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REPUBLIQUE DE MADAGASCAR SYSTEME DES NATIONS UNIES

REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES


ET DE L’AIDE EXTERIEURE POUR
LES SERVICES SOCIAUX DE BASE
( Mise à jour de l’étude 20/20 )

Décembre 2001
COMITE TECHNIQUE DE PILOTAGE

Coordonnateur : Alexandre Randrianasolo, Directeur Général, DGPBD, MBDPA

Ministères :

Ministère du Budget et du Développement • Alexandre Randrianasolo


des Provinces Autonomes : • Paul Edmond Rakotondramanana
• Hery Randrianasolo

Ministère de l’Enseignement Secondaire et • Albert Rafalimanana


de l’Education de Base : • Arsène Ravelo

Ministère de la Santé : • Dieudonné Robert Rabeson


• Viviane Raharolahy
• Didier Ramanana-Rahary

Ministère de l’Energie et des Mines : • Jean Herivelo Rakotondrainibe


• W. H. Randriamanga
• Marcel Rakotomavo
• Joséphine Ravelojaona

Agences des Nations Unies :

PNUD : • Gilbert Aho


• Salohy Irodia

BIT : • Farah Razafiarisoa

FAO : • Sophie de Coninck

FNUAP : • Pierre Robinson


• Fenosoa Ratsimanetrimanana

OMS : • Guy Andriantsara

PAM : • Alfred Andriantianasolo

UNICEF : • Bashige Bashizi


• Zazaravaka Randriamialisoa

Programme MAG/97/007 : • Patrick Ramanantoanina


• Ialy Rasoamanana

Consultants internationaux : • Oumar Kassogué


• Ambroise Kafando

i
LISTE DES PERSONNES RENCONTREES DANS LE CADRE DE L’ETUDE

Ministères :

Ministère des Finances et de l’Economie : • Armand Randrianarivony, Secrétaire Général


• Guy Razafinony, Directeur Général, DGEP

Ministère du Budget et du Développement • Jocelyn Rafidinarivo, Secrétaire Général


des Provinces Autonomes : • Alexandre Randrianasolo, Directeur Général

Ministère de l’Enseignement Secondaire • Albert Rafalimanana, Directeur de la


et de l’Education de Base : Planification de l’Education

Ministère de la Santé : • Ranjalahy Rasolofomanana, Secrétaire


Général

Ministère de l’Energie et des Mines : • Marguerite Ramarozaka, Secrétaire Général

Secrétariat Technique à l’Ajustement/ • Daniel Ramarokoto, Président


Primature :

Système des Nations Unies :

PNUD : • Adama Guindo, Représentant résident

BIT : • Catherine Hein, Représentant

FNUAP : • Bernard Coquelin, Représentant

OMS : • Guy Imboua-Bogui, Représentant

Banque Mondiale : • Jesko Hentschel, Economiste principal

FMI : • Gregory Dahl, Représentant résident

Programme MAG/97/007 : • Narisoa Rajaonarivony, Coordonnateur


national

Bailleurs de fonds :

Union Européenne : • Amadou Traore, Conseiller économique

SCAC/France : • Gilbert Wernert, Conseiller économique

USAID : • Stephen Haykin, Directeur adjoint

ii
LISTE DES PARTICIPANTS AUX ATELIERS D’INTERNALISATION
DES RESULTATS DE L’ETUDE 20/20

SECTEUR « BUDGET & FINANCES PUBLIQUES », 29 NOVEMBRE 2001


SECTEUR « EDUCATION », 21 DECEMBRE 2001
SECTEUR « SANTE », 05 DECEMBRE 2001
SECTEUR « EAU & ASSAINISSEMENT », 30 NOVEMBRE 2001
_____________________________________________________________________________

Secteur « Budget et Finances Publiques »

• Jocelyn Rafidinarivo, Secrétaire Général, MBDPA


• Alexandre Randrianasolo, Directeur Général, MBDPA/DGPBD
• Hery Randrianasolo, Chef de service, MBDPA/DGPBD
• Andrianaivolambo Rahaja, Directeur, MBDPA/DPFE
• Bien Aimé Ravelojaona, MBDPA/DB
• Edmond Rakotondramanana, MBDPA/DB
• Andriamavoarivony Ratsitovah, MBDPA/DGD/SSC
• Armand Randrianarivony, Secrétaire Général, MFE
• Lantoniaina Rasoloelison, Directeur, MFE/SPPM
• Modeste Raveloson, Directeur, MFE/DGEP/DPGE
• Pamphile Randriamahafehy, MFE/DCP/SCP
• Claude Rakotoarisoa, Macroéconomiste, Primature/STA
• Albert Rafalimanana, Directeur, MINESEB/DPE
• Arsène Ravelo, Chef de service, MINESEB/DPE/SSE
• Dieudonné Rabeson, Directeur, MINSAN/DEP
• Didier Ramanana Rahary, MINSAN/SF
• Herivelo Rakotondrainibe, Conseiller technique, MEM
• Parfait Ralamboson, Consultant, DB

Secteur « Education »

• Albert Rafalimanana, Directeur, MINESEB/DPE


• Roger Andriamahenina, SE, MINESEB/DPE
• Arsène Ravelo, Chef de service, MINESEB/DPE/SSE
• Harimanana Rakotoarisoa, MINESEB/DPE/SSE
• Joseph Ramadison, MINESEB/DEP
• Julien Rakotosalama, MINESEB/DRH
• Fils Roger Andrianaivoson, MINESEB/DSF/SFB
• Jacqueline Ralisiarisoa, MINESEB/Sce Stat
• Marc Rabemananjara, MINESEB/DIRESEB
• Jean Baptiste Ratalata, Directeur, DIRESEB/Tana
• Etienne Lema, DIRESEB/Toamasina
• M. J. Ravaoarinivo, SP, DPE
• Roland Rabeson, DPE/SPE
• Andriamihaja Razafimanjato, Personnel admin., ONEP
• Christophe Samuel, Commissaire Général, Gouvernorat/Mahajanga
• Kompe Serily, Commissaire Général, Gouvernorat/Toliara

iii
Secteur « Santé »

• Dieudonné Rabeson, Directeur, MINSAN/DEP


• Jeannine Ravaomanarivo, Chef de service, MINSAN/Santé familiale
• Bakolalao Randriamanalina, Chef de service, MINSAN/Vaccination
• Désirée Rasamilalao, Chef de service, MINSAN/Lutte contre le paludisme
• Mamy Ralamboson, Chef de service, MINSAN/Lutte contre la tuberculose
• Jean Andriambeloson, Chef de service, MINSAN/Lutte contre la lèpre
• Damase, Chef de service, MINSAN/Lutte contre la peste
• Nicole Mahavany, Chef de service, MINSAN/Surveillance épidémiologique
• Josué Andriamanantsoa, Chef de service, MINSAN/Pharmacies-médicaments
• Jocelyn Rakotomalala, Chef de service, MINSAN/SEPE
• Hery Randrianasolo, Chef de service, MINSAN/DGB
• Didier Ramanana Rahary, MINSAN/SF
• Viviane Raharolahy, MINSAN
• Osée Ralijaona, MINSAN/DES
• Josée Sahondrasoa, MINSAN/DLMT
• Lucie Ramanandraibe, MINSAN/DDDS
• Hermas Andrianarisoa MINSAN/DPL
• Alexandre Randrianasolo, Directeur Général, MBDPA
• Albert Rafalimanana, Directeur, MINESEB/DPE
• Herivelo Rakotondrainibe, Conseiller technique, MEM

Secteur « Eau & assainissement »

• Marguerite Ramarozaka, Secrétaire Général, MEM


• Herivelo Rakotondrainibe, Conseiller technique, MEM
• Pamphile Rakotoarimanana, Directeur, MEM
• Jean Randrianaivoson, DAF, MEM
• Rakotoarimanana, Directeur, MEM/DEA
• M. E. Razanamihaja, SBDHH, MEM/DEA
• Marcel Rakotomavo, Chef de service, MEM/Service ressources
• Henri Razananirina, Directeur, MEM/Fianarantsoa
• François Xavier Rakotozafy, Chef de service, MEM/Fianarantsoa
• Justin Randrianarison, Directeur, MEM/Toliara
• Jean Tsiresy Tila, Directeur, MEM/Mahajanga
• Said M’Ze, Directeur, MEM/Antsiranana
• Juin Sylvain, MEM/Toamasina
• Alexandre Randrianasolo, Directeur Général, MBDPA
• Albert Rafalimanana, Directeur, MINESEB/DPE
• Arsène Ravelo, Chef de service, MINESEB/DPE/SSE
• William R. Mahasolo, Chef de service, AES
• Henri Paul Belahy, CG, IAEM/Toamasina

iv
SOMMAIRE

RESUME.................................................................................................................................VI

I. CONCEPT DE L'INITIATIVE 20%-20% : OBJECTIFS ET ENJEUX POUR


MADAGASCAR....................................................................................................................... 1
1.1. CONTEXTE ET PORTEE DE L’INITIATIVE 20/20 .................................................................. 1
1.2. OBJECTIFS ET DEMARCHE METHODOLOGIQUE DE L’ETUDE ............................................... 2
II. APERCU GENERAL SUR LES DEPENSES PUBLIQUES .......................................... 5
2.1. STRUCTURE ET EVOLUTION DES DEPENSES PUBLIQUES ..................................................... 5
2.2. REPARTITION ECONOMIQUE DES DEPENSES PUBLIQUES .................................................... 5
2.3. REPARTITION INTER SECTORIELLE (FONCTIONNELLE) DES DEPENSES PUBLIQUES............. 6
2.4. FINANCEMENT INTERIEUR DES DEPENSES PUBLIQUES (STRUCTURE ET EVOLUTION DES
RECETTES PUBLIQUES)............................................................................................................. 7

III. ANALYSE SECTORIELLE DES DEPENSES PUBLIQUES..................................... 9


3.1 ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES CONSACREES A L’EDUCATION .................................. 9
3.1.1. Allocations au titre des dépenses budgétaires ......................................................... 9
3.1.2. Allocations au titre de l’aide extérieure................................................................. 10
3.1.3. Impact et incidence des dépenses publiques d’éducation ...................................... 11
3.2. ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES CONSACREES A LA SANTE...................................... 12
3.2.1. Allocations au titre des dépenses budgétaires ....................................................... 12
3.2.2. Allocations au titre de l’aide extérieure................................................................. 14
3.2.3. Impact et incidence des dépenses publiques de santé sur les pauvres................... 14
3.3. ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES CONSACREES A L’EAU ET A L’ASSAINISSEMENT ......................... 16
3.3.1. Allocations au titre des dépenses budgétaires ....................................................... 16
3.3.2. Allocations au titre de l’aide extérieure................................................................. 17
3.3.3. Impact & incidence des dépenses publiques d’eau et d’assainissement sur les
pauvres ............................................................................................................................. 18
IV. PERSPECTIVES ET PLAN D’ACTIONS PRIORITAIRES EN FAVEUR DES SSE
.................................................................................................................................................. 19
4.1. RECAPITULATIF SUR LA SITUATION A MADAGASCAR DES DEPENSES PUBLIQUES EN
FAVEUR DES SSE................................................................................................................... 19
4.2. PROGRAMMATION FUTURE DES DEPENSES PUBLIQUES AU PROFIT DES SSE .................... 21
4.3. INDICATEURS ET MODALITES DE SUIVI DU PROCESSUS.................................................... 22
4.4. PROPOSITION D’UN PLAN D’ACTIONS PRIORITAIRES ....................................................... 24
V. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ............................................................... 26
5.1. ENSEIGNEMENTS GENERAUX .......................................................................................... 26
5.2. RECOMMANDATIONS EN VUE D’AMELIORER L’OFFRE DES SSE ...................................... 27

DOCUMENTS ANNEXES

ANNEXE I : SECTEUR “FINANCES PUBLIQUES”


ANNEXE II : SECTEUR « EDUCATION »
ANNEXE III : SECTEUR « SANTE »
ANNEXE IV : SECTEUR « EAU & ASSAINISSEMENT »

v
RESUME

1.D’une manière générale, les efforts du Gouvernement en matière de politique


économique depuis 1997 se sont avérés payants si l’on se réfère aux indicateurs
économiques et financiers. Ainsi, la croissance économique est revenue depuis 1997 grâce
aux réformes entreprises dans les différents segments de l’économie et la mise en oeuvre
du Programme d’Ajustement Structurel a eu plusieurs impacts tant sur les finances
publiques que sur les secteurs sociaux.

2 .En matière de recettes publiques, la politique adoptée par le Gouvernement avec


l’appui des bailleurs de fonds traditionnels a considérablement renforcé les ressources de
l’Etat grâce à l’amélioration du recouvrement des recettes. Pour ce qui est des dépenses
publiques en général, des mesures ont été prises pour les contenir, dont entre autres
l’application d’une nouvelle méthode d’allocation budgétaire, l’adaptation du volume des
dépenses à celui des recettes et l’assainissement du fichier de la solde ayant permis la
maîtrise de la masse salariale.

3 .Une plus grande ouverture du pays vers l’extérieur a permis d’attirer des capitaux pour
le financement des secteurs productifs et renforcer les échanges commerciaux avec les
pays tiers. La gestion de la monnaie et du crédit, devenue efficace, a permis de stabiliser
les prix et ainsi lutter contre l’inflation. L’assainissement du fichier de la dette publique a
soulagé les finances de l’Etat grâce à la réduction du fardeau de la dette rendu possible
par la mise en œuvre de mécanismes classiques d’allègement renforcés en cela par
l’admission du pays à l’initiative PPTE.
4.Objectivement, les indicateurs ont une réelle tendance à l’amélioration, ce qui permet
au Gouvernement de s’attaquer actuellement à la lutte contre la pauvreté par le biais de
l’amélioration des conditions de vie de la couche la plus défavorisée.
5.En ce qui concerne les secteurs sociaux, l’accent a été mis sur l’amélioration de la
qualité des services de santé ainsi que sur la valorisation du capital humain par le
développement de l’enseignement primaire. Mais, l’analyse des dépenses publiques, d’une
part, et celle de l’aide extérieure, d’autre part, a permis de se rendre compte que le pays
est loin du double objectif 20-20 des proportions des dépenses budgétaires et de l’aide
extérieure à consacrer aux services sociaux essentiels.

7.Si la part des dépenses publiques consacrées à l’éducation primaire et à


l’alphabétisation a atteint 7% en 2000 contre 5% en 1997, celle de la santé est passée de
2% à 4% tandis que celle de l’eau et l’assainissement est demeurée constante sur la
période à 1%.

8. Les dépenses des SSE ont été respectivement en 2000 de 12% et 10% pour les
dépenses budgétaires et celles de l’aide extérieure. La tendance observée plaide donc
en faveur d’un redéploiement progressif des crédits au profit de ceux-ci.

9.En dehors de l’analyse des allocations financières aux services sociaux de base,
l’exercice a consisté à l’évaluation de l’efficacité et de l’équité des dépenses. Il revient
alors que l’efficacité des dépenses a été proportionnelle à la faiblesse des allocations et
aussi fonction de la dynamique interne à chaque secteur.
10.Au titre de l’éducation, l’impact des dépenses varie suivant les différentes catégories
socio-économiques. Globalement cependant, l’augmentation des dépenses de
l’enseignement primaire a profité progressivement aux pauvres. Les 20% les plus pauvres
ont pu profiter de 19%% des dépenses tandis que 17% revenaient aux plus riches. C’est
aussi au niveau des plus démunis que la hausse des taux de scolarisation a été la plus

vi
significative pour la période 1997-1999, traduisant ainsi le fait que la plupart des nouveaux
entrants dans l’enseignement primaire proviennent des familles pauvres.

11.Les mêmes tendances favorables au pauvres sont observées également au niveau des
dépenses SSE de santé. Ainsi, les 20% les plus pauvres bénéficient de 20% des dépenses
publiques consacrées aux SSE santé sur la période alors que les 20% les plus riches n’en
recevaient que 13% en 1997 contre 20% en 1999. Les dépenses réalisées pour les
consultations de base sont donc bien réparties au bénéfice des populations défavorisées,
mais leurs niveaux sont encore très faibles.
12 .En ce qui concerne l’eau et l’assainissement, l’étude montre que les 20% les plus
riches de la population ont bénéficié de la plus forte proportion des dépenses publiques y
relatives en 1997 (soit 33%) et ont pu enregistrer un gain de 10 points en 1999 (43%). En
revanche, les 20% les plus pauvres de la population n’ont bénéficié que de 15% desdites
dépenses, proportion qui s’est amenuisée au fil du temps avec une perte de 8 points. En
réalité, les pauvres (quintiles 1 et 2) ont perdu de leur parts, déjà faibles, au profit des
riches (quintiles 4 et 5). Cette situation peut être imputable à la complexité et aux coûts
des ouvrages réalisés dans les villes comparativement à ceux qui sont exécutés dans les
zones rurales.

13.En vue d’améliorer les performances et le montant des dépenses en faveurs des SSE,
quelques recommandations ont été formulées visant la poursuite et le renforcement des
efforts déjà engagés dans le sens de la lutte contre la pauvreté en général, et en
particulier le renforcement des allocations budgétaires aux SSE afin d'atteindre pleinement
l'objectif de 20% à l’horizon 2005. Pour atteindre ce résultat, l'Etat devra poursuivre la
mise en œuvre des réformes économiques et d'assainissement financier dont les grandes
lignes sont fixées dans le DSRP. Il devra également opérer un meilleur ciblage des pauvres,
dans la mise en œuvre effective des plans directeurs nationaux en matière d'éducation et
de santé. Après l’adoption du code de l'eau, il lui reste à élaborer une stratégie
opérationnelle dans le domaine.

vii
I. CONCEPT DE L'INITIATIVE 20%-20% : OBJECTIFS ET ENJEUX POUR
MADAGASCAR

1.1. Contexte et portée de l’initiative 20/20

Les efforts d’ajustement engagés par la presque totalité des pays en développement
depuis maintenant presque deux décennies ne sont pas parvenus à juguler la crise de
croissance et le recul grandissant des conditions économiques et sociales qui ont contribué
à accentuer la paupérisation des populations. Un bilan critique des actions de
développement effectué au début des années 90, notamment lors du sommet mondial de
Copenhague de mars 1995, a permis à la communauté internationale de se convaincre que
l’accès des populations aux services sociaux essentiels (SSE) constitue l'un des moyens les
plus rentables et les plus efficaces dans la lutte contre la pauvreté.

Pour traduire cette nouvelle perspective en actes, les pays en développement et leurs
partenaires ont pris l’engagement de:

• Porter à 0,7% du PNB l’Aide Publique au Développement (APD) ;


• Consacrer en moyenne 20% des dépenses budgétaires et 20% de l’aide publique
au développement au financement des services sociaux essentiels (SSE).

L’initiative 20-20 est donc un outil de lutte contre la pauvreté. Bien que mise en œuvre
depuis plus d’un quinquennat, la démarche méthodologique qu’elle préconise, reste
encore relativement faible ; d’où l’importance d’en rappeler les contours.

- L’Initiative 20/20 : Un instrument de programmation des dépenses sociales

L’initiative 20-20 est un moyen de cadrage des dépenses sociales. Elle vise l’accroissement
et l’amélioration de l'offre des services sociaux essentiels (SSE) grâce notamment à un
effort financier accru en faveur des dépenses y afférentes. Il s'agit-là de la dimension
« quantitative » de cet exercice qui recommande un niveau souhaitable à la fois pour les
allocations budgétaires aux SSE par les Etats et pour l’aide fournie par leurs partenaires
extérieurs.

Le budget de l'Etat constitue l’un principaux outils de pilotage de la politique économique.


En effet, c’est à travers essentiellement les opérations budgétaires que l’Etat exerce ses
fonctions principales d'allocation des ressources, de stabilisation de l'économie et de
redistribution des revenus. L'engagement du secteur public dans la promotion des services
scolaires et sanitaires de base, d’eau et d’assainissement, passe donc par des dotations
conséquentes permettant de rendre possible un meilleur accès des populations les plus
démunies à ces services, en corrigeant les déficiences du marché, en particulier lorsqu'il
existe des externalités significatives1. C’est dans ce sens que l’Initiative 20/20
recommande aux Etats d’allouer au moins 20% de leurs dépenses budgétaires aux SSE.

Quant à leurs partenaires extérieurs, ils sont encouragés à porter à 20% le montant total de
l'aide publique au développement consacrée aux SSE, sachant que dans la plupart des pays
en développement, l'aide au développement contribue fortement au financement des
activités publiques.

1
Banque mondiale: Education primaire et Santé, aider les populations les plus démunies, Revue des Dépenses
Publiques, Madagascar 1998

1
Il convient de préciser que le niveau des 20% d’allocation des dépenses au profit des SSE ne
doit pas être perçu comme un objectif figé et définitif. C’est un indicateur financier dont
le niveau varie en fonction des réalités de chaque Etat. Ce niveau sera d’autant plus élevé
que le niveau des ressources publiques totales sera faible. Il sera d’autant plus bas que les
administrations publiques seront efficaces ou encore que les dépenses des ménages pour
les services sociaux seront élevées.

- L’Initiative 20/20 : Un instrument d’analyse de l’efficacité et de l’équité des


dépenses publiques

Les indicateurs de performance des dépenses publiques ne s’arrêtent pas uniquement aux
20% réalisés au profit des services sociaux de base. Il s’agira également de savoir si les
dépenses publiques sont allées véritablement vers les plus pauvres (incidence) et si elles
ont contribué à l'amélioration des indicateurs sociaux (impact).
Dans le sens ou elle s’intéresse à l’incidence des dépenses publiques sur les populations les
plus pauvres ainsi qu’à leurs impacts sur le niveau des indicateurs sociaux, l’initiative
20/20 est également un outil pour analyser l’efficacité et l’équité des dépenses sociales.

La réduction durable de la pauvreté exige l'équité dans les dépenses publiques et n'est
envisageable qu’à condition que les pauvres puissent accéder aux services sociaux de base.
Pour permettre de toucher immédiatement et rapidement les personnes les plus pauvres et
les plus démunies, une liste des SSE (encadré n° 1) a été établie à partir des expériences
de nombreux pays ou les stratégies de réduction de la pauvreté ont donné des résultats
probants. Ces expériences ont montré que si les dépenses publiques sont en grande partie
consacrées à l'enseignement primaire et à l’alphabétisation, à la santé de base, à l’eau
potable et à l’assainissement, les possibilités deviennent plus grandes d'améliorer le bien-
être des pauvres et d’assurer l’équité dans la répartition des ressources publiques.

Pour être plus efficaces, les politiques d’offre des SSE doivent reposer en outre sur "le
ciblage géographique" de la pauvreté, et sur le ciblage des groupes sociaux défavorisés. A
titre d’exemple, La plupart des études et enquêtes menées à Madagascar ou ailleurs
révèlent que le niveau d'éducation de la mère influe sur les niveaux de la mortalité
infantile, la malnutrition des enfants, le taux de fécondité, le taux de scolarisation, et par
conséquent sur le taux de pauvreté.

1.2. Objectifs et démarche méthodologique de l’étude

Dans le but d’évaluer les progrès réalisés depuis le précédent Sommet de Copenhague, une
nouvelle rencontre internationale,a été organisée en juin 2000 (Conférence de Copenhague
+5). Au vu des résultats mitigés, les pays participants ont donc décidé de renforcer leurs
efforts en affirmant leur volonté de consolider le processus 20-20 et de placer ainsi la lutte
contre la pauvreté au centre de leurs priorités. C'est en réponse à ces nouvelles
recommandations et aux engagements de la Déclaration du Millénaire (Septembre 2000)
ainsi qu’aux exigences de l’Initiative des pays pauvres très endettés (PPTE) qu'il a été
convenu de procéder à une mise à jour de la première étude 20-20 réalisée par Madagascar
en 1999 avec l’appui du Système des Nations-Unies.

2
Encadré N° 1 : Liste des Services Sociaux Essentiels retenus dans le cadre du 20/20

Le rappel de la typologie des services sociaux essentiels (SSE) prémunit de toute confusion à
laquelle il est donné d'assister dans la mise en œ u vre de l'exercice 20-20. Cette confusion tient
d'une assimilation à tort de l'ensemble des dépenses sociales à celles affectées aux services sociaux
essentiels. A Madagascar, comme dans beaucoup d’autres pays en développement, il n’est pas rare
d’entendre que le pays a atteint voire dépassé les 20% des dépenses budgétaires alloués aux
services sociaux.

La rencontre d'Oslo en Avril 1996 organisée dans le cadre de l'exercice 20%-20%, a clairement
déterminé cinq catégories bien précises de SSE relevant des domaines de la Santé, de l'Education et
de l'Eau et l'Assainissement.

1) - Santé de base: soins curatifs et préventifs de base

• Prévention et lutte contre les maladies endémiques et/ou spécifiques ( SIDA, Paludisme,
maladies diarrhéïques ) et vaccination ( PEV);
• Santé maternelle et infantile;
• Education sanitaire;
• Accroissement de la qualification du personnel sanitaire;
• Renforcement des services de santé par l'amélioration de l'accès et la qualité des soins.

2) - Santé génésique:

• Information, éducation et communication (IEC) en matière de santé et Planification familiale;


• Education et services de soins prénatals, accouchements sans risque, allaitement maternel et
soins aux mères et aux nourrissons.

3) - Education de base:

• enseignement préscolaire et primaire;


• alphabétisation des adultes et surtout des femmes;
• apprentissage et activités d'éveil du jeune enfant;

4) - Eau et assainissement:

• approvisionnement en eau et assainissement à coût réduit en zone rurale et périurbaine;


• éducation en matière d'hygiène et formation.

5) - Nutrition:

• programmes d'alimentation directs;


• systèmes d'information sur la nutrition;
• malnutrition due aux carences en micronutriments;
• alimentation de l'enfant;
• sécurité alimentaire des ménages.

Globalement, le présent exercice 20-20 a pour objet de fournir aux décideurs nationaux
et leurs partenaires des informations de base : (i) nécessaires à la réflexion sur les
stratégies nationales de lutte contre la pauvreté en engageant les gouvernements dans un
dialogue sur le financement des services sociaux, en particulier les services de base
auxquels ont accès les pauvres ; (ii) utiles pour accroître la transparence dans les budgets
nationaux et dans l’utilisation de l'aide extérieure concernant le financement des services
sociaux essentiels en suggérant des solutions aux nombreux problèmes conceptuels et de
données.

3
Plus spécifiquement, la présente étude pour Madagascar, qui couvre la période allant de
1997 à 2000, vise les objectifs suivants :

Objectifs généraux :
v mesurer et apprécier les progrès accomplis depuis 1997 en matière de
services sociaux de base
v formuler des recommandations et identifier des mesures aptes à permettre
un accès des pauvres à des services sociaux, de manière plus grande et de
meilleure qualité.

Objectifs spécifiques :
• déterminer les proportions des dépenses sur ressources budgétaires et sur
aides extérieures consacrées aux services sociaux essentiels
• mesurer l’impact et l’incidence de ces dépenses par une analyse de
l’efficacité de l’offre de services sociaux de base
• évaluer la nature et le volume des ressources financières additionnelles
nécessaires pour qu’à terme, 20% des dépenses budgétaires soient
consacrées aux services sociaux de base.

Le présent exercice de revue « ciblée » des dépenses publiques a pour objet de contribuer
au développement de l'offre des services sociaux essentiels à Madagascar. Ces services sont
composés des soins de santé primaire (incluant les soins préventifs et curatifs de base et
la planification familiale),des services d'éducation de base (constituée de l'enseignement
préscolaire et primaire ainsi que de l'alphabétisation et l'apprentissage), et ceux liés à
l'eau, l'assainissement à faible coût dans les zones rurales et périurbaines et la nutrition.
La démarche globale de la présente étude a consisté à tirer le plus grand profit des
enseignements de l’étude 20-20 réalisée en 1999, en cherchant particulier à comprendre
les raisons pour lesquelles les objectifs d’alors n’ont pas pu être atteints, et à faire une
revue des mesures proposées à la lumière des événements récents.

C’est ainsi qu’une équipe composée de quatre groupes sectoriels a été mise en place,
lesquels ont été chargés respectivement des questions concernant : i) les finances
publiques ; ii) l’éducation de base ; iii) la santé ; et iv) l’eau et l’assainissement. Chacun
de ces groupes sectoriels a eu pour tâches de: i) réaliser une étude diagnostique mettant
en exergue les contraintes de développement du secteur; ii) analyser l’impact et
l’efficacité des dépenses publiques en liaison avec les stratégies de développement mises
en œuvre dans les secteurs respectifs ; et iii) évaluer le volume des ressources financières
additionnelles permettant d’atteindre l’objectif 20-20 dans le cadre d’un horizon temporel
à moyen terme.

Les travaux des groupes sectoriels ont bénéficié de la contribution d’experts


internationaux du Pnud, qui ont surtout appuyé les cadres de chacun des ministères
sectoriels sur des aspects méthodologiques afin de favoriser chez ces derniers une
meilleure maîtrise du processus.

Les groupes sectoriels ont été confrontés à des difficultés inhérentes à la non-disponibilité
des données financières y relatives. En effet, l’absence d’un cadre informatique intégrant
le circuit de la dépense depuis les administrateurs des crédits (ministères sectoriels)
jusqu’aux structures de centralisation (Dépenses et Trésor public) a fortement pesé sur
l’analyse. Par ailleurs,les données sur les SSE se sont avérées souvent incomplètes et
variables selon les périodes et les sources, en particulier celles relatives à l’eau potable et
à l’assainissement, en raison de leur insertion dans dans le secteur énergie et mines. Il

4
s’est ainsi posé, à plusieurs niveaux, un problème de cohérence et d’homogénéité qui a eu
pour conséquence l’utilisation de sources diverses et des calculs d’ajustement

II. APERCU GENERAL SUR LES DEPENSES PUBLIQUES

2.1. Structure et évolution des dépenses publiques

En terme nominal, les dépenses globales de l’Etat n’ont cessé d’augmenter sur la période
sous revue, de 3 048,7 milliards en 1997 à 4 252,6 milliards en 2000,(soit une croissance
moyenne de 8,7% par an) représentant 16,2% du PIB. Mais en termes réels, la croissance
annuelle moyenne de ces dépenses n’est plus que de 1,7% seulement.

Tableau 1 : Structure et évolution des dépenses (en milliards de FMG)

Var° Var° Var° Tx de Xce


RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000
Ann. Ann. Ann. moyen
• Dép. budgétaires 2.098,40 29,82% 2.724,10 7,01% 2.915,00 35,63% 3.953,50 17,16%
% du PIB 11,62% 13,39% 12,47% 15,07%
%des dép.pub.tot. 68,83% 73,15% 66,70% 92,97%
• Dép.budg (CPT et BA) 160,60 15,63% 185,70 5,65% 196,20 31,86% 258,70 12,66%
% des dép. pub. tot. 5,27% 0,05% 4,49% 6,08%
• Dép. extrabudg. 789,70 3,13% 814,40 54,58% 1.258,90 -96,79% 40,40 -52,44%
% des dép.pub.tot. 25,90% 21,87% 28,81% 0,95%
TOTAL 3.048,70 22,16% 3.724,20 17,34% 4.370,10 -2,69% 4.252,60 8,68%

Source : Opérations Globales du Trésor (base en,gagement)

Dans la pratique, des écarts importants subsistent entre les prévisions budgétaires et les
paiements effectifs. En effet, en moyenne 81 % des dépenses prévues sont engagées et
78,1 % de celles engagées sont effectivement payées. Ce qui justifie au final que les
dépenses effectives des secteurs de développement social soient insuffisantes malgré les
bonnes intentions affichées dans les prévisions budgétaires. En outre, le niveau des
dépenses extrabudgétaires, exagérément élevé (en moyenne 25% des dépenses totales
entre 1997et 1999), suscite des interrogations et laisserait à penser que ces sorties non
programmées de fonds l’ont été au détriment des services sociaux. Il y a là certainement
des possibilités supplémentaires pour les services sociaux si une gestion plus rigoureuse
était observée, comme cela a été le cas en 2000.

2.2. Répartition économique des dépenses publiques

Les dépenses de fonctionnement ont représenté en moyenne 57,4% de l’ensemble de


dépenses de l’Etat, du fait principalement des dépenses de salaires. Ces dernières ont
augmenté à un rythme moyen de 13 % en moyenne au cours de la période à cause des
recrutements massifs d’instituteurs, l’intégration de nouvelles promotions de gendarmes
et les mesures d’accroissement des salaires. Les biens et services quant à eux, ont
progressé de 16,2 % alors que les transferts courants et subventions ont connu un recul de
7,5%.

5
Tableau 2 : Classification économique des dépenses publiques (en milliars de FMG)

Tx de
Var° Var° Var°
RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000 Xce
Ann. Ann. Ann.
moyen
• DEP. COURANTES 1.549,0 29,56% 2.007,4 5,10% 2.109,8 7,57% 2.269,6 10,01%
% des dépenses totales 53,65% 58,47% 51,84% 61,06%
- Salaires et trait. 696,60 18,65% 826,50 21,08% 1.000,7 13,46% 1.135,4 12,99%
% des dép. cour. 44,96% 41,17% 47,43% 50,03%
- Biens et Services 269,70 16,76% 314,90 32,55% 417,40 17,87% 492,00 16,22%
% des dép. cour. 17,41% 15,69% 19,78% 21,68%
- Transfert et Subv. 368,50 42,25% 524,20 -47,20% 276,80 -2,53% 269,80 -7,50%
% des dép. cour. 23,78% 26,11% 13,12% 11,89%
- Intérêts de la dette 214,60 59,27% 341,80 21,39% 414,90 -10,24% 372,40 14,77%
% des dép. cour. 13,85% 17,03% 19,67% 16,41%
• DEP. EN CAPITAL 1239,10 0,14% 1415,90 8,84% 1.541,0 -8,70% 1.407,0 3,23%
% des dépenses totales 42,90% 41,24% 37,87% 37,85%
• AUTRES DEPENSES 99,60 -90,06% 9,90 4129% 418,70 -90,35% 40,40 -20,19%
TOTAL 2.888,1 18,87% 3.433,2 18,53% 4.069,5 -8,66% 3.717,0 6,51%

Source : Opérations Globales du Trésor (base engagement)

La dette extérieure demeure encore un fardeau pour l’économie avec un encours


représentant 93,3% du PIB au 31 décembre 1999. Malgré les importantes réductions
concédées en 1997 et en 2000 par le Club de Paris et la France, le paiement des intérêts
équivaut en moyenne à 15% des dépenses courantes entre 1997 et 2000. Toutefois, il est
attendu à compter de l’année 2001, une baisse importante du service de la dette avec la
mise en œuvre de l’initiative PPTE à laquelle le pays a été admis.

Les dépenses consacrées aux investissements ont peu progressé( 3,2 %) au cours de la
période sous revue et ont représenté en moyenne 42,6% des dépenses globales de l’Etat. Il
faut relever que ces dépenses n’ont été possibles que grâce aux financements de la
communauté internationale qui représentent 66,7% des investissements, traduisant la forte
dépendance du pays vis-à-vis de ses partenaires extérieurs.

2.3. Répartition inter sectorielle (fonctionnelle) des dépenses publiques

Dans l’ensemble, les dépenses consacrées aux services économiques représentent la plus
grande part des dépenses de l’Etat (en moyenne plus de 50,8 %). En terme de
fonctionnement, cette catégorie de services bénéficie en moyenne par an de 38,4% des
dépenses courantes de l’Etat.

Tableau 3 : Répartition des dépenses publiques suivant les fonctions (en milliards de FMG)

Var° Var° Var°


RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000
Ann. Ann. Ann.
SERVICES PUB .GEN. 854,00 8,26% 924,50 -4,74% 880,70 1,29% 892,10
% du total 29,57% 29,00% 21,10% 22,34%
SERVICES ECON. 1369,8 32,72% 1818,0 21,88% 2215,7 -7,58% 2047,8
% du total 47,43% 57,02% 53,08% 51,27%
SERVICES SOCIAUX 664,4 -32,9% 445,8 141,7% 1077,5 -2,17% 1054,1
% du total 23,00% 13,98% 25,82% 26,39%
TOTAL 2888,2 10,39% 3188,3 30,91% 4173,9 -4,31% 3994,0

Source : Opérations Globales du Trésor (base engagement), nos propres calculs

6
Les services publics généraux constituaient en 1997 et 1998 le deuxième poste de
consommation budgétaire avec un peu moins de 30 % des dépenses publiques totales ( 42 %
et 13 % des dépenses de fonctionnement et d’investissement respectivement). Cette
catégorie de services, restée stationnaire entre 1999 et 2000 avec la suppression
définitive des dépenses interministérielles en 2000,est passée en troisième rang après les
services sociaux.

