Vous êtes sur la page 1sur 67
REPUBLIQUE DE MADAGASCAR M I N I S T E R E DES FINANCES ET

REPUBLIQUE DE MADAGASCAR

MINISTERE DES FINANCES ET DE LECONOMIE

INSTITUT NATIONAL DE LA STATISTIQUE

PROGRAMME DES NATIONS UNIES POUR LE DEVELOPPEMENT

PROGRAMME MAG/97/007

GOUVERNANCE ET POLITIQUES PUBLIQUES POUR UN DEVELOPPEMENT HUMAIN DURABLE

Vers un Observatoire de la Pauvreté à Madagascar

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE
METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS
ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

Jean-Luc Dubois

Antananarivo, 05-28 septembre 2001

SOMMAIRE

INTRODUCTION

 

1

I.

QUE SIGNIFIE “LE SUIVI DE LA PAUVRETE” ?

 

3

1.1.

LA REDUCTION DE LA PAUVRETE ET LE DEVELOPPEMENT HUMAIN DURABLE

3

1.1.1.

LES DIMENSIONS DE PAUVRETÉ

 

3

1.1.2.

LA MESURE DU DÉVELOPPEMENT HUMAIN

6

LE LIEN AVEC LES INÉGALITÉS LA PRISE EN COMPTE DE LA VULNÉRABILITÉ

8

9

1.2.

LE SUIVI DE LA PAUVRETE ET LEVALUATION DES MESURES POUR LA COMBATTRE

10

1.2.1.

LA COMPOSANTE

SUIVI DE LA PAUVRETÉ

 

10

1.2.2.

LA COMPOSANTE ÉVALUATION DES ACTIONS

11

II.

LIENS ENTRE OBJECTIFS STRATEGIQUES DU DSRP ET

CHOIX DES

INDICATEURS DE SUIVI

 

13

2.1.

LES OBJECTIFS MESURABLES DE REDUCTION DE LA PAUVRETE

 

13

2.1.1.

DES OBJECTIFS ISSUS DES ORIENTATIONS STRATÉGIQUES DU DRSP

13

2.2.

LE CHOIX DES INDICATEURS

 

15

2.2.1.

DIFFÉRENTES CATÉGORIES DINDICATEURS

15

2.2.2.

LES CRITÈRES DE SÉLECTION DUNE LISTE RESTREINTE

18

III.

DU SYSTEME DE SUIVI A L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

 

21

3.1.

QUATTEND-ON DU SYSTEME DE SUIVI ?

 

21

3.1.1.

LA FONCTION DANALYSE DES INFORMATIONS SUR LA PAUVRETÉ

 

21

3.1.2.

UN ENCHAÎNEMENT DÉTAPES INSTITUTIONNALISÉES

 

22

3.1.3.

UNE COORDINATION NÉCESSAIRE À CHAQUE ÉTAPE

23

3.2.

QUE PEUT APPORTER LA MISE EN PLACE DUN OBSERVATOIRE ?

 

25

3.2.1.

L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETÉ : UN POINT FOCAL AU CROISEMENT DE LOFFRE ET LA

DEMANDE DINFORMATION

 

25

3.2.2. L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETÉ ASSUME UNE FONCTION DE SYNTHÈSE DES INFORMATIONS

26

3.2.3. L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETÉ ASSURE ET MAINTIENT UNE DYNAMIQUE INTERACTIVE 27

CONCLUSION

29

Annexe 1 : Présentation des objectifs stratégiques de développement à Madagascar Annexe 2 : Réflexions sur un système de suivi de la pauvreté (Réunion des partenaires au développement - 21 septembre 2001) Annexe 3 : Remarques relatives à la définition d’un observatoire Annexe 4 : Présentation visuelle concernant “le suivi de la pauvreté” (Réunion des responsables techniques - 27 septembre 2001)

i

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

INTRODUCTION

Depuis 1997, le gouvernement de Madagascar a fait de la réduction de la pauvreté son objectif fondamental en s’appuyant pour cela sur quatre principes directeurs : rendre opérationnel le concept de développement humain durable, lutter contre la pauvreté sous ses différentes formes, établir une gestion macro-économique saine et assurer la participation de la population à cette politique 1 .

La mise en œuvre de ces principes s’est traduite par l’élaboration d’une stratégie de lutte contre la pauvreté qui a inspiré les grandes lignes du Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DSRP) actuel 2 . Ce document fixe la réduction de la pauvreté comme un objectif prioritaire et définit les orientations stratégiques des politiques macroéconomique et sectorielles et des programmes et projets visant à réduire la pauvreté. Certaines de ces orientations stratégiques ont été reprises et développées dans les rapports nationaux qui font le bilan du développement humain 3 .

De multiples programmes sont en préparation, ou concourent déjà, à la mise en œuvre de ces orientations stratégiques (par exemple PADR, SEECALINE, PNSP, Projet Santé, Projet Transport, FID, PAEPAR, PE II, etc. ). Le problème actuel est donc de mettre en place un système qui permette de suivre l’évolution de la pauvreté et d’évaluer sur cette dernière, l’impact des actions mises en oeuvre dans le cadre des programmes et projets. Il faut pour cela appréhender les différentes manifestations de la pauvreté, en estimer régulièrement l’importance et en suivre les évolutions.

Pour mesurer la pauvreté, on se réfère à un noyau d’indicateurs spécifiques. En suivant leurs

niveaux et leurs évolutions, on peut juger de la pertinence des orientations stratégiques actuelles et voir s’il faut les confirmer ou à les infléchir. De nombreux indicateurs sont actuellement disponibles grâce aux opérations de collecte réalisées au cours de ces dernières années : enquêtes nationales auprès des ménages, données administratives concernant les services sociaux, observatoires sur les

Ces indicateurs sont

ménages ruraux, données relatives à l’évaluation de l’impact de projets, etc

présentés dans des annuaires officiels 4 et des documents sectoriels 5 . Sur la base de ces informations, diverses études décrivent l’état de la pauvreté, ses différentes manifestations et ses tendances d’évolution 6 .

Cependant, face à la multiplication des informations relatives à la pauvreté issues de sources différentes, il devient indispensable d’en coordonner la production et l’analyse afin de produire à tout moment une réponse unique – venant d’un point focal reconnu par tous - sur l’état de la pauvreté et sur sa tendance d’évolution.

1 SNU [Système des Nations Unies], 1999, Bilan commun de pays : Madagascar, Antananarivo.

2 Le DSRP étant en cours de finalisation, c’est la version préliminaire élaborée en novembre 2000 à partir de la Stratégie

Nationale de Lutte contre la Pauvreté (SNLCP) de janvier 2000 qui a servi de référence à ce rapport. Auparavant, c’était le Document Cadre de Politique Economique (DCPE 1996-99) qui servait de référence.

3 Trois rapports sur le développement humain ont été produits, avec l’appui du PNUD, sur les thèmes : “Rôle de la gouvernance et de la décentralisation dans la réduction de la pauvreté”, Antananarivo 2000 ; “Impact de l’éducation”, Antananarivo 1999 ; “Etat du développement humain”, Antananarivo 1997.

4 Le Tableau de Bord Social (TBS) 2000 et 2001, et l’Annuaire pour la Journée Africaine de Statistique produits par l’INSTAT.

5 Les notes thématiques sur l’éducation, la santé, l’eau et l’assainissement élaborées par la cellule technique DRSP,

2000.

6 Inventaire des enquêtes et études sur la pauvreté à Madagascar, Cellule technique DSRP, document n°10, SNAD- STA, PNUD, Antananarivo, 2000.

1

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

Ceci est d’autant plus important que les formes de pauvreté devraient évoluer sous l’effet des politiques mises en œuvre et que, en conséquence, les priorités stratégiques risquent de s’en trouver modifiées. Il faut, de plus, envisager une adaptation permanente du système de collecte des données, pour que les indicateurs retenus et les analyses correspondantes puissent être produites en fonction des objectifs à venir.

Face à cette situation, on peut se demander quel est le système de suivi qu’il conviendrait d’instaurer pour que le gouvernement soit en état de faire le point, à tout moment, de la situation de la pauvreté et de ses tendances d’évolution. Il lui faut, de plus, pouvoir répondre à la question de l’efficacité de ses actions pour combattre la pauvreté. Or, seul un système adapté aux besoins de suivi et d’évaluation permettra de répondre à ce double questionnement sur la situation de la pauvreté et sur l’efficacité des politiques mises en œuvre.

Il faut, de plus, que ce système soit capable de s’intégrer dans un contexte où existe déjà de multiples initiatives en matière de collecte comme d’analyse de l’information, afin de susciter une dynamique interactive entre la formulation des orientations stratégiques, le résultat des analyses, les indicateurs et les données qu’il convient de recueillir. Ceci permettra de mettre en place les processus d’évaluation mesurant la contribution des politiques et programmes à la réduction de la pauvreté.

Ce document a été rédigé pour tenter de répondre à cette interrogation qui concerne la conception d’un tel système de suivi de la pauvreté et pour rechercher les premières bases de la méthodologie censée l’accompagner.

Il examinera, dans une première partie, les exigences conceptuelles que posent la mise en place de ce système. En effet, ce dernier doit, d’une part, traiter du double aspect de suivi et d’évaluation de la pauvreté et, d’autre part, élargir les dimensions de la pauvreté à celle du développement humain durable. Dans la seconde partie, le rapport insiste sur le lien qui doit exister entre les objectifs stratégiques de la lutte contre la pauvreté et la liste des indicateurs qu’il convient de sélectionner et de suivre dans le temps. Enfin, dans la troisième partie, sont présentés quelques caractéristiques du système de suivi et, notamment la logique méthodologique d’ensemble qui permet de relier de manière interactive les objectifs stratégiques aux différents types d’analyse et à la collecte des informations nécessaire à la production des indicateurs.

2

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

I. QUE SIGNIFIE “LE SUIVI DE LA PAUVRETE” ?

L’expression qui est fréquemment utilisée de “suivi de la pauvreté” a le mérite de la simplicité, ce qui facilite la communication entre partenaires du développement. Dans les faits, elle recouvre une dimension bien plus large que le simple suivi de la seule pauvreté. C’est pourquoi, il est utile, en premier lieu, d’expliciter ce qu’on entend par cette expression.

Tout d’abord, au suivi de la pauvreté et, donc, de son évolution, on doit rajouter l’évaluation des interventions - mesures de politique, programmes, projets - qui sont mises en œuvre pour réduire la pauvreté et qui ont, en conséquence, un effet direct sur son évolution. Ces interventions contribuent, en tant que facteurs explicatifs, aux modifications de la situation et du comportement des ménages. Le suivi de la pauvreté, tout comme l’évaluation de l’effet des actions mises en œuvre pour la combattre, constituent donc deux composantes indissociables d’un même système que, pour simplifier, on continuera d’appeler “système de suivi de la pauvreté”.

Ensuite, en ce qui concerne la pauvreté, la multiplicité reconnue de ses dimensions demande de la considérer de manière différente selon qu’elle traduit une insuffisance de revenu ou de consommation, des manques divers, des difficulté d’accès ou d’exclusion de toutes sortes. On déborde alors du seul aspect de la pauvreté pour atteindre les dimensions du développement humain. Si, de plus, on prend en compte les aspects environnementaux, les problèmes d’équité et de long terme, cela implique de considérer la durabilité de ce développement. Là encore, pour simplifier, on conservera dans la suite du texte l’appellation de suivi de la pauvreté, mais si celle-ci recouvre autant le suivi que l’évaluation des dimensions du développement humain et de leur durabilité.

On consacrera donc la première section à la réduction de la pauvreté et au développement humain durable et la seconde au suivi de la pauvreté et à l’évaluation de l’impact des politiques mises en œuvre.

1.1. LA REDUCTION DE LA PAUVRETE ET LE DEVELOPPEMENT HUMAIN DURABLE

La pauvreté se manifeste sous des formes diverses : insuffisance de revenu, faible accès aux soins de santé, faible éducation, absence de relations sociales, d’un minimum de biens, de capital, etc. Ces formes sont souvent présentes au même moment au sein d’un groupe de personnes considérées comme pauvres mais à des degrés divers. D’où la nécessité de considérer la pauvreté comme un phénomène multidimensionnel dont on va analyser les différentes dimensions pour mieux le circonscrire.

Comme ces dimensions ne sont pas uniquement économiques mais qu’il existe des dimensions sociales, culturelles, politiques, etc., dont il faut tenir compte car elles ont un impact sur la dimension économique, on introduit un concept plus large, plus englobant, celui de développement humain.

1.1.1. Les dimensions de pauvreté

Suivre la pauvreté implique de connaître régulièrement l’état de la pauvreté dans ses différentes dimensions. Ceci afin de voir l’évolution positive, ou négative, de l’une ou l’autre dimension, d’en déterminer les facteurs explicatifs et de mesurer les interactions entre dimensions.

Si, l’on considère la ville d’Antananarivo en 1998, par exemple, on remarque que la pauvreté se manifeste de la manière suivante : la pauvreté monétaire (moins de 1$ par jour) concerne 32% de

3

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

la population, la pauvreté de conditions de vie 35%, la pauvreté de potentialités (capital humain) 32,6% et l’exclusion sociale 34,6%. Seulement 7% de la population cumule toutes les formes de pauvreté et 8,9% les trois formes non monétaires. Par contre, plus de 70% des personnes présentent l’une ou l’autre forme de pauvreté 7 .

Cet exemple confirme la nécessité de considérer la multidimensionnalité de la pauvreté qui se manifeste sous différentes formes au même moment, certaines étant économiques comme la baisse du revenu ou l’impossibilité d’accès à certains services sociaux, et d’autres non-économiques comme l’exclusion sociale ou la non-responsabilisation d’un groupe social, la non-reconnaissance d’une identité.

Les dimensions économiques de la pauvreté

La pauvreté se décline sous les différentes formes de pauvreté monétaire, de pauvreté des conditions de vie (parfois appelée pauvreté d’existence) et de pauvreté des potentialités.

Même si elle demeure assez restrictive, la “pauvreté monétaire”, mesurée à partir du revenu ou, plus fréquemment, de la consommation prise comme estimateur du revenu permanent, permet d’appréhender de façon exhaustive le phénomène de pauvreté dans un pays ou une région donnée. Sur la base d’un seuil de pauvreté déterminé en fonctions de la satisfaction d’un minimum de besoins de base, on mesure l’incidence de la pauvreté (pourcentage de pauvres), la profondeur et l’intensité de la pauvreté (en fonction des écarts au seuil de pauvreté), l’inégalité parmi les pauvres ainsi que la variation de l’incidence au sein des différents groupes socio-économiques dans l’espace régional.

Pour Madagascar, le seuil de pauvreté par tête et par an est estimé à 313.945 Fmg en 1999 (en se référant aux prix urbains de 1993), sur la base d’un panier alimentaire de 2.100 calories et des besoins non alimentaires minimaux 8 . Il permet alors de mesurer l’évolution de l’incidence de la pauvreté entre 1985 et 1997, soit 59% en 1985, 70% en 1993 et 73,3% en 1997.

On peut cependant distinguer à côté de cette pauvreté monétaire, une pauvreté de conditions de vie et une pauvreté de potentialités.

La “pauvreté de conditions de vie” se rapporte à l’accès aux biens et services qui permettent, notamment, de satisfaire aux besoins essentiels. Sa présence traduit une situation de manque dans les domaines relatifs à l’alimentation (déséquilibre nutritionnel), à la santé (faible accès aux soins primaires, à l’eau potable), à l’éducation (non-scolarisation), au logement (mauvais état), etc. En ce sens, elle exprime aussi une vision plus qualitative de la pauvreté, car une amélioration de l’accès aux services concernés peut traduire tout autant une amélioration des conditions de vie que de la qualité de vie des populations.

Il existe toute une batterie d’indicateurs, spécifiques à chacun des domaines concernés qui permettent de retracer l’état des conditions de vie et de suivre leur évolution. Citons par exemple, la part budgétaire de l’alimentation dans le budget des ménage, les taux d’incidence de la malnutrition protéino-calorique, les taux d’émaciation ou de retard de croissance, concernant l’alimentation ; les

7 Razafindrakoto M et F. Roubaud, “Antananarivo : Toutes les pauvreté”, Sciences au Sud, Hors Série 2001, IRD, Paris. 8 Razafindravonona J., D. Stifel, S. Paternostro, 2001, Evolution de la pauvreté à Madagascar : 1993-1999, INSTAT, Antananarivo.

4

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

nombres de consultations médicales, les taux de morbidité, de mortalité infantile et maternelle, pour la santé ; les taux d’alphabétisation et de scolarisation, pour l’éducation ; les taux d’accès à l’eau potable, à des installations sanitaires adéquates, pour l’habitat, etc. Ce sont là quelques exemples parmi bien d’autres.

