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REPOBLIKANI MADAGASIKARA TANINDRAZANA FAHAFAHANA FANDROSOANA

MINISTERE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES ET DU BUDGET

SECRETARIAT GENERAL

DIRECTION GENERALE DE LA PLANIFICATION

GOUVERNANCE ET POLITIQUES PUBLIQUES POUR UN DEVELOPPEMENT HUMAIN DURABLE

PROGRAMME PNUD MAG/97/007 – DAP1

HUMAIN DURABLE PROGRAMME PNUD MAG/97/007 – DAP1 Mission d’appui à la formulation d’une Politique

Mission d’appui à la formulation d’une Politique d’Investissement Public compatible avec la Stratégie de réduction de la pauvreté et appui technique au renforcement de la capacité de coordination, d’analyse et de synthèse des Politiques Sectorielles

RAPPORT N° 3 (Version provisoire)

SYNTHESE DES RESULTATS PERTINENTS DE LA MISSION ET PROJETS D’OUTILS METHODOLOGIQUES

Mars 2005

1

TABLE DES MATIERES

1. INTRODUCTION :

2. RAPPEL DES RESULTATS PERTINENTS DU DIAGNOSTIC DU SYSTEME NATIONAL DE PLANIFICATION ET DE

3

PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS :

4

2.1. Principales faiblesses du SNPPIP :

4

2.2. Conséquences prévisibles des faiblesses constatées :

4

3. NECESSITE D’UN ENGAGEMENT POLITIQUE DU GOUVERNEMENT A PROPOS DE LA MODERNISATION DU

SYSTEME NATIONAL DE PLANIFICATION ET DE PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS

6

3.1. Objectif global du Projet de modernisation du SNPPIP

6

3.2. Objectifs spécifiques de la modernisation du SNPPIP

6

4. DEMARCHE OPERATIONNELLE D’ELABORATION ET DE MISE EN ŒUVRE D’UNE POLITIQUE NATIONALE

D’INVESTISSEMENT PUBLIC

5. PRINCIPES GENERAUX DE LA POLITIQUE D’INVESTISSEMENT PUBLIC COMPATIBLE A LA STRATEGIE DE

REDUCTION DE LA PAUVRETE :

6. CADRE INSTITUTIONNEL ET CHARTE DE RESPONSABILITES DE PLANIFICATION ET DE PROGRAMMATION

8

10

DES INVESTISSEMENTS PUBLICS

11

6.1. Acteurs institutionnels nationaux :

11

6.2. Définition et partage des responsabilités institutionnelles :

12

6.3. Critères d’évaluation des performances des Institutions concernées

16

6.4. Résumé de la Charte de Responsabilités Institutionnelles:

17

7. MECANISME DE TRANSFERT EFFECTIF DE LA PROGRAMMATION ET DE LA GESTION DES PROJETS

D’INVESTISSEMEMENT PUBLIC AUX CTD

18

7.1.

Principes généraux régissant le transfert de gestion du PIP aux CTD

18

7.2.

Schéma du mécanisme de transfert de la gestion des PIP aux CTD

23

8. ORIENTATION DU SCHEMA GENERAL DU SYSTEME D’INFORMATION POUR LA GESTION DU PIP: 24

8.1.

Principes généraux de la conception du Système d’Information pour la planification, la programmation et la gestion du PIP :

24

8.2.

Schéma d’orientation du Système national d’information pour la planification, la programmation et la gestion du PIP:24

9. PRINCIPALES ATTRIBUTIONS DE LA DIRECTION GENERALE DE LA PLANIFICATION

25

9.1.

Définition des principales attributions de la DGP :

25

9.2.

Principaux « outputs » de la DGP :

25

9.3.

Critères d’évaluation des performances de la DGP :

25

10. PRINCIPALES ATTRIBUTIONS DE LA DIRECTION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS

26

10.1. Définition des attributions de la DIP:

26

10.2. Principaux « outputs » la DIP :

26

10.3. Critères d’évaluation des performances de la DIP :

27

11. PROJET DE MANUEL DE PROCEDURES POUR LA COORDINATION, L’APPUI A LA FORMULATION, LE SUIVI

ET L’EVALUATION DES POLITIQUES ET DES STRATEGIES SECTORIELLES INTEGRANT L’APPROCHE SPATIALE 28

11.1. Objectif du manuel des procédures de la DGP :

28

11.2. Délimitation des champs des procédures de la DGP :

28

11.3. Format et contenu du Manuel des Procédures de la DGP :

28

12. PROJET DE MANUEL DE PROCEDURES POUR LA COORDINATION,

L’EVALUATION DU PROCESSUS D’ELABORATION DU PIP

L’ENCADREMENT, LE SUIVI ET

29

12.1.

Objectif du manuel des procédures de la DIP :

29

12.2.

Délimitation des champs des procédures de la DIP :

29

12.3.

Format et contenu du Manuel des Procédures de la DIP:

29

13. RECOMMANDATIONS MAJEURES ET PLAN DE MISE EN ŒUVRE DES OUTILS METHODOLOGIQUES :30

13.1.

Recommandations majeures :

30

13.2.

Consistance et coûts des Composantes du Plan d’actions

30

13.3.

Récapitulation des Coûts estimatifs du Plan d’actions

35

13.4.

Calendrier prévisionnel du Plan d’actions :

36

13.5.

Structure de contrôle du Projet

36

14. CONCLUSION

37

15. ANNEXES :

38

15.1.

Projet de manuel de procedure pour les appuis a la formulation, la coordination, le suivi et evaluation des politiques et des

strategies sectorielles

38

15.2. Projet de manuel de procedures pour la coordination, l’encadrement, le suivi et l’evaluation de procesus d’elaboration du pip.

45

2

1. INTRODUCTION :

1. INTRODUCTION : Le présent Document constitue la Version provis oire du Rapport N° 3 de

Le présent Document constitue la Version provisoire du Rapport N° 3 de la Mission d’Appui à la formulation d’une Politique d’Investissement Public compatible avec la stratégie de réduction de la pauvreté. Cette mission est réalisée dans le cadre du Programme de Gouvernance et Politiques Publiques (DAP1/PNUD). Ce Rapport présente les résultats pertinents des différentes étapes de l’étude, à savoir : (i) le diagnostic du Système National de Planification et de Programmation des Investissements Publics, (ii) la conception d’un Plan d’actions relatif au mécanisme institutionnel et à la Politique nationale d’Investissement Public appropriés, et (iii) l’élaboration de Projets de Manuels de Procédures relatifs aux principales attributions de la Direction Générale de la Planification et de la Direction des Investissements Publics.

Il importe de signaler que ce Rapport fait suite à la réunion du 28 février 2005 à la Direction Générale de la Planification. Cette réunion s’inscrit dans le cadre du processus participatif et a pour objet de présenter et de discuter les résultats intermédiaires de l’Etude. Elle a vu la participation des Hauts Responsables de la Direction Générale de la Planification et de la Direction des Investissements Publics. Le présent Rapport provisoire tient compte des commentaires, remarques et propositions émis par les Responsables de la DGP et de la DIP durant la réunion citée auparavant.

Outre la récapitulation et la synthèse des principales problématiques identifiées dans le cadre du diagnostic de l’existant, objet du Rapport N° 2, il sera procédé à la description succincte les conséquences desdites problématiques. Il s’agit d’informer les Autorités et Responsables des risques potentiels au niveau du système national de planification et de programmation des investissements publics si des mesures appropriées ne seraient pas prises à temps.

Après cette analyse stratégique des causes et effets, le Rapport présente une série de propositions pratiques relatives aux aspects suivants :

(i)

importance de la volonté politique de l’Etat pour la modernisation du système de gouvernance économique dans le cadre du processus de développement régional ;

(ii)

démarches d’élaboration et de mise en œuvre d’une Politique nationale d’investissement public compatible à la stratégie de réduction de la pauvreté ;

(iii)

cadre institutionnel et charte de responsabilités pour la planification et la programmation des investissements publics dans le contexte d’un processus de décentralisation ;

(iv)

mécanisme de transfert de la programmation et de la gestion des Projets d’investissements publics aux Collectivités Territoriales Décentralisées (CTD) ;

(v)

missions et attributions de la DGP et de la DIP dans le cadre du mécanisme institutionnel recommandé ; et

(vi)

projets de manuels des procédures à développer et à mettre à la disposition respectivement de la DPG et de la DIP ; ces Projets de manuels se trouvent en annexe du présent Rapport.

Compte tenu de l’importance stratégique de la modernisation du système national de gestion économique incluant le processus de prise de décision pour l’allocation et l’arbitrage des ressources financières publiques, un Plan d’actions intégré est proposé à la fin du Rapport. Ce Plan présente les différentes actions et composantes à mettre en œuvre en vue non seulement de l’amélioration de l’efficacité du système existant mais aussi et surtout de la participation effective des CTD dans l’identification et la satisfaction de leurs besoins respectifs.

3

2. RAPPEL DES RESULTATS PERTINENTS DU DIAGNOSTIC DU SYSTEME NATIONAL DE PLANIFICATION ET DE PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS :

ET DE PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS : Différentes méthodologies ont été appliquées po ur le

Différentes méthodologies ont été appliquées pour le diagnostic du Système National de Planification et de Programmation des Investissements Publics (Phase 1 de l’Etude). En effet, les approches systémique et analytique ont permis de mettre en exergue les principales défaillances constatées ainsi que leurs impacts potentiels prévisibles si elles ne se seraient pas traitées d’une manière appropriée.

