Capítulo 4

EL DESARROLLO DE UN PRÓSPERO ESTADO BENEFACTOR EN

DINAMARCA
Martín Paldam*

1. Introducción
Este trabajo es un intento de interpretación de la historia económica de
Dinamarca desde mediados del siglo XIX. Obviamente, se trata de una tarea
que tiene mucho de bosquejo. El trabajo apela muy escasamentea modelos
formales y arriesga generalizaciones, aun cuando hay detalles que compli-
carían bastante el cuadro. El enfoque destaca las “discontinuidades” de la
historia. y las experiencias que iluminan desde el ángulo de mayor interés
los problemas del desarrollo que confrontan hoy los países de ingreso medio.
Las tres características más ampliamente conocidas de la economía danesa
revelan, probablemente. que Dinamarca es un estado ti) rico, (ii) socialis-
taibenefactor y (iii) con un sector agrícola relativamente grande. El rasgo
menos discutible es la riqueza. Dinamarca ha estado en la lista de los 20
países con un mayor PGB per cápita por más tiempo de lo que abarca el
período bajo estudio.
En la perspectiva socialista/benefactor, es también un hecho que Dina-
marca exhibe uno de los 3 ó 4 más altos niveles de transferencia distributiva
en el mundo. No menos del 30% del PGB (ver sección VI) se transfiere,
para hacer más equitativa la distribución del ingreso. En consonancia con
esto, Dinamarca presenta una presión tributaria muy alta. Hay dos puntos
importantes que señalar respecto de este tema. El primero es que el Estado
benefactor es de creacion muy reciente. Aunque los programas claves de
bienestar se iniciaron cn la década de 1930, no llegaron a ser importantes,
en relación al país promedio de la OECD, sino en los últimos años de la
década de 1960; es decir, sólo han constituido una experiencia notable en
los últimos 20 años. El segundo punto es que las transferencias se dan casi
exclusivamente entre personas: cl 90% de todos los impuestos gravan el

* E\tc IrabaJo Ic dcbc mucho a la\ dl\cuîmneT en el grupo, en ran alto grado que me cuesta mencmnar
a nadie en panicular Agradezco también los comentarius de Nielr Geelt Bolwip. Jurpen H. Geltinp,
Ruth Khnov. Peter Nannestad. Conni Paldam. Peder J Pederwn y Shlomo Yitzhaki Flemming
Ntclscn y Jcspcr Iwcrscn han pre<tado w vaina ayuda a la mveWfac16n Ln algunos casos usaré
la palabra dancaa, encerrada en paréntesis cuadrado, para ewtar un malentendido cuando la traducaón
es ambigua.
84 MARTIN PALDAM

ingreso personal y el consumo, y el 90% de todas las transferencias internas

son a personas. El sector productivo de propiedad estatal o nacionalizado es
muy pequeño en Dinamarca, y las transferencias (per cápita) al comercio y
a la industria son las menores en la CEE. Además, Dinamarca presenta una
vigorosa y antigua tradición de libre comercio y un alto grado de integración
al mercado mundial. El socialismo danés se funda en un “Gran Compromiso”:
el socialismo redistributivo marcha mano a mano con el liberalismo de
economía abierta.. cuando se trata de los derechos de propiedad y la pro-
ducción.
En lo que respecta al sector agrícola, es interesante observar que la principal
unidad de producción durante el período en consideración ha sido la granja
familiar. Ya a comienzos del siglo XIX, la granja se transformó en la unidad
económicamente dominante, pero el poder político no lo obtuvo sino hasta
1901. Desde entonces la agricultura ha perdido posiciones, en términos
relativos. En la actualidad, la producción sectorial (directa) sólo contribuye
en un 5% al PGB. El Partido Agrario [Venstre] sólo recibe el 10% de la
votación. Aun cuando la agricultura exporta 213 de su valor agregado, su
aporte representa sólo el 20% de las exportaciones danesas.
Un hecho importante de destacar es que Dinamarca no tiene recursos
naturales, con excepción de la tierra cultivable, que es moderadamente fértil.
El único “recurso natural” del país es su afortunada posicihn geográfica: se
asienta justo en la cúspide de una de las regiones más ricas y densamente
pobladas del globo, y constituye el puente natural de acceso a las grandes
áreas, de escasa población, de la Península Escandinava. Las principales
vías marítimas entre Europa oriental y occidental son tos estrechos daneses.
Esta posición es, quizás, la que mejor explica que Dinamarca haya sido un
país relativamente rico durante los últimos cuatro o cinco siglos. Dinamarca
era ciertamente más rica que los otros paísesescandinavos hasta hace bastante
poco (ver el Capítulo 1, de Blomström y Meller). Quizás deba argumentarse
que los otros países escandinavos son países “periféricos” de Europa, en
tanto que Dinamarca pertenece al “centro”.
Una consecuencia menos afortunada de esta posicion permitió que el Rey
danés fuera simultáneamente Duque de Schleswig y Holstein; doble papel
que condujo a las dos guerras de Schleswig. Desde cierto ángulo, la historia
de Dinamarca describe una trayectoria de decadencia política que condujo
a una gradual reducción del poder y de la extensión del país. Otra manera
de mirar la misma historia es la constatación de un éxito económico notable,
a pesar de todos los obstáculos. Esta es la historia que nos interesa.
Una forma simple de penetrar en la historia económica danesa consiste
en examinar el gráfico 4.1, que muestra el PGB real desde el tiempo del
que existen datos. Los cifras consideran también una base per cápita; se
indica el tamaño de la población para determinados años. En ambas curvas
son visibles dos quiebres de interés: los quiebres de 1870-90 y de alrededor
de 1960 (el segundo está, quizás, atenuado por la caída del PGB durante
1930-45 y por la reconstrucción de 1945-50). Estos quiebres corresponden
tL UESAKKOLLO “E UN PRÓSPERO ESTADO RFNEFACTOR EN 85

a los períodos más importantes de rápido crecimiento económico en la historia

danesa:

Gráfiro 4 / PGB REAL DE DINAMARCA 1820 A 1990 DIBUJADO A

ESCALA LOGARÍTMICA

Ni>ru:Constrwda encadenando la larga zene hlatórlca en S A Hanszn í 1972) dradc 1818 hasta 1948
íusando la\ ponderaclones de I92Y y encadenandolos cambioa ds ferrk~r~o en 1864 y 1920) con ADAMRK
(ver referencm) para 194X-1985 (usando las pundcracwx\ de 1980) La cuwä sube 85 veces o. cum”
la población ha crecido 5 veces. 17 YCCC~ cn tCrmlno\ per cáptta DeJando de lado todos los problema
dc la\ cwnparauone~ entre período, largos y entre paiser. afo corresponde a la d~fcrcnc~ade hoy entre
Dmamarca Y Perú o Mamxcoa

(i) El quiebre de 1870-l 890 registra el impulso que llevó a Dinamarca a

situarse, ya entonces, en la lista de los 20 países más ricos del mundo. En
eseperíodo el crecimiento sebaso en las exportaciones agrícolas, provenientes
de granjas de propiedad familiar que empleaban entre 2 y 5 trabajadores. La
mejor manera de describir la Dinamarca de entonces es la que apela a la
imagen de una economía de luissrzfnire en un contexto de parálisis política,
esto es, una economía abierta con un sector público muy pequeño.
(ii) El quiebre de 195% 1974 registra el período en que Dinamarca consiguió
una de las tasas de crecimiento más rápidas del mundo desarrollado e ingresó
a la lista de los diez más prósperos. La fuerza impulsora de este proceso de
crecimiento fue la rápida expansión del consumo público y de los pagos de
transferencia distributiva, como asimismo el auge de la construccion de
viviendas en gran escala, también consecuencia de la aplicación de políticas
públicas.
X6 MARTIN PALDAM

Es un tanto paradójico que los dos períodos de crecimiento sean tan

diferentes en lo que atañe al papel del Estado. Los historiadores futuros
llegarán, probablemente, a la conclusión de que el primer período condujo
a un aumento más sostenido del nivel de ingreso que el segundo.

2. La historia preliminar del crecimiento basado

en los recursos: 1870-1900
Durante el siglo XVIII, Dinamarca seguía siendo dominada, en un grado
poco común, por el feudalismo. El régimen político era una monarquía
absoluta, que operaba sin ninguna clase de Parlamento ni elecciones. Vir-
tualmente toda la tierra era de propiedad de unos pocos miles de familias
nobles (un 0,8% de la población, que probablemente captaba el 35% del
ingreso nacional). La clase terrateniente poseía grandes haciendas cultivadas
por inquilinosisiervos (alrededor del 55% de la población) que, de,fncto,
pertenecían a la tierra [ stavnsbundne] de modo que podían “venderse” junto
con ella.
La distribución del ingreso era probablemente más asimétrica que en
cualquier país subdesarrollado de hoy: los ingresos de la nobleza eran cen-
tenares de veces mayores que los que percibían los siervos, en su mayoría
analfabetos’. Con todo, el país no era pobre en comparación con otras
naciones. La participación de la producción agrícola en las exportaciones
era alta (como el 20% alcanzado en el año 1880); existía un sector naviero
de alguna significación (puesto que ocupaba a alrededor del 2% de la po-
blación), etc.
La historia que expondremos cn esta sección se puede resumir brevemente
en seis puntos:
(i) La base del crecimiento fue la aparición de una nueva clase media, de
familias agricultoras, que surgió despuésde las reformas agrarias que tuvieron
lugar entre 1784 y 1814; dichas reformas alteraron drásticamente la propiedad
de la tierra. A las reformas agrarias siguió la reforma escolar de 1814, que
introdujo la educación primaria universal (en los comienzos sólo como una
promesa).
(ii) El crecimiento se basó en las exportaciones agrícolas (al Reino Unido)
de nuevos productos provenientes de las granjas familiares de esta nueva
clase. Se trataba de productos con más valor agregado (mantequilla, tocino
y, más tarde, queso), que reemplazaron gradualmente la oferta exportable
de las grandes haciendas productoras de cereales y ganado en vivo.
(iii) La propiedad de la tierra era estrictamente privada, pero el sector de
apoyo fue montado por los mismos agricultores sobre una base cooperativa.