Enfin, la “pauvreté de potentialités” retrace le fait que l’on ne dispose pas des moyens qui permettent, en utilisant ses capacités individuelles, de générer un revenu et, ainsi, de vivre correctement ou de se soustraire de la pauvreté. C’est l’aspect économique de ces potentialités qui est pris en compte et qui concerne des moyens matériels, comme les équipements physiques ou le capital financier utilisés pour la production, et des moyens immatériels comme le capital humain (niveau d’éducation et de santé susceptible d’accroître le revenu) ou le capital social (réseaux sociaux engendrant un revenu social). Dans ce contexte, les mesures concernant le cheptel, les terrains possédés, les équipements, etc., d’un côté, et le nombre d’années d’étude, les diplômes, l’espérance de vie, le fait d’être vacciné, l’appartenance à des associations, de l’autre, fournissent des indicateurs permettant de suivre l’évolution de cette forme de pauvreté.

Le DSRP à travers ses orientations stratégiques aborde explicitement ces différentes dimensions de la pauvreté de manière précise à travers certaines de ses rubriques comme, par exemple, “Développer les services essentiels de base : éducation, santé, eau potable” ou “Faciliter l’accès à la terre, au crédit, à la création de micro-entreprises, à des activités complémentaires :

élevage, artisanat”, etc. (cf. Annexe 1).

Les dimensions non-économiques de la pauvreté

D’autres dimensions de pauvreté ne sont pas d’ordre économique. Elles s’inscrivent dans une définition plus large de la pauvreté.

Ainsi, par exemple, la “pauvreté sociale” permet de prendre en compte le relâchement des

liens sociaux, les difficultés d’insertion sociale et les processus d’exclusion correspondants, les

De même, la pauvreté d’ordre culturel traduira l’insuffisante reconnaissance

de certaines identités, le maintien obligé dans certaines catégories, le non-accès à certaines pratiques ou expressions culturelles, la non-information, etc. On pourrait de la même manière parler de pauvreté d’ordre politique (avec l’absence de participation aux décisions, la difficulté d’adhérer à des associations, la violation des droits, etc.) ou même de pauvreté d’éthique (face à la perte de valeurs partagées, la montée de la violence et de la délinquance, la corruption, etc.). Autant de

formes d’abandon, etc

manques qui, bien que considérés comme non-économiques au sens strict (ils ne s’expriment pas sur un marché qui en détermine le prix), ont une influence sur l’économique et, particulièrement, les affectations budgétaires individuelles ou collectives.

Ce sont là autant d’aspects qui pourront être considérés à l’avenir comme des parties intégrantes de la pauvreté humaine, mais qui demandent, pour être pris en compte avec précision, la définition d’indicateurs appropriés.

Le Tableau de Bord Social, régulièrement produit par l’INSTAT, est, en ce sens, un excellent instrument de synthèse des indicateurs disponibles. Il peut s’ouvrir sans difficulté majeure à toute nouvelle dimension de la pauvreté. Il est cependant plus orienté vers le suivi d’indicateurs sociaux que d’indicateurs spécifiquement orienté vers l’appréhension de la pauvreté.

5

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

1.1.2. La mesure du développement humain

Le fait de considérer la pauvreté dans ses différentes dimensions, tant économiques que non- économiques et, parmi elles, plus précisément, la pauvreté des potentialités, ouvre la porte au “développement humain”. Ce dernier, par définition, met l’accent sur l’accroissement des potentialités humaines, qui recouvrent les moyens matériels (équipements physiques ou capital financier), le capital humain (niveau d’éducation, état sanitaire, espérance de vie) et le capital social (réseau de relations, stocks de droits, principes d’éthique, etc.).

La constitution de ces potentialités, par l’accumulation des actifs correspondants, permet de réduire la “pauvreté de potentialités”. Dans un tel contexte, l’accès aux services permettant de constituer ces actifs est un facteur essentiel pour échapper à la pauvreté.

Le développement humain a, cependant, besoin de la croissance économique s’il veut contribuer à réduire la pauvreté humaine de façon régulière. La croissance demeure une condition nécessaire, même si elle n’est pas suffisante, et sa poursuite de manière durable fait appel à la bonne gouvernance. Durabilité de la croissance économique, réduction de la pauvreté humaine et gouvernance : il y a là trois éléments stratégiques importants dont il faut tenir compte pour en mesurer les effets sur la réduction de la pauvreté.

La durabilité de la croissance économique

Il n’y a pas de développement possible à long terme sans croissance économique. En effet, cette dernière permet d’augmenter la richesse globale. Dans un environnement où les contraintes économiques et sociales sont données, elle s’obtient par une combinaison optimale des ressources physiques et humaines disponibles.

Les richesses nouvelles, engendrées par la croissance, peuvent contribuer à un meilleur accès aux services sociaux (nutrition, santé, éducation, etc.) et ainsi contribuer au renforcement des potentialités humaines. Encore faut-il s’assurer que cette croissance se fasse en faveur des pauvres et que ces richesses soient bien utilisées pour réduire la pauvreté dans ses différentes dimensions.

Dans ce contexte, le capital humain, qui est le résultat d’une utilisation régulière des services d’éducation, de santé, de nutrition, etc., joue un rôle central dans le processus de développement en engendrant des effets induits supérieurs au rendement du capital physique. Quant au capital social, en tant que bien public, il peut être considéré comme un nouveau facteur de croissance, s’appuyant sur les valeurs partagées et les adhésions à des institutions plus ou moins formelles (associations, organisations villageoises, tontines, coopératives, etc.…), même si ses effets économiques sont parfois contradictoires. Comme un bien privé individuel, issu des relations tissées avec d’autres personnes, il est à l’origine d’un “revenu social” qui contribue à réduire la pauvreté et se mesure par toute forme de transfert.

Réduire la pauvreté humaine

Le concept de “pauvreté humaine” permet d’englober toutes les dimensions de la pauvreté, quelles qu’en soient les manifestations : absence de revenu ou de ressources productives suffisantes pour assurer des moyens d’existence viables ; faim et malnutrition ; mauvaise santé ; accès limité à l’éducation et aux autres services de base ; morbidité et mortalité accrue du fait de la maladie ; absence ou insuffisance de logements ; environnement insalubre ; discrimination sociale et

6

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

exclusion ; non-participation à la prise de décisions dans la vie civile, sociale et culturelle (Sommet sur le Développement Social de Copenhague 1995) 9 .

Cette approche de la pauvreté définie comme un ensemble de manques, permet d’aller plus loin que la simple pauvreté monétaire qui focalise sur l’insuffisance du revenu ou de la consommation. Elle met l’accent sur l’opportunité de vivre une vie longue, saine et constructive, et sur la liberté, la dignité, le respect de soi-même et d’autrui, sans nier pour autant l’intérêt d’un niveau de vie décent pour y arriver.

Pour réduire la pauvreté humaine il faut un développement humain. Ce dernier implique de s’attaquer à toutes les dimensions de la pauvreté et, de plus, de mettre un accent tout particulier sur l’accroissement des potentialités de tous. Dans un tel cadre, les pauvres, à travers le renforcement de leurs potentialités deviennent aussi des acteurs de la réduction de la pauvreté. Cette approche met l’accent sur la détention d’actifs comme le capital, les biens d’équipement et les ressources sociales ou politiques. Lorsque de tels actifs sont possédés par les pauvres, ils leur confèrent un potentiel d’action qui leur permet de sortir de la pauvreté.

Le lien avec la gouvernance

La pauvreté et, plus encore, les inégalités conduisent à des tensions ou fractures sociales entre groupes ethniques, sociaux ou entre régions. Ces tensions peuvent déboucher sur des conflits latents ou ouverts. C’est la capacité à gérer ces tensions qui permet d’éviter de trop graves conséquences sur la croissance économique. Il y a là un problème général de “gouvernementalité” c’est à dire de gestion des affaires publiques de manière efficace, équilibrée et équitable, autrement dit, de “bonne gouvernance”.

La gouvernance recouvre les méthodes utilisées par les sociétés pour redistribuer le pouvoir et gérer les ressources et les problèmes d’ordre public 10 . Pour éviter les problèmes de corruption, de mauvaise gestion et, plus généralement d’allocations non optimales, les gouvernements doivent rendre régulièrement des comptes à la population. Ceci implique d’instaurer un Etat de droit respectueux des libertés fondamentales, une décentralisation et un partage du pouvoir qui encourage les individus à se prendre en charge et à accroître leurs potentialités. Dans un tel contexte, la tenue d’élections démocratiques, libres et régulières, contribue à renforcer ce principe de responsabilité.

En ce qui concerne la réduction de la pauvreté, cela veut dire que les pauvres doivent être partie prenante du processus de réduction et voir leurs potentialités s’améliorer par une meilleure répartition des ressources et du pouvoir. La bonne gouvernance implique alors trois qualités : la maîtrise (participation et intérêt du public), l’équité (égalité des chances pour tous) et la responsabilité (structures et obligation de rendre compte). On parlera alors de “gouvernance humaine” dès lors qu’elle touche les multiples dimensions du développement humain.

Le DSRP aborde explicitement ce problème de la gouvernance dans l’un de ses axes stratégiques : “Mettre en place un cadre institutionnel favorable, renforcer les capacités et améliorer la gouvernance”. Mais c’est surtout le Rapport sur le développement humain 2000 à Madagascar qui en détaille les grandes orientations (cf. Annexe 1).

9 PNUD, 1997, Rapport Mondial sur le Développement Humain, Economica, Paris. 10 PNUD, 2000, Le rôle de la gouvernance et de la décentralisation dans la réduction de la pauvreté, Rapport national sur le développement humain, Antananarivo.

7

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

Encadré n° 1 : La durabilité sociale du développement

Si la mise en œuvre d’une stratégie de développement humain durable peut contribuer à réduire la pauvreté humaine, il se pose toutefois la question de la durabilité d’une telle stratégie. Une durabilité qui est pourtant indispensable si l’on désire réduire régulièrement la pauvreté et contribuer aux objectifs internationaux, visant à réduire de moitié, d’ici 2015, la proportion de ceux qui sont dans la pauvreté, à scolariser tous les enfants dans l’enseignement primaire, à réduire de deux tiers les taux de mortalité infantile et juvénile, à réduire des trois quarts les taux de mortalité liés à la maternité, etc. (cf. Annexe 1).

Ceci pose, en premier lieu, la question de la durabilité de croissance. Une croissance qui doit être équilibrée en termes macroéconomiques, mais aussi équitable, en termes sociaux, et protectrice des ressources naturelles, en termes environnementaux. En enrichissant le développement humain de la notion de durabilité, ces éléments contribuent, à la suite de la Conférence de Rio sur l’Environnement (1992), à définir le “développement humain durable”. Ce dernier doit être capable, d’engendrer la croissance économique, d’en répartir les bénéfices de façon équitable, de régénérer l’environnement au lieu de le détruire, de renforcer les capacités d’action des individus, particulièrement des pauvres, au lieu de les marginaliser 11 .

Dans le même ordre d’idée, le DRSP, dont le premier axe stratégique s’intitule “Améliorer les performances économiques en y faisant participer les pauvres” comprend deux rubriques :

“Instaurer une croissance économique forte et durable” et “Faire en sorte que la croissance économique profite aux pauvres”. Il prévoit une croissance régulière de 6,3% par an en moyenne et le renforcement des potentialités de certaines des catégories de population pauvres (agriculteurs, femmes, jeunes adultes en recherche d’emploi).

L’aspect de durabilité sociale du développement humain 12 est particulièrement important car il signifie aussi que la croissance économique ne peut être à l’origine de déséquilibres sociaux graves qui risquent de la remettre en cause. Cela impose donc, non seulement de réduire la pauvreté, mais aussi de maîtriser les inégalités qui peuvent atteindre la cohésion sociale et d’améliorer la sécurité des populations en réduisant la vulnérabilité face aux risques.

Le lien avec les inégalités

Le problème de la pauvreté ne peut être abordé sans celui des inégalités : inégalités monétaires, inégalités de conditions de vie, inégalités des chances, inégalités de pouvoir, inégalités

de genre, inégalités spatiales, inégalités Nord-Sud, etc

aux autres et ont des conséquences négatives sur la croissance et sur la cohésion sociale. Il semble, en effet, que les inégalités les plus structurelles (comme, par exemple, les inégalités de pouvoir ou les inégalités politiques) ont un impact sur les inégalités de chances qui, à leur tour, se répercutent sur les inégalités de conditions de vie et sur les inégalités monétaires.

Ces inégalités sont souvent reliées les unes

11 PNUD, 1998, Vaincre la pauvreté humaine, New York. 12 Dubois J-L., F-R. Mahieu et A. Poussard, 2001, "La durabilité sociale comme composante d’un développement humain durable", Le développement humain : Cahiers du GRATICE, Université de Paris XII Val de Marne.

8

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

La relation entre la croissance économique, la pauvreté et les inégalités monétaires est parfaitement établie et permet de simuler la dynamique de la pauvreté face à l’évolution des inégalités 13 , car, à niveau de croissance économique donné, la montée des inégalités empêche la réduction de la pauvreté. Cependant, cette relation ne concerne que des inégalités de consommation ou de revenu, mais pas d’autres formes d’inégalités comme l’inégalité de conditions de vie ou de potentialités (par exemple, les inégalités de patrimoine qui sont souvent importantes).

Les indices de Gini et de Theil permettent de donner une mesure de l’inégalité monétaire. Ils montrent une réduction de cette forme d’inégalité à Madagascar entre 1993 et 1999. Ainsi, l’indice de Gini passe de 0,451 en 1993 à 0,392 en 1997 et 0,382 en 1999. Pour les mêmes dates l’indice de Theil passe de 0,531 à 0,285 et 0,251.

De façon générale, l’inégalité crée des tensions sociales graves qui peuvent freiner ou même bloquer le processus de croissance.

La prise en compte de la vulnérabilité

La vulnérabilité est la probabilité de voir son revenu se réduire et de tomber dans la pauvreté. Une probabilité qui s’accroît avec l’augmentation des risques de toutes sortes : risque climatique, risque économique, risque politique, etc., qui en s’accumulant font que l’on peut tomber dans l’une ou l’autre des formes de la pauvreté. Sur cette base, on peut définir différentes formes de vulnérabilité : monétaire (risque de baisse de revenu), dans les conditions de vie (risque alimentaire ou risque sanitaire) et dans les potentialité (pas de terrain pour un agriculteur, faible formation pour un travailleur).

Ainsi, on peut parler de vulnérabilité alimentaire, comme une composantes de la vulnérabilité dans les conditions de vie, pour traduire la présence d’un risque alimentaire c’est-à-dire du risque de ne pouvoir trouver suffisamment de nourriture pour se nourrir. La sécurité alimentaire est la réponse à ce risque en assurant des disponibilités suffisantes en produits alimentaires à ceux qui souffrent de cette forme de vulnérabilité.

Certaines catégories de personnes sont, de fait, plus vulnérables en raison de circonstances diverses : profession sujette aux accidents, aux aléas climatiques, aux catastrophes naturelles. Pour d’autres, c’est leur nature même qui les rend plus vulnérables : les handicapés en raison d’un déficit dans leurs potentialités physiques, les enfants en raison de leur fragilité et de la non-connaissance de certaines choses. Dans le cas des femmes, ce sont souvent les inégalités sexuées (plus grande difficulté à trouver un travail, une moindre rémunération, des contraintes sociales multiples) qui accroissent leur risque de tomber dans la pauvreté et leurs difficultés à s’en sortir.

Réduire la vulnérabilité, permet ainsi de lutter préventivement contre la pauvreté. Car le fait de tomber dans la pauvreté empêche la constitution d’un capital humain, ce qui a un effet sur les générations futures. Elle se traduit par une amélioration de la sécurité des ménages face aux risques qu’ils rencontrent et qui peuvent, avec une certaine probabilité, se concrétiser. La manière de réduire la vulnérabilité des ménages consiste à accroître leurs potentialités de toutes sortes, sous la forme de dotations en capital (technique, financier, humain ou social), d’accès aux services sociaux et plus

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

généralement aux opportunités sociales.

La difficulté réside cependant dans la construction d’un indicateur de vulnérabilité qui intègre les risques et qui permet de savoir à quel moment intervenir pour éviter l’apparition des différentes formes de pauvreté.

Le DSRP prévoit le “renforcement de filets de sécurité” sous la forme d’octroi de micro-crédit, de micro-réalisations ou de travaux à haute intensité de main d’œuvre (cf. Annexe 1). Il y a là une réponse à la vulnérabilité des ménages sur le court terme mais elle demeure insuffisante à long terme. Mieux vaut renforcer les potentialités des individus pour leur permettre, grâce à la constitution d’actifs, de surmonter les crises et d’éviter de tomber dans la pauvreté.

1.2. LE SUIVI DE LA PAUVRETE ET LEVALUATION DES MESURES POUR LA COMBATTRE

Lorsqu’on parle de suivi de la pauvreté, on pense, en fait, à deux choses : d’une part, à observer la manière dont l’état de pauvreté évolue dans le temps et, d’autre part, à faire ressortir les facteurs explicatifs de cette évolution, notamment l’effet des actions entreprises dans le cadre de la stratégie de réduction de la pauvreté.

Il y a donc là deux dimensions complémentaires : celle du suivi de la pauvreté et du développement durable, et celle de l’évaluation des stratégies de réduction de la pauvreté qui sont mises en œuvre.

