r -.

- -
 'fOmocriteriode acotamiento de los asuntos reservadosa la competenciade
los tribunales contencioso-administrativos, definidos como los recursos
contra «los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho
Administrativo»(art. 1.0LJCA); y como forma de determinar las normas
reguladoras de determinados contratos administrativos (art. 4." LCE).

Huelgadecir que si la incorporación de conceptos teóricos por las leyes

es, por lo general, un criterio técnicamente desafortunado, en los casos que
citamos la solución no pasa de ser un mero flatus vocis: los problemas que
pretenden resolverse terminan teniendo soluciones que se mueven por
completo al margen de este concepto teórico.

BIBLlOGRAFIA
l. --M. GARCIA PELA YO, La idea medieval.Jel Derecho. en el volumen D,'I mito yde la razón
ea'" pensamiento político. Madrid, 1968, págs. 65 y SS.;O. HINTZE, Historia de las formas politicas.
Madrid, 1968, págs. 293 y SS.;D. TORRES SANZ, La Admiaistración central castellana en la Baja
Edad Media. Valladolid, 1982; R. PEREZ BUSTAMANTE, El gobierno y la administración
Il'rritorial en Castillo ( /130-/4 74). 2 vols., Madrid, 1976; B. GONZALEZ ALONSO, El corregidor
castellano (/348-/800). Madrid, 1970; F. TOMAS Y VALIENTE, El Gobierno de la monarquía y
la Administración de los Reinos en la España del siglo XVII. en R. MENENDEZ PIDAL (ed.),
Historia de España, XXV, Madrid, 1982, págs. 1 y SS.; M. A. LADERO QUESADA, El pader
central y las ciudades del siglo XIV al final del Antiguo Régimen. RAP 94 (1981), págs. 175 y SS.;
i\. NIETO, Estudios históricos sobre Administración y Derecho Administrativo. Madrid, 1986, págs.
7\ y ss.; J. L. CARRO, Policia y dominio eminente como técnicas de intervención en el Estado
p,,'cons"/Ílllcional. REDA 29 (198\), págs. 287 y SS.;E. GARCIA DE ENTERRIA, Revolución
france_I'Uy Administración contemporánea. Madrid, 2.' ed.. 198\; M. GARCIA PELA YO. Las
transformaciones del Estado contemporáaea. Madrid, 1977; E. GARCIA DE ENTERRIA, La
Administración espoñola. Madrid, 2.' ed., \964; J. GARCIA FERNANDEZ, El origen del municipio
coa.witucional: aUlOnomíay centralización en Francia y en España, Madrid, 1983; J. R. PARADA,
PrMlegio de decisión ejecutoria y proceso contencioso. RAP 55 (1968), págs. 65 y ss.
II.-F. GARRIDO FALLA. Reflexioaes sobre una recoastrucción de los limites formales del
J)",echo admiaiJtrativo eJpañol. RAP 97 (1982), págs. 7 y ss.; S. MARTlN-RETORTlLLO
HAQUER. El Derecho civil en la génesis del Derecho Administratil'O y de JUJ institucioneJ. Sevilla.
\960; L. MARTlN-RETORTILLO BAQUER, Acerca de la enJeñaazu de la ciencia del Derecho
admil/lstrati,'o en 10.\facullOdeJ universitarias. Hom. R. del Castillo, págs. 341 y ss.; L. PAREJO
ALFONSO, El concepto de Derecho Admini.\tratil'O. Caracas. \984; R. MARTIN MATEO. Lo
JU.\IantÍl'idad del Dem'ho admiai_wrati"J. RAP 53 (1967), págs. 35 y ss.. J. L. MElLAN GIL. El
pruceso de la definiciÓn del Derecho admi"islralil'o. Madrid. 1967.
46
CAPITULO SEGUNDO
Las bases constitucionales del Derecho administrativo
SUMARIO: 1. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL
ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO. n. LA CLAUSULA DE
ESTADO DE DERECHO. A) El principio de legalidad, l. Significado
general. 2, El sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, 3, La necesidad de
apoderamientos legales para actuaciones de eficacia limítatíva o ablatoria.
B) El principio de tutela judicial. 1. La sumisiónal control jurisdiccional.
a) El ámbito objetivo: la potestadjurisdiccional de control. b) El ámbito
subjetivo:el derechoa la tutelajurisdiccionaL3. La posición privilegiadade
la Administración.a) Elpoderde autotutela.b) Los privilegiosjurisdiccionales.
C) El principio de garantía patrimonial. lII. LA CLAUSULA DE
ESTADD SOCIAL. A) Significación general. B) El contenido material
de la cláusula. l. El condicionamiento de la actividad normativa, 2, La
vinculación de las funcionesde interpretación y aplicación del Derecho. IV.
LA CLAUSULA DE ESTADO DEMOCRATICO. A) Las directivas
estructurales. l. El carácter vicarial de la Administración. a) La
subordinación ad extra: el poder de dirección del Gobierno, b) La
subordinación ad intra:la estructurajerarquizada de la Administración. 2.
La regla del pluralismo en las Administracionespúblicas,a) El principio de
descentralización. b) El principio de desconcentración.c) Elcontrovertido
principio de participación.B) Las directivas funcionales. l. Los principios
de objetividad e imparcialidad. 2. El principio de publicidad. V. LA
CLAUSULA DE ESTADO AUTONOMICO. A) El principio de
autonomía. l. La indeterminación del concepto de autonomía. 2. El
contenido de la autonomía territorial. B) El principio de unidad. l. El
47
 ~

~I interésgeneral. 2. El límite de la igualdad. 3. El límite de la unidad

~i::r~do. C) El principio de solidaridad. l. El objetivo del equilibrio
económico interterritorial. 2. El principio de lealtad autonómica. 3. El
principio de cooperación.

1. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

DEL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO

La construcción e interpretación del Derecho administrativo ha de

hacerse a partir de los condicionantes generales que se derivan del texto
constitucional. La Constitución, notoriamente, no agota la materia jurídica:
pero, en su condición de norma suprema y jerárquicamente supraordenada
a todas las restantes, expresa una serie de principios y valores a los cuales
han de adaptarse todas las ramas jurídicas y cada una de las disposiciones
que las integran, con independencia de la fecha en que hubieran sido
dictadas.

Este imperativo lógico,común a todas las ramas del Derecho, posee una
incidencia muy especial en lo que se refiere al ordenamiento de la
Administración. De una parte, porque el Derecho administrativo es,
esencialmente, el régimen jurídico del poder público en su expresión más
cruda y directa; y es natural que el impacto de la Constitución sea tanto más
enérgico en las normas más directamente vinculadas a las cuestiones
relativas al poder, objeto directo y preferente del texto constitucional. Y, de
otra, porque el Derecho administrativoespañol se asienta sobre un fondo de
criterios y principiosacuñados durante casi dos siglosen los que los sistemas
políticos auténticamente liberales fueron poco más que un sueño fugaz: las
bases profundas de est~ Derecho son, por duro que resulte reconocerlo, de
corte inequívocamente autoritario; es lógico, por tanto, que un texto
constitucional de inspiración.liberal y democrática inequívoca tenga que
inducir muy serias transformaciones en un ordenamiento basado en
principios tan opuestos.
48 49

