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REPERES N° 36 /OCTOBRE – DECEMBRE 2012
   
  EDITORIAL 

  FOCUS  
 

•  1er symposium international de la Microfinance, Skhirat ‐ 11 et 12 octobre 2012                         

 TRESOR PUBLIC   
• La normalisation comptable et les exigences d’intégration des comptes publics  9 
 

• Les axes d’évolution du modèle du comptable public  17 
• Réforme comptable de l’Etat : « la trajectoire comptable » dans chorus 
 

26 
• Etre ou ne pas être juste : un débat conceptuel rémanent en comptabilité  32 
 

• Comptables publics et marchés publics : contrôler n’est pas juger ?  37 
• Réflexion sur les dimensions chiffrées des débets des comptables publics 
 

46 
• La définition renouvelée du rôle et de la responsabilité du comptable public  50 
 FINANCES PUBLIQUES ‐ Dossier : la crise des retraites, quelle issue privilégier?   
 

• La cohérence budgétaire des finances sociales : problématique de financement  59 
 
   de la retraite de la fonction publique au Maroc   

• Le régime de retraite additionnelle de la fonction publique  66 
 

• Les retraites de la fonction publique : vers une clarification  74 

 
Faut‐il taxer davantage les retraités ?  80 
• Commission européenne et OCDE en faveur de réformes des retraites  84 

 
Les enjeux du financement de la protection sociale                                                                                  86 
86 
• La protection sociale comme politique de développement :   
     un nouveau programme d’action international  90 
 

• Société assurantielle, société du risque ou culture du risque?  104 
 POLITIQUE ECONOMIQUE   
• Loi de finances 2013 : coupe budgétaire, pourquoi la polémique ?  109 
 

• La coordination des politiques économiques : une nécessité  112 
 

• Les agences de notation financière : naissance et évolution d’un oligopole controversé  125 

 
Les Etats face à la dictature des marchés  139 
• La nouvelle guerre des monnaies  152 

 
Services : un nouveau modèle économique  155 
BANQUE   
• Loi de séparation et de régulation des activités bancaires : 20 mesures 
 

164 
      pour remettre la finance au service de l’économie réelle   
• Les gouvernements et les banques centrales face à la grande récession  167 

 

Bâle III, subprime, actifs toxiques, crise de liquidité, dettes souveraines : peut‐on encore  175 
  évaluer les banques ?   
• Les banques face au pilotage de la liquidité  179 
NTIC – GRH   
 

• La bulle internet  183 

 
La décision comme activité managériale située : une approche pragmatiste  189 
• L’ENA et le management public dans le monde d’aujourd’hui  204 
 

• La mobilité interne ou la conquête de l’espace professionnel  208 

 
Open space : l’enfer, c’est les autres  217 
CHRONIQUE     
 

• Le Prix Nobel d’économie 2012 consacre deux spécialistes de la théorie des jeux   221 
A LA UNE DES PERIODIQUES  225 
Revue Electronique du Centre de Documentation de la Trésorerie Générale du Royaume 
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EDITORIAL
Au Maroc la problématique des retraites constitue, en matières de finances publiques, un
aspect à multiples facettes dans leur compréhension et dans la trajectoire qu’elles sont
censées emprunter. Aujourd’hui, la gestion de ce secteur est en crise profonde et seul un
nouveau modèle de répartition des fruits de la croissance assurerait le rôle qui lui est
conféré socialement au sein des finances de l’Etat.

Les caisses de retraites souffrent d’un déficit structurel inhérent à la redistribution de leurs
fonds pour laquelle la contribution des actifs / cotisants n’arrive pas à répondre à la masse
des retraités. L’étude réalisée par le Bureau Actuaria, en 2010, estime qu’aujourd’hui le
nombre de cotisants pour chaque retraité est inférieur à la moyenne : pour le cas de la
CMR, il est de 4 en 2007 et s’amenuisera progressivement pour atteindre 1,5 en 2060. Il y’ a
trente ans, ce rapport était de 12 cotisants. L’origine partielle, mais non moins importante,
est le recul de l’emploi -, surtout avec la fameuse opération de départ volontaire. Pour cette
même Caisse, les réserves s’épuiseront en 2019. Le 1er déficit pour ce régime est apparu en
2012 pour atteindre 64 milliards de dirhams en 2060, si des réformes ne sont pas engagées
lui permettant de retrouver son équilibre -, selon les estimations de la Commission
technique ad-hoc.

L’urgence de la réforme de ces caisses s’impose avec acuité pour le financement des
pensions. Le même Cabinet annonce, chiffres à l’appui, que s’il n’ ya pas une réforme en
profondeur, les caisses de retraites au Maroc connaitront la faillite. Cette étude actuarielle
propose, en effet, le changement de mode gestion desdites caisses. A l’instar du cas français,
ce Bureau suggère le passage du mode de répartition à celui axé sur la capitalisation. En
revanche, des commentateurs avisés voient dans la capitalisation une atteinte aux acquis
des retraités. En effet, ce mode fonctionne selon un régime assorti d’un système de points
dont la valeur est inconnue ex-ante puisqu’elle est déterminée en rapport avec la situation
financière dudit régime. Donc, la pension sera déterminée en fonction du cumul des points.
Or, vu le caractère aléatoire de ces derniers, la pension en régime de capitalisation est sous-
évaluée par rapport à celui de répartition.

Sans changer profondément le noyau dur du mode de gestion des régimes, deux principaux
scénarios ont été avancés pour accélérer et activer la réforme des retraites -, comme il
ressort du diagnostic de la Commission technique : soit relever l’âge de la mise à la retraite
(de 60 à 62-65 ans), laquelle mesure reste optionnelle pour certaines catégories de
fonctionnaires et salariés, soit augmenter le montant de la cotisation.

Pour ce qui est du 1er scénario, il faut noter que dans plusieurs pays d’Europe, la moyenne
d’âge de la mise à la retraite est de 66 ans ; ce qui explique que c’est une façon
apparemment limpide pour une issue sans difficultés pour le cas du Maroc -, même si
l’espérance de vie des Marocains est sensiblement faible par rapport à celle des Européens.

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Pour le second scénario, certaines formations politiques – en France par exemple -


suggèrent, pour le cas du secteur privé, de maintenir l’âge légal de la mise à la retraite à 60
ans, mais d’agir sur les revenus du capital via l’augmentation des cotisations patronales,
l’instauration d’une cotisation nouvelle sur les revenus financiers des entreprises et des
banques -, avec la prise en considération des meilleures années de carrière pour déterminer
l’assiette de la pension. D’autres qui proposent une contribution plus forte des détenteurs
du patrimoine estiment que ces derniers participent cinq fois moins que les salariés ; ce qui
est anti-économique et anti-social. Pour le cas du Maroc, ce scénario s’avère difficile à
atteindre puisqu’il s’agit d’une ponction sur le revenu -, à moins de conjuguer les deux
paramètres avec une portion faible du second.

A noter que cette approche paramétrique est confortée par une autre du type
organisationnel (ou institutionnel) notamment la mise en place d’un régime unique de
retraites ou l’adoption d’une solution dualiste.

Mais au delà des sentiers battus sus-mentionnés, les exigences qu’imposent le


développement économique et les revendications sociales enseignent qu’il est impératif
d’aller aux racines du mal. En occident, le débat a pris un élan tout à fait historique. Ainsi, le
problème des retraites doit être lié à la justice sociale et à la démocratie et non à un
quelconque calcul de l’équilibre budgétaro-comptable -, devenu stérile avec le cours du
temps et des événements. En un mot, les retraites doivent être appréhendées au moyen de
la protection et de la solidarité sociales via l’instauration d’un Etat assuranciel.

Le Service de la Documentation

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FOCUS

                      

Le  1er  symposium  international  de  la  Plénière  4 : « Financement  du  secteur  ‐  40 
Microfinance,  tenu  à  Skhirat  les  11  et  12  millions  de  dirhams  à  mobiliser  sur  la 
octobre  2012,  a  été  organisé,  sous  le  haut  décennie » 
patronage  de  SM  le  Roi,  par  le  Centre 
Mohammed VI de Soutien à la Microfinance  Importance et couverture de la 
Solidaire  et  la  Fédération  Nationale  des  microfinance  
Associations de Microcrédit.  (http://www.lamicrofinance.org) 

Consacrée essentiellement à la présentation  Le  secteur  marocain  de  la  microfinance  est 


des axes de la nouvelle vision stratégique de  un secteur très dynamique, reconnu comme 
la  Microfinance  au  Maroc  dans  un  horizon  un champion du microcrédit dans la région, 
de  dix  ans,  cette  rencontre  a  aussi  permis  servant ainsi plus de 40 % des clients dans le 
d’aborder  différentes  thématiques  monde  arabe,  il  compte  certaines  des 
comme "La  micro‐finance,  outil  d'insertion  structures  de  microfinance  les  plus 
économique",  "Microfinance  et  système  performantes  sur  le  plan  international. 
financier  global,  quelle  intégration?",  "Du  Cependant,  en  2008,  il  a  été  confronté  à 
microcrédit à la micro‐finance : Horizon des  une  crise  dont  les  causes  peuvent  être 
besoins  à  satisfaire"  et  "Financement  du  listées comme suit : 
secteur". 
• la capacité des structures de 
Le  symposium   a  également  été  l'occasion  microfinance a été dépassée par une 
de  présenter  solennellement  le  Livre  blanc  croissance sans précédent due à une 
du  Microcrédit  au  Maroc  et  de  primer  les  surabondance d’offres de 
meilleures  micro‐entreprises  à  l'échelle  financement ; 
nationale.  • une croissance exponentielle au 
détriment de la qualité ;  
Plénière  1: « La  Microfinance,  outil  • l’abandon des créances en cascade ; 
d'insertion  économique  ‐  2  millions  • la baisse du rendement du 
d'opportunités  d'emplois  additionnels  dans  portefeuille des prêts ; 
un horizon de 10 ans »  • des politiques de crédit laxistes ; 
Plénière  2 : « Microfinance  et  système  • des systèmes d’information et de 
financier global, quelle intégration ? »  gestion (SIG) peu performants sinon 
Plénière  3 : « Du  Microcrédit  à  la  obsolètes ; 
Microfinance  ‐  Nature  et  ampleur  des  • des lacunes au niveau du contrôle 
besoins à satisfaire »  interne ; 
• une gouvernance faible. 
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La  crise  du  secteur  de  la  microfinance  présentant des arriérés de 


marocain  ne  peut  pas  être  mise  sur  le  paiements ; 
compte  de  la  crise  financière  mondiale.  5. mettre en place une centrale des 
Toutefois,  cette  crise  a  permis  au  secteur  risques permettant l’échange 
marocain  de  la  microfinance  de  réagir  régulier d’informations sur leur 
rapidement,  en  vue  d’éviter  un  effet  boule  clientèle afin de contrôler le crédit 
de neige et faire en sorte que les structures  croisé. 
de  microfinance  ne  subissent  pas  une  crise 
plus  importante  au  niveau  des  impayés,  Toutes  ces  mesures  ont  permis  de  faire 
mais  aussi  pour  restaurer  la  confiance  émerger  un  nouveau  secteur,  plus  mature, 
auprès des partenaires.   doté  d’un  système  de centralisation  des 
risques performant  et  des  systèmes 
Cette prise de conscience de la situation du  améliorés de gestion des risques.  
secteur  de  la  microfinance  marocaine  a 
mobilisé les instances gouvernementales, la  Niveau  de  développement  du 
Fédération  Nationale  des  Associations  de  secteur 
Microcrédit  « FNAM »  et  la  Banque 
Centrale :  Bank  Al‐Maghrib  « BAM »,  pour  La réussite de ce secteur au Maroc n’aurait 
mettre en place un plan de consolidation du  pas  été  possible  sans  l’appui  des  pouvoirs 
secteur avec des priorités bien définies :  publics  marocains.  La  Loi  sur  le  microcrédit 
(18/97)  fourni  un  cadre  clair  pour  le 
• renforcement des capacités des  développement  du  secteur,  en  plus  du 
structures de Microcrédit « AMC » ;  soutien  financier  de  100  Millions  de 
• contrôle des crédits croisé et  Dirhams (10 Millions €) apporté par le biais 
prévention du surendettement ;  du  Fonds  Hassan  pour  le  développement 
• sécurisation de la liquidité du  économique et social en 2000. Le secteur a 
secteur, en vue des besoins futurs ;  également  bénéficié  de  l’appui  de  la 
• amélioration du cadre  communauté internationale des bailleurs de 
réglementaire.  fonds.  Enfin,  une  grande  spécificité  du 
secteur  marocain  du  microcrédit  réside 
Ces mesures ont conforté la restauration de  dans  l’engagement  des  banques  locales  qui 
la  confiance  dans  le  secteur  de  la  financent environ 80% des actifs du secteur. 
microfinance au Maroc. Ce qui a poussé les 
associations de microcrédit à :  Entre 2003 et 2008, le secteur a connu une 
grande croissance du nombre de ses clients 
1. réduire considérablement leur  actifs qui est passé de 300.000 à 1.200.000. 
croissance ;  Toutefois, à partir de 2008, le secteur a fait 
2. mettre en place des plans de  face  à  des  perturbations  impliquant  sont 
redressement d’envergure,  portefeuille  d’encours,  qui  se  sont 
consistant à renforcer leurs  caractérisées  par  un  ralentissement  de 
méthodologies de crédit ;  l’activité  et  des  abaissements  tant  du 
3. renforcer les capacités de leurs  nombre  des  clients  actifs  que  de  l’encours 
cadres et employés ;  des prêts.  
4. lancer des campagnes de 
recouvrement auprès des clients 

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Cette phase d’assainissement a révélé entre  (AMSSF,  INMAA,  Al  Karama),  5  AMC  se 


2008  et  2011,  une  baisse  de  l’encours  de  veulent  des  associations  locales  (Fondation 
17%,  soit  un  montant  de  954  Millions  DH.  du Nord, ATIL, Ismaïlia, Tawada, AMOS) et la 
De  même  pour  le  nombre  de  clients  qui  a  dernière  en  date  (2010)  (Bab  Rizk  Jameel 
perdu  lui  plus  de  518.000  clients  actifs  « BRJ »)  qui  cherche  à  se  positionner 
durant  la  période  allant  de  2007  à  2011  principalement  en  milieu  rural  avec  une 
avant  que  le  secteur  n’affiche  une  légère  ambition nationale. 
évolution de 1,6% en 2012. 
En  outre,  le  secteur  est  à  l’origine  de  6000 
Outre  l’octroi  de  microcrédit  au  profit  de  emplois  directs  permanents  et  de  milliers 
leurs clients, les associations de microcrédit  d’emplois indirects. On comptabilise plus de 
ne peuvent pas recevoir des fonds du public  1300  points  de  vente  sur  l'ensemble  du 
(collecte de l’épargne) au sens de l’article 2  territoire ;  soit  par  analogie,  plus  que  les 
du  dahir  portant  loi  n°  1‐93‐147  du  15  grandes  banques  de  la  place  (1000 
moharrem  1414  (6  juillet  1993)  relatif  à  Agences).  Le  taux  de  couverture  de  la 
l’exercice de l’activité des établissements de  population  concernée  est  estimé  à  60% 
crédit et de leur contrôle.  dans les zones urbaines et près de 40% dans 
les zones rurales ; plus de 52,7% des points 
de  vente  sont  localisés  en  milieu  urbain  et 
47,3%  en  milieu  rural.  Les  AMC  sont 
implantées  pratiquement  dans  toutes  les 
régions du pays et notamment là où le taux 
de pauvreté est élevé. 

De  plus  en  plus,  de  nouvelles  offres  voient 


le  jour,  avec  le  développement  du  crédit 
logement,  d’innovations  des  produits  de 
prêt  en  milieu  rural,  et  à  l’augmentation 
constante  des  crédits  individuels.  Malgré 
tout, les AMC ne servent que 10% à 20% du 
marché cible. On estime que les populations 
qui  pourraient  bénéficier  de  microcrédits 
représentent  un  potentiel  client  de  3,2 
  millions. 

Principales  caractéristiques  du  Chiffres clés de la microfinance au 31 
décembre 2012 
secteur 
Nombre d’IMF   13 
Le  secteur  marocain  de  la  microfinance 
reste  relativement  diversifié  avec  13  Clientèle 810 712
associations  de  microcrédit  « AMC »  :  4  Taux de pénétration   25% 
grandes  AMC  d’envergure  nationale  (Al  Encours des dépôts 0
Amana,  FONDEP,  Fondation  Attouafiq,  Encours des crédits en milliards  4 603 994
ARDI), 3 AMC ont une couverture régionale  de dhs 

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Source : «Tendances du secteur», Centre  prendre  son  essor  en  recourant  désormais 


Mohammed VI de Soutien à la Microfinance  aux crédits bancaires classiques.  
Solidaire 
Qu’y  a‐t‐il  de  fondamental  avec  le 
L e livre blanc du microcrédit au  microcrédit  par  rapport  au  crédit 
Maroc : (préambule)  classique?  
 
Parler  du  microcrédit,  c’est  d’abord  La différence principale est qu’il est orienté 
s’interroger sur sa définition. Le Microcrédit  sur  une  cible  nouvelle  :  les  pauvres  et  les 
consiste à fournir des prêts à court terme à  exclus  exerçant  une  activité  génératrice  de 
des  personnes  à  très  faibles  revenus,  revenus ou désirant créer leur propre TPE. Il 
n’ayant pas accès aux services proposés par  reconnaît leurs talents, leurs besoins et leur 
les  institutions  financières  classiques,  pour  capacité à rembourser les prêts.  
les  aider  à  lancer  leurs  activités  ou  En  termes  de  coût,  le  microcrédit  est  plus 
développer leurs affaires.   important  que  ce  que  laisserait  voir  un 
simple  calcul  mathématique.  Atteindre  des 
L’une  des  caractéristiques  spécifiques  du  clients pauvres et à faibles revenus qui n’ont 
microcrédit est qu’il offre, avec un crédit de  jamais  eu  recours  à  des  services  bancaires 
faible  montant,  un  ensemble  d’actions  formels demande plus de temps aux agents 
d’accompagnement  susceptibles  de  de  développement  (par  opposition  aux 
renforcer les chances de succès de la micro‐ agents  du  crédit  du  système  bancaire 
entreprise  et  donc  de  remboursement  du  traditionnel,  parce  qu’ils  sont  chargés  non 
crédit.   seulement  de  veiller  au  processus  d’octroi 
Le microcrédit est, d’autre part, associé à un  des microcrédits, mais aussi d’accompagner 
projet.  Il  en  est  indissociable,  car  il  est  la  clientèle  par  des  actions  de  formation 
consenti  dans  le  but  unique  de  faire  vivre  notamment, etc.) et plus d’interaction avec 
ledit  projet.  Si  la  réussite  est  au  bout  du  les  clients,  ce  qui  implique  des  coûts 
chemin,  le  microcrédit  ne  sera  plus  supplémentaires  pour  la  structure  de 
nécessaire:  le  projet  aura  permis  à  une  microcrédit.  Il  est  aussi  question  de 
activité  génératrice  de  revenus  ou  une  surmonter les problèmes d’analphabétisme.  
micro‐entreprise  de  vivre,  d’évoluer  et  de 

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C’est  Muhammad  Yunus,  professeur  Ce sont ces bénéfices directs ou induits qui 


d’Economie  à  l’Université  de  Chittagong  au  expliquent le succès du microcrédit (et de la 
Bangladesh,  qui  fut  le  premier  en  1975  à  microfinance  de  façon  générale),  sa 
initier  et  lancer  le  projet  des  microcrédits.  diffusion  rapide  dans  plus  de  80  pays  en 
Depuis plus de 35 ans, le microcrédit est un  voie  de  développement  et  la 
outil  au  service  du  développement  et  de  la  reconnaissance  internationale  qui  lui  a  été 
lutte contre la pauvreté. Il est bien adapté à  accordée,  avec  notamment  l’Année 
l’encouragement  de  micro‐activités  Internationale  du  Microcrédit  des  Nations 
commerciales, artisanales et agricoles. Il est  Unies en 2005 et l’attribution du Prix Nobel 
une  source  d’innovation  financière,  de  la  Paix  au  Professeur  M.  Yunus  et  à  la 
économique  et  sociale.  Cependant,  il  ne  Grameen  Bank  en  2006.  Diffusé  à  grande 
peut  prétendre  se  substituer  ni  aux  échelle  dans  les  pays  du  Sud,  le  modèle  du 
politiques  publiques  de  sécurité  sociale,  ni  microcrédit a  été  ensuite  introduit  dans  les 
au  développement  des  infrastructures  pays  les  plus  développés  en  réponse  à 
nécessaires dans les domaines de la santé et  l’exclusion  bancaire  qui  frappe  les 
de l’éducation. Il peut, par contre, renforcer  populations  les  plus  démunies  ou  des 
l’efficacité  de  ces  politiques  et  de  ces  groupes  marginalisés.  La  crise  qui  touche 
programmes  grâce  à  son  réseau  capillaire  ces  pays  ne  peut  que  renforcer  le  rôle  des 
dans les quartiers les plus défavorisés et les  organismes  de  microcrédit  en 
zones rurales les plus reculées.   accompagnement  des  laissés  pour  compte 
du système économique et financier.  
Plus  de  205  millions  de  personnes  dans  le 
monde  sont  actuellement  touchées  par  le  Au cours de son développement très rapide, 
microcrédit,  parmi  lesquelles  plus  de  137,5  le  microcrédit  n’a  pas  suivi  un  modèle 
millions  étaient  considérées  comme  faisant  unique  :  il  s’est  adapté  aux  conditions  de 
partie  des  plus  pauvres,  lorsqu’elles  ont  chaque  pays.  Suivant  les  pays  et  les 
contracté  leur  premier  emprunt.  Parmi  ces  institutions,  l’accent  est  mis  de  façon 
clients 82 % sont des femmes.   inégale  sur  la  lutte  contre  la  pauvreté  ou 
Si  l’on  suppose  que  chaque  famille  est  l’inclusion  financière.  Certaines  institutions 
composée  de  cinq  personnes,  les  services  se  définissent  comme  des  social  business, 
de microfinance reçus par les 137,5 millions  excluant  toute  distribution  de  profit  à  des 
de  clients  les  plus  pauvres  à  la  fin  de  2010  actionnaires  privés,  d’autres  estiment 
ont  bénéficié  à  environ  687,7  millions  de  compatibles  la  poursuite  de  leur  mission 
membres de leurs familles.   sociale  et  une  rémunération, 
L’impact de la microfinance a fait l’objet de  éventuellement  plafonnée,  du  capital 
nombreuses  études  professionnelles  et  investi.  La  diversité  des  statuts  juridiques 
universitaires;  celles‐ci  ont  mis  en  avant  n’est pas moins grande. Le microcrédit a été 
l’importance  des  services  financiers  dans  la  introduit  très  tardivement  dans  le  monde 
réduction  de  la  vulnérabilité  des  arabe et plus précisément dans les pays du 
populations  à  faibles  revenus.  L’impact  sur  Maghreb.  L’histoire  du  microcrédit  au 
la  réduction  de  la  pauvreté  varie  selon  les  Maroc a commencé dès le début des années 
régions  et  les  types  de  produits  financiers  90, période durant laquelle le pays subissait 
offerts  et  des  recherches  scientifiques  sont  encore  des  conséquences  du  programme 
en  cours  pour  mieux  cerner  ces  d’ajustement  structurel  (PAS)  des  années 
phénomènes.   1980.

Repères Nº 36/ FOCUS DRNC /DEJRG / SD  


 
 
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TRESOR PUBLIC
La normalisation comptable et les exigences d'intégration
des comptes publics

Abdelkrim  GUIRI,  Directeur  de  la  réglementation  et  de  la  normalisation 
comptable à la Trésorerie Générale du Royaume  

In La cohérence des finances publiques au Maroc et en France, LGDJ, 2012 
La  crise  financière  internationale  et  le  et  fragmentée  de  sa  situation  financière, 
développement excessif de l'endettement  mais  rarement,  et  exceptionnellement, 
public  dans  bon  nombre  de  pays  sont  de  une  vision  globale  du  patrimoine  et  des 
nature à bouleverser «l'équilibre qui fonde  résultats  financiers  de  l'ensemble  des 
actuellement les règles de la comptabilité  entités  relevant  du  rayonnement 
publique  et  privée  et  les  logiques  de  économique du groupe «Etat ». 
budget  et  de  caisse  qui  les  sous‐tendent»   
et  surtout  à  propulser  sur  le  devant  de  la  Elle  a  également  enclenché  un  processus 
scène  les  problématiques  de  irréversible  de  rapprochement  et  de 
normalisation  comptable  et  d'intégration  recherche  de  convergence  entre  la 
des comptes publics.   comptabilité  publique  et  la  comptabilité 
  des  entreprises,  amenant  ainsi  les  entités 
Les  pouvoirs  publics  sont  partout  publiques à appliquer les règles et normes 
interpellés quant  à  la  nécessité  de rendre  en  vigueur  dans  le  secteur  privé,  sous 
plus  lisible  et  plus  transparente  la  tenue  réserve des spécificités de leur action, et à 
des  comptes  publics  et  à  l'impératif  de  inscrire  de la  sorte  les  comptes  publics  et 
communication sur la réalité des comptes  privés  dans  le  cadre  d'une  destinée 
de  l'Etat,  de  la  valeur  réelle  de  son  commune incontournable.  
patrimoine, de l'ampleur de son déficit, du  C'est  là  une  tendance  lourde  à 
volume  croissant  de  son  endettement  et  l'international  dont  il  faudra  prendre 
de  l'opportunité  et  la  pertinence  de  conscience,  dès  lors  que  malgré  ses 
l'intégralité de ses engagements.   spécificités, le secteur public obéit comme 
  le  secteur  privé  aux  mêmes  exigences  de 
Une telle situation a mis au grand jour les  gestion moderne, efficace et performante, 
limites  des  dispositifs  généralement  mis  fondée  sur  les  principes  de  transparence, 
en  place  au  niveau  de  la  comptabilité  de  lisibilité  et  de  reddition  intégrée  des 
publique et des systèmes de production et  comptes.  
de  communication  de  l'information   
financière et comptable qui permettent de  Ces  attentes  et  aspirations  ont  conduit 
connaître, au plus, ce que l'Etat a dans ses  inéluctablement  à  l'enclenchement  d'un 
caisses et au mieux, une vision parcellaire  long  et  vertueux  processus  de 
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD  
 
 
 
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normalisation comptable du secteur public  secteur privé et la comptabilité en vigueur 
qui constitue pour certains un simple effet  au niveau de la sphère publique.  
de  mode  et  répond  pour  d'autres  à  des   
exigences  réelles  et  pragmatiques  de  La  préoccupation  de  convergence  des 
transparence  financière  et  d'optimisation  normes comptables du secteur public avec 
des dispositifs de reddition des comptes.   celles des entreprises obéit beaucoup plus 
  à  des  considérations  de  rapprochement 
Quoi qu'il en soit et indépendamment des  des  règles  de  contrôle,  de  transparence 
résultats  et  des  impacts  réels  de  la  des comptes, de robustesse et de fiabilité 
normalisation comptable dans chacun des  de  l'information  financière,  qu'à  une 
pays ayant adopté les normes comptables  simple  volonté  de  convergence  des  outils 
internationales, le processus de régulation  et des techniques comptables qui, in fine, 
comptable internationale ne peut, à notre  ne constitue pas une finalité en soi.  
sens,  que  favoriser  la  cohérence  des   
finances  publiques  et  conforter  Le  processus  de  normalisation  comptable 
l'émergence  d'une  nouvelle  culture  axée  internationale  recèle  des  enjeux 
sur les résultats et la performance, dont il  stratégiques  en  relation  avec  les 
doit  constituer  en  définitive  l'un  des  impératifs  de  transparence,  de  lisibilité 
modes opératoires les plus pertinents.   des  comptes  publics,  de  cohérence  et  de 
  convergence comptable et financière, que 
C'est  ce  à  quoi  nous  allons  essayer  la  crise  économique  et  financière 
d'apporter quelques éléments de réponse,  mondiale  et  les  turbulences  qu'elle  a 
que  l'on  propose  de  décliner  autour  des  générées  sont  venus  rappeler  avec  force, 
axes ci‐après:   en  mettant  en  évidence  la  nécessité  de 
‐  le  bien‐fondé  de  la  normalisation  veiller  à  la  maîtrise  des  comptes  publics, 
comptable du secteur public;   comme  condition  indispensable  à  la 
‐  l'état  d'avancement  de  la  normalisation  soutenabilité  budgétaire  et  à  une 
comptable et de l'intégration des comptes  croissance forte et durable.  
publics au Maroc;    
‐  la  normalisation  comptable,  un  premier  «  La  loi  organique  des  finances,  c'est  la 
jalon  vers  l'intégration  des  comptes  culture  de  résultat  et  du  reportions. 
publics au Maroc.   Désormais,  il  faut  rendre  les  comptes  et 
  des  comptes  clairs,  établis  selon  les 
SECTION 1  mêmes  normes  que  celles  qu'appliquent 
Du  bien‐fondé  de  la  normalisation  les  entreprises  et  sous  l'œil  vigilant  du 
comptable du secteur public  commissaire  aux  comptes  qu'est  la  Cour 
Le  processus  d'élaboration  des  normes  des comptes», estime J.F.Copé.  
comptables  internationales  pour  le  En  effet,  la  normalisation  comptable 
secteur  public  mené  par  l'IPSAS  Bocard  internationale  vise  d'abord  et  avant  tout 
procède,  avant  tout,  de  la  nécessité  de  l'instauration  d'un  langage  comptable 
rapprochement  entre  la  comptabilité  du  commun  à  l'échelle  internationale, 
permettant de favoriser la comparabilité à 
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD  
 
 
 
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l'international des comptes publics et de la  l'intérêt  pour  les  investisseurs,  les 


situation  financière  et  patrimoniale  inter‐ prêteurs,  les  organisations  financières 
états.   internationales  ...  pour  disposer 
  d'informations  financières  fiables  et 
Elle  vise,  en  outre,  à  accompagner  les  transparentes, afin d'appuyer une prise de 
différents  pays  dans  leur  processus  de  décision  solide,  devenue  de  plus  en  plus 
mise  en  place  d'une  comptabilité  en  essentielle  pour  le  fonctionnement  des 
convergence  avec  les  normes  du  secteur  marchés financiers.  
privé  et  les  standards  comptables  En  parallèle  à  ces  enjeux  de  nature 
internationaux  en  vigueur  pour  le  secteur  comptable  et  financière,  sont  souvent 
public.   présents  dans  le  processus  de 
Elle  permet,  à  ce  titre,  de  mettre  à  la  normalisation comptable des enjeux sous‐
disposition des États et autres organismes  jacents  d'ordre  macroéconomique,  liés 
publics  des  normes  comptables  qui  notamment  à  la  soutenabilité  budgétaire, 
synthétisent  les  pratiques  d'excellence  à  la  préservation  des  équilibres 
internationale en matière de présentation,  économiques fondamentaux, à la maîtrise 
de  structuration  et  de  communication  de  des  déficits  publics  et  au  contrôle  du 
l'information financière du secteur public.   processus d'endettement public.  
   
Elle  leur  offre  ainsi,  à  travers  les  normes  SECTION 2 
comptables,  les  rapports  et  les  études  État  d'avancement  de  la  normalisation 
complémentaires, des points de repère en  comptable et de l'intégration des comptes 
matière  des  meilleures  pratiques,  devant  publics au Maroc 
leur  servir  de  référentiel  de  base  pour  La mise en œuvre en cours de la réforme 
promouvoir  et  développer  leur  propre  de la comptabilité de l'État fondée sur les 
référentiel comptable.   droits  constatés  et  comportant  une  forte 
La normalisation comptable internationale  valeur ajoutée patrimoniale est de nature 
favorise  également  et  dans  une  large  à  renforcer  le  processus  de  convergence 
mesure  l'introduction  de  la  comptabilité  et  d'harmonisation  comptable  dans  notre 
d'entreprise  dans  le  secteur  public  et  pays  et,  partant,  à  contribuer  à  la 
l'intégration des principes et méthodes de  dynamique  de  cohérence  entre  les 
base  de  la  comptabilité  privée  dans  la  finances  de  l'État  et  des  autres 
comptabilité publique.   composantes du secteur public.  
Elle vise, enfin, à répondre aux besoins des   
tiers  utilisateurs  en matière  d'information  L'État  marocain  s'est  ainsi  doté  depuis 
financière  et  comptable,  à  l'effet  de  leur  décembre  2008  d'un  référentiel 
permettre  de  mieux  comprendre  le  comptable  en  convergence  avec  la 
contenu,  la  portée  et  les  impacts  des  comptabilité des entreprises et les normes 
comptes publics.   et  standards  comptables  internationaux 
  en  vigueur  pour  le  secteur  public, 
La  crise  économique  et  financière  référentiel  qui  contribue  ainsi  au 
mondiale  a,  en  effet,  mis  en  évidence  rapprochement  entre  les  comptabilités 
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD  
 
 
 
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publique  et  privée,  en  bénéficiant  des  Il    n'en  demeure  pas  moins,  cependant, 
meilleures  pratiques  internationales  en  la  que  la  dimension  de  consolidation  des 
matière.   comptes publics n'a pas été complètement 
  escamotée et qu'elle est mise en évidence 
Dans  le  même  ordre  d'idées  et  pour  à  travers  le  cadre  conceptuel  de  la 
permettre  à  la  comptabilité  d'exercice  de  comptabilité  de  l'État  ainsi 
prendre  corps  dans  notre  paysage  qu'indirectement  et  de  manière  implicite, 
financier  public,  une  solution  progicielle  par  le  biais  de  certaines  normes 
intégrée de la comptabilité publique a été  composant ledit référentiel.  
mise en place, avec une vision qui favorise   
dans  une  large  mesure  les  exigences  de  Ainsi,  le  périmètre  de  la  comptabilité  de 
cohérence  et  de  consolidation  en  l'État  a  été  défini  de  manière  à  intégrer 
perspective  des  comptes  du  secteur  l'ensemble des opérations en relation avec 
public.   la  personnalité  juridique  de  l'institution 
  étatique,  en  l'occurrence  l'intégralité,  des 
Par  ailleurs  et  eu  égard  à  la  nécessité  de  composantes de la loi de finances, à savoir 
réalisation  de  l'objectif  d'image  fidèle,  un  le  budget  général,  les  services  de  l'Etat 
dispositif  ambitieux  de  contrôle  de  la  gérés  de  manière  autonome  et  les 
qualité  comptable  a  été  enclenché  pour  comptes spéciaux du Trésor.  
appréhender dans une première phase les  De  même,  les  normes  d'évaluation  du 
opérations  comptables  de  l'Etat,  avant  patrimoine  de  l'État  ont  été  adossées  sur 
d'être  étendu  en  cible,  aux  impératifs  de  la  règle  de  la  juste  valeur,  qui  induit  une 
consolidation  et  de  certification  des  valorisation  exhaustive  de  la  réalité 
comptes.   économique  dudit  patrimoine,  qu'il  soit 
  directement  géré  par  l'Etat  où  qu'il 
La  réalisation  de  ces  différentes  consiste en droits et obligations gérés par 
composantes de la réforme comptable de  des  entités  associées  à  l'institution 
l'État a permis jusqu'à présent une grande  étatique.  
avancée  dans  l'  établissement  du  bilan   
d'ouverture  de  l'État,  qui  intègre  En  outre,  le  bilan  d'ouverture  de  l'État 
notamment  les  participations  de  l'Etat  et  intègre  d'ores  et  déjà  la  relation  entre 
les  dotations  en  capital,  comme  premier  l'État  et  certaines  entités  associées,  à 
jalon  dans  la  perspective  de  construction  travers  notamment,  l'incorporation  des 
d'un  dispositif  plus  élaboré  d'intégration  participations de l'État et des dotations en 
des comptes publics.   capital.  
Le  référentiel  comptable  de  l'État  ne  Dans  le  même  ordre  d'idées,  le  cadre 
comporte  pas  encore,  dans  son  volet  conceptuel  du  référentiel  comptable  de 
corpus  des  normes  comptables,  les  l'État  réserve  des  développements 
normes  de  consolidation  des  comptes  en  conséquents  à  l'articulation  entre  la 
vigueur  à  l'international  pour  le  secteur  comptabilité  générale  et  la  comptabilité 
public.   nationale,  ce  qui  préfigure  d'une 
dimension  de  comptes  consolidés  du 
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD  
 
 
 
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secteur  public,  devant  être  intégrés  dans  Sur  un  plan  purement  financier, 
les comptes de la nation.   l'intégration  des  comptes  du  secteur 
  public  a  pour  vocation  de  favoriser  et  de 
La  réforme  comptable  de  l'État  a  pu  par  conforter  la  maîtrise  des  déficits  publics, 
ailleurs,  dans  son  sillage,  enclencher  un  grâce  à  une  vision  globale  de  la  situation 
processus  de  réforme  de  la  comptabilité  financière  réelle  de  l'ensemble  des 
des  collectivités  territoriales  et  du  Code  composantes du groupe «Etat».  
général de normalisation comptable, dans  L'intégration des comptes publics permet, 
le  sens  de  plus  d'harmonisation  et  de  en  outre,  un  contrôle  plus  optimisé  de 
convergence des dispositifs comptables et,  l'endettement  public,  à  travers  une 
partant,  la  mise  en  place  de  l'un  des  connaissance  plus  fine  de  la  capacité  et 
préalables  fondamentaux  de  convergence  des  besoins  réels  d’endettement  de 
et d'intégration des comptes publics.   l'ensemble  des  acteurs  économiques 
  répondant au rayonnement de l'Etat. 
SECTION 3    
La  normalisation  comptable,  un  premier  Elle  a  enfin  pour  vocation  de  faciliter  la 
jalon  vers  l'intégration  des  comptes  connaissance des actifs et des passifs de la 
publics  trésorerie inhérente à chacune des entités 
  publiques composant le groupe « Etat» et, 
La  vision  consolidée  des  comptes  du  partant,  de  mieux  décliner  l'approche 
secteur  public  constitue  un  mode  financière  stratégique  en  termes  de 
opératoire  majeur  pour  le  renforcement  priorisation,  de  hiérarchisation  et 
de  la  cohérence  financière  et  comptable  d'optimisation  de  l'allocation  des  moyens 
entre  les  différents  acteurs  économiques  et des ressources.  
relevant du giron de l'Etat, tant en termes   
d'objectifs  assignés  à  ce  mécanisme,   Au  niveau  macro‐économique,  la 
qu’en  termes  de  démarche  préconisée  consolidation  des  comptes  publics  est  de 
pour  appréhender  la  réalité  économique  nature  à  permettre  une  vision  plus 
de  l'Etat  et  la  situation  financière  et  exhaustive,  intégrée  et  intégrale  de  la 
patrimoniale intégrée de son action.   réalité économique de l'Etat et des autres 
  entités  consolidées  du  secteur  public,  dès 
Au‐delà  même  des  objectifs  d'ordre  lors que «la présentation d'états financiers 
technique,  l'intégration  des  comptes  consolidés  permet  d'établir  des 
publics  met  en  évidence  des  enjeux  comparatifs  pluriannuels  du  compte  de 
stratégiques des finances publiques liées à  résultats  et  ce  faisant,  de  l'apport 
des  considérations  d'ordre  financier,  consolidé  de  chaque  entité  et  de  chaque 
macro‐économique  et  à  des  métier  au  budget  consolidé  du  groupe», 
préoccupations  inhérentes  à  la  cohérence  souligne J.L . Colon.  
et  à  la  performance  des  politiques   
publiques.   L'intégration  des  comptes  du  secteur 
  public est de nature, enfin, à contribuer de 
  manière  substantielle  à  l'optimisation 
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD  
 
 
 
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financière  et  fonctionnelle  de  l'action  consolidation  des  comptes  du  secteur 
publique,  à  une  meilleure  hiérarchisation  public,  qui  peut  constituer  à  ce  titre  l'un 
et  une  plus  grande  articulation  des  des leviers fondamentaux.  
stratégies  du  secteur  public  et  à   
l'amélioration  du  cadre  de  performance  La  construction  d'un  modèle  de  ce  genre 
des  politiques  publiques,  est  d'autant  plus  nécessaire  que  notre 
indépendamment de la structure publique  pays  demeure  marqué  par  un 
en  charge  de  leur  exécution,  avec  un  environnement  financier  caractérisé  par 
retour  d'information  lisible  et  pertinent  l'intervention  d'une  multitude 
pour  le  citoyen  et  pour  l'ensemble  des  d'opérateurs publics et qu'il dispose d'ores 
utilisateurs  de  l'information  financière  y  et déjà d'atouts majeurs à valoriser dans le 
afférente.   sens  d'une  vision  comptable  intégrée  et 
Le  principe  de  l'image  fidèle  des  comptes  globale  du  secteur  public,  même  si  la 
de l'État impose à celui‐ci la mise en place  trajectoire  pour  la  réalisation  d'un  tel 
d'une  comptabilité  fondée  sur  le  principe  modèle  demeure  complexe,  longue  et 
de la constatation de tous les droits et de  subordonnée à des pré requis importants.  
toutes  les  obligations  ainsi  que  de  toutes   
les opérations qui créent ou modifient ces  Si  la  consolidation  des  comptes  publics 
droits et ces obligations.   constitue, un peu partout dans le monde, 
  l'un des leviers de convergence comptable 
L'image  fidèle  du  patrimoine  et  de  la  et  de  cohérence  des  finances  du  secteur 
situation  financière  de  l'État  est  définie  public, elle l'est encore et davantage pour 
par  le  périmètre  de  ces  droits  et  de  ces  notre  pays  dont  les  finances  publiques 
obligations qu'il est nécessaire d'identifier,  demeurent  l'œuvre  d'intervenants  publics 
d'évaluer  et  de  comptabiliser  dans  le  divers,  en  charge  de  la  réalisation  des 
cadre des interventions propres à l'Etat ou  politiques  publiques  dans  un  cadre  qui 
relevant  de  son  rayonnement  demeure  encore  insuffisamment 
économique,  à  raison  du  pouvoir  qu'il  coordonné.  
détient  pour  diriger  l'activité  d'entités  Elle  est  souvent  aggravée  par  le  fait  que 
dotées de la personnalité juridique, par le  l'État  et  les  opérateurs  publics  adoptent 
biais  de  participations  financières  ou  en  des  logiques  financières  et  comptables 
tant  que  propriétaire  d'établissements  non  harmonisées,  rendant  délicate  toute 
nationaux ou encore parce qu'il en finance  tentative d'évaluation de l'action publique 
de manière prépondérante l'activité.   dans  le  cadre  d'une  vision  cohérente  et 
La  cohérence  des  finances  publiques  au  coordonnée  entre  les  différentes 
Maroc  et  l'amélioration  du  cadre  de  composantes du secteur public.  
performance  des  politiques  publiques   
demeurent tributaires de la mise en place  Les  résultats  et  la  situation  financière  et 
de  modes  opératoires,  à  même  d'en  patrimoniale  correspondant  au 
opérationnaliser  le  contenu  et  la  rayonnement réel de l'institution étatique 
consistance,  dont,  notamment,  la  ne  sauraient,  en  effet,  être  appréhendés 
construction  d'un  modèle  national  de  de  manière  exhaustive,  fiable  et 
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD  
 
 
 
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pertinente  au  travers  de  simples  comptes  d'enclenchement  du  processus  de 
individuels  des  différentes  entités  consolidation des comptes publics.  
publiques.   Un tel processus gagnerait en outre à être 
Ainsi  et  en  dépit  de  l'absence  d'un  renforcé  par  l'optimisation  de 
système de consolidation des comptes du  l'architecture  informatique  disponible, 
secteur  public  qui  répond  aux  normes  pour  intégrer  les  systèmes  de  l'entité 
nationales comptables du secteur privé et  consolidant  avec  ceux  des  structures  à 
aux  standards  internationaux  en  vigueur  consolider.  
en la matière, notre pays dispose d'atouts  La  même  démarche  doit  être  entreprise 
importants  qu'il  convient  de  valoriser  et  en  matière  de  valorisation  des  dispositifs 
de  renforcer,  à  l'effet  d'enclencher  un  existants en matière de contrôle interne et 
processus  novateur  de  consolidation  des  d'audit  comptables,  dans  le  sens  de  la 
comptes  publics  en  phase  avec  les  mise  en  place  de  mécanismes  concertés, 
standards internationaux.   cohérents et convergents.  
   
Néanmoins  et  pour  mettre  nos  finances  Ces  différents  pré  requis  ne  sauraient, 
publiques  sur  le  chemin  d'un  modèle  de  enfin,  donner  leurs  pleins  effets  sans  la 
consolidation  des  comptes  publics,  à  mise en place d'une véritable stratégie de 
même  d'en  assurer  la  cohérence  et  réorganisation  du  processus  de  transition 
l'intégration  requises,  il  me  semble  que  d'une  logique  de 
dans  une  logique  de  pragmatisme,  de  centralisation/Intégration/Agrégation  vers 
réalisme  et  de  progressivité,  il  est  une  vision  de  consolidation  des  comptes, 
nécessaire  que  les  premiers  jalons  sur  la  vision  qui  dépend  largement  d'un  appui 
trajectoire  de  réalisation  d'une  telle  politique  fort  et  d'un  changement  de 
entreprise  soient  valorisés,  dynamisés  et  culture  pour  l'appropriation  du  nouveau 
renforcés.   dispositif par l'ensemble des intervenants.  
Il  s'agit  en  premier  lieu  de  l'accélération   
du  rythme  d'harmonisation  des  normes  CONCLUSION  
comptables  applicables  à  l'ensemble  des  Pour conclure, je reprendrais une formule 
composantes  du  secteur  public,  en  célèbre,  selon  laquelle  «  la  comptabilité 
l'occurrence  la  comptabilité  d'exercice  du  est  l'algèbre  du  droit  »,  sauf  que  pour 
secteur  public  local  et  la  convergence  du  pouvoir  prétendre  à  la  rigueur  et  à 
Code général de normalisation comptable  l'universalisme  de  l'algèbre,  la 
avec  les  normes  comptables  comptabilité  publique,  notamment,  doit 
internationales.   gagner  en  termes  d'harmonisation  et  de 
  normalisation  au  niveau  national  et 
Il  en  est  de  même  de  la  nécessité  de  international pour répondre aux exigences 
dynamisation  du  processus  de plus en plus accrues de transparence et 
d'implémentation  de  la  réforme  de cohérence des finances publiques.  
comptable  de  l'Etat,  qui  de  mon  point  de   
vue,  constitue  le  préalable  fondamental  L'intérêt  et  les  enjeux  que  revêtent  la 
normalisation,  l'harmonisation  et  la 
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD  
 
 
 
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convergence  des  systèmes  comptables 


public  et  privé  dans  nos  deux  pays 
respectifs  demeurent  indéniables,  car  au‐
delà  d'une  simple  technique  de  tenue  et 
de  présentation  des  comptes  publics,  la 
normalisation  comptable  constitue,  à 
notre  sens,  le  mode  opératoire  par 
excellence  de  la  nouvelle  approche 
budgétaire  axée  sur  les  résultats  et  la 
performance.  
 
Ce postulat de base et cette vérité acquise 
ne  doivent  pas  pour  autant  escamoter  ni 
nous  faire  oublier  les  limites  d'un 
processus de normalisation comptable qui 
tend de plus en plus à se généraliser, mais 
qui  à  défaut  d'une  utilisation  avisée, 
savante et adaptée aux réalités nationales, 
risque de générer des effets pervers sur la 
situation de nos finances publiques.  

Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD  


 
 
 
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TRESOR PUBLIC
Les axes d’évolution du modèle du comptable public

FONDAFIP 
www.fondafip.org / Juillet 2010 
 
La  tendance  principale  actuelle  qui  consiste  à  passer  de  l’obligation  de  moyens  et  de 
contrôle  à  l’obligation  de  résultats  conduit  à  envisager  des  évolutions  du  modèle  du 
comptable public. Celles‐ci portent tant sur le métier lui‐même (évolutions opérationnelles – 
section  1)  que  sur  le  positionnement  hiérarchique  notamment  vis‐à‐vis  des  ordonnateurs 
(section  2).  Ces  évolutions  auront  une  influence  sur  le  statut  des  comptables  publics 
notamment  par  la  mise  en  place  d’une  nouvelle  responsabilité  managériale,  à  côté  de  la 
traditionnelle RPP (section 3). 
 
SECTION 1 :   missions de contrôle plus clairement axées 
LES  ÉVOLUTIONS  FONCTIONNELLES  sur  les  notions  de  risques  et  d’impact  et 
CONDUISANT  LE  COMPTABLE  PUBLIC  À  une implication dans la maîtrise d’ouvrage 
ASSURER  LA  PLÉNITUDE  DE  SES  du système d’information de gestion. 
COMPÉTENCES   
         §  1  ‐  Le  comptable,  fournisseur 
Au  regard  de  l’évolution  des  processus  d’informations externes et internes 
comptables  et  financiers  publics,  des   
objectifs  d’efficacité  et  de  Le  comptable  public  doit  devenir  le 
professionnalisation,  l’indépendance  du  fournisseur  de  référence  d’informations 
comptable  public  constitue  le  fondement  financières  dans  les  organisations 
de  ses  missions  et  l’ancre  comme  un  publiques.  Cela  vaut  d’abord  pour  toutes 
acteur  majeur  de  la  transparence  des  les  informations  utiles  pour  produire  les 
finances  publiques.  Alors  même  que  états  budgétaires  et  comptables  de 
l’indépendance d’un responsable financier  l’organisation  imposées  par  la  loi  ou  les 
d’entreprise  peut  être  contestée,  que  règlements. 
certaines  affaires  médiatisées  ou  débats  Cela  vaut  aussi  pour  toutes  les 
professionnels  mettent  parfois  en  doute  informations  comptables  à  usage 
l’indépendance  du  commissaire  aux  strictement  interne  utilisées  pour  piloter 
comptes,  l’indépendance  du  comptable  l’organisation  (recouvrement  des 
public  est  réglementairement  créances,  gestion  des  besoins  de 
incontestable.  trésorerie,…) 
Ce seul statut ne justifie pas à lui seul son  Cela  vaut  enfin  pour  les  informations 
existence.  Dans  un  contexte  de  analytiques  qui  bénéficieront  ainsi  de  la 
réorganisation  et  face  à  de  nouveaux  qualité  comptable.  Même  si  le  comptable 
enjeux, le métier du comptable public doit  public n’est pas en charge directement de 
nécessairement  évoluer.  Cette  évolution  la  production  des  états  de  contrôle  de 
passe  par  un  changement  de  culture  gestion  (relevant  souvent  de  la  direction 
important  :  un  positionnement  renforcé  des  affaires  financières  ou  des  services 
en  tant  que  fournisseur  d’informations  ordonnateurs),  il  est  extrêmement 
internes et externes avec un rôle accru de  important  qu’il  conserve  la  maîtrise  des 
conseil  auprès  des  ordonnateurs,  des  données de gestion utilisées dans ce cadre 
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pour  leur  garantir  une  qualité  comptable            B)  Le  nouveau  rôle  de  pivot  de  la 
et  la  cohérence  avec  l’ensemble  des  qualité  de  l’information  comptable 
autres  données  financières  produites  patrimoniale 
qu’elles  soient  de  nature  comptables  ou  Le  nouveau  rôle  des  comptables  publics 
budgétaires.  En  outre,  certaines  données  consiste  à  garantir  l’information 
analytiques  sont  directement  utilisées  comptable  dans  son  contenu  et  dans  ses 
pour  la  comptabilité  générale  (prix  de  délais. Le comptable apparaît ainsi comme 
revient  des  stocks  ou  encore  des  le  pivot  du  réseau  en  étant  chargé  de 
immobilisations produites en interne, suivi  collecter  et  de  restituer  l’information 
des contrats de recherche, valorisation du  comptable publique. 
prix de revient des brevets,…).  Il  importe  de  souligner  que  ce  nouveau 
  rôle  ne  s’inscrit  pas  en  opposition  des 
           A) Le rôle du comptable public dans  missions  traditionnelles  mais  constitue  au 
la production des états budgétaires  contraire  un  continuum  entre  les 
La  production  du  suivi  budgétaire  fonctions  traditionnelles  dont  l’essence 
(informations  réelles  présentées  dans  le  reste  pertinente.  Alors  que 
format budgétaire.  traditionnellement  la  tenue  de 
Afin  de  comparer  les  prévisions  aux  comptabilité  étaient  reléguée  à  un  plan 
réalisations) doit aussi rester l’apanage du  secondaire  et  n’était  citée  qu’en  tout 
comptable  public  qui,  sans  être  dernier  point  du  rôle  du  comptable  parle 
responsable  du  budget  lui‐même,  en  décret  du  31  décembre  1962,  les 
assure néanmoins l’exécution et doit donc  nouvelles  missions  du  comptable  public 
garantir  à  ce  titre  l’exactitude  des  permettent  au  contraire  de  hisser,  par 
informations relatives au suivi budgétaire.  certains aspects, la fonction de tenue de la 
    comptabilité  au  même  niveau  que  les 
 Une  mission  de  contrôle  de  la  dépense  en  autres  fonctions  «  régaliennes  ».  Ainsi,  le 
évolution  comptable  est  désormais  non  seulement 
Le concept de payeur nécessite d’être adapté 
responsable  au  titre  de  ces  fonctions 
au  contexte  actuel.  La  responsabilité  du 
régaliennes mais il est également, pour ce 
paiement doit demeurer; elle constitue un des 
leviers  de  l’indépendance  du  comptable.  qui concerne la sphère de l’État, garant de 
Néanmoins, analysé sous l’angle des systèmes  la  qualité  comptable.  Autrement  dit,  le 
d’information  comptable  et  budgétaire,  le  nouveau  rôle  du  comptable  public  ne 
paiement  ne  constitue  plus  une  étape  mais  remplace pas purement et simplement le 
une  conséquence  automatique  du  précédent  mais  le  complète  et  le 
rapprochement entre l’engagement juridique,  dépasse. 
le  service  fait,  la  facture  et  les  références  du   
tiers.La  phase  de  paiement  n’est  plus  par  La  nouvelle  mission  du  comptable  public 
conséquent  une  étape  majeure  d’un  porte  en  premier  lieu  sur  la  tenue  d’une 
processus  budgétaire  et  comptable  mais 
comptabilité  générale.  À  ce  titre,  le 
davantage sa conclusion. A l’instar des entités 
comptable public ne doit plus uniquement 
privées,  la  gestion  de  trésorerie  et  son 
optimisation a pris le pas sur le simple suivi de  inscrire  son  travail  dans  le  cadre  de  plans 
caisse.  Elle  n’est  pourtant  pas  ancrée  dans  la  ou  de  nomenclatures  comptables  mais  il 
pratique  aujourd’hui.  Si  le  comptable  public  doit  plus  largement  veiller  au  respect  des 
doit  demeurer  responsable  de  la  dépense  principes comptables qui sont précisés par 
publique  et  de  la  sortie  de  ressources  des  les  normes  relatives  aux  comptes  publics 
dépenses,  la  notion  de  gestion  de  trésorerie  (normes  IPSAS  et  surtout  les  15  normes 
pourrait devenir un des axes de ses missions.  comptables  de  l’État,  aucune  norme 
comptable  n’existant  pour  le  moment  au 
niveau  local  puisque  les  nomenclatures 
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD  
 
 
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budgétaires et comptables n’ont pas cette  Enfin, les comptables publics sont appelés 
portée).  Au  regard  de  ces  normes,  les  à jouer un nouveau rôle dans la diffusion 
comptables  publics  ont  pour  mission  de  et  la  valorisation  de  l’information 
veiller  à  la  tenue  d’une  comptabilité  comptable.  Cette  nouvelle  mission 
régulière,  fidèle  et  sincère.  Ils  participent  concerne  d’une  part  la  restitution  des 
par  là  à  la  recherche  de  transparence  comptes  tant  vis‐à‐vis  des  administrés 
financière  tant  à  destination  des  qu’à  l’égard  des  gestionnaires  puisque 
ordonnateurs  et  des  gestionnaires  publics  l’objectif  est  d’ériger  la  comptabilité 
que  des  autorités  de  tutelle  lorsque  comme un outil de gestion au service des 
l’organisme  est  concerné  ou  des  citoyens  gestionnaires. 
lorsque  les  comptes  sont  facilement  Elle  se  traduit  d’autre  part,  par  un 
accessibles.  développement  du  rôle  de  conseil  du 
  comptable  public,  cette  mission 
En  second  lieu,  le  comptable  public  constituant  la  contrepartie  de  la  diffusion 
occupe  désormais  une  place  nouvelle  et  de  la  valorisation  de  l’information 
dans le contrôle interne dans l’optique de  comptable.  Puisqu’il  est  détenteur  de 
la  certification  des  comptes.  Cette  l’information  de  la  collectivité  ou  de 
mission qui se retrouve pour  l’établissement  public,  le  comptable 
l’instant au niveau de l’État est sans doute  public a en effet tout son rôle à jouer non 
appelée  également  à  se  développer  au  seulement  en  matière  de  prévention  des 
niveau  local  puisque  la  réforme  en  cours  risques  financiers  mais  également  en  ce 
des  procédures  juridictionnelles  prévoit  qui concerne l’amélioration de la gestion 
également  la  mise  en  place  d’une  telle  financière  publique.  En  particulier,  il  lui 
certification des comptes pour les grandes  appartient de prodiguer, à la demande de 
collectivités locales.  l’ordonnateur, des conseils pour la mesure 
  et  l’analyse  de  la  performance  au  regard 
En  troisième  lieu,  le  comptable  public  est  des données qui figurent dans les comptes 
certainement  appelé  à  devenir  un  acteur  dont le comptable public assure la tenue. 
essentiel  de  la  consolidation  des   
comptes.  En  effet,  les  expériences              C)  L’enjeu  pour  les  comptables 
étrangères  et  françaises  montrent  que  la  publics  de  la  maîtrise  des  systèmes 
consolidation  des  comptes  nécessite  une  d’analyse de  gestion 
grande  cohérence  dans  le  traitement  de  Pour  l’État,  la  LOLF  prévoit,  à  côté  de  la 
l’information  pour  tous  les  acteurs  du  comptabilité  budgétaire  et  de  la 
périmètre.  Or,  cette  cohérence  est  comptabilité  générale,  mais  en 
facilitée  par  l’existence  d’une  doctrine  interconnexion  avec  elles,  une 
comptable unique, par une discipline dans  comptabilité  d’analyse  des  coûts  des 
l’application  et  par  une  unité  technique  actions  engagées  dans  le  cadre  des 
notamment  pour  savoir  comment  traiter  programmes,  en  vue  de  mesurer  le  coût 
avec  précision  les  questions  de  complet  de  ces  actions,  ainsi  que  leur 
l’harmonisation  des  opérations  ou  de  efficience  pour  viser  à  rendre  le  meilleur 
l’élimination  des  opérations  réciproques.  service  au  moindre  coût.  Cet  objectif 
En  la  matière,  le  réseau  structuré  de  nécessite  une  contribution 
comptables publics constitue un avantage  supplémentaire de la part des comptables 
certain.  Par  exemple,  au  niveau  de  l’État,  publics de l’État et des EPN pour aider les 
l’existence  d’un  réseau  de  contrôleurs  ordonnateurs  à  organiser,  alimenter  et 
budgétaires  et  comptables  ministériels  exploiter  une  comptabilité  analytique. 
doit  faciliter  la  mise  en  place  de  comptes  Dans la mesure où les indicateurs de coût 
ministériels consolidés.   et  d’efficience  doivent  fonder  les 
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demandes  de  crédit  budgétaires,  la  satellites  »  devant  figurer  et  être  inscrits 
participation  du  comptable  public  a  en  annexe  des  comptes,  dans  les 
l’élaboration  et  au  contrôle  de  ces  engagements hors bilan. 
indicateurs  devrait,  ici  encore,  le  placer  Au  stade  actuel  (sans  participation  du 
dans un rôle de garant de leur sincérité au  comptable  local  au  contrôle  interne 
regard de ces demandes.  financier  des  CEPL),  les  outils 
Cette  comptabilité  d’analyse  des  coûts  méthodologiques  mis  à  disposition  par  la 
n’est  pas,  à  proprement  parler,  une  DGFIP  permettent  d’envisager  un 
comptabilité  analytique.  Certains  services  développement  du  rôle  de  conseil  du 
ministériels  ont  organisé  une  telle  comptable  public  local  dans  les  domaines 
comptabilité  analytique  en  dehors  de  la  suivants : 
participation  des  comptables.  Cette   
comptabilité  est  tenue  dans  des         ‐analyses  financières  (avec  agrégation 
applications  spécifiques,  en  marge  du  des  budgets  et  prise  en  compte  des 
système comptable et budgétaire suivi par  risques externes) ; 
le comptable.        ‐analyses  agrégeant  les  données 
Pour  les  EPN,  dans  une  période  de  comptables et financières sur un territoire 
recherche  d’économies  budgétaires,  le  donné ; 
rôle  des  agents  comptables  devrait  être        ‐ amélioration de la qualité comptable ; 
encore  plus  marqué  dans  la  valorisation        ‐ mise en œuvre du contrôle interne ; 
de  l’information  financière  en  vue        ‐ analyse de la performance des actions 
d’améliorer  l’équilibre  financier  des  et politiques locales. 
établissements  ou  de  prévenir  un  Au‐delà  du  nouveau  positionnement  que 
déséquilibre financier.  cela  nécessitera  de  plus  en  plus,  ces 
  nouvelles  missions  exigeront  l’exercice 
S’agissant  de  la  sphère  locale,  il  n’existe  d’un  métier  partiellement  différent,  avec 
actuellement  aucune  obligation  de  tenue  de  nouvelles  compétences,  notamment 
d’une  comptabilité  analytique  dans  ce  pour  la  fiabilisation  et  la  valorisation  de 
secteur.  Néanmoins,  de  plus  en  plus  de  l’information financière. 
grandes  collectivités  se  sont  organisées   
pour  mettre  en  œuvre  un  dispositif           §  2  ‐  Le  comptable,  chargé,  sur  des 
budgétaire  de  mesure  de  la  performance  bases rénovées, de la maîtrise des risques 
et,  plus  ponctuellement,  dans  certains  de  financiers de l’organisation 
leurs  services,  notamment  ceux  soumis  à   
tarification, une comptabilité analytique.             A)  La  nécessité  de  renforcer  les 
À  titre  de  conseil  pour  l’instant  (le  missions  de  contrôle  budgétaire  et 
comptable local n’étant pas inclus dans un  patrimonial 
dispositif  de  validation,  comme  pour  le  Le  visa  à  l’acte  ne  répond  plus  aux 
comptable  de  l’État)  le  comptable  public  objectifs  de  transparence  et  de  maîtrise 
local  devrait  avoir  un  rôle  à  jouer  dans  des  risques.  Il  ne  permet  pas 
l’organisation  et  la  mise  en  œuvre  du  d’appréhender  un  risque  global.  La 
dispositif  d’évaluation  de  la  performance,  fixation  de  seuils,  l’analyse  de  soldes  et 
comme  il  est  assez  souvent  appelé  non  de  flux,  la  mise  en  œuvre  et  les 
aujourd’hui,  avec  l’appui  des  trésoreries  dispositifs  de  contrôle  interne  doivent 
générales,  à  proposer  des  analyses  constituer  les  nouvelles  modalités  du  visa 
financières rétrospectives ou prospectives,  du comptable public. 
incluant ou non l’examen de la fiabilité des  Le  visa  de  la  dépense  pourrait  ainsi 
comptes  et  l’analyse  des  risques  pris  au  s’appuyer sur trois axes : 
titre des divers engagements auprès des« 
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‐  la  régularité  de  la  dépense  au  sens         §  3  ‐  Le  comptable,  en  charge  de  la 
réglementaire  mais  sur  la  base  de  seuils  maîtrise  d’ouvrage  du  système 
combinés  à  un  contrôle  des  engagements  d’information de gestion 
et à des contrôles périodiques a posteriori  Le  comptable  public,  de  par  ses 
sur les flux ;  responsabilités,  doit  pouvoir  en 
‐  l’analyse  de  la  soutenabilité  budgétaire  permanence  s’assurer  de  la  fiabilité  des 
(conseil  auprès  des  ordonnateurs  dans  systèmes  d’information  de  gestion 
leur choix de gestion, et visa), le suivi de la  comptable et financière. 
comptabilité  des  engagements  et  Certes, une partie de cette MOA peut être 
notamment  des  engagements  juridiques  partagée  (ou  déléguée)  avec  les  services 
qui  constituent  l’évènement  majeur  du  ordonnateurs  ou  la  direction  des  affaires 
processus de la dépense publique ;  financières,  notamment  pour  tout  ce  qui 
‐  l’analyse  patrimoniale  des  décisions  concerne les processus de construction du 
publiques  à  travers  la  déclinaison  de  budget,  de  suivi  budgétaire  et  de 
scénarii sur le court, moyen et long terme  définition  des  états  de  contrôle  de 
pour  assister  les  élus,  managers  publics  gestion. 
dans leur prise de décision.  Cependant,  la  définition  et  la  mise  en 
  œuvre  des  besoins  en  information  de  la 
          B)  Placer  le  comptable  au  cœur  du  collectivité  ou  de  l’établissement  doit 
dispositif  de  contrôle  interne  et  relever  pour  l’essentiel  du  comptable 
d’identification des    risques  public. Mais, pour l’essentiel, le comptable 
La production d’informations fiables passe  public  se  doit  de  maîtriser  la  définition  et 
par la mise en place d’un contrôle interne  la  mise  en  œuvre  des  besoins  en 
efficace  portant  sur  l’ensemble  des  informations  de  (ou  des)  organisation  à 
processus  et  non  pas  seulement  sur  les  laquelle il est rattaché. 
seules activités réalisées par le comptable  Au‐delà  de  ce  premier  niveau,  le 
lui‐même  (contrôle  de  la  dépense,  comptable  aura  également  vocation  à 
recouvrement,  paiement/encaissement,  intervenir  sur  la  définition  des  processus 
enregistrement comptable).  de  l’ordonnateur  (dépense 
Cette compétence de contrôle ajoutée aux  investissement,  contrats  externes,  etc.…) 
qualités  intrinsèques  des  comptables  pour  déterminer  les  points  de  contrôle  à 
(contrôle,  prudence,  intégrité,  etc.)  mettre  en  place  pour  fiabiliser 
conduit,  comme  dans  les  organisations  l’information comptable qui en ressortira. 
privées  à  confier  aux  comptables  un   
champ d’action plus étendu que ne l’exige  Dans  les  systèmes  utilisant  un  progiciel 
la  production  stricto  sensu  d’états  intégré,  la  maîtrise  du  référentiel 
financiers fiables.  budgétaire  et  comptable  doit 
C’est bien l’ensemble des risques que doit  impérativement  entrer  dans  les 
recenser  le  comptable  public  en  compétences exclusives du comptable. 
s’appuyant  sur  les  hommes  de  l’art   
spécialistes de la matière pour les risques  SECTION 2 : 
techniques et industriels.  LE COMPTABLE PUBLIC PLACÉ AU COEUR 
Cette  cartographie,  une  fois  établie,  est  DE L’ORGANISATION 
dans  un  second  temps  évaluée  par  le                §  1.  ‐  Une  vision  globale  des 
comptable  public  pour  mesurer  les  finances  publiques  nécessitant  un 
impacts  financiers  potentiels  des  risques  rapprochement  du  comptable  et  de  ses 
encourus par l’organisation.  ordonnateurs 
Le  comptable  public  ne  doit  pas  se 
positionner  comme  un  acteur  de 
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l’externalisation de la fonction comptable.  conseil,  l’avis  du  professionnel  des 


Il  se  cantonnerait  alors  à  une  comptes publics. L’évolution des systèmes 
problématique de productivité où il serait  d’information  et  la  complexité  des  cadres 
indéniablement  perdant.  Il  s’agit  normatifs induisent une évolution forte du 
davantage  de  passer  d’une  logique  de  métier  de  comptable.  Il  ne  s’agit  plus  de 
simple  teneur  de  comptes  à  une  logique  traiter  des  évènements  et  d’être  simple 
d’expert en comptes publics.  teneur  de  comptes.  Aujourd’hui  tenir  des 
Pour  un  conseil  pertinent  au  plus  proche  comptes  publics  consiste  avant  tout  à 
des  préoccupations  des  élus  et  des  maîtriser  un  cadre  réglementaire  et  un 
managers publics, le comptable public doit  environnement  (économique,  financier, 
être  au  cœur  de  l’organisation  financière.  informatique)  complexes  et  à 
Les  comptes  publics  ne  limitent  plus  à  la  appréhender,  anticiper  et  analyser  les 
seule  vision  de  caisse  pour  optimiser  la  évènements de gestion. 
dépense  publique.  Ils  constituent  la  Le  comptable  public  doit  s’imposer 
traduction  d’évènement  (économique,  notamment  par  sa  compétence.  Il  doit 
juridique,  de  gestion)  de  l’entité.  Cet  posséder  toutes  ces  expertises  pour 
exercice  impose  au  comptable  la  répondre  à  ses  missions.  Les  formations 
compréhension  et  la  maîtrise  de  ces  initiales  et  continues  doivent  par 
évènements.   conséquent s’adapter et se rapprocher des 
  filières  de  gestion,  comptabilité  et 
L’articulation  des  différents  acteurs  des  finances du secteur privé. 
dépenses  et  des  recettes  devient  une   
nécessité  pour  retracer  l’exhaustivité  et           §3.  ‐  Repenser  les  liens  entre 
donner une image fidèle du patrimoine et  ordonnateurs et comptables 
du  résultat  de  l’entité  publique.  Les  interactions  entre  le  comptable  et 
Responsable  des  comptabilités,  le  l’ordonnateur  ‐  dont  on  a  vu  qu’elles 
comptable  public  est  le  chef  d’orchestre  seront  à  l’avenir  de  plus  en  plus 
incontestable  des  travaux  de  fiabilisation  nombreuses  ‐  rendent  indispensables  de 
du dispositif de contrôle interne. Il s’inscrit  repenser  la  nature  de  leurs  liens,  ces 
ainsi au cœur des processus comptables et  derniers  pouvant  même  aller  jusqu’à 
financiers.  L’image  fidèle  des  comptes  constituer  de  véritables  liens 
publics s’appuie sur ce positionnement.  hiérarchiques. 
Le  rapprochement  du  comptable  auprès  Toutefois,  la  nécessaire  indépendance  du 
de  son  ordonnateur  est  une  piste  de  comptable  public  et  les  autres  relations 
réflexion  pertinente.  Sans  remettre  qu’il  entretient  avec  les  ministères  de 
nullement  en  cause  le  principe  de  tutelle  et  tout  particulièrement  avec 
séparation,  le  rapprochement  Bercy,  rendent  tout  aussi  inévitables  le 
géographique  et  fonctionnel  est  une  maintien,  avec  ces  derniers,  de  liens 
solution  pertinente.  Les  contrôleurs  étroits. 
budgétaires  et  comptables  ministériels  Ainsi,  en  définitive,  c’est  bien  un  double 
(CBCM)  ou  le  positionnement  des  rattachement  qu’il  convient  de  mettre  en 
comptables  publics  au  sein  des  DAF  sont  place  selon  un  modèle  très  répandu  dans 
autant d’illustrations à décliner.  les  groupes  privés  de  grande  taille  où  un 
  directeur  financier  d’une  filiale  sera 
           §2.‐Une  nécessaire  rattaché directement au directeur général 
professionnalisation  de cette filiale pour en particulier produire 
Ce  rapprochement  se  justifie  également  des comptes sur lesquelles ils auront tous 
par  le  besoin  en  expertise  des  deux  la  responsabilité  et  il  sera  rattaché 
ordonnateurs  :  la  nécessité  d’avoir  le  fonctionnellement  au  directeur  financier 
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD  
 
 
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du  groupe  pour  toutes  les  directives  SECTION 3 : 


financières du groupe.  UNE RESPONSABILITÉ REPENSÉE 
Ce  double  rattachement  oblige  en  L’observateur  extérieur,  familier  des 
particulier  le  directeur  financier  à   pratiques financières dans le secteur privé, 
« révéler»  à  la  direction  financière  du  reste  perplexe  devant  le  déséquilibre 
groupe  tout  errement,  voire  tout  acte  existant  entre  la  sanction  attachée  à 
frauduleux qui pourrait être commis par la  l’inexactitude d’une opération de caisse et 
direction générale du groupe.  la  relative  impunité  sur  la  sincérité  des 
  comptes.  Alors  que  depuis  la  LOLF,  la 
Dans  ce  cadre,  les  évaluations  du  référence  aux  pratiques  comptables  des 
comptable  public  seraient  établies  par  le  entreprises  privées  est  devenue  la  règle, 
DG  de  l’organisation  et  la  DGFIP  qui  sur  ce  seul  terrain,  la  pratique  publique 
resterait  en  charge  de  la  carrière  du  reste  orthogonale  au  régime  de 
comptable  public.  On  pourrait  même  responsabilité  des  comptables  privés  qui 
imaginer qu’une partie de la rémunération  repose  pour  l’essentiel  sur  qualité  des 
variable  du  comptable  soit  attribuée  comptes sociaux. 
directement par l’organisation.  Ainsi, à côté de la RPP, et dans le nouveau 
Au‐delà  de  la  meilleure  intégration  cadre  offert  par  le  lien  hiérarchique 
recherchée  entre  l’ordonnateur  et  le  existant  entre  l’ordonnateur  et  le 
comptable tout en préservant l’autonomie  comptable, il convient de mettre en place 
de  celui‐ci,  ce  dispositif  permettrait  une  responsabilité  managériale  qui 
également  de  dégager  des  économies  en  permettrait  à  l’ordonnateur  de 
confiant par exemple au comptable public  sanctionner  une  qualité  insuffisante  des 
la  responsabilité  actuelle  des  DAF  travaux  comptables  au  travers  en 
(l’inverse paraît plus compliqué du fait du  particulier  de  la  partie  variable  des 
manque  de  compétences  comptables  salaires. 
existant chez l’ordonnateur).   
Cependant, ce système apparaît difficile à  Il  convient  également  de  mettre  en  place 
mettre  en  place  dans  le  secteur  local  éventuellement  un  dispositif  pénal  qui 
compte tenu de la spécificité du mode de  pourrait  permettre  au  Parquet  ou  à  des 
désignation  des  ordonnateurs  par  parties  civiles  ayant  subi  un  préjudice  de 
l’élection  et  de  l’existence  d’un«  spoil  poursuivre  conjointement  le  DG  et  le 
system  »  dans  la  fonction  publique  comptable  public  pour  présentation  de 
territoriale.  Afin  d’offrir  au  comptable  la  faux  bilan.  Sans  aller  jusqu’à  celui  des 
garantie  d’indépendance  suffisante  à  entreprises privées qui est pour l’essentiel 
l’exercice  de  ses  fonctions,  une  dicté par le souci de préserver l’intérêt des 
modification  du  décret  de  actionnaires  et  celui  des  administrations 
1962l’autorisant  à  faire  du  contrôle  fiscales  et  sociales,  il  reste  quand  même 
interne budgétaire serait nécessaire.  important  de  reconnaître  ainsi 
En échange, une évaluation réciproque du  l’importance des états financiers publics et 
comptable  et  de  l’ordonnateur  sur  les  la  responsabilité  conjointe  de 
procédures  mises  en  œuvre  pour  tendre  l’ordonnateur et du comptable sur ceux‐ci. 
au  résultat  escompté  devrait  être   
contractualisée dans le cadre d’une charte  §  1.  ‐  La  rénovation  du  régime  de 
de services comptable et financier.  responsabilité  personnelle  et 
La  sanction  financière  n’apparaîtrait  plus  pécuniaire du comptable public 
nécessaire  sachant  déjà  qu’elle  existe  par   

l’attribution  ou  non  de  l’indemnité  de  Ce régime comporterait deux volets. 


conseil. 
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          A)  La  responsabilité  au  titre  de  la  Quoiqu’il  en  soit,  une  rénovation  du 
comptabilité budgétaire de caisse.  régime  de  responsabilité  du  comptable 
À ce titre, il serait souhaitable d’introduire  public,  en  général,  nécessiterait,  en 
une première réforme pour limiter la mise  amont,  une  réforme  du  décret  du  29 
en  jeu  de  la  responsabilité  pécuniaire,  se  décembre  1962  pour  y  inscrire  les 
traduisant  par  la  mise  en  débet  du  contrôles  spécifiques  impartis  au 
comptable,  en  cas  de  manquant  en  comptable  public  en  vue  de  garantir  la 
monnaie  ou  de  préjudice  financier  direct  présentation  de  comptes  réguliers, 
pour  la  collectivité  ou  l’établissement  sincères  et  fidèles,  de  même  que  la 
concerné.  Dans  le  cas  de  paiement  d’une  création  d’infractions  spécifiques  au  droit 
dépense  irrégulière  sans  préjudice  avéré,  comptable  ayant  trait  à  cette 
la  responsabilité  du  comptable  se  présentation. 
traduirait  par  une  simple  peine  d’amende   

prononcée par le juge des comptes.  Au‐delà  des  infractions  aux  règles 


En  vertu  du  principe  de  non  rémissibilité  d’exécution  des  recettes  et  des  dépenses 
des  amendes,  il  s’agirait  de  définir  un  qui  permettent,  actuellement,  la  mise  en 
montant  maximum  d’amende  qu’un  juge  jeu  de  la  responsabilité  pécuniaire  du 
pourrait infliger au comptable par compte  comptable  public,  il  serait  nécessaire  de 
et par année.  prévoir  de  nouvelles  infractions  au  droit 
Même  sans  ce  premier  volet,  le  juge  des  comptable  des  collectivités  publiques 
comptes  est  d’ailleurs  appelé  à  se  ayant  trait  à  la  présentation  de  comptes 
comporter  comme  le  juge  du  comptable,  irréguliers,  non  sincères  et  non  fidèles, 
ce  dernier  devant,  dorénavant,  être  infractions  comptables  non  constitutives 
considéré comme le véritable bénéficiaire  d’un  manquant  en  monnaie,  mais 
d’un procès équitable défini par l’article 6‐ constitutives d’un manquement grave aux 
1 de la CEDH.   règles  de  présentation  des  comptes 
Le  juge  financier,  dans  ce  premier  volet,  publics  découlant  de  l’application  des 
sera  donc  conduit  à  moins  juger,  de  normes comptables. 
 
manière  objective,  la  situation  des  Il faut clairement positionner le comptable 
comptes  produits,  que  l’action  des  dans  le  processus  de  confection  d’un 
comptables pour satisfaire aux obligations  compte  financier  unique  dans  le  cadre 
de contrôle énumérées aux articles 11, 12  d’une comptabilité « partagée ». 
et  13  du  décret  du  29  décembre  1962  Sous réserve que le comptable public local 
portant  règlement  général  sur  la  soit,  comme  le  comptable  de  l’État, 
comptabilité publique.  introduit  dans  la  chaîne  de  contrôle  de 
  toutes  les  opérations  budgétaires  et 
        B)  La  responsabilité  au  titre  de  la  comptables initiées par l’ordonnateur, une 
comptabilité patrimoniale.  réforme  du  régime  de  responsabilité 
Dans  la  sphère  de  l’État,  la  comptabilité  personnelle  touchant  l’ensemble  des 
patrimoniale  est  déjà  tenue  et  présentée  comptables  publics  pourrait  introduire  un 
conjointement  par  l’ordonnateur  et  le  nouveau type de responsabilité, de nature 
comptable  public.  Dans  la  sphère  locale,  managériale,  impliquant  conjointement 
cette  comptabilité  n’est  pour  l’instant  l’ordonnateur et le comptable public dans 
présentée que par le comptable public, la  l’acte  de  commettre  des  infractions  au 
présentation  des  résultats  du  compte  de  droit  comptable  applicable  à  la 
gestion  à  l’assemblée  délibérante  par  présentation  des  états  financiers  des 
l’ordonnateur ne valant pas appropriation  collectivités  et  établissements  publics. 
de  ce  compte  par  l’ordonnateur  et  L’idée  du  compte  financier  participe  de 
l’assemblée délibérante.  cette  responsabilité  à  condition  qu’il  soit 
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD  
 
 
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présenté  par  le  comptable  devant 


l’assemblée délibérante. 
 