Les services sociaux, sont passés en deuxième position à compter de 1999, avec une
moyenne de 26 % des dépenses publiques( 28 % de dépenses de fonctionnement et 22 % des
dépenses d’investissement). Cette catégorie de dépenses a connu une forte croissance de
près de 28 % par an au niveau des investissements. Il est utile de préciser à ce stade, que
cette proportion de 26 % des dépenses budgétaires n’est pas celle recherchée dans le
cadre de l’exercice du 20-20, lequel ne concerne que les services sociaux essentiels.
Tableau 4: Classification fonctionnelle de dépenses publiques (en milliards de Fmg)

Tx de
Var° Var° Var°
RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000
Xce
Ann. Ann. Ann.
moyen
SERVICES PUB. GEN. 702,00 0,46% 705,20 -1,43% 695,10 -5,58% 656,30 -1,67%
% du Total 42,57% 42,30% 27,49% 28,41%
SERVICES ECON. 490,00 50,84% 739,10 47,31% 1088,8 -5,98% 1023,7 20,22%
% du Total 29,71% 44,33% 43,06% 44,32%
SERVICES SOCIAUX 457,00 -51,2% 222,90 234,1% 744,60 -15,3% 630,00 8,36%
% du Total 27,71% 13,37% 29,45% 27,27%
FONCTIONNEMENT 1649 1,10% 1667,2 51,66% 2528,5 -8,64% 2310 8,79%
SERVICES PUB. GEN. 152,00 44,2% 219,30 -15,3% 185,60 27,1% 235,80 11,6%
% du Total 12,27% 14,42% 11,28% 14,00%
SERVICES ECON. 879,80 22,63% 1078,9 4,45% 1126,9 -9,12% 1024,1 3,87%
% du Total 71,00% 70,93% 68,49% 60,84%
SERVICES SOCIAUX 207,40 7,47% 222,90 49,35% 332,90 27,40% 424,10 19,58%
% du Total 16,74% 14,65% 20,23% 25,18%
INVESTISSEMENT 1239,2 22,75% 1521,1 8,17% 1645,4 2,35% 1684,0 7,97%

Source : Opérations Globales du Trésor (Base ENGAGEMENT)

2.4. Financement intérieur des dépenses publiques (structure et évolution


des recettes publiques)

Depuis 1997, l’économie malgache affiche des indicateurs macroéconomiques assez


satisfaisants, comparé aux données de la décennie antérieure. En effet, le pays a renoué
avec la croissance qui a atteint un taux moyen de 3,6 % entre 1997 et 2000, ce qui
correspond à un accroissement du PIB par tête d’habitant de 0,7%. Cette reprise de
l’activité économique a permis à l’Etat d’améliorer les niveaux de ses recettes. Ainsi, de
l’ordre de 12 % en moyenne entre 1995-1997, le taux d’accroissement moyen des recettes
courantes (yc. dons) a atteint 14,28 % au cours de la période 1997-2000, soit en moyenne
15 % du PIB nominal.

Ces performances fiscales ne s’expliquent pas seulement par celles de l’activité


économique, mais également grâce aux efforts accomplis en matière de recouvrement et
du renforcement de l’Administration fiscale et douanière, dans le cadre global de la
politique d’assainissement des finances publiques. Ces mesures ont permis d’atteindre
chaque année un niveau de recouvrement plus élevé tournant aujourd’hui autour de 88%
des prévisions, de même que les recettes budgétaires se sont accrues en moyenne de
15,12% au cours de ces quatre années.

7
Les recettes fiscales constituent la première ressource de l’Etat avec un niveau compris en
moyenne entre 68% et 75% des recettes publiques et 9% à 11% du PIB respectivement pour
les périodes 1997/1998 et 1999/2000. Celles-ci sont en outre largement tributaires de la
fiscalité externe, en ce sens que les recettes provenant de l’importation, principalement
celles réalisées par l’administration des douanes en constituent l’essentiel (56.5%).
Tableau 5 : Evolution des recettes publiques (en milliards de FMG)

Tx de
Var° Var° Var°
RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000 Xce
Ann. Ann. Ann.
moyen
• RECETTES BUDG. 1746,80 18,89% 2076,80 28,41% 2666,80 15,03% 3067,70 15,12%
% du PIB 9,68% 10,21% 11,41% 11,69%
- Recettes fiscales 1687,90 17,57% 1984,40 29,99% 2579,50 15,22% 2972,10 15,19%
% des recettes budg. 96,63% 95,55% 96,73% 96,88%
% du PIB 9,35% 9,75% 11,03% 11,33%
- Recettes non fisc. 58,90 56,88% 92,40 -5,52% 87,30 9,51% 95,60 12,87%
% des recettes budg. 3,37% 4,45% 3,27% 3,12%
• DONS 156,60 -61,8% 59,80 66,39% 99,50 79,80% 178,90 3,38%
% des recettes totales 6,31% 2,09% 2,90% 4,51%
• RECETTES D'INVEST. 578,80 11,97% 648,10 3,47% 670,60 7,22% 719,00 5,57%
% des recettes totales 23,32% 22,63% 19,51% 18,13%
TOTAL 2.482,2 15,40% 2.864,5 19,98% 3.436,9 15,38% 3.965,6
12,43%
% du PIB 13,76% 14,08% 14,70% 15,11%
Source : Opérations Globales du Trésor (base engagement)
*dont 79,8 milliards de FMG représentant les AONT (Autres Opérations Nettes du Trésor)

Dans l’immédiat, certaines des réformes engagées dans le secteur, notamment celles
relatives à la politique de désarmement tarifaire induite par les accords de coopération
régionale, ont entraîné des manques à gagner souvent importants. Ce qui a entraîné un net
regain des impôts internes soutenu par de bonnes performances des impôts sur biens et
services grâce à la politique de réforme et de modernisation de l’administration fiscale,
l’élargissement de l’assiette fiscale par l’intégration progressive du secteur informel, la
mise en effectivité de l’impôt synthétique perçu à partir des activités lucratives, la
promotion des exportations et diverses incitations fiscales.
Globalement, les effets conjugués de ce train de mesures ont eu une incidence favorable
sur le taux de pression fiscale (recettes fiscales / PIB) qui a ainsi régulièrement progressé
pour passer de 9,3 % en 1997 à 11,3 % en 2000. Ce niveau reste cependant inférieur à ceux
de la plupart des pays similaires qui oscille entre 12 et 15 %.

Par rapport à l’ensemble des recettes de l’Etat, les recettes non fiscales ont stagné autour
de 2,4 % du PIB environ entre 1997 et 2000. Bien qu’il ait progressé, ce taux ne représente
que 3,4 % des recettes budgétaires en 1997 et 3,1 % en 2000 (0,4% du PIB).

La progression des dons a été plus faible comparativement aux autres types de recettes,
allant de 156,6 milliards en 1997 à 178,9 milliards en 2000, représentant une croissance
moyenne de 3,4 %. Ils ont ainsi contribué à hauteur de 4 % en moyenne aux recettes
publiques et ont représenté 0,6 % du PIB au cours de la période. La faiblesse de ce taux
d’accroissement dénote des lenteurs dans les procédures de mobilisation des ressources
extérieures. Bien entendu, les procédures de décaissement avec certains partenaires sont
complexes et lourdes, mais des dispositions devront être prises au niveau des structures en
charge de ces opérations (gestionnaires de projets) afin de les réglementer et de mieux
suivre leur exécution.

8
Les recettes en capital sont constituées exclusivement, du moins pendant la période
considérée, par les contributions extérieures. D’une année à l’autre, ces recettes se sont
accentuées en volume avec un rythme moyen de 5,6%, caractérisé par une contribution
exceptionnelle des partenaires du pays en 2000. Cependant, leur apport dans les recettes
publiques globales a diminué régulièrement pour ne représenter que 18,2 % en 2000 ou
encore 2,7 % seulement du PIB.

Grâce notamment à l’instauration d’un système de régulation des dépenses en fonction de


la rentrée de recettes, lequel a permis d’éviter tout dérapage budgétaire, on constate
que, depuis 1997, la balance courante accuse régulièrement un excédent plus ou moins
important, situation jamais vécue depuis 1992. Par contre, la balance des opérations
d’investissement demeure chroniquement déficitaire. Ce solde déficitaire a atteint -3,7%
du PIB en 2000 et se trouve à l’origine du déficit global qui varie entre -2,2% et -0,1% du
PIB de 1997 à 2000, déficit financé principalement par les conversions de dette, les
allégements ou l’accumulation d’arriérés de paiement de dettes, les recettes de
privatisation.

III. ANALYSE SECTORIELLE DES DEPENSES PUBLIQUES

Les analyses présentées dans cette section ont été limitées par les difficultés liées à la
non- concordance de certaines données en provenance du Budget avec celles issues des
ministères sectoriels. Ces différences sont surtout le fait du retard dans la prise en compte
des engagements sectoriels au niveau de l’organisme de centralisation. Ceci implique que
le circuit de la dépense publique doit être rapidement intégré de façon à fournir des
statistiques sur les dépenses budgétaires en temps réel.

3.1 Analyse des dépenses publiques consacrées à l’éducation

3.1.1. Allocations au titre des dépenses budgétaires

La période 1997-2000 est marquée par des résultats encourageants au niveau du secteur de
l’Education dont le budget a connu une croissance régulière. La part des dépenses
budgétaires consacrées à l’éducation primaire et secondaire est passée de 1,6% du PIB en
1997 à 2,4% en 2000, taux encore inférieur à la moyenne de l’Afrique subsaharienne (3,6
%). Par tête, ces dépenses ont atteint 41 473 FMG en 2000, soit environ 6$. Par rapport au
volume global des dépenses de l’Etat, celles consacrées à l’Education ont progressivement
augmenté pour passer de 10,1 % en 1997 à 15,7 % en 2000. Cet accroissement a été
essentiellement bénéfique pour l’enseignement primaire qui dispose d’un grand nombre
d’enseignants et d’élèves et utilise beaucoup plus d’infrastructures et d’équipements.
Cette orientation dans les dépenses vont dans le sens des recommandations de l’Initiave
20/20.

Il est apparu cependant que la plus grande partie de ces dépenses est consacrée au
fonctionnement (68 % du total en 2000 contre 84% en 1997), en raison de la composante
salaire qui représente 75% du budget de fonctionnement en 2000 et 81 % en 1997. Cette
hausse des dépenses du personnel s’explique par la relance du recrutement des
instituteurs devenu nécessaire après un gel de presque dix ans. Peu de ressources restent
donc pour financer les besoins liés à l’amélioration de la qualité de l’enseignement.

9
Tableau 6 : Répartition des dépenses budgétaires d'Education (milliards de FMG)

Tx de
Var° Var° Var°
RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000* Xce
Ann. Ann. Ann.
moyen
-
• FONCTIONNEMENT 234,20 36,55% 319,80 31,80% 421,50 29,25% 298,20 16,11%
% du Total 80,23% 84,56% 77,45% 68,03%
- Personnel 191,00 45,29% 277,50 16,68% 323,80 0,56% 325,60 14,26%
% du fonction. 81,56% 86,76% 76,83% 74,49%
- Biens & Serv. 40,60 49,51% 60,70 19,44% 72,50 38,07% 100,10 25,30%
% du fonction. 17,34% 18,98% 17,20% 33,57%
• INVESTISSEMENT 57,70 1,2% 58,40 110,1% 122,70 63,9% 200,00 36,45%
% du Total 19,77% 15,44% 22,55% 31,97%
TOTAL EDUCATION 291,90 29,56% 378,20 43,89% 544,20 14,96% 625,60 21,03%
Education en % PIB 1,60% 1,90% 2,30% 2,40%
Education per Capita 21 152 26 634 37 274 41473
Education / Dép.Pub. 10,10% 10,70% 13,00% 15,70%
SSE Educ. en % PIB 0,70% 0,90% 1,00% 1,10%
SSE Educ. per capita 9 433,0 12 192,0 16 309,0 19 794,0
SSE Educ. / Dép. pub. 4,50% 4,90% 5,70% 7,50%

Sources : Opérations générales du Trésor (base engagement), MINESEB (base engagement)


* Ajusté avec les données du MINESEB pour prendre en compte le retard dans la régularisation au niveau
de l'OGT

En ce qui concerne les investissements, leurs niveaux demeurent très bas même s’ils ont
connu une croissance moyenne annuelle de près de 37 %. Cette situation est à la base des
difficultés de l’Etat à engager la construction normalisée d’écoles, la distribution de
manuels en nombre suffisant aux élèves, l’amélioration des activités pédagogiques de
suivi, contrôle … et l’octroi d’aides scolaires.

Tableau 7 : Allocatrion budgétaire au SSE Education (en milliards de FMG)

Var° Var° Var°


RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000
Ann. Ann. Ann.
Dép. Fonct. SSE Education 93,00 45,16% 135,00 17,78% 159,00 6,29% 169,00
Dép.d'Invest. SSE Education 37,00 0,03% 38,00 1,11% 80,00 62,50% 130,00
TOTAL SSE Education 130,00 33,08% 173,00 38,15% 239,00 25,10% 299,00
Fonct. SSE / Dép. Fonct. Educ. 39,71% 42,21% 37,72% 56,67%
Invest. SSE / Dép. Invest. Educ. 64,12% 65,07% 65,20% 65,00%
SSE Education / Dép. Educ. 44,54% 45,74% 43,92% 47,79%

Source : Opérations Globales du Trésor (base engagement), MINESEB (base engagement), nos propres
calculs

Les dépenses publiques consacrées aux SSE -c’est-à-dire, à l’éducation de base et à


l’alphabétisation- se sont accrues de 23% entre 1997 et 2000 et se sont situées à 19 794
FMG par tête ou 3$ environ. Il est à noter que les dépenses du préscolaire et de
l’alphabétisation sont très marginales malgré leur appartenance aux SSE. En définitive, les
SSE de l'éducation ont reçu au total des ressources équivalentes à 7,5 % des dépenses
budgétaires de l'Etat en 2000 contre seulement 4,5 % en 1997.

3.1.2. Allocations au titre de l’aide extérieure

Au cours de la période étudiée, l'aide extérieure à l’éducation primaire et secondaire a


représenté en moyenne à peu près 60% des ressources mobilisées au profit du système
éducatif dans son ensemble. En ce qui concerne plus spécifiquement les montants

10
consacrés aux SSE, ils n’ont pas cessé de croître entre 1997 (17,6 millions USD) et 1999
(23,2 millions USD). Il est à noter toutefois que les financements extérieurs pour les SSE
Education en 2000 ont connu une baisse drastique de plus de 40%, due essentiellement aux
faibles capacités de décaissement des services éducatifs.

En terme d’aide aux SSE de l’éducation, le volume des investissements s’est situé à 4,6%
contre 2,4% en 1997. Ce qui correspond à environ 6 000 FMG ou à peu près 1$.
Tableau 8 : Evolution de l’aide extérieure à l’Education

RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000


Aide SSE( millions de USD) 17,6 21,7 23,2 13,5
Aide Mineseb / Aide totale 5,48% 10,81% 9,26% 6,33%
Aide Mineseb per capita en USD 2,7 2,5 2,4 1,2
Aide Mineseb per capita en FMG 13 773 13 528 15 081 8 121

Source: MINESEB et Rapport sur la Coopération pour le développement. MFE/PNUD

3.1.3. Impact et incidence des dépenses publiques d’éducation

Entre 1997 et 1999, la faible augmentation des dépenses publiques ( de 130 milliards de
Fmg en 1997 à 239 milliads en 1999) en faveur de l’enseignement primaire a relativement
profité aux pauvres. En effet, au cours de la période, c’est au niveau des plus démunis que
la hausse des taux de scolarisation a été la plus significative, traduisant ainsi le fait que
beaucoup des nouveaux entrants dans l’enseignement primaire sont issus des familles
pauvres. Il apparaît toutefois, que les taux de scolarisation des enfants des ménages les
plus démunis sont encore nettement inférieurs à ceux des ménages les plus riches,
appellant le gouvernement à accroître de facon plus rapide les ressources qu’il consacre
aux SSE.
Tableau 9 : Taux net de scolarisation par quintile de dépenses en 1997 et 1999

TNS par quintile de dépenses Zone


20% plus pauvres 20% plus riches Rurale Urbaine
1997 29,30 59,60 42,80 77,80
1999 53,20 77,70 61,20 76,90
Hausse 23,90 18,10 18,40 - 0,09

Source: INSTAT- EPM-1997-1999

Par ailleurs, l’examen du tableau ci-après montre que les 40% des ménages les plus
pauvres bénéficiaient de 42% des dépenses publiques d’éducation en 1999 alors que le
poids des enfants à scolariser dans leur catégorie était de 45% du total. Par contre, les 40%
des ménages les plus riches ont eu accès à 36 % des dépenses publiques pour 35% d’enfants
scolarisables. Ce déséquilibre dans la répartition des ressources publiques en défaveur des
pauvres (si l’on tient compte du nombre d’enfants scolarisables) n’a pratiquement pas
changé depuis 1997, malgré le fait que le montant des dépenses d’éducation ait été
pratiquement doublé sur la période. Bien que nécessaire, l’accroissement substantiel des
ressources SSE ne suffira pas pour corriger cette situation. Des mesures spécifiques
devraient donc être prises en faveur des ménages pauvres, notamment pour accroître chez
leurs enfants, les taux d’admission et réduire les taux d’abandon.

11
Tableau 10 : Incidence des dépenses publiques d’éducation suivant les catégories de ménages par
quintile

1997 1999
QUINTILE Enfants Enfants
Incidence(%) Incidence(%)
scolarisables scolarisables
Les 20% les plus pauvres 23 19 24 21
Q2 22 22 21 21
Q3 20 21 20 21
Q4 19 20 19 19
Les 20% les plus riches 15 17 16 17

Source : EPM-1999
* Les coûts unitaires par élèves sont estimés à 132 000FMG

3.2. Analyse des dépenses publiques consacrées à la santé

3.2.1. Allocations au titre des dépenses budgétaires

Au niveau des dépenses budgétaires de santé, l’analyse montre une évolution régulière au
cours de la période (20,7%). L’augmentation des dépenses du secteur est liée à la mise en
œ uvre des recommandations de l’étude 20-20 de 1998 et à la volonté de l’Etat malgache
de renforcer la lutte contre la pauvreté en accroissant l’offre publique de soins de santé.

Tableau 11 : Répartition des dépenses budgétaires de santé (milliards FMG)

Tx de Xce
RUBRIQUES 1997 Var° Ann 1998 Var° Ann 1999 Var° Ann 2000*
moyen
• FONCTIONNEMENT 118,80 3,80% 123,30 37,10% 169,10 17,40% 198,54 13,70%
% du Total 65,20% 62,15% 57,15% 51,38%
- Personnel 57,20 1,6% 58,10 39,40% 81,00 24,70% 101,00 15,30%
% du fonct. 48,15% 47,12% 47,90% 50,87%
- Biens & Services 61,70 5,80% 65,20 35,10% 88,10 10,70% 97,50 12,15%
% du fonct. 51,94% 52,88% 52,10% 49,11%
• INVESTISSEMENT 63,40 18,50% 75,10 68,80% 126,80 48,20% 187,90 31,21%
% du Total 34,80% 37,85% 432,85% 48,63%
TOTAL SANTE 182,20 8,90% 198,40 49,10% 295,90 30,60% 386,40 20,60%
Santé en % du PIB 1,00% 1,00% 1,30% 1,50%
Santé per capita 13 203 13 972 20 267 25 618
Santé / Dép. Pub. 6,30% 5 60% 7,10% 9,70%
Fonc. Santé / Fonc. Etat 7,20% 7,40% 6,70% 8,60%
Invst. Santé / Invst. Etat 5,10% 4,90% 7,70% 11,20%
SSE Santé en % du PIB 0,40% 0,50% 0,60% 0,60%
SSE Santé per capita 4 965,00 7 437,00 8 815,00 10 010,00
SSE Santé / Dép. Pub. 2,40% 3,00% 3,10% 3,80%

Sources : Opérations générales du Trésor (base engagement), MINSAN (base engagement)


* Ajusté avec les données du MINSAN pour prendre en compte le retard dans la régularisation au
niveau de l'OGT

Cette volonté s’est traduite par l’augmentation de la part des dépenses consacrées à la
santé, qui sont passées en proportion des dépenses publiques globales, de 6,3% en 1997 à
9,7% en 2000, permettant aux dépenses par tête d’évoluer de 13 203 FMG (2,6$) à 25 618
FMG (3,8$). Toutefois, la faiblesse de ces montants ne permet pas d’induire une allocation
consistante aux services sociaux essentiels. En effet, en considérant qu’environ 3,5$
seraient dépensés pour les soins de santé dans le secteur privé (CREDES 1995), les
dépenses de santé per capita seront de 7,3$ US, un montant largement insuffisant pour

12
couvrir le coût du paquet minimum de soins de santé estimé par la Banque mondiale entre
9 et 12 $ US par tête d’habitant et par an2.
Tableau 12 : Allocation budgétaire aux SSE de la santé (en milliards de francs)

Var° Var° Var°


RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000
Ann. Ann. Ann.
Dép. Fonct. SSE Santé 66,30 52,19% 100,90 18,43% 119,50 23,60% 147,70
Dép.d'Invest. SSE Santé 2,20 113,6% 4,70 95,74% 9,20 -73,9% 2,40
TOTAL SSE Santé 68,50 54,16% 105,60 21,88% 128,70 16,63% 150,10
Fonct. SSE / Dép. Fonct. Santé 55,81% 81,83% 70,67% 74,39%
Invest. SSE / Dép. Invest. Santé 3,47% 6,26% 7,26% 1,28%
SSE Santé / Dép.Santé 37,60% 53,23% 43,49% 38,85%

Source : Opérations générales du Trésor (base engagement), MINSAN (base engagement), nos propres
calculs

Au cours de la période sous revue, les allocations de fonctionnement ont dépassé la moitié
des dépenses de santé dont plus de 50% ont servi à l’achat de biens et services. Pour
permettre une qualité suffisante de soins avec une maintenance suffisante des
équipements adéquats et un approvisionnement en médicaments fonctionnel et efficace,
elles devraient atteindre un taux de 70%.

Toutefois, les recettes relatives au recouvrement de coûts ont été d’un apport précieux en
permettant l’acquisition supplémentaire de biens et services et des recrutements de
personnel au profit des centres de santé de base. Ces recettes ont globalement atteint
19,8 milliards de FMG en 2000 alors qu’elles étaient de 13,2 milliards en 19973. Cette
hausse est imputable surtout au taux élevé du recouvrement dans les centres de santé de
base (9,2 milliards en 1998 contre 15,7 milliards en 2000), traduisant du même coup
l’augmentation de la fréquentation dans les CSB suite à l’amélioration de la confiance des
usagers vis à vis des prestations.

Les dépenses d’investissement du Ministère, bien qu’ayant triplé entre 1997 (63,4 milliards
de fmg) et 2000 (187,9 milliards de fmg) demeurent faibles en comparaison des
investissements totaux de l’Etat (5,1% en 1997 et 11,2% en 2000). Il y a donc un besoin
d’accroissement à ce niveau, eu égard à la nécessité impérieuse d’augmenter les
infrastructures sanitaires surtout de base afin de rapprocher davantage les populations des
structures de soins.

Les dépenses budgétaires allouées aux SSE de Santé ont enregistré une hausse moyenne de
21,8% par an entre 1997 et 2000, occasionnant un doublement des dépenses par tête (4
965 FMG à 10 010 FMG). Cependant, les gains de ressources sur le recouvrement des coûts,
à partir de 1999, semblent avoir entraîné une légère baisse de ces dépenses. Les autorités
de tutelle devraient donc redoubler de vigilance afin d’éviter un effet d’éviction des SSE
dans la répartition des crédits hors solde à la faveur de ces recettes spéciales.

En effet, les dépenses consacrées aux SSE ne représentent qu’environ 4% des dépenses
publiques. Ce qui est très insignifiant et ne peut permettre une amélioration rapide de
l’offre de SSE. Qui plus est, en considération des 78% de la population (pauvres et ruraux)
les plus concernés par les SSE, la dotation doit être considérablement accrue afin
d’espérer un bon niveau de couverture sanitaire et un accroissement de l’accès aux soins
de santé de base. En outre, compte tenu de la faiblesse des dépenses d’investissement au
profit des SSE, une nouvelle répartition en faveur des SSE serait nécessaire, cela en

2
Non compte tenu du coût des services secondaires et tertiaires, l’administration centrale et régionale.
3
Annuaires statistiques du secteur santé (98,99) et SISG MINSAN pour les données 2000

13
diminuant la part des ressources allouées pour l’appui institutionnel et l’appui au système
hospitalier de référence.

3.2.2. Allocations au titre de l’aide extérieure

Au niveau des allocations de l’aide extérieure, la santé en a perçue un montant


décroissant d’année en année pour se situer en 2000 à 7,8% du volume globale de l’aide
publique au développement, soit 10 273 FMG (1,5$). Ce financement extérieur, en grande
partie constitué d’aide non remboursable (82% en 2000), a été essentiellement (76%)
consacré à des projets d’investissement concernant la planification familiale et les centres
de santé.

Les projets financés entrent dans le cadre des objectifs du Plan Directeur Santé 1998-2000
qui visent principalement à réduire les niveaux de morbidité et de mortalité, en particulier
celles des mères et des enfants. Ce qui signifie que l’orientation des dotations au secteur
santé se fait de plus en plus vers les services sociaux essentiels. Il revient ainsi que la part
de l’aide aux SSE sur l’aide totale s’accroît sur la période, allant de 2,4% en 1997 à 4,6% en
2000.
Tableau 13 : Evolution de l’aide extérieure à la Santé

RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000


SSE Santé (en milliards de FMG) 68,50 105,60 128,70 150,10
SSE Santé / Aide totale 2,4% 4,9% 3,9% 4,6%
Aide Santé / Aide totale 3,8% 8,4% 8,1% 7,8%
Aide Santé per capita en USD 1,2 1,1 1,0 0,9
Aide Santé per capita en FMG 6 122 5 953 6 284 6 091

Source : Base de données : Rapport sur la coopération pour le développement, Ministère du Plan / PNUD

3.2.3. Impact et incidence des dépenses publiques de santé sur les pauvres

Au niveau de l’amélioration de l’offre de santé, l’éloignement a été un facteur qui a agit


contre la fréquentation des centres de santé. Environ 60% de la population vivent dans un
rayon de 5 km ou à une heure de marche d’un service de santé. En milieu rural cette
distance est portée à 10 km4. A cela, il faut ajouter la faiblesse des revenus des
populations qui constitue un facteur limitant dans la fréquentation des centres de santé.
Cette situation est aggravée par le coût relativement élevé de la consultation qui
représente 5% du revenu moyen des plus pauvres et 2% pour les riches5.

Dans l’ensemble, les indicateurs progressent lentement vers les normes requises et des
améliorations sont constatées au niveau des indicateurs globaux mais ceux-ci se situent
encore à un niveau légèrement inférieur à la moyenne déjà faible de ceux des pays
d’Afrique subsaharienne, traduisant un faible impact des dépenses publiques en matière de
santé à Madagascar.

Le taux brut de mortalité a régressé, suite à l’amélioration du taux de mortalité infantile


qui a baissé de 96 pour mille (ENDS 1997) à 88 pour mille (MICS 2000) et à celui de la
mortalité infantilo-juvénile, passé de 159 pour mille (ENDS) à 142 pour mille (MICS 2000).
Cette régression pourrait être imputable à la réforme entreprise par le secteur de la santé
avec ses partenaires nationaux et extérieurs dont la promotion de l’Allaitement maternel
exclusif (0 à 6 mois), la mise en place progressive du programme de Prise en Charge
Intégrée des Maladies de l’Enfant (PCIME), les Journées Nationales de Vaccination et
campagne de lutte contre le Poliomyélite.

4
DSRP-I
5
Evolution de la pauvreté à Madagascar : 1993-1999 , INSTAT

14
L’augmentation des dépenses publiques consacrées aux SSE a permis au gouvernement de
participer de plus en plus à l’achat des vaccins. En 2000, cette participation couvre les 45%
des besoins en vaccin au niveau national et touche aussi le fonctionnement de la chaîne de
froid par l’achat du pétrole pour les réfrigérateurs.

Ainsi, l’accès aux services offerts par le Programme Elargi de Vaccination s’est nettement
amélioré en 2000 avec un taux de couverture vaccinale au BCG de 101%. Toutefois, le taux
de couverture vaccinale au DTC3 n’atteint pas encore le niveau optimal de 80%. Cette
évolution favorable a été possible grâce à une couverture en chaîne de froid en
progression.

Ensemble, ces efforts ont permis d’améliorer l’espérance de vie à la naissance qui a
progressé de 54 ans selon ENDS 1997 à 55,1 ans en 1999. Toutefois, la lutte contre la
malnutrition chronique ou retard de croissance chez les enfants de moins de 3 ans reste
d’acuité, le taux a connu une légère dégradation (48.3% à 48.6).
Tableau 14 : Incidence des dépenses publiques en santé

Dépenses en SSE Dépenses du


Quintiles de revenu santé secteur santé
1997 (%) 1999 (%) 1997 (%) 1999 (%)
Les 20% les plus pauvres 20 20 19 15
Q2 23 25 22 20
Q3 18 22 18 22
Q4 19 19 19 23
Les 20% les plus riches 20 13 23 20
TOTAL 100 100 100 100

Source: INSTAT/EPM, nos calculs

Globalement, les dépenses publiques de santé profitent aux plus riches. En effet, les 20%
les plus riches de la population malgache bénéficient d’au moins 20% des dépenses
publiques de santé. Même si cette part diminue entre 1997 et 1999, la baisse profite
surtout à la catégorie des riches car revenant aux populations du quatrième quintile. En
revanche, les 20% les plus pauvres ne bénéficient que de 19% des dépenses en 1997, part
qui baisse à 15% en 1999, dénotant une détérioration de la profitabilité des dépenses
publiques de santé par les pauvres, surtout que les populations de deuxième quintile
voient leur part également diminuer.

Cependant, les tendances sont meilleures en considérant les dépenses SSE de santé et la
fréquentation des formations sanitaires de base dans lesquelles la consultation des pauvres
est plus élévée. En effet, les 20% les plus pauvres bénéficient de 20% des dépenses
publiques consacrées aux SSE santé. Cette situation est restée constante sur la période.
Toutefois en 1999, les plus riches ont perdu 7% sur les dépenses allouées aux SSE, leur part
s’étant reportée au niveau de la catégorie médiane. Les deux premiers quintiles ont
bénéficié de 43% à 45% des dépenses des services de soins primaires. Les dépenses
réalisées pour les consultations de base sont donc bien réparties au bénéfice des
populations défavorisées, ce qui montre l’importance d’accroître les ressources consacrées
aux SSE si l’on veut que les pauvres aient davantage accès aux soins de santé.

Il faut noter par ailleurs que l’utilisation des centres de santé de base ainsi que des
hôpitaux de district reste faible avec un taux de consultation médicale à 0,46 (SISG 99).
Cela revient à dire qu’une amélioration du taux de consultation à 0,58 (objectif 2001
PAS/UE) nécessitera une augmentation proportionnelle du budget alloué aux SSE Santé
pour supporter les dépenses supplémentaires.

15
3.3. Analyse des dépenses publiques consacrées à l’eau et à l’assainissement

3.3.1. Allocations au titre des dépenses budgétaires

Il convient de rappeler que les services relatifs à l’eau, et en partie ceux de


l’assainissement, relèvent du ministère de l’énergie et des mines. D’autres services de
l’assainissement dépendent du ministère de la santé. Cette situation a engendré des
difficultés dans la collecte des données financières et a constitué une sérieuse contrainte
dans l’analyse des dépenses publiques y afférentes.

Au cours de la période sous revue, les dépenses budgétaires du Ministère de l’énergie et


des mines ont connu une croissance régulière jusqu’en 1999. Cependant, leur poids dans
les dépenses de l’Etat n’a jamais atteint les 3%. Il a même reculé en 2000 pour descendre
à 1,5%. En proportion du nombre d’habitant, les dépenses du secteur se sont élevées de
4652 FMG à 7836 FMG entre 1997 et 1999 avant de baisser à 3958 FMG, soit environ un
dollar seulement. En pourcentage du PIB, celles-ci n’ont pas pu atteindre 1% pendant la
période observée.
Tableau 15 : Répartition des dépenses budgétaires du MEM ( en milliards de FMG)

Tx de
Var° Var° Var°
RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000*Xce
Ann Ann Ann
moyen
• FONCTIONNEMENT 5,30 3,8% 5,50 61,8% 8,90 -19,1% 7,20 7,96%
% du Total 8,00% 6,00% 8,00% 12,00%
- Personnel 0,70 23,80% 0,86 21,60% 1,05 247,2% 3,64 51,19%
% du Fonction. 13,00% 16,00% 12,00% 51,00%
- Biens & Serv. 4,60 0,7% 4,60 69,3% 7,85 -54,7% 3,56 -6,22%
% du Fonction. 86,86% 84,32% 88,22% 49,44%
• INVESTISSEMENT 58,90 50,6% 88,70 18,9% 105,50 -50,2% 52,50 -2,83%
% du Total 92,00% 94,00% 92,00% 87,94%
TOTAL MEM 64,20 46,7% 94,20 21,4% 114,40 -47,8% 59,70 -1,80%
MEM en % PIB 0,40% 0,50% 0,50% 0,20%
MEM per capita 4 652 6 634 7 836 3 958
MEM / Dép. Pub. 2,23% 2,66% 2,74% 1,49%
Eau & Ass. / Dép. MEM 6,50% 8,80% 8,40% 18,50%
Eau & Ass. en % du PIB 0,02% 0,04% 0,04% 0,04%
Eau & Ass.per capita 301,09 584,93 660,89 733,51
Eau & Ass. / Dép. Pub. 0,10% 0,20% 0,20% 0,30%

Sources : Opérations générales du Trésor (base engagement), MEM/DEA (base engagement)

L’importance de l’eau dans le développement et l’amélioration des conditions de vie des


populations n’est plus à démontrer. Pourtant, le secteur de l’eau et de l’assainissement
souffre actuellement non seulement de la modicité des ressources mais aussi des
difficultés de mobilisation de celles-ci, et des faibles capacités d’absorption des crédits.
Ce faible niveau des allocations pourrait traduire le peu d’intérêt qu’ont les pouvoirs
publics dans le développement du secteur alors qu’il est, à travers les exportations des
produits du sous-sol riche, pourvoyeur de devises pour le pays.

16
Tableau 16 : Allocation budgétaire au SSE de l’Eau et Assainissement (en milliards de FMG)

Var° Var° Var°


RUBRIQUES 1997 1998 1999
Ann. Ann. Ann.
Dép. Fonct. SSE Eau et Ass. 2,87 13,94% 3,27 3,06% 3,37 43,32% 4,83
Dép.d'Invest. SSE Eau et Ass. 1,28 293,7% 5,04 24,60% 6,28 -0,80% 6,23
TOTAL SSE Eau et Assainis. 4,15 100,2% 8,31 16,13% 9,65 14,61% 11,06
Fonct. SSE / Dép. Fonct. Eau. & Ass. 54,15% 59,45% 37,87% 67,08%
Invest. SSE / Dép. Invest. Eau. & Ass. 2,17% 5,68% 5,95% 11,87%
SSE Eau & Ass./ Dép.MEM 6,50% 8,80% 8,40% 18,50%

Source : Opérations générales du Trésor (base engagement), MEM / DEA (base engagement), nos propres
calculs

Cette faiblesse des allocations pèse sur le développement et l’exploitation des ressources
en eau du pays, dont le potentiel est assez estimable. En effet, le volume global des
dépenses en eau et assainissement qui a certes connu une croissance moyenne de 27,7%
sur la période étudiée ne s’est situé que seulement entre 6,5% (1997) et 18,5% (2000) des
dépenses du MEM. Ce qui représente la modique somme de 301 FMG à 733,5 FMG per
capita, soit moins de la moitié d’un dollar de 1997 à 2000, à peine le prix d’un fût de 200
litres d’eau. L’accès à l’eau potable est pourtant un des objectifs programmés du Sommet
du millénaire.