Son múltiples los preceptos constitucionales que, de una u otra forma,
inciden en el Derecho administrativo. Ahora, sin embargo, debemos
ocupamos exclusivamente del marco general constituido por los grandes
principios estructuradores del régimen político que se contienen en los dos
primeros artículos del texto constitucional. En el primero de ellos se declara
que «España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho».
en tanto que el segundo afirma que «la Constitución se fundamenta en la
indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de
todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las
nacionalidadesy regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas».
Estas fórmulas -o cláusulas,como suele denominárseles en el Derecho
público alemán- poseen la naturaleza de auténticos principios generalesdel
derecho, a los que su consagración en el Título Preliminar de la Constitución
otorga una eficacia particularmente intensa. Y ello no sólo se debe a que, en
cuanto supraprincipios jurídicos o principios de principios, formen el
basamento último, de todo el ordenamiento jurídico, sino, ante todo, a que
tales principios constituyen el correlato de otros tantos «valores superiores»
que los artículos antes citados enuncian: la libertad. valor exponente de la
idea de Estado de Derecho; la igualdad,valor representativo del principio de
Estado social;el pluralismo político, trasunto axiológico de la idea de Estado
democrático; y la unidad, la autonomía y la. solidaridad, valores que se
resumen en la idea de Estado autonómico.
Desde el punto de vista teórico, estas cláusulas son elementos esenciales.
para la descripción del ordenamiento administrativo. Por ello, constituyen la
pauta sistemática obligada a la que habremos de atenemos en el desarrollo
de este capítulo, que abordará sucesivamente las cláusulas de Estado de
Derecho (l/), de Estado social (lIl), de Estado democrático (IV) y de Estado
autonómico (V).
50
.
11. LA CLAUSULA DE ESTADO DE DERECHO
Como todas las fórmulas expresivas de grandes conceptos políticos, la de
Estado de Derecho ha tenido en la historia un significado cambiante y
polémico. Caben pocas dudas, sin embargo, de que el concepto fue acuñado
por la doctrina alemana del primer período liberal, pasando finalmente a los
artículos 20 y 28 de la Ley Fundamental de Bonn, de donde la tomaron
_
nuestros constituyentes:en dicho ordenamiento, la expresión posee un valor
entendido tradicional, según el cual Estado de Derecho es aquél en el que
rige el principio de legalidad de la Administración, así como las reglas de la
división de poderes, de la supremacía y reservade la ley, de la protección de
los ciudadanos mediante Tribunales independientes y de la responsabilidad
del Estado por actos ilícitos (R. THOMA).
Su contenido, muy amplio y complejo, abarca principios de naturaleza
estrictamente constitucional (como el de la divisiónde poderes,cuyo análisis
en profundidad no nos corresponde), así como las reglas estructurales del
sistema normativo (que se examinarán en capítulos ulteriores). Así pues,
debemos detenemos aquí en los principios integrantes de la cláusula que
afectan de modo directo a las Administraciones públicas: el principio de
legalidad (A), el principio de tutelajudicial (B) y el principio de garantía
patrimonial (C).
A) El principio de legalidad
l. Significado general
El principio de legalidad constituye uno de los dogmas más tradicionales
y arraigados de los sistemas de signo liberal democrático. habiéndose erigido
51
 a manifestación primera y esencial del Estado de Derecho. Es también,
por ello, una de las ideas en las que la CE insiste reiteradamente: tras
advertir en su Preámbulo que uno de los objetivos del acto constituyente es
el de «consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley
como expresión de la voluntad popular», su art. 9.3 lo proclama
solemnemente: «La Constitución garantiza el principio de legalidad»; y, no
contento con ello, vuelve a insistir más adelante en la misma idea, al
recordar que el Gobierno debe ejercer sus funciones «de acuerdo con la
Constitucióny las leyes>'(art. 97), y que la Administraciónpública ha de
actuar «con sometimiento pleno a la ley y al Derecho» (art. 103.1).
Sin embargo, tras la aparente simplicidad del significado de esta
expresión se esconde un buen número de problemas. La sujeción de la
Administración a la Ley puede ofrecer, en efecto, interpretacionesmuy
diversas: dos han sido, históricamente las fundamentales. Toda norma
jurídica puede condicionarlas accionesque realizanlos sujetosde Derecho
en dos formas básicasy opuestas.En primer lug!ir,la norma puede erigirse
en el fundamentoprevioy necesariode una determinadaacción,la cual, por
lo tanto, solo podrá realizarseválidamente en la medida en que la norma
habilite al sujeto para ello; en ausencia de dicha habilitación normativa,
pues, la acción debe considerarsecomo prohibida; esta forma de sujeción,
. que suele denominarsecomo vinculaciónpositiva, se expresacon la
máxima latina quae non sunt permissae,prohibita intelliguntur(lo que no
está permitido,se considera prohibido). En segundo lugar, por el contrario,
la norma puede constituirun mero límite externoo fronteraa la libreacción
del sujeto, el cual podría realizar válidamente cualesquieraconductas sin
necesidad de previa habilitación, con la única condición de que no
contradigan la norma: en este segundo régimen, llamado de vinculación
negativa, todo lo que no está prohibido por la norma se entiende, pues,
permitido (permissum videturin omne quod non prohibitum; quae non sunt
prohibita, permissaeintelliguntur).
Una y otra forma de concebir la legalidad han tenido en la historia
expresiones paradigmáticas. La primera encarna en los textos franceses de la
primera época revolucionaria: siendo la ley la única fuente de la voluntad
estatal, el monarca y la Administración se convierten en un «poder
ejecutivo»; todas las acciones de la Administración deben apoyarse y
justificarse en una ley previa que le habilite para realizarlas. La segunda
interpretación es la que se consagra, a comienzos del siglo XIX, en los
principados alemanes, cuyos sistemas políticos se inspiran en la doctrina
conocida como del «principio monárquico»: según el mismo, la soberanía
52
reside en el monarca, autoridad dotada de poderes originarios, sólo
limitados singularmentepor la necesidadde obtener la conformidadde la
correspondienteasamblea estamentalpara dictar normas o realizar actos
afectantes a la libertad o propiedad de sus súbditos. Siendo esto así, la
actividad del rey y su Administraciónno tiene por objeto ejecutar la ley,
sino serviral interésgeneral,bien que r~petando lasleyes,las cualesno son
un presupuestonecesario,sino sólo un límite externoa su actividad (salvo,
claro está,en las materiasafectantesa la libertady propiedadde lossúbditos,