2.1. Principales faiblesses du SNPPIP :

Par rapport à une situation de référence jugée normale pour un processus de développement harmonieux et équilibré de toutes les régions de Madagascar, les principales faiblesses constatées au niveau du SNPPIP se résument comme suit :

Absence d’une Politique d’Investissement Public devant régir les principes de base ainsi que les règles d’arbitrage et de priorisation de l’allocation des ressources financières publiques pour le développement harmonieux et équilibré des Régions et des Communes;

Défaillance du Cadre juridique régissant le Système et le mécanisme national de planification en général et de la Gestion des Projets d’investissements publics avec le développement du Partenariat Public et Privé en particulier;

Changement fréquent du Cadre institutionnel du Système national de Planification en liaison avec le changement de Gouvernement;

Contraintes

de

Capacités

Institutionnelles presque à toutes les

étapes

de

planification

(conception,

exécution et

contrôle),

à

tous

les

 

.

et

communal) et pour tous les acteurs

niveaux (central,

régional

(secteurs public et privé);

Manque

Organismes centraux, des Départements ministériels et faible niveau d’implication des Collectivités Territoriales Décentralisées (Régions et Communes) dans le processus de décision et de gestion des investissements publics: faible niveau de ressources budgétaires des CTD (ressources locales et régionales très faibles et transfert de la part du Budget Général de l’Etat très limité);

coordination des

de

Défaillance

logiques, du système d’information et

des outils méthodologiques pour la

conduite

Planification, de programmation, de coordination et de suivi/évaluation des

de

cadres

au

d’un

niveau

des

processus

politiques

sectorielles

et

des

Programmes

d’Investissement

Public

qui

les

soutiennent

2.2. Conséquences prévisibles des faiblesses constatées :

Les conséquences prévisibles des faiblesses identifiées durant la phase de diagnostic peuvent être synthétisées comme suit :

Non réalisation des objectifs globaux fixés dans le DSRP résultant d’une

4

part de l’absence de synergie et de

objectifs et

cohérence entre ces

l’allocation des ressources nécessaires et d’autre part des contraintes de capacités institutionnelles de tous les acteurs des secteurs public et privé à tous les niveaux (central, régional et communal);

Efficacité, pertinence, efficience économique et pérennité des projets d’investissements publics réduites du fait du manque d’articulation entre les axes stratégiques du DSRP, les groupes sectoriels PIP et les structures institutionnelles des ministères à cause de la défaillance sur le plan qualitatif des Cadres Logiques de développement national, sectoriel, régional et communal.

.

5

Non réalisation de l’objectif de développement équilibré et harmonieux au niveau des Régions et des Communes en raison notamment (i) de la défaillance d’une politique nationale d’investissement public, (ii) du manque de participation des CTD concernées, et (iii) du manque de développement du concept PPP. Le fossé qui sépare les Communes nanties des Communes pauvres risque ainsi de s’élargir. Les Régions et le Communes détenant déjà une certaine avancée en matière de capacités institutionnelles emportent dans le système concurrentiel où l’arbitrage de l’Etat et le mécanisme de partage des fruits de la croissance font défaut

3. NECESSITE D’UN ENGAGEMENT POLITIQUE DU GOUVERNEMENT A PROPOS DE LA MODERNISATION DU SYSTEME NATIONAL DE PLANIFICATION ET DE PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS

ET DE PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS Afin de prévenir les risques d’échecs énumér és

Afin de prévenir les risques d’échecs énumérés auparavant, il est plus que nécessaire de mobiliser et le Pouvoir public et les Forces productives de la Nation. Il importe prioritairement pour le Gouvernement d’adopter une Politique proactive et volontariste pour la modernisation du système national de planification et de programmation des investissements publics. Cette politique devrait s’inscrire dans le cadre du DSRP à travers d’une part, le processus de décentralisation en cours et, d’autre part, le développement du Partenariat Public Privé au niveau national, régional et communal.

3.1. Objectif global du Projet de modernisation du SNPPIP

L’objectif global de la modernisation du système national de planification et de programmation des investissements publics consiste à assurer la bonne gouvernance au niveau de la gestion économique pour un développement harmonieux et équilibré des régions et des communes. L’effort de modernisation vient en complément des actions engagées par le Gouvernement pour la réforme et l’amélioration du système de gestion et de contrôle des finances publiques. Cette réforme est soutenue par les principaux partenaires techniques et financiers de Madagascar. Elle est mise en oeuvre dans le cadre du Projet de Gouvernance et de Développement Institutionnel (PGDI). Elle prévoit en particulier l’utilisation des systèmes avancés de la technologie informatique.

3.2. Objectifs spécifiques de la modernisation du SNPPIP

Afin d’assurer la réalisation de cet objectif global, la modernisation du système national de planification et de programmation des investissements publics a comme objectifs spécifiques de :

mettre en œuvre un Système national de planification approprié et une Politique d’Investissement Public compatible à la Politique Générale de l’État et à la Stratégie de Réduction de la Pauvreté;

mettre à jour les cadres politique, institutionnel et juridique régissant le système national de planification en général et de la programmation des investissements publics en particulier selon une approche globale et intégrée de la gestion économique;

assurer la participation effective des CTD, du Secteur Privé et de la Société

6

Civile dans le processus de validation et de mise en œuvre des réformes du système de planification et de la Politique d’investissement public compatible à la stratégie de réduction de la pauvreté ;

améliorer les capacités de planification à tous les niveaux (central, sectoriel, provincial, régional et communal) et développer les techniques ainsi que les outils et instruments méthodologiques y afférents en mobilisant notamment les ressources humaines compétentes et les ressources technologiques nécessaires.

Il importe de rappeler que ces objectifs spécifiques répondent aux contextes d’aide budgétaire et de Budget de Programme prévoyant une approche globale de programmation budgétaire basée sur le Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT). En effet, l’appropriation et la maîtrise de cette nouvelle approche de programmation budgétaire mérite d’être assurée à tous les niveaux institutionnels. D’où la proposition de plan d’actions intégré dans le cadre de cette étude relative à la Politique d’investissement public. Il s’agit d’apporter les attentions nécessaires au niveau des différents maillons constituant la chaîne de planification nationale.

7

4. DEMARCHE OPERATIONNELLE D’ELABORATION ET DE MISE EN ŒUVRE D’UNE POLITIQUE NATIONALE D’INVESTISSEMENT PUBLIC

ŒUVRE D’UNE POLITIQUE NATIONALE D’INVESTISSEMENT PUBLIC La composante politique de la modernisation du SNPPIP est

La composante politique de la modernisation du SNPPIP est constituée par l’élaboration et la mise en œuvre d’une Politique nationale d’investissement public. En effet, conformément au DSRP, le développement économique et social de Madagascar sera surtout entraîné par la création et la répartition des richesses et de revenus au niveau des secteurs et des régions. Et le niveau de la Formation Brute en Capital Fixe (FBCF) connue sous l’appellation « Investissement » détermine la capacité du Pays à créer de nouvelles richesses et de revenus à travers la création de valeurs ajoutées. En ce qui concerne en particulier l’investissement public, sa consistance est déterminée par la structure du Budget de Programme dans les Lois de finances. Il représente environ un peu plus de 70 % des emplois totaux dans le Budget Général de l’Etat. Les 30 % restant correspondent aux coûts de fonctionnement (soldes et hors soldes).

Dans la pratique, l’allocation et l’arbitrage des financements des coûts de fonctionnement des institutions publiques pourront s’effectuer d’une manière assez simple compte tenu des ratios généralement admis. Par contre, la détermination de la consistance d’investissement, au niveau des secteurs économiques et sociaux et au niveau des régions, appelle à des principes

et des règles spécifiques à convenir entre les principaux acteurs concernés. D’où la nécessité

de l’élaboration, par processus participatif, et de la mise en œuvre d’une Politique nationale d’investissement public. Laquelle politique devrait prévoir entre autre (i) les objectifs du

Gouvernement en matière d’investissement public, et (ii) le mécanisme institutionnel, organisationnel et opérationnel permettant de réaliser ces objectifs.