Cette insuffisante dotation du secteur se répercute sur l’eau et l’assainissement dont les
parts se situent dans une fourchette de 0,1% à 0,3% des dépenses publiques. C’est un
constat amer qui traduit parfaitement un manque d’intérêt pour ces questions pourtant
importantes en raison des effets induits sur l’état de santé de la population, notamment
les maladies d’origine hydrique. Aussi, face à l’ampleur des efforts restants à fournir, les
prochaines dotations budgétaires devraient refléter la volonté politique dans la lutte
contre la pauvreté, à travers une révision radicale de la clé de répartition des crédits. Le
pari d’accroître l’accès à l’eau potable et à l’assainissement ne pourra être tenu qu’à ce
prix.

3.3.2. Allocations au titre de l’aide extérieure

Au titre de l’aide extérieure, la mobilisation des financements au profit de l’eau et


l’assainissement a connu une croissance moyenne annuelle décélérée de -33,4%, ramenant
le niveau de cette aide à 0,7% en 2000. C’est la résultante du manque de coordination au
niveau du déblocage des crédits, entraînant l’inefficacité dans l’utilisation des fonds
nationaux de contrepartie qui servent uniquement à assurer le fonctionnement des
projets, en l’absence de toute réalisation concrète.

Tableau 17 : Evolution de l’aide extérieure à l’Eau et à l’Assainissement

RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000


SSE Eau. et Ass. (en milliards de FMG) 4,15 8,31 9,65 11,06
SSE Eau. et Ass. / Aide totale 0,2% 0,4% 0,3% 0,3%
Eau et Ass. / Aide totale 1,5% 3,3% 1,0% 0,7%
Eau. et Ass. per capita en USD 0,7 0,8 0,3 0,1
Eau. et Ass. per capita en FMG 3 571 4 329 1 885 677

Source : Base de données Rapport sur la coopération pour le développement, Ministère du Plan / PNUD

C’est une situation on ne peut plus critique qui affecte négativement les possibilités
d’investissements dans lesdits domaines. Des actions doivent donc être entreprises
urgemment pour inverser rapidement cette tendance afin de ne pas compromettre un pan
social important de la vie. Le gouvernement devra alors élaborer au plus vite une stratégie

17
nationale en matière de développement dans le domaine afin de se donner les moyens
d’investissement par une contribution plus qu’à l’accoutumée des ressources internes et
un plaidoyer auprès des bailleurs de fonds. En effet, avec le rythme de croissance
démographique du pays, cette tendance à la baisse est une catastrophe pour une large
majorité de la population vivant en milieu rural, exposée aux maladies d’origine hydrique.

3.3.3. Impact & incidence des dépenses publiques d’eau et d’assainissement sur les pauvres

En milieu urbain, la société nationale de production et d’exploitation d’eau (JIRAMA) n’a


pas été à même de démultiplier ces installations d’eau courante. En effet, le nombre de
bornes fontaines réalisées pendant les quatre années n’est que de 313 unités tandis que
celui des branchements particuliers est de 5248. En raison de ce faible rythme de
réalisation, conjugué avec l’accroissement de la population, le taux de desserte en milieu
urbain a évolué à la baisse, passant de 72,9% en 1997 à 59,4% en 2000.

En milieu rural, les ouvrages exécutés concernent les puits et forages ainsi que les
adductions d’eau. Sur les quatre années, le nombre de puits et forages réalisés est de 826
ouvrages alors que celui des adductions d’eau gravitaires est de 267. Ce faisant, le taux
de desserte a connu une hausse de 2 points.
Tableau 18 : Evolution du taux de desserte

RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000


Taux de desserte urbaine 72,95% 60,27% 56,81% 59,49%
Taux de desserte rurale 7,56% 7,98% 8,55% 9,85%

Sources : Tableau de Bord Social, JIRAMA – PAEPAR

En matière d’assainissement, il y a encore 49,8 % des ménages à Madagascar en 1999, qui


ne disposent pas d’installations d’évacuation d’excréta avec une distribution favorable au
milieu urbain. Dans la province de Antananarivo, du fait de l’influence de la capitale, la
proportion des ménages ne disposant pas d’installation n’est que de 16% contre 86,5% pour
la province de Toliary. Cette inégalité se constate également en matière d’évacuation des
eaux usées, les couvertures urbaine et rurale étant respectivement de 49% contre 5%6.

Tableau 19 : Incidence des dépenses publiques en eau et assainissement sur les pauvres

INCIDENCE (%)
Quintiles de revenu
1997 1999
Les 20% les plus pauvres 15 7
Q2 16 12
Q3 15 13
Q4 21 25
Les 20% les plus riches 33 43

Source: INSTAT (EPM 1997, 1999), Nos calculs

L’étude montre que les 20% les plus riches de la population ont bénéficié en 1997 de la
plus forte proportion des dépenses publiques relatives à l’eau et l’assainissement (33%) et
ont pu enregistré un gain de 10 points en 1999. En revanche, les 20% les plus pauvres de la
population n’ont bénéficié que de 15% desdites dépenses (en 1997), proportion qui s’est
amenuisée au fil du temps pour tomber à 7%. En réalité, les pauvres (deux premiers
quintiles) ont perdu de leur parts, déjà faibles, au profit des riches (deux derniers
quintiles). Cette situation peut être imputable aux coûts élevés des ouvrages réalisés dans

6
Comme il n’y a jamais eu d’investissements en la matière depuis, ces données de 1994 restent valables.

18
les villes, bien que leur nombre soit faible, comparativement à ceux qui sont exécutés
dans les zones rurales.

En outre, le nombre de personnes ayant accès à l’eau potable a diminué entre 1993 et
1999 pour le quintile le plus pauvre7. Ceux qui ont accès à l’eau potable sont en grande
majorité des résidents en zones urbaines : moins de 10% de la population rurale avait accès
à l’eau potable alors qu’environ 60% de la population urbaine en bénéficiait.

IL est donc impératif, non seulement d’accroître les ressources financières affectées à ces
secteurs mais également que la stratégie soit basée sur la réalisation des infrastructures
hydrauliques en milieu rural, plus précisément les puits et forages équipés de pompes
manuelles qui sont moins onéreuses et touchent en plus un maximum de personnes.

D’une manière générale, les difficultés rencontrées dans l’analyse de l’incidence portent
sur l’absence de données détaillées sur l’accès et les populations bénéficiaires par
catégories de revenu. Il est donc utile d’associer, pour les prochaines études, l’INSTAT à
cette analyse particulière. Des dispositions devront être prises pour que l’EPM 2000 tienne
compte des besoins précis des sectoriels en la matière.

IV. PERSPECTIVES ET PLAN D’ACTIONS PRIORITAIRES EN FAVEUR DES SSE

4.1. Récapitulatif sur la situation à Madagascar des dépenses publiques en


faveur des SSE

De facon globale, les services sociaux (éducation, santé, eau et assainissement) ont
bénéficié de près de 26% des dépenses publiques de l’Etat entre 1999 et 2000. Sur ce total,
les montants consacrés aux services sociaux de base, bien qu’ayant été multipliés par plus
de deux entre 1997 et 2000, ne représentent que 43 %, soit environ 12 % des dépenses
publiques totales (environ 30 537 FMG par malgache en 2000, soit l’équivalent de 5$ à
peine), proportion encore très éloignée du 20% recommandé dans le cadre de l’initiative
20-20. Cette situation explique sans doute le fait que la répartition des dépenses publiques
ne soit pas favorable aux pauvres. En effet, les 20% des malgaches les plus pauvres ne
bénéficient que de 7% des dépenses publiques d’eau et d’assainissement, 20% des dépenses
publiques pour l’éducation primaire et l’alphabétisation (alors qu’ils ont les plus grands
nombres d’enfants à scolariser) et 20% des dépenses pour les soins de santé de base (y
compris la nutrition et les services de planification familiales).

Tableau 20 : Allocation budgétaire aux Services Sociaux Essentiels (en milliarde FMG)

Var° Var° Var° Tx de Xce


RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000
Ann Ann Ann moyen
• Santé de base/Nutr°/Plan.Fam. 68,50 54,14% 105,60 21,86% 128,70 17,33% 151,00 21,84%
• Ens. Prim. et Educ. Extrasc. 130,20 32,99% 173,10 37,54% 238,10 25,40% 298,60 23,07%
• Eau potable et Assainissement 4,20 99,90% 8,30 16,17% 9,60 14,68% 11,10 27,75%
TOTAL Dép . Budg. aux SSE 202,80 41,50% 287,00 31,15% 376,50 22,37% 460,70 22,76%
Dép. Pub. SSE / Dép. Sociales 30,34% 63,21% 34,63% 43,25%
Dép. Pub. SSE / Dép. Pub. 7,02% 9,00% 9,02% 11,53%
Dép. Bud. SSE per capita (FMG) 14 699,0 20 213,8 25 784,6 30 537,2
Dép. Bud. SSE en % du PIB 1,12% 1,41% 1,61% 1,76%

Sources : Opérations générales du Trésor (base engagement), nos propres calculs

7
Evolution de la pauvreté à Madagascar : 1993-1999, INSTAT, Avril 2001

19
L’analyse a montré que la part des dépenses allouées aux services sociaux essentiels qui
avoisine les 12% du budget de l'Etat en 2000, reste encore insuffisante face à l’ampleur du
déficit observé en terme d’accès des pauvres aux SSE et compte tenu de la structure de
financement de ces dépenses. En effet, les 12 % des dépenses publiques dont il est
question , incluent les financements extérieurs. Ce qui signifie que si l’on devait déduire la
contribution de l’aide extérieure, l’engagement de l’Etat sur ses propres ressources
internes ne représenterait que 8,4%.

De prime à bord, il serait tentant d’examiner la possibilité d’une restructuration inter


sectorielle et intra sectorielle pour dégager des ressources internes en faveur des SSE. Or,
les services publics de Madagascar, dans leur ensemble, souffrent d’une insuffisance
chronique de moyens et les exigences d’une consolidation du processus démocratique ne
semblent pas permettre des coupes au niveau des services publics généraux. De même, des
prélèvements dans les ressources des services économiques seraient fatals aux
investissements publics, déterminants majeurs de la croissance au stade actuel du
développement du pays et dans un contexte où la mise en place de l’infrastucture
économique est nécessaire pour soutenir les investisseurs privés, toute origine confondue.

Il faut donc nécessairement mobiliser plus de ressources autant internes qu’externes et


les redistribuer selon une nouvelle clé de répartition qui favorise les secteurs sociaux
prioritaires.

Une projection des ressources globales de l'Etat pour la période 2001 - 2003 serait de
l’ordre de 21,2%.
Tableau 21 : Estimation des recettes attendues (en milliards de FMG)

Réal. Estimation Xce Xce


RUBRIQUES
2000 2001 2002 2003 01-03 97-00
• Recettes budgétaires 3 068,00 3 673,00 4 513,00 5 765,00 23,40% 20,80%
- Recettes fiscales 2 972,00 3 557,00 4 372,00 5 592,00 23,40% 20,90%
- Recettes non fiscales 96,00 116,00 141,00 173,00 21,70% 20,30%
• Dons 179,00 211,00 257,00 318,00 21,10% 28,10%
• Recettes d’investis. 719,00 796,00 891,00 1 005,00 11,80% 7,60%
RECETTES TOTALES 4 131,00 4 870,00 5 886,00 7 338,00 21,20% 16,60%
PIB 26 242,0029 575,0033 775,0039 483,00 14,60% 13,30%
Pression fiscale 11,30% 12,00% 12,90% 14,10% - -

Source: Opérations Globales du Trésor

La méthodologie utilisée pour l’estimation des recettes a été celle dit de "l'ajustement à la
base" qui consiste à appliquer à l'année de base retenue (ici l'année 2000) :

• un taux moyen pondéré des 3 à 5 années précédentes de réalisations, reflétant


l'impact des mesures acquises, corrigé d'un coefficient tenant compte des
évènements et situations exceptionnelles le cas échéant,
• l'incidence financière des mesures nouvelles découlant des mesures de réformes
économiques et financières, et corrigée le cas échéant par l'impact d'événement ou
de situation à prévoir en cours d'année.

En dépit d'un accroissement important des recettes publiques, comme le montrent les
prévisions sur la période 2001-2003, il est peu probable que celles-ci soient entièrement
affectées aux SSE en raison des besoins de financement importants pour soutenir les autres
secteurs retenus dans la Stratégie nationale de lutte contre la pauvreté.

20
Dans ces conditions, la répartition de l’aide extérieure en faveur des SSE devient un
élément majeur du financement de la stratégie de réduction de la pauvreté. Or, l’aide
extérieure accordée aux SSE n’a représenté en 1999 que 11,1% et en 2000 9,8% de l’aide
publique au développement, au lieu des 20% recommandés. Cette contre-performance de
l’aide dont la part consacrée aux SSE était de 14,8% en 1998, trouve en grande partie sa
source dans les faibles taux d’absorption constatés au niveau des projets d’éducation et de
santé.

Tableau 22 : Allocation de l'aide extérieure aux Services Sociaux Essentiels ( en millions de USD)

Var° Var° Var° Tx de Xce


RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000*
Ann Ann Ann moyen
• Santé de base/Nutr°/Plan.Fam. 16,06 -4,40% 15,90 -7,90% 14,60 -7,90% 13,50 -5,10%
• Ens. Prim. et Educ. Extrasc. 17,60 23,10% 21,70 6,80% 23,20 -41,60% 13,50 -6,40%
• Eau potable et Assainissement 10,00 6,40% 10,70 -64,70% 3,80 -47,60% 2,00 -33,40%
TOTAL Aide Ext. aux SSE 44,30 9,00% 48,30 -13,90% 41,60 -30,30% 29,00 -10,10%
Aide SSE / Aide Sect. Sociaux 52,80% 57,40% 44,20% 53,40%
Aide SSE / Aide extérieure 6,40% 14,80% 11,10% 9,80%
Aide SSE per capita (USD) 3,20 3,40 2,80 1,90
Aide SSE per capita (FMG) 16 370 18 494 17 892 13 003
Aide SSE en % du PIB 1,30% 1,30% 1,10% 0,70%

Source: Base de données: Rapport sur la coopération pour le développement, Ministère du Plan/PNUD,
nos popres calculs

4.2. Programmation future des dépenses publiques au profit des SSE

Pour construire un scénario d’accroissement des allocations futures au profit des SSE, il a
semblé nécessaire de formuler des hypothèses de programmation des dépenses avec une
clé de répartition pouvant soutenir l’objectif d’amélioration rapide de la part des
dépenses publiques consacrées à ces services de base.
Tableau 23 : Programmation budgétaire au profit des SSE (milliards FMG)

Réal. Estimations
RUBRIQUES
2000 2001 2002 2003
-DEPENSES TOTALES 3994,00 4 393,40 4 832,7 5316,1

SSE 461,00 615,07 724,90 850,58


Dép. Bud. SSE / Dép.
pub. Totales 11,50% 14,00% 15,00% 16,00%

Les hypothèses retenues sont les suivantes :

• Application de l’hypothèse d’une augmentation annuelle des dépenses de 10%, à


peu près le taux d’accroissement moyen de la période 1999-2000. Ce taux semble
raisonnable eu égard aux prévisions des recettes.
• Les montants des dépenses consacrées aux SSE ont été calculés à partir des
objectifs-cibles de 14% des dépenses totales en 2001, 15% en 2002 et 16% en 2003.

Les prévisions qui en découlent sont supposées contenir les réaménagements internes dans
les différents secteurs ainsi que l’aide au développement et les ressources PPTE.

On note par ailleurs que la part des dépenses consacrées aux SSE aurait atteint 19,7% des
dépenses publiques en 2000, si un montant additionnel de près de 325 milliards de FMG (
l’intégralité des ressources PPTE par an ), leur avait été consacré, en plus des dotations

21
ordinaires de l’Etat. Cette hyposèse extrème montre l’ampleur des défis à relever en la
matière par l’Etat malgache. En effet, cela signifie qu’à court terme, non seulement la
plus grosse part des ressources PPTE devrait revenir spécialement aux SSE ( en plus
desquels l’on devrait inclure les services économiques de base auxquels les pauvres ont
directement accès, comme par exemple les pistes rurales et les machés) mais qu’en outre,
l’Etat devrait également y consacrer une plus grande proportion de ses ressources propres.

A ce propos, un plan d’utilisation des ressources du PPTE doit être clairement affiché dans
un exercice de prévision afin que soient connues d’avance les allocations dont les SSE des
différents secteurs pourraient bénéficier. Dans cette perspective, l’élaboration d’un
Budget-programme dans chaque département ministériel et surtout dans les ministères en
charge de l’éducation, de la santé, de l’eau et de l’assainissement, de même que les
infrastructures de base comme les pistes rurales, s’avère une impérieuse néccessité. Cette
orientation dans la méthodologie d’élaboration du budget à travers la définition d’une
vision à moyen terme de la politique budgétaire, permettra de fixer davantage
l’adéquation entre la programmation des dépenses publiques et la recherche d’un meilleur
impact et d’une plus grande incidence de celles-ci sur les pauvres.

Les objectifs-clés d’un tel budget programme sont de :

• mettre en place un système d’allocation des ressources en phase avec les priorités
stratégiques sectorielles ;
• assurer la prévisibilité des dépenses par la détermination des enveloppes
financières sectorielles connues d’avance par les ministères afin de leur permettre
de mener des actions en cohérence avec leurs stratégies ;
• promouvoir une utilisation plus efficace des ressources par des structures
administratives jouissant d’une autonomie mais dans le cadre d’une discipline
budgétaire globale rigoureuse ;
• favoriser une meilleure lisibilité des intentions à moyen terme concernant l’accès
aux services sociaux essentiels.

4.3. Indicateurs et modalités de suivi du processus

L’appropriation du processus 20-20 au niveau des ministères sectoriels doit se traduire par
une maîtrise de l’exercice et l’organisation de chaque secteur en vue de suivre et évaluer
régulièrement la mise en œuvre de l’initiative qui s’inscrit dans la stratégie plus globale de
suivi de la réduction de la pauvreté. Cette double exigence pour le suivi, nécessite d’une
part, de retenir un nombre minimun d’indicateurs pertinents (objectifs, incidence et
impact) et d’autre part, de proposer des modalités institutionnelles appropiées
compatibles avec le cadre administratif existant.

En ce qui concerne, les modalités de suivi, trois niveaux de concertation sont envisagés :

- un groupe de travail, constituée d’une équipe légère représentative des différents


services et coordonnée par le DEP, pourrait à l’intérieur de chaque ministère aurait
pour rôle de sensibiliser les différents responsables sur la gestion de l’initiative 20-20
et de produire un mémorandum qui fait état annuellement de la situation du 20-20
(niveau des allocations et leur incidence). Ce mémorandum pourra être un document
d’argumentation lors de l’élaboration du budget et de plaidoyer auprès des bailleurs
de fonds.
- un Comité de pilotage présidé par la Direction Générale de la Programmation
Budgétaire et des Dépenses sera chargé de dresser une situation globale des dépenses
en SSE sur la base de données confrontées et validées entre les ministères chargés du
Budget, des Finances, de l'Education, de la Santé, de l'Eau et de l'Assainissement. Les

22
principaux partenaires d’appui (PNUD,UNICEF,OMS,BM,FMI) pourraient participer aux
travaux de ce comité, en vue de faciliter la coordination des interventions des
secteurs et les différentes sources de financement.

- A un niveau supérieur, les résultats de l’évaluation du proccessus pourront être


examinés dans le cadre de l’évaluation plus générale du DSRP.

Le tableau ci-après propose les indicateurs de base pour l’exercice 20/20. Parmi ceux-ci,
un nombre minimum (en majuscules et/ou en caractères gras dans le tableau 24) devrait
permettre de suivre les progrès enregitrés chaque année dans la réduction de la pauvreté
dans le pays.

Tableau 24 : Indicateurs pour le suivi de l’exercice 20-20

Indicateurs de ressources Indicateurs d’impact Indicateurs d’incidence

Dépenses budgétaires Education Incidence des dépenses SSE

• Taux de Pression fiscale • TAUX DE SCOLARISATION


• Dép. fonct. / Dép. totales
• Dép.salaires / Dép.fonc. • Taux d’admission
• Dép. invest. / Dép. totales • Taux de redoublement
• Service de la dette (% PIB) • Taux d’encadrement
• Taux d’abandon
• DEP. SOCIALES /DEP. TOTALES • Taux de réussite au CEPE
• DEP. SANTE / DEP. TOTALES • Tx de scolarisat° zone rurale
• DEP. EDUCAT° /DEP. TOTALES • Tx de scolarisation des filles • Q1 : Dépenses pour les
20% les plus pauvres
• DEP. EAU&ASS. / DEP. TOTALES • Rayon d’action
• Q2
• Ratio nombre d’élèves/classe
Aide extérieure • Q3
Santé
Aide Santé/ Aide totale • Q5 : Dépenses pour les
Aide Educ./ Aide totale 20% les plus riches
• TAUX DE FREQUENTAT° DES CSB
Aide E&A / Aide totale
• Tx de couverture obstétricale
AIDE SSE / AIDE TOTALE • Tx d’accouchem. Assisté
Services sociaux essentiels • RATIO MEDECIN/HABITANT
• Dépenses des SSE • Ratio paramédical/Habitant
• Tx de vacccination au DTC3
• DEP.SSE / DEP. TOTALES • Distance moyenne parcourue
• SSE EDUCAT°/ DEP. EDUCAT°
• SSE SANTE / DEP. SANTE Eau & Assainissement

• Tx desserte en milieu rural


• Tx desserte en milieu urbain
• Distance de portage
• Accessibilité aux latrines
• Quantité d’eau par jour/pers.

23
4.4. Proposition d’un plan d’actions prioritaires

Dans l’objectif d’accélérer l’amélioration de l’accès des pauvres aux SSE et tenant compte
des enseignements tirés plus haut, des actions prioritaires ont été retenues pour chacun
des secteurs. Ces actions se trouvent dans le tableau 25 ci-après :

Tableau 25 : Plan d’actions prioritaires

RUBRIQUES ACTIVITES
1. FINANCES PUBLIQUES
Accroissement des recettes • Simplification des taux d’imposition
• Relèvement de la prime de performance des agents du fisc
• Recrutement et formation des agents des impôts
• Informatisation des régies de recettes
Suivi de l’exécution • Intégration du circuit des dépenses
• Mise en place d’un système de pénalisation des agents défaillants de la chaîne
des dépenses
• Avancer le calendrier de préparation budgétaire à fin premier trimestre
• Elaboration budget-programme dans les ministères sociaux
Contrôle des dépenses • Recrutement d’effectifs complémentaires pour les organes de contrôle
• Allocation de prime de rendement pour les agents du contrôle
Centralisation des données • Equipement en matériel de la cellule de synthèse budgétaire
• Recrutement d’informaticiens et macro-économistes
2. SECTEUR DE L’EDUCATION
Opération préscolaire • Etudes de faisabilité sur la vulgarisation du préscolaire en zone rurale
• Formation des formateurs du préscolaire
• Construction de salles spécialisées
• Appui en matériel didactique
Action d’IEC en direction • Acquisition de matériel
des plus démunis • Campagne de sensibilisation
Opération acte d’état civil • Sensibilisation
• Confection
• Construction et équipement de salles de cours
• Construction de logements de maître
• Recrutement d’enseignants
• Indemnité et prime d’incitation en milieu rural
• Mise en place du programme NEUM
Amélioration de la rétention • Acquisition de matériel
scolaire • Recherche et collecte des données, Mise en oeuvre
Renforcement de • Construction de centres d’alphabétisation
l’alphabétisation • Formation des formateurs
• Acquisition de matériel didactique
Mise en place mécanisme de • Collecte de données
suivi • Elaboration carte éducative de la pauvreté
• Mobilisation des parents et de la communauté
3. SECTEUR DE LA SANTE
• extension de l’utilisation des moustiquaires imprégnées d’insecticides sous une
Lutte contre le Paludisme couleur autre que le blanc.
• mise en place du système d’alerte sur les Hautes Terres Centrales et dans la zone
intermédiaire du sud
• recherche en système de santé.
• sensibilisation/supervision des médecins des CSB2 pour la prise en main
Lutte contre la Tuberculose concomitante du « traitement directement observé » [TDO], de la
et la Lèpre polychimiothérapie [PCT] et le suivi des malades riverains des centres de santé.

24
RUBRIQUES ACTIVITES
• Institution (projet) d’un mécanisme d’incitation en fonction du niveau des
indicateurs de performance/résultats.
• Renforcement des compétences managériales par des formations spécifiques en
gestion et en méthodologie de suivi/évaluation.
• Elaboration de plan de médiatisation pour une meilleure mobilisation sociale
• Maintient du taux zéro de rupture de stock en médicaments à tous les niveaux.
• mise à disposition de la communauté du document sur l’algorithme
Lutte contre la peste communautaire
• constitution d’équipe d’intervention rapide au niveau de la communauté
• plaidoyers auprès des autorités pour la promotion des dispositifs de rat proofing]
• recherche en système de santé.
• renforcement du PEV par la stratégie avancée et par l’introduction du vaccin anti-
Programme Elargi de hépatite B soutenue par la mobilisation sociale
Vaccination
• renforcement des capacités gestionnaires et techniques à tous les niveaux
Lutte contre la malnutrition • renforcement de la surveillance et la promotion de la croissance à tous les
niveaux
• poursuite soutenue de la promotion de l’allaitement maternel exclusif (enfants de
0 à 6 mois)
• apport adéquat en micronutriments aux enfants et aux femmes
• renforcement de la prise en charge des malnutris sévères au niveau du Centres
Hospitaliers de District et des Centres de Santé de Base niveau 2.
• Renforcement de la participation multisectorielle et de l’IEC en
nutrition/alimentation
4. SECTEUR DE L’EAU ET L’ASSAINISSEMENT
Mise en œuvre du code de • Elaboration de la politique nationale de l’eau
l’eau • Formation et recrutement d’agents
Augmentation des • Construction de puits et forages
infrastructures • Adduction d’eau potable gravitaire
• Extension du réseau de JIRAMA
Restructuration du secteur • Ouverture du capital de JIRAMA
eau • Décentralisation de la gestion du secteur au niveau des province autonomes et
des communes

25
V. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

5.1. Enseignements généraux

Dans la pratique, la collecte des statistiques financières à Madagascar est une épreuve
extrêmement difficile car les circuits financiers sont littéralement bouchés et désarticulés.
En fait, la difficulté ne provient pas de l’absence des données et informations, ces
dernières sont disponibles au niveau des services mais de façon disparate. D’où
l’importance qu’il y a à intégrer les circuits financiers de manière à ce qu’ils permettent
d’assurer la nécessaire fluidité dans la circulation des statistiques.

D’une manière générale, les efforts du Gouvernement en matière de politique économique


depuis 1997 se sont avérés payants si l’on se réfère aux indicateurs économiques et
financiers. Pour autant, des gros efforts restent à accomplir pour une croissance soutenue
et durable.

Le potentiel fiscal existe encore et demande à être mieux exploiter afin d’assurer plus de
moyens au gouvernement pour sa politique d’investissement. Cependant les gains
supplémentaires de ressources doivent servir à accroître en priorité le financement des
secteurs sociaux et en particulier les services sociaux essentiels. Pour ce faire, une révision
de la clé de répartition des dépenses en faveur desdits services s’avère nécessaire. Par
exemple, tant que les dépenses des services publics généraux ne seront pas maîtrisées,
elles empêcheront les opportunités d’accroissement des ressources au profit de la lutte
contre la pauvreté.

Malgré ces contraintes, un financement accru des SSE a été accordé dans l’ensemble et les
indicateurs sociaux progressent lentement vers les normes requises. En effet, la part des
dépenses publiques consacrées aux SSE est près de doubler entre 1997 (7%) et 2000 (12%)
et l’incidence de ces dépenses sur les pauvres s’est globalement améliorer au fil du temps.
Toutefois, le coût des services offerts, parfois hors de portée des plus pauvres, contribue à
en limiter l’accès.

Par ailleurs, la question plus particulière de l’alphabétisation et de l’eau potable et


assainissement mérite d’être repensée, tant leur financement par le budget de l’Etat est
insignifiant. C’est une situation on ne peut plus critique qui affecte négativement les
possibilités d’investissements dans lesdits domaines. Des actions doivent donc être
entreprises urgemment pour inverser rapidement cette tendance afin de ne pas
compromettre un pan important de la vie sociale. Le gouvernement devra alors élaborer au
plus vite une stratégie nationale en matière de développement dans ces domaines et
libérer les moyens par une contribution plus qu’à l’accoutumée des ressources internes et
un plaidoyer auprès des bailleurs de fonds.

Toutefois, de la mise en œuvre des mesures d’amélioration du recouvrement des recettes


et de maîtrise des dépenses, il est attendu une nette amélioration des ressources destinées
au financement des SSE, y compris les ressources attendues de l’IPPTE. Par ailleurs, la
recherche active d’autres ressources intérieures telles que l’action participative de la
population dans le cadre de la décentralisation, le recouvrement des coûts, la
sensibilisation des opérateurs économiques nationaux peut améliorer l’élan de solidarité
en faveur des pauvres. Le renforcement de la mobilisation de l’aide extérieure reste
également un élément clé dans la stratégie d’augmentation des ressources au profit du
financement des SSE.

26
5.2. Recommandations en vue d’améliorer l’offre des SSE

En vue d’améliorer l’efficacité des dépenses publiques et des aides extérieures consacrées
aux SSE, et un plus grand accès des pauvres aux services de base, quelques propositions de
mesures ont été recommandées. Celles-ci devraient lui permettre de progresser
rapidement vers l'objectif de 20% que le pays pourrait atteindre à l’horizon 2005. Il s’agira
pour l’ Etat de poursuivre la mise en œuvre des réformes économiques et d'assainissement
financier dont les grandes lignes sont fixées dans le DSRP et de mettre véritablement en
œ uvre les plans directeurs nationaux en matière d'éducation et de santé ainsi que le code
de l'eau.

Dans le domaine des finances publiques en particulier, le renforcement du financement


des SSE va exiger :

• l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan d'informatisation de la sphère des


finances par l’intégration du circuit de la dépense. Ce qui va permettre
l’amélioration de la chaîne de gestion des dépenses et faciliter l’analyse des
opérations relatives aux SSE
• la maximisation du recouvrement des impôts et taxes par la poursuite de la reforme
du système fiscal afin de le rendre plus efficient et plus équitable, mais également
renforcer les capacités des services par la mise en œuvre de programme de
formation
• l’achèvement du processus de privatisation déjà en cours pour réduire davantage les
déficits publics et avoir ainsi, plus de ressources disponibles à consacrer aux SSE
• l’achèvement dans un délai raisonnable, des formalités au titre de l'IPPTE, c’est-à-
dire élaborer un DSRP Complet opérationnel et le mettre efficacement en oeuvre

Au niveau de l’éducation, les actions viseront :

• l’accroissement des ressources de l'Education, notamment par une amélioration du


niveau des dépenses publiques et une plus grande part des ressources PPTE qui lui
sont consacrées
• l’amélioration de l'efficacité et de l’incidence des dépenses de l'Education de Base
par le développement de la participation communautaire, le renforcement des
compétences des gestionnaires des structures décentralisées et l’accroissement du
budget de fonctionnement des écoles publiques à travers le renforcement du PADEPP
• l’élaboration d’un programme national d’évaluation

Au niveau de la santé, prendre des mesures pour permettre :

• l’extension de l’utilisation des moustiquaires imprégnées sous une couleur autre


que le blanc et la mise en place du système d’alerte sur les Hautes Terres Centrales
et dans la zone intermédiaire du sud
• l’élaboration d’un plan de médiatisation pour une meilleure mobilisation sociale
• la consolidation du taux zéro de rupture de stock en médicaments essentiels
• le plaidoyer auprès des autorités pour la promotion des dispositifs de rat proofing
dans la lutte contre la peste
• le renforcement du PEV par la stratégie avancée et par l’introduction du vaccin
anti-hépatite B et l’institution d’un mécanisme d’incitation en fonction du niveau
des indicateurs de performance/résultat
• le renforcement des capacités techniques et de gestion
• le renforcement de la prise en charge des malnutris sévères au niveau des Centres
Hospitaliers de District et des Centres de Santé de Base niveau 2 ainsi qu’un

27
renforcement de la participation multisectorielle et de l’IEC en
nutrition/alimentation
• le renforcement de la planification familiale qui a largement contribué à réduire la
mortalité maternelle, entre les années 1997-2000
• la décentralisation de la table ronde au niveau de chaque province autonome,
intégrant les partenaires financiers, la société civile et l’Etat

Au niveau du secteur eau et assainissement, entreprendre :

• La restructuration du secteur de l’eau et de l’assainissement en relation avec la mise


en œuvre du nouveau code de l’eau
• Le renforcement des capacités par le recrutement et la formation de ressources
humaines supplémentaires afin d’accroître les compétences de suivi et de gestion
• La mise en œuvre d’actions IEC en direction des ménages ruraux et des communes pour
la mise en place des infrastructures d’assainissement
• L’intégration effective des populations bénéficiaires dans l’identification, la
réalisation, la gestion des projets.

En direction des bailleurs de fonds, l’amélioration de l’offre de services sociaux


essentiels va impliquer :

• un accroissement du volume de l'aide avec un accent particulier sur les secteurs


prioritaires définis dans la stratégie de réduction de la pauvreté, notamment les SSE
• la poursuite et l’accélération de l'allégement de la dette extérieure afin de permettre
au pays de dégager des ressources additionnelles pour le financement des SSE
• l’allégement des formalités et des procédures de décaissement des fonds accordés
dans le sens du renforcement de la mobilisation de l'aide extérieure au profit des
secteurs sociaux.

28
Documents annexes

- Finances Publiques
- Education
- Santé
- Eau & Assainissement
REPUBLIQUE DE MADAGASCAR SYSTEME DES NATIONS UNIES

MINISTERE DU BUDGET ET DU DEVELOPPEMENT DES


PROVINCES AUTONOMES

Mise à jour de l’étude 20/20

Document Annexe I

Secteur
Finances Publiques

Rédigé par : - Alexandre RANDRIANASOLO


- Paul Edmond RAKOTONDRAMANANA
- Hery RANDRIANASOLO

Décembre 2001
SOMMAIRE

I. TENDANCES ECONOMIQUES ET SOCIALES MAJEURES DEPUIS 1997........3

1.1. RESULTATS MACRO-ECONOMIQUES ............................................................................3


1.2. SECTEUR BUDGETAIRE ................................................................................................4
1.3. SECTEUR MONETAIRE..................................................................................................4
1.4. SECTEUR EXTERIEUR...................................................................................................5
1.5. LES INDICATEURS SOCIAUX.........................................................................................6

II. APERCU GENERAL DES FINANCES PUBLIQUES............................................7

2.1. STRUCTURE ET EVOLUTION DES RECETTES PUBLIQUES ...............................................7


2.2. CONTRAINTES EN TERMES DE RECETTES PUBLIQUES ...................................................8
2.3. STRUCTURE ET EVOLUTION DES DEPENSES PUBLIQUES ...............................................9
2.4. LE DEFICIT BUDGETAIRE ET SON FINANCEMENT ........................................................10

III. ANALYSE DES DEPENSES BUDGETAIRES......................................................11

3.1. REPARTITION ECONOMIQUE DES DEPENSES PUBLIQUES .............................................11


3.2. REPARTITION INTER SECTORIELLE (FONCTIONNELLE) DES DEPENSES PUBLIQUES .....12
3.3. CONTRAINTES AYANT PESE SUR LES DEPENSES PUBLIQUES ......................................13

IV. RECOMMANDATIONS ..........................................................................................15

4.1. EN MATIERE DE RECETTES ........................................................................................15


4.2. EN MATIERE DE DEPENSES ........................................................................................15
4.3. PLAN D’ACTIONS PRIORITAIRES ................................................................................17

CONCLUSION

LISTE DES GRAPHIQUES

GRAPHIQUE 1 : EVOLUTION DU PIB ET DE L’ACCROISSEMENT DEMOGRAPHIQUE


GRAPHIQUE 2 : EVOLUTION DU DEFICIT BUDGETAIRE (HORS DONS)
GRAPHIQUE 3 : EVOLUTION DU FMG FACE AUX PRINCIPALES DEVISES
GRAPHIQUE 4 : EVOLUTION DES OPERATIONS EXTERIEURES

LISTE DES TABLEAUX

TABLEAU 1 : EVOLUTION DES RECETTES PUBLIQUES


TABLEAU 2 : STRUCTURE ET EVOLUTION DES DEPENSES
TABLEAU 3 : EQUILIBRE GLOBAL
TABLEAU 4 : CLASSIFICATION ECONOMIQUE DES DEPENSES PUBLIQUES
TABLEAU 5 : CLASSIFICATION FONCTIONNELLE DES DEPENSES

1
LISTE DES ABREVIATIONS

ACCT : Agence comptable centrale de trésorerie


AES : Alimentation en eau dans le Sud
CDE : Contrôle des dépenses engagées
COI : Commission de l’Océan Indien
COMESA : Marché commun de l’Afrique orientale et australe
DSRP : Document de stratégie de réduction de la pauvreté
FER : Fonds d’entretien routier
IPPTE : Initiative pour les pays pauvres très endettés
ITF : Initiative Transfrontalière
OGT : Opérations globales du Trésor
PADR : Plan d’action pour le développement rural
PAEPAR : Projet pilote d’alimentation en eau potable et d’assainissement en milieu
rural
PIB : Produit intérieur brut

PNAE : Plan national pour l’amélioration de l’éducation


PNER : Programme national d’entretien routier
PNG : Position nette du Gouvernement

PRR : Projet régional routier


STA : Secrétariat technique à l’Ajustement
TBS : Taux brut de scolarisation

TNS : Taux net de scolarisation

2
I. TENDANCES ECONOMIQUES ET SOCIALES MAJEURES DEPUIS 1997

D’une superficie de 592 000 km2, Madagascar compte plus de 15 millions d’habitants,
dont 79% vivent en milieu rural. La population est très inégalement répartie sur
l’ensemble du territoire. Le taux d’accroissement annuel moyen de la population est de
3%.