donde el régimen que opera es, por el contrario, el de la vinculación
positiva).
Una y otra forma de vinculación a la Ley constituyen modelos
predominantemente teóricos: la doctrina del siglo XX ha propugnado,
mayoritariamente,el régimende vinculaciónpositiva;los diversossistemas
políticos,sinembargo,han practicado,por lo general,regímenesmixtos,con
mayor o menor inclinaciónhacia uno u otro modelode sujecióna la Ley,
produciéndoseuna singulardivergenciaentre las pretensionesdoctrinalesy
la realidad; así ha ocurrido,también,en España.Tras la CE, sin embargo,
el significado del principio puede resumirse en dos postulados: el
sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho y la
necesidad de apoderamientos legales para la realización de actividades
ablatorias.
2. El sometimiento pleno a la Ley y al Derecho
La primera concreción del principio de legalidad (art. 9.3 CE) ha de
partir como vimos, de la especificación que el propio texto constitucional
realiza del mismo en su aplicación a las Administraciones públicas, cuando
ordena que éstas actúen «con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho»
(art. 103.1): expresión ésta a la que cabe atribuir un doble contenido.
a) En primerlugar,la regladelsometimientodela acciónadministrativa
a la totalidad del sistemanormativo.La Administración,pues, debe respetar
las leyes emanadas del Parlamento, pero también todas las restantes normas
que integran el sistema normativo: la Constitución (desde luego), las normas
del Gobierno con fuerza de ley, los tratados y convenios internacionales, la
costumbre y los principios generales del Derecho, entre otros; y también, por
supuesto, los reglamentos o normas dictadas por la propia Administración.
b) y en segundo lugar, la plenajuridicidad de la acción administrativa.
Ello significa que el Derecho es un parámetro constante de toda la actuación
53
 .
~
~ministrativa: nada puede hacerse en la Administración al margen del
Derecho, que ha de constituirun criteriopermanente(aunque, desdeluego,
no el único) de toda su actividad;toda la actividad de la Admi~istración
debe realizarse teniendo siempre presentes la normas integrantes del
ordenamientojurídico. No hay en la Administración,pues,espaciosexentos
a la accióndel Derecho:toda su actividades siempresusceptiblede ser
valorada en base a su respeto de las normas escritas y, donde éstas no
existan, de los principiosgeneralesdel Derecho.
3. La necesidad de apoderamientos legales para actuaciones de
eficacia limitativa o ablatoria
El segundo postulado en que se concreta el principio de legalidad alude
a la opción entre los regímenes de vinculación positiva o negativa a la ley
a que hemos venido aludiendo. De lo que se trata de saber, en definitiva, es
si la Administración debe di~poner de una previa habilitación por ley para
realizar lícitamente cualquier tipo de actividad, Q si dicho requisito no es
jurídicamente exigible. Una pregunta de indiscutible contenido práctico,
ciertamente, pero que, además, es indispensable formularse habida cuenta de
la radical contradicción que existe, en nuestro país, entre la posición de la
doctrina y la realidad cotidiana: la primera viene afirmando, con
unanimidad prácticamente absoluta, la vigencia general del régimen de
vinculación positiva. La realidad, sin embargo, es que la Administración
española ha actuado siempre dando por supuesto la vigencia del principio de
vinculación negativa, salvo en los concretos ámbitos constitucionalmente
reservados a la ley. Como en tantas otras ocasiones, la solución correcta se
halla a mitad de camino de una y otra posición.
a) Respectos de las actuacionesde eficacia ablatoria,en efecto, la
exigencia de un previo apoderamiento legal no puede ofrecer duda
razonable:en un sistemapolíticoque se calificaa sí mismocomo Estadode
Derecho, la libertad de los ciudadanos -cualquier situación jurídica
concreta, no sólo los derechos fundamentales- no puede ser limitada por
la Administración si previamenteno ha sido autorizada para ello por una
ley. Esta conclusiónse derivadel art. 53.1 CE que, al aludir a los derechos
y libertadesreconocidosen el Capítulo n del Título 1,disponeque <<sólo por
ley, que en todo caso deberá respetarsu contenido esencial,podrá regularse
el ejercicio de tales derechosy libertades».En defectode ley, por lo tanto,
ni la Administración puede dictar reglamentos que limiten de cualquier
modo la esfera de libertad de los particulares, ni puede tampoco adoptar
54
lO
decisiones singulares o acciones materiales que posean el mismo efecto. La
cuestión, fundamental, se trata en el capítulo que en este libro se dedica al
reglamento y, dentro del mismo, al instituto de la reserva de ley: allí hemos
de remitimos ahora.
b) Sin embargo, las actuaciones administrativas que carecen de
eficaciaablatoriasobre las situacionesjurídicas de los restantessujetos(así,
las que la doctrina alemana engloba bajo el rótulo de administración (
prestacional,en cuanto opuesta a administración interventora;las que en I
España conocemos tradicionalmente como medidas de fomento, y las
relativas a la actividad organizatoria interna) se rigen, en principio, por la
regla de la vinculación negativa, salvo que requieran un desembolso de
fondos públicos, en cuyo caso sería necesaria la habilitación proveniente de
la Ley de Presupuestos. Esta conclusión es, podría decirse, de puro sentido
común: pretender generalizar hoy el principio de vinculación positiva a los
innumerables supuestos de actividad prestacional o de fomento que los )
Estados actuales realizan sería una pretensión escasamente realista; no hay
Parlamento en el mundo capaz de producir el volumen de normativa que
exigiría la aplicación del régimen de vinculación positiva a esta actividades, ¡
ni tiene sentido ni utilidad alguna limitar de modo tan riguroso la libertad
de iniciativa de la Administración.
B) El principio de tutela judicial
La vigencia efectiva del principio de legalidad impone la existencia de
un conjanto de mecanismos de control, a través de los cuales pueda
asegurarse eficazmente el sometimiento de la Administración al sistema
normativo. En los sistemas jurídicos occidentales, la técnica primordial de
garantía ha estado y está constituida por el control jurisdiccional: esto es, el
ejercido por los órganos integrantes del Poder judicial. Nuestro texto
constitucional consagra este principio en dos capitales preceptos: de una
parte, el arto 106.1, según el cual «los Tribunales controlan la potestad
reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el
sometimiento de ésta a los fines que la justifican». De otra, la vertiente
subjetiva de este sometimiento al control judicial viene establecida en el arto
24.1, que lo concibe como un derecho fundamental: «todas las personas
tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y Tribunales en el
ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda
producirse indefensión».
55
 El sometimiento de la acción administrativa al control de legalidad es,
sin embargo, bastante diverso del que tiene lugar sobre las actividades de las
personas privadas: de una parte, en virtud del principio de legalidad, la
potestad de fiscalización que corresponde a los Jueces y Tribunales sobre la
acción administrativa es más amplia e intensa de la que cabe sobre las
actividades privadas. De otra, en cambio, la Administración ostenta frente
a los órganos del poder judicial un amplio abanico de privilegios y
excepciones, consecuencia de su condición de poder público, que los
particulares no poseen sino de forma rigurosamente excepcional. Dos son,
pues, las vertientes que ofrece este principio de tutela judicial: de un lado, la
positiva de sumisión al control jurisdiccional (l); de otro, la negativa de los
privilegios y exenciones, configuradores de lo que ha dado en llamarse el
régimen de autotutela de la Administración (2).
l. La sumisión al control jurisdiccional
En una primera caracterización, la sumisión de la actividad administrativa
al control jurisdiccional posee un contenido bien simple: cualquier acto o
conducta, positiva o negativa, de la Administración y de sus agentes puede
ser sometida al enjuiciamiento por parte de órganos judiciales, a instancia de
cualquier persona o entidad (pública o privada) a quienes dichos actos o
conductas lesionen en sus derechos o intereses. El desarrollo concreto de la
forma, requisitos y procedimientos a los que ha de sujetarse este control
jurisdiccional corresponde a capítulos posteriores. En este momento sólo
procede apuntar los caracteres generales del sistema que se desprenden del
texto constitucional, y que son de dos tipos: los que afectan al ámbito
objetivo de la protección, ésto es, a la potestad jurisdiccional de control,
genéricamente considerada (a); y los que afectan al ámbito subjetivo, ésto es,
al haz de derechos y facultades concretas que corresponden a cada persona
y entidad para exigir la tutela jurisdiccional de sus derechos e intereses (b).
a) El ámbito objetivo:la potestadjurisdiccionalde control
En términos genéricos,el contenido de la potestad jurisdiccional de
enjuiciamiento de los actos de la Administración puede resumirse en los
siguientes puntos:
- En primer lugar, se trata de una potestad jurisdiccional, ésto es,
atribuida a los órganos del Poder Judicial que el Título VI CE regula,
aunque sin prejuzgaren modo alguno el tipo de Jueces y Tribunales a los
56
que la ley haya de atribuirla en concreto: éstos podrán ser los ordinarios, o
bien Tribunales especializados (contencioso-administrativos), o unos y otros
según las materias, sistema mixto hoy vigente entre nosotros.
- En segundo lugar, se trata de una potestad de ejercicio obligatorio
para los Jueces y Tribunales que la ostentan, no de una facultad de
actuación puramente potestativa, aunque. su ejercicio esté condicionado a la
previa petición, en el seno de un proceso, por parte de una persona
legitimada (principio de rogación). Planteado el proceso, el control debe
ejercerse necesariamente mediante la emisión de un fallo estimatorio o
desestimatorio de las pretensiones del actor, fallo que el Tribunal no puede
dejar de dictar, bajo sanción penal (art. 1.°.7 Cc y arto 357 CP).
- Y, en tercer lugar, se trata de una potestad de protección total en
cuanto a su ámbito material de ejercicio: se ejerce tanto sobre la «potestad
reglamentaria" como sobre cualquier tipo de «actuación administrativa», y
en base a cualquier parámetro de legalidad. De este precepto fundamental
deriva una consecuencia de extraordinaria importancia, que ha dado en
llamarse «cláusula general de control judiciah,: esto es, la prohibición
taxativa de que una norma (de cualquier rango que sea, legal o
reglamentario) excluya la posibilidad de fiscalizaciónjurisdiccional de algún
tipo de actos o reglamentos emanados de las Administraciones públicas
(STC 4/1981, de 2 de Febrero; 39/1983, de 17 de Mayo; y 80/1983, de
10 de Octubre).
b) El ámbito subjetivo: el derecho a la tutela jurisdiccional
La segunda vertiente del principio de sumisión al control jurisdiccional
es de carácter subjetivo, al haber sido constitucionalizado por nuestro texto
fundamental como uno de los derechos de la persona regulados en su Título
1 (art. 24, aplicable a todo tipo de procesos). Su contenido es el siguiente:
- En primer lugar, el derecho a la acción o al proceso, consistente en
el derecho a la emisión por el Tribunal de una decisión, ya sea favorable o
adversa, sobre el fondo de las pretensiones del recurrente; en otros términos,
el derecho a una resolución efectiva sobre el caso o conflicto sometido al
Tribunal (siempre, claro está, que las partes observen los requisitos formales
establecidos por las leyes procesales: STC 19/I 981, de 8 de Junio, y 60/
1982, de 11 de Octubfe). .
- En segundo lugar, el derecho a un proceso igualitario, en el que
cabe distinguir dos vertientes. Primera, la prohibición de indefensión de
57
'cualquierade las partes, lo que tiene lugar tanto cuando las partes son
condenadas sin ser oídas como cuando una de ellas (singularmente,la
Administración) se encuentra en una posición de superioridadjurídica
injustificada(STC 13/1981, de 22 de abril y 28/1981, de 23 de julio). Y
segunda, la exigencia de una efectiva contradicción procesal o debate
argumental con plenas posibilidadesde defensa entre las partes (STC 9/
1981, de 31 de marzo, y 38/1981, de 23 de noviembre).
- Y, en tercer lugar, el derecho a un proceso sin dilaciones
indebidas; ésto es, a que el proceso se desarrolle en unos términos
tcmporales razonables(STC 24/1981, de 14 de julio), sin demorasque no
estén estrictamentejustificadaspor el cumplimientode los plazosprocesales
prescritos por la ley; para lo que habrá de tenerse en cuenta, como ha
señalado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos,«la complejidaddel
asunto, el comportamientodel recurrente y la forma en que el asunto haya
sido llevado por las autoridadesadministrativasy judiciales»(STEDH de 7
de junio de 1978, caso Konig).
3. La posición privilegiada de la Administración
La plena sumisión de las Administraciones públicas al.. control
jurisdiccional está compensada, en nuestro sistema normativo, por importantes
contrapartidas. A su condición de poder público se debe el que el
ordenamiento le atribuya importantes potestades coactivas y ordenadoras
sobre el conjunto de la sociedad; su integración en uno de los poderes
constitucionales, de otra parte, es causa de la posesión de un conjunto de
privilegios y exenciones frente a los órganos del poder judicial.
El estudio concreto de estos poderes es, propiamente, el objeto de buena
parte del Derecho administrativo. Aquí sólo hemos de referimos a sus
