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REPOBLIKAN’I MADAGASIKARA

TANINDRAZANA – FAHAFAHANA – FANDROSOANA


----------------------

MINISTERE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES ET DU BUDGET


_________________________________

SECRETARIAT GENERAL
_________________

DIRECTION GENERALE DE LA PLANIFICATION


__________________

Mission d’appui à la formulation d’une Politique d’Investissement Public


compatible avec la Stratégie de réduction de la pauvreté et appui
technique au renforcement de la capacité de coordination, d’analyse et de
synthèse des Politiques Sectorielles

RAPPORT N° 2
(Version provisoire)

Diagnostics des mécanismes institutionnels de


Planification et de Programmation des
Investissements Publics

Décembre 2004
Table des Matières

I. INTRODUCTION................................................................................................................................................................. 5

II. GENERALITES SUR L’ETUDE......................................................................................................................................... 6

II.1. Contexte Général de l’Etude:............................................................................................................................................ 6

II.2. Objectifs de la Mission : ................................................................................................................................................... 6

II.3. Approches Méthodologiques : .......................................................................................................................................... 7

II.3.1. Démarche globale : ........................................................................................................................................... 7

II.3.2. Approches méthodologiques spécifiques : ....................................................................................................... 7

II.4. Rappel des Concepts de base sur la Planification et le Budget de Programme: ............................................................. 11

II.4.1. Concept de Planification du développement national ..................................................................................... 11

II.4.2. Concept de Budget de Programme.................................................................................................................. 12

III. RESULTATS DE L’ANALYSE DIAGNOSTIQUE DU SYSTEME NATIONAL DE PLANIFICATION ET DE


PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS ...................................................................................................... 14

III.1. Analyse descriptive du Système National de Planification et de Programmation des Investissements Publics :............ 14

III.1.1. Aspects politiques et stratégiques du SNPPIP: ............................................................................................... 14

III.1.2. Aspects juridiques et institutionnels : ............................................................................................................. 15

III.1.2.1. Dispositions Constitutionnelles :.......................................................................................................................... 15

III.1.2.2. Dispositions Législatives et Réglementaires ........................................................................................................ 16

III.1.3. Aspects technologiques du SNPPIP:............................................................................................................. 18

III.2. Conduite de l’approche systémique pour le diagnostic du processus général et du mécanisme institutionnel existant :20

III.2.1. Rappel de l’objet de l’Approche Systémique.................................................................................................. 20

III.2.2. Démarches d’évaluation institutionnelle du SNPPIP ...................................................................................... 22

III.2.3. Bilan de l’évaluation institutionnelle du SNPPIP ........................................................................................... 24

III.2.3.1. Résultats de l’évaluation du Sous-système d’Orientation : .................................................................................. 25

III.2.3.2. Résultats de l’évaluation du Sous-système de Mobilisation :............................................................................... 26

III.2.3.3. Résultats de l’évaluation du Sous-système de Gestion :....................................................................................... 27

III.2.3.4. Résultats de l’évaluation du Sous-système Social :.............................................................................................. 30

III.2.3.5. Résultats de l’évaluation du Sous-système de Performance :............................................................................... 31

III.2.3.6. Synthèse des résultats de l’évaluation institutionnelle du SNPPIP...................................................................... 32

III.3. Evaluation de l’adéquation du PIP avec la stratégie de réduction de la pauvreté : ......................................................... 32

2
III.3.1. Analyse qualitative de l’adéquation du PIP avec le DSRP ............................................................................. 33

III.3.2. Analyse quantitative de l’évolution et de la structure du PIP.......................................................................... 37

III.3.2.1. Analyse de l’évolution du PIP par rapport aux PIB ............................................................................................. 37

III.3.2.2. Analyse de l’évolution du PIP par rapport aux Recettes budgétaires ................................................................... 37

III.3.2.3. Analyse de la structure du PIP par rapport aux Axes stratégiques du DSRP........................................................ 38

III.3.2.4. Analyse de la Répartition Régional du PIP .......................................................................................................... 39

III.4. Récapitulation des Résultats pertinents du diagnostic : .................................................................................................. 41

IV. OBJECTIFS D’AMELIORATION DU MECANISME INSTITUTIONNEL DE LA PLANIFICATION ET


PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS ...................................................................................................... 42

IV.1. Démarches suivies pour l’amélioration du mécanisme institutionnel de la planification des investissements publics ... 42

IV.2. Objectifs et résultats attendus dans l’amélioration du mécanisme institutionnel : .......................................................... 42

IV.3. Principaux axes d’amélioration sur les plans stratégique et opérationnel ....................................................................... 43

V. RECOMMANDATIONS ET PLAN D’ACTIONS........................................................................................................... 44

V.1. Recommandations majeures : ......................................................................................................................................... 44

V.2. Structure et Composantes du Plan d’action ................................................................................................................... 44

V.2.1. Mise en place de la Structure de Pilotage du Projet : ...................................................................................... 45

V.2.2. Elaboration d’une Politique nationale de planification et de Programmation des Investissements Publics : .. 45

V.2.3. Développement du mécanisme institutionnel: ................................................................................................ 46

V.2.4. Développement organisationnel et élaboration d’outils de travail appropriés :............................................... 47

VI. CONCLUSION.................................................................................................................................................................... 49

VII. ANNEXES............................................................................................................................................................................ 50

VII.1. Liste des Personnes rencontrées par la Mission :............................................................................................................ 50

3
LISTE DES ABREAVIATIONS ET ACCRONIMES

BCM : Banque Centrale de Madagascar


CDMT : Cadre des Dépenses à Moyen Terme
DGCDE : Direction Générale du Contrôle des Dépenses Engagées / MEFB
DGDP : Direction Générale des Dépenses Publiques
DGE : Direction Générale de l'Economie / MEFB
DGAI : Direction Générale de l'Audit et Inspection / MEFB
DGI : Direction Générale des Impôts / MEFB
DGP : Direction Générale De la Planification / MEFB
DGT : Direction Générale du Trésor / MEFB
DIP : Direction des Investissements Publics / MEFB
DPE : Direction des Programmes Economiques / VPM
DPG : Direction de la Planification Globale / DGP / MEFB
DPS : Direction Prospective et Stratégie / VPM
DSRP : Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté
FMI : Fond Monétaire International
IDA : Association Internationale pour le Développement (Banque Mondiale)
IGE : Inspection Générale de l'Etat
IGF : Inspection Générale des Finances l'Etat
IMaTeP : Institut Malgache des Techniques de Planification
INSTAT : Institut National de la Statistique
LOLF : Loi Organique relative aux Lois de Finances
MEFB : Ministère de l'Economie, des Finances et du Budget
PDP : Programme des Dépenses Publiques
PGDI : Projet de Gouvernance et de Développement Institutionnel
PGE : Politique Générale de l'Etat
PIB : Produit Intérieur Brut
PIP : Programme d'Investissement Public
PPOO : Planification de Projet Orienté Objectif
SIIGFP : Système d'Information Intégré de Gestion des Finances Publiques
SNIPP : Système National de Planification et Programmation des Investissements Publics
STA : Secrétariat Technique de l'Ajustement
VPM : Vice Primature chargée des Programmes Economiques

4
I. INTRODUCTION
Le présent Document constitue la Version provisoire du Rapport N° 2 de la Mission d’Appui à
la formulation d’une Politique d’Investissement compatible avec la stratégie de réduction de la
pauvreté. Laquelle mission est réalisée dans le cadre du Programme de Gouvernance et
Politiques Publiques (DAP1/PNUD). Ce Rapport fait suite au Rapport N° 1 portant sur la Note
Méthodologique et le Plan de Travail de l’Equipe de Consultants.

Ce deuxième Rapport porte sur le « Développement du Mécanisme institutionnel de


planification et de programmation des investissements publics et d’une Politique
d’investissement public dans le contexte de Budget de Programme ». Il comprend
deux importantes parties, à savoir :

(i) les résultats d’une série d’analyses diagnostiques du Système National de


Planification en général et du mécanisme institutionnel de la planification des
investissements publics en particulier ; et
(ii) la conception d’un Projet de Plan d’action permettant l’amélioration de l’efficacité du
mécanisme institutionnel dans le contexte de bonne gouvernance et de la stratégie
de réduction de la pauvreté.

Comme il a été indiqué dans le Rapport N° 1, la réalisation de la mission d’appui va se baser


sur l’application d’un ensemble de démarches méthodologiques. Aussi, deux catégories de
méthodes d’analyse ont été suivies pour la mise en œuvre des tâches prévues.

Pour l’analyse contextuelle, l’Equipe de Consultants a procédé à l’application de deux


méthodes complémentaires : l’Approche « Analytique », et l’Approche « Systémique ». Des
rappels sur les objets et spécificités de ces méthodes sont présentés dans ce Rapport. Cette
disposition a été prise afin de faciliter d’une part, la compréhension des démarches suivies, et
d’autre part, l’interprétation des résultats du diagnostic.

Il convient de mentionner que l’adoption de l’approche systémique revêt une importance


particulière dans la mesure où elle permettra d’appréhender le thème étudié d’une manière
globale est stratégique. En effet, cette approche cherche à adopter une nouvelle manière de
travailler et des nouveaux comportements aux besoins les plus pressants de l’évolution des
contextes extérieur et intérieur du Pays. Elle cherche à améliorer en particulier la capacité
d’adaptation et d’innovation des Services de l’Administration en charge de la Gestion
économique et de la planification en générale et de la programmation des investissements
publics en particulier.

Au titre du diagnostic de l’existant, une étude portant sur l’évaluation de l’adéquation des
Programmes d’Investissements Publics avec la stratégie de réduction de la pauvreté a été
aussi effectuée. Elle consiste en une analyse qualitative de l’adéquation des PIP avec le DSRP
et en une analyse quantitative de l’évolution et de la structure du PIP. Les résultats de ces
analyses pourront être exploités dans le cadre de la mise à jour du DSRP. Laquelle mise à
jour, initiée et pilotée par les Hauts Responsables de l’Etat, vise la concrétisation de la
nouvelle vision long terme pour le développement national et régional « Madagascar
Naturellement». Cette vision est soutenue par la Politique Générale de l’Etat déterminée par
le Président de la République lors du Conseil des Ministres du 24 novembre 2004.

En ce qui concerne la conception du Plan d’action, l’Equipe de Consultants a appliqué une


approche participative à travers la Méthode de Planification de Projet Orienté Objectif. Cette
démarche consiste à associer les Responsables concernés dans les réflexions d’amélioration du
mécanisme de planification des investissements publics. Ce qui permettrait non seulement de
garantir l’appropriation du Plan d’action par ces Responsables mais aussi d’obtenir leurs
engagements respectifs quant à la mise en œuvre du changement qui va être enger.

5
II. GENERALITES SUR L’ETUDE
Cette partie du rapport consiste en un rappel du cadre de l’étude dont les principaux
concepts de base. Elle présente une synthèse des consistances des Termes de Références
et du Rapport N° 1 relatif à la méthodologie à suivre par l’Equipe de Consultants. La partie
des généralités sur l’étude va présenter successivement :

(i) Contexte général de l’étude ;


(ii) Objectifs de l’étude ;
(iii) Approches méthodologiques suivies ;
(iv) Rappel des concepts de base sur la Planification du développement national et le
Budget de Programme ;

II.1. Contexte Général de l’Etude:


Dans le cadre de la mise en œuvre des orientations politiques et stratégiques du DSRP, et
en vue d’améliorer l’efficacité de la mobilisation des ressources financières publiques, le
Gouvernement a opéré un changement d’approche à travers l’application du système de
Budget Programme. La mise en œuvre de cette nouvelle approche bénéficie le soutien des
Partenaires financiers. Ces Partenaires vont augmenter progressivement la proportion des
financements sous forme d’aides budgétaires par rapport à celle des financements
affectés aux différents projets de développement.

L’allocation optimale des ressources financières constitue l’une des préoccupations


majeures du Gouvernement en général et du Ministère de l’Economie, des Finances et du
Budget (MEFB) en particulier. En effet, le MEFB est chargé par le Gouvernement d’assurer
entre autre le pilotage et la coordination de l’ensemble des processus et exercices
nationaux de planification et de programmation budgétaire (dont l’élaboration du
Programme d’Investissement Public).

Pour la mise en œuvre du budget programme, la formulation d’une politique


d’investissement public compatible avec la stratégie de réduction de la pauvreté vise à
doter Madagascar d’un cadre légal et opératoire en matière d’orientation des actions
publiques. Un tel cadre devra permettre de coordonner et de mettre en cohérence les
interventions de l’Etat central et les actions initiées aux niveaux régional et local.

Ainsi, partant du DSRP, de la situation actuelle et des découpages administratifs, il est


indispensable de mener des réflexions sur l’arbitrage concernant la priorisation des
programmes d’investissements publics entre autres en terme de volume et de secteur.

Sur le plan opérationnel et dans le cadre de l’attribution du MEFB, la Direction de la


Planification Globale, auprès de la Direction Générale de la Planification est appelée à
renforcer l’efficacité des investissements publics à travers la conception, l’orientation
stratégique, la coordination, la mise en cohérence et l’encadrement des politiques
nationales et sectorielles.

II.2. Objectifs de la Mission :


La présente étude sera réalisée par une Equipe de Trois Consultants nationaux. Elle vise
deux objectifs globaux complémentaires, à savoir :

(i) Objectif global N°1 : l’amélioration du cadre général de planification et de


programmation des investissements publics incluant le développement d’une
politique d’investissement compatible avec la stratégie de réduction de la
pauvreté ;

6
(ii) Objectif global N° 2 : le renforcement des capacités des Directions concernées au
niveau de la Direction Général de la Planification du MEFB dans les domaines de
leurs attributions principales respectives.

Pour le premier objectif global, il y a lieu de développer notamment des mécanismes et


dispositifs institutionnels devant améliorer l’efficacité et l’efficience des investissements
publics pour qu’ils puissent concourir à l’atteinte des objectifs de développement fixés dans le
DSRP.

Concernant le second objectif global, il s’agit plus précisément de développer, dans le cadre
des mécanismes et dispositifs institutionnels recommandés par l’étude, les principaux outils et
instruments. Ces outils seront présentés sous la forme de Manuel des Procédures et de Guides
méthodologiques. Ils sont nécessaires à l’accomplissement des attributions principales de la
Direction de la Planification Globale et de la Direction des Investissement Publics de la
Direction Générale de la Planification / MEFB.

