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1º TALLER SOBRE DIMENSIONES HUMANAS DEL CAMBIO AMBIENTAL EN ARGENTINA

“Hacia la construcción de una Agenda Científica Ambiental Interinstitucional”. Universidad de


Luján, 8 al 10 de agosto de 2007

Publicado en: Dimensiones Humanas del Cambio Ambiental en Argentina. Hacia la construcción de
una Agenda Científica Ambiental Interinstitucional. E. Tancredi y N. Da Costa Pereira,
coordinadoras. Luján-Buenos Aires, UNLu/ Agencia; 67-73. ISBN 978-987-05-3296-5. Sin referato.

Riesgo, prevención, mitigación y adaptación.


Aportes al eje temático “seguridad humana”.

Por Claudia E. Natenzon 1

Integrantes del Proyecto: Natalia Marlenko, Anabel Calvo, Silvia González, Gabriela Maldonado,
Gabriel Meconi, Ana María Murgida, Diego Martín Ríos, Sandra Pereira, María Cecilia Boudin,
Débora de Feo, Constanza Riera, Jesica Viand.
PIRNA-Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente, Facultad de Filosofía y
Letras, Universidad de Buenos Aires.
Puán 480 – 4to. Piso, 1406 Buenos Aires, Argentina
Email: natenzon@filo.uba.ar

“…insisto que la naturaleza humana no es


inmutable. (…) Los hombres y las mujeres pueden
ser comprutarizados como robots, sí, pero también
pueden negarse a ello”. Herbert Marcuse, 1979.

Introducción: Antecedentes

El Programa de Investigaciones en Recursos Naturales y Ambiente – PIRNA, comenzó


realizando investigaciones sobre catástrofes por inundaciones en 1988. En aquella oportunidad
se analizaron aspectos sociales de inundaciones ocurridas en la cuenca del río Salado, Provincia
de Buenos Aires en 1985, y las inundaciones catastróficas del litoral fluvial de 1983 y 1992. Los
primeros resultados de esas investigaciones nos demandaron contar con un marco teórico que
permitiera interpretar porqué los impactos sociales negativos de estos eventos se reiteraban, lo
que se concretó cuando tuvimos conocimiento y nos pusimos en contacto con la Teoría Social
del Riesgo. A partir de allí elaboramos un marco teórico propio, en el cual la catástrofe cobra
sentido en un continuo histórico, donde se constata la presencia central del riesgo como parte de
la sociedad moderna, y la construcción social durante los momentos de considerados de
“normalidad”, de condiciones que configuran y desembocan en los momentos de “catástrofe”.

Dicha Teoría nos permitió considerar las múltiples dimensiones que configuran el riesgo
(peligrosidad, vulnerabilidad, exposición, incertidumbre) tomando como centro particular de
nuestros estudios la comprensión de una de ellas: la denominada vulnerabilidad social. Para tal
fin desarrollamos técnicas y herramientas de análisis particulares para la problemática del riesgo
y las catástrofes, que en su momento fueron pioneros en nuestro país: selección de indicadores,
conformación de índices de vulnerabilidad social frente a catástrofes, análisis institucional
aplicado al sector, y una serie de elementos de análisis vinculados a detectar procesos de
configuración y amplificación de la vulnerabilidad social.

A partir de la divulgación científica de los resultados alcanzados, a fines de los ’90 fuimos
invitados a colaborar con climatólogos e hidrólogos en investigaciones y proyectos conjuntos,
proporcionándoles conocimientos sobre los procesos sociales (particularmente en relación a
vulnerabilidad social) que podrían estar involucrados y anticipar futuras configuraciones de

1
Profesora de la Universidad de Buenos Aires y FLACSO Argentina.
catástrofes producidas por un probable cambio climático. De esta forma consolidamos una línea
que está presente tanto en la conformación del equipo de trabajo 2 como en la interacción en
proyectos mayores, que es la del trabajo interdisciplinario. Además de los ya mencionados,
hemos abordados aspectos particulares del riesgo y la vulnerabilidad social en casos urbanos y
rurales de nuestro país: el área litoral del río de la Plata en su conjunto, el AMBA litoral, los
partidos de Avellaneda y Tigre, las cuencas Reconquista y Matanza-Riachuelo, el pueblo de
Iruya en Salta. Particularmente relevante ha sido nuestra participación en la elaboración de los
estudios de base de la Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático, realizados
entre el 2005 y 2006. Además, miembros del PIRNA hemos colaborado con instituciones
internacionales en proyectos ubicados en la cuenca del Plata, Perú, Chile y América latina en su
conjunto.