1.2.1. La composante “suivi de la pauvreté”

Le suivi de la pauvreté demande, en premier lieu, de connaître l’état des différentes dimensions de la pauvreté à des dates régulières, puis de comparer ces états entre eux afin de mettre en valeur les évolutions.

En utilisant une batterie d’indicateurs appropriés à chacune de ces dimensions, on peut mesurer le niveau de pauvreté atteints aux différents moments. L’analyse descriptive de ces indicateurs, puis leur comparaison, fournit des informations sur l’évolution des diverses formes de pauvreté et, plus généralement, sur les dimensions et la durabilité du développement humain.

Or, l’analyse de ces indicateurs montrent la présence de dynamiques qui traversent les différentes formes de pauvreté. D’une part, une relation existe entre les formes de pauvreté économique : monétaire, de conditions de vie et de potentialités. La pauvreté monétaire peut engendrer une pauvreté de conditions de vie qui, à son tour, induira une pauvreté dans les potentialités. C’est le cas d’un ménage qui, face à une baisse de revenu –pauvreté monétaire-, se voit obligé de retirer ses enfants de l’école -non-scolarisation des enfants et pauvreté de conditions de vie-, l’interruption dans l'accumulation de capital éducatif des enfants entraînant une pauvreté des potentialités. Cette situation pourra leur rendre plus difficile l’accès au marché du travail et l’obtention d’un revenu, ce qui a pour effet de perpétuer la pauvreté monétaire à travers un cycle intergénérationnel.

D’autre part, les individus et les ménages peuvent arriver à s’extraire de la pauvreté avec le risque d’y retomber par la suite. Cette “dynamique de pauvreté” retracée par le phénomène d’entrée dans la pauvreté et de sortie ne touche pas de la même manière les différentes formes de pauvreté. La pauvreté monétaire évolue plus rapidement que la pauvreté de conditions de vie et la pauvreté de

10

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

potentialités. Demeure cependant le risque de trappe à pauvreté qui fait que, dans tous les cas, les gens qui sont dans la pauvreté n’arrivent plus à s’en extraire.

Plus, généralement, si la pauvreté monétaire fournit une mesure globale et simple de la situation, la pauvreté des conditions de vie en exprime des caractéristiques descriptives plus spécifiques et la pauvreté des potentialités en retrace les principaux fondements.

En termes opérationnels, pour tirer des conclusions fiables à partir de la comparaison de ces indicateurs, le suivi des différentes formes de pauvreté demande l’utilisation d’indicateurs représentatifs des phénomènes étudiés et l’utilisation de méthodologies d’analyse spécifiques.

1.2.2. La composante “évaluation des actions”

La deuxième composante du système de suivi concerne l’évaluation des actions qui sont menées dans le cadre de la stratégies de réduction de la pauvreté. Ces actions prennent tantôt la forme de mesures de politiques macroéconomiques ou sectorielles (éducation, santé, emploi, agriculture, etc.), tantôt de programmes ou de projets de développement ciblés. Elles s’appuient sur les orientations stratégiques présentées dans les documents officiels.

L'effet des politiques économiques et sociales mises en œuvre ainsi que celui des programmes d'actions est évalué au moyen d’indicateurs et sur la base d’analyses spécifiques de ces indicateurs. Par comparaison de résultats, mesure des impacts, mise en valeur des facteurs explicatifs, etc., elles concernent la réduction des différentes dimensions de la pauvreté, la promotion du développement humain et le maintien de la durabilité de ce développement.

L’évaluation des effets permet de juger de la pertinence des stratégies mises en œuvre et de décider, à la vue des résultats obtenus, de leur poursuite ou de la modifications des actions concernées, voire même des orientations stratégiques officielles 14 .

En termes opérationnels, l’évaluation demande l’utilisation d’indicateurs propres aux phénomènes étudiés et l’utilisation de méthodologies d’analyse spécifiques qui soient capables d’expliquer la situation et son évolution, et de produire des conclusions fiables pour guider les décideurs économiques. En ce sens, les deux composantes de suivi et d’évaluation demeurent fortement imbriquées, car les indicateurs qui servent de référence ainsi que les méthodologies d’analyse s’avèrent en grande partie leur être communs.

14 PNUD, 1997, Suivi et évaluation dans une perspective de résultats, Manuel pour les responsables de programmes, New York.

11

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

Encadré n° 2 : Résumé des propositions méthodologiques de la Partie I

S’il est indispensable de mettre en place un système de suivi de la pauvreté pour observer son évolution et guider l’élaboration et la mise en place de la stratégie de réduction de la pauvreté, il est aussi clair que ce système de suivi doit comprendre deux qualifications importantes :

- d’une part, comporter une composante évaluation des actions mises en œuvre pour réduire la pauvreté qui soit aussi importante que la composante de suivi des évolutions de la pauvreté.

- d’autre part, prendre en compte la pauvreté dans toutes ses dimensions rejoignant ainsi les préoccupations du développement humain et de la durabilité de ce développement.

Ceci demande de rechercher les jeux d’indicateurs et les méthodologies de collecte d’information, puis d’analyse, qui devront être utilisées pour valider ces deux qualifications.

Il en résulte que c’est plus par facilité de langage que l’on continuera de parler de “système de suivi de la pauvreté” en lieu et place de “système de suivi et d’évaluation de la pauvreté et du développement humain durable”. Ce qui serait plus exact.

12

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

II. LIENS ENTRE OBJECTIFS STRATEGIQUES DU DSRP ET CHOIX DES INDICATEURS DE SUIVI

Cette seconde partie met l’accent sur le lien qui doit exister entre les orientations stratégiques de réduction la pauvreté et la liste des indicateurs qu’il convient de suivre dans le temps. Il y a là un aspect méthodologique essentiel à la mise en place du système de suivi de la pauvreté.

Une méthodologie qui comprend trois étapes. La première vise à convertir les orientations stratégiques officielles en un nombre fini d’objectifs mesurables. La seconde permet de repérer les indicateurs qui sont susceptibles de mesurer chacun de ces objectifs en les classant suivant des caractéristiques propres. La troisième étape consiste à sélectionner, parmi ces indicateurs, ceux qui sont les plus adaptés au suivi et à l’évaluation des différentes dimensions de la pauvreté et du développement humain durable.

2.1. LES OBJECTIFS MESURABLES DE REDUCTION DE LA PAUVRETE

Le Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DSRP) et le Rapport sur le Développement Humain présentent les orientations d’une stratégie visant à réduire la pauvreté. Sur cette base, on peut définir un nombre fini d’objectifs mesurables pour le suivi de la pauvreté.

Cette démarche s’appuie sur l’ établissement d’une relation entre ces objectifs, les indicateurs qui sont censés les mesurer et les instruments d’investigation qui fournissent les informations de base permettant de calculer ces indicateurs.

2.1.1. Des objectifs issus des orientations stratégiques du DRSP

Dans le programme de gouvernement présenté en 1997, il est clairement affirmé que le premier objectif concerne “la promotion d’un développement humain durable qui demeure le fondement de la stratégie de lutte contre la pauvreté”.

Les documents officiels reprennent cet objectif de réduction de la pauvreté. Ils le déclinent en fonction d’axes stratégiques ou de thématiques spécifiques (Cf. Annexe 1 “Les objectifs stratégiques de développement à Madagascar”). Leur examen permet d’élaborer une liste finie d’objectifs mesurables pour le système de suivi.

A titre d’exemple, on a déduit des orientations du DRSP la liste des objectifs suivante, en considérant les différentes dimensions de la pauvreté et du développement humain durable exposées dans la partie précédente :

1. Assurer la croissance économique

2. Assurer le développement humain

3. Réduire la pauvreté humaine

3.1. Réduire la pauvreté monétaire

3.2. Améliorer les conditions de vie (notamment sécurité alimentaire et équilibre

éducation et alphabétisation, santé de base, eau potable et

nutritionnel,

assainissement)

3.3. Accroître les potentialités : capital physique, financier, humain, social

13

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

4. Maîtriser les inégalités et réduire la vulnérabilité

5. Promouvoir une bonne gouvernance

6. Préserver l’environnement

Dans ce cadre, on considère que “les aspects de genre” peuvent être abordés de manière transversale, à travers une décomposition par sexe des indicateurs opportuns. De même, la question des inégalités spatiales peut être étudiée à travers la désagrégation des indicateurs selon le niveau régional.

Cette liste nous servira de référence dans ce rapport pour poursuivre l’élaboration de la méthodologie du système de suivi de la pauvreté. Elle pourra être revue annuellement en fonction de l’évolution des orientations stratégiques.

2.1.2. La relation “objectifs – indicateurs - système d’investigation”

Une fois établie la liste des objectifs mesurables, on associe à chaque objectif un ou plusieurs indicateurs qui permettent de le mesurer. De même, à chaque indicateur, on associe une ou plusieurs méthodes d’investigation pour recueillir les informations de base qui permettent de calculer ces indicateurs.

Cette relation entre objectifs, indicateurs et instruments d’investigation est essentielle. Elle assure que tout instrument d’investigation, qu’il s’agisse d’une enquête, d’un recensement, de recueil de données administrative, d’un observatoire thématique, etc., sera conçu en fonction de la nécessité de produire un indicateur pour répondre à un objectif précis. Plus généralement, chaque indicateur est lié à un objectif précis et chaque système d’investigation à la production d’indicateurs déterminés.

A titre d’exemple, on peut présenter le type de tableau qui permet d’exprimer de façon concrète cette relation entre objectifs, indicateurs et système d’investigation (ou sources statistiques) :

 

OBJECTIFS

INDICATEURS

SYSTEME DINVESTIGATION

1.

Assurer la croissance

PIB par tête

Comptes nationaux

économique

2.

Promouvoir le développement

Indicateur de développement humain IDH

( plusieurs sources)

humain

 

3.

Réduire la pauvreté humaine

   
 

3.1.

Réduire la pauvreté

Incidence de la pauvreté

Enquête EPM

monétaire

 

3.2.

Améliorer les conditions

Taux net/brut de scolarisation Taux d’abandon

Annuaire de l’Education Enquête EPM

de vie : l’ éducation

3.2. Améliorer les conditions de vie : la santé

Taux de mortalité infantile Taux de morbidité

Annuaire de la Santé Enquête ENDS

Etc….

 

Etc…

Etc…

14

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

De cette manière, on peut relier le système national d’information et l’ensemble de ses opérations d’investigation à l’ensemble des objectifs mesurables de la réduction de la pauvreté 15 .

Le système national d’information regroupe en effet, sous la coordination de l’INSTAT : les statistiques d’enquêtes auprès des ménages (EPM 1993, 1997, 1999 et 2001, ENDS 1992 et 1997, MICS 1995 et 2000, enquêtes urbaine 1-2-3 de 1995, 1997 et 2001) et des entreprises (enquête industrielle annuelle et enquête emploi urbain de 1995, 1997, 1998, 1999), les observatoires (Réseau des Observatoires Ruraux) et systèmes de suivi (Système d’alerte précoce), les statistiques administratives (annuaires de l’éducation et de la santé) et d’inventaires (RGPH 1993, inventaire communal du programme ILO) 16 .

Dans ce contexte, on doit cependant relever deux insuffisances parmi les initiatives qui concourent à l’élaboration du système de suivi de la pauvreté.

Premièrement, le lien entre les objectifs issus des orientations stratégiques officielles et la détermination des indicateurs retenus pour le suivi de la pauvreté demeure encore faible. Ceci est particulièrement vrai pour certains des aspects sectoriels comme, par exemple, l’éducation, la santé, l’eau et assainissement.

Deuxièmement, même si un certain nombre d’opérations statistiques sont déjà programmées (Enquête Nationale Démographique et de Santé ENDS en 2002 et Enquête Permanente auprès des Ménage EPM en 2003) ou sont en voie de l’être (Recensement Général de la Population et de l’Habitat RGPH 2003), il manque un Schéma Directeur de la Statistique qui exprime de manière officielle les besoins en opérations d’investigation à moyen terme pour répondre au besoin d’indicateurs. La réalisation d’un tel cadre prévisionnel pourrait faciliter le financement régulier d’opérations d’enquêtes ou même l’amélioration des processus de collecte et de production d’information actuels.

2.2. LE CHOIX DES INDICATEURS

Il s’agit maintenant de choisir un certain nombre d’indicateurs qui vont mesurer les différents objectifs stratégiques de réduction de la pauvreté et permettre de voir dans quelle mesure ces objectifs sont bien réalisés. Ce choix s’effectue en deux étapes.

Tout d’abord, on retient des indicateurs en fonction d’un certain nombre de caractéristiques qui leur sont propres et qui permettent de les catégoriser : domaine d’analyse, niveau opérationnel, niveau décisionnel. Ensuite, on introduit des critères de sélection plus fins : pertinence, sensibilité, observabilité pour s’assurer que ces indicateurs répondent bien au besoin de suivi de la pauvreté. On débouche ainsi sur une liste restreinte d’indicateurs – une sorte de noyau dur - que l’on considère comme suffisant pour suivre la pauvreté.

2.2.1. Différentes catégories d’indicateurs

De manière générale, l’indicateur a le mérite de fournir une image simple et précise d’une situation donnée, en la caractérisant par un chiffre unique. Mais cette simplicité de premier abord

15 PNUD, 2000, Les modalités d’organisation d’un observatoire national de la pauvreté, document de travail n°2, Antananarivo.

16 Cellule technique DSRP, 2000, Les sources des statistiques sociales à Madagascar et l’élaboration d’un Tableau de Bord Social, document n°6, INSTAT, SNAD-STA, PNUD, Antananarivo.

15

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

présente aussi des dangers. D’une part, on ne tient pas toujours compte de la marge d’erreur qui est associée à la valeur de cet indicateur et qui s’accroît avec les désagrégations par sexe, et par catégories spatiales et sociales. D’autre part, l’indicateur ne retrace pas la dynamique de mouvement interne qui lui est associée : il peut être très faible à un moment donné impliquant des mesures immédiates et ciblées de politique économique, alors qu’il prendra, l’instant d’après, une valeur élevée remettant en cause les mesures décidées.

Par contre, sur le long terme, le suivi d’un indicateur permet de faire ressortir des évolutions et de mesurer l’impact de décisions de politique en comparant ses valeurs sur différentes périodes. Ainsi, les indicateurs peuvent être utilisés pour traduire des comportements particuliers : par exemple, pour comptabiliser les entrées dans la pauvreté ou les sorties hors de la pauvreté, pour estimer les déterminants de la pauvreté, pour relier entre elles les différentes formes de pauvreté, etc. De plus, en opérant des désagrégations, régionales comme sociales, de ces indicateurs, on peut faire ressortir les inégalités que cachent, en général, les valeurs moyennes.

Il est nécessaire de classer les indicateurs sociaux qui sont disponibles pour y voir plus clair. Beaucoup de ces indicateurs ont un lien plus ou moins fort avec la pauvreté pris au sens large mais, face à leur nombre et leur capacité à exprimer à des problèmes différents, il convient d’en distinguer plusieurs catégories. Mais cette catégorisation ne suffit pas à les sélectionner de manière définitive en ce qui concerne le suivi de la pauvreté. Il faut aussi introduire d’autres critères de sélection.

On peut cependant opérer cette première catégorisation en introduisant trois distinctions devenues classiques : la première se fait selon les domaines d’analyse de la pauvreté, la seconde selon le niveau d’opération et la troisième selon le niveau de décision.

La première distinction concerne les “domaines d’analyse” de la pauvreté. Elle permet de ne prendre en compte que les indicateurs qui ont lien direct avec la pauvreté. Les indicateurs sociaux, comme ceux présentés dans le Tableau de Bord Social 17 , n’ont pas forcément tous un lien avec la pauvreté et seuls ceux qui représentent une dimension spécifique de la pauvreté ou qui concernent des catégories de pauvres doivent être pris en compte.

On distinguera alors les indicateurs exprimant les formes de pauvreté économique (indicateurs monétaires, de conditions de vie, de potentialités) et sociale (aspect de justice et de sécurité), les indicateurs concernant la mesure de la pauvreté subjective, les indicateurs de développement humain et de durabilité, en s’appuyant pour cela sur les définitions de la première partie de ce rapport.

Lorsqu’on concerne les opérations mises en œuvre pour lutter contre la pauvreté, sous la forme de politiques publiques, de programmes et de projets de développement, on peut introduire une deuxième distinction. Elle à trait aux phases de déroulement de ces opérations, autrement dit à leur “niveau d’opération”.

Dans ce cadre, on distingue les indicateurs d’input et les indicateurs d’output. Si les premiers retracent les ressources et les processus (instrumentaux) qui sont mis en œuvre pour réaliser une opération, les seconds mesurent l’impact à court terme, ou le résultat à long terme, de cette

17 Charmes J., 2001, Vers un observatoire de la pauvreté à Madagascar, Rapport de mission PNUD 27 août – 11 septembre, multigr., Antananarivo.

16

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

opération. Ce travail de catégorisation des indicateurs a déjà été fait avec succès en ce qui concerne l’éducation 18 , la santé 19 , l’eau et l’assainissement 20 .

