PARTE 3.

Nos ocupamos de la lógica, las variables y las hipótesis. Se incluye la

dimensión sustantiva (cómo resolver el problema), como la dimensión institucional
(qué actores, con qué recursos y según qué reglas). Vemos primero el esquema, y
presentamos después las variables dependientes (fenómenos a explicar), y las cuatro
etapas de la política pública: inclusión en la agenda, programación y decisión,
implementación, y evaluación.

TEMA 6. EL MODELO DE ANALISIS. (3 MODELOS)

6.1. EL CICLO DE UNA POLÍTICA PÚBLICA Y SUS PRODUCTOS. (Postulado 1)

Interpretamos una política pública como un conjunto de decisiones y acciones

que resultan de las interacciones repetidas entre actores públicos y privados, cuyas
conductas se ven influenciadas por los recursos de que disponen y las reglas
institucionales generales (funcionamiento global del sistema político) y específicas
(propias del ámbito en cuestión).
Nuestras variables son:
 Los fenómenos sociales a explicar (variables dependientes). Analizamos el
alcance y contenido de los diferentes productos de la política pública.
 Los fenómenos sociales explicativos (variables independientes). Actores y su
conducta, influenciada por los recursos y el contexto institucional.

A fin de concretar esta metahipótesis, es necesario identificar primero la

naturaleza de los resultados sustantivos e institucionales de la acción pública, y a
partir de ahí interpretamos el desarrollo secuencial de una política pública:
inclusión en la agenda, programación legislativa y reglamentaria, implementación
(planes de acción), y evaluación. (Ver gráfico 8, pág. 116).

 La definición del problema público (DP). Comprende la firme decisión de

emprender una intervención política, y el marco desde el que se parte. La
delimitación del perímetro del problema sirve para identificar el problema,
sus causas y las formas de intervención previstas.
 El programa de actuación político-administrativa (PPA) incluye todas las
decisiones legislativas ó reglamentarias, de los gobiernos a todos los niveles,
necesarias para la posterior implementación.
 El acuerdo de actuación político-administrativo (APA), fija las
competencias, responsabilidades y principales recursos de los actores
públicos.
 Los planes de acción (PA) establecen las prioridades de implementación en el
espacio geográfico y social, y en el tiempo.
 Los actos de implementación incluyen todas las actividades y decisiones
administrativas de aplicación, incluso las decisiones de los tribunales
administrativos.
 Los enunciados evaluativos pretenden evidenciar cambios de
comportamiento de los grupos objetivo (impactos) y los efectos inducidos en
los beneficiarios finales, y puede permitir la eficacia y la eficiencia de la
política pública aplicada.
Todos estos productos surgen de la práctica de un proceso de toma de decisiones
entre actores que movilizan diferentes recursos, y regido por reglas
institucionales. Los actores establecen acuerdos institucionales, que revisten
particular importancia en la fase de implementación, lo que nos lleva a pensar
que el acuerdo en si es un producto resultado de una concatenación de
decisiones. Por lo general, éste acuerdo de implementación se concreta en niveles
territoriales subestatales, y varía de un territorio a otro, y por otra parte, los
actores públicos consideran estos acuerdos como actos estratégicos que conducen
a la definición de nuevos contenidos sustantivos en la política considerada.
Paralelamente, esta dualidad entre aspectos sustantivos e institucionales
también está presente en el aspecto del acuerdo político-administrativo para la
implementación. El elemento fundamental consiste en la designación de las
autoridades político-administrativas competentes. Se trata por tanto de una
definición de cuestiones de carácter institucional. Sin embargo, también quienes
toman las decisiones políticas, encargan la implementación a una determinada
autoridad esperando una orientación determinada. (P.ej. encargar la política
deportiva al Ministerio de Educación tendrá diferentes resultados e
implementación que si se encarga al de Salud, ó al de Obras Públicas. El de
Educación se reforzará la práctica del deporte con la enseñanza de valores, en el de
Salud se velará por la higiene, la salubridad de las instalaciones, y el de Obras
Públicas se preocupará de las construcciones. En España, la política de la Ley de
Dependencia ha hecho bascular las respuestas entre el ámbito socio-sanitario y el
de los servicios sociales).
Las relaciones causales entre las reglas institucionales, los actores, los recursos, y
los productos pueden analizarse de forma independiente, pero nosotros seguimos
el modelo que describe la totalidad de la acción pública, desde la percepción del
problema hasta su solución.
Este primer postulado implica una visión racionalista de la acción pública. En
la medida que una acción pública pretende resolver un problema social, ésta
procede de decisiones acordes con el objetivo. Para garantizar que la acción
pública sea continua y predecible, las actividades político-administrativas
tenderán a limitar el campo de opciones en las etapas posteriores. Pero éste
primer postulado también tiene en cuenta la necesidad de considerar
explícitamente más factores relacionados con la inercia político-administrativa
(dificultades para revisar una ley ó modificar las prácticas de organización de
una administración), ó con factores propios del proceso (aplicar los grandes
principios del derecho: legalidad, no retroactividad, etc.). Este primer
postulado significa que los resultados sustantivos e institucionales de una etapa
son directamente influenciados por las acciones precedentes en la misma
política pública. (ver gráfica 8)
6.2. EL JUEGO DE LOS ACTORES SOBRE ELEMENTOS SUSTANTIVOS
E INSTITUCIONALES. (Postulado 2)

