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Centro de Investigación Económica y Social P. José Luis Alemán, SJ.

Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra.

Nota de Debate1 No.2

REFLEXIONES SOBRE
EL IMPACTO DE LAS VISITAS SORPRESA

Pedro Juan del Rosario2

Santo domingo,
13 de marzo 2019

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La serie “Notas de Debate” es una publicación electrónica que recoge ensayos breves del equipo de
investigadores de planta y asociados del Centro de Estudios P. Alemán. Los análisis y conclusiones presentados en
“Notas de Debate” son responsabilidad de cada autor.
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Economista, investigador asociado del Centro de Estudios Económicos y Sociales Padre José Luis Alemán de la
Pontifica Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM).
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Resumen

En su reciente discurso ante el Consejo de Gobernadores del Fondo Internacional de Desarrollo


Agrícola (FIDA), el presidente Danilo Medina dio cuenta de los logros alcanzados por
el programa “Visitas Sorpresa”, orientado fundamentalmente al desarrollo de la agropecuaria.
Hizo alusión al impacto sobre la pobreza y la desigualdad en la zona rural, la creación
de empleo y el aumento de la autosuficiencia alimentaria.

En este trabajo se discute el impacto señalado por el presidente Medina, a partir de los
agregados estadísticos que se extraen de las fuentes oficiales.

En primer lugar, se concluye la baja probabilidad de un impacto significativo de las visitas


sorpresa en la reducción de la pobreza y la desigualdad, debido a que el factor principal que
explica esa reducción es el incremento del ingreso laboral rural. Este ingreso está determinado
principalmente por los ingresos no agrícolas que se generan en actividades fuera de la zona
rural.

En segundo lugar, se plantea la imposibilidad de un aumento significativo del empleo


agropecuario, cuando la Creación Neta de Empleo en esa actividad resulta negativa en
el período 2012-2018.

Y, en tercer lugar, los logros señalados respecto a la autosuficiencia alimentaria no se pueden


sustentar con los datos disponibles. La producción nacional aporta mucho menos del 85% del
gasto en alimento de los hogares dominicanos, en una trayectoria de pérdida de importancia
relativa respecto a las importaciones de alimento.

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Introducción

En su reciente participación en el 42o Período de Sesiones del Consejo de Gobernadores del Fondo
Internacional para el Desarrollo Agrícola (FIDA), en la sede de la Organización de las Naciones Unidas
para la Alimentación y la Agricultura (FAO), en Roma, el presidente Danilo Medina presentó
un discurso en el que trató diferentes temas sobre las estrategias de desarrollo rural implementadas en
nuestro país. Particularmente enfatizó el llamado programa de las “Visitas Sorpresa”, iniciado en el año
2012 y desarrollado “con una inversión que supera los 58,000 millones de pesos en proyectos
agropecuarios y otros 40,000 millones de pesos de otras instituciones del Estado, totalizando más de
2,000 millones de dólares en 6 años”. Obviamente, frente a los principales financiadores de esa
iniciativa gubernamental, el presidente Medina tenía que hacer alusión a los grandes logros del
programa. Este programa, dijo el Presidente, “es una de las principales estrategias estatales
para
reducir la desigualdad, aumentar la producción nacional de alimentos, generar empleo y combatir la
pobreza”.

En este sentido, quiero compartir algunas reflexiones relacionadas con el impacto de la estrategia de las
visitas sorpresa sobre los aspectos señalados en la expresión del presidente Medida que cité
anteriormente. Para ello, utilicé datos oficiales y de organismos internacionales, a nivel agregado, sin
entrar, por tanto, en las especificidades del impacto de las visitas sorpresa sobre grupos sociales
o territorios particulares.

Pobreza y desigualdad

Según el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD 2018), en su Boletín de


Estadísticas Oficiales de Pobreza Monetaria, Año 3, No 5, desde el año 2012 hasta 2017 la pobreza
monetaria en la zona rural se redujo de 49.3% a 29.6%; una reducción de 19.7 puntos porcentuales. Eso
estuvo asociado a la salida de la pobreza de 1,249,401 personas en el período indicado. En 2013 la
pobreza aumentó a 51.0%, para moverse de forma descendente en los años siguientes. Según el discurso
del presidente Medina, la pobreza se redujo en 24.4 puntos porcentuales para el 2018 con respecto a
2012. Es importante señalar que en esos resultados hay dos fuentes distintas (metodologías diferentes)
del Banco Central, entremezcladas para el cálculo de la pobreza: la Encuesta Nacional de Fuerza de
Trabajo (ENFT), para el período 2012-2016, y la Encuesta Nacional Continua de Fuerza de Trabajo
(ENCFT) para el período 2016-2018.