II.3. Approches Méthodologiques :


Conformément aux dispositions des TDR en ce qui concerne les deux principales phases à
suivre dans le cadre des prestations d’étude, l’Equipe de Consultants se propose d’adopter
deux démarches complémentaires, à savoir :

(i) approche méthodologique d’ordre général pour l’étude, ou démarche globale ;


(ii) approches méthodologiques spécifiques pour les deux phases de l’étude.

II.3.1. Démarche globale :

L’étude va se baser sur la démarche générale dictée par :

(i) L’adoption d’une vision globale et intégrée du cycle et du processus de


planification dans le cadre de l’application d’une approche systémique ;
(ii) L’intégration des grandes orientations de l’Etat en vue du renforcement des
capacités de l’Administration dans le contexte de bonne gouvernance et du
développement du Partenariat Public Privé ;
(iii) La capitalisation des ressources informationnelles disponibles et des
expériences en matière de planification du développement en général et en
matière d’appui à la formulation, coordination, suivi et évaluation de politiques
et stratégies sectorielles ;
(iv) L’approche participative à travers la consultation des Autorités et des Hauts
Responsables et Techniciens au niveau du Ministère de l’Economie, des
Finances et du Budget (MEFB). Compte tenu de l’étendu de l’étude, l’approche
consultative pourrait concerner les Représentants des Partenaires Techniques
et Financiers ainsi que les Représentants des principaux acteurs concernés au
niveau des Organisations de la Société Civile, des Provinces, des Régions et
Communes.

II.3.2. Approches méthodologiques spécifiques :

Les deux phases principales de l’Etude telles que stipulées dans les TDR sont :

(i) La Première phase : Développement des Mécanismes institutionnels de planification


et de programmation des investissements publics et d’une Politique
d’investissement public :
7
(ii) La Deuxième phase : Renforcement des Capacités de la Direction de la Planification
Globale et de la Direction des Investissements Publics à travers la conception et la
dotation d’outils et instruments méthodologiques nécessaires à l’exercice de leurs
principales attributions respectives.

Les deux principales phases de l’étude sont constituées d’un ensemble d’activités spécifiques
complémentaires et cohérentes. Ces activités sont présentées dans les deux tableaux ci-
après ; lesquels tableaux indiquent par ailleurs les résultats attendus à l’issue de chaque
phase de l’étude. Ils présentent en outre les tâches et moyens spécifiques de réalisation des
activités et démarches prévues. .

8
Phase 1 :
Développement des Mécanismes institutionnels de planification et de
programmation des investissements publics et d’une Politique d’investissement
public dans le contexte de Budget Programme.

Démarches / Activités Tâches et Moyens spécifiques Observation


- Prise de contact auprès des - Présentation de l’Equipe de Consultants.
Hauts Responsables du MEFB - Présentation et discussions d’amélioration de
concernés par l’Etude, à savoir : l’approche méthodologique, du Plan des
Messieurs le Directeur Général de Rapports et d’autres aspects pratiques de
la Planification, le Directeur de la l’étude (constitution du fonds documentaires,
Planification Globale, le Directeur liste des Responsables et techniciens les plus
des Investissements Publics. concernés, ....)

- Elaboration des Grilles - Application de l’approche systémique et des Documents de


d’évaluation du Système national critères d’évaluation institutionnelle et Références :
de Planification et du PIP en organisationnelle DSRP, Organigrammes du
général et du mécanisme Gouvernement et des
institutionnel en particulier. - Constitution d’un Fonds Documentaire. Ministères dont MEFB, Textes
juridiques sur le processus
- Analyse globale du Processus national de national de planification et la
- Collecte des Documents programmation des
pertinents intéressant l’étude en planification sur les aspects Politique,
stratégique, et institutionnel. investissement publics, Aides
général et pour le cadrage du mémoires des Partenaires
Processus national de Planification Techniques et Financiers
et de Programmation des - Analyse de l’adéquation du PIP avec la
intéressant l’étude, Rapports
Investissements Publics en stratégie de réduction de la pauvreté par une
de Consultants sur le
particulier : analyse descriptive et explicatives des
Processus national de
investissements publics
Planification et le PIP,
- Analyse des Documents Manuels de procédures et
collectés et synthèse des Guides méthodologiques en
principales conclusions. vigueurs.

- Collecte d’informations - Interviews des Responsables et Techniciens - Le processus de


supplémentaires par un processus du MEFB, des Représentants des Autorités consultation pourrait
consultatif. provinciales, régionales et communales, des concerner les Personnes qui
représentants des Organisation de la Société ont travaillé dans ce
Civile. domaine, les Représentants
des principaux Partenaires
Techniques et Financiers de
Madagascar dont la Banque
Mondiale et l’Union
Européenne.
- Synthèse et analyse finale des - Grille d’évaluation du Processus national de
informations et données collectées planification et de programmation des
pour l’évaluation du mécanisme investissements Publics sur le plan
institutionnel existant. institutionnel et organisationnel.
- Montage d’un Plan d’action - Proposition de (a- de mécanismes et Plan d’action permettant de
incluant les mesures d’ordre dispositifs institutionnels de coordination et traiter les principales
opérationnel nécessaires pour renforcement des politiques sectorielles, (b- de problématiques identifiées :
l’amélioration de l’efficacité et de politique et des principes directeurs d’allocation actions par composante,
l’efficience des investissements de ressources du PIP, (c- des règles de décision responsables, délais de mise
publics. permettant l’arbitrage du PIP, (d-de mise en en œuvre, évaluation des
place d’une Entente-Cadre (ou Charte ressources budgétaires
d’Investissement Public) ; (e- de cadre et outils nécessaires.
d’analyse des impacts et retombées des
investissements publics.
Résultats attendus :
- Connaissance précise du cadre général et du mécanisme institutionnel du
Processus national de planification et de programmation des investissements
publics;
- Connaissance des principales problématiques à résoudre dans le sens de
l’amélioration dudit mécanisme institutionnel ;
- Recommandations majeures relatives au système national de planification et
recommandation particulière sous forme de Plan d’actions sur le mécanisme
institutionnel et la formulation d’une Politique d’Investissement Public.

Phase 2 :
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Renforcement des Capacités de la Direction de la Planification Globale et de la
Direction des Investissements Publics à travers la conception et la dotation d’outils
et instruments méthodologiques nécessaires à l’exercice de leurs principales
attributions respectives.

Démarches / Activités Tâches et Moyens Observation


spécifiques

Renforcement de l’appropriation des Intégration des commentaires


orientations et changements recommandés d’amélioration du Rapport N° 1.
à l’issue de la phase 1 de l’étude.
Série de réunions de consultation de
Identification et évaluation globale des type mini atelier et application de la
principaux besoins en matière de méthode de Planification
renforcement de capacités dans le cadre de Participative : évaluation des
la mise en œuvre des nouveaux principaux impacts des changements
mécanismes institutionnels (mécanismes de mécanismes institutionnels sur les
améliorés). procédures.

Elaboration des projets de Manuel de Conception d’un nouvel Manuel de


Procédures correspondant aux mécanismes Procédures sur la base du nouveau
institutionnels de planification et de processus général de Planification et
programmation des investissements publics de programmation des
recommandés. Investissements, et des Chartes de
responsabilités institutionnelles, des
diagrammes de flux de circulation des
Informations y afférentes.

Elaboration des projets de Guides Conception de nouveaux Guides


méthodologiques sur la coordination et méthodologiques relatives aux
l’appui des ministères dans la conduite des principales étapes et activités prévues
processus d’élaboration, de mise en œuvre, dans le Manuel de Procédures.
de suivi et d’évaluation des politiques et des
stratégies sectorielles ainsi que du
Programme d’Investissement Public.

Pré validation des projets de Documents Evaluation globale des Documents du


(Manuel de Procédures et Guides point de vue opérationnelle et tests
Méthodologiques) au niveau des principaux de cohérence générale.
utilisateurs de la Direction Générale de la
Planification et de la Direction des
Investissements Publics.

Montage d’un Plan d’Action intégré Les recommandations de l’Equipe de


permettant la mise en œuvre des Consultants pourraient concerner
mécanismes institutionnels, du Manuel de entre autre : la réorganisation
Procédures correspondants et des Guides éventuelle des Directions, le
méthodologiques y afférents. développement du système
d’information, le recrutement et la
formation du personnel.

Résultats attendus :
- Mécanismes institutionnels appropriés par les Principaux utilisateurs au niveau de la DGP et
du DIP.

- Projets de Documents de Manuel de Procédures et de Guides méthodologiques validés par


les principaux utilisateurs au sein des Directions concernées du MEFB.

10
II.4. Rappel des Concepts de base sur la Planification et le Budget de
Programme:
Afin de faciliter la compréhension des résultats de l’étude du Système National de Planification
et de Programmation des Investissements Publics, il convient de rappeler un certain nombre
de concepts de base sur les thèmes traités. Il s’agit en particulier des concepts sur :

(i) la Planification du développement national ; et


(ii) le Budget de Programme.

Il est à souligner que les concepts de base présentés dans ce rapport sont les extraits des
documents de référence utilisés par les Experts en matière de Planification et par les
Professionnelles de la Programmation Budgétaire.

II.4.1. Concept de Planification du développement national

La Planification se définit comme « un processus volontariste de fixation d’objectifs,


de détermination des moyens pour les atteindre, de définition des étapes à franchir
et des organisations à mettre en place pour les réaliser. La Planification inclut
également les activités liées à l’exécution, ainsi que celles liées au contrôle et suivi
des actions menées pour la réalisation des objectifs ».

Dans le contexte des pays à économie libérale dont fait partie Madagascar, il s’agit d’une
Planification indicative (l’opposée d’une Planification impérative d’une économie dirigée de
type communiste ou socialiste). La Planification indicative consiste à fixer les objectifs de
développement et d’inciter, d’encourager toutes les parties prenantes des secteurs publics et
privés et la population toute entière à contribuer efficacement dans l’atteinte desdits
objectifs.

La planification du développement a comme objet de changer la « situation existante »


vers le progrès qualifié de « situation optimale ». Elle prend en compte les dimensions
temporelle et spatiale du progrès qui est souhaité par l’ensemble des acteurs de
développement.

Il importe de rappeler que la planification nationale devrait concerner l’ensemble de toutes les
moyens et ressources susceptibles d’être mobilisés pour la réalisation des objectifs de
développement national. Il s’agit en fait d’une approche globale de la gestion du
développement économique et social à la différence d’une approche sectorielle et
budgétaire de la Gestion des Finances Publiques. Aussi, la Planification touche la
mobilisation, l’allocation et la gestion, de l’ensemble des ressources potentielles
mais généralement limitées d’une manière optimale. Ces ressources sont :

- les Ressources humaines;


- les Ressources financières ;
- les Ressources technologiques et informationnelles ;
- les Ressources naturelles et biologiques
- les Autres ressources tels que les Patrimoines en infrastructure, en
superstructure et divers biens immeubles et meubles,...

La planification se compose de trois principales phases, à savoir :

(i) la phase d’élaboration qui consiste en la définition des orientations générales,


des objectifs, des voies et moyens pour les réaliser;

11
(ii) la phase d’exécution qui correspond à la mise en œuvre proprement dite des
moyens conformément aux objectifs poursuivis ; et

(iii) la phase de contrôle qui consiste en la vérification des résultats avec ce qui a été
prévu ; ce, en vue de la prise de mesure corrective appropriée en cas d’écart
significatif entre réalisation et prévision.

Ces trois phases sont indissociables dans toute planification. Elles forment un cycle itératif
dans le Processus de Planification. La réussite de la planification résulte de la maîtrise et
de l’attention accordée à la réalisation des trois phases qui la composent.

La phase d’élaboration comporte quatre étapes successives. Elle commence par l’analyse de la
situation existante, elle passe par la définition des objectifs et des orientations générales. Elle
se termine par la définition des Programmes et des Projets permettant de concrétiser les
objectifs et orientations générales. Les Projets constituent le maillon essentiel dans le
processus de planification.

Concernant la deuxième phase du processus de planification, il consiste en l’exécution des


différents projets prévus au moment défini. Pour leur exécution, et suivant le principe
d’emboîtement des Plans et des Projets, les projets sont regroupés en programmes à mettre
en œuvre par le pouvoir public. Les Programmes du pouvoir public se cadrent aux missions
régaliennes de l’Etat et de ses Institutions. De l’ensemble de ces programmes est établit
un Programme général pluriannuel. Ce Programme se réalise, sur le plan financier, à partir
du Budget général de l’Etat dans sa partie « Investissement » et s’appelle « Programme
d’Investissement Public, le PIP ».

A propos du contrôle de l’exécution du plan, il est réalisé dans le but de comparer les résultats
obtenus avec les prévisions et de procéder à des mesures d’ajustement en cas d’écart entre
ce qui a été réalisé et ce qui a été prévu. A cet effet, le terme contrôle englobe les
activités d’audit, de suivi et d’évaluation ainsi que les mesures d’ajustement ou
correctives effectuées par une hiérarchie de Responsables et par différents organes
prévus par les lois. Les principaux responsables de l’exécution des Projets et des
Programmes sont en général: les Chefs ou Directeurs de projets, les Coordinateurs de
Programmes au sein des Départements ministériels ou des Institutions de tutelle, les Ministres
en charge des Secteurs et l’Organisme Central du Gouvernement en charge de la Planification
nationale.

II.4.2. Concept de Budget de Programme

Le concept de Budget de Programme est développé dans le Circulaire N° 369


MEFB/SG/DGDP/DB du 23 août 2004 portant Note méthodologique sur la Programmation et
l’exécution du Budget de Programme à partir de l’exercice 2005. Ce Circulaire a été pris en
application de la nouvelle Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) N°2004-007 du
26 Juillet 2004. Cette loi définit le nouveau cadre juridique support de la réforme en
profondeur et de la modernisation de la gestion publique, au moyen : i) d’une budgétisation
orientée vers les résultats ; ii) d’un engagement sur des objectifs et d’une responsabilisation
des gestionnaires. Le nouveau texte juridique permet de remédier aux insuffisances de
l’actuel cadre juridique régulièrement rencontrées et qui en limitent l’efficacité.