Son caractère insulaire et son éloignement des grands courants migratoires mondiaux
limitent ses échanges avec l’extérieur. Cette situation fait de Madagascar une zone
écologiquement fragile, très dépendante des facteurs climatiques, sujette à des
intempéries souvent très ravageuses, principalement les cyclones.

Madagascar présente aujourd’hui le visage d’une économie en pleine restructuration et en


cours de libéralisation. Cependant, malgré ses atouts naturel, environnemental et
culturel, il est classé parmi les pays les plus pauvres avec un revenu par tête de l’ordre
de 260 US$. Ainsi, une bonne partie du potentiel économique, humain, historique,
géographique et touristique doit encore être valorisée.

1.1. Résultats macro-économiques

Durant la période 1997-2000, l’économie malgache a affiché des indicateurs


macroéconomiques satisfaisants. En effet, le pays a renoué avec la croissance qui a
atteint un taux annuel moyen de 4,5%, en 2000. Cependant, comparé au taux
d’accroissement démographique de la période (estimé à 3 %), ce taux de croissance
économique, bien qu’encourageant, reste encore assez faible pour avoir un impact assez
sensible sur le niveau de vie de la population. En effet, un accroissement annuel moyen du
PIB par tête d’habitant de 1,3% seulement a été enregistré en 2000.

GRAPHIQUE 1 : Evolution du PIB et de l'accroissement démographique

6.0%
5.0%
4.0%
3.0%
2.0%
1.0%
0.0%
1997 1998 1999 2000

E v o lu tio n d u P IB A c c r o is s e m e n t d é m o g r a p h iq u e

Il est cependant réconfortant de constater que désormais les bases d’une croissance
durable sont jetées. En effet, les mesures prises ont eu pour effets d’agir sur la
structure de l’économie et ont permis de maintenir une croissance positive du PIB en
termes réels, couplée avec une inflation maîtrisée à 9,7%. La reprise économique a été
soutenue par une forte augmentation du taux brut d’investissement, qui est passé de
11,9% à 17,1% du PIB entre 1997 et 2000, les investissements publics demeurant cependant
supérieurs aux investissements privés. Pour ce qui est de l’épargne publique, son niveau a
atteint 6,8 % du PIB en 2000 contre 3,6 % en 1997.

La croissance ainsi affichée a généré un accroissement de l’emploi et du revenu, ce qui a


stimulé la demande intérieure. Ceci a eu pour effet de renforcer les capacités de
production en particulier dans les secteurs secondaire et tertiaire, à la faveur des

3
nouveaux investissements. Les capacités de production de ces secteurs ont augmenté
respectivement de 2,4% et 0,6%. Les apports des trois secteurs économiques au PIB au
cours de la période ont été respectivement de 24,6 % pour le primaire, 2,5 % pour le
secondaire et 51,1 % pour le tertiaire. Sous les effets de conditions naturelles défavorables
(sécheresse, cyclones, invasions acridiennes), les activités du secteur primaire ont connu
une baisse sensible de 11,6%. La part prépondérante du secteur tertiaire d’explique par le
développement du tourisme, des transports, des télécommunications et des travaux
publics.

1.2. Secteur budgétaire

Tout au long de la période sous revue, les efforts d’assainissement financier et de


restructuration économique, appuyés par les partenaires multilatéraux et bilatéraux au
développement ont été poursuivis. Une plus grande ouverture de l’économie au secteur
privé a été favorisée. La situation financière de l’Etat s’est réellement améliorée au cours
de la période ; mais elle demeure difficile en raison de la faiblesse des capacités de
gestion dans ce domaine.

GRAPHIQUE 2 : Evolution du déficit budgétaire (hors dons) (milliards FMG)

4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
-500
-1000
1997 1998 1999 2000

RECETTES DEPENSES DEFICIT Bre (hors dons)

Sur le plan budgétaire, les recettes publiques, bien que connaissant des performances
toujours croissantes en terme de recouvrement, ne sont toujours pas parvenues à couvrir
les dépenses. Le déficit budgétaire, hors dons, est ainsi passé de –1.9% du PIB en 1997 à –
2.8% en 1998, à cause de l’importance de l’augmentation des dépenses d’investissement,
avant de retomber à –1.8% en 2000. Il a été couvert principalement par, d’une part, des
financements exceptionnels, essentiellement constitués par des conversions de dette, des
allégements et des reports de paiement de dettes et, d’autre part, par le recours au
système bancaire, à l’emprunt public (bons de trésor) et aux recettes des privatisations.

Quant à la dette extérieure, son encours s’est fortement accru au cours de la période
considérée (+39,1%) en raison de l’accroissement de la dette intérieure et des nouveaux
engagements étrangers. Le service de la dette continue de peser lourdement. Cependant,
les perspectives de l’accès du pays à l’initiative PPTE donnent beaucoup d’espoir pour un
allègement sensible de la dette pour les années à venir.

1.3. Secteur monétaire

Au titre du secteur de la monnaie, le Franc malagasy (Fmg) s’est relativement déprécié


par rapport au DTS et au Dollar américain durant la période observée. La dépréciation

4
nominale du Franc malagasy par rapport à ces deux devises a été respectivement de 27,6%
et 32,7%. Par contre, par rapport au Franc Français, le Fmg a été stable.

La politique monétaire à moyen terme a été caractérisée par l’application d’une politique
prudentielle en matière de gestion monétaire grâce à des normes rigoureuses de contrôle
du système bancaire et la maîtrise de l'inflation.

GRAPHIQUE 3 : Evolution du FMG face aux principales devises.

10000
8000
6000
4000
2000
0
1997 1998 1999 2000

DTS Franc Français US$

L’amélioration attendue de la position nette du gouvernement (PNG) devrait permettre


d’améliorer le niveau des réserves extérieures du pays et d’accroître la masse monétaire
grâce à une allocation suffisante du crédit des banques commerciales à l'économie.

1.4. Secteur extérieur

La mise en œuvre des mesures structurelles et sectorielles visant une grande ouverture de
l’économie et la remise en ordre des activités de production ont permis d’améliorer
l’efficacité économique.

Madagascar a fait des progrès sensibles dans le sens de l’ouverture économique au cours
de la période 1997-2000. Le commerce extérieur, ainsi que les échanges avec les
groupements régionaux, ont été libéralisés. Le pays a adhéré à la Commission de l’Océan
Indien (C.O.I), au Marché Commun de l’Afrique Orientale et Australe (COMESA) et à
l’Initiative Transfrontalière, marquant ainsi sa volonté d’accéder à des espaces
économiques plus ouvertes.

Cependant, au cours de la période sous revue, les tendances du commerce extérieur de


Madagascar ont été relativement marquées par une évolution soutenue, bien que faible,
des exportations (41,1%) conjuguée avec une expansion des importations (40,9%),
entraînant des déficits de la balance commerciale dont le solde est passé de -128,9
millions de DTS en 1997 à -180,8 millions de DTS en 2000, soit une aggravation de 40,3%.
Les recettes d’exportation ont accusé le contrecoup de la baisse des cours mondiaux des
produits traditionnels (vanille, café, girofle, poivre et cacao) tandis que les importations
ont subi l’effet de la hausse du prix du pétrole et des biens d’équipement.

5
GRAPHIQUE 4 : Evolution des opérations extérieures (millions DTS)

700
600
500
400
300
200
100
0
-100
-200
1997 1998 1999 2000

EXPORTATIONS IMPORTATIONS SOLDE CCIAL SOLDE COURANT

Quant à la balance courante, elle est restée déficitaire tout au long de cette période. Le
déficit s’est nettement aggravé allant de –2,4% du PIB en 1997 à –4,2% du PIB en 2000, à
cause principalement de la baisse significative des transferts publics et privés.

1.5. Les indicateurs sociaux

Des efforts appréciables ont été consentis à ce niveau et un financement accru des
secteurs sociaux a été enregistré. Dans l’ensemble, les indicateurs sociaux progressent
lentement vers les normes requises.

Des améliorations sont constatées au niveau des indicateurs globaux de santé, au cours de
la période sous revue, tels que le taux brut de mortalité (18‰ à 13‰), l’espérance de vie
à la naissance (52,3 à 58 ans), la couverture vaccinale, ainsi que les indicateurs relatifs à
la santé de la mère et de l’enfant (96‰ à 88‰ pour la mortalité infantile) qui, après avoir
évolué de manière plus qu’inquiétante jusqu’en 1997, commencent à amorcer une
tendance nettement plus favorable. Ceci étant, les indicateurs sur l’état de santé de la
population malgache se situent globalement à un niveau légèrement inférieur à la
moyenne déjà faible des pays d’Afrique subsaharienne.

Par ailleurs, d’une manière générale, le niveau d’éducation de la population s’est


améliorée. Ainsi, les taux de scolarisation ont évolué positivement (97,3% à 107,3%),
renforcé en cela par une bonne tenue du taux d’admission (TBS : 103,6-107,3% et TNS :
68,2-72,0%), malgré une légère détérioration du taux d’encadrement (ratio
élèves/maître : 51 à 53).

En matière d’eau potable, le taux de desserte s’est amélioré en milieu rural, grâce à une
politique d’investissement exceptionnelle dans le secteur. Cependant, en milieu urbain,
ce taux a évolué à la baisse.

6
II. APERCU GENERAL DES FINANCES PUBLIQUES

Dans la pratique, la collecte des statistiques financières à Madagascar est une épreuve
extrêmement difficile car les circuits financiers sont littéralement bouchés et
désarticulés. Cependant, la difficulté ne provient pas de l’absence de données et
d’informations. En effet, ces dernières sont disponibles au niveau des services mais de
façon disparate. D’où l’importance qu’il y a à intégrer les circuits financiers de manière à
ce qu’ils permettent d’assurer la nécessaire fluidité dans la circulation des statistiques
financiers afin de les drainer à bonne date et dans de bonnes conditions vers un centre de
traitement désigné dans la sphère des finances qui sera véritablement responsabilisé pour
la centralisation et le traitement des données.

2.1. Structure et Evolution des recettes publiques

L’analyse des recettes montre une nette amélioration des résultats au cours de la
période 1997-2000. De l’ordre de 12 % en moyenne entre 1995-1997, le taux
d’accroissement moyen des recettes courantes (y compris dons) a atteint 19,5 % au cours
de la période 1997-2000, soit en moyenne 11 % du PIB nominal. Dans l’ensemble, le taux
de réalisation des recettes est satisfaisant car elle tourne autour de 88% de la prévision.

TABLEAU 1 : Evolution des recettes publiques (milliards de Fmg)

Taux de
RUBRIQUES 1997 Variation 1998 Variation 1999 Variation 2000 croissance
annuelle annuelle annuelle moyenne
(%)
Recettes budgétaires 1746.8 23.46% 2156.6 23.66% 2666.8 15.03% 3067.7 19.71
% du PIB 9.68% 10.60% 11.41% 11.69%
Recettes fiscales 1687.9 17.57% 1984.4 29.99% 2579.5 15.22% 2972.1 20.75
% des recettes budgétaires 96.63% 92.02% 96.73% 96.88%
% des recettes totales 68.00% 69.28% 75.05% 74.95%
% du PIB 9.35% 9.75% 11.03% 11.33%
Recettes non fiscales 58.9 192.36% 172.2 -49.30% 87.3 9.51% 95.6 17.52
% des recettes budgétaires 3.37% 7.98% 3.27 3.12%
% des recettes totales 2.37% 6.01% 2.54% 2.41%
Dons 156.6 -61.81% 59.8 66.39% 99.5 79.80% 178.9 4.54
% des recettes totales 6.31% 2.09% 2.90% 4.51%
% du PIB 0.87% 0.29% 0.43% 0.68%
Recettes d'investissement 578.8 11.97% 648.1 3.47% 670.6 7.22% 719.00 7.50
% des recettes totales 23.32% 22.63% 19.51% 18.13%
% du PIB 3.21% 3.19% 2.87% 2.74%
TOTAL 2 482.20 15.40% 2 864.50 19.98% 3 436.90 15.38% 3 965.60 16.90
Source : Opérations Globales du Trésor (Base ENGAGEMENT)

2.1.1 Les recettes budgétaires propres de l’Etat

Dans le cadre global de la politique d’assainissement des finances publiques, les efforts
accomplis en matière de recouvrement et de renforcement de l’Administration fiscale et
douanière, ont permis d’atteindre chaque année un niveau de recouvrement plus élevé.
Les recettes budgétaires se sont accrues en moyenne de 19,71% par an au cours des quatre
années considérées.

Les recettes fiscales constituent la ressource principale de l’Etat avec un niveau compris
en moyenne entre 68% et 75% des recettes publiques, soit 9% à 11% du PIB. Celles-ci sont

7
en outre largement tributaires de la fiscalité externe, en ce sens que les recettes
provenant de l’importation, principalement celles réalisées par l’administration des
douanes en constituent l’essentiel (56.5%). L’on devra toutefois noter qu’en 2000,
l’inversion du ratio des recettes douanières sur les recettes fiscales totales a été réalisée
fin 2000 (51% à 49%). Ceci est du fait des engagements pris dans le cadre de la
coopération régionale (COMESA, ITF, COI…).

Cependant, dans l’immédiat, les réformes engagées dans le secteur se sont traduites par
des manques à gagner souvent importantes, suite à la politique de désarmement tarifaire
induite par les accords de coopération régionale. Ce qui a entraîné un net regain des
impôts internes, soutenu par de bonnes performances des impôts sur les biens et services
grâce à la politique de réforme et de modernisation de l’administration fiscale,
l’élargissement de l’assiette fiscale par l’intégration progressive du secteur informel, la
mise en effectivité de l’impôt synthétique perçu à partir des activités lucratives, la
promotion des exportations et diverses incitations fiscales.

Les effets de ce train de mesures ont eu une incidence favorable sur le taux de pression
fiscale (recettes fiscales / PIB) qui a ainsi régulièrement progressé pour passer de 9,3 % en
1997 à 11,3 % en 2000. Ce niveau reste cependant inférieur à ceux de la plupart des pays
similaires qui oscille entre 12 et 15 %.

Les recettes non fiscales représentent 3,37% des recettes budgétaires en 1997 et 3,12% en
2000, soit 0,4% du PIB. Par rapport à l’ensemble des recettes de l’Etat, ce taux a été en
moyenne de l’ordre de 3,3% environ entre 1997 et 2000.

2.1.2 Les dons

Pendant l’ensemble de la période, la progression des dons a été plus faible


comparativement aux autres types de recettes, allant de156.6 milliards en 1997 à 178.9
milliards en 2000, représentant une croissance moyenne de 3,38%. Ils ont ainsi contribué à
hauteur de 4 % en moyenne aux recettes publiques, surtout en 2000 (4,5%), et ont
représenté 0,6 % du PIB au cours de la période.

La faiblesse de ce taux d’accroissement dénote les lenteurs dans les procédures de


mobilisation des ressources extérieures. Bien entendu, les procédures de décaissement
avec certains partenaires sont complexes et lourdes, mais des dispositions devront être
prises au niveau des structures en charge de ces opérations (gestionnaires de projets) afin
de les réglementer et de mieux suivre leur exécution.

2.1.3 Les recettes en capital (ou d’investissement)

Les recettes en capital sont constituées principalement, du moins pendant la période


considérée, par les contributions extérieures. D’une année à l’autre, ces recettes se sont
accentuées en volume avec à un rythme moyen de 5,57%, caractérisé par une contribution
exceptionnelle des partenaires du pays en 2000. Cependant, leur apport dans les recettes
publiques globales a diminué régulièrement pour ne représenter que 18,13% en 2000, soit
encore 2,74% seulement du PIB.

2.2. Contraintes en termes de recettes publiques

Malgré ces résultats encourageants, l’augmentation des recettes reste encore entravée
par de nombreuses difficultés organisationnelles dont principalement :

- l’insuffisance des rencontres techniques entre l’ensemble des directions et services


techniques relevant de la sphère des finances et du budget (y compris la banque
centrale) pour une politique fiscale plus dynamique et plus efficace ;

8
- l’absence d’un recensement fiscal périodique et les difficultés liées à l’informatisation
des opérations de la chaîne des recettes.
- l’insuffisance de l’effectif des Directions Générales des Douanes et de l’Impôt due à la
politique de gel net appliquée en matière de recrutement.

2.3. Structure et Evolution des dépenses publiques

Les dépenses publiques comprennent les dépenses budgétaires, celles des budgets annexes
et fonds spéciaux du Trésor, ainsi que les dépenses extrabudgétaires.

TABLEAU 2 : Structure et évolution des dépenses (milliards FMG)

RUBRIQUES 1997 Variation 1998 Variation 1999 Variation 2000 Taux de


annuelle annuelle annuelle croissance
moyenne

Dépenses budgétaires 2 888,10 22,52% 3 538,50 17,96% 4 173,90 -4,31% 3 993,90 11,41%
% du PIB 16,00% 17,39% 17,85% 15,22%
% des Dépenses publiques 94,73% 95,01% 95,51% 93,92%

Dépenses CPT et BA 160,60 15,63% 185,70 5,65% 196,20 31,86% 258,70 17,22%
% du PIB 0,89% 0,91% 0,84% 0,99%
% des Dépenses publiques 5,27% 4,99% 4,49% 6,08%

TOTAL 3 048,70 22,16% 3 724,20 17,34% 4 370,10 -2,69% 4 252,60 11,73%


Source : Opérations Globales du Trésor (OGT)

En terme nominal, les dépenses de l’Etat n’ont cessé d’augmenter sur la période sous
revue, de 3048,7 milliards en 1997 à 4252,6 milliards en 2000 soit en moyenne une
évolution de 11,7% et représentant 17,6% du PIB. En terme réel, les dépenses totales se
sont élevées à 368,9 milliards en 2000 contre 345,5 milliards en 1997, indiquant une
croissance annuelle moyenne de 2,2% et représentant par rapport au PIB une proportion
de 17,5%.

Dans la pratique, des écarts importants subsistent entre les prévisions budgétaires et les
paiements effectifs. En effet, en moyenne 81% des dépenses prévues sont engagées et
78,1% de celles engagées sont effectivement payées.

Les paiements au titre des dépenses budgétaires se sont également accrus en moyenne de
23,5% au cours de la période, soit un rythme plus élevé que celui des recettes budgétaires
qui a été de 20,8% durant la même période. Des dépassements sont parfois observés par
rapport aux prévisions en ce qui concerne les dépenses de personnel. Ce qui appelle à une
maîtrise plus accrue des effectifs de la fonction publique et un renforcement des
capacités de prévisions budgétaires.

Quant aux dépenses des budgets annexes et comptes spéciaux, elles ont évolué en
moyenne à un rythme de 17,2% par an entre 1997 et 2000.

9
2.4. Le déficit budgétaire et son financement

La couverture du déficit budgétaire est très importante pour l'équilibre économique


d'ensemble. D'où toute l'importance de maintenir ce déficit à un niveau soutenable
exprimé en pourcentage du PIB.

Grâce notamment à l’instauration d’un système de régulation des dépenses en fonction de


la rentrée de recettes, lequel a permis d’éviter tout dérapage budgétaire, on constate
que, depuis 1997, la balance courante accuse régulièrement un excédent plus ou moins
important, situation jamais vécue depuis 1992.

TABLEAU 3 : Equilibre global (en milliards de FMG)

RUBRIQUES 1997 Variation 1998 Variation Variation 2000 Taux de


annuelle annuelle annuelle croissance
moyenne
Recettes courantes 1746,8 23,46% 2156,6 23,66% 2666,8 15,03% 3067,7 9,21%
Dons 156,6 -61,81% 59,8 66,39% 99,5 79,80% 178,9 31,52%
Dépenses courantes 1649 22,33% 2017,3 25,34% 2528,5 -8,64% 2310 3,45%
Balance courante hors Dons 97,8 42,43% 139,3 -0,72% 138,3 447,87% 757,7 52,72%
% du PIB 0,5 0,7 0,6 2,9
Balance courante (yc. Dons) 254,4 -21,74% 199,1 19,44% 237,8 293,86% 936,6 47,27%
% du PIB 1,4 1 1 3,6
Recettes d'investissement 578,8 11,97% 648,1 3,47% 670,6 7,22% 719 2,63%
Dépenses d'investissement 1239,1 22,75% 1521 8,19% 1645,5 2,34% 1684 2,58%
Balance opération d'investiss. -660,3 32,20% -872,9 11,69% -974,9 -1,02% -965 2,54%
% du PIB -3,7 -4,3 -4,2 -3,7
Balance globale hors Dons -562,5 30,42% -733,6 14,04% -836,6 -75,22% -207,3 -27,09%
% du PIB -3,1 -3,6 -3,6 -0,8
Balance globale (yc. Dons) -405,9 66,00% -673,8 9,39% -737,1 -96,15% -28,4 -54,69%
% du PIB -2,2 -3,3 -3,2 -0,1
Source : Opérations Globales du Trésor (Base ENGAGEMENT)
Balance globale = Balance courante + balance opération d'investissement

Par contre, la balance des opérations d’investissement demeure chroniquement


déficitaire. Ce solde déficitaire en matière d’investissement qui a atteint 3,7% du PIB en
2000 est à l’origine du déficit global qui varie entre 2,2% et 0,1% du PIB de 1997 à 2000. Le
déficit a été financé principalement par les conversions de dette, les allégements ou
l’accumulation d’arriérés de paiement de dettes, et les recettes de privatisation.

10
III. ANALYSE DES DEPENSES BUDGETAIRES

D’une manière globale, les dépenses publiques n’ont pas été maîtrisées avant 1997. Aussi,
des mesures, articulées autour du suivi et du contrôle budgétaire, ont été prises en 1998
puis renforcées en 1999. Ces mesures ont influencé l’évolution des allocations de crédits
et le ratio dépenses publiques/PIB.

3.1. Répartition économique des dépenses publiques

TABLEAU 4 : Classification économique des dépenses publiques (en milliards de FMG)(*)

RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000 Taux de


variation variation variation croissance
annuelle annuelle annuelle moyenne
Dépenses courantes 1 549,40 29,56% 2 007,40 5,10% 2 109,80 7,57% 2 269,60 10,01%
% des dépenses 0,54 0,58 0,52 0,61
Salaires et trait. 696,60 18,65% 826,50 21,08% 1 000,70 13,46% 1 135,40 12,99%
% des dépenses courantes 0,45 0,41 0,47 0,50
Hors solde : 638,37 31,47% 839,26 -17,26% 694,40 9,74% 762,02 4,53%
Biens et Services 269,70 16,76% 314,90 32,55% 417,40 17,87% 492,00 16,22%
% des dépenses courantes 0,17 0,16 0,20 0,22
Transfert et Subv 368,50 42,25% 524,20 -47,20% 276,80 -2,53% 269,80 -7,50%
% des dépenses courantes 0,24 0,26 0,13 0,12
Intérêts de la dette 214,60 59,27% 341,80 21,39% 414,90 -10,24% 372,40 14,77%
% des dépenses courantes 0,14 0,17 0,20 0,16
Dépenses en capital 1 239,10 14,27% 1 415,90 8,84% 1 541,00 -8,70% 1 407,00 3,23%
% des dépenses 0,43 0,41 0,38 0,38
Financement local 337,00 6,97% 360,50 -1,61% 354,70 72,74% 612,70 16,12%
Financement ext. 902,10 16,99% 1 055,40 12,40% 1 186,30 -33,04% 794,30 -3,13%
Autres dépenses 99,60 -90,06% 9,90 4129,29% 418,70 -90,35% 40,40 -20,19%
TOTAL 2 888,10 18,87% 3 433,20 18,53% 4 069,50 -8,66% 3 717,00 6,51%

Source : Opérations Globales du Trésor (Base ENGAGEMENT)


(*)
Dépenses sans IPPTE

3.1.1 Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement ont représenté en moyenne 57,4% de l’ensemble de


dépenses de l’Etat, du fait principalement des dépenses de salaires (34,5%) et de biens et
services (34,3%). Le volume global des dépenses de solde s’est accru de 15,2% en
moyenne à cause des recrutements massifs d’instituteurs, l’intégration de nouvelles
promotions de gendarmes et les mesures d’accroissement du solde indiciaire. Les biens et
services quant à eux, ont progressé de 22,4%, alors que les transferts courants et
subventions ont connu un recul de 2,4%.

La dette extérieure demeure encore un fardeau pour l’économie avec un encours


représentant 93,3% du PIB au 31 décembre 1999 et le service de la dette, bien qu’en
diminution (-22,2%), atteint 12,3% des recettes fiscales et 8,6% des recettes d’exportation.
Les intérêts représentent 53,7% du service de la dette et 1,4% du PIB en 2000. Toutefois,
le paiement net de la dette tend à baisser au cours de la période étudiée (39,2% en 1999)
grâce aux importantes réductions de dette extérieure en 1997 et en 2000 notamment dans
le cadre du Club de Paris et de la 7ème Commission mixte franco-malgache de mai 2000.
Cette tendance devrait encore se renforcer avec la mise en œuvre de l’initiative PPTE à
laquelle le pays a été admis.

Globalement, la tendance continuelle à la hausse des dépenses courantes est


essentiellement due : i) à l’accroissement des dépenses du personnel consécutif à
l’augmentation et à la décompression des salaires des fonctionnaires en 1998 ; ii) à

11
l’augmentation des dépenses relatives à la lutte antiacridienne ; iii) aux importants
règlements des arriérés de paiement des intérêts de la dette ; iv) aux charges
supplémentaires engendrées, en 1999, par le retard du rapatriement de personnels des
ambassades en service dans les représentations extérieures de Madagascar ; v) aux
dépenses consacrées aux réformes de la justice, et vi) aux moyens de fonctionnement
alloués aux Provinces Autonomes et leurs démembrements.

3.1.2 Les dépenses d’investissement

Les dépenses consacrées aux investissements n’ont cessé de croître au cours de la période
sous revue et ont représenté en moyenne 42,6% des dépenses globales de l’Etat. Il faut
relever que ces dépenses se sont conjuguées avec l’effort de la communauté
internationale qui représente 66,7% des investissements, traduisant là encore la forte
dépendance du pays vis-à-vis de ses partenaires extérieurs.

L’évolution plus ou moins importante des dépenses en capital s’explique en partie par
l’afflux des financements extérieurs, mais est aussi liée à la politique de réduction de la
pauvreté qui a favorisé une série de dépenses à travers : i) les dépenses du secteur social
par le renforcement des crédits alloués aux divers projets ayant une incidence directe sur
le niveau de vie de la population (le PNAE, le Plan directeur de la santé, le PAEPAR, l’AES
et le projet d’électrification rurale) ; ii) les dépenses du secteur « Infrastructures »,
comprenant d’une part les travaux d’aménagement du territoire, d’assainissement et de
développement urbain (Plaine d’Antananarivo, réhabilitation des Ports et Aéroports...), et
d’autre part les projets routiers (PNER, FER,PRR, etc.) ; iii) les dépenses du secteur
productif liées aux projets de développement rural, dont le PADR (Programme d’Action
pour le Développement Rural) ; et iv) les dépenses du secteur administratif qui
contribuent essentiellement aux efforts du Gouvernement en matière de bonne
gouvernance, notamment la mise en place des Provinces Autonomes et l’assainissement
des finances publiques.

3.2. Répartition inter sectorielle (fonctionnelle) des dépenses publiques

Dans l’ensemble, les dépenses consacrées aux services économiques représentent la plus
grande part des dépenses de l’Etat (en moyenne plus de 50,8%) et varient de 15,7% par
an.

En terme de fonctionnement, cette catégorie de services bénéficie en moyenne de 38,4%


des dépenses courantes de l’Etat par an. En terme d’investissement, leur part représente
67,8%, soit 4,7% du PIB.

Les services publics généraux, bien qu’en diminution en raison de la suppression définitive
des dépenses interministérielles en 2000, constituent le deuxième poste de consommation
budgétaire avec 24,8% des dépenses publiques totales et 33,4% des dépenses courantes.

En matière d’investissement, ces services sont dotés à concurrence de 13%, représentant


seulement 0,9% du PIB. Cela s’explique par le fait que ce sont des services beaucoup plus
administratifs.

12
TABLEAU 5 : Classification fonctionnelle des dépenses (en milliards de Fmg)

Taux de
variation variation variation sroissance
RUBRIQUES 1997 annuelle 1998annuelle 1999 annuelle 2000 moyenne
SERVICES PUBLICS GENERAUX 702 0,46% 705,2-1,43% 695,1 -5,58% 656,3 -1,67%
% du Total 42% 42% 27% 28%
SERVICES ECONOMIQUES 490 50,84% 739,1 47,31% 1088,8 -5,98% 1023,7 20,22%
% du Total 29% 44% 43% 44%
Ressources naturelles et énergie 5,3 3,77% 5,5 61,82% 8,9 -19,10% 7,2 7,96%
SERVICES SOCIAUX 457 -51,23% 222,9 234,05% 744,6 -15,39% 630 8,36%
% du Total 27% 13% 29% 27%
Santé 118,8 3,79% 123,3 37,15% 169,1 -9,40% 153,2 6,56%
Education de base 234,2 36,55% 319,8 31,80% 421,5 -29,25% 298,2 6,23%
TOTAL FONCTIONNEMENT 1649 1,10% 1667,2 51,66% 2528,5 -8,64% 2310 8,79%
SERVICES PUBLICS GENERAUX 152 44,28% 219,3 -15,37% 185,6 27,05% 235,8 11,60%
% du Total 12% 14% 11% 14%
SERVICES ECONOMIQUES 879,8 22,63% 1078,9 4,45% 1126,9 -9,12% 1024,1 3,87%
% du Total 70% 70% 68% 60%
Ressources naturelles et énergie 58,9 50,59% 88,7 18,94% 105,5 -50,24% 52,5 -2,83%
SERVICES SOCIAUX 207,4 7,47% 222,9 49,35% 332,9 27,40% 424,1 19,58%
% du Total 16% 14% 20% 25%
Santé 63,4 18,45% 75,1 68,84% 126,8 48,19% 187,9 31,21%
Education de base 57,7 1,21% 58,4 110,10% 122,7 27,87% 156,9 28,41%
TOTAL INVESTISSEMENTS 1239,2 22,75% 1521,1 8,17% 1645,4 2,35% 1684 7,97%
Source : Opérations Globales du Trésor (Base ENGAGEMENT)

Les services sociaux, dotés en moyenne de 24,4% de crédits, demeurent toujours moins
dotés que les services publics généraux et les services économiques, même si les
ressources qui leur sont consacrées sont en progression d’une année à l’autre (évolution
de 17,7% contre 12,7% pour l’ensemble des dépenses). En terme de dépenses de
fonctionnement, ces services représentent 28,2% des dépenses courantes de l’Etat. Les
dépenses consacrées aux investissements dans ces secteurs représentent 19,2%, atteignant
1,3% du PIB.

Ainsi, l’allocation aux Services Sociaux Essentiels (SSE), par l’intermédiaire des secteurs
ressources naturelles et énergie, santé et éducation de base, tend progressivement à
augmenter. Il faut cependant remarquer que la répartition des crédits au sein d’un
département ministériel, qu’il soit à caractère social ou non, s’effectue le plus souvent
d’une manière plus ou moins systématiquement égalitaire. Mais à noter qu’un grand pas a
été franchi en 1999 quand les autorités budgétaires ont décidé de restructurer la
répartition des dépenses en faveur des secteurs sociaux, notamment l’éducation et la
santé. Cette restructuration a permis l’allocation en 2000 d’un crédit de fonctionnement
de 47 milliards et un transfert aux communes de 21 milliards de Fmg au profit de ces
secteurs.

3.3. Contraintes ayant pesé sur les dépenses publiques

La procédure d’exécution des dépenses publiques rencontre beaucoup des difficultés


malgré tous les efforts réalisés et ceux en cours. En effet, l’inexistence d’une structure
pour la centralisation des données et l’absence d’une comptabilité administrative
régulière des dépenses budgétaires posent des problèmes de collecte d’informations et de
données relatives aux dépenses budgétaires. Par ailleurs, la lenteur du processus
d’informatisation du circuit d’exécution des dépenses, ainsi que la défaillance constatée
au niveau de la confrontation des chiffres relatifs à l’exécution des dépenses budgétaires
entre le chargé du contrôle financier, les ordonnateurs et les comptables entravent la

13
bonne marche du suivi des opérations des dépenses de l’Etat. Enfin, d’une manière
générale, les contrôles a priori et a posteriori prévus par les textes ne fonctionnement pas
efficacement, d’autant plus que la mission de contrôle financier est exercée de façon très
diffuse entre les dépenses engagées et les comptables assignataires du trésor.

En tout état de cause, le Gouvernement malgache s’était engagé à améliorer la


transparence, la responsabilisation et l’efficacité dans l’exécution du Budget et de la
gestion de la Trésorerie. Aussi, des mesures d’assainissement des finances publiques ont-
elles été prises dès 1996 et ont connu leur plein effet en 1998-1999, ces mesures sont
focalisées sur les axes suivants :

- la réforme législative et réglementaire, financière et comptable des


Etablissements Publics Nationaux,
- la réforme de la réglementation sur les marchés publics,
- la déconcentration budgétaire par la création des bureaux de sous-
ordonnancement, la mise en œuvre du système de délégation des crédits et le
renforcement de la gestion budgétaire au niveau excentrique,
- la mise en chantier et la mise en application effective du Plan Comptable des
Opérations Publiques pour 2000,
- le recensement du personnel de l’Etat à partir duquel on a pu mettre à jour les
effectifs budgétaires qui ont passé de 117.131 agents en 1997 à 131.363 agents en 2000.
Le nombre d’emploi dans la fonction publique s’est par conséquent accru de 12,2%.
- la mise en place d’un système de suivi des ordonnancements et des
aménagements de crédits,
- la confection d’un tableau de bord périodique pour le suivi des recettes et des
dépenses, en relation avec la situation de la Trésorerie.

14
IV. RECOMMANDATIONS

Globalement, la maîtrise effective des Finances Publiques suppose le strict respect


de l’orthodoxie financière tant en matière de recettes qu’en termes de dépenses. Pour ce
faire, le renforcement et l’amélioration des recettes de l’Etat doivent être accompagnés
par une meilleure utilisation desdites ressources.

Vu le caractère prioritaire et urgent de chacune des recommandations, il serait


souhaitable que la réalisation des mesures préconisées ci-après soit effective dans les trois
prochaines années:

4.1. En matière de recettes

Les efforts entrepris en matière d’amélioration de recettes doivent être poursuivis,


notamment :

: l’allocation de façon rationnelle d’une prime selon les performances des agents du
fisc ;
: le renforcement des ressources humaines des Administrations fiscale et douanière ;
: la formation des agents du fisc tant au niveau de l’Etat qu’au niveau des Provinces
Autonomes ;
: l’élargissement de l’assiette fiscale par l’exploitation systématique des gisements
fiscaux ;
: l’étude d’une politique fiscale scolaire et sanitaire.