’ Es tambi& de intelés señalar que la cormpcu5n en los asuntos públicos estaba tan difundida entonces
como \upuc,tamente lo está hoy dia en algunoî paí\e\ cn dcaarrolk~. La corrupc16n deupareció
gradualmente durante el uplo XIX, a través de un proceso dmknlco que aún no re cntlendc del
todo Esta ex una parte de la historia cconUrr,ica de indudable nnponanc~a. pero en la cual no
entrarem«s por el m«mcnto.
EL DESARROLLO DE UN PRÓSPERO FSTAMI RTNEFACTOR EN x7

El sector de apoyo estaba basado en tres áreas: crédito e intercambio comer-

cial, educación de adultos y procesamiento.
(iv) A pesar del rápido crecimiento, la distribución del ingreso se hizo
probablemente mucho más igualitaria durante 1850-1900. Esto se debe en
parte al carácter afortunado del progreso técnico en el período (ver sección
III).
(v) Por un extrafio vuelco de la historia, este fue un período en que el
proceso político de toma de decisiones del país estaba paralizado y en que
el partido agrario estabaexcluido del poder. El desarrollo careció enteramente
de planificación y apoyo por parte del gobierno. El sector público era pequeño
y existían muy escasas reglamentaciones y restricciones.
(vi) La nueva riqueza condujo a una rápida industrialización, con un
retardo de 10 ó 20 años.

A. De las reformas agrarias a la nuew rstructunr de la producción

El cambio en la estructura de la propiedad agraria fue un proceso muy a

fondo, que afectó a alrededor de la mitad de la población vinculada a la
tierra. Las principales leyes fueron: (i) la abolición de la servidumbre [stavns-
bandslosningen] en 1788, que permitió la movilidad de los inquilinosisiervos,
y (ii) las que permitieron a los inquilinosisiervos comprar a la nobleza (a
bajo precio) las tierras que cultivaban. Un hecho notable es que 40 mil de
los 60 mil inquilinos-siervos lograron comprar sus granjas en el período
comprendido entre 1790 y 1820. Posteriormente el proceso se detuvo, a
causa de la aguda depresión que siguió a las Guerras Napoleónicas. I,a
depresión fue seguida por un proceso de considerable aceleración de la
inflación [Statsbankerotten]; el último brote de alta inflación que ha experi-
mentado Dinamarca.
La inflación licuó la deuda de los nuevos propietarios. Después de 1860,
el último tercio de los agricultores-inquilinos pudo comprar rápidamente sus
granjas. La otra mitad de la población rural, que carecía de tierras, no se
benefició de este proceso sino hasta un tiempo más tarde.
Otra reforma crucial fue la ley escolar de 1814, que prometió universalizar
la educacií>n primaria. La ley vino a coronar casi un siglo de reformas
escolares parciales, de modo que a la fecha de su dictación alrededor del
50% de la población danesa ya podía leer textos simples y firmar con su
nombre (según se constata a partir de pequeñas muestras). La tasa primaria
de alfabetismo mínimo creció a por lo menos el 90% a mediados del siglo
XIX, y desde entonces ha conducido gradualmente a un alfabetismo cada
vez más significativo.
Las leyes de reforma agraria y la ley escolar fueron propuestas al Rey
(no muy ilustrado, pero todavía con poder absoluto) por un pequeño grupo
de nobles terratenientes ilustrados, de modo que en su concepción fueron
muy moderadas. Aunque es posible sostener que estos reformadores creían
estar actuando de acuerdo con sus propios intereses de largo plazo, ésta no
es la impresión que dejan los historiadores que han leído sus cartas: en
88 HARTIK PALDAM

general, eran idealistas que trataban de construir una sociedad mejor para
todos (en retrospectiva, podemos decir que, por una vez, el idealismo resultó
triunfante).
Como consecuencia, hacia 1860-70 existía en Dinamarca una considerable
nueva clase de granjas de propiedad familiar. Por esa época las tradicionales
exportaciones de cereales empezaron a ser seriamente afectadas por la com-
petencia de los granos, más baratos y mejores, que fluían al mercado europeo
desde Rusia y los EE.UU. Para mantener sus ingresos los agricultores tenían
que cambiar de producción. Esto ocurrió en la práctica en las décadas de
1870 y 1880 (ver el Gráfico 4.7 más adelante). No sólo ocurrió, sino que
el proceso tuvo lugar bajo condiciones políticas muy adversas.

B, La parálisis política durante la transformación agraria

Durante el período de los grandes cambios agrícolas el poder político se

concentraba en manos de los adversarios de la clase media de agricultores
que estaba surgiendo. La historia políticoieconómica esencial del período de
rápido crecimiento agrícola danés es la historia de una economía de laissez
fuire políticamente bloqueada. Resumamos brevemente la historia política.
Después de una corta sucesión de demostraciones pacíficas, en 1848 el
Rey otorgó una constitución democrática. El Gráfico 4.2 muestra la evolución
de la estructura partidaria del Parlamento [Folketinget] desde esa época. El
poder quedó inicialmente en manos del grupo de los Liberales Nacionales
[Nationalliberale], dominado por un pequeño núcleo culto de abogados,
clérigos, comerciantes y otros, con la participación de un grupito de “Amigos
de los Agricultores”. La antigua clase noble de los grandes terratenientes
formaba en el “Partido Derechista” [Hojre], en la oposición.
El Partido Nacional Liberal condujo al país a la Segunda Guerra de Schles-
wig de 1864; conflicto que Dinamarca perdió frente a las fuerzas combinadas
de Prusia y Austria. La futilidad de esa conflagración y las pérdidas humanas
que resultaron de combatir heroicamente contra ejércitos mucho mayores.
adquirieron una enorme importancia para los daneses.
Como resultado, el Partido Nacional Liberal se desacreditó a los ojos de
muchos votantes, y perdió su antigua base de apoyo. La antigua derecha
aumentó su poderío y los agricultores formaron entonces su propio partido
-1 Partido Agrari- llamado la Izquierda [Venstre], aun cuando nunca
ha sido un partido izquierdista.
Entretanto, el Rey danés había designado un gobierno de derecha y ob-
servaba la situación en Prusia (donde cl Rey mantenía, contra la opinión de
la mayoría del Parlamento, a un “junker” duro, Otto von Bismarck, como
primer ministro). Del mismo modo. no estaba claro en la nueva Constitución
danesa que el Rey tuviera que designar al líder de la mayoría parlamentaria
como primer ministro: por esa razón, aunque el Partido Agrario creció hasta
alcanzar la mayoría, el Rey mantuvo en el poder al Partido de Derecha desde
la derrota de 1864 hasta 1901. El cargo dc primer ministro gravitó hacia el
tL DtSARROLLO DE UN PROSPERO ESTADO BENEFACTOR EN 89

“junker” más duro y conservador, J.B.S. Estrup, quien gobernó desde 1875
hasta 1894.
Grdfrco 4 Z LA ESTRUCTURA POLíTICA DE LA POBLACI6N DESDE LA INTRODUCCIÓN
DE ELECCIONES, 1849

Naru : Las líneas vrrticalea delgadas son lar cIccc~“ncs. Los partidor se representan acumularwamente
desde la derecha (abaJo) hasta la tzquwda (arrIba) La línea diwsona está entre los partidos “soc~alis-
tasilahoristas” incluyendo al partido social demócrata (PSD) y los pamdos “burgueses”, o bien, incluye
a los radicales como el aliad” histórico del PSD,-dc aquí las do\ líneas gruesas. Los partIdo a la
izquierda del PSD se denominan la “Izquierda”. Esta incluye a cuatro ” cinc” partidos que han caad”
dentro y fuera del Parlamento -tala como los comumstas Además, la lzquerda mcluye a los socialistas
populares que se están transformando gradualmente en un partid” roaal demócrata de izquierda. La
Centro Derecha son 3-4 partidos, dentro y furm del Pulamento. La ant~pua derecha se dtsolwó cn 1915
y fue reemplazada por los conservadorer -bajo un “UCY” grupo de líderes. A la derecha de los conser-
vadores hay normalmente sólo un pantdo, per” no swnpre el mismo Nótese que los partidos founales
no exlstían antes de la dkada de 1870 Sm embargo. había alpunos grupos (ver Nannestad. 1972).

A fin de desbancar pacíficamente a Estrup, el Partido Agrario siguió una

estrategia que se llamó la “política del agotamiento” [Visnepolitikken]. Dicha
estrategia consistía, esencialmente, en rechazar electoralmente toda propo-
sición del gobierno, incluyendo la ley de presupuesto, lo que forzó al gobierno
a promulgar presupuestos de emergencia que sólo podían financiar los pro-
yectos existentes. Al mismo tiempo el gobierno declinaba considerar cual-
quier iniciativa proveniente del Parlamento. De esa manera, éste fue un largo
período de parálisis política. Como puede verse en el Gráfico 4.6, en esta
fase el gasto público total se mantuvo en alrededor de 7-10% del PGB,
magnitud que en su mayor parte se destinaba al gasto en defensa*. El proyecto
9” MARTIN PALDAM

público de mayor envergadura fue la fortificación de Copenhague, que im-

plicó la construcción a un alto costo de una /ínea Maginat de casi 40 km de
extensión. Como se demostró con el tiempo, esta línea no llegó a servir para
ningún objetivo militar.
El total de los fondos estatales invertidos en asistencia al nuevo sector
agrícola no superó nunca el 1% del PGB, aunque algo se gastó en escuelas
e infraestructura de puertos y ferrocarriles. Los agricultores advertían con
claridad que la magnitud de su aporte tributario excedía con creces los
beneficios que percibían del Estado. Por esa razón, en lugar de obtener ayuda
del Estado, los agricultores tuvieron que desarrollar por sí mismos un sistema
de apoyo, que operaba básicamente en tres “áreas”.