Le principal instrument utilisé pour mettre en œuvre la LOLF est de Budget de Programme
qui a pour objet :
- de faciliter l’allocation rationnelle des ressources publiques rares aux
différentes actions gouvernementales considérées comme les plus
prioritaires ;
- d’assurer une meilleure cohérence entre les données financières et les
objectifs fixés ;

12
- d’éclairer les divers intervenants donc de faciliter la négociation budgétaire,
puisqu’il met en relation les objectifs, les résultats attendus, les activités et
les moyens pour les atteindre tout en donnant un éclairage nouveau aux
choix économiques et sociaux et en fixant l’attention sur les points
essentiels ;
- de tenir compte le fait que la plupart des effets des actions gouvernementales
ne sont perçues que très tardivement des mois, le plus souvent des années.
C’est le cas des investissements, des réformes administratives, etc…La
considération de l’impact de ces actions sur une période d’une année ne
permet de mettre en évidence qu’une partie des coûts et avantages et cela
pourrait déformer les évaluations qui sont susceptibles d’éclairer la décision.
Ce qui justifie le caractère pluriannuel d’un budget de programmes intégrant
la décision budgétaire annuelle dans une perspective à moyen terme ;
- d’améliorer le suivi du niveau d’activité des services publics ainsi que leur
impact auprès de la population ;
- de rendre efficace la gestion et d’améliorer le contrôle des dépenses publiques
car la technique du budget de programmes est fondée sur le rapprochement
des moyens avec les activités (budgétisation) d’une part, les résultats
attendus et les objectifs poursuivis d’autre part et enfin les divers impacts
qu’ils permettent d’atteindre. Le budget de programme est compatible avec
les soucis de gestion et de contrôle des dépenses publiques ;
- d’être un bon instrument d’information du Parlement et plus généralement de
la population.

Le Circulaire budgétaire présente par ailleurs le principe de base de l’articulation entre la


programmation pluriannuelle des dépenses et le budget de programmes d’une année n. Cette
articulation devrait s’opérer à travers le Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT). Il
importe de mentionner que le Circulaire en question présente les concepts et les terminologies
les plus utilisés dans l’établissement du Budget de Programme, à savoir : la mission, le
programme, les objectifs, les résultats, les actions, les activités, les moyens et les indicateurs.

Il est à mentionner que l’approche « Budget de Programme », en tant qu’instrument de


travail orienté vers les résultats, consiste en une amélioration de l’approche « Programme
des Dépenses Publiques » (PDP). Le PDP a déjà fait l’objet de plusieurs séances
d’information et de formations dispensées par la Direction en charge de la planification et de
la programmation des dépenses publiques. L’application du PDP à Madagascar durant une
dizaine d’années n’a pas fait l’objet d’une évaluation particulière. Les connaissances des
différents responsables en la matière méritent d’être capitalisées pour la mise en œuvre de la
nouvelle génération d’instrument qu’est le Budget de Programme. Une des différences
majeures entre les deux instruments réside sur le fait que le Budget de Programme a fait
l’objet d’un cadre législatif claire et précis à travers la LOLF-n°2004-007 du 26 Juillet 2004.

13
III. RESULTATS DE L’ANALYSE DIAGNOSTIQUE DU SYSTEME
NATIONAL DE PLANIFICATION ET DE PROGRAMMATION
DES INVESTISSEMENTS PUBLICS
L’analyse diagnostique du Système National de Planification et de Programmation des
Investissements Publics (SNPPIP) constitue la première étape de la démarche d’amélioration
de la gestion à long terme des ressources publiques. En effet, elle consiste en une analyse
globale du processus et du mécanisme déterminant entre autre les règles d’affectation des
ressources gérées par l’Etat en vue de l’atteinte de l’objectif de développement national.

L’étude de l’existant repose sur deux méthodes complémentaires, à savoir :

(i) la méthode d’analyse descriptive dite « approche analytique » basée sur la


décomposition et la résolution des problématiques au niveau des éléments
constitutifs du mécanisme national de planification des investissements publics ; et

(ii) l’approche systémique basée sur l’étude du système national de planification dans
sa globalité en vue d’opérer un changement assez important dans le sens de
l’amélioration de l’efficacité et de la pertinence du système étudié.

III.1. Analyse descriptive du Système National de Planification et de


Programmation des Investissements Publics :
Pour la conduite de l’analyse descriptive, l’Equipe de Consultants s’intéresse beaucoup plus
aux principaux aspects du thème étudié qui est le mécanisme institutionnel de la planification
des investissements publics. D’une manière générale, et pour le cas spécifique d’une question
intéressant le système de Gestion des affaires publiques, les principaux aspects qui ont été
analysés sont:

(i) les aspects politiques et stratégiques ;


(ii) les aspects juridiques et institutionnels ; et
(iii) les aspects technologiques.

Les aspects de Ressources Humaines et technologiques sont traités dans le cadre de du


diagnostic de l’existant par l’approche systémique.

III.1.1. Aspects politiques et stratégiques du SNPPIP:

A la lecture de la Politique Générale de l’Etat (PGE) de novembre 2004 et des informations


publiées dans la presse par la Présidence de la République sur la nouvelle Vision de
« Madagascar Naturellement », une volonté politique de réhabiliter la fonction de
planification du développement à long terme est affirmée. En effet, les Documents relatifs à la
PGE font mention entre autre :

(i) d’orientation stratégique et opérationnelles partagée par tous les acteurs ;


(ii) d’objectifs claires pour le Gouvernement ;
(iii) de cohérence des interventions des bailleurs de fonds,...
(iv) de message clair au Peuple Malagasy ;
(v) de message rassurant pour tous les investisseurs, et
(vi) de base pour des accords de performance avec les Hauts Responsables du
Gouvernement.

14
Ce sont les principaux éléments constitutifs d’un Plan stratégique de développement national.
Par ailleurs, ces Documents préconisent l’adoption d’une vision non seulement globale mais
aussi et surtout long terme du développement économique et social de Madagascar et de ses
Régions.

A travers ces documents, et dans le cadre de la mise à jour du DSRP, une mesure de réforme
importante est en train de s’opérer. Elle consiste en l’amélioration de la gestion économique à
travers l’amélioration du système national de planification. En effet, un schéma institutionnel
de partage de responsabilités en matière de planification est présenté dans l’un des
Documents de la Politique Générale de l’Etat (Voir Nouveau cadre du DSRP). Ce schéma,
établi à partir des dispositions constitutionnelles, met en exergue entre autre l’importance des
rôles joués par les hautes instances de l’Etat dans la conduite de la planification nationale et
sectorielle.

III.1.2. Aspects juridiques et institutionnels :

La planification du développement économique et social en général et la phase d’élaboration


en particulier ne dispose pas de cadre juridique spécifique. Le dernier texte législatif régissant
la Planification date de 1977. Il s’agit de la Loi N° 77-022 décembre 1977 portant Orientation
de la Planification Socialiste. Ce texte est obsolète et caduc (non appliqué). Il est
incompatible au contexte national.

Malgré la défaillance du cadre législatif en la matière, la planification aux niveaux national,


provincial, régional et communal s’opère en référence à une panoplie de dispositions
juridiques assez complexe. Ces dispositions juridiques sont notamment d’ordre constitutionnel
et d’ordre législatif et réglementaire.

III.1.2.1. Dispositions Constitutionnelles :

Concernant en particulier les dispositions constitutionnelles concernées par le Processus de


Planification nationale, il y a lieu de citer notamment les articles listés ci-après :

(i) article 54 :« Le Président de la république détermine et arrête, en Conseil de


Ministres, la Politique Générale de l’Etat » ;
(ii) article 61 : « Le Gouvernement est composé du Premier Ministre et des Ministres.
Il met en oeuvre la politique Générale de l’Etat » ;
(iii) article 63 : « Le Premier Ministre, Chef du Gouvernement, conduit la Politique
Générale de l’Etat. Il dirige l’action du Gouvernement et est responsable des
activités des Départements ministériels. Il a l’initiative des Lois. Il arrête les Projets
de lois à soumettre à la délibération du Conseil de Ministres et à déposer sur le
bureau d’une Assemblée Parlementaire. Il assure l’exécution des Lois...... » ;
(iv) article 64 : « Le Premier Ministre préside le Conseil de Gouvernement. En Conseil
de Gouvernement : il fixe le Programme de mise en œuvre de la Politique Générale
de l’Etat et arrête les mesures à prendre pour en assurer l’exécution. Il met en
œuvre les Programmes nationaux de développement économique et social ainsi que
celui de l’aménagement du territoire préalablement élaborés conjointement avec les
Autorités des Provinces autonomes........ » ;
(v) article 82.3 : « Outre les questions qui lui sont renvoyées par d’autres articles de la
Constitution,...
I. ....
II. La Loi détermine les principes fondamentaux : (-....), - de l’organisation ou
du fonctionnement des différents secteurs d’activités juridique, économique,
social et culturel.

15
III. Dans le cadre de la Loi organique applicable en la matière, la loi des
Finances : (...) - détermine les ressources et les charges de l’Etat ainsi que
l’équilibre financier qui en résulte ;
IV. Les Lois Programmes déterminent les Objectifs de l’action de l’Etat en
matière économique, sociale et d’aménagement du territoire.... »

Concernant la répartition de compétences entre l’Etat central et les Provinces Autonomes, il y


a lieu de se référer aux dispositions constitutionnelles en la matière (articles 135, 135.1,
135.2 et 135.3).

III.1.2.2. Dispositions Législatives et Réglementaires

Les dispositions législatives et réglementaires applicables en matière de processus de


planification nationale sont nombreuses. Elles peuvent être classées en trois grandes
catégories, à savoir :

(i) Première catégorie : les dispositions ayant trait au partage de compétence entre
l’Etat, les Provinces Autonomes, les Régions et les Communes ;

(ii) Deuxième catégorie : les dispositions ayant trait au partage de compétences et


d’attributions au niveau du Gouvernement et au niveau des Départements
Ministériels ; et enfin

(iii) Troisième catégorie : les dispositions relatives aux orientations politiques et


stratégiques du Gouvernement en matière de développement économique et social
ainsi qu’aux Programmes et Projets y afférents.

Conformément aux dispositions de la Constitution, les Lois ont été prises par suite d’examen
et de vote du Parlement (Assemblée Nationale et Sénat) tandis que les textes réglementaires
sont du ressort du Pouvoir exécutif.

- Première catégorie : les dispositions législatives et réglementaires ayant trait à la


répartition de compétences en matière de planification entre l’Etat, les Provinces et les
Collectivités Territoriales dont en particulier les Régions :

En matière de compétences des Provinces Autonomes, des Régions et des Communes, il y a


lieu de se référer aux dispositions des Lois organiques concernées. A propos des compétences
des Régions en matière de Planification, elles sont notamment prévues par l’article 2 de la Loi
N° 2004-001 du 17 juin 2004 relative aux Régions. En effet, cet article 2 dispose « Les
Régions sont des Collectivités Publiques à vocation essentiellement économique et
sociale. Elles dirigent, dynamisent, coordonnent et harmonisent le développement
économique et social de l’ensemble de leur ressort territorial et, assurent à ce titre,
la planification, l’aménagement du territoire et la mise en œuvre de toutes les
actions de développement ». Les détails des domaines de compétence de la Région sont
exposés dans l’article 8.1 de ladite Loi. Il convient de rappeler en particulier la compétence de
la Région en matière « d’établissement d’un Programme-Cadre et / ou Plan Régional
de Développement ».

Au niveau des Communes et des Municipalités, l’établissement et la mise en œuvre des Plans
Communaux de Développement relève de la compétence des Maires des Communes Rurales
ou Urbaines.

- Deuxième catégorie : les dispositions législatives et réglementaires ayant trait au partage


de compétences et d’attributions au niveau du Gouvernement et au niveau des Départements
Ministériels :

16
Il s’agit de textes de référence intéressant la planification nationale qui sont constitués par les
Décrets portant nomination du Premier Ministre, Chef du Gouvernement et nomination des
Membres du Gouvernements. Les différents décrets fixant les attributions des Ministres ainsi
que des organisations générales de leurs Ministères respectifs font partie aussi de cette
catégorie de textes.

Ces Décrets déterminent les missions et les responsabilités respectives des départements
ministériels qui sont en charge notamment de la planification, de la réglementation, de la
coordination, du contrôle et de la régulation des différents secteurs et domaines bien
déterminés. A cet effet, chaque Ministère et chaque Organisme Public dispose d’une manière
générale en son sein des organes (Direction générale ou Direction ou Service,...) en charge de
la Planification et/ou de la Programmation et d’autres organes en charge du contrôle (suivi /
évaluation).

Le Décret N° 2003-166 du 4 mars 2004 fixant les attributions du Ministre de l’Economie, des
Finances et du Budget ainsi que l’organisation générale de son Ministère dispose en son article
premier : « Le Ministre de l’Economie, des Finances et du Budget est chargé de
l’élaboration, de la coordination, du suivi et de l’évaluation de la mise en œuvre de la
Politique de l’Etat en matière de développement économique et social, et les
prévisions macroéconomiques, de l’élaboration et de la mise en œuvre de la
Politique de l’Etat dans les domaines financiers et budgétaires ainsi que la
privatisation . Il participe également à l’élaboration de la politique monétaire.

Il peut, à cet effet, utiliser les structures existantes et les moyens disponibles pour
assurer la coordination et le suivi de tous les Programmes du Gouvernement en
matière économique, financière et budgétaire et pour favoriser la réalisation du
Programme de lutte contre la pauvreté menée en collaboration avec tous les
Départements concernés et ceux de l’ajustement structurel ». L’article 2 dudit décret
présente la liste détaillée des attributions du Ministre de l’Economie, des Finances et du
Budget.

- Troisième catégorie : les dispositions relatives aux orientations politiques et stratégiques


du Gouvernement en matière de développement économique et social ainsi qu’aux
Programmes et Projets y afférents

Le DSRP constitue le document de référence et de synthèse des orientations politiques et


stratégiques pour le développement économique et social en général et pour la réduction de la
pauvreté en particulier. En réalité, différentes formes d’instruments juridiques sont utilisées
comme supports des orientations politiques et stratégiques du Gouvernement.