A propos de démarches opérationnelles d’élaboration et de mise en œuvre de la Politique

d’investissement public, elles devraient être composées des principales actions suivantes :

Renforcer

les

capacités

public dans le

processus de mise à

institutionnelles de toutes les parties prenantes et prioritairement, celles (i)

jour du DSRP ;

de la structure en charge du Pilotage et de la coordination du Projet, et (ii) de la Direction Générale de la

Appliquer la Politique d’investissement public dans le cadre de la mise en œuvre du DSRP et développer le

Planification auprès du MEFB; lesquelles institutions seront mandatées par le Gouvernement de conduire l’ensemble du processus d’élaboration et de mise en œuvre de la Politique d’investissement public ;

Finaliser et valider, par une approche participative dans le cadre du processus de mise à jour du DSRP, la Politique d’Investissement Public compatible à la stratégie de réduction de la pauvreté. Il importe de s’assurer que la politique d’investissement

mécanisme institutionnel impliquant beaucoup plus les Autorités et les principaux acteurs au niveau régional et communal. La mise en œuvre de la Politique d’investissement public s’intègre dans le cadre du processus national, régional et communal de programmation budgétaire. La bonne coordination de l’ensemble de ces exercices de programmation budgétaire constitue la clé de la réussite de la politique nationale d’investissement public.

public est non seulement compatible

Assurer

le

développement

mais aussi cohérente avec la Politique

organisationnel,

la

formation

du

Générale de l’Etat et la Stratégie de

personnel à tous les niveaux ainsi que

Réduction de la Pauvreté. D’où la

l’élaboration,

la

diffusion

et

nécessité d’intégrer la consultation relative à la politique d’investissement

l’application

d’outils

de

travail

8

appropriés : système d’information,

CTD. Le principe de base consiste à

manuel

des

procédures,

guides

capitaliser et diffuser les acquis en

méthodologiques. Il s’agit de planifier

matière de planification et de gestion

sur

le

long

terme

l’effort

de

décentralisée.

renforcement

des

capacités

institutionnelles aussi

bien

des

départements

ministériels

que

des

9

5. PRINCIPES GENERAUX DE LA POLITIQUE D’INVESTISSEMENT PUBLIC COMPATIBLE A LA STRATEGIE DE REDUCTION DE LA PAUVRETE :

COMPATIBLE A LA STRATEGIE DE REDUCTION DE LA PAUVRETE : A partir du moment où sa

A partir du moment où sa nécessité est acquise par le Gouvernement et les acteurs de développement, il importe de tracer une esquisse de ce qu’est une Politique nationale d’investissement public. Il importe de rappeler que son élaboration et sa validation devraient s’effectuer dans le cadre du processus participatif. La contribution des CTD, des Représentants du Secteur Privé et de la Société Civile à la formulation de cette politique constitue un gage de réussite de son appropriation et de sa mise en œuvre.

Les principes généraux de la Politique d’investissement public compatible à la stratégie de réduction de la pauvreté se présentent comme ci-après :

Sur le plan de la philosophie de base :

il s’agit de garantir et d’assurer le développement national basé par une approche régionale (approche spatiale) ; aussi, la politique consiste –t-elle à promouvoir le développement économique et social au niveau des communautés régionales et communales. Il importe prioritairement d’assurer à travers un schéma d’aménagement approprié la mise en valeur des ressources naturelles et des potentielles économiques et sociales aux niveaux locaux et régionaux;

A propos de l’allocation des ressources financières publiques : il s’agit de prévoir une règle d’arbitrage basée sur des critères de priorisation acceptés par les principaux acteurs concernés : (i) analyse et modélisation des économies nationale et régionales pour le niveau macroéconomique, (ii) analyse multicritère d’utilité économique et sociale au niveau sectoriel, et (iii) analyse et instrumentation du PIP pour une répartition judicieuse de la croissance économique (développement harmonieux et équilibré des régions);

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A propos de la décentralisation, de la programmation et de la gestion des investissements publics: il y a lieu de prévoir des mécanismes institutionnels dont le choix d’application serait dicté notamment par : (i) la typologie de Projets d’investissement en terme de portée stratégique et de dimension politique, économique, sociale, technique, géographique et environnementale, et (ii) la capacité institutionnelle de la CTD concernée, qui a normalement identifié et exprimé les besoins;

Concernant la mise en œuvre de la Politique d’investissement public : il s’agit (i) adopter une démarche coordonnée en vue de la création et du développement des capacités institutionnelles des CTD dans le sens de la décentralisation des fonctions de planification, de programmation, de coordination, de gestion et de contrôle des ressources financières destinées aux projets d’investissement public dans les secteurs concernés, (ii) fixer des indicateurs d’objectifs relatifs au renforcement des capacités institutionnelles et au transfert des ressources vers les CTD.

6. CADRE INSTITUTIONNEL ET CHARTE DE RESPONSABILITES DE PLANIFICATION ET DE PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS

ET DE PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS La concrétisation des objectif s du Programmes

La concrétisation des objectifs du Programmes d’Investissement Public passe inéluctablement par la mobilisation des différents acteurs aux niveaux national, régional et local. Pour mieux harmoniser le processus de planification et programmation des investissements publics, chaque acteur évolue dans un cadre bien défini avec une responsabilité bien précise. Le mécanisme institutionnel explique le fonctionnement du processus.

6.1. Acteurs institutionnels nationaux :

Les principaux acteurs institutionnels nationaux qui jouent des rôles très important dans le processus de planification, de programmation et de gestion des investissements publics sont de quatre catégories, à savoir :

- le Gouvernement central et les organismes centraux de Planification et de Programmation composés notamment de la Direction Générale de la Planification (DGP), la Direction Générale des Dépenses Publiques (DGDP) incluant la Direction des Investissements Publics (DIP), le Secrétariat Technique à l’Ajustement (STA) et la Direction Générale de l’Economie (DGE) ; tous ces organismes font partie du Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget (MEFB) ;

- les Départements ministériels en charge des différents secteurs;

- les Agences sous tutelle qui sont, soient des associations privées assurant des missions d’agence d’exécution de projets publics de développement comme le Fonds d’Intervention pour le Développement (FID), l’Agence d’Exécution des Travaux d’intérêt Public (AGETIPA), Association Nationale d(‘Actions Environnementales (ANAE),

l’Association Nationale de Gestion des

soient des

Aires Protégées (ANGAP),

Etablissements Publics chargés de la gestion et de la régulation sectorielle

comme l’Agence Portuaire Maritime et Fluviale (APMF), l’Aviation Civile de Madagascar (ACM), l’Agence des Transports Terrestres (ATT), l’Autorité Routière (AR), l’Agence de Développement de l’Electrification

Rurale (ADER),

leurs capacités institutionnelles respectives, le renforcement des rôles de ces agences et des Organismes Non Gouvernementaux (ONG) potentiels dans le processus de programmation et de gestion des Projets d’investissement public mérite d’être poursuivi ; cette démarche s’inscrit dans le cadre du recentrage des rôles de l’Etat dans ses missions régaliennes (formulation de politiques et de stratégies nationales et sectorielles, contrôle, suivi et évaluation de la mise en œuvre des politiques définies, réglementation, ).

; compte tenu de

-

les

Décentralisées, à savoir les Régions et

les Communes.

Collectivités Territoriales

Il importe de noter qu’à chaque niveau institutionnel correspond une instance de discussion et d’adoption des décisions de planification et de programmation des investissements publics impliquant les Représentants de la population en général et de la Société Civile et du Secteur Privé en particulier. Ce sont notamment les organes législatifs et/ou délibératifs tels que le Parlement au niveau central (Sénat et Assemblée Nationale), le Comité Régional de Développement au niveau régional et le Conseil Communal ou municipal au niveau des communes.

11

Outre les organes délibératifs, d’autres plateformes de concertation aux niveaux national et sectoriel sont opérationnelles dans l’optique de développement du Partenariat Public Privé (PPP) dont les plus actives sont la Cellule Technique DSRP et le CAPE. En ce qui concerne la phase d‘exécution du PIP deux catégories d’acteurs institutionnels interviennent aussi, à savoir :

- le secteur privé international, national et local représenté par les entreprises de travaux et de prestation de services (formation, études, assistances techniques, contrôle et

cette

catégorie d’acteurs assure la mise en œuvre proprement dite des projets d’investissement public à travers les procédures de passation de

surveillance des travaux,

)

;

marchés conduite par les institutions publiques (Maîtres d’Ouvrage);

-

les différents organes de contrôle intervenant dans le système national de gestion des finances publiques

(contrôle financier, conseil de discipline financier, tribunal financier, inspection financière, inspection

d’Etat, cours des comptes,

).

Il va de soi que l’atteinte des objectifs du Programme d’Investissement Public (PIP) reste conditionnée par les capacités institutionnelles de toutes ces catégories d’acteurs. Chaque défaillance au niveau d’un seul acteur de la chaîne (processus) de programmation, d’exécution et de contrôle du PIP remet inévitablement en cause les objectifs de développement fixé. D’où l’intérêt d’adopter une vision globale et intégré des principaux aspects liés aux capacités institutionnelles à tous les niveaux de responsabilités.

6.2. Définition et partage des responsabilités institutionnelles :

Sur la base du cadre institutionnel défini, il y a lieu de procéder à la définition précise des rôles ainsi que des principales missions des acteurs potentiels en matière de planification, de programmation et de gestion des investissements publics. Sont aussi prise en compte dans cette définition, les rôles en matière d’appui institutionnel qui revêt une importance capitale dans le processus de développement régional.

Organismes centraux

Les Organismes centraux de planification assument différentes missions dont les plus importantes sont listées ci-après :

En matière de planification, de programmation, coordination, de suivi et évaluation du PIP :

Leurs tâches se basent principalement sur l’exercice de prospection, de modélisation et de prévision macroéconomique nationale et régionale. Elles consistent notamment à :

- observer la situation et l’évolution de l’économie internationale et de l’économie nationale en procédant à toute sorte d’études prospectives, macro économiques et sectorielles et monter les notes, études, analyses, rapports et synthèses y afférents;

- assister le Gouvernement dans la fixation des objectifs de développement et de croissance de l’économie nationale ;

- proposer au gouvernement des variantes de schéma (scénarii) de développement et de croissance;

- assurer la cohérence globale des stratégies et des politiques nationales et sectorielles

- élaborer, suivre et évaluer les politiques et stratégie de développement économique et sociale ;

- coordonner les travaux d’élaboration, de suivi et d’évaluation du Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP).