El nuevo proyecto que iniciaremos en 2008 se denomina “Gestión del riesgo en Argentina.
Prevención, mitigación y adaptación en catástrofes actuales y por impacto de un probable
cambio climático.” Con él buscamos culminar esta línea de investigación, apoyándonos en los
trabajos y estudios de caso ya realizados durante la última década, con el objetivo de producir
una propuesta propia como aporte a la prevención y mitigación de catástrofes en nuestro país.

Temas y problemas

- La agenda del IHDP, la seguridad humana y el riesgo

El IHDP ha planteado varios ejes temáticos para abordar prioritariamente dentro de los
problemas ambientales globales que este Taller ha tomado como propios: seguridad humana,
transformaciones industriales, cambios en el uso y cobertura del suelo y dimensiones
institucionales. Y si bien todos ellos son atravezados de alguna forma por la problemática del
riesgo, es en relación al primero de ellos que la cuestión adquiere más relevancia.

Hemos encontrado varias definiciones de seguridad. Por ejemplo, en


http://www.wordreference.com puede leerse:
• Calidad de lo que es o está seguro: la seguridad de una cuerda, de un apoyo.
• Certeza, garantía de que algo va a cumplirse: tener la seguridad de que se va a sanar.
• Seguridad Social: Conjunto de organismos, servicios e instalaciones dependientes del Estado
que cubren algunas necesidades de la población, como la sanidad, las pensiones, los subsidios,
etc.: un hospital de la Seguridad Social.
• de seguridad loc. adj. [Mecanismo] que previene algún riesgo o asegura el buen
funcionamiento de alguna cosa, precaviendo que falle: puerta, cinturón de seguridad.

Esta última definición es la que puede relacionarse de manera más contundente con el riesgo. La
seguridad se considera generalmente como el contrario de riesgo. Si algo no es seguro corremos
el riesgo de tener problemas. Sin embargo, si consideramos que hay riesgo cuando tenemos
algún conocimiento de su existencia y configuración, su contrario no resulta la seguridad sino la
incertidumbre emergente de esa falta de conocimientos. Vinculamos entonces a la seguridad de
manera inversa con una de las dimensiones del riesgo, el peligro: Algo es seguro cuando su
peligrosidad queda acotada en su potencialidad, dominada o puesta fuera de acción. De esta
manera, al considerar el riesgo, cobran importancia: la temporalidad, el conocimiento existente y
el que debería conseguirse, la posibilidad de prever y, en consecuencia, de prevenir.

- Prevención y mitigación

La prevención surge cuando se puede anticipar la ocurrencia de un fenómeno peligroso y tomar


medidas que permitan evitar impactos negativos para la población, los bienes y servicios, y el
ambiente. La mitigación incluye poder ejecutar medidas de intervención dirigidas a reducir y

2
Si bien el equipo tiene un predominio de geógrafos, lógico por el ámbito en el cual tiene sede nuestros
proyectos, participan en él miembros de otras disciplinas tales como Antropología, Geohidrología y
Sociología, y se cuenta con asesoramiento en Economía y Ecología.
atenuar impactos negativos de peligros específicos (Tomado de Cardona y Lavell, La Red,
2002). Acciones de prevención y mitigación en el marco del riesgo ocurren cuando existe una
gestión integrada (en contraposición a la noción de “gestión fragmentada”) que toma en cuenta
procesos históricos y naturales de larga duración, múltiples y complejos.

Sólo una gestión de este tipo podrá actuar sobre las condiciones de vulnerabilidad social en la
normalidad, tomar medidas precautorias ante las incertidumbres y requerir y fomentar la
participación de todos los actores involucrados.

- Riesgo, prevención y cambio climático

Discusiones establecidas en relación a la pertinencia de la problemática del cambio climático


polariza las posturas entre aquellos que defienden la necesidad de realizar estudios que
permitan perfila el futuro al cual deberá enfrentarse la humanidad, y quienes señalan que antes
que ocuparnos del futuro debemos enfrentar los múltiples problemas de la sociedad actual. Entre
los apocalípticos y los escépticos, entre los que empujan siempre para el mañana las medidas
preventivas y los que hoy se dedican sólo a la coyuntura, se está polarizando una falacia.

