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LECTURAS DE GESTIÓN
PÚBLICA
Páginas
Introducción
Quim BRUGUÉ y Joan SUBIRATS 9
1. La necesidad urgente de una nueva lógica
Michel CROZIER .. 23
2. Perspectivas en gestión pública
Lewis GUNN . 39
3. La gestión en el ámbito público
John STEWART y Stewart RANSON 57
4. Gestión pública: de la imitación a la innovación
Les METCALFE .. 77
5. La nueva gestión pública
Owen E. HUGHES 101
6. Gestión pública y política
Hans-Ulrich DERLIEN 133
7. Análisis de políticas públicas y gestión pública: promesas
y riesgos de una vida en común
loan SUBIRATS 151
8. Estructuras organizativas
Norman FLYNN 163
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INTRODUCCIÓN
Quim Brugué y loan Subirats
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INTRODUCCIÓN
EL CONCEPTO DE GESTIÓN
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piertan son sustancialmente diferentes y, por lo tanto, sus demandas a este ámbi-
to, que hemos llamado gestión pública, también lo son.
A partir de las dificultades anteriormente reseñadas, optamos por un conjunto
de textos que reflejaran esta diversidad. El problema, obviamente, radicaba en su
ordenamiento. Hemos optado por agruparlos en 4 bloques: 1) El debate sobre la
gestión pública como disciplina; 2) La relación de la gestión pública con otras
disciplinas afines; 3) Procesos y recursos en la gestión pública, y 4) El futuro de
la gestión pública.
En el primer bloque presentamos una serie de capítulos destinados a respon-
der a dos grandes preguntas: ¿por qué utilizamos el término gestión y no el más
tradicional de administración? y ¿qué peculiaridades nos aporta el adjetivo públi-
ca cuando nos referimos al concepto genérico de gestión? Para responder a estas
preguntas hemos escogido cinco textos.
El primero, La Necesidad urgente de una Nueva Lógica, de CROZIER, sirve
para situar la aparición del concepto de gestión en su contexto y, por lo tanto,
para justificar su utilización frente al uso más tradicional del término administra-
ción. El autor, en primer lugar, constata las profundas transformaciones que han
experimentado nuestras sociedades y observa, más tarde, cómo estas transforma-
ciones provocan la aparición de una nueva lógica, de una nueva forma de enten-
der y de acercarse al mundo. De una lógica social, política y económica construi-
da sobre los dictados de la razón, de la masificación y de la cantidad nos
trasladamos a una nueva lógica caracterizada por la innovación, el caos, la cali-
dad y la fragmentación. Este cambio de lógica es lo que, en opinión del autor,
explica la indispensable revolución de la gestión. Sustituir la administración por
la gestión, en pocas palabras, no es un capricho ni una moda, sino la respuesta a
los cambios que, en todos los niveles, está experimentando nuestra sociedad.
En segundo lugar, el capítulo de GUNN, Perspectivas en Gestión Pública, es
útil para conocer los debates que ha suscitado la introducción del término gestión
pública. El autor se pregunta si gestión pública significa trasladar al ámbito públi-
co las prácticas del mundo empresarial o si, al contrario, incorpora alguna especi-
ficidad que otorgue entidad al término. Tras repasar el debate que se suscitó sobre
este tema tanto en los Estados Unidos como en Europa, GUNN nos propone una
serie de posiciones sobre lo que denomina el spectrum de la gestión pública. Se
trata de un continuum que va desde aquellas posiciones que proclaman que la
administración pública es única y singular hasta aquellas que la consideran sim-
plemente como una forma deficiente de gestión empresarial. Repasando tanto
estos extremos como otras posiciones intermedias, GUNN concluye que la gestión
pública se configura como un híbrido que incorpora elementos del mundo empre-
sarial, de las aproximaciones más tradicionales a la administración pública, del
análisis de las políticas públicas y de la propia ciencia política.
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INTRODUCCIÓN
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INTRODUCCIÓN
En el siguiente capítulo, SUBIRATS nos resume los enfoques del análisis de las
políticas públicas y de la gestión pública para, más tarde, defender la necesidad
de establecer pautas de complementariedad que permitan entender de una forma
más completa el mundo de la administración pública. La combinación de ambas
perspectivas de análisis permite, por un lado, reconocer la politización del marco
donde se desarrolla la actividad administrativa y, por otro lado, encontrar un cier-
to equilibrio entre las aproximaciones descriptivas y las prescriptivas.