La troisième distinction concerne le “niveau de décision” qui, en termes statistiques, correspond strictement aux niveaux d’analyse et d’observation 21 . Les niveaux de décision prennent de l’importance avec les initiatives de décentralisation et les principes de subsidiarité correspondants. Tous s’intègrent dans le problème plus général de la gouvernance locale.

On peut remarquer que les indicateurs de suivi de la pauvreté ne sont pas les mêmes en fonction du niveau de décision considéré. Ainsi, par exemple, si la fréquence des repas et la composition des plats sont des indicateurs de pauvreté pertinents au niveau microéconomique ou local, ils ne signifient rien au niveau macroéconomique ou global. De la même manière, si le taux de solarisation est un bon indicateur de pauvreté des conditions de vie au niveau macroéconomique, c’est plutôt le fait de ne pas être scolarisé qui compte au niveau microéconomique. On peut ainsi multiplier les exemples qui montrent l’opposition entre les niveaux macro-globale et micro-local ainsi que la présence de multiples niveaux d’échelle régionale intermédiaires.

Sur la base de ces constations, on retiendra trois catégories d’indicateurs : les indicateurs macro, les indicateurs décentralisés et les indicateurs ciblés.

Les indicateurs de type “macro” concernent des grandeurs évaluées au niveau national qui tantôt concernent l’économie tout entière (le PIB, le taux d’inflation, etc.), tantôt concernent certains secteurs sociaux (le taux de scolarisation, l’espérance de vie, le taux de mortalité infantile, etc.) ou économiques (le PIB agricole, le prix du m3 d’eau). Ils sont obtenus au moyen de relevés exhaustifs (comme les recensements) ou d’enquêtes représentatives de l’ensemble du pays.

Ces indicateurs peuvent être désagrégés de plusieurs manières : par sexe, par classe d’âge, de manière spatiale (par provinces, communes, milieu urbain ou rural) ou sociale (par catégories socio- économiques, quintiles de revenu ou de consommation). On ne peut, pour autant, opérer toutes les désagrégations possibles car, d’une part, certaines d’entre elles ne seront pas pertinentes pour la mise en valeur et l’analyse du phénomène étudié, d’autre part, il faut respecter les contraintes de représentativité et de précision liées au nombre d’observations de chaque catégorie. On doit donc choisir les désagrégations qui semblent les plus pertinentes pour chaque indicateur proposé et cela doit être fait à la vue des résultats. Le choix de ces désagrégations résultera d’un accord entre les producteurs et les utilisateurs des indicateurs concernés.

Il est souvent possible de calculer des indicateurs “décentralisés” (ou régionalisés) à des niveaux administratifs intermédiaires : Faritany, Fivondronana, Fokontany qui sont différents du niveau national macro-global. Cela impose toutefois qu’il y ait soit une collecte exhaustive des informations à ce niveau (c’est le cas des relevés administratif de la santé et de l’éducation, des

18 Cellule technique DSRP, 2000, Secteur éducation : appui à la mise en place d’un système national intégré de suivi de la pauvreté, document n°9, Ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de Base, SNAD-STA, PNUD, Antananarivo.

19 Cellule technique DSRP 2000, Secteur santé : appui à la mise en place d’un système national intégré de suivi de la pauvreté, document n°7, Ministère de la Santé, SNAD-STA, PNUD, Antananarivo.

20 Cellule technique DSRP 2000, Secteur eau et assainissement : appui à la mise en place d’un système national intégré de suivi de la pauvreté, document n°8, Ministère de l’Energie et des Mines, SNAD-STA, PNUD, Antananarivo.

21 Dubois J-L. et D. Blaizeau, 1990, Connaître les conditions de vie dans les pays en développement, 1990, tome 1 :

Concevoir l'enquête, 165 p., tome 2 : Collecter les informations, 312 p., tome 3 : Analyser les résultats, 175 p., Ministère de la Coopération et du Développement, La Documentation française, Paris.

17

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

recensements), soit une représentativité parfaite de la strate administrative correspondante dans les enquêtes. Ces indicateurs permettent de mieux connaître la réalité socio-économique au niveau régional et local et permettent d’introduire certains aspects de gouvernance. Sur cette base, on peut concevoir des système de suivi de la pauvreté décentralisés.

Les indicateurs “ciblés” caractérisent des groupes de population qui sont considérés sur un aspect particulier : le niveau de pauvreté, la vulnérabilité alimentaire, les formes de précarité, etc Ils ne sont pas nécessairement inclus dans des limites administratives déterminées. Ces groupes font l’objet d’un ciblage en termes de projets de développement, d’interventions sociales, d’actions humanitaires, etc. Il en résulte que ces données sont ciblées socialement ou spatialement. Elles ne sont pas globalement représentatives et portent sur des variables qui peuvent n’avoir qu’un intérêt au niveau micro-local et peu au niveau macro-global. Les indicateurs ciblés sont très sensibles à l’effet localisé des projets : projets de développement urbain dans des quartiers précaires, interventions de sécurité alimentaire dans des zones à risque, projets de développement agricoles, etc

Pour recueillir des informations auprès de ces groupes, il faut des opérations d’enquêtes spécifiques, sous forme quantitative comme qualitative, ce que peuvent faire les acteurs de ces projets ou interventions. Les observatoires ruraux jouent un rôle équivalent même s’ils ont, à la différence des projets, un caractère de permanence.

Il est possible d’articuler l’ensemble de ces catégories d’indicateurs au sein d’un même système de suivi de la pauvreté à condition de respecter les différentes distinctions. Ainsi certains indicateurs macro peuvent être obtenus par agrégation d’informations décentralisées relevées à des niveaux intermédiaires (santé, éducation, etc.) et parfois même à partir d’informations ciblées (évaluations de projet). Quant aux informations macro, elles peuvent souvent être désagrégées ou estimées à des niveaux plus fins. C’est ce que se propose de faire, dans son principe, l’instauration de la carte de pauvreté qui s’appuie sur un système de suivi géo-référencé et combine les données sur les revenus et les besoins essentiels des enquêtes EPM et ENDS, et du recensement RGPH.

2.2.2. Les critères de sélection d’une liste restreinte

Après avoir réparti l’ensemble des indicateurs disponibles en différentes catégories selon les domaines d’analyse, le niveau opérationnel (ressources, processus, impact, résultats) et le niveau décisionnel (macro, décentralisés, ciblés), le problème qui se pose est de sélectionner pour chacune des catégories une liste restreinte (ou un noyau dur) d’indicateurs qui permettra de suivre l’évolution de la pauvreté.

Dans ce but, on peut faire appel à trois critères de validité : la pertinence face aux objectifs, la sensibilité face au phénomène étudié et l’observabilité à travers des méthodes appropriées.

On retient, bien évidemment, la “pertinence” comme premier critère de validité puisqu’elle permet de s’assurer que l’indicateur retenu satisfait bien à l’objectif stratégique qui lui a été fixé. Ceci n’empêche pas, pour autant, de voir si d’autres indicateurs, complémentaires ou alternatifs, ne pourraient pas s’avérer tout aussi pertinents.

Par la “sensibilité” de l’indicateur, on entend sa capacité à faire ressortir correctement l’évolution du phénomène étudié. De manière générale, les taux évoluent moins vite que les montants qu’ils représentent en raison de l’évolution de la composante démographique qu’ils intègrent. Ainsi, par exemple, le taux d’alphabétisation sera moins sensible à court terme à l’effort national d’alphabétisation que l’évolution du nombre de personnes alphabétisées.

18

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

En termes méthodologiques, il faut noter que la sensibilité aux actions diffère selon les formes mathématiques des indicateurs : les montants (vaccinations, nombre de personnes alphabétisées, consultations) sont les plus sensibles, les moyennes (revenu moyen, consommation d’eau par tête) le sont beaucoup moins en raison de la pondération par la population. Il en est de même pour les taux : taux d’alphabétisation, taux de scolarisation, etc.

Ceci pose le problème de la mesure du degré de sensibilité. C’est l’étude des tendances reflétées par ces évolutions qui permettra de choisir les indicateurs les plus sensibles. En ce sens le Tableau de Bord Social peut fournir une aide fort utile. On n’a cependant pas systématiquement besoin d’une forte sensibilité, car on peut préférer le maintien de l’indicateur à un niveau de référence donné. Dans ce cas, il sert plutôt de seuil “clignotant” capable de signaler tout changement anormal.

Dans le cas d’indicateurs synthétiques issus de la combinaison d’indicateurs simples, la sensibilité s’avèrera moindre et il faudra examiner les évolutions des indicateurs simples avant de tirer des indications définitives.

A travers le critère “d’observabilité”, on juge de la capacité d’observer le phénomène étudié au moyen de méthodes d’investigation appropriées. On examine alors le processus d’observation et de production mis en œuvre pour obtenir les indicateurs correspondants. Cela concerne autant la méthode d’investigation utilisée que les étapes du processus de contrôle et de calcul mis en œuvre pour obtenir la valeur finale.

On peut ainsi être amené à proposer soit des instruments d’investigation spécifiques, soit une amélioration dans les processus de production actuels ou même de nouvelles manières de procéder.

C’est sur la base de ces trois critères que l’on pourra retenir le noyau d’indicateurs qui est le plus à même de mesurer la pauvreté et de suivre son évolution. A titre d’exemple, on peut présenter le type de tableau qu’il convient de construire pour opérer la sélection des indicateurs qui entreront dans la liste restreinte propre au système de suivi de la pauvreté.

Objectifs mesurables

Intitulé de

Domaine

Niveau

Niveau

Pert.

Sens.

Obs.

l’indicateur

d’analyse

opération

décision

1.

             

2.

             

3.

             

3.1

             

Etc.

             

Encadré n° 3 : Résumé des propositions méthodologiques de la Partie II

L’élaboration d’une liste restreinte d’indicateurs est indispensable pour suivre l’évolution de la pauvreté et pour évaluer l’impact des actions mises en œuvre pour la réduire.

Elle demande pour cela plusieurs types de travaux :

19

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

- Tout d’abord, une revue annuelle des orientations stratégiques présentées dans les

documents officiels, notamment le DSRP et le Rapport sur le Développement humain, afin de les

convertir en un nombre fini d’objectifs mesurables.

- Ensuite, l’association à chacun de ces objectifs d’indicateurs choisis parmi ceux qui sont

disponibles pour le suivi et l’évaluation. Il faut, pour cela, tenir compte des domaines d’analyse (forme de pauvreté, dimensions du développement humain, durabilité), du niveau opérationnel (processus, impact, résultat) et du niveau décisionnel (macro, décentralisés, projets).

- Ensuite, le lien avec le système d’information national pour s’assurer de la production

régulière des indicateurs concernés. Ceci peut s’opérer en respectant la relation “objectifs - indicateurs – système d’investigation” qui assure que tout instrument d’investigation produit les indicateurs nécessaires à la mesure des objectifs.

- Enfin, la sélection parmi les indicateurs précédents, en s’appuyant sur les critères de

pertinence, de sensibilité et d’observabilité, d’une liste restreinte qui soit suffisante pour suivre et évaluer les différentes dimensions de la pauvreté et du développement humain durable.

L’examen, chaque année, des résultats obtenus pour cette liste restreinte d’indicateurs et leur capacité à entrer dans les analyses de suivi et d’évaluation, permettra de juger de la validité des critères de sélection retenus. Et, ainsi, de savoir si ces mêmes indicateurs doivent être maintenus ou si d’autres indicateurs doivent être pris en compte.

20

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

III. DU SYSTEME DE SUIVI A L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

Après avoir développé, dans une première partie, la thématique du suivi de la pauvreté puis, dans une deuxième partie, les aspects méthodologiques reliant les objectifs aux indicateurs retenus pour ce suivi, il convient maintenant d’aborder ce qui constituera la dynamique du système de suivi. Autrement dit, il faut examiner les différentes fonctions de ce système, ses supports institutionnels, et la logique d’ensemble qui reliera, de manière interactive, la définition des objectifs stratégiques, aux différents types d’analyse, aux indicateurs et au système national d’investigation qui assurera la production des indicateurs.

Plus précisément, on tentera, dans cette partie, de répondre à deux questions fondamentales :

premièrement, que peut-on attendre du système de suivi et quel devrait être son rôle dans le contexte institutionnel actuel, et deuxièmement, que pourrait apporter, de plus, l’instauration d’un observatoire comme partie intégrante de ce système de suivi ?

Les réflexions qui sont présentées dans les pages suivantes reprennent, de façon articulée, l’ensemble des idées débattues lors des réunions des 21 et 27 septembre 2001 avec, respectivement, les partenaires au développement et les responsables techniques concernés par la mise en place du système de suivi et la pertinence d’un observatoire (cf. Annexe 2 et 4).

3.1. QUATTEND-ON DU SYSTEME DE SUIVI ?

Le système de suivi de la pauvreté a pour finalité de présenter une analyse de l’état de pauvreté, de son évolution, et des facteurs explicatifs de cette situation, afin d’évaluer la pertinence des politiques et actions qui sont mises en œuvre. Il s’appuie pour ses analyses sur les informations disponibles et, tout particulièrement, sur une liste restreinte d’indicateurs.

Le fonctionnement du système de suivi résulte de l’enchaînement d’un certain nombre d’opérations qui vont de la collecte d’informations aux décisions d’allocations de ressources. Chacune de ces étapes est assurée par des d’institutions spécialisées et nécessite, en parallèle, un travail de coordination pour assurer l’harmonisation des processus et méthodologies employées.

Ainsi, on peut dire que la finalité d’analyse, l’enchaînement d’étapes institutionnalisées, et la coordination au niveau de chaque étape sont trois traits qui caractérisent le système de suivi de la pauvreté et qu’il convient d’examiner.

3.1.1. La fonction d’analyse des informations sur la pauvreté

L’analyse des informations à pour but de fournir des réponses à une série de questions

précises : quel est l’état actuel de la pauvreté et quelles catégories sont les plus touchées ? Quelle est l’évolution des différentes formes de pauvreté ? Les actions mises en œuvre réduisent-elles le

niveau de pauvreté ? Doit-on conserver les même orientations stratégiques ? etc

Les réponse à ces

questions permettent d’informer la société civile sur la situation et d’éclairer les décideurs sur la politique économique à mener.

Les types d’analyse qu’il convient alors de mener sont variées et complémentaires : analyse descriptive, étude des évolutions, analyse causale et recherche de facteurs explicatifs, analyse d’impact, formulation de recommandations, etc. Pour simplifier, on peut considérer trois étapes essentielles : le traitement des données qui consiste à préparer les fichiers et indicateurs aux analyses envisagées, l’analyse de suivi qui s’effectue sous forme descriptive comme explicative et,

21

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

enfin, l’analyse d’évaluation qui étudie l’impact des actions mises en œuvre pour réduire la pauvreté, ceci afin de formuler des recommandations de stratégie.

Un “traitement des données” constitue toujours la première étape car les informations sont le plus souvent livrées à l’état brut par les institutions qui les collectent, ou qui les calculent sous la forme de données apurées, d’indicateurs simples, ou de tableaux tout faits. Il faut veiller tout d’abord à la cohérence interne des données de base recueillies par chaque méthode d’investigation. Il peut être, ensuite, nécessaire d’agréger certaines données pour produire des indicateurs nationaux, ou de les désagréger à des niveaux plus fins, ou calculer des indicateurs synthétiques plus lisibles pour évaluer la situation, etc.

Une fois effectuée cette étape de traitement des données, les analyses vont chercher à répondre aux objectifs de suivi de la pauvreté et d’évaluation des effets des politiques, programme et projets mis en œuvre pour réduire la pauvreté.

En ce qui concerne “l’analyse de suivi” ou, plus simplement “le suivi”, les premières études porteront sur la description de l’état de la pauvreté sous ses différentes dimensions, en tenant compte des aspects complémentaires de vulnérabilité et d’inégalité. Ensuite, seront réalisées les études qui mettent en valeur les évolutions temporelles en comparant les situations à différentes dates. Par cette approche sont estimées les sorties de la pauvreté ou les entrées en pauvreté, de même que les substitutions entre formes de pauvreté.

“L’analyse d’évaluation” ou, plus simplement “l’évaluation”, met l’accent sur les causalités et les facteurs explicatifs de ces évolutions. Elle tente d’établir un lien entre ces évolutions et les mesures des politiques, les actions des programmes et les projets. Elle fait appel pour cela à des méthodologies spécifiques : tests sur bénéficiaires, groupes témoins, analyse économétrique, analyse typologique, etc

Cette forme d’analyse permet de mesurer les effets sur le niveau de pauvreté, et sur son évolution, des politiques mises en œuvre et, sur cette base, d’opérer des simulations entre orientations stratégiques alternatives. Elle facilite directement la formulation de recommandations de politique macroéconomique comme sectorielles et les allocations budgétaires correspondantes.

3.1.2. Un enchaînement d’étapes institutionnalisées

Cinq étapes entrent dans l’enchaînement des opérations du systèmes de suivi. Ce sont :

l’observation et le recueil des données, le calcul d’indicateurs, les analyses sous différentes formes, les recommandations effectuées à partir des analyses, et les allocations budgétaires. A chaque étape une ou plusieurs institutions ont la responsabilité de la mise en œuvre des processus opérationnels correspondants.

