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BANQUE CENTRALE DU CONGOBANQUE CENTRALE DU CONGO Formatted: Font: 14 pt

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Constitution, organisation et fonctionnement de la Banque Centrale du Formatted: Font: 14 pt

CongoConstitution, organisation et fonctionnement de la Banque Centrale du


Congo Formatted: Font: 14 pt

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Par
MBULA ea LOONDO GuyMBULA ea LOONDO Guy Formatted: Font: 14 pt
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Août 2018Août 2018 Formatted: Font: 14 pt
1

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TABLE DES MATIERES


INTRODUCTION ........................................................................................... 43
II. METHODOLOGIE ..................................................................................... 64
III. PLAN DU COURS .................................................................................... 75
IV. BIBLIOGRAPHIE POUR ALLER PLUS LOINError! Bookmark not
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CHAPITRE 1er : ORIGINES, STATUT JURIDIQUE ET MISSION DE LA BCC 77
Section 1ère : Notion de banque centrale et origines de la BCC ............................ 77
§ 1 : Notion de banque centrale ....................... Error! Bookmark not defined.7
§ 2. Origines .................................................... Error! Bookmark not defined.8
A. La banque centrale sous la colonisation belge ......................................... 78
B. La banque centrale après l’accession du pays à l’indépendance ........ Error!
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C. La banque centrale sous la 2ème RépubliqueError! Bookmark not
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D. La banque centrale de 1997 à nos jours ................................................. 910
Section 2. Statut juridique et missions de la BCC ........................................... 1011
§1. Statut juridique de la BCC ....................... Error! Bookmark not defined.11
A. La capacité juridique encadrée par le droit public ................................ 1011
B. La capacité normative ............................ Error! Bookmark not defined.11
C. La capacité répressive ............................ Error! Bookmark not defined.12
D. L’immunité d’exécution ........................ Error! Bookmark not defined.13
§ 2. La mission de la BCC ........................................................................... 1313
A. Etendue de la mission de la BCC ......................................................... 1414
B. Les composantes de la mission de la BCC ........................................... 1615
I. L’émission de la monnaie et la circulation fiduciaire ......................... 1615
a) L’émission monétaire proprement dite .......................................... 1615
b) La circulation fiduciaire ................................................................ 1615
c) Les questions émergentes liées à la circulation fiduciaire .............. 1917
i) La sécurisation des fonds sur la voie publique ............................ 1917
ii) La circulation fiduciaire et la santé publique .............................. 1917
iii) La maîtrise des coûts de la logistique fiduciaire ........................ 1917
II. La protection de la valeur de la monnaie nationale ........................... 2017
a)La mission de préservation de la stabilité du niveau général des prix
intérieurs ........................................................................................... 2018
i) La portée de la mission de lutte contre l’inflation ....................... 2018
ii) Le cadre juridique de prise de décision et les instruments de
politique monétaire......................................................................... 2118
2

iii) La qualité et le secret de délibérations de politique monétaire .. 2219


iv). Les régimes juridiques des décisions et des instruments de politique
monétaire ....................................................................................... 2420
1. Le régime des décisions de politique monétaire .......................... 2420
2. Le régime juridique des opérations de politique monétaire ......... 2420
b) La mission de préservation de la valeur externe de la monnaie ...... 2521
i) La réglementation des changes ................................................... 2521
ii) Les interventions de la BCC sur les marchés de change ............. 2622
III. La préservation de la stabilité financière ......................................... 2722
a)Le suivi du cadre macroéconomique............................................... 2722
b) La préservation de la stabilité du système bancaire ....................... 2823
i) Le contrôle bancaire.................................................................... 2823
1. Le pouvoir règlementaire ............................................................ 2923
2. Le pouvoir de contrôle prudentiel ............................................... 2924
α) Le pouvoir d’agrément .......................................................... 3024
β) Le pouvoir d’autorisation ....................................................... 3025
γ) La surveillance permanente des établissements assujettis .... 3125
3. Le pouvoir de sanction ................................................................ 3225
ii) La surveillance des infrastructures financières ........................... 3326
c) Le traitement des crises bancaires .................................................. 3427
IV. Les autres activités d’intérêt public assumées par la BCC ............... 3527
a) Les services rendus à l’Etat ........................................................... 3528
i) Les services financiers rendus à l’Etat ........................................ 3528
1. La tenue du compte du Trésor public et des autres collectivités
publiques ........................................................................................ 3528
2. La détention et la gestion des réserves de change du pays ........... 3628
3. La gestion de la dette publique .................................................... 3629
ii) Les activités de conseil et d’appui à la politique économique du
Gouvernement ................................................................................ 3729
iii) Les services non financiers ....................................................... 3729
1. La centralisation des risques de crédit ........................................ 3730
2. La production de la balance des paiements et de la position extérieure
....................................................................................................... 3830
3. La production des signes monétaires ........................................... 3930
3

b) Les services rendu à la clientèle privée .......................................... 3931