- piloter, coordonner les processus d’établissement des Budgets de l’Etat :

programmation pluriannuel (CDMT), budget de programme annuel.

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- gérer les Bases de Données nationales relatives à ces différentes missions.

Les organismes centraux assurent en particulier l’allocation de ressources globales pour le développement sectoriel, régional et communal en :

- répartissant équitablement les ressources globales au niveau sectoriel, régional, communal suivant des règles et mécanismes définis dan la politique d’investissement public;

- établissant le Programme d’Investissement Public Pluri annuel (généralement pour une période de trois ans) de la Nation : consolidation des CDMT sectoriels à dimension régionale;

- élaborant le Programme d’Investissement Public annuel de l’Etat.

En matière d’exécution du PIP :

Ces Organismes centraux assurent par ailleurs la gestion des projets d’investissement public intéressant le développement du système national de planification, de programmation et de gestion de l’économie et des finances publiques.

En matière de Missions d’appui institutionnel

Les Organismes Centraux assurent l’évaluation et l’appui au développement des capacités institutionnelles des Départements ministériels par:

- la définition des objectifs et de normes de capacités institutionnelles des départements ministériels ;

- le renforcement des capacités institutionnelles des Départements ministériels et des Régions ;

- l’identification et l’appui à la recherche de solution des principales problématiques à travers le suivi périodique de l’exécution physique et financière du PIP sectoriel et régional

Départements ministériels et Agence d’Exécution sous tutelle :

Les Départements ministériels assurent les fonctions suivantes :

En matière de programmation sectorielle du PIP :

- élaboration des objectifs, des politiques et des stratégies sectoriels cohérents aux objectifs nationaux ;

- élaboration des projets d’investissement public d‘envergure nationale ;

- évaluation et priorisation des projets d’investissement public issus des CTD ;

- élaboration et synthèse du Programme d’Investissement Public sectoriel à dimension régionale (dans le cadre de l’établissement du CDMT).

En matière de gestion de PIP :

- pilotage et coordination de la mise en œuvre des projets d’investissement public d’envergure nationale ;

- suivi de la situation d’exécution du PIP au niveau de la mobilisation des fonds et au niveau de l’exécution financière et physique des projets d’investissement public sectoriels et régionaux.

En matière de Missions d’appui institutionnel :

- évaluation et renforcement des capacités institutionnelles des CTD ;

- appui à la mise en place des Unités (ou services) de programmation et de gestion des PIP au niveau des CTD.

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Régions :

Les Régions assument notamment les missions principales suivantes:

En matière de programmation, de suivi et d’évaluation du PIP :

- élaboration des objectifs et stratégies régionaux de développement, cohérents aux objectifs nationaux;

- identification et évaluation des projets d’investissement public d’envergure régionale ;

- établissement du Programme d’Investissement Public pluri annuel régional (dans le cadre de l’établissement du CDMT);

- établissement du programme d’investissement public annuel régional ;

- suivi et évaluation de la mise en œuvre du PIP régional.

En matière d’exécution du PIP :

- pilotage et gestion des Projets d’investissement public d’envergure régionale

En matière de Mission d’appui institutionnel :

- renforcement des capacités institutionnelles des Communes et des OPCI ;

- appui à la mise en place des unités communales de programmation, de gestion, de suivi et d’évaluation des projets communaux et communautaires.

Communes

Les principales missions des Communes se présentent comme suit :

En matière de programmation des investissements publics :

- élaboration des objectifs et stratégies de développement communal et communautaire cohérents aux objectifs nationaux ;

- identification et évaluation des besoins et des projets d’investissement publics à l’échelle communale et communautaire ;

- élaboration

des

des

programmes

d’investissement

public

pluriannuel et

annuel

Communes

En matière d’exécution de PIP

- exécution et suivi des Projets d’investissement public d’envergure communale et communautaire.

En matière de Mission d’appui institutionnel

- évaluation et renforcement des capacités des Structures Villageoises de Développement (SVD) ;

- appui à la mise en place des SVD.

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Schéma du Mécanisme institutionnel pour la programmation et la gestion du PIP :

Organismes

centraux

Départements

ministériels

Régions

Communes

DGP-DGE-STA-

DGDP

-

prospection,

modélisation prévisions macro- économiques

nationales et

régionales,

-

Stratégies de

développement

national

- Stratégies de développement national DIP -allocation globale de ressources pour le
- Stratégies de développement national DIP -allocation globale de ressources pour le

DIP -allocation globale de

ressources pour le développement sectoriel, régional et communal. - Consolidation du CDMT sectoriel à

dimension régionale

Consolidation du CDMT sectoriel à dimension régionale Direction chargée de la Programmation - élaboration des
Direction chargée de la Programmation - élaboration des CDMT et PIP sectoriels à dimension régionale

Direction chargée de la Programmation - élaboration des CDMT et PIP sectoriels à dimension régionale (Consolidation des CDMT sous sectoriels et régionaux)

élaboration des CDMT et PIP sectoriels à dimension régionale (Consolidation des CDMT sous sectoriels et ré
élaboration des CDMT et PIP sectoriels à dimension régionale (Consolidation des CDMT sous sectoriels et ré
(Consolidation des CDMT sous sectoriels et ré gionaux) Exécutif régional - élaboration CDM T et PIP
Exécutif régional - élaboration CDM T et PIP régionaux

Exécutif régional - élaboration CDMT et PIP régionaux

Exécutif régional - élaboration CDM T et PIP régionaux
Exécutif régional - élaboration CDM T et PIP régionaux
Exécutif régional - élaboration CDM T et PIP régionaux Exécutif Communal - élaboration du PIP

Exécutif Communal

-

élaboration

du

PIP communal

Directions chargées des Etudes et Planification

Politiques et stratégies sectorielles

-

-

Identification

et

évaluation

des

projets

sectoriels

- Evaluation critique des

projets

régionaux et

sectoriels

critique des projets régionaux et sectoriels CRD/ Unité de Planification Régionale (UPR)

CRD/

Unité

de

Planification

Régionale (UPR)

-

Elaboration

des

programmes

régionaux

 

de

développement

 
 

CCD - élaboration des programmes de développement communal

 

15

Schéma des flux d’informations pour l’élaboration et la consolidation des projets d’investissements publics :

Commune Région Ministère Organismes centraux Elaboration et Maire Chef de DEP DGP consolidation /CCD
Commune
Région
Ministère
Organismes
centraux
Elaboration et
Maire
Chef de
DEP
DGP
consolidation
/CCD
Région/
de PIP
CRD
Unités de
Planification
Coordination
Exécutif
Exécutif
Direction
DIP
générale
de
dirigé
dirigé par
Programmation
la
gestion
par
le
le Chef
de
des PIP
Maire
Région

6.3. Critères d’évaluation des performances des Institutions concernées

En référence aux principales missions des acteurs institutionnels nationaux définis auparavant, des objectifs et normes de capacités institutionnelles méritent d’être définis. La réalisation ou non de ces normes déterminent les niveaux de performances obtenues.

D’une manière générale, et en ce qui concerne la programmation, l’exécution et le contrôle du PIP, les performances de ces acteurs institutionnels peuvent être évaluées à travers les critères suivants :

- la pertinence, qui s’apprécie par la logique d’intervention et les objectifs du PIP ;

- la cohérence,

qui

est

traduite par

la stratégie du programme et sa prévision

opérationnelle ;

- l’efficience, mesurée par l’utilisation optimale de l’ensemble des moyens mobilisés ; et

- l’efficacité, déterminée par la comparaison entre les prévisions et les réalisations du point de vue de délai que du point de vue consistance technique et financière.

Il importe de mettre en place un système d’évaluation des acteurs institutionnels permettant d’identifier les besoins en matière de renforcement de capacités. Ce système devrait se baser sur les critères globaux ci-après :

(i)

qualité générale des documents ou « outputs » produits par l’acteur ;

(ii)

respect des délais d’exécution des attributions respectives des acteurs par rapport au calendrier des processus nationaux de programmation et d’exécution budgétaire ; et la

(iii)

réalisation des objectifs d’indicateurs prévus dans les cadres logiques.

16

6.4.