FLYNN, en el capítulo titulado Estructuras Organizativas, nos presenta un
análisis de los cambios que afectan a las organizaciones públicas actuales, al
mismo tiempo que elabora un material de gran utilidad para aquellos gestores
que han de enfrentarse con organigramas matriciales, con procesos de descentra-
lización o, más en general, con cualquier tipo de reorganización de sus estructu-
ras de actuación.
Finalmente, el capítulo de PRATS consigue acercar dos ámbitos de trabajo que
a menudo se pretenden antagónicos: el del Derecho administrativo y el de la ges-
tión pública. Después de constatar la incomprensión mutua que caracteriza las
relaciones actuales entre ambas disciplinas, el autor defiende la necesidad de un
mayor diálogo y nos sugiere un conjunto de ámbitos en los que un avance con-
junto no es únicamente deseable sino también indispensable.
El objetivo del tercer bloque es mostrar la complejidad de la gestión pública.
Es decir, observar la amplitud de sus frentes de trabajo y la multitud de dimensio-
nes con las que debe tratar.
Para ello, el capítulo 10 de KAUFMAN, Solución de Problemas y Creatividad,
empieza por plantear, desde la perspectiva de la psicología cognitiva, el propio
concepto de problema. ¿Cómo los seres humanos identificamos y resolvemos
problemas? Se trata de una pregunta crucial para cualquier gestor público, la cual
es abordada por el autor desde el punto de vista de la creatividad y de múltiples
definiciones del propio concepto del problema.
En el siguiente capítulo, MENDOZA repasa, en primer lugar, los retos de la admi-
nistración pública actual y, en segundo lugar, aquellas técnicas y aquellos estilos de
gestión que parecen imponerse. Se trata de un visión panorámica que permite iden-
tificar los principales ámbitos donde debería trabajar el gestor público.
En relación con estos ámbitos hemos escogido algunas aportaciones más deta-
lladas, co.rpo las de WILDAVSKY y su análisis del proceso presupuestario (capítu-
lo 12), LIPSKY ysu reflexión sobre la influencia de los empleados de base en la ela-
boración de las políticas públicas (capítulo 13), YNTEMA Ysu estudio sobre la gestión
de los recursos humanos (capítulo 14) o BALLART Y su aportación sobre los modelos
teóricos para la práctica de la evaluación de programas públicos (capítulo 15).
Los capítulos 16 y 17, con los que finaliza este bloque, recuperan una di-
mensión crucial para el gestor público: la gestión del entorno. La aportación de
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INTRODUCCIÓN
HUGHES, de carácter más genérico, sirve para observar cómo la creciente relevan-
cia de este tema es una de la características centrales de la nueva gestión pública.
BOZEMAN, por su parte, es un clásico en el desarrollo de la gestión estratégica, quizá
el instrumento más importante que se ha elaborado para gestionar el entorno.
Finalmente, en el último bloque recogemos cinco capítulos que, desde una
perspectiva u otra, pueden ser de ayuda para construir la agenda de futuro de la
gestión pública.
En primer lugar, el capítulo de PETERS es el más genérico, ya que trata de
observar cómo los cambios que el Estado ha experimentado desde los años seten-
ta afectan a la organización y a la gestión del sector público. Este autor defiende
que los procesos de transformación del Estado y de la gestión son paralelos y
que, por lo tanto, es necesario establecer pautas de relación para una buena com-
prensión de cada uno de ellos.
El capítulo de ELcocK, en cambio, nos presenta los diferentes enfoques al
cambio organizativo, así como las principales vías de mejora administrativa que
han aparecido durante los últimos años. Aunque escribe desde la experiencia bri-
tánica, el esfuerzo de sistematización que realiza el autor permite una generaliza-
ción más amplia.
La aportación de FLYNN se sitúa en otro plano. Este autor nos dibuja diversos
escenarios que pretenden perfilar el futuro de la gestión pública en función de los
posibles valores o de las alternativas políticas que se escojan. Estos escenarios le
sirven para discutir críticamente el futuro de la gestión pública.
El capítulo de HOOD, por su parte, analiza el paso de la administración pública
tradicional a la nueva gestión pública. Lo hace de forma muy ordenada y sistemá-
tica, presentando las doctrinas básicas de cada movimiento, analizando las razones
del cambio, e introduciendo valoraciones críticas que permiten poner en duda
algunos de los lem~s más populares de la gestión pública de los años noventa.
