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ENFRENTAMENTO DA POBREZA E ASSISTENCIALIZAÇÃO

DA PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL

Alejandra Pastorini*

RESUMO

Neste trabalho analisaremos as mudanças atuais na relação entre a política

de previdência e a assistência social no Brasil, políticas sociais entendidas
como dois pilares básicos da proteção social. No atual contexto de crise
comandado pelo projeto político-econômico neoliberal, essa relação entre as
duas políticas públicas vive importantes transformações apoiadas numa
divisão das responsabilidades da proteção social dos brasileiros entre o setor
público e o privado reforçando assim o processo de “assistencialização” da
proteção social.

Palavras-Chave: proteção social, assistência social, previdência social.

ABSTRACT

In this work, we will studied the changes occurred in the relationship between
social security and social assistance in Brazil. These social politics are known
as the main points of social protection. In the actual situation of crisis, caused
by the political and economical neo-liberal project, the relation between both
politics is suffering important transformations that are supported in an division
of responsibilities of social protection of brazilian people in public and private
space, giving additional force to the process of “assistencialização” of social
protection.

Keywords: social protection, social assistance, social security.

1 INTRODUÇÃO

Partimos do pressuposto que hoje vivenciamos o agravamento da “questão

social” decorrente das mudanças no mundo do trabalho que vêm acompanhando as
transformações produtivas que produzem aumento de desemprego, precarização na
contratação da força de trabalho e heterogeinização das classes trabalhadoras, processos
que colocam novos desafios para as organizações dos trabalhadores e para o Estado. A
precarização na contratação, além da instabilidade e precariedade da remuneração, tem
como conseqüência uma precária (ou nula) inserção no sistema de proteção social,
aumentando dessa forma a insegurança e a vulnerabilidade das classes trabalhadoras.
O projeto neoliberal, implantado nos países latino-americanos, na busca por
gerar superávit primário para o pagamento dos credores, obriga a aplicar uma drástica
política de redução do gasto público, especialmente aquelas despesas destinadas a
financiar políticas sociais de corte universalistas sob responsabilidade do Estado. Isto

*
Professora Adjunta da Escola de Serviço Social da UFRJ.
São Luís – MA, 23 a 26 de agosto 2005
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produz, por um lado, uma mudança quantitativa dos serviços públicos, cada vez mais
limitados numericamente e menos diversificados; por outro lado, percebemos uma crescente
deterioração e degradação dos serviços, conseqüência direta dos cortes nos investimentos
do governo em infra-estrutura, arrocho salarial, degradação das condições de trabalho etc.
Todos esses fatores contribuem para acelerar o processo de pauperização da população
brasileira. Percebemos hoje uma significativa deterioração na qualidade de vida das
camadas médias que passam a engrossar o contingente populacional cada vez mais
empobrecido, contribuindo assim com o processo de heterogeinização da pobreza.
As novas configurações da pobreza, o arrocho salarial, o aumento do
desemprego e do trabalho informal, e a desestabilização dos estáveis, conjuntamente com
as mudanças produzidas pelo projeto neoliberal no padrão de financiamento das políticas
públicas no Brasil (cortes indiscriminados do gasto público, privatizações, parcerias,
deterioração dos serviços e degradação da imagem do público estatal) e na lógica das
intervenções governamentais no social (baseadas cada vez mais na focalização e na
seletividade), incidem de forma direta no “sistema de proteção social”.
Por um lado, os programas e políticas que conformam a proteção social no Brasil
experimentam uma sobrecarga de demandas altamente diferenciadas uma vez que o
acesso no mercado aos bens e serviços (como saúde, serviços coletivo, alimentação etc.)
torna-se cada vez mais difícil como conseqüência da perda de poder de compra dos
trabalhadores. Por outro lado, diminui cada vez mais a responsabilidade do Estado com a
proteção social dos brasileiros, exemplo disso, a reforma da previdência social aprovada
recentemente. Assim, constata-se uma transformação na oferta dos bens e serviços
públicos; esse processo de mudança tem uma relação inversa às necessidades da
população que cada vez mais passa a depender das ações “solidaristas” e das políticas
sociais para sobreviver. Ou seja, as demandas por proteção social da população aumentam,
mas ao mesmo tempo os investimentos governamentais nos serviços públicos diminuem,
produzindo um desmantelamento de parte importante das instituições estatais, contribuindo
para reforçar o processo que Mota (1995) denomina de “assistencialização-privatização da
seguridade social”, iniciado no Brasil pós-64.
Todas estas transformações têm conseqüências negativas no precário e
incipiente “sistema de proteção social” que busca ser instaurado no país, desde finais dos
anos 80.