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4

INTRODUCTION
1. Pour comprendre la mission, l’organisation et le fonctionnement de la Banque
Centrale du Congo (BCC), il est important de répondre avant tout à des questions
essentielles qui relèvent de l’évolution des idées en matière économique et
monétaire. Dans ce cadre, il s’agira de répondre aux questions suivantes :
Qu’entendre par banque centrale ? Quelles sont ses missions ? Quels sont les
principes directeurs de l’organisation et du fonctionnement d’une banque centrale ?
Comment ces principes ont-ils été traduits dans la loi n° 005/2002 du 07 mai
2002organique relative à la constitution, à l’organisation et au fonctionnement de la
BCC ? Qu’est qui en fait d’une banque centrale, en l’occurrence la BCC, une
institution très particulière ?
2. L’existence d’une banque centrale est liée à l’émission de la monnaie, en tant
qu’unité de compte, réserve de valeur et moyen de paiement en vue de l’extinction
des créances évaluables en argent. Les banques centrales sont responsables de la
régulation de tous les aspects liés à l’utilisation de la monnaie dans une économie
donnée. Ainsi, la BCC assume-t-elle plusieurs missions de service public dont
l’émission de la monnaie, la définition et la conduite de la politique monétaire, la
mise en œuvre de la politique de change, la préservation de la qualité de la
circulation fiduciaire, le bon fonctionnement des systèmes de paiement et la stabilité
du système bancaire. Elle rend également des services spécifiques au
Gouvernement, soit sous forme des services financiers, soit sous forme de conseils
techniques, soit sous forme de mise à disposition d’informations pour la formulation
des politiques publiques.
3. Un point clé dans la compréhension de l’organisation BCC est l’examen des
règles financières et comptables qui structurent ses relations avec l’Etat afin de
comprendre le modèle économique qui est à la base de son fonctionnement.
L’organisation financière de la BCC sera examinée uniquement dans le cadre de la
répartition des bénéfices entre cette dernière et l’Etat, la prise en charge des
dépenses engagées par la BCC pour les services rendus à l’Etat et la recapitalisation
de la BCC. L’approfondissement des matières financières, budgétaires et
comptables sera abordé dans le cadre du module sur le budget et la comptabilité de
la BCC.
4. L’organisation administration et financière de la BCC est conçue de manière à
conférer à cette dernière une indépendance vis-à-vis du Gouvernement. Qu’entendre
par indépendance ? Quel en est le contenu réel en considération de la responsabilité
constitutionnelle du Gouvernement de conduire la politique générale de la nation et
d’en répondre devant le Parlement ?

5. Institution indépendante, la BCC n’est pas cependant à l’abri d’un contrôle de son
fonctionnement et de sa gestion par les structures appropriées. Le contrôle d’une
5

banque centrale revêt plusieurs aspects fondés des dispositifs de contrepoids à


l’indépendance pour éviter que la BCC ne soit un Etat dans l’Etat. Ce contrôle
postule avant tout que la BCC est tenue, vis-à-vis de la communauté nationale,
d’une obligation de rendre compte et à une obligation de transparence dans son
fonctionnement et ce, dans les limites requises pour la préservation du secret
professionnel.

6. Le contrôle de la BCC comporte deux aspects : un contrôle interne (autocontrôle)


relevant de la responsabilité du Conseil de la BCC conformément à l’article 18 de la
loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique et un contrôle externe par les auditeurs
externes, le commissaire aux comptes, le Gouvernement ou le Parlement. Le
contrôle interne, dont la finalité est de garantir la crédibilité de la BCC, n’est pas
structuré par la loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique, mais revêt une grande
importance. La BCC a recours à des référentiels du contrôle interne pour ce faire.
Ce contrôle est basé sur l’hypothèse selon laquelle la délégation de compétences à
une banque centrale indépendante peut être expliquée par la volonté des autorités
politiques de limiter leur influence directe sur la régulation des marchés dans le but
de rassurer les participants de ces marchés quant à l'impartialité de cette dernière.
Cette crédibilité n’est pas donnée une fois pour toute ; elle est un construit
permanent au regard de la conjoncture notamment par le truchement d’une
amélioration constante de la transparence et de l’efficacité des décisions prises.
Dans cet ordre d’idées, la BCC est tenue de mettre en place des mécanismes
d’autocontrôle pour améliorer sa transparence et, ce faisant, éviter les suspicions ou
les conflits d’agence à l’instar des conflits qui interviennent souvent dans les
sociétés entre les actionnaires et les gestionnaires.

7. Quant au contrôle externe, il vise l’efficience de la gestion de la BCC, efficience


qui intéresse le Gouvernement en sa double qualité, d’une part, de représentant de
l’Etat-actionnaire et de l’Etat-client des services rendus par la BCC et, d’autre part,
de maître d’œuvre de la politique économique générale du pays. Il intéresse
également le Parlement dans le cadre du contrôle démocratique des institutions
publiques et la bonne utilisation des ressources publiques. Ce contrôle est structuré
par la loi (loi n° 005/2002 du 02 mai 2002, règlements intérieurs de l’Assemblée
nationale et du Sénat, loi sur la Cour des comptes, ordonnance sur l’Inspection
générale des finances, normes internationales d’audit).
8. Enfin, dans un Etat de droit, les banques centrales n’ont de pouvoir que dans les
limites leur reconnues par la loi. Ainsi, les actes posés par la BCC sont susceptibles
d’un recours en illégalité devant le Conseil d’Etat. Sous cet aspect, toute personne
s’estimant lésée par les actes ou les décisions de la BCC a la latitude de saisir le juge
pour illégalité de l’acte ou de la décision incriminée.