Finalmente, AUCOIN nos presenta un trabajo de síntesis en el que analiza los
cambios de paradigma experimentados tanto en el ámbito del gobierno como en
el de la administración. Además de vincularlos, el autor destaca las implicaciones
de futuro de los nuevos paradigmas, así como las posibles tensiones o contradic-
ciones que aparecen.
De la misma forma que hemos escogido estos textos y que los hemos ordena-
do de una forma determinada, podríamos también haber optado por otra alternati-
va. La variedad y la difuminación de los contornos de la gestión pública así lo
permite. Sea como sea, los textos escogidos han de servir no para agotar el inte-
rés sobre esta disciplina emergente, sino más bien para estimular otras lecturas,
para abrir puertas y para facilitar el acceso a la que es probablemente la gran
cuestión a responder: ¿en qué circunstancias la gestión pública contribuye real-
mente a un mejor funcionamiento de las políticas y administraciones públicas?
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INTRODUCCIÓN
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALLlSON, G. (1983): «Public and Private Management: Are They Fundamentally Alike in AII Unim-
portant Respects?», en PERRY, J., Y KRAEMER, K. (eds.), Public Management: Public and Private
Perspectives, California, Mayfield Publishing.
DRUCKER, P. (1993): La Sociedad Poscapitalista, Madrid, Ed. Apóstrofe.
LYNN, L. E. (1996): Public Management as Art, Science and Profession, Chatham (NJ), Chatham
House.
METCALFE, L., y RICHARDS, S. (1987): La Modernización de la Gestión Pública, Madrid, INAP.
RANSON, R., y STEWART, J. (1994): Managementfor the Public Domain, Londres, Macmillan.
STEWART, R. (1983): «Managerial Behaviour: How Research Has Changed the Traditional Picture»,
en EARL, J. (ed.), Perspectives on Management, Oxford, Oxford University Press.
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LA NECESIDAD URGENTE
DE UNA NUEVA LÓGICA
Michel Crozier
Michel Crozier
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capacidades del cliente y por una mejor simbiosis con él. Las relaciones entre
servicios y tecnología pasan a ser esenciales. Cada una de estas actividades
estimula a la otra. La creación conceptual del nuevo servicio en función de las
posibilidades que ofrecerá la técnica será un acto creativo fundamental, tan
importante como el descubrimiento de un nuevo procedimiento revolucionario o
la estrategia de conquista de un mercado.
- El segundo elemento consiste en la inversión de la relación cantidad-
calidad. La lógica de la sociedad industrial se basaba en la cantidad. Por
supuesto, la calidad tenía su precio, sus condiciones y sus funciones, pero es
respecto a la cantidad como se establecen las medidas y se estructura el
razonamiento. Además, aunque no se quiera reconocer, se pensaba que al final la
cantidad debía necesariamente generar calidad.
La nueva lógica de los servicios y de la alta tecnología se basará en la
calidad como elemento primordial. La innovación no se hará respecto a la
cantidad sino a la calidad. Su generalización será, sin duda, una cuestión de
cantidad pero con dos condiciones: primero, que la solución técnica sea
generalizable, lo cual plantea un problema muy concreto a los especialistas de la
calidad; pero también y quizás sobre todo, que el posible cliente pueda
verdaderamente sacar partido en la medida en que, en lugar de satisfacer una
necesidad propia, simple y constante, se le proponga un uso que provoque un
nuevo comportamiento. La diferencia la marca la calidad del concepto servicio.
Si la calidad es buena a la vez en su interés potencial y en su reproductibilidad,
esta calidad generará la cantidad. Por tanto, la perspectiva cuantitativista
tradicional fracasará.