De acuerdo con la metodología utilizada por el MEPyD (2018), a nivel nacional el cambio de la pobreza
monetaria tiene dos componentes explicativos: el “efecto crecimiento”, expresado por el cambio en el
ingreso real per cápita, y el “efecto distribución”, medido a través del cambio en el Índice de Gini. Sobre
esta base, el factor explicativo más importante de la reducción de la pobreza desde 2012 es el aumento
del ingreso real per cápita, específicamente del ingreso laboral; y en menor medida, el efecto
distribución. En los resultados que presenta el MEPyD, el peso de los ingresos no laborales (remesas,
donaciones, Solidaridad…) tiene poca importancia en la reducción de la pobreza. El caso particular de
la reducción de la pobreza rural es similar, salvo que el aumento de la desigualdad en el período 2012-
2016 en la zona rural tuvo un efecto negativo de mayor impacto que lo sucedido en la zona urbana.

La desigualdad en la zona rural aumentó desde 2012 hasta 2016, de 0.398 a 0.413, sobre la base de la
ENFT. Y, entre 2016 y 2017, la desigualdad se redujo de 0.399 a 0.387, sobre la base de la ENCFT.
Trascendiendo el problema de las dos bases de datos, hay que destacar que sólo en el último período
registrado se establece una reducción de la desigualdad; es decir, no se puede afirmar que las visitas
sorpresa han tenido una relación de causalidad positiva respecto a la reducción de la desigualdad en la
zona rural desde 2012, ya que en los seis años considerados ha predominado un efecto distribución
negativo respecto a la reducción de la pobreza, a menos que se trate de un efecto positivo retrasado que
se expresa en 2016 y 2017. Sin embargo, como se podrá observar, esta situación sería poco probable,
debido a las connotaciones de la dinámica del ingreso en la zona rural.

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Si aceptamos los datos oficiales sobre la reducción de la pobreza rural, causada principalmente por el
incremento de los ingresos laborales, entonces hay que preguntar: ¿hasta qué punto las visitas sorpresa
han impactado sobre el ingreso laboral de la población rural? La pregunta conduce a plantear algunas
consideraciones sobre la ocupación rural que ayudan a entender las conexiones entre el ingreso laboral
y la pobreza en la zona rural.

Los ocupados rurales

De acuerdo con la ENFT (2008-2015), los residentes rurales ocupados en la agropecuaria alcanzan
31.8% del total de ocupados en 2015. Los ocupados agropecuarios se distribuyen de la siguiente manera:

a. Agricultores y trabajadores calificados de explotaciones agrícolas, 17.9%;


b. Peones agropecuarios, 13.9%. El 66% de los peones agropecuarios son haitianos en 2015.
c. La participación femenina en la ocupación agrícola es 5.7%, y reduciendo desde 2014,
según ENCFT (en el discurso se habla de una participación femenina de 31.2% en la
economía agrícola).

Por diferencia, los residentes rurales ocupados en actividades no agrícolas alcanzan 68.2%
(probablemente ese número es mayor en 2018, según la tendencia). De 2008 a 2015, los ocupados no
agrícolas han crecido 24.6% y los ocupados agrícolas 16.8%. Las principales ocupaciones no agrícolas
de los trabajadores que residen en la zona rural se ubican especialmente en centros urbanos, como se
puede constatar en los datos de la ENFT a tres dígitos. Las ocupaciones más importantes, según el peso
relativo en la ocupación total, son:

a. Personal doméstico y afines,


b. Limpiadores, lavanderos y planchadores,
c. Vendedores y demostradores de tiendas y almacenes,
d. Conductores de vehículos de motor,
e. Personal de intendencia y de restauración,
f. Oficiales y operarios de la construcción (obra gruesa) y afines,
g. Vendedores de quioscos y de puestos de mercado,
h. Cajeros, taquilleros y afines,
i. Mensajeros, porteadores, porteros y afines,
j. Otros trabajadores de servicios personales a particulares,
k. Vendedores ambulantes y afines.