9. L’examen de l’organisation de la BCC peut également être abordé sous l’angle


d’une entreprise. Sous cet angle en effet, en exécution de la loi, en tenant compte de
6

l’évolution des marchés et en faisant référence aux différents principes de gestion de


banque centrale qui sont promus par divers instances internationales (FMI, BRI,
OCDE ou UE), la BCC adapte constamment l’organisation de ses services à
l’évolution de l’environnement interne et externe pour plus d’efficacité et
d’efficience. Ainsi, en 2009, est intervenue une adaptation majeure des structures de
la BCC dans le cadre du processus de sa recapitalisation, réorganisation et
restructuration

II. METHODOLOGIE
10. Le cours est conçu comme une introduction générale du programme du Tronc
Commun des Banquiers Centraux en servant de file directeur entre les différents
modules pour permettre aux participants à la formation d’avoir une idée précise des
idées économiques sous-jacentes, règles juridiques de base et les bonnes pratiques
internationalement admises dans l’organisation et du fonctionnement des banques
centrales. Ainsi, en ce qui concerne la BCC, il sera de temps à temps fait appel à
l’évolution historique de la BCC, à l’évolution des idées en rapport avec la mission
et la gestion des banques centrales et à une démarche comparative avec d’autres
banques centrales pour dégager les grandes tendances dans l’évolution du métier de
banque centrale.
11. Le cours s’appuiera également sur le processus de révision en cours de la loi n°
005/2002 du 07 mai 2002organique dont les vecteurs du changement sont :
- la réorganisation de la gouvernance de la BCC pour améliorer le processus de
prise de décision ;
- la recapitalisation de la BCC et le recentrage de ses activités sur son cœur de
métier ;
- l’évolution de métier de banque centrale à la suite de la crise financière de
2008 ;
- l’adoption du management de Qualité dans la gestion des banques centrales.

12. La mission, l’organisation et le fonctionnement des banques centrales relèvent


de plusieurs branches de droit. Les banques centrales sont les symboles et les
prérogatives de la puissance publique. Ainsi, l’exercice de leur pouvoir relève du
droit public. Toutefois, le cours évitera d’adopter une approche purement normative.
En effet, dans la mesure où l’émission de la monnaie et toutes les fonctions qui lui
sont associées font appellent à plusieurs principes économiques, politiques,
financiers et juridiques, il est indiqué d’aider les participants à trouver dans ce cours
le dosage approprié de ces matières étant entendu qu’une approche purement
juridique de la BCC n’est pas complète et est susceptible de masquer les fondements
économiques, financiers et sociologiques de certaines options contenues dans la loi.

13. Par ailleurs, l’étude des banques centrales dans les économies modernes se
fonde sur le postulat suivant :
7

- le pays a opté pour une économie de marché ;


- le système politique permet une séparation nette entre la banque centrale et
les autres institutions politiques ou instances du parti dominant ;
- le régime politique permet une séparation des pouvoirs de l’Etat entre
l’exécutif, le législatif et l’ordre des magistrats.

III. PLAN DU COURS


15. L’objet de ce cours est d’examiner les aspects essentiels du métier de la BCC
au-delà d’une des fonctions qui est très souvent apparentes, à savoir celles de
l’émission monétaire, et de sa responsabilité en tant qu’entreprise. Il s’articule
autour trois chapitres suivants :
- l’histoire et le statut juridique (Chapitre 1er) ;
- le mandat de la BCC (Chapitre 2) ;
- la BCC en tant qu’entendre (Chapitre 3).

CHAPITRE 1er : ORIGINES, STATUT JURIDIQUE ET MISSION DE LA


BCC
16. L’objet de ce chapitre est de définir avant tout le concept de « banque centrale »,
de retracer l’évolution historique de la BCC, d’examiner les missions principales
d’une banque centrale, en l’occurrence la BCC, dans l’économie congolaise et
d’examiner les fonctions supplémentaires, connexes ou subsidiaires aux missions
principales. Ainsi, ce chapitre comprend deux sections :

- la première section est relative aux origines de la BCC ;


- la deuxième section porte sur le statut juridique.

Section 1ère : Origines de la BCC


Les origines de la BCC remontent à l’année 1909, date de l’annexion de l’Etat Formatted: Font: 14 pt

Indépendant du Congo au Royaume de Belgique. D’autres événements sont venus


par la suite émailler l’histoire de la BCC dont l’accession du pays à l’indépendance,
le changement de régime politique dans les années 70 qualifiée de 2 èmeRépublique et
la prise de pouvoir par l’Alliance des Forces Démocratiques pour la Libération du
Congo (AFDL) à partir du 17 mai 1997.