Il convient de mentionner en particulier le caractère disparate des textes d’orientations pris


par le Gouvernement. Si certaines orientations politiques et stratégiques nationales et/ou
sectorielles font l’objet de Lois (désignés par les termes Codes ou Chartes le cas échéant),
d’autres font l’objet de décrets, certaines font l’objet de Lettres ou de Déclarations. Des
Textes d’orientations ont été pris avant le processus DSRP et d’autres après.

Il se trouve que les Lettres ou les Déclarations de Politiques nationales et/ou sectorielles ont
été adoptées soit en Conseil de Ministres soit en Conseil de Gouvernement. La portée juridique
diffère cependant de celle de la loi ou du décret. Ces Lettres ou Déclaration de politiques
servent de cadre de référence (i) des actions gouvernementale dans le secteur concerné, et
(ii) des Accords de crédits (ou Accords de financement) contractés avec des Partenaires de
développement, le cas échéant. Conformément à la Constitution, ces Accords font l’objet de
ratification par le Parlement et de promulgation de Lois y afférentes par le Président de la
République. Ils constituent à cet effet un cadre juridique de la Planification du développement
économique et social.

A titre d’exemple, la « Lettre de Politique en matière de bonne gouvernance et de


développement institutionnel » se réfère au DSRP et détermine le cadre de l’action du
17
Gouvernement dans les domaines de (i) de la bonne gouvernance, (ii) la gestion et le contrôle
des finances publiques, (iii) la lutte contre la corruption, et (iv) le renforcement des capacités
institutionnelles dont le dispositif de suivi – évaluation de la mise en œuvre du DSRP et du
Système intégré d’information. Elle a été élaborée dans le cadre du partenariat de l’Etat avec
la Banque Mondiale à travers le Projet de Gouvernance et de Développement Institutionnel
(PGDI).

Les principales orientations du DSRP sont généralement reprises et développées dans d’autres
Documents de Plan d’actions, de Programme sectoriel ou de Business Plan élaborés par le
Gouvernement ou par les Départements ministériels.

Des informations détaillées illustrant le caractère disparate des formes d’instruments


juridiques des orientations politiques et stratégiques sont indiquées dans le Tableau N° 3 des
Annexes du Rapport de Diagnostic des Politiques Sectorielles, Phase de Diagnostic de l’aspect
organisationnel, élaboré par la Direction de la Planification Globale en avril 2004.

En guise de conclusion partielle, à propos des aspects juridiques et institutionnels de la


Planification nationale, il y a lieu de retenir les points essentiels suivants :

(i) la Planification du développement économique et social de Madagascar ne dispose


pas d’un cadre juridique et institutionnel bien défini et à jour ;

(ii) le cadre juridique en vigueur régissant l’organisation, le fonctionnement et


l’arrangement institutionnel de la planification est composé de multiples
dispositions constitutionnelles, législatives et réglementaires; ce cadre juridique
manque de visibilité et de cohérence de forme à cause surtout du caractère
disparate des textes y relatifs ;

(iii) le cadre juridique existant régissant les différentes phases de la planification du


développement national a trait notamment aux aspects financiers et budgétaires de
la gestion des affaires publiques;

(iv) la défaillance du cadre juridique et institutionnel existant risque de rendre complexe


l’exercice de la planification du développement national d’une manière adéquate et
optimale au sens d’une gestion globale et intégrée du social, de l’économie et de
l’environnement.

III.1.3. Aspects technologiques du SNPPIP:

Comme il a été souligné dans la présentation des concepts sur la planification, la réussite de la
planification résulte de la maîtrise des 3 principales phases qui la composent. Cette maîtrise
suppose la capacité du personnel concerné à tout le niveau à utiliser les moyens
technologiques modernes et appropriés.

Les moyens technologiques de la planification sont nombreux. La présente étude s’intéresse


uniquement aux moyens spécifiques et modernes utilisés dans les 3 phases du processus de
planification. Ils ont généralement trait à l’outil informatique.

18
Moyens
Technologiques Organismes concernés Observation
spécifiques

Base de Données STA Conformément aux dispositions du DSRP, le


Suivi / évaluation STA est chargé par le Gouvernement
DSRP d’assurer en particulier (i) le suivi de la
mise en œuvre du DSRP et (ii)
l’établissement des Rapports y afférents. Il
organise à cet effet des ateliers de suivi
trimestriel au niveau central et des ateliers
régionaux à raison de deux Ateliers par
Province par an. Le STA participe également
aux travaux de réflexion en vue de la mise
à jour du DSRP en appui de la Cellule
Technique DSRP.

Système national INSTAT L’INSTAT assure la plupart des informations


de statistique (Base nécessaires à la connaissance de la
de Données situation existante et de l’évolution du
Statistiques contexte socio-économique (Données
Multisectorielles) statistiques classiques et résultats
d’enquêtes particulières).

Base de Données Départements ministériels La plupart des ministères disposent des


Suivi-évaluation et Directions (ou Services) en charge du
de Statistiques et Suivi-évaluation et des Statistiques
sectorielles sectorielles.

Au niveau des Départements ministériels,


les données statistiques sectorielles
s’utilisent aussi bien pour l’élaboration
(prévisions sectorielles) que pour le contrôle
(Suivi-évaluation) dans le processus de
planification sectorielle.

Bases de Données Direction des La DIP assure la programmation budgétaire


Investissements Investissements Publics en général et l’élaboration du Budget
Public (DIP) / DGDP / MEFB d’Investissement dans le cadre des Lois de
Finances en particulier.

Direction de la Planification La DPG assure entre autre la coordination et


Globale (DPG) / DGP / MEFB le suivi des politiques et des stratégies
sectorielles à travers le suivi du PIP. Elle
assure également le suivi et l’analyse de
l’évolution de la répartition régionale du
PIP.

Système Intégré de Direction Général du Trésor C’est un Système en cours de mise en place
19
Moyens
Technologiques Organismes concernés Observation
spécifiques

Gestion des (DGT) dans le cadre du Projet de Gouvernance et


Finances Publiques Direction Générale des de Développement Institutionnel (PGDI). Le
(SIGFP) Impôts (DGI) système concerne le niveau central le
Direction Générale des niveau provincial de la gestion des finances
Douanes (DGD) publiques.
Direction Générale des
Dépenses Publiques (DGDP) Il s’agit d’un système informatique moderne
et performant permettant d’assurer la
transparence, la responsabilité et la
conformité dans la gestion des finances
publiques. Il sert notamment :
(i) à la préparation du budget
annuel ;
(ii) à l’exécution et la gestion des
recettes et des dépenses
publiques ;
(iii) au contrôle des finances publics;
(iv) à la production des états et
rapports financiers ;

D’autres moyens spécifiques sont utilisés auprès des différents départements ministériels. Un
projet de grande envergure qui consiste en la mise en place d’un Réseau informatique du
Gouvernement vient d’être décidé par le Conseil des Ministres dans le cadre de la mise en
œuvre de la Politique Générale de l’Etat. La capitalisation dudit réseau pour l’amélioration du
système national de planification devrait être envisagée.

III.2. Conduite de l’approche systémique pour le diagnostic du processus


général et du mécanisme institutionnel existant :

Pour l’analyse stratégique du Système National de Planification et de Programmation des


Investissements Publics, la méthodologie adoptée par l’Equipe de Consultants est basée sur
l’approche systémique. Cette approche résulte de l’application combinée des Théories des
Systèmes (domaine de la modélisation mathématique) avec les Théories de l’Informations
et des Organisations (domaine des sciences sociales et de la psychologie).

III.2.1. Rappel de l’objet de l’Approche Systémique

L'Approche systémique consiste en une démarche globale qui répond à une demande de
changement du système institutionnel étudié. Elle est considérée comme non seulement une
méthode de conception et de conduite de changement mais aussi un outil de communication.
En effet, l'Approche systémique s'efforce de révéler la configuration spécifique du système à
considérer dans le but d'accompagner le changement. Ainsi, tout système à composantes
humaines, toute unité d’activités, peuvent être évalué à travers le modèle systémique.

Le Système National de Planification et de Programmation des Investissements Publics peut


être décomposé en sous-systèmes jusqu'au niveau élémentaire. Chaque sous-système peut
être considéré comme une boîte noire. Selon l'objectif de l'évaluation, la boîte noire peut être
située à un niveau supérieur à celui de l'élément ; c'est une partie du système dont
l'évaluateur (observateur) ignore volontairement le détail du fonctionnement interne pour

20
n'appréhender que ses entrées et ses sorties. Ainsi, une personne, un service, une direction,
un ministère peuvent être considérés comme des boîtes noires.

Chaque niveau, sous-système ou élément, reçoit des flux qu'il transforme et produit des
résultats en sortie. Au fur et à mesure, des mécanismes de régulation sont mis en oeuvre.
Ceux-ci se traduisent par des rétroactions négatives sur les processus de transformation du
système pour qu'il reste dans ses normes (homéostasie) ou par des rétroactions positives,
sorte de régulations pilotées, qui composent avec les effets de l'environnement et opèrent les
changements de processus nécessaires à l'atteinte des objectifs que le système se fixe.

L'approche systémique ne consiste pas à regarder de manière systématique une organisation


à travers des modèles mais bien de faire émerger le modèle spécifique de cette organisation
suivant la logique des systèmes.

L'approche systémique est sans doute un des moyens les plus adaptés dans un contexte qui
ne cesse de changer. En effet, quels que soient le type de demande exprimée, la nature de
l'organisation concernée avec les contraintes qui lui sont imposées, les caractéristiques et les
enjeux des acteurs impliqués, elle propose une démarche qui permet d'appréhender de
manière pratique et efficace la complexité et la subjectivité des organisations pour les aider à
évoluer.

L’approche systémique envisage les éléments d'une conformation complexe, les faits, non pas
isolément (approche taylorisme) mais globalement, en tant que parties intégrantes d'un
ensemble dont les différents composants sont dans une relation de dépendance. Ainsi, son
application est-elle dictée par l’ensemble des principes de base suivants :

• Le principe de totalité qui exprime l'idée que les interactions entre les différents
éléments d'un système s'appréhende au niveau de la totalité et non au niveau des
éléments pris séparément.
• Le principe d'interaction qui implique que chaque élément peut s'informer et agir sur
l'état des autres.
• Le principe d'homéostasie qui caractérise un système auto-régulé, c'est à dire
capable de réagir à toute modification, d'origine interne ou externe, pour revenir à son
état d’équilibre (fonctionnement normal).
• Le principe d'équifinalité indique qu'un même résultat peut être obtenu par des
voies et conditions initiales différentes.

Il importe de noter que l'approche classique dite « analytique » et l'approche systémique


proposée pour l’analyse diagnostique d’un système organisationnel sont plus complémentaires
qu'opposées. Le Tableau suivant présente d’une manière synoptique ces deux méthodes.

APPROCHE ANALYTIQUE APPROCHE SYSTEMIQUE

QUI PROCEDE PAR ANALYSE QUI SE RAPPORTE A UN SYSTEME DANS SON


(décomposition, résolution) DANS LA ENSEMBLE OU QUI L'AFFECTE.
DEMONSTRATION

- ISOLE, SE CONCENTRE SUR LES - S'INTERESSE AUX INTERACTIONS ENTRE


ELEMENTS ELEMENTS

- CONSIDERE LA NATURE DES - CONSIDERE LES EFFETS DES


INTERACTIONS INTERACTIONS

- S'INTERESSE AUX DETAILS - S'APPUIE SUR LA PERCEPTION GLOBALE

MODIFIE UNE VARIABLE A LA FOIS MODIFIE DES GROUPES DE VARIABLES A LA

21
FOIS.

- CONDUIT A UN ENSEIGNEMENT PAR - CONDUIT A UN ENSEIGNEMENT PLURI-


DISCIPLINE DISCIPLINAIRE

- NE PLACE PAS LES OBJECTIFS AU - CONDUIT A UNE ACTION PAR OBJECTIF


COEUR DE LA DEMARCHE

III.2.2. Démarches d’évaluation institutionnelle du SNPPIP

L’application de l’approche systémique dans la présente étude consiste à considérer le


Système National de Planification et de Programmation des Investissements Publics
(SNPPIP), comme étant un système dynamique composé lui-même d’un ensemble de
sous-systèmes. Les sous-systèmes remplissent des fonctions distinctes mais
interdépendantes. La défaillance d’un sous-système quelconque entraînerait un
problème de fonctionnement du système dans son ensemble. Le bon fonctionnement
de l’ensemble des sous-systèmes se traduit par une meilleure performance du
système étudié.
Pour des raisons d’efficacité et de pertinence, les sous-systèmes de base proposés pour
l’évaluation du SNPPIP se présente comme suit :
(i) le sous-système d’Orientation qui concerne la mission, les objectifs et le
cadre politique du système;
(ii) le sous-système de Mobilisation qui concerne l’acquisition et la mise à
disposition des ressources humaines, financières et technologiques ;
(iii) le sous-système de Gestion qui concerne le cadre juridique régissant
l’organisation et le fonctionnement du SNPPIP, les processus, les procédures et
les méthodes;
(iv) le sous-système Social qui concerne la culture de planification, l’environnement
de travail, la motivation du personnel, l’information et la communication interne à
l’Organe central de planification;
(v) le sous-système de Performance qui concerne le suivi et l’évaluation des
indicateurs de moyens, d’activités et de résultats du système étudié.

Compte tenu du fait qu’il s’agit d’une évaluation stratégique du SNPPIP, la collecte des
informations relatives aux différents sous-systèmes a été axée au niveau des Principaux
Responsables concernés : Directeur Général, Directeurs et Chefs de services. D’autres cadres au
niveau opérationnel ont fait l’objet d’interviews par les Experts. Les entretiens avec les différents
Responsables se sont déroulés d’une manière excellente. Cette démarche de consultation fait partie
du processus participatif et transparent engagé par l’Equipe de Consultants sous l’aval et la
coordination du Directeur Général de la Planification auprès du MEFB.

Compte tenu du délai imparti qui coïncide avec le passage de la Mission du Fonds Monétaire
International (FMI) à Madagascar durant la première quinzaine de décembre, un certain
nombre d’autorités n’étaient pas disponibles pour les interviews.

