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Abstract: Drawing on the ethnography of development programs and the analysis of public policy,
the paper delves into some relatively unexplored aspects of policy formation: namely, the evolu-
tion of certain key concepts and their social work in a continuous process of persuasion and dis-
cussion. The resulting policy texts encode the negotiations and social relations that produced
them while seeking to limit future contests over meaning and call forth consensus on the feasibil-
ity of public action. The author draws on both written sources and an analysis of his experience as
an anthropologist-consultant on the Oportunidades program’s impact assessments to illustrate
the interests, arguments and divergent points of view that produce policy documents.
Keywords: co-responsibility, ethnography, impact evaluation, Progresa Oportunidades program.
R
aymond Apthorpe (1997) inicia bras precisas: claras, prácticas, superio-
su artículo sobre el lenguaje de res. Con su torpe vocabulario, ella
la política pública con la siguien- jamás se atrevería a replicarle”. Al leer
te cita, extraída de la novela Auto de fe este extracto, recordé de inmediato la
de Elías Canetti: “Él juntó las puntas de reunión de discusión de resultados de
sus dedos. Había encontrado las pala- una de las evaluaciones cualitativas del
Programa de Desarrollo Humano Opor-
*Profesor investigador del Departamento tunidades de México (Oportunidades),
de Ciencias Sociales y Políticas de la Universi- en las que participé como consultor an-
dad Iberoamericana. Línea principal de investi-
gación: Redes de poder y sistemas de justicia. tropólogo entre 2005 y 2008. Cuando
Correo electrónico: alejandro.agudo@ibero.mx. llegó mi turno expuse lo más sucinta-
123
124 Alejandro Agudo Sanchíz
mente que pude las relaciones comuni- más que informar (ibidem: 54-55). El
tarias de poder, complicidad, simulación poder persuasivo se ejerce a través de
y aquiescencia que, de forma insospe- un particular género de escritura: un
chada y mediante lógicas propias, da- enfoque, una mirada selectiva que, me-
ban forma social al programa en diante la movilización del significado y
diversas comunidades rurales de Chia- la producción y difusión de formas sim-
pas. Sin inmutarse, un asesor de la eva- bólicas, sostiene determinadas repre-
luación, perteneciente al Consejo sentaciones de la realidad y enfatiza
Nacional de Evaluación de la Política de unos aspectos a expensas de otros. Ha-
Desarrollo Social (Coneval), me inte- blar de género de escritura —más que
rrumpió: “Microgestión. Eso es de lo que de estilo literario— evita restringir el
estás hablando. Tradúcela a cuatro o análisis a un ejercicio puramente técni-
cinco variables en forma de recomenda- co o lingüístico (ibidem: 43). No me inte-
ciones en el informe para el programa”. resa tanto el texto como simple
El experto del Coneval había traducido abstracción de la dimensión verbal de
mi desmañado lenguaje descriptivo de un acontecimiento comunicativo, sino
etnógrafo al nítido lenguaje prescriptivo más bien dicho acontecimiento: los ac-
de la política pública; ésta no necesita tores e intereses que intervinieron en
largos informes que hablen de algo circunstancias y lugares específicos. De
“como realmente es”, sino diagnósticos hecho, los textos han de ser interpreta-
que digan claramente “qué es lo que se dos “hacia atrás” para descubrir las re-
necesita” (Apthorpe, 1997: 47-49). laciones sociales que los produjeron y
El ejemplo anterior nos recuerda las futuras disputas sobre significados
que “la política pública está hecha de que anticipan: la “sociología del docu-
palabras”, como dice Giandomenico mento” evita así reducir el discurso
Majone (1997: 35) al destacar el impor- al producto escrito del acto comunicati-
tante papel que la argumentación, en vo (Mosse, 2005a: 15; Apthorpe, 1996:
forma escrita u oral, desempeña en las 16-17).