§1. La Banque Centrale de 1909 à 1997


23. La première banque centrale du pays fut la Banque du Congo Belge (BCB),
créée en 1909, à l’initiative essentiellement de la Banque d’Outremer que dirigeait
le Général Albert Thys, à la suite de l’annexion de l’EIC au Royaume de Belgique.
Cette banque était en fait une banque commerciale et, conformément à la pratique
de l’époque, les promoteurs espéraient que la BCB deviendrait l’institut d’émission
de la Colonie. Le 7 juillet 1911, la BCB conclut une convention avec les autorités
8

coloniales, dénommée « charte d’émission », en vertu de laquelle elle avait reçu le


privilège exclusif d’émission de billets au porteur dans la Colonie et était chargée
simultanément de la fonction de caissier de la Colonie.

24. Le privilège d’émission des billets de banque conféré à la Banque Centrale en


1911, avait été prorogé ensuite jusqu’au 30 juin 1952. A l’approche de cette date,
des pourparlers entre la BCB et les autorités coloniales aboutirent à la conclusion
qu’en raison du niveau de développement de l’économie de la Colonie, les fonctions
de banque centrale ne pouvaient plus être confiées à un établissement bancaire de
caractère privé. Il fallait en conséquence une réforme institutionnelle. Le 30 juillet
1951, une association congolaise de droit public a été créée par décret sous
l’appellation de Banque Centrale du Congo Belge et du Ruanda-Urundi (BCCBRU).
25. À la suite de l'accession du Congo-Belge à l'indépendance en juin 1960, la
liquidation de la BCCBRU fut décidée sur base d'une convention conclue entre la
Belgique et sa colonie. La BCCBRU a été dissoute en 1960 après l’accession du
Congo Belge à l’indépendance le 30 juin 1960. La convention sur sa liquidation a
été signée à New York, le 15 novembre 1960, entre la Belgique et la RDC
représentées respectivement par M. LORIDAN, Ambassadeur extraordinaire et
plénipotentiaire, Représentant permanent de la Belgique auprès des Nations unies et
Monsieur Justin-Marie BOMBOKO, Ministre des Affaires Étrangères de la nouvelle
République du Congo(Léopoldville).

26. Aux termes de cette convention, l'actif de l'ancienne BCCBRU devrait être
réparti entre les banques centrales de nouveaux Etats aux fins d'établir un système
monétaire séparé pour le Congo et le Ruanda-Urundi. La Banque Nationale du
Congo (BNC) a été créée en 1961 en vertu du décret-loi du 23 février 1961 et n’est
devenue pleinement opérationnelle qu’en 1964 en vertu de l’Ordonnance n°188 du
20 juin 1964 fixant l’entrée en fonction de la Banque Nationale du Congo au 22 juin
1964. Avant l’entrée en service de la BNC, les activités de banque centrale étaient
assumées, sur proposition du FMI par le Conseil monétaire. Certaines activités
étaient assurées par des structures liées au Conseil monétaire dont la Commission de
change, l’Office des changes et l’Office des licences.
30. La deuxième République couvre la période allant de 1965 à 1997. Elle débute
avec la prise de pouvoir par le colonel Mobutu, un an et quelque 4 mois après
l’entrée en fonction de la banque centrale. En ce qui concerne les incidences de cette
période sur la BCC, il convient de citer les trois événements structurants : la réforme
monétaire de juin 1967, le changement de dénomination du pays en novembre 1971
et la réforme monétaire du 28 septembre 1998.

31. En juin 1967, le pays a connu une deuxième réforme monétaire qui avait abouti
à:
9

- la création d’une nouvelle unité monétaire, le zaïre, s’échangeant contre 1.000


francs congolais, soit 2 dollars américains;
- la suppression du double taux de change instauré en 1963;
- l’assouplissement considérable des formalités d’importation et l’abandon du
système de répartition administrative des quotas (contingentement) instauré par
le décret-loi du 03 octobre relatif au contrôle des changes et du commerce
extérieur.
32. Le 04 novembre 1971, suite à la politique du recours à l’authenticité, la Banque
Nationale du Congo, change de nom et devint « Banque Nationale du
Zaïre ».Quelque jours plus tard, soit le 25 novembre 1971, elle devint Banque du
Zaïre. Au sein de la BCC, deux textes ont été publiés ont respectivement encadrés
ces modifications : l’OS n° 02/18 du 04 novembre 1971, qui a constaté le
changement de « Banque Nationale du Congo » en « Banque Nationale du Zaïre » et
OS n° 02/19 du 25 novembre 1971, lequel a constaté « Banque Nationale du Zaïre »
en « Banque du Zaïre ».
33. En septembre 1993, pour casser l’hyperinflation et la crise des signes
monétaires, le pays a initié sa troisième réforme monétaire, dans un environnement
politique marqué par l’amorce du processus de démocratisation. Le 28 septembre
1993, le Zaïre est remplacé par le Nouveau Zaïre, il y a eu encore modification des
statuts de la banque centrale et des textes sur la monnaie nationale. Le nouveau
cadre juridique était constitué par :

- l’ordonnance-loi n° 93-002 du 28 septembre 1993 relative à la constitution et à


l’organisation de la Banque du Zaïre ;
- l’ordonnance-loi n° 93-003 du 28 septembre 1993 instituant une nouvelle unité
monétaire en République du Zaïre.