manifestaciones más generales, de las que cabe destacar dos: en primer lugar,
lo que ha dado en llamarse el poder de autotutela de la Administración (a);
en segundo lugar, las exenciones y privilegios de que ésta disfruta en sus
relaciones con los órganos del poder judicial (b).
a) El poder de autotutela
Para comprender gráficamente en qué consiste exactamente el poder de
autotutela, nada mejor que comparar la posición de la Administración frente
a los Tribunales con la de los sujetos privados.
58
Acudiremos para ello a una exposición clásica entre nosotros: «Rige en
las sociedades actuales (históricamente no siempre fue así, como es bien
sabido; el Estado actual marca el término de una evolución) un principio al
que puede llamarse de "paz jurídica" y que de modo muy simple puede
esquematizarse como sigue. Cualquier sujeto que pretenda alterar frente a
otro la situación de hecho existente (statli quo) no puede hacerlo por propia
autoridad: si el otro sujeto no aceptase de grado esa alteración, tiene la carga
de someter su pretensión a un Tribunal, el cual la valorará desde la
perspecti va del Derecho y la declarará conforme o no con éste, dándole en
el primer caso fuerza ejecutoria, esto es, una virtud especial que la hace
indiscutible y de cumplimiento forzoso para la parte obligada. A su vez, si
esta resolución ejecutoria no fuese cumplida de grado, tampoco el sujeto
beneficiado con la misma podrá imponerla a la otra parte por su propia
coacción privada, sino que deberá impetrar el respaldo coactivo mediante
una segunda pretensión dirigida al Tribunal, el cual dispondrá la asistencia
de la coacción pública (única legítima) si se acredita que, en efecto, la
resolución que trata de imponerse goza de fuerza ejecutoria. La primera
carga de sometimiento a un Tribunal es la carga de un juicio declarativo; la
segunda. la de un juicio ejecutivo» (E. GARCIA DE ENTER:RIA-T. R.
FERNANDEZ, C;ursode Derecho Administrativo, 1, Madrid, 1989, págs.
479-480). Así pues, la tutela de los derechos e intereses de los particulares
bien puede ser calificada de heterotutela, por cuanto ha de llevarse a cabo
normalmente a través de una declaración y ejecución dictadas por un
órgano judicial. Esta regla no es, con todo, absoluta: en determinadas
ocasiones, el sistema normativo autoriza a los sujetos privados a ejercer la
autotutela, esto es, a hacerse justicia por sí mismos. Con todo, se trata de
supuestos excepcionales: fuera de ellos, la autotutela privada es ilícita y
puede cOflstituir incluso delito (realización arbitraria del propio derecho, arto
337 CP).
Comparada con la de los sujetos privados, bien puede decirse que la
posición de la Administración es justamente la opuesta. La Administración
no precisa de la colaboración judicial para hacer declaraciones de derechos
que alteren per se las situaciones jurídicas o estados posesorios (tutela
declarati\'a), ni para ejecutar coactivamente tales declaraciones (tutela
ejecutiva): la autotutela supone que, por regla general, puede realizar por sí
misma uno y otro tipo de actividades. Dos son, pues, las manifestaciones
fundamentales de la ¡lUtotutela:
- En primer lugar,la autotutela declarativa o decisoria,consistente,
como ya se expresó, en la potestad de la Administración de emitir
59
 'éclaraciones o decisiones capaces por sí mismas de modificar o extinguir
situaciones jurídicas subjetivas, sin el concurso de los órganos judiciales y
con independencia del consentimiento o colaboración del sujeto destinatario
de aquéllas. Tal es lo que, con bastante imprecisión, dice el art. 45.1 LPA:
«Los actos de la Administración serán válidos y producirán efecto desde la
fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa».
- Y, en segundo lugar, la autotutela ejecutiva, consistente en la
potestad de la Administraciónde llevar a la práctica (ejecuta!) sus propias
decisiones,llegando inclusoal empleode la coacciónen caso de resistencia
de sus destinatarios, e igualmentesin tener que contar para ello con la
intervención de los Tribunales. Esta posibilidad (que en algunos ordenamientos
tiene carácter excepcional, o requiere al menos una previsión expresa por ley
para cada tipo de actos) está consagrada de forma absolutamente general
entre nosotros por el arto 102 LPA: «La Administración pública, a través de
los órganos competentes en cada caso, podrá proceder, previo apercibimiento,
a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo cuando por ley se
exija la intervención de los Tribunales».
b) Los privilegios jurisdiccionales
El poder de autotutela, pese a su extraordinaria energía potencial, no es,
empero, el único de los que las Administraciones públicas disponen en sus
relaciones con el poder judicial (y, mediatamente, con los particulares).
Junto a él, nuestro ordenamiento ha ido acumulando una amplia batería de
privilegios de una considerable eficacia y sutileza tendentes a evitar, en unos
casos, las interferencias de los órganos jurisdiccionales en la actividad
administrativa y a dificultar, en otros, las posibilidades de éxito de los
recursos entablados por los particulares. Su examen detallado corresponde
a lugares posteriores de este libro, por lo que ahora ha de bastamos con su
mera enumeración.
I) Dentro del primer tipo de privilegios han de mencionarse dos
concretas exenciones de la Administración rrente a la acción del poder
judicial: en primer lugar, la prohibición general de formular interdictos
posesorioscontra la Administraciónante los Tribunales ordinarios (art. 38
LRJAE; art. 103 LPA; arts. 66 y 70.3 RBEL; arts. 8 y 13 LPE, etc.);
prohibiciónque no tiene otro limite que la actuación de la Administración
dentro de su competencia y con arreglo al procedimiento legalmente
establecido.Y, en segundo lugar,el régimenprivilegiadopara la ejecución
de las Sentenciasjudiciales en los litigiosen que la Adrr.;nistraciónfuera
60
parte y fuere condenada; régimen éste que tiene diversos aspectos. De una
parte, cuando la Sentencia condenatoria (con independencia de cual sea el
tipo de Tribunal del que provenga) obligue a la Administración al pago de
cantidades, la ejecución de aquélla habrá de hacerse por el órgano
competente de la propia Administración con cargo a sus Presupuestos, sin
que los Jueces y Tribunales puedan compeler al pago de la Administración
mediante embargo, apremio o mandamiento de ejecución de sus bienes (art.
44 LGP; arto 80.1 LBRL; arto 182.1 TRRL; a lo que ha de añadirse que
dicho embargo tampoco puede acordarse con carácter preventivo, en los
supuestos previstos en los arts. 1397 a 1418 y concordantes LEC). Y, de otra
parte, cuando la Sentencia emana de la jurisdicción contencioso-administrativa,
su ejecución corresponde en todo caso, y cualquiera que fuese su contenido,
«al órgano que hubiere dictado el acto o la disposición objeto del recurso»
