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Id Cendoj: 28079130032001100563
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 3
Nº de Recurso: 3466/1995
Nº de Resolución:
Procedimiento: RECURSO CASACIÓN
Ponente: MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA
Tipo de Resolución: Sentencia

Resumen:
Indemnización por vertidos. Falta de constatación fiable de los mismos.

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Noviembre de dos mil uno.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección


Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3466/1995 interpuesto por
la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con
fecha 24 de noviembre de 1994 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso número 3850/1993, sobre aguas
residuales; es parte recurrida "HEINEKEN ESPAÑA, S.A." (antes "Grupo Cruzcampo, S.A."), representada
por la Procurador Dª. María Granizo Palomeque.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero.- "Grupo Cruzcampo, S.A." (antes "Unión Cervecera, S.A.") interpuso ante la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso
contencioso-administrativo número 3850/1993 contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del
Júcar de 1 de julio de 1993 que desestimó el recurso de reposición deducido contra la dictada el 1 de abril
anterior por la que se impuso a la demandante una indemnización por daños al dominio público hidráulico
en el expediente 82/VI-0024 por vertidos de aguas residuales.

Segundo.- En su escrito de demanda, de 6 de mayo de 1994, alegó los hechos y fundamentos de


Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "estimando el presente recurso, declarando
la nulidad de la Resolución de la CHJ de 1 de julio de 1993 y del expediente 82-VI-0024 tramitado por dicho
organismo, y ello por las siguientes razones: a) Por la infracción de los artículos 110 y 47 de la LPA. b) Por
la incompetencia de la CHJ para imponer la indemnización de referencia por aplicación de lo dispuesto en
los artículos 317, 322, 323 y 332 del RDPH. c) Por la existencia de los defectos consustanciales
denunciados y enumerados en el Fundamento de Derecho Sexto del presente a la hora de efectuar la
valoración del daño que se imputa a esta parte y que motivan la nulidad de dicha valoración realizada por la
CHJ. d) Porque en realidad la pretendida exacción por la CH no es otra cosa que o bien un canon de vertido
adicional, cuya legalidad es más que discutible y sobre el que, en su caso, no se ha cumplido el
procedimiento legal para su exacción; o bien un tributo, habiéndose incumplido igualmente el procedimiento
previsto para su exacción, o bien una sanción, que se encuentra totalmente prescrita". Por otrosí solicitó el
recibimiento a prueba.

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 19 de mayo de 1994, en el que
alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por
la que se declare la conformidad a derecho de la resolución impugnada, absolviendo a la Administración del
presente recurso".

Cuarto.- No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las
representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal
Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 24 de noviembre de 1994, cuya

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parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Estimar el presente recurso contencioso-administrativo


interpuesto por la representación de Cruzcampo, S.A. contra la resolución de 1 de julio de 1993,
desestimatoria del recurso de reposición contra otra anterior de 1 de abril de 1993, por la que se impuso a la
demandante una indemnización por daños al dominio público hidráulico, por vertidos contaminantes, por
importe de 8.112.775 ptas. Y debemos declarar y declaramos contrarios a derecho los actos administrativos
impugnados, que anulamos dejándolos sin efecto. No se hace expresa imposición de costas".

Quinto.- Con fecha 14 de julio de 1995 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente
recurso de casación número 3466/1995 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado
en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Único: Por infracción de los artículos 110 de la Ley 29/85, de 2
de agosto, de Aguas, y 253, 323, 325 y 326 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que aprobó el
Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

Sexto.- "Cruzcampo, S.A." (actualmente sustituida por "Heineken España, S.A.") presentó escrito de
oposición al recurso y suplicó se declare la improcedencia del recurso con imposición de las costas al
recurrente.