D. La Banque Centrale de 1997 à nos jours


34. A la suite de la prise du pouvoir par AFDL, l’ordre constitutionnel existant a été
remplacé par la Déclaration de prise de pouvoir du 17 mai 1997 et par le Décret-loi
constitutionnel du 27 mai 1997 relatif à l’organisation et à l’exercice du pouvoir en
République Démocratique du Congo.

35. En vertu de la Déclaration de prise de pouvoir, la dénomination du pays fut


changée en « République Démocratique du Congo ». Spontanément, la Banque
Centrale pris la dénomination dans les discours et documents officiels de « Banque
Nationale du Congo ». Mais le 17 juin 1998, en vertu du décret-loi n° 079 portant
modification de la dénomination de la Banque Centrale, la dénomination « Banque
du Zaïre » fut légalement remplacée par celle de « Banque Centrale du Congo ».

36. Le changement politique intervenu dans le pays ayant entraîné le changement du


nom du pays a également impliqué le changement de l’unité monétaire dont le nom
10

était associé à celui du pays. Dans le cadre de la réforme monétaire du 30 juin 1998,
le Nouveau zaïre fut remplacé par le franc congolais. Les objectifs de cette réforme
étaient de :

- assainir l’environnement monétaire et financier caractérisé par la persistance de


l’hyperinflation, la désarticulation du système des paiements et la multiplicité des
taux de change;
- stabiliser la monnaie et unifier l’espace monétaire national;
- accroître le taux de liquidité en vue de financer l’économie;
- favoriser la relance des activités de production.
37. Sur le plan organisationnel, deux textes juridiques ont été promulgués : le
décret-loi n° 187 du 21 janvier 1999 portant organisation et fonctionnement de la
Banque Centrale du Congo et la loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique relative à
la constitution, à l’organisation et au fonctionnement de la Banque Centrale du
Congo. Le décret-loi n° 187 du 21 janvier 1999 a aligné l’organisation de la BCC
sur celles des entreprises publiques, avec un conseil d’administration et un comité
de gestion, conformément à la loi n° 78-002 portant dispositions générales
applicables aux entreprises publiques. La BCC avait été ravalé au niveau d’un
organe technique du Gouvernement (article 3).

38. La loi n° 005/2002 du 02 mai 2002 relative à la constitution, à l’organisation et


au fonctionnement de la Banque Centrale du Congo a introduit une nouvelle
dimension dans le statut juridique de la BCC, qui est son indépendance vis-à-vis du
Gouvernement.

Section 2. Statut juridique de la BCC


Aux termes de la loi organique, la BCC est une institution de droit public dotée Formatted: Font: 14 pt

d’une personnalité juridique. Les conséquences de ce statut sont les suivantes : la


reconnaissances à la BCC des prérogatives de droit public et une autonomie
financière.

§1. Les prérogatives de droit public reconnues à la BCC


42. La capacité juridique de la BCC, comme celles des autres personnes morales de
droit public congolais, se manifeste au travers de sa personnalité juridique ou de son
existence juridique distincte de l’Etat qui l’a créée. Il entraîne l’application du droit
public dans la majeure partie des relations entre la BCC et les bénéficiaires de ses
prestations, y compris l’Etat.

43. La personnalité juridique, annoncée à l’article 1er de la loi n° 005/2002 du 07


mai 2002organique, fait de la BCC un sujet de droit et a le droit de posséder un
patrimoine propre, composé des biens lui appartenant et qui sont affectés à
l’exécution de ses missions de service public. Ainsi, il est précisé à l’article 4 de la
11

loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique que la BCC a la capacité de contracter, de


transiger, de compromettre, d’ester en justice, d’acquérir des biens et d’en disposer.

44. Une autre conséquence qui découle de la capacité juridique de la BCC est dotée
d’une autonomie du pouvoir de décision et d’une liberté d’actions dans la conduite
de ses missions. En d’autres termes, les membres de ses organes ne sont pas placés
dans une situation de subordination hiérarchique vis-à-vis des autorités
gouvernementales, ce qui leur laisse une certaine liberté d’appréciation dans la
conduite de leurs responsabilités. Ils ne sont pas également des mandataires du
Gouvernement au sein de la BCC. Il est dès lors exclu que la présidence ou la
direction de la BCC soit confiée à un membre du Gouvernement. Il y a en effet
incompatibilité entre les deux fonctions.1 De même, le personnel de la BCC ne Formatted: Font: 14 pt

relève pas de la loi applicable aux fonctionnaires des services centraux ou Formatted: Font: 14 pt

déconcentrés de l’Etat.
44. Sur le plan financier, la BCC dispose de ressources propres qui n’émargent pas
du budget de l’Etat. Concrètement, une banque centrale tire ses ressources
financières du seigneuriage, c’est-à-dire la rémunération qui découle de la mission
d’émission monétaire. Par ailleurs, l’autonomie financière commande le
Gouvernement ne peut imposer à la BCC des dépenses étrangères à son mandat. Si
la BCC était amenée à assumer une mission d’intérêt général, la loi organique exige
en conséquence que l’Etat rembourse les dépenses engagées.