C. Origen y desarrollo del esquema de autoayuda de tres áreas

Las tres áreas que constituían el programa de autoayuda de los agricultores
eran: crédito e intercambio comercial, educación de adultos y procesamiento.
En los tres casos se recurrió mayoritariamente a instituciones de formato
cooperativo. El proceso de este desarrollo institucional está documentado en
detalle. Examinaremos cada una de las tres áreas consideradas en el paquete
de autoayuda.
La primera área que floreció fue la del crédito, a través de la operación
de un banco cooperativo de ahorro [sparekasse] i. La idea del primer banco
de ahorros fue importada en 1810 por uno de los nobles del Grupo de la
Reforma Agraria desde Alemania del Sur (Rheinland). Por la misma época
se abrieron en Dinamarca algunos otros bancos de ahorros, pero no fue sino
hasta 20 ó 30 años más tarde que estas instituciones empezaron a otorgar
préstamos y a extenderse. Surgió entonces, con mucha rapidez, un sistema
general de bancos de ahorros. Se trataba de instituciones locales de pequeño
tamaño: típicamente los registros eran mantenidos por el maestro de la es-
cuela, que era hijo de uno de los agricultores. Todos los agricultores prin-
cipales formaban la junta directiva, y todo el mundo en la aldea traía sus
ahorros. Los préstamos se concedían a bajo interés, pero con altas garantías
(en la forma en que operaba el sistema, vivir en la aldea era difícil para
alguien que fallaba en la devolución de un préstamo).
Casi en paralelo con el desarrollo de los bancos de ahorros vino el desarrollo
de la segunda área: la educación. Las escuelas primarias eran administradas
localmente por las municipalidades, que gradualmente fueron cayendo en
manos del Partido Agrario. Adicionalmente comenzó a desarrollarse un sis-
tema único de educación de adultos [Folkehöjskolen], con el formato de un
internado para jóvenes campesinos de ambos sexos, en los que podían pasar

’ Los bancos de ahorros han coexlsrldo siempre con los bancos comerciales, pero, aunque eran más
~mponantes que los bancos comerciales en el periodo en dlscuwk. fueron gradualmente perdiendo
posiciones duwtr rsfe siglo. en el que. para poda mantenerse, se fusionaron en fcdcracmnea.
Durante afas últimas décadas se han transformado mis y más en bancos ordinarios. Todavía manknen
alrededor del 25% de los saldos torales del secfor bancano.
EL DESARROLLO DE UN PROSPERO ESTADO BENEFACTOR EN 91

la estación invernal (3-6 meses) mediante el pago de una matrícula muy

moderada. El currículo principal consideraba instrucción de cultura general.
y también adiestramiento en temas de interés agrícola. El primero de estos
internados se estableció en 1844, por iniciativa de un grupo de seguidores
de un clérigo extraordinario, N.F.S. Grundtvig (un profeta reformador y
prolífico escritor, que terminó su larga vida como obispo). Una docena de
nuevas escuelas de adultos se abrieron durante la década de 1850. con el
apoyo de pequeños subsidios. En las siguientes dos décadas las escuelas de
este tipo proliferaron en todo el país, ya sin subsidios, y organizadas local-
mente. Hacia 1870 llegó a ser una regla que la mayoría de los campesinos,
además de haber cursado los 7 años de escolaridad (día por medio) hubiera
pasado al menos un semestre en una escuela de adultos. Por esa época la
mayor parte de las granjas estaba suscrita a un diario. Nuevamente en este
caso, el segmento sin tierras de la población rural se incorporo a estos avances
sólo después de algún tiempo.
Fueron también algunos grandes terratenientes los que, en las décadas de
1850 y 1860. importaron desde Prusia las otras formas cruciales de crédito
cooperativo -las Uniones de Bonos Hipotecarios [Kreditforcninger]“. El
sistema consistía (y consiste todavía) en que el duerio de una propiedad la
entregaba en hipoteca a la Unión. Después de una acuciosa verificación por
el representante local (elegido por la comunidad), recibía a cambio el monto
correspondiente en bonos al portador, que podía vender fácilmente en el
mercado abierto. Se desarrolló así un mercado de capitales que, a partir de
la década de 1870, transformó a las uniones hipotecarias cooperativas en la
principal fuente de financiamiento a largo plazo para la agricultura.
Finalmente, fueron unos pocos grandes terratenientes los que “dcscubrie-
ron” la exportación de mantequilla y tocino y construyeron las primeras
pequeñas lecherías en sus haciendas. Hasta la década de 1870 era bien sabido
que la mantequilla de las haciendas aventajaba a la que se producía en las
granjas. Posteriormente, la calidad de la mantequilla de granja se equiparó.
y pronto excedió en cantidad a la mantequilla de las haciendas. La primera
lechería cooperativa sólo se abrió en 1882, pero después, estas lecherías se
extendieron explosivamente. Siguieron rápidamente los mataderos coopera-
tivos y, ya en 1890, estas dos formas de unidades cooperativas de producción
daban cuenta de 213 de las exportaciones agrícolas; que explicaban alrededor
del 7% del total de las exportaciones (ver Gráfico 4.5).
Podemos concluir, en consecuencia, que unos 100 años después de las
grandes reformas agrarias, una nueva clase de familias agricultoras dominaba
las exportaciones danesas, vendiendo nuevos productos. Está perfectamente
claro que dicho desarrollo no habría tenido lugar de no mediar las reformas

i La< mwtucwnei hipotecarias emisoras de bonos sm Rneî de Iucm son todevia hoy cl agente financ~em
para todas las propiedades agrarias. pero en la actuahdad ?e han fusmnado cn unab pocas in>tituc~>nc\
gigantes, en las que el control local cs cari una formahdad Las operauone~ co” bonoa hlpotccari<x
constituyen todavía el mtercamblo dommantc en la Bolsa de Valores daneaö La operacwne~ dc
mercado abierto se realizan con estos bonos. Los fondo< de pcn\wncs y se@wx están en e9«* bono\
92 MAKTIN PALDAM

agrarias. Sin dichas reformas, el desarrollo danés habría sido muy diferente;
probablemente el país hubiese tenido que forzar despuésuna industrializacicín
mucho más costosa desde el punto de vista social.

D. Crecimiento agrícola jen lugar de la búsqueda de privilegios?

En esta historia hemos presentado una trayectoria de crecimiento generada
por una nueva clase que se incubaba en el contexto de un sistema político
tan bloqueado que excluía la búsqueda de privilegios (“rent seeking”).
En teoría, un individuo dispone de dos caminos para obtener riquezas y
poder:
(i) Mediante la actividad empresarial normal; es decir, poniendo en marcha
nuevas empresas, mejorando la organización de compañías existentes, in-
ventando nuevas técnicas, aumentando las ventas internas o externas, etc.
Con varias restricciones, por lo demás bien conocidas, este es el camino del
crecimiento económico para el conjunto de la sociedad y, por lo tanto, la
actitud del individuo que actúa en consonancia es en gran medida un com-
portamiento socialmente deseable.
(ii) Mediante la búsqueda de privilegios (“rent seeking”), definida como
la actividad (más o menos legal) de un agente, orientada a la obtención de
reglamentaciones públicas que generen utilidades monopólicas (al agente)
por encima de los costos incurridos en la obtención de la reglamentacións.
Este es, por supuesto, un comportamiento mucho menos deseable social-
mente, y su resultado se traduce en pérdida de ingresos y de crecimiento
futuro.
Si las condiciones sociopolíticas de un país son las “adecuadas” parecerá
mucho más rentable, para la parte más empresarial y dinámica de la población,
dedicarse a la obtención de privilegios antes que a la actividad empresarial
normal. Después de una búsqueda con éxito de privilegios las firmas antiguas
suelen obtener suficientes reglamentaciones como para cerrar el mercado
interno a nuevas empresas. El resultado es una producción de alto costo,
que se afirma en un respaldo político continuo; dicho respaldo debe comprarse
constantemente a los políticos, quienes pasan a depender crecientemente de
estos pagos. De este modo se crea un círculo vicioso que es demasiado bien
conocido como “la sociedad basada en el privilegio”“.
EL DESARROLLODC UN PRÓSPEROESTADO BENEFACTOREN 93

Sea como fuere, el hecho es que la nueva clase de propietarios daneses

de granjas familiares sabía que tenía que desarrollar sus empresas sin ningún
apoyo o protección del Estado, circunstancial y prolongadamente en manos
de sus adversarios políticos. Es probable que dichos agricultores no hubieran
prosperado de no haber desarrollado por sí mismos el esquema de autoayuda
de tres áreas. Es posible que la rápida expansión y el gran éxito de las tres
áreas del esquema se expliquen como resultado de la férrea voluntad de los
agricultores de controlar su ambiente en un escenario hostil. El mundo está
lleno de ejemplos en que instituciones semejantes han fracasado completa-
mente, a pesar de haber contado con el respaldo activo de los gobiernos.
LConstituye una ayuda el hecho de que el gobierno sea un adversario? No
es fácil imaginar lo que habría sucedido si los agricultores hubiesen controlado
el poder político en la década de 1870, como pudo ser el caso7. Tampoco
es útil especular respecto del papel, más o menos significativo, de cada una
de las tres áreas del programa de autoayuda en la generación del auge agrícola
danés. Sin embargo, está claro que el gran cambio agrario registrado en el
país fue reforzado doblemente por el auge de las exportaciones y la aplicación
del programa de autoayuda, a casi cien años de los inicios de las reformas
agrarias. La masificación de la cobertura educacional también precedió al
auge del movimiento cooperativo; probablemente también contribuyó a la
estabilidad de precios observada durante el período.

E. La industrialización ,y el surgimiento de los socialdemócratas

Durante el mismo período, aunque con un retraso de una o dos décadas, se
desarrolló también un auge industrial. Ha habido mucha discusión en torno
a la secuencia de la revolución industrial y su relación causal con los “anti-
guos” intereses comerciales y marítimos, los nuevos bancos y el auge agrícola.
La causalidad en procesos históricos complejos es siempre muy difícil de
establecer, pero parece que al menos la mitad de la producción, y quizás
tanto como el 75% del auge de la industrialización en las décadas de 1880
y 1890, estuvo conectada de alguna manera con el auge agrícola.
Los intentos previos de “industrialización”, desarrollados en menor escala
y con menor éxito, habían comprometido a muchos empresarios extranjeros.
En esta ocasión la inmensa mayoría de los nuevos empresarios era propia-
mente danés, del más diverso origen social, aunque quizás, principalmcntc
de las antiguas clases media y alta de comerciantes y navieros. Los empre-
sarios extranjeros y las multinacionales jugaron un papel menor en el proceso
de industrialización, después de que éste adquirió un vigor real. Es también
94 MARTíN PALL)AM

interesante consignar que la nueva industria se orientó a las exportaciones y

se desarrolló sin protección.
El hecho es que a comienzos del siglo XX el empleo en la industria
igualaba al de la agricultura; con todo, las exportaciones industriales no
sobrepasaron a las agrícolas antes de la década de 1950.
En 1901. época en que el Partido Agrario alcanzó finalmente el poder
político, en lo que se llamó el Cambio de Régimen [Systemskiftet], el Partido
Social Demócrata ya estabacreciendo rápidamente. El período de predominio
político de los agricultores resultó ser, por lo tanto, de corta duración. Cuando
el Partido Agrario [Venstre] finalmente logró el poder, el grupo dominante
de agricultores que lo controlaba ya había alcanzado considerable riqueza y
el partido mismo había virado manifiestamente a la derecha. Como conse-
cuencia, el partido no pudo mantenerse unido. El ala más izquierdista se
separó para formar el Partido Radical -una estructura moderada, de centro,
con una fuerte tradición de política exterior neutral-, que era una curiosa
coalición de pequeños agricultores con la inrelligentzia de las ciudades. Los
radicales formaron pronto una alianza con los socialdemjcratas y gobernaron
en conjunto desde mediados de la década de 1920.
Con pequetios quiebres y muchos desacuerdos, la alianza radicalisocial-
demócrata gobernó hasta hace poco, cuando los radicales efectuaron un viraje
importante para apoyara los conservadores (la nueva derecha), que son ahora
los aliados del Partido Agrario.
No entraremos en los detalles de la política danesa; debe mencionarse,
no obstante, que el Partido Social Demócrata, como lo muestra el Gráfico
4.2. sólo obtuvo entre el 40 y el 44% de la votación durante el largo período
en que fue el partido dominante. De hecho, solo muy rara vez ha existido
una mayoría realmente estable y segura en el Parlamento danés. Por su parte,
el Partido Radical nunca fue un aliado muy incondicional. Así, en ocasiones
los socialdemócratas gobernaron solos, como gobierno de minoría, y otras
veces los radicales apoyaron una coalición del Partido Agrario y los conser-
vadores.