- Tercer elemento: el protagonismo de los recursos humanos de ahora en
adelante. En un sistema cuantitativista «producción-consumo en masa», los
recursos humanos se valoran únicamente desde el punto de vista de los núme-
ros y de la adaptabilidad a la lógica productivista. Los empleados son intercam-
biables, al igual que los clientes. Claro está que el conjunto debe funcionar por
el bien de ambos grupos. Según la receta tradicional, si se trata de hacer más
grande el pastel primero, es para que cada uno pueda después quedarse con un
pedazo más grande. Mientras tanto, la producción queda en manos de los inge-
nieros. En cuanto al consumo, se afirma que el cliente es el rey, pero sólo inte-
resa su decisión de compra. En cambio, en un sistema de alta tecnología y ser-
vicios, se invierten las relaciones, ya que el recurso escaso es el humano: la
posesión de las materias primas, de las técnicas e incluso del capital, no intere-
sa más que en la medida en que se les pueda sacar partido, es decir, si se dispo-
ne de recursos humanos que penmtirán su aplicación. Estos recursos humanos
ya no parecen en absoluto intercambiables. La innovación técnica y el nuevo
concepto de servicio no se apoyan solamente en el genio del inventor, sino que
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LECTURAS DE GESTIÓN PÚBLICA.-2
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De ahí la sonrisa fácil de los escépticos, que repiten: «Cuantos más cambios,
más volvemos a lo mismo». Y no se equivocan en absoluto, ya que detrás de la
agitación intelectual se continúa con las mismas prácticas. Cada nuevo
planteamiento provoca el mismo entusiasmo desmesurado y entraña las mismas
dificultades a la hora de ponerlo en práctica, las mismas fatigas, las mismas
decepciones y una predisposición de cara a la siguiente moda.
Por otro lado, no están en lo cierto, ya que, detrás del torbellino de esfuerzos
y fracasos sucesivos, el mundo real está cambiando profundamente.
El problema es que estos cambios no encuentran salida o, más bien, relevos
intelectuales y, además, como no salen a la luz, no pueden contribuir seriamente
a la puesta en práctica de principios más generales y de una filosofía de la
acción. Su acumulación anuncia grandes vacilaciones y rupturas espectaculares
que nos sorprenderán cuando hayamos tomado consciencia.
Tampoco cabe preocuparse demasiado. El diagnóstico siempre es difícil. Los
contemporáneos de la primera revolución industrial tenían conciencia de un
cambio, podían entusiasmarse por la modernidad. Y sin embargo los más
imaginativos y creativos entre ellos razonaban a contracorriente. Los mejores
economistas franceses de la época,- los fisiócratas, proclamaban que toda la
riqueza viene de la tierra, en un momento en que el desarrollo de la industria iba
a transformar radicalmente la jerarquía rural en la que se fundamentaba la
sociedad. Poco después, el genial Malthus definía la ley de bronce de la
subsistencia, que permitiría a Marx desarrollar su modelo de análisis del
capitalismo, mientras que la revolución industrial iba a hacer retroceder por
mucho tiempo los estrechos márgenes en los que el desarrollo de las sociedades
quedaba circunscrito.
De este modo, los mejores pensadores continúan aferrados a la idea de que
sólo la industria es realmente productiva y de que los servicios no son más que
una actividad de acompañamiento.
El arte de la gestión, si lo es, no consiste en la aplicación de una doctrina,
sino en la solución a problemas y contradicciones reales, en función de las
capacidades humanas para concebir y poner en marcha los procedimientos
apropiados. Si surgen otros problemas no sólo se ponen a prueba las capacidades
humanas, sino que se debe reconsiderar también la lógica de su empleo.
Pero, por oposición a la visión prosaica, empírica y brutal del business
clásico, el paso hacia una nueva lógica exige una inversión intelectual
considerable, a partir sin duda alguna de la práctica, pero que va más allá. Sin la
existencia de un nuevo pensamiento empresarial, o sea, sin una verdadera
revolución conceptual, es imposible impulsar, responsabilizarse y volver a
desarrollar una práctica, incluso original, que se nos presenta necesariamente a
corto plazo.
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· LA NECESIDAD URGENTE DE UNA NUEVA LÓGICA
La nueva lógica no se impone como modelo a adoptar por ser el único que
convenga para el desarrollo de la sociedad. La competencia entre firmas y entre
naciones es la que denota la mayor o menor validez de los acercamientos
sucesivos que encarnarán este modelo. En esta competición, tanto empresas
como naciones sacan partido de sus propios recursos, cada una según sus
posibilidades y en función del capital de sus tradiciones, de las capacidades
acumuladas que le permiten progresar y a la vez la limitan.
Contrariamente a las opiniones más generalizadas, en esta nueva fase de
desarrollo, Francia cuenta con buenas posibilidades.
El discurso dominante en Francia está repleto de quejas y recriminaciones.