Séptimo.- Por providencia de 18 de julio de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D.
Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 21 de noviembre siguiente,
en que ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero.- La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana
con fecha 24 de noviembre de 1994, anuló las resoluciones administrativas antes referenciadas, mediante
las cuales la Confederación Hidrográfica del Júcar había fijado en 8.112.775 de pesetas la indemnización
por daños al dominio público hidráulico derivados de los vertidos contaminantes procedentes de una fábrica
de cervezas sita en la localidad de El Puig (Valencia) propiedad de la empresa hoy recurrente, a quien
declaraba obligada a su pago. La indemnización exigida se refería al período de tiempo comprendido entre
el 5 de diciembre de 1991 y el 26 de febrero de 1992.

Segundo.- La Sala de instancia, tras relatar la secuencia de hechos y de trámites administrativos


seguidos en el expediente correspondiente, estimó la pretensión anulatoria deducida por la empresa
basándose, sustancialmente, en las siguientes consideraciones jurídicas:

"[...] Tercero.- En el supuesto ante el que nos encontramos, es notorio que sí se han producido unos
daños al dominio público hidráulico por vertidos contaminantes procedentes de la fábrica de cervezas, sin
embargo ese daño es más bien presunto, ya que no se concreta, sino que se deriva en función de un
vertido variable. Es más, las impurezas del vertido, que se dice son superiores a las autorizadas, el
procedimiento para su análisis no cumple la legalidad que prevé el artículo 253 del repetido Reglamento, en
cuanto exige que esos análisis se realicen por empresas colaboradoras con registro especial, de tal modo
que el informe analítico efectuado por laboratorio que no reúna este requisito carecería de fuerza legal,
como dispone el apartado 4 del citado artículo 253. En este caso, en los documentos que contienen esos
análisis, como se puede apreciar en el expediente administrativo, no figura ni el número de ese registro
especial ni la mención de entidad colaboradora, sino de una sociedad anónima denominada Labaqua,
domiciliada en una calle de Alicante. Por tanto, la falta de este requisito supone que no se siguió el
procedimiento legalmente establecido y que determinaría la nulidad de los análisis y también la base en que
se sustentaba la resolución administrativa impugnada.

Cuarto.- Como complemento y continuación a lo que se viene exponiendo, debe señalarse el carácter
subsidiario de la indemnización por daños que exige previamente la determinación de la infracción y su
sanción, a lo que viene obligada la Administración y que no puede condonar de forma graciosa recurriendo
tan sólo a exigir una indemnización por daños, como ha sucedido en este caso, en el que reconoce que ha
existido por la empresa actora una desobediencia a sus requerimientos en orden a la depuración de las
aguas. Todo lo anterior conduce a la conclusión de que la actuación administrativa vulneró las previsiones
normativas de la Ley de Aguas y del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, al no observar los
principios de tipicidad, culpabilidad y punibilidad de un procedimiento sancionador que debiera de haber
tramitado, de modo inseparable, para exigir la cantidad en concepto de indemnización por daños, con lo
cual no cabe duda de la falta de ajuste jurídico en la actuación de la Administración, y que comporta la
estimación de este recurso."

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Tercero.- Disconforme con la sentencia, el Abogado del Estado la impugna en casación invocando
como único motivo, fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, la infracción de los artículos 110
de la Ley 29/85, de 2 de agosto, de Aguas, y 253, 323, 325 y 326 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril,
que aprobó el Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

Hubiera sido más correcto articular la impugnación al menos en dos motivos diferentes, dada la
heterogeneidad de cuestiones implicadas en uno y otro: las que se refieren, por un lado, al artículo 253 del
Reglamento del Dominio Público Hidráulico y, por otro, al artículo 110 de la Ley de Aguas y al resto de los
preceptos reglamentarios invocados. En efecto, aquel primer artículo trata de los requisitos exigibles a las
empresas colaboradoras de la Administración, que analizan y evalúan los vertidos, y de la "fuerza legal" de
su "vigilancia", mientras que el artículo 110 de la Ley de Aguas y los demás preceptos citados del
Reglamento que la desarrolla regulan aspectos sustantivos de la indemnización exigible a causa de los
daños ocasionados por los vertidos contaminantes.