3. Hacia una distribución igualitaria del ingreso

La distribución del ingreso es un fenómeno complejo, que describe la mo-
vilidad de algunos grupos sociales en relación con otros. Cuando se considera
la distribución del ingreso danés en una perspectiva de corto plazo, es fácil
leer. a partir de los datos, diferentes historias; pero en una perspectiva de
largo plazo emerge un cuadro que ilustra la presencia de una fuerte tendencia
a la igualdad. Los datos sistemáticos datan sólo desde el fin de la Primera
Guerra Mundial. pero, por observaciones dispersas, sabemos que laevolución
hacia una mayor igualdad era ya vigorosa durante el siglo XIX.
Como ya se ha señalado, la distribución era extremadamente asimétrica
alrededor del 1800, cuando el grupo de grandes terratenientes constituía
cerca del 03% de la población y percibía el 2540% del ingreso total. La
primera mitad del siglo XIX presenció el surgimiento de una nueva clase
media, de granjeros “familiares”; clase que hacia 1870, cuando los ingresos
agrícolas comenzaron acrecer rápidamente, acogía prácticamente a alrededor
de 1/3 de la población. La distribución cambió así dramáticamente hacia la
igualdad, aun cuando el otro 113de la población agraria (sin tierras) no lo
percibió hasta un tiempo después.
Contrariamente al desarrollo en muchos países, los cambios tecnológicos
en las áreas campesinas fueron muy intensivos en trabajo. Hubo además
alguna emigración a los EE.UU.* y cierto desplazamiento a las ciudades.
en las que se formó un proletariado en las últimas tres décadas del siglo
XIX y. Mientras aumentaba la prosperidad de los agricultores, con los avan-
ces de la industrialización y la sindicalización, los ingresos empezaron a
crecer también rápidamente en las ciudades.
Desde 1920 existen series estadísticas que ilustran algunos aspectos de la
distribucion del ingreso. Pero vale la pena mencionar que. ya en la década
de 1880, la estructura de los salarios daneses era similar a la que hoy día
existe en muchos países de ingreso mediano, donde los salarios de los tra-
bajadores calificados casi duplican los de los trabajadores no calificados, y
donde los ingenieros, por ejemplo, ganan 4-5 veces lo que un trabajador no
calificado. Estos coeficientes han disminuido ahora en Dinamarca a 1.2 y
1,7 --o, si se considera el ingreso global después de impuestos-, proba-
blemente alrededor de 1,l y l,25.
El Gráfico 4.3 muestra la distribución de salarios entre los principales
grupos de trabajadores a lo largo del tiempo. Se ha calculado la distribución
en base a datos antes de impuestos para ingresos por hora. De tomar en
cuenta los impuestos y las transferencias, resultaría que los ingresos están
distribuidos aún más igualitariamente. La compresión de la estructura del
ingreso para todos los que ganan sueldos y salarios ha sido considerablemente
mayor que la mostrada para los obreros; pero hay vacíos en las estadísticas.
El Gráfico 4.4 presenta las tendencias a largo plazo para la distribución
funcional. Obviamente, ha habido una evolución bastante vigorosa. aunque
desigual, hacia una menor participación del capital; evolución que casi al-
canzó las dimensiones de una crisis de contracción de las utilidades en 1975
y 1980, con alguna recuperación a partir de entonces.

4. La apertura exterior: una nación de libre comercio

Las políticas económicas para el sector externo seguidasen Dinamarca pueden
asociarse a una tradición bastante intensa en favor del libre comercio. Para
entender esa evolución hay que considerar tres puntos centrales:

x La emlgraaón desde Dmamarca fue mucho menor que la de «WOP paíw acandmavoc y hubo.
además, alguna inmagraclón desde Suecaa y Polonia. de modo que las cifra\ neta\ tucron marpmalc\.
sumando a IU más 5% de la fuerza de trabajo a lo largo del transcurso de 70 años.
‘i Se observa que el reclutamiento de soldados está sesgado hacia los pobres. Existe una larga xrie
para la altura media de lob reclutas SI tomamos esa altura como un tndlcador del novel de wda dc
Iw pobres, entoncw eî notable que ella haya hqado temporalmente en Z-3 cm durante la rcvoIuc~on
industrial dc I870- 1900.
96 MARTíN PALDAM

(i) La carencia de recursos naturales, como los minerales, la mayor parte

de la madera y el papel, todas las frutas y verduras tropicales y subtropicales,
y casi toda la energía, etc., define un país críticamente dependiente del
comercio internacional, como lo sabe todo el mundo. Las personas de edad
cuentan historias de “horror” respecto a los brebajes que tenían que beber
en lugar del café durante la ocupación alemana, 1940-45, cuando Dinamarca
fue excluida del mercado mundial. Parece ser que nunca nadie ha propuesto
seriamente, como una meta razonable, que Dinamarca deba llegar a ser
autosuficiente, para dejar de apoyarse en el mercado mundial.

hífico 4.3 r)IsrRInucIóN IIE sALARrosENTRE 1.0s PRINCIPAI.ES ~Rwos r)ETRABA-

JADORES, 1921.1987

140

130

1920 ,930 1940 1950 1960 1970 1980 1990

Nora. La distnbuclón YS ha calculado haciendo igual a 100 el balzmo medlo para hombres no
calificados (ver Pedetsen, 1978b). La serie está actualizada por el aufo~ Los resultados para los f~es
gruposprincipales sonrepresentativos. La mayor parte de las mujeres calkadas tiene un sueldo. de
manera que la mayoría de Iay muJere$ en IOF datos presentados es no callflcada.

(ii) Una temprana tradición de libre comercio, debida a los azareshistóricos

discutidos en la sección II.B, que se analizará más a fondo a continuación.
(iii) La extraña circunstancia de que Dinamarca ha logrado vivir relativa-
mente bien hasta hace poco, a pesar de las permanentes dificultades presentes
en la balanza de pagos (sección 1V.B).

A. 7éndencicts de largo pluzo en el comercio internacionul

El Gráfico 4.Sa muestra la historia de la participación de las exportaciones
de Dinamarca, hx. Se define como: hx = XIY, en que X son las exportaciones
EL DESARROLLODt UN PROSPEROESTAD” BkNk~ACT”R k!... 97

de bienes (y servicios), mientras que Y es el PGB. Hay algunos problemas

para encontrar las cifras del intercambio de servicios en los períodos más
antiguos, pero el lector puede hacer una predicción hacia atrás a partir de
las cifras, agregando alrededor de 5% (del PGB) a la participación dada para
el intercambio de bienes -hasta el ano 1900 hacia atrás, y después, gra-
dualmente. una cifra menor. La correspondiente participación de las impor-
taciones, h,, puede derivarse de los Gráficos 4.5a y b. El patrún resultante
puede resumirse como sigue:

Gnífw, 4 4 PARTICIPACIÓN DEL FACTOR TRABAJO EN EL PGR, 1922-19X7

1920
1930
,940
195”
1%”,970
198”
1’9
(i) Hacia comienzos del siglo las participaciones comerciales (hX y h,)
estaban casi al mismo nivel (35% del PGB) que ticncn hoy; pero hubo
grandes fluctuaciones en torno a la Primera Guerra Mundial, una caída
durante la Gran Crisis de 1930, y nuevos trastornos durante la Segunda
Guerra Mundial. El aumento en la participación de las exportaciones durante
la última década incluye los efectos del ingreso a la CEE (Comunidad Eco-
nómica Europea) en 1972.
(ii) La revolución agrícola entre 1860-1900 (como ya se ha discutido)
duplicó, en números redondos, los volúmenes de intercambio; pero ya 150
años atrás el intercambio comercial danés era más alto de lo que es hoy para
la mayoría de los países de ingreso mediano.
(iii) La participación de la agricultura cn las cxportacioncs ha decaído
desde 1900. Sin embargo, si se considera la magnitud absoluta de las ex-
portaciones agrícolas reales, es mayor ahora de lo que ha sido nunca. En
consecuencia, las exportaciones agrícolas no han sido reemplazadas por
9x MAKTIN PALDAM

exportaciones industriales; las exportaciones industriales se han agregado a

las agrícolas.