Il  faut  donc  clairement  positionner  le 
comptable  dans  le  processus  de 
confection  de  ce  compte  dans  le  cadre 
d’une  comptabilité  «  partagée  ».  Il  faut 
donc  modifier  le  décret  de  1962 
notamment  quant  à  la  définition  des 
contrôles  qui  incomberont  au  comptable 
public  pour  garantir  la  sincérité  d’un 
compte public. 
 
         § 2. ‐ La responsabilité managériale 
Pour  les  fonctions  relatives  à  la  tenue 
d’une  comptabilité  patrimoniale,  il 
convient  de  mettre  en  place  une 
responsabilité  de  moyen  (responsabilité 
pour  faute  lourde).  Il  s’agirait  d’une 
responsabilité  managériale.  Par  exemple, 
le  comptable  public  ne  serait  pas 
sanctionné  si  l’erreur  est  consécutive  au 
gestionnaire,  notamment  parce  que  ce 
dernier  a  communiqué  une  fausse 
information ou a refusé de transmettre les 
éléments nécessaires. 
S’agissant  de  la  sanction  des  infractions 
comptables, il est possible de s’inspirer du 
dispositif  qui  existe  pour  infractions 
budgétaires  qui  sont  sanctionnées  par  la 
CDBF. Cependant, la responsabilité devrait 
être  partagée  entre  l’ordonnateur  et  le 
comptable  public  dès  lors  que  l’infraction 
résulterait de deux acteurs. 

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TRESOR PUBLIC
Réforme comptable de l'État : la « trajectoire comptable»
dans Chorus

David LITVAN, Direction Générale des Finances Publiques, Chef du service


comptable de l'Etat
GFP, octobre 2012

La comptabilité de l'État a basculé dans le nouveau système d'information financière et


comptable de l'État, l’application Chorus. C'est ce qu'on appelle le projet de la « trajectoire
comptable» ;la trajectoire comptable doit permettre d'aller vers la cible d'une meilleure
tenue des comptes de l'Etat dans le cadre des dispositions 'prévues par la Loi organique
relative aux lois de finances (LOLF).

La trajectoire comptable a nécessité des travaux préparatoires importants: une phase de


conception en 2009/2010 ; une phase de tests et de recette en 2011 ; enfin, un déploiement
qui est opérationnel depuis le début de l'année 2012. Dans ce cadre, cet article évoque les
enjeux de la trajectoire comptable et les principales caractéristiques de ce projet qui doit
contribuer à renforcer la qualité de la tenue des comptes de l'État pour les prochains
exercices.

Les enjeux de la trajectoire permettre un premier palier dans la mise


comptable pour la mise en en œuvre de la LOLF, ce que l'on a appelé
œuvre de la LOLF le « palier LOLF », les applicatifs existants
ont été ainsi adaptés en 2006 ; des
La Loi organique relative aux lois de applicatifs dédiés extracomptables ont
finances (LOLF) a été mise en œuvre parfois été mis en place en parallèle, par
depuis 2006 dans le cadre des applications exemple sur les charges à payer ou encore
comptables existantes. La tenue des la tenue des immobilisations. Depuis la
comptes a été en particulier maintenue mise en œuvre du déploiement de Chorus
dans les anciens applicatifs au cours des pour la dépense de l'État, les ajustements
six premiers exercices. comptables entre la dépense, les
immobilisations et les comptes se sont
La refonte du système d'information avérés d'une complexité croissante.
financière et comptable de l'État était
devenue une nécessité pour mieux tenir La Cour des comptes a d'ailleurs soulevé
les comptes de l'État au vu des un niveau de risque important dès 2006
prescriptions de la LOLF. Les anciens sur les systèmes d'information et émis une
systèmes informatiques n'ont en effet pas réserve dédiée dans le cadre de la
été conçus, à l'origine, pour tenir la certification des comptes.
comptabilité en droits constatés. Pour
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD
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Dans ce contexte, la décision de basculer des comptables pendant la période de


la comptabilité de l'État dans Chorus a été transition entre les systèmes
prise. La conception de la trajectoire informatiques entre Chorus et les
comptable, conduite en 2009/2010 en lien anciennes applications comptables du
avec l'Agence pour l'informatique « palier LOLF », qui avait permis la
financière de l'État (AIFE), a permis de première phase de mise en œuvre de la
définir les caractéristiques du nouveau LOLF. La trajectoire comptable fait
système d'information comptable et les émerger de véritables comptabilités
conditions de la bascule des données dans auxiliaires intégrées au sein du système
le nouvel outil. Au-delà du changement comptable.
d'outil, le nouveau système d'information
L'alimentation des différentes
comptable apporte plusieurs évolutions
comptabilités se fait enfin de manière
fonctionnelles importantes pour la tenue
automatisée et cohérente dans un
des comptes de l'État. Les conditions
système d'information unique. Ainsi, la
même de tenue des comptes, les
trajectoire comptable permet la tenue des
procédures comptables, sont modifiées et
différentes comptabilités de l'État prévues
standardisées.
par la LOLF : la comptabilité générale qui a
Une simplification du plan comptable de vocation à restituer une image fidèle de la
l'État a été décidée lors de la conception situation patrimoniale et son évolution
de la trajectoire comptable. Le nombre de d'une année sur l'autre; la comptabilité
comptes est divisé d'un facteur deux (de budgétaire qui retrace le suivi de
4.000 comptes à environ 2.000 comptes l'autorisation budgétaire, fournit aux
dans le plan comptable cible), afin de se responsables les informations sur
rapprocher de la situation des entreprises, l'évolution des engagements, des recettes
comme le prescrit la LOLF, tout en prenant et des dépenses au cours de l'exercice; la
en compte les spécificités de l'action de comptabilité d'analyse des coûts, qui
l'État (par exemple au titre des impôts / permet d'analyser le coût des différentes
recettes fiscales). Cette simplification actions engagées par l'État. Le système
permet de mieux utiliser les potentialités d'information traduit les événements de
de l'outil en ne faisant porter au plan de gestion dans les différentes comptabilités.
comptes que les données nécessaires à sa
La trajectoire comptable doit conduire à la
bonne tenue. Des axes d'analyse, dont
cible de tenue des comptes de l'État au vu
l'existence est prévue dans l'outil,
des prescriptions de la LOLF ; il s'agit
permettent par ailleurs de porter des
d'abord de permettre une tenue des
informations complémentaires et de
comptabilités selon les référentiels
fournir des restitutions nouvelles.
applicables se traduisant, en particulier,
Une plus grande intégration des par une meilleure prise en compte des
comptabilités auxiliaires natives dans droits constatés pour la comptabilité
Chorus (dépenses, immobilisations, générale qui était l'une des innovations
recettes non fiscales) modifie les fortes de la LOLF ; il s'agit ensuite de
conditions de tenue des comptes. Elle mieux répondre à l'objectif accru de
limite les difficultés d'ajustement qualité comptable avec un système
rencontrées sur ce périmètre par le réseau d'information davantage intégré et
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD
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assurant une traçabilité renforcée des déploiement de l'opérateur national de


opérations. Après le déploiement de la paye (ONP) doit être déployé et devra être
dépense, la comptabilité de l'Etat est connecté à Chorus.
désormais tenue dans chorus.
Au total, la tenue des comptes de l'État
La trajectoire comptable porte sur la dans Chorus doit conduire à une
dernière vague de déploiement du sécurisation de l'architecture globale du
progiciel Chorus qui a fait l'objet d'un système d'information financière et de
déploiement par vagues. Après de son Il cœur comptable ». Par construction,
premières vagues pilotent en 2008 et la piste d'audit est renforcée sur le
2009, les vagues industrielles de périmètre du cœur Chorus et de ses
déploiement sont intervenues en 2010 et comptabilités auxiliaires. Il existe, au sein
2011 sur la dépense de l'État. La bascule de Chorus, une traçabilité rigoureuse des
de la comptabilité qui intervient en 2012 opérations. Chorus étant adossé à un
termine donc le cycle de déploiement: la progiciel (standard), ceci permet par
comptabilité de l'État est désormais tenue ailleurs une plus grande évolutivité du
dans Chorus depuis janvier 2012. système financier et comptable, dès lors
que le recours au standard a été privilégié
Le déploiement de Chorus aura ainsi
autant que possible dans le cadre de la
conduit à une standardisation et une
conception.
simplification de l'architecture
informatique financière globale de l'État. 2012 : le lancement de la
De nombreuses applications auront été trajectoire comptable
supprimées, ou interfacées. À compter de
l'exercice 2012, les anciens applicatifs Le lancement début 2012 de la trajectoire
comptables du palier LOLF permettant la a fait l'objet d'une attention particulière.
tenue des comptes de l'État sont Le démarrage a été effectué en lissant les
remplacés par Chorus. flux au cours des premières semaines de
janvier, afin de pouvoir effectuer les
Il existe bien entendu des applications en réglages nécessaires. Ainsi, pour sécuriser
amont de Chorus. Les applications sont le lancement, un dispositif dédié de suivi a
interfacées à Chorus au travers d'un été mis en place au niveau de
système d'échange, l'essentiel des l'administration centrale et au niveau local
écritures étant automatisées, bien qu'il pour suivre l'intégration des flux et les
demeure des écritures manuelles. Pour conditions du démarrage. Une cellule de
prendre une illustration concernant le suivi des flux a été en particulier mise en
processus de rémunérations, le système place au niveau central tout début janvier
est aujourd'hui porté par un applicatif pour suivre les premières intégrations et
existant qui est interfacé avec l'application faire un retour précis et détaillé sur une
Chorus. Le « cœur comptable » dans base quotidienne.
Chorus est ainsi désormais en place, tandis
que les applications amont seront À la fin du premier trimestre, toutes les
susceptibles d'évoluer dans la durée. Sur applications émettrices ont été
l'exemple précédent relatif aux connectées à Chorus. Le traitement de ces
rémunérations, un nouveau système lié au fichiers dans le système d'échange Chorus

Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD


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s'est fait, globalement, sans difficulté répétitions sont intervenues dès 2011. Les
majeure, puisque seulement 2 % des intégrations de 2012 se sont déroulées en
fichiers reçus sont tombés en erreur sur la plusieurs vagues successives au cours du
base d'environ 10.000 fichiers mensuels premier semestre et se sont
intégrés au cours des premiers mois, et accompagnées de contrôles dédiés au
ont donné lieu à des recyclages. Les plan central et local. Une attention
réglages de la phase de démarrage particulière a été portée à la bonne
apportés en lien avec l'AIFE ont porté, traçabilité de l'intégration des données et
selon les cas, sur les applications au respect de l'intangibilité du bilan
émettrices, sur Chorus (modification des d'ouverture.
paramétrages, résorption des incidents
Après la phase de démarrage au premier
techniques dans le système d'échange ou
trimestre, une phase de consolidation a
le cœur), ou encore dans l'actualisation
commencé à partir du second trimestre
des référentiels comptables. Ces réglages
2012. Elle a conduit à mettre en place les
ont permis de stabiliser les flux. Une
nouveaux contrôles comptables pour
difficulté particulière a porté sur les flux
prendre en compte la modification de
infra départementaux ascendants (dans le
l'environnement lié à Chorus. Les
cadre du processus de centralisation),
contrôles ont notamment été ciblés sur le
ainsi que les flux descendants, vis-à-vis des
système d'échange - avec une montée en
postes comptables et a pu être réglée au
charge de contrôles au plan national -,
cours du premier trimestre.
ainsi que sur les écritures manuelles à
Les restitutions comptables et budgétaires enjeux ou encore les processus modifiés
ont également fait l'objet d'une attention dans le cadre de la trajectoire comptable
toute particulière, afin d'être en mesure comme les rapprochements et les
de restituer l'état de la situation financière transferts.
et comptable de l'État de manière infra
À compter du second semestre, l'objectif
annuelle dès les premiers mois. Les
est de se projeter sur le premier arrêté
premières situations budgétaires
des comptes en mode Chorus. Pour
mensuelles ont pu être élaborées et
anticiper au maximum sur cet exercice,
diffusées dans les délais prévus.
l'exercice d'arrêté intermédiaire à mi 2012
Par ailleurs, au-delà des flux, la bascule de est reconfiguré pour aller dans le sens
la comptabilité dans Chorus doit d'une clôture infra annuelle. La gestion
permettre de retrouver le bilan de l'État, des périodes mensuelles dans Chorus
tant à l'actif qu'au passif. C'est ce qu'on offre des potentialités pour une tenue des
appelle le chantier du bilan d'ouverture comptes davantage au fil de l'eau.
dans Chorus qui consiste à reprendre les
Le contour d’un pré clôture, avant la fin de
données de l'ancien système dans le
l'année, est à l'étude sur la base des
nouveau système. Les modalités
bonnes pratiques. Ainsi, la tenue des
d'intégration du bilan de l'État ont été
comptes dans Chorus doit être l'occasion
finalisées, afin de conduire à une
d'optimiser le processus de clôture et les
automatisation maximale de l'intégration
différentes phases du calendrier.
du bilan d'ouverture de l'État dans les
premiers mois de 2012. Plusieurs
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD
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La conduite du changement : service et aux agents des services


Un facteur essentiel pour un comptables. Ils ont veillé au cours des
premier exercice premiers mois à la montée en compétence
des agents, à l'analyse de la qualité des
La conduite du changement est déversements comptables, et à la
naturellement un facteur essentiel de définition des nouveaux contrôles. À leurs
succès sur un tel projet. La mise en œuvre côtés, après la phase de clôture des
de la trajectoire comptable concerne comptes 2011, les cellules de qualité
l'ensemble des directions locales comptable rattachées aux missions locales
régionales et départementales des de maîtrise des risques ont accentué un
finances publiques, les comptables rôle de soutien et favorisé la mise en place
spécialisés, ainsi que les départements du dispositif de contrôle interne actualisé.
comptables ministériels. Dans cette Parallèlement, pour ce qui relève de
perspective, la conduite du changement a l'appropriation de l'outil, une assistance
porté sur un ensemble de leviers. au déploiement par des prestataires a été
Tout d'abord, de premières réunions de déployée au cours des premiers mois. Son
sensibilisation interrégionales ont été rôle a été également essentiel et très
mises en place dès mi 2011 auprès des apprécié par les services: 100 assistants au
services locaux. En amont de la bascule, démarrage ont été présents au cours du
des équipes projet ont été mises en place, premier trimestre. Après une phase
dans chaque département. À compter de croissante d'appropriation de l'outil, le
l'automne 2011, une formation a été dispositif a été progressivement diminué
délivrée tant sur le métier que sur l'outil. (35 assistants en avril, 15 assistants en
Plus de 2.000 utilisateurs ont ainsi été mai). Un système de remontée des
formés aux évolutions liées au métier. Les situations constatées au démarrage a
formations outil ont été diffusées pour les aussi été mis en place, de manière à
trois quarts des utilisateurs avant fin 2011, assurer une réactivité : l'assistance sur
le quart restant ayant été formé en 2012 place a ainsi été renforcée sur certains
après la clôture des comptes 2011. sites.

Ensuite, au cours du premier semestre Pour aider à l'appropriation des nouveaux


2012, la phase de démarrage a fait l'objet processus comptables, une
d'un double soutien, dans chacun des documentation a été diffusée au réseau
départements, tant par les auditeurs comptable. Elle a pris notamment la forme
internes que par une assistance du nouveau plan comptable de l'État,
extérieure. Les interventions des auditeurs d'une nomenclature comptable
internes et de l'assistance se sont avérées commentée actualisée, de guides de
complémentaires l'une portant davantage procédures comptables mis en ligne, ainsi
sur le métier, l'autre sur l'outil. Les que de modes opératoires permettant de
auditeurs internes (inspecteurs traiter les différentes catégories
principaux) ont joué au plan local un rôle d'opérations. Bien entendu,
décisif. Ils sont intervenus auprès de la l'appropriation des nouveaux processus
direction locale, en appui aux chefs de comptables et la mise en place des
nouveaux contrôles vont nécessiter une
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD
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phase d'apprentissage tout au long du Chorus, d'assurer les intégrations des flux
premier exercice. Un groupe de travail, sans anomalie majeure, d'opérer aux
mis en place avec le réseau dès fin 2010, a premiers réglages, de mettre en œuvre les
permis d'arrêter les contours de nouvelles procédures comptables, et de
l'organisation nécessaire au déploiement déployer de nouveaux contrôles
de l'outil début 2012. comptables liés au nouvel environnement.

Un bilan d'appropriation par le réseau a La suite des opérations au second


été conduit au premier trimestre 2012 et a semestre 2012 doit être l'occasion
contribué à dresser de premières pistes d'anticiper et de renouveler les conditions
d'amélioration visant à sécuriser le de clôture des comptes avec la
déploiement de la trajectoire comptable. perspective d'une clôture infra annuelle et
Au-delà, le retour d'expérience permettra d’une pré clôture. Un bilan plus complet
d'affiner et de consolider l'organisation pourra être fait après le premier exercice
comptable et les conditions de tenue des comptable dans Chorus et favorisera une
comptes de l'État dans Chorus. nouvelle phase d'optimisation. La
trajectoire comptable doit ainsi permettre
Pour conclure: une mobilisation d'aller vers la cible comptable d'une tenue
exceptionnelle du réseau des comptes sécurisée et optimisée dans
comptable le nouveau système d'information.

Au total, la trajectoire comptable marque La « trajectoire comptable » dans Chorus


la fin du déploiement de Chorus. Elle doit est un projet de grande ampleur. Le
favoriser la tenue de la comptabilité de réseau de la Direction générale des
l'État conformément aux prescriptions de Finances publiques s'est pleinement
la LOLF dans un outil standardisé. mobilisé en 2012 pour la réussite de ce
projet. L'objectif est de conduire à une
La trajectoire comptable dans Chorus a nouvelle étape dans la bonne tenue des
été lancée. La phase initiale de démarrage comptes de l'État. C'est un enjeu de
s'est achevée: le premier semestre 2012 a transparence. C'est aussi un enjeu de
permis d'injecter le bilan de l'État dans performance.

Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD


32

TRESOR PUBLIC
Etre ou ne pas être juste : Un débat conceptuel rémanent
en comptabilité (1ère partie)

Par Elisabeth WALLISER, Maitre de conférences HDR, Montpellier Recherche


Management

Revue Française de Comptabilité/Avril 2012


A la lumière des débats qui agitent le « Être ou ne pas être juste », telle est la
monde économique, financier et question épineuse à laquelle sont
comptable depuis l'automne 2008, une potentiellement confrontées l'ensemble
question semble devenue centrale: quelle des entreprises. L'objectif de cette
valeur faut-il privilégier? La juste valeur ou réflexion est d'illustrer la nature
le coût historique? Une valeur de marché rémanente de cette problématique qui
ou une valeur estimée? Le problème de la anime la communauté comptable depuis
juste valeur a touché plus toujours.
particulièrement les actifs et passifs
L'abandon du principe d'évaluation au
financiers et donc le secteur
coût historique pour la juste valeur a été
banques/assurances. Mais au-delà de la
pointé du doigt car désigné comme
valorisation des instruments financiers,
responsable de la crise financière de 2008.
l'évaluation à la juste valeur se pose
Il semble facile, a posteriori, de critiquer
également à d'autres occasions, et ce de
ce mode d'évaluation alors qu'il s'est
manière récurrente. Lors d'un
imposé progressivement via le processus
regroupement d'entreprises, par exemple,
d'harmonisation internationale impulsé
pour comptabiliser les actifs et passifs
par l'IASB. Après avoir rappelé que
identifiables, mais surtout pour le suivi de
l'origine du débat juste valeur versus coût
la valeur de l'ensemble des biens,
historique est ancienne, nous détaillerons
postérieurement à leur date d'entrée dans
les différents arguments développés par
le patrimoine de l'entreprise (impriment
les partisans du mode d'évaluation à la
test). Par ailleurs, la règlementation
juste valeur puis reviendrons sur les
française tendant à converger vers les
conséquences néfastes de son application.
normes internationales, l'application de la
juste valeur dépasse largement les seuls Des origines du débat sur la valeur juste
comptes consolidés des sociétés cotées ...
pour concerner également les comptes
individuels. Si la notion de juste valeur semble avoir
capté l'attention des non-spécialistes de la
comptabilité (économistes, journalistes,
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD
33

politiques), le concept leur apparaissant l'actuel "impairment test" préconisé par


nouveau, il faut savoir que les théoriciens l'IAS 36 (dépréciation des actifs). La
comptables ont, dès la fin du XIXe siècle, théorie dynamique développée par
débattu cette méthode d'évaluation. Schmalenbach (1919), en réponse critique
à la théorie précédente, accorde quant à
En effet, les modes d'évaluation des actifs
elle une place prioritaire au résultat. Le
prennent leur source dans les théories
bilan doit alors refléter des coûts
anciennes du bilan. Déjà les théoriciens de
historiques amortis.
l'école déductive (dont Pâton, 1922) ont
cherché à appliquer des règles comptables ... à son inexorable montée en puissance
en utilisant les valeurs actuelles (Dégos et dans les normes comptables ...
Prévit, 2005 p. 154) tandis que les
Si la juste valeur a connu un tel attrait
théoriciens de l'école inductive (dont
c'est que, selon Biondi, Chambost et Klee
Littleton, 1953) défendaient la méthode
(2008), la méthode de la juste valeur «
du coût historique pour relier la pratique
représenterait l'aboutissement de cette
comptable au développement social et
quête longue et incertaine, entreprise par
économique (Tremblay et al, 1994 p.12).
les comptables, d'un "Graal" en matière
Plus tard, la monographie de Paton et
d'évaluation ». Elle a notamment permis
Littleton (1940) eut également une
de répondre aux insuffisances des
influence considérable en avançant l'idée
méthodes traditionnellement tournées
selon laquelle la plus importante
vers le passé et relevant d'une conception
responsabilité de l'entreprise en matière
quelque peu dépassée de l'entreprise car
de comptabilité était de fournir de
émanant d'une époque essentiellement
l'information aux investisseurs (Tremblay
industrielle. Les arguments généralement
et al, 1994 p.13).
mis en avant pour expliquer son essor
La lecture des travaux de Richard (2005) reposent sur ses effets réputés diminuer la
révèle également que les concepts de manipulation comptable et réduire
valeur d'usage, de valeur de marché ou de l'asymétrie d'information entre dirigeants
valeur de remplacement étaient déjà et actionnaires. Ces arguments sont
explicitement débattus à la fin du XIX· "servis" par une définition de l'actif ne
siècle. Il en va ainsi de la théorie du bilan s'appuyant plus seulement sur le droit de
statique, développé par Simon (1889), qui propriété mais sur le potentiel de richesse
considère le bilan comme central et de l'entreprise.
préconise l'évaluation à la valeur d'usage.
Avant la mise en place obligatoire de
Richard (2005, p. 81) souligne la
l'harmonisation internationale des
ressemblance frappante avec l'actuelle
comptes, via les normes IFRS, les
définition de la juste valeur donnée par
différentes options d'évaluation offertes
l'IASB, plus d'un siècle plus tard. D'autant
par les directives européennes (et en
plus que, dans un souci de prudence,
particulier par la 7e directive de 1983
Simon préconise de limiter l'évaluation
concernant les comptes consolidés),
d'un bien au plus bas du coût historique
pouvaient avoir des conséquences
ou de la valeur d'usage, dans la logique de
importantes sur la qualité de l'information
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD
34

publiée par les entreprises, au sein d'un conçue comme un outil pour arriver à
même pays mais aussi, sur un plan cette fin en réduisant l'asymétrie
international, entre les pays, du fait de d'information. La seconde théorie véhicule
l'opportunité laissée aux dirigeants de l'idée selon laquelle les marchés financiers
développer une "politique comptable" réagissent spontanément à l'information
volontariste. Face à une règlementation comptable pertinente publiée par les
"floue", les dirigeants disposent en effet, entreprises: une évaluation en juste valeur
en toute légalité, d'une certaine latitude est alors privilégiée puisqu'elle est
dans le choix des méthodes de supposée répondre aux demandes des
comptabilisation de ces transactions. On a investisseurs.
pu ainsi observer l'émergence d'une
Dans le même temps, la comptabilité a dû
politique comptable créative, qui
s'adapter à des éléments nouveaux, bien
correspond au fait d'utiliser un espace de
souvent immatériels, dont une des
liberté pour présenter des états financiers
caractéristiques principales est d'être en
conformes à l'information financière que
mesure de produire des richesses pour
l'on souhaite présenter aux utilisateurs
l'avenir. Il fallait donc être en mesure de
externes. Si, pour certains, la gestion des
juger des besoins ou de la capacité de
données comptables peut être perçue
l'entreprise à générer des "cash-flows",
comme un acte d'opportunisme des
autrement dit, des flux de trésoreries
dirigeants cherchant à manipuler les
nécessairement "à venir". Le souci de
résultats, pour d'autres, elle apparaît
comptabilisation et donc d'évaluation de
plutôt comme un signal pour les acteurs
certains actifs spécifiques, qui échappent
du marché qui ne sont pas toujours au
plus facilement aux garanties offertes par
courant de toutes les informations
le code civil sur la base du droit de
disponibles (Stolowy et Breton, 2003).
propriété, a peut-être ouvert la porte à
Les partisans de la juste valeur sont donc une définition des actifs qui, en normes
ceux, à l'instar de l'IASB, qui placent les IFRS, ne s'appuie plus sur une notion
investisseurs boursiers, autrement dit les juridique de propriété.
actionnaires, au centre de leurs
La définition de l'actif proposée par le
préoccupations. En donnant à la fois une
cadre conceptuel de l'IASC (1989 § 49)
meilleure évaluation du patrimoine et une
correspond à une" ressource contrôlée par
image plus précise des risques auxquels
une entité du fait d'évènements passés et
l'entreprise est exposée, la juste valeur
à partir de laquelle on s'attend à ce que
permet de révéler la "vraie" valeur des
des avantages économiques futurs
actifs et passifs dans les états financiers
bénéficient à l'entité ". Les avantages
(Bignon et al., 2009 p. 20). Cette vision est
économiques futurs pouvant résulter, à la
justifiée par deux théories financières : la
fois d'accroissement de revenus, mais
théorie de l'agence et la théorie des
aussi d'économies dans les coûts de
marchés efficients (Burlaud et Calasse,
production. L'avantage économique futur
2010). La première théorie justifie que les
est défini comme" le potentiel qu'a cet
dirigeants défendent les intérêts des
actif de contribuer, directement ou
actionnaires; la comptabilité est alors
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD
35

indirectement, à des flux positifs de disponibles au public (lAS 38, § 8). Il


liquidités ou d'équivalents de liquidités au n'existe, toutefois pas, d'après l'IASB, de
bénéfice de l'entreprise" (IASC, 1989 § 53) marché actif pour certains actifs du fait de
autrement dit, c'est son potentiel à leur spécificité (marques, titres de
générer de la trésorerie. Une entreprise journaux, brevets). Dans le cas où ce prix
dispose du contrôle de l'actif (lAS 38 § 13) de marché n'existerait pas, le coût devra
« si elle a le pouvoir d'obtenir des se fonder sur la meilleure estimation
avantages économiques futurs découlant possible du prix que l'entreprise aurait
de la ressource sous-jacente et si elle peut payé pour l'actif. Ce prix doit alors refléter
également restreindre l'accès des tiers à une transaction entre un acheteur et un
ces avantages ». Passer de la propriété au vendeur bien informés, consentants et
contrôle est un élément majeur du agissant dans des conditions de
changement de référentiel comptable qui concurrence normale (arm's length
accentue l'idée de centrer l'entreprise sur transaction). La méthode des "cash-flows"
son potentiel plutôt que sur ses acquis. actualisés (ou flux nets de trésorerie
futurs) générés par l'actif est une des
... jusqu'à la crise financière
méthodes préconisées.
Le débat relatif à l'évaluation à la juste
Deux types de valeur co-existent donc
valeur a pris une nouvelle tournure et
sous le terme "juste valeur" : d'une part la
s'est, par la même, révélé au grand public
valeur de marché (mark to market),
avec la crise financière de l'automne 2008.
censée être une valeur "objective"
Si les règles comptables ne sont pas les
observée. D'autre part, la valeur estimée
seules responsables de la crise, il est à
(mark to model) résultant d'un calcul
présent admis qu'elles ont joué un rôle
comptable, sur la base d'une actualisation
certain dans la propagation de celle-ci
de flux de revenus.
(Banque de France, 2009). Parmi les
causes évoquées, celle de la mise en place C'est précisément l'utilisation de la valeur
des normes internationales imposant aux de marché qui a été remise en question.
sociétés de tenir une comptabilité en « Elle s'est illustrée par la décision de
juste valeur" tient une place majeure. l'Union européenne de suspendre
Qu'est-ce que la juste valeur? Selon le l'évaluation des actifs à la valeur de
référentiel international en vigueur (avant marché, modifiant ainsi l'lAS 39 et l'IFRS 7
IFRS 13), la juste valeur peut être mesurée relatifs à la classification des actifs
de manière fiable s'il existe un prix de financiers (CE règlement n° 1004/2008).
marché fourni par référence à un marché
Certains auteurs (Casta et Calasse, 2001 ;
actif.
Aglietta et Riberioux, 2004 ; Bignon et al.,
Pour qu'un marché soit considéré comme 2004) avaient prédit les effets pervers de
actif, il doit satisfaire trois conditions: c'est l'évaluation en juste valeur en insistant sur
un marché sur lequel les éléments les effets procycliques de l'application de
négociés sont homogènes, des acheteurs la valeur de marché. Autrement dit,
et des vendeurs consentants peuvent être l'application de la juste valeur pouvait
trouvés à tout moment et les prix sont amplifier la hausse des cours boursiers en
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD
36

période de hausse boursière et les niveau de capitaux propres. Ce sont donc,


mouvements de baisse dans les phases de selon lui, plutôt les dispositions de "Bâle
déclin des cours, et c'est ce qui s'est II'' qui doivent être accusées que la
produit en automne 2008 avec comptabilité en juste valeur. Rappelons
l'effondrement des marchés financiers. que ces normes prudentielles ont
Les pertes cantonnées au secteur effectivement été modifiées (Bâle III) en
immobilier américain ont alors contaminé mars 2010, pour permettre aux banques
les autres secteurs bancaires jusqu'à d'absorber des pertes en cas de crise. A la
évoluer en une pénurie de liquidités, les crise des "subprimes" de 2008 a
IFRS n'ayant pas intégré la possibilité de néanmoins succédé la crise des dettes
telles fluctuations économiques. En effet, souveraines en 2011 ...
lorsque les IFRS ont été appliquées aux
A l'heure actuelle le débat relatif à
entreprises, c'était en 2005, période de
l'évaluation des actifs n'a toujours pas été
croissance régulière et de stabilité
tranché et semble même ouvrir de
économique (Consopoint, 2009). La juste
nouvelles perspectives. Ces questions sont
valeur était donc le "talon d'Achille"
en effet débattues en France et au niveau
(Colasse, 2009) de la normalisation
international, à l'occasion de la révision
comptable internationale et a sonné le
des "cadres conceptuels comptables"
glas de la prudence qui visait à rechercher
(conceptual framework) de l'IASB et du
un "juste milieu" (Saboly, 2003).
FASB mais aussi de la parution de la
Pour d'autres au contraire, ces critiques norme IFRS 13. Nous développerons ces
paraissent peu recevables car « les normes nouvelles perspectives dans un prochain
comptables constituent un repère stable article.
dans la crise financière" (Gélard, 2008). La
catastrophe proviendrait plutôt d'une
suite d'erreurs et surtout de
comportements très critiquables de
certains acteurs. Cette idée est partagée
par Raffournier (2011, p.166) selon lequel
« on se trompe de cible ". C'est au niveau
des utilisateurs des normes IFRS, en
l'occurrence auprès des établissements
financiers qu'il faut rechercher les
responsabilités de la crise financière: « la
norme comptable internationale apparaît
comme un bouc émissaire bien pratique ».
Selon Véron (Institut de l'entreprise,
2009), le problème essentiel permettant
d'expliquer la crise financière réside dans
le fait que les banques ont dû vendre
massivement des actifs pour satisfaire les
ratios prudentiels exigeant un certain
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TRESOR PUBLIC
Comptables publics et marchés publics: contrôler n'est
pas juger ?
Guillaume DELALOY 
GFP/ Décembre 2012 
 
Par  deux  décisions  du  8  février  2012,  la  des  faits,  rendait  obligatoire  la  passation 
section du contentieux du Conseil d'État a  d'un marché sous forme écrite, le contrôle 
précisé  l'étendue  du  contrôle  des  de la validité de la créance qui incombe au 
comptables  publics  sur  les  marchés  comptable  aurait  dû  le  conduire  à 
publics.  Rappelant  une  jurisprudence  suspendre  le  paiement  et  à  demander  la 
constante  selon  laquelle  les  comptables  production d'un document écrit.  
n'ont pas le pouvoir de se faire juge de la 
Dans  la  seconde  affaire  (réf.  n°  342825), 
légalité  des  actes  administratifs,  la  Haute 
l'agent  comptable  du  Port  autonome  de 
juridiction  fournit  aux  comptables  un 
Bordeaux,  devenu  depuis  Grand  port 
mode  d'emploi  sur  la  nature  du  contrôle 
maritime  de  Bordeaux,  avait  réglé  des 
qu'ils  doivent  exercer  en  matière  de 
factures alors que les bons de commandes 
«   production  des  justifications  », 
correspondants  ont  été  établis 
notamment  au  regard  des  exigences  du 
postérieurement  aux  factures.  Pour  la 
code des marchés publics.  
Cour des comptes, qui statuait en premier 
Dans  deux  affaires  distinctes,  la  Cour  des 
et  dernier  ressort,  les  dates  respectives 
comptes  a  constitué  deux  comptables 
figurant sur les factures et sur les bons de 
publics  débiteurs  de  sommes  versées  en 
commandes  portaient  en  elles‐mêmes  la 
règlement  de  prestations  effectuées  par 
preuve  d'irrégularités  manifestes  altérant 
des  entreprises  titulaires  de  marchés 
la  nature  des  pièces  justificatives  qui  ne 
publics.  
pouvaient  être  considérées  par  le 
Dans  la  première  affaire  (réf.  n°  340698),  comptable  public  comme  des  pièces 
la Cour, saisie en appel par le comptable, a  justificatives  valides  au  regard  des 
confirmé  le  jugement  de  la  Chambre  exigences posées à l'article 5 du code des 
régionale  des  comptes  de  Franche‐Comté  marchés  publics  relatives  à  la  définition 
qui a mis en débet le comptable public du  préalable des besoins.  
centre  communal  d'action  sociale  de 
En application de l'article R.143‐3 du Code 
Polaincourt pour avoir réglé trois factures 
des  juridictions  financières,  le  ministre  du 
relatives à des livraison de repas au foyer 
budget,  des  comptes  publics  et  de  la 
logement  des  personnes  âgées  sans 
réforme de l'État s'est pourvu en cassation 
disposer  de  contrat  écrit.  Pour  la  Cour, 
contre les deux arrêts de débet. Le Conseil 
chacune  des  factures  étant  d'un  montant 
d'État était donc, une nouvelle fois, invité 
supérieur  à  4000  €,  seuil  à  partir  duquel 
à  préciser  l'office  du  comptable  dans  le 
l'article  11  du  code  des  marchés  publics, 
contrôle de la dépense publique.  
dans  sa  rédaction  applicable  à  l'époque 
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD  
 
 
38

Certes,  la  question  n'est  pas  nouvelle.  En  ce  qui  concerne  la  validité  de  la 
Mais les juges du Palais royal ont vu dans  créance,  l'article  13  du  décret  de  1962 
ces deux affaires l'occasion pour la section  précise  que  le  contrôle  porte  sur  la 
du  contentieux  de  clarifier  la  délicate  justification  du  service  fait  et  l'exactitude 
question  des  limites  du  contrôle  que  le  des  calculs  de  liquidation  ainsi  que  sur 
comptable  public  doit,  sous  peine  l'intervention  préalable  des  contrôles 
d'engager sa responsabilité personnelle et  règlementaires  et  la  production  des 
pécuniaire,  exercer  en  matière  de  justifications.  
production  des  justifications  et  de  définir 
Il  résulte  de  ces  dispositions  que  les 
avec  précision  la  frontière  entre  contrôle 
comptables  ne  doivent  procéder  au 
de  validité  de  la  créance  et  contrôle  de 
paiement  de  la  dépense  qu'après  qu'ont 
légalité des pièces justificatives.  
été effectués les contrôles réglementaires 
1.  Le  contrôle  du  comptable  porte  prescrits.  Le  comptable  peut  demander  à 
sur  la  régularité  externe  de  la  l'ordonnateur tout élément de nature à lui 
permettre  d'exercer  pleinement  son 
dépense  
contrôle.  Mais  il  ne  pourra  formellement 
Le  rôle  du  comptable  dans  le  contrôle  de  suspendre  le  paiement  que  dans  le  cas 
la  dépense  publique  est  défini  par  le  prévu  à  l'article  37  du  décret  de  1962, 
décret  n°  62‐1587  du  29  décembre  1962  c'est‐à‐dire  «  lorsque,  à  l'occasion  de 
portant  règlement  général  sur  la  l'exercice  du  contrôle  prévu  à  l'article  12 
comptabilité  publique  (RGCP),  dont  les  (alinéa  B)  ci‐dessus,  des  irrégularités  sont 
dispositions,  relativement  précises,  constatées ».  
imposent  au  comptable  d'exercer  un 
Dès  lors,  soit  l'ordonnateur  fournit  les 
contrôle  de  la  régularité  externe  des 
éléments  demandés,  le  cas  échéant  par 
pièces justificatives et non un contrôle de 
voie de certificat administratif en vertu de 
leur légalité interne.  
l'article  7  du  décret  de  1962,  soit  il  fait 
       1.1.  Le  comptable  public  n'est  usage du pouvoir de réquisition prévu au 1 
de  l'article  60  de  loi  de  finances  pour 
pas  juge  de  la  légalité  des  marchés 
1963, obligeant ainsi le comptable à payer 
publics  
mais  endossant  la  responsabilité  des 
L'article  12,  alinéa  B,  du  RGCP  dispose  irrégularités relevées.  
que,  en  matière  de  dépenses,  les 
Ce n'est que si le paiement a été effectué 
comptables  sont  tenus  de  procéder  au 
sans  qu'aient  été  exercés  les  contrôles 
contrôle de la qualité de l'ordonnateur ou 
préalables que la Cour pourra constituer le 
de  son  délégué,  de  la  disponibilité  des 
comptable débiteur de l'organisme public. 
crédits,  de  l'exacte  imputation  des 
En  revanche,  le  juge  des  comptes  ne 
dépenses  aux  chapitres  qu'elles 
pourra  légalement  le  mettre  en  débet  au 
concernent  selon  leur  nature  ou  leur 
seul  motif  qu'il  n'aurait  pas  effectué  de 
objet,  de  la  validité  de  la  créance  et  du 
diligences qui ne pourraient conduire à  la 
caractère libératoire du paiement.  
suspension  du  paiement  des  dépenses  en 
cause.  
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD  
 
 
39

Le  premier  contrôle  auquel  doit  procéder  contrôle de légalité de l'acte administratif 


le  comptable  consiste  donc  à  vérifier  que  à  l'origine  de  la  dépense  qui  excède  les 
l'ensemble  des  pièces  requises  pour  pouvoirs  que  les  comptables  publics 
justifier  la  dépense  ont  été  produites  par  tiennent du B de l'article 12 et de l'article 
l'ordonnateur,  et  qu'elles  sont  complètes  13 du décret de 1962.  
et précises. Se pose ensuite la question de 
Comme l'écrit Jacques Magnent, dans son 
savoir si le comptable doit aller au delà de 
ouvrage  sur  la  Cour  des  comptes:  «  Les 
cette  simple  computation  des  pièces  ou 
comptables ne sont pas chargés de vérifier 
s'il  doit  y  porter  une  appréciation,  et  si 
la  régularité  des  actes  en  exécution 
oui, de quelle nature.  
desquels sont liquidées les dépenses (. . .) 
Une  limite  à  l'office  du  comptable  a  été  Ils  ne  sont  donc  pas  responsables  de 
clairement  énoncée  en  1971  avec  la  J'irrégularité  de  ces  actes ».  Or,  en 
décision  Ministre  de  l'Economie  et  des  motivant  des  mises  en  débet  sur 
Finances c/ BALME: « Il ressort des articles  l'irrégularité  des  dépenses  au  regard  des 
12  et  13  du  décret  du  29  décembre  1962  dispositions  du  code  des  impôts  ou  du 
que,  pour  apprécier  la  validité  des  code des marchés publics, la Cour engage 
créances,  les  comptables  doivent  exercer  la  responsabilité  des  comptables  à  raison 
leur  contrôle  sur  la  production  des  de l'illégalité de la pièce justificative.  
justifications, mais ils n'ont pas le pouvoir 
De  même,  le  contrôle  du  comptable  ne 
de  se  faire  juges  de  la  légalité  des 
saurait  porter  sur  le  rattachement  de  la 
décisions  administratives ».  Ce  principe, 
dépense au service, élément étranger à la 
régulièrement  rappelé  par  la 
validité  de  la  créance.  Dans  une  décision 
jurisprudence,  est  clairement  réaffirmé 
du 21 octobre 2009, la Haute juridiction a, 
dans les deux arrêts commentés.  
par exemple, jugé qu' « en reprochant aux 
En  effet,  le  juge  des  comptes  ne  doit  pas  comptables  de  s'être  abstenus  d'exiger,  à 
détourner  de  leur  finalité  les  contrôles  l'appui  des  mandats,  la  production  de 
prévus  par  le  décret  du  29  décembre  pièces  justificatives  attestant  du 
1962.  Le  Conseil  d'État  a,  par  exemple,  rattachement  au  service  de  certains 
jugé  que  la  question  de  savoir  si  un  achats de cadeaux aux personnels, la Cour 
département  peut  prendre  à  sa  charge  des  comptes  a  mis  à  la  charge  des 
une dépense au titre des compétences qui  intéressés une obligation de contrôle de la 
sont  les  siennes  est  une  question  de  légalité  de  J'acte  administratif  à  J'origine 
légalité qui ne relève pas du contrôle que  de  ces  dépenses  qui  excède  les  pouvoirs 
doit  exercer  le  comptable  en  vue  du  que  les  comptables  publics  tiennent  du 
paiement.  décret du 29 décembre 1962. 

De même, il a considéré qu'en jugeant que  Comme  le  rappelait  le  commissaire  du 


le  comptable  aurait  dû  vérifier  la  gouvernement  Mattias  Guyomar  dans  ses 
conformité  des  clauses  d'un  marché  avec  conclusions  sur  cette  décision,  les 
les  dispositions  du  code  général  des  dispositions  du  décret  du  29  décembre 
impôts,  la  Cour  des  comptes  a  mis  à  la  1962  «  sont  claires  dans  leur  principe  et 
charge  du  comptable  une  obligation  de  dans leur énoncé: il revient au comptable 
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de s'assurer de la régularité de la dépense  qui  constituent  le  fondement  de  la 


telle  qu'elle  lui  est  notifiée  par  dépense ».  
J'ordonnateur;  il  appartient  au  seul 
Il  ne  faut  en  effet  pas  déduire  de  la 
ordonnateur  d'apprécier  J'opportunité  de 
jurisprudence Balme que le comptable n'a 
cette dépense ».  
pas  à  porter  d'appréciation  juridique  sur 
Ainsi,  en  l'espèce,  il  n'appartenait  pas  au  les  pièces  qui  lui  sont  produites.  Si  le 
comptable public de vérifier si les marchés  comptable  doit  exiger  de  l'ordonnateur 
publics  qui  constituaient  le  fondement  de  qu'il  produise  les  seules  pièces 
la  dépense  avaient  été  passés  justificatives  prévues  par  la  nomenclature 
conformément  aux  dispositions  du  code  sans  étendre  son  contrôle  à  l'opportunité 
des  marchés  publics.  Dès  lors  que  les  de la dépense ou à la légalité des décisions 
pièces  requises  sont  produites  avec  le  administratives, il ne doit pas se contenter 
mandat  de  paiement  et  qu'elles  sont  de  jouer  le  rôle  d'une  chambre 
établies  en  la  forme  régulière  par  les  d'enregistrement  des  décisions  de 
autorités  compétentes,  le  comptable  ne  l'ordonnateur  et  des  pièces  justificatives 
peut  s'opposer  au  paiement  au  motif  de  fournies par lui.  
leur  illégalité  sans  se  faire  juge  de  la 
Ainsi,  le  comptable  doit‐il  contrôler  la 
légalité  du  marché  et  empiéter  sur  les 
compétence  de  l'auteur  de  l'acte,  ainsi 
pouvoirs de l'ordonnateur.  
que l'exactitude des calculs de liquidation. 
       1.2.  Le  comptable  dispose  De même, il doit refuser de payer, lorsque 
néanmoins  d'une  marge  la pièce justificative est un faux ou a perdu 
son caractère exécutoire à la suite de son 
d’appréciation  
annulation par le juge.  
La  distinction  entre  régularité  des  pièces 
Toutefois,  même  dans  ces  hypothèses,  le 
justificatives  et  légalité  de  l'acte 
contrôle  du  comptable  ne  porte  pas  alors 
administratif  à  l'origine  de  la  dépense 
sur  la  légalité  de  l'acte  administratif  à 
soulève  des  questions  de  frontières 
l'origine  de  la  dépense,  mais  sur  la 
délicates,  et  en  vérité  assez  difficiles  à 
régularité  formelle  ou  extrinsèque  des 
tracer d'une façon claire et opérationnelle. 
justifications produites.  
La  doctrine  concède  que,  «  entre 
obligation  de  vérifier  la  validité  de  la  Un pas supplémentaire dans l'étendue du 
créance  et  interdiction  d'en  contrôler  la  contrôle du juge a toutefois été franchi en 
légalité, la frontière est cependant difficile  2000  avec  la  décision  Kammerer  par 
à  tracer.  Ces  deux  impératifs  ne  sont  laquelle  le  Conseil  d'État  a  enrichi  le 
d'ailleurs  pas  toujours  conciliables  et  le  considérant  de  principe  de  la  décision 
Conseil  d'État,  en  sa  qualité  de  juge  de  Balme,  en  jugeant  qu'il  résulte  des 
cassation des arrêts rendus par la Cour des  dispositions des articles 12 et 13 du décret 
comptes,  a  admis  que  le  contrôle  exercé  du  29  décembre  1962  que  «  si,  pour 
par le comptable puisse, dans certains cas  apprécier  la  validité  des  créances,  les 
de figure, recouper celui exercé par le juge  comptables  doivent  exercer  leur  contrôle 
administratif  sur  la  légalité  des  décisions  sur  l'exactitude  des  calculs  de  liquidation 

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et  la  production  des  justifications  et  s'il  engagée.  Pour  le  juge,  cela  implique  de 
leur  appartient  d'interpréter  vérifier  deux  choses:  le  comptable  doit, 
conformément  aux  lois  et  règlements  en  tout  d'abord,  rechercher  si  toutes  les 
vigueur les actes administratifs qui en sont  pièces  requises  par  la  nomenclature 
l'origine, ils n'ont pas le pouvoir de se faire  comptable  ont  bien  été  fournies;  ensuite, 
juges  de  la  légalité  de  ces  actes  ».  La  il  doit  vérifier  que  ces  pièces  sont,  d'une 
reconnaissance  aux  comptables  d'un  part,  complètes  et  précises  et,  d'autre 
pouvoir  d'interprétation  des  actes  part, cohérentes au regard de la catégorie 
administratifs  conformément  aux  lois  et  de  la  dépense  définie  dans  la 
règlements  en  vigueur  lui  permet  de  nomenclature applicable et de la nature et 
déterminer  si  le  mandat  de  paiement  a  de l'objet de la dépense telle qu'elle a été 
bien l'objet que l'ordonnateur lui prête.   ordonnancée.  

Tout  cela  trace  une  frontière  bien  C'est  donc  à  ce  stade  qu'intervient  la 
imprécise  que  le Conseil  d'État  a  entendu  nomenclature  comptable  qui  fixe,  avec 
clarifier  dans  les  arrêts  commentés.  Le  précision,  selon  la  nature  et  l'objet  de  la 
fragile  équilibre  sur  lequel  reposent  les  dépense,  la  liste  des  pièces  justificatives 
relations  entre  le  comptable  et  que  l'ordonnateur  doit  fournir  au 
l'ordonnateur  rendait  nécessaire  une  comptable.  
définition  la  plus  claire  et  surtout  la  plus 
prévisible  possible  du  contrôle  que  doit         2.1.  La  relation  entre  la 
exercer le premier sur les actes du second.   nomenclature  comptable  et               
le code des marchés publics  
    2.  Le  contrôle  du  comptable  Pour les comptables publics de l'État et de 
s'effleure  au  vu  des  seules  pièces  ses  établissements  publics,  l'article  47  du 
décret de 1962 prévoit que les opérations 
justificatives exigibles  
et notamment celles de dépense « doivent 
Si  l'article  13  du  décret  de  1962  précise  être  appuyées  des  pièces  justificatives 
que,  pour  apprécier  la  validité  de  la  prévues  dans  des  nomenclatures  établies 
créance,  les  comptables  doivent  par  le  ministre  des  finances  avec,  le  cas 
notamment  exercer  leur  contrôle  la  échéant, l'accord du ministre intéressé».  
production  des  justifications,  encore  faut‐
Pour  les  comptables  des  collectivités 
il savoir ce recouvre cette notion.  
territoriales  et  de  leurs  établissements 
L'intérêt  des  arrêts  commentés  réside  publics,  la  liste  générale  des  pièces 
justement  dans  cette  définition,  que  le  justificatives  a  été  fixée  par  le  décret  n° 
Conseil  d'État  présente  dans  un  83‐16  du  13  janvier  1983,  modifié  en 
considérant  de  principe  didactique.  La  dernier  lieu  par  le  décret  n°  2007‐450  du 
Haute  juridiction  commence  par  indiquer  25 mars 2007 et codifié à l'article 0.1617‐
que  le  contrôle  de  la  production  des  19  du  code  général  des  collectivités 
justifications  impose  au  comptable  public  territoriales  (CGCT),  aux  termes  duquel  « 
de  s'assurer  que  les  pièces  fournies  par  avant  de  procéder  au  paiement  d'une 
l'ordonnateur  présentent  un  caractère  dépense  ne  faisant  pas  l'objet  d'un  ordre 
suffisant  pour  justifier  la  dépense  de  réquisition,  les  comptables  (.  .  .)  ne 
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doivent exiger que les pièces justificatives  principale  question  à  laquelle  étaient 


prévues  pour  la  dépense  correspondante  confrontés  le  juge  des  comptes  et  le 
dans la liste définie à l'annexe I du présent  Conseil  d'État  dans  la  première  affaire 
code et établie conformément à celle‐ci».  était  de  savoir  s'il  fallait  regarder  les 
Le  principe  du  caractère  limitatif  des  catégories de la nomenclature comme des 
pièces  exigées  ne  diffère  pas  de  celui  qui  éléments  de  faits,  correspondant  à  la 
s'applique  aux  comptables  de  l'État  en  présentation  qui  est  faite  de  la  dépense 
vertu de l'article 47 du règlement général  par  l'ordonnateur,  ou  comme  des 
sur  la  comptabilité  publique.  La  catégories juridiques, résultant du RGCP et 
nomenclature  constitue,  pour  les  renvoyant  à  des  notions  extérieures  à  la 
dépenses  qu'elle  référence,  à  la  fois  le  nomenclature  et  issues  du  code  des 
minimum  et  le  maximum  exigible  par  le  marchés publics.  
comptable.  
En  mentionnant  les  marchés  «  faisant 
Or, la rubrique 41 de l'annexe I de l'article  l'objet d'un contrat écrit », la rubrique 41 
D.1617‐19,  dans  sa  rédaction  issue  du  pouvait, en effet, être interprétée comme 
décret  n°  2003‐301  du  2  avril  2003,  ne  visant  pas  les  marchés  qui  doivent 
applicable aux faits litigieux, indiquait que,  revêtir une forme écrite en application de 
pour « les marchés publics sans formalités  l'article 11 du CMP, mais les marchés que 
préalables , c'est‐à‐dire, aux termes du VII  l'ordonnateur  n'a  pas  passés  sous  forme 
de l'article 26 du code des marchés publics  écrite.  Il  appartient  au  seul  ordonnateur 
(CMP),  les  marchés  dont  le  montant  est  de  respecter  le  formalisme  défini  par  le 
inférieur  aux  seuils  communautaires  de  code des marchés publics et le comptable 
procédure  formalisée,  la  dépense  est  n'est  pas  tenu  de  s'assurer  que  ce 
présentée  sous  la  seule  responsabilité  de  formalisme a été respecté.  
l'ordonnateur,  selon  l'une  des  modalités 
Une  lecture  littérale  de  la  nomenclature 
suivantes:  
pouvait  donc  laissé  penser  que,  dès  lors 
         ‐  pour  les  marchés  ne  faisant  pas  que  la  dépense  est  présentée,  comme  en 
l'objet  d'un  contrat  écrit,  la  dépense  est  l'espèce,  par  l'ordonnateur  comme  un 
justifiée  par  la  production  d'un  mémoire  marché public sans formalité préalable ne 
ou d'une facture;   faisant  pas  l'objet  d'un  contrat  écrit,  le 
comptable  doit  se  référer,  comme  l'y 
        ‐ pour les marchés faisant l'objet d'un 
invite la nomenclature, à la rubrique 4111 
contrat écrit, la dépense est justifiée, pour 
et qu'il peut donc payer au vu de la seule 
un premier paiement, par le contrat et un 
facture.  Il  n'en  irait  différemment  que 
mémoire  ou  une  facture,  et  pour  les 
dans  les  cas  pour  lesquels  l'annexe  1  de 
autres paiements, par un mémoire ou une 
l'article  D.1617‐19  du  CGC  impose  que  le 
facture.  
comptable  dispose  d'un  contrat  écrit, 
Outre  que  les  dénominations  de  la  c'est‐à‐dire  pour  le  versement  d'une 
nomenclature  de  2003  ne  correspondent  avance  ou  d'acomptes,  pour  les 
plus à celles du code des marchés publics  prélèvements pour retenue de garantie et 
issu  du  décret  du  1  er  août  2006,  la 

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pour  le  paiement  des  prestations  de  cause,  les  rubriques  de  la  nomenclature 
maîtrise d'œuvre.   doivent nécessairement correspondre aux 
notions  juridiques  auxquelles  elles  se 
Cette interprétation pouvait s'appuyer sur 
rapportent.  La  seule  circonstance  que  la 
l'instruction codificatrice du 23 juillet 2003 
dépense  est  présenté  sous  la 
relative  aux  pièces  justificatives  des 
responsabilité  de  l'ordonnateur  ne 
dépenses  du  secteur  public  local.  Ce 
dispense  pas  le  comptable  des  contrôles 
document rappelle, en effet, que le décret 
qui relèvent de son pouvoir. Or, l'office du 
de  2003  a  mis  en  œuvre  la  décision  du 
comptable  serait  dénaturé  si  celui‐ci 
Gouvernement  de  ne  plus  faire  intervenir 
pouvait  être  contraint  à  situer  une 
les comptables publics dans le contrôle du 
dépense  dans  une  catégorie  déterminée, 
seuil des marchés publics et que « ce sont 
alors  qu'au  vu  de  sa  nature  et  de  son 
les  pièces  justificatives  produites  au 
objet, et notamment de son montant, elle 
comptable  qui  déterminent  la  nature  du 
relève  manifestement  d'une  autre.  Ce 
marché présenté  ».  
serait  en  effet  ôter  tout  effectivité  au 
Tel  n'est,  toutefois,  pas  le  raisonnement  contrôle  si  le  comptable  devait  suivre 
suivi  par  le  Conseil  d'État  dans  cette  aveuglement la qualification de la dépense 
affaire.  Pour  le  juge,  si  le  comptable  ne  telle  qu'elle  lui  est  transmise  par 
peut  exiger  que  les  pièces  justificatives  l'ordonnateur,  sans  pouvoir  la  rediriger 
exigées par la nomenclature, encore faut‐il  d'office,  au  vu  de  sa  nature,  vers  la 
que  les  pièces  fournies  par  l'ordonnateur  catégorie  pertinente  de  la  nomenclature, 
soient  cohérentes  au  regard  des  dont il se déduira les pièces exigibles.  
catégories  de  dépenses  fixées  par  la 
C'est pourquoi, dans la première affaire le 
nomenclature.  
juge a interprété les sous‐catégories de la 
2.2. Le contrôle de la cohérence des pièces  rubrique 411, relative aux marchés publics 
justificatives   sans  formalités  préalables,  pour  en 
déduire  que,  lorsqu'elles  distinguent  les 
Les  deux  arrêts  commentés  précisent  marchés  selon  qu'ils  font  ou  non  l'objet 
qu'au‐delà  du  contrôle  qui  tend  à  vérifier  d'un  contrat  écrit,  elles  doivent  être 
si  l'ensemble  des  pièces  requises  au  titre  regardées  comme  se  référant  aux 
de  la  nomenclature  comptable  applicable  dispositions  de  l'article  11  du  CMP  en 
lui  ont  été  fournies,  le  comptable  doit  vertu desquelles, dans leur rédaction alors 
contrôler  la  cohérence  de  ces  pièces  tant  applicable, les marchés d'un montant égal 
au  regard  de  la  catégorie  de  la  dépense  ou supérieur à 4000 € doivent être passés 
définie  dans  la  nomenclature  applicable,  sous forme écrite.  
que  de  la  nature  et  de  l'objet  de  la 
dépense.   En l'espèce, la facture étant d'un montant 
supérieur  à  ce  seuil,  il  y  aurait  une 
La  section  du  contentieux  a  suivi  les  incohérence  à  la  rattacher  à  la  catégorie 
conclusions  du  rapporteur  public,  Xavier  4111  concernant  les  marchés  ne  faisant 
de Lesquin, qui a démontré que, pour que  pas l'objet d'un contrat écrit.  
le  contrôle  comptable  se  rattache  à  la 
réalité  des  opérations  financières  en 
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Le  comptable  devait  donc  se  retourner  dépense sans cc se faire juge de la légalité 


vers  l'ordonnateur  afin  de  vérifier  que  la  de la passation du marché en cause ». En 
commande  passée  était  bien  supérieure  cassant la décision de la Cour des comptes 
au  seuil  et,  si  tel  est  le  cas,  lui  demander  au motif que celle‐ci n'avait pas recherché, 
avant  le  paiement  de  la  dépense  la  avant  la  mise  en  débet,  si  le  comptable 
production  d'un  contrat  écrit,  avait demandé et obtenu de l'ordonnateur 
conformément  à  la  liste  des  pièces  un  tel  certificat,  le  Conseil  d'État  impose 
justificatives résultant de la nomenclature.  par‐là même au comptable de procéder à 
Ce  faisant,  le  comptable  en  reste,  cette diligence.  
conformément à son office, à un contrôle 
Dans  la  deuxième  affaire,  l'incohérence 
de  la  régularité  formelle  de  la  catégorie 
des justifications ne résidait pas dans leur 
retenue  au  sein  de  la  nomenclature,  sans 
insuffisance au regard de la catégorie de la 
entrer  dans  une  analyse  juridique  de  la 
dépense  mais  dans  l'antériorité  des 
conformité de la passation du marché aux 
factures  par  rapport  aux  bons  de 
règles du code des marchés publics.  
commande. Il est vrai que le cours normal 
Cette  solution,  fondée  sur  la  des  opérations  d'exécution  d'un  marché 
nomenclature de 2003, devrait également  public  suppose  que  les  bons  de 
s'appliquer  à  l'aune  de  la  nomenclature  commande  soient  émis  avant  les  factures 
issue  du  décret  du  25  mars  2007.  Si  la  correspondantes. Il y avait là pour la Cour 
rubrique  423  de  l'annexe  1  de  l'article  des comptes, une contradiction manifeste 
D.1617‐19  du  CGCT  n'opère  plus  de  entre les pièces justificatives qui aurait dû 
distinction  entre  les  marchés  faisant  ou  conduire  à  les  disqualifier  aux  yeux  du 
non  l'objet  d'un  contrat  écrit,  elle  impose  comptable.  
la  production  d'un  contrat  à  l'appui  du 
Il  est  vrai  que,  dans  sa  décision  Morel  du 
premier  paiement  des  cc  prestations 
21  mars  2001,  le  Conseil  d'État  avait  déjà 
fixées  par  contrat  ».  Il  en  résulte  qu'un 
jugé  que  le  contrôle  du  comptable  devait 
contrat  écrit  doit  être  communiqué  au 
le conduire, dans l'hypothèse où les pièces 
comptable  dès  lors  le  montant  des 
justificatives  seraient  contradictoires,  à 
prestations est supérieur à 15 000 €, seuil 
suspendre  le  paiement  jusqu'à  ce  que 
à  compter  duquel  l'article  11  du  CMP 
l'ordonnateur  lui  ait  produit,  à  cet  effet, 
impose,  depuis  le  décret  du  9  décembre 
les  justifications  nécessaires.  Toutefois,  si 
2011,  que  le  contrat  soit  conclu  sous 
l'arrêt  Morel  s'appuie  sur  le  caractère 
forme écrite.  
contradictoire  des  pièces,  c'est 
Le  Conseil  d'État  rappelle,  toutefois,  que,  uniquement  dans  la  mesure  où  le 
si  l'ordonnateur  n'est  pas  en  mesure  de  comptable  n'avait  pu  identifier  la  nature 
présenter  un  contrat  écrit,  il  peut  alors  de la dépense.  
produire  cc  un  certificat  administratif  par 
Or,  en  l'espèce,  l'apparente  contradiction 
lequel  il  déclare  avoir  passé  un  contrat 
entre les pièces justificatives révélait avant 
oral  et  prend  la  responsabilité  de 
tout une anomalie au regard des règles de 
l'absence de contrat écrit». Dans ce cas, il 
la  commande  publique  régie  par  le  code 
appartient  au  comptable  de  payer  la 
des  marchés  publics  dont  l'article  5 
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impose  aux  acheteurs  publics  de  définir 


avec  précision  la  nature  et  l'étendue  de 
leurs  besoins  avant  de  procéder  à  l'acte 
d’achat. 