La distinción no es ociosa ni superflua pues, como a continuación examinaremos, el hecho de que el


Abogado del Estado tenga razón -como la tiene- al censurar la sentencia porque la Sala de instancia no
aprecia correctamente la viabilidad de una indemnización de aquel género en los casos de ausencia de
sanción administrativa, este hecho, decimos, no asegura el éxito del recurso de casación, ya que la razón
de decidir de dicha sentencia se encuentra en la falta de prueba legalmente acreditada de las
características de los vertidos, en relación con los análisis practicados por una empresa privada. Según
también analizaremos, en este punto la Sala de instancia no infringe el precepto reglamentario cuya
vulneración denuncia el defensor de la Administración.

Cuarto.- En relación con el segundo grupo de preceptos, esto es, el artículo 110 de la Ley de Aguas y
los artículos 323, 325 y 326 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, la Sala territorial incurrió,
efectivamente, en un error de derecho al interpretarlos en los términos que anteriormente hemos transcrito
(fundamento jurídico cuarto de la sentencia de instancia).

El artículo 110.1 de la citada Ley subraya la "independencia" de las sanciones a las que pueden ser
condenados los infractores respecto de sus obligaciones de reparar los daños y perjuicios ocasionados al
dominio público hidráulico y de reponer las cosas a su estado anterior, pronunciamientos estos dos últimos
de carácter resarcitorio que la Administración puede fijar ejecutoriamente al margen de que sancione o no a
aquellos infractores. Esta misma nota de independencia es reiterada expresamente en el artículo 323.1 del
Reglamento e implícitamente en el 325.1, a tenor del cual -en todo caso- cuando como consecuencia de
una infracción prevista en este Reglamento subsistan daños para el dominio público, el infractor vendrá
obligado, además de al pago de la multa correspondiente, a indemnizar los daños y perjuicios ocasionados.
Por último, el artículo 326.1 regula los criterios de valoración de los daños al dominio público hidráulico,
valoración que ha de reflejar "la ponderación del menoscabo de los bienes afectados" y que se aplica tanto
a la tipificación de las infracciones y a la fijación de las multas como a la determinación de las
indemnizaciones que procedan por los daños.

La interpretación que la Sala de instancia -una vez afirmada de modo categórico la existencia de los
daños contaminantes- realiza de estas normas, según la cual no cabe exigir indemnizaciones si no hay,
simultáneamente, sanciones, no es ajustada a derecho y ha sido rechazada de modo reiterado por esta
Sala del Tribunal Supremo.

En la sentencia de 3 de julio de 1997 decíamos a este propósito y por referencia a otro precepto de
similares características, en materia de vertidos a aguas fluviales:

"La sentencia impugnada, para llegar a la estimación del recurso, parece partir del presupuesto de
que los daños causados al dominio público sólo pueden exigirse cuando haya un previo pronunciamiento
sancionatorio. Esto no es así, ya que el artículo 30 [del Reglamento de Policía Fluvial de 1958] que se cita
en el fundamento cuarto establece que la responsabilidad civil se regirá por la legislación común, lo que
supone una invocación a la culpa aquiliana del artículo 1.902 del Código Civil y a la obligación de reparar los
daños causados, y el 35, también citado en la sentencia, separa con toda claridad la imposición de la
sanción con la obligación de reparar los daños causados.

Es evidente que la Confederación Hidrográfica del Júcar podía haber tramitado el procedimiento
sancionador ya que bastantes motivos había para ello por parte del Ayuntamiento. No estimó conveniente
hacerlo al tratarse de una entidad pública y a lo largo de tantos años trató de solucionar el problema a
través del diálogo, sin conseguir el cese de los vertidos ni la instalación de la depuradora, limitándose ya en
el año 1.986 a fijar los perjuicios ocasionados de acuerdo con el citado artículo 35 del Reglamento, sin que

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tampoco en esta ocasión el Ayuntamiento disienta de la realidad de aquéllos ni siquiera de su evaluación,


utilizando las mismas y tan poco convincentes excusas de ocasiones anteriores. Ninguna indefensión se le
ha ocasionado a la entidad local, que a lo largo de tantos años pudo utilizar todos los medios de prueba que
estimó convenientes y esgrimir la argumentación jurídica necesaria. Lo que resulta contrario a elementales
razones de justicia es que, como resulta de la sentencia, el hecho de no haber utilizado los mecanismos
sancionadores pueda servir para no satisfacer los daños causados por el Ayuntamiento con su reiterado
comportamiento."