En outre, à court ou moyen terme, il faudrait procéder à:

: l’allégement des procédures de paiement par les contribuables (exemple réduire le


nombre de taux d'imposition – regrouper dans la mesure du possible le paiement de
toutes les taxes) ;
: renforcement, par l'allocation de crédit de fonctionnement assez consistant, des
services du fisc ayant effectué des efforts sur le recouvrement ;
: l’achèvement de l'informatisation des régies financières,
: la création d’un fichier unique d’identification des contribuables ;
: Renforcement des moyens de contrôle pour éviter toute diminution d’entrée de
recette douanière ;
: l’accessibilité du futur fichier unique dans les services des douanes, des impôts et du
Trésor et mise à jour régulière par un service reconnu par les ministères chargé du
budget et chargé des finances ;
: la lutte contre l’incivisme fiscal et la fraude fiscale .

4.2. En matière de dépenses

Pour que les procédures de gestion budgétaire soient davantage performantes, il est
recommandé la poursuite, voire même le renforcement, des mesures déjà entamées et la
mise en application des solutions déjà envisagées par les autorités budgétaires,
notamment :

15
: le renforcement du Tableau de bord de suivi des recettes, des dépenses et de la
trésorerie ;
: l’urgence de l’opérationnalisation du Conseil de Discipline Budgétaire et Financière ;
: le renforcement des institutions d’inspection et de contrôle par le biais notamment du
recrutement d’effectif et d’augmentation de l’allocation budgétaire ;
: le renforcement de la capacité institutionnelle par le développement des ressources
humaines notamment pour les Secteurs Sociaux Essentiels (SSE) dans le cadre de la
décentralisation ;
: la mise en place d’un groupe de travail pour assurer le suivi du tableau de bord
social ;
: la reprise de la revue des dépenses publiques.

Hormis ces mesures qui sont déjà en cours, d’autres mesures méritent également d’être
engagées, dont entre autres:

: l’adoption et la promulgation à temps de la Loi de Finances Initiale pour permettre


une exécution normale du Budget.
: le renforcement du respect du principe de l’annualité budgétaire, par la limitation
des dérogations sur les dates de clôture es opérations budgétaires, par la réduction de
la période complémentaire et par la maîtrise des reports de crédits.
: la conception et la mise en œuvre d’une réglementation rigoureuse pérenne et stable
en matière d’exécution du budget.
: la sensibilisation et la formation continue des intervenants dans le système
d’exécution budgétaire (gestionnaires, contrôleurs, sous ordonnateurs et comptables,
usagers de l’Administration) et la professionnalisation de la fonction budgétaire.
: la mise à disposition de documentation appropriée (manuels de procédures
budgétaires et comptables, d’exécution et de contrôle du budget).
: Assurer le strict respect du calendrier de préparation et d’exécution budgétaire et
arrêter la durée de la période complémentaire.

16
4.3. Plan d’actions prioritaires

Rubriques Activités Date Observations

Accroissement - Simplification du taux d’imposition, Effective pour la Douane


mais application après
sensibilisation pour les
des impôts.
- Relever la prime de performance des Effectif mais toujours en
recettes agents du fisc et de la Douane, fonction de la réalisation
de l’objectif.
- Recrutement et formation des agents du Au moins 1.500 agents
fisc et de la Douane pour la Douane pendant
les 3 prochaines années. A besoin de l’appui
- Informatisation des Régies financières. 14 régies financières des partenaires.

- Intégration du circuit des dépenses, En 2004


- Mise en place d’un système de En 2004
Suivi
pénalisation des agents défaillants de la
chaîne des dépenses,
de - Avancer la calendrier de préparation En 2004
budgétaire à fin premier trimestre,
- Elaboration budget-programme dans les En 2004
l’exécution
ministères sociaux.

- Allocation suffisante de budget de En cours d’étude.


fonctionnement et d’investissement y
compris le budget de mission
Contrôle - Recrutement d’effectifs En cours de réalisation
complémentaires : Inspecteurs d’Etat, pour les inspecteurs et
Contrôleur d’Etat, personnel de cadre A contrôleurs d’Etat mais
(catégorie 8, ingénieur informaticiens, au stade d’étude pour le
des
ingénieurs de travaux de bâtiment personnel de cadre A.
- Révision à la hausse du taux des En cours d’étude.
indemnités de déplacement à l’instar de
dépenses celle accordée à la Brigade d’Inspection du
Trésor et aux agents du Secrétariat
Technique à l’Ajustement (STA) : 175.000
Fmg par jour
- Amélioration du taux des primes de En cours d’étude.
rendement.

Centralisation - Equipement en matériel adapté au logiciel Année 2003. Les 3 ont besoin de
existant y compris le serveur, l’appui du PNUD
des
- Liaison en réseau avec le CDE, le Trésor Année 2003. et/ou des autres
données et l’ACCT, partenaires.
- Formation en macro-économie à Au cours de l’année
l’extérieur. 2002.

17
CONCLUSION

Les efforts du Gouvernement pour améliorer la situation des Finances publiques ont été
axés d’une part sur le renforcement des ressources de l’Etat, notamment par
l’amélioration du recouvrement des recettes, et d’autre part sur la maîtrise des dépenses
publiques.

D’une manière générale, une amélioration significative de l’économie malgache est


palpable à travers les indicateurs et laisse prévoir une perspective meilleure, et ce,
malgré quelques faiblesses constatées dans certains domaines, comme la baisse de la
capacité d’absorption des crédits relevée en matière d’exécution des dépenses. Cette
situation traduit la ferme volonté du Gouvernement à aller toujours de l’avant.
Cependant, des gros efforts restent à accomplir pour une croissance soutenue et durable.

Les secteurs sociaux, notamment l’éducation et la santé, figurent parmi les grands
bénéficiaires de ces mesures, et l’allocation de crédits au profit des services sociaux
essentiels s’est nettement améliorée.

Cette volonté du Gouvernement en matière de renforcement des services sociaux avait


déjà été explicitement affichée dans le Document Intérimaire de Stratégie de Réduction
de la Pauvreté.

Bien que les résultats soient très encourageants, il faut reconnaître que la situation
financière de l'Etat demeure encore très fragile et que les ressources allouées aux SSE sont
encore insuffisantes pour une lutte efficace contre la pauvreté .

Priorité absolue doit donc être accordée à la lutte contre la pauvreté, à travers les SSE, et
pour venir à bout de ce fléau, il est nécessaire de parvenir à une croissance solide. C’est
la raison pour laquelle les programmes de réformes économiques doivent être poursuivis
et même renforcés, afin de permettre à l'Etat plus de ressources au financement des
services essentiels de base.

18
REPUBLIQUE DE MADAGASCAR SYSTEME DES NATIONS UNIES

MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SECONDAIRE ET DE


L’EDUCATION DE BASE

Mise à jour de l’étude 20/20

Document Annexe II

Secteur
Education

Rédigé par : - Albert RAFALIMANANA


- Arsène RAVELO

Décembre 2001
SOMMAIRE
Pages

Introduction .............................................................................................................................. 2

I Analyse des dépenses budgetaires concacrées à l’éducation............................................. 3


1.1 Structure et évolution des dépenses budgétaires de l’éducation ...................................... 3
1.2 Dépenses publiques consacrées aux SSE éducation ........................................................ 4
1.3 Aides extérieures .............................................................................................................. 5
1.4 Analyse d’impact de l’offre d’éducation.......................................................................... 5
1.5 Incidence des dépenses d’éducation................................................................................. 6

II Perspectives et recommandations..................................................................................... 9
2.1 Les besoins de ressources additionnelles pour l’éducation de base ................................. 9
2.2 Programme d’actions à entreprendre dans le cadre d’un financement additionnel.......... 9
2.3 Programmation des activités et coûts estimatifs ............................................................ 13
2.4 Recommandations ............................................................................................................ 9

ANNEXE : Evolution du budget de l’Etat de 1997 à 2000................................................. 17

LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1: Indicateurs de ressources du MINESEB................................................................................3


Tableau 2: Répartition des dépenses budgétaires d’éducation de 1997 à 2000 .......................................4
Tableau 3: Dépenses publiques consacrées aux SSE éducation ..............................................................4
Tableau 4: Evolution des parts des aides extérieures...............................................................................5
Tableau 5 : Evolution des effectifs et du budget de le SSE de 1997 à 2000............................................6
Tableau 6: Taux net de scolarisation par quintile de dépenses en 1997 et 1999 .....................................6
Tableau 7: Distribution des dépenses d’éducation des ménages par élève ..............................................7
Tableau 8: Dépenses scolaires moyennes annuelles des ménages par enfant scolarisé du primaire en
1997 et 1999 (en Fmg).............................................................................................................................7
Tableau 9: Incidence des dépenses d’éducation sur les dépenses des ménages ......................................7
Tableau 10: Incidence des dépenses publiques suivant les catégories socio-économiques.....................8
Tableau 11: Etudes sur la demande .......................................................................................................13
Tableau 12: Information-éducation-communication à l’attention des communautés et parents
défavorisés sur l’importance de l’éducation ..........................................................................................13
Tableau 13: Collecte d’information sur les besoins d’éducation des aspirations et les défis à relever
pour la scolarisation des enfants les plus pauvres..................................................................................13
Tableau 14: Opération d’acte de naissance............................................................................................13
Tableau 15: Augmentation de la capacité d’accueil ..............................................................................14
Tableau 16: Réduction du nombre d’écoles à cycle incomplet..............................................................14
Tableau 17: Recrutement des enseignants .............................................................................................14
Tableau 18: Mise en place d’un programme spécial pour améliorer la participation des enfants les plus
démunis (NEUM) et développement de préscolaire ..............................................................................14
Tableau 19: Renforcement du système de motivation à l’instar des indemnités d’éloignement ...........14

i
Tableau 20: Construction de logements des enseignants et bureaux .....................................................14
Tableau 21: Amélioration de la compétence des enseignants................................................................15
Tableau 22: Augmentation du nombre d’écoles de formation initiale (Ecoles normales niveau 1 : un
EN1 par ex-préfecture............................................................................................................................15
Tableau 23: Renforcement des 37 CRPP :.............................................................................................15
Tableau 24: Dotation de manuels scolaires et guides pour les enseignants...........................................15
Tableau 25: Développement et amélioration de la capacité managériale des directeurs des EPP dans le
domaine de suivi et encadrement...........................................................................................................15
Tableau 26: Institution de structures d’incitation appropriée pour un meilleur ciblage des zones rurales
...............................................................................................................................................................16
Tableau 27: Amélioration des dépenses publiques de l’ éducation de base ..........................................16
Tableau 28: Coût relatif à l’alphabétisation...........................................................................................16

ii
LISTE DES ABREVIATIONS

CEG : Collège d’ Enseignement Général


CiSco : Circonscription Scolaire
CRESED : Crédit pour le Renforcement du Secteur Educatif
CRPP : Centre de regroupement et de perfectionnement pédagogique
DCPE : Document Cadre de Politique Economique
DIRESEB : Direction Inter-Régionale de l'Enseignement Secondaire et de l'Education de Base
DPE : Direction de la Planification de l'Education
DSRP : Document de stratégie de réduction de la pauvreté
EBE : Education de base essentielle
EPP : Ecole Primaire Publique
ENNI : Ecole Normale Niveau 1
EPM : Enquête auPrès des Ménages
EPP : Ecole Primaire Publique
EPT : Education Pour Tous
FID : Fonds d'Investissement pour le Développement
IEC : Information Education Communication
MINESEB : Ministère de l'Enseignement Secondaire et de l'Education de Base
MINETFP : Ministère de l'Enseignement Technique et de la Formation Professionnelle
MINESUP : Ministère de l'Enseignement Supérieur
PADEPP : Partenariat pour le Développement des Ecoles Primaires Publiques
PIB : Produit intérieur brut
PNAE : Programme National pour l'Amélioration de l'Enseignement
SSE : Services sociaux essentiels
TNS : Taux net de scolarisation
ZAP : Zone d'Administration pédagogique

1
INTRODUCTION

Le présent rapport s’inscrit dans le cadre du suivi de la mise en oeuvre de l’initiative 20% -
20% recommandée par le Sommet mondial de développement social tenu à Copenhague, en
Mars 1995. L’objectif de cette initiative est de parvenir à réduire la pauvreté qui sévit
dans les pays sous développés et ce, en misant sur une restructuration des budgets
nationaux et de l’aide extérieure. Cette restructuration sera orientée principalement vers
l’augmentation des financements consacrés aux services sociaux essentiels dispensés par
l’éducation, la santé, et l’eau et l’assainissement.
Consacré à l’ éducation de base essentielle (EBE) – préscolaire, primaire et
alphabétisation –, le présent rapport vise à mesurer l’évolution de la situation pour la
période 1997-2000 tant au point de vue de son financement que du point de vue de
l’impact des réformes entreprises.

L’objectif principal de ce rapport consiste à avoir une vision la plus exhaustive possible des
dépenses publiques consacrées à l’éducation de base, qu’ils proviennent des ressources
publiques internes ou de l’aide extérieure. Par conséquent, ce rapport analysera
l’évolution, l’efficacité et l’équité des ces dépenses, aussi bien dans leur provenance que
dans leur répartition.

Dans le cadre de la réduction de la pauvreté et aux fins d’ améliorer les impacts de ces
dépenses et favoriser ainsi l’accès des pauvres aux services sociaux essentiels de
l’éducation, des propositions de mesures et actions à prendre pour rendre effectif cet
objectif chiffré de 20% des dépenses publiques consacrées aux SSE, seront données à la fin
de ce document.

On ne saurait aussi passer sous silence l’opportunité de cette étude dans le contexte
politique global du pays caractérisé par la préparation sous forme participative du
document de stratégie pour la réduction de la pauvreté à Madagascar (DSRP). Ce document
confirme la justesse de l’approche contenue dans l’initiative 20% - 20%. Le rapport de
l’initiative 20-20 pourrait contribuer à enrichir le contenu du DSRP.
Diverses sources ont été utilisées pour collecter les informations nécessaires à ce rapport.
On peut citer notamment le Ministère des Budgets pour les données macro-économiques,
et le MINESEB pour les analyses au niveau micro, en matière de dépenses engagées.
D’autres sources d’information ont été aussi utilisées notamment les annuaires statistiques
de la DPE-MINESEB, les rapports EPT 2000, les enquêtes prioritaires auprès des ménages
EPM 1997 et 1999.
L’étude s’est cependant heurté à la non disponibilité d’information pour le préscolaire et
l’alphabétisation. Ceci a posé de difficulté pour l’estimation des coûts d’éducation et de la
formation. En effet, comme les budgets du préscolaire public et les Ecoles Primaires
Publiques (EPP) sont en général constitués d’un seul document, il serait alors difficile
d’isoler les dépenses réservées uniquement pour le préscolaire. Concernant
l’alphabétisation, seul le budget de fonctionnement entre en ligne de compte dans ce
rapport.

2
I ANALYSE DES DEPENSES BUDGETAIRES CONSACREES A L’EDUCATION

L’année 1997 a été marquée par le lancement des reformes de l’économie malgache dans
le cadre de l’application du programme DCPE1 1996-1999 et par la sortie du PNAE.22 pour
le secteur de l’éducation.

Afin de soutenir et de renforcer la mise en œ uvre du PNAE.2, il a été recommandé de


réaffecter les dépenses publiques de fonctionnement hors salaires au profit des ministères
à vocation sociale notamment du secteur de l’éducation. Pour mieux concrétiser la volonté
du Gouvernement de donner la priorité à l’enseignement primaire, cette recommandation
allait aussi dans le sens d’une réallocation des crédits de l’enseignement supérieur au
profit de l’enseignement primaire (cf Annexe).

1.1 Structure et évolution des dépenses budgétaires de l’éducation

Le tableau ci- après illustre l’évolution des dépenses du MINESEB depuis 1997.

TABLEAU 1: Indicateurs de ressources du MINESEB

1997 1998 1999 2000


Fonct Education en % d'Etat 14,20% 19,18% 16,67% 18,42%
Invest Education en % Etat 4,66% 3,84% 7,46% 11,88%
TOTAL Education en % PIB 1,62% 1,86% 2,33% 2,38%
TOTAL Education per Capita 21 152,2 26 633,8 37 274,0 41 471,7
TOTAL Education en % d'Etat 10,13% 10,69% 13,04% 15,66%

Source : Opérations générales du Trésor, MINESEB

Les dépenses publiques du Mineseb ont augmenté de 1997 à 2000. En 2000, elles s’élèvent
à 2,38% du PIB contre 1,62% en 1997. Malgré cet accroissement raisonnable des dépenses,
ces taux restent encore inférieurs à la moyenne de 3,6% du PIB de l’Afrique Subsaharienne
et aux taux d’accroissement du PIB réel de 3,7 % en 1997 et 4,7% en 1999. Par ailleurs,
même si le niveau des dépenses d’éducation par rapport aux dépenses de l’Etat se
compare favorablement à la moyenne pour l’Afrique Subsaharienne, il reste encore faible.

Concernant la structure des dépenses du MINESEB, elles comportent deux grandes


catégories: les dépenses de fonctionnement et l’investissement. Les dépenses de
fonctionnement elles mêmes se subdivisent en deux parties à savoir le salaire et les biens
et services.

L’examen des dépenses de fonctionnement et d’investissement du MINESEB met en


évidence l’existence d’un déséquilibre entre ces deux catégories de dépenses et à
l’intérieur de chacune d’elles. Le niveau des dépenses d’investissements a connu une
croissance continue sur la période étudiée. Toutefois, son niveau reste inférieur à 37% des
dépenses totales du MINESEB. En dépit d’un accroissement annuel en volume, le taux de
croissance moyen y afférent est nettement supérieur à celui du fonctionnement,
traduisant ainsi l’effort du Gouvernement pour augmenter les dépenses d’investissement.

1
Document Cadre de Politique Economique
2
Programme National pour l’Amélioration de l’Education – phase II

3
Au niveau des dépenses de fonctionnement, la composante salaire occupe une place
prépondérante dans le budget de fonctionnement depuis 1997. Le niveau de ces dépenses
salariales par rapport aux dépenses de fonctionnement reste toujours supérieur 77% en
dépit de la baisse enregistrée en 2000. L’accroissement de la part des dépenses du
personnel dans les dépenses de fonctionnement du MINESEB en 1999, s’explique par la
relance de recrutement de nouveaux instituteurs après un gel de presque dix ans. Les
ressources restantes, consacrées aux biens et services, sont insuffisantes pour financer les
besoins liés à l’amélioration de la qualité de l’enseignement.

TABLEAU 2: Répartition des dépenses budgétaires d’éducation de 1997 à 2000

EDUCATION 1997 Variation 1998 Variation 1999 Variation 2000 Taux de


annuelle annuelle annuelle croissance
moyenne

FONCTIONNEMENT 234,2 36,5% 319,8 31,8% 421,5 1,0% 425,6 16,11%


% du Total 80,23% 84,56% 77,45% 68,03%
Personnel 191,0 45,3% 277,5 16,7% 323,8 0,5% 325,6 14,26%
% du fonc. 81,56% 86,76% 76,83% 76,49%
Biens & Services 40,6 49,4% 60,7 19,6% 72,5 38,0% 100,1 25,30%
% du fonc. 17,33% 18,97% 17,21% 23,51%
INVESTISSEMENTS 57,7 1,2% 58,4 110,1% 122,7 63,0% 200,0 36,45%
% du Total 19,77% 15,44% 22,55% 31,97%

Source : Opérations générales du Trésor, MINESEB

1.2 Dépenses publiques consacrées aux SSE éducation (base engagement)

En ce qui concerne les dépenses de l’Education de Base Essentielle (préscolaire, primaire


et alphabétisation), force est de constater l’intérêt croissant qu’on lui accorde. La part du
budget consacrée à ces secteurs par rapport au PIB a augmenté de façon systématique,
passant de 0.7% en 1997 à 1.1% en 2000. Cependant, cette croissance a surtout bénéficié à
l’enseignement primaire, qui dispose d’un grand nombre d’enseignants et d’élèves et
utilise beaucoup plus d’infrastructure et d’équipement. En dépit du manque de données
récentes sur le préscolaire (effectifs des scolarisés, coûts,…), on peut toutefois affirmer,
sans risque d’ erreur, que les dépenses à ce niveau sont minimes par rapport à celles du
primaire en raison de l’absence flagrante d’infrastructures de base. Par ailleurs, le
tableau ci-dessous indique que le taux d’accroissement annuel moyen des dépenses
consacrées à l’alphabétisation de 1997 ne représente que 1% du budget de SSE.

TABLEAU 3: Dépenses publiques consacrées aux SSE éducation


INDICATEURS 1997 1998 1999 2000

TOTAL SSE Education en % PIB 0,72% 0,85% 1,02% 1,14%


TOTAL SSE Education per capita (FMG) 9 433,2 12 191,6 16 309,1 19 793,8
SSE Education /Dép. TOTALES Etat 4,52% 4,89% 5,70% 7,48%
Fonct. SSE/SSE Education 71,21% 78,09% 66,53% 56,50%
Invest. SSE/ SSE Education 28,79% 21,91% 33,47% 43,50%
Salaires SSE/ Fonct. SSE 84,38% 84,05% 83,71% 79,03%

Source : Opérations générales du Trésor, MINESEB

4
Dépenses par tête de l' EBE

Les dépenses par tête de SSE de l’éducation ont augmenté considérablement. Elles sont
passées de 9433 fmg en 1997 à 19794 fmg en 2000. Cette hausse est due à un
accroissement progressif des dépenses, tant les dépenses de fonctionnement que celles
d’investissement.

Un déséquilibre au niveau de ces deux catégories de dépenses -fonctionnement et


investissement—est enregistré. Ce déséquilibre peut entraver le développement durable
des SSE de l’éducation. En effet, à moins de trouver un mécanisme pour réduire les
dépenses salariales de l’éducation (ce qui n’est pas à conseiller à cause du manque
d’enseignants à l’heure actuelle), il serait impossible de satisfaire les besoins requis par le
développement qualitatif et quantitatif du système éducatif malgache. Avec le peu de
ressources d’investissements et de fonctionnement hors solde actuellement disponibles,
force est de reconnaître les limites de l’Etat dans:

• la construction normalisée d’écoles devant permettre d’augmenter l’accès scolaire


pour pouvoir accélérer la mise en œuvre de notre politique d’universalisation
l’enseignement primaire et le préscolaire
• la réduction des taux d’analphabétisme
• la distribution de manuels en nombre suffisant aux élèves
• l’amélioration des activités pédagogiques de suivi, contrôle …
• l’octroi d’aides scolaires.

1.3 Aides extérieures

Les bailleurs de fonds étrangers qui participent aux aides extérieures dans le domaine de
l’éducation sont essentiellement des organismes bilatéraux et multilatéraux qui offrent
des prêts concessionnels. Le tableau ci-après illustre qu’il y a une tendance à la baisse des
aides notamment dans le secteur de l’éducation. La part des aides extérieures aux SSE de
l’éducation demeure insuffisante et tourne autour de 8% de l’aide totale par an, ce qui est
encore insuffisant pour atteindre les 20% de l’initiative 20/20.

TABLEAU 4: Evolution des parts des aides extérieures

INDICATEURS 1997 1998 1999 2000


Aide Mineseb % Aide totale 5,48% 10,81% 9,26% 6,33%
Aide Mineseb % Aide sociale 44,95% 41,95% 36,89% 34,39%
Aide Mineseb per capita 2,7 2,5 2,4 1,2
SSE / TOTAL AIDE 2,57% 6,67% 6,23% 4,61%

1.4 Evolution des indicateurs relatifs à l’éducation

Le tableau ci-après illustre le fait que les indicateurs relatifs à l’éducation ont connu une
évolution positive tout au long de la période étudiée. En effet, l’effectif n’a cessé
d’augmenter avec un taux d’accroissement annuel moyen de 8,01% qui dépasse la prévision
du PNAE2. Remarquons que cette augmentation va de concert avec l’accroissement du
budget, des ressources humaines et des infrastructures.

5
TABLEAU 5 : Evolution des effectifs et du budget de le SSE de 1997 à 2000

Taux de
Variation Variation croissance
INDICATEURS 1997/98 annuelle 1998/99 annuelle 1999/00 moyenne
Effectif d'élèves 1 892 943 6,6% 2 018 707 9,4%2 208 321 8,01%
dont - Public 1 468 211 7,0% 1 571 282 8,8%1 708 835 7,88%
- Privé 424 732 5,3% 447 425 11,6%499 486 8,44%
Nouveaux entrants 429 205 8,8% 466 982 7,1%500 000 7,93%
dont - Public 334 555 5,5% 352 962 6,2%375 000 5,87%
- Privé 94 650 20,5% 114 020 9,6%125 000 14,92%
Budget du primaire * (en milliers de
Fmg) 183 499 000 21,3% 222 600 371 39,4%310 295 928 30,04%
Enseignants nouvellement recrutés 900 - 1000
Nombre d'écoles créées par les
projets 52 383 293
Don Japonais 52
CRESED II 383 293
FID

1.5 Incidence des dépenses d’éducation


L’ incidence des dépenses d’éducation actuelles varie suivant les différentes catégories
socio-économiques de la population.
A la lecture des deux tableaux ci-après, on peut dire que l’augmentation des dépenses de
l’enseignement primaire profite progressivement aux pauvres. C’est au niveau des plus
démunis que la hausse des taux de scolarisation a été plus significative pour la période
1997-1999, traduisant ainsi le fait que la plupart des nouveaux entrants dans
l’enseignement primaire sont issus des familles pauvres. Toutefois, étant donné le faible
taux de scolarisation des enfants des familles rurales démunies, l’incidence des dépenses
publiques en éducation est très biaisée en faveur des ménages urbaines des plus riches.

TABLEAU 6: Taux net de scolarisation par quintile de dépenses en 1997 et 1999

TNS par quintile de dépenses Zone


20% plus pauvres 20% plus riches Rurale Urbaine
1993 29.3 59.6 42.8 77.8
1999 53.2 77.7 61.2 76.9
Hausse 23.9 18.1 18.4 - 0.9
Source: Instat- EPM-1997-1999

Par ailleurs, le tableau ci-après semble illustrer l’impact positif des dépenses publiques de
l’Etat sur les dépenses des ménages. En effet, la période durant laquelle les dépenses
d’éducation par élève des ménages ont en général diminué, coïncide avec celle de
l’augmentation significative des budgets de l’enseignement primaire.

6
TABLEAU 7: Distribution des dépenses d’éducation des ménages par élève

Dépenses des ménages pour l’ éducation primaire 1993 1997


Antananarivo 42 006 24 017
Fianarantsoa 13 613 18 015
Toamasina 18 015 17 402
Mahajanga 20 247 18 693
Toliary 22 595 18 406
Antsiranana 24 632 21 890
Madagasikara 27 789 20 400
Source : EPM-1997-1999

Toutefois, il faut reconnaître que les dépenses des ménages pour l’éducation constituent
des charges pour les ménages les plus pauvres, en dépit de la faiblesse des coûts unitaires
relatés dans le tableau suivant. En effet selon les données de l’EPM 1999, ces charges
atteignaient 4,6% du budget pour les ménages pauvres, alors qu’elles n’étaient que 2,7%
pour les ménages des plus riches.

TABLEAU 8: Dépenses scolaires moyennes annuelles des ménages par enfant scolarisé
du primaire en 1997 et 1999 (en Fmg)

Ratio Riche/pauvre
1997 1999 1997 1999
Quintile le plus pauvre
12 600 23 000 2.4 5.8
Quintile plus riches
30 000 133 000
Source: EPM-97-1999

Il faut noter toutefois que l’incidence des dépenses publiques n’est pas encore en faveur
des plus pauvres depuis 1997. Le tableau ci-après montre en effet qu’en 1997, le quintile
les plus pauvres bénéficient seulement de 19% (respectivement 21% en 1999) des
prestations fournies alors que le poids des enfants à scolariser était de 23%
(respectivement 24% en 1999) du total. Pour le quintile des plus riches ce rapport était de
17% (respectivement 17% en 1999) des prestations publiques pour seulement 15%
(respectivement 16% en 1999) d’enfants scolarisables.

TABLEAU 9: Incidence des dépenses d’éducation sur les dépenses des ménages

Parts de Parts de
scolarisables en scolarisables en Incidence en 1999
Quintile 1997 (%) Incidence en 1997 1999 (%)
20% plus pauvres 23 19 24 20
Q2 22 22 23 23
Q3 20 21 20 20
Q4 19 20 18 19
20% plus riches 15 17 15 18

7
TABLEAU 10: Incidence des dépenses publiques suivant les catégories socio-
économiques ventilées par quintile

Quintile Enfants scolarisables Enfants Coûts unitaires Dépenses Incidence


du primaire scolarisés En millier Fmg
Total (%) du primaire %

Plus
pauvres 564.812 24 300.487 132 39.664.284 20
2 525.798 23 340.906 132 44.999.592 23
3 472.923 20 302.483 132 39.927.756 20
4 417.725 18 284.117 132 37.503.444 19
plus 345.942 15 268.891 132 35.493.612 18
riches

Source: EPM-1999
Par ailleurs nous avons vu que plus de 75% des dépenses de fonctionnement de
l’enseignement primaire sont consacrés aux salaires. Par conséquent, le peu qui reste ne
suffirait à améliorer les conditions d’étude et d’enseignement dans les zones les plus
démunies qui, par exemple, n’ont même pas de logements à louer aux enseignants.

Pour conclure, nous pouvons dire qu’il y a une évolution progressive des dépenses
publiques vers les couches les plus démunies. Toutefois, nous devons reconnaître qu’à
cause des écarts importants qui séparent les riches des pauvres et aussi des besoins
énormes requis pour améliorer l’éducation des enfants les plus démunis, les dépenses ne
sont encore suffisantes pour les pauvres.

8
II PERSPECTIVES ET RECOMMANDATIONS

2.1 Les besoins de ressources additionnelles pour l’éducation de base

Les précédentes analyses relatives aux dépenses publiques de l’éducation de base ont
montré la prédominance de la part réservée aux salaires. Le peu de ressources directes qui
reste ne suffirait pas pour permettre la poursuite des objectifs qualitatifs et quantitatifs.
Cela expliquerait les difficultés actuelles des ministères responsables des SSE éducation
(alphabétisation, primaire, préscolaire) d’assurer pleinement des activités de suivi,
encadrement et/ou de renforcement des compétences des enseignants, et cela au moment
même où la demande en fournitures et équipement pédagogiques, livres scolaires,
encadrement et remise à niveau des enseignants se fait de plus en plus pressante.
Par ailleurs, et aussi contradictoire que cela puisse paraître, l’éducation de base nécessite
encore un financement additionnel pour permettre le recrutement , la remise à niveau et
la motivation du stock d’enseignants existants. Les indicateurs de résultats ont en effet
montré l’insuffisance flagrante d’enseignants dans le primaire (environ trois enseignants
par école au lieu de cinq) surtout en milieu rural. A cela il faut ajouter le stock
d’enseignants qui n’ont pas les niveaux soit académique soit pédagogique requis.
Enfin, le renforcement de l’amélioration de l’accès aux SSE en matière d’éducation chez
les pauvres vont requérir des efforts supplémentaires, notamment en terme de stimulation
de la demande et d’amélioration de l’offre.
2.2 Programme d’actions à entreprendre dans le cadre d’un financement additionnel

Objectif : Améliorer la demande, l’accès et la participation des couches défavorisées aux


SSE de l’éducation.

Axes d’intervention

A. Améliorer la demande, l’accès et la participation scolaires des enfants des plus


démunis ;
B. Améliorer la qualité de l’éducation de base pour ramener et maintenir les
abandonnants en âge scolaire à l’école notamment chez les couches pauvres
C. Améliorer l’efficacité de l’appareil administratif des écoles et des centres de formation
des adultes

2.3 Recommandations

Par respect de l’esprit du DSRP, la mise en oeuvre de ces axes d’intervention devrait se
faire en réservant la priorité à l’amélioration de la demande d’éducation primaire chez les
couches les plus démunies ensuite renforcer l’amélioration de la qualité de l’éducation qui
est déjà en cours dans le secteur éducatif notamment l’éducation primaire. De ce fait, les
recommandations suivantes s’imposent :

§ Etablir une carte scolaire éducative aux fins d’identifier les enfants des plus
démunis au sein de la communauté:
§ Définir les indicateurs relatifs à la pauvreté en matière d’éducation en insérant
dans le questionnaire d’enquête la variable niveau d’éducation des parents.
§ Etudier l’institution de la taxation et déterminer les taxes et subventions à
chaque niveau : national, régional et au niveau de la base en faveur de
l’éducation. La taxation n’entrera pas dans le budget de l’état
§ Tenir compte de l’année scolaire lors de l’allocation du budget pour PADEPP

9
§ Rendre effectif la subvention remise à la commune pour l’éducation et la santé
au bénéfice des EPP et des centres de santé de base
§ Entreprendre auprès de la communauté, et plus particulièrement auprès des
parents ciblés, des actions d’IEC en faveur de l’éducation primaire
§ Assurer la participation et la rétention des enfants dans l’éducation primaire de
manière à ce qu’il y ait un changement sensible de perception de l’école chez
les parents pauvres
§ Généralisation des contrats-programmes de réussite scolaire et révision des
procédures d’évaluation des apprenants.
§ Mettre en place un système d’apprentissage souple respectant l’adéquation
entre calendrier scolaire et calendrier cultural, entre les programmes scolaires
et les besoins locaux de la communauté. Ce qui se fait déjà dans le cadre du
projet NEUM en cours d’expérimentation.
§ Effectuer une recherche-action au niveau des régions où les enfants sont peu
scolarisés
§ Accroître d’une manière sensible les dépenses octroyées à l’éducation de base
essentielle et s’assurer que les pauvres en bénéficient
§ Améliorer les systèmes d’information dans les domaines de l’alphabétisation et
du préscolaire
§ Assurer un suivi permanent du phénomène de la déscolarisation et réagir en
conséquence pour l’amélioration continue de la demande d’éducation
§ Renforcer les compétences des acteurs de l’éducation, et ce à tous les niveaux,
en matière de collecte de données, d’analyse , de traitement et de gestion.
§ Renforcer la formation des encadreurs et des enseignants nouvellement recrutés
par le biais de formation initiale, continue et à distance,
§ Re dynamiser l’entrée des élèves-enseignants à l’école normale (ENNI)
§ Favoriser les sortants des ENNI lors du recrutement d’ enseignants
§ Développer les dialogues avec le Ministère des Finances et du Budget ;
§ Asseoir un système d’alphabétisation solide permettant de réduire rapidement
le nombre des analphabètes
§ Alléger les procédures et/ou les conditionnalités d’emprunt, compte tenu de la
situation.
§ Mettre en place une structure pour un plate-forme de discussion avec la
participation des bailleurs de fonds afin de fixer les conditionnalités selon la
demande des régions.
§ Discuter en haut lieu de la non application de conditionnalités pour les pays
pauvres
§ Etudier l’apport bénéficiaire de la communauté selon les zones (urbaine, rurale)
et selon sa possibilité
§ Démultiplier le nombre de circonscriptions financières
§ Renforcer le système de délégation de crédit :
o Rendre effective la décentralisation de la programmation et de la
gestion du crédit (DIRESEB, CISCO) avec la mise en place du transfert de
compétence au niveau des provinces autonomes
o mettre en place une circulaire pour balisage de la gestion du crédit
(DIRESEB, CISCO)
§ Systématiser le système de dialogue entre Ministère des Finances et du Budget
et MINESEB pour :
o Le financement de programme des actions du SSE
o Le débat sur les moyens appropriés et rapides aux fins d’une meilleure
redistribution de subvention aux démunis
o La recherche de système adéquat devant permettre au MINESEB
l’exécution du budget dans le meilleur délai imparti.
§ Consacrer des efforts aux investissements

10
§ Réviser le taux d’indemnité d’éloignement
§ Etudier la construction des établissements scolaires les zones défavorisées
§ Construire des logements pour enseignants, des chefs CISCO ET chefs ZAP au
niveau des écoles et zones défavorisées.
2.2 Actions à entreprendre

2.2.1 Amélioration de la demande et l’accès et la participation scolaires chez les pauvres

Quoique l’amélioration de la demande et l’accès scolaires figure déjà dans le PNAE2, la


mise en œuvre du DSRP élargit la perspective de cette amélioration de l’accès au profit
des couches défavorisées. Pour ce faire, il faut envisager les activités suivantes :

1. Demande :

- Sensibilisation, information, éducation et communication à l’attention des


communautés et parents défavorisés sur l’importance de l’éducation de base
- Mobilisation sociale pour le recensement des enfants scolarisables
- Préparation d’une carte scolaire éducative
- Collecte d’information sur les besoins d’éducation des aspirations et les défis à
relever pour la scolarisation des enfants le plus pauvres

2. Accès :

- Opération d’acte de naissance


- Etude avant généralisation du préscolaire
- développement du préscolaire
- Augmentation de la capacité d’accueil (réhabilitation et/ou construction de
salles de classe équipées)

3. Participation :

- Réduction du nombre d’écoles à cycle incomplètes


- Développement du préscolaire répondant aux réalités locales – prime enfance –
- Recrutement des enseignants
- mise en place d’un programme spécial pour améliorer la participation des
enfants les plus démunis. Le MINESEB envisage d’appliquer un programme
d’enseignement plus souple –le système Nouvelle Ecole Unitaire – dans les zones
où les activités socio-économiques obligent les parents à retirer précocement
leurs enfants
- Instauration d’un système de motivation à l’instar des indemnités d’éloignement
- Construction de logements enseignants et bureaux.