C'est pourquoi le Conseil d'État a jugé que, 
en  reprochant  au  comptable  de  ne  pas 
avoir  relevé  l'irrégularité  résultant  de  la 
contradiction entre les pièces justificatives 
et, en fait, à travers l'absence de définition 
préalable  des  besoins,  la  régularité  du 
marché  passé,  la  Cour  des  comptes  a  en 
réalité  mis  à  la  charge  du  comptable  une 
obligation  de  contrôle  de  la  légalité  des 
pièces  justificatives  fournies  par 
l'ordonnateur.  

En  clarifiant  la  portée  du  contrôle  exercé 


par  le  comptable  en  matière  de  marchés 
publics,  le  Conseil  d'État  précise  un  peu 
plus  les  responsabilités  respectives  des 
acteurs  de  la  dépense  publique,  telles 
qu'elles  résultent  du  principe  de 
séparation  des  ordonnateurs  et  des 
comptables.  Il  fournit  ici  un  véritable  « 
guide des bons pratiques lis en matière de 
contrôle  des  pièces  justificatives  qui,  en 
définissant  avec  précision  l'office  du 
comptable,  tend  à  préserver  un  des 
principes  fondamentaux  de  la 
comptabilité publique.  

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TRESOR PUBLIC
Réflexions sur les dimensions chiffrées des débets des
comptables publics
Jacques‐André LESNARD, Trésorier‐Payeur général D.F.I.P. de Nouvelle‐Calédonie  
GFP/Novembre 2012 
 

La  réforme  de  la  RPP  entrée  en  vigueur  en  juillet,  sortie  des  travaux 
parlementaires à grande vitesse fin 2011 après une gestation bien difficile, est 
sûrement  promise  à  de  nombreux  développements  juridictionnels  qui 
assureront matière aux commentateurs ... et ipso facto à la revue pour le reste 
de la décennie, et au‐delà ...  
L'un  des  principes  de  cette  réforme  de  la  valeur,  le  prorata  des  débets  est 
permet  de  tordre  ‐enfin  ‐  le  cou  à  infime  par  rapport  au  dénominateur 
l'antienne  de  l'objectivité  apparente  ‐  car  incontestable  de  l'indicateur  objectif  que 
«  la  statistique  est  la  forme  suprême  du  serait  l'addition  du  total  de  chaque 
mensonge » (selon B. Disraeli) du rapport  compte  de  la  collectivité  concernée: 
entre  le  montant  des  débets  effectifs,  ou  depuis  fort  longtemps  la  «  peur  du 
recouvrés  (après  l'intervention  de  la  «  gendarme,  en  tout  domaine,  compte  plus 
remise gracieuses » du ministre en charge  que  la  seule  mesure  de  l'efficacité 
du budget) et celui du montant des débets  répressive. Assurément, tel est bien le cas 
prononcés, pour se lamenter sur la justice  pour  les  comptables  publics  français  pour 
financière  restée  «  retenue   »  et/ou  qui  l'épée  de  Damoclès  du  jugement  a 
considérée comme inefficace.   posteriori  de  sa  décision  par  son  juge 
financier  influence  dans  le  bon  sens  à  cet 
Cet indicateur, pour le praticien que je suis 
égard  l'immensité  du  nombre  de  ses 
depuis  plus  de  seize  ans,  m'est  en  effet 
décisions  quotidiennes  ...  dernier 
toujours  paru  radicalement  sans  portée: 
paramètre  quantitatif  à  mettre  dans  la 
personne,  en  premier  lieu,  n'évoque  en 
balance,  ce  qui  distingue  si  souvent,  dans 
amont  le  rapport  entre  le  nombre  de 
l'appréciation  complète  d'un  cas,  le  juge 
débets  et  le  nombre  total  des  jugements 
(qui peut et donc tend à s'en dispenser) et 
en  la  matière:  le  nombre  de  «  quitus  » 
l'administrateur (qui y est nécessairement 
prononcés est infiniment supérieur à celui 
contraint)  ...  et  que  reste  avant  tout  le 
des  débets, et  j'en  atteste  pour  les  divers 
comptable public  
départements où j'ai exercé la fonction de 
Trésorier‐Payeur  général...  ou  par  Selon  le  désormais  défunt,  ou  plutôt 
similitude  lorsque  je  pratique  «  réduit dans son champ, adage selon lequel 
l'apurement  administratif  »  pour  les  «  « le juge financier juge le compte et pas le 
petits » comptes. Pour revenir sous l'angle  comptable  »,  il  convient  de  souligner  que 

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le  montant  du  débet  est  «  objectif»,  par  Refuser  de  prendre en  compte  cet aspect 
définition, pour rétablir un compte « juste  n'est‐il  pas  digne  de  Gribouille?  A 
».  Toutefois,  la  pratique  de  regrouper  contrario,  en  effet,  la  profession  serait 
l'examen  des  comptes  de  plusieurs  (très)  rapidement  désertée  mais  nul  ne 
exercices  d'une  même  collectivité,  déchargera le ministre de veiller à ce que 
souvent  cinq  ans,  aboutit  à  en  gonfler  le  ces  fonctions  soient  bien  tenues.  
montant  «  artificiellement  »,  car  réitéré  Rappelons  que  le  montant  des  primes 
sur  plusieurs  exercices,  au  regard  de  la  annuelles de la caution obligatoire comme 
responsabilité  réelle  du  comptable  qui  ne  de  l'assurance,  facultative  mais  de  fait 
se remet pas en cause, de lui même, voire  indispensable  à  un  certain  niveau,  sont  à 
persistera  sur  une  option  qui  se  révèlera  la  charge  effective  du  comptable  public  
discutable  bien  a  posteriori.  En  outre,  le  et,  sous  cet  angle,  justifient  des 
délai de jugement du compte vient ajouter  accessoires  financiers  liés  à  la  fonction 
des  intérêts  de  retard  entre  le  constat  permettant  de  couvrir  cette  dépense 
calendaire  du  manquement  et  la  spécifique.  Il  n'y  a  rien  de  différent  au 
notification  du  jugement:  ceci  est  bien  demeurant  avec  les  régisseurs,  véritables 
compréhensible,  à  l'évidence,  pour  préposés  des  comptables.  Comme  mes 
(rétablir la vérité « judiciaire » du compte  collègues,  les  pouvoirs  propres  (et  non 
mais assurément pas pour jauger, évaluer,  délayables) qui  sont  les  miens  en matière 
avec  de  tels  biais,  la  mesure  de  la  de  «   débets,  remises  gracieuses  et 
responsabilité  d'un  comptable  ....  et  a  décharges  de  responsabilité »,  selon  le 
fortiori  celle  de  la  «  comptabilité  décret  945  du  29  juillet  2005  qui  placent 
publique», en tant qu'institution ..    les  T.P.G  (et  désormais  les  DFIP)  en 
position  d'analyse  et  de  décision 
Par  ailleurs,  il  convient  de  prendre  en 
comparables  à  celle  d'un  juge  financier 
compte  l'inéluctable  rapport  entre  le 
dans certains domaines donnent, je pense, 
montant financier du débet et la capacité 
une  assise  sur  l'affirmation  de  ce  qui 
contributive  du  comptable:  ceci  est  le 
précède.  Au‐delà  de  l'avis  circonstancié 
premier  élément,  même  implicitement, 
émis  systématiquement  dans  les 
que  prend  en  considération  le  ministre 
demandes de remise gracieuse transmises 
dans  l'élaboration  du  dossier  de  remise 
au  ministre,  une  certaine  pratique  sinon 
gracieuse.  Il  est  des  hypothèses, 
une  habitude  de  ce  qu'est  la  remise 
fréquentes,  où  celui‐ci  devient  hors  de 
gracieuse  in  concreto  ne  nous  est  pas 
proportion  avec  la  rémunération  perçue 
étrangère.  
par  le  fonctionnaire  que  reste  le 
comptable,  devant  vivre  «  Pour  illustrer  ces  considérations  un  peu 
honorablement»  de  son  traitement  pour  abstraites,  je  conserve  un  vif  souvenir  du 
résister à la tentation, et dont à l'évidence  cas  d'un  comptable,  trésorier  principal  en 
aucun  des  éléments  de  rémunération  fin de carrière à la tête d'une  « gcrosse » 
n'est en rapport financier avec le montant  trésorerie  dont  la  réunion  englobait  la 
des  mandats  ou  des  titres  de  recette  à  gestion  d'un  syndicat  de  ressort 
percevoir  qui  ont  déterminé  le  débet.  départemental  pour  lequel  il  fut  mis  en 

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débet  en  raison  d'un  mécanisme  imminent  précisant  les  sanctions 


comptable,  considéré  comme  irrégulier,  financières  dans  le  cadre  de  la  nouvelle 
de  financement  interne  d'organes  RPP  s'orienter,  ainsi  que  la  rumeur  le 
«   intermédiaires  de  bassin  »,  entre  les  laisse  accroire,  sur  ces  principes  de 
communes et la « tête » : malgré l'absence  détermination, notamment le montant de 
de  tout  préjudice  pour  ledit  syndicat,  la  caution  du  poste,  pour  le  plafond  du 
accréditée  par  une  confirmation  libre  et  «   laissé  à  charge  »,  en cas  de  débet  sans 
solennelle de soutien à «  son » comptable  préjudice.  
par  une  assemblée  générale  de  plus  de 
Décidément  malheureux,  le  même 
trente maires présents de toute obédience 
comptable  fut  mis  aussi  en  débet  pour 
(en  ma  présence),  le  montant  sur  quatre 
n'avoir pas vérifié l'absence de délégation 
années  (‐  plusieurs  gestions  de  pratique 
par  l’  organe  délibérant  d'un  groupement 
identique antérieures avaient bénéficié de 
de  communes  à  une  commission  interne 
la  prescription  ‐),  majoré  des  intérêts  de 
ad  hoc  pour  attribuer  les  aides 
retard, la Cour ayant confirmé la première 
individuelles ans le cadre d'un programme 
instance sur appel du comptable, a atteint 
d'amélioration  de  l'habitat.  Le  tentant  du 
un total de l'ordre de 2,5 millions d'euros 
débet,  fondé  de  manière  imparable,  était 
... représentant, à lui seul, plus de 95 % du 
de l'ordre u dixième du cas précédent. J'ai 
montant,  cette  année  là,  des  débets 
suggéré  pour  le  calcul  de  la  remise 
prononcés  par  la  Chambre  régionale  des 
gracieuse  de  laisser  à  la  charge  du 
Comptes.  Son  procureur  financier  s'est 
comptable  le  montant  moyen  d'un 
pourtant bien gardé de le décomposer en 
dossier,  calculé  de  manière  raisonnable  à 
audience  solennelle  devant  les  «   corps 
partir des 77 affaires dont le total formait 
constitués  »  et  le  Premier  Président  de  la 
l'assiette de ce débet.... : ce raisonnement 
Haute‐Juridiction  qui  s'était  déplacé  en 
simple  et  de  bon  goût  fût  repris  par  la 
personne  !!!  J'ai  eu  à  me  pencher  sur  ce 
centrale  ...  Le  ministre  a  ainsi  laissé  à  la 
cas  pour  fournir  à  Bercy  une  opinion 
charge  du  comptable  dans  ce  deuxième 
circonstanciée  sur  la  demande  de  remise 
dossier,  quasi‐contemporain  au  premier, 
gracieuse  sollicitée  ...  On  saisit 
un  montant  supérieur,  malgré  un  débet 
instantanément  l'inanité  de  tout 
dix  fois  plus  important  en  valeur,  au 
raisonnement  en  pourcentage  puisque 
premier cas ... Au delà de cette « ironie » 
même un pour cent dépassait le maximum 
de  la  comparaison  relative  entre  les  deux 
infligé  «   historiquement»  par  la  DGCP  ... 
cas,  je  me  sers  à  l'occasion  de  cette 
et pour des «  fautes » bien plus graves !!! 
deuxième  affaire  réelle  pour  illustrer 
Je  suis  donc  parti  des  rémunérations 
combien  le  montant  d'un  débet  est  sans 
annuelles  du  comptable  enregistrées 
rapport  direct  avec  la  responsabilité  du 
depuis  l'année  de  naissance  du  débet 
comptable puisqu'au cas particulier, il eût 
d'une  part,  et  de  l'autre  le  montant  de  la 
été  sept  fois  inférieur  si  la  commission 
caution  de  son  poste  comptable,  et  ses 
n'avait examiné qu'une dizaine de gossiers 
évolutions sur la période considérée, pour 
ou  plus  de  deux  fois  supérieur,  si  elle  en 
«   cadrer  »  une  proposition  de  remise 
eût eu à son menu 150, selon la vitesse et 
gracieuse  adaptée.  Puisse  le  décret 
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les  règles  d'instruction  interne  montrer  les  limites  ‐  à  partir  de 


déterminées  par  ledit  groupement  de  comparaisons avec le montant « objectif » 
communes...  par  construction,  sans  du  débet,  détermination  de  la  vérité  du 
intervention du comptable.   compte  qui  est  bien  l'office  premier  du 
juge financier . 
L’article  de  Mme  S.  Damarey,  dans  le 
numéro 7 de la livraison de juillet 2012, (p   
33  et  suivantes),  m'a  fourni  le  prétexte 
 
pour  coucher  ces  modestes  observations 
conservées  dans  mon  esprit  en  longue   
date  et  qui  se  concentrent  sur  ces  ratios 
 
relatifs  aux  montants  des  débets  dont 
l'utilisation  a  été  si  souvent  excessive  ou   
déformée.  Il  reste  à  tout  remettre 
désormais  en  respective,  à  l'aune  de  la 
réforme  de  la  responsabilité  personnelle 
et pécuniaire; pour la catégorie des débets 
sans  préjudice,  on  entre  dans  un  monde 
totalement  nouveau,  tant  pour  les  ides 
que  pour  les  justiciables  concernés,  car  il 
s'agit  d'une  «   sanction »  ,  certes  légitime 
dans  son  essence  dès  lors  que  le  départ 
d'avec  une  sanction  pénale  sera  bien 
affiné.(Quid  de  l’unification  de  la 
jurisprudence,  exempli  gratia,  en  matière 
d'étagement entre l'euro symbolique et le 
maximum  prévu  pour  les  «  fautes »  
comptables « identiques »  entre diverses 
chambres génales des comptes ?). Pour les 
débets  avec  préjudice,  la  forme  annihile 
heureusement  le  mélange  procédural  des 
genres,  instable,  des  dernières  réformes 
entre  l'exécutif  et  le  juge,  qui  là  revient 
désormais  sur  le  compte  et  non  le 
comptable, lais au prix de la certitude d'un 
« minimum » de laissé à charge (le double 
du  maximum  prévu  pour  les  débets  sans 
préjudice)  :  celui‐ci  obéit  bien  à  une 
détermination  cohérente  par  rapport  la 
capacité  contributive  du  comptable,  mais 
ne manquera pas de provoquer les mêmes 
commentaires  ‐  dont  j'ai  essayé  de 

Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD  


 
 
 
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TRESOR PUBLIC
La définition renouvelée du rôle et de la responsabilité du
comptable public

Sébastien ELLIE, Avocat au barreau de Bordeaux, DS Avocats


La Revue Contrats et Marchés Publics, juillet 2012

La responsabilité du comptable public comptes (ce qui implique le versement


résulte de plusieurs dispositions d'intérêts au taux légal).
législatives et réglementaires, lesquelles
2 - Le décret n° 62-1587 du 29 décembre
ont fait l'objet d'une jurisprudence
1962 portant règlement général sur la
foisonnante de la part du Conseil d'Etat et
comptabilité publique prévoit quant à lui
de la Cour des comptes. Le Conseil d'État
que:
réunit dans deux arrêts de Section les
différents principes applicables en matière - les comptables publics sont
de responsabilité du comptable public, personnellement et pécuniairement
résultant notamment de son contrôle sur responsables de l'exercice régulier des
les pièces justificatives des mandats de contrôles prévus aux articles 12 et 13;
paiement qui leurs sont soumis.
- En matière de dépense, les comptables
Cette clarification du rôle du comptable sont tenus d'exercer le contrôle de la
public était attendue et participe de la validité de la créance dans les conditions
sécurisation des finances publiques et de prévues à l'article 13 ;
la situation personnelle des comptables
publics. - En ce qui concerne la validité de la
créance, le contrôle porte notamment sur
1. Le cadre réglementaire (i) la justification du service fait et
l'exactitude des calculs de liquidation, et
1 - L'article 60 de la loi n° 63-156 de
(ii) l'intervention préalable des contrôles
finances du 23 février 1963 dispose en
réglementaires et la production des
substance que la responsabilité
justifications;
personnelle et pécuniaire des comptables
publics se trouve engagée dès lors qu'une - Les comptables doivent suspendre le
dépense a été irrégulièrement payée. paiement et informer l'ordonnateur
lorsque des irrégularités sont constatées à
Dans cette hypothèse, le comptable public
l'occasion du contrôle de la validité de la
a l'obligation de verser immédiatement de
créance ;
ses deniers personnels une somme égale à
la dépense payée à tort sous peine de se - Les dépenses doivent être justifiées par
voir constitué en débet par le juge des des pièces prévues par arrêté du ministre

Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD


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des Finances avec, le cas échéant, l'accord peuvent par conséquent se fonder « que
du ministre intéressé. sur les éléments matériels des comptes
soumis à [leur] contrôle, à l'exclusion
3 - Enfin, s'agissant spécifiquement des
notamment de toute appréciation du
collectivités territoriales, l'article L. 1617-2
comportement personnel des comptables
du Code général des collectivités
intéressés », autrement dit des fautes
territoriales dispose que:
qu'ils auraient pu commettre.
- le comptable ne peut subordonner le
Cette limite claire du rôle du juge des
paiement des dépenses à une
comptes a néanmoins été troublée par le
appréciation de l'opportunité des
Conseil d'État, qui considère également
décisions prises par l'ordonnateur;
que le juge des comptes doit s'assurer que
- Il ne peut soumettre ces décisions qu'au le comptable public s'est livré aux
contrôle de légalité. Ce cadre législatif et différents contrôles qui lui incombent « et
réglementaire, déjà relativement notamment, s'agissant du recouvrement
complexe, a été appliqué par les juges des d'une créance qu'il avait prise en charge,
comptes et le Conseil d'État de façon s'il a exercé dans des délais appropriés
parfois désordonnée, d'arrêts de principe toutes diligences requises pour ce
en décisions d'espèce, au détriment de la recouvrement, lesquelles diligences ne
cohérence générale du dispositif. peuvent être dissociées du jugement du
compte».
2. La complexité du cadre
6 - L'étendue du contrôle du juge des
jurisprudentiel
comptes rappelée, il a tout d'abord été
4 - Les deux arrêts du Conseil d'État admis au début du XXe siècle que la
viennent remettre de l'ordre dans une responsabilité du comptable est engagée
jurisprudence foisonnante et dès lors qu'il a effectué les paiements sur
particulièrement complexe, en raison le fondement de pièces fausses, ce qui
notamment du fait que les juges des semble aller de soi mais la détection du
comptes (au premier rang desquels la caractère erroné des pièces justificatives
Cour des comptes) n'envisagent pas est déjà susceptible de présenter des
nécessairement le rôle des comptables difficultés.
publics de la même façon que le Conseil
Le Conseil d' Etat a, dans d'autres
d'État.
décisions, établi une distinction « fine»
A- Les principes gouvernant le rôle entre les différentes missions incombant
au comptable public:
et la responsabilité du comptable
public - Pour apprécier la validité de créances,
les comptables doivent exercer leur
5 - À titre liminaire, rappelons que la Cour
contrôle sur l'exactitude des calculs de
des comptes (et les chambres régionales
liquidation et la production des
des comptes) ne sont compétentes que
justifications;
pour juger les comptes des comptables
publics: les juridictions financières ne
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD
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- Ils doivent également interpréter qui avait mis en débet un comptable au


conformément aux lois et règlements en motif que les dépenses en cause
vigueur les actes administratifs qui sont (réservation d'un stand d'exposition,
l'origine des créances; location du matériel nécessaire à son
aménagement et frais de séjour, dans le
- Mais ils n'ont pas le pouvoir de se faire
cadre de la tenue du congrès d'un parti
juges de la légalité de ces actes
politique à Bordeaux) ne pouvaient pas se
administratifs.
rattacher aux compétences dévolues aux
Au regard de cette grille d'analyse, le départements et qu'il aurait, dès lors,
Conseil d'État a été amené à se prononcer appartenu au comptable d'en suspendre
à de nombreuses reprises sur ce qui le paiement et de réclamer à
relevait des contrôles de la liquidation, de l'ordonnateur de justifier de leur intérêt
l'interprétation des actes administratifs et départemental.
du contrôle de légalité. La jurisprudence a
Le Conseil d'État a censuré l'arrêt de la
alors constitué un ensemble
Cour des comptes sur le fondement du
particulièrement complexe dont les
principe selon lequel les comptables
comptables publics (et naturellement les
publics n'ont pas le pouvoir de se faire
ordonnateurs) n'ont pas toujours bien
juges de la légalité des décisions
saisi les subtilités ... la Cour des comptes
administratives. En effet, « la question de
elle-même n'ayant pas toujours retenu la
savoir si un département peut prendre à
même interprétation que le Conseil d'État.
sa charge une dépense au titre des
B. - le refus du contrôle de légalité compétences qui sont les siennes est une
question de légalité» qui ne relève pas du
de l'acte administratif par le
contrôle exercé par le comptable .
comptable public
Concrètement, et contrairement à ce
7 - Au titre du contrôle de légalité, qui qu'avait jugé la Cour des comptes, le
n'appartient pas au comptable public, le comptable n'avait pas à contrôler la
Conseil d'État a limité le champ de la compétence du département pour
responsabilité du comptable, en annulant engager la dépense, mais devait
par exemple un arrêt de la Cour des seulement « rechercher si ces dépenses
comptes qui avait estimé que le n'étaient pas insusceptibles d'être
comptable devait relever une rattachées au chapitre où elles avaient été
contradiction manifeste entre les termes imputées ».
d'un décret et ceux d'une délibération.
Selon la Haute juridiction, la Cour des 8 - Sans prétendre à l'exhaustivité, on peut
comptes a commis une erreur de droit en également relever que le Conseil d'État a
se fondant sur le fait que le comptable annulé un arrêt de la Cour des comptes
s'était, à tort, abstenu de contrôler la engageant la responsabilité d'un
légalité de la délibération. comptable public qui avait payé une
dépense prévue par une délibération d'un
Dans le même sens, le Conseil d'État a conseil municipal autorisant la passation
annulé un arrêt de la Cour des comptes d'un contrat avec une mutuelle en
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD
53

prévoyant une subvention communale production des justifications du service


dont le taux excédait concrètement le fait.
plafond autorisé par les textes compte
Dans ce cadre, lorsque les pièces
tenu de l'assiette retenue, alors même
justificatives produites sont
qu'il était formellement conforme à ce
contradictoires, le comptable doit
plafond.
suspendre le paiement jusqu'à ce que
Le Conseil d'État a en effet considéré que l'ordonnateur ait produit les justifications
l'arrêt de la Cour des comptes conduisait nécessaires.
le comptable à se faire juge de la légalité
Le Conseil d'État a ainsi considéré, comme
de la délibération du conseil municipal,
la Cour des comptes, que les pièces
puisque cette décision revenait à
justificatives du mandat de paiement d'un
suspendre le paiement après avoir
marché public présentaient des
confronté le montant de la subvention
contradictions et des incertitudes de sorte
prévue au plafond fixé par la
que le comptable public n'avait pas été
réglementation en vigueur.
mis en mesure d'identifier la nature de la
C. Le contrôle des pièces justificatives et dépense, et aurait dû suspendre le
du calcul de la liquidation paiement.

9 - En revanche, le Conseil d'État a soumis Le Conseil d'État a en outre relevé que la


les comptables publics à des obligations Cour des comptes s'était contentée
très strictes en jugeant que s'ils n'ont pas d'interpréter les stipulations du marché
le pouvoir de se faire juges de la légalité conformément aux lois et règlements en
des actes administratifs qui sont à l'origine vigueur et n'a pas procédé à un contrôle
des créances, il leur appartient toutefois de légalité sur les décisions de
de contrôler l'exactitude de l'ensemble l'ordonnateur.
des calculs de liquidation. Dans ce cadre,
10- Dans une autre décision, relative à des
le contrôle doit porter par exemple sur le
marchés publics portant sur l'achat de
choix du taux de TVA applicable à la
carburant pour les véhicules d'une
dépense, que ce taux ait ou non été prévu
collectivité publique, le Conseil 1 d'État a
par le contrat sur le fondement duquel la
rappelé que s'agissant de la catégorie des
dépense a été engagée.
« travaux, fournitures et services », les
Dans le même sens, si l'article D. 1617-19 justificatifs prévus par la nomenclature
du Code général des collectivités annexée à l'article D. 1617-19 du Code
territoriales dispose qu'avant de procéder général des collectivités territoriales se
au paiement d'une dépense, les limitent aux factures ou mémoires établis
comptables publics ne doivent exiger que par les fournisseurs.
les pièces justificatives prévues pour la
Mais le Conseil d'État limite strictement ce
dépense correspondante dans une liste
principe aux seules dépenses
annexée au code, ils doivent en revanche
expressément prévues par le contrat; les
être en mesure d'identifier la nature de la
autres dépenses supposent ainsi des
dépense afin d'exercer le contrôle sur la
pièces justificatives spécifiques:
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD
54

« si, dans le cas de prestations force majeure, et non par la preuve de


correspondant à l'objet des marchés ou leur bonne foi.
contrats passés par la personne publique
Réaffirmant avec force ce principe, le
dont il manie les deniers, le comptable ne
Conseil d'État a plus récemment rappelé
peut légalement exiger de l'ordonnateur la
que le juge des comptes peut constituer le
production d'autres justificatifs que ceux
comptable débiteur des dépenses qui ont
prévus par la nomenclature applicable à
été payées sur le fondement de fausses
l'espèce, il lui revient en revanche,
justifications, lorsque la fausseté de ces
s'agissant de prestations étrangères à
justifications a été reconnue par les
l'objet de ces marchés ou contrats, de
autorités compétentes, les paiements
réclamer la production de toute pièce de
ayant ainsi été obtenus par fraude.
nature à justifier leur paiement ».
Si le comptable public saisit le ministre des
En l'espèce, les marchés en question
Finances d'une demande de décharge, il
étaient destinées à l'approvisionnement
appartient à ce dernier d'apprécier si les
en carburant des véhicules municipaux
circonstances dans lesquelles le paiement
mais les factures en cause
est intervenu sont constitutives d'un cas
correspondaient à des prélèvements de
de force majeure justifiant une décharge,
carburant pour les véhicules personnels
ou s'il y a lieu d'accorder une remise
d'agents et d'élus de la ville et étaient
gracieuse.
donc étrangères à l'objet de ces marchés.
12 - Ces jurisprudences foisonnantes,
Ainsi, l'interprétation des lois et
particulièrement complexes pour
règlements par le comptable public, tout
certaines, ont dessiné un paysage dont les
comme le contrôle des calculs de
contours sont apparus difficiles à
liquidation et le contrôle de légalité sont
distinguer, alors même que les principes
des notions elles aussi susceptibles ...
dégagés pouvaient apparaitre
d'interprétation.
relativement clairs.
D. - Une complexité critiquable au regard
Les deux décisions du Conseil d'État du 8
des conséquences pour le comptable
février 2012 viennent apporter de la
public du manquement à ses obligations
cohérence à un dispositif devenu
de contrôle
difficilement compréhensible, tant par les
11 - Une clarification de ce dispositif était ordonnateurs et les comptables publics
d'autant plus nécessaire que les que par les juges des comptes.
conséquences d'un défaut de contrôle par
le comptable public sont particulièrement 3. La clarification de la
graves pour ledit comptable. En effet, les responsabilité des comptables
comptables publics dont la responsabilité publics
a été engagée doivent rembourser la
dépense indûment payée et ne peuvent 13 - Le Conseil d'État a jugé, par ses deux
obtenir de décharge que s'ils établissent décisions de Section du 8 février 2012,
que le débet résulte d'une circonstance de que:

Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD


55

« pour apprécier la validité des créances, - tout d'abord, le contrôle doit être exercé
les comptables doivent notamment d'un point de vue formel et « quantitatif» :
exercer leur contrôle sur la production des il s'agit de vérifier si l'ensemble des pièces
justifications; qu'à ce titre, il leur revient requises ont été fournies;
d'apprécier si les pièces fournies
- ensuite, le contrôle doit être exercé sur
présentent un caractère suffisant pour
le fond et d'un point de vue « qualitatif» :
justifier la dépense engagée; que pour
il s'agit de vérifier:
établir ce caractère suffisant, il leur
appartient de vérifier, en premier lieu, si * si les pièces justificatives sont
l'ensemble des pièces requises au titre de complètes et précises;
la nomenclature comptable applicable leur
ont été fournies et, en deuxième lieu, si * et si elles sont cohérentes au regard
ces pièces sont, d'une part, complètes et (i) de la catégorie de la dépense définie
précises, d'autre part, cohérentes au dans la nomenclature applicable (ii) de la
regard de la catégorie de la dépense nature de la dépense et (iii) de l'objet de la
définie dans la nomenclature applicable et dépense au regard du mandat de
de la nature et de l'objet de la dépense paiement;
telle qu'elle a été ordonnancée; que si ce
- le contrôle exercé par le comptable
contrôle peut conduire les comptables à
public porte nécessairement sur les actes
porter une appréciation juridique sur les
administratifs qui justifient le paiement de
actes administratifs à l'origine de la
la créance et, conformément aux principes
créance et s'il leur appartient alors d'en
déjà dégagés par la jurisprudence
donner une interprétation conforme à la
antérieure, le rôle du comptable est défini
réglementation en vigueur, ils n'ont pas le
par une règle positive et une règle
pouvoir de se faire juges de leur légalité;
négative:
qu'enfin, lorsque les pièces justificatives
fournies sont insuffisantes pour établir la - il doit interpréter les actes administratifs
validité de la créance, il appartient aux conformément à la réglementation en
comptables de suspendre le paiement vigueur;
jusqu'à ce que l'ordonnateur leur ait
- il ne doit pas apprécier la légalité des
produit les justifications nécessaires ».
actes administratifs. - le comptable doit
14 - Le Conseil d'État redéfinit ainsi le rôle suspendre le paiement de la créance
du comptable public, par un considérant lorsque les pièces justificatives fournies
de principe constituant une liste des sont insuffisantes pour établir la validité
contrôles à la charge du comptable public de cette dernière.
sur les pièces justificatives et rappelant les
15 - Dans l'affaire n° 340698, le Conseil
limites de ce contrôle:
d'État a fait application du principe selon
- le contrôle des pièces justificatives lequel le comptable doit interpréter les
repose essentiellement sur l'appréciation actes administratifs à l'origine de la
de leur caractère suffisant, sous deux créance conformément à la
angles distincts: réglementation en vigueur et son

Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD


56

articulation avec le principe interdisant au Concrètement, lorsque la dépense porte


comptable de se faire juge de la légalité de sur un marché d'un montant supérieur à 4
ces actes. 000 euros (désormais 15 000 euros) et
qu'aucun contrat écrit ne vient justifier
Tout d'abord, la nomenclature des pièces
cette dépense, le comptable public doit
justificatives nécessaires au paiement
suspendre le paiement et demander à
d'une créance résultant d'un contrat
l'ordonnateur de produire les pièces
distingue notamment les marchés publics
justificatives nécessaires (le contrat écrit) :
passés sans formalités préalables faisant
l'objet d'un contrat écrit de ceux ne « lorsque la dépense est présentée par
faisant pas l'objet d'un tel contrat écrit. l'ordonnateur, sous sa seule
responsabilité, sous la forme d'un marché
Selon le Conseil d'État, pour déterminer si
public sans formalités préalables et que la
le paiement d'une dépense par le
facture produite fait état d'un montant
comptable doit, dans le cadre d'un contrat
égal ou supérieur à 4 000 euros hors taxes,
passé sans formalité préalable, être
sans qu'un contrat écrit ne soit produit
justifié par un contrat écrit ou non, le
pour justifier la dépense engagée, il
comptable public doit interpréter la
appartient au comptable, devant cette
nomenclature comme se référant à
insuffisance apparente des pièces
l'article 11 du Code des marchés publics
produites pour justifier la dépense
(imposant un contrat écrit pour tous les
correspondant à un marché public sans
marchés supérieurs à 4 000 euros,
formalités préalables faisant
désormais 15 000 € depuis le décret du 9
nécessairement l'objet d'un contrat écrit
décembre 2011) : « Considérant qu'il
en vertu de la réglementation applicable,
résulte des dispositions citées ci-dessus
de suspendre le paiement et de demander
que lorsqu'elle distingue, parmi les
à l'ordonnateur la production des
marchés publics sans formalités
justifications nécessaires ».
préalables, entre ceux faisant l'objet d'un
contrat écrit et ceux ne faisant pas l'objet Le contrôle du comptable public s'arrête
d'un tel contrat, la nomenclature des ici, sous peine de procéder à un contrôle
pièces justificatives dont les comptables de légalité du contrat considéré: en effet,
des collectivités territoriales et de leurs si l'ordonnateur ne produit pas le contrat
établissement publics doivent exiger la comme demandé par le comptable, mais
production doit être regardée comme se un certificat administratif par lequel il
référant, pour déterminer les cas dans indique avoir passé un contrat oral et
lesquels les marchés doivent faire l'objet prend la responsabilité de l'absence de
d'un contrat écrit, aux dispositions de contrat écrit, le comptable public doit
l'article 11 du Code des marchés publics payer la dépense:
en vertu desquelles, dans leur rédaction
« Dès lors que l'ordonnateur a produit, en
alors applicable, les marchés d'un montant
réponse à cette demande, un certificat
égal ou supérieur à 4 000 euros doivent
administratif par lequel il déclare avoir
être passés sous forme écrite »,
passé un contrat oral et prend la
responsabilité de l'absence de contrat
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD
57

écrit, il appartient au comptable, qui n'a l'article 5 du Code des marchés publics
pas à se faire juge de la légalité de la (définition préalable des besoins), alors
passation du marché en cause, de payer la même que lesdits bons de commande
dépense». sont postérieurs à l'émission des factures
correspondantes:
Dans cette affaire, le comptable public
avait payé des dépenses relatives à des « Considérant qu'il ressort des pièces du
prestations de livraison de repas au foyer dossier soumis aux juges du fond que,
des personnes âgées au regard de factures pour justification des dépenses engagées
d'un montant supérieur à 4 000 euros, non au titre de prestations fournies par la
justifiées par un contrat écrit. société RABA SARP Sud-ouest, l'agent
comptable du Port autonome de Bordeaux
La Cour des comptes avait considéré que
a été destinataire de pièces intitulées bons
le comptable aurait dû suspendre le
de commande dont les dates étaient
paiement des factures et exiger la
toutes postérieures à celles d'émission des
production d'un contrat écrit. Le Conseil
factures correspondantes; que, pour
d'État a annulé l'arrêt de la Cour des
retenir qu'il lui appartenait, contrairement
comptes qui n'a pas recherché si le
à ce qu'il a fait, de suspendre le paiement
comptable avait demandé et obtenu de
des sommes réclamées, la Cour des
l'ordonnateur un certificat par lequel ce
comptes a estimé que les bons de
dernier engageait sa responsabilité en
commande litigieux ne pouvaient être
justifiant l'absence de contrat écrit.
considérés par le comptable public comme
16 - Dans la décision n° 342825, le Conseil des pièces justificatives valides au regard
d'État a précisé les modalités du contrôle des exigences posées à l'article 5 du Code
du comptable sur les pièces justificatives des marchés publics relatives à la
et leur articulation avec le principe définition préalable des besoins; que s'il
interdisant au comptable de se faire juge appartenait au comptable, en cas de
de la légalité de l'acte administratif doute quant au caractère suffisant des
autorisant la dépense: justifications produites, de suspendre le
paiement et de demander à l'ordonnateur
- lorsque les pièces justificatives ne de lui communiquer tout élément de
présentent aucune incohérence au regard nature à lui permettre d'exercer
de la catégorie de la dépense définie dans pleinement le contrôle de la régularité des
la nomenclature applicable, de la nature pièces qui lui incombe, en revanche, il
et de l'objet de la dépense engagée, le n'avait pas à se faire juge de la légalité des
comptable doit payer la dépense ou bons de commande en cause; qu'en
demander des justifications l'espèce, en reprochant au comptable de
complémentaires s'il estime que les pièces ne pas avoir suspendu le paiement des
produites sont insuffisantes pour justifier sommes litigieuses au seul motif que les
la dépense; bons de commande étaient d'une date
postérieure à celle des factures qui se
- en revanche, le comptable n'a pas à
rattachaient à eux, le juge des comptes a
vérifier que les bons de commande (pièces
en réalité exigé du comptable qu'il exerce
justificatives) respectent les exigences de
Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD
58

un contrôle de légalité sur les pièces


justificatives fournies par l'ordonnateur
alors que celles-ci ne présentaient, à elles
seules et quelle que soit en tout état de
cause leur validité juridique, ni
incohérence au regard de la catégorie de
la dépense définie dans la nomenclature
applicable ni incohérence au regard de la
nature et de l'objet de la dépense
engagée»,

17 - Par ses deux décisions du 8 février


2012, le Conseil d'État n'a pas dégagé de
principes nouveaux, ni même mis fin à la
complexité du régime de responsabilité
des comptables publics, inhérente à la
diversité des dépenses publiques et des
prestations qui les justifient.

Toutefois, ces arrêts de section sont


importants en ce qu'ils réunissent les
principes épars résultant du cadre
jurisprudentiel brièvement décrit plus
haut.

Car, en définitive, la difficulté de


déterminer le régime de responsabilité
des comptables publics résultait pour une
grande part de l’éparpillement des règles
applicables au sein de textes (nombreux),
de jurisprudences foisonnantes et
d’interprétations parfois divergentes entre
les juges des comptes et le Conseil d’ État.

18 - La grille de lecture proposée par le


Conseil d'État, si elle ne permet pas de
régler à coup sûr l'ensemble des questions
relatives au rôle des comptables publics, a
le mérite de clarifier le cadre juridique et
de préciser la méthode de contrôle, qui
devra être appliquée tant par les
comptables publics que par les juges des
comptes .

Repères Nº 36/ TRESOR PUBLIC DRNC /DEJRG / SD


59

FINANCES PUBLIQUES
La cohérence budgétaire des finances sociales:
problématique de financement de la retraite de la fonction
publique au Maroc

Mohammed EL ALAOUI EL ABDALLAOUI, Directeur de la Caisse marocaine des 
retraites  

In La cohérence des finances publiques au Maroc et en France, collectif /LGDJ, 
2012 

INTRODUCTION  
De  nombreux  pays    ont  opté  pour  la  sociale  dans  un  contexte  économique 
budgétisation  intégrale  du  financement  difficile.  
des  retraites  des  fonctionnaires.  Dans 
Le  Maroc  a  opté  dès  le  départ  pour  un 
d'autres,  les  fonctionnaires  contribuent 
système  différent.  La  pension  du 
dans  une  faible  proportion  au 
fonctionnaire  est  considérée  comme  un 
financement  des  retraites  par  le 
droit  en  contrepartie  du  paiement  des 
versement  de  cotisations,  le  reste  est 
cotisations. Ainsi, elle est définie comme « 
financé  par,  un  impôt  spécial  destiné  à 
une allocation servie au fonctionnaire à la 
rendre  le  service  des  pensions  moins 
cessation de ses fonctions [...] moyennant 
coûteux  pour  l'Etat  puisque  le  paiement 
les retenues opérées sur sa rémunération 
ces  pensions  reste  à  la  charge  du  Trésor 
»  (  Loi  011.71  du  12  kaâda  1391  (30déc. 
public;  Dans  ce  genre  de  systèmes,  la 
1971)  instituant  un  régime  des  pensions 
notion  d'équilibre  financier  n'a  guère  de 
civiles ) .  
sens,  et  l'Etat  est  censé  budgétiser  les 
charges des retraites des fonctionnaires et  Ce choix s'inspire, de la vision classique de 
les  prévoir  au  niveau  des  lois  de  l'assurance  sociale  à  caractère 
financement annuelles au même titre que  socioprofessionnel. Ainsi, l'Etat n'est pas le 
les  autres  charges  publiques.  Néanmoins,  seul  responsable  de  la  viabilité  financière 
de  tels  systèmes  commencent  à  du  régime  de  retraite  des  fonctionnaires 
s'essouffler  du  fait  du  vieillissement  puisque l'équilibre financier est assuré par 
démographique  avec  pour  conséquence  des  ajustements  au  niveau  des 
naturelle  l'alourdissement  des  charges  paramètres,  décidés  par  le  législatif,  dont 
publiques  et  donc  l'augmentation  de  la  notamment  les  taux  de  cotisation.  Le 
part  du  PIB  consacré  à  la  prévoyance  financement  du  régime  est  fondé  sur  un 
partage égal du fardeau entre l'employeur 

Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD  


 
 
 
 
60

et  le  fonctionnaire.  Cependant,  L'État,  en  Estimation de la dette sociale relative à la 


tant  que  garant  du  respect  de  la  retraite de la fonction publique 
réglementation  qui  régit  le 
Le  régime  des  pensions  civiles  géré  par  la 
fonctionnement  technique  des  régimes, 
Caisse  marocaine  des  retraites  couvre  les 
devient responsable de la mise en œuvre, 
fonctionnaires civils titulaires de l'Etat. Ce 
au  moment  opportun,  de  toutes  les 
régime  fonctionne  selon  le  principe  de  la 
mesures  nécessaires  à  garantir  leurs 
répartition  provisionnée  par  la 
équilibres  financiers.  De  plus,  l'Etat  doit 
constitution de réserves financières et ce, 
tenir compte des impacts financiers sur les 
depuis  1996.  La  loi  a  fixé  le  montant 
régimes  de  retraite  engendrés  par  toutes 
minimum de ces réserves à l'équivalent de 
les  décisions  gouvernementales 
deux  fois  la  moyenne  des  dépenses 
notamment  celles  impactant  l'assiette  de 
constatées  au  cours  des  trois  derniers 
référence pour le calcul de la pension.  
exercices.  Au  cas  où  le  montant  des 
Dans  ce  cas,  l'équilibre  financier  des  réserves  baisse  jusqu'à  atteindre  le 
régimes prend donc un sens dans toute sa  minimum  précité,  il  est  procédé  au 
dimension financière et contraint la Caisse  réajustement  des  retenues  et  des 
qui  gère  les  régimes  à  la  nécessité  d'une  contributions  de  sorte  à  équilibrer  le 
gestion  rigoureuse  qui  s'appuie  sur  la  régime  sur  une  période  de  dix  ans,  et 
maîtrise  des  coûts  et  le  pilotage  actuariel  qu'un excédent suffisant soit dégagé pour 
du régime. La gestion au quotidien se fait  l'alimentation de la provision concernée à 
avec le souci de l'avenir et avec une vision  concurrence du minimum défini ci‐dessus.  
d'équilibre  à  long  terme.  De  ce  fait,  la 
Malgré  le  fait  qu'aujourd'hui,  le  régime 
Caisse  marocaine  des  retraites,  à  travers 
des  pensions  civiles  est  excédentaire,  on 
son  conseil  d'administration,  constitue 
constate que durant la période 1987‐2010, 
une force de proposition pour les pouvoirs 
les  dépenses  du  régime  ont  été 
publics  en  matière  de  la  réforme  des 
multipliées  par  trente‐trois  alors  que  les 
régimes  gérés.  Ces  derniers  entrent  dans 
recettes ont été multipliées seulement par 
une  phase  de  maturité  et  la  question  de 
dix,  ce  qui  conduit  à  la  détérioration  du 
l'équilibre  financier  des  régimes  de 
taux de couverture (recettes/charges).  
retraite  et  son  évolution  future  se  pose 
avec acuité.   En  absence  de  mesures  correctives, 
l'étude  actuarielle  démontre  que  les 
Avant  d'explorer  les  pistes  de  réforme 
dépenses  du  régime  vont  atteindre  le 
vraisemblables  dans  l'objectif  de  garantir 
niveau  des  recettes  en  2012  et  les 
la pérennité du système de retraite public, 
dépasser  en  2013.  A  partir  de  cette  date, 
il  convient,  dans  un  premier  temps, 
le  déficit  s'aggraverait  d'une  année  à 
d'estimer  ces  déficits  futurs  et  évaluer 
l'autre.  Les  réserves  financières 
leurs  poids  par  rapport  aux  finances 
constituées  par  la  Caisse  marocaine  des 
publiques.  
retraites  à  partir  de  1996  et  dont  le 
SECTION 1 
Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD  
 
 
 
 
61

montant  est  de  70,5  milliards  en  2010  démographique  du  régime  des  pensions 
seraient totalement utilisées avant 2020.   civiles  a  connu  une  baisse  importante 
passant  de  douze  affiliés  pour  un 
Ce  bilan  actuariel  révèle  aussi  que 
pensionné  en  1983  à  six  affiliés  en  1997 
l'engagement  net  non  couvert  s'élève  à 
pour  atteindre  trois  en  2010.  Ce  rapport 
499,62  milliards  de  dirhams.  Les 
continuerait de se dégrader de façon plus 
ressources  actuelles  et  futures  ne 
rapide  pour  atteindre  un  actif  pour  un 
couvrent  qu'environ  28,83  %  des  droits 
retraité  en  2024.  L'amélioration 
acquis et à acquérir.  
progressive de l'espérance de vie implique 
En essayant d'appréhender l'ampleur des  un  coût  supplémentaire  pour  les  régimes 
besoins de financement annuels du  de retraite dans la mesure où la durée de 
régime des pensions civile, l'on s'aperçoit  service  des  pensions  s'allonge  d'autant  si 
que ceux‐ci représentent en moyenne  l'âge  de  retraite  n'est  pas  à  son  tour 
2,48 % du PIB au‐delà de 2020.  repoussé.  En  effet,  une  étude  sur  la 
mortalité de la population couverte par la 
L'application  des  normes  comptables  des  Caisse  marocaine  des  retraites  a  montré 
entreprises privées pour l'estimation de la  que l'espérance de vie à soixante ans, âge 
dette implicite pour les caisses de retraite  légal  de  départ  à  la  retraite,  est  estimée 
relevant  du  secteur  public  au  Maroc  aujourd'hui  à  vingt  et  un  ans  contre  17,8 
(Caisse marocaine des retraites et Régime  ans en 1980.  
collectif  d'allocation  de  retraite)  aboutit  à 
un  montant  colossal  de  630  milliards ;ce  Si  la  détérioration  du  rapport 
qui représente un peu plus de 80 % du PIB  démographique apparaît comme l'une des 
national. En prenant en compte toutes les  causes  principales  qui  menacent 
caisses  de  retraite  obligatoire  ‐  Caisse  l'équilibre  franciser  du  régime,  le 
marocaine  des  retraites  (CMR),  Régime  diagnostic  établi    a  démontré  que  la 
collectif  d'allocation  de  retraite  (RCAR),  générosité  de  ce  régime  (prestations 
Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS)  dépassant les capacités de financement du 
‐,  la  dette  implicite  sur  l'économie  régime) et les avantages qu'il offre seront 
s'élèverait  à  1124  milliards  soit  difficilement  supportables  dans  le  cas  du 
l'équivalent de 1,5 fois le PIB.  statu quo.  

Il  est  clair  que  le  régime  des  pensions  SECTION 2 


civiles  géré  par  la  Caisse  marocaine  des 
Les pistes de réforme 
retraites  couvrant  le  secteur  public  est 
particulièrement  vulnérable  La  question  du  financement  des  pensions 
financièrement;  la  stabilité  du  nombre  des  futures  générations  dépasse 
d'emplois dans le public fait que ce régime  certainement  le  cadre  des  relations  entre 
a  atteint  le  stade  de  maturité  plus  cotisants  et  retraités.  Par  son  impact  sur 
rapidement  que  le  système  couvrant  le  les  finances  publiques  et  sur  l'économie 
secteur  privé.  En  effet,  le  rapport  d'une  manière  générale,  le  financement 

Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD  


 
 
 
 
62

des  retraites  constitue  un  défi  majeur  remplacer le régime public par répartition 


pour  les  gouvernements  d'aujourd'hui  et  à prestations définies qui était alors sur le, 
de demain.   point  de  s'effondrer.  La  réforme  a  été 
conçue  de  manière  à  limiter  le  rôle  de 
Convaincus  de  l'imminence  de  ce  défi,  de 
l'Etat en matière de sécurité sociale ce qui 
nombreux  pays  n'ont  pas  voulu  attendre 
a permis à l'époque une meilleure maîtrise 
demain  pour  engager  les  réformes 
des dépenses publiques tout en favorisant 
nécessaires, sachant que plus ils tardent à 
une  amélioration  de  la  compétitivité 
le faire, plus les marges de manœuvres se 
économique  et  une  plus  grande  équité 
réduisent.  Les  solutions  envisagées  à 
sociale. Le cas du Chili a servi durant cette 
travers  les  expériences  tentées  à  ce  jour 
décennie de modèle pour d'autres pays de 
s'articulent  autour  des  trois  principales 
l'Amérique latine.  
réformes suivantes:  
D'autres  réformes  structurelles  ont 
‐ la réforme systémique;  
consisté à la mise en place d'un régime de 
‐ la réforme paramétrique;   retraite  en  comptes  notionnels  «  NDC  ». 
Le  niveau  de  la  pension  de  retraite  dans 
‐ la réforme intermédiaire.   un  tel  régime  reste  tributaire  de 
l'espérance de vie, du taux de cotisation et 
1. Cas de la réforme systémique 
de  la  croissance  économique.  C'est  le  cas 
Ce  type  de  réforme  consiste  à  agir  sur  la  de la réforme de la retraite suédoise.  
nature  même  des  fondements  et  des 
En  effet,  ce  pays  a  subi  une  crise 
caractéristiques  d'un  régime  de  retraite. 
économique  sévère  dans  les  années  1990 
Les  cas  les  plus  courants  ont  consisté  à 
en  affichant  un  déficit  budgétaire  élevé. 
abandonner  la  répartition  et  la  transition 
Pour faire face à cette situation, le pays a 
vers  un  système  mixte  combinant 
décidé  d'opérer  des  ajustements 
répartition et capitalisation.  
budgétaires  qui  ont  conduit  à  une 
Cette  transition  induit  évidemment  un  réduction  des  dépenses  sociales  qui  s'est 
coût. En effet, la dette implicite du régime  accompagnée d'une hausse des impôts sur 
par  répartition  devient  explicite  avec  la  les  revenus  des  ménages  et  des 
fermeture  du  régime.  La  génération  cotisations  sociales.  Ainsi  les  prestations 
concernée par cette réforme est appelée à  sociales versées ont diminué de 37,7 % du 
cotiser  doublement  afin  de  constituer,  PIB en 1993 à 31,3 % en 2002.  
d'une  part,  sa  propre  retraite  au  régime 
Pour  le  Maroc,  la  couverture  sociale  ne 
par  capitalisation,  et  d'assurer,  d'autre 
dépasse  guère  30  %  de  la  population 
part,  le  paiement  des  retraites  des 
active. De ce fait, la refonte du système de 
générations antérieures.  
retraite  reste  une  option  envisageable 
En  1981,  le  Chili  a  mis  en  place  un  pour  étendre  la  couverture  sociale  et 
nouveau système de retraite à cotisations  consolider  en  même  temps  la  santé 
définies  intégralement  capitalisé  pour  financière du système de retraite national 
Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD  
 
 
 
 
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à  travers  l'élargissement  de  la  base  par une baisse du taux de rendement des 


démographique.  Ce  problème  de  cotisations  dans  le  cadre  des  régimes  à 
couverture  sociale  sera  exacerbé  par  la  cotisations  définies  ou  d'une  baisse  des 
transition démographique qui conduirait à  taux d'annuité dans le cadre des régimes à 
un  vieillissement  de  la  population  plus  prestations  définies  soit  de  manière 
accentué dans les années à venir.   indirecte  en  modifiant  les  règles  de 
revalorisation  des  pensions  ou  en 
En effet, sous l'effet conjugué de la baisse 
allongeant  la  période  du  salaire  de 
du  taux  de  fécondité  et  du  gain  opéré  au 
référence pour le calcul de la pension. 
niveau  de  l'espérance  de  vie,  la  part  des 
personnes  âgées  de  soixante  ans  et  plus  La  troisième  solution  consiste  à 
ne  cesserait  d'augmenter.  Cette  augmenter  les  ressources  de  financement 
proportion  qui  est  de  8,1  %  en  2009  de manière directe par une augmentation 
pourrait atteindre 15,4 % à l'horizon 2030.   des  taux  de  cotisation  ou  de  manière 
indirecte  par  un  élargissement  de 
Concernant le régime des pensions civiles, 
l'assiette des cotisations.  
la  fermeture  de  ce  régime  dans  la 
perspective de mise en place d'un régime  En  application  des  dispositions 
de  retraite  équilibré  par  palier  mixant  réglementaires,  le  taux  de  cotisation 
répartition  et  capitalisation  engendrerait  d'équilibre  pour  le  régime  des  pensions 
une dette de préfinancement de l'ordre de  civiles  affiche  une  évolution  erratique 
586  milliards.  Pour  couvrir  cette  dette,  il  pour  passer  de  34  %  en  2012  à  son  plus 
faudrait  opérer  sur  la  période  2012‐2057  haut  niveau  de  101  %  sur  la  décennie 
des  prélèvements  annuels  équivalents  à  2031‐2040. 
1,57 % du PIB.   Min  d'éviter  le  recours  à  moyen  terme  à 
d'importantes  augmentations  des  taux  de 
2. CAS DE LA RÉFORME PARAMÉTRIQUE 
cotisations, le conseil d'administration  de 
Dans le cadre de la réforme paramétrique  la Caisse marocaine des retraites a adopté, 
qui  offre  la  possibilité  de  modifier  les  lors de sa session du mois de juin 2011, un 
paramètres  du  système  de  retraite  en  projet  de  recommandation  relative  à  une 
place sans remettre en cause ses principes  réforme  paramétrique  pour  consolider  la 
fondateurs, trois solutions émergent pour  santé  financière  du  régime  des  pensions 
équilibrer un système de retraite.   civiles  à  court  et  à  moyen  termes  et  qui 
consiste à:  
La première solution consiste à repousser 
l'âge  effectif  de  départ  en  retraite  en  1.  relever  l'âge  de  départ  à  la  retraite  de 
augmentant soit l'âge légal de retraite soit  cinq ans étalée sur une période de dix ans;  
la  période  minimale  nécessaire  pour 
2.  calculer  la  pension  sur  la  base  des 
bénéficier d'une pension de retraite.  
salaires des huit dernières années;  
La  seconde  solution  est  relative  à  la 
diminution  du  niveau  des  pensions  soit 
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3.  relever  le  taux  de  cotisations  de  deux  D'autres pays ont eu recours à la création 


points  par  an  pour  passer  de  20  %  des  fonds  de  préservation  de  l'équilibre 
actuellement à 26 % en 2014.   des  régimes  sociaux.  La  France  a  procédé 
en 1996 à l'instauration d'une contribution 
L'effet  combiné  de  ces  trois  mesures  se 
pour le remboursement de la dette sociale 
traduirait par :  
sous  forme  d'impôt  dans  le  but  de 
‐ La réduction du gap de financement  résorber le déficit accumulé par le régime 
de 485 milliards à 208 milliards, soit  général  de  la  protection  sociale.  Ce  fonds 
une baisse de 57 % ;   est  géré  par  la  caisse  d'amortissement  de 
‐  La  réduction  du  taux  de  cotisation  la dette sociale (CADES).  
d'équilibre à 40,68 % au lieu de 57 % 
Pour  le  régime  des  pensions  civiles,  en 
;  
absence  d'une  réforme  paramétrique,  le 
       ‐   La baisse du poids des déficits à 0,84  lissage  de  l'impact  des  besoins  de 
% du PIB.   financement  par  la  création  d'un  fonds 
d'amortissement  nécessiterait 
3. RÉFORME INTERMÉDIAIRE  l'alimentation  de  ce  fonds  par  l'injection 
de  l'équivalent  de  2  %  du  PIB 
La  réforme  intermédiaire  consiste  à 
annuellement  dès  2012  pour  pouvoir 
introduire  une  dose  de  capitalisation  en 
absorber  les  déficits  annuels  à  l'horizon 
vue de renforcer plutôt que de remplacer 
2045.  
le système de base fondé sur la répartition 
en consolidant le rôle des réserves comme  L'adoption  de  la  réforme  paramétrique 
instruments  de  régulation  afin  d'instaurer  préconisée  par  le  conseil  d'administration 
une équité intergénérationnelle.   précité,  conjuguée  avec  la  création  d'un 
fonds d'amortissement de la dette sociale 
La  Norvège  a  adopté,  à  partir  des  années 
du  régime  des  pensions  civiles,  réduirait 
1990,  grâce  à  ces  richesses  naturelles  en 
substantiellement  le  taux  de 
pétrole  et  gaz,  une  démarche  de 
préfinancement  de  ce  fonds  pour 
développement durable. Ainsi, les revenus 
atteindre 0,8 % du PIB au lieu de 2 % dans 
pétroliers  sont  alloués  dans  un  fonds 
le  cadre  du  statu  quo.  Le  recours  à  ce 
public  «  Fonds  pétrolier  du 
fonds  pour  couvrir  les  déficits  futurs  est 
gouvernement»  qui  à  court  terme  sert 
prévu  en  2030,  date  d'épuisement  de  la 
d'amortisseur  aux  fluctuations  des 
réserve réglementaire. 
recettes  du  secteur  pétrolier  et  à  long 
terme,  permettrait  d'accumuler  les  CONCLUSION 
réserves  nécessaires  pour  préfinancer 
l'augmentation du coût du système public  Si  par  le  passé,  les  déficiences  dont 
de  retraite  et  ainsi  éviter  une  souffraient  les  retraites  publiques  ont  pu 
augmentation excessive des cotisations.   être,  en  quelque  sorte,  masquées  par  la 
faiblesse  de  l'effectif  des  retraités,  les 

Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD  


 
 
 
 
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marges  de  manœuvre  seraient  limitées  à  d'une  taxe  spécifique  ou  l'affectation 
l'avenir.   d'une partie des recettes fiscales dans une 
proportion équivalente à 0,8 % du PIB est 
Le  Maroc  s'est  engagé  depuis  plusieurs 
susceptible  d'éponger  la  dette  sociale  du 
années  dans  un  processus  d'évaluation  et 
régime  des  pensions  civiles  à  l'horizon 
de réforme de son système de retraite. Le 
2045.  Pour  le  régime  des  pensions 
retard  en  matière  de  prise  de  décision 
militaires, d'autres mesures devraient être 
pourrait  s'avérer  coûteux  dans  le  sens  où 
envisagées dans les meilleurs délais en vue 
l'impact  d'une  réforme  prend  du  temps 
de rétablir son équilibre financier.  
pour donner ses fruits. Le défi majeur pour 
les  pouvoirs  publics  est  de  concilier  entre  L'État  doit  également  s'engager,  dans  le 
l'urgence  de  réformer  les  régimes  de  cadre  de  ses  relations  bilatérales  avec  la 
sécurité  sociale  existants  et  l'impératif  de  CL,  à  l'instar  de  l'opération  du  départ 
dégager  le  consensus  sur  les  contours  de  volontaire  (versement  en  2005  de  8 
cette  réforme  avec  les  partenaires  milliards  pour  assurer  la  neutralité 
sociaux.   actuarielle  de  l'opération  de  réduction  de 
l'effectif des fonctionnaires), à prendre en 
Le coût global des besoins de financement 
charge  l'impact  financier  qui  serait 
annuels pour les deux régimes de retraite 
engendré  par  toutes  décisions  touchant 
civil  et  militaire  se  situe  en  moyenne  aux 
les régimes gérés par la Caisse et prises en 
alentours  de  4  %  du  PIB  durant  les 
dehors du cadre actuel desdits régimes.  
cinquante  années  à  venir.  Ces  besoins 
énormes  de  fonds,  nécessaires  pour  L'objectif visé à travers la mise en place de 
pérenniser  le  système  de  retraite  public,  cette batterie de mesures est de rendre le 
soulèvent  des  interrogations  sur  l'avenir  poids  lié  au  financement  de  la  dette 
de l'investissement public et l'évolution de  sociale  supportable  pour  les  finances 
son  poids  dans  le  financement  de  publiques  durant  les  deux  prochaines 
l'économie  nationale  ainsi  que  sur  le  décennies,  et  ce  en  garantissant  une 
devenir  de  la  Caisse  marocaine  des  équité  inter  et  intra  générationnelle  à 
retraites  en  tant  que  deuxième  travers  la  répartition  des  coûts  de  la 
investisseur  institutionnel  et  qui  sera,  en  réforme  d'une  manière  transparente  et 
absence  d'une  réforme  immédiate,  progressive.  
acculée à entamer ses réserves dès 2012.  
 
En attendant l'aboutissement du projet de 
la réforme globale, il convient d'envisager, 
dans un premier temps, des réajustements 
des  paramètres  du  régime  des  pensions 
civiles  afin  de  réduire  l'ampleur  des 
déficits  futurs.  Parallèlement,  la  mise  en 
place  d'un  fonds  d'amortissement  de  la 
dette  sociale  financé  par  l'instauration 
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FINANCES PUBLIQUES
Le régime de retraite additionnelle de la fonction publique:
quelle place au sein du régime de retraite des
fonctionnaires
 

Philippe DESFOSSES, Directeur de l'Etablissement de retraite additionnelle de 
la fonction publique  
GFP, octobre 2012 
 

La  retraite  additionnelle  de  la  fonction  « retraite »  et  la  dernière  rémunération)  
publique (RAFP) a été instituée par l'article  de la pension civile ou militaire. 
76  de  la  loi  n°  2003‐775  portant  réforme 
des retraites.   Le RAFP ou l'ERAFP ?  

Elle  s'inscrit  dans  le  cadre  des  évolutions  L'article  76  de  la  loi  du  21  août  2003 
portant  réforme  des  retraites  crée  un 
qui  ont  affecté  à  l'époque  le  régime  de 
Régime  public  de  retraite  additionnel  et 
pension des fonctionnaires.  
obligatoire,  dénommé  "retraite 
Ces évolutions ont porté sur:   additionnelle  de  la  fonction  publique"  ‐ 
RAFP ‐ par le décret n02004‐569 du 18 juin 
      •  une  modification  du  mode  de  calcul  2004.  
de la pension, fondé sur des trimestres et  Le  RAFP  désigne,  de  façon  générique,  le 
Régime  ainsi  créé,  non  doté  de  la 
non plus des annuités,  
personnalité juridique.  
     •  un  accroissement  du  nombre  de  L'ERAFP,  ou  Etablissement  de  retraite 
additionnelle  de  la  fonction  publique,  est 
trimestres  exigés  pour  obtenir  le  taux  « 
l'établissement public administratif chargé 
plein »de 75 % du dernier traitement,   de la gestion de ce Régime.  
    •  l'institution  d'une  décote  pour  les   
fonctionnaires  qui  ne  rempliraient  pas  les  Dans  un  contexte  de  forte  contrainte 
conditions  du  nombre  de  trimestres  budgétaire  et  au  moment  où  arrivaient  à 
exigés,  tous  régimes  confondus,  au  l'âge  de  la  retraite  les classes  d'âges  nées 
moment de la liquidation des droits.   après  la  guerre,  la  création  du  RAFP  a 
Produit  d'une  négociation  entre  les  permis d'apporter une réponse adaptée et 
pouvoirs  publics  et  un  certain  nombre  originale à la demande des fonctionnaires 
d'organisations  syndicales,  le  RAFP  est  un  de  prise  en  compte  de  leurs 
fonds  de  pension  public  qui  vise  à  rémunérations  accessoires  pour  leur 
améliorer  le  taux  de  remplacement  retraite. 
(rapport  entre  le  montant  de  la 

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I. Un  régime  obligatoire  la cotisation salariale dont il s'acquitte est 


intégralement contributif   égale à 1% de son traitement.  

Les principes dégagés par l'article 76 de la  ‐ dès le départ il a été décidé de maintenir 
loi précitée du 21 août 2003, déclinés dans  le  rendement  du  régime  (i.e.  le  rapport 
le  décret  n°  2004‐569  du  18  juin  2004  et  entre le prix payé pour acheter un point et 
dans  l'arrêté  du  26  novembre  2004,  le  montant  de  rente  versé  pour  chaque 
peuvent  être  regroupés  autour  de  point  acheté)  à  un  niveau  cohérent  avec 
plusieurs axes:   l'espérance  de  vie  de  la  population  des 
fonctionnaires. (cf. infra).  
‐  le  régime  est  «   universel  »  à  l'intérieur 
de  la  communauté  des  personnels  qui  L'assiette de cotisation  
relèvent du statut de fonctionnaire. Il vise  •  Les  montants  des  primes  et  indemnités 
à la fois;   pris  en  compte  pour  calculer  les 
• les fonctionnaires de l'État,   cotisations  et  les  droits  au  Régime  sont 
plafonnés à 20010 du traitement indiciaire 
• les fonctionnaires territoriaux,   brut annuel perçu.  

• les fonctionnaires hospitaliers,   •  Ces  montants  ainsi  plafonnés  sont 


soumis à un taux de cotisation de 10010 : 
Soit  au  total  quelques  4,6  millions  de 
5 010 à la charge de l'employeur et 5 010 
personnes.  
à la charge du fonctionnaire bénéficiaire.  
N'en  sont  exclus  que  les  fonctionnaires 
•  À  noter:  l'indemnité  de  «  garantie 
territoriaux qui sont employés sur la base 
individuelle de pouvoir d'achat» (GIPA) est 
d'une  durée  de  travail  inférieure  à  28h 
exclue  du  dispositif  de  plafonnement.  Le 
hebdomadaires.  
taux  de  cotisation  de  100%  lui  est  donc 
‐ il est obligatoire.  appliqué  dans  son  intégralité,  quel  que 
soit  le  niveau  relatif  des  rémunérations 
‐  le  régime  est  entièrement  contributif  :  accessoires.  
ses ressources proviennent des cotisations 
versées  par  les  employeurs  pour  le  De même, les jours CET (Compte Épargne 
compte des bénéficiaires. La cotisation est  Temps)  directement  convertis  en  points 
assise  sur  les  rémunérations  accessoires  RAFP  dans  les  conditions  prévues  par  le 
(primes,  indemnités,  heures  décret  n°  2009‐1065  du  28  août  2009  et 
supplémentaires,  avantages  en  nature  n02010‐ 531 du 20 mai 2010 n'entrent pas 
pour  leur  valeur  fiscale  ...)  dans  la  limite  dans  le  champ  du  plafonnement.  En 
de  20  %  du  traitement.  Cette  cotisation,  revanche,  aucune  cotisation  n'est 
fixée à 10 % du montant de l'assiette, est  appliquée dans ce cadre, la conversion en 
répartie  à  parts  égales  entre  l’employeur  points  RAFP  s'opérant  à  partir  de  la 
et  le  fonctionnaire,  soit  5%chacun.  Ainsi,  valorisation intégrale des jours CET.  
lorsque le fonctionnaire cotise au plafond, 

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II. Un régime en forte croissance  2. Le  maintien  de  l'équité 


et  dont  la  gouvernance  ménage  intergénérationnelle  est  au 
une  place  importante  à  des  cœur  de  la  gouvernance  du 
administrateurs  soucieux  de  Régime.  
maintenir  l'équité  entre  les 
Le  RAFP  est  un  Régime  en  points  géré 
générations   selon  la  technique  de  la  capitalisation.  Le 
  choix  de  cette  technique  de  gestion 
1. Des  prestations  dont  le  traduit  la  volonté  de  mettre  l'équité 
montant est appelé à croître.   intergénérationnelle au cœur de la gestion 
du Régime. C'est un point très important.  
Les  prestations  sont  versées 
exclusivement  en  fonction  des  périodes  Un  régime  de  retraite  ne  doit  pas 
cotisées depuis le 1 er janvier 2005 (donc  distribuer  des  prestations  dont  la 
au  maximum,  depuis  un  peu  plus  de  7  générosité  est  payée  par  le  sacrifice  des 
ans).   plus jeunes cotisants (à fortiori de ceux qui 
sont  encore  à  naître).  Le  rendement 
Le  régime  reçoit  1,7  Md€  de  cotisations  technique constitue de ce point de vue un 
par an.   bon  indicateur,  puisqu'il  permet  de 
calculer en quelque sorte un retour sur ce 
Après  le  versement  des  prestations,  le 
qu'un individu pourrait considérer comme 
régime  bénéficie  d'un  solde  de 
un  «  investissement  »  cotisation  retraite 
financement supérieur à 1,5 Md€ (compte 
(combien  on  obtient  de  pension  par  €  de 
tenu  des  produits  de  ses  premiers 
cotisation  payée).  À  partir  du  rendement 
placements)  et  c'est  cette  somme  qu'il 
technique,  on  peut  aussi  déterminer 
investit dans des actifs qui garantissent les 
l'espérance  de  vie  implicite  du  régime, 
droits des bénéficiaires.  
autrement  dit,  en  combien  d'années,  en 
De  plus  en  plus  d'éléments  de  moyenne,  un  bénéficiaire  «   récupère  » 
rémunérations,  autres  que  statutaires  ses cotisations.  
sont  entrés  dans  l'assiette  de  cotisation 
Instruits par l'expérience d'autres régimes 
RAFP au cours des dernières années.  
et  les  difficultés  qu'ils  rencontraient,  les 
Rente ou capital?   concepteurs  de  l'ERAFP  ont  intégré 
l'exigence de prudence et d'équilibre pour 
La  prestation  est  servie  en  rente  sauf 
définir les paramètres du Régime. Ainsi, à 
quand le nombre de points accumulés est 
la mise en place du RAFP, il a été décidé:  
inférieur à 5 125, auquel cas un capital est 
versé en une fois.   •  que  la  valeur  d'acquisition  du  point 
serait fixée à 1 € (pour acheter un point, il 
Le  capital  versé  est  calculé  de  manière  à 
faut donc, à la création du Régime, payer 1 
maintenir  l'égalité  actuarielle  entre  tous 
€). 
les bénéficiaires.  