En efecto, la construcción de nuestro presente tiene sus raíces y explicaciones en acciones


realizadas en el pasado, mientras que hoy estamos sentando las bases de lo que ocurrirá
mañana. Deberemos enfrentar entonces al mismo tiempo tanto lo que acontece en la actualidad
como la previsión estratégica de qué sucederá en el futuro. En este sentido, coincidimos con
Baethgen (2005) en que “El mejor camino para enfrentar los impactos del cambio climático
[futuro] es trabajar intensamente enfrentando los impactos de la variabilidad climática [presente]”.

En este marco, queremos aportar algunas conclusiones diagnósticas a las que hemos llegado en
nuestras últimas investigaciones, sobre los aspectos institucionales del riesgo actual que puede
incidir en el riesgo futuro de un probable cambio climático y que ayudarían a tomar medidas
preventivas y de mitigación:

a. Hemos encontrado que faltan instituciones intersectoriales, en múltiples escalas geográficas,


coordinadas por un organismo específico que tenga cierta estabilidad en la estructura de
gobierno, con recursos económicos y humanos, que trabaje el tema en la larga duración, esto es,
más allá del presupuesto anual, de un mandato electoral o de un cambio de funcionario.

b. Desde el punto de vista de la vulnerabilidad social, no se toman en cuenta las condiciones


socioeconómicas “normales” de los actores involucrados, dejándolos expuestos a impactos
negativos y, en muchos casos, naturalizando su condición de inundados permanentes.

c. A esta amplificación del riesgo converge la carencia de procesos de comunicación del riesgo
que permitan a los actores afectables/ afectados tomar decisiones en tiempo y forma,
colocándolos en situaciones de incertidumbre e incluso de ignorancia, y negándoles el derecho a
saber el riesgo que corren en el lugar donde viven.

d. Como consecuencia de las políticas públicas y las prácticas de gestión existentes, hoy los
costos económicos de estos procesos negativos son asumidos por las familias de grupos
sociales más vulnerables, transformándolos así en una externalidad para el Estado y el resto de
la sociedad. Se suma a ello daños inconmensurables desde el punto de vista económico, que
hacen a aspectos afectivos, psicosociales y de la cultura cotidiana de las familias involucradas,
con pérdida –a futuro– de años y calidad de vida.

e. Entonces, la actual forma que asume la toma de decisiones (vertical, fragmentada y en la


emergencia), es contraria a las formas de gobierno que este tipo de problemas requiere en
contextos democráticos, esto es: decisiones tomadas por consenso, con participación de todos
los actores involucrados, rescatando las iniciativas espontáneas que la sociedad civil ha ido
desarrollando en el tiempo como estrategias de adaptación y mitigación frente al vacío dejado
por las autoridades competentes.
- Riesgo, catástrofes y desarrollo

El riesgo de catástrofes es la probabilidad de ocurrencia de eventos que pueden ocasionar


daños extraordinarios en la población. Conocer sus dimensiones constitutivas (peligrosidad,
vulnerabilidad social, exposición) permite anticipar con mayor certeza los acontecimientos futuros
y, en consecuencia, realizar acciones de prevención en el presente que disminuyan la posibilidad
de ocurrencia de catástrofes y de sus daños. La catástrofe es el riesgo puesto en acción; al
mismo tiempo, es la configuración de nuevas condiciones de riesgo (actualización).

Inundaciones por tormentas severas, accidentes industriales ampliados, anegabilidad por


ascenso en el nivel de la capa freática, extensión de productos contaminantes a través de las
inundaciones o por disposición de residuos peligrosos, son algunos ejemplos de peligros a los
que la sociedad y sus bienes están expuestos. En el territorio se materializa esa exposición que
cambia con el tiempo de acuerdo a las decisiones, acciones y valorizaciones de las sociedades
en contextos socioeconómicos, políticos y culturales específicos.

La forma en que se realiza la gestión del territorio en gran parte de los países subdesarrollados -
tanto pública como privada- genera situaciones que retroalimentan y amplían los peligros y la
vulnerabilidad. Esta forma de gestión en condiciones de "normalidad" (riesgo), es decir, acciones
fragmentadas, instituciones desarticuladas, desconocimiento de medidas blandas, preeminencia
del interés económico privado en la toma de decisiones, son algunos aspectos de la gestión en
condiciones de subdesarrollo que se potencian en lo “extraordinario” (catástrofe). Las causas de
fondo de estas acciones deben buscarse en las lógicas propias de los intereses de los actores
sociales tales como los intereses económicos privados (por ejemplo inmobiliarios o industriales),
el desplazamiento de las funciones del Estado, las prácticas partidarias y electoralistas, entre
otras.