“L’observation” et le recueil des données correspondant est effectué par l’INSTAT pour les opérations statistiques d’envergure et par les services statistiques ministériels (SSM) spécialisés (éducation, santé, eau et assainissement, agriculture, etc.) pour les relevés administratifs ou des enquêtes spécifiques. De plus, un certain nombre de programmes ou de projets de développement recueillent aussi souvent leurs propres données.

Le calcul des “indicateurs” s’effectue sur les données de base recueillies lors des processus d’observation selon des méthodologies standardisées. Ils sont le fait des Ministères techniques dans

22

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

leurs domaines propres afin de répondre à leurs besoins et de l’INSTAT pour les indicateurs plus généraux.

Sur la base de ces informations sont effectuées les différentes catégories “d’analyse”. Des institutions spécialisées les produisent en fonction de la disponibilité des informations, de leurs capacités, de leurs besoins ou des demandes financées. Plusieurs études ont ainsi été réalisées par l’INSTAT sur la ville d’Antananarivo, dans le cadre du projet MADIO, et sur la pauvreté monétaire avec Cornell University dans le cadre du programme ILO. Les données du Réseau des Observatoires Ruraux ont permis les études de l’UPDR sur le milieu rural. L’élaboration de la carte de la pauvreté en s’appuyant sur un système d’information géo-référencé utilisera les données du recensement de la population, du recensement des communes et des enquêtes ménages (particulièrement EPM et ENDS). Bien d’autres exemples existent dont une partie a déjà été recensée 22 .

Les conclusions de toutes ces analyses et particulièrement celles qui sont relatives à l’évaluation contribuent à la formulation de “recommandations” pour les orientations de la stratégie de réduction de la pauvreté et les mesures de politiques macroéconomique et sectorielles associées. La Cellule Technique, en étroite relation avec les Ministères techniques concernés, joue un rôle primordial en ce domaine à travers la mise en œuvre du DSRP.

Sur la base de ces recommandations, il est possible de proposer le renouvellement des orientations stratégiques actuelles ou leur adaptations et ainsi de préconiser les “allocations budgétaires” correspondantes. Un tâche pour laquelle intervient notamment la Direction Générale des Etudes et de la Planification (DGEP).

3.1.3. Une coordination nécessaire à chaque étape

Comme plusieurs institutions sont concernées par les différentes étapes du système de suivi, la présence d’une structure assurant la coordination à chacune des étapes semble souhaitable pour veiller à la cohérence des concepts utilisés et des méthodes mises en œuvre. Cette dernière peut, de plus, s’assurer de la complémentarité des travaux effectués et de l’accumulation des connaissances

En ce qui concerne l’observation statistique, le Comité de Coordination des Informations Statistique et Economique (CCISE) est celui qui assure ce rôle puisqu’il regroupe des représentants de toutes les institutions productrices de statistiques. Un rôle qui est actuellement en redéfinition dans ce sens, mais qui implique la présence des moyens financiers adéquats et réguliers pour que la coordination soit assurée de manière correcte.

Il convient de remarquer que certains des processus de production d’information présentent actuellement des faiblesses en termes de représentativité et de rapidité de production. Des améliorations sont donc nécessaires pour produire des indicateurs fiables dans les délais requis par le suivi du DSRP. Elles ont trait autant au recueil des informations et aux méthodes d’investigation, qu’aux processus de contrôle de la qualité des données, de traitement et les algorithmes de calcul utilisés. Les réunions de concertation programmées sous l’égide du CCISE permettraient de préconiser des solutions car tous les services statistiques ministériels pourront y présenter leurs productions statistiques en mettant l’accent sur les difficultés rencontrées dans le fonctionnement régulier.

22 Inventaire des enquêtes et études sur la pauvreté à Madagascar, Cellule technique DSRP, document n°10, SNAP- STA, PNUD, Antananarivo, 2000.

23

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

Deux aspects ne rentrent pas directement dans le mandat du CCISE. Ils concernent, d’une part, le problème de l’information non statistique qui est issue d’approches qualitatives diverses (entretiens qualitatifs, méthodes accélérées de recherche participative, etc.) et, d’autre part, celui de l’information ciblée recueillie ponctuellement par des projets. Dans ces deux cas, des solutions particulières peuvent être proposées comme, par exemple, relier de manière institutionnelle l’information ciblée à l’information statistique décentralisée afin de garantir un label de qualité, et rattacher les résultats des approches qualitatives à ceux des analyses.

En ce qui concerne la production des indicateurs, l’harmonisation des définitions et des méthodes de calcul s’avère indispensable pour permettre des comparaisons. Plusieurs sources statistiques recueillent des données sur les mêmes variables. C’est le cas, par exemple, de l’accès à l’eau potable que l’on retrouve dans les enquêtes EPM (1993, 1997, 1999), ENDS (1992 et 1997) et MICS (Multiple Indicators Cluster Survey, 2000). Dans le même temps, les services de l’hydraulique calculent aussi un indicateur sur la population desservie par les forages qui ont été réalisés. Un tel travail d’harmonisation devra aussi être effectué pour l’espérance de vie à la naissance (en comparant les données du RGPH, les analyses des enquêtes ENDS et MICS, et les projections des Nations Unies), pour le taux d’alphabétisation (données du RGPH et de l’EPM), pour le taux de scolarisation (annuaire de l’Education et données de l’EPM), pour le taux de malnutrition (enquêtes MICS et EPM) 23 . Ceci est d’autant plus nécessaire que ces variables entrent dans le calcul des indicateurs de développement humain IDH et IPH.

L’idéal serait que la coordination dans la production des indicateurs soit aussi assurée par le CCISE. C’est, en effet, l’institution qui est la mieux préparée à cette fonction qui fait suite à la collecte des données. Il faudrait, alors, prévoir des ressources humaines et financières supplémentaires.

Dans un tel cadre, il deviendrait possible d’élaborer un “Schéma Directeur de la Statistique”, c’est à dire un programme d’opérations statistiques à moyen terme : enquêtes nationales, recensement, enquêtes spécialisées, etc., permettant la production des indicateurs requis pour le DSRP. Il sera alors possible d’évaluer les efforts financiers nécessaires pour améliorer les processus de production et obtenir des indicateurs fiables dans les délais prévus. Des financements issus de l’Initiative Pays Pauvres Très Endettés (IPPTE) pourraient contribuer à ces efforts.

En ce qui concerne l’analyse des informations, il n’existe guère d’instance de coordination qui débatte des études déjà effectuées et des résultats qui sont produits. Il n’y a donc aucune priorité reconnue entre les diverses études à effectuer. Les acteurs qui, dans la période actuelle, traitent la question de la pauvreté et produisent des études thématiques sur le sujet sont nombreux et le font en fonction de leurs besoins ou des financements disponibles. La plupart des analyses se réfèrent aux mêmes sources de données même si les objectifs d’analyse diffèrent. Une instance de coordination en ce domaine permettrait de mieux relier les efforts en cours. Si le besoin d’une institution spécifique ne se fait pas encore sentir, la Cellule Technique pourrait initier un tel rôle et, surtout, rassembler les recommandations qui se déduisent de ces analyses

Ceci pose le problème plus général de la synthèse d’une information qui, issue de l’analyse des indicateurs, puisse guider les décideurs économiques dans l’élaboration des stratégies et informer la société civile sur l’évolution de la pauvreté. C’est que pourrait apporter la mise en place d’un observatoire.

23 Charmes J., 2001, Vers un observatoire de la pauvreté à Madagascar, Rapport de mission PNUD 27 août – 11 septembre, multigr., Antananarivo.

24

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

3.2. QUE PEUT APPORTER LA MISE EN PLACE DUN OBSERVATOIRE ?

L’observatoire doit être la clé de voûte du système de suivi qui se met en place à travers les multiples initiatives de chacune des étapes vues précédemment. Aussi doit-il intégrer dans sa démarche les traits fondamentaux du système de suivi qui ont été abordés ci-dessus : la fonction d’analyse, l’enchaînement d’étapes, la coordination par étapes.

Il permet de rassembler l’information disponible, en termes d’indicateurs et de résultats d’analyse, pour informer sur l’évolution de la pauvreté et sur l’effet des politiques mises en œuvre pour la réduire. Il s’agit donc d’un instrument mis au service de la Stratégie Nationale de Lutte Contre la Pauvreté afin d’éclairer le gouvernement sur la pertinence de sa politique et des actions stratégiques qu’il met en œuvre. En ce sens, c’est un observatoire de synthèse et non pas un observatoire de terrain (cf. Annexe 3).

Mettant l’accent sur la focalisation de l’information, il vise, à travers une fonction complémentaire de synthèse, à assurer la rencontre entre l’offre et de la demande d’information, ceci afin de pouvoir instaurer une dynamique interne qui facilite son adaptation permanente aux besoins. Ainsi, trois éléments caractérisent l’observatoire : le point focal au croisement de l’offre et la demande d’information, la fonction de synthèse de l’information disponible et l’instauration d’une dynamique interactive.

3.2.1. L’Observatoire de la Pauvreté : Un point focal au croisement de l’offre et la demande d’information

Par définition, l’observatoire cible ou focalise sur la pauvreté, prise dans sa globalité. Il doit donc pouvoir répondre à toutes les demandes sur ce sujet en fournissant les informations qui sont disponibles. C’est ainsi le point focal, au croisement de la demande et de l’offre, qui représente le lieu où l’on commence par s’adresser pour obtenir toute forme d’information sur la pauvreté.

La demande d’information peut venir de différents acteurs : les institutions gouvernementales, la société civile ou le secteur privé et, chaque fois, avec des finalités variées. Il peut s’agir simplement de connaître la situation de la pauvreté et ses tendances d’évolution, ou les facteurs causals qui expliquent ces tendances. Il peut s’agir aussi de savoir quel a été l’impact des politiques mises en œuvre pour réduire la pauvreté, quelles sont les recommandations pour l’avenir, quelles sont les nouvelles mesures préconisées dans le cadre du DSRP.

Face à cette demande, l’offre est constituée d’informations statistiques de base, d’indicateurs statistiques, des résultats des analyses de toute sorte (descriptive, explicatives, d’impact, etc.), d’informations qualitatives, de recommandations de politique, de mesures politiques, etc.

C’est la multiplicité des acteurs, tant du côté de l’offre que de la demande, qui impose la présence d’un point focal où l’offre et la demande peuvent se rencontrer de façon unique pour trouver l’information qui est recherchée et il faut que celle-ci soit reconnue comme valide par tous. L’observatoire doit être le lieu qui « rassemble » les demandes, étant en permanence au courant des informations les plus récentes. Il les répercute sur les producteurs d’information, évitant ainsi une trop grande prééminence de l’offre.

Ceci ne signifie pas pour autant que l’observatoire possède toutes les informations disponibles sous toutes les formes (données de base, indicateurs, résultats d’analyse, recommandations) à tous les niveaux (nationales, décentralisées, ciblées) pour tous les domaines

25

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

concernés (éducation, santé, eau, agriculture). Il doit seulement être parfaitement informé sur les informations disponibles et sur les institutions du système de suivi qui les détiennent.

Etant au croisement de l’offre et de la demande, l’observatoire peut ne pas uniquement se contenter de diffuser des informations, ou de répercuter les demandes sur les producteurs spécialisés. Il doit aussi être associé à la production de certains rapports de synthèse et dans certains cas, les produire : le document de suivi-évaluation du DRSP, les rapports sur le développement humain, l’élaboration de la carte de pauvreté, des notes spécifiques, etc. Il semble toutefois qu’une solution intéressante serait de commander la production de tels documents à des institutions spécialisées dans l’analyse (comme par exemple, l’INSTAT, le FOFIFA, le SPPM, ou le CREAM).

3.2.2. L’observatoire de la pauvreté assume une fonction de synthèse des informations

Ce rôle de point focal sur la pauvreté impose à l’observatoire une finalité de synthèse de l’information disponible. Il lui faut donc la répertorier sous les différentes formes disponibles comme les indicateurs, les résultats d’analyses quantitatives, les informations qualitatives, les rapports disponible, etc. En ce sens, il a aussi le rôle d’un instrument d’investigation, mais de forme très spécifique, puisqu’il ne collecte pas d’informations sur le terrain.

Cette fonction de synthèse implique cependant deux étapes : une étape qui consiste à “rassembler” les informations qui traitent de la pauvreté et une étape de “confrontation” des résultats obtenus, surtout si les données sont issues de sources différentes.

Un exemple de rassemblement d’informations est fourni par le Tableau de Bord Social qui présente des séries de données issues d’enquêtes et de relevés administratifs pour la période 1993- 2000 24 . Les indicateurs présentés concernent la population et la démographie, les emplois et revenus, l’éducation, la santé, l’accès aux services, la comptabilité nationale et les prix, l’agriculture et la sécurité alimentaire, la justice et la sécurité. Ils permettent de répondre, dans une certaine mesure, aux besoins de suivi de la stratégie de lutte contre la pauvreté puisqu’ils donnent une image globale de certaines dimensions de la pauvreté (par exemple les taux de scolarisation, le taux d’accès à l’eau potable, etc.). Toutefois, une bonne partie de ces indicateurs ne concerne pas des dimensions spécifiques de la pauvreté ou des catégories de population pauvre.

Face à la diversité de l’information disponible, il y a la nécessité d’une cohérence d’ensemble des informations qui décrivent et permettent l’analyse de la pauvreté, autre que l’harmonisation des concepts et des méthodes. C’est là une fonction importante de l’observatoire. Le rassemblement des données permet la “confrontation” entre des informations traitant du même sujet – les différentes facettes de la pauvreté – et venant de sources différentes. Si la mise en perspective historique des informations est généralement faite pour les données de même source statistique (comme, par exemple, entre les EPM de 1993, 1997 et 1999), elle est plus difficile à effectuer pour les données de sources différentes comme entre les EPM et les ENDS (1992, 1997) ou, plus généralement, avec les données administratives. Dans ce contexte, l’observatoire pourra contribuer au calcul de l’Indicateur de Développement Humain (IDH) et des indicateurs qui lui sont associés (ISDH, IPH, IPF, etc.).

24 INSTAT/PNUD, 2000, Tableau de bord social : appui à la mise en place d’un système national intégré de suivi de la pauvreté, Antananarivo.

26

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

La confrontation des informations met en valeur les incohérences, des doublons ou des lacunes. Des divergences importantes peuvent apparaître comme, par exemple, pour les taux de scolarisation. Elles ont, cependant, le mérite de jeter un éclairage nouveau sur les mesures en cours et être sources d’enseignement. Il convient donc de poursuivre le travail d’harmonisation des données recueillies et des résultats de l’analyse entre les structures de coordination des étapes du système de suivi. Cela fait partie de la dynamique interactive qu’il convient d’instaurer entre les différentes institutions du système de suivi.

3.2.3. L’Observatoire de la Pauvreté assure et maintient une dynamique interactive

Cette dynamique prend sa source dans la révision périodique du DSRP. En effet, chaque année, une révision des orientations stratégiques du DSRP se fait sur la base de l’évaluation de la satisfaction des objectifs qui ont été fixés. Cette évaluation s’appuie sur les analyses d’impact concernant les mesures mise en œuvre et sur les valeurs des indicateurs d’un certain nombre de variables censées représenter le niveau de pauvreté. Des indicateurs qui ont été recueillis par les systèmes de collecte d’information appropriés.

C’est à l’issue de cette évaluation que sont émises des recommandations de politique macroéconomique et sectorielles qui contribuent à l’élaboration du DSRP de l’année à venir et qui guideront les affectations budgétaires. Ces nouvelles orientations stratégiques impliquent, pour leur évaluation, le suivi d’indicateurs et la programmation d’analyses spécifiques. Il pourra s’agir des mêmes indicateurs que l’année précédente, mais on pourra aussi préconiser la mise en chantier de nouveaux indicateurs. La production de ces indicateurs va demander des instruments d’investigation appropriés sous la forme de nouvelles enquêtes ou d’une amélioration continue des relevés administratifs.

Comme cette démarche doit se reproduire chaque année à l’issue de la révision du DRSP, il devient possible d’engendrer une dynamique de cycle annuel qui veillera à ajuster la collecte des données, la production des indicateurs, l’analyse des informations sur la pauvreté à l’évaluation des objectifs de réduction de la pauvreté mis en place dans le cadre du DSRP. Dans ce contexte, pourront être testées la satisfaction aux objectifs, la pertinence et la sensibilité des indicateurs, la fiabilité des processus de production d’information, etc.

Cette dynamique doit, sous l’égide de l’observatoire de la pauvreté, devenir interactive c’est-à-dire engendrer une interaction régulière entre les différentes institutions impliquées dans le système de suivi, de façon à ce qu’il y ait une amélioration continue des méthodes de collecte, des processus de calcul des indicateurs, des capacités d’analyse et de formulation de recommandations.

Amorcer cette dynamique, (par une coordination entre les différentes institutions), puis la maintenir au travers du cycle annuel de révision du DRSP, devient la finalité essentielle de l’observatoire de la pauvreté. C’est elle qui lui permettra de répondre de plus en plus efficacement aux demandes d’information de toutes sortes tout en contribuant à l’amélioration du fonctionnement de chacune des étapes du système de suivi.