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2 ASSISTENCIALIZAÇÃO DA PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL

Analisar a proteção social no Brasil, como na maior parte dos países do mundo
capitalista, implica em pensar a relação que existe entre a previdência e a assistência,
pilares básicos de todo sistema de proteção social nestas sociedades. Previdência e
assistência são entendidas aqui como um par dialético, que ao longo da história tiveram um
movimento articulado, mas reciprocamente dependente. Ou como diz Boschetti (2001) estas
duas “políticas” que constituem uma unidade de contrários, possuem uma relação de
atração e rejeição, denominada pela autora como relação de justaposição.
Desde a década de 1930, com as primeiras intervenções reguladoras por parte
do Estado brasileiro que no caso de previdência teve como referência o modelo
bismarkiano, surge como seguro obrigatório para os trabalhadores das empresas
ferroviárias e posteriormente ampliado para os trabalhadores das empresas marítimas, e no
caso da assistência que surge vinculada à criação da Caixa de Subvenções e,
posteriormente, do Conselho Nacional de Serviço Social, ambos tendo como objetivo
financiar e/ou organizar o atendimento das populações pobres. Vemos assim como existe
uma articulação complementar entre a previdência e assistência, em termos de população
atendida, objetivos e organização institucional. Logo a previdência e a assistência, ao longo
da história, interagem na busca por atender expressões diferentes de um mesmo fenômeno
social: o pauperismo decorrente da exploração do capital sobre o trabalho.
Portanto podemos começar afirmando que as primeiras intervenções públicas no
Brasil na área da previdência e da assistência se articulam com a obrigatoriedade do
trabalho; no primeiro caso, as ações previdenciárias vinculam-se, principalmente, à
necessidade de regulação da força de trabalho, no segundo caso, relacionam-se com a falta
de possibilidade comprovada de vender a força de trabalho e, em conseqüência, com a
ausência ou insuficiência de renda para satisfazer as necessidades de produção e
reprodução. Portanto, entenderemos aqui o conjunto de programas e políticas de
assistência e de previdência como mecanismos que articulam processos econômicos e
políticos que permitem a reprodução da ordem estabelecida.
Vale a pena mencionar que os mecanismos e estratégias utilizados pelo capital
para obter a sua valorização muda nos diferentes momentos históricos; por exemplo, na era
monopolista as políticas sociais implementadas pelo Estado tiveram um papel central nesse
processo, mas hoje o capital incorpora algumas outras estratégias: empresas investindo em
“programas filantrópicos”, sindicatos de trabalhadores investindo e administrando os fundos
de aposentadorias e pensões, Estado socializando diretamente com as empresas privadas
os recursos públicos e com os trabalhadores a disjuntiva da justiça social e da solidariedade.
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Historicamente no Brasil a tendência foi direcionar a política de previdência

social (orientada pela lógica do seguro) para os trabalhadores formalmente inseridos no
mercado de trabalho, com o objetivo central de prover uma renda ao trabalhador em
momentos de necessidade decorrente da falta de emprego (permanente ou temporária),
atendendo assim como principais riscos sociais: a velhice, a doença e o desemprego
temporário. De forma contrária, a assistência foi entendida como uma ação direcionada para
a população comprovadamente pobre que não tivesse nenhum vínculo previdenciário. Essa
lógica que divide a população em beneficiários da previdência e da assistência continua a
ser a predominante até os dias de hoje.
Também existe um desenvolvimento paralelo e complementar nos aspectos
institucionais entre a assistência e a previdência. Como diz Fleury (1999), há no Brasil uma
preocupação reincidente em diferenciar e definir com precisão as funções previdenciárias e
assistenciais no interior do Estado, especialmente a partir dos anos 1970 quando, com a
criação do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (Sinpas), as principais
instituições assistenciais passaram a integrar também o sistema previdenciário.
Posteriormente, na década de 1990, os programas e ações que constituem estas duas
políticas sociais passam a constituir o Ministério de Previdência e Assistência Social,
embora isso não tenha significado uma articulação real entre ambas as áreas de
investimento do governo.
Nos últimos anos percebemos algumas mudanças nesta articulação entre
previdência e assistência, transformações intimamente vinculadas com o contexto de crise
vivido no mundo capitalista. São vários os elementos, decorrentes desta estratégia
assumida por nossos governantes de plantão, que devemos considerar para entender a
inflexão nas relações entre previdência e assistência, dentre eles são importantes
mencionar a reforma da previdência social recentemente aprovada no Brasil que significou
uma redução dos direitos conquistados ao longo da história pelos servidores públicos
(aumentando a idade, os anos de trabalho e de contribuição, redução do valor real da
aposentadoria, taxação dos servidores inativos etc.) fato que obriga ao trabalhador a aderir
aos planos privados de aposentadoria complementar para manter o ingresso uma vez
aposentado. Essa reforma veio a contribuir também com a deterioração da qualidade de
vida dos servidores públicos que há mais de dez anos têm seus salários sem reajuste. Por
outro lado, o compromisso com a elevação do superávit primário e o aumento dos juros
trouxe como resultado recessão, aumento do desemprego e queda da renda dos
trabalhadores em geral. O aumento do desemprego e a precarização das condições e
relações de trabalho ampliaram o contingente de trabalhadores sem nenhum tipo de
cobertura aos riscos decorrentes da velhice, doença, desemprego e acidentes de trabalho,
isso somado à contra-reforma do Estado implantada no Brasil a partir dos anos 90, que
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dentre as muitas mudanças reduziu a responsabilidade direta do Estado com a proteção