diversas etapas del proceso de formula- En este trabajo presento un análisis
ción de políticas. Más aún, la racionali- de las relaciones detrás de los modelos
dad comunicativa pública, basada en y programas de política, como están ex-
la persuasión, se impone a la racionali- presados en algunos de sus textos cla-
dad técnica, estratégica o productiva: ve; textos que, a su vez, buscan influir
el debate y la argumentación se em- en la selección de problemas a solucio-
plean para atraer a más simpatizantes nar y guiar las percepciones sobre los
hacia una determinada posición res- mismos. En un primer momento, sobre
pecto de un problema (ibidem, 1997: todo con base en fuentes escritas, in-
36). Aunque más interesado en cuestio- tentaré dar una idea de los procesos de
nes de poder, influencia y distribución negociación y discusión de los que re-
desigual del conocimiento, Apthorpe sultaron los documentos normativos
sostiene de manera similar que el dis- del Programa Oportunidades y sus es-
curso de las políticas intenta persuadir quemas precursores, sin olvidar las
La vida social de los documentos de las políticas públicas 125
mentos, instituciones y fuentes (ibi- tés y Rubalcava, 2012: 37, 39, 45). Para
dem, 2012: 38). Un mecanismo ser marginadas, las localidades ten-
adicional para facilitar la conjunción drían que contar con servicios públicos.
entre las dependencias participantes Este aspecto del proceso de discu-
en el programa fue la creación de una sión del pase Progresa ilustra uno de
Coordinación Nacional —cuyo primer los rasgos que Majone encuentra en la
responsable sería, precisamente, José argumentación, cuyas diferentes pers-
Gómez de León, antes secretario gene- pectivas, actitudes y reglas entran en
ral del Conapo—. Esta coordinación grave conflicto “cuando se intersectan
mantendría el control técnico y opera- la ciencia, la tecnología y la política”
tivo de la selección, incorporación y (1997: 38). Los problemas discutidos
permanencia de los hogares benefi nunca son puramente técnicos sino
ciarios del Progresa Oportunidades. también políticos o, de manera más
Junto con el desarrollo de sistemas na- precisa, “transcientíficos” (Majone,
cionales y regionales de información y 1997: 37-38; citando a Weinberg, 1972):
monitoreo, este régimen de política so- enunciados en el lenguaje de la ciencia
cial implicó la relativa novedad de la pero resueltos sólo en parte por ella
pobreza como relación directa e insti- conforme los criterios de verificación
tucionalizada entre el Estado y la ciu- son sustituidos por valoraciones sobre lo
dadanía (Roberts, 2012: 345). que constituye una base factible para
Si la focalización territorial del pase la acción, donde la credibilidad de los
se había hecho en municipios —uni- expertos se vuelve tan importante co
dad demasiado extensa para sus ob mo su capacidad técnica. En este senti-
jetivos—, la selección posterior de do, los especialistas del Conapo se
localidades rurales de alta margina- erigieron en árbitros y actores de peso
ción según el índice del Conapo no bas- dentro del gabinete técnico del pase, y
tó para evitar una de las mayores no sólo por concentrar y coordinar las
controversias en el seno del abigarrado funciones e información de los otros
grupo técnico del programa. Mientras organismos públicos. Las localidades
que los representantes de la Sedesol más pequeñas y remotas quedaron
preferían que el Progresa cubriera a exluidas del programa, en parte porque
todas las comunidades marginadas la estrategia de condicionar sus apoyos
para evitar conflictos y desacuerdos, al uso de servicios estaba orientada a
los funcionarios de la shcp determina- combatir la dispersión poblacional que
ron que sólo serían elegibles aquéllas tan ampliamente había documentado
con un mínimo de 2 500 habitantes el Conapo. Atraer a la población hacia
y con escuelas y centros de salud, o si- las áreas de influencia de localidades
tuadas a una distancia “razonable” de mayores y con presencia de dichos ser-
los mismos —distancia medida de for- vicios, por otra parte, era consecuente
ma muy poco consistente en línea rec- con el objetivo del presidente Zedillo y