De cette manière, l’observatoire de la pauvreté ne se substitue aucunement aux institutions et structures de coordination existantes qui ont leur rôle dans les différentes étapes du système de suivi. Il permet d’engendrer une dynamique entre ces institutions pour aider à l’amélioration des processus de production statistiques, à une meilleure coordination des études et analyses sur la

27

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

pauvreté, à une meilleure réponse aux questions relatives à la situation de la pauvreté, à son évolution et aux manières de la combattre.

Il lui faut donc valoriser les différentes initiatives, en coordonner l’ensemble et veiller à ce que les structures de coordination de chaque étape (comme le CCISE pour la production statistique) jouent pleinement leur rôle tout en travaillant à la dynamique d’ensemble. En définissant clairement les tâches de chacune des étapes du suivi, on instaure le moteur d’une dynamique en continue qui peut conduire les différents acteurs du développement à une plus grande efficacité, l’observatoire se contentant alors de repérer les erreurs et d’assurer la coordination d’ensemble.

L’instauration de cette dynamique interactive devrait s’appuyer sur (i) les moyens informatiques modernes comme l’élaboration d’un « portail internet d’information sur la pauvreté », (ii) la constitution de réseaux de communication, tout comme, naturellement, (iii) les réunions de concertation régulières entre les différentes institutions.

Encadré n° 4 : Résumé des propositions méthodologiques de la partie III

Cette troisième partie a présenté les fonctions attendues du système de suivi de la pauvreté, qui se compose d’un enchaînement d’étape, et de l’observatoire correspondant qui joue le rôle de point focal entre l’offre et la demande d’information des différentes institutions propres à l’administration, la société civile et le secteur privé.

L’observatoire a pour finalité d’engendrer une dynamique de cycle annuel, liée à la révision du DSRP, qui ajustera la collecte des données, la production des indicateurs, l’analyse des informations sur la pauvreté à l’évaluation des objectifs de réduction de la pauvreté issus des orientations stratégiques du DSRP.

Pour cela, il doit répertorier l’information disponible sous ses multiples formes et s’appuyer sur les structures de coordination de chacune des étapes du système de suivi. Un certain nombre de mesures sont à prendre pour aider ces structures de coordination dans leur fonctionnement : aide à la rénovation du CCISE, structure de coordination de la production des indicateurs, structure de coordination des analyses, etc.

De même, l’élaboration d’un Schéma Directeur de la Statistique à moyen terme qui s’appuierait sur le lien entre les instruments d’investigation requis, la production d’indicateurs et les objectifs mesurables pour programmer les enquêtes à venir pourrait être un outil utile pour négocier le financement de telles opérations.

Il restera alors à décider du lieu où pourrait se situer l’observatoire, en tant que point focal et structure de coordination d’ensemble du système de suivi. La Cellule Technique du DSRP, à condition toutefois de l’étoffer en conséquence, pourrait être l’une des solutions envisageables.

28

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

CONCLUSION

La mise en place d’un système de suivi et d’évaluation de la pauvreté et du développement humain durable répond à un double objectif :

- d’une part, informer sur l’état de la pauvreté et sur l’évolution de ses différentes formes.

Ceci permettrait de répondre à toute sorte de demande venant tant des institutions officielles que du secteur privé ou de la société civile.

- d’autre part, évaluer les effets de la stratégie de réduction de la pauvreté décrite par les documents officiels, DRSP ou Rapport sur le développement humain. Sur cette base, il devient possible d’adapter les orientations stratégiques en fonction des résultats obtenus.

Un certain nombre d’initiatives ont déjà permis la mise en place de certains éléments de ce système de suivi : par exemple, la programmation d’enquêtes auprès des ménages, le tableau de bord social, les typologies d’indicateurs sectoriels, les analyses sur la pauvreté, la structure de coordination qu’est le CCISE, etc

Le système de suivi présente trois caractéristiques : un enchaînement d’étapes (recueil des données, calcul d’indicateurs, analyse, recommandations de politique, affectations budgétaires), une fonction d’analyse des informations, et une coordination des institutions concernées à chaque étape. Il se transforme en observatoire dès lors que sont intégrés les caractéristiques complémentaires de point focal au croisement de l’offre et la demande d’information, de fonction de synthèse de l’information disponible et de coordination de la dynamique interactive.

A chaque instant, lors de son fonctionnement, l’observatoire devra éviter un certain nombre d’écueils comme, par exemple, mettre trop l’accent sur le suivi plutôt que sur l’évaluation, sur la réduction de la pauvreté plutôt que sur le développement durable, sur la production d’indicateurs plutôt que sur leur analyse, sur l’offre d’information plutôt que sur une réponse à la demande, etc.

Sa mise en place effective demande cependant la réalisation un certain nombre de tâches institutionnelles et méthodologiques dont on peut esquisser un rapide aperçu :

- Choix de l’institution où doit se situer le point focal qui assurera la coordination d’ensemble (comme, par exemple, à la Cellule Technique)

- Mise en œuvre des procédures de coordination au sein des différentes étapes du système de suivi : recueil des données, production d’indicateurs, analyse (descriptive, évolutive, explicative et d’impact), recommandations.

- Démarrage de la dynamique interactive de cycle annuel à l’issue de la révision du DRSP

- Concernant la formulation de recommandations : méthodologies d’analyses d’impact en fonction des mesures de politique, des programmes et des projets

- Concernant l’analyse des informations : distinction entre les méthodes d’analyse descriptive, temporelle, explicative et causale, d’impact, etc.

- Concernant la production des indicateurs : lien avec les orientations stratégiques du DSRP pour chaque secteur et domaines d’intervention, sélection d’une liste restreinte d’indicateurs pertinents, sensibles et observables

- Concernant la collecte des données : renforcement du CCISE sous sa forme rénovée,

élaboration d’un Schéma Directeur de la Statistique en relation avec les objectifs du DSRP et les indicateurs requis.

29

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

Références bibliographiques

Aho G., 1998, "Un système d’information permanent pour l’analyse de la pauvreté" in Manuel d’analyse de la pauvreté. Applications au Bénin, G. Aho, S. Larivière, F. Martin (eds), Université nationale du Bénin, Université Laval, PNUD, pp. 339-365.

Aho G., 2000, Les modalités d’organisation d’un observatoire national de la pauvreté, document de travail n°2, PNUD, Antananarivo.

Charmes J., 2001, Vers un observatoire de la pauvreté à Madagascar, Rapport de mission PNUD 27 août – 11 septembre, multigr., Antananarivo.

Clignet R. (dir.), 1998, Observatoires du développement, observatoires pour le développement, IRD, Paris, 301 p.

Droy I., Ratovoarinony R., Roubaud F., 2000, "Les observatoires ruraux à Madagascar 1995-1998 : une méthodologie originale pour le suivi des campagnes", Stateco, INSEE, Paris.

Dubois J-L., F-R. Mahieu et A. Poussard, 2001, "La durabilité sociale comme composante d’un développement humain durable", Le développement humain : Cahiers du GRATICE, Université de Paris XII Val de Marne.

Dubois J-L. et S. Rousseau, 2001, "Reinforcing Household’s Capabilities as a Way to Reduce Vulnerability in Equitable Terms", Conference Justice and Poverty: Examining Sen’s Capability Approach, 5-7 June 2001, Cambridge University, Cambridge.

Dubois J-L. et I. Droy, 2001, L’observatoire : un instrument pour le suivi de la pauvreté, Document de travail CED n°59, Université Montesquieu-Bordeaux IV. (http://www.montesquieu.u-bordeaux.fr/ced).

Dubois J-L. et D. Blaizeau, 1990, Connaître les conditions de vie dans les pays en développement, 1990, tome 1 : Concevoir l'enquête, 165 p., tome 2 : Collecter les informations, 312 p., tome 3 : Analyser les résultats, 175 p., Ministère de la Coopération et du Développement, La Documentation française, Paris.

Essama-Nssah B., 1997, "Impact of Growth and Distribution on Poverty in Madagascar", The Review of Income and Wealth, Series 43, Number 2, pp.239-252.

INSTAT, 2000, Tableau de bord social : appui à la mise en place d’un système national intégré de suivi de la pauvreté, PNUD, Antananarivo.

INSTAT, 1995, Enquête permanente auprès des ménages : rapport principal, DSM, Antananarivo.

MADIO, 2000, Aperçu de l’état des campagnes malgaches en 1999-2000.Premiers résultats des observatoires ruraux, INSTAT, Antananarivo.

PNUD, 2000, Le rôle de la gouvernance et de la décentralisation dans la réduction de la pauvreté, Rapport national sur le développement humain, Antananarivo.

PNUD, 1997, Suivi et évaluation dans une perspective de résultats, Manuel pour les responsables de programmes, New York.

SNU [Système des Nations Unies], 1999, Bilan commun de pays : Madagascar, Antananarivo.

SNU [Système des Nations Unies], 1998, Plan Cadre des Nations-Unies pour l’Assistance au Développement, UNDAF- Madagascar, Antananarivo.

30

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

Razafindravonona J., D. Stifel, S. Paternostro, 2001, Evolution de la pauvreté à Madagascar : 1993-1999, INSTAT, Antananarivo.

Sen A.K., 2000b, Un nouveau modèle économique : développement, justice, liberté, Editions Odile Jacob, Paris, 356 p.

Cellule technique DSRP, 2000, Inventaire des enquêtes et études sur la pauvreté à Madagascar, document n°10, STA-SNAD, PNUD, Antananarivo.

Cellule technique DSRP, 2000, Secteur éducation : appui à la mise en place d’un système national intégré de suivi de la pauvreté, document n°9, Ministère de l’Enseignement Secondaire et de l’Education de Base, STA-SNAD, PNUD, Antananarivo.

Cellule technique DSRP, 2000, Secteur eau et assainissement : appui à la mise en place d’un système national intégré de suivi de la pauvreté, document n°8, Ministère de l’Energie et des Mines, STA-SNAD, PNUD, Antananarivo.

Cellule technique DSRP, 2000, Secteur santé : appui à la mise en place d’un système national intégré de suivi de la pauvreté, document n°7, Ministère de la Santé, STA-SNAD, PNUD, Antananarivo.

Cellule technique DSRP, 2000, Les sources des statistiques sociales à Madagascar et l’élaboration d’un Tableau de Bord Social, document n°6, INSTAT, STA-SNAD, PNUD, Antananarivo.

Cellule technique STA, 2000, Stratégie Nationale de Lutte contre la Pauvreté (SNLCP), version préliminaire, document n°3, STA-SNAD, PNUD, Antananarivo.

31

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

Annexe 1

Les objectifs stratégiques de développement à Madagascar

L’objectif principal du Programme de Gouvernement, présenté par le Premier Ministre en mars 1997 est de lutter contre la pauvreté et de résoudre les différentes crises que connaît le pays. Pour cela quatre principes directeurs ont été spécifiés :

1. Rendre opérationnel le concept de développement humain durable pour une République Humaniste et Ecologique (accroissement de l’espérance de vie et du taux de scolarisation).

2. Lutter contre la pauvreté dans ses différentes dimensions : économique, écologique, sociale et culturelle.

3. Instaurer une gestion macroéconomique saine, vigoureuse et cohérente intégrant le court, moyen et long terme.

4. Elaborer une politique centrée sur les populations à travers leur participation directe dans les activités locales de développement.

Ces principes directeurs ont été traduits en objectifs de développement dans les documents officiels : le Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DRSP), le Rapport National sur le

Plus généralement, ces objectifs

s’inscrivent dans les objectifs internationaux du développement définis par les grandes conférences mondiales (Rio 1992, Le Caire 1994, Copenhague 1995, Pékin 1995, etc.) et le récent Sommet du Millénaire de New-York (2000).

Développement Humain, le Plan Cadre des Nations Unies, etc

I. Le Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DRSP)

Le

Document

Stratégique

de

Réduction

fondamentaux pour la période 2001 – 2003 :

- accroître le PIB au rythme annuel de 6,3%

de

la

Pauvreté

recommande

trois

objectifs

- améliorer la qualité de vie de la population concernant particulièrement l’éducation, la santé, l’accès à l’eau, les aspects de genre

- rechercher l’équité dans la répartition des fruits de la croissance

La traduction de ces objectifs en orientations stratégiques se fait à travers les trois axes d’intervention suivants :

1. Améliorer les performances économiques en y faisant participer les pauvres

1.1. Instaurer une croissance économique forte et durable

1.1.1 Une politique macro-économique adaptée : hausse du taux d’investissement, incitation à

l’épargne nationale, renforcement du recouvrement fiscal, amélioration du circuit des dépenses, réduction du déficit public, politique monétaire prudente

1.1.2 La création d’un environnement favorable au développement du secteur privé :

procédures administratives et juridiques, infrastructures économiques, droit foncier. L’ accent est mis sur les secteurs porteurs : tourisme, industrie manufacturière, mines, pêche et aquaculture

32

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

1.1.3 La relance de l’agriculture, sécurité foncière, aide aux organisations professionnelles,

financement (micro-crédits), activités génératrices de revenus. Une croissance de 4% par an de la production agricole est attendue.

1.1.4 La sauvegarde de l’environnement : sécurisation foncière, appui sur des travaux à haute

intensité de main d’œuvre, conservation de la fertilité des sols, adoption de pratiques culturales adaptées

1.1.5 Amélioration des infrastructures économiques : réseau routier, ports, adduction d’eau,

assainissement, électrification, etc.

1.1.6 Amélioration de l’environnement juridique et social : nouvelle politique de l’emploi,

rénovation du code du travail, extension de la protection social, lutte contre l’emploi des

enfants

1.1.7 Renforcement de l’intégration régionale : facilitation des échanges, tarification

douanière, circulation des capitaux

1.2. Faire en sorte que la croissance économique profite aux pauvres

1.2.1 Faciliter l’accès à l’emploi et à un revenu décent

1.2.2 Faciliter l’accès à la terre, au crédit, à la création de micro-entreprises, à des activités

complémentaires (élevage, artisanat, etc.)

1.2.3 Faciliter l’accès des pauvres aux infrastructures : routes et communication, transports,

marchés ruraux, greniers communautaires, énergie et eau potable, soins de santé et éducation de base

1.2.4 Développement des travaux et filières à haute intensité de main d’œuvre

1.2.5 Amélioration de l’accès des femmes aux différents programmes.

2. Développer les services essentiels de base (éducation, santé, eau potable) et élargir les filets de sécurité aux couches les plus vulnérables

2.1. Des actions dans le secteur de l’éducation

2.1.2 Réalisation de l’enseignement primaire universel : amélioration du taux net de

scolarisation de 2 points par an, réduction des déperditions et du taux de redoublement de 31% à 23% en 2003.

2.1.3 Lutte contre l’analphabétisme : réduction de 55% actuellement à 50,1% en 2003.

Création de 2000 Centres de Ressources Polyvalentes par an. Alphabétisation de 75 personnes par an et par centre.

2.1.4 Formation technique et professionnelle. Amélioration de l’apprentissage

2.1.5 Redressement de l’enseignement supérieur

2.2. Des actions dans le secteur santé

2.2.1 Réhabilitation des infrastructures sanitaires : rendre 2.100 centres de santé de base

opérationnels et créer 12 hôpitaux de districts supplémentaires

2.2.2 Augmentation de l’accès aux soins de 4% par an. Amélioration de la couverture

vaccinale de 50% à 60%. Réduction des taux de mortalité maternelle, infantile et infanto- juvénile de 4,5% par an en moyenne. Renforcement du planning familial, de la lutte contre

les MST et le SIDA.

2.2.3 Amélioration de la disponibilité en médicaments essentiels génériques et produits

sanguins

33

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

2.2.4 Mise en place de mécanismes de solidarité au niveau de la communauté pour les

indigents, de subventions aux communes, de mécanismes de recouvrement des coûts.

2.3 Des actions concernant l’eau potable et les autres services de bien-être

2.3.1 Amélioration de l’accès à l’eau potable : mise en place du fond national des ressources

en eau, création d’infrastructures nouvelles (758 systèmes d’adduction d’eau et 1.800 puits et forages)

2.3.2 Mise en place du programme d’assainissement et d’éducation à l’hygiène

2.3.3 Accès à des logements décents et à des prix abordables : constructions privées, accès au

foncier, auto-construction, crédit logement, etc.

2.3.4 Instauration de mécanisme de financement spécifiques : échelle de tarification,

recouvrement des coûts, etc.

2.4 Renforcement des filets de sécurité

2.4.1 Promotion des systèmes de micro-crédit

2.4.2 Poursuite du programme national de nutrition (SEECALINE)

2.4.3 Financement des micro-réalisations communautaires (FID)

2.4.4 Poursuite des travaux à haute intensité de main d’œuvre (AGETIPA)

3 Mettre en place un cadre institutionnel favorable, renforcer les capacités et améliorer la gouvernance

3.2 Développement de l’autonomie des provinces

3.2.1 Décentralisation et responsabilisation accrue de la population

3.2.2 Déconcentration des fonctions de l’Etat : système de finances publiques locales,

transferts de compétence

3.3 Renforcement de la capacité des services essentiels de l’Etat à répondre aux besoins

3.2.1 Renforcement de la capacité des provinces autonomes

3.2.2 Amélioration de la gestion des affaires publiques : processus d’exécution budgétaire

3.2.3 Réforme de la fonction publique

3.2.4 Amélioration de la justice et de la sécurité : lois organiques, décentralisation des

tribunaux, procédures plus rapides, formation et accroissement du nombre des magistrats.