En segundo lugar, postulamos que los actores involucrados pueden, en cada

etapa, servirse de las reglas vigentes y de los recursos que aún no se han
explotado, para tratar de influir en la etapa en cuestión de la política pública.
En cada etapa pueden aparecer nuevos actores (hasta entonces minoritarios,
formando coaliciones con otros, ó solos), instrumentar nuevas reglas, y explotar
nuevos recursos, lo que puede acabar en una modificación sustantiva de la
política. (ver gráfico 9).
El juego de los actores se da en dos planos: el sustantivo y el institucional,
particularmente en las fases de inclusión en la agenda y de programación,
durante las cuales los actores intentan reservarse un papel clave favorable y
recursos abundantes.
Este segundo postulado sugiere que siempre existen zonas de incertidumbre
que dan lugar a mayores márgenes de maniobra. Debido a la complejidad social,
la programación de una política no puede lograr anticipar todos los elementos
que estarán en juego durante su implementación. En consecuencia, los conflictos
no resueltos durante el proceso de adopción de un programa político-
administrativo reaparecerán durante la fase de implementación, (fase de
proceso sociopolítico cuyo resultado y desarrollo son frecuentemente imprevisibles,
dada la importancia del comportamiento de los actores).
Este segundo postulado significa que los resultados sustantivos e institucionales
de una etapa se ven influidos por las modificaciones en el marco institucional,
en los recursos, y en la constelación de los actores involucrados en dicha etapa,
y no sólo por las decisiones tomadas anteriormente.