En 2015, dentro de los ocupados rurales, los agricultores y trabajadores calificados de explotaciones
agrícolas tenían un ingreso mensual promedio de 9,409 pesos dominicanos; y los peones agropecuarios
de 7,888, el más bajo entre todas las ocupaciones rurales. El promedio para los ocupados rurales era
11,453 (ENFT). Algunas consideraciones sobre los ingresos laborales rurales son importantes:

a. Los ingresos mensuales de la agropecuaria se han mantenido en la última década como los
más bajos entre todas las ramas productivas. Para 2018, la agropecuaria alcanza un ingreso
mensual de 12,373 pesos, frente al promedio general de 19,458 (ENCFT); es decir, 36%
menos. Asociado a esta diferencia de ingresos se reconoce el hecho de que el sector
agropecuario tiene el peor índice de productividad entre todos los sectores productivos
dominicanos, según el Informe Nacional de Competitividad.
b. De 2008 a 2015, los ingresos no agrícolas de los trabajadores rurales (provenientes
principalmente de actividades urbanas) han crecido más que los ingresos agrícolas: 89.2%
y 77.7%, respectivamente (ENFT).
c. Por la misma composición y comportamiento de los ingresos rurales en la última década,
una reducción de la desigualdad, como lo sucedido en 2016 y 2017, no se puede explicar
por un “efecto distribución” inducido por la actividad agropecuaria, dado el peso y el débil
comportamiento de los ingresos agrícolas. Más bien, la explicación estaría
relacionada principalmente con el incremento relativamente favorable de los ingresos en la
zona urbana,

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donde está ocupada la mayor parte de los trabajadores rurales, de tal manera que
provocase un efecto generalizado positivo sobre la distribución del ingreso en la zona
rural.

Cada vez, en mayor medida, los hogares rurales dependen de ingresos no agrícolas. No entender esta
realidad podría crear serias distorsiones en el diseño de políticas. La ruralidad dominicana de las últimas
décadas no es sinónimo de agricultura. Por tanto, la pobreza monetaria y la desigualdad rural en general
no es combatible exclusivamente a través de estrategias sectoriales agropecuarias. Bajo estas
condiciones, resultaría una sobrevaloración la idea de un programa de apoyo a la agropecuaria que
pudiera reducir significativamente la pobreza monetaria rural y la desigualdad en términos agregados,
cuando la mayoría de los hogares rurales depende de ingresos no agrícolas generados principalmente en
los centros urbanos. Las interacciones rural-urbanas no pueden soslayarse en el diseño de las
estrategias para reducir la pobreza rural y la desigualdad.

Sobre ese tipo de interacciones rural-urbanas, hay que destacar un fenómeno importante: existe una
participación cada vez mayor de agricultores que residen en centros urbanos. Según la ENFT, en 2012
los agricultores que residían en la zona urbana representaban el 22.5% (77,572) de todos los que tenían
la agricultura como ocupación principal. En 2015 los agricultores residentes urbanos aumentan
su participación alcanzando más de un tercio, el 36.1% (88,011), de todos los agricultores. La hipótesis
es que se trata de los agricultores con mayor capacidad de ingreso, muchos de los cuales se han
movilizado con su familia a residir en los centros urbanos. De ser así, se trataría de un factor favorable
a la reducción de la desigualdad rural, en la medida que el porcentaje de concentración del ingreso en
los deciles más altos de los ocupados descendiera. Probablemente, una parte importante de los
beneficiarios de las visitas sorpresa son agricultores residentes urbanos y, como tales, no tienen
significación en la cuantificación de la pobreza rural.