II. Les défis à relever du Rapport National sur le Développement Humain

Le Rapport sur le Développement Humain 2000 définit quatre orientations stratégiques : la poursuite du développement humain, l’amélioration de la gouvernance, la décentralisation administrative, la participation des populations. Pour chacune de ces orientations sont présentés un certain nombre de défis à relever.

1. La poursuite du développement humain

1.1. Recherche d’une croissance économique favorable aux pauvres

1.2. Amélioration de l’accès aux services sociaux

1.3. Distribution équitable des fruits de la croissance

34

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

2. La gouvernance au service de la réduction de la pauvreté

2.1. Améliorer l’accès à la terre par renforcement des capacités de gestion foncière

2.2. Renforcer les capacités paysannes de gestion des périmètres irrigués

2.3. Décentraliser et réformer la fonction publique pour améliorer la qualité des services sociaux

2.4. Renforcer le système politique en consolidant les valeurs démocratiques

3. La décentralisation administrative

3.1. Choisir la forme de décentralisation la plus appropriée

3.2. Construire des capacités aux niveaux régional et local

3.3. Aider à générer des revenus pour les collectivités locales décentralisées

3.4. Trouver des mécanismes régulateurs entre différents niveaux de gouvernance

4. La participation des populations

4.1. Promouvoir les différentes formes de participation économique, politique, sociale, culturelle au sein des institutions

4.2. Renforcer les capacités d’organisation de la société civile

4.3. Etablir un mécanisme de suivi de la participation des populations

III. Les objectifs du Plan Cadre des Nations Unies

Le Plan Cadre des Nations Unies pour l’Aide au Développement (UNDAF), élaboré en 1998 pour Madagascar, définit les objectifs et les stratégies d’appui du Système des Nations Unies. Il vise à “promouvoir et contribuer au Développement Humain Durable de Madagascar, en réduisant la pauvreté par la réalisation d’objectifs communs et spécifiques”. Ces objectifs sont les suivants :

1. Améliorer l’accès de toutes les couches de la population à une nourriture adéquate et suffisante à travers l’augmentation de la production vivrière

2. Améliorer la qualité de la vie de la population, et particulièrement celle des groupes vulnérables, en facilitant l’accès aux services sociaux de base

2.1. Amélioration de la santé et du bien-être, survie et développement de l’enfant, santé de la

reproduction, etc.

2.2. Lutte contre les maladies infectieuses MST-SIDA, lèpre, tuberculose, peste, etc.

2.3. Amélioration de l’accès à l’eau potable, à l’hygiène et à l’assainissement

2.4. Réalisation de l’accès universel et équitable à l’éducation

2.5. Mise en place d’un système efficace de formation professionnelle pour répondre aux besoins du système productif

3. Encourager le développement d’activités génératrices de revenu en favorisant le micro-crédit et en renforçant les structures d’appui au secteur privé

3.1. Contribuer à l’augmentation des revenus

3.2. Appui au développement du secteur privé et à la création d’emploi

35

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

4.

Renforcer

les

capacités

institutionnelles :

promotion

des

ressources

humaines,

responsabilisation des bénéficiaires des actions de développement

4.1. Instaurer l’équité économique et l’égalité des chances

4.2. Renforcer la capacité des institutions à répondre aux besoins de la population

4.3. Encourager la participation communautaire

4.4. Prévenir les situations d’urgence en préparant des solutions alternatives

IV. Les objectifs internationaux de développement

Dix objectifs sociaux ont été réaffirmés par la communauté internationale pour l’horizon 2015 lors du Sommet du Millenium de 2000. Ils englobent les objectifs qui ont définis par les documents officiels précédents.

1.3.1.1. Réduire de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de la population mondiale vivant

dans l’extrême pauvreté.

1.3.1.2.

Scolariser tous les enfants dans l’enseignement primaire d’ici à 2015.

1.3.1.3.

Progresser vers l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes, éliminer les

disparités entre les sexes dans l’enseignement primaire et secondaire d’ici à 2015.

1.3.1.4. Réduire de deux-tiers les taux de mortalité infantile et juvénile, entre 1990 et 2015.

1.3.1.5. Réduire de trois quarts les taux de mortalité liés à la maternité, entre 1990 et 2015.

1.3.1.6. Mettre les services de santé en matière de reproduction à la disposition de ceux qui

en ont besoin d’ici 2015.

1.3.1.7. Appliquer des stratégies nationales axées sur le développement durable d’ici à 2015,

de manière à réparer les dommages causés aux ressources environnementales.

1.3.1.8. Réduire de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de la population souffrant de la

faim.

1.3.1.9. Réduire de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de la population sans accès à

l’eau potable.

1.3.1.10. Arrêter, d’ici 2015, la progression du VIH/SIDA et commencer à inverser la

tendance.

36

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

Annexe 2

Réflexions sur un système de suivi la pauvreté

(Par un groupe de partenaires au développement * de Madagascar – Antananarivo – 21 septembre 2001)

Pour évaluer l’impact des actions de réduction de la pauvreté et, plus généralement, pour suivre des évolutions de la pauvreté, il faut une permanence de l’observation et une concertation régulière sur les informations et les analyses qui sont nécessaires au suivi et à l’évaluation. On peut donc s’interroger à travers les trois points suivants sur les caractéristiques d’un système de suivi de la pauvreté :

(i)

Pourquoi mettre en place un système de suivi de la pauvreté dans le contexte actuel et sous quelle forme ?

(ii)

Y a-t-il une méthodologie rigoureuse pour la construction d’un tel système qui prenne compte toutes les initiatives faites dans ce domaine ?

(iii)

Si le système de suivi prend la forme d’un observatoire sera-t-il possible d’instaurer une dynamique interactive de suivi de la pauvreté qui permettrait d’améliorer régulièrement la relation entre les objectifs stratégiques et l’information recueillie puis analysée ?

1.

Pourquoi et sous quelle forme un système de suivi de la pauvreté ?

Des informations concernant la pauvreté sont actuellement produites en grand nombre et sous de nombreuses formes (données brutes, indicateurs et analyses). On les retrouve dans tous les documents officiels. Il est donc indispensable de s’assurer qu’une coordination d’ensemble existe concernant la production et la diffusion de cette information pour s’assurer de son unicité et de son harmonisation.

En ce qui concerne l’harmonisation au niveau de la collecte de l’information et la constitution de bases de données l’INSTAT joue déjà son rôle. Le CCISE en cours de redéfinition pourra le compléter. En ce qui concerne la coordination des analyses sur la pauvreté sous les différentes formes : descriptive, explicative, d’analyse des évolutions, d’analyse d’impact, etc., il faut songer à un mécanisme approprié qui s’intègre dans les structures existantes.

Il faudrait que ce système de suivi soit à l’origine d’un processus d’échange interactif entre les utilisateurs de l’information comprenant les décideurs liés au DSRP, les analystes de la pauvreté, la société civile, etc.) et les producteurs d’information dont l’INSTAT, les différents Ministères, les projets, etc., qui permettrait de renseigner sur la situation et l’évolution de la pauvreté et d’améliorer les méthodes de collecte et d’analyse.

Pour cela, il lui faut s’appuyer sur une méthodologie qui relie les objectifs stratégiques aux indicateurs mesurant la pauvreté et aux analyses explicitant son évolution, les raisons de cette évolution et l’impact des mesures mises en œuvre.

* PNUD-Banque Mondiale-FMI-USAID-SCAC/France-Union Européenne

37

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

2. Peut-on s’appuyer sur une méthodologie rigoureuse ?

En s’appuyant sur les initiatives qui sont déjà à l’œuvre, il est possible de construire une méthodologie rigoureuse reliant objectifs – indicateurs - collecte d’information – analyse de l’information – évaluation des effets. Comme exemple de telles initiatives citons l’élaboration du DSRP, les notes sur les indicateurs de la Cellule technique (SNAD-STA), le Tableau de Bord

Social, les analyses sur la pauvreté (projet ILO), la transformation du rôle du CCISE, etc

d’éléments qui s’intègrent assez facilement dans un cadre cohérent dès lors qu’elles se réfèrent aux

Autant

orientations stratégiques du développement définies par les documents officiels au premier rang desquels le DRSP.

Une fois cette méthodologie mise en place et les processus de fonctionnement clairement définis, le système de suivi peut engendrer sa propre dynamique d’évolution à travers le mécanisme interactif suivant : objectifs stratégiques – sélection d’indicateurs - collecte de l’information nécessaire – analyse de cette information – évaluation des effets – re-formulation des objectifs en conséquence – choix d’indicateurs….

Il faut noter que parmi l’ensemble des indicateurs actuellement disponibles, tous ne concernent pas forcément la pauvreté, le développement humain ou la durabilité du développement. Il faut donc opérer une classification thématique des indicateurs, puis une sélection pour ne retenir que ceux qui traduisent le mieux les orientations stratégiques. Ceci demande d’examiner la “pertinence” des indicateurs face aux objectifs, leur “sensibilité” face aux mesures mises en œuvre et leur “observabilité” par les processus de collecte actuels. Si le deuxième critère s’appuie sur une analyse temporelle de l’évolution des indicateurs, le dernier critère fait le lien avec le système national d’enquête et les méthode de collecte d’information utilisées sur le terrain. Il permet ainsi de voir par quels moyens ce système peut être amélioré.

Plusieurs des éléments de cette méthodologie qui peut déboucher sur la conception et la mise en œuvre d’un observatoire, sont présentés dans le rapport produit à l’issue de cette mission. Il aborde notamment les point suivants :

(i) la réduction de la pauvreté et le développement humain

(ii) le suivi et l’évaluation de la pauvreté : quels indicateurs

(iii)

les systèmes de collecte existants et leur relation avec ces indicateurs

(iv)

les fonctions attendues du système de suivi

3. Un observatoire pourrait-il contribuer à l’amélioration de l’information ?

Pour que le système de suivi puisse fonctionner correctement, il faut que les différents acteurs qui y participent voient clairement le rôle qui leur est imparti pour faire émerger la dynamique d’évolution interactive. Cette dynamique a pour objectif mener, année après année à l’issue de l’évaluation des objectifs stratégiques, à une meilleure adéquation entre ces objectifs de développement et la collecte des informations nécessaires (via les indicateurs et les différents types d’analyse).

L’observatoire peut se contenter d’être un simple “instrument” de suivi et d’évaluation s’appuyant sur une méthodologie rigoureuse pour engendrer un dynamisme porteur d’amélioration. Ce peut aussi être un réseau de coordination des initiatives actuelles et nouvelles qui cherche à éviter la duplication de fonctions déjà confiées ailleurs (à la Cellule technique, au CREAM, au CCISE, aux observatoires ruraux, aux enquête, etc.) et une structure administrative lourde à gérer.

38

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

Des réunions de concertation régulières seront nécessaires pour amorcer cette dynamique et concevoir un instrument de suivi qui soit à la mesure des besoins et qui puisse évoluer.

39

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

Annexe 3

Remarques relatives à la définition d’un observatoire

On utilise le terme d’observatoire par analogie à l’instrument qui permet d’observer en continue les étoiles, de cibler sur l’une ou l’autre en fonction des informations recherchées et d’émettre des conclusions à l’issue de cette observation 25 .

Adapté aux sciences sociales, il est devenu un “instrument d’investigation qui rassemble, de façon permanente des informations sur un phénomène particulier pour les analyser et les restituer à des utilisateurs en fonction de leurs besoins”. L’investigation est une opération qui est plus large que la simple collecte de données statistiques, par enquêtes notamment. Elle comprend certes les enquêtes statistiques mais aussi les relevés administratifs, le recueil d’information textuelles, le dépouillement d’archives, etc.

Un certain nombre de principes de base caractérisent l’observatoire et entrent dans sa définition. Ce sont la permanence de l’investigation (qui introduit la dimension du temps), le ciblage sur une population ou une thématique donnée (avec sa dimension spatiale), le rassemblement d’informations spécifiques (qui définit le champ d’information), la production d’analyses en fonction des besoins et la restitution à des commanditaires 26 .

La permanence de l’investigation demeure cependant, de loin, la caractéristique la plus importante de l’observatoire. Elle en fait un instrument de suivi indispensable pour repérer rapidement les changements de situation et donner les facteurs explicatifs de ces évolutions. Elle permet à travers l’analyse d’information d’engendrer une dynamique interactive entre le recueil d’information et la réponse à des objectifs stratégiques de développement.

En termes institutionnels, l’observatoire peut prendre plusieurs formes structurelles que l’on peut répartir entre deux cas extrêmes : les “observatoires de terrain”, qui mettent l’accent sur les dimensions locales ou les aspects micro-économiques de l’observation, et les “observatoires de synthèse” qui sont plus orientés vers le global et les aspects macro-économiques.

Les observatoires de terrain recueillent des informations auprès d’une population ciblée. S’ils font référence à des méthodes de sondage classiques - ce qui n’est pas toujours le cas - leur représentativité statistique reste néanmoins géographiquement localisée.

Les observatoires du Réseau d’Observatoires Ruraux (ROR) de Madagascar sont un excellent exemple de ce type d’observatoire 27 . Ils ne prétendent pas fournir une vision exhaustive du monde rural, des provinces ou préfectures où ils sont situés. Ils donnent une vue compréhensive et compréhensible des divers milieux et secteurs de production (vanille, riz, par exemple) qu’ils enquêtent et retracent l’évolution des conditions de vie au cours du temps pour les groupes de population concernés. En ce sens, ils peuvent être de bons instruments ciblés de suivi de la

25 Clignet R. (dir.), 1998, Observatoires du développement, observatoires pour le développement, IRD, Paris, 301 p.

26 PNUD, 2000, Les modalités d’organisation d’un observatoire national de la pauvreté, Document de travail n°2, Antananarivo.

27 Droy I., Ratovoarinony R., Roubaud F., 2000, "Les observatoires ruraux à Madagascar 1995-1998 : une méthodologie originale pour le suivi des campagnes", Stateco, INSEE, Paris.

40

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

pauvreté 28 , sans objectif de représentativité globale. Ils sont aussi parfaitement adaptés à la mesure de l’impact de projets particuliers, ce qui introduit la dimension évaluation, à condition de comparer entre eux bénéficiaires et non-bénéficiaires de tels projets.

Les observatoires de synthèse, à la différence des observatoires précédents, ne recueillent pas l’information statistique sur le terrain. Ils s’efforcent de rassembler celle qui est déjà disponible sur une thématique donnée afin de pouvoir l’analyser de manière systématique, comparative et à finalité opérationnelle. L’information de base est recueillie sur le terrain par d’autres acteurs (Institut de Statistiques, Ministères techniques, projets de développement, etc.) au moyens de divers instruments d’investigation : enquêtes statistiques, relevés administratifs, entretiens qualitatifs, etc. En se basant sur l’analyse de ces informations, l’observatoire peut évaluer les actions entreprises dans le cadre des orientations stratégiques officielles et éclairer les décideurs sur la pertinence de ces orientations et de leur financement. L’observatoire de synthèse a un double rôle de suivi de l’évolution d’une situation donnée et d’évaluation des actions mise en œuvre pour modifier cette situation. Il s’appuie pour cela sur l’analyse des informations disponibles qu’il a regroupé et comparé entre elles.

On reproche souvent aux observatoires de synthèse leur vision trop macro-globale de la pauvreté qui n’intègre pas assez la prise en compte d’une pauvreté qui s’observe au niveau micro- local. A l’inverse, on reproche aux observatoires de terrain d’être trop axés sur l’observation micro- locale de la pauvreté et de ne pouvoir fournir des résultats représentatifs de la pauvreté au niveau national. On ne fait que retrouver là les raisons intrinsèques de l’opposition entre les deux types d’observatoire.

Pour tenter de sortir de ce dilemme, ou de le dépasser, les innovations les plus récentes s’orientent dans deux directions : d’un côté, en cherchant à déconcentrer l’information de niveau macro-global et, de l’autre, en améliorant la représentativité des informations de niveau micro-local.

Dans le premier cas, pour déconcentrer l’information, on préconise la mise en place d’observatoires de synthèse décentralisés, au niveau régional ou municipal. Ces observatoires s’appuient sur le recueil d’informations qui sont représentatives à des niveaux plus fins comme, par exemple, les données sur la santé (auprès des centres de santé), sur l’éducation (auprès des établissements scolaires) ou sur l’hydraulique, et qui sont ensuite agrégées au niveau considéré.

Dans le second cas, on cherche à améliorer la représentativité des observatoires de terrain en en accroissant le nombre et en les faisant fonctionner sous forme de réseau. C’est la prise en compte d’une plus grande diversité des situations observées qui devient alors l’objectif de l’accroissement du réseau. Mais le manque de représentativité globale demeure et ne pourra être compensé qu’en introduisant les observatoires au sein d’un système d’investigation représentatif.