Résumé de la Charte de Responsabilités Institutionnelles:

D’une manière schématique, les responsabilités institutionnelles des principaux acteurs nationaux dans le processus de programmation et de gestion des investissements public peuvent être présentées comme suit :

Organismes centraux de Planification, de programmation, de coordination et d’évaluation du PIP

de programmation, de coordination et d’évaluation du PIP Départements Ministériels et Agences d’Exécution (AGEX)

Départements Ministériels et Agences d’Exécution (AGEX) sous tutelle

Ministériels et Agences d’Exécution (AGEX) sous tutelle Régions Communes Exercice de Prospective, de Modélisation

Régions

et Agences d’Exécution (AGEX) sous tutelle Régions Communes Exercice de Prospective, de Modélisation et de

Communes

Exercice de Prospective, de Modélisation et de prévisions macroéconomiques nationales et régionales

Allocation de

Ressources

globales pour

le

développement

sectoriel,

régional et

communal

 

Coordination

Planification

sectorielle

nationale et

et Gestion

sectorielle

des Projets

à dimension

d’envergure

spatiale (BP)

nationale

Gestion des

Planification

Projets

Régionale

d’envergure

(PRD)

régionale

Planification

Gestion des

Communale

Projets

(PCD)

d’envergure

communale

17

Évaluation et appui au développement des capacités institutionnelles des Départements ministériels

Évaluation et appui au développement des capacités institutionnelles des CTD

Appui au développement des capacités institutionnelles des Communes et des OPCI

Appui au développement des capacités des

Communautés

8

7. MECANISME DE TRANSFERT EFFECTIF DE LA PROGRAMMATION ET DE LA GESTION DES PROJETS D’INVESTISSEMEMENT PUBLIC AUX CTD

LA GESTION DES PROJETS D’INVESTISSEMEMENT PUBLIC AUX CTD Comme il a été évoqué auparavant, le système

Comme il a été évoqué auparavant, le système existant présente un PIP fortement centralisé tant dans son élaboration que dans sa gestion. L’objectif d’un PIP réparti équitablement aux CTD qui sont à la base du développement nécessite une démarche judicieuse mais très prudente compte tenu non seulement des faiblesses des capacités institutionnelles mais aussi et surtout de l’absence de mécanismes appropriés et fiables.

Le transfert de compétences et de pouvoir s’effectuerait d’une manière évolutive et effective, dans le cadre du projet à moyen terme de cinq ans environ. Ce transfert s’inscrit dans la politique de gouvernance de proximité et de décentralisation du gouvernement. Il s’appui par ailleurs aux principaux programmes sociaux du gouvernement dont en particulier l’éducation qui consiste à améliorer le niveau d’instruction de la population en général et des ruraux en particulier.

7.1. Principes généraux régissant le transfert de gestion du PIP aux CTD

Ces principes généraux devant régir le transfert de la gestion du PIP aux CTD consistent à :

- Classifier les Projets des principaux secteurs économiques et sociaux selon leur envergure respective : nationale, régionale, communale.

- Déterminer les critères et les normes d’évaluation des PIP, suivant les niveaux de besoins de services identifiés par les CTD.

Concernant les normes d’évaluation du PIP, la diffusion et l’appropriation du concept de niveaux de services mérite une attention particulière. En effet, ce concept lie d’une part le niveau de besoin réel de prestations (actuel et futur) de la population et d’autre part le dimensionnement technique des services et d’infrastructures nécessaires pour satisfaire ce besoin. Il dicte à cet effet le niveau d’utilité économique et social du projet ainsi que l’allocation optimale des ressources en réduisant les risques de gaspillages dans le dimensionnement des projets d’investissement publics (situation de sous utilisation de services et d’infrastructures économiques et sociaux dans des localités et situation d’insuffisance d’infrastructures dans d’autres localités).

Le développement de ce concept ainsi que celui lié au cycle de projet devrait améliorer d’une manière importante les critères d’adaptabilité aux besoins réels des populations. Il permet par ailleurs de générer une économie substantielle presque dans tous les secteurs. Des études approfondies y afférentes méritent d’être commanditées par la Direction Générale de la Planification dans le cadre de la mise en œuvre de la politique d’investissement public.

Le tableau ci-après montre les principaux critères de référence à prendre en compte pour la classification des projets d’investissement public selon leurs envergures.

18

   

Envergure

 

Critères

Nationale

   

Régionale

Communale

 

1.Critères généraux

     

-

dimension

Communes

 

administrative, démographique et spatiale

Equivalent d’au moins de deux (2) régions

Equivalent d’au moins deux communes

 

-

Critères

Effets externes ressentis au niveau national

production revenus et valeur ajoutée

-

-

Effets externes ressentis essentiellement au

niveau régional

-

Effets externes ressentis essentiellement au niveau communal ou

économiques

local.

 
 

production revenus et valeur

-

- production

 

-

consommation

 

ajoutée -consommation

 

- revenu

 

intermédiaire

- emploi

-

Consommation

 

intermédiaire

- consommation

 

finale

- Emploi

autres

- Importation

- marché et échanges

- Exportation

intercommunaux

 

- Sociaux (emplois)

 

autres : marchés et échanges interrégionaux

-

2. Critères techniques et seuils financiers

-

Coût total :

Coût total :

 

Coût total :

 

Supérieur

à

2000

Entre

1000

-2000

-

1000

millions

Ar

millions Ar

millions Ar

pour

une

Commune

   

Urbaine

200 millions Ar pour une Commune Rurale

-

A titre d’illustration, un exemple de classification des projets d’investissement public selon l’envergure pour les secteurs prioritaires est présenté ci-après.

19

Exemple de classification d’envergure des projets d’investissement public

Secteur

 

Projet d’investissement d’envergure (construction ou réhabilitation)

 

Source

prioritaire

 

d’information

 

Nationale

Régionale

Communale

Santé

 

CHU

CHD1

CSB1

DEP

CRESAN

 

CHD2

CSB2

     

Ecole

Chef de Service de programmation DPEFST MENRS

fondamentale

Education

 

Université

Lycée

niveau.1 et

 

niveau 2

   

Route

 

Direction

des

Route

Route nationale

intercommunale

Route

communale

Investissements

Vice-Primature

   

Identifié et sollicité par la Région (PRD)

Demande sollicitée par une ou plusieurs communes (prévue dans PCD)

 

Infrastructure

Superficie irriguée supérieure à 200 ha

hydro agricole

DAIR MAEP

 

Superficie irriguée de 50 à 200 ha

Superficie irriguée inf à 50 ha

Eau

et

-

Aménagement

- d’eau et système d’assainissement

Adduction

- Adduction d’eau et système d’assainissement

 

assainissement

de

rivières,

de

lacs

ou

de

nappes

pour

deux ou

pour

une

phréatiques

plusieurs communes, identifié dans le PRD

commune, identifiée dans le PCD

constituant

de

sources

potentielles

en

 

eau potable pour deux ou plusieurs Régions

 

Pour chaque niveau d’élaboration du PIP, des critères de priorisation des Projets s’imposent pour les départager, à savoir :

- Mesure de l’utilité économique du projet ;

- Prise en compte de la disponibilité économique du financement ou désirabilité du projet ;

- Degré d’appropriation par les bénéficiaires : entretien, maintenance et fonctionnement après

projet (structure et budget)

- Utilité globale du projet : la somme des notes sur l’utilité économique et la désirabilité du projet du fait de la disponibilité financière.

20

Les CTD appliquent un système de notation qui tient compte des différents effets, auxquels est attribué un poids selon leur contribution à la réalisation des objectifs (nationaux, régionaux, communaux).

Avant de transférer la gestion du PIP, les organismes centraux devraient évaluer et classer périodiquement les CTD en terme de niveaux de capacités institutionnelles. Le tableau suivant présente les principaux critères de classification requise.

Critères de qualification des CTD en matière de programmation et de gestion de PIP

Critères de qualification

Régionale

   

Communale

 

1 Capacité de programmation et d’évaluation de Projets d’investissement public

   

- Structure et RH

Responsable de la programmation Communale

-

 

Unité de Planification Régionale

-

- Moyens techniques

-

Banque de Données

-

Monographie communale

Régionales

actualisée

 

-

Réseaux informatiques

-Système d’information

 

Logiciels statistiques et d’analyse

-

communale mis à jour

Monographie régionale actualisée

-

 

-

Maîtrise

du

Manuel

-

Maîtrise

du

Manuel

d’évaluation

des

Projets

d’évaluation

des

Projets

d’investissement public

d’investissement public

 

- Résultats

=>Qualité du Plan Régional de Développement

=>Qualité

du

Plan

Communal

de

 

Développement

 

=>Qualité

du

Schéma

=>Qualité

du

Schéma

Directeur d’Aménagement

Directeur d’Aménagement

Régional.

Communal.

 

=>Qualité

des

dossiers

=>Qualité

des

dossiers

d’évaluation

de

projets

d’évaluation

de

projets

d’envergure régionale

d’envergure communale

 

2. Capacité de gestion administrative, budgétaire, financière et comptable

   

- Structure et RH

-

Bureau Exécutif de la

-Bureau Exécutif de la Commune et un Responsable de la Passation de Marchés

Région et Une Cellule de Passation de Marchés

-

-

de

la

Service de la Comptabilité générale et analytique des projets d’investissement public

Responsable

Comptabilité générale des

projets d’investissement public

21

 

Critères de qualification

 

Régionale

 

Communale

 

-

Maîtrise du manuel des

 

procédures administratives

-Maîtrise du manuel des procédures administratives financières et comptables

financières et comptables

-

moyens techniques et

 

système d’information dont notamment matériels informatiques et bureautiques, moyens généraux de supervision et de suivi et d’évaluation des projets d’investissement public (véhicules automobiles, motos, )

-

Système Intégré de Gestion

Connexion et maîtrise du

des Finances Publiques (SIGFP).