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•  que  la  valeur  de  service  du  point  Le  Conseil  joue  un  rôle  très  important 
(combien  je  reçois  chaque  année  de  dans  la  vie  du  Régime.  Ainsi,  lui 
pension) serait fixée à 4 centimes d'Euro.   appartient‐il chaque année de :  

À la création du Régime, l'espérance de vie       ‐    déterminer  la  valeur  d'acquisition  et 


implicite est donc de 25 ans.   la valeur de source du point,  

Chaque  année,  le  Conseil       ‐    fixer  le  taux  d'actualisation  des 
d'Administration,  doit  se  prononcer  sur  engagements du Régime,  
l'évolution  de  la  valeur  d'acquisition  du 
     ‐  valider l'allocation d'actifs stratégique 
point  d'une  part,  et  sur  celle  de  la  valeur 
du Régime.  
de service, d'autre part.  
III. Un  régime  que  la  prudence 
Le  Conseil  d'administration  depuis  la 
création du Régime a veillé à faire évoluer  de  sa  gestion  a  mieux  préparé  à 
de  manière  globalement  parallèle  prix  affronter  la  crise  même  s'il    doit 
d'achat  et  valeur  de  service  avec  pour  accentuer  la  diversification  de  ses 
résultat  le  maintien  du  rendement  placements   
technique  du  Régime  à  un  niveau  très 
légèrement supérieur à 40/0.   Un  fonds  de  pension  se  caractérise 
notamment  par  le  fait  que  les  cotisations 
3. Le  Conseil  d'Administration  versées  par  les  membres  sont  investies 
assume  une  responsivité  dans  des  actifs  qui  constituent  les 
élargie.  Il  est  composé  de  19  garanties  de  la  capacité  du  Régime  à 
membres  honorer sa promesse de verser au dernier 
bénéficiaire  ce  qui  lui  est  dû  (sa  pension) 
‐  8  membres  qui  représentent  les  quand  bien  même  le  RAFP  serait  mis  en 
employeurs  des  trois  fonctions  publiques  extinction demain. Autrement dit, le RAFP 
(État,  Collectivités  territoriale  et  doit  couvrir,  par  des  actifs  d'un  montant 
hospitalière),   au moins équivalent, les engagements pris 
à l'égard de ses membres.  
‐  8  membres  qui  représentent  les 
bénéficiaires,   La pension à servir à un bénéficiaire donné 
peut  être  calculée  à  partir  de  tables  de 
‐ 3 personnalités qualifiées.  
mortalité qui, dans le cas de l'ERAFP, sont 
Les membres du Conseil sont nommés par  les  TH  et  TF  2005.  Cette  somme  qu'il 
décret,  ceux  qui  représentent  les  salariés  faudra  verser  de  manière  viagère  (pas 
appartiennent  aux  organisations  avant  au  moins  40  ans  pour  un  cotisant 
syndicales  représentatives  de  âgé  de  20  ans  qui  vient  de  rejoindre  la 
fonctionnaires.   fonction  publique  cette  année)  doit  être 
convertie  en  un  montant  en  Euros 
d'aujourd'hui, afin de calculer:  

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‐ combien il faut demander sous forme de     ‐  la  relative  inertie  du  rendement  de 


cotisation et,   l'actif du Régime,  

‐ combien investir sous forme d'actif pour     ‐  le  souci  des  administrateurs  d'assurer 


s'assurer  de  la  capacité  à  honorer  la  la crédibilité des indicateurs de gestion du 
promesse.   Régime.  

Le  taux  d'actualisation  utilisé  par  le  2. Le  taux  de  couverture  du 
Régime  est  défini  par  l'article  18  de  Régime  a  baissé,  mais  le 
l'arrêté du 26/04/2004. 
RAFP  est  en  position 
Ce texte prévoit que le taux d'actualisation  d'affronter la crise ...  
est  égal  au  taux  de  rendement 
prévisionnel  prudemment  estimé  des  Depuis  la  création  du  Régime,  le 
actifs couvrant les engagements.   portefeuille  de  ses  placements  a  dégagé 
un  rendement  qui  a  permis  d'utiliser  un 
Ce taux tient compte notamment:   taux d'actualisation nettement supérieur à 
celui  qui  assure  la  couverture  des  seuls 
    ‐  des  durées  des  engagements  et  des 
engagements.  Ainsi,  le  RAFP  a‐t‐il  pu 
actifs d'une part,  
dégager au cours de ces années des quasi 
   ‐ des risques attachés aux actifs détenus,  capitaux  propres  nécessaires  pour  faire 
d'autre part.   face;  

Il ne peut excéder 3%.       ‐  à  la  dérive  des  tables  de  mortalité 


(chaque  année  l'espérance  de  vie  à  la 
1. Le RAFP a choisi la prudence.   retraite croît),  

Plus  le  taux  d'actualisation  est  élevé,  plus       ‐  à  un  éventuel  choc  sur  la  valeur  des 
faible peut être le montant de la cotisation  placements en actions du Régime. 
demandée  aux  bénéficiaires  du  Régime. 
Un  tel  choix  (celui  de  la  facilité)  est  3. La  crise  invite  à  accélérer  la 
dangereux. En effet, le montant calculé au  politique  de  diversification 
terme  du  processus  d'actualisation  doit  des actifs du Régime.  
être investi dans un actif qui doit dégager 
un rendement au moins équivalent.   La  réglementation  initiale  définissait  un 
cadre  d'investissement  très  strict  au 
Plus  le  taux  d'actualisation  est  élevé,  plus  Régime puisqu'il était caractérisé par;  
un  Régime  doit  alors  investir  dans  des 
actifs  plus  risqués  qui  permettent  de     ‐  un  investissement  minimum  de  75010 
dégager  un  rendement  au  moins  de son actif en obligations,  
équivalent.  
  ‐  un  investissement  en  actifs  à  revenu 
Depuis  la  création  du  Régime,  le  taux  variable  (pour  l'essentiel,  les  actions)  par 
d'actualisation  a  faiblement  varié.  Cette  définition plafonné à 25%,  
relative stabilité traduit à la fois;  
Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD  
 
 
 
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  ‐  une  absence  d'investissement  dans  IV. Le  Régime  va  devenir  un 
l'immobilier ce qui est rare pour un fonds  acteur  majeur  dans  le  domaine  de 
de pension.  
l'investissement  socialement 
Le Régime sous l'impulsion de son Conseil  responsable.  
d'Administration qui en a posé le principe 
à  la  fin  de  sa  première  mandature  Depuis la création du Régime, son conseil 
(décembre  2007)  a  engagé  une  politique  d'administration  a  décidé  que  tous  ses 
de diversification de ses placements.   placements  seraient  réalisés  selon  une 
politique  d'investissement  socialement 
Fin 2010, le Régime a obtenu l'autorisation  responsable  (lSR),  cohérente  avec  les 
d'investir  dans  l'immobilier  et  un  premier  valeurs  du  service  public  et  son  horizon 
investissement  limité  a  été  réalisé  en  mai  d'investissement  à  long  terme.  Compte 
2012.   tenu  de  sa  création  récente,  le  RAFP  a 
devant  lui  une  très  longue  période  de 
La crise qui affecte les dettes souveraines 
montée  en  charge  au  cours  laquelle  le 
vient  rappeler  l'urgence  d'accroître  la 
Régime va bénéficier de ressources nettes 
diversification des placements du Régime. 
importantes  (cash  flow  net  positif)  voire 
Le  défaut  de  la  Grèce  sur  sa  dette  a 
très  importantes  puisque  pour  chacune 
montré  les  limites  de  la  notion  même 
des  20  prochaines  années  le  montant  à 
d'actif « sans risque ». De plus en plus, les 
investir devrait excéder 1,5 Md€. Le RAFP 
régimes  de  retraite  et  singulièrement  les 
a  les  moyens  d'être  un  véritable 
fonds  de  pension  sont  conduits  à 
investisseur  de  long  terme  soucieux  du 
s'interroger sur le risque relatif entre:  
caractère « soutenable » dans la durée des 
          • des obligations souveraines émises  investissements qu'il réalise.  
par  les  États  d'un  monde  occidental 
Cette  décision  d'adopter  une  politique 
surendetté et qui offrent;  
d'investissement ISR globale repose sur la 
‐ des taux extrêmement bas pour les pays  conviction  du  Conseil  d'Administration 
qui  apparaissent  (encore)  comme  des  que  les  placements  réalisés  sous  le  seul 
refuges, ou, au contraire,   critère  du  rendement  financier  maximal 
ignorent  les  conséquences  sociales, 
‐  des  taux  élevés,  mais  qui  ne  font  économiques  et  environnementales.  À 
que  traduire  la  défiance  des  travers  sa  Charte  ISR,  le  Régime  entend 
investisseurs (inquiets du précédent  promouvoir  des  valeurs  telles  que  la 
grec).   protection  de  l'environnement,  la  bonne 
gouvernance et la transparence, le respect 
          •  des  obligations  émises  par  de l'État de droit et des droits de l'homme, 
de  grands  groupes  globaux  qui  le progrès social et la démocratie sociale.  
réalisent  leur  chiffre  d'affaires  sur  Ces valeurs ont fait l'objet de déclinaisons 
les cinq continents, et assurent de ce  détaillées  dans  des  Il  référentiels  Il  qui 
fait, une certaine diversification du risque.   s'imposent  contractuellement  aux 

Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD  


 
 
 
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gestionnaires  d'actifs  avec  lesquels  le                ‐  la  première  tient  simplement  au 
régime conclut des marchés.   fait que l'accumulation des années au titre 
desquelles  le  compte  de  droits  aura  été 
Les  entreprises  qui  ont  le  souci  de 
alimenté  ne  peut  qu'accroître  le  montant 
promouvoir  de  telles  valeurs  ont  de 
nominal de la prestation.  
meilleures  chances  d'assurer  la  « 
soutenabilité  »  de  leur  modèle  de               ‐ la deuxième repose sur le constat 
développement.  A  terme,  ce  sont  ces  selon  lequel  le  renforcement  des 
mêmes  entreprises  qui,  globalement,  conditions  exigées  pour  obtenir  une 
délivreront  la  meilleure  performance  pension  principale  à  taux  plein  va  avoir 
financière.   pour conséquence:  

Le  RAFP  est  considéré  comme  un         • de reporter l'âge de liquidation pour 


investisseur  ISR  de  référence  car  sa  un  nombre  non  négligeable  de 
démarche  est  globale:  elle  ne  s'applique  fonctionnaires, et donc  
pas  à  une  poche  marginale  des  actifs  du 
       •  d'influer  à  due  concurrence  sur  le 
régime,  mais  à  toutes  les  catégories 
montant  de  la  prestation  servie  par  le 
d'actifs.  
RAFP  par  l'effet  de  la  surcote  liée  à  l'âge 
L'un des enjeux pour le Régime va être de  atteint  à  la  date  de  prise  d'effet  de  cette 
parvenir  à  décliner  sa  politique  ISR  pour  prestation.  
les  nouvelles  classes  d'actifs  dans 
            ‐ la troisième pourrait résulter d'un 
lesquelles  l'ERAFP  va  investir  comme  les 
élargissement de l'assiette des cotisations 
actifs  réels  ou  les  infrastructures.  Dans 
à  la  Retraite  Additionnelle  de  la  Fonction 
cette  perspective,  la  référence  à  des 
Publique,  la  situation  actuelle  où  une 
principes reconnus au niveau international 
partie  de  la  rémunération  perçue  par  un 
présente  l'avantage  de  permettre  à  de 
fonctionnaire  demeure  non  éligible  à  la 
grands  fonds  de  pension  de  se  regrouper 
constitution  des  droits  à  retraite 
pour  investir  ensemble  et  ainsi  réduire  le 
apparaissant  comme  une  exception  dans 
risque  par  la  dispersion  de  leurs 
la sphère de la couverture vieillesse.  
investissements  entre  un  plus  grand 
nombre d'actifs.   En  conclusion,  toutes  choses  égales  par 
ailleurs, le RAFP est appelé à jouer un rôle 
V. Le  poids  relatif  du  régime  de 
plus  important  dans  la  retraite  des 
retraité additionnel dans la retraite  fonctionnaires.  
des  fonctionnaires  est  destiné  à 
Au‐delà,  dans  le  cadre  des  travaux  en 
croître au fil du temps.  
cours  sur  le  régime  des  pensions,  il  est 
La  contribution  du  RAFP  à  la  retraite  des  toujours  envisageable  de  réfléchir  aux 
fonctionnaires  devrait  augmenter  pour  adaptations  qui  permettraient  au  RAFP 
trois raisons.   d'apporter  une  prestation  de  retraite  qui 
serait  plus  proche  de  celle  assurée  aux 

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salariés  par  les  régimes  complémentaires 


de retraite.  

Enfin,  le  RAFP  va  devenir  un  des  grands 


investisseurs institutionnels de long terme 
français.  Sa  politique  ISR  globale  et 
pragmatique en fait une des références en 
matière  d'investissement  responsable. 
C'est aussi un facteur de satisfaction pour 
les  fonctionnaires  de  savoir  que  leurs 
cotisations  retraite  alimentent  un  Fonds 
de Pension qui contribue à faire évoluer la 
notion  même  d'investisseur  de  long 
terme,  mais  aussi  la  gouvernance  des 
entreprises.  En  publiant  les  lignes 
directrices  de  sa  politique  d'engagement 
actionnarial, le Régime a aussi contribué à 
nourrir  le  débat  sur  des  points  sensibles 
comme  la  rémunération  des  dirigeants  et 
l'alignement  de  leurs  intérêts  avec  ceux 
des investisseurs. Le RAFP est donc un des 
grands acteurs de la retraite avec lequel il 
va falloir compter.  

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FINANCES PUBLIQUES
Les retraites de la fonction publique

Jacques BICHOT, Économiste, Professeur émérite à l'université Lyon 3  
RFC, avril 2012 
 
Comment comparer la générosité  généralement  aux  règles  et 
des systèmes de retraites?   paramètres  applicables  dans  toutes 
sortes  de  domaines  :  calcul  du 
La  méthode  proposée  ci‐après  peut 
salaire  de  référence,  bonifications 
être  utilisée  pour  effectuer  des 
de  la  durée  de  cotisation  pour 
comparaisons  internationales  aussi 
diverses  situations,  possibilités  de 
bien  que  pour  comparer  divers 
départ  précoce,  droits  familiaux  (y 
systèmes  en  usage  dans  un  pays 
compris la réversion) ... Or il est très 
donné.  Comme  il  s'agit  ici  de 
difficile  d'aboutir  à  un  résultat  par 
l'appliquer  à  la  France,  cette 
cette méthode, car un système peut 
méthode  est  présentée  dans  un 
être  plus  généreux  pour  certaines 
cadre  français,  mais  le  lecteur 
situations,  et  moins  généreux  pour 
intéressé  pourra  aisément  la 
d'autres.  Par  exemple,  le  mode  de 
transposer au niveau international.  
calcul  du  salaire  de  référence  est 
Appelons  "système  de  retraites"  basé sur les six derniers mois dans la 
relatif  à  une  catégorie  fonction  publique,  mais  il 
socioprofessionnelle,  le  régime  ou  n'incorpore pas les primes, alors que 
l'ensemble  de  régimes  obligatoires  dans  le  privé  sont  prises  en  compte 
auxquels  doivent  adhérer  les  les  25  meilleures  années,  ce  qui  est 
membres  de  cette  catégorie.  Le  moins  favorable,  mais  les  primes 
système  des  salariés  du  secteur  sont  retenues  pour  le  calcul,  ce  qui 
privé  se  compose  de  trois  régimes  l'est davantage. Dans ces conditions, 
(le  régime  général,  l'ARRCO  et  les discussions s'enlisent très vite.  
l'AGIRC); celui des fonctionnaires de 
Pour sortir de l'incertitude à laquelle 
l'État  (respectivement  des 
conduisent  les  comparaisons 
collectivités  territoriales  et  des 
qualitatives  portant  sur  des 
hôpitaux) d'un seul.  
multitudes de règles, un bon moyen 
Pour  comparer  la  générosité  des  consiste  à  recourir  à  une  méthode 
différents  systèmes,  on  se  réfère  quantitative  qui  ne  s'intéresse  pas 
Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD  
 
 
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aux  différences  entre  les  règles  susceptible  de  donner  un  résultat 
appliquées  pour  le  calcul  des  approchant.  
pensions,  mais  seulement  aux 
La  retraite  des  fonctionnaires  est 
résultats  engendrés  par  ces 
nettement plus généreuse que celle 
ensembles  de  règles,  et  plus 
des salariés du privé  
précisément  au  résultat  global  pour 
l'ensemble  des  populations  Le  rapport  de  la  commission  des 
concernées.   comptes  de  la  sécurité  sociale 
(CCSS) de septembre 2011 fournit le 
Pratiquement,  on  peut  utiliser  le 
rapport  démographique  de  chaque 
taux  de  cotisation  (cotisations 
régime  étudié.  Pour  se  rapprocher 
employeur  et  employé 
d'une  situation  où  les  différents 
additionnées)  d'équilibre,  c'est‐à‐
régimes  s'appliqueraient  à  des 
dire  le  taux  qui  assurerait 
populations  identiques,  on  peut 
exactement  la  couverture  par  les 
chercher  à  partir  des  données  de  la 
cotisations  des  dépenses  relatives 
CCSS  quels  seraient  les  taux  de 
aux  pensions  versées  si  le  système 
cotisation  d'équilibre 
avait  un  rapport  démographique 
respectivement  pour  les  salariés  du 
(quotient  du  nombre  des  cotisants 
privé  (SP),  pour  les  fonctionnaires 
par  celui  des  pensionnés)  donné, 
de  l'État  (F.E)  et  pour  les 
par  exemple  celui  des  salariés  du 
fonctionnaires  territoriaux  et 
privé.  Un  système  est  d'autant  plus 
hospitaliers  (FTH)  si  les  trois 
généreux que son taux de cotisation 
populations  concernées  avaient  le 
d'équilibre est plus élevé.  
même  rapport  démographique,  par 
Idéalement  il  faudrait  utiliser  un  exemple  celui  des  salariés  du  privé 
modèle  de  micro‐simulation  pour  (1,41 en 2011).  
calculer ce taux: on le ferait tourner 
Pour  parvenir  à  ce  résultat,  il 
sur  une  population  de  référence  en 
convient  d'utiliser  pour  chaque 
le paramétrant successivement avec 
système  le  montant  des  pensions 
les  règles  en  vigueur  dans  les 
versées en 2011 (disponible dans les 
systèmes  A,  B,  C  ...  Les  différentes 
comptes de la CCSS, en additionnant 
valeurs  obtenues  pour  le  taux  de 
pour  les  SP  le  régime  général, 
cotisation  d'équilibre  mesureraient 
l'ARRCO  et  l'AGIRC),  et  la  somme 
les  différentes  générosités  des 
des salaires bruts.  
systèmes.  À  défaut  de  mobiliser  un 
tel outil, ce qui suit est un bricolage 

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Le  taux  de  cotisation  d'équilibre  à  2013  une  réflexion  visant 


rapport  démographique  identique,  notamment"  les  conditions  d'une 
indicateur  global  de  la  générosité  plus grande équité entre les régimes 
d'un  système  de  retraites  par  de  retraite  légalement  obligatoires 
répartition,  est  supérieur  d'environ  »,  ainsi  que   «   les  conditions  de 
moitié  pour  les  fonctionnaires  à  ce  mise en place d'un régime universel 
qu'il  est  pour  les  salariés  du  privé.  par  points  ou  en  comptes 
Sous réserve de calculs effectués de  notionnels»  :  cela  montre  que  le 
façon  moins  artisanale,  il  est  donc  législateur  reste  attaché  à  l'idée 
probable  que  les  fonctionnaires  d'un  régime  de  retraites  par 
bénéficient  d'un  système  de  répartition  identique  pour  tous  les 
retraites  nettement  plus  généreux  Français.  
que  celui  des  salariés  du  secteur 
Dans  ces  conditions,  les  pouvoirs 
privé.  
publics  devraient  logiquement 
Les  retraites  des  fonctionnaires  s'intéresser  au  moyen  de  procurer 
relèvent‐elles  entièrement  de  la  aux  fonctionnaires,  au‐delà  d'une 
répartition ?   retraite  principale  par  répartition 
identique  à  celle  des  autres 
La partie des pensions de la fonction 
travailleurs,  une  retraite 
publique  qui  excède  ce  que  les 
supplémentaire  du  type"  retraite 
anciens  serviteurs  de  l'État  auraient 
d'entreprise".  
perçu  si  le  code  des  pensions  des 
fonctionnaires  était  calqué  sur  celui  Il  n'a  jamais  été  interdit  à  un 
de  la  sécurité  sociale  augmenté  des  employeur, qu'il soit public ou privé, 
conventions  collectives  nationales  de  rémunérer  pour  partie  ses 
ARRCO  et  AGIRC  relève‐telle  de  la  employés  sous  forme  de  droits  à 
répartition?  Dans  l'esprit  du  pension, à condition qu'il prenne les 
législateur  de  1945‐1946,  précautions  voulues  pour  que  ces 
probablement  pas:  son  but  était,  droits  soient  solidement  garantis,  y 
conformément  au  principe  compris  vis‐à‐vis  de  sa  disparition 
républicain  d'égalité,  d'instaurer  un  éventuelle.  L'employeur  peut  par 
régime  unique  de  retraite  par  exemple  confier  des  sommes 
répartition  applicable  à  tous  les  chaque  année  à  une  institution 
travailleurs de France. Or l'article 16  financière,  charge  à  elle  des  faire 
de  la  loi  retraites  du  9  novembre  fructifié  et,  le  moment  venu,  de 
2010  dispose  que  soit  ouverte  en  servir  les  pensions  dues.  Dans  ce 

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cas,  les  versements  annuels  à  permet  pas  de  satisfaire  à  cette 


l'assureur  ou  au  fonds  de  pensions  condition. Pourtant l'article 28 de la 
constituent  clairement  une  charge  LOLF  dispose  que  «  les  dépenses 
de l'exercice.   sont  prises  en  compte  au  titre  du 
budget  de  l'année  au  cours  de 
Si  l'employeur  est  peu  susceptible 
laquelle  elles  sont  payées  »,  et 
de  disparaître,  on  peut  concevoir 
l'équivalent  pour  les  recettes:  il 
qu'il procède autrement, en passant 
s'agit d'une comptabilité de caisse.  
une  dotation  aux  provisions,  charge 
non  décaissable  :  la  contrepartie  de  Cette  façon  de  faire  ne  donne  pas 
sa  dette  envers  ses  employés  est  une  image  fidèle  du  résultat  de  la 
alors une diminution de ses besoins  gestion  de  l'État,  des  collectivités 
en  fonds  propres  ou  de  son  territoriales  et  des  hôpitaux,  en  ce 
endettement,  ou  encore  une  qui  concerne  le  coût  du  travail  des 
augmentation de sa trésorerie. Dans  fonctionnaires:  la  partie  de  leur 
ce cas comme dans le précédent, la  rémunération  qui  consiste  en 
comptabilité  d'engagement  impose  l'attribution  de  droits  à  pension  au‐
de  considérer  cette  rémunération  delà de ce qui correspond aux règles 
particulière  (en  droits  à  pension)  normales  de  la  répartition  est  un 
comme  une  charge  de  l'exercice  engagement  dont  la  naissance 
durant  lequel  le  droit  à  pension  n'apparaît  pas  dans  le  budget 
prend naissance.   annuel de ces institutions.  

La  pratique  actuelle  n'est  Comment  satisfaire  à  l'exigence 


probablement  pas  conforme  à  la  constitutionnelle  de  véracité  des 
Constitution   comptes?  

Les  administrations  publiques  sont  Modifier  la  LOLF  serait  une  solution 
constitutionnellement  tenues  radicale,  mais  il  n'est  pas 
depuis  2008,  de  présenter  des  indispensable  d'en  passer  par  là.  Il 
comptes"  réguliers  et  sincères  »,  suffirait  de  créer  une  caisse  de 
qui  «  donnent une image fidèle du  retraite  supplémentaire  des 
résultat  de  leur  gestion,  de  leur  fonctionnaires  analogue  à 
patrimoine  et  de  leur  situation  l'Établissement  de  retraite 
financière »  (article  4  7‐2  de  la  additionnelle  de  la  fonction 
Constitution).  Or  une  comptabilité  publique  ‐  voire  même  une  simple 
de  caisse,  à  la  différence  d'une  division  de  cet  ERAFP  ‐  qui  serait 
comptabilité  d'engagement,  ne  débitrice  des  suppléments  de 
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pension  dus  aux  fonctionnaires,  et  fonctionnaires  en  le  scindant  en 
qui recevrait les cotisations requises  deux  composantes,  le  régime  par 
pour garantir ses engagements.   répartition  adopté  au  niveau 
national,  et  un  régime 
Une  telle  formule  peut  être 
supplémentaire  propre  aux 
aménagée de façon à ne faire porter 
"entreprises"  État,  collectivités 
aucun  poids  supplémentaire  au 
territoriales et hôpitaux, à définir en 
Trésor:  il  suffit  que  cette  caisse 
concertation avec les syndicats de la 
puisse  placer  en  titres  dudit  Trésor 
fonction  publique.  Cette  formule 
l'intégralité  des  sommes  reçues  de 
prendrait  tout  son  sens  si  la 
lui.  Cet  artifice  donnerait  le  même 
réflexion  sur  une  réforme 
résultat  qu'un  provisionnement  des 
systémique  des  retraites  décidée 
engagements  de  pension 
par le législateur débouchait sur « la 
supplémentaire,  solution  interdite 
mise  en  place  d'un  régime 
dans l'état actuel de la LOLF puisque 
universel» : il faudrait bien, dans ce 
cette  loi  organique  ne  permet  pas 
cas, accorder aux fonctionnaires une 
de  pratiquer  des  dotations  aux 
retraite  supplémentaire 
provisions  comptant  comme 
compensant la forte réduction de la 
dépenses de l’exercice. 
générosité  de  leur  retraite 
Plus  complexe  serait  le  calcul  des  principale, du fait de son alignement 
sommes à verser à cette caisse deux  sur  celle  des  salariés  du  privé  (qui, 
solutions sont envisageables.  de  toute  évidence,  ne  sera  pas  plus 
généreuse  après  la  réforme 
La première consiste à effectuer des 
qu'avant).  
calculs analogues à ceux qui ont été 
réalisés  pour  l’adossement  du  Conclusion 
régime  spécial  des  électriciens  et 
Le positionnement de la retraite des 
gaziers  (IEG)  au  régime  général,  à 
fonctionnaires  est  ambigu  :  trop 
l'ARRCO  et  à  l'AGIRC.  Cet 
généreuse  pour  être  simplement 
adossement  virtuel  du  régime  de 
une  modalité  de  la  retraite  par 
retraite des fonctionnaires ne serait 
répartition, qui n'a de sens que dans 
pas  simple,  mais  il  est  réalisable, 
le  cadre  de  la  nation  toute  entière, 
puisque l'adossement du régime des 
elle  joue  à  la  fois  ce  rôle  et  celui 
IEG a été mené à bien.  
d'une  retraite  d'entreprise 
La  seconde  solution  serait  de  apportant  des  suppléments  à  la 
réformer  le  régime  des  retraite nationale par répartition.  

Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD  


 
 
79

Pour  clarifier  cette  situation,  une 


réforme est nécessaire. Elle pourrait 
idéalement se réaliser dans le cadre 
de la réforme systémique envisagée 
par  le  législateur,  en  ajoutant  une 
retraite d'entreprise à la retraite par 
répartition  que  les  fonctionnaires 
auraient  en  commun  avec 
l'ensemble  de  la  population.  Il  ne 
serait  alors  pas  difficile  de  rendre 
cette  retraite  supplémentaire 
compatible  avec  l'exigence 
constitutionnelle,  aujourd'hui 
battue  en  brèche,  d'une 
comptabilité  publique  qui  soit  une 
"image fidèle" de la réalité. 

Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD  


 
 
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FINANCES PUBLIQUES
Faut-il taxer davantage les retraités?
Thierry Pech  
Alternatives Economiques/ novembre 2012 

Le  gouvernement  veut  faire  Les  15  millions  de  retraités  français 
contribuer  les  retraités  aux  efforts  ont perçu  en moyenne une  pension 
de redressement des comptes de  la  brute  de  1216  euros  en  2010.  Par 
Sécu.  Pour  être  juste,  cette  mesure  comparaison,  le  sort  des  salariés 
devra  cibler  les  plus  aisés  d'entre  paraît  plus  enviable:  le  salaire 
eux.   mensuel  net  moyen  en  équivalent 
temps  plein  se  situait  la  même 
QUELS SONT LEURS AVANTAGES?  
année  entre  2  000  euros  dans  le 
Le  gouvernement  a  inscrit  dans  le  privé  et  2  100  euros  dans  le  public. 
projet  de  loi  de  finances  de  la  Mais si l'on s'intéresse au niveau de 
Sécurité  sociale  une  nouvelle  taxe  vie  moyen,  qui  englobe  les  revenus 
portant  sur  les  pensions  des  10  financiers  et  immobiliers  et  tient 
millions de retraités (sur 15 millions)  compte des personnes à charge, les 
soumis  à  l'impôt  sur  le  revenu  ou  retraités, avec 1 912 euros par mois, 
seulement  à  la  taxe  d'habitation.  talonnent  les  actifs  de  plus  de  18 
Ceux‐ci  se  verraient  ainsi  imposer  ans  (2  005  euros)  et  dépassent  la 
une contribution de 0,15 % en 2013,  moyenne  de  l'ensemble  de  la 
puis  de  0,30  %  en  2014,  pour  des  population (1882 euros).  
recettes  globales  attendues  de  350 
En  outre,  ils  possèdent  un 
millions  d'euros  l'année  prochaine. 
patrimoine  plus  important  que  les 
Cette mesure, destinée à financer la 
actifs:  les  60‐69  ans  affichent  en 
dépendance,  alignerait  du  même 
moyenne  359  000  euros  de 
coup les retraités sur les salariés, qui 
patrimoine, contre 188 000 pour les 
s'acquittent déjà d'une taxe de 0,30 
30‐39  ans,  292  000  pour  les  40‐  49 
%  à  cet  effet.  Pour  certains,  une 
ans  et  334  600  pour  les  50‐59  ans. 
telle  taxe  mettrait  fin  à  l'un  des 
Les  retraités  sont  notamment  plus 
nombreux  privilèges  dont 
souvent  propriétaires  de  leur 
bénéficient  les  retraités.  Mais  ceux‐
logement.  Si  l'on  tient  compte  du 
ci sont‐ils réellement des privilégiés?  
revenu implicite lié à cette situation, 
Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD  
 
 
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c'est‐à‐dire  la  somme  qu'ils  les  retraités  qui  décèdent  étant 


devraient débourser pour payer leur  remplacés par des retraités ayant eu 
loyer  s'ils  n'étaient  pas  des carrières salariales souvent plus 
propriétaires,  le  revenu  réel  des  favorables,  le  niveau  moyen  des 
retraités  concernés  devrait  être  pensions  est  mécaniquement 
réévalué de 15 à 20 %.   orienté à la hausse. Mais corrigée de 
l'inflation,  cette  augmentation  n'est 
Ces derniers bénéficient par ailleurs 
plus que de 0,2 %. De plus, l'effet de 
d'avantages  fiscaux  que  les  actifs 
noria  commence  à  s'émousser:  la 
n'ont  pas  ou  qui  se  justifient  plus 
pension  moyenne  des  retraités  qui 
difficilement  dans  leur  cas.  Les  plus 
ont  eu  66  ans  en  2010  a  diminué 
de  65  ans  disposent  d'un 
pour  la  première  fois  très 
abattement de 10 % sur les pensions 
légèrement  en  euros  constants  par 
soumises  à  l'impôt  sur  le  revenu. 
rapport  à  leurs  homologues  de 
Certes,  cet  abattement  existe  aussi 
2009,  du  fait  notamment  de 
pour  les  actifs,  mais  il  est  justifié 
l'arrivée  croissante  à  la  retraite  de 
normalement par la prise en compte 
personnes  ayant  eu  des  carrières 
forfaitaire  de  frais  professionnels, 
incomplètes. 
un  argument  qui  n'a  plus  de  sens 
concernant  les  retraités.  En  outre,  A  quoi  il  faut  ajouter  que  les 
ceux‐ci bénéficient d'un taux de CSG  moyennes  cachent  d'importants 
inférieur  à  celui  des  actifs:  6,6  %  écarts.  En  2010,  selon  Eurostat,  les 
pour  les  assujettis  à  l'impôt  sur  le  20  %  les  mieux  lotis  des  retraités 
revenu  et  3,8  %  pour  les  autres,  percevaient  des  revenus  4,5  fois 
contre 7,5 % pour les actifs.   supérieurs  à  ceux  des  20  %  les  plus 
modestes,  un  quasi‐record  au  sein 
SONT‐ILS TOUS PRIVILÉGIÉS?  
de  l'Union  européenne.  Sur  les  15 
Tout  d'abord,  la  hausse  du  niveau  millions  de  retraités,  600  000 
moyen des pensions versées ralentit  émargent  au  minimum  vieillesse, 
sérieusement.  Elle  n'a  été  que  de  devenu  allocation  de  solidarité  aux 
1,9  %  en  2010  par  rapport  à  2009,  personnes  âgées  (actuellement  777 
contre 3,4 % entre 2007 et 2008 ou  euros  par  mois  pour  une  personne 
encore 3,2 % entre 2006 et 2007. La  seule)  et  ne  sont  donc  assurément 
moitié de la hausse constatée entre  pas privilégiés.  
2009  et  2010  est  due  aux 
Les  situations  de  pauvreté 
revalorisations  annuelles  légales  et 
monétaire  commencent  d'ailleurs  à 
l'autre  moitié  à  «  l'effet  de  noria»  : 
Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD  
 
 
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se  multiplier  de  nouveau  chez  les  et  de  carrières  salariales  entamées 
plus âgés: si le taux de pauvreté  des  dans  leur  majorité  entre  1950  et 
plus  de  65  ans  reste  inférieur  à  la  1970,  c'est‐à‐dire  dans  une 
moyenne nationale en 2010 (7,5 %),  conjoncture  économique  favorable. 
il  a  bondi  de  2,5  %  en  2008  à4,6  %  Il n'en sera pas de même pour ceux 
en 2010, et celui des plus de 75 ans  qui  arriveront  à  la  retraite  dans  les 
de  2,8  %  à  5,2  %.  Par  ailleurs,  les  vingt  ans  qui  viennent:  ils  auront 
inégalités entre hommes et femmes  commencé à travailler plus tard que 
sont  particulièrement  prononcées:  leurs  aînés  du  fait  d'études  souvent 
si  la  pension  moyenne  brute  plus  longues,  auront  connu  des 
s'élevait à 1 216 euros en 2010, elle  carrières  professionnelles  plus 
était  de  1  552  euros  pour  les  accidentées  dues  à  la  montée  du 
hommes,  contre  899  euros  pour  les  chômage  et  seront  soumis  à  des 
femmes.  En  outre,  il  faut  distinguer  règles  d'accès  à  une  retraite  à  taux 
entre les « jeunes » retraités (65‐74  plein  beaucoup  plus  sévères  par 
ans) qui ont beaucoup cotisé et les «  suite de réformes successives.  
vieux  »  retraités  (plus  de  75  ans) 
QUE FAIRE?  
dont  le  niveau  de  vie  est  souvent 
plus faible.   Faut‐il  pour  autant  mettre  tous  les 
retraités  à  l'abri  des  efforts  en  ces 
Difficile  dans  ces  conditions  de 
temps  de  disette  budgétaire ?  Non, 
qualifier  de  privilégiés  les  retraités 
mais il convient de cibler ces efforts 
dans  leur  ensemble.  En  réalité,  les 
et  de  ne  pas  considérer  ce  groupe 
inégalités  intra  générationnelles 
comme  une  catégorie  homogène. 
sont,  comme  toujours,  plus 
Passé un certain niveau de revenus, 
importantes  que  les  inégalités 
certains  des  avantages  fiscaux  dont 
intergénérationnelles.  
ils  bénéficient  aujourd'hui  ne  sont 
En  outre,  la  situation  des  retraités  pas nécessairement justifiés. C'est le 
risque fort de se détériorer dans les  cas  notamment  pour  l'abattement  
années  qui  viennent  du  fait  du  de  10  %  qui  pourrait  être 
durcissement des conditions d'accès  légitimement  revu  à  la  baisse  pour 
à  une  retraite  à  taux  plein  et  de  la  les retraités aisés. Idem pour le taux 
dégradation  prévisible  des  taux  de  de  CSG  à  6,6  %,  qu'il  ne  serait  pas 
remplacement . La situation actuelle  illégitime de porter au même niveau 
des  retraités  est  encore  pour  que  pour  les actifs (7,5 %) passé un 
l’essentiel reflet des règles du passé  certain  seuil  de  revenu.  Quant  à  la 

Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD  


 
 
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taxe  de  0,3  %  que  veut  imposer  le  vifs.  En  favorisant  davantage  ces 
gouvernement  pour  financer  la  dernières,  ce  dispositif  lui 
dépendance,  elle  pourrait  épargner  permettrait  d'encaisser  rapidement 
les  2,5  millions  de  retraités  aux  de précieuses recettes.  
revenus  modestes  qui  acquittent 
 
une  CSG  à  3,8  %,  comme  l'a 
récemment proposé Gérard Bapt, le 
rapporteur  socialiste  au  budget  de 
la Sécurité sociale.  

Par  ailleurs,  si  l'on  veut  limiter  les 


inégalités  de  patrimoine  entre  les 
générations  tout  en  renflouant  les 
caisses  de  l'Etat,  d'autres  mesures 
peuvent  être  envisagées.  Du  fait  de 
l'allongement de l'espérance de vie, 
les  actifs  n'héritent  pas  aujourd'hui 
avant  l'âge  de  50  ans  en  moyenne, 
soit  une  dizaine  d'années  avant  de 
prendre leur retraite. Pas forcément 
au  moment  où  ce  patrimoine 
pourrait aider à financer des projets 
productifs  comme  des  créations 
d'entreprises,  par  exemple.  Si  l'on 
veut  qu'il  en  soit  autrement,  il  faut 
une  incitation  forte  aux  donations 
anticipées.  Pour  ce  faire,  il  faudrait 
que  les  droits  de  mutation  à  titre 
gratuit  soient  sensiblement  plus 
avantageux  sur  les  donations  que 
sur  les  successions.  Le 
gouvernement a relevé ces droits en 
réduisant  les  abattements  en  ligne 
directe.  Il  pourrait  durcir  davantage 
encore  sa  politique  sur  les 
successions  sans  modifier  sa 
politique  sur  les  donations  entre 
Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD  
 
 
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FINANCES PUBLIQUES
Commission européenne et OCDE en faveur des réformes
de retraite

Jacques BICHOT, économiste, professeur émérite à l'université Lyon 3  
Revue Française de Comptabilité / juillet‐août 2012 
 

L'élargissement  du  dispositif  "carrières  payer les pensions, comme cela est le cas 


longues"  que  prépare  le  nouveau  en  France  depuis  quelques  années.  Le 
gouvernement  serait‐il  un  premier  pas  gouvernement  Ayrault  prévoit  d'ailleurs 
vers un retour à la "retraite à 60 ans" ? En  une  couverture  intégrale  par  des 
2012,  année  européenne  pour  un  cotisations  de  son  "coup  de  pouce"  en 
vieillissement actif, ce serait paradoxal. Le  faveur  des  retraités  ayant  commencé  à 
Livre  blanc que  la  Commission  a  consacré  travailler tôt. 
au  sujet,  titré  "Une  stratégie  pour  des 
retraites  adéquates,  sûres  et  viables",  va  Prolonger la vie active 
dans un sens diamétralement opposé. Les  Les  Perspectives  2012  de  l'OCDE  sur  les 
travaux  de  l'OCDE  également.  "  Ne  faut  pensions  partent  des  projections 
donc pas se bercer d'illusions: la remontée 
démographiques  à  l'horizon  2060,  année 
de l'âge moyen de départ à la retraite est 
qui a été également choisie par le Conseil 
enclenchée  dans  tout  le  monde  d'orientation  des  retraites  pour  les 
développé,  et  il  n'y  aura  pas  d'exception  projections  financières  en  matière  de 
française.  
retraites  qu'il  est  en  train  de  diligenter. 
L'OCDE  vient  de  publier  "DECO  Pensions  D'ici  là,  "l'espérance  de  vie  à  la  naissance 
Outlook  2012",  dont  la  présentation  tient  devrait  s'accroître  de  plus  de  7  ans  dans 
en une phrase: « élever l'âge de la retraite  les économies développées », ce qui rend 
et  étendre  le  champ  couvert  par  les  inévitable  l'augmentation  de  l'âge  moyen 
pensions  privées  est  essentiel  ".  De  son  de départ à la retraite.  
côté  la  CE,  dans  son  Livre  blanc  paru  en  Cela  est  d'autant  plus  vrai  que  les 
février  2012,  déclare:  «À  moins  que  les 
dispositions  prises  dans  les  pays 
femmes  et  les  hommes,  qui  vivent  plus 
développés  au  cours  des  dix  dernières 
longtemps,  travaillent  également  plus  années  devraient  se  traduire  davantage 
longtemps  et  épargnent  davantage  pour  par  une  diminution  des  pensions 
leur  retraite,  l'adéquation  des  pensions  mensuelles  (le  plus  souvent  de  20  %  à  25 
aux  besoins  ne  pourra  plus  être  garantie, 
%, mais un peu moins en France) que par 
car l'accroissement des dépenses que cela  une  prolongation  de  la  vie  active.  Il  est 
impliquerait serait intenable ».   donc  difficile  de  jouer  davantage  sur  la 
Et  chacun  a  présent  à  l'esprit  l'état  des  baisse  du  taux  de  remplacement  des 
finances  publiques:  il  ne  saurait  être  revenus  d'activité  par  les  pensions:  c'est 
question  de  continuer  à  emprunter  pour  au  rehaussement  de  l'âge  moyen  à  la 

Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD  


 
 
 
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liquidation qu'il conviendrait de donner la  susceptibles de se constituer une pension 
priorité durant la prochaine décennie.   privée »,  

La  Commission  européenne  partage  ce  Cette  recommandation  paraît  plus  digne 
point  de  vue,  puisqu'elle  a  décrété  2012  d'intérêt  que  les  incitations  fiscales  et  les 
"Année  européenne  pour  un  avancement  abondements  sans  conditions  de 
en âge actif", en entendant par « activité"  ressource,  car  les  finances  publiques  ne 
aussi  bien  la  vie  professionnelle  que  la  sont  généralement  pas  en  état  de 
participation aux différentes formes de vie  supporter une augmentation de dépenses 
sociale.  L'OCDE  faisait  d'ailleurs  fiscales: la France n'est pas le seul pays où 
remarquer,  dans  son  Panorama  des  les "niches" sont trop nombreuses et trop 
pensions de décembre 2011, que la moitié  vastes!  Elle  devrait  cependant  être  mise 
des  pays  membres  de  l'organisation  ont  en compétition avec la formule en vigueur 
pris  au  cours  des  années  récentes  des  aux États‐Unis: dans ce pays la retraite par 
mesures en vue d'augmenter l'âge moyen  répartition  assure  un  taux  de 
de  départ  à  la  retraite.  Mais  les  remplacement  beaucoup  plus  important 
statistiques européennes montrent un net  aux travailleurs du bas de l'échelle qu'aux 
retard  de  la  France:  en  2010  l'âge  moyen  titulaires de hauts revenus.  
de départ y est égal à 60,1 années, contre 
Ce  résultat  est  obtenu  en  scindant  le 
62,1 pour l'ensemble de l'Union, et plus de 
revenu  professionnel  mensuel  de  chaque 
64  ans  en  Suède  et  en  Norvège.  Il  parait 
assuré  social  en  trois  tranches,  dont  les 
exclu  de  se  retrancher  derrière  une 
limites (en 2011) étaient $ 749 et $ 4 517 : 
"exception  française"  pour  ne  pas,  au 
le salaire de référence utilisé pour calculer 
minimum,  participer  au  mouvement  de 
la pension est 90 % de la première tranche 
hausse de cet âge qui va inévitablement se 
plus  32  %  de  la  seconde  et  15  %  de  la 
produire chez nos voisins.  
troisième.  Cela  fournit  à  la  caissière  de 
Recourir  davantage  à  la  supermarché,  si  elle  a  une  carrière 
capitalisation  complète,  un  taux  de  remplacement 
équivalent à celui d'un travailleur français 
Pour  éviter  une  paupérisation  du  au  smic;  en  revanche,  les  cadres  ont 
troisième  et  du  quatrième  âge,  l'OCDE  impérativement  besoin  d'un  fonds  de 
recommande  un  recours  accru  aux  pension. 
retraites  par  capitalisation.  Mais 
 
comment?  Treize  pays  ont  rendu 
obligatoire  le  recours  aux  pensions 
privées,  mais  l'OCDE  reconnaît  que  o:  ce 
n'est  pas  nécessairement  la  solution  dans 
tous  les  pays  ».  L'organisation 
recommande  en  revanche  de  développer 
les aides à l'épargne en vue de la retraite 
pour  les  ménages  dont  les  revenus  sont 
modestes,  «  car  les  faibles  revenus  et  les 
travailleurs  jeunes  sont  beaucoup  moins 

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FINANCES PUBLIQUES
Les enjeux du financement de la protection sociale

Gilles Saint‐Paul, Professeur à Toulouse School of Economics 
Problèmes Economiques, 12 septembre 2012 
 

Introduction 
Le  débat  actuel  autour  de  la  protection  sur  la  pollution  »,  ou  encore  «  finançons 
sociale  tourne  autour  de  deux  idées  clés.  les  garanties  aux  banques  avec  une  taxe 
D'une  part, la  protection  sociale  n'est  pas  sur  les  transactions  financières  ». 
inscrite au budget de l'État mais fait l'objet  Historiquement,  c'est  un  peu  le  même 
d'un financement propre. D'autre part, ce  type  de  raisonnement  par  analogie  qui 
financement,  traditionnellement  assis  sur  s'appliquait à la protection sociale: dans la 
les  cotisations  salariales,  devrait  voir  mesure où celle‐ci profitait avant tout aux 
élargir  sa  base  fiscale,  car  il  constitue  un  salariés, il était naturel de la financer avec 
impôt  sur  le  travail  néfaste  à  l'emploi.  Ce  des contributions basées sur leurs salaires.  
sont  ces  considérations  qui  ont  motivé 
La  vision  de  la  théorie  économique  est 
l'introduction  de  la  CSG  (contribution 
tout autre. Il est inefficace de découper les 
sociale  généralisée)  par  le  passé  et  qui 
dépenses  publiques  en  plusieurs  postes 
fondaient  le  projet  du  gouvernement 
ayant  chacun  son  financement  propre. 
Fillon de passage à la TVA sociale (taxe sur 
Inversement,  il  faut  avoir  un  budget 
la  valeur  ajoutée).  Une  autre  justification 
unique  pour  l'ensemble  des  dépenses 
de  celle‐ci  est  qu'elle  équivaut  à  une  « 
publiques.  Quant  aux  impôts,  ceux‐ci 
dévaluation  interne»,  c'est‐à‐dire  qu'elle 
doivent  être  déterminés  en  fonction  de 
permet  de  relancer  la  compétitivité  de  la 
leur  incidence  et  indépendamment  de  la 
France  à  l'exportation  comme  les 
manière dont l'argent est utilisé. Un impôt 
dévaluations  traditionnelles  le  faisaient 
est  «  bon»  s'il  est  peu  distortionnaire, 
autrefois.  
c'est  ‐à‐dire  s'il  modifie  peu  le 
Cet article se propose d'étudier ces divers  comportement  des  agents  économiques, 
arguments  à  la  lumière  de  la  logique  et  il  est  «  mauvais»  s'il  le  modifie 
économique.   beaucoup  (à  l'exception  des  taxes dont  le 
but  est  précisément  de  décourager  ou 
La question du financement dédié 
d'encourager  un  comportement  donné; 
 L'idée  de  coupler  une  source  de  mais ici nous ne considérons que les taxes 
financement  à  une  utilisation  prédéfinie  censées  rapporter  de  l'argent).  En 
est  répandue.  Par  exemple,  on  entend  principe,  l'ensemble  des  dépenses 
parfois  des  propositions  du  type  «  publiques  (protection  sociale  et  retraites 
finançons la recherche verte avec une taxe  incluses)  devrait  être  consolidé  en  un 

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budget  unique,  et  un  système  optimal  de  le  chômage  des  travailleurs  les  moins 
taxation  devrait  être  mis  en  place  afin  de  qualifiés, à en basculer le financement sur 
rapporter le montant correspondant.   la  CSG,  ou  plus  récemment  à  proposer  la 
TVA sociale.  
Cependant,  dans  un  monde  imparfait,  on 
court  le  risque  d'un  dérapage  des  Peut‐on  attendre  de  ces  réformes  l'effet 
dépenses  publiques  dans  la  mesure  où  escompté?  D'un  point  de  vue  naïf,  on 
chaque entité susceptible de dépenser cet  pourrait  penser  que  la  réduction  de 
argent  a  intérêt  à  tout  faire  pour  l'imposition  sur  le  travail  ne  peut  qu'être 
augmenter  ses  dépenses,  puisque  les  bénéfique  à  l'emploi.  Cependant,  comme 
charges  correspondantes  sont  diluées  aucun  gouvernement  ne  s'est  risqué 
dans  le  budget  général  de  l'État.  Pour  jusqu'ici  à  une  réduction  des  dépenses 
éviter  ces  dérives,  on  peut  envisager  de  sociales,  la  réduction  des  charges  doit 
cloisonner  les  dépenses  publiques  en  nécessairement  être  financée  par 
différents  postes  dont  le  service  l'augmentation  d'un  autre  impôt  (comme 
gestionnaire  serait  astreint  à  un  équilibre  par  exemple  la  CSG)  et  il  convient  de 
budgétaire  strict.  En  théorie,  c'est  ce  qui  s'interroger  sur  les  effets  de  cet  autre 
devrait  se  passer  avec  la  sécurité  sociale  impôt sur l'emploi. On pourrait penser que 
puisque  cette  administration  ne  peut  pas  puisque  cet  autre  impôt  ne  frappe  pas  le 
émettre de dette. En pratique, c'est l'État  travail,  il  ne  peut  pas  avoir  d'effets 
qui  est  amené  à  éponger  le  «  trou»  importants  sur  l'emploi.  Les  choses  sont 
récurrent  de  la  Sécu  et  le  cloisonnement  en réalité plus complexes.  
n'a  lieu  qu'au  niveau  de  l'imposition;  on 
Notons d'abord ‐ et cela n'est pas évident 
pâtit  donc  des  distorsions  sur  les  taux 
pour tout le monde ‐ qu'il n'y a en principe 
d'imposition discutées plus haut sans pour 
aucune  différence  entre  un  impôt  sur  les 
autant  gagner  en  termes  de  discipline 
salaires  payé  par  l'employeur  et  le  même 
budgétaire.  
impôt  payé  par  l'employé.  En  effet,  ces 
La conception du système  d'imposition    deux impôts créent le même écart entre le 
revenu  net  perçu  par  l'employé  et  le 
En  règle  générale,  l'incidence'  d'un  impôt 
montant  total  payé  par  l'employeur.  En 
est d'autant plus néfaste que son taux est 
particulier,  il  est  fallacieux  de  prétendre 
d’autant  plus  néfaste  que  son  taux  est 
qu'une  hausse  des  cotisations  patronales 
élevé. Il est donc naturel, pour un objectif 
augmente  le  coût  total  employeur  sans 
de  recettes  donné,  de  vouloir  élargir 
affecter  le  revenu  net  pour  l'employé, 
l'assiette  de  l'impôt  afin  de  réduire  son 
tandis  qu'une  hausse  des  charges  pour 
taux.  La  montée  en  puissance  de  l'Etat 
l'employé  réduit  son  revenu  net  sans 
providence  a  graduelle‐  ment  conduit  la 
accroître,  le  coût  total  pour  l'employeur. 
France  à  une  situation  où  les  charges 
Dans  la  réalité,  les  salaires  font  l'objet 
sociales  accroissent  considérablement  le 
d'une  négociation  et  cette  négociation 
coût du travail, ce qui nuit à l'emploi et à 
prend  en  compte  les  objectifs  de 
la  compétitivité.  C'est  la  prise  de 
l'employeur  en  termes  de  coûts  et  ceux 
conscience  de  ces  effets  néfastes  qui  a 
des  employés  en  termes  de  pouvoir 
conduit les gouvernements successifs à les 
d'achat.  Le  résultat  de  la  négociation 
réduire sur les bas salaires pour combattre 
réconcilie  ces  objectifs  en  fonction  du 
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pouvoir de marchandage de chacun, et ce  est équivalente à des charges salariales, et 
résultat  sera  donc  le  même  une  partie  qui  porte  sur  les  revenus  du 
indépendamment  du  fait  que  le  capital.  L'effet  net  du  remplacement  des 
prélèvement  fiscal  sur  le  poste  de  travail  charges  salariales  par  la  CSG  est  donc 
considéré  soit  étiqueté  comme  payé  par  nettement  inférieur  à  ce  que  suggère  le 
l'employé  ou  payé  par  l'employeur;  dans  taux  de  la  CSG.  Une  CSG  de  12  %  sur 
les  deux  cas,  le  gâteau  que  se  partagent  l'ensemble  des  revenus  est  en  gros 
l'employeur  et  l'employé  est  réduit  du  équivalente,  en  termes  de  rentrées 
même  montant  et  chacun  obtient  la  fiscales, à un prélèvement de 16 % sur les 
même  part.  Ce  raisonnement  admet  salaires.  Mais  comme  les  12  %  frappent 
cependant  une  exception,  dans  le  cas  où  aussi le travail, la CSG réduit l'impôt sur les 
l'employé  est  payé  au  SMIC  (salaire  salaires  de  quatre  points  seulement,  tout 
minimum  interprofessionnel  de  en compensant cette perte de recettes par 
croissance) et où celui‐ci est défini brut de  une hausse de douze points de l'impôt sur 
cotisations  sociales  employé.  Dans  ce  cas  le  capital.  En  d'autres  termes,  comme  le 
le salaire net ne peut pas baisser (pour des  revenu total du capital est plus faible que 
raisons  légales)  lorsque  les  charges  celui du travail, remplacer un impôt sur le 
sociales  employeur  augmentent,  tandis  travail par un impôt sur le capital implique 
qu'il  baissera  lorsque  les  charges  sociales  une  hausse  de  taux  bien  plus  importante 
employé  augmentent.  Mais  on  voit  bien  sur  le  capital  que  la  baisse  de  taux  sur  le 
que  dans  ce  cas  on  a  affaire  à  une  baisse  travail.  
du SMIC par des moyens détournés, baisse 
Or,  les  conséquences  économiques  de  la 
que  l'on  s'interdit  de  mettre  en  œuvre  si 
taxation  sur  le  capital,  y  compris  en 
l'on  augmente  les  cotisations  de 
matière  d'emploi,  sont  largement  aussi 
l'employeur.  Il  s'agit  donc  là  d'un  tour  de 
négatives  que  celles  sur  la  taxation  sur  le 
passe‐passe  comptable  et  non  d'un 
travail.  A  long  terme,  la  fiscalité  des 
contre‐exemple  au  raisonnement 
revenus  du  capital  se  traduit  par  une 
précédent.  On  voit  donc  que  le 
baisse de son rendement financier, ce qui 
remplacement  d'une  taxe  sur  les  salaires 
réduit l'investissement et donc la capacité 
(charges  patronales)  par  une  autre 
productive  du  pays.  Lorsque  le  capital 
(charges  employé  ou  impôt  sur  le  revenu 
productif  baisse,  la  productivité  des 
du  travail)  n'aura  aucun  effet,  sauf  peut‐
travailleurs  baisse  aussi,  ce  qui  réduit  le 
être à  très court  terme,  c'est‐à‐dire  avant 
salaire  que  peuvent  leur  verser  les 
que  les  mécanismes  de  renégociation  ne 
employeurs, et donc leur pouvoir d'achat, 
se  soient  mis  en  place  pour  refléter  la 
in  fine,  on  obtient  à  peu  près  les  mêmes 
nouvelle donne fiscale.  
effets négatifs sur l'emploi que si l'on avait 
Qu'en est‐il maintenant d'un basculement  maintenu  l'impôt  initial  sur  les  salaires.  Il 
de  la  fiscalité  vers  le  revenu  du  capital?  est  donc  illusoire  de  croire  qu'on  va 
Notons  que  le  remplacement  des  charges  favoriser  l'emploi  en  remplaçant  les 
salariales  par  la  CSG  est  à  peu  près  charges  salariales  par  un  impôt  sur  le 
équivalent à une telle mesure. La CSG peut  capital.  Cela  ne  peut  être  vrai  qu'à  court 
se décomposer en deux parties: une partie  terme, avant que les effets de la chute de 
qui porte sur les revenus du travail et qui  l'investissement ne se soient fait sentir sur 

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les  capacités  productives.  De  fait,  les  restructurant  celle‐ci  est  limité,  ainsi  que 
gouvernements  seront  toujours  tentés  l'impact de telles mesures. En moyenne, la 
d'adopter  une  posture  court‐termiste  et  moitié  du  produit  intérieur  brut  (PIB)  est 
de  taxer  le capital existant,  puisque  celui‐ confisquée par l'État, et donc en moyenne 
ci  Résulte  de  choix  d'investissement  le  revenu  national  doit  être  imposé  à  50 
passés  sur  lesquels  les  agents  privés  ne  %.  Tant  que  cette  équation  ne  sera  pas 
peuvent  revenir,  sans  prendre  en  compte  remise en question, des taux d'impositions 
le  fait  que  cette  tendance  réduit  élevés sont inévitables; il est fort possible 
l'investissement  et  le  capital  futur.  D'où  que  le  système  actuel,  avec  des  taux 
l'importance  de  mécanismes  légaux  qui  d'imposition  élevés  sur  le  travail,  le 
permettraient  de  limiter  l'incitation  des  capital,  et  la  consommation,  soit  après 
gouvernements  à  accroître  la  fiscalité  sur  tout  peu  éloigné  de  «  l'optimum  ».  Toute 
le capital de manière discrétionnaire.   réduction d'un impôt doit être compensée 
par la hausse d'un autre impôt, et comme 
Il  semble  donc  plus  raisonnable  de 
cet  autre  impôt  est  lui‐même  élevé,  les 
financer  les  dépenses  sociales  avec  une 
gains  d'efficacité  que  l'on  peut  attendre 
taxe sur la consommation. En effet celle‐ci 
de telles mesures sont peu clairs.  
ne  réduit  pas  l'incitation  à  l'épargne.  Si 
l'on  anticipe  les  mêmes  taux  de  TVA  à  Pour  réduire  de  manière  sensible  et 
l'avenir,  l'arbitrage  entre  consommer  durable le poids de la fiscalité, il convient 
aujourd'hui  et  consommer  plus  tard  n'est  donc  d'envisager  une  réduction 
pas affecté par la taxe. La TVA représente  substantielle  des  dépenses.  Cela  passe  en 
aussi  le  plus  grand  élargissement  possible  particulier par des réformes du marché du 
de la base fiscale, puisqu'elle est acquittée  travail  et  des  systèmes  de  retraites  qui 
également  par  les  inactifs:  retraités,  permettraient  d'augmenter  le  taux 
récipiendaires de minima sociaux, etc. Ceci  d'emploi, notamment pour les travailleurs 
soulève  bien  entendu  la  question  de  son  âgés,  et  donc  de  réduire  la  fraction  de  la 
équité,  qui  est  contestée  par  certains.  population  dépendante  de  l'État 
Outre cet aspect, pourrait‐on attendre des  providence.  
miracles  de  la  TVA  sociale?  Son  impact 
 
serait sans doute limité, en effet on est en 
droit  d'attendre  que  la  baisse  du  pouvoir 
d'achat  qu'elle  représente  soit  au  moins 
partiellement  compensée  par  une  hausse 
des  salaires  ‐  comme  résultat  des 
négociations salariales ‐ ainsi que du SMIC 
et  des  minima  sociaux  ‐  comme  résultat 
du  processus  politique.  Cette  réaction 
compensatoire  aurait  également  limité 
l'intérêt  de  la  TVA  sociale  en  tant  que 
méthode  de  dévaluation.  A  poids  donné 
des  finances  publiques,  la  marge  de 
manœuvre  pour  réduire  l'impact 
distorsionnaire  de  la  fiscalité  en 

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FINANCES PUBLIQUES
La protection sociale comme politique de développement :
un nouveau programme d’action international

François-Xavier Merrien, Professeur ordinaire à l’Université de Lausanne


Revue Internationale de Politique de Développement/Avril 2013 sur
http://poldev.revues.org/1519

1-Introduction des programmes d’ajustement


économique, la crise asiatique de 1997 de
1- Jusqu’au début des années 1990, la même que la prise de conscience
protection sociale constitue un thème renforcée des effets négatifs de la
marginal dans la réflexion sur le pauvreté des nations et de la
développement. La raison principale tient paupérisation des populations ont pour
à ce que ce thème est associé, soit à la effet de modifier le paradigme dominant.
sécurité sociale des pays riches, soit à des La protection sociale devient un outil
programmes d’assurance sociale privilégié pour atteindre les Objectifs du
contributive destinés aux salariés du millénaire pour le développement (OMD).
secteur moderne. L’Organisation La Banque mondiale élève la protection
internationale du travail (OIT), principale sociale au rang des instruments principaux
organisation internationale spécialisée des stratégies de réduction de la pauvreté
dans ce domaine, poursuit ses efforts à l’échelon international (« gestion du
d’extension de la couverture sociale aux risque social » ou social risk management)
salariés, mais ne prend pas en (Banque mondiale, 2001). L’OIT prend
considération les populations du secteur l’initiative d’une campagne mondiale pour
informel. L’idée d’étendre la sécurité l’extension de la protection sociale aux
sociale non contributive aux populations pays en développement, intitulée
non salariées est jugée trop coûteuse et « Initiative pour un socle de protection
susceptible de renforcer la « culture de la sociale » (Social Protection Floor Initiative)
pauvreté ». La période de libéralisation (ILO et WHO, 2009). Le Programme des
économique des années 1980 porte Nations unies pour le développement
encore plus loin la critique. La Banque (PNUD) souligne le rôle essentiel de la
mondiale dénonce les programmes de protection sociale dans les politiques de
protection sociale des travailleurs comme développement. Le Department for
économiquement néfastes et socialement International Development du Royaume-
injustes. Seuls sont légitimes les filets de Uni (DFID) met la protection sociale au
sécurité (safety nets) minimaux réservés cœur de ses politiques. Un grand nombre
aux populations les plus pauvres de conférences internationales (à
confrontées à des chocs sociaux. Livingstone en 2003, à Arusha en 2007, à
Dakar en 2008), à l’initiative de la Banque
mondiale, du DFID et de l’Organisation des
2- Toutefois, à la fin des années 1990, Nations unies (ONU) ou en collaboration
le désenchantement vis-à-vis des résultats avec eux, prennent pour thème la

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protection sociale et le développement. (Merrien et Mendy, 2010). Ils reflètent des


Les programmes de protection sociale ensembles relativement cohérents de
élaborés dans les pays du Sud, comme les valeurs et d’analyses au travers desquels
pensions sociales au Brésil (Bolsa Família) les questions relatives à l’insécurité sociale
et en Afrique du Sud ou les transferts sont perçues et les instruments les plus
conditionnels en espèces (conditional cash adéquats pour y remédier sont pensés.
transfers) au Mexique et au Brésil,
deviennent des programmes-modèles à 4- Cet article vise d’une part à
l’échelon international. analyser l’émergence de la protection
sociale dans le champ des politiques de
3- Ce consensus en faveur de la développement et, de l’autre, à rendre
protection sociale représente un compte des enjeux symboliques et réels
changement de paradigme fondamental. des controverses internationales sur la
La protection sociale dans les pays en nature et le rôle de la protection sociale
développement cesse d’être pensée dans la lutte contre la pauvreté. Dans ce
comme une action à court terme dessein, il examine les différents types de
permettant d’amortir les chocs sociaux programmes privilégiés par la
pour être conçue comme une politique communauté internationale en
globale (Voipio, 2007), qui combine des s’intéressant plus particulièrement aux
programmes de transferts en espèces programmes de transferts conditionnels
pour les populations en situation de en espèces. En conclusion, il cherche à
vulnérabilité extrême, de nouveaux évaluer la pertinence relative des
programmes de protection sociale politiques de protection sociale pour les
inscrivant les politiques de transferts pays en développement.
sociaux dans une perspective
d’investissement social (Jenson, 2008) et 2. De la sécurité sociale aux
des programmes d’assurance sociale programmes de filets de sécurité
publics ou privés pour les travailleurs du
secteur formel. Ce consensus n’est 5- Les politiques de protection sociale
toutefois que partiel, et parfois construit à sont introduites dans les pays en
des fins politiques. Les perspectives en développement essentiellement après la
termes de gestion du risque, de besoins Seconde Guerre mondiale. Selon les
ou de droits sociaux continuent à termes de la Convention nº 102 de l’OIT
s’opposer en dépit de convergences datant de 1952, elles comprennent des
politiques (Voipio, 2007). Pour cette politiques de sécurité sociale pour
raison, il est indispensable de prendre de protéger les travailleurs contre les risques
la distance vis-à-vis du consensus mou qui sociaux. La Convention nº 102 définit les
domine actuellement la réflexion sur la neuf domaines dans lesquels doit
protection sociale. Les choix en matière de intervenir la sécurité sociale : l’accès aux
protection sociale relèvent non pas de la soins de santé, l’assurance maladie, le
pure technicité, mais de la mise en œuvre chômage, la retraite, les accidents du
progressive d’un apprentissage social travail, les allocations familiales,
permettant l’invention de politiques de l’assurance maternité, l’assurance
protection sociale de plus en plus invalidité et les pensions de survivants.
judicieuses (Barrientos et Hulme, 2008). Elle définit également le niveau minimal
Les discours sur la protection sociale des prestations qui doivent être fournies.
continuent à opposer des communautés
épistémiques et des organisations
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6- La diffusion des modèles sociale est considérée comme une


bismarckien, beveridgien ou « libéraux » nécessité fonctionnelle par les élites
dans les pays indépendants d’Amérique modernisatrices (Collier et Messick, 1975).
latine et d’Asie et dans les pays colonisés Les pouvoirs cherchent à s’attacher les
d’Afrique et d’Asie vise essentiellement à membres du monde salarié, fers de lance
couvrir les salariés du secteur public et du de la modernisation. La protection sociale
secteur privé dit « moderne » (Bailey, désigne avant tout les programmes
2004 ; Gough et Wood, 2004 ; Merrien et d’assurance sociale contributifs à base
al., 2005). L’OIT occupe alors une position- universaliste ou corporatiste qui
phare en matière de production et de accompagnent la modernisation. Ces
diffusion des idées, des valeurs et des programmes couvrent environ 40 % de la
normes internationales en matière de population active dans les pays les plus
protection sociale (Strang et Chang, 1993). riches comme l’Argentine ou le Brésil,
mais moins de 10 % en Afrique
7- Durant la phase d’industrialisation subsaharienne. Les populations du secteur
par substitution aux importations, et sous rural ou informel ne sont pas prises en
l’influence des anciens pays colonisateurs charge et demeurent sous l’aile
et de l’OIT, l’extension de la sécurité protectrice des solidarités traditionnelles
(encadré 1).
Encadré 1 – La protection sociale en Afrique avant la mise en place des plans d’ajustement

En matière de protection sociale, et au-delà des points communs, il est possible de distinguer plusieurs
trajectoires de politiques sociales en Afrique (Bailey, 2004).
Les pays d’Afrique du Nord connaissent l’extension la plus grande des assurances sociales de type
bismarckien (pensions de retraite, assurance maladie, assurance contre les accidents du travail, allocations
familiales), d’abord sous le régime colonial, puis après les indépendances. Ainsi, les pays qui disposent d’une
économie de rente fondée sur les énergies ont mis en place des systèmes de protection sociale relativement
généreux qui visent essentiellement à créer un lien de clientèle entre le pouvoir et les travailleurs. Profitant des
ressources extractives, ils ont pu développer des services publics de base généralement gratuits (santé,
assistance…). Les assurances sociales sont également assez développées. Elles découlent strictement de
l’intégration des travailleurs au sein d’un secteur public pléthorique. Ces salariés bénéficient de soins de santé
gratuits – ou partiellement –, d’une assurance contre les accidents du travail, de pensions de retraite et
d’allocations familiales (alors que les salariés du secteur privé ne bénéficient pas de ces avantages). Toutefois,
la persistance de ces régimes dépend étroitement de la croissance de l’économie de rente.

En Afrique subsaharienne française, le colonisateur introduit d’abord des programmes d’assurances sociales
dans le domaine des accidents du travail, puis l’assurance maternité et les allocations familiales. Ces
programmes sont maintenus par les pouvoirs issus des indépendances, qui élargissent la sécurité sociale
obligatoire au domaine des pensions de retraite pour les salariés du secteur moderne entre 1960 et 1965. De
manière classique, la pension de retraite est fixée en fonction du salaire et de la durée des cotisations.

Dans les pays de colonisation britannique, la priorité est accordée aux accidents du travail. Les assurances
sociales, par contre, sont moins développées et, lorsqu’elles existent, elles versent un minimum vital forfaitaire
(lump sum). Il n’existe pas d’équivalent des politiques familiales mises en place dans les anciennes colonies
françaises. Les agents publics sont généralement les seuls destinataires des assurances sociales. En revanche,
les services de santé nationaux et les politiques sociales communautaires connaissent une extension plus
grande. Dans quelques pays sont créés des systèmes de pension nationaux fondés sur l’épargne (provident
funds) (Charlton et McKinnon, 2001).
Les pays d’ancienne colonisation portugaise ne connaissent pour leur part que des formes rudimentaires
d’assurances sociales. En définitive, même si l’écart est grand entre les réalisations africaines et celles du Nord,
il n’en demeure pas moins que la protection sociale dans les sociétés d’ancienne colonisation française ou
britannique s’édifie selon deux schèmes distinctifs qui reflètent fortement l’empreinte de leurs origines.