Esta misma doctrina la hemos reiterado al interpretar y aplicar el artículo 110 de la Ley de Aguas,
entre otras, en las sentencias de 19 de enero de 1996 y 30 de junio de 1999, en las cuales expresábamos
que aquel precepto no se refiere a "la facultad sancionadora de las infracciones que establece el Art. 109 de
la Ley de Aguas, sino a la facultad reparadora o indemnizatoria de los daños y perjuicios ocasionados que
es consecuencia de la culpa o negligencia del particular que queda obligado a reparar el daño o perjuicio
conforme a lo dispuesto en el Art. 1902 del Código Civil y por tanto la Confederación Hidrográfica del Ebro
en el caso presente, no actuó como órgano administrativo sancionador sino como órgano de vigilancia y
control del dominio público hidráulico exigiendo la reparación del daño causado y por tanto dentro de sus
facultades, por lo que procede desestimar el motivo de impugnación alegado".

Finalmente, en la sentencia de esta Sala de 2 de febrero de 2001, con relación a los mismos
preceptos legales y reglamentarios ahora analizados, decíamos que "se limitan a consagrar la regla o
principio 'quien contamina , paga ', que inspira el régimen de protección medioambiental en materia de
aguas y de otros recursos naturales y que debe ser rigurosamente exigido por las Administraciones Públicas
para evitar la degradación de dichos recursos. Principio que, entre nosotros, tiene incluso rango
constitucional al disponer expresamente el artículo 45 de la Constitución Española que quienes agredan al
medio ambiente tienen 'la obligación de reparar el daño causado'."

En conclusión, la Sala de instancia no aplica debidamente al caso de autos semejante principio y las
normas legales en que se concreta, pues vincula de modo necesario la indemnización a la sanción cuando
precisamente dichas normas reconocen la "independencia" de una y otra.

Quinto.- Las consideraciones anteriores no determinan, sin embargo, la casación de la sentencia,


pues ésta, en realidad, descansa sobre la premisa de que en el caso de autos no se llegó a demostrar de
modo satisfactorio la entidad de los vertidos a causa de la irregularidad en la práctica de sus análisis.

Aun cuando las expresiones de la Sala territorial al inicio de su tercer fundamento jurídico no sean
demasiado felices en términos gramaticales (pues si afirma que "es notorio que se han producido unos
daños al dominio público hidráulico por vertidos contaminantes procedentes de la fábrica", mal puede decir
a continuación que "sin embargo ese daño es más bien presunto") lo que quiere expresar, como se deduce
del resto del fundamento jurídico, es que no había datos fehacientes sobre las concretas características de
aquéllos a partir de los cuales obtener unas conclusiones seguras y válidas en derecho.

Es en este punto donde juega el segundo bloque de cuestiones suscitadas por el motivo único de
casación, esto es, las referentes a la aplicación del artículo 253 del Reglamento que el Abogado del Estado
considera infringido. Artículo cuya comprensión requiere, previamente, tener en cuenta el precedente (252),
según el cual los organismos de cuenca podrán efectuar "cuantos análisis e inspecciones estime [n]
convenientes para comprobar las características del vertido y contrastar, en su caso, la validez de aquellos
controles. La realización de estas tareas podrá hacerse directamente o a través de Empresas
colaboradoras."

El régimen de estas empresas colaboradoras se concreta en el tan citado artículo 253 que habilita al
Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo para que fije las condiciones que les permitan actuar en
colaboración con los organismos de cuenca, previa su declaración de idoneidad (apartado primero) y su
inscripción en un registro especial (apartado segundo), título de idoneidad que les puede ser retirado
(apartado tercero); el precepto concluye con el apartado cuarto que literalmente afirma: "Los Organismos de
cuenca podrán establecer contratos de colaboración con las Empresas que figuren en el Registro Especial.
Sin este requisito, la vigilancia que eventualmente se estableciera no podrá tener fuerza legal."