Frente al escenario presentado anteriormente, se podría argumentar, de todas maneras, que el


dinamismo de la agropecuaria y “la creación de miles de nuevos empleos” impulsados por las visitas
sorpresa, tal como se propaga en los medios, es lo que explica la reducción de la pobreza monetaria rural
a partir de 2012. Sin embargo, en primer lugar, según los datos del Banco Central, el aporte de la
agropecuaria al PIB muestra una tendencia decreciente de 2007 a 2017, más en el caso de la ganadería
que en la agricultura. Desde 2012 hasta 2015 la tasa de crecimiento de la agropecuaria nacional se
mantuvo por debajo de 3.0%, específicamente 2.4% en promedio; un crecimiento menor que lo ocurrido
en los tres años anteriores -2009, 2010 y 2011- con 8.3% en promedio, y por debajo del crecimiento
general de la economía que alcanzó un promedio de 5.5%. Y aunque la agropecuaria se recuperó en
2016, con una tasa de crecimiento de 10%, redujo nueva vez su crecimiento 4.2 puntos porcentuales en
2017, para colocarse por debajo del crecimiento promedio nacional.

El reducido crecimiento general de la agropecuaria dominicana está relacionado fundamentalmente con


el decrecimiento tendencial de la productividad. En efecto, las tendencias de la tasa de crecimiento
(referenciada a 2007) del valor agregado por trabajador y del rendimiento por hectárea de los cultivos
declinan en el tiempo, según datos del Banco Central y del Ministerio de Agricultura. En otras palabras,
hasta el momento, los datos oficiales no revelan un dinamismo extraordinario de la agropecuaria
dominicana desde 2012, de tal magnitud que pudiera asociarse a la reducción significativa de la pobreza
rural en términos agregados.

Y, en segundo lugar, aunque el presidente Medina en su discurso dijo que “en los primeros años de
funcionamiento (de las visitas sorpresa) se han generado decenas de miles de empleos vinculados a la
actividad agrícola”, los datos oficiales hablan en sentido contrario. Entre 2012 y 2016, la Creación Neta
de Empleo (puestos nuevos de trabajo) en la agropecuaria tuvo un resultado negativo, equivalente a -
59,261, según ENFT; y entre 2014 y 2018 la creación de empleo fue de -13,142, según ENCFT. Es
decir, en vez de crear, la agropecuaria ha perdido puestos de trabajo desde 2012, contrario a la intención
expresada en el discurso del presidente Medina.

Un indicador interesante sobre este fenómeno es el número de los inmigrantes nacidos en Haití
residentes en la zona rural, ocupados principalmente en la agropecuaria. Ese número ha descendido
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entre 2012 y 2017; ahora los inmigrantes haitianos residen mayoritariamente en la zona urbana (ENI
2012 y 2017). La razón parece obvia: las oportunidades de ingreso son más y mejores que en la zona
rural. Por tanto, ni en términos de crecimiento ni de creación de empleos, la agropecuaria nacional
puede mostrar un desempeño sobresaliente que pudiera haber generado un incremento del ingreso
laboral, de tal modo que resultara en una reducción de la pobreza monetaria rural en términos agregados.

En síntesis, el impacto del programa de las “Visitas Sorpresa” (dirigido fundamentalmente a apoyar la
agropecuaria) sobre el ingreso laboral de los ocupados rurales, a nivel agregado, no puede visualizarse
en los datos oficiales. Esto significa que tampoco se puede deducir una relación causal entre las visitas
sorpresa y la reducción de la pobreza rural, debido a que no se observa un incremento significativo del
ingreso laboral agrícola, cuando las fuentes oficiales especializadas en el tema de la pobreza señalan que
el ingreso laboral (“efecto crecimiento”) es el factor explicativo más importante del cambio en la pobreza
monetaria desde 2012.

A un impacto significativo de las visitas sorpresa debió corresponderle necesariamente un aumento


sustantivo de los ingresos laborales de los agricultores y peones de la agropecuaria (31.2% de
los ocupados), tanto o más que lo ocurrido con los ingresos no agrícolas (correspondiente al 68.2% de
los ocupados principalmente en actividades urbanas). Esto solo hubiera podido suceder mediante
un aumento extraordinario de la productividad de los trabajadores agrícolas (dominicanos y haitianos),
que se tradujera en incremento del ingreso laboral, para lograr que 1,249,401 personas que residen en la
zona rural (dominicanos y haitianos) dejaran de ser pobres entre 2012 y 2017 (MEPYD 2018). Los datos
analizados no dan cuenta de este aumento de la productividad agrícola, más bien lo contrario.