Gráfico 4.5. COMERCIO EXTERIOR DE DINAMARCA. IX26IYXX

R
40

35

25

2”

15

0
IR,” ,810 IRI” IR,” 184 1910 1930 1950 1970 IYW

Nora’ La linea superior (delgada) muestra las exportaciones de bienes y ~er%cios. La serir sólo se
remonta a 1948 -ante\. sólo existe la serte neta. ver Figura h I.a v~uiente línea (gruesa) muestra las
exportaciones sólo de bienes. Antes dc 1835 hay vacío\ cn los datos. dc modo que el rápido aumento
de 1820 a 1835 probablemente no es genuino La línea de puntos da las exportaciones agrícolas totalcr.
esto es, la diterencla entre la linea gruesa y la linea de puntos son lar exportaciones agrícola> de ungen
vegetal (pnncqxalmente cereales) kntre la línea de puntos y la línea infermrdelgada eaán IBSexportaciones
industnalcs. La linea mferior(delgada) muestra la? exportacmne~ ögríct>laade ongen animal, mantequdla,
tocino, quesos. etc.

b BALANCE COMERCIAL Y EL BALANCE DE RIF.NES COMO PORCENTAJE DEI. POR

‘8
5

-5

-1”

-15
,810 1830 195” 1970

Nota.La Imea de puntor da el halance de benes y S~TYICIOS

y la línea llena (gruesa) da el balance
de bienes El único componente unportante que n” se muesrra son los pafo’ de ~“teresesde la deuda
extem~.
EL DESmROLLO DE UN PR”SPER0 ESTADO BENEFACT”R EN 99

Es bien sabido que es difícil imponer tributos, especialmente si la gente no

sabeleer, escribir y llevar cuentas, y si no se puedeconfiar en los recaudadores
de impuestos. De modo que, para generar los ingresos que el gobierno
necesita para una u otra cosa, tiene que encontrar impuestos que sean fáciles
de recaudar. Un lugar donde es relativamente fácil recaudar impuestos es en
las fronteras; por lo tanto, uno de los signos seguros de subdesarrollo son
los altos impuestos al comercio exterior.
Por las complejas razones políticas que se discutieron en la sección ILB,
Dinamarca no entró en grandes gastos públicos hasta bastante tarde; un
impuesto a la tierra financiaba la mayor parte de esos gastos. De este modo,
no hubo necesidad de altos tributos al comercio exterior durante todo el
período comprendido desde 1820 a 1920. La carga impositiva total sobre el
comercio exterior se mantuvo entonces en aproximadamente el 2% del PGB,
correspondiendo a alrededor de 3 a 4% de! valor de las importaciones y
exportaciones tomadas en conjunto.
Vale la pena mencionar que Dinamarca nunca ha tenido tipos de cambio
múltiples. La política de tener un solo tipo de cambio, fijo y convertible,
con las menores restricciones posibles a los flujos de capital, ha sido nota-
blemente consistente a través de los últimos 200 años. Sólo ha habido des-
viaciones de esta política, en la forma de controles cambiarios, durante las
dos Guerras Mundiales e inmediatamente despuésde ellas, y durante la Gran
Crisis de la década de 1930. Estos controles fueron considerados como
medidas de emergencia, que debían abolirse tan pronto como fuera posible.

B. La historia de un d$cit pequeño, pero cosi permanente, en la balanza

de pagos
El Gráfico 4.5b muestra el balance comercial y el balance de bienes y
servicios a partir de 1843. La única cuenta principal que no se incluye es el
balance de intereses, al que retornaremos un poco más adelante. El lector
puede ver que Dinamarca ha tenido un considerable déficit en la balanza
comercial en forma continua; pero al mismo tiempo ha existido un superávit
relativamente grande en la cuenta de servicios, que ha cubierto la mayor
parte de! déficit en la balanza comercial. La fuente principal de! superávit
en los servicios ha sido el transporte marítimo. Sin embargo, ha habido un
déficit más o menos permanente en la balanza total de bienes y servicios en
forma continua desde 1870 -es decir, por 120 años-; record que merece
algunos comentarios.
El punto clave que debe consignarse es que, durante la mayor parte de
este tiempo, la presencia de un pequeño déficit de balanza de pagos ha tenido
escasa importancia. Dinamarca ha podido financiar ese déficit mediante
préstamos a una tasa de interés r que ha sido considerablemente inferior a
la tasa de crecimiento y. Se puede demostrar (ver Paldam, 1988) que la
carga de la deuda d = D/Y, en que D es la deuda externa e Y es el PGB,
converge a:
IGil MARTIN PALDAM

d+d* = h/[r-y], en que h = (X-M)/Y

Como la magnitud promedio del “margen de déficit” [r-y]l” para los dos
principales períodos de déficit, 1870 a 1914 y 1948 a 1980, fue no inferior
a 3,S% y h era alrededor de l%, la carga de la deuda se mantuvo entre 20
y 30% durante la mayor parte del período. De este modo, la mayoría de las
autoridades políticas danesas veía el déficit de balanza de pagos como un
problema menor, mientras se mantuviera dentro de ciertos límites. Hay que
consignar que los dos períodos descritos terminaron con una carga de deuda
relativamente grande, en la medida en que las tasas de interés alcanzaban a
la tasa de crecimiento; pero en ambas ocasiones Dinamarca tuvo extrema
buena fortuna: en 1914 logró mantenerse neutral y obtener grandes excedentes
de balanza de pagos, que eliminaron buena parte de la deuda; la inflación
mundial, durante la Guerra, también contribuyó.
Otro golpe de fortuna similar se registró al comenzar la “crisis del petró-
leo”. Cuando Dinamarca se vio afectada por la “crisis del petroleo”, en
octubre de 1973, ya se había acostumbrado a mirar con ligereza su permanente
déficit de balanza de pagos. Acababa, además, de sufrir un shock político
en una elección que había duplicado el número de partidos (ver Gráfico 4.2).
Así, la primera reacción al incremento del déficit de balanza de pagos, desde
una tasa anual de 1,5 a un 5% del PGB, fue no hacer nada. Pero las tasas
internacionales de interés reaccionaron con lentitud ante el brusco salto de
la inflación mundial en 1974/75. En consecuencia, una gran parte de la
antigua deuda fue eliminada en términos reales durante estos años, aun
cuando estaba siendo reemplazada rápidamente por deuda nueva.
Finalmente, a fines de la década de 1970, el problema de la relación
balanza de pagosideuda estalló en forma repentina y con virulencia. Después
de todos esos años de feliz convivencia con el déficit de balanza de pagos
(mientras las catastróficas predicciones de los economistas se oían como en
sordina), fue duro para los gobiernos y la población aceptar que finalmente
las dificultades habían llegado: las tasas de crecimiento cayeron y las tasas
de interés subieron, más que duplicándose en términos reales. Así, repenti-
namente la carga de la deuda empezó a elevarse. Desde 1978 hasta 1985 el
peso de la deuda danesa subió del 28 al 47% del PGB (una carga casi tan
alta como la de Brasil), pasando de ser una dificultad “menor” a ser un
problema explosivo y amenazador.
La evolución posterior de este problema ha sido similar a la descrita por
la mayor parte de los países en desarrollo, pero gracias a un intercambio
comercial mucho más intenso, en Dinamarca la crisis no parece tan formi-
dable.
Durante los últimos cuatro años la situación de balanza de pagos ha
recuperado una alta prioridad, y el empleo se ha deteriorado, al punto de
EL “ESARR”LLO DI? UN PROSPERO ESTADO BENEFACTOR EN... 101

que la tasa de desempleo ha remontado a cerca de un 10%. Como resultado,

la balanza de bienes y servicios ha mejorado, aumentando de -5 a +3%, de
modo que el superávit cubre ahora 213 de la carga de intereses. Con esto,
el peso de la deuda se ha estabilizado; pero todavía no comienza a bajar.
Hay estimaciones que indican que eso puede empezara ocurrir en los primeros
arios de la década de 1990.

5. La estructura industrial y el pacifismo sindical

Si se la compara con la mayoría de los países desarrollados, la Dinamarca
industrial tiene tres características:
(i) Un sector industrial relativamente pequeño y un gran sector terciario.
(ii) Las pocas firmas de gran tamaño son conglomerados, dominados por
firmas comerciales, mientras que el sector industrial está constituido por
compañías relativamente pequenas.
(iii) El mundo laboral está muy centralizado y es muy pacífico.

A. El sector industrial: el desarrollo trunco y la estructuru frugmentada

Entre 1910 y 1920 el empleo en el sector industrial alcanzó el 20% de la
fuerza laboral, cifra que se ha mantenido más o menos estable hasta ahora.
En forma similar, el sector industrial nunca ha sobrepasado el 22% del PGB.
Ese nivel ya se había alcanzado a comienzos de la década de 1950. La
participación del sector industrial ha sido, por lo tanto, casi constante por
unos 60 años, aun cuando las exportaciones industriales sólo superaron a las
agrícolas en la década de 1950. La estabilidad aparente oculta grandes trans-
formaciones en la combinación de subsectores y un cambio dramático en los
sectores “adyacentes”: el sector primario ha caído y el sector terciario (en
particular, el sector público) ha crecido, como se analizará en la sección
siguiente.
Cuando se le compara con otros países desarrollados, el sector industrial
de Dinamarca ha sido, en consecuencia, 5% menor en todo el período (com-
parar con Chenery y Syrquin, 1975).
Otra característica del sector industrial es la ausencia de grandes firmas
y la falta de concentración sectorial. Como una parte muy pequeña del sector
industrial surgio en tomo a alguna materia prima o producto particular,
siempre se ha dado un claro predominio de la industria liviana. Las firmas
son de tamaño pequeño a mediano, sin otra razón que el azar para su ubi-
cación. En la tabla de insumo-producto de 124 sectores que se usa como
base para las cuentas nacionales, el sector mayor es la industria “mecanizada”,
que emplea a unas 200.000 personas. La firma más grande de ese sector,
Danfoss, que fabrica termostatos, emplea a unas 10.000 personas, la mayor
parte en la remota aldea en que nació su fundador F.L. Smith; la compañía
de equipo para procesar cemento (y de cemento) es casi igual de grande.
Existe alguna concentración en la propiedad de las empresas agroindustriales,
pero la mayor planta individual no emplea más que unos pocos miles de
102 MARTIN PALDAM

personas. El fenómeno clave de la industria danesa es la extrema diversifi-

cación. En términos de valor agregado, la mayor firma industrial es LEGO,
que produce (como probablemente el lector sabe) bloques de plástico para
la entretención de los niños. Se trata de una firma de alta tecnología, que
exporta el 97% de su producción. Típicamente, LEGO está ubicada en un
pueblito de la Jutlandia Central donde nació, hace casi 80 años, el inven-
torivendedor original.
Se ha discutido con frecuencia por qué la industrialización no progresó
en Dinamarca más allá de donde llegó hace ya unos cuantos años. La industria
no ha sido nunca la ocupación principal e, incluso ahora, cuando se ha
reanudado el crecimiento industrial, la expansión es claramente más intensa
en el sector terciario.
El sector terciario presenta una concentración menor que la de la industria,
ya que reúne muchos tipos de ocupaciones altamente calificadas o de alta
tecnología, en que la producción material (si hay alguna) tiene lugar en otros
países (como los países de reciente industrialización en el Lejano Oriente).
Hay que mencionar dos explicaciones para esta industrialización “frustra-
da”:
(i) El sector público creció tan rápidamente que privó al sector industrial
de mano de obra a partir de 1964 (la razón por la que recientemente se ha
visto un resurgimiento industrial es que el sector público ha detenido (item-
poralmente’?) su crecimiento).
(ii) El movimiento sindical convirtió en época muy temprana a Dinamarca
en un país de altos salarios.
La primera explicación se discutirá en la sección siguiente. La segunda
explicación es, sin embargo, muy discutible, pues el cuadro tiene dos caras.
Un lado es, indiscutiblemente, el fuerte dominio del mercado laboral que
desde 1920 ha ejercido el sindicalismo centralmente estructurado; pero la
otra cara es la notable estabilidad que esa concentrada estructura sindical ha
dado al mercado laboral.
De tiempo en tiempo se ha discutido (aunque nunca con mucha seriedad)
si la economía podría ganar algo con un mayor grado de planificación central,
o con la nacionalización de las industrias claves, etc. Parece haber tres
argumentos que se pronuncian decisivamente en contra de esto:
(i) Las pocas firmas estatales y las cooperativas establecidas por los sin-
dicatos (en las décadas de 1920 y 1930) han tenido un desempeño relativa-
mente mediocre, o incluso malo. Las firmas sindicales están casi todas
cerradas en la actualidad.
(ii) Es difícil señalar industrias “claves” para nacionalizar.
(iii) La mayor parte de las industrias de crecimiento realmente rápido han
sido originadas por un golpe de suerte impredecible de un empresario, y
jamás habrían sido establecidas por un burócrata (pensemos en LEGO)’ t.