Il convient de souligner aussi que l’Equipe de Consultants en charge de la mission d’appui à


l’amélioration du mécanisme institutionnel de la planification et de la programmation des

22
investissements publics a collaboré avec les Experts du Cabinet MDP en charge de l’audit
organisationnel du MEFB.

Sous-système
d’Orientation

Sous-
Sous-système Sous-système système de
de de Gestion Performance
Mobilisation

Sous-système
Social

23
III.2.3. Bilan de l’évaluation institutionnelle du SNPPIP

Les objectifs de l’évaluation institutionnelle (ou stratégique) du SNPPIP consistent à:

(i) assurer la disposition des connaissances pertinentes sur les réalités au niveau de
son mécanisme institutionnel et de son organisation ; et
(ii) identifier et recommander les mesures et dispositions nécessaires pour assurer le
développement institutionnel répondant à l’évolution du contexte international et
national et compatible à la stratégie de réduction de la pauvreté.

L’évaluation stratégique du SNPPIP s’effectue à l’aide d’une série de critères et de sous


critères spécifiques des sous-systèmes étudiés. Ces critères ont été identifiés sur la base
d’une situation normative (standards de références) adaptée aux réalités nationales.

L’échelle d’évaluation des critères et des sous critères est composée de cinq (5) niveaux
d’appréciation qualitative ci-après. Des observations pertinentes sont apportées dans la
dernière colonne des tableaux pour mieux éclairer les appréciations du Consultant :

- Bon
- Assez bon
- Moyen
- Tangent
- Insuffisant

Il importe de souligner que selon le principe du perfectionnement de l’existant, les niveaux


d’appréciation « insuffisant » ou « tangent » ne signifient aucunement une situation
catastrophique. Elles consistent à signaler tout simplement un risque d’aggravation d’une
situation de faiblesse. Elles servent plutôt aux Responsables à orienter les démarches
d’identification des priorités des mesures à prendre pour le développement du SNPPIP. Les
niveaux d’appréciation « moyen », « assez bon » et « bon » indiquent par contre des
situations favorables. Lesquelles situations méritent d’être capitalisées. Elles sont toujours
susceptibles d’être améliorées en fonction des ambitions et objectifs du Gouvernement. Les
critères correspondants à ces appréciations favorables sont assimilés d’une manière générale
aux forces et atouts du SNPPIP toujours sur le plan stratégique.

Les résultats de l’évaluation institutionnelle du SNPPIP établis à partir de l’appréciation des


principaux critères proposés par l’Equipe de Consultants sont résumés dans les tableaux
suivants. Compte tenu du système de sondage par échantillonnage des personnes
interviewées, l’appréciation des résultats de l’évaluation stratégique du SNPPIP s’effectue avec
une certaine approximation. Ce fait ne devrait pas cependant fausser d’une manière
significative la description et l’analyse des réalités.

24
III.2.3.1. Résultats de l’évaluation du Sous-système d’Orientation :

Critère Sous critère Appréciation Observation

Mission, Définition et large Niveau Tangent - Manque de définition claire, par un cadre juridique et
objectifs et cadre diffusion de la institutionnel approprié, de la mission de Planification du
politique. mission développement national à long terme.
principale du
SNPPIP - Tendance à la dispersion des missions de planification
nationale avec prédominance de la mission de coordination
et de suivi des mesures d’ajustement structurelle ; ce,
depuis les années 80.

Définition et Niveau Tangent - Objectifs de Planification nationale non clairement définis


diffusion des compte tenu d’une part de la dispersion des missions et
Objectifs du d’autre part du déclin de la notoriété de l’organe central de
SNPPIP. planification.

Définition et Niveau Moyen - Politique Générale de l’Etat déterminée récemment par le


diffusion du Président de la République
Cadre politique
de la - Absence d’une Politique nationale clairement définie en
Planification et matière de planification du développement; laquelle politique
Programmation devrait fixer entre autre, la manière de conduire la gestion
des économique à long terme, les mécanismes institutionnels le
Investissements régissant, les principes de base de l’allocation et de la
Publics gestion des ressources économiques en générale et des
ressources financières au titre des Investissements Publics
en particulier.

25
III.2.3.2. Résultats de l’évaluation du Sous-système de Mobilisation :

Critère Sous critère Appréciation Observation

Ressources Stratégie Niveau Tangent Recrutement de personnel compétent et de haut niveau


Humaines d’acquisition des gelé du fait des contraintes liées à l’insuffisance de postes
Ressources budgétaires résultant de la politique de gestion des effectifs
Humaines de la Fonction Publique;
compétentes
pour le SNPPIP Effectif des agents sur terrain particulièrement insuffisant.

Insuffisance de la prise en compte de l’affectation du


personnel spécialisé (Economistes et Planificateurs)
notamment dans le cadre des phases d’élaboration et de
contrôle (dont suivi-évaluation) de la planification.

Présence d’un Centre de formation spécialisée en


techniques de planification (IMATEP).

Capacité Niveau Tangent Renforcement limité des compétences des agents auprès
générale des des services centraux, sectoriels et régionaux de
Ressources planification du fait (i) de l’absence d’un Programme de
Humaines par formation et de transfert de connaissance, et (ii) des
rapport aux contraintes de ressources financières y affectées.
objectifs du
SNPPIP.

Ressources Consistance du Niveau Tangent Ressources budgétaires dispersées compte tenu de la


Financières Budget alloué au dispersion des missions auprès des différents organismes
fonctionnement concernés.
par rapport à la
mission et aux
objectifs du
SNPPIP

Ressources Stratégie Niveau Tangent Stratégie d’acquisition de moyens technologiques non


Technologiques d’acquisition des définie se traduisant par : l’insuffisance et la vétusté des
moyens bureaux et de moyens matériels affectés aux Services en
technologiques charge de la phase d’élaboration de la planification ; ce, au
appropriés niveau central et surtout aux niveaux provincial et régional.

Effort d’acquisition de moyens technologique modernes et


performants pour les phases d’exécution et de contrôle des
aspects financiers de la planification (Finances Publiques) à
travers le Projet SIIGFP

Performance des Niveau Absence de Système d’Information intégrant l’ensemble des


moyens Insuffisant phases de la planification (élaboration, exécution, contrôle).
technologiques
dont Absence de connexion des Services Centraux, Provinciaux
l’informatique et Régionaux en charge de la Planification ni au Réseau
Internet ni au Réseau Intranet.

Absence d’outils sous forme de modèles d’applications


informatiques au niveau de l’Organe Central en charge de la
Planification (DGP).

26
III.2.3.3. Résultats de l’évaluation du Sous-système de Gestion :

Critère Sous critère Appréciation Observation

Cadre juridique Cadre Juridique Niveau Tangent Absence d’un Cadre juridique approprié et à jour régissant
et Structure régissant la Planification du Développement économique et social.
d’Orgnisation l’organisation et
le Cadre législatif obsolète et caduc daté de 1977 portant
fonctionnement orientation de la Planification Socialiste.
du SNPPIP.
Cadre juridique de la planification formé par un ensemble de
catégories de textes disparates et qui manquent de
cohérence en la forme.

(Pour les détails voir Titre III.1.2. Aspects juridiques et


Institutionnels).

Organigramme Niveau Moyen Absence d’Organigramme officiellement défini pour la


officiel régissant planification nationale.
le processus
national de Référence aux Documents relatifs à la Politique Générale
Planification et de l’Etat et aux Décrets fixant les attributions respectives
de des différentes institutions, des Membres du Gouvernement
programmation et des structures concernées par la Planification nationale,
des dont :
investissements - Présidence ;
publics. - Primature ;
- Vice Primature (DPS et DPE) ;
- MEFB (STA, DGP, DGE, DGDP);
- INSTAT
- Ministères : Processus intégré dans chaque
structure interne de planification et/ou de
programmation au niveau de chaque Ministère (cf
Décrets portant organisation des Ministères
prévoyant d’une manière systématique des
Organes en charge de la planification et/ou de la
programmation sectorielle et d’autres organes en
charge du suivi et de l’évaluation).

27
Critère Sous critère Appréciation Observation

Répartition des Niveau Documents de Politique Général de l’Etat fixant le


responsabilités Assez bien principe de répartition des responsabilités
institutionnelles institutionnelles en la matière et à mettre en cohérence
dans le avec les textes juridiques existants :
Processus - Décision des Orientations politiques et
national de stratégiques : Conseil des Ministres, Conseil de
Planification et Gouvernement.
de - Planification et Programmation sectorielle : selon
Programmation secteurs : Présidence (Bonne gouvernance,
des Décentralisation, SIDA), Primature (Agriculture,
investissements Elevage, pêche, agro-industrie), Vice Primature
publics (Transport, routes, aménagement du territoire) et
Ministères.
- Prévisions et Cadrage macro-économiques : MEFB
(DGE, DG Trésor, DG Dépenses Publiques,
Banque Centrale, INSTAT).
- Programmation Budgétaire (Etablissement du
Budget de Programme) : Ministères sous la
coordination du MEFB (DGDP)
- Exécution technique des Programmes et Projets de
développement : Ministères ou Structures
spécifiques de Coordination ou de Gestion
rattachées soit à la Présidence de la République
soit à la Primature.

- Exécution financière des Programmes et Projets de


développement : Ministères Techniques, MEFB
(DGT, DGDP), et Bailleurs de Fonds en cas
d’allocation de ressources extérieures (cas des 70
% environ du PIP).

- Contrôle / Suivi / Evaluation : Présidence (suivi


stratégique), Primature (suivi opérationnel)

Conformément aux textes en vigueur plusieurs


institutions, structures et organismes exercent des
fonctions de contrôle dans la mise en œuvre des
politiques et programmes du Gouvernement, dont entre
autre : le Parlement, la Cellule Technique DSRP et le
STA (suivi de la mise en œuvre du DSRP); DGP (suivi
et évaluation des Politiques sectorielles et du PIP),
DGCDE (Contrôle financier), IGE, IGF, Cours des
Comptes.

Répartition des Niveau Tangent Absence de textes portant définition des attributions des
attributions au Services au niveau des Directions concernées par la
niveau planification et la programmation des investissements
opérationnel au publics au sein du MEFB : la DGE (qui a assuré le relais du
sein de la Secrétariat Permanent à la Prévision Macroéconomique ou
Direction SPPM depuis 2003) , la DGP, la DGDP
Générale de la
Planification, de Les relations d’interdépendance et de complémentarité des
la Direction attributions des Directions au sein du MEFB concernées
Générale de par la Planification ne sont pas claires (schéma général de
l’Economie et de flux d’inputs et d’outputs).
la Direction des
Investissements Le partage de responsabilités et de tâches s’effectue
Publics / DGDP suivant l’organisation et l’arrangement interne des
Directions.

28
Critère Sous critère Appréciation Observation

Procédures de Manuels de Niveau Moyen Absence de Guides relatifs à la phase d’élaboration de la


définition procédures Planification et à la coordination des politiques sectorielles.
d’exécution des régissant les
tâches processus de Existence de divers documents régissant le processus de
Planification et programmation, tels que :
de - Guide de programmation et de suivi des
programmation investissements publics ;
des - Règles d’élaboration du PDP et du PIP ;
investissements
- Circulaire budgétaire relatif à l’élaboration et
publics.
l’exécution de Budget de Programme

Nomenclatures Niveau Tangent Absence de Documents officiels fixant les Nomenclatures


des principaux des principaux actes de Gestion du processus de
actes de gestion planification nationale.
du processus de
planification et de Document de référence pour la programmation, la gestion et
programmation l’exécution des finances publiques y compris le PIP :
des Circulaire portant Note méthodologique sur la
investissements programmation et l’exécution du Budget de Programme, N°
publics 369 MEFB/SG/DGDP/DB du 23 Août 2004 ; les
Questionnaires annuels sur l’élaboration du PIP.
Instruments et Niveau Tangent
outils
méthodologiques
pour l’exécution
les principales
tâches

29
III.2.3.4. Résultats de l’évaluation du Sous-système Social :

Critère Sous critère Appréciation Observation

Valeur et culture Adhésion du Niveau Tangent Avant 1992 – Assez bon


interne Personnel à la Depuis cette date : baisse de l’adhésion due au changement
valeur et à fréquent du Ministère de rattachement de l’organe central de
l’esprit de la planification et à l’éclatement de la mission de planification.
planification
nationale

Affirmation de la Niveau Malgré l’éclatement de la mission de l’organe de


Culture propre Assez bon planification, le personnel de la DGP cherche toujours à
de la Direction asseoir son rôle spécifique dans le processus de
Générale de la planification et de programmation.
Planification

Motivation du Degré de Niveau Tangent Situation en dégradation depuis 1992


Personnel motivation lié aux
conditions de Conditions de travail précaires pour le personnel des
l’environnement services provinciaux et régionaux de l’économie et la
social et planification.
physique du
travail

Degré de Niveau Moyen Situation dégradée par rapport aux années 90 – notamment
motivation lié aux sur le plan de formation et absence de structure chargée de
conditions de la gestion de plan de carrière ou de formation des agents
rémunération, au
Plan de carrière
et au Plan de
Formation.

Information / Stratégie et Niveau Organisation périodique des Réunions internes


Communication pratique Assez bien d’information au niveau des Directions
d’Information-
Communication à Publication des Notes directives
l’interne

30
III.2.3.5. Résultats de l’évaluation du Sous-système de Performance :

Critère Sous critère Appréciation Observation

Indicateurs Définition et Niveau Existence d’Indicateurs et de critères liés à la mise en


globaux et diffusion des Assez Bon œuvre du DSRP, du Budget Programme et des Plans
spécifiques critères et d’actions
d’activités et de normes de
résultats performance
pour les
différentes
activités

Efficacité du Niveau Moyen Le Système national de suivi / évaluation est disparate et


système de reste à perfectionner pour une meilleure circulation et une
Contrôle, de suivi fiabilité accrue des informations.
et d’évaluation
des Il y a manque de feed-back de la part des Autorités sur les
performances et résultats des activités de contrôle, de suivi et d’évaluation.
des Qualités.

Rapports et Elaboration et Niveau Etablissement de Rapports d’activités et d’autres Rapports


Tableaux de Bord diffusion de Assez bon nationaux dont : le Rapport annuel de Mise en Œuvre du
Rapports DSRP, le Rapport Economique et Financier, le Rapport du
d’activités Gouvernement vis-à-vis du Parlement. Ces Rapports sont
de diffusion restreinte.