3. Capacité de gestion technique et environnementale

   

-

Structure et RH (nombre

-

Cellule technique du CRD,

-

Cellule technique du CCD,

et qualification à définir)

regroupant les techniciens

regroupant les techniciens

des services techniques régionaux et des organismes intervenant dans la région ;

des services techniques déconcentrés et des organismes intervenant dans la commune

Maîtrise du manuel des procédures techniques relatif à la gestion technique et environnementale des projets

-

Maîtrise du manuel des procédures techniques relatif à la gestion technique et environnementale des projets

-

-

Moyens techniques et

   

système d’information dont notamment matériels informatiques et bureautiques, moyens généraux de supervision et de suivi et d’évaluation des projets d’investissement public (véhicules automobiles, motos, )

La démarche consiste à opérer d’une manière sélective et évolutive le transfert de gestion financière et technique des PIP, suivant les catégories de CTD, et développer le système d’appui et de contrôle y afférent. Deux cas peuvent se présenter à l’issue de l’évaluation :

(i)

Premier cas : la CTD remplit les critères de capacité institutionnelle. Les organismes centraux procèdent au transfert de fonds correspondant aux PIP accordés, vers le Budget de la CTD intéressée.

(ii)

Deuxième cas : la CTD ne remplit pas les critères de capacité du fait de l’inexistence

ou la non fonctionnalité de l’une des structures requises. Les organismes centraux s’engagent à :

- Confier la gestion fudiciaire et technique par une agence d’exécution avec implication obligatoire de la CTD ;

- Renforcer les capacités non fonctionnelles.

22

Par soucis d’économie et de spécialisation, les Ministères et les CTD pourraient continuer dans le long terme à mandater les Agences d’Exécution pour la mise en œuvre de leurs projets d’investissement public respectifs. Ils assureront cependant les Responsabilités de Maître d’Ouvrage Publique et devraient disposer les capacités exigées en la matière (Elaboration de politiques et de stratégies de développement, Programmation, coordination, contrôle, suivi et évaluation).

7.2. Schéma du mécanisme de transfert de la gestion des PIP aux CTD

Le mécanisme de transfert de la gestion du PIP aux CTD se résume comme suit :

Classifier les Projets des principaux secteurs économiques et sociaux selon leurs envergures respectives :

nationale, régionale et communale.

Évaluer et classer périodiquement les CTD en terme de niveaux de capacités institutionnelles pour assumer la programmation et la gestion financière et technique des Projets d’investissement public.

Opérer d’une manière sélective et évolutive le transfert de gestion financière et technique des Projets d’investissement public suivant les catégories des CTD et développer le système d’appui et de contrôle y afférent.

Détermination, validation et diffusion des critères et normes d’évaluation, de priorisation et de dimensionnement des projets d’investissement public suivant les niveaux de besoins de services identifiés par les CTD en référence aux PCD et PRD

Détermination, validation et diffusion des critères de qualification des CTD en matière de Projets d’investissement public : capacités de

: (i) programmation, (ii) gestion budgétaire, financière et comptable,

(iii) gestion technique et environnementale.

Cas 1: CTD remplissant les critères de capacités institutionnelles :

transfert de fonds correspondant aux PIP accordés vers le Budget de la CTD

Cas 2: CTD ne remplissant pas les critères de capacités (situation provisoire): gestion fudiciaire et technique par une Agence d’Exécution (Maître d’Ouvrage Délégué) avec implication obligatoire de la CTD

Cas N° 3 : « Solution optimale » : Les Ministères et les CTD rempliront uniquement les critères de capacités de Maître d’Ouvrage Publique (MOP) et confieraient la gestion et l’exécution des Projets d’investissement public aux Agences d’Exécutions spécialisées concernées.

9

23

8. ORIENTATION

DU

SCHEMA

GENERAL

DU

SYSTEME

D’INFORMATION POUR LA GESTION DU PIP:

GENERAL DU SYSTEME D’INFORMATION POUR LA GESTION DU PIP: Le système d’information tient une place prépon

Le système d’information tient une place prépondérante dans la programmation et la gestion du PIP, étant donné que la planification est un système de circulation de l’information et de prise de décision. Ce système mérite d’être orienté selon les principes énoncés ci-après, en mettant en jeu les institutions détentrices de l’information. Le schéma général montre une pyramide, dont la base du système part au niveau de la commune. Cette dernière constitue donc l’unité de base. L’informatisation du système part du niveau communal jusqu’au niveau central.

8.1. Principes

généraux

de

la

conception

du

Système

d’Information

pour

la

planification, la programmation et la gestion du PIP :

Ces principes généraux concernent surtout les aspects suivants :

- soutien du processus de décentralisation :

- critères technico-économiques du système d’information ;

- capitalisation des ressources nationales en matière de NTIC ;

- intégration des systèmes d’information du Gouvernement dont le Système de Gestion Intégré des Finances Publiques (SGIIFP) ;

8.2. Schéma d’orientation du Système national d’information pour la planification, la programmation et la gestion du PIP:

Gouver nement Centr al

PRM / PRIMATURE
PRM / PRIMATURE
DGP et S T A / ME F B BDN Développement N/al Indicateurs autres que
DGP et S T A
/ ME F B
BDN
Développement N/al
Indicateurs autres
que PIP (Sources
Ministères, Régions
et INSTAT)
BDN
DIP / ME FB
PIP
MINIS T E R E S
B D Sect 1
B D Sect 2
B D Sect 3
B D Sect n
et A GE X
R E GIONS
BD
BD
BD
BD
REGION 01
REGION 02
REGION 03
REGION 22
C 03.1
C 01.1
C 02.1
C 22.1
COMMU NE S
C 01.2
C 02.2
C 03.2
C 22.2
10
C 01.n
C 02.n
C 03.n
C 22.n

24

9. PRINCIPALES ATTRIBUTIONS DE LA DIRECTION GENERALE DE LA PLANIFICATION

ATTRIBUTIONS DE LA DIRECTION GENERALE DE LA PLANIFICATION Au niveau central, et en colla boration avec

Au niveau central, et en collaboration avec les autres organismes centraux, la Direction Générale de la Planification constitue la hiérarchie supérieure puisqu’elle intervient en matière de politique et stratégie. Elle a pour mission de garantir le bon fonctionnement du système et de toutes les activités liées à la planification nationale : élaboration objectifs, politique et stratégies de développement national.

9.1. Définition des principales attributions de la DGP :

Dans le cadre de sa mission, la DGP a comme principales attributions :

La coordination, appui et intégration des exercices de Prospective, de Planification nationale, sectorielle et régionale;

La

gestion

du

Plan

d’actions

de

renforcement

de

capacités

institutionnelles

des Ministères,

Le suivi et l’évaluation des Politiques et des Stratégies de développement national, sectoriel et régional :

indicateurs d’efficacité, de pertinence, d’efficience et de pérennité des actions de développement engagées par le Gouvernement central et les CTD;

Agences

d’Exécution

 

et

CTD

en

L’administration et la maintenance de

matière

de

Planification

et

de

la Base de Données nationale (incluant

programmation

:

missions

des outils de cartographie numérique)

d’assistances techniques, formations,

relative aux Indicateurs de

dotation

en

matériels

et

développement économique et social

équipements,

 

(indicateurs de pauvreté, indicateurs

d’impacts ainsi que indicateurs consolidés du PIP). NB : la BD devrait être accessible à distance via un réseau informatique.

9.2. Principaux « outputs » de la DGP :

Dans le cadre de la réalisation de ses mission et attributions, la DGP devrait être en mesure de fournir les produits ci-après :

- Rapports périodiques sur les exercices de prospective (à actualiser tous les 5 ans)

- Tableaux de bord nationaux sur le social et l’économie (indicateurs et agrégats du développement économique et social) ;

- Rapport annuel sur les projection, prévisions et Scénarii des tendances socio- économiques qui prévalent dans le pays ;

- Rapport sur l’élaboration et la synthèse des Cadres logiques du développement stratégique national intégrant les cadres logiques sectoriels.

9.3. Critères d’évaluation des performances de la DGP :

- cohérence des politiques et stratégies nationales par rapport au DSRP

- pertinence des objectifs nationaux comparés aux objectifs du DSRP

- production à temps des Rapports prévus ou demandés par le Gouvernement.

25

10. PRINCIPALES

ATTRIBUTIONS

DE

INVESTISSEMENTS PUBLICS

10. PRINCIPALES ATTRIBUTIONS DE INVESTISSEMENTS PUBLICS LA DIRECTION DES La Direction des Invest issements Publics

LA

DIRECTION

DES

La Direction des Investissements Publics constitue le deuxième organisme central. Elle intervient surtout en matière d’élaboration, programmation et gestion du PIP. Dans le cadre de l’allocation et de l’utilisation de toutes les ressources extérieures et nationales (Aides Budgétaires, crédits et dons destinés aux différents projets,

En prévision de l’augmentation de la consistance des aides budgétaires, la DIP tiendra un rôle primordial dans le système de programmation et de gestion des investissements publics dans la mesure où elle devrait assumer les missions de coordination et de supervision des PIP gérés à tous les niveaux. Elle devrait être entre autre apte pour les tâches d’identification, de programmation et d’intervention des différentes missions de contrôle à posteriori : inspection, évaluation à mi parcours, audit technique, audit financier et audit fonctionnel des projets d’investissement public gérés par les acteurs institutionnels (départements ministériels, Agences d’exécution et CTD).

