados integrantes del
Congreso externó su deseo de hacer uso de la palabra para

91
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

participar en el debate y discusión del dictamen aludido, y por


consiguiente se puso a votación y éste fue aprobado por
dieciocho votos a favor y quince en contra.

De todo lo precisado se advierte que el Congreso del Estado


de Tabasco, a través de la Comisión Permanente de Hacienda y
Presupuesto, en el Dictamen que ésta elaboró sobre la iniciativa
de Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el
ejercicio fiscal dos mil cinco, en lo referente al artículo 1º, fracción
I, relativo al impuesto predial, modificó la propuesta del municipio
actor, –después de haberla analizado–, dando como razón final
para ello que “…en lo tocante al monto contenido en la iniciativa,
respecto al impuesto predial en el que se tomó como base la
propuesta de actualización a las tablas unitarias de valores de
suelos y de construcciones y toda vez que a la fecha, si bien ha
sido analizada, no ha sido dictaminada, se considera pertinente
que dicho monto, como estimación, parta del monto que fue
autorizado para el ejercicio fiscal 2004, …”

En efecto, el Congreso del Estado al aprobar la Ley de


Ingresos del Municipio actor para el ejercicio fiscal dos mil cinco,
modificó la propuesta del citado municipio, disminuyendo la
cantidad propuesta por concepto del pago del impuesto predial de
$62’000,000.00 (SESENTA Y DOS MILLONES 00/100 M.N.), a
$30’001,668.00 (TREINTA MILLONES UN MIL SEISCIENTOS
SESENTA Y OCHO 00/100 M.N.). Sin embargo, a juicio de este
Alto Tribunal, dicho órgano legislativo realizó la citada
modificación con base en motivaciones objetivas y razonables,

92
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

puesto que adujo que lo hizo porque, si bien la Comisión de


Hacienda y Presupuesto ya había analizado la iniciativa del
Municipio actor sobre la propuesta para la actualización a las
tablas de valores unitarios de suelo y construcciones, lo cierto es
que a la fecha en que aprobó la Ley de Ingresos correspondiente
aún no la había dictaminado, situación por la cual consideró
pertinente que el monto relativo al impuesto predial, partiera del
que fue autorizado para el ejercicio fiscal de dos mil cuatro.

De lo anterior resulta evidente que los motivos aducidos por


la Comisión de Hacienda y Presupuesto del Congreso del Estado
para modificar la propuesta del Municipio actor contenida en la
Ley de Ingresos, relativa al impuesto predial, son objetivos y
razonables ya que explicó de manera motivada, las razones por
las que modificó el monto propuesto por él en su iniciativa de ley
de ingresos respecto del ingreso a recaudarse por concepto de
impuesto predial, y dicha modificación no la hizo de manera
arbitraria.

En estas condiciones, al haber quedado plenamente


acreditado que el Congreso del Estado de Tabasco al modificar el
artículo 1º, fracción I, de la Ley de Ingresos del Municipio de
Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal dos mil cinco, lo hizo
sobre una base objetiva y razonable y no de manera arbitraria, lo
procedente es reconocer la validez del citado precepto.

SEXTO.- EFECTOS.

93
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

En atención a que resultó fundado el concepto de invalidez


en el que el Municipio actor impugnó la omisión del Congreso
Local de pronunciarse respecto de la iniciativa de propuesta de
actualización a las tablas de valores de suelo y construcciones,
presentada por el Municipio actor ante el Congreso Local desde el
veintinueve de octubre de dos mil cuatro, se procede a fijar los
efectos de esta resolución.

Los efectos de este fallo se determinarán conforme a lo


establecido en los artículos 41, fracciones IV y V y 45, de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105
constitucional, que disponen que esta Suprema Corte de Justicia
de la Nación debe fijar con precisión los alcances y efectos de la
sentencia, los órganos obligados a cumplirla, el término para el
cumplimiento y que surtirán sus efectos “a partir de la fecha que
determine la Suprema Corte” ya que estas no tendrán efectos
retroactivos, salvo en materia penal.