Todos echan la culpa al vecino y señalan la competencia desleal de los países del
sureste asiático. Si la apisonadora de la industria americana se pone otra vez en
marcha, si no nos cuidamos de Japón y, por qué no, de Alemania, una vez más
quedaremos relegados a un segundo plano. Claro está que algo de cierto puede
haber en la denuncia de nuestras debilidades, pero el nuevo orden no tiene por
qué ser calamitoso para nosotros. Todo lo contrario. En lugar de exagerar los
problemas y la urgencia de la acción, lo cual nos ha llevado a menudo a decidir
irracionalmente, e incluso a tomar medidas peligrosas, será necesario que
reflexionemos muy seriamente sobre nuestros propios recursos.
Seguimos fascinados por el voluntarismo político, o incluso simplemente
empresarial, lo cual nos hace creer fácilmente que es posible imponer por
decreto cambios en el comportamiento, que por otro lado sólo pueden ser el
fruto de un aprendizaje bien planteado y sostenido. Por eso nos quedamos
estancados en la lógica cuantitativista que nos impide comprender el nuevo
orden y adaptarnos. Expertos y burócratas entienden la inversión únicamente en
forma de ratios, lo cual les impide ver el aspecto cualitativo y privilegiar
innecesariamente lo material por encima de lo inmaterial, el coste de la
formación sobre su calidad y pertinencia. En última instancia -y no hemos
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estado tan lejos-, el espíritu de empresa se hubiese podido o debido dirigir por
decreto.
Nuestro país tiene muchos problemas, al igual que todos los demás, incluido
Japón. Si queremos hacerles frente, tendremos que analizar qué cualidades
necesitamos y al mismo tiempo cuáles son nuestras cartas. Desde este punto de
vista, la situación de Francia es privilegiada respecto a las primeras fases de la
revolución industrial. Dejamos escapar la primera revolución industrial de los
siglos XVIII y XIX por falta de materias primas y de mano de obra barata, factores
que llevaron al éxito a nuestros vecinos ingleses, alemanes y belgas. Tampoco
salimos victoriosos en la segunda, la del siglo xx, a causa de la resistencia de
nuestra población obrera a la racionalización, y de nuestros consumidores a la
estandarización. La Francia malthusiana de los cuatrocientos quesos resultaba
particularmente difícil de gobernar en el mundo de la producción y el consumo
en masa.
Nos hemos adaptado mal que bien y con mucho retraso a las grandes
fábricas, las grandes ciudades, a la gestión cuantitativa y a la economía de
mercado. Pero si todavía estamos pagando caros estos retrasos, que nos han
situado en una posición de inferioridad desde la salida de la carrera, deberíamos
ser capaces de recuperar esta desventaja y reencontrar nuestras posibilidades,
ahora que el recurso humano pasa a ser el más importante.
Digamos lo que digamos no somos el pueblo más inteligente de la tierra.
Pero contamos con una cultura, tradiciones y un nivel de educación que nos
proporciona un recurso humano activo, capaz y motivado. A pesar del escaso
aprovechamiento de este recurso, en todos los campos novedosos donde éste
tiene un peso importante hemos obtenido buenos resultados.
Francia no ocupa el primer puesto en alta tecnología, pero sí un lugar muy
honorable en multitud de campos. Contamos con muchas de las cualidades
necesarias para conseguir el éxito, como por ejemplo imaginación y lógica, esto
es, cualidades conceptuales. Y siempre que conseguimos concentrar nuestros
medios, obtenemos resultados espectaculares en campos como aviación,
espacio, energía nuclear e incluso informática.
En cuanto a los servicios, se manifiesta la capacidad de inventiva, imaginación
conceptual e incluso el ingenio en las ventas en todo tipo de sectores, en los cuales
los franceses son pioneros. Ejemplos de éxito como el Club Méditerranée, Europ
Assistance o Jean-Claude Decaux, se sitúan en la mejor línea de desarrollo
posible, y prefiguran las innovaciones y actividades que anuncian el futuro.
Algunos de los defectos tradicionales inherentes a la cultura francesa, como
son la tendencia a intelectualizar, a conceptualizar, la exigencia de claridad
lógica, la pasión individualista y el culto de las relaciones humanas y el
moralismo, de ahora en adelante aparecen, sino como cualidades, sí al menos
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NOTAS
(1) Vid. Christian STOFFAES, Fins de Mondes: déclin et renouveau de l'économie, pp. 169-196 Y
especialmente p. 184, Editions üdile Jacob, Paris, 1987.
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