ta, sin considerar obstáculos naturales los funcionarios de la shcp de hacer más
u otras condiciones geográficas— (Cor- eficiente el gasto público y “dinamizar
La vida social de los documentos de las políticas públicas 129
“estatistas” del grupo técnico del pro- de manera simple y directa los recur-
grama. Otras reformas culminadas sos, impactos y resultados del pro
durante la presidencia de Zedillo ilus- grama. Esto en sí requiere de un arduo
traron el activo papel desempeñado trabajo conceptual y social previo,
por las estructuras domésticas en la como sugiere el testimonio anterior de
mediación del paradigma neoliberal, la etapa piloto del pase. Según los pri-
como Tara Schwegler (2003) demues- meros lineamientos del Progresa, “la
tra en su etnografía de la privatización pobreza se convierte… en un círculo de
del sistema de pensiones: ésta tampoco carencias y falta de oportunidades
fue una conclusión predeterminada, y para salir de la marginación mediante
su “inevitabilidad” confluyó con la na- el desarrollo individual y el esfuerzo
rrativa rival de la “contingencia polí productivo” (Secretaría de Desarrollo
tica” en hábiles negociaciones entre Social, 1998: 28). En la teoría causal
políticos nacionales, tecnócratas y re- del programa, el problema preseleccio-
presentantes del Banco Mundial que nado fue entonces el ciclo intergenera-
contendían por reivindicar la autoría cional de transmisión de la pobreza en
de la reforma. Al comentar el trabajo de los hogares: niveles bajos de rendi-
Schwegler, Mosse (2005b: 28) conclu miento laboral, alta fecundidad, aban-
ye que la “coherencia” con la política dono prematuro del sistema educativo
global es algo establecido a posteriori: y creación temprana de nuevos hoga-
la autoridad de instituciones, como el res con el mismo perfil. Como se expli-
Banco Mundial, ha de ser negociada en ca en un libro coescrito por Santiago
función de los mismos determinantes Levy, subsecretario de la shcp entre
políticos y económicos locales que di- 1994 y 2000 —considerado uno de los
chas instituciones buscan negar de principales actores en la concepción
forma explícita. del Progresa—, el objetivo explícito del
programa desde sus inicios fue romper
LA TRAYECTORIA DE LOS este círculo vicioso mediante la mejora
CONCEPTOS DE LA POLÍTICA en tres ámbitos que ayudarían a las
nuevas generaciones a no “replicar” el
Si la política pública está hecha de pa- patrón de vida de sus mayores: nutri-
labras, y si éstas se orientan a la mo ción, educación y salud (Levy y Rodrí-
vilización de intereses mutuos y el guez, 2005: 53-62). Conforme al modelo
reclutamiento de actores favorables, simple de la teoría del capital humano,
entonces un programa social no puede con su énfasis en la educación como
hacerse realidad sin una persuasiva forma de inversión que afecta positiva-
teoría causal. Para convertirse en mente a variables de ingreso y empleo
fuente de legitimidad y apoyos, dicha (véase Becker, 1964), las transferen-
teoría ha de ser fiel al género de escri- cias del programa consistieron sobre
tura de la política; esto es, identificar todo en becas condicionadas a la asis-
claramente el problema a resolver y, tencia escolar —un componente intro-
con respecto al mismo, correlacionar ducido asimismo durante la etapa de
La vida social de los documentos de las políticas públicas 131
rediseño del pase , a sugerencia del los hechos evidentes. El que éstos es-
Conapo, para desincentivar la fecundi- tén exentos de contextualización, ig
dad entre los jóvenes (Cortés y Rubal- norando otras consideraciones del
cava, 2012: 39). análisis de la pobreza, ilustra la mira-
La narrativa causal de la transmi- da selectiva que Apthorpe encuentra
sión cíclica de la pobreza se mantuvo en el género de escritura de las políti-
después de 2002, cuando el programa cas públicas, más orientado a la pro-
adquirió el nombre de Oportunidades. ducción de argumentos persuasivos
En sus reglas de operación, la “familia” que de pruebas formales. Este es preci-
—término empleado indistintamente samente el efecto de la dialéctica, la
con el de “hogar”— aparece así no sólo cual Majone (1997: 41) destaca en su
como objetivo, sino además como pro- concepción del análisis de políticas.