45. La BCC, en sa qualité d’institution de droit public constitue un démembrement


de la puissance publique, bénéficiant d’une capacité normative dans les domaines de
ses compétences (politique monétaire, régime des changes, surveillance du système
bancaire et des systèmes de paiement). Elle consiste à prendre des actes
réglementaires et des décisions individuelles applicables aux établissements et aux
personnes qui sont assujettis au contrôle de la BCC sans recourir au juge par
exception au principe « Nul ne peut se faire justice à soi-même ».

46. La capacité normative de la BCC est prévue à l’article 6 …de la loi n° 005/2002
du 07 mai 2002organique et spécifier dans des lois particulières dont :

- l’ordonnance-loi n° 67/272 du 23 juin 1967 relative aux pouvoirs réglementaires


de la Banque Nationale du Congo en matière de réglementation du change, telle
que modifiée et complétée à ce jour ;
- la loi n° 002/2002 du 02 février 2002 portant dispositions applicables aux
coopératives d’épargne et de crédit ;
- la loi n° 003/2002 du 02 février 2002 relative à l’activité et au contrôle des
établissements de crédit ;

1
En vertu du décret-loi n° 187 du 21 janvier 1999, le conseil d’administration de la BCC était présidé par un membre
du Gouvernement.
12

- la loi n° 18/019 du 09 juillet 2019 relative au système de paiement et de


règlement-. titre.
47. En conséquence de sa capacité normative, la BCC prend ou édicte des actes
réglementaires, prend ou édicte des décisions individuelles, sans se référer au juge
quant à leur mise en application. Elle dispose ainsi du privilège du préalable et du
privilège d’exécution d’office par exception au principe de droit « Nul ne peut se
faire justice à soi-même ». Les actes édictés par la BCC doivent toutefois être
conformes à la loi ou à l’acte juridique qui leur est hiérarchiquement supérieur pour
répondre aux exigences de la légalité. Sur le plan de la forme, la BCC doit
également tenir compte de certaines exigences juridiques dont notamment la
motivation des décisions prises pour éviter toute mise en cause pour abus de droit, le
respect de la forme juridique des actes réglementaires pris si la loi impose une forme
spécifique et la publicité des décisions. La loi organique oblige également la BCC
de consulter au préalable les destinataires des normes qu’elle édicte.
48. La compétence normative est donc soumise au contrôle du juge conformément
aux dispositions de l’article 19, alinéa 2. Aux termes de la Constitution, le juge
compétent pour ce faire est le Conseil d’Etat. Concrètement, un établissement
assujetti qui conteste un acte réglementaire ou décision de la BCC qui lui porterait
grief peu saisir le Conseil d’Etat pour en obtenir l’annulation.

49. Aucune institution n’est assurée de faire respecter son autorité si elle n’a pas le
pouvoir de contraindre. Ainsi, malgré le principe constitutionnel selon lequel « Nul
ne peut être ni soustrait ni distrait contre son gré du juge que la loi lui assigne »
(article 19 de la Constitution), le pouvoir d’infliger des sanctions administratives,
reconnu au Gouvernement, a été reconnu par la loi à certaines autorités
administratives indépendantes, dont la BCC.
50. La BCC dispose principalement d’une capacité répressive en matière
administrative ou disciplinaire et, subsidiairement, d’une compétence répressive en
matière pénale. Le pouvoir de sanction sur les établissements de crédit est exercé
par le Conseil de la BanqueComité de Direction, après que la Direction de la
Surveillance des Intermédiaires Financiers a décidé d’ouvrir une procédure de
sanction. La loi congolaise définit la procédure ainsi que les personnes qui peuvent
être sanctionnées, la nature des sanctions, le plafond des sanctions pécuniaires, la
publicité des séances et des décisions.

51. En effet, suivant la loi n° 003/2002 du 02 février 2002, en matière administrative


ou disciplinaire, la BCC peut prononcer des sanctions à l'encontre :

- des établissements assujettis à son contrôle, au titre de tout manquement à leurs


obligations professionnelles définies par les lois, règlements et règles
professionnelles édictées par elle,
13