(art. 103 UCA); pudiendo incluso el Gobierno acordar la suspensión o
inejecución del fallo en los casos que prevé el arto 105 UCA.
2) Pero, además de estos privilegios, el sistema administrativo español
ha elaborado, en dos siglos de evolución histórica, una serie de técnicas
dirigidas -ostensiblemente- a limitar de facto el ámbito del control
jurisdiccional y aumentar, por el contrario, las posibilidades de éxito de la
Administración en los procesos incoados contra ella. Estos artificios operan,
fundamentalmente, en el campo del proceso contencioso-administrativo y es
al estudiar éste cuando debe realizarse su análisis detenido. Baste, pues, con
dar ahora cuenta somera de los más relevantes.
El primero y fundamental de ellos consiste en el denominado
usualmente carácter revisor del proceso contencioso-administrativo. En el
proceso fivil, el demandante puede instar del juez una declaración
preventiva de sus derechos (es decir, antes de que se haya planteado un
conflicto con el demandado o antes de que éste haya adoptado alguna
medida lesiva a los derechos de aquél). Nada de ello es posible en el proceso
contencioso-administrativo, que sólo puede plantearse a posteriori. frente a
un acto o conducta de la Administración ya realizados. El recurrente no
puede instar del Tribunal una declaración preventiva de su derecho: ha de
esperar a que la Administración dicte su decisión, y sólo cuando ésta se ha
producido y ha tenido lugar la lesión de los derechos o intereses del
particular es cuando ~te puede recurrirla, demostrando su ilegalidad.
Del carácter revisor se deriva una consecuencia inmediata, extremada-
mente importante: al ser el recurso contencioso un proceso entablado contra
un acto o reglamento, la Administración ostenta normalmente en el mismo
61
 'a posición de demandada. Una posición de indudable ventaja, como sabe
cualquier profesional del Derecho, en la medida en que es mucho más fácil,
en términos dialécticos, hallarse en posición defensiva.
Pero, además, la impugnación contenciosa de los actos de la
Administración está diseñada tradicionalmente en nuestras leyes como un
camino abrupto sembrado de escollos, en el que un tropiezo conlleva la
pérdida de la acción y del derecho o interés material que en el mismo se
ejerce; y, además, artificialmente dilatado y demorado, lo que permite a la
Administración desarrollar entre tanto su autotutela ejecutoria. Así se
deduce de las siguientes reglas (que no son, además, las únicas): en primer
término, la necesariaJormalización de recursos ante la propia Administración
con carácter previo al planteamiento del proceso contencioso. En segundo
término, la regla capital de que la interposición de los recursos (administrativos
y contenciosos) contra los actos administrativos no suspende ni enerva la
potestad de ejecutarlos que la Administración ostenta, salvo cuando dicha
ejecución pudiera causar perjuicios de reparación imposible o dificil y así se
acuerde expresamente. En tercer lugar, la vigenCia respecto de determinadas
materias (en los casos en que una norma con rango de ley lo establezca) de
1;1regla denominada <<solveet repete» (que no debe confundirse con la
autotutela ejecutiva: no se trata de que la Administración pueda ejecutar sus
actos pese a haberse interpuesto un recurso contra los mismos, sino de que
este mismo recurso no puede llegar siquiera a interponerse en tanto que el
particular no acredite haber cumplido la obligación que el acto recurrido le
haya impuesto). Y, por último, la regla de la preclusión procesal a la
mayoría de los trámites de la impugnación: para la interposición de los
recursos -administrativos y contencioso-, así como para la formalización
de algunos trámites -la demanda-, las leyes establecen unos plazos; la
inobservancia de los mismos conlleva no sólo la pérdida del trámite
concreto cuyo plazo se ha excedido, sino la extinción definitiva e irrevocable
del derecho o interés que se trata de defender a través del recurso, en la
medida en que el acto deviene firme e intangible.
Por más que no quieran cargarse las tintas en la descripción de estos
privilegios, habrá de convenirse en que su eficacia acuITiulativa puede llegar
a ser inmensa, y que puede llevar a anular de Jacto la efectividad del control
jurisdiccional. Se trata, sin duda, de una de las facetas más injustificadas e
impresentables de nuestro sistema juridico-público, que clama por una
revisión radical.
62
C) El principio de garantía patrimonial
La última de las reglas de la cláusula de Estado de Derecho está
constituida por el principio de garantía patrimonial. En sus términos más
simples, garantía patrimonial equivale a derecho de los particulares a
mantener la integridad del valor económico de su patrimonio frente a las
privaciones singulares de que éste pueda ser objeto por parte de los poderes
públicos. Estas privaciones pueden tener lugar por dos vías principales: bien
mediante la expropiación forzosa, esto es, mediante la privación de un bien
o derecho decidida de manera voluntaria y consciente por la Administración,
o bien mediante la causación de un daño o perjuicio de modo incidental,
consecuencial o no querido (p. ej., los producidos por el atropello de un
vehículo oficial).
Al igual que otros textos europeos de la postguerra, la CE ha
incorporado ambas técnicasde garantía a su articulado. De una parte, la
expropiación, en su art. 33.3 (<<Nadiepodrá ser privado de sus bienes o
derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social,
mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo
dispuesto por las leyes»). De otra, la responsabilidad patrimonial de los entes
públicos, en su art. 106.2 (<<Losparticulares, en los términos establecidos por
la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,
siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios
públicos» ).
Expropiación y responsabilidad son dos institutos capitales del Derecho
administrativo, cuyo estudio en profundidad corresponde a otro lugar de la
presente obra. Desde la perspectiva puramente constitucional, que es la
única que ahora interesa, cabe hacer sólo dos precisiones, que afectan,
respectivamente, a los ámbitos subjetivo y objetivo del principio de garantía
patrimonial.
1) En cuanto a su ámbito subjetivo, la garantía constitucional del
patrimonio cubre a éste frente a las privacionesde bienes o derechos
realizadas por cualquiera de los poderes públicos, no sólo por las
Administraciones.La expropiación,en primer término, es una potestad
ablatoria normalmenteejercidapor la Administración;pero también puede
ser ejercitadadirectamentepor el legislador(expropiacioneslegislativas).Y
lo mismo puede decirserespectode la responsabilidadpor daños, los cuales
pueden ser causados por la actividadde cualquierade los poderes públicos
63
 y no sólo por el legislativoy la Administración, como ocurre con la
expropiación forzosa).