Ces tendances d’innovation cherchent à rapprocher les “observatoires de terrain” et les “observatoires de synthèse” . C’est aussi ce que cherche à faire l’instauration de cartes de pauvreté, pour l’analyse d’informations réparties sur la base de système d’information géo-référencé.

28 Dubois J-L. et I. Droy, 2001, L’observatoire : un instrument pour le suivi de la pauvreté, Document de travail CED n°59, Université Montesquieu-Bordeaux IV. (http://www.montesquieu.u-bordeaux.fr/ced).

41

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

Annexe 4

Présentation visuelle concernant “le suivi de la pauvreté”

Réunion des responsables des directions techniques concernées par l’observatoire de la pauvreté – 27 septembre 2001

42

REPUBLIQUE DE MADAGASCAR M I N I S T E R E DES FINANCES ET

REPUBLIQUE DE MADAGASCAR

MINISTERE DES FINANCES ET DE LECONOMIE

INSTITUT NATIONAL DE LA STATISTIQUE

PROGRAMME DES NATIONS UNIES POUR LE DEVELOPPEMENT

PROGRAMME MAG/97/007

GOUVERNANCE ET POLITIQUES PUBLIQUES POUR UN DEVELOPPEMENT HUMAIN DURABLE

Vers un Observatoire de la Pauvreté à Madagascar

La sélection des indicateurs pour le suivi - évaluation de la pauvreté :

méthode et exemples spécifiques

La sélection des indicateurs pour le suivi - évaluation de la pauvreté : méthode et exem
La sélection des indicateurs pour le suivi - évaluation de la pauvreté : méthode et exem
La sélection des indicateurs pour le suivi - évaluation de la pauvreté : méthode et exem

(Document annexe)

Jean-Luc Dubois

Antananarivo, 05-28 septembre 2001

43

LA SELECTION DES INDICATEURS POUR LE SUIVI - EVALUATION DE LA PAUVRETE

Le suivi de la pauvreté, sous ses différentes formes, et la mesure de l’impact des mesures mises en œuvre pour la réduire, demandent de faire appel à des indicateurs dont on analyse l’évolution. Il existe actuellement, à Madagascar, de nombreux indicateurs disponibles pour chacun des domaines macroéconomiques et sectoriels qui sont concernés par la mise en œuvre du DSRP. Certains de ces indicateurs sont produits par l’INSTAT, d’autres par des ministères techniques et d’autres par des projets spécifiques ou lors d’interventions ciblées. L’INSTAT présente un certain nombre de ces indicateurs dans son Tableau de Bord Social et dans ses différents Annuaires.

Cependant, tous ces indicateurs ne conviennent pas nécessairement pour suivre la pauvreté ou mesurer l’impact des stratégies mises en œuvre pour la réduire soit parce qu’ils sont axés sur les aspects sociaux plus que sur des catégories de population pauvres – on se réfère alors à un critère de « pertinence » -, soit parce qu’ils évoluent trop lentement dans une période donnée – c’est le critère de « sensibilité » -, soit parce qu’ils sont difficilement observables dans le contexte statistique actuel – c’est le critère « d’observabilité ». Sur la base de ces trois critères : pertinence, sensibilité, observabilité, on peut extraire de l’ensemble des indicateurs disponibles, une liste restreinte qui fera office d’instrument permettant de suivre l’évolution de la pauvreté et d’évaluer l’impact des actions mises en œuvre pour la réduire. Cette liste pourra être revue chaque année en fonction de l’évolution des objectifs du DSRP et des demandes en informations statistiques correspondantes.

La construction d’une telle liste n’est cependant pas une chose facile, elle demande un investissement important en temps comme en ressources humaines et participatives dès lors que l’on se réfère aux objectifs officiels du DSRP. Il faut, en effet, examiner la validité des indicateurs - indicateur par indicateur – dans un dialogue permanent avec les cadres, économistes et statisticiens des différentes institutions qui sont concernées par leur production ou leur utilisation. Dans notre précédent rapport technique de mission 29 , nous signalions déjà l’articulation nécessaire d’un certain nombre d’étapes :

“- Tout d’abord, une revue annuelle des orientations stratégiques présentées dans les documents officiels, notamment le DSRP et le Rapport sur le Développement humain, afin de les convertir en un nombre fini d’objectifs mesurables.

- Ensuite, l’association à chacun de ces objectifs d’indicateurs choisis parmi ceux qui

sont disponibles pour le suivi et l’évaluation. Il faut, pour cela, tenir compte des domaines

d’analyse (forme de pauvreté, dimensions du développement humain, durabilité), du niveau opérationnel (processus, impact, résultat) et du niveau décisionnel (macro, décentralisés, projets).

- Ensuite, le lien avec le système d’information national pour s’assurer de la production régulière des indicateurs concernés. Ceci peut s’opérer en respectant la relation :

objectifs-indicateurs–système d’investigation, qui assure que tout instrument d’investigation produit les indicateurs nécessaires à la mesure des objectifs.

- Enfin, la sélection parmi les indicateurs précédents, en s’appuyant sur les critères de

pertinence, de sensibilité et d’observabilité, d’une liste restreinte qui soit suffisante pour

29 Cf. p.23 in Dubois J-L., 2001, Quel système pour le suivi et l’évaluation de la pauvreté ? Rapport de mission PNUD, 5-28 septembre 2001, Antananarivo, 44 p. Présentation Powerpoint complémentaire.

44

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

suivre et évaluer les différentes dimensions de la pauvreté et du développement humain durable. ”

Ce type de travail a déjà été fait de manière systématique dans quelques pays qui bénéficient de l’initiative PPTE (Pays Pauvres très Endettés). Nous avons participé à un tel travail en étroite symbiose avec les statisticiens et les économistes de deux pays, la Mauritanie 30 et le Burkina-Faso 31 . Ces travaux ont donné lieu à la production de plusieurs rapports méthodologiques.

A la demande expresse du bureau du PNUD de Madagascar, et dans le but de fournir des exemples de réalisation à la Cellule technique du DSRP, nous présentons dans cette note quelques résultats qui ont été obtenus pour ces deux pays. Ils sont extraits des rapports techniques de mission correspondants.

Le premier exemple s’appuie sur le cas mauritanien (cf. tableau 1). Il se réfère au tableau qui évalue la liste d’indicateurs retenus pour le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) avec leurs critères de validité : pertinence, sensibilité, observabilité 32 . Ces critères ont été débattus avec les représentants des différentes administrations concernées et des contrats de programmes sont en cours d’instauration pour améliorer, au sein du Système National de Statistique (SNS) et dans le cadre du Schéma Directeur de la Statistique (SDS), les instruments d’investigation et, plus généralement, les filières de production statistiques.

30 Ould Mohamed Bouya T.K, A. Wagué et J-L. Dubois, 1999, Proposition d’indicateurs et de système de suivi de la pauvreté, Rapport de mission OIT-PNUD et CDHLCPI, 27octobre-9 novembre1999, Nouakchott, 34 p. Ould Amar Ahmed, T.K.Ould Mohamed Bouya, A. Wagué et J-L. Dubois, 2000, Un système d’indicateurs pour le suivi de la pauvreté en Mauritanie, Rapport de mission OIT-PNUD et CDHLCPI, 29 février-21 mars 2000, Nouakchott, 42 p. 31 Abdallah A. et J-L. Dubois, 2001, Observatoire sur la pauvreté et le développement humain durable, Rapport de la mission de préparation PNUD et IDEA International, 19 mars-22 avril, Ouagadougou, 111 p. 32 Dubois J-L. et M. Cissoko, 2001, Réduction de la pauvreté et développement humain durable : indicateurs de suivi du CSLP, observatoire et rapport national, équipe de recherche, Rapport de mission PNUD, 18 mai-28 juillet 2001, Nouakchott, 65 p.

45

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

TABLEAU 1. EXEMPLE DE LA MAURITANIE : VALIDITE (PERTINENCE, SENSIBILITE ET OBSERVABILITE) DES INDICATEURS RETENUS POUR LE CSLP

Objectifs prioritaires et indicateurs de performance

Pertinence et sensibilité

 

Observabilité

 

Pertinen

Sensibilit

SDS

SNS

Instrument

Réduire la pauvreté

       

Nombre de pauvres (en milliers)

forte

forte

oui

ONS

EPCV

Incidence de la pauvreté

forte

forte

oui

ONS

EPCV

Incidence de l’extrême pauvreté

forte

forte

oui

ONS

EPCV

Profondeur de la pauvreté

forte

moyenne

oui

ONS

EPCV

 

moyenne

moyenne

oui

ONS

EPCV

Sévérité de la pauvreté Indice de Gini

forte

faible

oui

NS

EPCV

Accélérer la croissance économique

       

Taux de croissance du PIB par an

forte

forte

oui

ONS

Comptes nationaux

 

forte

moyenne

oui

ONS

 

Taux de croissance du PIB par tête par an Taux d’investissement (en % du PIB)

forte

forte

oui

ONS

Comptes nationaux Comptes nationaux

Préserver la stabilité macro-économique

       

Taux d’inflation (en %)

forte

moyenne

oui

ONS

Indice des prix

 

forte

forte

oui

   

Solde budgétaire (en % du PIB) Déficit des transactions courantes hors transferts officiels

forte

forte

oui

Direction de la dette Banque Centrale

Relevés administratifs Relevés administratifs

% d

PIB

 

forte

forte

oui

   

Réserves brutes (en mois d’importation) Ratio de la dette/PIB (en %)

forte

moyenne

oui

Banque Centrale Banque Centrale -

Relevés administratifs Relevés et compte

Améliorer le niveau global d’éducation

       

Taux brut de scolarisation primaire

forte

moyenne

oui

Education - ONS

Relevés - Enquêtes

 

forte

moyenne

oui

   

Taux brut de scolarisation des filles Proportion des enfants qui terminent le cycle fondamental

forte

forte

oui

Education- ONS Education

Relevés - Enquêtes Relevés administratifs

46

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

Objectifs prioritaires et indicateurs de performance

Pertinence et sensibilité

 

Observabilité

 

Pertinen

Sensibilit

SDS

SNS

Instrument

Proportion des filles atteignant la 6 ème année du

forte

forte

oui

Education

Relevés administratifs

Nouveaux entrants en 1 ère année de l’enseignement

forte

forte

oui

Education

Relevés administratifs

Ratio élèves/enseignant dans le premier cycle du

forte

faible

oui

Education

Relevés administratifs

 

moyenne

faible

oui

Education

 

Taux d’analphabétisme des adultes Dépenses d’éducation en pourcentage du PIB

forte

moyenne

oui

ONS

Relevés - Enquêtes Comptes nationaux

Améliorer l’état de santé global

       

Espérance de vie à la naissance (ans)

forte

faible

oui

ONS

Recensement et Enquêtes

Indice synthétique de fécondité

forte

faible

oui

ONS - Santé

Enquêtes EDS - Relevés

Taux de mortalité infantile (‰)

forte

forte

oui

Santé -ONS

Relevés - EDS

Taux de mortalité infanto-juvénile (‰)

forte

forte

oui

Santé - ONS

Relevés - EDS

Taux de mortalité maternelle (100.000)

forte

forte

oui

Santé- ONS

Relevés - EDS

Taux de prévalence du VIH chez les femmes enceintes

forte

faible

oui

Santé

Relevés administratifs

 

forte

forte

oui

   

Taux de couverture (par une USB) dans un rayon de 5km Taux de malnutrition (poids pour âge) chez les enfants <

forte

moyenne

oui

Santé Santé

Relevés administratifs Relevés – Enquête

Augmenter l’accès à l’eau potable

       
 

moyenne

moyenne

oui

SONELEC

Relevés

Taux de raccordement au réseau d’eau Prix du m3 d’eau (en dollars USA)

forte

faible

oui

SONELEC

Relevés

Augmenter les revenus et améliorer les conditions de vie en milieu rural

       

Incidence de la pauvreté rurale

forte

forte

oui

ONS - Agriculture

EPCV - EMEA

Incidence de l’extrême pauvreté rurale

forte

forte

oui

ONS - Agriculture

EPCV - EMEA

 

moyenne

faible

oui

   

Indice de Gini en milieu rural Taux de croissance du PIB agricole

forte

forte

oui

ONS - Agriculture ONS

EPCV - EMEA Comptes nationaux

47

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

Objectifs prioritaires et indicateurs de performance

Pertinence et sensibilité

 

Observabilité

 

Pertinen

Sensibilit

SDS

SNS

Instrument

Rendement du riz irrigué (tonnes/ha/an, avec culture de

forte

moyenne

oui

Agriculture

EMEA

 

forte

forte

oui

Elevage

 

Taux de couverture sanitaire du cheptel (vaccins Rendement des cultures vivrières arides

forte

moyenne

oui

Agriculture

Relevés administratifs EMEA

Augmenter les revenus et améliorer les conditions de vie dans les quartiers précaires des grandes villes et des villes secondaires

       
 

faible

faible

oui

ONS

 

Population cible (en milliers) Nombre d’actifs ayant accès au micro-crédit (en milliers)

forte

forte

non

CDHLCPI

Recensement et Relevés à définir

Volume cumulé de micro-crédits (en millions UM )

forte

forte

non

CDHLCPI

Relevés à définir

Nombre de titres fonciers régularisés dans les quartiers

forte

forte

non

Domaines

Relevés à définir

Nombre de nouveaux terrains aménagés

forte

forte

non

Mairie

Relevés à définir

Accès à l’habitat subventionné dans les quartiers pauvres

moyenne

moyenne

non

Mairie

Relevés à définir

Consommation d’eau potable (l/j) par habitant des

moyenne

moyenne

non

CDHLCPI

Enquête ciblée à définir

Taux d’accès à l’eau potable dans les quartiers pauvres

moyenne

moyenne

non

CDHLCPI

Enquête ciblée à définir

 

forte

moyenne

non

SONELEC

 

Prix du m 3 d’eau (en $ USA) dans les quartiers pauvres Prix du m 3 d’eau dans les quartiers pauvres par rapport

forte

moyenne

non

CDHLCPI

Relevé à définir Relevé à définir

aux autres quartiers Taux d’accès à l’assainissement dans les quartiers pauvres

faible

moyenne

non

CDHLCPI

Enquête à définir

Source : Dubois J-L. et M. Cissoko, 2001, Réduction de la pauvreté et développement humain durable : indicateurs de suivi du CSLP, observatoire et rapport national, équipe de recherche, Rapport de mission PNUD, 18 mai-28 juillet 2001, Nouakchott, 65 p.

48

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE

Le deuxième exemple concerne le Burkina Faso où un observatoire sur la pauvreté et le développement humain durable a été mis en place en début d’année. Cet observatoire fonctionne bien et le tableau ci-joint (cf. tableau 2) présente la proposition d’indicateurs qui a été faite pour le suivi-évaluation de la pauvreté et du développement humain durable en relation avec le CSLP 33 . Là encore, on retrouve le lien avec les objectifs nationaux et les critères de pertinence des indicateurs. S’y ajoutent une catégorisation des indicateurs, leurs niveaux de décentralisation, la fréquence d’investigation et les valeurs actuelles qui correspondent à la situation de référence.

33 Abdallah A., 2001, Observatoire sur la pauvreté et le développement humain durable test de validité des indicateurs, Rapport de mission PNUD et IDEA International, 24 juillet-8 août, Ouagadougou, 73 p.

49

LA SELECTION DES INDICATEURS POUR LE SUIVI - EVALUATION DE LA PAUVRETE

Tableau 2. Exemple du Burkina Faso : indicateurs proposés pour le suivi - évaluation de la pauvreté et du DHD dans le CSLP

       

Pertinence et

   

sensibilité 34

Observabilité

Fréq

     

SNS &

Situation de référence / Objectifs quantitatifs CSLP et Stratégies

uenc

PSN

instrum.

Objectifs et indicateur de performances

 

e /

Pertin

Sensib

2001/5

d’investigatio

Type

Catégorie

Décomposition

ence

ilité

n

sectorielles

Promouvoir un développement humain

                 

Indicateur du Développement humain (IDH)

   

A Impact

Province

F

F

   

0,317 (1998)

Indicateur sexo-spécifique du Développement Humain (ISHD)

 

A Impact

Province

F

M

   

0,309 (1998)

Indicateur de Pauvreté Humaine (IPH-1)

   

A Impact

Province

F

F

   

58,1% (1998)

Indicateur de Pénurie des capacités (IPC)

   

A Impact

Province

F

F

   

62,6% (1998)

Indicateur de Participation des femmes (IPF)

   

A Impact

Province

F

M

   

0,309 (1998)

Indicateur de Participation des Enfants

 

A/Q

             

Lutter

contre

la

               

pauvreté,

 

la

vulnérabilité

et

les

inégalités

 

34 F : Forte, M : Moyenne, O : Oui, N : Non

51

METHODE POUR LE CHOIX DES INDICATEURS ET ROLE DE L’OBSERVATOIRE DE LA PAUVRETE