” En un momento a medlados de la dCcada dc 1960, cl Partido Social Demócrata escogió como

plataforma electoral la creación de un Conîqo del Mercado de Capitales para un mqor manqo de
EL DESARROLLO DE UN PRÓSPERO ESTADO RENEFACTOR EN 103

Por otra parte, es muy claro el buen resultado de las cooperativas agrícolas
en el sector bancario y de procesamiento, de modo que la evidencia quizás
no es totalmente clara.

B, La tradición antisubsidios
Otra parte del cuadro es que las organizaciones del sector industrial han
combatido con mucha fuerza los subsidios. Por supuesto, en muchas de las
ramas menores de las manufacturas y del comercio se pueden encontrar casos
de búsqueda de privilegios, según los cuales el sector obtiene una certificación
especial que le permite extraer alguna renta (por ejemplo, los taxis tienen
una licencia, de modo que son automóviles nuevos de lujo, en los que el
transporte resulta caro). Pero las organizaciones industriales se han pronun-
ciado vigorosamente contra los subsidios, la interferencia estatal y la pro-
tección.
No sabemos las razones por las cuales la Unión Central de Fabricantes
[DA, Dansk Arbejdsgiverforening and Industriradet] -designada en adelante
UCF- ha combatido con tanta dureza los subsidios y privilegios; probable-
mente esto se deba a la convicción de que en un país social demócrata existe
un riesgo considerable de invasión de parte del sector público, si en algún
momento se abandonan las normas más estrictas de derechos de propiedad.
Como resultado, hay relativamente poco de política industrial y muy escasa
propiedad pública dentro del sector manufacturero.

C. El desarrollo del Movimiento Laboral Unido PSD-CDS

La sindicalización de la fuerza laboral ha sido considerable en Dinamarca
durante largo tiempo. Ya en 1917 alrededor del 40% de todos los obreros y
empleados eran miembros de un sindicato (ver Pedersen, 1982). El grado
de sindicalización alcanzó al 70% en 1960 y al 80% en 1980, y no hay en
absoluto signos de que los sindicatos estén retrocediendo, como ocurre en
los EE.UU., en el Reino Unido y en muchos otros países.
El movimiento sindical consta de dos tipos de sindicatos, industriales y
por oficios, en una mezcla compleja que tiene raíces históricas. El movimiento
sindical no ha logrado nunca, en realidad, encontrar una estructura realmente
lógica, de modo que existe una compleja historia de estructuras y de tensiones
interxindicales. Con todo, la mayoría de los sindicatos siempre ha estado
afiliada a la Unión Sindical o Confederación de Sindicatos -la CDS [LO,
Landsorganisationen, De Samvirkende Fagforbund]. La CDS tiene cierto

las mversmnes: pero aunque !&maron la elecc~ón 4 estableaeron ere Conqo con la partripach de
funaonanos públicos de alto nivel, nunca llegaron a formuh dlrectiws explícitas para el Conseio,
el que munó akncmamente después de una docena de resmnes De la dncusrón de la época se
desprende que el r,po de proyectos que un orgamsmo de esa especx debia apoyar era la producwh
de bienes sustanciales. como barcos, pero no bienes frívolos y supertluos. Lo que no debía apoyarse.
o no se apoyaría, era qwramenle la producción de otm marca de fantasit de cosas que ya se ataban
producendo (en madera verdadera). tales como bloques plástx»s para nnios.
104 MARTíN PA, I)AM

poder para hacer que los sindicatos miembros actúen de común acuerdo. Un
punto, al que retornaremos pronto, es el fuerte interés de la CDS en la
preservación de la paz interna: los sindicatos miembros deben mantener la
paz interna y trabajar en conjunto para mejorar los ingresos de todos los que
forman la CDS, en oposición a los que están fuera de la organización.
El crecimiento del “movimiento” sindical está en correspondencia con el
crecimiento del Partido Social Demócrata (en adelante, el PSD). Siempre
ha habido una clara mayoría del PSD entre la dirigencia sindical. En los
Congresos anuales, tanto de la CDS como del PSD, muchos prefieren hablar
del PSD y de la CDS como del brazo político y el brazo sindical del Movi-
miento Laboral. Desde mediados de la década de 1920, en consecuencia, el
Movimiento Laboral ha sido la fuerza política individual más poderosa del
país. Con todo, es importante no perder de vista las dos restricciones ya
enunciadas: primero, que el PSD por sí mismo nunca ha sido mayoría y para
gobernar ha tenido que actuar en conjunto con otros partidos no socialistas;
segundo, que el sector industrial siempre ha sido relativamente pequeño y
con alta diversificación.
De estas restricciones se desprenden dos consecuencias:
(i) la meta socialista tradicional, de controlar centralmente el sector in-
dustrial, nunca pareció tener sentido; y
(ii) el movimiento laboral ha tenido que ser muy moderado en el campo
ideológico; en los hechos, nunca se desarrolló una ideología socialista fuerte
(para no hablar de una tradición marxista) dentro del Movimiento Laboral.
El ala más revolucionaria rompió con el Movimiento Laboral ya en la
época de la Revolución Comunista en Rusia (y de las 3 ó 4 revoluciones
fracasadas en Alemania). Los años 1918-22 fueron, en la práctica, un período
muy dramático para el Movimiento Laboral, con muchas huelgas y lockouts
que originaron desenfrenadasfluctuaciones en los salarios nominales y reales.
Es difícil imaginar, desde la perspectiva de hoy, que el mercado laboral
danés haya sido uno de los más revueltos de aquellos años, y que los salarios
reales subieran en 40% en 1919 para caer nuevamente al año siguientet2.
En el Gráfico 4.2 el lector puede ver que a partir de los años 20 ha surgido
gradualmente un ala izquierdista, no PSD-CDS, tendencia que experimentó
un salto importante en los primeros años de la década de 1970. La existencia
de una izquierda en ascenso ha constituido un problema importante para el
PSD, haciéndole muy difícil formular políticas desde 1970. Es importante
señalar que la izquierda ha ejercido alguna influencia en el movimiento
sindical, pero ha tenido siempre muy pocos votos en la Junta de la CDS, ya
que ésta es elegida por las mayorías de cada sindicato.
Aun cuando hay muchos matices complejos, y también salvedades, desde

l2 Una historia muy rlmdar de agitación laboral en gran escala y fluctuaciones desenfrenadas de los
salarios reales ocurrió ez~ Noruega, en Suecia y en Alemania. pero en tanto que los trch pake?
escandinavos lograron genrmr en la década del 20 pobirrno~ socialdemócrata estables y modcradoî
y mercados laborales gradualmente más y mác estables, Alemania de volwi> Menor y menos estable
hasta el desastre fmal en los pruneros aRos de la dkada del 30.
kL DESARROLLODE UN PROSPEROF.STA”O BENEFACTOREN 10s

mediados de la década de 1920 el poder político central en Dinamarca ha

sido ejercido por el Movimiento Laboral del PSD-CDS. Como la planificación
central y las nacionalizaciones no se han considerado nunca seriamente, la
meta principal del movimiento ha llegado a ser la creación del Estado be-
ncfactor, como se discutirá en la sección siguiente. El proteccionismo nunca
fue realmente una cuestión política para el Movimiento Laboral como tal.
En lo que concierne al mercado laboral, el movimiento condujo auna fijación
centralizada de salarios y a la desaparición de la huelga desde fines de los
años 20 hasta mediados de los 50.

D. El sistema centralizado tripartito de fijación de salarios

y la tradicih de políticu de ingreso
Cada dos años, la CDS y la Unión Central de Fabricantes, UCF (mucho más
débil), se reúnen para acordar la componente central de los aumentos de
salarios. Las sesiones claves tienen lugar con frecuencia en el Instituto de
Arbitraje, normalmente con un juez como árbitro principal. Esta componente
central del aumento de salarios es alrededor de la mitad de todos los incre-
mentos salariales; el mercado laboral público, así como la mayoría de los
otros acuerdos salariales, están coordinados de algún modo con las “grandes”
negociaciones. Las reglas del juego cambian siempre un poco de una vuelta
a la siguiente, pero el elemento central es siempre importante. Las negocia-
ciones siempre toman por lo menos medio año, siendo dramáticos los últimos
meses.
El gobierno, que tiene la responsabilidad de manejar la tasa de desempleo,
la balanza de pagos y el nivel general de la demanda (y es, por otra parte,
el empleador de gran cantidad de gente) está siempre participando; rara vez
está presente en las grandes negociaciones, pero todo el mundo sabe que
está muy cerca. Con frecuencia el gobierno ha intervenido y ha dado al
acuerdo final la forma de una ley, sobre la base de una propuesta arbitral
-aun cuando una de las partes, o ambas (la CDS y la UCF), haya rechazado
la propuesta. Es una tradición llamar “política de ingreso” a la forma en que
interviene el gobierno. Sin embargo, la intervención tiene el carácter de un
juego, en el que todos saben de antemano que el gobierno podría intervenir
y este conocimiento influye en las apuestas de los otros jugadores”.
Antes de discutir los posibles efectos de este juego de política, conside-
remos primero los hechos escuetos de los niveles de aumentos salariales, w,
y desempleo, u, en los tres períodos más recientes:
(i) 1948-58: una década con w estable en 5-7%, y u estable alrededor de
4.5%.