social dos brasileiros, reservando dentre as atividades exclusivas de Estado a chamada
seguridade social básica (ensino fundamental, saúde pública e programas assistenciais
focalizados para as populações pobres). Vale a pena mencionar também uma das últimas
propostas do atual governo que foi aprovada recentemente, o conhecido programa de
parcerias público-privado (PPP) que, dentre outras coisas, organiza as despesas estatais
para atender diretamente as necessidades do capital.
Essas foram as principais reformas implantadas no Brasil, e com suas variantes,
na maior parte dos países latino-americanos. Elas estão indicando que na realidade a
preocupação com a inclusão social e com o combate à pobreza, considerada como a
prioridade social, transformou-se num elemento de retórica demagógica do atual governo
assim como dos organismos multilaterais que desde os anos 90 concentram seus esforços
para orientar os programas de estabilização econômica nos países latino-americanos, em
pensar estratégias para facilitar o pagamento das dívidas externas e monitorar as políticas
de ajuste.
Perante o reconhecimento, por parte destes organismos multilaterais, dos efeitos
perversos tanto econômicos como sociais das medidas de ajuste neoliberal na região,
vemos reaparecer nos últimos anos no discurso político atual a preocupação com a pobreza
e a miséria, especialmente no terceiro mundo. Assim, conjuntamente com os programas de
ajuste estrutural passam a ser implementados os programas e políticas sociais paliativos
focalizados para o alívio da pobreza extrema e da exclusão social no continente.
Esta virada estratégica dos organismos multilaterais que se apresenta como
expressão de uma sensibilização dos governantes e dos grandes empresários com a
miséria mundial, faz parte, como diz Laura T. Soares, da “hipocrisia das elites” que buscam
formas de redistribuir a miséria no mundo sem a redistribuição das riquezas. Dentro destas
estratégias de combate à pobreza e exclusão reserva-se para os Estados nacionais a
“proteção social” das camadas mais pauperizadas às quais se direcionam um conjunto de
programas assistenciais, paliativos, solidaristas e emergenciais com o objetivo de reduzir a
pobreza extrema.
Mostrando-se preocupados com o dilema da justiça social e da equidade, os
nossos governantes sintonizados com os organismos de financiamento internacional se
colocam como meta criar um “capitalismo mais humano, solidário e justo”. Esse dilema
passa a ser socializado com as classes trabalhadoras e com a sociedade em seu conjunto,
que incorpora a idéia da “cultura da crise” (MOTA, 1995) e da necessidade de que a
sociedade como um todo assuma solidariamente a responsabilidade com o atendimento das
manifestações da “questão social”. Assim, naturalizando os problemas sociais e afirmando
que os principais problemas hoje seriam a “nova pobreza” e a “exclusão social”, tornar-se-ia
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necessário pensar em novas formas de proteção social que substituam as políticas sociais
que até hoje predominaram baseadas na idéia do risco coletivo e da solidariedade entre
diferentes grupos sociais.
Nesse novo contexto mudam as relações entre a previdência e assistência. De
certa forma essa transformação baseia-se numa divisão das “responsabilidades” da
proteção social dos brasileiros, mas esta vez não entre política social de previdência e de
assistência social, mas entre o setor público e o privado, essa divisão dá-se principalmente
em termos de administração e controle dos de recursos investidos e da normatização dos
mecanismos de proteção.
Esta forma de organizar a proteção social brasileira tem como ponto de apóio a
classificação da população em diferentes “categorias de cidadãos” (ver Pastorini, 2002), que
reforça a fragmentação da sociedade em grupos de indivíduos com necessidades
específicas. Assim, por um lado, estaria a população que pode comprar no mercado os bens
e serviços de boa qualidade e em quantidade suficiente para satisfazer às suas
necessidades (primeira categoria de cidadãos consumidores); num segundo grupo estariam
os trabalhadores ainda hoje inseridos no mercado formal de trabalho (necessários para o
capital) e protegidos por políticas sociais como a previdência que oferece benefícios e
auxílios com valores baixos, estimulando aos trabalhadores à aquisição de seguros
complementares no mercado (esta segunda categoria será chamada de cidadãos
trabalhadores); e, finalmente, a terceira categoria de cidadãos, estaria composta pelas
camadas mais pauperizadas, e em muitos casos também os trabalhadores informais
desprotegidos. Esta última população mencionada será a principal destinatária dos
programas de assistência e ações assistencialistas, voluntárias, emergências e muitas
vezes clientelistas (os cidadãos pobres).
Vemos assim como o “modelo assistencial-privatista” toma como ponto de apoio
a fragmentação social, classificando os cidadãos possuidores de direitos em diferentes
categorias de beneficiários das ações de proteção social, diferenciadas e focalizadas para
populações específicas.
Por isso, entendemos que a estratégia de focalizar os programas e as políticas
sociais, utilizada como um dos instrumentos prioritários que orienta a intervenção social na
contemporaneidade nos nossos países, fortalece-se com a clássica dissociação entre
política econômica e política social, que subordina os programas sociais às políticas
macroeconômicas e às regras do mercado, contribuindo, dessa forma, com o processo de
mercadorização dos programas e serviços sociais. Com o projeto neoliberal busca-se
reforçar o movimento de desmantelamento do precário sistema de proteção social brasileiro,
cujo espírito era a ampliação e universalização dos direitos sociais; sua justificativa é a
seguinte: o Estado é uma instituição ineficiente para administrar os “escassos recursos” e
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responsável, em última instância, pela crise que assola ao país. A solução hegemônica no
Brasil como na maioria dos países latino-americanos, para atacar a suposta ineficiência e
ineficácia do Estado foi o caminho neoliberal, buscando reduzir as funções sociais e o
tamanho do Estado, passando a estar orientado por três princípios fundamentais:
privatização (transferência parcial ou total da produção de bens e serviços ao setor privado,
regido pela lógica do lucro), desconcentração (transferência de responsabilidades do Estado
para a sociedade civil e do governo central para os locais) e focalização dos recursos e das
ações para grupos de usuários perversamente escolhidos.
Entendemos que o período de passagem dos anos 80 para os 90 marca um
ponto de inflexão na trajetória das políticas sociais e, especificamente, na forma de pensar a
relação entre a previdência e assistência social no Brasil. Esse período é caracterizado, por
um lado, pela aprovação da Constituição Federal de 1988, que traz mudanças importantes
para a seguridade social (saúde, previdência e assistência); por outro lado, é nesse mesmo
momento histórico que começam a ser implementadas as políticas de ajuste
macroeconômicas neoliberais que impedem, de certa forma, concretizar muitos dos avanços
estabelecidos na Carta Magna.
A alternativa de solução proposta pelos últimos governos foi (e é) focalizar mais
os “escassos” recursos para os mais necessitados e excluídos da possibilidade de acesso à
proteção privada (planos de saúde, previdência privada, ensino particular etc.); com esse
objetivo o Estado busca organizar programas e ações de proteção social baseados na idéia
da “inclusão social”.
Desta forma, vemos uma mudança importante na relação entre a política de
previdência social e assistência. Até finais da década de 1980, o Estado preocupava-se
principalmente da proteção dos trabalhadores inseridos no mercado formal de trabalho,
buscando atender as suas necessidades básicas com o objetivo de produzir e reproduzir a
força de trabalho necessária para o processo de valorização do capital, delegando a
assistência das populações mais pobres às instituições privadas de caridade e filantrópicas.
Hoje, de certa forma, muda essa equação. O Estado está cada vez mais encarregado de
organizar1 a proteção social básica dos setores mais pauperizados, ou seja, responsabiliza-
se pela assistência às camadas mais pobres que, em muitos casos, são desnecessárias do
ponto de vista da valorização do capital ou pouco lucrativas.