Como alternativa explicativa, avalada en los datos oficiales, se puede plantear lo siguiente: la pobreza
monetaria rural en términos agregados se ha reducido como resultado principalmente de la combinación
de tres factores estructurales que han estado operando desde hace ya más de una década: a) el aumento
general del ingreso per cápita a nivel nacional; b) el cambio de ocupación de la población rural, asociado
a un aumento del ingreso laboral, desde actividades agrícolas a actividades no agrícolas ubicadas
principalmente en centros urbanos y, c) un crecimiento mayor de los ingresos laborales no agrícolas,
respecto a los ingresos agrícolas, que ha favorecido a los trabajadores rurales no agrícolas que
conforman la mayoría de los ocupados rurales. Son transformaciones que poco tienen que ver con las
visitas sorpresa.

Autosuficiencia alimentaria

De acuerdo con las palabras del presidente Medina en su discurso, “estamos muy próximos a
la autosuficiencia alimentaria, supliendo el 85% de todos los alimentos que consume la población
dominicana”. Aquí hay dos elementos importantes para analizar: el primero, la capacidad del aparato
productivo agropecuario nacional para suplir el 85% de todos los alimentos y, el segundo, el aparente
corto tiempo en que se podría lograr un nivel de autosuficiencia alimentaria que se aproxime al 100%.

A pesar de las discrepancias existentes entre las distintas fuentes de información, veamos que se puede
extraer de los datos disponibles, en términos del valor de la producción, la importación y el consumo de
alimentos en la República Dominicana. En primer lugar, es importante destacar que la canasta de
alimentos de los hogares dominicanos está conformada por dos conjuntos de bienes. El 52.5% son
propiamente alimentos agropecuarios y el resto son alimentos elaborados, incluyendo agroindustriales.
El total del gasto de los hogares dominicanos en alimentos fue de 281,878 millones de
pesosdominicanos en 2017, distribuidos de la siguiente manera: 147,917 millones en alimentos
agropecuarios y 133,961 millones en alimentos elaborados (Banco Central, IPC).

La producción agropecuaria nacional cubre la mayor parte del consumo de alimentos agropecuarios y
parte de la materia prima para la industria, pero una parte significativa de los alimentos que consume la
población es importada. ¿Cuánto del consumo de alimentos agropecuarios aporta la producción
nacional?

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Sobre la base de los datos de la Dirección General de Aduanas (DGA), en 2017, las importaciones de
alimentos agropecuarios sumaron alrededor de 57,000 millones de pesos dominicanos. Esto representa
el 38.5% del gasto total de los hogares en ese tipo de alimento. Ello significa que la producción
agropecuaria nacional aportó el 61.5% (90,968 millones de pesos) del consumo de alimentos
agropecuarios de los hogares dominicanos en ese año.

El resto (47.5%) de la canasta alimentaria de los hogares dominicanos está constituido por el conjunto
de alimentos elaborados. Según los datos del Banco Central, las importaciones de bienes alimenticios
elaborados y semielaborados, además de leche de toda clase, alcanzaron 34,078 millones de pesos en
2012 y aumentaron a 53,969 millones en 2017; un incremento notable de 58.3%. Ese valor representa el
40.2% del total del gasto de los hogares dominicanos en alimentos agropecuarios elaborados en ese año
(133,961 millones). Es decir, que la producción nacional aportó el 59.8% del total gastado por los
hogares dominicanos en alimentos elaborados en 2017.

Si agregamos el gasto de los hogares en los dos conjuntos de alimentos (agropecuarios y elaborados)
entonces resulta que el total de alimentos importados es igual a 110,969 millones de pesos en 2017. Y,
ya que el total de gastos de los hogares en alimentos de ese año es 281,878 millones de pesos, entonces,
las importaciones de alimentos totales representan el 39.4% del gasto total de alimentos de los hogares
dominicanos. Es decir, el 60.6% restante (170,909 millones de pesos) es lo que aporta la producción
nacional al consumo de alimentos de la población dominicana en 2017. Ese porcentaje se distancia
significativamente del 85% aludido por el presidente Medina.