La Sala de instancia interpreta y aplica correctamente este precepto, que no puede ser disociado del
inmediato anterior, para negar la "fuerza legal" de unos análisis que ni fueron llevados a cabo directamente
por los servicios del Ministerio de Obras Públicas ni por una "empresa colaboradora" de las autorizadas al
efecto, sino por otra empresa privada de la que en el expediente y en los autos no había más datos que los
de su denominación y domicilio, sin que constara qué tipo de relación la uniera al citado Ministerio.

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La Sala territorial, pues, no infringió el artículo 253 del Reglamento, sino que lo aplicó en sus propios
términos, cuando declaró la falta de "fuerza legal" de los citados análisis y obtuvo de esta declaración la
consecuencia de que, aun existiendo daños derivados de los vertidos contaminantes, no podían
determinarse con certeza su extensión y características. Ha de tenerse en cuenta, además, que la fijación
fiable de los parámetros del vertido era tanto más necesaria cuanto que la empresa actora, según consta en
el expediente administrativo, estaba autorizada desde 1987, por resolución de la propia Confederación
Hidrográfica del Júcar, para verter a los cauces públicos un volumen de aguas residuales de 400.000 m3
anuales con un grado de contaminación correspondiente a la "Tabla de aplicación: 1, Valor del coeficiente
K: 4,0", por cuya autorización satisfacía, a tenor de aquel documento, un canon anual de vertido de
3.200.000 pesetas (1987) en aplicación de los artículos 294 y 295 del Reglamento del Dominio Público
Hidráulico.

Quiérese decir con ello que sólo los vertidos contaminantes que excediesen de los parámetros
autorizados podían determinar la indemnización por los daños al dominio público y que la realidad de aquel
exceso implicaba disponer de unos análisis que demostrasen, con la seguridad propia de este género de
pruebas realizadas por servicios oficiales o empresas colaboradoras, sus características. Como quiera que
ello no llegó a producirse, ante la falta de fiabilidad -en términos estrictamente legales- de los realizados por
otras personas físicas o jurídicas, la Sala de instancia no infringió el artículo cuya vulneración denuncia el
Abogado del Estado.

Si la constatación fiable de las "características" (expresión que utiliza el artículo 252 del Reglamento)
del vertido contaminante es el presupuesto de hecho para la ulterior exigencia de indemnización y tal
presupuesto no llegó a producirse, es irrelevante, a los efectos del recurso de casación, que la Sala
interpretara de modo inapropiado las demás normas invocadas por el Abogado del Estado, por lo que el
referido recurso debe ser desestimado.

Al igual que afirmamos en la sentencia de 2 de febrero de 2001, antes citada, esta conclusión frustra
la facultad (derecho y simultáneo deber) de la Administración, en cuanto representante de los intereses
generales de la colectividad, de resarcirse de los daños inherentes a unos vertidos ilegales que sin duda
existieron y perjudicaron la calidad de las aguas públicas, pero la estimación de cuyas circunstancias -tanto
de los vertidos como de los daños- no se hizo con el rigor exigible ni del modo adecuado. De todo ello se
deriva la necesidad de incrementar en este tipo de expedientes administrativos los medios técnicos de
comprobación y análisis de los vertidos contaminantes, así como de fundar adecuadamente la
determinación de los daños causados, sin los cuales la falta de suficientes elementos de juicio respecto de
unos y otros aboca a la inoperatividad real del principio "quien contamina , paga " como en este caso
ocurrió.

Sexto.- Procede, por tanto, la desestimación del recurso con la preceptiva imposición de costas a la
parte cuyo motivo ha sido íntegramente desestimado, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la
precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación número 3466 de 1995, interpuesto por la Administración del
Estado contra la sentencia dictada con fecha 24 de noviembre de 1994 por la Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana
en el recurso número 3850/1993. Imponemos a la parte recurrente las costas de este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos,
mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.-
Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia
por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de
los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.