- des personnes physiques (actionnaires, gestionnaires ou commissaires aux


comptes) des établissements financiers assujettis à son contrôle ou des
changeurs manuels ;
- En matière pénale, les agents de la BCC commis au contrôle des intermédiaires
financiers et revêtus de la fonction d’Officier de police judiciaire peuvent
prononcer des amendes pénales (pouvoir de transaction) à l’encontre de toute
personne qui enfreint la réglementation du change ou les textes légaux et
réglementaires relatifs aux établissements de crédit (article 87 de la loi n°
003/2002 du 02 février 2002 relative à l’activité et au contrôle des
établissements de crédit et article 16 de l’ordonnance-loi n° 67/272 du 23 juin
1967 relative aux pouvoirs réglementaires de la Banque Nationale du Congo en
matière de réglementation du change, telle que modifiée et complétée à ce jour).
52. Dans le domaine de politique monétaire, le pouvoir de contrainte est quasi
inopérant dans la mesure où il est plus indiqué de faire appel aux mécanismes de
marché. Toutefois, la BCC peut appliquer des sanctions contre les banques qui ne
respectent pas le niveau des réserves obligatoires (instruction n° 10) aux banques,
modification n° 36, mise en vigueur le 16 avril 2012. Cette instruction permet à la
BCC d’appliquer à la banque concernée une astreinte égale aux taux d’intérêt sur
« facilités permanentes » augmentée de la moitié sur le montant de l’insuffisance à
la fin de la période de constitution.
53. Ce qu’il convient de retenir est que, dans chaque cas où une sanction doit être
appliquée, il est nécessaire d’avoir en vue les règles de fond et de procédure qui
doivent y concourir. Pour ce faire, les sources de la capacité répressive de la BCC
sont :

- la loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique relative à la constitution, à


l’organisation portant organisation et au fonctionnement de la Banque Centrale
du Congo ;
- l’ordonnance-loi n° 67/272 du 23 juin 1967 relative aux pouvoirs réglementaires
de la Banque Nationale du Congo en matière de réglementation du change, telle
que modifiée et complétée à ce jour ;
- la loi n° 002/2002 du 02 février 2002 portant dispositions applicables aux
coopératives d’épargne et de crédit ;
- la loi n° 003/2002 du 02 février 2002 relative à l’activité et au contrôle des
établissements de crédit ;
- la loi organique n°16/027 du 15 octobre 2016 sur les juridictions de l’ordre
administratif ;
- le Code de procédure pénale.

§ 2. La Le mission mandat de la BCC


14

5754. La mission d’une institution détermine les matières pour lesquelles sa création Formatted: Font: 14 pt

est justifiée. Au-delà de ces matières, une institution, publique ou privée, est sans
pouvoir. Il sera question ici de présenter sommairement l’étendue de la missiondu
mandat de la BCC telle qu’ilelle découle de textes juridiques fondateurs ou
complémentaires (constitution, loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique ou autres
lois particulières, conventions internationales), avant d’examiner succinctement
chacune de ses composantes.

A. Etendue de la missiondu mandat de la BCC


5855. La notion du mandat couvre les objectifs, les missions, et les instruments La Formatted: Font: 14 pt

BCC, à l’instar d’autres banques centrales, poursuit plusieurs objectifs dont un


objectif principal qui est la préservation de la stabilité du niveau général. Elle
poursuit également un objectif de stabilité du secteur bancaire.

56. La Constitution et la loi organique assigne à la BCC assume plusieurs missions Formatted: Font: 14 pt

de service public dont l’émission de la monnaie et la préservation de la qualité de la


circulation fiduciaire,, la définition et la conduite de la politique monétaire, la garde
des fonds publics, la garde et la gestion des réserves officielles, la mise en œuvre de
la politique de change, le contrôle de l’ensemble de l’activité bancaire2 et l’appui à Formatted: Font: 14 pt

la politique économique du Gouvernement en tant que son conseiller économique et Formatted: Font: 14 pt

financier (article 177 de la Constitution).

57. A ces missions constitutionnelles, il sied d’ajouter d’autres missions visées par Formatted: Font: 14 pt

la loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique ou développées en vertu de la même loi


ou des lois particulières : (i) la réglementation de l’activité bancaire, la préservation
de la qualité de la circulation fiduciaire, (iii) la surveillance des systèmes de
paiement, (iv) la gestion directe des systèmes de paiement qui sous-tendent les
opérations du marché monétaire, du marché interbancaire ou du marché des
changes, ainsi que (v) la production des signes monétaires.

5958. Cette énumération n’est pas limitative car, aux termes de la loi n° 005/2002 Formatted: Font: 14 pt

du 07 mai 2002organique et en vertu des lois particulières, la BCC assume diverses


missions de service public. Du point de vue des bénéficiaires, elle rend avant tout
divers services visant la stabilité des prix et la stabilité du système financier et qui
sont destinés à la communauté nationale dans son ensemble. Elle rend également
des services spécifiques au Gouvernement, soit sous forme des services financiers,
soit sous forme de conseils techniques pour la formulation ou la mise en œuvre des
politiques publiques.

2
Certaines banques centrales n’assument pas de mission de contrôle des établissements de crédit. Cette mission est
généralement confiée à une autre institution indépendante au sein de laquelle la banque centrale peut prendre une part
active.
15

6059. Dans certains pays, les banques centrales sont amenées à fournir des services Formatted: Font: 14 pt

directs aux particuliers notamment dans le domaine de la protection des


consommateurs. Ces services rentrent dans le cadre des services publics.