blema: También es notable que el concep
to de la corresponsabilidad haya tenido
El programa reconoce que la familia parte de sus raíces en la cooptación de
es el espacio privilegiado para hacer las demandas de “participación”, de
frente a las adversidades económicas rivadas en principio de corrientes críti-
y sociales y que, al mismo tiempo, es el cas con el eurocentrismo y verticalismo
lugar donde residen los factores que de la ortodoxia clásica del desarrollo
tienden a perpetuar las condiciones (Agudo Sanchíz, 2015: 56-57). El énfa-
de pobreza extrema de generación en sis en la acción de los individuos, no
generación. Mediante sus acciones, constreñidos del todo por “superestruc-
el programa propicia la ruptura del turas explotadoras”, fue retomado de
círculo de transmisión intergeneracio- forma entusiasta por instituciones fi-
nal de la pobreza; asimismo, contribu- nancieras internacionales desde la dé-
ye al fortalecimiento del tejido social cada de los ochenta. La trayectoria de
necesario para que los ciudadanos lle- nociones afines como la autosuficien-
ven a cabo acciones conjuntas en favor cia y la autorregulación es aún más
de la superación de su condición de larga, pues retoma enfoques de los mo-
pobreza extrema (Secretaría de Desa- vimientos de “higiene social” de la pri-
rrollo Social, 2007: 3). mera mitad del siglo xx, destinados a
“modernizar y civilizar” a la población
La noción contractual de la correspon- pobre, así como de esquemas que re
sabilidad se vincula, así, a una teoría forzaban el papel “maternal” de las
causal que refuerza la idea de la po mujeres como un medio para lograr
breza como resultado de las propias objetivos de desarrollo sin atender las
prácticas de los pobres. Este problema- causas subyacentes de la desigualdad
solución es “transcientífico” en el sentido de género (Molyneux, 2006: 432).
de Majone, esto es, más político —in- En este marco de continuidad, sin
cluso ideológico— que técnico, aunque embargo, las reglas de operación de
haya de ser enunciado en el lenguaje Oportunidades se actualizaron cada
formal de los principios económicos y año, recogiendo hasta cierto punto la in-
132 Alejandro Agudo Sanchíz
2
A pesar del impulso de la corriente cívica nentes, esas organizaciones desaprovecharon la
durante el sexenio de Fox, las organizaciones coyuntura en medio de la euforia ante la transi-
civiles mexicanas no se constituyeron en lo ción política que supuso la pérdida del poder fe-
esencial en sujetos de contraloría ni en actores deral por parte del pri (Hevia, 2009: 11-12).
capaces de presionar para aumentar los espa- 3
Sobre los —no siempre previstos— efectos
cios de participación de Oportunidades. Confia- de género de Progresa Oportunidades, véanse
das en que el programa sería “vigilado desde Adato et al. (2000), López y Salles (2006) y Agu-
dentro” por algunas de sus figuras más promi- do Sanchíz (2015: 159-202).
134 Alejandro Agudo Sanchíz
rechazar mi afirmación acerca del “ho- mayores. Hay asimismo otras implica-
gar ideal” de Oportunidades, otra fun- ciones para el examen de la producción
cionaria dejó escrito lo siguiente al del conocimiento en las comunidades
margen de una de las cuartillas de mi profesionales de la política, de las cua-
manuscrito: “No entiendo. ¿No sería les me ocupo en el siguiente apartado.
éste más bien el tipo de hogar en el que
la gente aprovecharía mejor las ayu- SOCIALIZACIÓN A TRAVÉS
das del programa?” El volumen salió DEL TEXTO: LA EVALUACIÓN
publicado sin el nombre ni el logotipo DE IMPACTO DE LOS PROGRAMAS
del programa, según se nos dijo, para
no comprometer nuestra independen- Aunque son sólo una parte del comple-
cia como académicos.4 jo proceso de la política pública, las
La experiencia de 2006 permite evaluaciones de programas específicos
ilustrar los desplazamientos de signifi- pueden cobrar gran relevancia por su
cado que se producen en varios ám carácter de medios para corroborar las
bitos de disputa sobre los conceptos o correlaciones entre componentes y re-
palabras clave de la política. En tanto sultados de la política. Por la enorme
eje de un conjunto de tales palabras, cantidad de recursos y experiencia pro-
cuyo sentido se extiende y desplaza al fesional invertidos en la escritura de los
tiempo que se abandonan o marginan informes de las evaluaciones, éstos tam-
anteriores asociaciones con otros voca- bién pueden leerse en clave de “los argu-
blos, podría verse aquí a la familia como mentos, intereses y puntos de vista
una “metáfora movilizadora” (Shore y divergentes que codifican y a los que alu-
Wright, 1997: 20). Ésta resulta inhe- den” (Mosse, 2005a: 15). No obstante, en
rente a la formulación de una determi- este caso no se trata sólo de las relacio-
nada estrategia de política social nes sociales que producen el texto, sino
mediante el intento por acotar signifi- que el texto mismo —su construcción y
cados y, por ende, disminuir los des- negociación— se convierte en medio pri-
acuerdos en torno a los mismos. En este vilegiado para dichas relaciones, como
caso se privilegia una configuración discutiré al final de este apartado.