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Ces politiques, qui ne couvrent l’économie de marché. La rupture est alors


effectivement qu’une partie très faible de radicale : les politiques de sécurité sociale
la population africaine (moins de 10 %), ne des travailleurs sont accusées de favoriser
font sens que dans la perspective de manière inéquitable les salariés au
dominante d’une industrialisation- détriment des pauvres du secteur
salarisation progressive du continent informel. Les années 1980 marquent par
africain. Dans les décennies qui suivent la ailleurs la marginalisation relative de
Seconde Guerre mondiale, les élites l’ONU et de ses institutions de Genève,
politiques africaines s’inscrivent largement dont notamment l’OIT.
dans cette perspective. En outre, comme
10- Très rapidement cependant, les
en Amérique latine, les pouvoirs
organisations financières sont obligées
cherchent à s’attacher les membres du
monde salarié. Quant aux membres des d’ajouter un volet social au volet
sociétés paysannes, ils continuent de purement économique des ajustements.
Un rapport du Fonds des Nations unies
fonctionner sous le registre des solidarités
pour l’enfance (UNICEF) souligne les effets
traditionnelles (Vuarin, 2000) et de
sociaux désastreux des programmes
bénéficier de maigres prestations de
services publics de santé. d’ajustement structurel et pousse à
l’émergence d’une phase d’« ajustement à
8- L’extension de la sécurité sociale visage humain » (Cornia et al., 1987).
au-delà du secteur formel ne constitue Durant cette période, les programmes de
alors pas un enjeu international. La notion filets de sécurité à court terme, réservés
de protection sociale en dehors de toute aux plus pauvres et visant avant tout à
contribution est un quasi-tabou, servir d’amortisseurs de crise en période
l’assistance faisant l’objet de réflexions d’ajustement, deviennent les
puritaines dès l’origine des politiques de programmes-clés de protection sociale
développement. Au niveau micro, le (Mkandawire, 2004).
dicton « Il est préférable d’apprendre à 11- Le Rapport sur le développement
pêcher que de donner un poisson » fait dans le monde de 1990 (Banque mondiale,
obstacle aux politiques d’aide aux pauvres. 1990) légitime les programmes de filets de
Au niveau macro, la croissance sécurité sociale. Ces programmes doivent
économique comme impératif primordial essentiellement servir à protéger les
fait consensus. On estime que la personnes contre deux adversités
croissance produira peu à peu une économiques : l’incapacité chronique à
augmentation du niveau de vie des travailler et à obtenir un revenu, et/ou la
populations (trickle-down effect), qui réduction de cette capacité dans des
entreront progressivement dans le secteur périodes de chocs économiques,
moderne. politiques ou environnementaux. De
9- Ce schéma dual entre un secteur manière générale, les filets de sécurité
formel protégé et un secteur informel non sont basés sur des transferts monétaires
protégé s’effondre au cours de la décennie ou sur la fourniture de denrées
1980, sous l’influence des crises alimentaires (Gentilini, 2005). Lorsque
économiques et sociales, des plans c’est possible, les programmes de filets de
d’ajustement et des idées « néolibérales ». sécurité cherchent à éviter le « piège de la
La sécurité sociale n’est plus considérée dépendance » en articulant les filets à des
comme un objectif légitime mais comme programmes d’activation (par exemple
un obstacle au développement de des programmes de travaux publics).
Durant les années 1990, le terme « filets
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de sécurité sociale » est souvent utilisé PNUD, l’Organisation de coopération et de


dans le milieu du développement pour développement économiques (OCDE) –
définir le concept de protection sociale. La avec en son sein le Comité d’aide au
Banque mondiale défend alors cette développement (CAD) et son pôle de
conception minimaliste et pragmatique de réflexion spécialisé, le « Réseau sur la
la protection au nom du réalisme fiscal et réduction de la pauvreté » (POVNET) –,
institutionnel (Devereux et Sabates- l’OIT et l’Association internationale de la
Wheeler, 2007). sécurité sociale (AISS), mais aussi une
myriade de fondations et d’organisations
12- La seconde moitié des années internationales comme Oxfam et HelpAge
1990 marque une inflexion, dans un International, sans oublier les
contexte de crise économique et sociale. organisations bilatérales de
La crise asiatique de 1997 montre développement, notamment l’agence
l’urgence de trouver des solutions allemande Deutsche Gesellschaft für
nouvelles pour protéger les populations Internationale Zusammenarbeit (GIZ).
des chocs. Le Sommet mondial pour le Enfin, des pays émergents comme le Brésil
développement social, organisé par l’ONU et l’Afrique du Sud s’impliquent également
à Copenhague en 1995, puis les différents de plus en plus dans ce champ. Le climat
processus conduisant à l’adoption des général de la discussion est davantage à
stratégies de réduction de la pauvreté par l’accommodement pacifique qu’à
la Banque mondiale et le Fonds monétaire l’affrontement. On peut cependant
international (FMI) en 1999 puis à celle distinguer sommairement deux
des OMD de l’ONU par la communauté perspectives (Molyneux, 2008 ; Devereux
internationale en 2000, construisent un et Sabates-Wheeler, 2007) : d’une part,
nouveau programme d’action. La une perspective exprimée essentiellement
concentration des efforts sur la lutte en termes d’efficience (orthodoxe ou
contre la pauvreté va avoir pour effet de instrumentale), dont le chef de file
donner une priorité nouvelle à la incontesté est la Banque mondiale ; de
protection sociale. l’autre, une perspective en termes de
droits sociaux (militante), dont le DFID est
3. La protection sociale et les l’un des leaders.
OMD
15- Pour le premier camp (les
13- Avec l’adoption des OMD en instrumentalistes), l’inégalité, la
2000, la protection sociale n’est plus un vulnérabilité et les risques d’extrême
débat mineur au sein de la communauté pauvreté empêchent la réalisation des
internationale du développement. La OMD. Partant de ce constat, la Banque
nécessité de son extension fait l’objet d’un mondiale a créé en son sein un
nouveau consensus (le « consensus post- département « protection sociale et
Washington »), qui masque des travail » qui reconceptualise la politique
divergences sur le sens à lui donner. sociale comme une « gestion du risque
social » (GRS) (Holzmann et Jørgensen,
14- Si la Banque mondiale et le DFID 2000). Ce nouveau concept sert alors à
constituent les acteurs dominants de la apporter une vue plus élargie de la
réflexion sur la protection sociale, ils ne problématique de la protection sociale,
sont de loin pas les seuls : sont aussi à ainsi qu’à lui donner une nouvelle
l’œuvre le Conseil économique et social direction. Le cœur de la GRS réside dans la
des Nations unies (ECOSOC), l’UNICEF, le réduction de la pauvreté extrême à
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travers une meilleure gestion du risque. La axée sur les droits sociaux. Dans cette
notion de risque est définie de manière perspective, l’accent est mis sur a)
inclusive, c’est-à-dire qu’elle couvre les l’universalité des droits humains ; b) leur
risques sociaux, économiques, politiques dimension sociale et c) les moyens pour
et environnementaux, et notamment les améliorer la réalisation de ces droits
risques associés au marché du travail, tels sociaux globaux au niveau international
que le chômage et le non-emploi (DFID, 2000). Le camp des « droits sociaux
(Holzmann et Jørgensen, 2000). Le pour les pauvres » dénonce pour sa part
programme de GRS vise également les l’extrême pauvreté et l’inégalité comme
individus les « plus vulnérables ». Comme étant des symptômes de l’injustice sociale
l’affirment Robert Holzmann et Steen et des inégalités structurelles. De manière
Jørgensen (2000, 1), non seulement les générale, ses partisans veulent établir une
pauvres chroniques sont « les plus approche globale qui intégrerait la
vulnérables » au risque mais de plus, en protection sociale dans la politique de
tant que groupe, ils « n’ont généralement développement. Le DFID et l’IDS jouent un
pas accès à des instruments appropriés de rôle considérable sur la scène
gestion du risque ». La Banque mondiale internationale en influençant des
met l’accent sur le « double rôle des organisations comme la Banque mondiale,
instruments de gestion du risque » : d’une mais aussi l’ensemble de la communauté
part, « protéger les moyens de subsistance internationale, notamment grâce à leurs
et, de l’autre, encourager la prise de publications et à leur participation à
risques » (Holzmann et Jørgensen, 2000). différents réseaux de réflexion du monde
La stratégie de GRS repose sur trois académique et de la communauté du
piliers : 1º la réduction des risques (risk développement. Le schéma de
reduction) via des politiques du marché du « protection sociale transformative »
travail, 2º l’atténuation des risques (risk défendu par l’IDS est une des expressions
mitigation) potentiels grâce à la de cette approche. Selon Stephen
diversification des ressources ou à la mise Devereux et Rachel Sabates-Wheeler
en place de mécanismes de protection (2004), la protection sociale ne peut se
sociale communautaires ou informels et restreindre au champ économique du
enfin 3º la capacité à réagir aux risques risque et de la vulnérabilité, mais doit
(risk coping) effectifs par l’instauration de intégrer des mesures législatives (création
mesures spécifiques comme des transferts de statuts et de droits) et institutionnelles.
sociaux ou des travaux publics. Les mesures de protection sociale sont de
quatre sortes : les mesures de protection,
16- Bien que très influent sur la scène
de prévention, de transformation et enfin
internationale, le modèle préconisé par la
d’encouragement. La protection sociale
Banque mondiale a fait l’objet de vives
elle-même doit être considérée comme un
critiques (McKinnon, 2004 ; Kabeer, 2004).
droit fondamental des citoyens. Les
La prédominance d’une analyse qui
travaux du CAD de l’OCDE suivent une
interdit de prendre en considération les approche similaire. Sous l’influence des
inégalités et la pauvreté structurelle est pays nordiques, la protection sociale est
fortement remise en cause. Par opposition
placée sous le signe de l’expansion de
à cette conception instrumentale et
programmes « pro-pauvres », mais
« économiste » de la protection sociale,
également du droit fondamental à la
une série d’organisations, emmenées par
protection sociale (Voipio, 2007). L’OIT
le DFID et l’Institute of Development
s’inscrit elle-même dans cette ligne de
Studies (IDS), défendent une approche
pensée en revendiquant le droit à la
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sécurité sociale pour tous et la mise en jouit la protection sociale tient ainsi aux
place d’un socle de protection sociale pour programmes de grande ampleur qui sont
tous (ILO et WHO, 2009 ; Ginneken, 2007). menés dans les pays du Sud, notamment
des programmes de transferts
17- Au cours des années 2000, une
conditionnels en espèces (TCE) et de
forme de compromis s’effectue entre des
pensions sociales.
positions naguère antagonistes. La
protection sociale est désormais envisagée 4.1. Les programmes de TCE
non plus comme une dépense, mais
comme une manière de renforcer le 19- Les programmes de TCE, nés au
capital social et humain. Dès lors, elle Mexique en 1997 et au Brésil en 1996 et
devient rapidement un des éléments-clés en 2003, constituent une nouvelle forme
des politiques de développement. de programmes de protection sociale, qui
visent un ciblage plus ou moins serré des
4. La redécouverte des destinataires (les pauvres ou les plus
innovations sociales dans les pays pauvres) reposant sur différentes
du Sud : transferts conditionnels en méthodes, comme la demande, le ciblage
espèces et pensions sociales géographique, le contrôle des ressources
[means testing], le contrôle indicatif des
18- Le compromis entre les tenants ressources [proxy means testing] ou le
d’une approche économique orthodoxe et contrôle communautaire (encadré 2). Ils
les tenants d’une approche plus militante combinent une aide financière destinée
de la sécurité sociale est également aux familles pauvres avec une série
favorisé par la valorisation internationale d’actions cherchant à renforcer leur
de programmes sociaux novateurs, dont capital humain. Pour recevoir l’allocation,
ceux de « pensions sociales » et de les foyers destinataires doivent prendre
transferts en espèces, conditionnels ou des engagements (contreparties) dans les
non, sont les programmes-types domaines de la santé, de l’éducation et de
(Leisering, 2009). Dans la communauté du l’alimentation.
développement, la nouvelle faveur dont

Encadré 2 – Le ciblage des destinataires des transferts sociaux

Les programmes de TCE se caractérisent par un ciblage des populations destinataires. Par définition, le ciblage
recherche une plus grande efficacité de la lutte contre la pauvreté en concentrant les efforts sur les ménages
pauvres au lieu de les porter sur l’ensemble de la population (universalisme). Or, l’identification des
destinataires est particulièrement difficile dans les pays en développement à cause de deux risques d’erreur :
les erreurs d’inclusion, consistant à intégrer dans le programme ou la politique des foyers qui ne devraient pas
y être, et, inversement, les erreurs d’exclusion, conduisant à priver des destinataires de leurs droits. Pour
parvenir à un ciblage efficace des populations destinataires, les pays ont utilisé plusieurs méthodes, qui
peuvent être rassemblées en deux groupes principaux : 1º celles qui examinent la validité des demandes des
requérants à partir des données existantes, éventuellement complétées par des questionnaires et des
entretiens, et 2º celles qui cherchent à constituer le classement des individus et des ménages en pauvres et en
non-pauvres.

La première approche consiste à inviter les individus et les ménages à faire connaître leur demande auprès des
bureaux locaux (exemple-type : les demandes de l’allocation Bolsa Família effectuées dans les centres d’aide
sociale au Brésil). Les demandes sont ensuite examinées et triées par l’administration à partir des données
recueillies et des données qu’elle possède par ailleurs.
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La seconde approche regroupe une série de méthodologies variées. Les plus solides théoriquement consistent
à mener des enquêtes par questionnaire auprès des populations afin de sélectionner les ménages ou les
individus selon leur revenu ou leur niveau de consommation (contrôle des ressources ou means testing).
Toutefois, dans les pays pauvres, il est difficile et onéreux de collecter les données sur les ressources (revenus,
transferts, dons et aides) puis de les mesurer avec précision. C’est pourquoi de nombreux experts ont
préconisé une autre méthodologie, le ciblage à l’aide du contrôle indicatif du niveau des ressources (proxy
means testing). Le principe de ce type de ciblage est d’élaborer un score en additionnant et en pondérant un
nombre restreint de variables portant sur les conditions de vie des ménages. Ces variables incluent
généralement la qualité et le statut d’occupation du logement, la possession de biens durables, la structure
démographique du ménage, le statut ou le secteur d’activité ou encore le niveau d’instruction des membres du
ménage (Grosh, 1994). La méthode du proxy means testing est fortement recommandée par les experts de la
Banque mondiale. Cependant, les pays du Sud ont privilégié l’une ou l’autre mesure en fonction de leur
tradition administrative. Ainsi, par exemple, le Brésil recourt à la première méthode (sur demande des
destinataires) et le Mexique à la seconde.

Quoi qu’il en soit, la méthode du means identifiées comme pauvres contiennent


testing comme celle du proxy-means une part importante de non-pauvres) et
testing présentent le grand inconvénient des erreurs d’exclusion (des pauvres
de demander des capacités résident dans les zones identifiées comme
administratives qui n’existent pas non pauvres) (Bigman et Fofack, 2000 ;
nécessairement dans les pays pauvres. Ellis et Marchetta, 2009).
Elles sont également financièrement très
coûteuses et ne parviennent pas toujours Une autre méthode consiste à cibler des
à éviter la stigmatisation des destinataires. catégories particulièrement vulnérables
Au lieu de cibler des individus ou des de la population sur la base du sexe, de
ménages sur la base de critères de revenu l’âge ou de l’appartenance ethnique
par unité, il peut apparaître plus simple, et (femmes, enfants, personnes âgées,
aussi plus efficace, de cibler des zones minorités ethniques). Cette méthode est
géographiques concentrant la pauvreté. défendue par le BIT, l’UNICEF et de
En effet, il a été montré que dans de grandes ONG comme HelpAge
nombreux pays pauvres, le lieu de International. Si elle présente
résidence est souvent plus prédictif du l’inconvénient de faire bénéficier des
niveau de pauvreté que les autres transferts des individus ou des ménages
caractéristiques des ménages (Ravallion et qui ne sont pas strictement pauvres, elle
Wodon, 1997). Ce constat a conduit de n’en possède pas moins des avantages
nombreux décideurs politiques ou non négligeables. Sa mise en œuvre est
administrateurs de programmes de moins coûteuse et complexe que les
réduction de la pauvreté à choisir les systèmes de ciblage sur des critères stricts
destinataires des programmes selon la de revenu ; en outre, le ciblage par
zone géographique dans laquelle ils catégorie évite les effets de stigmatisation
résident, en distinguant des zones pauvres et bénéficie d’un soutien public plus élevé.
et des zones non pauvres. Toutefois, Il produit également des externalités
l’efficacité du ciblage géographique positives (Duflo, 2000).
dépend fortement de la concentration des
pauvres à l’intérieur des zones Le ciblage des plus pauvres a été privilégié
géographiques. Si, comme au Malawi ou pendant deux décennies par les
au Mozambique, la population à l’intérieur organisations financières internationales
des zones est assez hétérogène quant au et les agences des pays du Nord.
niveau de pauvreté, le ciblage génère à la Toutefois, de nombreuses études ont mis
fois des erreurs d’inclusion (les zones en évidence les difficultés de mise en

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place et les effets pervers de programmes les programmes antérieurs de filets de


extrêmement ciblés dans les pays les plus sécurité, souvent délivrés en nature (aide
pauvres (Ulriksen, 2012). Un nombre alimentaire ou subvention aux produits de
croissant d’experts et d’organisations base) et peu conditionnels (Rawlings,
préconisent désormais des programmes 2005). En somme, les TCE visent
plus larges fondés sur des critères simultanément à soulager la misère et à
catégoriels simples tels que l’allocation préparer l’avenir en cassant la
universelle par enfant (universal child transmission intergénérationnelle de la
benefit)ou la pension sociale non pauvreté. Depuis le début des années
contributive pour les personnes 2000, les programmes de TCE, d’abord
âgées(universal non-contributory largement diffusés en Amérique latine à
pension)(Hanlon et al., 2010). partir des modèles originaux du Mexique
en 1997 (encadré 3), de la Colombie en
20- La philosophie générale (transferts 2001 et du Brésil en 1996 et en 2003, sont
en espèces conditionnés par la devenus des programmes-modèles de
participation à des programmes de politique de lutte contre la pauvreté
renforcement du capital humain des (Adato et Hoddinott, 2007 ; Lautier, 2006).
destinataires) marque une rupture avec
Encadré 3 – Le programme de TCE Progresa au Mexique

Le programme Progresa est considéré comme le modèle original de TCE. Il a été mis en place en 1997, dans une
période de crise économique sévère, pour remplacer les subventions aux produits agricoles (subvention
tortilla) jugées peu efficaces et mal ciblées. Progresa vise avant tout les ménages pauvres des régions rurales.
Les ménages sélectionnés bénéficient d’une allocation sous réserve du respect d’obligations (contreparties) en
matière d’éducation (par exemple la fréquentation assidue de l’école), d’alimentation et de santé. L’allocation,
versée deux fois par mois, comprend deux parties : une somme forfaitaire pour couvrir les besoins en
nourriture et une allocation scolaire qui est fonction du sexe et du niveau d’études des enfants. Elle est versée
aux mères de famille selon le postulat que la mère est la seule capable de gérer les fonds de manière altruiste,
dans l’intérêt des enfants. Afin d’éviter les effets sur la fertilité, son montant ne peut dépasser un certain
niveau et elle n’est attribuée que pour les enfants à partir de l’âge de 7 ans.

Le ciblage des destinataires repose sur l’évaluation du bien-être des ménages selon trois méthodes
complémentaires. En tout premier lieu, l’analyse du recensement de la population a servi à identifier les
régions de concentration des populations vulnérables. Pour ce faire, le Ministère mexicain du développement
social (Secretaría de Desarrollo Social) a élaboré un contrôle indicatif des ressources (proxy means testing)
utilisant comme critères principaux le pourcentage de la population analphabète, le degré d’accès à l’eau, le
degré d’accès à l’électricité et la part de la population travaillant dans le secteur primaire. Cette opération a
permis de repérer les régions cibles puis de vérifier l’existence d’écoles et de centres de santé dans ces
localités. En deuxième lieu, une enquête approfondie a été menée pour donner un score à chaque ménage et
déterminer quels ménages se trouvaient en dessous du seuil de pauvreté établi comme base de l’allocation. En
troisième lieu, des réunions ont été organisées afin de présenter la liste des destinataires aux communautés,
ouvrant ainsi la voie aux contestations et à la création d’un consensus. Enfin, l’évaluation du programme est
confiée à l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI), qui conclut, dès 2000, à la
très grande efficacité du programme. A la fin de 1999, Progresa bénéficie à 2,6 millions de ménages, soit 40 %
des familles rurales et 11 % du total des familles. En dépit de l’alternance politique en 2000, le programme se
poursuit sous un autre nom : Oportunidades. Fort des évaluations positives et du soutien des organisations
internationales (Banque mondiale, Banque interaméricaine de développement), Progresa a été copié dans
toute l’Amérique latine mais aussi hors du continent (notamment en Turquie, en Indonésie et aux Philippines).

21- Avec le soutien de la Banque nombreuses organisations internationales


mondiale, du PNUD, de l’OIT et de et bilatérales (DFID, Union européenne…),
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des programmes inspirés des (pensions rurales) et l’Afrique du Sud


programmes-phares du Mexique possédaient des programmes de ce type
(Progresa), de la Colombie (Familias en mais, dans les années 2000, les pensions
Acción) et du Brésil (Bolsa Família) ont été sociales ont fait l’objet d’une réévaluation
mis en œuvre ou sont en cours de positive à la suite de nouvelles
réalisation, le plus souvent sous la forme considérations. D’une part, les analystes
de programmes-pilotes (McCord, 2009), ont souligné la montée de la pauvreté
dans un nombre croissant de pays parmi les personnes âgées des pays
appartenant à des zones géographiques pauvres, victimes des crises des solidarités
distantes et éloignées : l’ensemble de traditionnelles. D’autre part, dans les pays
l’Amérique latine, les pourtours de subissant les effets les plus forts de la
l’Europe (Turquie), l’Afrique du Nord pandémie de VIH-sida, en particulier en
(Tunisie), l’Asie du Sud-Est (Indonésie, Afrique de l’Est et en Afrique australe, les
Philippines et Pakistan) (Lopes-Wohnlich personnes âgées sont souvent celles qui
et al., 2011) et l’Afrique subsaharienne ont en charge les orphelins (Kakwani et
(Ethiopie, Kenya et Mozambique). La Subbarao, 2005) – ce qui ajoute une
diffusion des programmes de TCE est justification éthique à ces programmes.
justifiée principalement par l’argument de
leur efficience dans la lutte contre la 23- Il est admis aujourd’hui que les
pauvreté1, légitimée par les évaluations programmes de pensions sociales
très positives des expériences mexicaine exercent des effets très positifs sur la
(Skoufias et McClafferty, 2001 ; Rawlings réduction de la pauvreté ainsi que sur le
et Rubio, 2003), colombienne et maintien du lien social. Les études
brésilienne (Castañeda et Lindert, 2005). montrent que sous certaines conditions,
Par ailleurs, comme les TCE conjuguent comme un minimum de capacité
allocations monétaires, conditionnalités et administrative et financière et la volonté
ciblages et qu’en plus ils peuvent être politique de s’engager dans cette voie, la
interprétés en termes économiques mise en place d’un régime universel de
(renforcement du capital humain) aussi pension de vieillesse de base constitue
bien qu’en termes de droits sociaux, ils une solution pertinente pour les pays
séduisent à la fois les économistes pauvres. Depuis le début des années 2000,
orthodoxes et les partisans d’un revenu plusieurs pays d’Afrique australe
universel. (Botswana, Lesotho et Swaziland),
d’Amérique latine (Bolivie) et d’Asie du
4.2. Les programmes de pensions Sud (Inde, Bangladesh et Népal) ont ainsi
sociales instauré des programmes inspirés du
modèle sud-africain. L’Argentine, le Brésil,
22- Ces pensions sociales, qui consistent le Chili et l’Afrique du Sud, qui disposaient
à verser des pensions de vieillesse à taux déjà de régimes de pensions non
uniformes (non contributives) à toutes les contributifs, les ont renforcés. Témoin du
personnes âgées en dessous d’un certain consensus pragmatique en train de
niveau de ressources, connaissent s’élaborer sur la légitimité et l’efficience
aujourd’hui une grande vogue. Pourtant, de ces programmes, leur diffusion au
le principe de pensions « universelles » a niveau mondial est fortement soutenue
été longtemps rejeté pour des raisons de par une coalition d’organisations
coût, de gestion difficile et d’éventuels internationales (le Centre international de
effets négatifs (Willmore, 2006). Jusqu’au politiques pour la croissance inclusive
tournant du millénaire, seuls le Brésil [IPC-IG] du PNUD, la Banque mondiale),
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d’ONG (HelpAge International, Save the financières internationales comme la


Children) et d’agences bilatérales Banque mondiale, le FMI et les banques
britannique, allemande, brésilienne et régionales de développement
sud-africaine. (principalement la Banque interaméricaine
de développement et la Banque asiatique
5. La diffusion des programmes de développement), des agences
de protection sociale dans les pays spécialisées de l’ONU (tout
particulièrement l’OIT, l’UNICEF, l’OMS, le
en développement : les limites de
PNUD), des agences nationales de
l’appropriation développement (notam ment le DFID, le
GIZ et l’Union européenne), quelques
24- En l’espace de deux décennies, le
Etats du Sud comme l’Afrique du Sud, le
discours sur la protection sociale dans le
Brésil, l’Inde et le Mexique, et enfin des
cadre des politiques de développement a
ONG telles que Save the Children et
radicalement changé. On est passé d’une
HelpAge International.
attitude de rejet, fondée sur une
économie morale des pays du Sud, à une 25- Toutefois, la réalisation de
perspective minimaliste et « résiduelle » politiques de protection sociale dans les
consistant à recourir au filet de sécurité en pays du Sud pose également un grand
dernière instance ; enfin, depuis le début nombre de problèmes, notamment ceux
des années 2000, la protection sociale de leur appropriation, de leur conception
s’est vu reconnaître des vertus et enfin de leur raison ultime. Si les pays
essentielles, et les mailles du filet se sont émergents ou à revenu intermédiaire se
élargies (Grosh, 2012)2. Ce changement sont approprié sans peine ce type de
est d’autant plus remarquable qu’il s’est programme (encadré 4) – lorsqu’ils n’en
produit dans un contexte complexe, où les ont pas été eux-mêmes à l’origine pour
positions des acteurs évoluent pour partie des raisons qui combinent la recherche de
par rapport à leur cadre de référence et l’efficacité, le souci électoral ou la volonté
leurs intérêts, mais aussi en fonction des d’établir la paix sociale. Dans les « pays
interactions entre les organisations de pauvres », qui sont globalement ceux de
nature différente et toujours plus l’Afrique subsaharienne (encadré 5), par
nombreuses à intervenir dans le débat. contre, les programmes ne rencontrent
Ainsi, le « forum de politiques publiques » pas le même succès, mettant ainsi en
(Jobert et Muller, 1987) sur la protection évidence les difficultés de l’appropriation
sociale regroupe des organisations des idées nouvelles.
Encadré 4 – Les nouvelles formes de la protection sociale en Chine

Le premier système chinois de protection sociale date de 1951, deux ans après l’instauration de la République
populaire de Chine. Comme dans les autres économies planifiées, c’est autour de l’entreprise ou, pour
reprendre le terme chinois, de l’unité de travail (danwei) que s’agrègent progressivement des prestations
sociales en grand nombre. Le système social chinois n’existe alors qu’à travers ce système d’« entreprises
publiques providence » et de « communes populaires », qui octroient les différentes prestations assurées dans
d’autres pays par l’Etat-providence (Merrien et al., 2005).

La libéralisation économique entamée à partir des années 1980 signifie l’érosion progressive de la protection
sociale. Les pensions et services de santé d’entreprise sont peu à peu supprimés tandis que, dans les
campagnes, la privatisation des terres porte un coup fatal au système local de protection sociale. Plusieurs
catégories de travailleurs salariés du secteur public ou privé bénéficient des systèmes d’assurances sociales
variés et à couverture sociale plus ou moins grande, mais la situation du monde rural et des citadins exclus du
système formel de protection sociale devient critique. Très rapidement, le gouvernement chinois se rend

Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD


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compte que la transformation du salariat et du monde rural est synonyme de l’émergence de nouveaux
problèmes sociaux qui risquent de remettre en cause son pouvoir et la cohésion sociale.

La première réaction a consisté à tenter de trouver une réponse urgente à la question sociale en reportant
sur les communes la responsabilité de reconstruire un système de protection sociale dans les domaines de la
vieillesse, de la santé et de l’aide sociale. Toutefois, c’est l’insistance du gouvernement central, plus sensible à
la pression sociale, qui explique le développement des différents programmes de protection sociale.

Le premier programme de « revenu minimal de subsistance » (dibao) pour les citadins prend naissance dans
le contexte des mouvements sociaux des années 1990. Cette allocation de base, réservée aux titulaires d’un
permis de travail à la ville (hukou), couvre aussi bien les familles en dessous du seuil de pauvreté et les pauvres
inaptes au travail que les travailleurs ayant épuisé leurs droits au chômage ou victimes de restructurations
industrielles. Le nombre de destinataires du programme augmente très rapidement, de 0,85 million en 1996 à
2,66 millions en 1999 et 23,3 millions en 2008. Cette courbe suit étroitement la courbe des mécontentements
sociaux (Cho, 2010). Le programme de dibao rural suit une courbe similaire. En 2008, il couvre 66 millions de
personnes.

En 2003 et en 2007 sont établis deux systèmes de couverture santé, le premier pour les résidents ruraux, le
second pour les résidents urbains ; puis, en 2009 et en 2011, la Chine met en place des systèmes de couverture
minimale vieillesse.

Depuis la crise de 2008, la question de la protection sociale a pris une place centrale dans la réflexion du
gouvernement et du Parti communiste (Zhu, 2009). Elle ne s’inscrit plus seulement dans une perspective
« sécuritaire » et prend un « tournant keynésien ». Comme leurs homologues internationaux, les experts
chinois prennent conscience que la protection sociale est aussi un amortisseur de crise. En 2009, le rapport
collectif « Construire un système de sécurité sociale bénéficiant à toute la population » (Wei, 2010) met
l’accent sur l’augmentation nécessaire des salaires pour soutenir la consommation et sur le rôle que peut jouer
la protection sociale pour stimuler la demande intérieure. Le développement de la protection sociale pour tous
est désormais fixé comme un objectif national.

26- La plupart des programmes certains programmes – notamment des


s’effectuent à l’initiative des organisations TCE – pour les pays pauvres. Apprendre
multilatérales ou bilatérales (Chisinga, des expériences étrangères implique
2007), dans le cadre de projets-pilotes. également de savoir dégager les leçons
Aussi, lorsque le financement réelles de ces expériences, de savoir
international s’arrête, les expériences identifier les éléments importables des
prennent fin, signe que la protection éléments qui ne le sont pas et de savoir
sociale ne figure pas au nombre des tenir compte des contextes économiques,
priorités des gouvernements des pays sociaux, géographiques et culturels des
pauvres. Ce manque d’intérêt est peut- pays.
être aussi dû à la non-pertinence de
Encadré 5 – La diffusion des programmes de TCE en Afrique subsaharienne

Depuis quelques années, les organisations internationales, les experts et un nombre croissant de pays
donateurs et d’agences internationales de développement prônent la création de programmes de TCE en
Afrique subsaharienne, sur le modèle latino-américain. On en comprend aisément les raisons : la pauvreté y est
demeurée endémique ; or, les programmes de TCE, associés à une technologie de mise en œuvre maîtrisée,
semblent fournir des résultats positifs et quantifiables.

Le mouvement en faveur de la protection sociale en Afrique est nettement impulsé par les agences du Nord :
le DFID et la Banque mondiale en tout premier lieu, mais aussi l’UNICEF, l’USAID, l’OIT, l’Union européenne, la
GIZ, le CAD de l’OCDE (POVNET) et de grandes ONG internationales (Hickey et al., 2009). Plusieurs
programmes-pilotes ont été mis en place dans des pays de l’Afrique de l’Est et du Sud et, plus rarement, en
Afrique de l’Ouest et du Centre. En 2005, la Commission économique des Nations unies pour l’Afrique
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recommande les TE comme moyen de lutter contre la pauvreté ; l’année suivante, l’Union africaine préconise
d’aller dans cette voie.

Les programmes de l’Ethiopie, du Kenya, du Malawi et de la Zambie sont souvent cités en exemples.
Cependant, en dehors du programme éthiopien de filet de sécurité productif (Productivity Safety Net
Programme), conditionné par la participation à des travaux publics, peu de programmes peuvent être
considérés comme des réussites. La plupart se font sous l’impulsion des donateurs et leur ampleur est limitée.
Ils ne prennent en charge que des catégories restreintes de la population et dépendent étroitement du
financement et de la pression internationale.

Anna McCord (2009) cite six facteurs qui bloquent l’adoption des programmes de TE par les gouvernements
africains : 1º la contrainte fiscale, car la majorité des pays considère que les programmes de TE sont trop
coûteux pour être financés sur leur budget, 2º la perception de ces programmes comme des dépenses sociales
faites au détriment des investissements productifs, 3º le renforcement d’une culture de la dépendance parmi
les destinataires, 4º la faible rentabilité politique de ces programmes pour l’élite au pouvoir, 5º le manque de
cohérence entre les préférences des donateurs et 6º la difficulté de mettre en œuvre des méthodes de ciblage.

27- Ainsi, alors que la diffusion de 6. Conclusion


programmes conditionnels d’Amérique
latine fait l’objet d’une attention 28 - Depuis la toute fin des années
particulière en Afrique subsaharienne, leur 1990 et le début des années 2000, la
valeur pour cette région reste protection sociale a gagné une légitimité
problématique (Schubert et Slater, 2006). internationale dans les politiques de
En effet, l’intérêt de la conditionnalité développement. Le consensus
n’existe que si le problème se situe contemporain marque à la fois une
réellement du côté de la demande de évolution forcée des positions de l’OIT
services sociaux. S’il n’y a pas assez vers la prise en compte des populations en
d’écoles ou de centres de santé, si les dehors du travail salarié, la distanciation
maîtres et les personnels de santé font de la Banque mondiale vis-à-vis de la
défaut, si les équipements scolaires ou de conception excessivement « néolibérale »
santé sont insuffisants en nombre et en qui avait guidé son action auparavant, et
qualité, un programme conditionnel l’intervention d’organisations actives dans
n’aurait que peu d’intérêt, voire pourrait le développement, comme le DFID et le
créer davantage de problèmes. Dans PNUD, en faveur d’une perspective dite de
plusieurs pays à faible revenu, notamment « troisième voie » mettant au premier
en Afrique subsaharienne, les questions plan la protection sociale pensée comme
de formation du capital humain semblent un droit minimal et comme un
donc relever davantage d’une insuffisance investissement social.
de l’offre que d’une stimulation de la
demande. Par ailleurs, les difficultés 29- Si ces évolutions marquent un
d’administration de programmes rapprochement évident de positions, il
conditionnels et les coûts de gestion n’en demeure pas moins que nous
peuvent être élevés dans des pays à sommes encore loin de la réalisation d’un
capacité administrative et financière véritable consensus international. De
réduite. Enfin, des programmes trop fortes divergences subsistent, portant
conditionnels et trop ciblés peuvent se notamment sur la place relative à
révéler moins efficaces dans la lutte accorder au secteur public et au secteur
contre la pauvreté que des programmes privé, le ciblage ou l’universalisme, les
d’allocations à ambition plus large (Hanlon conditionnalités ou l’accès inconditionnel
et al., 2010 ; Ulriksen, 2012). au droit à l’aide.

Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD


103

30- Par ailleurs, on peut s’interroger financer à long terme une politique sociale
sur la validité des anticipations globale au niveau mondial. Dans cette
excessivement positives quant à la portée perspective, la protection sociale serait un
des programmes de protection sociale. des éléments-clés du filet de sécurité
L’acceptation de la notion n’a été possible sociale à l’échelle planétaire évoqué
qu’au prix de l’insistance sur l’efficacité de notamment par Jean-Michel Severino et
ces politiques en matière de lutte contre Jean-Michel Debrat (2010).
la pauvreté à moyen et à long terme.
Toutefois, si les évaluations montrent des
résultats incontestables à court terme
(fréquentation de l’école, santé des
populations suivies), il existe peu de
preuves des effets à long terme. Les
hypothèses d’un taux d’emploi plus élevé
et d’une meilleure qualification des
enfants qui ont bénéficié des programmes
de TCE relèvent largement de la politique
prophétique (Valencia Lomelí, 2008). La
protection sociale demeure une
composante de la politique de lutte contre
la pauvreté, mais elle ne constitue pas une
politique de l’emploi, ni une politique de
croissance. Les pays émergents
caractérisés par la montée des inégalités
sociales, comme le Brésil ou la Chine, sont
très sensibles à la nécessité de créer des
socles de protection sociale. Par contre,
les pays les moins avancés sont plus
intéressés par la mise en œuvre de
stratégies de croissance ou de
programmes électoralement payants
(Chisinga, 2007 ; Hickey et al., 2009).

31- En tout état de cause, la question du


financement de programmes de
protection sociale se pose. Certaines
études estiment que le coût de la
protection sociale atteint un modeste
pourcentage de 0,5 % à 2,7 % du PIB des
pays pauvres (BIT, 2006 ; ILO, 2008). Reste
que dans des pays où l’aide internationale
représente entre 35 % et 60 % du budget,
cet effort est tout à fait considérable et les
programmes sociaux reposent avant tout
sur les épaules des donateurs. La diffusion
de la protection sociale n’est alors
possible que si la communauté
internationale accepte son devoir de
Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD
104

FINANCES PUBLIQUES
Société assurantielle, société du risque, ou culture du
risque ?

Patrick Peretti-Watel
Chargé de recherches, Inserm UMR379
www.ffsa.fr/webffsa/risques.nsf, mars 2012

Cet article entreprend de retracer au latin dominarium, le pouvoir de


brièvement l'historique de la notion de dominer, qui implique une volonté
« société du risque », d'abord en la situant adverse. Au contraire, le risque est
dans le prolongement des travaux de accidentel, c'est un aléa qui ne résulte pas
François Ewald sur le développement des d'une volonté de nuire.
assurances, puis en s'interrogeant sur la
véritable spécificité de ce nouveau type de Dans son ouvrage de référence, L'État
société. La société du risque est-elle providence (1986), François Ewald montre
caractérisée par la prolifération de comment en France, aux XIXe et XXe
nouveaux dangers, ou par la diffusion siècles, les usages de la notion de risque et
d'une nouvelle attitude à l'égard des le développement concomitant des
dangers et, plus généralement, d'une assurances ont permis de proposer un
nouvelle façon de mener nos existences ? nouveau type de contrat social,
aboutissant ainsi à ce que l'on pourrait
Le risque et l'avènement de la appeler des « sociétés assurantielles ».
société assurantielle Pour cela, Ewald examine en détail le
La principale origine étymologique du mot problème des accidents du travail. Au XIXe
« risque » renvoie à l'italien risco : l'écueil siècle, l'industrialisation induit une
qui menace les navires et, au-delà, tout multiplication des accidents impliquant
danger auquel sont exposées les des machines à vapeur. Le traitement
marchandises en mer. Ce mot apparaît au juridique de ces accidents nécessite que
XIVe siècle avec l'assurance maritime qui l'on détermine qui, de l'ouvrier ou du
accompagne la recherche de nouveaux patron, a commis une faute. Or,
débouchés par les armateurs des villes- lorsqu'une machine à vapeur explose, il
états italiennes. Le risque est donc est bien délicat de déterminer qui a fauté.
d'emblée associé à une volonté Plus généralement, la recherche de la
d'entreprendre, de prévenir les coups du faute paralyse l'activité de l'entreprise,
sort... mais à condition que la menace soit alimente un climat de guerre sociale au
de nature accidentelle : les dommages sein de celle-ci et, au final nuit à
d'une tempête seront assurés, pas ceux l'industrialisation. Les juristes ont alors
d'une mutinerie. Le risque se distingue ici imaginé un nouveau principe d'imputation
du danger dont l'étymologie nous ramène des réparations qui fait l'économie de la
Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD
105

recherche de la faute en lui substituant la au fait qu'elle ne désigne pas une


notion de risque : toute activité engendre catégorie déterminée d'événements, mais
normalement des risques d'accidents qui une façon de se les représenter qui
doivent être courus pour le bien collectif. s'étend sans cesse à de nouveaux objets et
finit par caractériser tout lien social : « Le
Dès lors, il ne s'agit plus d'incriminer l'une processus d'accidentalisation des
ou l'autre partie mais de prévoir une événements individuels et sociaux est
répartition équitable de la réparation des directement lié à la diffusion de la notion
dommages entre elles. Concrétisée par la de risque et des pratiques du risque. Avec
loi du 9 avril 1898 sur les accidents du cette caractéristique que rien n'étant en
travail, cette solution introduit les soi un risque, tout peut en être un. (...)
mécanismes assurantiels dans le dispositif nous sommes tous, quelles que soient
juridique, en permettant à la fois la notre bonne santé ou l'absolue moralité de
poursuite de l'activité et la réparation des notre conduite, des risques les uns pour les
dommages. Elle institutionnalise ainsi la autres. Le risque est le mode moderne du
notion de risque professionnel. rapport à autrui. » (Ewald, 1986, pp.19-
20).
Professionnel, le risque va devenir social
dès 1905, avec la loi sur l'assistance Cette « accidentalisation » - cette
obligatoire pour les personnes âgées, les « assurantialisation » du social - nous
infirmes et les indigents, puis davantage rapproche de l'utopie décrite par Émile de
encore avec le développement des Girardin dès 1852. Pour celui-ci,
assurances sociales après 1945. Bien sûr, l'assurance constituerait l'essence du
vieillir n'est pas un accident, mais la notion politique, le risque serait une catégorie
de risque permet de socialiser les philosophique mettant entre parenthèses
inégalités de toutes sortes : chacun de morale et religion, la société et ses
nous risque de naître pauvre, infirme ou institutions auraient été créées par
débile, ou de le devenir, surtout à la fin de l'homme pour le protéger contre les
sa vie. C'est ce risque fourre-tout que risques qui le menacent. Dès lors, le
prennent en charge les assurances sociales contrat social se réduirait à un contrat
en rejoignant la perspective de John Rawls d'assurance, librement consenti par les
(1987) : pour que les hommes acceptent citoyens pour se prémunir contre ces
d'instituer un contrat social équitable, il risques, lesquels devraient être estimés
faut que, au moment où ils l'instituent, ils par un calcul probabiliste pour orienter
ne sachent pas encore quels seront leur une politique scientifique.
statut, leurs capacités, leurs ressources.
De la société assurantielle à la
Ce « voile d'ignorance » introduit un société du risque : une rupture
risque artificiel, fictif, qui permet de
décisive ?
surmonter les égoïsmes particuliers et
L'État providence s'achève par l'examen
d'instituer un contrat égalitaire. On voit
d'un nouveau type de risque qui défie les
que l'efficacité de la notion de risque tient
Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD
106

techniques actuarielles usuelles : le risque rapide qu'ils sont le plus souvent


écologique. À la fois rarissimes et invisibles, inodores et sans saveurs, avec
gravissimes, les catastrophes écologiques des conséquences décalées dans le temps.
ou technologiques sont difficilement Selon Beck, dans la mesure où ces risques
assurables, puisqu'on ne peut estimer ni échappent à toute expérience directe, la
leur probabilité d'occurrence ni les science devient le médiateur nécessaire
dommages associés. Et lorsque, au pour les appréhender. Or, les experts qui
contraire, ce risque se niche dans le tentent d'adapter des techniques
quotidien, se loge insidieusement dans actuarielles devenues obsolètes aux
l'air, l'eau et les aliments, il prend encore risques contemporains se trompent ; ils
les techniques assurantielles en défaut, trompent le public en dissimulant
surtout lorsque les dommages sont l'ampleur de ces risques, comme leur
irréversibles et n'apparaissent qu'après incapacité à les maîtriser, et en légitimant
une longue période de latence (Moatti, donc une gestion des risques inopérante.
1991). La science serait ainsi impuissante face
aux risques globaux contemporains, mais
Ce constat apparaît comme le point de aussi complices puisque, à travers le
départ de la réflexion du sociologue progrès technique, c'est en se mettant au
allemand Ulrich Beck (1992) qui va forger service du profit qu'elle aurait fabriqué et
et populariser la notion de « société du diffusé les risques contemporains. D'une
risque ». certaine façon, la société du risque que
Beck souligne la gravité des risques décrit Beck sonne donc le glas de la
contemporains et met en cause leur société assurantielle : elle en marque
origine humaine : les catastrophes l'échec, elle en dénonce les travers.
technologiques auraient supplanté les
catastrophes naturelles, et de même la Toutefois, cette rupture apparente doit
pollution industrielle produirait un risque être relativisée à plus d'un titre. D'abord, il
diffus plus dangereux que les épidémies est vrai que le risque a été victime de son
de l'ancien temps. Autrement dit, les succès dans la seconde moitié des années
risques majeurs ne résulteraient plus d'un 1980. Il a colonisé des domaines de plus
défaut de contrôle humain sur la nature, en plus hétérogènes, trop rapidement
mais plutôt d'un « surdéveloppement » pour que ses outils de calcul parviennent à
technologique. s'adapter, tandis que ses utilisateurs
espéraient pouvoir éradiquer le danger en
Ces risques seraient des externalités oubliant que les techniques du risque
négatives incontrôlées, consécutives à la visent à domestiquer le hasard, non à
production de richesses, et leur inégale l'éliminer (Duclos, 1996). Mises au service
distribution dans la population d'une quête du risque nul, d'avance vouée
constituerait un nouveau facteur de à l'échec, elles ont déçu. Leurs utilisateurs
stratification sociale, même si à plus long ont redécouvert douloureusement la
terme nul ne pourra leur échapper. En complexité de leurs objets, parfois de
effet, leur diffusion serait d'autant plus façon spectaculaire (Tchernobyl,
Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD
107

Challenger) : certains risques sont médiatiques initiées pour sensibiliser le


rémanents, d'autres sont concurrents, et public aux conséquences climatiques de ce
la réduction des uns renforce les autres phénomène ont bien du mal à atteindre
(cf. par exemple pour le risque routier, leur objectif (Peretti-Watel & Hammer,
Galland, 1991). Les professionnels du 2006).
risque ont donc réajusté leurs prétentions
à la baisse, ce qui pourrait s'interpréter Société du risque, ou culture du risque ?
comme un processus de recadrage de ses Enfin, l'apparition des risques écologiques,
usages, marquant l'arrivée à maturité de technologiques ou sanitaires, ne constitue
la notion de risque après une période de peut-être pas l'événement décisif à l'aune
turbulences. D'une certaine manière, le duquel il faudrait juger les succès et les
principe de précaution illustre cette échecs de la notion de risque. Pour Ewald,
transition : lorsqu'une menace ne peut on l'a vu, le risque ne renvoie pas à une
être « mise en risque », elle doit être catégorie finie de phénomènes, c'est à la
provisoirement gérée avec une attention fois un mode de représentation et une
particulière, jusqu'à ce que le savoir posture. Un objet donné devient un risque
scientifique ait suffisamment progressé si on se le représente comme tel, c'est-à-
pour permettre de rebasculer dans dire comme un accident, un aléa
l'univers du risque, de la prévention et de accessible au calcul probabiliste ou
l'assurance (Bourg & Schlegel, 2001). statistique, ou plus généralement à une
Ensuite, il faut replacer les premiers forme de savoir expert, et cela afin de
travaux de Beck dans leur contexte pouvoir le rendre prévisible, le
historique, d'autant qu'ils ont été traduits domestiquer, pour assurer (au sens le plus
en français avec près de vingt ans de général du terme) une activité.
décalage.
Or, le plus grand succès du risque, c'est
La lutte contre la pollution, comme la sans doute que ce mode de
gestion des risques technologiques et représentation, cette attitude, sont
sanitaires ont tout de même beaucoup devenus une nouvelle norme
progressé depuis les années 1980, peut- comportementale à laquelle chacun est
être d'ailleurs en partie grâce à la diffusion désormais tenu d'adhérer : c'est ce que le
des idées de Beck, d'abord en Allemagne sociologue anglais Anthony Giddens
puis ailleurs. Par exemple, Beck dénonce appelle la « culture du risque » qu'il définit
une sorte de « conspiration du silence » comme « un aspect culturel fondamental
des puissants qui taisent aux masses de la modernité, par lequel la conscience
l'ampleur des risques écologiques des risques encourus devient un moyen de
auxquels ils les exposent. Or aujourd'hui, coloniser le futur » (Giddens, 1991, p.
au moins dans les pays développés, on 244). Selon Giddens, nous vivons dans une
observe souvent la situation inverse : par société non plus orientée vers le passé
exemple, en France, les autorités ont mis mais vers l'avenir, au sein de laquelle les
sur pied une mission interministérielle sur individus sont de plus en plus autonomes
l'effet de serre, mais les campagnes et incités à prendre leur destin en main, à
Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD
108

gérer eux-mêmes au quotidien leur inconsidérée, « gratuite », apparemment


trajectoire biographique, à devenir les incompatible avec le modèle de l'homo
entrepreneurs de leur propre existence. oeconomicus, s'interpréterait alors
Nous sommes exhortés à anticiper notre pourtant comme une tentative pour
avenir, à « coloniser » le futur, en restant respecter malgré tout cette norme
attentifs aux risques et aux opportunités comportementale (Lyng, 1990 ; Peretti-
qu'il recèle, à prendre aujourd'hui les Watel, 2005).
décisions qui assureront notre bien-être
demain, en nous appuyant sur des savoirs En conclusion, la vraie originalité des
experts qui fournissent des chiffres pour sociétés contemporaines réside peut-être
nous guider. Cette « mise en risque » moins dans l'apparition de nouvelles
touche tous les aspects de notre menaces, écologiques, technologiques ou
quotidien : carrière professionnelle, sanitaires, que dans la diffusion d'une
couple et famille, santé... nouvelle norme comportementale qui
régirait aussi bien les rapports à soi que
Avec cette culture du risque, le type idéal les rapports aux autres. Bien sûr, cette
de l'homo oeconomicus mettant en oeuvre culture du risque n'est pas exempte de
une rationalité instrumentale en univers contradictions, elle rencontre des
incertain est devenu la nouvelle norme à résistances d'ailleurs légitimes, et suscite
laquelle chacun est tenu de se conformer. des effets paradoxaux. Tout compte fait,
Toutefois, la diffusion d'une norme n'est ce sont peut-être ces points de fragilité
jamais parfaite ni homogène, elle qui en disent le plus long sur les
rencontre des terrains d'élection et des transformations que connaissent
résistances, elle doit composer avec des aujourd'hui nos sociétés.
normes antérieures, elle peut être
détournée ou susciter des effets
inattendus. Par exemple, paradoxalement,
l'adhésion à la culture du risque peut
nourrir des croyances superstitieuses,
comme le recours à la voyance (Giddens,
1991 ; Peretti-Watel, 2005). De même, des
personnes qui ont le sentiment de ne pas
maîtriser leur existence quotidienne, qui
échouent donc à se conformer à la culture
du risque parce qu'elles se sentent
soumises à des périls qui échappent à leur
contrôle (en particulier dans leur travail),
s'exposent parfois délibérément à de
grands risques pendant leurs loisirs,
notamment en pratiquant des « sports
extrêmes » pour restaurer un sentiment
de maîtrise. La prise de risque
Repères Nº 36/ FINANCES PUBLIQUES / dossier retraites DRNC /DEJRG / SD
109

POLITIQUE ECONOMIQUE
Loi de finances 2013
Coupe budgétaire: pourquoi la polémique ?
Salah Agueniou
La Vie économique du 22-04-2013

Depuis 2007, les dépenses Les gouvernements successifs -car ce n’est


d'investissements explosent. Pour 2013, le pas le propre de l’actuel- ont-ils tenu
montant global des crédits de paiement compte de ces alertes ? Bien sûr que non,
dépasse les 100 milliards de DH. Avec une sinon le déficit budgétaire, devenu
consommation très élevée, le pays a aujourd’hui problématique, ne se serait
d'énormes problèmes de financement. pas aggravé de façon aussi spectaculaire
qu’il l’a été ces deux dernières années. De
«La soutenabilité des équilibres
ce point de vue, la polémique à propos du
macroéconomiques semble devoir
volume de l’investissement budgétaire
s’inviter, aujourd’hui plus que jamais, à
pour l’exercice 2013 qui enfle depuis
une réévaluation de notre modèle de
quelques jours, pose un problème qui
croissance dans sa triple dimension de
peut être résumé ainsi : l’erreur, s’il y en a
l’investissement, de la consommation et
une, ce n’est pas d’avoir gelé 15 milliards
en particulier du financement». Ce constat
de DH de dépenses de paiement, c’est de
est du Haut commissariat au plan (HCP), et
les avoir programmés.
il l’a dressé au début de cette année, à
l’occasion de sa présentation du budget Il faut bien le dire, depuis 2007, il y a eu
économique prévisionnel de l’année 2013. une...explosion des dépenses
En réalité, ce n’est pas la première fois d’investissement. Contenues dans la limite
que le HCP alertait sur la soutenabilité du de 20 milliards de DH jusqu’en 2006, les
modèle actuel de croissance. Ces dépenses d’investissement du budget ont
dernières années, il y revient de façon brusquement augmenté de quelque 25%
itérative pour dire en gros ceci : le Maroc a en 2007, de 38,5% en 2008, de 25,5% en
mis en œuvre une politique budgétaire 2009 et encore de 20% en 2010 ! En 2011,
expansionniste, faisant exploser le taux elles ont été stabilisées à leur niveau de
d’investissement et améliorant de façon 2010, soit 53,9 milliards de DH, et en 2012
régulière la consommation des ménages ; elles ont progressé encore de 10%. Pour
et en contrepartie, la balance 2013, elles ont été maintenues à leur
commerciale se dégrade de plus en plus, niveau de 2012, soit 59 milliards de DH.
le déficit budgétaire file à vive allure et le
financement de l’économie devient Mais ce que l’on ne dit pas assez, ou ce
problématique. que certains observateurs ne semblent
pas avoir suffisamment observé, c’est que

Repères Nº 36/ Politique économique DRNC /DEJRG / SD


110

l’investissement ne se limite pas à ces n’a été connu que bien après la clôture de
seuls montants que l’on retrouve chaque l’exercice, le gouvernement a dû se rendre
année dans le budget au titre des charges compte qu’à ce rythme, les dépenses
de l’Etat. Il y a également, et depuis d’investissement ne pouvaient que faire
longtemps, des crédits de report et des déraper encore plus les finances
crédits d’engagement pour l’exercice publiques. Et c’est ainsi qu’il décide,
suivant, si bien que le montant global des moyennant un décret, de “couper” une
crédits de paiement mis à la disposition partie des crédits de report : 15 milliards
des administrations publiques atteint des de DH.
montants qui peuvent donner le vertige.
Pour 2013, par exemple, l’enveloppe Quels choix pour maîtriser le déficit
totale des crédits d’investissement de budgétaire ?
l’administration se monte à 100,6 milliards
Maintenant, est-ce que ces 15 milliards en
de DH.
moins vont affecter la croissance ? Il est
Ce montant est composé des crédits franchement difficile d’affirmer quoi que
d’investissement de l’exercice 2013 pour ce soit. Pour une raison simple : chaque
58,91 milliards de DH, des crédits de année, il y a des reports de crédits, ce qui
report pour 13,5 milliards de DH, et des veut dire que l’on ne réalise presque
crédits d’engagement pour 28,15 milliards jamais la totalité des dépenses prévues.
de DH. Et cela, sans parler des dépenses
Ceci, d’une part. D’autre part, le modèle
d’investissement des comptes spéciaux du
de croissance du Maroc, fondé sur la
Trésor, des collectivités locales, des
demande intérieure, pose depuis quelque
entreprises et établissements publics et
temps d’énormes problèmes de
des services de l’Etat gérés de manière
financement. Avec des mots plus simples,
autonome (SEGMA). Au total, le volume
on dira que le pays n’a plus les moyens
global des investissements
financiers pour soutenir un tel niveau
publics (investissements consolidés) se
d’investissement et de consommation. Le
chiffre à 180,3 milliards de DH en 2013.
piège, pour ainsi dire, de ce modèle est
qu’il génère un double déficit : celui des
Pour s’en tenir aux dépenses
finances publiques, en raison de budgets
d’investissement du budget, les montants
d’investissement volontaristes et de
sont arrêtés, bien évidemment, avant la
charges de compensations de plus en plus
fin de l’exercice. Il se trouve que cette
pesantes, et celui des comptes extérieurs
année, environ un mois après le vote de la
à cause de la croissance soutenue des
Loi de finances, on se rend compte que les
importations précisément pour satisfaire
crédits de report, ce n’est plus 13,5
la demande intérieure ; le tout dans un
milliards DH, mais 21 milliards. Du coup, le
contexte de fort renchérissement des
volume global des crédits de paiement
matières premières importées,
n’est plus de 100,6 milliards de DH, mais
notamment l’énergie.
de 108,1 milliards. Avec le déficit
budgétaire de 7,2% du PIB en 2012, et qui

Repères Nº 36/ Politique économique DRNC /DEJRG / SD


111

Résultat : le gap entre le taux d’épargne passant de 84,5% du PIB à 75% en 2011.
nationale et le taux d’investissement ne Parallèlement elle a augmenté
cesse de se creuser : il a atteint 10% du l’investissement en le faisant passer de
PIB en 2012, au lieu de 8% en 2011 et 12% du PIB en 2002 à 22,6% en 2011.
4,5% en 2010. Et si l’on ne tenait compte L’Espagne et le Portugal ont fait l’inverse :
que de l’épargne intérieure, l’écart avec le ils ont baissé l’investissement et augmenté
niveau de l’investissement culmine à la consommation.
11,5% en moyenne entre 2008 et 2012,
contre une moyenne de 6,3% entre 2004 Rappelons ici que le Maroc a un taux
et 2007 ! C’est proprement insoutenable. d’investissement parmi les plus élevés au
Et cela explique le changement de monde. Dans le même temps, la
trajectoire de la courbe d’endettement du consommation reste également très
Trésor : après un mouvement baissier, la élevée, à 80% du PIB. Pour un pays
courbe depuis trois ans se remet à grimper faiblement exportateur, il est difficile de
et elle frôle aujourd’hui les 60% du PIB. maintenir à ces niveaux-là les deux
variables (consommation et
Dans ces conditions, vouloir maîtriser le
investissement). La Chine, par exemple, a
déficit budgétaire, c’est nécessairement
un taux d’investissement supérieur à celui
faire des choix ; et le plus simple, sur le
du Maroc (45,5% du PIB), mais sa
plan technique si l’on peut dire, c’est de
consommation ne représente plus que
réduire le rythme des investissements
47,7% du PIB au lieu de 62,5% en 2000.
budgétaires. Mais alors dans quelles
proportions et quel pourrait en être
l’impact ? Car, il est clair que le gel de 15
milliards de DH ne peut avoir qu’un impact
minime sur le solde du budget. L’autre
possibilité serait de réfréner la
consommation, et là une multitude
d’instruments existent, mais leur
maniement est très délicat, pour le moins
: augmenter les impôts (pour qui et dans
quelles proportions ?), geler les salaires,
et, pourquoi pas, utiliser la variable
monétaire pour agir sur les taux d’intérêt
(à ceci près que la banque centrale est une
institution autonome, dont les missions
sont clairement fixées par la loi).

Qu’ont fait les pays qui ont été confrontés


à ce genre de difficulté ? L’Argentine, qui a
connu une crise aiguë en 2002, avec un
déficit budgétaire de 16%, a réduit sa
consommation de près de 10 points, en
Repères Nº 36/ Politique économique DRNC /DEJRG / SD
112

POLITIQUE ECONOMIQUE
La coordination des politiques économiques, une
nécessité

Laurence BOONE, Chef économiste à la Bank of America, Merril Lynch


Problèmes économiques/15- 30 novembre 2012

La crise financière de 2008 suivie de la (Bénassy-Quéré et al., 2010). Tout le reste


crise de la dette souveraine ont montré les demeure de la souveraineté nationale.
limites du mode de gouvernance de la Ainsi, seule la politique monétaire est
zone euro. Longtemps écartée, la commune pour les pays de la zone euro et
coordination des politiques économiques la politique de la concurrence pour les
apparaît aujourd'hui indispensable à la vingt-sept membres du grand marché
sortie de crise. Pour l'heure, le choix intérieur. La mise en place du cadre de
semble être celui d'une gouvernance politique économique a été totalement
décentralisée, administrée conditionnée par ce principe fondateur.
essentiellement dans un cadre
intergouvernemental. Après avoir analysé
les forces et faiblesses de la réforme à
L'indépendance de la BCE
l'œuvre, l'auteur insiste sur la nécessité menacée
d'aller plus loin dans la coordination des
politiques économiques nationales, Le taux de change est un instrument
préalable à une union monétaire solide. régulateur des déséquilibres
macroéconomiques. En changes flottants,
Zone euro : une coordination a un pays s'engageant sur la voie de
minima des politiques dépenses excessives voit ses taux d'intérêt
économiques s'élever, ce qui évince les investissements
privés et entraîne l'appréciation de la
La mise en place de l'euro a été monnaie. La dépression de la demande
accompagnée d'un débat de courte durée interne et externe qui s'ensuit provoque
sur la nécessité d'une gouvernance de la
une réduction de l'activité économique.
zone euro, celle-ci ayant été écartée assez
rapidement par une partie des États Dans une union monétaire, le problème
membres (Begg, Hodson et Maher, 2003). est différent et une attitude de « free
Si le traité stipule que « les État membres riding » est possible: la hausse des
considèrent leurs politiques économiques dépenses publiques d'un pays ne se
comme une question d'intérêt commun et traduit pas par une hausse aussi
les coordonnent au sein du Conseil» (art importante des taux d'intérêt. Il peut n'y
121), le principe « pratique» qui a dicté les
avoir aucune hausse (c'est bien ce que l'on
liens entre les politiques économiques des
États membres a été celui de subsidiarité : a vu pendant toute cette période depuis la
ne peut être politique commune qu'une naissance de l'euro), ce qui ne pénalise
politique touchant directement pas autant ou pas du tout le(s) pays
l'économie de la zone ou de l'union
Repères Nº 36/ Politique économique DRNC /DEJRG / SD
113

dépensier(s). Chacun a donc intérêt à Face à ces menaces, les arguments positifs
soutenir sa demande puisque personne « poliey mix» plus favorable à la
n'en paie le prix par une appréciation des croissance que créerait une coordination
taux d'intérêt et de change. Le risque est intelligente entre politiques budgétaires
que tous les pays optent pour une telle multiples et politique monétaire unique
politique, les finances publiques de (Begg, Hodson et Maher, 2003) ont eu peu
l'ensemble de la zone se détériorent et de poids. Le dialogue entre la BCE et les
l'ensemble de la zone subit des taux autorités budgétaires a fait peur en
d'intérêt plus élevés, une appréciation de alimentant les risques de tentative
la monnaie unique et une détérioration de d'influence des gouvernements sur la BCE
la compétitivité. Le comportement de « (Alesina et al., 2001 ; Beetsma et Uhlig,
free riding » qu'autorise la disparition du 1999). Et l'argument minimaliste prônant
change peut donc déséquilibrer les que chacun conduise rigoureusement sa
économies de la zone euro (Commission politique budgétaire et ôtant toute
Working Group 4a on Governance, 2001). nécessité de coordination a dominé
(Alesina et al., 2001 ; Buti et Giudice,
De tels comportements menacent
2002). Dans ce cadre, la politique
directement l'indépendance et la
monétaire s'occupe des chocs
crédibilité de la Banque centrale
conjoncturels symétriques, la politique
européenne (BCE). En cas de dérive
budgétaire des chocs conjoncturels
budgétaire des pays membres de l'union
asymétriques, dans les normes fixées.
monétaire, la BCE se verrait contrainte
d'augmenter ses taux et de générer une Avant la crise, la « coordination» des
dépression de l'activité. Plus grave, en cas politiques budgétaires est apparue comme
de crise budgétaire, comme le nécessaire uniquement pour préserver la
soulignaient déjà Eichengreen et Wyplosz stabilité de la zone comme l'indépendance
(1998), la possibilité de défaut d'un État de la BCE. Dans ce cadre, l'objectif a été de
membre met la BCE sous forte pression limiter les comportements
pour le sauver. Avec l'intégration potentiellement déviants de certains pays
financière favorisée par la monnaie en matière budgétaire et non
unique, le défaut d'un pays aurait en effet d'harmoniser les politiques budgétaires.
des conséquences sur tous les systèmes Plutôt qu'une coordination des politiques,
bancaires et financiers de la zone. Une c'est donc un système de règles plus fortes
telle situation nécessiterait alors pour empêcher l'apparition de
l'intervention de la BCE qui doit assurer, comportements déviants qui a été mis en
outre la stabilité des prix, la stabilité place.
financière. Les pays menacés de défaut
pourraient faire pression sur la BCE pour Une coordination insuffisante
monétiser leurs dettes. C'est à la fois des politiques structurelles
l'indépendance de la BCE, la bonne
Des arguments similaires - éviter des
conduite de la politique monétaire et la
politiques économiques nuisibles à la
stabilité de la zone euro tout entière qui
bonne conduite de la politique monétaire
seraient menacées.
Repères Nº 36/ Politique économique DRNC /DEJRG / SD
114

- ont été avancés pour souligner l'intérêt contraignante s'est révélée moins efficace
d'encadrer les politiques structurelles (Wyplosz, 2010).
(Jacquet et Pisani-Ferry, 2000).
Notamment, certaines politiques Un modèle de coordination
structurelles (salaires minimums, défaillant
indexation des salaires) menacent la
La crise a bouleversé les fondements de
stabilité des prix et de l'inflation dans la
cette organisation en montrant que les
zone. Ce qui pourrait aussi être à l'origine
règles budgétaires édictées n'avaient peu
de la hausse des taux directeurs de la BCE.
ou pas été respectées et n'avaient pas
A l'inverse, une coordination des
réussi à prévenir des dérapages au point
politiques structurelles aurait pu favoriser
de laisser aller certains pays jusqu'au bord
la mise en œuvre d'un « policy mix» plus
du défaut. En outre, elle a aussi montré
favorable à la croissance avec des taux
que l'absence de coordination des autres
d'intérêt durablement moins élevés et une
politiques, prudentielles et structurelles,
inflation modérée.
avait conduit à des déséquilibres
Cependant, d'une part, en raison du lien macroéconomiques et financiers massifs
moins direct entre politiques structurelles susceptibles de mettre en danger la
et inflation qu'avec les politiques pérennité de la zone euro. En même
budgétaires et (probablement), d'autre temps, la politique monétaire a été
part, en raison de la volonté fondatrice de extraordinairement efficace et la
ne pas créer de gouvernance économique crédibilité de la BCE est restée intacte,
de la zone euro, il n'y a pas eu d'effort malgré le risque de défaut de certains
particulier pour favoriser une coordination pays de la zone euro.
des politiques structurelles des Etats
membres de l'union monétaire. La
Politique monétaire et rôle de
coordination des politiques structurelles a la BCE dans la crise
plutôt répondu à la volonté de partager
Jusqu'à la crise, la mise en œuvre de la
des « bonnes pratiques» entre États
monnaie commune a été conduite de
européens, comme c'est le cas dans
façon magistrale avec une apparente
d'autres cadres internationaux tels
aisance qu'il faut saluer. La monnaie
l'Organisation de coopération et de
unique a contribué à la hausse des
développement économiques (OCDE) ou
échanges commerciaux et a simplifié ces
le G20. Ainsi, alors que des règles
échanges et la mobilité des biens, des
budgétaires précises s'appliquent aux
capitaux et des personnes en Europe
États membres (de la zone euro), les
(Commission européenne, 2010). Les
bonnes pratiques structurelles
marchés financiers ont emboîté le pas à
s'appliquent indifféremment aux États de
l'intégration monétaire en diversifiant leur
la zone euro comme aux autres pays de
portefeuille en faveur des actifs de tous
l'Union européenne. Naturellement, la
les pays de la zone euro, notamment sur le
recherche d'un consensus est plus difficile
marché obligataire européen (BCE, 2010).
à vingt-sept États et cette politique moins
La BCE, garante de l'euro, a acquis une
crédibilité: elle a construit sa réputation
Repères Nº 36/ Politique économique DRNC /DEJRG / SD
115

auprès des marchés financiers et des œuvre: la méthode intergouvernementale


populations. L'inflation est restée très qui revient à instituer les gouvernements
modérée depuis 1999 et l'euro est devenu comme juge et partie dans l'évaluation
une monnaie de réserve mondiale. Dans la des politiques budgétaires et le respect
crise, la BCE s'est montrée un acteur des règles a permis aux gouvernements de
déterminant agissant de façon s'abstraire des sanctions. Au total,
pragmatique et faisant preuve d'une l'objectif de 3 % du PIS pour les déficits
souplesse inattendue dans le cadre qui lui budgétaires a largement été dépassé et
a été assigné (même si l'on peut lui même lorsqu'il a été respecté, ce principe
reprocher le faux pas de la hausse des visant à assurer une stabilité budgétaire
taux à l'été 2008). Enfin, l'euro a atteint de la zone n'a pas suffi à l'assurer.
des niveaux record face au dollar, ce qui
En l'absence de coordination des
souligne la confiance des marchés dans la
politiques structurelles, les divergences
pérennité de la monnaie.
entre les pays membres ont augmenté.
Des divergences structurelles Les écarts de compétitivité se sont accrus
plus nombreuses avec les évolutions salariales, le crédit
privé a explosé dans certains pays pour
Le cadre de coordination budgétaire, le financer une consommation bien au-delà
Pacte de stabilité et de croissance (PSC), des revenus. Les écarts de balances de
n'a pas été respecté en période calme, paiement se sont creusés. En taux de
puis il a littéralement explosé pendant la change flexible, les variations des
tempête. Il a échoué et cette défaillance monnaies auraient corrigé et
est d'autant plus importante que la probablement limité ces déséquilibres. En
politique monétaire a été crédible. Les l'absence de ce mécanisme régulateur, ces
règles du PSC ont été prises comme des derniers ont atteint une ampleur
minima (les pays ont généralement spectaculaire (Pisani-Ferry, 2010).
cherché à éviter de déraper au-delà des 3
% plutôt que de revenir à l'équilibre) et Les pays dont les déséquilibres sont les
l'esprit de la règle (être à l'équilibre en plus importants se retrouvent « piégés »
moyenne sur les cycles) a été peu par la monnaie unique et les pays en
respecté. En outre, les pays avec un meilleure position n'ont d'autre choix que
surplus budgétaire (Espagne, Irlande) sont de participer à leur sauvetage: à la place
ceux dont les finances se sont le plus de la coordination, c'est l'ingérence
dégradées pendant la crise. La désinflation économique qui s'est mise en place pour
généralisée dans la zone et la crédibilité réduire les divergences structurelles. Ce
de la BCE ont entraîné une baisse durable sont finalement l'explosion de la bulle du
des taux d'intérêt qui a permis un crédit et la récession globale qui ont
endettement public et/ou privé plus révélé le caractère insoutenable des
important que cela n'aurait sans doute été divergences budgétaires et structurelles
le cas si chaque pays avait été responsable dans l'union monétaire. Sans possibilité de
de sa propre politique monétaire. Enfin, dévaluer, la résorption des déséquilibres
les sanctions n'ont pas été mises en qui passe par un désendettement massif

Repères Nº 36/ Politique économique DRNC /DEJRG / SD


116

et une diminution des salaires plonge les chefs d'État se retrouvent, analysent et
pays dans une récession d'autant plus décident, par opposition à la centralisation
prolongée que la perte de compétitivité ou à la délégation à des institutions plus
des pays en difficulté a été importante. ou moins indépendantes.
Comme la récession rend l'ajustement
Pour la politique monétaire et la politique
budgétaire plus difficile, la résorption des
de concurrence qui régule le bon
excès passés apparaît comme une tâche
fonctionnement du marché intérieur ainsi
insurmontable sans un soutien des autres
que pour la politique commerciale, la
pays de l'union monétaire. Ce soutien
centralisation prévaut. Elle correspond à la
venant avec des conditions de réformes
mise en commun des instruments et des
de politiques économiques, c'est
objectifs d'une politique donnée, les
finalement une forme de gouvernance
personnes en charge étant en principe
économique décidée par les pays « forts»
directement responsables devant les
de l'union monétaire qui va s'imposer
citoyens concernés. Dans l'Union
pour sortir de la crise.
européenne, c'est un peu différent
Il faut louer la capacité des puisque la Commission européenne et la
gouvernements de l'union monétaire à BCE sont responsables devant le
mettre en œuvre des mécanismes de Parlement européen.
gestion de crise dans l'urgence la plus
Pour toutes les politiques économiques
forte, mais aussi reconnaître que ces
autres que la politique monétaire, le bon
mécanismes apparaissent comme des
fonctionnement du marché intérieur et la
palliatifs temporaires, en attente d'autres
politique commerciale, l'Europe a fait le
encore plus contraignants et pérennes.
choix de l'intergouvemementale. Les
L'ingérence économique ne peut être un
avantages d'une telle méthode sont que
mécanisme de gouvernance durable de
des gouvernements élus
l'union monétaire.
démocratiquement négocient sur la base
Les efforts de coordination : une de leur contrat électoral et sont a priori
réforme pas une révolution plus légitimes (a priori puisque certaines
décisions peuvent se prendre à l'encontre
Typologie des méthodes de des volontés nationales - par exemple, le
coordination choix des taux de TVA qui est encadré par
l'Union européenne parce qu'il affecte le
Trois variables clés caractérisent les fonctionnement du marché intérieur).
différentes formes de coordination: le L’inconvénient est qu'une telle approche
champ, c'est-à-dire les politiques conduit à un biais qui consiste pour
concernées, le niveau de centralisation et chaque gouvernement à privilégier les
de délégation, et la méthode « douce» ou demandes nationales aux dépens de
« forte ». l'intérêt commun (Wyplosz, 2010).