- Cambio climático, vulnerabilidad, mitigación y adaptación

Sobre este escenario complejo se instala la problemática del cambio climático que está
impregnada, a su vez, de un elevado nivel de incertidumbre asociado tanto a situaciones de
investigación como de gestión y acción política, con múltiples implicancias en la sociedad
involucrada. Los organismos internacionales que trabajan en cambio climático introducen
nociones tales como vulnerabilidad, mitigación y adaptación para referirse a sus impactos sobre
la sociedad mundial.
3
Según el IIIº Informe del IPCC, producido en 2001, la vulnerabilidad es el grado en el que un
sistema –sin diferenciar si es natural o social- es susceptible a (o no puede soportar) los
efectos adversos del cambio climático, incluyendo los efectos de la variabilidad y los extremos
climáticos. La vulnerabilidad es una función del carácter, el tamaño y la proporción de la
variación climática a que un sistema está expuesto, su sensibilidad y su capacidad de
adaptación. Del punto de vista de las catástrofes es posible encontrar otras aproximaciones.
Por ejemplo, siguiendo a Blaikie y otros (1998); y a Herzer y otros (2002) la vulnerabilidad –en
este caso, la vulnerabilidad social– es un conjunto de características previas pertenecientes a
una persona o a un grupo, que determinan su capacidad de anticiparse, sobrevivir, resistirse y
recuperarse del impacto de determinado peligro. Es un término relativo y específico que implica
siempre una cierta vulnerabilidad ante una amenaza específica.

La noción de mitigación según el IPCC hace referencia específicamente a la implementación de


políticas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (IPCC, 2001, p.990; la
traducción es nuestra), aunque también reconocen otros usos de la palabra como “reducción de
impactos adversos” último sentido es el que se toma en el campo del riesgo social y las
catástrofes, donde la mitigación aparece más ligada a la idea de prevención (Lavell, la RED,
OEA, etc). Prevención y mitigación refieren, en general, a la evaluación y la toma de decisión
respecto al riesgo y eventualmente, a su disminución. En las tareas de prevención y mitigación

3
Ver en www.pirna.com.ar: Natenzon, Claudia E. (2005) “Vulnerabilidad social, catástrofes y cambio
climático. Comentarios temáticos, teóricos y metodológicos para América Latina”. En: IIª Conferência Regional
sobre Mudanças Globais: América do Sul. Universidad de San Pablo, 7 - 10 de noviembre; 15p.
interesa, entonces, diagnosticar el estado de la sociedad y sus instituciones. Desde esta
perspectiva las tareas de prevención y mitigación están necesariamente involucradas en la
gestión de la “normalidad”.

Pasado un lustro, en la problemática del CC la centralidad de las nociones de vulnerabilidad y


mitigación ha sido desplazada por la relevancia que adquiere actualmente la noción de
adaptación. En ciencias naturales adaptación es sinónimo de vida, aún en condiciones extremas.
Un autor clásico, (Margalef, 1998; p.2), sin dar una definición específica, utiliza el término al
analizar las características del medio externo, denominando “síndromes de adaptación” a la
forma en que diversas especies u organismos responden a ellas. El término está directamente
involucrado con la discusión sobre el origen de las especies y, dentro de la Teoría de la
Evolución, con los procesos de selección natural, que se explican por adaptaciones graduales
acumulativas, ajustadas por fuerzas ambientales cambiantes, durante tiempos geológicos.

Sin embargo, en su aplicación a procesos sociales el término debe tomarse con precaución. Si
bien en ciencias naturales adaptación es sinónimo de mantenimiento de la vida –aún en
condiciones extremas–, en el análisis de la sociedad puede ser utilizada como mantenimiento del
status quo o incluso, para fundamentar planteos en los cuales el modelo a seguir es el de los
pobres. Seguramente que las distintas prácticas de los diferentes sectores sociales en
situaciones críticas brindan lecciones a ser aprovechadas, pero ellas deberán encuadrarse en un
modelo de desarrollo donde las oportunidades sean iguales (más iguales) para todos, y en el
cual se pueda ejercer el derecho a saber el riesgo que se corre en el lugar donde se vive. Esto
significa, en otras palabras, tener en cuenta las diferentes vulnerabilidades sociales actuales.