2) Y, en cuanto a su ámbito objetivo, el principio de garantía

patrímonial debe ser matizado en el sentido, en cierto modo evidente, de su
eficacía parcial. Dicho simplemente, no todas las privaciones de bienes,
derechos o intereses engendran una obligación de indemnizar a cargo del
Estado (la imposición de un tributo, p. ej., constituye, objetivamente, un
despojo operado sobre el patrimonio de los sujetos pasivos del mismo que,
sin embargo, no es técnicamente una expropiación ni, por tanto, hace nacer
en ellos el derecho a una compensación de ningún tipo). Tal obligación sólo
nace en los supuestos en que concurre el requisito de la singularidad o
especialidad del daño o despojo: no son indemnizables las medidas que
afectan a la generalidad de los ciudadanos, ni tampoco las que, aun 11I. LA CLAUSULA DE ESTADO SOCIAL
refiriéndose a colectivos concretos de personas o entidades, no determinan
una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas.
A) Significación general

Al igual que la fórmula que analizamos en los epígrafes anteriores, la

expresión «Estado socia\., está tomada de la Ley Fundamental de Bonn, y
guarda un estrecho parentesco con la idea del Estado de bienestar, a la que
aludimos en el capítulo precedente: herencia de la doctrina socialdemócrata,
con ella quiere expresarse una concepción política del Estado según el cual
éste no se limita, como el Estado liberal, a corregir las disfunciones más
ostensibles de la estructura social, sino que asume la responsabilidad para la
conformación del orden social; en términos jurídicos, equivale a la
imposición a todos los poderes públicos del deber de actuar positivamente
sobre la sociedad, en una línea de igualación progresiva de todas las clases
sociales.

La CE acepta implícitamenteel significadode esta cláusula, a la que

desarrollade forma exhaustivae inequívoca.Lo que para el constituyente
español significa Estado social se halla explicitado formalmente, de una
parte, en el art. 9.2 CE, según el cual «correspondea los poderespúblicos
promoverlas condicionespara que la libertady la igualdaddel individuoy
de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los
obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de
todos los ciudadanQs en la vida política. económica, cultural y social».
Estado social equivale, pues, a un mandato expreso de configuración de la
sociedad en orden a hacer realidad la libertad y la igualdad de los
individuos; un mandato que no se agota en esta formulación genérica, sino
64
65