2.2.2 Améliorer la qualité de l’éducation de base pour ramener les abandonnants à l’é cole
notamment chez les plus pauvres
- Formation continue des enseignants
- Augmentation progressive du nombre d’écoles de formation initiale (Ecoles
normales niveau 1) pour les enseignants et encadreurs du primaire
- Formation à distance des enseignants surtout pour les nouveaux recrutés
- dotation de manuels scolaires et de guides pour les enseignants
- études du type recherche- actions tenant compte des réalités locales aux fins de
réduire le redoublement et les abandons scolaires
- Généralisation de contrat de réussite scolaire
- Renforcement des CRPP.

11
2.2.3 Amélioration de l’efficacité de l’appareil administratif des écoles et des centres de
formation des adultes

1. Amélioration de la gestion intégrée des écoles

• Développement et amélioration de la capacité managériale des directeurs,


notamment dans les domaines de suivi et d’encadrement pédagogiques des
enseignants, et aussi de coopération avec les parents et la communauté
• Institution de structures d’incitation appropriée pour un meilleur ciblage des
zones rurales

2. Amélioration des dépenses publiques de l’ éducation de base

• Etude et institution d’un système de meilleure redistribution de subvention


(taxe partagée) plus favorable aux pauvres
• Mise en place d’un programme pour un meilleur ciblage des groupes vulnérables
mais répondant à un souci de coûts –efficacité (NEUM, gestion de classe
multigrades).
• Renforcement des compétences locales dans la préparation de budget réalistes
et sur l’analyse de coût et financement de l’éducation
• Etude sur les impacts de dépenses publiques d’éducation au niveau micro et
macro.

3. Mise en place d’un mécanisme de suivi de la scolarisation des enfants des plus démunis

• Mobilisation de la communauté locale pour le suivi de l’éducation des enfants


ciblés reconnus pauvres aux fins de leur apporter soutien et assistance par le
biais de l’aide de l’Etat ou des partenaires potentiels ;
• Collecte des données sur la participation scolaire des enfants pauvres
• Collecte d’information sur les besoins d’éducation des aspirations et les défis à
relevés pour la scolarisation des enfants des plus pauvres ;
• Initier des études relatives aux besoins de scolarisation aux fins de recherche-
action
• Etablir la carte scolaire éducative des zones les plus pauvres (carte scolaire et
d’alphabétisation)
• Mobiliser et appuyer les parents pauvres et les communautés à scolariser leurs
enfants ;
• Informer les différents partenaires de l’éducation sur les modalités pertinentes
pour l’amélioration de l’accès et la participation scolaire des zones cibles

4. Renforcement de l’alphabétisation

• Sensibilisation auprès de la communauté


• Création et extension de centres d’alphabétisation
• Acquisition de matériels et d’équipements
• Formation des alphabétiseurs
• Développement des infrastructures post alphabétisation : bibliothèque, centre
de presse

12
2.3 Programmation des activités et coûts estimatifs

Les stratégies mentionnées ci-dessus ont prévu des actions à entreprendre pouvant
résoudre les problèmes dégagés lors de nos analyses. Une programmation financière dans
le temps de ces actions s'avère alors nécessaire pour bien mener le projet/programme:

2.3.1 Amélioration de la demande et de l’accès scolaires chez les pauvres

1. Demande

TABLEAU 11 : Etudes sur la demande

Activités 2002 2003 2004


De la généralisation de préscolaire X X X
Recherche-action sur l’adéquation 2 regions socio- 2 regions socio- 2 regions socio-
calendrier scolaire et calendrier cultural économiques économiques économiques
Elaboration de politique de langue Recherche Recherche 9 ateliers nationaux
d’enseignement et régionaux,
validation
Carte Scolaire (Nombre CISCO touchées) 12 Cisco 24 Cisco 48 Cisco

TABLEAU 12 : Information-éducation-communication à l’attention des communautés et


parents défavorisés sur l’importance de l’éducation

Activités 2002 2003 2004


Sensibilisation de parents dans les zones X X X
défavorisées :
Affichage X X X
Communication à la radio/Tv X X X
Mobilisation sociale pour le recensement des X X X
enfants scolarisables

TABLEAU 13 : Collecte d’information sur les besoins d’éducation des aspirations et les
défis à relever pour la scolarisation des enfants les plus pauvres

Activités 2002 2003 2004


Collecte d’information sur les besoins X X
d’éducation pour la scolarisation des
enfants les plus pauvres
Saisie, traitement et analyse d’information X X X
aboutissant au défis de scolarisation des
enfants des pauvres

2. Accès

TABLEAU 14 : Opération d’acte de naissance

Activités 2002 2003 2004


Nombre de Cisco touchées X X X

13
TABLEAU 15 : Augmentation de la capacité d’accueil

Activités 2002 2003 2004


Construction de salles de classe
supplémentaires
Pour les EPP X X X
Pour les CEG3 X X X
Pour les lycées4 X X X
Réhabilitation de salles de classe
Pour les EPP X X X
Pour les CEG X X X
Pour les lycées X X X

3. Participation

TABLEAU 16: Réduction du nombre d’écoles à cycle incomplet5

Activités 2002 2003 2004


Réduction du nombre d’écoles à cycle 20 points de 20 points de 20 points de
incomplet pourcentage pourcentage pourcentage

TABLEAU 17: Recrutement des enseignants

Activités 2002 2003 2004


Recrutement des enseignants EPP X X X
Recrutement des enseignants CEG X X X
Recrutement des enseignants Lycées X X X

TABLEAU 18 : Mise en place d’un programme spécial pour améliorer la participation


des enfants les plus démunis (NEUM) et développement de préscolaire

Activités 2002 2003 2004


Nombre des EPP touchées 104 208 312

TABLEAU 19 : Renforcement du système de motivation à l’instar des indemnités


d’éloignement

Activités 2002 2003 2004


Renforcement du système de motivation X X X
Suivi du mécanisme mis en place X X X

TABLEAU 20 :Construction de logements des enseignants et bureaux

Activités 2002 2003 2004


Construction de logements des 10 établ touchés 20 établ 40 établ
enseignants touchés touchés
Construction des bureaux CISCO 5 cisco touchées 10 cisco 20 cisco
touchées touchées
Construction des bureaux chef ZAP 220 ZAP touchés 220 ZAP 220 ZAP

3
Calcul découlant du diagnostic de l’enseignement secondaire du 1er cycle
4
Calcul découlant du diagnostic de l’enseignement secondaire du second cycle
5
Cela pourrait résoudre en partie le problème de classe multigrade et il faut tenir compte des résultats de l’étude
sur la Carte Sclolaire.

14
2.3.2 Améliorer la qualité de l’éducation de base pour ramener les abandonnants à l’école
notamment chez les plus pauvres

TABLEAU 21 : Amélioration de la compétence des enseignants

Activités 2002 2003 2004


Formation continue des enseignants X X X
Formation initiale des futurs enseignants X X X
Formation à distance X X X

TABLEAU 22: Augmentation du nombre d’écoles de formation initiale (Ecoles normales


niveau 1 : un ENN1) par ex-préfecture

Activités 2002 2003 2004


Nombre de préfectures touchées 4 7 7

TABLEAU 23: Renforcement des 37 CRPP

Activités 2002 2003 2004


Réhabilitation et extension des CRPP 10 CRPP 17 CRPP 10 CRPP

TABLEAU 24: Dotation de manuels scolaires et guides pour les enseignants

Objectif : un manuel par élève/enseignant et un guide par enseignant

Activités 2002 2003 2004


Manuels pour les élèves et maîtres :
Achats X X X
Réédition X X X
Conception des livres X
Guide de maîtres : X X X
Réédition X X X
Conception des guides X

2.3.2 Amélioration de l’efficacité de l’appareil administratif des écoles et des centres


de formation des adultes

1. Amélioration de la gestion intégrée des écoles :

TABLEAU 25: Développement et amélioration de la capacité managériale des directeurs


des EPP dans le domaine de suivi et encadrement

Activités 2002 2003 2004


Formation des formateurs X
Formation managériale des directeurs des
EPP X X X

15
TABLEAU 26 : Institution de structures d’incitation appropriée pour un meilleur ciblage
des zones rurales

Activités 2002 2003 2004


Mise en place d’une structure pour un meilleur ciblage des
zones défavorisées dans les milieux ruraux X X

2. Amélioration des dépenses publiques de l’ éducation de base

TABLEAU 27 : Amélioration des dépenses publiques de l’ éducation de base

Activités 2002 2003 2004


Etude et institution d’un système de redistribution X X
de subvention plus favorable aux pauvres
Mise en place d’un programme pour un meilleur X X
ciblage des groupes vulnérables mais répondants à un
souci de coût-efficacité
Renforcement des compétences locales dans la X X X
préparation de budget
Etude sur les impacts de dépenses publiques
d’éducation X

3. Mise en place d’un mécanisme de suivi de la scolarisation des enfants des plus
démunis

Activités 2002 2003 2004


Mise en place de cellule de suivi de la scolarisation X
Opérationalisation de la cellule X X X

4. Renforcement de l'alphabétisation

TABLEAU 28: Coût relatif à l’alphabétisation

Activités 2002 2003 2004


Sensibilisation X X X
Création/extension de centre d'alphabétisation X X X
Matériels et équipements des centres X X X
Recrutement et formation des alphabétiseurs X X X
Infrastructures de post-alphabétisation: X X X
bibliothèque, centre de presse...

16
ANNEXE
EVOLUTION DU BUDGET DE L’ETAT DE 1997 A 2000

TAUX DE CROISS.
MOYEN
Engagement de 1997 1998 1999 2000 97-00
Dépenses totales de l;Etat 2 915 415 710 2 129 424 002 3 742 394 180 5 067 620 979
Dépenses en éducation 387 052 694 510 422 419 639 912 841 812 733 868 28,1%
Minseb 284 824 395 413 532 441 496 439 036 645 021 491 31,3%
Technique 31 472 052 20 410 526 37 253 548 64 048 806 26,7%
Minsup 70 756 247 76 479 452 106 220 257 103 663 571 13,6%
Solde 215 448 809 305 494 750 356 544 585 382 214 061 21,1%
Minseb 191 013 232 277 471 947 323 839 019 325 561 708 19,5%
Technique 8 705 652 11 229 691 13 106 234 20 850 150 33,8%
Minsup 15 729 925 16 793 112 19 599 332 35 802 203 31,5%
Hors solde 87 408 958 114 249 306 134 889 711 165 406 372 23,7%
Minseb 40 589 336 60 655 946 72 521 440 100 052 205 35,1%
Technique 5 716 400 6 003 040 8 685 470 8 858 842 15,7%
Minsup 41 103 222 47 590 320 53 682 801 56 495 325 11,2%
Inestissement 84 194 927 90 678 363 148 478 545 265 113 435 46,6%
Minseb 53 221 827 75 404 548 100 078 577 219 407 578 60,3%
Technique 17 050 000 3 177 795 15 461 844 34 339 814 26,3%
Minsup 13 923 100 12 096 020 32 938 124 11 366 043 -6,5%
Source : Opérations Globales du Trésor

17
REPUBLIQUE DE MADAGASCAR SYSTEME DES NATIONS UNIES

MINISTERE DU BUDGET ET DU DEVELOPPEMENT DES


PROVINCES AUTONOMES

Mise à jour de l’étude 20/20

Document Annexe III

Secteur
Santé

Rédigé par : - Dieudonné Robert RABESON


- Viviane RAHAROLAHY
- Didier RAMANANA-RAHARY

Décembre 2001
SOMMAIRE

INTRODUCTION

1. ANALYSE DES DEPENSES BUDGETAIRES ALLOUEES AU SECTEUR SANTE 6

1.1. Organigramme du Ministère de la Santé 6

1.2. Structure et Evolution des dépenses budgétaires allouées au secteur Santé 6

1.3. Les dépenses budgétaires consacrées aux SSE Santé 9

2. ANALYSE DE L’AIDE EXTERIEURE A LA SANTE 10

2.1. Structure et Evolution de l’aide à la Santé 10

2.2. L’aide consacrée aux services sociaux essentiels de Santé 11

3. EVOLUTION DES INDICATEURS RELATIFS A LA SANTE 11

3.1. Offre de services de santé 11

3.2. Evolution de l’état de santé de la population 14

3.3. La lutte contre les maladies endémo-épidémiques 15

4. INCIDENCE DES DEPENSES DE SANTE SUR LES PAUVRES 16

5. RECOMMANDATIONS 17

5.1. Contraintes et mesures actuellement mises en oeuvre dans le secteur Santé (en matière de SSE) 17

5.2. Recommandations 22

CONCLUSION

1
LISTE DES ABREVIATIONS

AFD : agence française pour le développement


APD : aide publique au développement
CHD : centre hospitalier de district
CHR : centre hospitalier régional
CREDES : Centre de recherche et d’étude pour le développement de la santé
CRENI : Centre de récupération et d’éducation nutritionnelle intensive
CSB : centre de santé de base
DIP : direction des investissements publics
DTI : droits et taxes à l'importation
DTC3 : Diphtérie, tétanos, coqueluche, troisième injection
EDS : Enquête démographique et sanitaire

EPM : Enquête permanente auprès des ménages


FAC : fonds d'aide à la coopération
FAD : fonds africains pour le développement

GTZ : deutsche gesellschaft für technische zusammenarbeit


HS : crédits de fonctionnement hors solde
IDA : international development association

IEC : information, éducation, communication


KFW : kreditanstalt für wiederaufbau (agence de coopération allemande)
LFR : loi de finance rectificative
MINSAN : Ministère de la Santé
IST : Infections sexuellement transmissibles
OMS : Organisation Mondiale de la Santé

PEV : Programme élargi de vaccination


PIB : produit intérieur brut
PIP : programme d'investissement public
RDP : revue des dépenses publiques
RPI : ressources propres internes
SF : service financier du Ministère de la Santé

SIG : système d'information pour la gestion (MINSAN)


SISG : Service des inforamtions sanitaires pour la gestion (Min San)

2
SSD : Service de Santé de District
SSE : services sociaux essentiels
TVA : taxes sur la valeur ajoutée
UE : Union Européenne

3
INTRODUCTION

Dans le cadre du suivi de la mise en œuvre de l'initiative 20-20, la présente étude constitue la
mise à jour de l'étude entreprise en 1999. Elle vise ainsi à mesurer l’évolution de la situation
dans le secteur santé depuis 1997, tant du point de vue de son financement (budgétaire et aide
extérieure) que du point de vue de l’évolution des indicateurs sur la santé, et de l’incidence de
ces financements.

Cette étude se focalisera sur les Services sociaux essentiels, dans la mesure où ce sont les
services qui touchent le plus la population démunie. Pour le cas de la santé, sont considérés
comme étant des services sociaux essentiels :

i) Santé de base :

Toutes les activités qui sont menées dans le cadre des soins de santé primaires:

- Activités de prévention et de lutte contre certaines maladies endémiques et/ou spécifiques


(paludisme,maladies diarrhéiques, IST/ SIDA, etc)
- Santé maternelle et infantile
- Amélioration des qualifications du personnel sanitaire
- Renforcement des services de santé dans les zones rurales et urbaines, en s'attachant à
améliorer l'accès et la qualité des soins
- Education sanitaire

ii) Santé génésique :

- Conseils informations, éducation, planification et services en matière de planification


familiale
- Education et services de soin prénatals, accouchement sans risques, allaitement maternel et
soins aux mères et aux nourrissons, etc

iii) Nutrition

- Programmes d'alimentation directe


- Systèmes d'information sur la nutrition
- Malnutrition due à une carence en micronutriments
- Sécurité alimentaire des ménages
- Alimentation de l'enfant

L'étude procédera ainsi à l’analyse des allocations budgétaires et de l'aide extérieure au secteur
santé avec un accent sur la structure et l’évolution de ces dépenses ainsi que les allocations aux
SSE.

Par ailleurs, l’évolution des indicateurs relatifs à la santé et l’incidence des dépenses publiques
de santé sur les couches les plus pauvres de la population seront également analysées.

Sur la base de ces analyses, des recommandations pouvant permettre d’aplanir les difficultés
rencontrées et d’atteindre les objectifs d'amélioration de l'état de santé de la population et de
l’initiative 20-20, seront émises.

Diverses sources ont été utilisées pour la collecte des informations et données chiffrées,
notamment les indicateurs. Il s’agit du document d’Enquête Démographique et de Santé (EDS
1997), du rapport principal d’Enquête Prioritaire auprès des Ménages (EPM 1999), du rapport
complet de l’enquête à indicateurs multiples 2000 ou Multiple Indicator Cluster Survey (MICS
2000), de l’enquête effectuée par l’Institut National de la Statistique en collaboration avec les

4
Ministères Sectoriels, l’UNICEF et l’USAID et, enfin, des Annuaires des Statistiques du Secteur
Santé de Madagascar 1998 et 1999.

Si les trois premiers documents sont bien connus par tous les partenaires et utilisés sur le plan
international, l’Annuaire des Statistiques du Secteur Santé n’aspire qu’à devenir un outil
d’information et de travail mettant annuellement à disposition des demandeurs nationaux et
internationaux des renseignements multithèmes relatifs au Secteur de la Santé. En effet, cet
Annuaire n’est qu’à sa phase de démarrage et la version 2000 est actuellement mise sous presse
(septembre 2001).

5
1. ANALYSE DES DEPENSES BUDGETAIRES ALLOUEES AU SECTEUR SANTE

1.1. Organigramme du Ministère de la Santé

1.1.1 Le niveau central

Les services centraux du Ministère de la Santé sont regroupés autour du Cabinet du Ministre et
comprennent outre le Secrétariat Général, les Directions centrales chargées chacune dans son
domaine de compétence, de la conception, de la coordination, de la planification stratégique,
de la mise en œuvre et de l’évaluation de la politique de santé.

1.1.2 Le niveau intermédiaire

Il est constitué par les six Directions Inter-Régionales de Développement Sanitaire et a pour
principales attributions d’apporter un appui technique aux districts sanitaires dans la réalisation
de leurs activités, de coordonner et superviser la mise en œuvre des plans d’actions de ces
districts sanitaires, ainsi que de planifier les besoins de la province.

1.1.3 Le niveau périphérique (district sanitaire)

Le district sanitaire constitue la pièce maîtresse de la politique de décentralisation en cours de


mise en œuvre. Il comprend 112 000 habitants en moyenne, un Centre Hospitalier de District (à
l’exception des districts sanitaires implantés dans les chefs lieux de Province et celui de la
Capitale) et 9 à 25 Centres de Santé de Base, soit 17 en moyenne.

Il assure les activités opérationnelles de développement sanitaire au niveau périphérique à


travers l’offre de services essentiels avec la participation des communautés et veille à la qualité
des prestations curatives et préventives, menées par les centres de santé et les hôpitaux publics
et privés se trouvant dans sa zone de compétence.

Etant l’unité de gestion la plus périphérique, le budget géré à ce niveau est de facto le “budget
alloué pour la base”.

1.2. Structure et Evolution des dépenses budgétaires allouées au secteur Santé1

TABLEAU 1 : Les dépenses budgétaires allouées au secteur santé

variation variation variation


RUBRIQUES 1997 annuelle 1998 annuelle 1999 annuelle 2000
DEPENSES PUBLIQUES TOTALES
SANTE (en milliard de Fmg) 182,2 8,9% 198,4 49,1% 295,9 30,6% 386,44
SANTE en % PIB 1,0% 1,0% 1,3% 1,5%
SANTE Per Capita 13 203 13 972 20 267 25 618
SANTE / dép. publiques 6,3% 5,6% 7,1% 9,7%
Source : Opérations générales du Trésor (base engagement), MINSAN (base engagement)

Les dépenses budgétaires du secteur de la santé sont passées de 182,2 milliards de Fmg à 386,4
milliards, soit une augmentation moyenne de 20,7% par an. En pourcentage du PIB, ces dépenses
sont passées de 1% à 1,5%, et leur part dans les dépenses publiques totales est passé de 6,3% à
9,7%.

Cette augmentation des dépenses du secteur est liée à la volonté de l’Etat malgache de
renforcer la lutte contre la pauvreté, par le biais de l’amélioration de l’état sanitaire de la

1
Toutes les données sont sur base engagement.
6
population. A cet effet, des objectifs précis ont été fixés (cf encadré 1), et des mesures telles
que l’accroissement de l’offre publique de soins de santé sont mises en oeuvre.

ENCADRE 1 : LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE NATIONALE DE SANTE

La République de Madagascar s’est engagée pour qu’en 2015 :

• le taux de mortalité infantile et celui des enfants de moins de 5 ans soient respectivement
rabaissés à 35 et à 45 pour 1000 ;
• le taux de mortalité maternelle soit réduit à 165 pour 100 000 naissances vivantes,
• la prévalence de l’infection à VIH/SIDA au niveau de la population soit maintenue à moins
de 1%,
• le taux d’accessibilité de la population aux soins de qualité soit augmenté de 50% à 90%.

A moyen terme, la République de Madagascar s’est engagée pour qu’en 2003 :

• le taux de mortalité infantile et celui des enfants de moins de 5 ans soient respectivement
rabaissés à 75 et à 111 pour 1000 ;
• le taux de mortalité maternelle soit réduit à 288 pour 100 000 naissances vivantes,
• la prévalence de l’infection à VIH/SIDA au niveau de la population soit maintenue à moins
de 1%,
• le taux d’accessibilité de la population aux soins de qualité soit augmenté de 50% à 65%
• les troubles dus à la carence en iode soient réduits de 50% chez les enfants de moins de 5
ans,
• la morbidité par maladies diarrhéiques soit réduite de 50%,
• la morbidité par infections respiratoires aiguës soit réduite de 30%,
• la morbidité par MST soit réduite de 50%, et
• certains problèmes de santé/maladies soient éliminés en tant que problème de santé
publique (lèpre, tétanos néonatal, poliomyélite, épidémies de paludisme).

Par tête d’habitant, ces allocations à la santé ont progressé de 13203 FMG (2,6$) à 25618 FMG
(3,8$), soit 94% de hausse. Mais en termes constants, la hausse enregistrée n’est plus que de
12,9% en moyenne annuelle.

La dépense de santé par tête d’habitant en 2000 (25 618Fmg) est légèrement supérieure à la
dépense moyenne des ménages pour les soins qui est de 22 955Fmg. Mais vu que les ménages ne
peuvent consacrer qu’à peine 2% de leurs ressources pour les soins, ce niveau de dépense est
encore largement insuffisant.

Par ailleurs, en considérant qu’environ 3,5$ seraient dépensés pour les soins de santé dans le
secteur privé (CREDES 1995), les dépenses de santé per capita seront de 7,3$ US, un montant
largement insuffisant pour couvrir le coût du paquet minimum de soins de santé estimé par la
Banque mondiale entre 9 et 12 $ US par tête d’habitant et par an2.

2
Non compte tenu du coût des services secondaires et tertiaires, l’administration centrale et régionale.
7
TABLEAU 2 : Répartition fonctionnelle des dépenses budgétaires de santé (Milliards Fmg)

variation variation variation


RUBRIQUES 1997 annuelle 1998 annuelle 1999 annuelle 2000*

FONCTIONNEMENT 118,8 3,8% 123,3 37,1% 169,1 17,4% 198,54


% du Total 65% 62% 57% 51%
Personnel 57,2 1,6% 58,1 39,4% 81,0 24,7% 101,0
% du fonct. 48% 47% 48% 51%
Biens & Services 61,7 5,8% 65,2 35,1% 88,1 10,7% 97,5
% du fonct. 52% 53% 52% 49%
INVESTISSEMENTS 63,4 18,5% 75,1 68,8% 126,8 48,2% 187,9
% du Total 35% 38% 43% 49%

TOTAL SANTE 182,2 8,9% 198,4 49,1% 295,9 30,6% 386,44


Source : Opérations générales du Trésor (base engagement), MINSAN (base engagement)
• Le fonctionnement en 2000 a été ajusté avec les données du Min San pour prendre en compte le
retard dans la régularisation au niveau de l’OGT.

Les allocations de fonctionnement ont dépassé la moitié des dépenses de santé sur toute la
période. Cependant, leur part dans les dépenses totales suivent une tendance à la baisse. Ces
dépenses de fonctionnement s’avèrent encore insuffisantes, elles devront atteindre un taux de
70%, pour permettre une qualité suffisante de soins avec une maintenance suffisante des
équipements adéquats et un approvisionnement fonctionnel et efficace en médicaments.

Plus de 50% de ces allocations ont servi à l’achat de biens et services. Les recettes relatives au
recouvrement des coûts ont été d’un apport précieux au niveau des Centres de Santé de Base en
permettant l’acquisition supplémentaire de biens et services par les formations sanitaires. Ces
recettes ont globalement atteint 19,8 milliards de FMG en 2000 alors qu’elles étaient de 13,2
milliards en 19973. Cette hausse est imputable surtout au taux élevé du recouvrement dans les
centres de santé de base (15,7 milliards en 2000 contre 9,2 milliards en 1998). Elle traduit
également l’augmentation de la fréquentation dans les CSB suite à l’amélioration de la
confiance des usagers vis à vis des prestations.

Au titre des investissements, les dépenses du Ministère de la santé ont triplé entre 1997 (63,4
milliards FMG) et 2000 (187,9 milliards FMG). Cette augmentation des dépenses résulte de
l’effort de réalisation de l’objectif présidentiel de disposer d’un CSB 2 (centre tenu par un
médecin Diplômé d’Etat) par Commune. Cependant, ces dépenses demeurent faibles (ils ne
représentent que 5 à 11% des investissements totaux de l’Etat sur la période). Il est nécessaire
d’allouer plus de dépenses aux investissements, eu égard à la néc essité impérieuse
d’augmenter les infrastructures sanitaires surtout de base afin de rapprocher davantage
les populations des structures de soins. L’objectif suivant du Gouvernement est d’atteindre
l’objectif de l’OMS qui est de permettre à la population d’accéder à un Centres de Santé dans un
rayon de 5Km.

3 Annuaires statistiques du secteur santé (98,99) et SISG MINSAN pour les données 2000
8
1.3. Les dépenses budgétaires consacrées aux SSE Santé4

TABLEAU 3 : Les dépenses budgétaires allouées aux SSE Santé (Milliards Fmg)

variation variation variation


RUBRIQUES 1997 annuelle 1998 annuelle 1999 annuelle 2000
TOTAL SSE SANTE 68,5 54,1% 105,6 21,9% 128,7 17,3% 150,1
SSE santé / Dép. santé 37,6% 53,2% 43,5% 44,0%
SSE santé per capita 4 965 7 437 8 815 10 010
SSE / Dép. publiques 2,4% 3,0% 3,1% 3,8%
SSE en % du PIB 0,4% 0,5% 0,6% 0,6%
Sources : Opérations générales du Trésor (base engagement), MINSAN (base engagement)

En termes courants, les dépenses budgétaires allouées aux SSE de Santé ont enregistré une
hausse moyenne de 21,8% par an entre 1997 et 2000. Mais à prix constants, cette hausse
moyenne n’est plus que de 14%. Par rapport aux dépenses totales de santé, ces dépenses
représentent moins de 50%, soit 0,5%du PIB en moyenne.

Ces dépenses ramenées par tête d’habitant ont quasiment doublé, passant de 4965 FMG à 10010
FMG, soit 1-1,5$. Ce qui est très insignifiant et ne peut permettre une amélioration rapide de
l’offre de SSE.

TABLEAU 4 : Répartition fonctionnelle des dépenses budgétaires aux SSE santé (Milliards Fmg)

variation variation variation


RUBRIQUES 1997 annuelle 1998 annuelle 1999 annuelle 2000
Fonct. SSE 66,3 52,2% 100,9 18,4% 119,5 23,6% 147,7
Personnel SSE 29,4 80,7% 53,1 16,6% 62,0 33,4% 82,7
% fonct. 44,3% 52,6% 51,9% 56,0%
Biens & Services SSE 36,9 29,5% 47,8 20,3% 57,5 13,0% 65,0
% fonct. 55,7% 47,4% 48,1% 44,0%
Invest. SSE 2,2 114,0% 4,7 97,2% 9,2 -63,8% 2,4
TOTAL SSE SANTE 68,5 54,1% 105,6 21,9% 128,7 17,3% 150,1
fonct. SSE / fonct. Santé 55,8% 81,9% 70,7% 74,4%
invest. SSE / invest. Santé 3,4% 6,2% 7,3% 1,3%
Sources : Opérations générales du Trésor (base engagement), MINSAN (base engagement)

D’une manière générale, les crédits de fonctionnement alloués aux services sociaux essentiels du
secteur Santé sont essentiellement utilisés pour assurer : i) l’appui à la politique
pharmaceutique incluant les services en charge des laboratoires, de la pharmacie, de la
pharmacopée ; ii) l’appui aux districts sanitaires ; iii) l’appui aux programmes de lutte contre les
maladies transmissibles, au développement du bien être de la famille, au renforcement de la
prévention des maladies et à la promotion de la santé communautaire.

Les allocations au titre du fonctionnement des SSE santé enregistrent une hausse régulière sur la
période considérée avec une moyenne supérieure aux taux de croissance des dépenses de
fonctionnement du secteur (22,1% contre 13,7%). Elles représentent entre 56% et 82% des
dépenses de fonctionnement du secteur santé.

Alors que pour les années antérieures, le niveau d’absorption des crédits de fonctionnement
alloués aux SSE avoisinait les 95% (99% en 1997 et 1999 et 90,5% en 1998), exceptionnellement
en 2000, ce niveau était de 84%. Il faudrait donc que le Ministère de la Santé reste vigilant
pour que le niveau d’utilisation des crédits se maintienne aux alentours de 99%. La mise en
4
Les analyses seront faite sur la base des dépenses publiques sur base engagement
9
place très précoce des crédits (mois de février), ainsi que la mise en place d’une cellule
interne de suivi de l’exécution budgétaire, seraient des mesures favorables.

Par ailleurs, la hausse des dépenses sur recouvrement des coûts, à partir de 1999, semble avoir
entraîné une légère baisse de ces dépenses de fonctionnement des SSE par rapport aux dépenses
de fonctionnement du secteur. En effet, la répartition des allocations au profit des biens et
services est favorable à l’achat de médicaments et fournitures techniques mais diminue
progressivement de 55,7% en 1997 à 44,0% en 2000, en raison du fait que le système de
recouvrement des coûts est fonctionnel et commence à combler progressivement une partie des
dépenses publiques en médicaments. Les autorités de tutelle devraient donc redoubler de
vigilance afin d’éviter un effet d’éviction dans la répartition des crédits hors solde en
faveur des SSE dû à la mobilisation des ressources au titre du recouvr ement des coûts. Qui
plus est, en considération des 78% de la population (pauvres et ruraux) les plus concernés par les
SSE, la dotation en fonctionnement doit être consolidée autour des 80% afin d’espérer un
bon niveau de couverture sanitaire et un accroissement de l’accès aux soins de santé de
base.

Les dépenses afférentes au frais de personnel ont subi une hausse continue d’une année à
l’autre (44% à 56%) du fait des recrutements d’environ 1000 médecins et de 300 paramédicaux
au profit des CSB entre 1997 et 2000. Dans un tel contexte, les possibilités de réaménagement
budgétaire au profit des dépenses hors solde sont hypothétiques.

Au niveau des investissements SSE, les dépenses budgétaires y afférentes, après une hausse
régulière jusqu’en 1999, ont connu une chute brutale pour ne se situer qu’à 2,4 milliards de FMG
en 2000 à cause surtout d’un taux de décaissement très bas de 6,8%. Rapportés aux dépenses
d’investissement dans le secteur, les investissements SSE sont passés de 3,4% à 1,8%. Une
nouvelle répartition en faveur des SSE serait nécessaire, cela en diminuant la part des ressources
allouées pour l’appui institutionnel et l’appui au système hospitalier de référence.

2. ANALYSE DE L’AIDE EXTERIEURE A LA SANTE

2.1. Structure et Evolution de l’aide à l a Santé

TABLEAU 5 : Evolution de l'aide à la Santé (millions USD)

variation Variation Variation


RUBRIQUES 1997 annuelle 1998 annuelle 1999 annuelle 2000
POLITIQUES ET PLANIFICATION
SECTORIELLES 7,4 26,8% 9,4 30,3% 12,2 -55,3% 5,5
SOINS DE SANTE PRIMAIRES
(y compris NUTRITION) 5,5 -20,0% 4,4 6,3% 4,7 15,8% 5,4
VACC./LUTTE Ctre les MALADIES 2,0 -52,3% 1,0 39,2% 1,3 4,4% 1,4
PLANIFICATION DE LA FAMILLE 8,3 17,1% 9,7 -18,6% 7,9 -15,8% 6,6
HOPITAUX ET DISPENSAIRES 2,9 0,5% 2,9 43,7% 4,2 -5,6% 4,0
Total SANTE 26,1 4,8% 27,4 10,9% 30,3 -24,5% 22,9
Aide SANTE/ AIDE TOTALE 3,8% 8,4% 8,1% 7,8%
Aide Santé per capita en USD 1,9 1,9 2,1 1,5
Aide Santé per capita en FMG 9 649 10482 13055 10273
Source: Base de données: Rapport sur la coopération pour le développement, Ministère des Finances et de
l’économie/PNUD

Globalement, le volume de l’aide extérieure en termes courants consacrée au secteur de la


santé a augmenté de 1997 à 1999, avant de diminuer de près de 25% en 2000. Cette diminution
peut s’expliquer par la tendance globale à la baisse de l’aide extérieure reçue par le pays,
d’autant plus que cette aide a été principalement allouée à l’appui budgétaire. Ainsi, malgré
cette baisse, l’aide à la santé est passée de 3,8% en 1997 à 7,8% du volume globale de l’aide
publique au développement en 2000.
10
L’aide à la santé per capita représente sur la période entre 9649 FMG (1,9$) en 1997 et 13055
FMG (2,1$) en 1999.

Ce financement extérieur est en grande partie constitué d’aide non remboursable qui avoisine
82% des ressources allouées au secteur. Cette concession est en phase avec les préoccupations
financières liées à la maîtrise de la dette et le caractère social du secteur.

2.2. L’aide consacrée aux services sociaux essentiels de Santé

TABLEAU 6 : Evolution de l'aide à la Santé (millions USD)

variation Variation Variation


RUBRIQUES 1997 annuelle 1998 annuelle 1999 annuelle 2000
SSE EN SANTE 16,6 -4,4% 15,9 -7,9% 14,6 -7,9% 13,5
Total SANTE 26,1 4,8% 27,4 10,9% 30,3 -24,5% 22,9
SSE SANTE /Aide SANTE 63,6% 58,0% 48,2% 58,9%
SSE SANTE/ AIDE TOTALE 2,4% 4,9% 3,9% 4,6%
SSE SANTE per capita en USD 1,2 1,1 1,0 0,9
SSE SANTE per capita en FMG 6 143 6087 6299 6046
Source: Base de données: Rapport sur la coopération pour le développement, Ministère des Finances et
de l’Economie/PNUD

Le fait que les aides extérieures, finançant les constructions des CHD2, sont classées dans la
partie « développement du système hospitalier de référence » ,fausse les données sur la partie
de l’aide extérieure allouée aux SSE.En effet, le développement du système hospitalier de
référence n’est pas considéré comme un service essentiel alors que les CHD2 (hôpitaux de
référence de premier niveau), bénéficiaires de ce financement, offrent des services sociaux
essentiels (césariennes pour les grossesses à risques).

Les allocations aux SSE santé ont représenté plus de 50% des dotations au secteur santé. La part
de l’aide aux SSE sur l’aide totale s’accroît sur la période, allant de 2,4% en 1997 à 4,6% en
2000.