Plusieurs méthodes de coordination sont Lorsque le mode de décision est délégué,


possibles (Begg, Hodson et Maher, 2003) : la coordination peut être « dure» ou «
la méthode intergouvernementale où les douce ». Une méthode « dure» consiste à
Repères Nº 36/ Politique économique DRNC /DEJRG / SD
117

fixer des règles dont le respect est vérifié monétaire pour la zone euro et la
par une institution supranationale. Celle-ci politique de concurrence et des échanges
dispose d'instruments de coercition pour commerciaux pour l'Union européenne.
assurer la bonne mise en œuvre et le Dans l'approche européenne de précrise, il
respect des règles. La méthode « douce» ne s'agit pas de coordination entre les
consiste en l'élaboration de codes de pays, mais plutôt de l'édification d'un
conduite, de cadres de référence. corpus de normes plus ou moins
L’adhésion à ces codes vient d'une contraignantes selon les domaines et le
recherche de consensus à travers des cercle de pays, États de la zone euro ou
revues annuelles, la pression des pairs et État de l'Union européenne. Pour l'union
le benchmarking des bonnes pratiques. monétaire, les normes visent à éviter des
dérapages. Elles sont plus contraignantes
L’efficacité d'une telle approche passe par
car l'impact perçu sur le bien collectif,
la convergence de points de vue sur les
l'euro, est plus directement visible. Pour
politiques économiques, sinon sa mise en
l'Union européenne, ce lien direct manque
œuvre sera toujours minimale. Pour être
(en dehors des règles de concurrence) et
efficace et pleinement acceptée par
les normes sont très peu contraignantes.
chaque économie, cette méthode
On parle de « code de conduite ». Dans les
demande une convergence de points de
deux cas, le respect des normes est sous
vue sur les mécanismes économiques
contrôle intergouvernemental, ce qui
entre les pays et les objectifs communs
affaiblit la mise en œuvre, d'autant plus
(Boyer, 2002). En théorie, la recherche
qu'un grand nombre de pays sont
d'un consensus vise à éviter une
impliqués. L'Agenda 2000 sur la recherche
compétition nuisible comme, par exemple,
et la haute technologie est un exemple de
le dumping fiscal ou salarial (Hugues
cette approche. Au total, elle ne parvient
Hallet, Ma et Demertzis, 2000). En
pas à engendrer l'émergence d'une
pratique, elle est d'autant plus difficile à
idéologie de politique économique
mettre en œuvre que les objectifs sont
commune; il peut même y avoir des
nombreux et que des dissensions sur les
divergences entre les objectifs communs
bonnes pratiques économiques et les
établis et les politiques et objectifs
structures économiques sous-jacentes
nationaux.
existent. Vingt-sept pays hétérogènes
rendent une telle pratique nécessairement Consolider les normes et
difficile avec le risque que la recherche mieux prendre en compte l'intérêt
d'un consensus n'aboutisse qu'au plus
commun
petit dénominateur commun.
En réponse à la crise et à l'échec du cadre
Dans leur souci de préserver les
mis en place, les gouvernements ont
souverainetés nationales et de ne pas
cherché à renforcer les règles et les
mettre en œuvre de gouvernance
contraintes existantes et aussi à faire
économique, les gouvernements ont
converger les objectifs édictés au niveau
choisi de décentraliser le plus possible les
européen et les objectifs des
politiques autres que la politique
gouvernements nationaux. Inciter à une
Repères Nº 36/ Politique économique DRNC /DEJRG / SD
118

meilleure appropriation par chaque date transmettre à Bruxelles leur budget


gouvernement des objectifs communs est pour l'année suivante. Au mois de juin et
une progression majeure. Concentrer les de juillet, le Conseil européen et les
avancées au niveau de l’union monétaire ministres des Finances donnent leur avis
plutôt que de l'Union européenne est aux États membres qui devront corriger
aussi important dans la recherche d'un leur loi de finances en conséquence avant
consensus plus approfondi sur les de la transmettre pour vote au Parlement.
politiques économiques. C'est aussi une En cas de manquement aux objectifs
recherche originale de troisième voie budgétaires, les sanctions sont renforcées
entre fédéralisme et décentralisation: et davantage automatiques. Ce cycle a
l'objectif des réformes est de consolider commencé: les conclusions de Bruxelles
l'union monétaire tout en évitant de ont été transmises au printemps 2011 ; il
fédérer plus avant les politiques. reste à voir comment elles seront
traduites dans les budgets 2012.
Vers une surveillance
budgétaire et macroéconomique Ce calendrier devrait à tout le moins
faciliter le dialogue en amont sur les
• Le semestre européen budgets et pourrait donc avoir une
certaine influence. De même, les sanctions
Le « semestre européen» a un double votées à la majorité inversée (il faut que la
objectif: renforcer les règles et s'immiscer majorité des États membres s'opposent à
dans l'élaboration des budgets en amont la sanction proposée par la Commission
de leurs votes par les parlementaires européenne pour que le pays concerné y
nationaux. Une discussion en amont doit échappe) ne sont pas automatiques, mais
permettre de sensibiliser chaque État il sera plus difficile d'y échapper (Union
membre à l'impact de son budget sur la européenne, 2011). Cela dit, l'esprit reste
politique budgétaire européenne. Le de contraindre les pays à ne pas déraper
renforcement des règles vise à diminuer le et non de se coordonner de façon positive
conflit d'intérêts créé par la méthode pour former une politique budgétaire
intergouvernementale. européenne.
Le « semestre européen», adopté par les
• Le pacte « euro plus»
ministres des Finances le 7 septembre
2010, constitue un cycle de surveillance Le pacte « euro plus» s'inscrit dans la
chaque « L'esprit reste de contraindre » lignée des réformes budgétaires: la
les pays à ne pas déraper Il année, de mars surveillance est élargie à des variables
à juillet. Sur la base d'un rapport de la macroéconomiques structurelles
Commission européenne, le Conseil (compétitivité, balances courantes,
européen remet, tous les ans au mois de croissance du crédit) et elle devient un
mars, des hypothèses sur les scénarios peu plus contraignante. Une évaluation de
économiques. Les États membres la situation macroéconomique des pays
intègrent ces hypothèses au mois d'avril et sera faite régulièrement et chaque pays
en tirent les implications pour leurs s'engagera personnellement sur ses
politiques budgétaires. Ils doivent à cette propres propositions de réformes chaque
Repères Nº 36/ Politique économique DRNC /DEJRG / SD
119

année. La coercition sera assurée par un en difficulté et, d'autre part, à les
système de sanctions plus léger que pour contraindre à mettre en œuvre des
la surveillance budgétaire. Le point fort est réformes structurelles. Il s'agit d'une
que chaque pays propose et explique à ses ingérence économique des pays prêteurs
partenaires les réformes qu'il entend chez les pays emprunteurs puisque toute
mettre en œuvre: chacun est donc « aide financière n'est accordée qu'en
propriétaire» de ses réformes et celles-ci échange d'un programme de réformes
doivent être approuvées par les pays auquel les pays emprunteurs doivent
partenaires. Reste à voir si les adhérer de façon stricte et pour lequel ils
gouvernements de la zone euro sont contrôlés très régulièrement. Les
respecteront leurs propres engagements, pays prêteurs s'engagent financièrement
au risque parfois de mettre en danger leur et peuvent subir des pertes.
réélection. D'autant que l'horizon
On ne peut véritablement parler de
temporel d'évaluation et de correction
coordination ou de gouvernance, mais
pourrait dépasser le mandat électoral de
plutôt d'une fédération des risques. Il ne
chacun. Enfin, l'articulation avec les
s'agit pas d'un système fédéral à
procédures déjà existantes de surveillance
proprement parler puisqu'il n'y a pas de
« douce» des politiques structurelles (les
mise en commun de la souveraineté des
grandes orientations de politique
pays sur une base égalitaire, ni de volonté
économique) n'est pas spécifiée puisque le
de transferts budgétaires stricto sensu. Il
pacte « euro plus» s'applique d'abord aux
s'agit de prêts et en cas de défaut, ceux du
États de la zone euro, ensuite aux autres
MES (mais pas du FESF) seront seniors
États seulement de façon volontaire. Il Y a
face aux investisseurs privés. Néanmoins,
un risque que l'on ajoute une strate de
c'est un embryon de mécanisme de
procédures sans accroître leur efficacité
transferts budgétaires dès lors que les
• Le mécanisme de gestion de États membres sont prêts à assumer une
crise partie des pertes des pays auxquels ils ont
prêté. L'ambiguïté avec cet embryon de
La grande nouveauté dans la boîte à outils système fédéral est donc importante,
économiques de la zone euro est la mise d'autant que les prêts s'inscrivent dans le
en place d'un mécanisme de gestion de long terme.
crise, géré conjointement par les États de
La question qui demeure non résolue est
la zone euro Ce mécanisme est unique et
celle de l'échec d'une telle stratégie: que
fédérateur dans la mesure où il impose
se passe-t-il si l'État emprunteur n'arrive
des politiques économiques aux pays qui y
pas à conduire les réformes et à
ont recours et où il mutualise un soutien
rembourser? La réponse qui existe
financier à ces pays. Les mécanismes de
aujourd'hui est que l'on poursuive cette
résolution de crise, le Fonds européen de
stratégie aussi longtemps que nécessaire
stabilité financière (FESF), qui doit durer
et possible. On ne peut cependant exclure
jusqu'en 2013, et son successeur le
un échec à terme pour certains pays,
Mécanisme européen de stabilité (MES),
consistent, d'une part à financer les pays
Repères Nº 36/ Politique économique DRNC /DEJRG / SD
120

l'histoire des prêts du Fonds monétaire pas complètement abouti. Enfin, la


international (FMI) l'a montré. méthode de gestion reste dominée par
l'intergouvernementale; centralisation et
On peut donc légitimement s'interroger
délégation demeurent écartées.
sur l'ampleur des pertes financières dans
le cas où ces mécanismes échoueraient Vers plus de coordination
versus l'ampleur du coût de s'engager
dans une voie directement plus fédérale, à La crise financière et celle des dettes
l'américaine ou à l'allemande, et non souveraines ont entraîné des
chargée d'ambiguïté « forcée» comme ici. changements notables dans la gestion des
Relevons que paradoxalement pour le politiques économiques. Le trait marquant
pays en crise, sa perte de souveraineté est de ces évolutions est un renforcement des
plus importante que dans un système règles qui s'imposent aux politiques
fédéral avec transferts budgétaires et que nationales. A cet égard, il faut néanmoins
pour l'Union européenne, le coût financier souligner que les procédures de coercition
est potentiellement moins bien contrôlé demeurent du ressort
dans la mesure où la période de soutien intergouvernemental.
par des prêts peut être très longue.
L'efficacité de ces changements pourrait
Ainsi, les réformes proposées au cours de être renforcée avec un pouvoir plus
la crise des années 2009-2011, le « important des institutions européennes
semestre européen» et le pacte « euro sur la mise en œuvre des procédures et
plus», constituent des avancées certaines, des réformes. Il s'agit de permettre à une
reposant sur des normes et des institution centrale de vérifier les comptes
contraintes plus fortes et une volonté de publics et les évaluations des politiques
convergence plus développée pour les publiques. Il s'agit également de doter les
politiques budgétaires. Le cadre de institutions de procédures claires en cas
surveillance des politiques d'échec des politiques de soutien, afin de
macroéconomiques représente une gérer un échec potentiel sans nuire à
volonté de faire converger les efforts de l'indépendance et à la crédibilité de la
réformes structurelles nationales en ii ne BCE. Pour cela, les institutions
s'agit pas d'un système fédéral à européennes devraient aussi être dotées
proprement parler une vision commune. de pouvoir d'ingérence accrue quant à la
En revanche, il n'y a pas eu d'évolution réglementation et la surveillance
vers une coordination de la politique financière. Les évolutions choisies seront
monétaire et des politiques budgétaires, d'autant plus efficaces que les
les craintes quant à l'impact d'une telle gouvernements accepteront de mettre un
coordination sur l'indépendance de la Bee peu de leur pouvoir dans les mains de
ayant été renforcées avec la crise. De l'Europe.
même, la surveillance financière n'a pas
évolué dans le sens de plus de
coordination, ce qui explique en partie
que le mécanisme de gestion de crise n'a

Repères Nº 36/ Politique économique DRNC /DEJRG / SD


121

Des procédures budgétaires ou les consolider et renforcer leur pouvoir


nationales renforcées de discipline. La coercition serait
renforcée par les sanctions des marchés
Plutôt qu'un pas vers le fédéralisme sous la forme de coûts de financement
budgétaire, le choix a été fait de renforcer plus élevés.
les règles et les procédures budgétaires
nationales, avec un rendez-vous annuel Une coordination des
important de discussion européenne. politiques réglementaires
Néanmoins, ce mécanisme de financières indispensable
décentralisation des procédures sera
d'autant plus efficace que les procédures La crise de la dette a montré que l'absence
nationales seront fortes et que l'examen de mécanismes de coordination
européen annuel sera doté d'un véritable budgétaire ou de gestion de crise amenait
pouvoir d'investigation et d'évaluation. Il la BCE à jouer un rôle au-delà de sa
est important que les procédures volonté pour enrayer une crise financière,
budgétaires nationales soient est au point de s'interroger sur son
important que les procédures budgétaires indépendance. Ainsi, la politique
nationales soient renforcées 11 renforcées monétaire a participé au sauvetage des
avec la mise en place de comités pays au bord du défaut budgétaire, à la
budgétaires nationaux (Boone et Pisani- fois en rachetant de la dette de ces pays
Ferry, 2011). Le Comité budgétaire pour éviter une explosion de leurs taux et
national viserait à apporter trois réponses: en acceptant ces dettes en collatéral pour
le budget présenté au Parlement est un soutenir le secteur bancaire des pays
budget adéquat en regard de la concernés. Le bilan de la BCE s'est
conjoncture économique; il ne met pas en retrouvé gonflé d'obligations souveraines
danger la soutenabilité à moyen terme de dont le remboursement n'est pas acquis.
la dette; plus largement, les politiques Ces opérations, si elles devenaient
économiques financées par ce budget sont répétitives et de grande ampleur, seraient
évaluées de façon transparente et une menace pour le bilan financier et donc
paraissent pertinentes. Un Comité l'indépendance et la crédibilité de la BCE.
européen (ou la Commission européenne), Pour éviter une perte de crédibilité qui
appuyé par Eurostat, serait alors chargé de
serait dommageable au bon
vérifier l'honnêteté des comptes, fonctionnement et à la transmission de la
d'apprécier les politiques nationales sur la
politique monétaire, la BCE ne peut pas
base des travaux fournis par les comités
compenser les défaillances de la
budgétaires nationaux et de tirer des coordination budgétaire. Cela implique
conclusions sur les effets de court terme
qu'elle ne doit pas racheter de dettes des
comme de moyen terme des différentes
pays en difficulté et que ses opérations de
politiques budgétaires pour l'ensemble de liquidité doivent prendre en compte les
la zone. La publication de ces conclusions
risques inhérents aux obligations
par le Comité européen indépendant souveraines. Elle doit pouvoir discriminer
viendrait en contrepoint des travaux
la qualité des collatéraux qu'elle accepte
d'analyse des marchés pour les contester
Repères Nº 36/ Politique économique DRNC /DEJRG / SD
122

et être libérée de son programme d'achat les superviseurs nationaux, mais n'a pas
de dettes des pays défaillants. C'est au de véritable pouvoir d'investigation au
mécanisme de gestion de crise que la niveau national. En outre, les règles sont
responsabilité d'achat d'obligations en général édictées sous la forme de
souveraines doit revenir: lui seul a mandat directives, ce qui permet une application
pour prêter de l'argent aux États en nationale dans l'esprit des directives, mais
situation de crise. La BCE doit aussi pas forcément à la lettre. Le système,
pouvoir tirer des conséquences du même réformé, n'est pas assez
diagnostic de fragilité d'un État. En cas de transparent: il ne permet pas aux autorités
diagnostic budgétaire négatif d'un État, de régulation européennes d'avoir une
elle devrait pouvoir accepter ses vision complète et sûre des risques
obligations en collatéral, mais avec une financiers; il manque d'un mécanisme de
décote significative. Celle-ci pourrait varier gestion de crise alors même que les
suivant l'appréciation faite de la marchés des pays de la zone euro, très
soutenabilité de cette dette. Wyplosz intégrés, seraient victimes d'effets de
(2010) suggère que tout pays au système contagion violents si un événement
budgétaire faible (règle et comité adverse se produisait dans l'un des États
budgétaire) soit soumis à sanction membres.
immédiate de la BCE qui refuserait
Pour éviter une répétition de 2008-2009
d'accepter en collatéral les obligations
et anticiper sereinement les réactions du
émises par ce pays, ce qui serait une étape
secteur privé à un défaut, il faudrait
supplémentaire dans les sanctions et
mettre en place un système comparable à
l'ingérence budgétaire qui nous paraît
celui de la politique de la concurrence. Un
aller trop loin trop rapidement.
comité, le régulateur européen
Bien sûr, un tel mécanisme de sanction (indépendant), disposerait d'une
risque de fragiliser le système bancaire et information complète et transparente sur
financier des pays en difficulté. On ne peut les systèmes financiers nationaux. Le
donc assurer une certaine coordination régulateur européen devrait pouvoir
des politiques monétaires et budgétaires exiger du régulateur national une visite
qu'en renforçant la coordination de la des comptes des établissements et être
supervision financière des pays de la zone lui-même en mesure de se faire le meilleur
euro. jugement de la situation financière de
chaque pays et des risques inhérents, en
La gestion des risques temps continu. De la même façon, des
financiers réglementations plutôt que des directives
doivent être édictées en matière de
L'architecture actuelle de la supervision
régulation et de supervision nationale.
financière repose sur une structure
similaire à celle de la discipline budgétaire L'intégration des systèmes financiers est
et souffre des mêmes manques. telle qu'il est illusoire de penser qu'un
Aujourd'hui, un régulateur européen pays pourrait gérer seul les conséquences
coordonne les informations données par d'un défaut d'un ou de plusieurs pays sur

Repères Nº 36/ Politique économique DRNC /DEJRG / SD


123

son système financier et sans impact sur minimum éviter des erreurs grossières de
celui des autres. Il faudrait donc politique économique qui aboutissent à
également envisager la mise en place d'un des déséquilibres, notamment de balance
système d'assurance mutuelle des risques courante, insoutenables. La difficulté d'un
européens, comme le FDIC (Fédéral tel exercice (et que l'on retrouve au
Déposait Insu rance Corporation) aux niveau mondial dans la coordination visée
États-Unis. Comme pour la gestion de crise par le G20 pour éviter des déséquilibres
budgétaire, la mise en place d'un système macroéconomiques aussi importants que
d'assurance mutuelle et le renforcement ceux développés pendant les années
des pouvoirs du régulateur européen 2000) est à la fois d'établir un consensus
nécessitent de mettre une partie de sa sur les bonnes politiques économiques et
souveraineté en la matière dans les mains de le décliner en objectifs chiffrés (par
d'une institution européenne et donc de exemple, pour les déséquilibres courants
déléguer à l'échelon central plus que ce ou d'écarts de compétitivité).
n'est le cas actuellement. L'avantage d'une
La coordination des politiques
telle solution serait de répartir de façon
structurelles peut servir deux types
indépendante et équitable le coût
d'objectifs. A minima, éviter des
budgétaire d'une assurance de la zone
déséquilibres tels qu'ils remettent en
euro contre une possible crise financière
cause la pérennité de l'union monétaire,
et, le cas échéant, de la mise en œuvre
c'est-dire tels que certains pays ne sont
financière de la gestion de crise.
pas jugés capables de vivre dans une telle
Réfléchir à la stratégie union monétaire. Plus ambitieux serait un
économique des pays de la programme de coordination qui viserait à
aider chaque pays à élever son potentiel
zone en respectant les
de croissance en fonction de ses
spécificités structurelles caractéristiques propres. Des différences
Dès lors que le choix a été fait, au moins trop marquées dans un cadre monétaire
pour le moment, de ne pas établir de commun et alors que tous les pays sont
gouvernement économique, mais plutôt privés de l'arme budgétaire pour ajuster
des procédures de gouvernance les chocs conjoncturels (puisque les pays
économique à l'égard des politiques sont contraints de réduire l'endettement
nationales, il est difficile d'aller plus en public) posent de vrais problèmes à la
avant dans la coordination des politiques politique monétaire. Élaborer une
structurelles. stratégie coordonnée de réformes
structurelles permettrait de répondre à ce
Il n'est pas absurde que dans une zone problème tout en convaincant les marchés
monétaire, les pays aient des que la zone euro est un milieu propice à la
spécialisations différentes entre industrie croissance et aux investissements et qui
et services. L'objectif de coordination des partage une philosophie commune quant
politiques structurelles ne peut donc être à ses différentes politiques et leurs
la convergence des structures. Au instruments. Une telle unité de vie
contraire, cette coordination doit au démontrerait que les États de la zone
Repères Nº 36/ Politique économique DRNC /DEJRG / SD
124

partagent les mêmes convictions


énoncées par les institutions européennes
en matière de politique économique. Mais
cela ouvre la porte à une réflexion
commune sur la stratégie économique
globale de la zone euro, plutôt qu'un
cadre institutionnel formel. ( ... )

Repères Nº 36/ Politique économique DRNC /DEJRG / SD


125

POLITIQUE ECONOMIQUE
Les agences de notation financières
Naissance et évolution d'un oligopole controversé
Jean-Guy Degos, IRGO , Université de Bordeaux IV
Oussama Ben Hmiden, ESSCA , Ecole de management
Jamel E. Henchiri, ISG de Gabès , Tunisie
Revue Française de Gestion /octobre 2012

Dans la tourmente de la crise des subprimes, les agences de notation


financières, auxiliaires devenus indispensables au traitement de l'information
financière, ont été beaucoup critiquées. Après les diverses controverses, aux
États-Unis comme en Europe, leur mode de fonctionnement a été
minutieusement examiné et remis en cause, comme cela a été le cas pour les
normes comptables et d'autres moyens d'analyse et de synthèse. Dans ce
contexte, le présent article veut rappeler quelques points importants sur la
naissance et sur le développement de ces agences.

Lorsque les premières agences de notation La notation financière était limitée, à ses
sont apparues vers 1920, leur activité se débuts, aux sociétés privées américaines,
distinguait peu de celle des analystes elle s'est rapidement étendue aux sociétés
financiers. À partir des années trente, en étrangères. Dans le passé, ces agences
réaction à la crise de 1929, leur marché analysaient essentiellement des
s'est focalisé sur l'analyse de la qualité du emprunteurs « souverains ». Aujourd'hui,
crédit des émetteurs. Aujourd'hui, la leur champ de compétence s'élargit, avec
notation de crédit reflète l'opinion d'une le développement des émissions
agence à partir d'une analyse financière et obligataires et des nouveaux instruments
opérationnelle. Elle se fonde sur l'analyse financiers transférant ou diluant le risque
des éléments quantitatifs et qualitatifs de crédit. Elles sont nombreuses, mais
relatifs à la position actuelle et prévisible trois principales, un oligopole, contrôlent
de l'entreprise (Ferri et Liu, 2005). 94 % du marché.
L'activité principale des agences de
notation consiste à donner des avis sur la Le présent article se propose de rappeler
qualité du crédit, sur la capacité d'honorer les circonstances de l'apparition et du
les obligations financières d'un émetteur développement des trois grandes agences
ou d'un instrument financier (Cantor et de notation qui contrôlent l'essentiel du
Packer, 1994; Paget-Blanc et Painvin, marché. Nous étudions les origines de la
2007). Les agences de notation facilitent notation, l'apparition et la prédominance
ainsi l’évaluation de la solvabilité d'un des agences majeures, dont l'avenir était
émetteur ou d'un emprunteur. Les incertain à leur création, mais qui ont
notations attribuées comblent un manque réussi, après maintes stratégies de fusion
éventuel d'informations et dispensent les à constituer une structure oligopolistique.
opérateurs du marché de faire eux-mêmes Nous voyons si cette structure explique ou
des analyses coûteuses.
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
126

non les excès qu'on leur reproche dans la fournisseur d'informations pragmatiques
crise récente des marchés financiers. permettant de prendre des décisions de
gestion plus efficaces.
I. LES ORIGINES DE LA NOTATION
FINANCIÈRE ET DES AGENCES DE En 1909 est paru le premier essai
NOTATION d'analyse, grâce aux travaux pionniers de
La notation financière s'est d'abord John Moody : Analysais of Railroads
focalisée sur les émissions publiques de Investments (Moody, 1909) inspiré du
titres. Elle s'est ensuite étendue aux développement des chemins de fer. Les
sociétés privées, américaines puis opérations financières considérables de ce
étrangères. La globalisation des marchés a secteur ont été à l'origine de la rédaction
rendu cette notation nécessaire sinon de plusieurs manuels décrivant l'activité
obligatoire. Une analyse historique des des compagnies concernées mais non
Crédit Rating Agenciers est donc utile pour synthétisées sous la forme d'une notation
mieux comprendre les interrelations globale. Cette contribution, sans
actuelles entre les agences, les régulateurs précédent, a eut un rôle important dans
et les émetteurs, et leurs conséquences l'adoption de la technique de notation,
sur les entreprises et sur l'économie. insistant sur le rôle significatif joué par les
investissements des compagnies de
1. Les origines de la notation chemin du fer au début du xx" siècle. À
financière partir de la publication du livre de John
L'histoire de l'activité de la notation Moody, les travaux se sont succédé et la
financière est commune, à ses débuts, concurrence, entre les sociétés d'édition,
avec celle des sociétés d'analyse de crédit est devenue acharnée, afin de concevoir la
apparues après la crise de 1837 qui meilleure procédure d'évaluation du
montrait un dysfonctionnement grave du risque des obligations et des actions. En
système financier dans son ensemble, et 1916, la société Poor's Publishing
donc la nécessité d'acquérir plus Company a développé une activité de
d'informations pour optimiser les notation des actions et des obligations et
décisions. On assiste à l'émergence d'un ensuite, vers 1922, la société Standard
nouveau métier: la vente d'informations Statistic Company a mis en place un
financières. La première société à se département spécialisé dans l'activité de
lancer dans cette activité a été The notation. En parallèle, en 1924, la société
Mercantile Agency (Oleg rio, 1998, 2006 ; Fitch Publishing Company, spécialisée
Sandage, 2005), fondée à New York en dans l'édition d'informations financières,
1841 à la suite de la faillite d'une grande communiquait au marché, ses premières
entreprise de textile et qui a décidé notations. Le développement de l'activité
d'orienter son activité vers la vente de notation est stimulé par:
d'informations financières, en exploitant
son fichier commercial et en évaluant la - la nature de la mission même de
solvabilité de ses clients. En 1859, cette cette activité, qui cherche à apporter un
entreprise est reprise par Robert Graham service aux investisseurs, en leur
Dun et prenait le nom de R.G. Dun & Co. fournissant des informations directement
La réussite de cette première tentative a utilisables et en les aidant à les utiliser
encouragé plusieurs autres concurrents à dans leur prise de décisions;
investir dans ce domaine. En 1849 J.M. - la taille du marché américain,
Bradstreet a créé The Bradstreet Improuve géographiquement étendu et solvable, qui
Commercial Agence et, en 1857, publié le fait que l'on préfère payer pour avoir de
premier guide de notation, The Bradstreet l'information plutôt que de courir le risque
Rating book, (Bradstreet, 1857), premier
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
127

d'aller la vérifier sur place après un de deux sociétés: la Standard Statistic


déplacement long et hasardeux; Company et la Poor's Publishing
- le rôle significatif joué par les Company. Ce mouvement a accéléré le
compagnies de chemin de fer que développement de l'activité de notation.
personne ne peut ignorer, puisqu'elles Une propagation de ce métier dans le
formaient à elles seules un vaste marché monde est stimulée d'abord par les
des obligations et donc une cible répercussions de la crise économique de
privilégiée de l'activité de notation; 1929, ensuite par les conséquence de la
- enfin, une activité encadrée aux Seconde Guerre mondiale qui ont permis
Etats-Unis par des textes précis: le début aux Etats-Unis d'avoir une prépondérance
des années trente est marqué par mondiale confortée par les accords
l'émergence des nouvelles monétaires de Bretton Woods débouchant
réglementations qui distinguait les sur le modèle du gold exchange standard
obligations qualifiées d' « Investment et par la mise en place du plan Marshall
grade» et celles qualifiées de « Speculative venant en aide aux économies
grade ». européennes détruites. Le développement
Les différents scandales financiers de ces de la normalisation comptable et des
dernières années (Affaire Enron, crise innovations financières américaines, à
financière actuelle) ont souligné partir des travaux de Paton et Littleton
l'existence de risques liés au rôle des (1940) ou Moonitz (1961) n'a pas non plus
agences de notation au sein du système été négligeable. Tous ces éléments
financier. Ceci a accéléré le processus de accumulés ont contribué à la naissance
régulation de ces agences de notation. À des grandes agences de notation.
côté d'une approche autorégulatrice
établissant des normes non C'est en 1970, que les premiers doutes
contraignantes sous forme de code de sont émis quant à l'indépendance des
conduite, une nouvelle approche agences de rating à la suite de la faillite de
réglementaire, qui consiste à mettre en Penn Central RaiIroad. C'est une des
place un système de surveillance renforcé, premières mises en question du sérieux et
est suivie. Autorégulation ou surveillance, de la fiabilité de la notation (Raimbourg,
l'objectif demeure de répondre aux 1990), devenue depuis un problème
questions liées à la transparence et aux permanent (Gerst, Groven, 2004). Devant
conflits d'intérêts. ce scandale et afin de redonner à la
notation son rôle d'indicateur clé du
2. Naissance et émergence des risque de défaillance attaché aux titres
agences de notation financiers, la SEC a mis en place en 1975
Le développement des agences de rating une certification du métier de la notation
au début des années trente et leur par l'attribution de statut NRSR0 aux
concurrence acharnée, ont conduit à de agences reconnues et enregistrées auprès
nombreuses fusions pour prendre le du régulateur fédéral américain. Par la
contrôle du marché de la notation: mise en place de cette norme, les
- En 1932, l'agence Duff and Phelps est autorités de régulation des marchés
créée à Chicago; financiers avaient comme objectif de
- Dès 1933, le rapprochement des standardiser et de formaliser la pratique
sociétés: des notations, spécialement lorsqu'elles
R.G. Dun et J.M Bradstreet donne lieu à la concernaient les sociétés de courtage et
fondation de la société Dun and les banques et leurs ratios prudentiels
Bradstreet, Inc; relatifs aux fonds propres. Au début des
- En 1941, la société Standard and années 1980, il existait « 7 samouraïs»
Poor's voit le jour, après le rapprochement ayant obtenu la qualification NRSRO,
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
128

concrétisée par la réception d'une lettre professionnalisme reconnu par l'ensemble


d'accréditation. Dans les années 1990, du marché.
après quelques nouvelles fusions, leur En septembre 2006, la promulgation du
nombre est réduit à trois: Moody's Credit Rating Agency Reform Act remplace
Investor Service, Standard & Poor's et le système d'accréditation par la SEC des
Fitch Rating. Sous la présidence de G.w. agences de notation souhaitant être
Bush, de fortes pressions politiques ont reconnues comme NRSRO par un système
conduit à accepter en 2003 la société d'enregistrement des agences auprès de
canadienne Dominion Bond Rating Service ladite SEC. Cette dernière est habilitée à
Ltd, puis en 2005 A.M. Best Company, très contrôler les agences qu'elle reconnaît, à
appréciée pour les notations dans le les sanctionner et à recevoir de leur part
secteur de l'assurance. En 2006, après des des informations financières périodiques.
années de critiques, les règles de L'obtention du nouveau statut de NRSRO
fonctionnement NRSRO sont modifiées et est assortie d'exigences d'informations
le Credit Rating Agency Reform Act que les agences doivent remettre à la SEC,
promulgué; ce dernier cherche à en particulier dans le domaine des
règlementer les processus de décision méthodologies utilisées.
interne des CRA, mais interdit à la SEC de Enfin, le 15 juillet 2010, la loi de réforme
règlementer les méthodes de notation des de la finance renforce l'encadrement des
sociétés membres NRSRO. Juste après, en pratiques des agences de notation. Elle est
2007, deux agences de notations fondée d'une part, sur la réduction des
japonaises, Japan Credit Rating Ltd. et conflits d'intérêts relative à la notation des
Rating & Investment Information Inc., plus produits financiers structurés et d'autre
une société américaine de la région de part, sur la réduction de la dépendance à
Philadelphie, Egan-Jones Rating Company, la notation. Elle autorise les investisseurs à
sont ajoutées à la liste officielle. poursuivre une agence de notation en cas
de notation frauduleuse ou imprudente.
3- La modification de la
réglementation après Enron et Sarbanes- Évolution règlementaire en Europe, de
Oxley janvier 2004 à décembre 2010
Les modifications ont touché les Etats- Parallèlement à l'évolution de la
Unis et l’Europe .On peut relever les règlementation américaine, en janvier
points suivants : 2004, la Commission européenne est
mandatée par le Parlement européen
Évolution règlementaire aux USA, de juin pour étudier la création d'une « Autorité
2003 à juillet 2010 européenne d'enregistrement des agences
En juin 2003, après les désordres ». Dans un communiqué de presse du 13
provoqués par la faillite du groupe Enron, décembre 2005, le CESR précise que le
le législateur fédéral américain a décidé de processus de contrôle de conformité sera
revoir le problème de la réglementation laissé à la discrétion des agences de rating,
des agences de notation et de leur statut à charge pour elles de signaler
NRSRO. Sur les recommandations des annuellement au Comité le degré de prise
auteurs du SarbannesOxley Act les en compte des mesures et d'indiquer en
autorités ont organisé des entretiens et quoi elles s'écartent éventuellement des
publié des rapports sur le rôle joué par les dispositions du code. La Commission
agences dans cette affaire: malgré la perte européenne a précisé qu'elle ne souhaitait
de confiance des investisseurs, les parties pas ajouter de texte aux exigences
interrogées se sont prononcées en faveur réglementaires en vigueur, suffisantes,
du statut NRSRo. Cette accréditation tant pour les initiatives des États membres
constitue de ce fait un gage de que pour l'autorégulation assurée par les
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
129

participants, concourant au bon 4. L'irrésistible ascension des trois


fonctionnement des marchés. principales agences de notation
Les trois principales agences Moody's,
En mars 2006, la Commission européenne Standard and Poor's et Fitch, créées à des
affirme une nouvelle fois que les dates différentes, ont eu, chacune à leur
dispositions de la directive « Abus de niveau, suffisamment d'atouts pour
marché» associées à l'autorégulation que survivre, se développer et rester chacune
les agences développent sur la base du l'une des trois composantes d'une
code de bonne conduite adopté le 4 structure oligopolistique réaliste. Standard
décembre 2004 par le comité technique & Poor's et Moody's détiennent 80 % du
de l'OICyI , est suffisante et qu'elle fournit marché, exprimé en chiffre d'affaires,
une réponse adaptée aux problèmes Fitch Rating 14 % et les 6 % restant sont
identifiés par le Parlement européen dans partagés entre les autres agences.
sa résolution de 2004.
Le rapport élaboré par le CESR, et publié Moody's et le premier recueil de notation
en janvier 2007, conclut que, dans une Moody' s est une entreprise
large mesure, les agences Dominion Bond incontournable sur le marché des
Rating Service Limited, Fitch Ratings, capitaux. Elle fournit des notations, des
Moody's et Standard and Poor 's ont pris outils et des analyses dont les marchés
en compte les dispositions du code de actuels ne peuvent pas se passer. Ses
l'OICY dans leurs codes internes respectifs, composantes, telles que Moody's
sur la forme comme sur le fond. Il relève Corporation ou Moody's Analytics ont une
également des domaines de divergence activité en croissance continue. En 2010,
entre les pratiques des agences et celles elle avait 4500 salariés, un chiffre
préconisées par le code de l'DICY et d'affaires de 2 032 millions de dollars et
propose que des clarifications soient un résultat de 507,8 millions de dollars,
apportées par l'DICY à certaines dans 26 pays différents. Créée en 1908 par
dispositions du code. John Moody (1868-1958), journaliste
Le procès-verbal du 23 avril 2009, à autodidacte, détenue de 1962 à 2000 par
Strasbourg, entérine le rapport sur la Dun & Bradstreet (Sandage, 2005), cette
proposition du Parlement européen et du société est désormais indépendante. Elle
Conseil sur les agences de notation de est cotée depuis 2000 au NYSE. Son
crédit (C6-0397/2008): d'après ce fondateur a donné la priorité à la qualité
règlement, toutes les agences qui des investissements et à la performance
souhaitent que leurs notations soient des moyens mis en œuvre. L'agence
utilisées dans l'Union européenne doivent Moody's est également née de la
demander leur enregistrement. publication de données financières,
Enfin, en décembre 2010, on assiste à la rassemblées dans le Moody's Manual of
préparation d'une consultation pour lndustrial & Miscellaneous Securities
prendre de nouvelles initiatives publié par l'Américain John Moody ; cet
législatives afin d'encadrer l'activité de ouvrage contenait des informations et des
notation portant sur les thématiques statistiques sur les actions et obligations
suivantes: réduction de la dépendance aux d'institutions financières, d'agences
notations, notation souveraine, publiques, et d'entreprises industrielles
concurrence dans l'industrie de la appartenant aux secteurs des
notation, responsabilité civile, conflits manufactures, des mines, de la fourniture
d'intérêts et modèle de rémunération d'eau et d'électricité et de
«émetteur-payeur ». l'agroalimentaire.

Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD


130

Suite à la crise de 1907, la société notation, a alors décidé de faire payer ses
Moody's, financièrement vulnérable, a services aux entreprises notées, ce qui a
changé de mains, mais, dès 1909, son parfois entraîné des situations ambiguës
dirigeant prenait sa revanche. En effet, à (Kariotys, 1995 ; Gerst et Groven, 2004).
partir de cette date, Moody's a commencé
à attribuer des notes de crédit, d'abord Standard & Poor's pionniers du droit de
aux sociétés ferroviaires, avec beaucoup connaître le marché
de détails et de pertinence. Les Créée en 1941 par la fusion de Standard
conclusions des études, d'excellente Statistics et de Poor's Publishing Company,
qualité et l'utilisation de lettres, utilisée c'est une filiale du groupe de
depuis les années 1880, ont emporté communication McGraw-Hill spécialisée
l'adhésion des utilisateurs. dans la notation des entreprises
Progressivement, la notation Moody's est industrielles. Dès 1860, l'activité qui devait
étendue à toutes les grandes catégories plus tard donner naissance à Standard &
d'émetteurs d'obligations, en particulier Poor's est créée par Henry Varnum Poor
celles qui concernaient des marchés (1812-1905), qui compilait alors de
publics. En 1913, la base de données l'information financière sur les sociétés de
d'entreprises notées est élargie, et les navigation fluviale et de chemins de fer
entreprises industrielles et les services américaines, dans lesquelles de nombreux
publics ont pu être mieux appréhendés. épargnants (notamment européens)
L'évaluation par Moody's est de plus en commençaient à investir sans pouvoir, du
plus appréciée par les entreprises de fait de l'éloignement, se constituer une
premier plan. L'année suivante, Moody's opinion confortée par des visites sur place.
Investors Service est fondée, et en cette Poor a donné comme slogan à sa société «
année 1914, la notation des obligations the investor's right to know » et il est
émises par les grandes villes américaines considéré comme l'un des pionniers de
est entreprise. l'information financière publique. Aidé de
son fils Henry William (1844-1915) il a
De 1914 à 1924, l'empire de la société constitué la société H.Y. & H.W Poor Co. et
s'est considérablement étendu et à la fin publié, en 1868, le Manual of the
de la décennie, 100 % des obligations Railroads of the United States qui, en
américaines faisaient l'objet d'une quelques mois, est devenu un succès de
notation. La crise de 1929 n'a pas ralenti la l'édition financière, avec 2 500
progression de l'entreprise, qui a continué exemplaires vendus au prix de 5 dollars.
à noter les obligations dont le taux
d'intérêt considérablement accru a En 442 pages, cet ouvrage, actualisé
provoqué une baisse du capital, dont les chaque année, contenait l'essentiel à
fluctuations ont entraîné des défauts de connaître sur les investissements dans le
paiement ou des moratoires d'intérêts. secteur ferroviaire (firmes, performances,
Moody's a ainsi prouvé son aptitude à opportunités) (Sandage, 2005). En 1873,
noter les entreprises quels que soient la Henry Varnum Poor se retirait dans le
conjoncture et le destin des sociétés. Massachussetts, avec le sentiment du
Beaucoup plus tard, à partir des années devoir accompli: en trente ans, il a fait de
1970, Moody's a étendu son activité de Poor's le leader du marché de
notation aux différents types de «papier l'information utilisable par Wall Street. Par
commercial» et aux dépôts bancaires, ailleurs, en 1906, Luther Lee Blake (1874-
mettant en cause les émetteurs de titres 1953), pressentant lui aussi le besoin
et les investisseurs. La société, dont la d'informations financières rigoureuses et
rémunération ne pouvait plus se borner à fiables, a constitué le Standard Statistics
la simple souscription d'annuaires de Bureau qui publiait des fiches pratiques de
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
131

5 x 7 pouces contenant des le marché français, il a fallu constituer une


renseignements sur les entreprises joint venture avec l'Agence d'évaluation
ferroviaires. En 1913 il a acheté financière (ADEF). La vague de contrôles et
l'entreprise Babson Stock and Bond Card de prises de participations s'est poursuivie
System à Edward Shattuck et à Roy W avec l'acquisition de la société
Porter qui publiait des fiches du même australienne Australian Ratings.
style que celles produites par le Standard Parallèlement à cette volonté d'extension
Statistics Bureau, devenu en 1919 le mondiale, Standard & Poor's construisait
Standard Statistic Inc. Dans le même l'indice MidCap 400 en 1991, bientôt suivi
temps il a acheté le Poor's Railroad de SmallCap 600 en 1994, complétant
Manual Co. à la compagnie qui avait l'offre du S&P 500, puis du S&P 1500. Rien
repris, à leur décès, les intérêts de H.V et ne semblait arrêter l'entreprise, assurant
H.W Poor. La fusion entre Moody's ses bases à Toronto, à Mexico, à Hong
Manual Co. et Poor's Railroad Manual co. Kong, à Singapour et même à Moscou, et
a pris le nom de Poor's Publishig co. se dotant d'une image véritablement
internationale. En 2010, Standard &
En 1923, la société qui étudiait en détail, Poor's, est présente dans plus de 20 pays
chaque semaine, 253 sociétés américaines d'importance économique majeure, avec 8
a augmenté sa notoriété. On a eu 500 employés, soit 2 200 de plus qu'en
véritablement la preuve de son sérieux et 2005. Avec 44 % du marché, elle notait, en
de son professionnalisme en 1929 lorsque, 2009, 955 entreprises, 306 établissements
très en avance sur ses concurrents, elle financiers et 173 collectivités locales. Pour
conseillait à ses clients de liquider leurs sa part, S & P France notait 79 entreprises,
actifs financiers en leur rappelant que le 105 établissements financiers et 25
prix des actions, trop spéculatif, atteignait collectivités locales.
des niveaux insoutenables qui allaient
conduire à une catastrophe. Poor's a Fitch et la formalisation de la notation
fusionné en 1941 avec la Standard De même, l'agence Fitch a commencé
Statistics Inc., l'entreprise de bases de comme un éditeur d'informations
données financières, pour introduire plus statistiques et financières, la Fitch
de transparence dans l'information Publishing Company créée en 19l3 à New
financière - à l'époque encore peu York par John Knowles Fitch, avant de se
développée et peu standardisée - donnée lancer dans le métier de la notation et
par les entreprises émettrices de titres d'introduire en 1924 l'échelle désormais
cotés et, un nouveau Bonds Guide familière de notes allant de «AAA» à « D ».
évaluant 7000 types d'obligations Fitch a été l'une des sept premières
municipales est édité. agences de notation de statut NRSRO
En 1946, Standard & Poor' s utilisait un reconnues par la SEC en 1975. En 1989,
ordinateur IBM à cartes perforées pour elle a fait l'objet d'une augmentation de
donner à ses travaux plus d'efficacité et de capital et sa nouvelle direction lui a permis
sécurité. Cette avancée technologique d'obtenir des performances
décisive a permis 10 ans plus tard, en spectaculaires. Cette croissance a perduré
1957, la construction de l'indice S & P 500. dans les années 1990, et, pour se
Standard & Poor's est depuis 1966 une distinguer de ses deux principaux
division du groupe de médias McGraw- concurrents, elle a offert des recherches
Hill, qui éditait naguère, entre autres, et des analyses originales, des explications
l’hebdomadaire BusinessWeek . Le succès pédagogiques pour des produits dérivés
de l'entreprise ne se démentant pas, de plus en plus complexes.
l'agence de Londres est ouverte en 1984
et celle de Tokyo en 1986. Pour entrer sur
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
132

Sa couverture mondiale est facilitée après et 6 500 émissions de financement


sa fusion en 1997 avec IBCA Limited, structuré aux États-Unis.
agence de notation basée à Londres et elle
a commencé à analyser la situation des La concentration des agences et la
grandes banques, des institutions constitution de l'oligopole de fait
financières importantes et des fonds L'émergence de l'oligopole de fait
souverains, parfois délicats à constitué par les trois principales agences
appréhender. Une des conséquences de la de notation est largement facilitée par
fusion avec IBCA a été de transférer Fitch l'octroi de licences NRSRO par la SEC en
à la société holding Fimalac S.A., 1975 aux sept premières agences. Les trois
entreprise française qui détient 80 % du premières agences ont adopté une
capital. Forte de ses atouts dans la stratégie - gagnante - d'alliance,
notation des banques, Fitch-IBCA a ensuite d'absorption et de fusions qui est motivée
racheté en 2000 la quatrième agence de par la volonté de bénéficier du
notation américaine, Duff and Phelps, puis professionnalisme et de l'expérience des
Thomson BankWatch, agence également analystes ainsi que par les suppléments
spécialisée dans la notation des banques. des revenus dus à la concurrence entre les
La dynamique de croissance de Fitch lui agences. Le tableau 3 présente
permet d'avoir 3 000 employés dans ses schématiquement le mouvement de
49 bureaux mondiaux, où New York et capital des agences.
Londres jouent le rôle de leaders. Jusqu'en 2003 seuls les trois leaders,
Insatiable, Fitch a pris le contrôle confortés en 1990 dans leur statut NRSRO
d'Algorithmics en janvier 2005, pour ont survécu et dominent le métier,
compléter ses méthodes et produits accrédités par la SEC: Moody's, Standard
d'analyse des risques. and Poor's et Fitch. Deux nouvelles entités
ont ensuite bénéficié de l'homologation
Algorithmics, entreprise canadienne de NRSRO:
Toronto, avait une place enviable sur le - Dominion Bond Rating Service Limited
marché de la gestion du risque et (DBRS), une agence canadienne qui note
employait 660 professionnels dans 18 principalement des sociétés industrielles;
bureaux internationaux. Enfin, en 2008, - A. M. Best, une des plus anciennes
Fitch a fondé Fitch Solutions, société de agences américaines spécialisée dans la
formation spécialisée dans les techniques notation en matière d'assurance et de
approfondies de connaissance et de réassurance. Depuis des décennies, les
gestion de titres à revenu fixe et de trois principales agences possèdent des
gestion des risques de crédit. Cette offre marges très confortables (de 20 % à 45 %
de formation de Fitch Solutions est du chiffre d'affaires) du fait qu'il existe
complétée par les services d'une autre d'importants obstacles à l'entrée dans
filiale complémentaire, Fitch Training. Ces cette activité. L'un des principaux freins
dernières années, la troisième agence de est la réputation ainsi que la confiance des
notation a fait preuve d'une stratégie investisseurs dans la qualité des notes qui
agressive, et l'ambition la pousse à ne peuvent en effet être capitalisées qu'à
progresser plus rapidement que ses long terme, par le biais de la production
rivales. En 2010, Fitch Rating, représentant systématique de notes servant
14 % du chiffre d'affaires mondial des d'indicateurs fiables du risque de crédit.
agences de notation, notait 3 500 banques Les économies d'échelle liées aux activités
et 1 400 compagnies d'assurances. Elle de notation viennent renforcer la
analysait 2 000 émissions d'entreprises, réputation comme obstacle naturel à
300 émissions d'États et d'autorités l'entrée.
territoriales, 46 000 émissions municipales
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
133

Les trois principales agences de notation (Gerst et Groven 2004). Les agences
présentent le risque de biais des notations distinguent deux types de notes:
qui peuvent conduire à une baisse de
qualité des méthodes, car les agences, en à court et à long terme. La notation
position de leader, deviennent moins traditionnelle qui s'applique aux emprunts
soucieuses de préserver leur réputation. émis sur le marché et la notation de
Mais peut-être aussi que le marché n'est référence qui mesure le risque de
pas prêt à supporter un nombre plus élevé contrepartie pour l'investisseur représenté
d'agences, en raison de la complexité du par cet émetteur. Les agences, lorsqu'elles
traitement parallèle de différentes évaluent le risque financier, tiennent
échelles et méthodologies de notation. En compte tout d'abord des éléments
d'autres termes, les mécanismes purement financiers tels que la rentabilité
intrinsèques du marché de la notation - à financière globale, la rentabilité des
la différence sans doute du marché de capitaux investis, le cashflow, le niveau
l'audit - contribuent peut-être à une forme d'endettement, la flexibilité financière et
d'oligopole naturel. Pour autant, les la liquidité. Elles intègrent de plus en plus
marges d'exploitation élevées des agences dans leur appréciation des éléments non
continuent de poser question quant au quantitatifs tels que la gouvernance, la
bon fonctionnement de la concurrence responsabilité sociale de l'entreprise ou sa
dans ce secteur. Les crises récentes ont stratégie.
amené à s'interroger sur le rôle, le
domaine et l'utilité des agences de 1. L'impact des agences de notation
notation. sur le marché financier
Sous réserve de conserver la
II. L'ACTIVITÉ ACTUELLE ET LE confidentialité des informations fournies
DOMAINE DES AGENCES DENOTATION et d'éviter les délits d'initiés, les agences
de notation peuvent disposer
La notation de crédit ou crédit rating se d'informations privilégiées sur l'état
définit comme l'activité de publication financier et les perspectives d'avenir de
d'une évaluation du risque de défaut d'un l'émetteur analysé, tout en réduisant le
émetteur d'emprunts ou de dettes coût de collecte et de traitement de
financières. Les notations des agences ou l'information. Elles se distinguent des
CRA sont un outil utile, et de plus en plus analystes financiers, qui n'ont en principe
utile, pour la prise des décisions de la part accès qu'à l'information publique
des investisseurs à la recherche (informations qualifiées de blanches).
d'informations pertinentes (Wakeman, Mais si elles ont l'avantage de bénéficier
1998). Les agences ont donc un rôle de d'informations privilégiées de la part des
traitement de l'information pour les émetteurs (informations qualifiées de
marchés financiers. De plus, la grises) elles sont dépendantes de
règlementation actuelle les contraint à l'information fournie par les émetteurs.
certifier cette information publiée (Cantor
et Packer, 1994). La notation de crédit Ainsi, les agences de notation sont
porte aussi bien sur une société (note dite censées réduire l'asymétrie d'information,
de « référence») que sur une émission au sens de la théorie de l'agence (Jensen
particulière ou encore sur un support de et Meckling, 1976) et de la théorie des
titrisation et tout type de dette financière. «noisy rationnal expectations » de
Elle est en général sollicitée par l'émetteur Grossman et Stiglitz (1981), entre les
de la dette mais elle peut aussi être acteurs des marchés « informés» et «non
fondée uniquement sur des données informés» notamment étrangers, en
publiques, par une notation non sollicitée estimant le risque de défaut de
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
134

l'emprunteur avant l'émission puis en Les agences de notations, qualifiées de


assurant un suivi de l'émission. Elles plus en plus de « pseudo-initiés» selon la
assurent en outre une diffusion de forme forte de la théorie de l'efficience
l'information plus efficiente et aussi une informationnelle des marchés financiers,
hiérarchisation des émissions autorisant ont une influence réelle sur lesdits
l'accès au marché d'émissions risquées ou marchés.
même de pacotille, moyennant une prime
de risque appropriée. L'impact de leur décision sur les émetteurs
À côté de cet apport informatif, les et les investisseurs est décisif. À l'inverse,
agences contribuent à la gestion des une réaction excessive était tout à fait
portefeuilles en proposant des conseils prévisible devant leur incapacité de
aux investisseurs via les orientations à prévision des crises financières de ces
moyen terme émises avec les notes. Mais dernières décennies. Ces
ce service, qui devrait être fondé sur une dysfonctionnements génèrent des
constatation a posteriori, du type « étant critiques et des accusations portées à
donné la situation financière de l'encontre des agences de notation et il
l'entreprise et sa notation, que devons est nécessaire de les comprendre et
nous faire? » s'est parfois transformé en d'expliquer les réactions des agences.
service a priori ce qui change totalement
la nature du problème puisque l'agence 2. Les agences de notation,
passe du rôle d'évaluateur au rôle de critiquées pour leurs actions et ambiguës
conseiller, par nature différent. dans leurs relations
Les critiques adressées aux agences de
Les agences de notation jouissaient donc notation sont de différents ordres:
d'une bonne réputation et d'un rôle - Pratiques douteuses engendrant des
essentiel dans les financements des conflits d'intérêts: certains employés des
économies. Au fil du temps, les agences sont à la fois impliqués dans les
régulateurs pour des raisons pratiques, relations commerciales, avec le pouvoir de
ont cherché de plus en plus à imposer le négocier les honoraires, tout en étant
recours à la notation dans le financement concernés par le processus d'analyse. Les
des investisseurs. Cette tendance de fond agences de notation doivent travailler
fait suite au financement systématique par étroitement avec les émetteurs des
le marché, que ce soit dans une instruments évalués pour collecter les
formulation simple prenant la forme informations nécessaires et, parce que
d'emprunts obligataires ou assimilés ou de c'est par eux qu'elles sont payées, mais il y
produits nouveaux où le risque de défaut a un risque inhérent et substantiel qu'elles
est difficile à appréhender car il est diffus puissent compromettre leur
dans des modes de financement complexe indépendance et leur objectivité, à cause
tels que les titrisations. de ce conflit d'intérêt.
- Critique de la validité des notes
Les agences synthétisent l'information attribuées et de leur arbitraire: les
pour les besoins du marché et les agences ont du mal à annoncer une note
investisseurs ont semblé accorder leur ou une modification de note au bon
confiance à cette information de façon moment. Ce bon timing est
excessive. Comme on l'a vu récemment particulièrement recherché en période de
avec le cas des États-Unis et de la Grèce, le crise: dans le passé, elles ont souvent
marché réagit fortement et parfois réagi tardivement, annihilant leur
irrationnellement à toute modification efficacité comme dans le cas d'Enron en
effective de note ou à une simple annonce 2002. Parfois, au contraire elles dégradent
d'une révision hypothétique de cette note.
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
135

les notes trop hâtivement et elles sont structure de l'offre quasi monopolistique
alors accusées de créer la crise. que nous pouvons constater aujourd'hui.
- L'opacité de leur méthodologie: en Leurs relations avec les organismes
effet, pour éviter la copie de leurs régulateurs sont souvent ambigües.
procédures et pour protéger leur marché,
elles communiquent et informent peu sur Le 23 octobre 2000, la SEC a établi la «
leur méthode de notation et sur la part regulation fair disclosure » qui permet aux
consacrée à chaque indicateur retenu. agences de notations de disposer
Degos et al. (2010) apportent quelques d'informations privées plus complètes que
précisions sur les ajustements qu'elles celles des analystes financiers. Jorion et al.
effectuent. (2005) ont démontré que dans la période
- L'inexistence de règles de diffusion de post fair disclosure l'effet lié aux
l'information: les agences émettent leur informations publiées par les agences de
notation sans contrainte formelle ni notation a été plus fort sur les marchés
surveillance d'un organisme de tutelle. financiers américains.
Malgré leur important impact sur les
marchés financiers, les agences de Le comité de Bâle proposait déjà de
notation n'ont pas fait l'objet de renforcer le rôle joué par les agences de
supervision et de contrôles officiels par les notation et la discipline de marché dans le
pouvoirs publics. La SEC s'est toujours dispositif de mises en place des normes
interdit de donner des directives sur les prudentielles, en particulier de l'indicateur
méthodes de notation, spécialement dans de solvabilité bancaire (ratio Cooke puis
le Credit Rating Agency Reform Act de Mac Donough). Les agences offriraient
2006 ; elle demande seulement à avoir plus de finesse dans l'évaluation de la
connaissance des méthodes utilisées. qualité des créances et donc de leurs
Quelques-unes d'entre elles ont respecté, pondérations dans la détermination du
à titre volontaire, un ensemble de normes risque de crédit. Dans le même souci
non contraignantes. Elles n'ont donc pas à d'efficacité, le marché remplirait mieux sa
tenir compte des conditions du marché, fonction de valorisation et de sanction des
dont elles peuvent, si elles le souhaitent, risques en exploitant une information plus
faire abstraction. Ceci est d'autant plus pertinente et transparente.
paradoxal que les régulateurs tels que la
SEC aux États-Unis ou l'AMF en France Depuis quelques années, les régulateurs
obligent les sociétés cotées (listed internationaux ont conforté les agences
companies aux États-Unis) à fournir une de notations dans leur position en
information de manière régulière, acceptant leurs conclusions dans
périodique et validée par des l'évaluation du risque crédit par les
commissaires aux comptes. - Une dernière institutions financières. Ainsi, on note que
critique, dont on peut se demander si elle l'une des trois méthodes acceptées pour
est fondée ou si c'est de la simple l'évaluation du risque crédit selon la
médisance, est l'existence de relations reforme « Bâle Il », appelée la méthode
obscures avec les intermédiaires financiers standard, est fondée en partie sur les
et les émetteurs. notations externes, des agences de
notation ou de la Banque de France, en
Ainsi, les agences de notation ont un France. Cette reconnaissance officialisée
pouvoir important qui leur permet d'agir de la qualité des informations fournies par
en toute impunité car on leur prête un les agences de notation n'est cependant
soutien réel ou supposé des régulateurs. qu'une reconnaissance implicite puisqu'il
Cette puissance et ce soutien ont n'y a toujours pas d'agrément ou de
certainement favorisé la création de la certification des autorités pour ce qui
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
136

concerne les notations fournies. près de 94 % du marché est dominé par


Néanmoins, les accords « Bâle Il » exigent les trois grandes agences américaines:
que les notations proviennent d'agences S&P's, Moody's et Fitch, 72 agences de
de notation, appelées organismes notation se partageant marginalement le
externes d'évaluation du crédit, qui soient reste. En outre, l'objet, la typologie, le
agréées par des autorités externes. Par mode de tarification et les moyens de
ailleurs, on peut observer que la diffusion des notes sont relativement
réglementation prudentielle de Bâle Il ne similaires d'une agence à l'autre même si
comporte pas vraiment d'incitation à faire des spécificités existent toujours sur la
passer la structure oligopolistique de ce pratique et le mode de communication
secteur à une structure plus des notations non sollicitées ainsi que sur
concurrentielle, les organisations les services d'évaluation de projets.
importantes préférant toujours collaborer
avec des organisations importantes et non Un tel degré de concentration peut
pas avec des microstructures qui ont à la s'expliquer notamment par l'existence de
fois moins de visibilité et moins de surface coûts d'entrée importants, d'où un
de contrôle. marché relativement peu contestable. En
effet, les émetteurs veulent être notés par
Cette nécessité d'agrément des agences des agences reconnues par les
suggéré par « Bâle II » incite les clients des investisseurs. Or les investisseurs se fient
agences, à favoriser les agences agréées aux agences qui ont une réputation
par les régulateurs et inéluctablement, d'efficacité dans la notation, et cette
elle conduit à un renforcement de réputation ne peut s’obtenir sans des
l'oligopole. En outre, la réglementation « références passées à la qualité du rating,
Bâle II » précise que si l'émetteur est noté représentées par un historique,
par deux agences, il doit retenir la plus permettant de tester sur le moyen terme
défavorable, s'il obtient plus de deux ou sur le long terme la fiabilité de la
notes, il doit garder la meilleure note si notation d'une agence. Les nouveaux
elle est fournie par au moins deux entrants, en particulier les Chinois, tentent
agences, sinon, il retient la note de surmonter ce handicap en offrant des
intermédiaire. Dans ce cadre, les notations non sollicitées qui, par principe,
émetteurs sont rationnellement incités à sont de moins bonne qualité car elles sont
demander une seule notation, qui clarifie fondées sur des informations publiques,
l'information, qui diminue les coûts mais avec tous les biais inhérents à ces
qui renforce ainsi la structure informations, sans la valeur ajoutée par
oligopolistique. Si la note unique est l'apport d'informations privées plus
mauvaise, la décision la plus rationnelle pertinentes, fournies par la société. Ceci
est d'essayer d'obtenir trois notes afin de nous amène à évoquer les relations
garder une note intermédiaire correcte. particulières qui gouvernent les contrats
entre les agences de notation et les
Avec deux notations, le risque de voir la émetteurs.
note diminuée et d'être obligé de choisir
la note la plus défavorable est important. 3. Naissance de difficultés et de
Avec trois notes les émetteurs espèrent relations conflictuelles avec les émetteurs
obtenir que celle-ci soit meilleure et en Le plus souvent, l'agence de notation est
désespoir de cause, ils tentent parfois de rémunérée par l'entreprise émettrice, ce
négocier ladite note ou d'exercer quelques qui relativise le souci d'indépendance de
pressions sur les agences. Le principal son jugement et qui en donne une image
problème est donc celui de la ambigüe. Elles peuvent servir de média et
concentration de ces agences de notation: donc d'axe d'attaque médiatique pour les
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
137

émetteurs en vue de convaincre le notes de pays comme les Etats-Unis,


marché. Elles ont un comportement non l'Italie, l'Espagne, la Grèce et les menaces
dépourvu d'ambigüité entre les analystes de perte du « triple A» pesant sur la
financiers, demandeurs et consommateurs France montrent bien l'exaspération des
de leur produit et les auditeurs, gouvernements qui vont jusqu'à dire que
fournisseurs des informations privées et la notation est antidémocratique. On peut
clients. Les barrières à la sortie sont très se demander si de telles protestations
fortes puisque rompre un contrat et sont légitimes, bien qu'il y ait un lien entre
quitter une agence est souvent interprété la dégradation, la mise en évidence des
comme un signal de fuite devant la risques de défaut et l'augmentation des
perspective d'une note future en voie de taux d'intérêt des pays dégradés. Mais
dégradation, et les marchés réagissent nous sommes peut-être dans une situation
vivement à ce type de signal. Les conflits analogue à celle qui a permis la création et
d'intérêts sont encore plus importants en l'abandon du baromètre de Harvard.
cas de notation non sollicitée, même dans
le cas ou l'émetteur décide, après mure En 1917, l'université Harvard a crée un
réflexion, de devenir client de l'agence qui Committee for Economie Research et
a pratiqué l'analyse non sollicitée. Ce confié à Warren S. Persons, professeur au
conflit d'intérêts est aujourd'hui au centre Colorado College la construction d'un
de la controverse qui ne pourra être levée baromètre économique. Les deux
que par la mise en place d'un organisme premiers numéros de la Review of
de contrôle. Economie Statistics de 1919 exposent sa
méthode de construction d'un indice
Cette solution est refusée par les agences général.
de notation arguant qu'il y a une Cet indice, exclusivement prédictif, a bien
atomisation de la part de leur revenu fonctionné entre 1919 et 1930, dans son
entre leurs clients et donc une absence de rôle de support à l'analyse théorique des
risque de dépendance. De plus, les notes cycles économiques (Persons, 1919, p.
doivent demeurer un simple avis et non 112-113). Les responsables d'Harvard ont
une information ayant une valeur et une considéré en 1930 que les résultats du
conséquence juridique. En outre, Bannier baromètre étaient aberrants et l'on
et al. (2010) expliquent la faiblesse des abandonné, ce qui a privé l'économie
notations non sollicitées, par rapport aux américaine et mondiale d'un outil qui
notes commandées, par le conservatisme prévoyait la future crise de 1929. N'en est-
stratégique des agences de rating lors de il pas de même avec les agences de
la publication de ces notations. notation ? Les notes - insupportables -
données aux institutions, sont des notes
En somme, les agences se fondent sur la objectives et supprimer les agences de
confiance qu'elles ont capitalisée vis-à-vis notation financière ne supprimerait pas
de leurs clients et du marché. Covitz et l'endettement excessif et les portefeuilles
Harrison (2003) confirment, à partir des composés d'actifs toxiques de ceux qui
spreads sur les notations moyennes du souhaitent leur disparition ou leur mise
marché obligataire américain, que les entre parenthèses.
agences semblent plus préoccupées par
l'effet de réputation que guidées par des En quelques décennies, les agences de
conflits d'intérêts dans l'ajustement des l'oligopole dont l'action est contestée par
notes. Ceci a pour conséquence de les émetteurs de niveau supérieur ont su
favoriser encore plus la concentration des créer et satisfaire un besoin d'information
agences et leur objectif permanent de dont il serait difficile de se passer. Il est
croissance. Les dégradations récentes des injuste de les accuser de tous les maux et
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
138

elles ont montré qu'elles étaient tout à fait Malgré leur important impact sur les
capables de défendre leurs intérêts et leur marchés financiers, les agences de
cœur de métier. Et si on parvenait à notation n'ont pas fait l'objet de
museler les membres influents de supervision et de contrôles officiels par les
l'oligopole, rien ne dit qu'on pourrait pouvoirs publics-'. Mais il est difficile pour
toutes les éradiquer. Une nouvelle ceux-ci d'une part, de prôner une attitude
génération d'agences, telles que l'agence libérale et d'autre part, de faire obstacle
chinoise Dagong, qui a dégradé, le 5 août aux conséquences de cette attitude.
20 Il, la note souveraine américaine, un
jour avant Standard & Poor's, est prête à Compte tenu de la sensibilité du secteur
prendre le relai, et qui sait? À participer à dans lequel elles opèrent, il semble que
un nouvel oligopole. les autorités de tutelle n'ont pas réagi
dans le bon sens en tentant de préserver
CONCLUSION une concurrence illusoire entre les CRA. Il
Initialement, les agences de notation ont semble que les autorités n'ont pas assez
réagi selon une logique économique de considéré le poids, l'influence et les effets
développement externe en favorisant leur de l'information financière et comptable
croissance grâce à des fusions-acquisitions dans la vie économique. Les principales
entre concurrents. Il en résulte une agences sont à la fois les victimes et les
situation d'oligopole, ou de quasi- bénéficiaires de la situation
oligopole qui pose quatre types de oligopolistique. La crise financière actuelle
problèmes. Les employés des agences de souligne, s'il était encore besoin de le
notation ont parfois un double rôle: prouver, que les flux d'information,
impliqués dans des relations commerciales comme les flux monétaires, sont une
où ils ont le pouvoir de négocier leurs condition nécessaire au bon
honoraires, ils sont aussi concernés par le fonctionnement des marchés. Le marché
processus technique d'analyse, ce qui captif du tout financier préoccupe les
engendre des conflits d'intérêts. La baisse grands États qui rêvent de modifier la
d'une note n'est jamais bien perçue par les notation des entreprises, des produits et
émetteurs qui ont l'impression que les des pays et de décloisonner le marché
agences font preuve d'arbitraire à leur actuel. La cohabitation actuelle, en
égard. évolution dynamique, de la structure
oligopolistique des agences financières et
Les agences ont du mal à annoncer une de la structure d'un monde en crise,
note ou une modification de note au bon débouchera sans doute sur des mutations,
moment et les crises, telle celle de la des interactions et de nouvelles remises
Grèce, n'arrangent rien. On leur reproche en question de l'oligopole controversé que
aussi l'opacité de leur méthodologie: en nous venons d'étudier.
effet, pour éviter la copie de leurs
procédures et pour protéger leur marché,
elles communiquent et informent peu sur
leur méthode de notation et sur la part
consacrée à chaque indicateur retenu.
Elles ont toujours été protégées par la SEC
qui a refusé de leur donner un cadre rigide
d'analyse et de notation. Il en résulte une
absence de règles de diffusion de
l'information: les agences émettent leur
notation sans contrainte formelle ni
surveillance d'un organisme de tutelle.
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
139

POLITIQUE ECONOMIQUE
Les Etats face à la dictature des marchés

Denis Kessler
Problèmes Economiques /15-30 novembre 2012

Les marchés financiers sont devenus l'objet de toutes les critiques, notamment depuis
l'éclatement de la crise financière en 2007/2008. Les reproches adressés aux marchés sont en
effet nombreux: ils auraient pour seul objectif la spéculation, ils seraient exagérément court-
termites, ils fonderaient leurs décisions sur la base de notations émises par des agences
irresponsables et sans contrôle démocratique et exerceraient ainsi une pression inadmissible
sur les pays emprunteurs. L'auteur soutient que la plupart de ces critiques ne résistent pas à
l'analyse. Ces dernières répondent, selon lui, au besoin qu'ont les gouvernements de désigner
des boucs émissaires afin de mieux faire accepter aux citoyens des efforts, comme
notamment le remboursement de dettes publiques dont ils ne se sentent pas
individuellement responsables.