particular de hogar y se difuminan sus Los representantes de un programa
vínculos con las nociones de familia ex- social nunca tienen el control absoluto
tensa, red social o sociedad, o bien, se sobre las interpretaciones externas. La
excluyen otras formas de grupo domés- factibilidad y el éxito del programa no
tico como el monoparental o el com- están garantizados. Han de producirse
puesto exclusivamente por adultos constantemente mediante un intenso
trabajo de “contextualización” orienta-
4
Los distintivos del Programa Oportunida- do al reclutamiento de actores favora-
des y de Vivir Mejor, la estrategia integral para bles que “decidirán conectar el destino
la política social del gobierno federal, sí apare-
cieron en cambio en una primera reimpresión
de un proyecto con la suerte de las pe-
del libro, en 2009 y ya con una nueva adminis- queñas o grandes ambiciones que
tración. aquellos representan” (Latour, 1996:
136 Alejandro Agudo Sanchíz
y el análisis que correlaciona de mane- permite predecir qué ocurre cuando al-
ra directa Fortalezas y Oportunidades, guno de ellos es modificado. Este princi-
Debilidades y Amenazas (foda). Esta pio de causalidad simple, clave del
última técnica permite filtrar las múlti- poder persuasivo de las narrativas de
ples experiencias de los consultores en la política, puede emplearse para lidiar
el programa para extraer una historia con la polifonía y la negociación inter-
de impacto del mismo en forma sinté subjetiva del conocimiento. Las formas
tica, produciendo un modelo de retroali- de expresión del género de escritura ha-
mentación universal y uniforme. bitual en la academia (debate, interpre-
El resumen ejecutivo y el análisis tación, duda, opinión personal) deben
foda constituyen lo único que, si acaso, excluirse de los informes finales en aras
leerán funcionarios, políticos y exper- de las exigencias de las evaluaciones,
tos. En realidad, el texto puede resultar orientadas al establecimiento de auto-
menos importante que el proceso social ridad sobre los resultados e impactos de
de su producción. Entre las herramien- un programa.
tas más significativas empleadas en Tanto desde la sociología (Latour,
este proceso se encuentran las matrices 2000) como desde la ciencia política
de marco lógico de los programas. La (Majone, 1997: 88-89), se han señalado
“matriz de indicadores para resultados” los perversos efectos secundarios que
de Oportunidades establecía en forma conlleva la imitación del viejo positi-
tabulada sus objetivos, efectos espera- vismo lógico. Uno de ellos es el de las
dos y las relaciones anticipadas entre “trampas” que menciona Majone para
sus componentes, actividades y conse- ilustrar los “aspectos artesanales” de
cuencias. En el recuadro superior de su modelo argumentativo del análisis
ese diagrama podía leerse claramente de las políticas: equivalente a la falacia
el fin del programa: “Contribuir a la lógica del razonamiento deductivo, la
ruptura del ciclo intergeneracional de trampa es “un error conceptual en que
la pobreza extrema, favoreciendo el de- caen los individuos con frecuencia y
sarrollo de las capacidades en educa- facilidad a causa de su razonabilidad
ción, salud y nutrición de las familias engañosa” (ibidem: 90), como cuando
beneficiarias de Oportunidades” (Agu- se afirma que una cosa es la causa de
do Sanchíz, 2015: 218). Llamadas a otra simplemente porque la precede o
guiar la selección de información consi- acompaña. De hecho, conforme los fi-
derada relevante en el proceso de la nes de las políticas se vuelven más am-
evaluación, estas “plantillas” para cono- biguos, los funcionarios y evaluadores
cer la realidad sintetizan a su vez una tienden a centrar su atención en su
visión particular de la misma (Stirrat, rendimiento o sus consecuencias inme-
2000: 36-37): la causación y determina- diatas —objetos materiales, incremen-
ción complejas y la aleatoriedad de la to del ingreso de los beneficiarios por
naturaleza social son sustituidas por transferencias monetarias, personal
relaciones sistemáticas entre los com- de campo capacitado—, en lugar de los
ponentes del mundo objetivo, lo cual efectos que dichas consecuencias ha-
La vida social de los documentos de las políticas públicas 139
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