Par habitant, en termes nominaux, l’allocation des aides publiques pour les SSE Santé s’élève en
moyenne à environ 6 000 FMG de 1997 à 2000. Cette quasi stagnation s’explique par la chute
de l’aide aux SSE d’année en année. En effet, l’aide aux SSE a baissé plus vite que l’aide totale
consacrée au secteur, soit –5,1% contre –3,2%.

En 2000, l’essentiel de l’aide à la santé (76%), portant principalement sur des projets
d’investissement, concerne la planification familiale et les centres de santé. Les projets
financés entrent dans le cadre des objectifs du Plan Directeur Santé 1998-2000 qui visent
principalement à réduire les niveaux de morbidité et de mortalité, en particulier celles des
mères et des enfants. Cependant, il faut assurer une bonne répartition des ressources afin
d’éviter leur concentration au niveau d’un ou de deux SSE seulement.

3. EVOLUTION DES INDICATEURS RELATIFS A LA SANTE

3.1. Offre de services de santé

Dans le but d’atteindre l’objectif central du Gouvernement, en ce qui concerne la lutte contre
la pauvreté, un processus de réforme du secteur a été entrepris par le Ministère de la Santé à
partir du second trimestre 1997.

11
1) L’évolution du taux de couverture

- Ressources humaines : évolution des ratios par catégorie dans le secteur public

1997 1998 1999


Ratio médecin pour 10.000hb 7,2 8,5 8,6
Ratio Infirmier pour 10.000hb 21,9 20,6 20,4
Ratio Sage-femme pour 10.000hb 10,6 10,0 9,8
Source : Appui à la mise en place d’un système national intégré de suivi de la pauvreté -décembre
2000

Du fait du recrutement d’environ 1000 médecins de 1997 à 1999, on constate une augmentation
progressive du ratio médecin pour 10 000 habitants au cours de cette période. Ces médecins ont
été principalement affectés au niveau des communes.

Concernant les personnels paramédicaux (infirmiers, sages femmes) la légère régression était
subsidiaire au gel de recrutement des personnels de l’Etat. Cependant, après levée de ce gel, le
Gouvernement a octroyé au Ministère de la Santé 300 postes budgétaires pour cette catégorie de
personnel.

- évolution des infrastructures sanitaires :

1997 1998 1999


2000

Madagascar 1948 * 2071 * 2270 * 2402 *

Source : Service de la Médecine Communautaire du District


* il s’agit de chiffres cumulés d’une année à l’autre et l’augmentation correspond au nombre de CSB
nouvellement construits

Dans la mesure où l’éloignement est un facteur qui agit contre la fréquentation des centres de
santé, le principal objectif du Ministère de la Santé est d’assurer la mise en place d’au moins un
CSB par commune en fin 2000. Le nombre des CSB publics a par conséquent augmenté
régulièrement.

Par ailleurs, une nette augmentation du nombre des CHD2 a été notée : 24 CHD2 en 1999 à 32
CHD2 en 2000. En effet, un des plus grands défis du Ministère de la Santé est de réduire le taux
de mortalité maternelle très élevée : 488 pour 100 000 naissances vivantes en 1999 – EPM 2000.
Aussi, dans le cadre de la promotion de la Maternité Sans Risque et, partant, de la diminution
significative de la mortalité maternelle et néonatale, les hôpitaux de district, notamment les
CHD2 chargés d’assurer la prise en charge des cas référés (grossesses à risque et celles
nécessitant une opération césarienne, ainsi que les chirurgies d’urgence), ont été développés.

2) La politique des médicaments

L’état des lieux entrepris en 1997 par le Ministère de la Santé a fait état d’une carence en
médicaments au niveau des formations sanitaires. En réponse, la réforme du secteur
pharmaceutique a été entreprise, avec comme objectif, d’assurer la disponibilité des
médicaments à tous les niveaux notamment au niveau des CSB et CHD.

Pour cela, une Centrale d’Achats de Médicaments Essentiels denommée « SALAMA » a été créée
afin d’assurer à des prix abordables l’approvisionnement en médicaments essentiels sous nom
générique et en consommables, des formations sanitaires publiques et privées à but non lucratif.

12
Par ailleurs, des Pharmacies de Gros de Districts (PhaGDis) ont été mise en place depuis 1999
au niveau des chefs – lieux des Districts Sanitaires pour assurer l’approvisionnement en
Médicaments Essentiels des CSB de chaque District. Les PhaGDis s’approvisionnent auprès de la
SALAMA.

Au niveau de la base, tous les CSB sont dotés d’une Pharmacie à gestion Communautaire
(PhaGeCom) et tous les centres hospitaliers d’une unité de pharmacie sous contrat de concession
avec une ONG privée.

Ces mesures ont été soutenues par la mise en œ uvre de la participation financière des usagers
sur la consultation et l’achat des médicaments. Les ressources dégagées servent à alimenter la
caisse des centres de santé pour l’achat des médicaments et autres fournitures nécessaires à son
fonctionnement.

TABLEAU 7 : Participation financière des usagers au niveau des CSB publics

1998 1999
Taux de satisfaction des ordonnances prescrites 86% 86,3%
Coût moyen d’une ordonnance médicaments 2384 Fmg 2416 Fmg
Source : SISG

3) Le recours aux centres de santé

TABLEAU 8 : Taux de couverture par les différentes activités de prestations

1997 1998 1999


Taux d’utilisation de la consultation 35% 38% 41,7%
externe
Taux d’utilisation de la consultation ND 58,2% 59,9%
prénatale
Taux d’accouchements assistés dans les 46% 30,5% 27,4%
Formations Sanitaires
Taux de couverture vaccinale en anti- 77% 61,5% 72,9%
rougeoleux
Taux de couverture en DTC3 73,5% 53,8% 70,8%
Source : Annuaire des Statistiques du secteur santé ND :non disponible

Le taux d’utilisation de la consultation externe a augmenté grâce à l’implantation des CSB2


équipés et disposant de Médecin et d’une pharmacie à gestion communautaire au niveau des
communes. En ce qui concerne la promotion et la protection de la santé, le taux d’utilisation de
la consultation prénatale, le taux de couverture contraceptive ont augmenté de 1998 à 1999,
grâce à l’octroi des postes budgétaires pour les paramédicaux. Cependant, le taux
d’accouchements assistés dans les Formations Sanitaires est en régression. En effet, après s’être
assurées que la grossesse n’a pas de risque, les femmes se font accoucher chez elle ou par les
accoucheuses traditionnelles ; l’insuffisance numérique des paramédicaux du sexe féminin,
surtout en milieu rural, constitue un achoppement d’ordre culturel.

La couverture vaccinale (DTC3 et anti-rougeoleux) a mentionné une nette augmentation grâce à


la stratégie des journées nationales de la vaccination (1997 à 1999) en appui aux séances de
vaccinations de routine.

13
3.2. Evolution de l’état de santé de la population

1) L’espérance de vie à la naissance

L’espérance de vie à la naissance a progressé, passant de 54 ans selon ENDS 1997 à 55,1 ans en
1999 (INSTAT - Evolution de la pauvreté à Madagascar 1993 – 1999).

Ce gain en espérance de vie est dû à l’amélioration de facteurs tels le taux de couverture


vaccinale, le taux de mortalité infantile , la baisse de la mortalité infanto-juvénile ou tout
simplement le taux brut de mortalité grâce aux diverses actions entreprises dans le domaine des
soins primaires préventifs et curatifs.

2) Le taux brut de mortalité

Le taux brut de mortalité a régressé de 18 pour mille à 13 pour mille de 1980 à 1997.
Cette baisse de la mortalité est liée entre autres à l’amélioration des mortalités infantile et
infanto-juvénile.

3) Le taux de mortalité infantile et le taux de mortalité infantilo-juvénile

Le taux de mortalité infantile est passé de 96 pour mille en 1997 (ENDS 1997) à 88 pour mille en
2000 (MICS 2000). Le taux de mortalité infanto-juvénile a diminué au cours de la période
observée, passant de 159 pour mille (ENDS 1997) à 142 pour mille (MICS 2000).

Cette régression pourrait être imputable à la réforme entreprise par le secteur de la santé avec
ses partenaires nationaux et internationaux. Parmi ces réformes, on peut citer la promotion de
l’Allaitement maternel exclusif (0 à 6 mois) avec les initiatives Hôpitaux et Entreprises Amis des
Bébés (IHAB et IEAB), la mise en place progressive du programme de Prise en Charge Intégrée
des Maladies de l’Enfant (PCIME), l’intégration des activités des centres de récupération
nutritionnelle au niveau des CHD, et l’implantation des sites NAC (Nutrition à Assise
Communautaire) au niveau des services de santé de district. Ces mesures ont permis
l’augmentation du taux d’utilisation de la surveillance de la croissance de 0 à 3 ans.

Les maladies justiciables de la prévention par la vaccination telles la rougeole, la poliomyélite,


le tétanos, la coqueluche et la diphtérie ont une part importante dans la mortalité des enfants
qui est encore très élevée à Madagascar. Le programme Elargi de vaccination (Journées
Nationales de Vaccination et campagne de lutte contre le Poliomyélite, amélioration de la
couverture nationale en chaîne de froid, amélioration de l’accès aux services PEV) a alors été
mis en œuvre.

Des progrès notables ont été enregistrés. L’accès aux services offerts par le Programme Elargi de
Vaccination s’est nettement amélioré en 2000 avec un taux de couverture vaccinale au BCG de
101%. Toutefois, le taux de couverture vaccinale au DTC3 (Diphtérie , tétanos et Coqueluche 3°
injection) chez les enfants de moins de 1 an n’atteint pas encore le niveau optimal de 80%. En
1999, le taux moyen de couverture vaccinale DTC3 est de 70.8% avec un niveau plus élevé pour à
Antananarivo (83.6%) et plus faible à Toliara (48.7%). Cet écart est certainement dû au
paramètre accessibilité géographique des sites de vaccination tant du côté secteur santé que du
côté communautaire. D’où l’impérieuse nécessité de prendre des mesures permettant de lever
cette contrainte régionale.

L’augmentation des dépenses publiques a permis au Gouvernement, entre autres, de participer


de plus en plus à l’achat des vaccins. En 2000, cette participation couvre les 45% des besoins en
vaccin au niveau national et touche aussi le fonctionnement de la chaîne de froid par l’achat du
pétrole pour les réfrigérateurs (le taux de couverture en chaîne de froid a atteint 72%).

14
4) Le taux de mortalité maternelle

Le taux de mortalité maternelle est de 488 décès pour 100 000 naissances vivantes (ENDS 1997).5

Ce taux très élevé est expliqué par l’insuffisance des infrastructures de référence pour les
grossesses à risques. Cela a poussé le Ministère de la Santé à prioriser l’implantation de
nouvelles unités laparo-césariennes pour renforcer les CHD2 déjà existants. Le nombre des CHD2
est ainsi passé de 18 en 1997 à 32 , en fin 2000.

La planification familiale a largement contribué à la réduction de la mortalité maternelle. En


effet, le taux de prévalence contraceptive moderne est passé de 3,5% en 1992 à 7,3% en 1997 et
9,5% en 1999.

5) La malnutrition chronique ou retard de croissance

La malnutrition chronique ou retard de croissance chez les enfants de moins de 3 ans était de
48.3% en 1997 (ENDS 1997). En 1999, elle est, chez les enfants de 3 à 59 mois, de 48.6% (EPM
1999).

Quant à l’émaciation, mesurée par l’indicateur poids-taille, elle est passée de 7.4% (ENDS 1997)
à 13.7% (EPM 1999). Pour l’insuffisance pondérale, mesurée par l’indicateur poids-âge, elle
concerne les 40% des enfants de moins de 3 ans selon l’ENDS 1997 et 33.1% des enfants de 3 à 59
mois selon l’EPM 1999.

D’une façon globale, il est tentant de dire que la malnutrition protéino-énérgetique constitue
encore la toile de fond de la morbidité et de la mortalité des enfants de moins de cinq ans en
particulier. Pour y remédier, des projets ont été mis en œuvre, notamment les projets : i)
Nutrition à Assise Communautaire (NAC) ; ii) Lutte contre les carences en micro-nutriments ; iii)
Promotion de l’Allaitement Maternel Exclusif (AME) ; et iv) Prise en charge des enfants
malnutris : Centres de Récupération Nutritionnelle Intensive (CRENI).

3.3. La lutte contre les maladies endémo-épidémiques

Parmi les maladies endémo-épidémiques qui semblent être l’apanage de la population démunie,
nous avons retenu quatre dont les impacts sont les plus spéctaculaires au niveau des ménages.

Dans la lutte contre le paludisme, la prophylaxie conseillée en termes d’utilisation des


moustiquaires imprégnées ou non d’insecticide a connu un certain succès. L’utilisation de la
moustiquaire a été vulgarisée dans les zones côtières et les marges des hautes terres centrales.
Depuis 1997 à fin 1999, 73% des moustiquaires livrées dans le cadre du Projet Moustiquaires
Imprégnées d’Insecticide sont vendues. Cependant, des études ont permis de se rendre compte
que le succès de l’opération a été limité par des facteurs sociologiques liés aux us qui
considèrent la moustiquaire blanche comme un objet mortuaire. D’où la réticence de certaines
couches sociales à l’utiliser. La stratégie de changement de la couleur du tissu moustiquaire
autre que le blanc en vue de faciliter l’acceptation de la population a ainsi été mise en œuvre.

Par ailleurs, les 5 cycles du projet lutte anti-vectorielle (OPID) ont été achevé depuis novembre
1999 et consolidés par des Campagnes d’Aspersion Intra Domiciliaire (CAID) d’insecticide.

Au titre de la lutte contre la tuberculose, le Programme National Tuberculose a noté une nette
amélioration en matière d’indicateurs. Ainsi, en 1999 le nombre de laborantins formés en
matière de tuberculose a augmenté de 55.7% en même temps que le nombre de laboratoires

5
Le taux de mortalité maternelle n’évolue pas trop rapidement, la référence reste pour l’année 2000 le
résultat de l’ENDS 1997 avec 488 décès pour 100 000 naissances vivantes, l’enquête MICS 2000 n’ayant pas
permis de l’évaluer.

15
équipés pour le diagnostic (9.5%). Ce renforcement des capacités a permis de réaliser les
dépistages adéquats, permettant de prendre la mesure des défis à relever en la matière.

En ce qui concerne la lèpre, la Campagne d’Elimination de la Lèpre de 1997 à 1999 a intéressé


un nombre de 44 SSD sur 111 (39,64%), soit 14 SSD en 1997, puis 20 autres SSD en 1998 et 10
nouveaux en 1999. Le taux de prévalence est passé de 4,5 cas pour 10000 habitants en 1996 à 6
cas en 1997 et 8,9 cas en 1998. Cette hausse enregistrée peut s’expliquer par un dépistage plus
actif. Cependant et c’est l’attente du Programme , un début de fléchissement est enregistré en
1999 (5,8 cas pour 10000 habitants).

Au niveau de la peste, le Programme de lutte contre la Peste a fait un grand progrès. En effet,
si en 1995 les cas de peste pulmonaire – indicateurs du retard dans la prise en charge correcte
d’un cas suspect de peste – représentent les 12.1% des cas de peste toute forme confondue, de
1996 à 2000 ce pourcentage a oscillé entre 3.7% et 0.3%. La diminution de 1998 à 2000 est de
56%. Ces résultats sont à mettre à l’actif de la forte implication de la communauté concrétisée
par l’augmentation du nombre des Centres de Santé de Base déclarants (89 en 1999 et 294 en
2000).

4. INCIDENCE DES DEPENSES DE SANTE SUR LES PAUVRES6

TABLEAU 8 : Incidence des dépenses publiques en santé

1997 1999
Quintile Fréquentation Incidence Fréquentation Incidence
Q1 112 098 19 83 161 15
Q2 128 592 22 108 943 20
Q3 104 452 18 118 988 22
Q4 111 961 19 122 055 23
Q5 135 605 23 108 549 20
Source: INSTAT/EPM, Nos calculs

Globalement, la fréquentation des formations sanitaires par les plus riches est supérieure à celle
des pauvres7.

Les 20% les plus pauvres ne bénéficient que de 19% des dépenses en 1997, part qui baisse à 15%
en 1999. Par ailleurs, les populations de deuxième quintile voient diminuer également leur
bénéfice.

Les dépenses publiques de santé profitent ainsi aux plus riches. En effet, les 20% les plus riches
de la population malgache bénéficient d’au moins 20% des dépenses publiques de santé, même si
cette part diminue entre 1997 et 1999. Par ailleurs, la baisse enregistrée au niveau de
l’incidence des dépenses en faveur des couches les plus pauvres et de la couche la plus riche est
revenue aux populations du quatrième quintile considérées comme riches, et aux populations de
la couche intermédiaire.

6
Les documents qui ont été utilisés pour réaliser cette étude sont l’EPM 97 et 99, le rapport SISG 99 et le
MICS 2000. Il a pu y être extraits les populations utilisant les différents services essentiels (consultation de
base, planification familiale, consultation pré-natale, vaccination), les pourcentages par quintile de
l’utilisation de ces services et les différents indicateurs d’impact.
7
Il s’agit de personnes ayant utilisé un service de santé tout niveau confondu (Primaire, Secondaire et
Tertiaire).

16
TABLEAU 9 : Incidence des dépenses publiques en SSE santé

1997 1999
Quintile Fréquentation Incidence Fréquentation Incidence
Q1 76 291 20 62 637 20
Q2 85 213 23 79 402 25
Q3 66 741 18 68 221 22
Q4 70 159 19 60 571 19
Q5 73 916 20 41 686 13
Source: INSTAT/EPM, Nos calculs

Les 20% les plus pauvres bénéficient de 20% des dépenses publiques consacrées aux SSE santé.
Cette situation est restée constante sur la période. Toutefois en 1999, l’incidence des dépenses
publiques en favuer des plus riches a baissé de 7%. Cette baisse s’est reportée au niveau de la
catégorie médiane. Les dépenses aux SSE profitent aux catégories pauvres car ensembles les
deux premiers quintiles ont bénéficié de 43% à 45% de l’incidence de ces dépenses. En prenant
en compte la catégorie médiane, l’incidence s’élève à 61% et 67%. Les dépenses réalisées pour
les consultations de base sont donc bien réparties au bénéfice des populations défavorisées.

Par conséquent, les tendances sont meilleures en considérant les dépenses SSE de santé et la
fréquentation des formations sanitaires de base dans lesquelles la consultation des pauvres est
plus élevée. En effet, les taux de contact des groupes les plus démunis sont les plus élevés au
niveau des structures de base, les plus riches fréquentant certainement les structures
secondaires et tertiaires ou encore les cliniques privées.

Cette situation revient à dire que les pauvres ne peuvent pas encore accéder aux services de
santé autres que les services de base, notamment les centres de référence. Pour améliorer cette
situation, l’augmentation du nombre des CHD2 est la première solution apportée par le
Ministère de la Santé afin de réduire le coût d’approche de la population en cas de
référence ; la deuxième solution est la sensibilisation de la population pour qu’elle crée
des mutuels pouvant financer leurs frais d’hospitalisation.

Cependant, il faut noter qu’en réalité, l’utilisation des centres de santé de base ainsi que des
hôpitaux de district reste faible avec un taux de consultation médicale à 0,46(EPM 99).
. Si on considère la situation par province, 3 groupes peuvent être constitués : Antananarivo et
Mahajanga, où plus de la moitié (55,7% et 50,3%) des malades et blessés sont allés en
consultation, Toliara et Fianarantsoa (47,8% et 42,9%) et enfin Antsiranana et Toamasina (39,8%
et 37,4%). Par rapport au milieu de résidence, l’EPM 99 montre un taux décroissant de
consultation au fur et à mesure de l’éloignement par rapport à la Capitale (de 76,5% à 42,3% en
milieu rural). Cela revient à dire qu’une amélioration du taux de consultation à 0,58
(objectif PAS/UE) nécessitera une augmentation proportionnelle du budget alloué aux SSE
Santé pour supporter les dépenses supplémentaires. Cette augmentation budgétaire
devrait être orientée beaucoup plus vers les provinces en retard, et vers les Districts à
proportion rurale élevée.

5. RECOMMANDATIONS

5.1. Contraintes et mesures actuellement mises en oeuvre dans le secteur Santé (en
matière de SSE)

17
PROGRAMME CONTRAINTES MESURES ACTUELLEMENT MISES EN OEUVRE

Lutte contre le • Sur le plan lutte antivectorielle : • renforcement du plateau technique des
Paludisme Ø la durée de l’efficacité des insecticides à effet rémanent à Provinces pour mettre effectivement en œuvre
appliquer dépend de la température, de l’humidité relative de les stratégies prioritaires du Programme « Roll
l’atmosphère, du type de la surface d’application, de la taille des Back malaria » et qui sont la prise en charge à
molécules de matière active base communautaire et l’extension de
Ø l’acceptation des moustiquaires imprégnées ou non d’insecticides à l’utilisation des moustiquaires imprégnées
effet rémanent est, dans les hautes terres centrales, affaiblie par un d’insecticides sous une autre couleur que le
obstacle d’ordre culturel. Cette limite se traduit par l’usage blanc.
traditionnel des toiles moustiquaires pour couvrir un mort pendant la • renforcement et mise en place du système
veillée funèbre. d’alerte sur les Hautes Terres Centrales et dans
• Sur le plan prise en charge précoce des cas : la zone intermédiaire du sud
Ø la couverture géographique encore faible du système de santé public • développement de la recherche opérationnelle.
et la concertation du système de santé privé dans les zones
accessibles.

Lutte contre la S’agissant de maladies dont les traitements, en prises supervisées des • sensibilisation/supervision des médecins des
Tuberculose et la médicaments, durent quelques mois, les contraintes sont : CSB2 pour la prise en main concomitante du
Lèpre • Liées à l’accessibilité difficile : « traitement directement observé »
Ø due à la faiblesse de la couverture géographique des centres de [TDO/Tuberculose], de la polychimiothérapie
santé associée à l’insuffisance d’infrastructure routière et à la [PCT/Lèpre] et le suivi des malades riverains des
mauvaise condition climatologique (saison de pluie) ; centres de santé.
Ø due au coût du transport dépassant les possibilités financières des • Institution (projet) d’un mécanisme d’incitation
ménages, associé aux frais de restauration/d’hébergement des en fonction du niveau des indicateurs de
accompagnateurs performance/résultats.
Ø due aux paramètres socio-culturels tels que l’analphabétisme, la • Renforcement des compétences managériales
forte pression des croyances et des coutumes, le faible accès à des 2 programmes par des formations spécifiques
l’information et à l’éducation en milieu rural en gestion et en méthodologie de suivi et
• liées à l’insuffisance qualitative et quantitative en personnels de d’évaluation des programmes tuberculose/lèpre.
santé due au gel de recrutement, actuellement levé pour le secteur • Elaboration de plan de médiatisation pour une
santé meilleure mobilisation sociale
En matière de lutte contre la lèpre, les contraintes sont liées au • Maintien de la situation d’absence de rupture de
positionnement mitigé du partenariat dans certains cas. stock en médicaments à tous les niveaux.

18
PROGRAMME CONTRAINTES MESURES ACTUELLEMENT MISES EN OEUVRE

Lutte contre la peste S’agissant d’une urgence médicale qui nécessite la précocité et • mise à disposition de la communauté du
l’efficacité de la prise en charge de tout cas suspect, la lutte contre la document sur l’algorithme communautaire pour
peste doit faire face : renforcer la prise en charge communautaire de
• à la lourdeur du processus du déblocage des fonds et du processus la peste [détection précoce des cas, intervention
administratif face aux urgences épidémiologiques. précoce, déclaration de toute situation
• à la mémoire négative que forge la communauté autour de ce anormale, constitution d’équipe d’intervention
qu’était la prise en charge des cas suspects de peste, générant ainsi rapide au niveau de la communauté, plaidoyers
la peur et, partant, l’attitude timorée favorisant l’extension de auprès des autorités pour la promotion des
proche en proche de l’épidémie. dispositifs de rat proofing]
• développement de la recherche opérationnelle.

Programme Elargi de • renforcement de la surveillance épidémiologique nécessitant un • renforcement du PEV par la stratégie avancée et
Vaccination fonds complémentaire par l’introduction du vaccin anti-hépatite B
• maintien des appuis financiers alloués pour certaines stratégies soutenue par la mobilisation sociale
d’amélioration des taux de couverture vaccinale
• augmentation de l’appui financier provenant du Gouvernement pour
achat des vaccins en vue de l’indépendance vaccinale
• formation des responsables en procédure de dédouanement pour
accélérer la réception des matériels/équipements nécessaires à
l’avancement du Programme Elargi de Vaccination

19
PROGRAMME CONTRAINTES MESURES ACTUELLEMENT MISES EN OEUVRE
Lutte contre les • en matière de prise en charge des maladies IST et de leurs • organisation de la PEC médicale et psychosociale
IST/VIH-SIDA partenaires: des personnes vivant avec le VIH.
- mettre à niveau les nouveaux prestataires à la prise en charge
(PEC) des IST selon l'approche syndromique • opérationalisation des Centres d'Information et
- mettre à jour les médicaments IST figurant dans la liste des de Diagnostic Anonyme/VIH – SIDA
Médicaments Essentiels Génériques
• en matière de connaissances sur le SIDA:
- renforcer le niveau de connaissances des femmes sur le SIDA.
- renforcer le niveau de connaissances des adolescents, surtout du • développement de la recherche opérationnelle :
sexe masculin, sur le SIDA. - dans la surveillance de la sensibilité aux
• en matière de connaissances des moyens de prévention: antibiotiques des agents des infections
- poursuivre les efforts de sensibilisation sur les moyens de sexuellement transmissibles
prévention, surtout les thèmes concernant "la fidélité à un seul - dans la définition des déterminants des
partenaire" et "l'utilisation des préservatifs" comportements sexuels
• en matière de comportement et attitude envers les séropositifs: - dans la recherche thérapeutique basée sur la
- poursuivre les efforts de sensibilisation de la population à pharmacopée traditionnelle
adopter les attitudes non discriminatoires vis-à-vis des personnes • suivi/évaluation continu de l'approche
vivant avec le VIH syndromique au niveau des SSD.

20
PROGRAMME CONTRAINTES MESURES ACTUELLEMENT MISES EN OEUVRE

Lutte contre la • concentration des actions sur les 3 premières années de la vie de • élaboration/révision et vulgarisation des textes
malnutrition l’enfant législatifs sur la nutrition et l’alimentation
• recherche de la synergie avec les autres interventions de • renforcement des capacités gestionnaires et
développement – menées dans le domaine de l’agriculture, de techniques à tous les niveaux
l’épargne–crédit, de l’environnement… – lors de l’implantation des • renforcement de la surveillance et la promotion
sites de nutrition communautaires. de la croissance à tous les niveaux
• développement de la prise en charge des enfants sévèrement • poursuite soutenue de la promotion de
malnutris par la mise en place de CRENI au niveau des CSB2 des l’allaitement maternel
régions nutritionnellement vulnérables ainsi qu’au niveau des CSB2 • apport adéquat en micronutriments [vitamine A,
de rattachement des sites de nutrition communautaires. Fer et acide folique, iodation du sel] aux enfants
• mise en place d’un système de pérennisation de l’iodation du sel et aux femmes
dans le pays et d’apport adéquat en vitamine A pour les groupes • renforcement de la prise en charge des malnutris
défavorisés par campagne de supplémentation de masse ciblant les sévères au niveau du Centres Hospitaliers de
enfants. District et des Centres de Santé de Base niveau
2.
• Renforcement de la participation
multisectorielle et de l’IEC en
nutrition/alimentation

21
5.2. Recommandations

En matière de gestion financière :

Pour permettre un meilleur suivi de l'utilisation du budget de fonctionnement du Ministère de la


Santé, surtout pour mieux identifier la part du budget réellement allouée pour les centres de
santé de base, une cellule chargée de l'analyse exhaustive de l'exécution budgétaire au niveau
de tous les gestionnaires du Ministère a été crée. Elle prend en compte, entre autres analyse, la
part des dépenses allouées aux CSB. Le principal problème s'observe au niveau de la répartition
interne du budget qui se fait généralement en défaveur des structures périphériques. Cette
cellule se charge normalement du suivi de la normalisation de cette répartition vers les
structures périphériques.

Pour le même objectif et afin de rendre plus efficace le suivi de l'exécution budgétaire, en
terme d'analyse des budgets réellement utilisés pour la population de base et dans le cadre de la
décentralisation, il est suggéré que les centres de santé au niveau des chefs lieux de commune
soient considérées comme des unités périphériques de gestion.

Au niveau des décaissements de l’aide extérieure, la simplification et l’harmonisation des


différentes procédures, par l’élaboration d’un guide unifié s’appliquant à l’ensemble des
bailleurs de fonds dans le cadre de la gestion des différents projets d'investissements, s’avèrent
utiles dans le but d’améliorer le taux d’absorption et optimaliser les investissements.

Les autres mesures recommandées sont :

1. Alléger les procédures de dédouanement afin d’éviter le retard de dotation en équipement et


matériels qui entrave l’ouverture des sites de prestations appuyer par une diminution des frais
d’emmagasinage

2. Afin d’améliorer l’impact auprès de la population, réorienter davantage l’allocation du


budget vers les investissements par la dotation en équipement pour l’amélioration des plateaux
techniques, la réhabilitation et les nouvelles constructions, d’une part, et dans l’approche
communautaire à travers le développement du système de référence et des alternatives de
prestations de service à b ase communautaire, d’autre part.

3. Instaurer le système de suivi financier périodique et l’audit au niveau des Provinces et des
Districts selon les procédures en vigueur en vue d’une gestion rationnelle des ressources.

5. Décentraliser la table ronde au niveau de chaque province autonome, intégrant les


partenaires financiers, la société civile et l’Etat dans la mise en œuvre du Plan de
Développement de la Province et des Districts.

En matière de gestion de programme de Santé de la Reproduction et PCIME

1. Assurer la mise en œuvre des autres composantes de la SR en considérant la PF comme porte


d’entrée.

2. Renforcer les activités de SR et PCIME en faveur des groupes défavorisées à travers les ONG et
association/groupement.

3. Augmenter le nombre de centres d’accueil multi fonctionnels pour adolescents et jeunes au


niveau des chefs lieux de district y compris les zones enclavées, en collaboration avec le
Ministère de la Jeunesse et des Sports.

4. renforcer l’IEC de proximité pour cibler les groupes illettrés et les ruraux.
22
5. Développer le partenariat et la convergence des interventions multisectorielles

6.Renforcer le mécanisme de coordination à tous les niveaux y compris le niveau


communautaire.

En matière de nutrition :

Une intervention qui s’attaque aux causes sous-jacentes, au niveau même des communautés,
s’avèrera plus efficace et la stratégie doit consister à prévenir la chute de croissance du
nourrisson durant les deux ou trois premières années, période critique de sa vie.

Il est également nécessaire de rechercher la synergie dans les interventions au niveau des
diverses régions cocernant le domaine de l’agriculture, de l’épargne-crédit, de l’environnement
… de manière à en minimiser l’impact sur l’état nutritionnel de la population.

Devant l’ampleur de la prévalence de la malnutrition sévère, il convient d’améliorer la prise en


charge des enfants sévèrement malnutris par la mise en place de CRENI’S au niveau des CSB2 des
régions nutritionnellement vulnérables ainsi que des CSB2 de rattachement des sites de nutrition
communautaires.

Concernant les carences en micro nutriments, il est recommandé de mettre en place un système
de pérennisation de l’iodation du sel dans le pays et d’assurer un apport adéquat en vitamine A
des groupes défavorisés par l’organisation de campagne de supplémentation de masse en
vitamine A des enfants.

En matière de vaccination :

1. renforcement de la surveillance épidémiologique nécessitant de la part des partenaires


un fonds supplémentaire
2. consolidation des stratégies telles que la campagne de mobilisation sociale, les stratégies
avancées et les revues mensuelles pour améliorer le taux de couverture vaccinale
3. réaliser l’indépendance vaccinale en augmentant la part du Gouvernement pour l’achat
des vaccins.

En matière de santé de la famille :

1. Assurer la mise en œuvre des autres composantes de la Santé Reproductive en


considérant la Planification familiale comme porte d’entrée.

2. Renforcer les activités de Santé Reproductive et Prise en charge intégrée des maladies
de l'enfant (PCIME) en faveur des groupes défavorisés à travers les ONG et
association/groupement.

3. Augmenter le nombre de centres d’accueil multi-fonctionnels pour adolescents et jeunes


au niveau des chefs lieux de district y compris les zones enclavées, en collaboration avec
le Ministère de la Jeunesse et des Sports.

4. Renforcer l’IEC de proximité pour cibler les groupes illettrés et les ruraux.

5. Développer le partenariat et la convergence des interventions multisectorielles

6. Renforcer le mécanisme de coordination à tous les niveaux y compris le niveau


communautaire.

23
En matière de lutte contre les IST/SIDA :

En ce qui concerne les Infections Sexuellement Transmissibles (IST) et les infections à VIH, les
problèmes de santé liés à la sexualité, à la procréatio n et aux produits sanguins, il a été d’abord
relever la précocité de l’âge à la première naissance avec, en 1997, 36% des jeunes de 15 – 19
ans sont déjà mères contre 29% en 1992 : ensuite la forte prévalence des IST avec 1282 pour
100 000 habitants ou 2,6% des consultations externes en 2000.

Les IST étant la porte privilégiée des infections à VIH, la population malagasy dont une de ses
caractéristiques est « sa grande jeunesse » avec 55,87% de moins de 20 ans (selon le RGPH 1993)
est fortement menacée par le SIDA.

De l’autre côté, selon les experts au niveau mondial, Madagascar figure parmi les rares pays à
faible prévalence pour le SIDA et, partant, dispose encore suffisamment de chance pour
échapper à une explosion épidémique. C’est ainsi que l’un des objectifs spécifiques du pays,
d’ici 2015, est de « maintenir à moins de 1% la prévalence de l’infection du VIH/SIDA au niveau
de la population [DSRP]

La réussite d’un tel défi serait fonction d’un élargissement soutenu de la riposte nationale par
une mobilisation de toutes les entités exerçant une influence certaine sur le comportement du
public. C’est ainsi que depuis 1997, conformément aux principes fondamentaux de la réforme
entreprise au sein du Ministère de la Santé, les activités de soins ont été confiées aux
prestataires qui sont les Services de Santé de District. Et en novembre 2000, la Cellule
multisectorielle de coordination a été créée au niveau de la Primature. Sous la direction d’un
Point Focal pour la lutte multisectorielle contre le SIDA, cette Cellule est soutenue par un
Comité Technique composé des représentants des différents Départements ministériels. Pour le
Ministère de la Santé, le Secrétaire Général est membre de la Cellule de Coordination et le
Directeur de la Lutte contre les Maladies Transmissibles est membre du Comité Technique.

CONCLUSION

L’augmentation de la part des ressources allouée aux SSE Santé tant sur le plan des dépenses
budgétaires avec 2,4% à 3,8% des dépenses publiques, que sur le plan des aides extérieures,
avec 2,4% à 4,6% de l’aide totale, a permis d’apporter une amélioration de la situation sanitaire
de la population malgache : amélioration des différents indicateurs d’impact au niveau de la
population, amélioration de l’incidence des dépenses par rapport au quintile des plus pauvres.

Mais cette augmentation reste insuffisante car même si une amélioration a été constatée au
niveau des impacts, ces derniers se situent encore globalement à un niveau inférieur à la
moyenne déjà faible de ceux des pays d’Afrique s ubsaharienne. En outre, l’objectif d’augmenter
le taux de consultation à 0,58 nécessite une augmentation proportionnelle des budgets de
fonctionnement et d’investissement alloués aux SSE.

Cependant, même si des allocations importantes sont allouées aux SSE, le suivi des exécutions
budgétaires, par contre, reste insuffisant, donc le niveau de décaissement reste faible.Ce qui
réduira de beaucoup l’éfficacité attendue sur l’amélioration de l’état de santé de la population.
Ainsi, il est primordial d’insister sur le renforcement de la cellule de suivi budgétaire du
Ministère de la Santé.