Etablissement systématique des Rapports d’activités


mensuels et annuels par les Départements ministériels et
qui sont destinés au Premier Ministre, Chef du
Gouvernement.

L’exécution budgétaire des Six (6) Ministères pilotes et


l’utilisation des ressources IPPTE font l’objet de Rapports
semestriels publiés par un Comité interministériel de suivi
présidé par le STA / MEFB.

Elaboration et Niveau Moyen Les Tableaux de bord de la Gestion globale des affaires
diffusion des publiques ne sont pas formalisés.
Tableaux de
Bord périodiques Par contre, la Gestion et le suivi des Finances Publiques
du SNPPIP à (dont l’exécution des dépenses publiques) fait l’objet de
l’intention des Tableaux de bord périodiques établis par le MEFB.
Autorités et
Hauts
Responsables du
Gouvernement

31
III.2.3.6. Synthèse des résultats de l’évaluation institutionnelle du SNPPIP

Appréciation
Sous-système Problèmes Centraux
générale

Sous-système d‘Orientation Niveau Tangent Défaillance au niveau de la fixation des


objectifs et des missions du Système
National de Planification dans le cadre de la
mission globale de l’Etat en matière de
Gestion publique du développement
économie et social.

Sous-système de Mobilisation Niveau Tangent Faible capacité de mobilisation des


ressources humaines et technologiques
appropriées pour l’exercice de la
Planification nationale et régionale.

Sous-système de Gestion Niveau Moyen Défaillance au niveau de la phase


d’élaboration de la Planification en terme de
cadre juridique, de manuels de procédures
et de Guides méthodologiques.

Sous-système Social Niveau Moyen Dégradation de l’adhésion du Personnel de


l’Organe Central de la Planification à la
valeur et à l’esprit de la planification du
développement national.

Sous-système de Performance Niveau Assez bon Imperfection du Système national de suivi /


évaluation due à l’absence d’un système
d’information intégré et informatisé reliant en
réseau l’ensemble des Départements
ministériels et des Régions .

Ce tableau de synthèse indique les principaux problèmes centraux du système national de


planification et de programmation des investissements publiques. Il justifie la volonté des
Hauts Responsables de l’Etat de procéder à l’amélioration du système national de planification
pour des meilleures efficacités, efficiences et pertinences et durabilités des actions du
Gouvernement en matière de développement économique et social.

III.3. Evaluation de l’adéquation du PIP avec la stratégie de réduction de


la pauvreté :
L’évaluation du PIP a pour objet de déterminer d’une manière globale : l’efficacité,
l’efficience, la pertinence, la viabilité et l’impact des investissements publics.
L’élaboration des outils méthodologiques relatifs à cette évaluation sera traitée dans le cadre
du dernier et troisième Rapport de la présente étude. L’évaluation globale de l’adéquation du
PIP avec la stratégie de réduction de la pauvreté devrait résulter de la combinaison des deux
méthodes d’analyses complémentaires, à savoir :

(i) l’analyse qualitative ; et


(ii) l’analyse quantitative.
Page 32 sur 50 ge08-RAPPORT_PIP_n°2 ok
III.3.1. Analyse qualitative de l’adéquation du PIP avec le DSRP

La première méthode d’analyse consiste à évaluer la pertinence du PIP par l’appréciation des
deux critères qualitatifs ci-après :

(i) la compatibilité de la structure et de la nomenclature du PIP avec d’une part les


axes de stratégie du DSRP et d’autre part les structures institutionnelles de l’Etat
responsables de la mise en œuvre et du suivi des investissements publics relèvent
de leurs compétences respectives; et

(ii) l’articulation des projets et activités d’investissement financés sur ressources


publiques gérées par l’Etat ; ce, sur la base des intitulés indiqués dans les Budgets
annuels et les Plans d’actions des Ministères. Cette articulation devrait s’apprécier à
partir des cadres logiques des Programmes Sectoriels et s’opérera à deux niveaux ;
tout d’abord, au niveau de l’adéquation des Programmes sectoriels avec l’objectif
de développement tracé dans le DSRP et en suite au niveau de l’adéquation des
Projets (ou activités) avec l’objectif global de chaque Programme sectoriel.

Il est à souligner que l’analyse qualitative s’opère dans le contexte du DSRP et concernera les
résultats des différents programmes du Gouvernement au titre de la première année de sa
mise en œuvre (période de Juin 2003 à Juillet 2004).

Une méthode qualitative plus élaborée pour analyser l’adéquation des Politiques sectorielles
avec la stratégie de réduction de la pauvreté sera s’opère par l’examen des Cadres logiques y
afférents selon le principe d’emboîtement des Objectifs, des Politiques, des Programmes et
Projets de développement. Cette méthode va se baser sur l’évaluation de la qualité des
Documents de Cadres Logiques, de Plans d’Action, de Business Plan et de Budget de
Programme préparés par le Gouvernement et/ou par les Départements Ministériels.

Articulation entre les axes stratégiques du DSRP, la structure du PIP et la structure


du Gouvernement :

Axes stratégiques du
Groupes sectoriels PIP Institutions/Départements
DSRP
Restauration d’un Etat Pouvoirs Publics Présidence, Sénat, Haute Cour
de Droit et d’une Constitutionnelle, Primature,
Société gouvernancée Ministère des Affaires
étrangères, Ministère de la
Justice
Souveraineté Ministère de la Défense,
Ministère chargé de la Sécurité
Publique
Economie/Finances Ministère de l’Economie, des
Finances et du Budget
Administration Générale Ministère de l’Intérieur et de la
reformes Administrative
Secrétariat d’Etat chargé de la
Décentralisation et du
Développement Régional,
Ministère de la Fonction
Publique, du Travail et de la Loi
sociale.
Susciter et promouvoir Agriculture /élevage / pêche Ministère de l’Agriculture, de
une croissance l’Elevage et de la Pêche

Page 33 sur 50 ge08-RAPPORT_PIP_n°2 ok


une croissance Industrie/commerce/commerce Ministère de l’Industrialisation,
économique à base extérieur du Développement du Secteur
sociale très élargie Privé et du Commerce.
Mines Ministère de l’Energie et des
Mines
Tourisme Ministère du Tourisme et de la
Culture
Environnement/eau et forêt Ministère de l’Environnement,
des Eaux et Forêts
Transport, routes et Vice Primature chargée des
aménagement Programmes Economiques,
Ministère des Transports, des
Travaux publics et de
l’Aménagement du territoire
Télécommunication Ministère de la
Télécommunication, des Postes
et de la Communication
Energie Ministère de l’Energie et des
Mines
Eau et assainissement Ministère de l’Energie et des
Mines ; Ministère de la Santé et
du Planning Familial.
Susciter et promouvoir Education et formation Ministère de l’Education et de la
des systèmes de Recherche Scientifique
sécurisation humaine et Santé Ministère de la Santé et du
matérielle et de Planning Familial
protection sociale Actions sociales et culturelles Ministère de la Population et des
Conditions féminines, Ministère
de la Jeunesse et du Sport,
Ministère du Tourisme et de la
Culture ; Projet FID / Primature
Projet Seecaline / Primature.
Sources : DSRP Complet, version de juillet 2004.

Ce tableau indique que la lisibilité des relations entre les secteurs du PIP et les Institutions et
Départements ministériels concernés ne pas nette. En effet, les axes stratégiques du DSRP
ont en général des caractères globaux et transversaux. Tous les départements ministériels
sont, par exemple, concernés par l’instauration de la bonne gouvernance. De la même
manière que les secteurs de l’Administration Publique et de Pouvoir Public dans la structure
du PIP concernent en réalité l’ensemble des départements ministériels.

A cet effet, il importe de définir plutôt le niveau de responsabilité des institutions et des
départements ministériels par rapport aux secteurs du PIP et de désigner éventuellement le
département leader. Cette opération devrait se référer aux dispositions juridiques en vigueur.
Une nouvelle classification devrait, à ce titre être, opérée. Du fait de leurs missions
respectives définies par la Constitution et les Lois, la Présidence de la République, le Ministère
des Affaires Etrangères et le Ministère de l’Intérieur devront par exemple concernés par le
secteur Souveraineté.

L’une des principales problématiques généralement rencontrées dans l’établissement des


relations entre les secteurs du PIP d’une part, et les Département ministériels d’autre part,
réside dans l’instabilité de la structure du gouvernement. La solution envisagée consiste à
augmenter le nombre de secteurs du PIP. A titre d’exemple : le grand secteur « Agriculture,
Elevage et pêche » pourrait être éclaté en trois secteurs « Agriculture », « Elevage » et
« Pêche », le secteur « Environnement, Eaux et Forêts » pourrait être éclaté en deux ou trois
secteur et ainsi de suite. Dans ce cas, la modification de la structure du Gouvernement va
s’accompagner d’un transfert uniquement de responsabilités de gestion et de contrôle des
secteurs entre les Départements concernés. Chaque changement de Gouvernement ne devrait
Page 34 sur 50 ge08-RAPPORT_PIP_n°2 ok
plus impliquer la modification de la structure du PIP. Cette mesure devrait améliorer non
seulement la programmation des investissements publics mais aussi leur suivi-évaluation.

Page 35 sur 50 ge08-RAPPORT_PIP_n°2 ok


Articulation des Axes de Stratégies du DSRP avec la Politique Générale de l’Etat
déterminée en novembre 2004 et les secteurs du PIP :

Programmes
Programmes du
Axes Nationaux à
DSRP
stratégiques renforcer Secteur PIP
(version juillet
du DSRP (cf Politique
2003)
Générale de l’Etat)
Restauration 1.1 Gouvernance et
d’un Etat de lutte contre la
Droit et d’une Bonne gouvernance corruption Administration générale
Société 1.2 Gouvernance et Pouvoirs Publics
gouvernancée respect de la Souveraineté
Démocratie
1.3 Gouvernance et
l’Etat de droit
Décentralisation et 1.4 Gouvernance de
déconcentration proximité
Susciter et 2.1 Stabilité Economie/Finances
promouvoir macroéconomique et
une croissance
croissance Tourisme 2.2 Développement Industrie/commerce/commerce
économique à des secteurs extérieur
base sociale porteurs Mines
très élargie Tourisme
Agriculture, élevage, 2.3 Développement Agriculture/élevage/pêche
pêche et agro- rural
industries
Transports 2.4 Développement Transport, TP et Aménagement
et densification des du territoire
Télécommunications infrastructures Télécommunication
structurantes
Energie Energie
Développement du 2.5 Développement
secteur privé et dynamisation du Industrie/commerce/commerce
secteur privé extérieur
2.6 Ouverture à la
concurrence
mondiale
Susciter et Education pour tous 3.1 Education Education et formation
promouvoir Santé 3.2 Santé Santé
des systèmes
de SIDA
sécurisation
Accès à l’eau potable 3.3 Réduction de Eau
humaine et l’exclusion sociale et Actions sociales
matérielle et
protection sociale
de protection
3.4 Diversité Actions culturelles
sociale
culturelle

Sources : DSRP et Documents relatifs à la Politique générale de l’Etat publiés par la


Présidence.

Ce tableau reflétant une situation similaire à la précédente et n’appelle pas de remarques


particulières par rapport aux commentaires présentés auparavant. Les Documents relatifs à la
PGE sont apparemment muets sur les autres Programmes prévus dans le DSRP. Ils
présentent les onze (11) Programmes à renforcer fondamentalement.

Page 36 sur 50 ge08-RAPPORT_PIP_n°2 ok


III.3.2. Analyse quantitative de l’évolution et de la structure du PIP

Concernant l’analyse quantitative, elle porterait sur l’appréciation, au niveau


macroéconomique, de la consistance du PIP par rapport aux autres agrégats économiques
généralement utilisés. Elle consisterait à apprécier l’évolution de la consistance des dépenses
en capital (PIP) par rapport à l’évolution des consistances (i) du Produit Intérieur Brut obtenu
ou projeté ; (ii) des recettes budgétaires ; (iii) des dépenses totales et des dépenses
budgétaires.

Par ailleurs, une analyse de la structure du PIP par l’appréciation de la répartition des
ressources dans les différents secteurs en regard des axes de stratégies du DSRP sera menée.
L’appréciation globale de la répartition régionale de la gestion du PIP complétera l’analyse
quantitative de la consistance du PIP au regard de la stratégie de réduction de la pauvreté.

Il importe de souligner que cette série d’analyse quantitative se base sur les chiffres officiels
fournis par les Responsables de la Direction Générale de la Planification portant sur la période
de 2001 à 2004. Les chiffres projetés pour l’année 2005 sont ceux indiqués dans le DSRP
Complet. La Loi de finances devant indiquer les chiffres réels n’est pas encore publiée.

III.3.2.1. Analyse de l’évolution du PIP par rapport aux PIB

La croissance est entraînée par l’augmentation et de la productivité (rendement économique)


et de la production. D’où l’intérêt de l’analyse de l’évolution des Investissements Totaux en
général et des Investissements publics en particulier vis-à-vis de l’évolution du Produit
Intérieur Brut (PIB). Le Tableau suivant indique cette évolution. Les Chiffres sont exprimés en
en milliard de Fmg, franc courant.

Dépenses en Capital Ratio PIP sur


Année Produit Intérieur Brut
(PIP) PIB en %
2001 29 843 2 181 7,3%
2002 30 058 1 446 4,8%
2003 33 978 2 496 7,3%
2004 38 538 3 924 10,2%
2005 43 453 4 502 10,4%
Source DSRP Complet, version de juillet 2003

Ce tableau montre une nette augmentation du ratio PIP sur PIB qui passe de 7,3% en 2004 à
10,2% en 2004. Cette augmentation traduit la politique d’investissement de l’Etat exprimée
dans le DSRP. Le Gouvernement a fixé dans le cadre du DSRP un objectif global de réaliser un
taux annuel d’investissement de 20% permettant de soutenir un taux de croissance
économique de 8 à 10 %.