” Es difícil formalizar el proceso dc ncgoc~aaón en su totahdad, espewdmenre debido a que las reglas
están siempre cambiando. pero claramente cs un clcmento clave en la formulach de políticas en
hamarca, como tambih en los otros paises escandinavos, ver Calmfors (1990) y Andersen y
Rlsager (1989). Un mtento de analizar el juego se encuentra en Paldum y Holler (19X7), donde se
da un mejor fundamento para las pocas evaluactones que skyen (pero, es difícil proporcionar pruebas).
1Oh MARTIN PALDAM

(ii) 1960-74: una década y media con w en aceleración de 6 a 20% y u

estable alrededor de 1,5%.
(iii) 1976-89: una década y media con w cayendo de 20 a 4% y u creciendo
hasta alrededor de 10% y permaneciendo después a ese nivel.
Al calcular los costos salariales daneses,en relación con los competidores
internacionales (ver Paldam, 1989), se ve que los costos salariales relativos
cayeron gradualmente en el primer período, pero después subieron persis-
tentemente durante el segundo período y la mayor parte del tercero.
Esta historia (estilizada) parece alejarse bastante de la predicción que se
basa en la relación estándar de salarios de la teoría económica moderna: la
curva de Phillips aumentada por las expectativas racionales, suponiendo una
tasa natural de desempleo relativamente estable. La predicción principal de
la teoría es que, cuando la tasa de desempleo se mantiene a un nivel extre-
madamente bajo. como un 1,5%, los aumentos de salarios deben explotar
rápidamente; no crecer suavemente a lo largo de 15 años. Para que la teoría
se ajuste a los hechos, es evidente que se necesita un fuerte mecanismo de
freno. Las principales posibilidades de freno en Dinamarca son la CDS y
las políticas de ingreso.
Se puede sostener. por lo tanto, que el sistema centralizado de negocia-
ciones salariales ha tenido como efecto posibilitar la mantención de una tasa
de desempleo muy baja durante la década y media del segundo período. Por
otra parte. el mismo sistema tuvo el efecto de hacer muy lento el ajuste a
una nueva situación internacional durante el tercer período, prolongando
dramáticamente la crisis.
Las políticas de ingreso han desempeñado, sin duda, un papel en este
sistema. Sin embargo, nadie ha podido mostrar que el efecto neto haya sido
mantener bajos los aumentos de salarios, excepto en el corto plazo (de modo
notable en 1963). Por otra parte. no cabe duda de que las políticas de ingreso
han desatado fuertes tensiones dentro del Movimiento Laboral, y probable-
mente han jugado un papel en el crecimiento de la izquierda. En definitiva.
resultó demasiado difícil para el PSD persuadir a sus compañeros de la CDS
de que moderaran sus peticiones salariales. Por ejemplo, en 1982 fue el
gobierno conservador el que finalmente abolió (después de que por muchos
años economistas independientes lo venían aconsejando) el reajuste automá-
tico de los salarios por el costo de la vida, AACV [Pristalsregulering]. Esto
se hizo pasando por encima de las fuertes objeciones del PSD (entonces en
la oposición). Pero lo interesante es que el PSD -a pesar de las fuertes
incitaciones de la izquierda- no prometió restablecer el AACV.

E. El pncíjko mercado laboral

Un efecto importante de la fuerte concentración sindical fue la desaparición
de las huelgas desde fines de los años 20 hasta mediados de los 50. Dinamarca
no ha tenido nunca el nivel de conflicto industrial que se ha conocido en los
países anglosajones y latinos (Paldam y Pedersen, 1984). En un comienzo,
esto se debió al retraso con que crecía el sector industrial. En la época en
EL DESARROLLO DE UN PROSPERO ESTADO BENEFACTOR EN 107

que ese sector realmente creció, también se había fortalecido el movimiento

CDS-PSD: aunque a comienzos de la década de 1920 el nivel de conflicto
tendió a alcanzar el “nivel normal” de los países anglosajones (cosa que
ocurrió también en Noruega y Suecia), la contlictividad no arraigó en Di-
namarca. Por el contrario, el mercado laboral se pacificó rápidamente, para
lo cual hay al menos dos explicaciones:
En primer lugar, la “explicación del camino alternativo”, propuesta por
Hibbs (1978), que sugiere que la inclusión de la CDS en cl conjunto del
Movimiento Laboral abrió otros “caminos” para me,jorar la suerte de los
trabajadores, de modo que éstos terminaron por apoyarse en menor grado
en acciones de huelga, que perjudican también a los huelguistas. En apoyo
de esta teoría cuenta el hecho de que los trabajadores realmente obtuvieron
grandes aumentos de salarios, una alta participación del trabajo en los frutos
del desarrollo, y un Estado benefactor muy desarrollado. Así pues, ipara
qué ir a la huelga?
La segunda explicación es la teoría de la internalización de la estructura
salarial (en Paldam, 1989). La hipótesis, en este caso, es que la mayor parte
de las huelgas no pretenden cambiar la participación del trabajo, sino mejorar
la posición de los miembros de un grupo con respecto a otros grupos; son
los cambios en la estructura salarial los que generan la agitación industrial.
El crecimiento de una CDS internaliza más y más la estructura salarial y
coordina mas y mas los aumentos de salarios y, por lo tanto, hace decrecer
los cambios relevantes de la estructura salarial.
Sin duda, un mercado laboral estable y pacífico ha favorecido la indus-
trialización danesa. Por otra parte, cierto número de estudios (discutidos en
Paldam y Pedersen, 1984) ha demostrado yue las huelgas tienen escasoefecto
sobre la producción; las huelgas pueden contribuir a explicar los aumentos
de salarios (y viceversa), pero no los de la producción.

6. El segundo período de alto crecimiento: la presión del

sector público y el desarrollo del gran compromiso
El sector público danés, que en términos relativos estaba muy por debajo
del tamaño promedio para los países de la OECD en una época tan reciente
como mediados de los años 50, es en la actualidad el segundo mas grande
de esegrupo, superado levemente por el de Suecia. Si se hacen comparaciones
más detalladas (ver Lybeck y Henreksson, 1988), se observa que el sector
público danés es relativamente pequeño en defensa y, como se ha mencio-
nado, en subsidios a la industria. Por otra parte, no está realmente sobre el
promedio en educación y salud. Es relativamente grande en pagos de trans-
ferencia o, como podríamos llamarlo, en tareas de redistribución.
El desarrollo del sector público se describe en el Gráfico 4.6. Este muestra
dos cosas: fi) lo tardío que fue el desarrollo del Estado benefactor, y (ii) la
increíble rapidez y suavidad con que se expandió el sector público una vez
que empezó acrecer. Volviendo al Gráfico 4.1, se ve que el segundo período
de alto crecimiento, 1958-1974, proyectó a Dinamarca hacia un ritmo de
108 MARTIN PALDAM

expansión más acentuado que el de casi todos los otros países de la OECD.
En la década anterior, el país había tenido que “batallar” con una mala
balanza de pagos y una tasa relativamente alta de desempleo; pero en 1958
se produjo el cambio a una política más expansiva. Esto no es fácil de
visualizar en la alta agregación del Gráfico 4.6, pero resulta obvio en los
datos más desagregados.

Grúfico4.6. LA PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PúBLlCO EN DINAMARCA

e

I,W I1,” Il/” ,850 I<,” ,119 IPlO IPX IPI0 1970 Iwm

Notu: La construcción de los datos es como se describe en la nota del Gráfico 4.1. Las finanzas
municipales están mucho más mtegradas al presupuesto estatal a panir de los primeros años del lY70.
La línea de puntos para @stos durante la 2” Guerra Mundial wn lar confiscaciones alemanas. papada:,
con ccrtlficadoa (sin valor) del Banco Cenlral. Fuente principal. Norstrand (1975).

A. El cambio de políticas en 1958

Dista mucho de estar claro por qué cambió la política en lYS8t4, pero quizás
se hizo notorio a algunas autoridades que la competitividad internacional
danesa había mejorado tanto que se podía permitir alguna expansión, sin

Una cxpl~cawín que defienden mucho\ economista dancrca c& que cn 1958 &c produjo una pequeña
variación de In? términos de mtercamhm Sin embargo, c\ta ch una cxpluuón Improhahle, porque
ha habido mayores variaciones de los términos de mtercamblo s,” causar el mismo efecto. Otra
explicación económica, más probable, es que 1958 fue el afro en que la competitividad extranjera
alcarvi, w “pcak”: YU Gclt~ng (1976) y Paldam (19X9a). Fmalmentc, debe señalarsc que 195X fue
el aA» en que V~ggo Kampmann llegó â ser mimstro de Hartada y máxima autoridad en materia de
política ecundmxa.
EL DESARROLLO DE UN PR6SPERO ESTADO BENEFACTOR EN 1”‘)

demasiado déficit en la balanza de pagos. En cualquier caso, entonces se

“decidió” impulsar la expansión del bienestar. Los dos sectores de más rápida
expansión fueron el público, como se ilustra en el Gráfico 4.6, y el de la
construcción habitacional, en el que Dinamarca tuvo el record mundial entre
1960 y 1973, medido en m2 de área habitacional per cápita. En el modelo
macro abierto bisectorial, conocido como el Modelo Escandinavots, esto
equivale a una expansión del sector protegido. A la luz del modelo es fácil
explicar la razón por la que Dinamarca experimentó serias dificultades de
balanza de pagos desde los comienzos de la década de 1960.