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Aqui estamos pensando na organização da função subsidiária do Estado (financiando e/ou regulamentando)
apoiando alguns programas e ações específicos, principalmente aqueles que o capital privado não quer ou não
pode atender. Assim como forma de “incentivar e atrair o investimento privado” os governantes utilizam várias
estratégias, uma delas consiste em inverter cada vez mais a relação entre previdência e assistência; o Estado
abandona paulatinamente a responsabilidade direta com a proteção dos trabalhadores repassando a
administração e recursos da previdência social para o setor privado e assume a responsabilidade da proteção
dos setores indigentes, desinteressantes para o capital do ponto de vista econômico, embora possam ser
preocupantes do ponto de vista político.
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O Brasil passa nos últimos tempos por um processo que Werneck Vianna (1998)
denomina de “americanização perversa da seguridade social”, que segundo a autora
consiste na busca por instaurar um padrão de proteção social de tipo norte-americano onde
o Estado comparece, através de parcos benefícios para os pobres, apenas quando as
formas de proteção social privadas se esgotam, “enquanto ao mercado cabe a oferta de
proteção àqueles cuja situação permite obtenção de planos ou seguros privados”
(WERNECK VIANNA, 1998, p.130). Essa mudança é perversa porque, por um lado, amplia
os níveis de pobreza e desproteção social no país, uma vez que não se buscam formas de
flexibilizar o sistema de previdência como aconteceu em alguns países da Europa e, por
outro, porque resultou numa completa desregulação das relações entre público/privado,
dando assim cada vez mais autonomia e vantagens fiscais e financeiras para as empresas
privadas.
Essas mudanças geram importantes transformações no desenho dos programas
e políticas sociais, onde os princípios de solidariedade e universalidade, pilares
fundamentais dos Estados de bem-estar (que buscaram ser incorporados na Constituição
Federal de 1988), na prática, passam a ser substituídos pela privatização e focalização, a
partir da implantação das políticas neoliberais orientadas principalmente pela busca da
eficácia, eficiência e efetividade.