III.3.2.2. Analyse de l’évolution du PIP par rapport aux Recettes budgétaires

Le Tableau ci-après montre l’évolution des montants respectifs des Recettes Budgétaires et
des Dépenses en Capital ou Dépenses d’Investissement telle que prévue dans le DSRP. Les
chiffres sont exprimés en milliard de Fmg (franc courant).

Page 37 sur 50 ge08-RAPPORT_PIP_n°2 ok


Ratio PIP sur
Dépenses en Capital Recettes
Année Recettes Budgétaires
(PIP) Budgétaires
en %
2001 3 029 2 181 72%
2002 2 403 1 446 60%
2003 3 617 2 496 69%
2004 4 431 3 924 89%
2005 5 214 4 502 86%
Source DSRP Complet, version de juillet 2003

La proportion des Dépenses en capital par rapport au montant total des recettes budgétaires a
connu une nette augmentation de 2003 à 2004. Il est à rappeler que les Recettes budgétaires
sont constituées pratiquement des recettes fiscales (98%). Les dépenses en capital
représentent donc annuellement l’équivalent de 90% environ de la totalité des recettes
fiscales. Cette situation explique la forte proportion des ressources d’origine extérieure pour le
financement des investissements publics. En effet, les ressources externes représentent près
de 70% des montants des dépenses d’investissement public. La grande partie des ressources
fiscales (internes) est allouée aux dépenses courantes (dépenses en solde et hors solde).

III.3.2.3. Analyse de la structure du PIP par rapport aux Axes stratégiques du DSRP
Pour une meilleure articulation entre la Politique Générale de l’Etat d’une part et le PIP
d’autre part, une analyse de la structure du PIP au niveau des secteurs qui le composent
s’avère nécessaire. Le tableau ci-après montre l’évolution des parts de PIP allouées aux
différents secteurs pour la période de 2003 à 2005 sur la base des prévisions indiquées dans
le DSRP de juillet 2003.

En % du total du Budget
Axe DSRP Secteur d’Investissement
2003 2004 2005
Pouvoir Public 4.8 4.0 3.8
Gouvernance Souveraineté 1.1 1.8 1.7
Economie et Finances 7.4 6.9 6.9
Administration Générale 3.0 2.0 2.8
Sous total Gouvernance 16.3 14.7 15.2
Agriculture/élevage/pêche 8.0 7.9 7.9
Economie Industrie 0.8 0.8 0.8
Mines 0.0 1.6 1.1
Tourisme 0.3 0.2 0.2
Environnement 5.5 5.4 5.4
Sous total Secteurs Productifs 14.6 15.9 15.4
Routes/Transports/Aménag du Territoire 34.6 36.0 36.2
Télécommunication 0.3 0.2 0.2
Energie 3.1 3.0 2.9
Eau 4.3 4.2 4.2
Sous total Secteurs Infrastructures 42.4 43.4 43.6
Sous total Economie 57.0 59.3 59.0
Education et Formation 7.5 8.0 8.0
Social Santé 7.8 6.6 6.6
Actions sociales et culturelles 6.4 6.6 6.6
Sous total Social 16.3 14.7 15.2
IPPTE 5.0 3.2 2.9
Source DSRP Complet, version de juillet 2003
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Ce tableau montre que la structure du PIP en terme de répartition par secteur et par axe
stratégique du DSRP obéit à une certaine règle. La règle de répartition semble statique dans le
temps. De 2003 à 2004, une légère augmentation de la proportion du PIP affectée aux
secteurs de l’économie s’observe. Cette tendance s’accompagne d’une légère diminution des
proportions du PIP destinés aux secteurs sociaux et aux secteurs de la gouvernance.

Il convient aussi de remarquer la prépondérance des Investissements publics affectés au


secteur « Route/transport/aménagement du territoire ». La part de ce secteur représente un
peu plus du tiers des Dépenses d’Investissements de l’Etat. La proportion du PIP affectée aux
travaux routiers (de l’ordre de 35%) est plus que le double de celle allouée à l’ensemble des
secteurs sociaux (Santé, Education, Actions sociales) qui est de l’ordre de 15%. Elle est
l’équivalent du quadruple de celle destinée au secteur agricole qui est de 8%.

Des faibles proportions s’observent pour les cas d’un certain nombre de secteurs dits porteurs
présentant des potentialités énormes pour le développement économique de Madagascar tels
que : les mines (1% environ), le tourisme (0,2%) et les Technologies de l’Information et de la
Communication (0,2%). Cette situation pourrait s’expliquer par l’importance relative du
Partenariat Public Privé pour la promotion de ces secteurs. Pour une meilleure efficacité du
PPP, un minimum de niveau d’investissement public reste cependant à évaluer.

III.3.2.4. Analyse de la Répartition Régional du PIP

En attendant l’avènement de l’effectivité de la Planification Régionale, la Direction de la


Planification Globale en collaboration avec la Direction des Investissements Publics suit
l’évolution de la répartition régionale du PIP. Cette répartition concerne les lieux
géographiques concernés par les Projets d’investissements inscrits au titre du PIP. Les
renseignements relatifs aux Régions bénéficiaires de Projets sont fournis par les Départements
ministériels concernés au stade de préparation du PIP. Compte tenu du fait que les 22 Régions
viennent d’être officialisées durant cette année 2004, la présente analyse se limitera au
niveau de la répartition provinciale.

Le Tableau et les graphiques suivants présentent l’évolution de la répartition provinciale du


PIP durant la période de 1999 et 2004. Les données relatives à l’année de crise sociopolitique
2002 ne sont pas disponibles.

PIP 1999 PIP 2000 PIP 2001 PIP 2003 PIP 2004
Province % PIP % PIP % PIP % PIP % PIP PIP /
total PIP / Hab total PIP / Hab total PIP / Hab total PIP / Hab total Hab
Central/national 16,7 15,5 15,4 13,5 11,3
Antananarivo 24 89 425 24,4 112 124 20,8 130 080 24,6 129 915 19,2 120 398
Antsiranana 6,6 70 420 6,2 80 870 8 143 753 7,8 117 742 12,9 231 839
Fianarantsoa 13,7 72 412 14,5 94 237 15,7 138 761 16 119 697 15 133 286
Mahajanga 14,3 166 476 11,8 170 138 12,5 240 416 9,7 159 817 12,5 245 772
Toamasina 10,5 69 678 13,1 107 571 14,4 160 644 14,1 132 728 12 134 558
Toliary 14,2 116 695 14,5 145 188 13,2 181 092 14,3 165 521 17,1 235 187
MADAGASCAR 100 120 787 100 145 320 100 192 551 100 155 694 100 185 033

Source : Direction de la Planification Globale / MEFB.

Les Provinces de Toliara et d’Antsiranana enregistre une tendance générale à l’augmentation


de leurs parts respectives de PIP durant la période étudiée. Pour Toliara, sa part qui était de
14% par rapport au PIP total national passe à 17,1% en 2004. La Province d’Antsiranana a vu
sa part de PIP doublée, laquelle passe de 6,6 % en 1999 à 12,9% en 2004.

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La Province de Toamasina voit sa part de PIP diminuer de 2003 à 2004 après avoir enregistré
un pic en 2001 (14,4%). Les parts des Provinces d’Antananarivo et de Fianarantsoa
connaissent une certaine stabilité.

Répartition provinciale du PIP; Montant PIP en


Fmg (franc courant) par Habitant ; moyenne de la
période 1999-2004

168 737 116 388


128 925

121 036
111 679
196 524

Antananarivo Antsiranana Fianarantsoa Mahajanga


Toamasina Toliary

Ce Graphique indique que les habitants de la Province de Mahajanga bénéficient durant la


période de 1999-2004 le montant maximum de PIP per capita de 196524 Fmg l’année (soit
20 USD/Hab/an environ, pour un taux 1USD = 10 000 Fmg). Les habitants de la Province de
Fianarantsoa, qui fait partie des Provinces les plus pauvres, enregistrent le montant minimum
de 111679 Fmg (soit 11 USD/Hab/an). Ce montant minimum représente environ la moitié du
montant maximum. L’explication plus détaillée de ce fait reste à approfondir.

Répartition provinciale du PIP; Part en % par Province ;


moyenne de la période 1999-2004

15% 14%

13%
23%
12%
15% 8%

Central Antananarivo Antsiranana Fianarantsoa Mahajanga Toamasina Toliary

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Ce graphique illustre la structure de répartition provinciale du PIP en terme de consistance
exprimée en pourcentage par rapport au montant total du PIP. Il s’agit du pourcentage moyen
annuel durant la période d’étude. Si la Province d’Antananarivo détient la part maximum de
23%, celle d’Antsiranana tient la part minimum de 8%.

III.4. Récapitulation des Résultats pertinents du diagnostic :

Les résultats jugés pertinents de l’analyse de l’existant se résument comme suit :

- la volonté politique du Gouvernement d’améliorer la conduite des affaires publiques à


travers l’instauration de la bonne gouvernance à tous les niveaux et dans tous les
domaines dont la planification du développement économique et social;

- la nécessité d’améliorer le cadre juridique et du mécanisme institutionnel du système


national de planification incluant la programmation des investissements publics
compatible à la stratégie de réduction de la pauvreté. défaillance.....Cadre
Institutionnel et juridique ;

- la nécessité d’un effort plus soutenu en matière de renforcement des capacités des
Organismes centraux et régionaux en charge notamment des phases d’élaboration de
la planification.

La connaissance des problématiques et des principaux besoins d’amélioration facilite la


conception de mesures appropriées à prendre afin de perfectionner le système existant. Les
résultats de cette conception sont présentés dans les chapitres suivants.

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IV.
OBJECTIFS D’AMELIORATION DU MECANISME
INSTITUTIONNEL DE LA PLANIFICATION ET
PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS
Tenant compte de l’évolution du contexte national à travers l’application des concepts d’appui
budgétaire et de Budget de Programme, l’amélioration du mécanisme institutionnel existant
devrait passer par la définition des objectifs recherchés. S’agissant de perfectionnement du
système de planification nationale, l’Equipe de Consultants a procédé à une démarche
participative.

IV.1. Démarches suivies pour l’amélioration du mécanisme institutionnel


de la planification des investissements publics
Les démarches suivies par l’Equipe de Consultants pour l’amélioration du SNPPIP se base sur
la méthode de Planification de Projet Orienté Objectif (PPOO). Les spécificités et le
déroulement de cette méthode participative se résument comme suit.

La Planification de Projet Orientée Objectif (PPOO) consiste à intégrer la planification et la


mise en œuvre du Projet de manière à améliorer la communication. En effet, la planification
ne peut être un succès que s’il s’agit d’un processus d’équipe. Les méthodes traditionnelles de
communication, telles que les réunions au cours desquelles tout le monde est assis autour
d’une table, et discute d’une ébauche de plan, prennent beaucoup de temps et se terminent
souvent sans résultats satisfaisants.

Le travail d’équipe est un élément central de l’approche PPOO, mais c’est aussi le plus difficile
à mettre en oeuvre. Le PPOO permet de transformer le processus de planification d’une simple
« technique » en un véritable « changement d’attitude ». La valeur de cette approche d’équipe
réside dans l’utilisation par les membres de l’équipe de leurs connaissances, leurs expériences
leur savoir-faire et leurs expertises au maximum de leurs possibilités.

De plus, l’équipe entière participe à la prise de décision concernant ce qui doit être entrepris,
et la façon de le faire. Ceci génère un engagement vis-à-vis de la mise en œuvre, de telle
sorte que les membres de l’équipe participent davantage à l’exécution du projet.

Les participants doivent être choisis parmi les personnes qui seront impliquées ou affectées
par le projet, à savoir les Directeurs, Chefs de Services et certains cadres concernés par la
présente mission. Avant le travail d’équipe, il a été procédé à l’examen de l’ensemble du
processus avec le Directeur de la Planification Globale de la DGP. Ce qui a permis d’avoir une
idée de la complexité du projet, et de la manière de diriger ce travail d’équipe.

IV.2. Objectifs et résultats attendus dans l’amélioration du mécanisme


institutionnel :
A l’issue de l’application de la méthode de Planification de Projet Orientée Objectif (PPOO) et
compte tenu des résultats des analyses diagnostiques, les objectifs global et spécifiques ci-
après ont été identifiés pour l’amélioration du mécanisme institutionnel pour la planification
nationale des investissements publics.

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L’Objectif global consiste à assurer la bonne gouvernance au niveau de la gestion des
affaires publiques intéressant notamment le développement économique et social de
Madagascar et de ses Régions.

Les objectifs spécifiques à atteindre pour la réalisation de cet objectif global consistent à :

(i) mettre en œuvre un Système national de planification moderne et approprié et une


Politique d’Investissement Public compatible à la Politique générale de l’Etat et à la
stratégie de réduction de la pauvreté;

(ii) mettre à jour les cadres politique et juridique régissant le système national de
planification en général et la programmation des investissements publics en
particulier selon une approche globale et intégrée de la gestion économique;

(iii) assurer la participation effective du Secteur Privé et de la Société Civile dans le


processus de validation et de mise en œuvre des reformes du mécanisme de
planification et de la Politique d’Investissements Publics compatible à la stratégie
de réduction de la pauvreté ;

(iv) améliorer les capacités de planification à tous les niveaux (central, sectoriel,
provincial, régional et communal) et développer les techniques ainsi que les outils
et instruments méthodologiques y afférent en mobilisant notamment les ressources
humaines compétentes et les ressources technologiques nécessaires.

IV.3. Principaux axes d’amélioration sur les plans stratégique et


opérationnel
Afin d’assurer l’atteinte de ces objectifs d’amélioration du système national de planification et
de programmation des investissements publics, il a été identifié les principaux les stratégies
ci-après :

(i) assurer le pilotage du projet d’une manière participative, efficace et transparente ;

(ii) adopter une vision globale et intégrée du Processus de planification du


développement économique et social en accordant une importance particulière à
l’ensemble de ses phases : l’élaboration (incluant la prospective), l’exécution et le
contrôle (dont le suivi et l’évaluation) ;

(iii) élaborer des dispositifs juridiques et institutionnels appropriés régissant la


planification du développement et de la programmation des investissements
publics ; il convient à cet effet de déterminer la nature de l’instrument juridique
adéquate en fonction notamment de la durée prévisionnelle de l’action à mettre en
œuvre par le Gouvernement traduite en terme d’objectif, d’orientation politique, de
programme et de projet de développement;

(iv) élargir l’action de renforcement des capacités de l’ensemble des institutions,


départements, directions, services et organismes concernés par le mécanisme
institutionnel de la planification du développement que ce soit au niveau de l’organe
central du gouvernement qu’au niveau sectoriel et décentralisé.