Très présent au moment des crises de la La référence à « la dictature des marchés»


dette des pays émergents - Brésil, a beaucoup de résonance car elle
Mexique, etc. -, le thème de la dictature conjugue deux termes à très forte
des marchés est réapparu à l'occasion de connotation négative dans l'opinion: «
la crise financière qui a éclaté en 2007 et a dictature» et « marchés », Inutile de
pris de l'importance depuis lors. gloser sur le terme de dictature entendu
Lorsque le risque de défaut de paiement au sens de tyrannie. Ce qui est paradoxal,
se matérialise, les gouvernements des car aucune mesure nationale d'ajustement
pays surendettés sont conduits, pour - qu'il s'agisse d'impôt ou de dépenses - ne
garder l'accès aux marchés internationaux peut être prise autrement que par le
des capitaux, à mettre en œuvre des plans gouvernement et Parlement du pays
de rigueur conjuguant hausse des concerné. Les choix en cas de crise aiguë
prélèvements obligatoires et réduction de la dette sont certes extrêmement
des dépenses publiques et sociales. Même contraints, mais la responsabilité de la
si ces plans sont souvent conçus par les situation critique dans laquelle se trouve
organisations internationales - le Fonds le pays en quasi-faillite est bel et bien
monétaire international (FMI), la Banque imputable à lui-même et à ses instances
centrale européenne (BCE) - d'autres pays de gouvernement.
souverains, on accuse « les marchés»
d'être les responsables des politiques Les marchés, surtout financiers, suscitent
structurelles mises en œuvre, ils des craintes, notamment du fait de leur
deviennent la cible principale de l'opinion caractère abstrait qui confère une aura
publique, et acquièrent le statut peu mystérieuse à leur puissance. Ils ne se
enviable de bouc émissaire des difficultés laissent pas facilement appréhender,
nationales. particulièrement par ceux qui en sont
éloignés. Les marchés financiers sont
d'abord et avant tout un « lieu» où

Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD


140

s'échangent des capacités et des besoins change d'ailleurs souvent de mains, on ne


de financement, à différents horizons peut pas accuser d'institutions désignées:
temporels, au travers de divers titres, à d'où l'accusation générale formulée de
revenus fixes ou variables. Ils sont animés façon abstraite à l'encontre des marchés.
par des acteurs très divers (banques,
assurances, Herdge funds, fonds de Insaisissables et perçus comme étrangers
pension, particuliers, banques centrais ...) et puissants, les marchés financiers sont
qui ont eux-mêmes recours à des devenus l'objet de toutes les critiques,
instruments financiers variés (actions, particulièrement dans leurs interactions
obligations, produits dérivés), avec les États souverains. Parmi les
correspondant à des droits de propriété reproches traditionnels qui leur sont
de natures diverses et à des partages de adressés: les marchés auraient pour seul
risques différents entre le prêteur et objectif la spéculation, ils seraient myopes
l'emprunteur. La quasi-totalité de ces et court-termites, ils fonderaient leurs
acteurs sont l'objet de réglementations décisions sur la base de notations émises
spécifiques, qui ont été renforcées depuis par des agences irresponsables et ils
la crise, et ceux rares, qui ne le sont pas exerceraient une pression inadmissible sur
encore, sont en passe de l'être. Certains les pays emprunteurs qui apparaissent
d'entre eux sont de grande taille - mais, comme des victimes.
contrairement à une idée forte répandue
la plupart sont de dimension modeste. Les marchés auraient-ils pour seul
objectif la spéculation ?
Ils sont concentrés géographiquement, La vulgate veut que les acteurs des
autour de « places financières» telles que marchés financiers n'aient qu'une
celles de New York, de Londres, de motivation: la spéculation. Dans les
Francfort, de Zurich, mais aussi depuis cultures catholiques notamment (mais pas
quelques années de celles de Shanghai, de uniquement), le mot de spéculation est
Singapour, de Dubaï ou de São Paulo. Si extrêmement négatif. Il renvoie à
l'émergence de ces nouvelles places l'enrichissement sans cause, à la
financières est impressionnante, la manipulation des hommes, à l'extorsion
majeure partie des capitaux reste encore de valeurs indues. On oppose la
gérée dans les pays anglo-saxons. Cette spéculation - vicieuse et qu'il faut
localisation géographique n'est pas sans condamner - à l'épargne - vertueuse et
conséquence sur leur perception par les qu'il faut encourager -, part non
populations en général, particulièrement consommée du revenu d'un travail. Il suffit
dans les pays qui ont un secteur financier par exemple de relire le livre de Jacques Le
marginal ou peu profond, ou qui ne Goff, La Bourse et la Vie pour voir
disposent pas au niveau national de l'ancrage historique profond de l'attitude
certains acteurs importants. Souvent, les à l'égard de la finance dans notre propre
investisseurs sont présentés et perçus pays, et plus largement dans les pays à
comme des forces étrangères aux pays forte tradition catholique. On y retrouve
demandeurs de capitaux, et ayant des des sentences sans appel telles que: « il
intérêts divergents des leurs. Cela suscite faut condamner ceux qui s'enrichissent en
des réactions nationalistes qui peuvent dormant », thème favori des prédicateurs
aller s'exacerbant si les prêteurs sont du XIe siècle, reprise neuf cents ans plus
considérés par la population comme tard par un président de la République, en
exigeant des conditions inacceptables. l'occurrence François Mitterrand. On
Comme on ne sait pas exactement qui connaît la condamnation classique du prêt
détient la dette souveraine d'un pays, qui à intérêt car « le temps n'appartient qu'à
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
141

Dieu », thème d'ailleurs commun au obligations, et que dans cette classe


catholicisme historique et à l'islam. On d'actifs la masse de celles ci sont des
connaît la damnation à laquelle est voué obligations d'États souverains ou
l'« usurier», exclu de la communauté, d'agences publiques ... Ce qui n'est
excommunié. Les métiers d'argent sont d'ailleurs pas surprenant dans la mesure
immoraux et ceux qui s'y vouent où les pouvoirs publics - par la
connaîtront l'enfer. réglementation - les incitent, quand ils ne
La condamnation récurrente des activités les y obligent pas, à détenir
financières - et plus largement des principalement des titres de dette
marchés financiers - relève avant tout de publique.
l'ordre moral et religieux, avant d'être un
jugement économique. Ceci ne veut pas dire que certains
investisseurs - tels les Hedge funds - n'ont
La réalité est que quantité d'acteurs du pas une préférence pour le risque plus
monde financier ne sont pas mus par la élevée, et ne vont pas privilégier le
spéculation, entendue au sens traditionnel rendement sur le risque. Ces acteurs ne
du terme d'enrichissement sans cause, font généralement pas appel public à
mais bien au contraire gèrent les fonds l'épargne, et ont longtemps échappé à la
dont ils disposent avec l'attitude connue réglementation pour cette raison: n'ayant
sous le vocable de « gestion en bon père pas de « déposants », étant financés par
de famille». En effet, ces investisseurs des fonds privés, les pouvoirs publics ont
institutionnels ne sont très souvent que longtemps considéré qu'il ne fallait pas
les mandataires d'épargnants dont la restreindre leur liberté d'investissement.
préoccupation légitime est de faire Mais contrairement à ce que dit la vulgate,
fructifier leurs économies avec un niveau ces investisseurs sont eux aussi
de sécurité élevé. Ainsi, lorsqu'un fonds de nécessaires au bon fonctionnement des
pension ou un assureur-vie investit, c'est marchés, à l'équilibre des besoins et des
pour pouvoir servir des rentes aux futurs capacités de financement. En effet, face à
retraités ou un capital au terme du un risque donné qui va croissant, certains
contrat, en s'efforçant d'abord et avant acteurs avec une forte aversion aux
tout de garantir et protéger la valeur des risques vont chercher à se protéger, par
fonds dont il a la responsabilité. exemple en souscrivant un contrat à
terme: pour y parvenir, il faut bien que
Ces investisseurs, soumis à des normes d'autres acteurs avec une aversion au
prudentielles destinées à protéger leur risque plus faible acceptent d'être leur
solvabilité et donc in fine à protéger les contrepartie. Autrement il n'y aurait pas
épargnants, gèrent leurs placements, en de protection possible. Nous sommes là,
règle générale, avec prudence et dans une sur les marchés financiers, en quelque
optique de long terme. Leur aversion au sorte, dans le même registre que
risque est assez élevée et ils privilégient la l'assurance, marché où s'échangent les
sécurité de leurs placements plutôt que la risques de toute nature et de toute
rentabilité maximale. Recherchant « un dimension entre acteurs ayant des
rendement raisonnable », la protection du anticipations et des contraintes
principal l'emporte sur le gain marginal différentes.
que pourrait engendrer une prise de
risque excessive. Il suffit pour cela de Illustrons notre propos par un exemple
regarder la structure des placements des tiré de l'actualité. Un assureur, auquel des
investisseurs institutionnels. On constate épargnants ont confié leurs économies,
que pour l'essentiel ce sont des souscrit des emprunts grecs lors de leur
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
142

émission, en considérant que le pays, des taux d'intérêt - reflètent le poids


membre de la zone euro, respectera les relatif des attitudes et des analyses des
critères de Maastricht et s'imposera la acteurs qui l'animent. Plus la majorité des
discipline budgétaire requise par les acteurs perçoit un risque lié à la solvabilité
traités en vigueur. Rien de répréhensible a de la Grèce, plus la décote des titres grecs
priori. Mais la Grèce poursuit sera élevée ... jusqu'au point où plus
malheureusement une politique aucun prêteur n'acceptera de prêter.
macroéconomique déraisonnable et laisse
filer son déficit qui devient incontrôlable. Le terme de « spéculateur» est utilisé pour
Ce pays parie peut-être sur le fait que désigner les investisseurs qui prennent le
l'Union européenne ou la BCE interviendra maximum de risques sur un marché. Ils
tôt ou tard et que, solidarité oblige, elle sont bel et bien nécessaires au
bénéficiera de nouveaux prêts et/ou fonctionnement global des marchés: leurs
subventions qui la dispenseront de réduire rémunérations, s'ils gagnent, leurs pertes,
son train de vie. C'est ce que les s'ils perdent, doivent être à la hauteur des
économistes appellent le « hasard moral»: risques effectivement encourus. Cette
l'exposition au risque augmente si l'on est catégorie d'investisseurs cherche des
ou si l'on se croit assuré. Aussi le « profil situations marquées par une grande
de risque» de la Grèce change-t-il incertitude une volatilité élevée. Ils
radicalement entre le moment où parient à la hausse ou à la baisse de
l'assureur a souscrit l'emprunt et, variables comme les taux d'intérêt, le taux
quelques années plus tard, celui où la de change, le niveau de la Bourse. Dans le
situation est très dégradée. Il souhaite se cas grec, des hedge funds ont perdu
débarrasser de ces titres qui lui beaucoup d'argent parce qu'ils avaient
apparaissent de plus en plus risqués, et nettement sous-estimé la probabilité d'un
dont la valeur est de plus en plus décotée. défaut partiel ou total. Ils avaient de fait
S'il veut se défaire de titres devenus surestimé la capacité des autres États à
risqués, il faut qu'il trouve un autre venir en aide, et sous-estimé les débats
investisseur, qui acceptera de lui acheter politiques qu'un plan de sauvetage
ses titres de dette grecque avec décote, susciterait au sein de chacun des pays de
faisant le pari que la Grèce finira, avec la zone euro, en Allemagne notamment.
l'aide de la communauté internationale et Personne ne pleurera sur leur sort, ils ont
de la BCE, par rembourser intégralement tenté, ils ont échoué, et ils en subissent les
ses dettes. Il y a échange de risques. conséquences financières. Mais la plupart
L'investisseur qui rachète les titres grecs, des pertes ont été essuyées par des
par exemple avec une décote de 40 %, investisseurs ou des épargnants - dont
peut se retrouver quelques mois plus tard beaucoup de ménages grecs - qui ont eu
dans la situation d'un défaut partiel de la confiance dans la signature de l'État grec
Grèce et d'une perte de 80 % du nominal. et dans la capacité de la communauté
Cet investisseur a évidemment perdu, internationale à éviter un défaut.
mais il aurait pu gagner si les autres États
européens s'étaient portés forts de la Il est vrai qu'un certain nombre d'acteurs
dette de la Grèce et l'avaient remboursée. tente de réaliser des gains en manipulant
Un marché suppose, pour fonctionner, des les marchés, en jouant sur leurs
attitudes différentes vis à-vis du risque imperfections ou en utilisant des
mais également des analyses et des informations privilégiées. Mais dire que
anticipations différentes de la part de ceux les marchés ont pour seul objectif la
qui y participent. Les prix qui se forment spéculation revient à déformer la réalité.
sur le marché - le niveau et la structure
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
143

Les marchés seraient-ils myopes et politiques...-, le déficit des finances


court-termistes, contrairement aux publiques est salutaire, et au pire un «
benign neglect ». Selon la thèse de la crise
États prévoyants ?
de sous-consommation, le déficit serait le
On oppose traditionnellement la vision moyen magique de relancer la
court-termiste des marchés à celle, à plus consommation, de revenir au plein-emploi
long terme, des États guidés par le souci et de retrouver la croissance. Celle-ci
de l'intérêt général. Le temps des marchés générerait des recettes fiscales
serait celui de l'actualité immédiate de supplémentaires permettant de
l'information la plus récente. Il se rembourser sans effort la dette publique
mesurerait en minutes, en secondes, voire dans le futur. Désormais, au moindre
en fractions de seconde grâce aux ralentissement économique, et a fortiori
techniques de trading par ordinateur. A lorsque celui-ci est prononcé, les
l'inverse, l'État inscrirait son action dans le gouvernements laissent filer les déficits ...
temps long de l'Histoire. alors même que l'on constate que les
Les développements récents ne semblent effets réels en termes d'emploi et de
pas pleinement confirmer cette thèse: croissance réelle de l'activité ne se
beaucoup d'États n'ont pas géré leurs manifestent pas. Ceci tient notamment au
finances publiques avec le seul souci de « fait que la crise n'est pas une crise de «
soutenabilité » de leur situation sous-consommation », mais de
financière. Ils ont accumulé des déficits surendettement, d'offre atrophiée et de
courants et, au lieu de provisionner les surconsommation!
charges auxquelles ils devront faire face à
A mauvais diagnostic, mauvaise
l'avenir, ont reporté sur les générations
thérapeutique. En outre, dans l'ère des
futures le poids de leur préférence pour le
économies ouvertes, la relance de la
court terme. Ils ont laissé les dépenses de
consommation dans un pays profite très
fonctionnement prendre le pas sur les
largement aux producteurs étrangers, ce
dépenses d'investissement.
qui se traduit principalement par une
Alors que la population vieillit, ils ont
dégradation de la balance commerciale
retardé l'ajustement des systèmes de
sans effet notable sur l'activité
retraite et des autres formes de transferts
domestique. Au final, le seul effet de ce
intergénérationnels. Il s'agit d'un
recours récurrent au déficit budgétaire est
paradoxe, dans la mesure où
de laisser gonfler la dette publique au
l'allongement de l'espérance de vie aurait
détriment des générations futures, ce qui
pu conduire à élargir l'horizon temporel de
suscite un doute, une méfiance puis une
tous les citoyens. Dans une période
déficience de la part des investisseurs qui
historique où vont coexister quatre
la portent. Cela se traduit par une prime
générations, on est surpris de voir se
de risque, donc par une hausse des taux
propager la maladie du court-termisme
d'intérêt, qui augmente à son tour la
généralisé.
charge de la dette dans le budget. Le
D'un point de vue économique, la
cercle vicieux est engagé.
généralisation de la pensée keynésienne,
en apportant une caution théorique aux
Le court-termisme des États ne s'est
politiques court-termistes de relance par
d'ailleurs pas limité à leurs choix
la consommation, explique largement la
budgétaires. " S’est également manifesté
situation dans laquelle se retrouvent
dans la gestion de leur endettement. Afin
actuellement nombre d'États.
d'abaisser transitoirement la charge des
Dans sa version la plus simpliste - la seule
intérêts qu'ils devaient payer, ils ont émis
connue par la majorité des dirigeants
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
144

des dettes de court terme, moins enrayer la crise de sa dette? Va-t-il


coûteuses en raison de la courbe des taux. rencontrer une opposition politique
Ce faisant, ils n'ont fait qu'accroître leur interne qui l'en empêchera, alors même
dépendance envers les marchés: les qu'il aurait la volonté de remettre de
échéances de remboursement se l'ordre dans ses affaires? Les prochaines
multiplient et ne cessent d'être de plus en élections vont-elles modifier la donne
plus difficiles à honorer. politique et l'orientation budgétaire du
pays dans un sens plus laxiste ou plus
Qu'en est-il de l'accusation de court- rigoriste? Les tensions sociales peuvent-
termisme et de myopie formulée à elles dégénérer? Le gouvernement est-il
rencontre des marchés? Il est exact que crédible et tiendra-t-il ses promesses?
les marchés n'ont pas su prévoir la crise
des dettes souveraines, et que leur réveil a Rajoutons enfin l'incertitude intrinsèque
été tout à la fois tardif et brutal. Mais leur concernant les décisions de la
« myopie» doit être appréciée dans le communauté internationale et de ses
contexte d'incertitude qui entoure leurs acteurs. Par exemple, quelle va être
choix. l'attitude du FMI, dont la vocation
principale est précisément d'aider les États
On pourrait se dire en première analyse à faire face à une crise de liquidités et de
qu'une crise telle que la crise des dettes dette? Quelles dispositions est prête à
souveraines était parfaitement prévisible: prendre la BCE pour enrayer une crise
ce n'est qu'en partie le cas. On voit certes monétaire qui pourrait se propager à
la dette s'accumuler, mais on ne dispose l'ensemble de la zone euro? Quelle sera
pas toujours d'informations fiables sur la l'attitude des autres pays à l'égard du
situation économique et financière du sauvetage du pays en crise: aide, sous
pays emprunteur. Il y a toujours asymétrie condition ou non, avec contreparties ? On
d'information entre l'emprunteur, d'une le voit, la crise à une conséquence
part, et les prêteurs, d'autre part. D'autant majeure: elle multiplie les incertitudes, qui
plus que l'État qui commence à connaître se renvoient l'une à l'autre, et ainsi
des difficultés a tendance, comme tout l'univers décisionnel devient stochastique.
débiteur dans une mauvaise passe, à
masquer ou à enjoliver sa situation. En Face à cela, les marchés sont, comme
l'espèce, le cas de la Grèce est exemplaire, nous l'avons rappelé, atomisés. Il y a des
si l'on peut dire. Une crise de dette investisseurs de toutes nationalités et de
souveraine n'est pas parfaitement tous horizons. Ils sont d'ailleurs souvent
prévisible, car son déroulement n'est en concurrence les uns avec les autres. Ils
jamais linéaire. En outre, on ne sait pas ou ne s'échangent qu'imparfaitement les
mal qui détient la dette d'un pays informations dont ils disposent sur la
souverain. Un investisseur ne connaît pas situation du pays emprunteur. Lorsque le
les engagements des autres investisseurs. doute sur la capacité d'un pays à
Et les titres de dette publique changent de rembourser sa dette apparaît, la façon
main sur le marché secondaire. dont cette interrogation percole et se
diffuse reste très complexe. Ce processus
Il demeure l'incertitude intrinsèque aux peut être très rapide - lorsqu'une
décisions politiques du pays emprunteur. échéance n'est pas honorée par exemple,
Va-t-il spontanément prendre conscience ce qu'on appelle le défaut de paiement -,
de la gravité croissante de sa situation et ou ~lus lent, lorsque la dégradation est
se lancer dans une politique résolue de progressive. A regarder la courbe des
maîtrise des finances publiques pour spreads (écarts de crédit) des pays qui
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
145

connaissent des difficultés, on constate Les agences de notation seraient-


que le processus est souvent brutal et elles irresponsables ?
semble résulter d'une sorte d'effet Les agences de notation sont sous le feu
mayonnaise lié au caractère discontinu de critiques appuyées depuis qu'elles ont
des scénarios possibles: défaut ou absence dégradé les notes de certains États.
de défaut. Si les investisseurs pensent qu'il Pendant longtemps, les États industrialisés
n'y aura pas défaut, le taux exigé reste ont été considérés comme étant à l'abri
faible, mais, si la probabilité d'un défaut à du risque de défaut, cet événement étant
court ou moyen terme s'accroît, le taux de de facto historiquement très rare. Et
marché (ou le spread) peut augmenter même quand la note d'un États n'était pas
tout d'un coup dans des proportions AAA - niveau de sécurité le plus élevé -, les
considérables. La panique est agences n'étaient pas réellement
géométrique. critiquées car les marchés prêtaient sans
beaucoup de réserves aux États
Pendant longtemps, la situation de la souverains. D'ailleurs, les différences de
Grèce semblait n'inquiéter personne et ce taux d'intérêt entre les États bien notés et
pays trouvait à se refinancer sans ceux qui l'étaient moins bien, étaient
problème sur les marches internationaux relativement faibles. Alors que le rôle des
des capitaux. Son appartenance à la zone agences a toujours été très important
euro lui procurait un parapluie efficace. lorsqu'il s'agissait de noter les entreprises
Les prêteurs pensaient que la sortie de la émettrices d'obligations privées, il était
Grèce de la zone euro était impossible, secondaire quand il s'agissait de noter les
pour des raisons techniques ou pour des dettes souveraines. L'États emprunteur
raisons politiques. Ce n'est que très aurait en effet toujours la capacité de
tardivement que la prise de conscience de lever l'impôt en exerçant son pouvoir
ses difficultés s'est faite et que ses primes légitime. L'entreprise, elle, ne peut pas le
de risque ont explosé. Bien entendu, faire.
quand le pays devient l'objet de l'attention
des instances internationales (FMI ou
Une importance et un rôle accrus
Commission européenne, G20, BCE ...),
Les agences de notation, et en particulier
cela signifie que la situation est grave et
les principales d'entre elles, toutes trois
que la crise est déjà dans sa phase aiguë.
privées, ont vu leur rôle et leur audience
Le marché est alimenté par des rumeurs
renforcés depuis le début de la crise. En
et il est sujet à tous les effets panurgiques,
effet, les risques de contrepartie se sont
y compris la panique qui est au cœur des
multipliés et les notes d'un nombre
risques systémiques. Mais tout cela ne fait
croissant d'émetteurs ont été abaissées.
que résulter, pour l'essentiel, du contexte
La note d'un émetteur exprime la
d'incertitude et d'information imparfaite
probabilité d'un défaut, en d'autres
dans lequel les marchés évoluent.
termes que l'émetteur ne puisse pas
rembourser les dettes obligataires - qu'il a
Les agences de notation, dont le métier
contractées. A titre d'exemple, selon
est d'apprécier les risques, auraient
Standard and Poor's (S&P), la probabilité
probablement dû tirer plus tôt la sonnette
de défaut d'un émetteur noté A est de 0,9
d'alarme. Paradoxalement les principales
pour mille, et de 8 pour mille si la note est
critiques qu'elles essuient ne portent pas
BB. Ces notes ne sont que les opinions des
sur ce point, mais sur le fait qu'elles aient
agences, et les investisseurs sont en
osé le faire face à des émetteurs
général libres d'en tenir compte ou non.
souverains.
Dans la réalité, ils les prennent bien en

Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD


146

compte, car on constate que les taux dans certains cas à brutalement dégrader
d'intérêt sont inversement proportionnels une note et on leur reproche alors de
aux notes de l'émetteur. En outre, les n'avoir rien vu venir et de réagir
États ont édicté au fil des ans des tardivement. Mais leur nombre - elles sont
réglementations qui prennent comme en concurrence les unes avec les autres -
référence les notes octroyées par les et leur statut indépendant - elles ne
agences. Ils leur ont ainsi eux-mêmes dépendent pas d'un États - sont en réalité
conféré une portée et une influence qu'ils une garantie de leur responsabilité. Si elles
dénoncent aujourd'hui ... se trompent souvent, elles perdront des
clients.
La dégradation de la note d'un État revêt
inévitablement un contenu politique. Les marchés exerceraient-ils une
Lorsque la situation des finances publiques pression politiquement
se détériore, la « perte d'une note », ou
inadmissible sur les pays
une « perspective négative» ou encore la
« mise sous surveillance» est interprétée emprunteurs ?
comme une sanction du gouvernement en L'une des principales critiques à l'encontre
place. Tout le monde a à l'esprit des marchés financiers est que la pression
l'emballement du débat politique lorsque qu'ils exercent sur les pays emprunteurs
l'agence S&P a abaissé la note des États- serait inacceptable d'un point de vue
Unis en août 2011 ou la note de la France démocratique. Lorsqu'il s'agit de pays, les
au mois de janvier 2012. Les réactions marchés financiers bafoueraient la
consistent, comme toujours, à traiter les souveraineté nationale et, pour faire
agences de notation d'irresponsables, à court, nieraient le choix des peuples à
affirmer qu'elles sont sous le contrôle des choisir leur propre destin. Et l'on évoque
marchés anglo-saxons, à demander les principes fondamentaux de la
qu'elles soient soumises à une démocratie pour affirmer que les marchés
réglementation renforcée, qu'elles n'aient financiers vont à leur encontre.
pas le droit de noter les États souverains.
On les accuse de s'immiscer dans les Comment exiger qu'un État honore sa
affaires intérieures et d'être elles-mêmes signature ?
politisées. Enfin, certains forment le projet Ce reproche est une fois encore largement
de créer une agence de notation publique, excessif. Tout prêteur est normalement
éventuellement européenne, afin de appelé à mettre des conditions aux fonds
garantir (sic) son indépendance ... qu'il apporte. Lorsqu'il s'agit d'un prêt
entre une banque et une entreprise,
L'indépendance des agences de notation : l'établissement de crédit assortit toujours
gage de neutralité de conditions la mise à disposition des
fonds et leur remboursement éventuel
En réalité, les agences sont une fois avant l'échéance si jamais l'entreprise ne
encore apolitiques. Elles se bornent à respecte pas certaines conditions. Ceci
quantifier et qualifier les risques d'un figure explicitement de manière très
émetteur quel que soit son statut, public détaillée dans le contrat de prêt. En cas de
ou privé, États, collectivités locales, non-remboursement de tout ou partie du
agences gouvernementales, entreprises prêt, en cas de défaut, le contrat et la loi
publiques ou privées ... Leur jugement prévoient les mesures que l'on peut
peut être erroné. Elles peuvent à mettre en œuvre à l'égard du débiteur
l'évidence se tromper sur la situation de défaillant.
tel ou tel émetteur. Elles sont conduites
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
147

Ceci va jusqu'à la mise en faillite du décider, encore moins d'imposer, des


débiteur incapable d'honorer sa signature. mesures spécifiques de politique
Il y a, dans ce cas, saisie et liquidation économique, sociale ou fiscale. Ils se
judiciaire pour que le prêteur récupère contentent de donner une cotation
une partie de sa mise, en fonction du rang permanente sur les risques des politiques
de sa créance dans l'ordre des privilèges. économiques menées et d'exprimer leur
Mais, dans le cas d'un prêt à un État confiance ou leur défiance mesurée par
souverain, le prêteur est beaucoup plus les taux d'intérêt exigés. En ce sens, les
démuni, notamment parce qu'il ne peut prêteurs ne sont animés d'aucune «
rien saisir. La seule chose qu'il puisse faire, intention politique» autre que le souhait
et qu'il fait en pratique, est de décider de d'être remboursés. D'ailleurs, les prêteurs
ne plus prêter à cet État à l'avenir. C'est ce privés ont été - dans le cas de la crise
qui est arrivé à l'URSS après la révolution grecque - forcés par les négociateurs
d'Octobre, quand le nouveau publics d'abandonner une partie très
gouvernement a décidé de ne pas honorer importante de leurs créances, soit 80 % du
les dettes de la Russie tsariste: ce n'est principal.
que quatre-vingts ans plus tard - et après
un changement politique majeur - que la Des mesures légitimes: la règle d'or
Russie a pu émettre à nouveau des La pression des marchés a certes conduit
emprunts sur les marchés internationaux. les États européens à prendre au cours
des deux dernières années un certain
Seuls les acteurs publics peuvent imposer nombre de mesures. Mais celles-ci sont-
leur volonté elles pour autant illégitimes? Alors que
Comme il y a beaucoup de prêteurs pour l'on savait depuis la création de la
un État, aucun d'entre eux n'a la capacité monnaie unique qu'il y avait des risques
de négocier l'apurement de ses propres importants en cas de divergence
créances, que ce soit par un économique et budgétaire entre les pays
rééchelonnement ou une remise partielle membres, aucun mécanisme n'avait été
du principal. Et il est difficile à un État de prévu pour régler une éventuelle crise. Il
rembourser certaines dettes et pas aura fallu attendre la pression des
d'autres, car cela serait immédiatement marchés pour que l'on mette
interprété comme un incident de progressivement en place un pare-feu et
paiement un défaut, qui bloque toute pour que les États membres de l'Union
nouvelle opération de financement. La européenne s'engagent à adopter une
créance détenue par les prêteurs est en règle d'or.
quelque sorte indivise. Encore faut-il Ainsi, l'idée selon laquelle le monde serait
savoir qui va négocier, avec l'État en sous l'emprise de la dictature des marchés
difficulté, un plan de restructuration de sa financiers doit être relativisée. En réalité,
dette. Dans le cas de la crise grecque, ce ils jouent souvent le rôle de bouc
ne sont pas les marchés qui, au travers des émissaire face à la réticence des citoyens
créanciers privés, ont dicté au pays le et des gouvernements à assumer la
programme de réformes à accomplir. responsabilité et les conséquences des
choix budgétaires passés. Et les craintes
Ce sont les créanciers publics, et plus qui entourent leur pouvoir apparaissent
particulièrement la troïka constituée du comme la prise de conscience par les
FMI, de la Commission européenne et de gouvernements de la perte d'une partie
la BCE, qui ont imposé les programmes de du leur, et de la situation de dépendance
stabilisation successifs. Les marchés, pour dans laquelle ils se sont eux-mêmes
leur part, ne sont pas en capacité de placés.
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
148

les citoyens d'un pays ne se feraient pas


L'invocation de la dictature des gruger par la dette, et réaliseraient
marchés traduit-elle l'incapacité pleinement qu'elle doit nécessairement
être remboursée un jour. Pour éviter de
des politiques à assumer leurs
reporter le poids de la dette sur les
responsabilités ? générations futures, les citoyens
décideraient d'augmenter leur épargne
À qui profite la dette? pour laisser davantage d'héritage à leurs
La dette publique soulève des problèmes enfants, afin de leur permettre de
de répartition très complexes qui rembourser la dette publique: les
expliquent pourquoi les crises de finances transferts intergénérationnels privés
publiques se traduisent par des tensions (donations et héritages) compenseraient
politiques et sociales difficiles à gérer et exactement les transferts
qui peuvent dégénérer. intergénérationnels publics. Il n'y aurait
Lorsque la dette est contractée, personne donc pas de possibilité de privilégier grâce
ne s'estime véritablement bénéficiaire du à la dette certaines générations au
déficit. Dans la réalité, le déficit des détriment d'autres. La pure équivalence
finances publiques et sociales signifie que ricardienne (dette = impôt) ne semble
les contribuabl4llli ont payé moins cependant pas empiriquement vérifiée,
d'impôts qu'ils auraient du compte tenu même si les ménages semblent davantage
du niveau des dépenses. Les bénéficiaires épargner lorsque le déficit public s'accroît.
du déficit sont donc globalement les
contribuables qui, au moment où le déficit Rembourser la dette publique
est constaté, ont eu un revenu après Traitons maintenant du sujet de la crise de
impôts supérieur à celui qu'ils auraient eu la dette. Si personne ne considère qu'il ait
si le budget avait été équilibré. Par bénéficié de la dette, il n'en reste pas
ailleurs, les autres bénéficiaires du déficit moins que chaque citoyen est ducroire de
sont les agents économiques, entreprises la dette publique. Il en est responsable de
ou particuliers, qui ont reçu des aides ou façon indivise. Il appartient à la masse des
des transferts publics et sociaux dont ils débiteurs. La dette publique a été
n'auraient normalement pas dû bénéficier. contractée par l'État au nom de la
Malheureusement, selon la perception population tout entière et de chacune des
politique du corps social, personne en personnes qui la compose. Lorsqu'il faut
particulier ne bénéficie du déficit public. rembourser cette dette publique, les
Pourtant chacun profite, en tant que débats de répartition se font de plus en
contribuable/cotisant ou en tant que plus aigus. L'État, pour honorer les
consommateur, du surcroît de niveau de engagements du pays, va devoir lever
vie, certes transitoire, que cette stratégie l'impôt et/ou réduire les dépenses
publique permet, ce qui explique que les publiques. Comme on peut aisément
gouvernements, dont l'horizon temporel l'imaginer, les débats politiques vont
est souvent limité à la date des prochaines rapidement s'exacerber. Certains
élections, y aient largement recours. considéreront que la dette a été
contractée par une majorité politique
L'idée selon laquelle les citoyens différente et se livreront à une recherche
considéreraient le déficit comme une pure en responsabilité ... bien inutile dans la
aubaine, leur permettant de bénéficier mesure où l'engagement est celui d'un
d'impôts plus faibles ou de davantage de État et non d'un gouvernement donné.
dépenses publiques, a été contestée il y a D'autres refuseront le plan d'austérité et
deux siècles par David Ricardo. Selon lui, les hausses d'impôt qui l'accompagnent.
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
149

D'autres encore s'opposeront à la les prêteurs internationaux deviennent la


réduction des dépenses publiques et cible principale de la vindicte populaire.
sociales en affirmant qu'ils sont les
victimes de l'impéritie et de la mauvaise L'État et les marchés : l'inversion de
gestion des gouvernements. la tutelle ?
Il est excessif de parler de dictature des
Un pays mal géré - qui s'endette de marchés financiers. Il n'en reste pas moins
manière excessive - est souvent un pays vrai que l'affaiblissement considérable des
qui tarde à prendre les mesures États, suite à des années de politiques
nécessaires, qui finissent par lui être budgétaires laxistes, non soutenables, qui
imposées de l'extérieur ... C'est à ce pays les placent en situation de faiblesse vis-à-
qu'il revient de trouver le juste équilibre vis des marchés, tranche avec la position
entre hausse des impôts et baisse des de force que leur a traditionnellement
dépenses, et de répartir la charge de conférée leur puissance régalienne.
l'ajustement entre consommateurs et
producteurs, actifs et retraités, secteur Les États surveillaient les marchés ...
public et secteur privé ... Mais les déficits Pendant longtemps, les États ont exercé
démocratiques qui ont poussé à une surveillance étroite des marchés
l'endettement excessif demeurent vivaces financiers. Pour ce faire, ils ne laissaient
lorsqu'il s'agit de résorber les déficits qu'une place réduite aux mécanismes purs
budgétaires. Dans ce contexte, la de marché. Ils avaient mis en place des
tentation est forte d'accuser les marchés institutions financières spécialisées,
et les prêteurs en clamant que les intervenaient directement au travers de
programmes d'ajustement qui, nolens procédures financières ad hoc, édictaient
volens, doivent être adoptés leur sont des règles contraignantes (tels le contrôle
imputables. des changes, l'encadrement du crédit,
etc.) exerçaient le contrôle direct de
Situation paradoxale que d'accuser les l'institut d'émission et possédaient les
prêteurs ... d'avoir prêté à un État et de établissements de crédit les plus
vouloir se faire rembourser par le même importants qui étaient nationalisés ... On
État. Les marchés sont alors accusés de s'est rendu compte à la fin des années
tous les maux, et servent de bouc 1980 que la gigantesque tuyauterie
émissaire aux difficultés que traverse le développée pendant toute la période
pays surendetté. Et celui-ci ne cesse de se d'Après guerre ne correspondait plus aux
livrer à un jeu stratégique pour obtenir exigences d'une économie moderne. Ce
rééchelonnement des remboursements, mélange complexe d'institutions, de
nouveaux prêts relais, intervention des réglementations et d'interventions de
prêteurs internationaux et surtout remises toute nature limitait l'efficacité du
de dettes. Les marchés deviennent, dans système financier et la bonne allocation
l'esprit du public, dictatoriaux: ils des ressources. Nombreux ont été ceux
imposeraient des choix de politique qui ont mis en évidence les effets pervers
économique et budgétaire que les États de cette intervention massive de l'État
n'adopteraient jamais de manière dans les équilibres financiers. Du fait,
spontanée ... alors qu'en réalité ces principalement, des biais introduits par
ajustements sont inévitables, sauf à faire l'État, les ressources disponibles n'étaient
défaut et à se mettre au ban de la pas allouées selon les règles du marché
communauté internationale, sortir de la mais selon des critères politico-
zone monétaire, etc. Plus la crise administratifs. Or, le capitalisme moderne
dégénère, plus les tensions montent, et est caractérisé d'abord et avant tout par
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
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une décentralisation des décisions, par risque, à des évolutions négatives de la


une mise en concurrence permanente des Bourse ou à des mouvements de sortie de
institutions et par une liberté d'arbitrage capitaux, à une baisse du taux de change...
guidée par le couple rendement/risque.
Les mots clés qui ont guidé les trente Les marchés sont de plus en plus sensibles
dernières années sont bien connus: à la chose publique et jouent désormais
déréglementation, privatisation, un rôle de watchdogs des gouvernements,
banalisation, interconnexion, des administrations, des pays et des zones
autonomisation, « marchéisation » ... et, monétaires. Les marchés veulent de la
surtout, ouverture des marchés financiers lisibilité, de la visibilité, de la stabilité. Ils
aux niveaux européen et mondial. Plus exercent une sorte de State gouvernance.
d'encadrement du crédit, plus de contrôle Ils veulent de la rigueur dans la gestion
des changes, privatisation des banques, des finances publiques, ils exigent de la
transfert d'une grande partie du pouvoir discipline pour éviter des déséquilibres
de régulation aux instances européennes croissants et déstabilisateurs. C'est l'un
et internationales... Les avantages de cette des paradoxes de la crise: depuis 2008, les
vaste réforme financière sont indéniables, États affirmaient à grands cris vouloir
bien que diffus. Et contrairement à une surveiller les marchés, en multipliant les
idée souvent répétée, il n'est pas sûr, réglementations, aux niveaux national,
comme le montre l'étude attentive des européen ou mondial, et les voilà, par un
évolutions financières sur une longue surprenant retour de flammes, surveillés à
période, que cela se soit traduit par une leur tour très étroitement par les marchés.
plus grande volatilité des marchés.
Un contre-pouvoir efficace
... les marchés surveillent désormais les Les opinions sont partagées sur le
États nouveau rôle que jouent ainsi les marchés.
Mais une des conséquences les plus fortes Certains s'en réjouissent. Face à des
de ces réformes n'avait sans doute pas été gouvernements soumis en permanence à
anticipée par ceux-là mêmes qui les la pression des revendications
mirent en œuvre. C'est ce que l'on catégorielles, enclins à reporter sur les
pourrait appeler « l'inversion de la tutelle générations futures le poids des
». ajustements nécessaires, confrontés sans
Alors que l'État surveillait les marchés et cesse aux cycles électoraux, frappés de
exerçait une tutelle pesante sur leur court-termisme, les marchés, même s'ils
alimentation, leur fonctionnement et leur sont maladroits exerceraient une sorte de
évolution, ce sont désormais les États qui contre-pouvoir nécessaire. Davantage
sont surveillés. C'est particulièrement vrai favorables à l'orthodoxie qu'à
à l'échelle internationale, mais l'est l'hétérodoxie, ils représenteraient de facto
également à l'échelon national. Lorsqu'un un pouvoir normatif utile, ils
État ne fait pas la preuve dans la gestion constitueraient en quelque sorte une
de ses propres affaires de la rigueur corde de rappel, pour éviter que les pays,
nécessaire, les marchés le sanctionnent. mal gouvernés, ne dévient trop et ne se
Un dérapage des finances publiques, une retrouvent en situation de quasi-
erreur manifeste de politique banqueroute.
économique, une instabilité politique, un
flottement dans la mise en œuvre des D'autres, au contraire, le regrettent, car
réformes entraînent des réactions de plus selon eux la politique d'un pays ne doit
en plus vives des marchés. Et l'on assiste pas se faire « à la corbeille», surtout si
sans délai à l'apparition de primes de celle-ci est internationale. Les marchés
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
151

commettraient en quelque sorte un délit tôt ou tard à leur jugement. Aussi la


d'ingérence et limiteraient indûment, par meilleure manière de ne pas s'exposer à
leur action et surtout par leur éventuelle cette sanction éventuelle réside-t-elle bel
sanction, la souveraineté des États- et bien dans la réduction des besoins de
nations. Les opérateurs des marchés financement publics et sociaux. C'est le
n'auraient pas la légitimité démocratique prix à payer pour l'indépendance.
nécessaire pour venir ainsi distribuer,
même indirectement, « bons» et « Parce que les démocraties modernes sont
mauvais» points. Et d'aucuns de les frappées de myopie, et que le débat
considérer comme uniquement animés politique fait peu de place au bien-être
par la spéculation, étant en cela bien des générations à venir, les
éloignés de la recherche de l'intérêt gouvernements sont enclins à suivre des
général. Et de rêver de limiter leur politiques budgétaires laxistes. Ils
influence, de brider leur pouvoir, de accusent ensuite les marchés de les
freiner leur expansion. Et de vilipender sanctionner lorsque ces derniers envoient
leur myopie et de leur demander de faire des signaux forts pour prévenir les États
preuve d'éthique. On assiste depuis 2008 que les politiques économiques qu'ils
à une extraordinaire floraison de projets suivent sont sans issue ... autre que le
de réglementation des marchés, jugés défaut de paiement, voire le dépôt de
responsables de la crise et de son bilan. Les marchés semblent plus efficaces
approfondissement. On veut les encadrer, que les populations concernées à prévenir
les domestiquer, les réguler. Au nom de la les dangers associés à l'accumulation
stabilité, les États multiplient et renforcent inconsidérée de dette publique. Accuser le
les règles prudentielles : Bâle Il, Bâle Ill. messager pour ne pas entendre le
Solvabilité Il ... Le politique, partout dans message est une posture irresponsable,
le monde, accuse les marchés des même si elle est millénaire.
dérèglements économiques et financiers
qui se sont manifestés tout au long des
cinq dernières années. Les marchés n'ont
certes pas toujours raison. Mais ils n'ont
pas toujours tort. Résultat de milliers,
voire de millions de microdécisions prises
individuellement, les marchés envoient en
tout cas, en permanence, des signaux qu'il
convient de ne pas ignorer. C'est d'ailleurs
lorsque ces signaux sont négatifs que la
critique se fait vive, acerbe, exagérée.
Mais quand les marchés se font confiants,
il est bizarre de voir le peu d'attention
qu'on leur prête.

Lorsque les États émettent des centaines


de milliards de titres publics chaque
année, qu'ils laissent gonfler leur dette
publique au-delà du raisonnable, ils
s'exposent eux-mêmes à être un jour
sanctionnés par les marchés. Lorsque l'on
est dépendant des marchés pour boucler
son financement, on décide de s'exposer
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
152

POLITIQUE ECONOMIQUE
La nouvelle guerre des monnaies

Jacques Adda
Alternatives Economiques/mars 2013

Affaiblir la monnaie pour soutenir la croissance : c'est un des objectifs - plus ou moins
avoué - des politiques mises en œuvre par les banques centrales des économies avancées.
En réaction, certains pays freinent l'appréciation de leur devise. Et l'euro joue le rôle de
variable d'ajustement.

Comment soutenir l'activité et l'emploi européen le symbole de l'échec de la


lorsque la politique budgétaire est gestion économique. Dans la plupart des
paralysée et que le taux d'intérêt est pays, la vague de fond de la globalisation
proche de zéro ? Une solution, efficace financière a entraîné un changement
mais conflictuelle, consiste à dévaluer le radical d'attitude vis-à-vis du taux de
taux de change : efficace parce qu'en change, la promotion d'une monnaie forte
abaissant le prix relatif des biens et des devenant le gage de la crédibilité
services créés sur le territoire national, financière et la condition de l'attractivité
elle rend la production locale plus financière des nations.
attractive, tant sur le marché mondial que
sur le marché intérieur ; conflictuelle La crise financière a bouleversé les
parce que les gains de parts de marché données du problème. Pour les banques
qu'elle rend possibles pour les centrales des économies avancées, la
producteurs locaux sont obtenus au préoccupation principale n'est plus la
détriment de leurs concurrents étrangers modération des pressions inflationnistes
selon la logique d'un jeu à somme nulle. mais la prévention du risque
déflationniste. Pour contrer les tendances
Ancré dans la mémoire collective, le récessives et les pressions à la baisse des
souvenir des dévaluations compétitives prix, nombre d'entre elles encouragent la
des années 1930 a suscité après la guerre dépréciation du taux de change, ou tout
la mise en place d'un régime de changes au moins s'efforcent de freiner son
fixes dans lequel les changements de appréciation.
parité ne pouvaient intervenir qu'en cas
de déséquilibre grave de la balance des La dépréciation contre la déflation
paiements et après approbation du Fonds
monétaire international (FMI). Avec le Une illustration remarquable en est
passage aux changes flottants en 1973, la fournie depuis quelques mois par le Japon.
dévaluation n'a gardé son statut Avant même les élections du 16 décembre
d'instrument de la politique économique dernier, la campagne du libéral-démocrate
que dans les économies ayant maintenu Shinzo Abe, en vue de mettre fin au yen
un contrôle effectif sur les mouvements fort et à la déflation, propulsait la devise
de capitaux. En Europe, elle est devenue japonaise au-dessus de 80 yens pour un
dans le cadre du système monétaire dollar. A peine élu, le nouveau Premier
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
153

ministre pressait la Banque du Japon (BOJ) taux d'inflation à moyen ou long terme,
de porter son objectif d'inflation de 1 % à soit parce que le regain de confiance que
2 % et de mettre tout en œuvre pour ces politiques suscitent favorise la prise de
l'atteindre le plus vite possible. Le 22 risque, ce qui se traduit en général par des
janvier, la BOJ obtempérait et annonçait diversifications de portefeuille en
un nouveau programme d'achat d'actifs direction des marchés émergents. Bien
financiers pour accroître la liquidité de que la Fed ne se préoccupe guère
l'économie. officiellement du niveau du dollar, il est
clair que la place prééminente prise par le
Début février, la parité cotait 93 yens pour retour au plein-emploi dans sa stratégie
un dollar. Vis-à-vis d'un panier de monétaire s'accommode pleinement
monnaies, la dépréciation atteignait 17 % d'une dépréciation du billet vert et de ses
en quatre mois (voir graphique). Accusé effets dopants sur les exportations. Côté
par la Corée du Sud et la Russie de britannique, les choses sont plus
relancer la guerre des monnaies, le Japon explicites, le gouverneur de la Banque
rejette la responsabilité des tensions d'Angleterre ne manquant pas une
monétaires sur les Etats-Unis et l'Europe, occasion, depuis quatre ans, de souligner
accusés de maintenir, par des politiques qu'une livre sterling faible était
monétaires ultra-expansives, leurs taux de indispensable à un retour de la croissance.
change à des niveaux artificiellement bas.
Gérer l'afflux de capitaux
Le cas japonais est certes exceptionnel.
Rongée par la déflation, l'économie du Pour le reste du monde, en revanche, et
pays enregistre une croissance nulle en pour les économies émergentes en
termes nominaux sur les vingt dernières particulier, ces politiques posent un
années. Monnaie refuge, le yen s'est problème redoutable de gestion
apprécié de plus de 50 % entre le début de monétaire. Face à l'afflux de capitaux, la
la crise à l'été 2007 et octobre 2012. La banque centrale peut laisser le taux de
chute du yen, dans ces conditions, ne fait change s'apprécier et garder ainsi le
que corriger l'énorme distorsion contrôle de la liquidité : le déséquilibre
provoquée par la crise. Mais elle met en entre l'offre et la demande sur le marché
évidence la capacité qu'ont les banques des devises est résorbé par un ajustement
centrales à influencer l'évolution du taux du prix des devises et non par une
de change sans intervenir sur le marché augmentation de la masse monétaire. Le
des changes. renchérissement de la monnaie nationale
met toutefois en danger l'activité qui
Inonder les marchés financiers de dépend étroitement, en Asie en
liquidités particulier, du secteur exportateur.

Mises en œuvre de façon parallèle à partir Si les autorités décident au contraire


de 2009 par les Etats-Unis et le Royaume- d'intervenir, autrement dit d'acheter des
Uni, les politiques dites de détente devises pour bloquer ou freiner
quantitative ont lourdement pesé sur l'appréciation du taux de change, elles
l'évolution du dollar et de la livre sterling. s'exposent à un dérapage de la masse
En inondant les marchés financiers de monétaire et à la formation de bulles
liquidités, elles encouragent en effet la spéculatives. Combinée à des mesures de
dépréciation de la monnaie, soit parce que contrôle des changes, cette dernière
les agents anticipent un redressement du option est généralement choisie. Elle se
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
154

traduit par un gonflement considérable


des réserves de change des pays
concernés, qui s'accroissent à un rythme
annuel proche de 1 000 milliards de
dollars depuis quelques années.
Spectaculaire dans le cas de la Chine - 3
300 milliards de dollars de réserves fin
2012, soit 40 % du produit intérieur brut
(PIB) -, ce phénomène ne concerne pas
seulement les économies émergentes. En
septembre 2011, la Banque nationale
suisse fixait un plancher de 1,20 franc
suisse pour un euro pour limiter les effets
du franc fort sur son secteur exportateur :
en un an, ses réserves de change sont
passées de 50 % à 80 % du PIB.

L'euro, variable d'ajustement

Toutes les monnaies, toutefois, ne


peuvent se déprécier en même temps. Si
la plupart des banques centrales tentent
d'affaiblir leur monnaie pour soutenir
l'activité, l'ajustement s'opérera par
l'appréciation de celles dont les banques
centrales se montreront les plus
indifférentes au taux de change. L'euro,
toujours fort malgré la crise, fait ici figure
de victime désignée. Campant sur sa
doctrine traditionnelle, la Banque centrale
européenne (BCE) se refuse à tout
commentaire sur le taux de change de la
monnaie unique. Pire, ses mesures non
conventionnelles de soutien de la liquidité
bancaire n'ont pas pour effet d'affaiblir
l'euro mais, parce qu'elles rétablissent la
confiance, de le renforcer. Un cercle
vicieux que Mario Draghi a tenté pour la
première fois de briser début février, en
soulignant que l'objectif central de
stabilité des prix de la BCE doit s'entendre
dans les deux sens. Une façon déguisée de
mettre en garde contre une appréciation
excessive de la devise européenne et la
menace déflationniste qu'elle comporte.

Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD


155

POLITIQUE ECONOMIQUE
Services : vers un nouveau modèle économique

Cabinet d’audit et de conseil Ernst &Young (Courbevoie – France)


Problèmes Economiques/12 septembre 2012

Dans une étude intitulée « La révolution Les entreprises informatiques et de


des services », réalisée auprès de 500 télécommunications sont devenues des
dirigeants dans le monde, le cabinet acteurs incontournables de la construction
d'audit et de conseil Ernst & Young d'une offre de services. A l'heure du
s'interroge sur les transformations en numérique, les opérateurs télécoms, du
cours depuis plusieurs années dans les moins les opérateurs historiques, sont
activités de services. Ils observent d'abord propriétaires de la liaison entre les
que les mondes de l'industrie et du service entreprises et leurs clients: les réseaux de
se rapprochent à travers une logique télécommunications. Les éditeurs de
d'enrichissement mutuel et que les logiciels et les sociétés de services en
frontières entre ces deux secteurs sont de informatique, quant à eux, servent la
plus en plus poreuses. Les nouvelles bonne application des processus de
technologies de l'information et de la l'entreprise et organisent les « données »,
communication sont dans ce contexte un dont celles relatives aux clients et
vecteur d'innovation fondamental. Ces consommateurs. Les acteurs NTIC
transformations conduisent à la mise en soutiennent ainsi les échanges et
œuvre d'un nouveau modèle économique entretiennent la mémoire des relations
et opérationnel, qui se caractérise par une entre les entreprises et leurs clients.
approche renouvelée de l'innovation et du Fortes de ce rôle prépondérant, les
financement et l'adoption de modes de entreprises informatiques et de
distribution différents. télécommunications deviennent des
contributeurs, voire des partenaires
Des secteurs porteurs de nouveaux incontournables à toute fourniture de
services. La complémentarité entre
services
l'évolution des NTIC et l'innovation en
matière de services apparaît donc
Informatique et télécoms naturelle, comme l'entrevoient
Maîtres de la révolution technologique, les respectivement 88 % et 81 % des
acteurs des nouvelles technologies de dirigeants qui considèrent que les services
l'information et de la communication informatiques et les télécommunications
(NTIC) sont au cœur de la fourniture de représentent le plus fort potentiel
nouveaux services et devront, pour d'innovation dans les cinq années à venir.
maintenir ce statut, s'appuyer sur des Le cas des services de paiement mobile
infrastructures puissantes. dans le domaine financier ou l'essor des «
smart grids» pour l'énergie illustrent
• Les nouveaux dépositaires de la parfaitement cette interconnexion.
relation client Pour les « smart grids », les opérateurs
télécoms font transiter via leurs réseaux
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
156

les flux M2M (machine to machine) entre la fourniture d'un service complet associé
les terminaux intelligents installés chez les à son produit. ( ... )
particuliers et les centres de traitement
des énergéticiens. Énergie, utilities,
Quant aux paiements mobiles, les environnement
établissements bancaires s'allient aux Dans un contexte de nécessité absolue
opérateurs de télécommunications et aux d'efficacité énergétique, les réseaux
fournisseurs de services comme Google intelligents vont bouleverser le secteur de
Wallet ou Paypal pour assurer la capacité l'énergie; parallèlement, l'urbanisation
des usagers à payer via leurs téléphones accélérée implique la mise en place d'une
mobiles. Ces alliances font d'autant plus économie « circulaire» pour le traitement
de sens que les abonnés pourraient ainsi des déchets et le développement rapide
devenir clients de la banque, et d'infrastructures de transport.
inversement.
« Smart grid » et « smart
• Une industrie en mutation
L'impact du cloud et computing des
metering »
besoins en infrastructure vont être Les différentes enquêtes prospectives
déterminants pour l'avenir des activités de montrent que le secteur de l'énergie est
service. Stimulés par les exigences de perçu comme un domaine qui évoluera
flexibilité, d'instantanéité et de respect de fortement au cours des prochaines
l'environnement, les acteurs NTIC vont années. 36 % des entreprises interrogées
poursuivre leur course aux évolutions considèrent ainsi que l'efficacité
technologiques, mais aussi celles qui énergétique sera un des éléments les plus
concernent les fondements de leur porteurs pour faire émerger de nouvelles
business mode/. activités de service. Cette perception vient
Dans le secteur informatique, le cloud du fait que les consommateurs, bien que
computing représente ainsi une peu informés, espèrent que le
transformation en profondeur des modes déploiement des compteurs intelligents («
de fonctionnement pour les constructeurs smart meter ») apportera un certain
et les prestataires de services. En effet, nombre de services additionnels à la
grâce au cloud, les clients ont désormais la fourniture d'électricité.
possibilité d'être facturés à l'usage, en Les compteurs intelligents représentent à
s'affranchissant des problématiques de la fois une opportunité et une révolution
gestion des infrastructures technologiques pour le secteur de l'énergie et des utilités
(centre de données et applications). au sens large, la distribution d'eau et de
L'offre de produits couplés à la délégation gaz étant également concernée. Les
de services est remplacée par la fourniture acteurs de la chaîne de valeur
d'un service quantifié et mesurable, qu'il (gestionnaires de centrales, distributeurs,
soit technique (par exemple de la capacité commercialisateurs, équipementiers ...)
de stockage) ou applicatif. travaillent à s'accorder sur les
Le développement du « Software as a spécifications des fonctionnalités, des
Service» (SaaS) a révolutionné le business données et des modalités d'échange des
model de l'éditeur de logiciel. Auparavant informations, permettant de déployer à
vendeur d'un produit avec un terme des nouveaux services à valeur
investissement de départ assez limité, ajoutée pour le « consommateur ».
l'éditeur de logiciel doit aujourd'hui gérer

Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD


157

Certains services sont identifiés et seront produit: elles vendront l'usage du produit
déployés très rapidement, comme le suivi tout en restant détentrices du bien. Elles
des consommations en temps (quasi) réel ont par conséquent très fortement intérêt
ou la facturation des consommations au à optimiser la durée de vie du produit et
réel. son efficacité.
Mais le champ des possibles est bien plus Dans le secteur du traitement des déchets
large que cela, et permet d'imaginer une et du traitement de l'eau, un client qui
multitude de services: pilotage à distance génère des déchets va de plus en plus
de l'ensemble des équipements privilégier un prestataire qui propose une
électriques, optimisation du chargement prestation complète depuis l'installation
d'un véhicule électrique, possibilité de du produit jusqu'à la gestion de sa fin de
comparer son tarif avec d'autres tarifs de vie. Une majorité des clients, dans une
marché, possibilité d'alerter des logique de maîtrise des coûts et
consommateurs en cas de fuite ou d'efficacité, sont peu enclins à s'occuper
anomalie de consommation par rapport à d'activités qui sortent de leur cœur de
la normale, etc. (...) métier. Ils voient donc avec grand intérêt
le transfert de leurs activités connexes à
des prestataires spécialisés.
« Green Services» : un modèle
économique réinventé Services aux entreprises
L'augmentation des coûts de l'énergie, des Avec l'externalisation accrue d'un certain
matières premières et du traitement des nombre de fonctions (informatique,
déchets, les exigences législatives et la logistique) les frontières de l'entreprise
demande des consommateurs pour un deviennent plus floues. En parallèle, la
environnement plus durable ont conduit à notion de « services aux entreprises », du
un positionnement stratégique des fait du développement d'offres pour les
entreprises sur une croissance plus verte. salariés, se confond avec celle de «
Ainsi, outre le secteur de l'énergie, les services aux particuliers ».
activités liées au traitement des déchets et
de l'eau sont particulièrement touchées • Fragmentation et externalisation
par la révolution des services: 31 % des croissantes des fonctions de
entreprises interrogées considèrent que le l'entreprise
traitement des déchets sera un des Les perspectives d'externalisation
éléments les plus porteurs pour faire concernent essentiellement les fonctions
émerger de nouvelles activités de services, dites « support » et ne semblent pas
19 % citent le traitement de l'eau. À noter: pertinentes pour les fonctions
avec 33 % des dirigeants mettant en avant directement liées à l'offre de services.
ce facteur, la Chine démontre une poussée L'externalisation des fonctions
des préoccupations environnementales. À informatiques de l'entreprise a donné
l'inverse, l'Allemagne semble déjà naissance à tout un secteur, en général
considérer le traitement des déchets sous dominé par les 5511 ou des cabinets
contrôle, seulement 19 % des répondants spécialisés. La tendance récente consiste à
citant ce facteur. externaliser non seulement l'informatique
Cette tendance impose aux entreprises de mais aussi de nombreux processus métiers
revoir leur business model pour l'adapter comme les achats, la comptabilité, la paie
à une économie « circulaire». Demain, de (Business Process Outsourcing « BPO »).
plus en plus d'entreprises vendront L’émergence du cloud computing et la
uniquement le service associé à leur mise en commun des infrastructures de
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
158

type « data center» facilitent cette de croissance y étant fort, il est probable
tendance. Le cloud permet aujourd'hui que des acteurs importants investissent
aux entreprises d'externaliser leurs progressivement ce secteur. Ainsi, dans la
infrastructures (puissance de calcul, distribution, des points de vente
stockage) à tous les niveaux. Il introduit traditionnellement indépendants se
une certaine maturité dans la délivrance regroupent sous la bannière de franchises,
des services numériques de type dans de nombreux domaines (optique,
applicatifs, à l'image des réseaux de instituts de beauté ...). La montée en
communication « triple/quadruple play», puissance des crèches privées est un autre
d'énergie et d'eau. exemple de structuration de chaînes dans
L’utilisateur ne doit plus se préoccuper une activité traditionnellement dévolue
d'éléments techniques servant à accéder aux collectivités locales.
aux services.
Service public
• Des frontières plus floues Dans un contexte de contraintes
Les grands groupes de services aux budgétaires fortes et d'urbanisation
entreprises ont depuis longtemps perçu croissante, l'État et les collectivités locales
l'avantage de proposer à leurs clients des tirent parti des nouvelles technologies
services qui fidélisent aussi les salariés. On pour étendre leur offre de services et
observe ce type de prestations couplées assurer la qualité de leurs prestations au
dans l'aérien avec les « miles », comme moindre coût.
dans la location de voiture ou dans
l'hôtellerie-restauration. Cet enjeu de • La révolution copernicienne du
fidélisation contribue à effacer la secteur public
différence entre le consommateur- La crise financière a accentué cette
individu et le consommateur-salarié. À tel situation en pointant l'impérieuse
point que la propriété de ces points/miles nécessité de réduction des déficits publics
entre l'entreprise et le salarié a pu dans le et de politiques publiques compétitives.
passé être source de contestation car les En effet, les services publics participent
sommes en jeu sont considérables. non seulement à un modèle social garant
On voit aussi émerger la notion de « d'équité et de protection des personnes
qualité de vie»: la question qui se pose les plus fragiles, mais aussi à un
pour l'entreprise qui fournit le service écosystème favorable ou défavorable à la
n'est plus de délivrer une prestation croissance économique et à l'emploi.
classique (de restauration collective par
exemple), mais de faire en sorte que la Mais pour résoudre cette équation
qualité de vie des salariés, et donc leur coût/qualité et pour créer la différence
productivité, soit améliorée. Sur les plus par rapport à nos voisins, les organisations
grands sites, de nombreuses prestations publiques doivent se transformer (fusions,
connexes s'implantent au sein de mutualisation de services, création de
l'entreprise (conciergeries, crèches, points guichets uniques ... ), développer de
presse, agences bancaires), souvent nouvelles offres (accès public et gratuit
opérées par différents prestataires. aux données, services simplifiés et
Enfin, le secteur des services à la dématérialisés, services mutualisés dans
personne, encore extrêmement morcelé, les territoires ruraux ... ) et développer de
et la plupart du temps assuré par des TPE nouveaux métiers et de nouvelles
(très petites entreprises), commence à se compétences. Le secteur public est bien
structurer progressivement. Le réservoir au cœur d'une révolution copernicienne
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
159

qui touche tant le contenu de son action En France, le Plan administration


(les politiques et services publics) que ses numérique 2020 prévoit notamment la
modes de fonctionnement et de multiplication de l'offre publique.
délivrance. En France, la Révision générale À titre d'exemple, les nouveaux services
des politiques publiques (RGPP) s'est administratifs peuvent prendre les formes
résolument attachée à moderniser ce suivantes:
second bloc. Le premier, en revanche (le - Guichet unique type
périmètre d'intervention de l'État), MonServicePublic.fr.
demeure en grande partie à revisiter. - Paiement en ligne (des impôts ou
Qu'il s'agisse des administrations, de la de toutes prestations).
santé publique ou des collectivités, la - Accès 24 heures sur 24 aux
révolution des services prend ici une informations type plans, horaires,
acuité toute particulière tant elle touche billets dématérialisés.
au pacte social, au « vivre ensemble ». - Inscriptions en ligne (inscription
aux universités, sur les listes
• Administration: vers plus électorales).
d'accessibilité et de productivité - Démarches administratives en
Dans de plus en plus de pays, les ligne (par exemple renouvellement
administrations se lancent dans des de la carte d'identité).
chantiers de numérisation de leurs
services. A travers ces démarches, elles • Santé : vers une stratégie de
espèrent améliorer la performance et prévention à distance
l'accessibilité du service aux usagers, mais Une des priorités du secteur de la santé
également favoriser l'usage des nouvelles aujourd'hui est d'arriver à réduire les
technologies tant pour les fonctionnaires coûts sans sacrifier ni la qualité des soins,
que pour les usagers. ni l'accès aux soins. La révolution des
services dans ce secteur s'appuie sur une
Le lancement de ces nouveaux services transformation radicale de la logique du
représente aussi une occasion de revoir système de santé: passer de solutions
l'organisation et le management des essentiellement curatives à des solutions
équipes associées (formation continue du préventives. Les services préventifs se
personnel, nouvelles compétences ... ). Il concentrent sur la surveillance et la
requiert, par ailleurs, un accompagnement détection des pathologies, notamment en
des équipes pour limiter les freins au utilisant des solutions à distance basées
changement et favoriser ce dernier. sur les nouvelles technologies. Les
objectifs de cette stratégie sont, à long
Pour les usagers (particuliers, entreprises, terme, une nette amélioration qualitative
associations ...), l'intégration des nouvelles du système de santé, de son accessibilité
technologies engendre de fortes attentes, et une réduction significative des coûts. En
notamment en termes de gain de temps. ce sens, « l'e-santé » voire la « m-santé»
Ces nouveaux services doivent être (qui s'appuie sur les appareils mobiles)
facilement accessibles, compréhensibles sont des pistes sérieusement explorées,
par tous, moins complexes tout en offrant même si elles restent encore
une gamme de services aussi large que embryonnaires en France, alors que
possible. Le développement des stratégies d'autres pays, y compris en Europe, ont
multicanal prend alors tout son sens. déjà avancé dans ce domaine.

Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD


160

Parmi les services que les nouvelles des informations, des services) et le
technologies favorisent aujourd'hui, on tourisme (centres culturels).
peut citer les dispositifs suivants: Cette explosion des modes de
- La téléconsultation: les communication et d'information remet en
spécialistes établissent des diagnostics à cause un relatif monopole de la presse et
distance sur la base d'éléments des institutions et ouvre d'innombrables
télétransmis (analyses, imagerie). opportunités. Les initiatives citoyennes
- La télésurveillance lors du illustrent parfaitement cette évolution
maintien à domicile de personnes âgées avec la possibilité de signaler des incidents
ou sous traitement afin de pouvoir de transports via les réseaux sociaux
intervenir rapidement en cas de mobiles, par exemple. ( ... )
problème. Le système de monitoring peut
égaIement envoyer des alertes SMS au Vers un nouveau modèle
personnel soignant en cas d'activité économique
physique anormale.
- Des dispositifs communicants
Les services ont été considérés comme
comme les « life-jackets », défibrillateurs
des activités résiduelles, la partie restante
que les patients cardiaques portent en
de l'économie après l'agriculture et les
permanence, et qui sont capables
industries de fabrication. Il s'agit d'une
d'envoyer un signal aux acteurs de santé.
définition par la négative car elle est axée
- Le partage d'informations
sur ce que les services ne sont pas: pas
médicales entre praticiens, en particulier
tangibles, pas transportables, pas
le DMP (dossier médical partagé).
stockables, pas durables, etc.
Il serait plus exact de les définir comme le
• Des villes intelligentes
résultat d'une « coproduction» entre
Pour les villes, l'impact des nouveaux
clients et fournisseurs. En ce sens,
services est considérable dans la mesure
l'innovation de services peut être
où celles-ci concentrent la majorité des
considérée comme l'exemple le plus
usagers du service public. L'Organisation
éloquent d'une innovation pilotée par
des Nations unies estime que 69 % de la
l'usage qu'en fait le client.
population mondiale vivra dans les villes à
Le développement de nouveaux services
horizon 2050.
peut se décliner sous deux formes: soit il
Avec l'étalement urbain et l'augmentation
donne lieu à la mise sur le marché d'un
de la population urbaine, la ville est
service totalement innovant (qui repose
devenue un univers complexe, de plus en
sur un processus de maturation de projet,
plus difficile à appréhender. Grâce au
semblable à celui d'une innovation
progrès technologique, l'environnement,
technologique), soit il propose un service
les personnes, les entreprises, les
identique, mais dont le mode de
territoires et les objets peuvent être reliés
réalisation est renouvelé ou amélioré pour
aux informations et aux services en temps
répondre, par exemple à une nouvelle
réel.
cible de clientèle ou à un nouveau marché.
S'appuyant notamment sur des bornes
Ce second cas suit une logique
interactives publiques ou des applications
essentiellement marketing de
mobiles en réalité augmentée, les activités
renouvellement ou d'adaptation de
les plus concernées par ce type de
gamme.
nouveaux services sont les outils de la
Pour permettre l'émergence de nouveaux
mobilité (géo-Localisation des personnes,
services, de nouveaux modes de

Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD


161

facturation et de nouveaux business suivante. L'innovation service qui y est


mode/s, les entreprises et organisations associée développe de nouvelles fonctions
publiques doivent réinventer leur façon d'usage de sorte que les entreprises qui
d'innover: il faut désormais se focaliser parviennent à faire collaborer des équipes
davantage sur ses équipes et ses clients d'ingénieurs en R&D et des équipes
que sur la concurrence, ce qui a un fort marketing services disposent d'un solide
impact sur le plan de la gestion des avantage concurrentiel.
ressources humaines. Par ailleurs, le sujet D'après une étude de l'Organisation de
du financement des infrastructures qui coopération et de développement
supporteront ces nouvelles offres est économiques (OCDE), seules 23 % des
capital. entreprises indiquent faire de l'innovation
non technologique en France, alors
Innover différemment qu'elles sont 50 % en Allemagne. De
nombreuses entreprises françaises qui
• Ambiguïté entre « innovation innovent dans et par le service pourraient
service» et nouvelle offre de donc être éligibles à des dispositifs de
service soutien de leur projet d'innovation (Oser,
L'innovation par le service n'est pas à Crédit-impôt recherche, statut Jeune
considérer uniquement comme une entreprise innovante, FEDER,
source additionnelle de chiffre d'affaires Investissements d'avenir ...) et ne font pas
ou de valeur ajoutée, qui se limiterait à un la démarche par méconnaissance des
« plus marketing ». aides ou par autocensure.
Qu'elle soit incrémentale ou de rupture, il
s'agit d'une activité stratégique à part • Une innovation située tout le long
entière qui soutient le développement ou de la chaîne de valeur
la diversification d'une entreprise et La spécificité de l'innovation service: une
répond à un processus d'innovation bonne conceptualisation (84 %) et une
complet: mise en marché rapide.
- Ce processus débute par une phase de Un projet de développement d'une
recherche en amont: R&D technologique innovation service présente de
lorsque le service est adossé à une nombreuses analogies avec un projet
technologie, R&D en sciences humaines et d'innovation technologique. Il est
sociales lorsque ce n'est pas le cas. d'ailleurs inopportun d'opposer ces deux
- Il passe par des phases d'observation du types de projets, sachant que la plupart
terrain souvent poussées au point de faire des projets de service s'appuient sur des
apparaître de nouvelles segmentations de bases technologiques et que les modèles
clientèle jusqu'alors inusitées. Dans d'entreprises sont aujourd'hui
certains cas on observe des étapes de majoritairement mixtes, les industries de
conception/ Co-conception avec le client biens étant devenues des entreprises de
et de tests de validation conjoints. services comme les autres. Certaines
- Il aboutit enfin à une phase de lancement différences majeures existent toutefois:
commercial. - La difficulté à « protéger» une innovation
- Il peut prendre des années avant de service intangible est une contrainte
déboucher à proprement parler sur de majeure rencontrée par les entreprises de
nouveaux services. Ainsi, les chercheurs services.
ont mis au point la communication - Le « time to Maret» est beaucoup plus
internet dans les années 1990 et les court dans le processus de développement
services associés ont explosé la décennie de l'innovation service.
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
162

- L'estimation du retour sur investissement un niveau de sécurisation et un degré


(ROI) représente une contrainte d'authentification moins élevé que pour
particulière à l'innovation de service. des paiements classiques. Les services liés
- La difficulté à « industrialiser» la au micro paiement s'appuient sur
prestation représente une problématique différentes technologies d'accès: mobile,
importante, à la fois pour la recherche de internet, vocal ...
réduction du prix de revient et pour le
contrôle de la qualité. Dans certains secteurs d'activité, on
La relative « facilité» de l'innovation observe une tendance à la déconstruction
service est donc à la fois un stimulus (on des packages tarifaires, pour un retour à
peut innover plus vite) et une contrainte des offres « à la carte». Ainsi dans le
(il faut innover constamment pour se transport aérien, les compagnies low-cost
protéger de la concurrence). se mettent à proposer des prestations de
classe affaires, en facturant chaque brique
Financer différemment du service à l'unité (par exemple l'espace
lounge) ou, à l'inverse, des compagnies
• De nouveaux modes de facturation régulières proposent des services en
Confronté à la dématérialisation depuis option pour pouvoir baisser leur tarif.
déjà quelque temps, le secteur des biens
culturels est désormais l'un des plus • Des partenariats devenus
avancés dans le domaine de la facturation incontournables
à l'usage, ou « paya per use ». Ce mode de La mise en place de nouveaux services est
facturation s'étend toutefois à de la résultante d'un écosystème dans lequel
nouveaux secteurs d'activités. les partenaires (fournisseurs, logisticiens,
Ainsi, dans le secteur de l'énergie et des réseaux de distribution ...) sont vitaux
utilités, les acteurs doivent faire face à des pour la sphère publique comme pour la
investissements massifs pour permettre le sphère privée. Ainsi, pour 73 % des
déploiement de nouveaux réseaux entreprises interrogées, les partenaires
intelligents et des services associés. Tandis génèrent de l'innovation en matière de
que le déploiement de ces réseaux répond services. Mais le développement de
à l'application de réglementations locales nouveaux services - notamment à
ou régionales, le déploiement des services caractère social et environnemental -
dépendra de la demande des utilisateurs. repose aujourd'hui sur le déploiement
d'infrastructures physiques et
Parmi les services proposés, certains technologiques. Les acteurs doivent donc
consommateurs chercheront un trouver les moyens de réaliser des
supplément de confort, d'autres un investissements massifs pour financer ces
meilleur contrôle de leurs installations et infrastructures nécessaires à leur
de leur consommation, d'autres encore développement.
souhaiteront faire baisser leur facture.
Pour héberger les applications qui Distribuer différemment
géreront ces services, des plateformes
technologiques de type « box énergie », • Une offre transformée par les
comparables à ce que nous connaissons nouvelles technologies
avec les offres téléphonie/ Internet! La révolution des services associés au
Télévision, seront déployées. ( ... ) commerce est essentiellement menée par
Les micros paiements désignent des l'accélération du développement des
paiements de faible montant nécessitant
Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD
163

nouvelles technologies qui imposent un Cette transformation du secteur s'opère


rythme d'innovation très soutenu. plus facilement dans les activités où les
Aujourd'hui, l'offre commerciale des marges sont importantes. En effet, le
enseignes est complète et dense et ne changement de modèle s'avère complexe
représente plus un facteur de et difficile à mettre en place pour les
différenciation pour les acteurs du raisons de coût exprimées plus haut.
secteur. Seuls les niveaux de prix Ainsi, la révolution des services dans le
permettent encore de se différencier, commerce ne pourra être que progressive,
mais l'intensité concurrentielle est telle pour des bénéfices encore incertains.
que les acteurs n'ont pas une marge de Toutefois, selon leur capacité à réaliser
manœuvre considérable. des tests sur le marché, les enseignes
Le secteur du tourisme a lui aussi été pourront déployer progressivement des
complètement transformé par l'internet. solutions qui doperont leur aptitude à
Dans l'aérien, 80 % des clients se développer des services.
renseignent sur le Net avant d'acheter. Une certitude subsiste: les opportunités
Cette proportion est de 40 % dans offertes par la technologie ne doivent faire
l'hôtellerie où les visites virtuelles et la oublier ni le bon sens développé par les
multiplication des intermédiaires (agences enseignes pendant des décennies ni
virtuelles, comparateurs, sites l'importance de la qualité et de la
communautaires de voyageurs ...) ont motivation des personnels.
obligé les acteurs à repenser leur stratégie
de relation client pour maintenir leurs
marges.
La révolution des services touche
particulièrement les modes de distribution
des produits. L'assortiment ne constitue
en effet plus un facteur de différenciation:
c'est la façon dont la vente se déroule qui
joue un rôle déterminant dans la
fidélisation des clients et qui devient
l'enjeu premier des enseignes.