10.1. Définition des attributions de la DIP:

Dans le cadre de la mise en œuvre de sa mission, la DIP devrait assurer notamment :

La coordination de la mise en œuvre de la Politique nationale d’Investissement Public incluant la

Le suivi et l’évaluation de la mise en

mécanismes institutionnels de mise en œuvre du PIP;

supervision de l’application des

L’évaluation

et

l’appui des

mécanismes institutionnels y afférents (normalisation de l’évaluation et de la classification des Projets d’investissement public) ;

œuvre de la Politique nationale d’Investissement Public : indicateurs relatifs (i) à la structure et à la répartition du PIP, (ii) au transfert de

Départements ministériels, des Agences d’Exécution et des CTD en matière de gestion et de contrôle (suivi / évaluation / audit) des Projets d’investissement public relevant de leurs compétences respectives;

L’administration et maintenance de la Base de Données nationale des Programmes et Projets

fonds vers les CTD remplissant les

d’Investissement

Public

:

(i)

critères de capacités institutionnelles (inscriptions budgétaires), (iii) au contrôle du fonctionnement des

consistance et répartition géographique suivant les typologies, (ii) indicateurs de résultats, d’activités

et de moyens NB : la BD devrait être accessible à distance via un réseau informatique.

10.2. Principaux « outputs » la DIP :

Les produits livrables de la DIP sont essentiellement :

- Programme d’Investissement Public pluriannuel de la Nation ;

- Programme d’Investissement Publics annuel de l’Etat ; inclus dans le Budget de Programme ;

- Rapports annuels de mise en œuvre du mécanisme de transfert de la gestion du PIP aux CTD (indicateurs sur le transfSert) ;

- Rapports périodiques (tous les 2 ans) d’évaluation des capacités institutionnelles des Agences d’exécution et des CTD.

- Rapports d’évaluation, de suivi et d‘audit de l’exécution des PIP à tous les niveaux

- Rapport sur les travaux d’ajustement des PIP en cours d’exécution et recommandations y afférentes.

26

10.3.

Critères d’évaluation des performances de la DIP :

Les performances de la DIP seront évaluées sur la base des principaux critères suivants :

- cohérence du Programme d’Investissement Pluriannuel aux objectifs nationaux

- pertinence du Programme d’Investissement Pluriannuel aux objectifs nationaux

- efficacité et efficience du Programme d’Investissement National face à la réduction de la pauvreté ;

- qualité des rapports et respects des délais prévus.

27

11. PROJET

DE PROCEDURES POUR LA

COORDINATION, L’APPUI A LA FORMULATION, LE SUIVI ET L’EVALUATION DES POLITIQUES ET DES STRATEGIES SECTORIELLES INTEGRANT L’APPROCHE SPATIALE

DE

MANUEL

SECTORIELLES INTEGRANT L’APPROCHE SPATIALE DE MANUEL La principale mission de la Direction Générale de la

La principale mission de la Direction Générale de la Planification consiste à l’appui, à la formulation des politiques et stratégies nationales et sectorielles. Ce manuel de procédures comporte toutes les étapes à suivre, les acteurs, les outils méthodologiques nécessaires à la réalisation de cette mission. Pour des raisons de commodité, le manuel dans son intégrité est présenté en annexe, seules quelques parties figurent dans le présent rapport.

Le processus d’élaboration du manuel de procédure suit une approche participative auprès des techniciens des directions concernées.

11.1. Objectif du manuel des procédures de la DGP :

Le présent manuel de procédure a comme objectif de contribuer à la réalisation des missions et attributions de la DGP. Il constitue un support méthodologique conçu pour la coordination, l’appui à la formulation, le suivi et l’évaluation des politiques et des stratégies sectorielles.

11.2. Délimitation des champs des procédures de la DGP :

L’utilisation de ce manuel se situe dans le cadre du processus d’élaboration des politiques et stratégies nationales et sectorielles de développement économique et social du pays. Ce processus tient une place prépondérante dans le Système de planification et de programmation des investissements publics.

11.3. Format et contenu du Manuel des Procédures de la DGP :

Pour faciliter sa manipulation, ce manuel aurait le format d’un ouvrage indépendant, relié. Il comprend trois parties. En premier, il précise les étapes à suivre pour la formulation et définition des politiques et stratégies nationales et sectorielles. La deuxième partie décrit la fixation des objectifs nationaux et sectoriels. L’évaluation des différentes étapes du processus termine l’ouvrage.

28

12. PROJET DE MANUEL DE PROCEDURES POUR LA COORDINATION, L’ENCADREMENT, LE SUIVI ET L’EVALUATION DU PROCESSUS D’ELABORATION DU PIP

SUIVI ET L’EVALUATION DU PROCESSUS D’ELABORATION DU PIP Le présent manuel de procédure constitue un suppo

Le présent manuel de procédure constitue un support méthodologique pour la Direction des Investissements Publics dans leur mission de coordination, encadrement, suivi et évaluation du processus d’élaboration du Programme d’Investissements Publics. Il décrit le système, le mécanisme de coordination et d’encadrement du processus d’élaboration du programme d’investissement. Il précise aussi les étapes à suivre et les outils méthodologiques du suivi et d’évaluation de ce processus.

Le processus d’élaboration du manuel de procédure suit une approche participative auprès des techniciens de la Direction des Investissements Publics.

12.1. Objectif du manuel des procédures de la DIP :

L’objectif du manuel consiste à contribuer à la réalisation des principales missions de la DIP, qui sont l’élaboration du Programme d’Investissement National et la gestion du PIP à tous les niveaux. Ces missions présentent un intérêt capital dans la concrétisation des objectifs de développement.

12.2. Délimitation des champs des procédures de la DIP :

Les champs d’application de ce manuel entrent dans le cadre de l’élaboration et la gestion du PIP à tous les niveaux (national, régional, communal). Le choix du Programme des Investissements implique une procédure plus délicate.

12.3. Format et contenu du Manuel des Procédures de la DIP:

Le manuel des procédures est un ouvrage relié, indépendant, facile à consulter et à manipuler. Le contenu comporte trois parties. La première partie décrit le système et le mécanisme du processus d’élaboration du PIP. La deuxième partie précise les procédures et outils méthodologiques de coordination et d’encadrement du processus d’élaboration du PIP. La dernière partie explicite les procédures et outils méthodologiques de suivi et d’évaluation du processus d’élaboration du PIP.

29

13. RECOMMANDATIONS MAJEURES ET PLAN DE MISE EN ŒUVRE DES OUTILS METHODOLOGIQUES :

ET PLAN DE MISE EN ŒUVRE DES OUTILS METHODOLOGIQUES : 13.1. Recommandations majeures : Pour la

13.1. Recommandations majeures :

Pour la mise en œuvre des stratégies proposées, et afin d’assurer la pérennité du système et mécanisme à développer, quelques recommandations majeures sont soumises aux autorités compétentes. Ces recommandations portent notamment sur (i) le pilotage et la coordination générale du Projet d’amélioration du système national de planification et de programmation des investissements publics, et (ii) la définition de la consistance dudit projet.

Concernant le pilotage stratégique et la coordination générale du Projet d’amélioration du système national de planification, ces missions devraient être assurés par une structure mandatée par le Gouvernement, Maître d’ouvrage du Projet. Il peut s’agir d’une structure de coordination existante (ou à créer) disposant d’une large vision multisectorielle. Cette structure pourrait être rattachée soit auprès de la Primature soit auprès du Ministère chargé de l’économie. La décision de rattachement définitif de cette structure relève du Gouvernement.

Sur le plan opérationnel, la Direction Générale de la Planification (DGP) auprès du MEFB pourrait assurer la maîtrise d’œuvre du Projet. Elle jouera le rôle d’Agence d’exécution du Gouvernement pour la mise en œuvre du Projet. Les projets de Termes de Référence relatifs aux mandats spécifiques de ces deux organes (Maître d’ouvrage et Agence d’Exécution) devraient être préparés par le Ministère en charge de l’économie et validés par le Gouvernement. Ces projets de TDR devraient tenir compte l’aspect coordination et mise en cohérence de l’ensemble des actions engagées par le Gouvernement dans le domaine de la bonne gouvernance en générale et de la réforme et modernisation de la gestion des finances publiques en particulier.

La structure de pilotage stratégique du Projet et la DGP devront bénéficier en premier lieu les actions de renforcement de leurs capacités institutionnelles et techniques. Le renforcement de capacités concernera cependant l’ensemble des structures et organes en charge de la planification et de la programmation au niveau des Départements ministériels, des Régions et des Communes.

13.2. Consistance et coûts des Composantes du Plan d’actions

A propos de la définition de la consistance du Projet, il convient de structurer et d’organiser le Projet en quelques composantes cohérentes et complémentaires. Les principales composantes du Projet consistent en :

(i)

la mise en place et le renforcement de la capacité de la structure de Pilotage et de coordination du Projet ainsi que de la Direction Générale de la Planification auprès du MEFB;

(ii)

la finalisation, la validation et la vulgarisation de la Politique nationale de Planification et de la Programmation des Investissements Publics ;

(iii)

le développement du mécanisme institutionnel ; et

(iv)

le développement organisationnel et élaboration d’outils de travail appropriés.

30

Les objectifs opérationnels des composantes du Plan d’actions ainsi que les consistances et les durées estimées des principales actions à réaliser se présentent comme suit. Les coûts estimatifs des activités ont été évalués sur la base des éléments de coûts actualisés des cas similaires.

a - Mise en place de la Structure de Pilotage du Plan d’actions :

Objectif opérationnel N°1 : Assurer le Pilotage et la Coordination du Projet par une Structure de haut niveau hiérarchique du Gouvernement.