6.3 MODELO TEÓRICO INTEGRADO (Postulado 3)

La misma definición inicial del problema colectivo, contiene ya una

“historia causal”, que incorpora a los responsables de tal problema, lo que
influye en el tipo de solución a adoptar. Los actores designados como grupo-
objetivo (responsables) rara vez se mantienen pasivos durante la fase de
programación, intentando imputar la acusa del problema a otro grupo, ó al
menos, compartiendo responsabilidades, para no tener que modificar mucho su
comportamiento. (P.ej. las empresas contaminantes).
Las decisiones y acciones de naturaleza sustantiva (contenidos de la política)
pueden reforzar ó no, las decisiones de orden institucional. La coherencia entre
estas dos dimensiones tendrá una influencia decisiva sobre los resultados. Así, la
introducción de nuevos actores, ó la modificación de las reglas del juego,
repercutirá en el grado de aplicación de una legislación. (ver gráfico 10, fusión
de los anteriores).
El modelo propuesto aquí, permite efectuar un análisis diacrónico a lo
largo de las cuatro etapas vistas (inclusión en la agenda, programación,
implementación y evaluación), basado en cuatro cuestiones:
1. La concreción del contenido sustantivo de la política pública: en la
medida que una política pública pretende resolver un problema
colectivo, las acciones se orientan hacia esa finalidad. El analista
debería poder constatar empíricamente, una gradual concreción y
especificación del contenido de la acción pública. Los objetivos que se
 establecen en la fase de programación, deberían definirse según la
percepción política que del mismo se tenga cuando se incorpore a la
agenda gubernamental. Asimismo, la evaluación debería basarse en
la contribución de la política en cuestión a la resolución del
problema. Esta coherencia sustantiva representa una condición sine
qua non para la eficacia de las políticas públicas, aunque en la
realidad, dista mucho de cumplirse.
2. La consolidación del “espacio de una política pública”. La evolución
de la política a lo largo del tiempo suele conducir a cierta
estabilización del número de actores implicados, y de sus
interacciones. Al analizar la dimensión racional de la política pública, el
observador debería poder constatar el surgimiento, consolidación y
delimitación del espacio formado por la red de esa intervención
pública, los afectados y/ó los beneficiarios.
3. La consolidación de un “capital institucional”. Las reglas
institucionales influyen en las estrategias de los actores ya que
posibilitan ó delimitan la acción de éstos también respecto a las
decisiones de los otros actores. Las reglas institucionales son factores
que permiten una mayor estabilidad de las conductas individuales,
de las interacciones y de los resultados. Al concentrarse en el aspecto
institucional, el analista debería estar en condiciones de identificar el
“capital institucional” (reglas constitucionales y organizativas, y
también las normas informales de una política específica).
4. La explotación de todo el abanico de recursos. Los actores públicos y
privados recurren a múltiples combinaciones de recursos para hacer
valer sus intereses. Los diez recursos vistos en el cap. 4 son más ó
menos pertinentes según de la etapa que se trate, ó según la
naturaleza de los actores. Aún así, resulta imposible anticipar qué
actor y porqué razón movilizará que recurso y con cuanto éxito. Sólo
el análisis empírico nos dirá qué recursos se usaron finalmente. En
este marco, el analista podrá observar que el abanico de recursos se
amplía a lo largo del desarrollo de una política pública, y también los
intercambios habidos. Los análisis empíricos sugieren combinaciones
típicas de recursos.

Este modelo conceptual facilita la interpretación de las políticas públicas como un

proceso dinámico y permite identificar y analizar elementos circunscritos y un
número limitado de actores involucrados. Al simplificar el análisis empírico a través
de una segmentación según las cuatro etapas, las variables y las hipótesis, el modelo
trata de no caer en la trampa de los límites evidentes de la perspectiva secuencial
de las políticas públicas. La posibilidad de explicar parcialmente los resultados
sustantivos e institucionales de una etapa independientemente del contenido de la
precedente amplía la perspectiva de análisis.
Postulado 3: Para la realización de estudios empíricos, se recomienda seguir un
proceso explicativo en dos tiempos. En el primer momento, parece pertinente
explicar el resultado de una etapa como fruto de las decisiones de la anterior
(postulado 1), y en un segundo momento, es necesario analizar qué nuevos actores,
recursos, y reglas van modificando la política pública en cuestión (postulado 2).
Los seis productos a lo largo de las cuatro etapas de una política pública, se
caracterizan por una estructura similar a los aspectos sustantivos e institucionales,
que será siempre la misma:
1. La definición general del producto como variable a explicar (resultado de
una etapa concreta)
2. la transformación operacional del producto a partir de las dimensiones
para su análisis.
3. la descripción esquemática del proceso de decisión que conduce al
producto en cuestión.

Las dimensiones propuestas permiten comparar a los actores, recursos, instituciones y

productos de las políticas públicas, en sus diferentes fases ó en distintas zonas ó países
en la misma política (análisis sincrónico), ó en una misma política pública (análisis
diacrónico).