• Vers l'avènement du « click and


Mortara »
La mise en œuvre d'une nouvelle stratégie
de captage du flux ne s’appuie aujourd'hui
sur des supports technologiques tels que
les mobiles, les tablettes...
Le « m-commerce» représente des
opportunités majeures pour l'acte d'achat.
Il est à la fois une passerelle entre la
sphère privée et la sphère commerciale, et
un lien entre les différents modes de
distribution. Extérieur et intérieur du point
de vente ne font plus qu'un, obligeant le
distributeur à plus de rigueur dans
l'exécution de sa promesse commerciale.

Repères Nº 36/ POLITIQUE ECONOMIQUE DRNC /DEJRG / SD


164

BANQUE
Loi de séparation et de régulation des activités bancaires :
20 mesures pour « remettre la finance au service de
l’économie réelle »

Pierre Moscovici, ex-ministre de l’Economie et des Finances


www.economie.gouv.fr , 19 décembre 2012

Séparer les activités utiles à sur les marchés de dérivés de


l’économie des activités matières premières agricoles ;
spéculatives
5- Renforcer la capacité de l’Autorité
1- Interdire aux banques de mener de contrôle prudentiel (ACP) –
des activités de spéculation qui devenue ACP « R » pour «
engagent leur propre bilan résolution » – de surveiller et
(activités dites de « compte propre d’intervenir dans les activités de
») sauf à les cantonner dans des marché des banques et de leur
filiales strictement séparées de interdire, le cas échéant, d’opérer
l’entité principale recevant des sur certains types de produit ou de
dépôts du public et soumises à des mener certains types d’opérations.
exigences prudentielles sévères ;
Renforcer la capacité
d’intervention des autorités
2- Interdire aux banques d’être
actionnaires d’un fond spéculatif publiques lors d’une crise
de type « hedge fund » ou de lui bancaire
accorder des financements non
sécurisés ; 6- Obliger les banques à élaborer
préventivement des plans de
3- Définir limitativement et encadrer rétablissement de leur activité en
les activités réalisées via le compte cas de crise ; de même, l’ACPR
propre de la banque et qui devra prévoir des plans de
peuvent ne pas faire l’objet d’un résolution des banques qui
cantonnement parce qu’elles sont guideront son intervention en cas
réalisées in fine pour le compte ou de faillite d’un établissement ;
dans l’intérêt d’un client
(notamment la « tenue de marché 7- Permettre à l’ACPR, si le plan fait
») ; apparaître des obstacles à une
bonne résolution, d’obliger la
4- Interdire aux filiales cantonnées de banque à prendre les mesures
mener certaines activités pour y remédier, y compris par une
spéculatives comme le trading à évolution de sa propre structure
haute fréquence et les opérations (filialisation et cantonnement de
certaines activités…) ;
Repères Nº 36/ BANQUE DRNC /DEJRG / SD
165

8- Doter l’Autorité de contrôle d’imposer des exigences de


prudentiel et de résolution des fonds propres additionnelles
structures et des compétences lui pour limiter les risques
permettant d’intervenir systémiques ;
efficacement en cas de faillite
bancaire ; le projet prévoit 13- Éviter le développement de
notamment la possibilité pour bulles spéculatives en
l’ACPR de révoquer les dirigeants, permettant au Conseil de
de nommer des administrateurs stabilité financière d’encadrer la
provisoires, de transférer tout ou politique d’octroi de crédit des
partie de l’activité à d’autres banques.
banques, de suspendre les
paiements des dettes antérieures Protéger le consommateur
etc. ;
bancaire

9- Permettre à l’Autorité de contrôle 14- Renforcer la transparence sur le


prudentiel et de résolution d’éviter coût de l’assurance souscrite
la faillite d’une banque tout en par l’emprunteur afin de
faisant peser les pertes sur les permettre un renforcement de
actionnaires et certains créanciers la concurrence, une baisse des
afin de protéger les dépôts des tarifs et une amélioration des
clients et les finances publiques; garanties offertes ;

10- Transformer le fonds de garantie 15- Supprimer les obstacles qui


des dépôts en un fonds de garantie empêchent un consommateur
des dépôts et de résolution, de choisir librement une
financé par les banques elles- assurance emprunteur
mêmes, et dont la capacité individuelle différente de
d’intervention sera fortement l’assurance de groupe offerte
augmentée ; ce fonds pourra être par la banque ; le projet de loi
appelé à contribuer prévoit notamment d’interdire
financièrement au sauvetage ou à la facturation de frais par la
la résolution d’une banque en banque pour l’examen de
difficulté. l’assurance individuelle choisie
par le consommateur;
Prévenir et limiter les risques
systémiques
16- Plafonner les frais pratiqués
pour le traitement du
11- Créer une nouvelle autorité, le
fonctionnement irrégulier du
Conseil de stabilité financière,
compte (« commissions
chargée de surveiller et de
d’intervention ») pour les
prévenir le développement des
consommateurs qui présentent
risques systémiques ;
des revenus modestes et qui
multiplient les incidents; la loi
12- Doter cette nouvelle autorité de obligera également les banques
pouvoirs extensifs et à proposer de manière
notamment de la capacité systématique à ces personnes la
Repères Nº 36/ BANQUE DRNC /DEJRG / SD
166

gamme des paiements


alternatifs (GPA) qui, pour un
coût limité, offre un ensemble
de services et de moyens de
paiement conçus pour éviter,
les incidents de paiement ;

17- Faciliter l’exercice du « droit au


compte », qui permet à toute
personne de se voir reconnaître
le droit à un compte bancaire
accompagné d’un ensemble de
services bancaires de base
gratuits ; pour cela, les
établissements de crédit auront
l’obligation de remettre aux
demandeurs une attestation de
refus d’ouverture de compte ;

18- Permettre à des tiers (Centre


communal d’action sociale,
Conseil général, Caisse
d’allocations familiales) de saisir
la Banque de France pour
exercer le droit au compte au
nom de la personne concernée ;

19- Réduire la durée de la


procédure de surendettement
en permettant aux commissions
de surendettement, si elles le
jugent nécessaire, d’imposer
des mesures aux parties ou de
recommander des mesures au
juge sans passer préalablement
par une phase de négociation
amiable qui requiert de trouver
un accord avec les créanciers ;

20- Simplifier la procédure de


traitement du surendettement
pour permettre le gel du cours
des intérêts des crédits dès la
décision de recevabilité du
dossier.
Loi de séparation

Repères Nº 36/ BANQUE DRNC /DEJRG / SD


167

BANQUE
Les gouvernements et les banques centrales face à la
grande récession

JÉRÔME CREEL, OFCE et ESCP Europe


Problèmes Economiques/novembre 2012 (hors-série, n°2)

La Grande Récession
La crise financière internationale se valorisation de leurs actifs. Dès 2007, le
déclenche en août 2007, à la suite de la ralentissement de la croissance est
fermeture temporaire de fonds sensible aux États-Unis, et en 2008-2009,
d'investissement de la banque BNP- l'ensemble des pays industrialisés
Paribas. Celle-ci intervient un an après le subissent une grave récession (voir
retournement du marché immobilier graphiques la et lb, p. 123-124). En 2009,
américain sur la base duquel s'étaient la zone euro perd plus de 4 points de
développés les crédits subprime et la croissance, l'Allemagne à elle seule 5
titrisation en chaîne des actifs financiers. points, la France près de 3 points, et l'Italie
Le marché interbancaire sur lequel se plus de 5 points, tout comme le Japon,
refinancent les banques est paralysé: dans tandis que la performance des États-Unis
un mouvement généralisé de défiance, les se situe entre celles de la France et de
banques cessent de se prêter l'Allemagne. Après une année 2008 qui a
mutuellement et les taux d'intérêt vu l'arrivée de la récession, l'année 2009
grimpent. Les banques centrales sont alors est qualifiée de « Grande Récession ».
amenées à intervenir directement sur les
Nombreux seront les commentateurs à
marchés, en injectant des liquidités La
évoquer un possible parallèle avec la «
crise a démarré.
Grande Dépression» des années 1930. La
Ses conséquences sur l'économie réelle ne référence à cette crise témoigne de la
se font pas attendre. Face au crainte de voir les économies des pays
renchérissement de leurs coûts de industrialisés s'enfoncer dans une
financement et leurs pertes en capital récession longue et profonde
subies sur des marchés financiers de plus accompagnée d'une déflation. Cette
en plus instables, les banques cherchent crainte est certainement aussi celle des
progressivement à se désendetter et banquiers centraux et des gouvernements
durcissent les conditions d'octroi de et notamment, parmi eux, de Ben
crédits aux entreprises et aux particuliers. Bernanke, président de la Réserve
Ces derniers subissent eux-aussi le fédérale des États-Unis (la Fed), spécialiste
dégonflement - l'éclatement viendra reconnu de la Grande Dépression. Ce
ensuite - des bulles immobilières et scénario redouté ne se produira pas. En
boursières, qui s'accompagne de pertes de 2010 et 2011, la reprise est perceptible,
Repères Nº 36/ Banque DRNC /DEJRG / SD
168

voire sensible en Allemagne et aux États- modifié la maturité de ses injections, en


Unis. Sans aucun doute, un des injectant moins de liquidités à maturité
enseignements des années 1930 a-t-il été courte (1 semaine) contre plus deliquidités
retenu: les gouvernements et les banques à maturité longue (3 mois), tandis que la
centrales doivent intervenir, et à bon Fed a cédé des titres obligataires publics
escient. plutôt que de mettre en œuvre américains.
une politique monétaire restrictive, qui a
Jusqu'au mois de septembre 2008, soit un
enfoncé l'économie américaine dans la
an après le déclenchement de la crise,
Grande Dépression, il faut mener des
seule la Fed met en œuvre une politique
politiques expansionnistes.
monétaire expansionniste de baisse forte
Des politiques monétaires très de son taux d'intérêt directeur, supposée
accommodantes réduire les taux d'intérêt de long terme,
donc le coût du crédit. La BCE procède à
Des politiques conventionnelles ... ses injections de liquidités à taux directeur
constant, c'est-àdire que son taux de
Les banques centrales sont les premières à refinancement au jour le jour reste le
intervenir pour faire face à la crise de même, tandis que la Banque d'Angleterre
liquidité qui secoue le marché baisse quatre fois moins le sien que la Fed.
interbancaire. Il y a cependant plusieurs Ainsi que nous le rappelions plus haut, Ben
temps dans les politiques menées par ces Bernanke prend certainement toute la
institutions. En premier lieu, des politiques mesure du risque d'un retour à la Grande
conventionnelles sont menées, Dépression, et, spécialiste universitaire
principalement des politiques d' des questions de politique monétaire, il
openmarket: par ce biais, une banque utilise à plein un instrument qu'il juge
centrale prête des montants prédéfinis efficace.
aux banques, à un taux de refinancement
qui permet d'ajuster l'offre de liquidités à ... aux politiques non
la demande, ou bien elle adapte sa conventionnelles
politique d'offre afin de piloter les taux
d'intérêt, à la baisse en offrant plus de L’accélération de la crise financière au
liquidités, ou à la hausse en en retirant. En mois de septembre 2008, qui culmine avec
l'espèce, les banques centrales ont la faillite de la banque Lehman Brothers,
procédé à des opérations de réglage fin de témoigne du fait que la politique
la liquidité afin d'atténuer les tensions sur monétaire américaine est insuffisamment
les taux d'intérêt interbancaires. Ces efficace et elle va obliger les banques
politiques sont restées conventionnelles centrales à puiser dans un nouvel arsenal,
dans la mesure où elles n'ont pas modifié celui des politiques non conventionnelles.
le bilan des banques centrales : leur actif, Parallèlement, toutes les banques
constitué des réserves en or et devises, centrales vont désormais baisser très
des liquidités prêtées aux banques et des fortement leurs taux directeurs, jusqu'à
titres financiers détenus, n'a pas vu son près de 0 % aux États-Unis, au Japon et au
montant augmenter. Pour cela, la BCE a Royaume-Uni depuis le premier trimestre

Repères Nº 36/ Banque DRNC /DEJRG / SD


169

2009 et 1 % dans la zone euro depuis le de même, en étendant ses opérations de 1


deuxième trimestre 2009. à 12 mois.

Politiques de « quantitative Politiques de « qualitative easing »


easing »
Le deuxième type de politique non
Il existe au moins trois types différents de conventionnelle consiste à modifier la
politique monétaire non conventionnelle. structure de l'actif au bilan de la banque
Le premier consiste à gonfler le bilan de la centrale, en acquérant des titres moins
banque centrale, donc à injecter des liquides et donc plus risqués, c'est-à-dire
montants plus importants de liquidités des actifs financiers « non conventionnels
dans l'économie. Cela ressemble à une » au regard des actifs habituellement
politique monétaire expansionniste détenus par les banques centrales (bons
classique d' openmarket, dans la mesure du Trésor américains aux États-Unis ou
où la banque centrale acquiert des titres obligations privées ayant reçu la note
obligataires et crée, en contrepartie, de la maximale AAA dans la zone euro). Ce
monnaie. Mais il s'agit d'une opération de changement dans la structure du bilan de
refinancement supplémentaire, car elle ne la banque centrale s'établit sans modifier
réduit pas le montant des autres éléments le montant total de son actif et de son
qui figurent à son actif et n'acquiert pas passif: on parle alors de « qualitative
forcément de nouveaux titres financiers. easing ». Cette politique monétaire induit
Dans ce dernier cas, il y a juste, du côté de donc une prise de risque dans le bilan de
l'actif de la banque centrale, une la banque centrale, une prise de risque
opération de crédit de la banque centrale qu'on ne retrouve pas lors d'une politique
vers les banques privées. Face à « classique » d'open-market puisque les
l'augmentation des actifs de la banque titres financiers acquis sont « sûrs » au
centrale, le montant des réserves des sens où ils se sont vus attribuer la
banques privées auprès de la banque meilleure note possible par les agences de
centrale augmente lui aussi: les banques notation. En acquérant directement des
privées déposent auprès de la banque produits financiers structurés ii.e. les titres
centrale des actifs financiers, issus du processus de titrisation) à partir
généralement peu risqués et bien notés, de 2009, la Fed a sans doute été la
qui servent de collatéral pour les prêts que première banque centrale à se lancer dans
leur consent la banque centrale. C'est la une telle politique, prenant à la fois un
politique de « quantitative easinq » (QE), risque de taux d'intérêt, parce que la
mise en œuvre initialement par la Fed, valorisation de ces titres était volatile, un
puis poursuivie par la Banque d'Angleterre risque de crédit car ces titres étaient
et la BCE. En 2008, puis fin 2010, la Fed a adossés à des crédits (hypothécaires,
acquis respectivement 1 600 milliards et étudiants, etc.), et un risque de liquidité
600 milliards de dollars, accroissant ainsi car, sur des marchés en baisse, les
substantiellement son bilan. Elle a aussi transactions sur ces titres devenaient
accru ses opérations de refinancement rares. Fin avril 2012, la part des produits
auprès des banques privées; la BCE a fait financiers structurés dans l'actif de la Fed

Repères Nº 36/ Banque DRNC /DEJRG / SD


170

s'établissait à 29 %, contre 58 % pour les certaines banques européennes, cette


bons du Trésor américains. Du côté du opération de refinancement à très long
passif, la Fed a aussi revu à la baisse ses terme a fait peser sur la BCE un risque de
exigences de qualité sur les titres crédit, dans la mesure où il n'était pas
financiers déposés auprès d'elle par les certain que toutes les banques privées
banques privées: au lieu des seuls bons du pourraient rembourser les prêts octroyés
Trésor américains, presque tous les actifs par la banque centrale. Au-delà de
des banques privées, y compris les l'augmentation du bilan de la BCE, il y
produits financiers structurés, ont pu être avait donc une détérioration de la qualité
déposés comme garantie auprès de la Fed. de celui-ci.
Celle-ci a accru son risque de bilan à l'actif
et au passif. La BCE l'a plus Des politiques budgétaires
particulièrement accru au passif, en ayant expansionnistes
une exigence de qualité elle aussi plus
En septembre et octobre 2008, les
souple à propos des collatéraux acceptés,
pouvoirs publics ont cherché à limiter la
allant jusqu'à des titres notés BBB-. À
contagion de la faillite de Lehman
l'actif, sous la pression de la crise des
Brothers aux autres banques: en Europe,
dettes publiques européennes, la BCE a
les interventions de sauvetage bancaire
développé un programme d'achats de
passent par l'octroi de garanties publiques
titres financiers, dont des titres de dette
sur les crédits interbancaires et par la
publique acquis sur les marchés
recapitalisation des banques ou des
secondaires. Fin mars 2012, la BCE
rachats d'actifs risqués. Ex post, cette
détenait 280 milliards d'euros de titres
stratégie a effectivement évité que
acquis dans le cadre de ce programme,
d'autres banques fassent faillite.
soit à peine 9 % de son bilan.
Pour autant, la principale action des
Politiques de « credit easing " pouvoirs publics dans cette crise a été
Le dernier type de politique non l'adoption de politiques budgétaires
conventionnelle pratiquée est qualifié de « expansionnistes.
credit easing » : il consiste à pratiquer à la Les déficits publics ont donc connu une
fois le « qualitative» et le « quantitative envolée exceptionnelle (voir tableau 6a p.
easing», soit une détérioration de la 127). Dans les pays européens, le Pacte de
qualité du bilan de la banque centrale et stabilité et de croissance, qui sert
son augmentation. La conjonction de ces principalement à contraindre les déficits
deux politiques s'est produite aux États- publics en-deçà d'un plafond évalué à 3 %
Unis, et plus tardivement dans la zone du PIB, a dû être mis entre parenthèses,
euro en 2011-2012, lorsque la BCE a prêté tant ces déficits étaient élevés: en 2009 et
près de 1 000 milliards d'euros aux 2010, le déficit public moyen de la zone
banques privées à une maturité de trois euro s'est établi à plus du double du
ans, très longue pour ce type d'opération plafond autorisé! Les États-Unis n'ont pas
de refinancement. Compte tenu de la été en reste avec des déficits publics
dégradation de la situation financière de évalués à 11 % du PIB en 2009 et en 2010,
Repères Nº 36/ Banque DRNC /DEJRG / SD
171

contre 6 % du PIB après la récession de être peu développées, la progressivité des


1991. Au Japon, la crise financière et impôts peut être faible et, en tout état de
économique mondiale a eu raison du cause, les stabilisateurs automatiques,
rebond de la croissance intervenu en comme leur nom l'indique, n'ont pas
2007, faisant replonger l'économie en vocation à renverser une situation
récession: les déficits publics ont retrouvé dégradée ou exceptionnelle, mais
leur niveau de l'année 2000. seulement à l'atténuer. Aussi peut-il être
nécessaire que l'État accompagne le jeu
Les stabilisateurs automatiques des stabilisateurs automatiques de plans
insuffisants face à la récession de relance, c'est-à-dire de politiques
discrétionnaires lorsqu'une crise
Les stabilisateurs automatiques modifient
économique est en cours.
spontanément l'équilibre des finances
publiques en cas de changement Les plans de relance
conjoncturel: en cas de ralentissement, le
déficit public conjoncturel se détériore car Nombreux furent donc les pays qui ont
les dépenses augmentent tandis que les mis en œuvre de tels plans de relance
recettes fiscales diminuent. Le risque de après le démarrage de la crise en 2007.
récession - ou ses effets si celle-ci est Les rares exceptions sont les pays où la
avérée - s'en trouvent réduits. Le crise financière a été très grave et très
creusement du déficit public permet en précoce. Ainsi, l'Islande et l'Irlande,
effet de soutenir la demande effective: les confrontées à des vagues de faillites et de
baisses d'impôts, dans un système fiscal chômage importantes, ont dû se résoudre
progressif, soulagent les contribuables, de à entamer en pleine crise des cures
même que les dépenses de transferts en d'austérité pour tenter de préserver la
leur faveur. À l'inverse, en cas de boom solvabilité de leurs finances publiques.
économique, les stabilisateurs L'Italie figure aussi au rang des exceptions,
automatiques participent du retour vers dans une sorte de position attentiste - et
l'équilibre des finances publiques et sans succès - des effets favorables des
limitent les pressions inflationnistes via plans de relance menés dans les pays
une amélioration du solde public. Leurs voisins, l'Allemagne, la France et
avantages résident dans le fait qu'il n'y a l'Espagne. Aux États-Unis, compte tenu de
ni décalage dans la décision, puisqu'ils la progressivité insuffisante du système
sont automatiques, ni délais d'application. fiscal et de filets de sécurité sociaux trop
Leurs propriétés contra-cycliques varient peu développés, la moitié de
cependant selon l'importance des l'augmentation du déficit public a été
transferts sociaux (étendue et niveau des expliquée par les plans de relance
allocations chômage, etc.) et la adoptés. À titre de comparaison, le plan
progressivité des impôts. de relance français a expliqué à peine un
cinquième de l'augmentation du déficit
Les stabilisateurs automatiques s'avèrent public français depuis 2008.
parfois insuffisants pour soutenir
l'économie: les dépenses sociales peuvent

Repères Nº 36/ Banque DRNC /DEJRG / SD


172

Des politiques efficaces ? centrale) produit des effets multiplicateurs


largement supérieurs à l'unité aux États-
Les plans de relance ont-ils été efficaces? Unis comme dans la zone euro (entre 1,12
Il est difficile de répondre à une telle et 1,59) si le plan de relance porte sur la
question dans la mesure où l'on ne peut consommation publique, l'investissement
pas savoir exactement ce qui serait public ou les transferts ciblés. Pour les
advenu s'ils n'avaient pas été mis en autres instruments à la disposition des
œuvre. Pour autant, on peut se référer à gouvernements, comme la taxe sur la
la littérature, abondante et faisant valeur ajoutée (TVA), les effets sont
désormais consensus, consacrée à l'effet moindres, de l'ordre de 0,6, mais bel et
multiplicateur budgétaire. L'effet bien positifs.
multiplicateur mesure l'impact sur le PIB
d'une augmentation, généralement Qu'en est-il si la relance persiste? Les
discrétionnaire, du déficit public. Si l'effet effets multiplicateurs d'une hausse
multiplicateur est supérieur à l'unité, on le permanente dans les consommations
qualifie de multiplicateur keynésien: la publiques s'amenuisent, certes, mais ils
politique budgétaire a produit une restent toujours positifs dans la zone euro,
dynamique de croissance de la quels que soient le modèle utilisé et
consommation privée et/ou de l'hypothèse faite sur la politique
l'investissement des entreprises qui a un monétaire poursuivie. De rares cas
impact propre sur la croissance du PIB. d'effets multiplicateurs négatifs sont
Selon Coenen et al. (2012), un des articles reportés pour les États-Unis, mais ils
parmi les plus récents sur le sujet, de dépendent du modèle utilisé ou de
nombreux multiplicateurs budgétaires l'hypothèse portant sur la politique
sont élevés, particulièrement pour les monétaire. Les résultats de cette étude
dépenses publiques et les transferts ciblés. confirment ceux des études empiriques
La politique budgétaire serait d'autant menées depuis 2000 (voir la synthèse de
plus efficace qu'elle serait temporaire et Creel et al., 2011).
que la politique monétaire serait
Au regard de ces estimations, il apparaît
accommodante. Les hausses permanentes
que les relances budgétaires intervenues
de dépenses et de déficits publics
aux États-Unis, au Royaume-Uni et dans la
réduiraient significativement les effets
zone euro ont été adéquates dans la
multiplicateurs initiaux.
mesure où elles ont été menées après ou
Selon les 17 économistes ayant participé à en même temps que des politiques
cet article, et sur la base de huit modèles monétaires accommodantes,
différents pour les États-Unis et de quatre conventionnelles et non conventionnelles.
modèles différents pour la zone euro, la Il n'en reste pas moins qu'après le
conclusion est claire: une relance redémarrage de l'activité en 2010, la
budgétaire effective pendant deux ans, décélération de la croissance du PIE a été
accompagnée d'une politique monétaire perceptible dès les premiers mois de
accommodante (le taux d'intérêt est l'année 2012, augurant d'un
maintenu à un niveau faible par la banque ralentissement sur l'ensemble de cette

Repères Nº 36/ Banque DRNC /DEJRG / SD


173

année. L'articulation des politiques Le risque d'insoutenabilité des


monétaires et budgétaires est-elle en finances publiques cantonné à la
cause?
zone euro
Retour vers la récession : les Le risque d'insoutenabilité des finances
marges de manœuvre perdues ? publiques illustre celui de voir les
gouvernements être incapables de payer
Les politiques économiques mises
les intérêts sur leurs dettes, voire de les
en œuvre pour faire face à la crise rembourser. Étonnamment, ce risque est
financière et enrayer la Grande resté concentré dans la zone euro, alors
Récession ont fait surgir deux que les dettes publiques ont augmenté
spectres: le risque d'inflation et le dans tous les pays de l'OCDE sous l'effet
de la crise financière. La spécificité de la
risque d'insoutenabilité des finances
zone euro réside cependant dans
publiques.
l'inexistence d'une souveraineté
Le risque inflationniste monétaire pour l'euro. Il n'existe pas
d'État souverain qui garantisse la valeur de
temporairement écarté
la monnaie. Il n'existe donc pas non plus
L'évocation du premier risque est d'État souverain qui puisse décréter le
consécutive à l'augmentation des bilans changement de valeur de la monnaie.
des banques centrales, et à une double Aussi, les États membres de la zone euro
hypothèse: celle selon laquelle les actifs ont-ils perdu une souveraineté monétaire
des banques centrales donnent lieu à de la qui permet, le cas échéant, de refinancer
création monétaire; et celle selon laquelle les dettes publiques. Cette possibilité
cette création monétaire est source de existe toujours aux États-Unis ou au
l'inflation, donc d'une perte de Royaume-Uni, par exemple.
compétitivité. S'il est trop tôt pour écarter
La matérialisation du risque
définitivement le risque d'inflation
d'insoutenabilité des finances publiques a
consécutif à la politique monétaire, il est
consisté dans l'augmentation des taux
possible de le faire au moins
d'intérêt à servir sur les nouvelles dettes
temporairement: les injections de liquidité
publiques émises par certains États de la
n'ont pas abouti à une augmentation forte
zone euro. La contagion de la crise des
des crédits aux entreprises et aux
dettes souveraines européennes a engagé
ménages, et leurs répercussions sur
tous les États de la zone euro dans une
l'activité ont été insuffisantes pour
politique de rigueur budgétaire qui est à
engendrer des pressions inflationnistes, en
l'origine du ralentissement économique en
témoigne le retour en récession prévu en
2012, conformément aux effets
2012 dans la zone euro.
multiplicateurs budgétaires évoqués plus
haut (voir aussi OFCE, 2012).

Il reste indéniable que la perception


fausse d'absences de marges de

Repères Nº 36/ Banque DRNC /DEJRG / SD


174

manœuvre monétaires en Europe (le taux celle des partenaires de la zone euro: États
d'intérêt directeur, après avoir augmenté -Unis et Chine, pour ne citer qu'eux. Il
puis diminué en 2011, reste supérieur aux semble donc qu'après avoir abordé de
taux américain ou britannique) et celle de façon adéquate la crise financière
la nécessité de recourir au plus vite - soit internationale, la zone euro a raté sa
dès 2010 en France et 2011 en Allemagne sortie des politiques de sortie de crise:
- à la rigueur budgétaire ont pesé sur la trop tôt, trop forte, et la crise est repartie
croissance européenne et, partant, sur ...

Repères Nº 36/ Banque DRNC /DEJRG / SD


175

BANQUE
Bale III, subprime, actifs toxiques, crise de liquidité,
dettes souveraines •••
Peut-on encore évaluer les banques ?

Nicolas Darbo et Henri Philippe, Associés – Cabinet Accuray


Revue Banque/ Décembre 2012

L’évaluation d'une banque doit intégrer Evaluer les banques : un


les spécificités du secteur, s'agissant des
risques, de la réglementation ou de la exercice avec des spécificités
gamme étendue des activités. Elle est L'évaluation des banques présente un
rendue aujourd'hui difficile par les certain nombre de spécificités, dont la
multiples incertitudes qui affectent ces méthode elle-même.
facteurs. Comment réduire ces dernières L'approche traditionnelle de l'évaluation
et redonner des repères aux financière procède en trois étapes:
évaluateurs? - estimation de la valeur de l'activité;
- détermination de
l'endettement financier de la structure;
Depuis le début de la crise, trois
- estimation par déduction de la valeur
phénomènes conjoints ont fortement
des fonds propres.
affecté les banques:
- une violente crise de liquidité /
S'agissant d'une banque, la valeur des
Solvabilité nourrissant un marasme
fonds propres est déterminée de façon
économique grandissant et générant un
directe. En effet, l'activité de la banque est
renforcement durable des contraintes
justement le financement de l'économie.
réglementaires;
Dans ce contexte, la distinction usuelle
- parallèlement, le cours de l'action des
entre valeur d'activité et structure
principales banques européennes a été
financière n'a pas de sens. Corollaire de
divisé par 3, par 7, voire par 10 ;
cette spécificité, la valeur d'une banque
- plus inquiétant, l'incertitude sur ces
est soumise à une volatilité importante,
valeurs s'est amplifiée : alors que la
directement liée au niveau de son levier
volatilité des actions bancaires se situait
financier.
entre 15 et 25 % avant la crise, elle
dépasse aujourd'hui les 50 %, atteignant
La deuxième spécificité concerne
parfois plus de 60 %.
l'évaluation des risques. Le métier de la
À l'effondrement des valeurs bancaires
banque consiste à financer l'économie en
s’est donc ajoutée une très forte
mesurant le risque associé aux projets
incertitude quant à ces valeurs. Au total,
financés et en tarifant ce dernier de façon
on peut légitimement se poser la
adéquate. Il s'agit bien de prendre des
question: peut-on encore évaluer les
risques elle premier d'entre eux est celui
banques?
de contrepartie, très corrélé au contexte
macroéconomique. Mais il y en a d'autres:

Repères Nº 36/ Banque DRNC /DEJRG / SD


176

risques de bilan (taux, liquidité, change), d'évaluation à retenir pour évaluer une
liés aux produits « toxiques» - dont banque. Sans surprise, on retrouve le
l'existence et l'impact éventuel peuvent distinguo habituel entre les méthodes
rester durablement latents au sein des relevant d'une approche intrinsèque et
bilans -, ou encore risques opérationnels, celles relevant d'une approche
etc. En complément de la détermination analogique.
des flux de résultats futurs, il sera donc
déterminant pour l'évaluateur d'estimer La méthode par les flux (intrinsèque)
précisément la nature et l'impact de ces généralement retenue considère le
risques sur les flux. résultat distribuable pour l'actionnaire.
Celui-ci tient compte du profit de l'année,
Troisième spécificité: le contexte mais aussi du profit exceptionnel qui peut
réglementaire. Étant donné le rôle central être distribué si la banque est en excédent
des banques dans l'économie et le risque de fonds propres, ainsi que la part des
systémique qu'elles peuvent porter dans profits futurs qui ne pourra être distribuée
certaines circonstances, elles sont en raison de la croissance de l'activité et
soumises à un ensemble de des contraintes pesant sur les capitaux
réglementations strictes et doivent en propres.
particulier respecter des ratios Une version alternative parfois rencontrée
prudentiels. Ces contraintes pèsent est la méthode WEV, version très
fortement sur la croissance future et la simplifiée de la précédente. Pour
capacité de distribution des banques. Les permettre cette simplification, elle
méthodes d'évaluation de banques suppose que la banque évaluée a atteint
doivent naturellement tenir compte de cet sa pleine maturité. Elle connaîtra donc un
environnement réglementaire fluctuant. ROE stable et une croissance constante de
son résultat net.
Enfin, dernière spécificité: une somme de
métiers parfois très différends. Les La méthode des comparaisons boursières
établissements bancaires ont des tailles et l'analyse des transactions récentes dans
variables, mais les plus importants d'entre le secteur reposent sur des multiples de
eux, à l'image des grands groupes résultat net, voire de capitaux propres
industriels, sont en général comtés (Priée to Book - Pot). Les multiples assis
d'activités qui présentent des degrés sur le PNB sont généralement écartés en
divers de complexité et des métiers plus raison des différences structurelles ou
ou moins volatils (banque de détail, conjoncturelles qui peuvent exister en
gestion d'actifs, banque de financement, termes de coût du risque et de frais
etc.). Il est dès lors relativement délicat d'exploitation.
d'évaluer une banque de façon globale; il Afin de tenir compte des différences de
vaut mieux procéder en évaluant rentabilité, la méthode des comparaisons
indépendamment chacune de ses activités boursières est parfois un peu
(approche dite par « somme parties »). sophistiquée, en procédant à une analyse
de régression (ROE vs Pot) sur l'échantillon
Une méthodologie retenu. Il existe aujourd'hui un consensus
parmi les évaluateurs de banque sur la
d’évaluation qui fait consensus pertinence de ces méthodes. Cependant,
Conscients de ces multiples spécificités, rappelons que si chacune de ces méthodes
les praticiens de la finance ont bâti un fonctionne bien pour les banques mono
consensus relatif aux méthodes métier ou pour évaluer une activité bien
Repères Nº 36/ Banque DRNC /DEJRG / SD
177

spécifique au sein d'une banque, seule des exigences des ratios minimaux. Avant
une démarche par la somme des parties la crise, la moyenne des banques avait un
(sumo of the parts), appelée aussi « actif ratio tiers de 11 % pour une cible de 8 %.
net réévalué », fonctionne pour les Aujourd'hui, toutes choses égales par
banques universelles ou multi métier. Il ailleurs, la moyenne suivant les nouvelles
s'agit alors de mettre en œuvre les normes serait passée à 6 % pour une cible
méthodes évoquées ci-dessus pour nettement accrue. Concernant la liquidité,
chacune des activités et, en faisant la de nouveaux ratios sont apparus, rendant
somme de ses différentes parties, de moins rentables les métiers qui
déterminer la valeur de la banque dans n'apportent pas de liquidité: banque
son ensemble. Il importe cependant de d'investissement en général, mais aussi
bien identifier et évaluer les coûts de établissements de crédit spécialisé. De
structure ainsi que leur pendant: les nouvelles réglementations sont en
synergies potentielles entre les différents gestation (inspirées de la Voucher Ruel, ou
métiers. du rapport Vickers ...) ; elles pourraient
aboutir à des scissions des activités entre
La crise a rendu l'exercice encore banque de détail et banque de
financement et d'investissement.
plus difficile
Enfin, le contexte macroéconomique
Tout d'abord, le Junding, la matière mondial est plus que jamais incertain, les
première des banques, a connu deux trimestres de croissance molle succédant
profonds bouleversements. à ceux en récession, le tout rythmé par les
Premièrement, après le 15 septembre ouvertures de vanne sans résultat des
2008, il est brutalement devenu beaucoup banquiers centraux. Dans cet
moins abondant. Même si la crise de environnement perturbé, il est
liquidité a connu des périodes de particulièrement difficile de dessiner un
rémission au deuxième semestre 2009 ou business plan. Les banques doivent alors
au premier semestre 2011, le marché n'a constituer de multiples prévisions de
jamais retrouvé la profondeur d'avant la résultats combinant plusieurs scénarios
crise. Ensuite, les speeds se sont macroéconomiques, des anticipations de
fortement tendus et différenciés entre volumes et coûts déjauni et parfois des
banques et entre natures de véhicule de ratios prudentiels calibrés à plusieurs
refinancement. Dès lors, les activités niveaux.
nécessitant un financement long ou non
pourvoyeuses de collatéral ont vu leur
coût de refinancement fortement Les conséquences pour l'évaluateur
augmenter. et les banques
Si l'on doit trouver un dénominateur
Ensuite, les banques ont assisté à un triple commun aux trois changements induits
renforcement des exigences par la crise décrits au paragraphe
réglementaires, qui mine fortement leur précédent, il s'agit bien sûr de l'incertitude
ROE. sur:
Sur le plan de la solvabilité, le calcul des - le volume et le coût du Jining ;
ratios s'est durci de trois façons: par le - le niveau de la croissance éco-
renforcement de la qualité des fonds Norique;
propres exigée, par l'augmentation des
actifs risqués pondérés et par la hausse
Repères Nº 36/ Banque DRNC /DEJRG / SD
178

- l'environnement réglementaire (les aujourd'hui, mais aussi, dans une certaine


ratios liés à Bâle III ne sont pas encore mesure, les fortes décotes dont fait l'objet
connus dans le détail à ce stade). les valeurs bancaires.

Il convient d'ajouter une quatrième Communiquer régulièrement


incertitude: en raison de ces nombreux
changements, qui modifient parfois
Si l'on part du postulat que le cours de
violemment la rentabilité voire la viabilité
l'action est partiellement corrélé à
de tel ou tel métier, les banques ont
l'incertitude sur le niveau des résultats
réalisé, réalisent et vont réaliser des
futurs, la banque dispose d'un levier
ajustements stratégiques majeurs sur leur
potentiel en la matière pour se
portefeuille de métiers. Ces ajustements
différencier et tenter de mieux se
expliquent largement la difficulté actuelle
valoriser. En effet, si la banque ne peut
pour évaluer une banque. En effet, toute
pas faire grand chose pour réduire
évaluation est un exercice de projection
l'incertitude sur la réglementation, le funin
dans le futur: or, comment peut-on se
et l'environnement économique, il est de
projeter quand les modèles économiques
son ressort de communiquer
des grandes banques peuvent suivre des
régulièrement sur les ajustements de son
chemins très différents? L'évaluateur en
modèle économique en cours et à venir,
est réduit à croiser plusieurs scénarios de
sur les rentabilités par métier actuelles et
développement avec différents contextes
futures et sur le niveau des risques
économiques, financiers et
propres à chaque métier. Une telle
réglementaires, le tout avec une
communication peut enlever au moins
méthodologie de somme des parties. Cet
une dimension à la matrice multi scénario
exercice particulièrement complexe
de l'évaluateur et réduire ainsi la
explique l'amplitude des fourchettes
fourchette de valeurs.
d'évaluation que nous connaissons

Repères Nº 36/ Banque DRNC /DEJRG / SD


179

BANQUE
Les banques face au pilotage de la liquidité

Séverine LEBOUCHER, Journaliste


Banque & Stratégie n°311/12 février 2013

Au-delà des stratégies métier, c'est toute « Début 2011, juste après la publication du
l'organisation interne de la gestion de la ratio, nous avons réuni les métiers pour
liquidité que la crise a remise en question. étudier la consommation de liquidité en
Au cœur des difficultés, le calcul d'un ratio LCR de chacun d'eux et pour calibrer leurs
réglementaire très éloigné des besoins de besoins jusqu'en 2014, témoigne un
pilotage quotidien. responsable des risques. Mais la crise de
liquidité de l'automne 2011 a accéléré les
Le début des années 2000, marqué par
mesures d'adaptation que nous
des ressources très bon marché et
prévoyions de prendre. » Cession
abondantes, a conduit les banques à
d'activités consommatrices de liquidité, en
relâcher leur attention sur le 3e pilier de
particulier en dollars, orientation de
leur gestion actif-passif: la liquidité. Le
l'épargne des ménages et de la trésorerie
danger était d'autant moins visible qu'il ne
des entreprises vers les bilans bancaires ...
touchait pas la marge de la banque. Cet
les trajectoires stratégiques sont
état d'esprit change drastiquement suite à
modifiées pour rendre les banques
la faillite de Lehmann Brother. Une
françaises davantage « LCR compatibles».
défiance généralisée s'installe entre
acteurs financiers et conduit à un Une gestion plus centralisée ...
assèchement brutal de la liquidité. La
réaction des régulateurs internationaux, Mais au-delà de ces réponses, visibles,
désireux d'agir sur cette sphère délaissée touchant les métiers, les établissements se
de la liquidité, fait l'effet d'un petit séisme lancent également dans une adaptation de
dans le monde bancaire, en particulier en leur organisation, plus discrète mais non
France: le ratio de liquidité à court terme moins stratégique. Une gestion de la
(LCR), en gestation au sein du Comité de liquidité uniquement au niveau macro
Bâle depuis plusieurs années, est publié en n'est plus possible. Il s'agit d'aller dans le
décembre 2010 avec des hypothèses de détail des entités et des produits qui,
calcul très pénalisantes pour les chacun, rapporte et coûte de la liquidité. «
établissements français. En parallèle de Il faut faire en sorte que les enjeux de
leurs efforts de lobbying pour obtenir une liquidité soient pris en compte
version amendée du ratio, les banques se systématiquement dans les choix
mettent rapidement en ordre de marche stratégiques et l'activité commerciale au
pour remplir ces nouvelles Exigences. quotidien », note un autre banquier, en
charge de la refonte des systèmes de
gestion de la liquidité. La cohérence
Repères Nº 36/ Banque DRNC /DEJRG / SD
180

devient le maître mot de ces Un ratio standard


réorganisations: cohérence des modèles
utilisés à l'intérieur du groupe, des Telle est pourtant la tendance induite par
processus de remontée de l'information, le LCR, ratio standard qui s'applique à
de la tarification de cette liquidité ... La l'ensemble des banques et des métiers,
tendance est aujourd'hui nettement à la quel que soit leur profil de liquidité. Avec
centralisation de la gestion de liquidité, les exigences bâloises, on s'est en effet
afin de limiter l'empilement des coussins éloigné du contrôle sur-mesure qu'était en
de liquidité au sein d'un groupe bancaire. train de mettre en place le régulateur
« Auparavant, le pilotage de la liquidité français. En 2009, une refonte du ratio de
n'était optimisé que sur les activités de liquidité à 30 jours prévoyait que les
BFI, les plus susceptibles d'avoir un impact banques, sous réserve d'une validation
significatif sur cette liquidité court terme, après enquête de l'ACP, puissent utiliser
note un autre banquier, en charge du une méthode avancée pour le calcul de
management de la liquidité au niveau leurs exigences, basée sur leur gestion
groupe. Maintenant, l’organisation est interne de la liquidité .Jamais mise en
centralisée au niveau du .groupe et ce pratique du fait de l'arrivée du LCR, cette
pilotage est décliné de façon homogène solution présentait l'avantage, pour les
sur les principales entités. » établissements, de ne pas nécessiter deux
calculs différents: l'un réglementaire,
... mais adaptable l'autre économique. Tel n'est plus le cas
avec le LCR. « En matière de solvabilité,
Ces adaptations nécessitent d'importants
capital réglementaire et capital
travaux sur les systèmes d'information,
économique ont des calibra.ges différents
afin qu'ils deviennent plus intégrés qu'ils
mais restent relativement proches. Les
ne l'étaient avant la crise. Ces évolutions
banques peuvent se permettre de n'en
sont d'autant plus difficiles à gérer que le
garder qu'un des deux, témoi.gne un autre
contexte réglementaire n'est pas stabilisé,
directeur des risques. Il n'en va pas du
nécessitant un développement par étapes.
tout de même en matière de liquidité. »
Par ailleurs, tout en assurant la cohérence
de l'ensemble, elles doivent permettre Approche réglementaire et
une prise en compte des spécificités de approche économique
chaque métier, une certaine «
eustornisation ». « Il s'agit par exemple de Le ratio LCR ne permet pas un pilotage fin
voir comment il est possible de déployer de la liquidité à court terme. Ses
de nouvelles mode1isations de la liquidité hypothèses de stress -en particulier avant
sur les activités de marché, qui sont hors sa révision du 6 janvier 2013 - sont
du périmètre classique de l’ALM, sans considérablement plus dures que le
perdre l'unité du dispositif », note le calibrage retenu par les banques dans
responsable de la refonte de la gestion de leurs modèles. En outre, l'absence de
la liquidité. Pas de gestion « one sizejits al! maturités intermédiaires entre r mois et r
» donc. an - et même au-delà - cadre mal avec un
pilotage réaliste de la liquidité. Surtout, les

Repères Nº 36/ Banque DRNC /DEJRG / SD


181

délais de production du ratio sont Reste qu'un tel système est difficile à
incompatibles avec un pilotage en temps mettre en place. Il nécessite des
réel. « Il est essentiel de disposer très modélisations complexes, qui doivent
rapidement de données crédibles, s'adapter aux évolutions des métiers,
explique le responsable du management parfois rapides comme dans le cas des
de la liquidité. La comptabilité fournit des activités de marché. Une souplesse qui
chiffres à +10 ou +15 avec un indice de s'accommode mal des procédures de
confiance de 100 %. Pour les équipes de contrôle interne. Enfin, cette démarche, si
pilotage, il s'agit davantage d'un indice de elle est méthodologiquement plus solide,
confiance 95 % mais à +1. L’objectif est de nécessite une gestion suffisamment
permettre au trésorier de pouvoir agir dès centralisée de la trésorerie du groupe. « Si
le matin sur la base de la situation de la certaines activités se financent en direct,
veille au soir. » Les approches comptables sans passer par la trésorerie centrale,
et économiques sont parfois très l'équipe de pilotage risque de passer à
éloignées en termes de fréquence de côté de l'information. Il faut limiter ces
production, mais aussi de communication: pratiques au maximum », met en garde le
des excédents de trésorerie placés pour la banquier.
nuit à la BeE n'impactent
économiquement pas le profil de liquidité Un éloignement des marchés
d'une banque, et donc ne sont pas
Si chaque banque a son organigramme
signifiants pour le trésorier mais
propre, la nécessité de conciLier Ie
coupablement, ils sont repris dans la pilotage de la liquidité avec les contraintes
déclaration. « Souvent, les établissements
réglementaires tend toutefois à
assurent le pilotage de leur liquidité en se
rapprocher la trésorerie de l’ALM, en
fondant sur les données comptables, particulier lorsque celle-ci était jusque-là
complétées par des informations de
rattachée aux directionsdes marchés.la
gestion remontées de la trésorerie,
trésorerie est naturellement liée à l'ALM
poursuit le banquier. Idéalement
puisqu'elle exécute ses ordres en matière
pourtant, deux approches devraient
de refinancement à moyen et long terme.
exister en parallèle: un département Mais elle est également très proche des
comptable chargé du calcul du ratio
marchés, car au-delà de cette intervention
réglementaire et une équipe de pilotage
en tant que « bras armé» de l'ALM, elle
qui s'appuie sur des modèles et des est en charge de trouver le Jimdingcourt
données de gestion de façon totalement
terme de la banque et, dans certaines
indépendante des chaînes comptables. Ce limites, de réaliser du trading pour compte
schéma organisationnel induit la nécessité
propre, en particulier sur les marchés où
de mettre en place un important travail
elle intervient beaucoup comme le repo
d'identification des écarts entre les deux ou la dette souveraine. Jusqu'où ce
chiffres obtenus, ceci afin d'affiner les
mouvement ira-t-il, dans le contexte du
modèles et de valider le pilotage du ratio
projet de loi bancaire français qui prévoit
au quotidien par sa mise en cohérence
de filialiser les activités réalisées pour
aussi souvent que possible avec le calcul
compte propre, tout en excluant
comptable. »
Repères Nº 36/ Banque DRNC /DEJRG / SD
182

explicitement de la ségrégation les réglementaires de séparation des activités


opérations liées à la gestion « prudente» pourraient bien ajouter leur grain de sel
de la trésorerie? Les projets dans ces réflexions organisationnelles .

Repères Nº 36/ Banque DRNC /DEJRG / SD


183

NTIC - GRH
La bulle internet

YVES JÉGOUREL, Maîtres de conférences à l'université Montesquieu


Bordeaux IV
Problèmes Economiques, Novembre 2012 – HS n°2

La théorie économique s'intéresse, depuis connurent la ruine. Depuis, des bulles


bien des décennies déjà, aux déterminants spéculatives plus ou moins importantes
de la valeur, qu'il s'agisse d'un bien, d'une apparaissent, grossissent puis
entreprise, ou encore d'un actif financier. inévitablement éclatent, comme en
Comment mesurer, par exemple, la valeur témoigne l'épisode majeur qui toucha, à
d'une entreprise? Faut-il considérer sa partir de 1998 les actions des entreprises
valeur comptable ou sa valeur boursière, du secteur des technologies de
lorsque celle-ci existe? Comment l'information et de la communication
expliquer, enfin, qu'on puisse observer (TIC).
parfois des phénomènes dits « de bulle
spéculative» traduisant l'existence d'une
Les promesses d'une nouvelle
différence sensible et croissante entre la
valeur a priori normale d'un bien ou d'un révolution industrielle
actif, appelée valeur fondamentale, et sa
Cette période, le monde semble à l'aube
valeur de marché?
d'une ère nouvelle, celle d'une quatrième
L'histoire économique et financière est révolution industrielle basée sur les TIC et
rythmée par des épisodes de bulles. garante d'une croissance économique
L'euphorie spéculative qui toucha le bulbe durable. Alors que le gouvernement
de Tulipe à la Cour de Hollande au milieu américain décide d'ouvrir pleinement
du XVIIe siècle est le premier d'entre eux: internet à un usage commercial, la
en 1636, au plus fort de ce qu'il fut valorisation, boursière ou non, des
convenu d'appeler la « tuIipomanie », entreprises appartenant à ce qu'il fut
certaines variétés pouvaient s'échanger convenu d'appeler « la nouvelle
contre plusieurs milliers de florins, soit économie» connaît une progression
l'équivalent, à cette époque, de plusieurs record. Ainsi, Netscape, entreprise
hectares de terrain. Moins d'un siècle plus américaine créée en 1994 et qui
tard, un engouement spéculatif fit flamber commercialisa le premier navigateur
le prix des actions de la compagnie de la internet, est introduite en bourse une
mer du Sud et, avec lui, ceux des banques, année plus tard. Pour son premier jour de
des compagnies d'assurance et du foncier. cotation, l'action vit son cours passer de
Lorsque la panique succéda à l'euphorie, 28 à 75 dollars, préfigurant la bulle
nombreux furent les investisseurs, au spéculative sur les valeurs technologiques
premier rang desquels Isaac Newton, qui qui démarra en 1998. Avec un trafic qui
Repères Nº 36/ NTIC-GRH DRNC /DEJRG / SD
184

progresse, en rythme annuel de 2 300 % à investissement ou private equity, segment


la fin des années 1990 (Becker, 2006), de l'industrie financière dédié au
l'explosion d'internet draine avec elle financement des entreprises innovantes,
toutes les entreprises opérant dans ce qui alimente le besoin en fonds propres de
secteur: fournisseurs d'accès, e- ces nouveaux acteurs, avant qu'elles ne
commerce, etc. Dans le même temps, les s'introduisent éventuellement en bourse,
perspectives offertes par le marché de la une fois le stade de la maturité atteint.
téléphonie mobile portent les grandes Selon le cabinet Pricewaterhouse, plus de
entreprises de télécommunication. La 75 % des investissements dans le capital-
progression de leur valorisation s'accélère, risque se fit durant l'année 2000 en faveur
au point de se déconnecter des entreprises liées à internet. Du côté
progressivement de la réalité des grands opérateurs de
économique: le Nasdaq, marché boursier télécommunication, de vastes opérations
américain dédié aux entreprises de fusion-acquisitions se dessinent en vue,
technologiques, voit ainsi son indice phare notamment, de répondre au marché
tripler entre octobre 1998 et mars 2000, grandissant de la téléphonie mobile. Le
tandis que la capitalisation boursière des besoin de financement de ce secteur est
entreprises de télécommunication est alors considérable et les agents en
multipliée par six entre le début de capacité de financement n'hésitent pas à y
l'année 1998 et l'été 2000. Exemple répondre: en 2000, l'endettement total
emblématique de cette bulle, des six plus gros opérateurs européens de
Amazon.com voit son cours augmenter de télécommunication (Deutsche Telekom,
5 266 % entre son introduction en bourse France Télécom, Telecom Italia,
le 15 mai 1997 et le 23 avril 1999 Telefonica, British Telecom et Vodafone)
(Boutron, 2005). Comme le rappelle s'élèvent à près de 220 milliards d'euros
également une étude de Cooper, citée par contre moins de cent milliards deux
Hege (2001), un seul changement de nom, années plus tôt (Plane, 2004).
d'une appellation traditionnelle à celle
À l'instar de nombreux épisodes de bulles
privilégiant le suffixe internet « .com»
spéculatives, l'abondance et la
permettant d'afficher la mise en œuvre
disponibilité des capitaux favorise
d'une stratégie internet, contribuait à
l'engouement des investisseurs. Deux
améliorer la valorisation d'une entreprise
raisons principales orientèrent leurs
de près de 20 %.
stratégies en faveur des technologies de
L'introduction en bourse des start-up l'information et de la communication
technologiques et l'excessive valorisation (TIC). Dopée par l'idée d'une nouvelle
qui en découla n'est pas surprenante. révolution industrielle, la perception que
L'importance des dépenses de recherche les TIC allaient générer d'importants
et développement ainsi que l'incapacité à profits sur le long terme, en raison
dégager une rentabilité de court-terme notamment des gains de productivité
rendent en effet ce type d'entreprises qu'elles allaient susciter, fut, en premier
guère éligibles aux financements bancaires lieu, un facteur déterminant du choix des
traditionnels. C'est donc le capital- investisseurs. À cette époque, nombreux
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sont les pays de l'OCDE qui ouvrent les passifs peu liquides qu'elles auraient
marchés de la télécommunication à la condamnées en d'autres temps plus
concurrence, entraînant de vastes sereins. La hausse est en cours et
opérations de fusions-acquisitions entre s'alimente d'elle-même, jusqu'à tourner à
les grands acteurs du marché, en vue l'euphorie spéculative ».
notamment du développement de la
téléphonie mobile. Dans le même temps, Excès de confiance, euphorie et
des vagues de rachats de jeunes rationalité mimétique: les
entreprises innovantes se succèdent, afin caractéristiques des
que celles-ci ne tombent pas dans le giron phénomènes de bulle
de leurs concurrents. Les investisseurs
perçoivent alors le potentiel de création L'excès de confiance et l'euphorie qui lui
de valeur de ces opérations. En second succède, synonyme d'une perte de
lieu, l'idée selon laquelle il ne peut y avoir rationalité, sont des éléments centraux
de concurrence à terme sur le marché des pour comprendre la dynamique d'une
nouvelles technologies s'était imposée et bulle. Pour Albouy (2005) , « l’important à
renforça l'attractivité du secteur des TIC. ce stade n'est plus de savoir si l'action est
Pour Hege (2001), « la majorité des à son juste prix - sa valeur fondamentale -
investisseurs imaginait que la concurrence mais d'anticiper ce que les autres vont
winner takes all deviendrait un jeu où, ex faire. La hausse entretient alors la hausse
ante, les participants - en moyenne et et le marché se déconnecte de la réalité
malgré les risques -gagneraient davantage économique». Il peut donc ne pas y avoir
que sous une concurrence traditionnelle ». d'incompatibilité entre la rationalité
À l'image de Netscape, évincé du marché individuelle de l'investisseur et
au profit du navigateur Internet explorer l'irrationalité collective du marché.
développé par le géant Microsoft, les Imaginons, pour le comprendre, un
entreprises les moins concurrentielles marché financier ou interagissent un
devaient disparaître progressivement au nombre déterminé d'investisseurs sur une
point de laisser place à une situation de action donnée. Le premier d'entre eux
monopole naturel, synonyme de profits connaît la valeur fondamentale de cette
considérables pour l'entreprise dominante action qu'il compare avec sa valeur de
et d'importantes plus-values pour les marché. Observant que celle-ci est
investisseurs l'ayant financée initialement. supérieure à sa valeur « normale», signe
On ne saurait cependant expliquer la bulle d'une surévaluation, il pense qu'il
internet sans faire référence à la conviendrait de la vendre.
psychologie collective des investisseurs et
Il considère néanmoins que les autres
l'irrationalité qui en découle. Comme le
investisseurs estiment à tort que le cours
rappelle Kindleberger (1994), «
de l'action va continuer à progresser et
l'optimisme s'installe. Dans ce climat de
qu'ils vont en conséquence l'acheter, au
confiance et de prospérité durable,
lieu de la vendre, contribuant ainsi à
l'attrait des placements en portefeuille ne
maintenir sa dynamique haussière.
cesse de grandir. Les institutions
Préférant avoir tort avec les autres que
financières acceptent des structures de
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raison tout seul, ce premier investisseur va Comme le rappelle Kindleberger (1994),


donc aller à l'opposé de ses anticipations l'excès de crédit dans une économie est en
initiales et acheter l'actif en question. Le effet une caractéristique commune des
deuxième individu, contrairement à ce phénomènes de bulle, qui prévalut autant
que considérait le premier investisseur, pour la compagnie des mers du Sud que
pense lui aussi que l'action est surévaluée, pour les valeurs technologiques. En
mais estime, à l'instar cette fois du favorisant l'expansion du crédit et,
premier agent, que les autres vont consécutivement, la baisse des taux
l'acheter: il l'achètera donc également. En d'intérêt réels, la politique monétaire
appliquant cette logique à l'ensemble des menée par la Réserve fédérale américaine
investisseurs, on comprendra qu'il existe conduisit en effet les investisseurs à
une rationalité à anticiper ce que les délaisser les placements traditionnels,
autres intervenants anticipent, puisque devenus moins rentables, au profit des
celle-ci est auto-validante la hausse des investissements en bourse ou dans le
cours n'est alors plus expliquée par les capital des sociétés technologiques non
fondamentaux d'entreprise, d'un secteur cotées. L'endettement croissant des
d'activité ou d'une économique, mais par entreprises des TIC, qui aurait dû limiter
les anticipations des investisseurs et le l'appétit des investisseurs et le
comportement mimétique qui en découle. financement bancaire, était alors vu
Cette dynamique auto référentielle fut comme une des conditions sine qua non
largement à l'œuvre dans la bulle internet, de leurs profits futurs. Une spirale où la
car rien ne justifiait une telle envolée de la hausse des cours boursiers et
valorisation des entreprises des TIC et, l'endettement s'alimentent mutuellement
plus globalement, des entreprises cotées. se met alors en place, d'autant que la
En effet, comme le rappelle Brenner généralisation du système des stock-
(2003), le taux de profit des entreprises options, visant à offrir aux cadres
chuta de 20 % entre 1997 et 2000, ce qui dirigeants et à certains salariés des titres
aurait naturellement dû freiner, sinon de la société dans laquelle ils travaillent,
stopper, l'envolée des cours boursiers. La renforce les stratégies de valorisation des
myopie des investisseurs conduisit cours boursiers.
pourtant les entreprises à accumuler du
capital par l'émission de nouvelles actions, De l'euphorie au krach boursier
soit par des prêts bancaires garantis par Construite sur des anticipations auto-
des actions. La progression des marchés
réalisatrices et délaissant les critères
financiers qui, en temps normal, repose traditionnels d'investissement, la hausse
sur une amélioration du profit des
des cours boursiers ne pouvait
entreprises, devint le moteur de la
naturellement pas continuer à l'infini et il
croissance économique. La politique suffisait d'un seul élément déclencheur
monétaire américaine, devenue alors
pour que la bulle internet éclate: ce fut le
particulièrement accommodante, joua un
prix, jugé exorbitant, des licences UMTS
rôle central dans cette dynamique.
pour la téléphonie de troisième
génération, payé par les opérateurs de

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télécommunications en mars 2000. Les nouveau à la suite des attentats du Il


investisseurs prennent à ce moment-là septembre 2001.
conscience du niveau d'endettement
Les faillites se multiplient pour les
considérable du secteur, doutent de la
entreprises les plus endettées, auxquelles
pertinence de certaines opérations de
s'ajoutent, à l'image des sociétés
fusions-acquisitions et réalisent que les
WorldCom et Enron, des manipulations
profits escomptés seront bien plus faibles
frauduleuses visant à dissimuler
qu'espérés. Ceci est d'autant plus vrai que
d'importantes pertes comptables. Les
les taux directeurs américains remontent à
agences de notation dégradent également
partir de 1999, contribuant à augmenter
la notation des entreprises de
les contraintes d'endettement. La
télécommunication en raison de
psychologie des marchés financiers évolue
l'aggravation de leur endettement.
radicalement, passant d'un excès
L'économie mondiale est alors menacée.
d'optimisme au doute puis à la panique.
Pour Brenner (2003), « l'énorme masse
Une course à la revente des actions afin de
d'usines et d'équipements superflus,
limiter des moins-values s'engage alors,
héritage du boom de mauvais
contribuant à la sévérité de l'éclatement
investissements activé par la bulle
de la bulle internet, tandis que le secteur
spéculative, devint pour chacun une
bancaire, confronté à cette élévation
évidence. Les entreprises n'avaient plus
globale des risques, ferme le robinet du
guère de raison d'accumuler de nouveaux
crédit. Pour Plane (2004).
moyens de production ni de forces
« Le retournement des marchés financiers productives, mais elles avaient toutes les
a eu un effet de dominos. Cela a raisons de se lancer dans une guerre des
enclenché les problèmes de soutenabilité prix. L’économie plongea dans la récession
de l'endettement du secteur des ». Il faudra en réalité attendre la fin de
télécommunications, qui, en retour, ont l'année 2002 pour que le krach boursier
accéléré la chute des cours boursiers. Les cesse, en raison notamment de la très
investisseurs ont retiré leurs capitaux, forte baisse des taux directeurs de la
révélant des taux d'endettement (dette Réserve fédérale américaine, puis de la
brute/capitalisation boursière) de plus en Banque centrale européenne.
plus importants au fur et à mesure que la
Une question subsiste alors. L'alternance
valeur boursière des entreprises de
de bulles et de crises financières est-elle
télécommunications baissait », L'ensemble
endogène au système capitaliste? Bien
des places boursières de l'Union
que contestée et ne pouvant être
européenne, des États-Unis et du Japon
appliquée en tout point à la bulle internet,
chute alors lourdement. Le Nasdaq
l'hypothèse de l'instabilité financière
connaît ainsi son apogée en mars 2000 à 5
proposée par Minsky tend à le démontrer.
048 points, puis plonge de près de 65 % en
Ainsi, en phase d'expansion économique,
une année. Le CAC40, qui avait atteint le
l'accroissement des profits des entreprises
record historique de 6 944 points le 4
conforte la confiance des agents et
septembre 2000, s'effondre un an plus
diminue la préférence pour la liquidité, au
tard à 4413 points, avant de plonger à
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profit d'investissements plus risqués. Dans internet. Quelle que soit la réalité de cette
le même temps, la vigilance des agents en observation, force est de constater que les
capacité de financement s'atténue épisodes d'euphorie boursière suivie de
progressivement, contribuant ainsi à une panique se succèdent depuis des siècles
montée globale de l'endettement et, sans que le régulateur ne puisse
consécutivement une fragilisation réellement y mettre fin. La crise financière
financière de l'économie, propice au qui débuta durant l'été 2007 puis
déclenchement d'une crise systémique. s'aggrava profondément à partir de 2008
trouve en effet son origine au lendemain
La très récente introduction en bourse de
de l'éclatement de la bulle internet,
l'entreprise Facebook, créée il y a
lorsque la Réserve fédérale décida de
seulement dix ans et valorisée à plus de
soutenir l'économie par une politique
100 milliards de dollars, a conduit certains
monétaire expansionniste, donnant le
observateurs de la finance à se demander
point de départ à ce qui allait devenir, aux
s'il ne fallait pas y voir les prémisses d'une
États-Unis, mais également dans certains
nouvelle bulle spéculative sur les valeurs
pays européens ... une bulle immobilière.

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NTIC - GRH
La décision comme activité managériale située : Une
approche pragmatiste

Benoît Journé, Université de Nantes


Nathalie Raulet-Croset, IAE de Paris et Ecole polytechnique
Revue française de gestion, Juin-Juillet 2012

L'article développe une perspective pragmatiste d'analyse de la décision fondée sur les
concepts d'« activité managériale » et de «situation de gestion », La décision se construit
progressivement, mêlant cognition et action, au travers d'une enquête sur la situation à
laquelle est confronté le manager. Cette perspective conduit à développer un modèle de la
prise de décision en contexte d'ambiguïté et d'incertitude.

Depuis les travaux pionniers d'Herbert assurances). Pourtant, ce modèle


Simon, la prise de décision managériale canonique a fait l'objet de nombreuses
est modélisée sous la forme d'un critiques théoriques et les tentatives
processus abstrait de résolution de d'élargissement se sont multipliées depuis
problème (Simon, 1980, 1983). L'accent plus de quarante ans, remettant ici en
est mis sur la rationalité d'un tel processus cause la structure linéaire du processus de
dans la mesure où elle constitue un enjeu décision, dévoilant là les dimensions
identitaire et politique majeur pour le politiques et culturelles, insistant surtout
management, comme pour les managers sur les biais individuels et collectifs, sur le
et les organisations qui prennent des rôle joué par le contexte, les intuitions ou
décisions. C'est précisément la structure encore les émotions, etc. (Cyert et March,
du processus de résolution de problème 1963; Janis, 1972 ; Langley et al., 1995 ;
qui incarne la rationalité de la décision à Laroche, 1995 ; Mintzberg et al., 1976). Ce
l'échelle individuelle, technique et foisonnement atteste de l'importance de
organisationnelle. Le modèle articule trois la question mais, pour pertinentes qu'elles
phases (intelligence, conception, soient, ces critiques se sont construites en
sélection) pour élaborer une solution ordre dispersé et n'ont pas proposé un
jugée satisfaisante. Clairement borné par cadre conceptuel intégré à même de
des inputs et des outputs identifiables, par constituer une alternative au modèle de
un début et par une fin, par un Simon, y compris dans les
enchaînement d'étapes distinctes, le développements récents du courant de la
processus qui aboutit à une décision peut « prise de décision naturaliste » (Lipshitz
être optimisé par transfert de tout ou et al., 2001). Le modèle canonique
partie de la mécanique cognitive à des conserve donc toute sa pertinence comme
machines et/ou des organisations. Le point de référence théorique.
succès empirique du modèle de Simon se
constate encore tous les jours à travers le Pourquoi s'intéresser aujourd'hui encore à
déploiement sans cesse grandissant des la prise de décision alors que, comme
systèmes d'aide à la décision dans nous venons de le voir, tant de littérature
l'industrie et dans les services (banques, s'est déjà penchée sur le sujet? La réponse
Repères Nº 36/ NTIC – GRH DRNC /DEJRG / SD
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est à chercher dans des raisons à la fois d'ouvrir la réflexion à un modèle intégré
empiriques et théoriques. Tout d'abord de la prise de décision, susceptible de
parce qu'il apparaît clairement que la prise dépasser le modèle canonique. Concevoir
de décision est ancrée au cœur de la décision comme une activité
l'activité et de l'identité managériales et managériale située consiste à étudier la
que ces dernières connaissent une période décision « en train de se faire» et entrer
de crise qui touche de plein fouet les de plain-pied dans la manière dont elle se
managers, et particulièrement les fabrique. Paradoxalement, le pragmatisme
managers intermédiaires et de proximité de Dewey apparaît d'autant plus pertinent
(Detchessahar et Grevin, 2009; Ughetto, qu'il a influencé l'élaboration du modèle
2007). Le rapport que ces derniers canonique de Simon. Alors que ce dernier
entretiennent au processus de décision en avait fait une interprétation très
est brouillé par des systèmes de gestion restrictive (centrée sur les différentes
(ERP, Lean Production, etc.), véritables « phases du processus), nous proposons ici
machines» de gestion (Girin, 1983), qu'ils de revenir aux sources de Dewey afin de
doivent alimenter en informations mieux réinterroger la prise de décision
(reporting) tout en étant, de ce fait même, dans le sens d'un dépassement du modèle
tenus de plus en plus à l'écart de ces canonique tout en maintenant la
nouvelles formes standard de prise de possibilité d'une discussion avec celui-ci.
décision. Ce problème empirique justifie à Une approche pragmatiste de la prise de
lui seul que les sciences de gestion décision en renouvelle l'analyse et ouvre
gardent ouverte la question de la prise de des perspectives théoriques, empiriques
décision. La seconde raison est d'ordre et méthodologiques stimulantes, tout
théorique. Le modèle canonique de particulièrement lorsque l'on considère les
Simon, pour défendre le concept de situations à risques, les situations
rationalité, déconnecte le processus d&