El hecho fundamental es que cada vez más el consumo de alimentos supera a la producción nacional.
Este hecho también se refleja en los datos de los organismos internacionales, como los ofrecidos por el
BID y la FAO. Sus estudios dan cuenta del déficit creciente de la producción de alimentos
para satisfacer la demanda nacional. El BID (Agrimonitor 2018) establece que en 2006 el valor total del
consumo (precios en finca) superaba el valor total de la producción (precios en finca) en 5,324 millones
de pesos. En 2017, esta diferencia alcanza 19,227 millones, con un valor promedio anual de
8.4% respecto a la producción. Es decir, la producción nacional de alimentos agropecuarios resulta cada
vez más insuficiente para cubrir el consumo nacional.

Los datos de FAO (FAOSTAT) también revelan una situación similar. En 2012 la producción nacional
de los principales 39 cultivos fue de 180,000 millones de pesos dominicanos; y las importaciones, dentro
de esos productos registrados, alcanzaron un valor de 22,600 millones; es decir, un equivalente
de
12.6% de la producción nacional. Si agregamos otros productos alimentarios elaborados (incluye aceites
vegetales comestibles y leche de toda clase) y productos frescos no tradicionales y exóticos importados,
también registrados en la lista, entonces el valor de las importaciones de alimentos alcanza 43,213
millones, con un porcentaje de 24% de la producción nacional (la lista no incluye carnes ni pescados).
Según la misma fuente, en 2016 aumentó la producción de ese conjunto de productos agropecuarios a
185,859 millones de pesos, mientras las importaciones se incrementaron hasta un valor de 28,755
millones; equivalente al 15.4% de la producción nacional. Si agregamos los otros productos elaborados,
no tradicionales y exóticos agropecuarios que aparecen registrados, entonces el valor de las
importaciones sube a 63,246 millones; es decir, cerca del 34% de la producción nacional de ese año.
Como se puede observar, con el tiempo, el peso de las importaciones de los principales productos
agropecuarios y elaborados para la alimentación va adquiriendo mayor importancia con relación a la
producción nacional. En vez de aproximarnos, nos distanciamos del nivel de autosuficiencia alimentaria
absoluta.

No obstante, hay que reconocer que la dinámica del crecimiento de las importaciones de alimentos no
solo es el resultado de la capacidad insuficiente del aparato productivo agropecuario, sino también del
cambio crónico en el patrón de consumo de alimentos de los dominicanos hacia productos elaborados.
Este fenómeno se constata observando el cambio en la composición del gasto en alimentos en
los resultados de la Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (ENGIH) de 1999 y 2007.
También se hace evidente en las existencias y el dinamismo de las grandes cadenas de supermercados

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en el país. Se reconoce que este fenómeno, tanto aquí como en otros países, está asociado al incremento
del ingreso per cápita.

En definitiva, la expresión del presidente Medina sobre la autosuficiencia alimentaria parece


distanciarse de la realidad que permiten desvelar los datos de las distintas fuentes oficiales y
de organismos internacionales. En primer lugar, el porcentaje aportado por la producción nacional
de alimentos agropecuarios al consumo nacional de 85%, tal como aparece en el discurso, contrasta con
el
60.6% que manifiestan los datos para 2017.

En segundo lugar, la expresión del Presidente, relacionada con el incremento de la


autosuficiencia alimentaria en el futuro inmediato, no se puede sustentar en los datos disponibles.
Independiente de las particularidades y discrepancias estadísticas entre las distintas fuentes de
datos, nacionales e internacionales, todas indican que la tendencia de las importaciones de
alimentos agropecuarios y elaborados es creciente. Es decir, la brecha entre la producción nacional y
el consumo de alimentos en la República Dominicana cada vez es mayor y, por tanto, la
demanda tendrá que ser satisfecha en medida creciente a través de importaciones. Esa brecha podría
ampliarse una vez concluido el proceso de desgravación establecido en el acuerdo DR-CAFTA para el
conjunto de productos agropecuarios “sensibles”, debido a los bajos niveles de
productividad de la agropecuaria nacional (https://www.eldinero.com.do/62106/bid-vaticina-
perdidas-en-agricultura-por-desgravacion- arancelaria/).

Por lo visto, mejorar la autosuficiencia alimentaria en la República Dominicana implica grandes


desafíos, más allá del optimismo sobre el impacto de las visitas sorpresa expresado en el discurso del
presidente Medina y de los medios de comunicación.