24
REPUBLIQUE DE MADAGASCAR SYSTEME DES NATIONS UNIES

MINISTERE DE L’ENERGIE ET DES MINES

Mise à jour de l’étude 20/20

Document Annexe IV

Secteur
Eau et Assainissement

Rédigé par : - Jean Herivelo RAKOTONDRAINIBE


- W. H. RANDRIAMANGA
- Marcel RAKOTOMAVO
- Joséphine RAVELOJAONA

Décembre 2001
SOMMAIRE

INTRODUCTION

1. ANALYSE DES DEPENSES BUDGETAIRES ALLOUEES AU SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 6

1.1. STRUCTURE ET EVOLUTION DES DEPENSES BUDGETAIRES DU MINISTERE DE L’ENERGIE ET DES MINES 6
1.2. LES DEPENSES BUDGETAIRES CONSACREES AUX SERVICES SOCIAUX ESSENTIELS DE L’EAU ET DE
L’ASSAINISSEMENT 7

2. ANALYSE DE L’AIDE EXTERIEURE AU SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 8

2.1. STRUCTURE ET EVOLUTION DE L’AIDE AU DEVELOPPEMENT SOCIAL 8


2.2. L’AIDE CONSACREE AUX SSE EAU ET ASSAINISSEMENT 9

3. EVOLUTION DES INDICATEURS RELATIFS A L’EAU ET L’ASSAINISSEMENT 10

4. INCIDENCE DES DEPENSES EN EAU ET ASSAINISSEMENT SUR LES PAUVRES 11

5. RECOMMANDATIONS 12

5.1. CONTRAINTES ET PERSPECTIVES DANS LE SECTEUR DE L’EAU ET DE L’ASSAINISSEMENT 12


5.2. RECOMMANDATIONS 13

CONCLUSION

LISTE DES TABLEAUX

TABLEAU 1 : REPARTITION DES DEPENSES BUDGETAIRES DU MEM


TABLEAU 2 : DEPENSES PUBLIQUES CONSACREES AUX SERVICES SOCIAUX ESSENTIELS EAU ET ASSAINISSEMENT
TABLEAU 3 : EVOLUTION DE L’AIDE AU DEVELOPPEMENT SOCIAL
TABLEAU 4 : EVOLUTION DU TAUX DE DESSERTE EN MILIEU URBAIN
TABLEAU 5 : EVOLUTION DU TAUX DE DESSERTE EN MILIEU RURAL
TABLEAU 6 : SITUATION DE L’ACCES AUX INSTALLATIONS D’EVACUATION DES EXCRETA
TABLEAU 7 : INCIDENCE DES DEPENSES PUBLIQUES EN EAU ET ASSAINISSEMENT SUR LES PAUVRES
TABLEAU 8 : PROGRAMME D’ACTIONS PRIORITAIRES
TABLEAU 9 : RECAPITULATION DES COUTS

2
LISTE DES ABREVIATIONS

AEPG : Alimentation en eau potable de groupe


AES : Alimentation en eau dans le Sud
BF : Borne fontaine
BP : Branchements particuliers
DEA : Direction de l’eau et de l’assainissement
DSRP : Document de stratégie de réduction de la pauvreté
EPM : Enquête prioritaire auprès des ménages
INSTAT : Institut national de la statistique
JIRAMA : Jiro sy Rano Malagasy (eau et électricité de Madagascar)
MEM : Ministère de l’Energie et des Mines
PAEPAR : Projet pilote d’alimentation en eau potable et d’assainissement en milieu rural

SAGS : Service de l’assainissement et du génie sanitaire


SAMVA : Service autonome pour la maintenance de la ville d’Antananarivo
SSE : Services sociaux essentiels

TBS : Tableau de bord social

3
INTRODUCTION

S’il est vrai que l’argent est le nerf de la guerre, il est tout aussi vrai que l’eau, c’est
la vie. Il n’est en effet plus besoin de démontrer l’importance du rôle que joue l’eau dans le
développement et la compétitivité de l’économie, ainsi que dans l’amélioration des conditions
de vie des populations. Cette réalité met donc en évidence la nécessité de mener une politique
rationnelle d’approvisionnement en eau potable et en assainissement, et de mettre en place
une politique de gestion de ce secteur.

Madagascar dispose d’un important potentiel de ressources aussi bien en eaux


souterraines qu’en eaux de surface pérennes. Les ressources apparaissent très largement
supérieures aux besoins. Elles sont estimées à 355 milliards de m3 d’eaux de surface et 140
milliards de m3 en eaux souterraines. Cependant, la question de l’eau potable demeure toujours
une préoccupation nationale. En effet, les ressources en eau sont inégalement réparties sur le
territoire et surtout très insuffisamment exploitées, dans la mesure où le secteur souffre
énormément non seulement de la modicité des ressources financières qui lui sont allouées, mais
aussi des difficultés de mobilisation de celles-ci.

En janvier 2001, le Code de l’eau a été adopté. Ce code fixe les grandes orientations
de l’exploitation et de la gestion des ressources en eau du pays telles que : i) la participation
des communautés aux aménagements ; ii) la limitation des institutions à un rôle de promoteur
et d’encadrement technique ; iii) l’implication des structures décentralisées ; iv) la fixation
d’un cadre juridique adapté aux conditions locales ; et v) la responsabilisation du secteur privé
dans les systèmes de gestion des réseaux d’adduction d’eau, avec une implication de l’Etat au
niveau de l’encadrement technique, juridique et financier. Le Code de l’Eau montre
l’engagement du gouvernement malgache à assurer aux populations un accès universel,
efficace et durable à l’eau potable et aux installations d’assainissement.

Du point de vue organisationnel, le secteur de l’eau et de l’assainissement qui est


dépendante du Ministère chargé de l’Energie et des Mines (MEM), est organisé autour des quatre
grands départements suivants.

(i) la Direction de l’exploitation de l’eau du Ministère de l’Energie et des Mines,


direction centrale en charge de la conception, la mise en œuvre et la gestion de la
politique gouvernemental d’approvisionnement en eau potable,
(ii) l’Alimentation en Eau dans le Sud (AES), Etablissement Public à Caractère Industriel
et Commercial, placé sous la tutelle du MEM, chargé de l’approvisionnement en eau
potable dans la région du sud par distribution d’eau par camions-citernes,
exploitation d’un pipe-line, impluvia, et 5 petites adductions d’eau par pompage.
Cet établissement intervient en milieu rural en général, et dans les villes
d’Ambovombe et de Beloha
(iii) le Service Autonome pour la Maintenance de la Ville d’Antananarivo (SAMVA),
Etablissement Public à Caractère Industriel et Commercial, placé sous la tutelle du
Ministère de l’aménagement du territoire et du développement des Villes (MINATV),
chargé de la gestion de l’assainissement d’Antananarivo (eaux usées, ordures)
(iv) et, le Service de l’Assainissement et du Génie Sanitaire (SAGS), sous tutelle du
Ministère de la Santé, chargé des actions de développement des latrines en milieu
rural.

La présente étude se situe dans le cadre du suivi de la mise en œuvre de l’initiative 20-
20. Elle vise à mesurer l’impact et l’incidence des dépenses de l’Etat et des dépenses en
matière d’aide extérieure en eau et assainissement sur la population et à émettre des
recommandations pour en améliorer l’accès. L’étude se consacrera principalement aux services

4
sociaux essentiels (SSE) dans le secteur de l’eau et de l’assainissement. Ces SSE concernent
l’accès à l’eau potable, et aux installations d’évacuation des excréta (latrines) et des eaux
usées domestiques en milieux urbain et rural.

Dans un premier temps, l’étude portera sur l’analyse des dépenses budgétaires pour ce
secteur afin d’en déterminer la structure et l’évolution. Ensuite, elle se consacrera à l’analyse
particulière de l’aide extérieure à l’eau et l’assainissement. Elle portera par la suite sur le suivi
de l’évaluation de l’impact et de l’incidence de ces dépenses sur l’accès des populations, en
particulier les plus pauvres, à l’eau potable et à l’assainissement. Enfin, la dernière partie sera
consacrée à la formulation de recommandations.

5
1. ANALYSE DES DEPENSES BUDGETAIRES ALLOUEES AU SECTEUR EAU ET
ASSAINISSEMENT1

Il convient de rappeler que le secteur de l’eau et l’assainissement constitue un sous


secteur au sein du Ministère chargé de l’énergie et des mines. Le dit Ministère est également
amené à s'occuper d’actions de latrinisation et d'éducation à l'hygiène. En outre,
l’assainissement dispose d’un volet à l’intérieur du Ministère de la santé. La multiplicité des
sources de données a eu pour conséquence les difficultés liées à la collecte de l’information
financière. Ces difficultés ont été une contrainte majeure dans l’analyse des dépenses
publiques y afférentes.

1.1. Structure et Evolution des dépenses budgétaires du Ministère de l’Energie et des


Mines

TABLEAU 1 : Répartition des dépenses budgétaires du MEM (milliards FMG)

Taux de
variation variation variation croissance
RUBRIQUES 1997 annuelle 1998 annuelle 1999 annuelle 2000 moyenne
FONCTIONNEMENT 5,3 3,8% 5,5 61,8% 8,9 -19,1% 7,20 7,96%
% du Total 8% 6% 8% 12%
Personnel 0,70 23,8% 0,86 21,6% 1,05 247,2% 3,64 51,19%
% du Fonct. 13% 16% 12% 51%
Biens & Services 4,60 0,7% 4,64 69,3% 7,85 -54,7% 3,56 -6,22%
% du Fonct. 86,86% 84,32% 88,22% -44,0% 49,44%
INVESTISSEMENTS 58,90 50,6% 88,70 18,9% 105,50 -50,2% 52,50 -2,83%
% du Total 92% 94% 92%
TOTAL MEM 64,2 46,7% 94,2 21,4% 114,4 -47,8% 59,7 -1,80%
Fonct MEM / Fonct.Etat 0,39% 0,31% 0,40% 0,28%
Invest MEM / Invest. 4,7% 5,9% 6,4% 14,1%
MEM en % PIB 0,4% 0,5% 0,5% 0,2%
MEM Per Capita (Fmg) 4 652 6 634 7 836 3 958
MEM / Dép. publiques 2,23% 2,66% 2,74% 1,49%

Sources : Opérations générales du Trésor (base engagement), MEM/DEA (base engagement)

Au cours de la période sous revue, les dépenses budgétaires du Ministère de l’énergie


et des mines ont connu une croissance régulière jusqu’en 1999. Cependant, leur poids dans les
dépenses de l’Etat n’a guère atteint les 3%. Ces dépenses affichent même une chute d’environ
2% en moyenne annuelle, à cause principalement de la très faible dépense constatée en 2000,
lié à la faible capacité d'absorption de crédits alloués (moyenne 50 à 80% de taux
d'engagement). En effet, en 2000, on a enregistré une faiblesse au niveau des capacités
d'exécution des projets, du fait que la plupart des projets, objets des requêtes de financement
présentées antérieurement par le secteur eau et assainissement, n'étaient qu'en phase de
démarrage.

1
Les données sur les dépenses publiques examinées sont issues de la Direction de l’exploitation de l’eau
du Ministère de l’Energie et des Mines (MEM), de l’AES (Alimentation en eau du Sud) de la SAMVA (Service
autonome pour la maintenance de la ville d’Antananarivo) et du SAGS (Service de l’assainissement et du
génie sanitaire) du Ministère de la Santé.

6
En proportion du nombre d’habitant, les dépenses du secteur se sont élevées de 4652
FMG à 7836 FMG entre 1997 et 1999 avant de baisser à 3958 FMG, soit environ un dollar
seulement. En pourcentage du PIB, celles-ci n’ont pas pu atteindre 1% pendant la période
observée.

La répartition globale des dépenses du secteur montre que plus de 90% des dépenses
sont consacrées aux investissements contre moins de 10% au fonctionnement. La raison en est
que le secteur est un secteur d’investissement dans la mesure où il s’agit d’exploitation de
ressources naturelles. Cette répartition est aussi le reflet d’une insuffisante dotation du secteur
en personnel. En effet, les dépenses en personnel ne consomment qu’en moyenne 20% des
ressources allouées au fonctionnement.

Par rapport au budget de fonctionnement de l'Etat, le fonctionnement du secteur


Energie et mines ne représente que 0,35% en moyenne pendant les quatre dernières années
pour des investissements qui vont de 5% à 14% des investissements publics.

Le faible niveau des allocations pourrait traduire le peu d’intérêt qu’ont les pouvoirs
publics dans le développement du secteur de l’Energie et des Mines, alors qu’il est, à travers les
exportations des produits du sous-sol, pourvoyeur de devises pour le pays. La faiblesse de
l’allocation des ressources va également peser sur le développement et l’exploitation des
ressources en eau du pays, mais également sur les efforts d’assainissement.

1.2. Les dépenses budgétaires consacrées aux services sociaux essentiels de l’eau et de
l’assainissement

La faible allocation des dépenses publiques se répercute automatiquement sur le


financement de l’eau et de l’assainissement. En effet, le volume global des dépenses dans ces
domaines qui a certes connu une croissance moyenne de 27,7% sur la période étudiée ne s’est
situé qu’à seulement 6,5% à 18,5% des dépenses du MEM. Ce qui représente la modique somme
de 301 FMG à 733,5 FMG, per capita par an, soit moins de la moitié d’un dollar de 1997 à 2000,
à peine le prix d’un fût de 200 litres d’eau. Cette situation est assez préoccupante en raison de
l’importance des effets induits sur l’état de santé de la population, notamment les maladies
d’origine hydrique.

La répartition de ces dépenses entre fonctionnement et investissements indique une


relative prépondérance des investissements (plus de 50% en moyenne) au cours de la période.
Cependant, les salaires absorbent au mois la moitié de ces dépenses de fonctionnement et les
investissements dans l’eau et l’assainissement ne représentent que 2,2 à 11,9 % des
investissements déjà reconnu comme étant très faible dans le MEM. Ceci peut s’expliquer par la
non prise en compte du fait que des réalisations concrètes, notamment les infrastructures
d’approvisionnement en eau et assainissement en milieu rural, peuvent être entièrement
financées par les fonds nationaux si une allocation suffisante à partir du budget national pouvait
être disponible.

7
TABLEAU 2 : Dépenses publiques consacrées aux Services sociaux essentiels Eau et
Assainissement (milliards FMG)

Taux de
variation variation variation croissance
1.2.1.1.1 RUBRIQUES 1997 annuelle 1998 annuelle 1999 annuelle 2000 moyenne
Fonct. EAU & ASS. 2,87 13,9% 3,27 3,0% 3,37 43,5% 4,83 13,9%
% du total 69,1% 39,4% 34,9% 43,7%
Pers. EAU & ASS. 1,31 39,6% 1,83 -7,4% 1,69 16,5% 1,97 10,8%
% du fonct. 45,6% 55,8% 50,2% 40,8%
B et Sces EAU & ASS. 1,56 -7,6% 1,44 16,1% 1,68 2,86 16,3%
% du fonct. 54,4% 44,2% 49,8% 59,2%
Invest. EAU & ASS. 1,28 292,2% 5,04 24,7% 6,28 -0,8% 6,23 48,4%
% du total 2,2% 160,4% 5,7% 4,9% 6,0% 99,4% 11,9% 52,8%
TOTAL EAU & ASS. 4,16 99,9% 8,31 16,2% 9,65 14,7% 11,07 27,7%
fonct. E&A / fonct. MEM 54,2% 59,5% 37,8% 67,1%
invest. E&A / invest. MEM 2,2% 5,7% 6,0% 11,9%
Eau & Ass. / Dép. MEM 6,5% 8,8% 8,4% 18,5%
Eau & Ass.per capita(Fmg) 301,09 584,93 660,89 733,51
Eau & Ass. / Dép. pub. 0,1% 0,2% 0,2% 0,3%
Eau & Ass. en % du PIB 0,02% 0,04% 0,04% 0,04%
Source : Opérations générales du Trésor (base engagement), MEM/DEA (base engagement)

Globalement, les dépenses publiques consacrées à l’eau et l’assainissement se situe


dans une fourchette de 0,1% à 0,3% des dépenses publiques totales. Il apparaît donc évident
que l’impact d’un niveau aussi bas de financement ne peut être assez important pour permettre
d’accroître l’accès à l’eau potable et l’assainissement à la majorité de la population, y compris
les populations pauvres. Elle est la traduction du fait que le secteur de l'eau et de
l'assainissement n'a pas été mis dans les priorités nationales.

Aussi, face à l’ampleur des efforts restants à fournir, les prochaines dotations
budgétaires devraient refléter la volonté politique dans la lutte contre la pauvreté, à travers
une révision radicale de la clé de répartition des crédits. Le pari d’accroître l’accès à l’eau
potable et à l’assainissement ne pourra être tenu qu’à ce prix.

Une part de 6% des dépenses publiques totales doit être consacrée au secteur de l'Eau
et de l'Assainissement, en vue de respecter la mobilisation de 20% des ressources publiques pour
les secteurs sociaux. Par conséquent, un complément de financement de 5,7% des dépenses
publiques totales est nécessaire.

2. ANALYSE DE L’AIDE EXTERIEURE AU SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT

2.1. Structure et Evolution de l’aide au développement social

Il est à noter que la classification fonctionnelle (par secteur) du Rapport sur la


coopération pour le développement diffère de celle du budget national. Ainsi, l’eau et
l’assainissement est contenu dans le secteur du développement social plutôt que dans celui des
ressources naturelles et énergie, tel que existant dans la nomenclature budgétaire. Ceci
s’explique par le caractère effectivement social de l’eau et l’assainissement.

D’une manière générale, l’aide extérieure consacrée au Développement social a


largement baissé en terme courant de 1997 à 2000, soit une régression moyenne de 10,7%. En
termes constants, cette baisse a atteint en réalité 16,6%. Cette situation est due à la
diminution en 2000 des financements extérieurs au développement urbain dont la part dans

8
l’aide au développement social est la plus conséquente, dans la mesure où elle représente
environ 67% des financements totaux.

TABLEAU 3 : Evolution de l'aide au Développement social (millions USD)

Taux de
Variation Variation Variation croissance
2.1.1.1.1.1.1 RUBRIQUES 1997 annuelle 1998 annuelle 1999 annuelle 2000 moyenne
LEGISLATION ET ACTION SCIALES 1,7 -1,90% 1,7 17,18% 2,0 -1,35% 2,0 3,19%
DEVELOPPEMENT URBAIN 7,4 20,29% 8,9 157,24% 22,9 -62,51% 8,6 3,78%
EAU POTABLE ET ASSAINISSEMENT 10,0 6,42% 10,7 -64,71% 3,8 -47,62% 2,0 -33,40%
LOGEMENT 0,0
CULTURE 0,5 -87,20% 0,1 124,31% 0,1 -6,39% 0,1 -27,99%
PREVENTION CRIME ET DROGUES 0,4 -67,31% 0,1 78,52% 0,2 -67,17% 0,1 -33,84%
SSE Eau & Assainissement 10,0 6,42% 10,7 -64,71% 3,8 -47,62% 2,0 -33,40%
Total Dvt Scial 20,1 6,87% 21,5 35,18% 29,0 -56,16% 12,7 -10,79%
Aide Dvt. Social / Aide totale 2,9% 6,6% 7,7% 4,3%
Aide Dvt. Social per capita (USD) 1,5 1,5 2,0 0,8
Aide Dvt. Social per capita (FMG) 7 426 8 227 12 491 5 708
Aide Dvt. Social ( % PIB) 0,6% 0,6% 0,8% 0,3%
Eau & Ass. / Aide totale 1,5% 3,3% 1,0% 0,7%
Eau & Ass. ( % du PIB) 0,3% 0,3% 0,1% 0,1%
Eau & Ass.per capita ( USD) 0,7 0,8 0,3 0,1
Eau & Ass.per capita ( FMG) 3 711 4 094 1 623 886
Source: Base de données: Rapport sur la coopération au développement, Ministère du Plan/PNUD

L’aide au développement social per capita représente sur la période 7426 FMG (1,5$)
en 1997 et 5708 FMG (0,8$) en 2000. Malgré cette baisse au niveau de l’aide par capita, l’aide
au secteur est passée de 2,9% à 4,3% du volume globale de l’aide publique au développement.

Cette aide est très concessionnelle car constituée à plus de 60% de don, l’aide non
remboursable ayant atteint 91% en 2000. Ceci traduit nettement le caractère hautement social
de ce secteur et profite au financement des volets eau et assainissement.

2.2. L’aide consacrée aux SSE eau et assainissement

Après avoir constitué plus de la moitié de l’aide au développement social en 1997 et


1998, l’aide consacrée à l’eau et l’assainissement a connu une inflexion en 1999 qui s’est
poursuivie en 2000. Le taux de croissance moyenne annuelle a été donc de -33,4%. Elle est la
résultante du manque de coordination au niveau du déblocage des crédits, entraînant
l’inefficacité dans l’utilisation des fonds nationaux de contrepartie qui servent à assurer le
fonctionnement des projets.

Cette baisse a contribué à faire décroître le rapport aide à l’eau et l’assainissement sur
aide totale qui passe de 1,5% à 0,7%. Ce niveau de financement extérieur équivaut à 3711 FMG
(0,7$) par habitant en 1997 et seulement 886 FMG (0,1$) par habitant en 2000.

Pour arriver aux 6% de l’aide totale, pour le secteur de l'Eau et de l'Assainissement, qui
doivent permettre de respecter la mobilisation de 20% des ressources extérieures pour les
secteurs sociaux, ce secteur a besoin d'un complément de financement de 5,3% de l’aide totale.

9
3. EVOLUTION DES INDICATEURS RELATIFS A L’eau et L’assainissement

Cette analyse va être faite, pour le milieu urbain, par l’étude de l’évolution des
infrastructures de la JIRAMA (la société nationale de production et d’exploitation d’eau à
l’échelle industrielle), c’est-à-dire les bornes-fontaines (BF) et branchements particuliers (BP),
et pour le milieu rural, par l’examen de l’évolution des adductions, des puits et forages.

TABLEAU 4 : Evolution du taux de desserte en milieu urbain

RUBRIQUES 1997 1998 1999 2000


Bornes Fontaines 2 574 2 523 2 557 2 887
Branchements Particuliers 84 042 88 550 84 690 89 289
Population desservie 500 pop/BF 1 287 000 1 261 500 1 278 500 1 443 500
Population desservie 10pers./BP 840 420 885 500 846 900 892 890
Pop. totale desservie par JIRAMA 2 127 420 2 147 000 2 125 400 2 336 390
Population urbaine 2 916 000 3 562 000 3 741 000 3 927 000
Pop.dess par BF/Pop. Urb. 44,136% 35,415% 34,175% 36,758%
Pop.dess par BP/Pop. Urb. 28,821% 24,860% 22,638% 22,737%
Taux de desserte 72,957% 60,275% 56,814% 59,496%
Source : Tableau de Bord Social, JIRAMA - PAEPAR

En milieu urbain, la JIRAMA n’a pas été à même de démultiplier ces installations d’eau
courante. En effet, le nombre de bornes fontaines réalisées pendant les quatre années n’est
que de 313 unités tandis que celui des branchements particuliers est de 5248. En raison de ce
faible rythme de réalisation, conjugué à l’accroissement de la population, le taux de desserte
en milieu urbain a évolué à la baisse, passant de 72,9% en 1997 à 59,4% en 2000.

TABLEAU 5 : Evolution du taux de desserte en milieu rural

RUBRIQUES 1 997 1 998 1 999 2 000


Nombre de Puits et Forages 1 723 1 787 1 884 2 549
Pop. desservie (200 pers./Puits ou Forages) 344 600 357 400 376 800 509 800
Nombre d'AEPG & d'AEPP 912 986 1 111 1 179
Population desservie (500 pers./AEPG) 456 000 493 000 555 500 589 500
Population Totale desservie 800 600 850 400 932 300 1 099 300
Population totale Rurale 10 584 000 10 661 000 10 909 000 11 158 000
Pop dess par Puits ou forage/Pop. Rur. 3,26% 3,35% 3,45% 4,57%
Pop dess par AEPG/Pop. Rur. 4,31% 4,62% 5,09% 5,28%
Taux de desserte 7,56% 7,98% 8,55% 9,85%
Source : Tableau de Bord Social, JIRAMA -PAEPAR

En milieu rural, les ouvrages exécutés concernent les puits et forages ainsi que les
adductions d’eau. Sur les quatre années, le nombre de puits et forages réalisé est de 826
ouvrages alors que celui des adductions d’eau gravitaires est de 267. Ce faisant, le taux de
desserte a connu une hausse de 2 points.

10
TABLEAU 6 : Situation de l’accès aux installations d'évacuation des excréta

Type de toilette Antananarivo Fianarantsoa Toamasina Mahajanga Toliary Antsiranana Madagascar


avec chasse d'eau 2,7 1,8 1,7 2,1 0,2 1,8 1,8
latrines creusées 80,2 33,8 51,7 19,9 21,7 27,1 43,9
Tinette 1,1 1 16,7 0,8 0,6 12 4,4
Total disposant
d'installation 84 36,6 70,1 22,8 22,5 40,9 50,1
3.1.1.1.1.1.1.1.1 Autres 2,3 2 0,5 0,8 2,6 0,1 1,6
dans la nature 13,7 61,4 29,4 76,5 83,9 59 48,2
Sans installation 16 63,4 29,9 77,3 86,5 59,1 49,8
Source : EPM 1999 (dans TBS Déc.2000)

Ce tableau montre qu’il y a encore 49,8 % des ménages à Madagascar en 1999, qui ne
disposent pas d’installations d’évacuation d’excréta, le milieu urbain étant plus favorisé que le
milieu rural. Dans la province d’Antananarivo, du fait de l’influence de la capitale, la
proportion des ménages ne disposant pas d’installation n’est que de 16% contre 86,5% pour la
province de Toliary. Cette inégalité se constate également en matière d’évacuation des eaux
usées, les couvertures urbaine et rurale étant respectivement de 49% contre 5%2.

4. INCIDENCE DES DEPENSES EN EAU ET ASSAINISSEMENT SUR LES PAUVRES

TABLEAU 7 : Incidence des dépenses publiques en eau et assainissement sur les pauvres

Quintiles de revenu INCIDENCE


1997 1999
Les 20% les plus pauvres 15 7
Q2 16 12
Q3 15 13
Q4 21 25
Les 20% les plus riches 33 43
TOTAL 100 100
Source: INSTAT (EPM 1997, 1999), Nos calculs

L’étude montre que les 20% les plus riches de la population ont bénéficié de la plus
forte proportion des dépenses publiques relatives à l’eau et l’assainissement en 1997. Cette
catégorie a enregistré un gain de 10 points en 1999. Dans le même temps, les 20% les plus
pauvres de la population n’ont bénéficié que de 15% desdites dépenses, proportion qui s’est
amenuisée au fil du temps avec une perte de 8%. En réalité, les pauvres (deux premiers
quintiles) ont perdu de leurs parts, déjà faibles, au profit des riches (deux derniers quintiles).
Cette situation peut être imputable aux coûts des ouvrages réalisés dans les villes
comparativement à ceux qui sont exécutés dans les zones rurales.

En outre, le nombre de personnes ayant accès à l’eau potable a diminué entre 1993 et
1999 pour le quintile le plus pauvre3. Ceux qui ont accès à l’eau potable sont en grande
2
Il s’agit de chiffres cités en 1994 montrant une situation très préoccupante. Mais comme il n’y a jamais eu
d’investissements mobilisés pour entreprendre des travaux, cette situation est restée la même jusqu’à présent.
3
Evolution de la pauvreté à Madagascar : 1993-1999, INSTAT, Avril 2001

11
majorité des résidents en zones urbaines : moins de 10% de la population rurale avait accès à
l’eau potable alors qu’environ 60% de la population urbaine en bénéficiait.

Des actions doivent donc être entreprises urgemment pour inverser rapidement cette
tendance en vue de ne pas compromettre un plan social important de la vie.

Il est donc impératif de non seulement accroître les ressources financières affectées à
ces secteurs mais la stratégie doit être basée sur la réalisation des infrastructures hydrauliques
en milieu rural, plus précisément les puits et forages équipés de pompes manuelles qui sont
moins onéreuses et touchent en plus un maximum de personnes.

Le gouvernement devra alors élaborer au plus vite une stratégie nationale en matière
de développement dans le domaine afin de se donner les moyens d’investissement par une plus
grande contribution des ressources internes et un plaidoyer auprès des bailleurs de fonds. En
effet, avec au rythme de croissance démographique actuelle du pays, cette tendance à la
baisse constitue un problème majeur pour une large majorité de la population, notamment ceux
vivant en milieu rural, qui est la plus exposée aux maladies d’origine hydrique.

5. RECOMMANDATIONS

5.1. Contraintes et perspectives dans le secteur de l’eau et de l’assainissement

En termes de plan d’actions, les activités à réaliser sont les suivantes:


1. Poursuivre la réalisation des projets actuellement en cours dans les meilleures
conditions possibles, en vue d’accélérer la mise en place de nouvelles
infrastructures;
2. Mettre en application le Code de l’eau pour que les intervenants du secteur de l’eau
et de l’assainissement puissent travailler dans un cadre légal, réglementaire et
institutionnel, sécurisants, favorables et incitatifs. Ceci implique notamment la mise
en place de l’Autorité Nationale de l’Eau et de l’Assainissement
3. Obtenir les financements nécessaires, notamment par l’accroissement des
contributions financières des investisseurs privés, des agences de financements
extérieurs, et de l’Etat ainsi que des bénéficiaires, par le système de recouvrement
des coûts.
4. Développer les actions d’IEC, de mobilisation communautaire, de renforcement des
capacités nationales et locales, de valorisation et de motivations des ressources
humaines.
5. Renforcer les outils et structures de suivi/évaluation du secteur de l’eau et de
l’assainissement, pour permettre d’évaluer les efforts entrepris et d’apprécier
objectivement les impacts obtenus.
6. En matière d’assainissement, mener des actions spécifiques qui consisteront à
éduquer et mobiliser :
- les ménages à se doter d’infrastructures d’évacuation des excrétas, si possible
les fosses septiques, au moins les latrines,
- les communes pour la mise en place des infrastructures d’évacuation des eaux
usées domestiques dans le cadre d’un service public efficace ou par le
développement des initiatives privées pour les fosses septiques.

12
Le programme d'actions prioritaires et récapitulation des coûts

TABLEAU 8 : Programme d'actions prioritaires

En cours
Activités 2002 2003 2004
Mise en Application du Code de l'Eau * * *
Augmentation des infrastructures
• Puits et Forages * * *
• Adductions d'Eau Potable Gravitaire * * *
• Extension Réseau JIRAMA * * *
Restructuration du Secteur
• Ouverture du Capital de la JIRAMA * * *
• Décentralisation de la Gestion du secteur aux * * *
Provinces Autonomes
Recouvrement des coûts * * *
Nouvelles mesures
Renforcement de la Capacité Nationale
• Formation des Agents * * *
• Recrutement complémentaire * * *

TABLEAU 9 : Récapitulation des coûts ( en milliards de FMG)

En cours
Activités 2002 2003 2004
Mise en application du Code de l'Eau PM PM PM
Augmentation des infrastructures 212 220 228
• Puits et Forages
• Adductions d'Eau Potable Gravitaire
• Extension Réseau JIRAMA
Restructuration du Secteur 134 142 150
Recouvrement des coûts (Développement des 75 75 75
actions d'IEC - suivi et évaluation)
Nouvelles mesures
Renforcement de la Capacité Nationale 45 45 45
• Formation des Agents
• Recrutement complémentaire

5.2. Recommandations

Au vu de l’analyse des contraintes ci-dessus et en concordance avec le DSRP(document


de stratégie pour la réduction de la pauvreté), dans le but d’atteindre l’objectif de l’initiative
20-20, en vue d’une réduction effective de la pauvreté à Madagascar, dans les horizons définis
dans le DSRP, les propositions de mesures suivantes sont faites :

1. Augmenter le montant des ressources allouées au secteur de l’eau et de


l’assainissement.

Le secteur de l’eau et de l’assainissement doit bénéficier d’un complément


d’allocation budgétaire de 5,7% pour le budget national, et 5,3% pour les crédits extérieurs.
Il faut signaler que les dépenses en coûts locaux (acquisition de matériaux de
construction et de tuyauterie, carburant, main d’ œuvre) peuvent suffire pour réaliser les AEPGs

13
rurales et les puits, sans recourir aux fonds extérieurs, dans le cadre d’actions basées sur la
participation communautaire. Cette approche pourrait rapidement permettre de développer
l’accès des populations pauvres du milieu rural à l’eau potable.

2. Restructurer le secteur de l’eau et de l’assainissement pour résoudre le


problème de faible capacité d’absorption de crédit en favorisant l’approche communautaire

Le faible développement du secteur a été dû au fait que l’administration était trop


engagée dans certaines activités opérationnelles, d’une part et d’autre part, avait une
approche trop centralisée dans l’exécution des projets.
La nouvelle loi portant entre autres sur la réorganisation du secteur (Code de l’eau) a
fixé les nouvelles orientations des interventions tracées par le désengagement de l’Etat, la
décentralisation, l’intervention du secteur privé et des ONGs, et surtout la participation
communautaire. Il faut donc assurer la mise en application effective du Code de l’eau.

3. Recruter et former les ressources humaines.

Il s’agirait à la fois de recruter et de former des cadres, au niveau central et dans les
provinces dans le cadre de la décentralisation et de la déconcentration.
Il faut développer les capacités de l’administration pour une organisation efficace dans
l’exécution des projets. Pour cela, il faudrait arriver à assurer la décentralisation de
l’exécution des projets, une augmentation des budgets de fonctionnement pour la mise en
place de bureau de projet par province et améliorer la motivation du personnel administratif.
Cela peut être obtenu par la révision de la répartition du budget de fonctionnement
par un accroissement du montant global, et de l’augmentation des dépenses en salaires par
rapport aux dépenses hors salaires.

4. Alléger les procédures de déblocage et de décaissement des fonds

Il faut arriver à mettre les crédits suffisants en place le plus tôt possible dans l’année
budgétaire. Il faudra aussi alléger les procédures de passation de marchés.

5. Améliorer et renforcer la coordination des actions menées dans le secteur.

Les allocations financières pour les services sociaux essentiels du secteur eau et
assainissement sont éparpillés dans plusieurs départements et organismes et la situation pour le
secteur assainissement est encore pire puisqu’à Madagascar il n’existe pas de département
officiellement responsable du dit secteur dans son ensemble. Il est très difficile d’organiser une
utilisation rationnelle des crédits. Il est donc proposer de regrouper sous la responsabilité
d’une seule institution les actions de développement du secteur de l’eau et de l’assainissement.

6. Dans la programmation des travaux, se baser sur les demandes réelles venant
des populations et s’appuyer sur l’intégration effective des populations bénéficiaires dans
l’identification, la réalisation, la gestion des projets.

Les projets à mettre en priorité sont ceux ayant des impacts directs et rapides sur
l’amélioration des conditions de vie des populations. Ils sont caractérisés par une intégration
des populations bénéficiaires dans toutes les phases d’exécution. Cette approche permet aussi
d’assurer la pérennisation des installations mises en place.

7. Rationaliser et prioriser les allocations budgétaires.

Il faut arriver à mettre plus de financements issus des Ressources Propres Internes dans
la réalisation d’infrastructure d’eau et d’assainissement pour les plus pauvres, c’est-à-dire les

14
AEPG et les puits et forages en milieu rural, et les Bornes Fontaines et les branchements
particuliers sociaux (subventionnés) pour le milieu urbain.

CONCLUSION

Pour conclure, l’objectif de l’Initiative 20-20 est d’arriver à mobiliser 20% des ressources
intérieures et 20% des ressources extérieures pour les 3 secteurs, à savoir Santé, Education, Eau
et assainissement, c’est à dire qu’il faut allouer au moins 6 % pour l’eau et l’assainissement à
partir de chaque type de ressources. Pourtant les allocations budgétaires destinées jusqu'à
présent, aux Services Sociaux Essentiels ( eau et assainissement) sont encore très faibles ce qui
expliquent l'évolution des impacts sur la population, surtout les plus pauvres.

Toutefois, cette affectation de crédit doit se faire en même temps que la mise en
place de mesures institutionnelles et de restructuration. Ces mesures portent notamment
sur les points ci-après :

• Augmenter le montant alloué pour le secteur de l’eau et de l’assainissement.


• Restructurer le secteur de l’eau et de l’assainissement pour résoudre le problème de
faible capacité d’absorption de crédit
• Renforcer les capacités nationales par la formation et recrutement complémentaire
au niveau central et dans les provinces.
• Alléger les procédures de déblocage et de décaissement des fonds
• Améliorer et renforcer la coordination des actions menées dans le secteur.
• Dans la programmation des travaux, se baser sur les demandes réelles venant des
populations et s’appuyer sur l’intégration effective des populations bénéficiaires
dans l’identification, la réalisation, la gestion des projets.
• Rationaliser et prioriser les allocations budgétaires.

15