B. La gran expansión, 1958 hasta los comienzos de los arlos 80

El desarrollo explosivo del sector público plantea muchas cuestiones intere-
santes (lo que sigue es un resumen de Paldam y Zeuthen, 1988). Deben
mencionarse los siguientes seis puntos:
(i) La trayectoria extraordinariamente suave de la expansión pública, en
que los cambios políticos y otros factores aparentemente importantes no
llegan a manifestarse en la forma de altibajos de la curva, plantea la siguiente
interrogante: i,En qué medida es deliberado el desarrollo mostrado en el
Gráfico 4.6’~ En otras palabras, i este desarrollo es el resultado de una
estrategia escogida por los gobiernos y apoyada por la población, o es la
expresión de fuerzas demasiado grandes que ningún gobierno puede contro-
lar? Esta es una pregunta difícil de responder, puesto que plantea profundas
interrogantes respecto de la forma en que se definen los términos “deliberado”
y “estrategia”, etc. Un aspecto de la respuesta está dado por el modelo de
demanda: se sostiene a menudo que el Estado benefactor se desarrolló como
resultado de la reacción del sistema político y económico a la demanda de
la población dsto es, la seguridad social se ve como un “bien de lujo”,
con alta elasticidad al ingreso. La evidencia en favor de esta opinión es
bastante débil, excepto en el sentido circular de que la participación del
sector público y los ingresos medios han crecido simultáneamente en muchos
países. Si se comparan con más detalle los Gráficos 4.1 y 4.6, y se desglosan
en subperíodos, se hace claro que la conexión es extremadamente débil (ver
Paldam y Zeuthen, 1988). Sin embargo, si se aceptael argumento, la relación
causal va del crecimiento real a la expansión del sector público.
Es mucho menos dudosa la causalidad inversa: la rápida expansión del
sector protegido trajo consigo un crecimiento más bien rápido del resto de
la economía. Muchos estudios de los multiplicadores de corto y de largo
plazo de una expansión pública equilibrada o desequilibrada (de un modo
especial, los experimentos con los dos macromodelos ADAM y SMEC) han
mostrado que dichas expansiones son estimulantes del resto de la economía.
Está claro que la vigorosa expansión del sector público y otros sectores
relacionados es la principal explicación para el rápido crecimiento obtenido
entre 1958 y 1974.
(ii) En sus inicios, la expansión del sector público fue de gran ayuda para
la estabilización del empleo, en la medida en que absorbía un gran flujo de
mano de obra proveniente del sector agrícola. Sin embargo, como la expan-
sión continuó y se alcanzó el pleno empleo, el sector competitivo (de tran-
sables) sufrió una contracción. Esto explica la falta de crecimiento del sector
privado después de 1966 y, en particular, es la razón por la que el renovado
crecimiento (relativo) del sector industrial desde mediados de los años 50
haya cesado a mediados de los 60.
(iii) La profesión económica danesa ha estado dominada, hasta el día de
hoy, por el keynesianismo16. Lo mismo se aplica a todos los que participan
en la formulación de políticas económicas. Bajo esta luz debe consignarse
que, a lo largo de todo el período de pleno empleo, hasta 1974, la expansión
tuvo lugar con superávit presupuestarios continuos. Como consecuencia, se
extinguió la deuda pública interna. Después del shock externo de 1973, esta
situación cambió y se produjeron grandes déficit presupuestarios. Sin em-
bargo, a partir de 1985 se han detenido los déficit (subiendo los impuestos),
de modo que la deuda pública interna esta una vez más bajo control y, de
hecho, en disminución. Ciertamente, el crecimiento del sector público danés
no obedece a la “ausencia” de una restricción que demande mantener un
presupuesto equilibrado.
(iv) El trazado del Gráfico 4.6 se ve como una curva logística, que asciende
desde un bajo nivel inicial de alrededor del 9% del PGB hasta un alto nivel
final. Este nuevo nivel no está todavía establecido, pero si se extiende la
curva en forma simétrica, el nuevo nivel parece estar algo por encima de
100% o, en todo caso, demasiado alto para ser sost.enible. Así, es bastante
claro que existe el problema de encontrar un nivel que sea compatible con
el crecimiento a largo plazo. No hay ningún mecanismo visible por el cual
se pueda alcanzar un acuerdo con respecto a dicho nivel y, aun si “todo el
mundo” pudiera llegar a algún acuerdo, cuesta ver cómo podría mantenerse
un nivel constante para el sector público.
(v) Como resultado del creciente gasto público, los impuestos han alcan-
zado un nivel que llega a ser dramático. Los tributos se aplican a los ingresos
personales y al consumo, de modo que el ciudadano medio paga más de la
mitad de su ingreso en impuestos. En términos marginales, la gente paga

Ih La fe en Keynes se combmaba a menudo, como en Suecia y Noruega. con una orientación PSD. El
modelo PSI>-Keyn~ má\ popular era uno cn que sólo contaba la política fiscal. El dmcro cs sólo
un velo. El keynealamsmo/PSD está rctroccdicndo ahora entre lar economistas. aun en Suecia, donde
suliu tener Iü mayor fuem
EL DESARROLLO DE UN PRÓSPERO ESTADO BENEFACTOR EN..

típicamente entre 50 y 68% en impuestos directos y alrededor de 1/3 en

impuestos indirectos sobre la parte no ahorrada de su ingreso. Esto ha con
ducido a varios episodios de “revueltas tributarias” en la forma de bruscos
saltos en el apoyo al Partido Antiimpuestos (que se discutirá más adelante).
En la actualidad hay un anhelo político muy fuerte de impedir nuevos au-
mentos impositivos y lograr una rebaja sustancial en la tasa marginal de
tributación.
(vi) Las cuentas nacionales no incluyen los aumentos de productividad
del sector público. Con seguridad esto es incorrecto, aun si es difícil medir
la productividad del sector público. Se ha discutido con frecuencia si existe
una brecha entre la productividad del sector público y la del sector privado;
probablemente existe, aunque parece ser pequeña.

C. Las fuerzas detrás dr IU gran expunsión

Podría decirse mucho respecto de los mecanismos que contribuyeron al
establecimiento del Estado benefactor. De la historia político-económica que
se ha expuesto antes resulta claro que el Estado benefactor se desarrolló
después del traspaso del poder desde el Partido Agrario al PSD-CDS. En
otras palabras, la expansión del sistema benefactor estuvo fuertemente co-
nectada con el crecimiento del Movimiento Laboral como poder político
dominante. Pero los obreros propiamente tales han sido siempre una minoría
relativamente pequeña de la población (20 a 30%), de modo que, para
convencer a la gran mayoría de apoyar esta política, el Movimiento Laboral
necesitó el Gran Compromiso’7: la combinación del Estado benefactor con
la eficiencia económica de una economía liberal. Debe agregarse, en apoyo
del Gran Compromiso, el hecho de que, al menos durante tres décadas, todo
el mundo pensó que la combinación funcionaba.
Los (escasos) gobiernos de derecha que efectivamente ejercieron el poder
durante el período de construcción del Estado benefactor, especialmente el
“gobierno VKR” ( 1968-70) de los conservadores, cl Partido Agrario y los
radicales, son indetectables en las series temporales de datos sobre la cx-
pansión del sector público. Ellos fueron incapaces de detener el crecimiento
del sector público (o no les interesó hacerlo). La dinámica interna demostró
ser muy vigorosa: una vez que se ha proporcionado un cierto servicio a
algunas personas, el proceso político actúa de modo que estimula a propor-
cionar ese mismo servicio (y otros servicios relacionados) a todo el mundo.
Una vez que se le da a la gente compensación por un cierto hecho social,
hay que compensarla por muchos hechos relacionados, etc.
D. Elfreno , ies permanente?

El Estado benefactor cuenta todavía en Dinamarca con un apoyo abrumador.

Aunque mucha gente (cerca de la mitad de los votantes) desea reducirlo.
casi todo el mundo quiere de todos modos un Estado benefactor. No obstante.
para la mayoría de los economistas está claro que se necesita una cierta
reducción del sector público si se quiere volver a una tasa aceptable de
crecimiento, tener una deuda externa más manejable y conseguir una menor
tasa de desempleo.
Además de las presiones provenientes de la balanza de pagos y la deuda
externa, el factor principal detrás del freno necesario a la expansión del
sector público es, sin duda, la Revuelta Tributaria. Esta revuelta se inició a
mediados de los años 70, con la formación de un nuevo partido de extrema
derecha y de protesta antiimpuestos, que ingresó al Parlamento con el 14%
de la votación. El hecho notable es que este partido recibió votos desde todos
los ángulos del espectro político, de modo que causó un impacto considerable,
a pesar de que los otros partidos trataron de ignorarlo.
En la década de 1990, un nuevo factor está influyendo en la misma
dirección: los planes de armonización tributaria de la CEE. Las presiones
combinadas de la CEE, de la Revuelta Tributaria y de la lógica económica.
deberían ser quizás suficientes para prevenir una renovada expansión del
sector público. Con todo, las presiones en favor de la reanudación de la
expansión son poderosas.

7. Observacionesfinales
Puede verse que de este capítulo se desprenden por lo menos tres lecciones:
(i) Un alto grado de integración al mercado mundial es un modo eficiente
de controlar la búsqueda de privilegios (y muchas otras ineficiencias) y. por
lo tanto, es un motor importante del crecimiento.
(ii) Es posible implantar un importante sistema redistributivoibenefactor
después de que un país ha adquirido un alto nivel de eficiencia. sin perder
el dinamismo de la economía.
(iii) Es visible que la redistribución produce menores estragos en la efi-
ciencia de la economía si se laconfina a los ingresos personales y el consumo.
mientras se dejan al mercado los derechos de propiedad y las decisiones
relativas a la producción.
La primera lección es probablemente la menos problemática. El clcmento
clave es la capacidad del mercado mundial para controlar la búsqueda de
privilegios (ni el argumento de las economías de escala ni el argumento de
las ventajas comparativas son de igual importancia). Si la única pérdida
asociada con un desarrollo económico autárquico fuera una pérdida de escala
o de ventajas comparativas, sería limitada; el problema es que la falta de
competencia extranjera puede empujara un país hacia una sociedad estancada
en la búsqueda de privilegios.
La segunda lección es más discutible. Veo dos problemas principales:
EL DESAKKOLLO DE UN PRÓSPERO ESTADO BENEFACTOR EN ll3

parece haber límites al monto de redistribución a que es posible aspirar en

cada caso. El 30% del PGB que actualmente se redistribuye en Suecia y
Dinamarca es claramente problemático, pero no tengo dudas de que el 20%
sería plenamente compatible con la eficiencia. El problema principal es,
como siempre, que la redistribución se lleva a cabo mediante un sistema
administrativo-político que tiene sus propios intereses, aparte del “ideal” de
hacer más igualitaria la distribución del ingreso. Un segundo problema es
que, para tener un sistema de tributacióniredistribución que genereel resultado
deseado, es necesario tener una administración capaz de controlar eficiente-
mente todos los ingresos en la sociedad. Es difícil imaginar que la adminis-
tración de impuestos pueda operar como una pequeña isla de alta eficiencia
en medio de una economía subdesarrollada.
La tercera lección se presenta como un resultado natural. Parece que las
decisiones principales de los grupos familiares son mucho más robustas (la
oferta de trabajo funciona casi verticalmente y la matriz de consumo depende
del ingreso de una manera muy estable, de modo que la redistribución tiene
escaso efecto en la agregación), mientras que las decisiones de las firmas
son influidas mucho más fuertemente por los incentivos. En otras palabras,
es fácil alejarse mucho de la eficiencia una vez que se introduce un sistema
de impuestos y subsidios a las firmas.
Con todas estas salvedades, parece, sin embargo, que todavía nos quedan
algunas lecciones positivas que se aplican a los países que hoy día tienen un
ingreso medio.

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