Porque en los tiempos actuales, la “adaptación” social es ejercida en función del modelo de
desarrollo y el tipo de democracia que cada sociedad practique, factores directamente vinculados
con la cobertura de necesidades básicas, con la disminución de la vulnerabilidad social y con la
prevención como noción central de las prácticas sociales del riesgo.

Próximos proyectos

Distintos organismos internacionales han venido trabajando en el tratamiento de las catástrofes y


la gestión del riesgo desde la década de 1980, avanzando paulatinamente desde una mirada
centrada en la atención en la emergencia hacia otra que trata de identificar, diagnosticar y
evaluar las condiciones por las cuales se producen estas catástrofes. Con la actual “Estrategia
Internacional de Reducción de Desastres” (EIRD) de la ONU, se han delineado algunos aspectos
clave que debe tener una gestión del riesgo tendiente a mitigar los impactos negativos de las
4
catástrofes .

Dentro del continuo del desastre (prevención, mitigación, preparación, respuesta y


rehabilitación), la mirada está puesta en el momento de la emergencia. Cuando se piensa en la
prevención y la mitigación, los enfoques y las acciones son sectoriales, fragmentados, e incluso
la legislación ambiental avala esta modalidad de gestión. Todas estas características quedan
cristalizadas en el territorio y amplifican el riesgo.

En este sentido, en el próximo proyecto a desarrollar hemos considerado interesante comparar


los diagnósticos realizados hasta la fecha por los investigadores del PIRNA, con una serie de
propuestas de organismos internacionales que plantean vías de acción para enfrentar el riesgo y
las catástrofes, buscando identificar para nuestro país hasta qué punto, en qué condiciones y
con qué alcances es posible prevenir catástrofes originadas tanto en la variabilidad climática
como en el cambio climático, con el fin de realizar una propuesta propia.

Referencias:

4
Recomendamos ver la página del EIRD: http://www.eird.org/index-esp.html, y la del la Plataforma
Global para la Reducción del Riesgo de Desastres: http://www.preventionweb.net/globalplatform/
Blaikie, Piers, Terry Cannon; Ian Davis y Ben Wisner (1998): Vulnerabilidad. El entorno social,
político y económico de los desastres. Bogotá, LA RED/ITDG.

Servicio Nacional de Estudios Territoriales (2002) Conceptos y Definiciones de Relevancia en


la Gestion del Riesgo. Basado en O.D. Cardona, con modificaciones de A. M. Lavell. Versión
digital: http://www.snet.gob.sv/Documentos/conceptos.htm. El Salvador, Marzo 2002.

Herzer, Hilda; Carla Rodríguez, Alejandra Celis, Mara Bartolomé y Graciela Caputo (2002)
Convivir con el riesgo o la gestión del riesgo. Versión en formato digital:
http://www.cesam.org.ar/publicaciones.htm

IPCC-McCarthy, James J.; Osvaldo F. Canziani; Neil A. Leary; David J. Dokken & Dasey S.
White (2001) Climate Change 2001: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Contribution of
Working Group II to the Third Assessment Report of IPCC. Cambridge University Press/
Intergovernmental Panel on Climate Change – WHO – UNEP.

Marcuse, Herbert (1979) “La ecología y la crítica de la sociedad moderna”. Reproducida en


Ecología Política. Cuadernos de debate internacional. Nº 5: 73-79. Barcelona, ICARIA, abril de
1993.

Margalef, Ramón (1998) Ecología. Barcelona, Omega.

Natenzon, Claudia E. (2005) “Social Vulnerability, Disasters and Climate Change in Latin America.
Thematic, Theoretical and Methodological Approaches”/ “Vulnerabilidad social, catástrofes y cambio
climático. Comentarios temáticos, teóricos y metodológicos para América Latina”. En: IIª
Conferência Regional sobre Mudanças Globais: América do Sul. Universidad de San Pablo, 7 - 10
de noviembre; 15p.

Natenzon, C E., N. Marlenko, S. González, D. Ríos, A. Murgida, G. Meconi y A. Calvo (2003)


“Las dimensiones del riesgo en ámbitos urbanos. Catástrofes en el Area Metropolitana de
Buenos Aires”. En: Procesos territoriales en Argentina y Brasil. A. F. Alessandri Carlos y R.
Bertoncello, compiladores. Universidad de Buenos Aires/ Universidad de San Pablo (255-276).