En tales condiciones, este Tribunal Pleno determina que el


Congreso del Estado de Tabasco, dentro del segundo periodo de
sesiones que, de acuerdo con los artículos 23 de la Constitución
local y 35 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado,
comprende del primero de octubre al quince de diciembre de dos
mil cinco, deberá pronunciarse de manera fundada, motivada,
razonada, objetiva y congruente, respecto de la iniciativa de
propuesta de la actualización a las tablas de valores unitarios de
suelo y construcciones que servirán de base para el cobro de las
contribuciones correspondientes presentada por el municipio

94
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

actor, a efecto de dar cumplimiento al mandato establecido en el


artículo 115, fracción IV, inciso a) y antepenúltimo párrafo de la
Constitución Federal, así como el artículo quinto transitorio del
Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el
veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, por el
que se reformó y adicionó el artículo 115 aludido.

Lo anterior lo deberá hacer del conocimiento de esta


Suprema Corte de Justicia de la Nación, acompañando las
constancias que así lo acrediten.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.- Es parcialmente procedente y parcialmente


fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.- Se sobresee respecto del acto impugnado por


el municipio actor al Poder Legislativo del Estado de Tabasco,
consistente en “la omisión de dictaminar y resolver respecto de la
iniciativa por la que le solicitó la autorización para la celebración
de empréstitos hasta por la cantidad de $126,000,000.00
(CIENTO VEINTISÉIS MILLONES DE PESOS 00/100 M.N.), más
los accesorios fiscales y financieros que se generen a un plazo
máximo de cinco años a partir de su otorgamiento, para llevar a
cabo inversiones y proyectos productivos”, en los términos del
considerando cuarto de la presente ejecutoria.

95
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

TERCERO.- Se reconoce la validez del artículo 1º, fracción I,


de la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el
ejercicio fiscal dos mil cinco.

CUARTO.- El Congreso del Estado de Tabasco, deberá


proceder en los términos especificados en el último considerando
de la presente resolución.

QUINTO.- Publíquese esta sentencia en el Semanario


Judicial de la Federación y su Gaceta.

Notifíquese; haciéndolo por medio de oficio a las partes y,


en su oportunidad, archívese el expediente como asunto
concluido.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en


Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros
Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Ramón Cossío Díaz,
Juan Díaz Romero, Genaro David Góngora Pimentel, José de
Jesús Gudiño Pelayo, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Sergio A.
Valls Hernández, Olga Sánchez Cordero de García Villegas, Juan
N. Silva Meza y Presidente Mariano Azuela Güitrón. Fue ponente
en este asunto el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz.

Ausente la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos,


por estar cumpliendo con una comisión de carácter oficial.

96
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

El señor Ministro Presidente Mariano Azuela Güitrón declaró


que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

Firman los señores Ministros Presidente y Ponente, con el


Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe.

MINISTRO PRESIDENTE:

MARIANO AZUELA GÜITRÓN.

MINISTRO PONENTE:

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ.

EL SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS:

LIC. JOSÉ JAVIER AGUILAR DOMÍNGUEZ.

97
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2005

Esta hoja forma parte de la controversia constitucional 14/2005, promovida


por el Municipio de Centro del Estado de Tabasco. Fallada el tres de octubre de
dos mil cinco, en el sentido siguiente: “PRIMERO.- Es procedente y parcialmente
fundada la presente controversia constitucional. SEGUNDO.- Se sobresee
respecto del acto impugnado por el municipio actor al Poder Legislativo del Estado
de Tabasco, consistente en “la omisión de dictaminar y resolver respecto de la
iniciativa por la que le solicitó la autorización para la celebración de empréstitos
hasta por la cantidad de $126,000,000.00 (CIENTO VEINTISÉIS MILLONES DE
PESOS 00/100 M.N.), más los accesorios fiscales y financieros que se generen a
un plazo máximo de cinco años a partir de su otorgamiento, para llevar a cabo
inversiones y proyectos productivos”, en los términos del considerando cuarto de
la presente ejecutoria. TERCERO.- Se reconoce la validez del artículo 1º, fracción
I, de la Ley de Ingresos del Municipio de Centro, Tabasco, para el ejercicio fiscal
dos mil cinco. CUARTO.- El Congreso del Estado de Tabasco, deberá proceder en
los términos especificados en el último considerando de la presente resolución.
QUINTO.- Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta.” Conste

98