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V. RECOMMANDATIONS ET PLAN D’ACTIONS

V.1. Recommandations majeures :


Pour la mise en œuvre des stratégies proposées, et afin d’assurer la pérennité du système et
mécanisme à développer, quelques recommandations majeures sont soumises aux autorités
compétentes. Ces recommandations portent notamment sur (i) le pilotage et la coordination
générale du Projet d’amélioration du système national de planification et de programmation
des investissements publics, et (ii) la définition de la consistance dudit projet.

Concernant le pilotage stratégique et la coordination générale du Projet d’amélioration du


système national de planification, ces missions devraient être assurés par une structure
mandatée par le Gouvernement, Maître d’ouvrage du Projet. Il peut s’agir d’une structure de
coordination existante (ou à créer) disposant d’une large vision multisectorielle. Cette
structure pourrait être rattachée soit auprès de la Primature soit auprès du Ministère chargé
de l’économie. La décision de rattachement définitif de cette structure relève du
Gouvernement.

Sur le plan opérationnel, la Direction Générale de la Planification (DGP) auprès du MEFB


pourrait assurer la maîtrise d’œuvre du Projet. Elle jouera le rôle d’Agence d’exécution du
Gouvernement pour la mise en œuvre du Projet. Les projets de Termes de Référence relatifs
aux mandats spécifiques de ces deux organes (Maître d’ouvrage et Agence d’Exécution)
devraient être préparés par le Ministère en charge de l’économie et validés par le
Gouvernement. Ces projets de TDR devraient tenir compte l’aspect coordination et de mise en
cohérence de l’ensemble des actions engagées par le Gouvernement dans le domaine de la
bonne gouvernance en générale et de la reforme et modernisation de la gestion des finances
publiques en particulier.

La structure de pilotage stratégique du Projet et la DGP devront bénéficier en premier lieu les
actions de renforcement de leurs capacités institutionnelles et techniques. Le renforcement de
capacités concernera cependant l’ensemble des structures et organes en charge de la
planification et de la programmation au niveau des Départements ministériels, les Régions et
les Communes.

V.2. Structure et Composantes du Plan d’action


A propos de la définition de la consistance du Projet, il convient de structurer et d’organiser le
Projet en quelques composantes cohérentes et complémentaires. Les principales composantes
du Projet se présentent comme suit :

(i) la mise en place et le renforcement de la capacité de la structure de Pilotage et de


coordination du Projet ainsi que de la Direction Générale de la Planification auprès
du MEFB;

(ii) la finalisation, la validation et la vulgarisation de la Politique nationale de


Planification et de la Programmation des Investissements Publics ;

(iii) le développement du mécanisme institutionnel ; et

(iv) le développement organisationnel et élaboration d’outils de travail appropriés.

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Les objectifs opérationnels des composantes du Plan d’action ainsi que les consistances et les
durées estimées des principales actions à réaliser se présentent comme suit. La Planification
détaillée des actions s’effectuera dans le cadre du Rapport N° 3, lors de l’intégration des
commentaires d’amélioration à formuler par le Comité de suivi de l’étude.

V.2.1. Mise en place de la Structure de Pilotage du Projet :

Objectif opérationnel N°1 : Assurer le Pilotage et la Coordination du Projet par une


Structure de haut niveau hiérarchique du Gouvernement.

ACTIONS DUREE OBSERVATION

Elaboration du Projet de TDR relatif 0,5 mois Projet de TDR à préparer par la DGP, à
au Pilotage Stratégique et valider par le Ministre chargé de
Opérationnel du Projet. l’économie et à approuver par le Conseil
de Gouvernement.
Ce Projet de TDR devrait être accompagné
d’un Dossier du Projet d’amélioration du
système national de planification (à établir
à partir des résultats de la présente
étude)
Mise en place des moyens 2 mois Collaboration entre la Présidence (dont
organisationnel, matériels et PGDI), la Primature et le MEFB (DGP,
financiers nécessaires au Pilotage et DGE, STA)
à la coordination du Projet de
développement du SNPPIP
Recrutement du Consultant en 1 mois DGP
charge de la mission d’appui à la
coordination et au suivi du Projet.

V.2.2. Elaboration d’une Politique nationale de planification et de


Programmation des Investissements Publics :

Objectif opérationnel N° 2 : Mettre en œuvre, par un processus participatif, une Politique


nationale de planification et de programmation des investissements publics compatible à la
Politique Générale de l’Etat et à la Stratégie de réduction de la pauvreté.

ACTIONS DUREE OBSERVATION


Elaboration et validation des 2 mois Consultation interne à l’Administration :
propositions : (i) d’intégration de Principaux responsables centraux,
toute les phases de la planification ; sectoriels et régionaux en charge de la
(ii) de principes directeurs Planification.
d’allocation de ressources du PIP et
(iii) des règles de décision
permettant l’arbitrage de la Consultation élargie auprès des
répartition du PIP. Représentants des Secteurs Privés et de
la Société Civile par la Structure de
Pilotage du Projet.
Elaboration du Projet de Politique 1 mois Cette Politique pourrait être intégrée dans
d’
Page 45 sur 50 bl d’ l
ge08-RAPPORT_PIP_n°2 ok d l è d
d’Investissement Public et d’une la Lettre de Politique en matière de Bonne
Charte d’investissement Publique. Gouvernance et de Développement
Institutionnelle afin de faciliter la mise en
place du mécanisme de financement du
Projet.
Intégration de la nouvelle Politique 2 mois La nouvelle Politique d’Investissement
d’Investissement dans le cadre du Public fera l’objet de validation lors de
processus de mise à jour du DSRP. l’Atelier national de mise à jour du DSRP

V.2.3. Développement du mécanisme institutionnel:

Objectif opérationnel N° 3 : Mettre en œuvre un cadre juridique et institutionnel à jour


permettant la mise en œuvre de la Politique d’Investissement Public compatible à la Politique
Générale de l’Etat et à la stratégie de réduction de la pauvreté.

ACTIONS DUREE OBSERVATION


Elaboration et validation du 3 mois Revue des principes de partage de
mécanisme institutionnel clarifiant la mission, de compétences et d’attributions
répartition et l’interdépendance des en conformité aux directives relatives à la
attributions des différentes mise en œuvre de la Politique Générale
institutions et des organismes de l’Etat à travers des séances de travail
concernés par la Planification du organisées par la Structure de Pilotage du
développement national, sectoriel, Projet.
régional et local.
Revue en conséquence du Cadre juridique
par l’élaboration éventuelle d’un Texte
législatif cohérent et spécifique au
processus de planification ; et mise à jour
des autres dispositions législatives et
réglementaires concernées par la réforme
du système national de planification.
Développement institutionnel des 6 mois Mise en place (ou désignation) et
principales catégories d’acteurs renforcement de capacité des Membres
concernées par la mise en œuvre de des Plates-formes de consultation
la Politique d’Investissement Public formelle entre les Représentants du
et de la Charte d’investissement Pouvoir Public, des Organisations de la
Public selon le Principe d’Entente – Société Civile et du Secteur Privé pour le
Cadre entre les Secteurs Public et suivi et l’évaluation de la Politique
Privé. d’Investissement Public, au niveau central
(national) et régional.
Elaboration et mise en œuvre d’un 18 mois Evaluation globale des capacités des
Plan d’action général de organes de planification sectorielle,
renforcement des Capacités des provinciale, régionale.
Organes de Planification au niveau
des Départements ministériels, des
Identification des besoins en matière de
Provinces, des Régions et des
renforcement de capacité et finalisation
Communes.
du Plan d’action y afférent en terme de
recrutement, de formation, de
motivation, de ressources
technologiques,...

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Financement et mise en œuvre dudit Plan
d’action.

V.2.4. Développement organisationnel et élaboration d’outils de travail


appropriés :

Objectif opérationnel N° 4 : Améliorer les capacités organisationnelles et techniques des


Organes en charge du pilotage et de la coordination de la Planification et les doter en outils et
instruments de travail les plus appropriés.

ACTIONS DUREE OBSERVATION


Mise en place et développement 6 mois Ce Projet est déjà décidé par le Conseil
d’un Système intégré d’information- des Ministres. Il sera réalisé sous la
décision du Gouvernement tenant responsabilité de la Primature. La durée
compte du projet d’amélioration du d’exécution pourrait s’étendre sur 8 ou 10
système national de planification. mois pour prendre en compte la
consistance du Projet d’amélioration de la
planification du développement
économique et social.

Les Agences d’exécution et prestataires


concernés par la mise en place du
système devront assurer le
développement des fonctionnalités et
applications spécifiques à la planification,
ce, en coordination avec la Structure de
Pilotage du Projet d’amélioration du
Système national de planification.

Recrutement et Formation des 6 mois Les Responsables centraux assureront la


Principaux Responsables concernés diffusion des connaissances et le transfert
au niveau central en matière de compétences aux autres Responsables
d’utilisation des fonctionnalités et sectoriels, provinciaux et régionaux
des applications spécifiques à la concerné. Ils seront appuyés par une
planification offertes par le Système équipe de Consultants. Cette action serait
intégré d’Information-Décision du intégrée dans le Plan d’action général de
Gouvernement. renforcement des capacités de la
composante 3 du Projet.
Renforcement des Capacités des 1 mois Cette action sera réalisée dans le cadre
Directions centrales actuelles en du présent mandat, à travers notamment
charge de la Planification Globale et l’élaboration de Manuel de Procédures et
de la Programmation des des Guides méthodologiques relatifs aux
Investissement Publics par la principales attributions des deux
dotation en outils méthodologiques directions (deuxième phase des
en matière de coordination et prestations).
d’évaluation des politiques
sectorielles ainsi que de l’évaluation
Les Documents préparés feront l’objet de
du PIP.
mise à jour éventuelle dans le cadre de la
mise en œuvre effective du nouveau

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mécanisme institutionnel.

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VI. CONCLUSION

L’amélioration de la planification et de la programmation des investissements publics s’inscrit


dans le cadre de la Politique Générale de l’Etat en générale et de la mise en œuvre du
Programme de Bonne Gouvernance en particulier. En effet, en tant que techniques de gestion
des affaires publiques, la planification constitue un processus global, long, cyclique, itératif et
complexe. La présente étude a mis en exergue la nécessité d’adopter une approche globale du
processus de planification qui est composé des trois principales phases indissociables, à
savoir : l’élaboration, l’exécution et le contrôle. Elle consiste entre autre à élucider les
relations d’imbrication de la Politique Générale de l’Etat et la Politique d’Investissement Public.
Cette politique, qui reste à élaborer, devrait dicter la programmation optimale des ressources
financières publiques à affecter à l’investissement.

La série d’analyse portant sur l’évaluation globale du système national de planification et de


programmation des investissements publics a permis une connaissance des réalités nationales
en la matière. L’adoption d’une approche systémique pour le diagnostic de l’existant a rendu
facile l’identification des problèmes centraux de la planification nationale à Madagascar.
Reconnue comme une approche positive dans le sens d’une recherche de changement,
l’approche systémique a guidé les réflexions relatives à l’amélioration du système national de
planification.

L’évaluation du système national de planification a été complétée par une série d’analyses
qualitatives et quantitatives de l’adéquation du PIP avec la stratégie de réduction de la
pauvreté. Ces analyses s’avèrent nécessaires dans le cadre du processus de mis à jour du
DSRP. Elles ont été réalisées sur la base des informations présentées dans le DSRP version de
juillet 2004.

D’après les résultats de l’étude de l’existant, des recommandations d’ordre stratégique et


d’ordre opérationnel ont été avancées. Ces recommandations résident sur l’adoption d’une
approche globale et intégrée de la planification. Elles visent l’amélioration de la performance
enregistrée en matière de développement économique et social de Madagascar à partir de
l’amélioration de son système national de planification. A cet effet, un projet de Plan d’action
est présenté et soumis à l’approbation des autorités compétentes. La qualité des résultats
obtenus à la fin du processus d’amélioration dépendra de la capacité du Gouvernement à
assurer le pilotage et la coordination du Projet d’amélioration proposé.

./.

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VII. ANNEXE

Liste des Personnes rencontrées par la Mission :

N° Nom et Prénoms Fonction Organisme

1 RAVELOSON Modeste Directeur Général de la Ministère de l’Economie,


Planification des Finances et du Budget
(MEFB)
2 RATOLOJANAHARY Mamy Directeur de la Direction Générale de la
Planification Globale Planification (DGP) / MEFB
3 RABAKOSOLOFONIRINA Nivo Chef du Service de la Direction de la
Coordination des Planification Globale (DPG)
Politiques Sectorielles / DGP / MEFB
4 JESY Enilie Olga Chef du Service de la Direction de la
Programmation des Planification Globale (DPG)
Investissements Publics / DGP / MEFB
5 RAJAONARISON Olivier Directeur des Direction Générale des
Investissements Publics Dépenses Publiques
(DGDP) / MEFB
6 RAVELONJANAHARY Nicole Chef du Service des Direction des
Secteurs Administratifs Investissements Publics
(DIP) / DGDP / MEFB
7 RABENANDRASANA Hery Cadre d’appui auprès de Direction des
la Direction des Investissements Publics
Investissements Publics (DIP) / DGDP / MEFB
8 RAZAFINONY Guy Secrétaire Général Secrétariat Technique de
l’Ajustement (STA) / MEFB
9 RAKOTONDRAINIBE Fanja Conseiller du Secrétaire Secrétariat Technique de
Général l’Ajustement (STA) / MEFB
10 RATSIMBAZAFY Philibert Directeur Général de MEFB
l’Audit et de l’Inspection

11 ANDRIAMADY Gilberte Expert en Audit Cabinet MDP (en charge


Organisationnel de l’Audit Organisationnel
du MEFB)
12 RASOLOELISON Lanto Directeur de la Direction Générale de
Modélisation l’Economie (DGE) / MEFB
13 RAKOTOARISOA Claude Directeur de la Secrétariat Technique de
Macroéconomie l’Ajustement (STA) / MEFB

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