 

DUREE

 

et Coût

   

estimatif

   
 

ACTIONS

en million

 

OBSERVATION

 

Ariary

 

Elaboration du Projet de TDR relatif au Pilotage Stratégique et Opérationnel du Projet.

0,5 mois

Projet

de

TDR à préparer

par

la DGP

assisté par un Consultant individuel, à

valider

par

le

Ministre chargé de

   

p.m

l’économie et à approuver par le Conseil de Gouvernement.

 

Ce Projet de TDR devrait être accompagné d’un Dossier du Projet d’amélioration du système national de planification (à établir à partir des résultats de la présente étude)

Mise

en

place

des

moyens

2

mois

Collaboration entre la Présidence (dont PGDI), la Primature et le MEFB (DGP, DGE, STA)

organisationnel, matériels et financiers nécessaires au Pilotage et à la coordination du Projet de développement du SNPPIP

100

Mio Ar

Recrutement d’Un Expert national en charge de la mission d’appui à la coordination et au suivi du Projet.

1

mois

DGP

150

Mio Ar

Ce coût

correspond

au

montant

 

d’honoraire du Consultant national

 

pendant 3 ans environ.

 

Renforcement institutionnel des Organismes centraux à travers l’implémentation d’autres Missions d’assistance technique nécessaires au bon déroulement du projet

350

Mio Ar

Des missions d’appui ponctuel par des Experts internationaux sont envisagées dans le cadre de la mise en œuvre du Projet ; sur une période de 3 ans environ.

b - Elaboration d’une Politique nationale de planification et de Programmation des Investissements Publics :

Objectif opérationnel N° 2 : Mettre en œuvre, par un processus participatif, une Politique nationale de planification et de programmation des investissements publics compatible à la Politique Générale de l’Etat et à la Stratégie de réduction de la pauvreté.

31

 

DUREE

 

et Coût

   

estimatif en

 

ACTIONS

million

OBSERVATION

 

Ariary

Elaboration et validation

des

2

mois

Consultation interne

à

propositions :

(i)

d’intégration

de

 

l’Administration par la DGP appuyée par

toute les phases de la planification ;

50

Mio Ar

l’Expert national: Principaux responsables centraux, sectoriels et régionaux en charge de la Planification.

(ii)

de

principes

directeurs

d’allocation de ressources du PIP et

 

(iii)

des

règles

de

décision

 

permettant l’arbitrage de la

répartition du PIP.

 

Consultation élargie auprès des Représentants des Secteurs Privés et de la Société Civile par la Structure de Pilotage du Projet.

Elaboration du Projet de Politique d’Investissement Public et d’une Charte d’investissement Public.

1

mois

Cette Politique pourrait être intégrée dans la Lettre de Politique en matière de Bonne Gouvernance et de Développement Institutionnelle afin de faciliter la mise en

50

Mio Ar

place du mécanisme de financement du Projet.

 

Un Atelier thématique national est recommandé avant l’Atelier national de mise à jour du DSRP.

Intégration de la nouvelle Politique d’Investissement dans le cadre du

1

mois

La nouvelle Politique d’Investissement Public fera l’objet de validation lors de l’Atelier national de mise à jour du DSRP

processus de mise à jour du DSRP et communication y afférente.

500 Mio Ar

Un Plan de communication incluant une campagne de Publication et de diffusion des Brochures sur la Politique d’Investissement Public sera élaboré et mis en œuvre.

Des Ateliers régionaux d’information seront organisés au niveau des Chefs lieux de Province dans le cadre du Plan de communication.

c - Développement du mécanisme institutionnel et renforcement des capacités des Ministères et des CTD en matière de programmation et de gestion des Projets d’investissement public:

Objectif opérationnel N° 3 : Mettre en œuvre un cadre juridique et institutionnel à jour permettant la mise en œuvre de la Politique d’Investissement Public compatible à la Politique Générale de l’Etat et à la stratégie de réduction de la pauvreté.

32

 

DUREE

 

et Coût

estimatif en

   

ACTIONS

million

 

OBSERVATION

Ariary

 

Elaboration et validation du mécanisme institutionnel clarifiant la répartition et l’interdépendance des attributions des différentes institutions et des organismes concernés par la Planification du

développement national, sectoriel, régional et local.

3

mois

Revue des principes de partage de mission, de compétences et d’attributions en conformité aux directives relatives à la mise en œuvre de la Politique Générale

de l’Etat à travers des séances de travail organisées par la Structure de Pilotage du Projet.

100

Mio Ar

   

Revue en conséquence du Cadre juridique par l’élaboration éventuelle d’un Texte législatif cohérent et spécifique au processus de planification ; et mise à jour des autres dispositions législatives et réglementaires concernées par la réforme du système national de planification.

Développement institutionnel des principales catégories d’acteurs concernées par la mise en œuvre de la Politique d’Investissement Public et de la Charte d’investissement Public selon le Principe d’Entente – Cadre entre les Secteurs Public et Privé.

5

mois

Mise en place et renforcement des capacités institutionnelles des

100

Mio Ar

Groupements et Associations membres des Plates-formes de consultation formelle entre les Représentants du Pouvoir Public, des Organisations de la Société Civile et du Secteur Privé pour le suivi et l’évaluation de la Politique d’Investissement Public, au niveau central (national) et régional.

Elaboration et mise en œuvre d’un Plan d’actions général de renforcement des Capacités des Organes en charge de la programmation et de la gestion du PIP au niveau des Départements ministériels, des Provinces, des Régions et des Communes.

24 mois

Evaluation globale des capacités des organes de planification sectorielle, provinciale, régionale.

6 000 Mio Ar

Identification des besoins en matière de renforcement de capacités institutionnelles et finalisation du Plan d’action y afférent en terme de recrutement, de formation, de ressources technologiques, d’outils de travail dont les matériels et équipements ainsi que les manuels de procédures et les Guides méthodologiques.

 

La

mise

en

œuvre

du

Plan

d’action

pourrait

être

confié

à

des

Agences

d’Exécution

disposant

les

capacités

requises.

 

Financement et mise en œuvre dudit Plan d’action.

 

33

d - Développement organisationnel, élaboration et diffusion et appropriation d’outils de travail appropriés :

Objectif opérationnel N° 4 : Améliorer les capacités organisationnelles et techniques des Organes en charge du pilotage et de la coordination de la Planification et les doter en outils et instruments de travail les plus appropriés.

 

DUREE

 

et Coût

ACTIONS

estimatif en

OBSERVATION

million

Ariary

Mise en place et développement d’un Système intégré d’information décision du Gouvernement tenant compte du projet d’amélioration du système national de planification.

6

mois

Ce Projet est déjà décidé par le Conseil des Ministres. Il sera réalisé sous la responsabilité de la Primature. La durée d’exécution pourrait s’étendre sur 8 ou 10

mois pour prendre en compte la consistance du Projet d’amélioration de la planification du développement économique et social. Des améliorations des systèmes spécifiques à la DGP et de la DIP devraient être envisagées (Bases de données spécifiques)

400

Mio Ar

   

Les Agences d’exécution et prestataires concernés par la mise en place du système devront assurer le développement des fonctionnalités et applications spécifiques à la planification, ce, en coordination avec la Structure de Pilotage du Projet d’amélioration du Système national de planification.

Recrutement et Formation des Principaux Responsables concernés au niveau central en matière d’utilisation des fonctionnalités et des applications spécifiques à la planification offertes par le Système intégré d’Information-Décision du Gouvernement.

6

mois

Les Responsables centraux assureront la diffusion des connaissances et le transfert

150

Mio Ar

de compétences aux autres Responsables sectoriels, provinciaux et régionaux concerné. Ils seront appuyés par une équipe de Consultants nationaux.

Renforcement des Capacités des Directions centrales actuelles en charge de la Planification Globale et de la Programmation des Investissements Publics par la dotation en outils méthodologiques en matière de coordination et d’évaluation des politiques sectorielles ainsi que de l’évaluation du PIP.

1

mois

Cette action sera réalisée dans le cadre du présent mandat, à travers notamment l’élaboration de Manuel de Procédures et des Guides méthodologiques relatifs aux principales attributions des deux directions (deuxième phase des prestations).

Les Documents préparés feront l’objet de mise à jour éventuelle dans le cadre de la mise en œuvre effective du nouveau mécanisme institutionnel.

50 Mio Ar

 

34

13.3.

Récapitulation des Coûts estimatifs du Plan d’actions

Le tableau suivant présente le coût récapitulatif du Plan d’actions (ou Projet) pour l’amélioration du système national de planification et de programmation des investissements publics. Ce coût total est estimé à 8 000 millions d’ariary (soit 4 millions USD environ). Il convient de remarquer que le renforcement des capacités institutionnelles des Départements ministériels et des CTD représente le poste de coût le plus important (77,5%).

   

Coût estimatif

 

N °

Composante

en millions

Ariary

Coût en

pourcentage

1

Mise en place de la Structure de Pilotage du Plan d’actions et renforcement des capacités institutionnelles des Organismes centraux

600

7,5 %

2

Elaboration d’une Politique nationale de planification, de Programmation et de Gestion des Investissements Publics.

600

7,5 %

3

Développement du mécanisme institutionnel et renforcement des capacités des Ministères