3 CONCLUSÃO

- Embora importantes para a sobrevivência da população indigente, entendemos

que esse somatório de programas e políticas sociais, não contribuirá para diminuir as
desigualdades sociais no Brasil, já que a pobreza e a miséria configuram um problema
histórico-estrutural que não poderá ser revertido com ações pontuais e emergenciais, tais
como as apresentadas aqui.
- Este conjunto de programas e políticas sociais é utilizado como uma estratégia
para desmantelar o incipiente sistema de seguridade social, ao mesmo tempo serve para
criar um espaço aberto para o clientelismo, transformando muitas vezes os programas
assistenciais em moeda eleitoral de troca. A falta de transparência na definição das
prioridades sociais, na alocação de recursos e na gestão dos programas sociais, permite
que a escolha das localidades e população destinatária dos mesmos seja realizada em
função de critérios subjetivos e clientelísticos reproduzindo os traços da cultura política e do
“caciquismo” que predominaram historicamente na área social no Brasil.
- No projeto neoliberal, a focalização das políticas e programas sociais,
conjuntamente com a subsidiariedade do Estado passam a ser as principais formas de
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intervenção no social. O marco institucional (que tem como elementos fundamentais a

contra-reforma do Estado) e o marco jurídico-legal (Lei do Serviço Voluntário, Lei do
Terceiro Setor etc.) são exemplos claros das novas funções que passa a assumir o Estado.
- As políticas sociais universais e progressivas são impossíveis de serem
implementadas conjuntamente com as políticas de ajuste impostas pelos organismos
multilaterais. No contexto neoliberal só existe espaço para políticas sociais seletivas e
focalizadas.

REFERÊNCIAS

BOSCHETTI, Ivanete. Assistência Social no Brasil: um Direito entre Originalidade e

Conservadorismo. Brasília: GESST/SER/UnB, 2001.

BRASIL. Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão. Plano Plurianual 2004-2007.

Orientação estratégica de governo. Um Brasil para todos: Crescimento sustentável,
emprego e inclusão social. Brasília, 2004.

FLEURY, Sônia. Assistência na Previdência Social – Uma política marginal. In: SPOSATI,
Aldaíza et al. Os direitos (dos desassistidos) sociais. São Paulo: Cortez Editora, 1999,
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MOTA, Ana Elizabete. Cultura da crise e seguridade social: um estudo sobre as

tendências da previdência e da assistência social brasileira nos anos 80 e 90. São Paulo:
Cortez Editora, 1995.

PASTORINI, Alejandra. O círculo “maldito” da pobreza no Brasil: a mistificação das

“novas” políticas sociais. Tese (Doutorado), Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio
de Janeiro, 2002.

WERNECK VIANNA, Maria Lucia. A americanização (perversa) da seguridade social no

Brasil. Estratégias de bem-estar e políticas públicas. Rio de Janeiro: IUPERJ/UCAM, 1998.

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