6160. Il convient de relever que l’extension de la mission des banques centrales à Formatted: Font: 14 pt

des tels services, au-delà de leur cœur de métier, soulève néanmoins les questions
suivantes :

- qui prendre à charge les coûts inhérents, l’Etat, la banque centrale, les assujettis
ou les usagers des services publics ? ;
- cette extension ne constitue pas un obstacle à la libre concurrence ?
- si le service rendu est de caractère juridictionnel (en l’occurrence la protection
des consommateurs), pourquoi ne pas laisser le monopole au juge qui est investi
de la mission de dire le droit ?
- si le service rendu est marchand (centralisation des informations sur le risque de
crédit, transport des fonds ou production des signes monétaires), ne serait-il pas
indiqué de le confier à des particuliers mieux outillés et adaptant constamment
leur offre par rapport à l’évolution du marché ?
- si le service peut être fourni par une autre personne morale de droit public
(statistiques, préservation de la saine concurrence ou normes comptables du
secteur bancaire) ne serait-il pas moins coûteux d’avoir une seule autorité
publique ?
6261. Les réponses à ces questions ne sont pas aussi simples qu’on le croit. En RDC Formatted: Font: 14 pt

comme dans d’autres pays, le législateur a fait le panachage de solutions, c’est-à-


dire qu’il n’a pas toujours une réponse tranchée, mais combine diverses solutions
pour besoin d’efficacité. Ainsi, les projets de loi sur le secteur bancaire ou le
système de paiement confient la protection des consommateurs à une structure
publique autre que la BCC. En matière de production des statistiques, de
concurrence ou de normalisation comptable du secteur bancaire, la BCC dispose
d’une compétence concurrence à l’Institut National des Statistiques, le Conseil
permanent de la comptabilité au Congo créé par l’ordonnance n° 78-164 21 avril
1978 adossé au Ministre des Finances et la Commission de la Concurrence créée par
l’arrêté départemental n° DENI/CAB/06/013/87 du 26 mai 1987.

6362. Lorsque la loi est muette et, au regard du contexte, il existe, certaines Formatted: Font: 14 pt

tolérances en droit comme en fait en faveur du développement des règles


supplétives pour permettre à la BCC de combler soit les carences de certains
services publics soit celles du marché. Il s’agit là de l’application de la théorie des
pouvoirs implicites.
16

B. Les composantes de la mission de la BCC


6463. Ce paragraphe portera sur les composantes de la mission de service public Formatted: Font: 14 pt

confiée par la Constitution, la loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique et les autres


lois particulières à la BCC en commençant par la mission la plus tangible qui est
l’émission de la monnaie.

Formatted: Font: 14 pt

I. L’émission de la monnaie et la circulation fiduciaire


6564. Il sera question ici de l’émission de la monnaie, de la circulation fiduciaire et Formatted: Font: 14 pt

des questions émergeantes dans le domaine de la circulation fiduciaire.


a) L’émission monétaire proprement dite

6665. L’émission de la monnaie fiduciaire est la fonction la plus connue du public. Formatted: Font: 14 pt

C’est elle qui confère à la BCC l’appellation d’institut d’émission. Elle est la
conséquence du privilège accordé par l’Etat à la BCC (article 177 de la Constitution
et article 17 de la loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique). L’émission monétaire
consiste dans la disposition de l’économie du pays, à travers le secteur bancaire, les
moyens de paiement en francs congolais (billets de banque ou pièces de monnaie)
dont l’éventail et les caractéristiques ont été définis par la BCC elle-même. Ces
moyens de paiement en francs congolais sont censés également remplir les deux
autres fonctions d’une monnaie : unité de compte et réserve de valeur.

6766. L’émission de la monnaie n’est donc pas à confondre ni avec la production de Formatted: Font: 14 pt

la monnaie (qui consiste dans les activités industriels d’impression des billets de
banque ou de frappe de pièces de monnaie) ni avec la création de la monnaie (qui
consiste dans les opérations de crédit réalisé par la banque centrale ou les autres
établissements de crédit)3. Formatted: Font: 14 pt
Formatted: Font: 14 pt
6867. Une fois les billets de banque et les pièces émises, la BCC a l’obligation Formatted: Font: 14 pt

d’informer les établissements bancaireles établissements bancaires, le Trésor public Formatted: Font: 14 pt

et le public en général des caractéristiques de ces nouveaux billets de banque. Cette


information porte permet aux intéressés d’identifier facilement les vrais billets des
billets contrefaits.
b) La circulation fiduciaire

3
Lorsqu’un client obtient de sa banque un prêt ou un crédit son compte est alors crédité de la somme. La banque crée
ainsi de la monnaie scripturale par une inscription au crédit du compte à vue de la personne qui a obtenu le prêt.
L’argent prêté n’a pas été retiré aux autres clients de la banque (il résulte d’un simple jeu d’écriture). Il y a donc bien
création de monnaie supplémentaire.
17

6968. La circulation fiduciaire concerne la circulation des billets de banque et des Formatted: Font: 14 pt

pièces entre différents agents économiques. Elle se distingue ainsi de la circulation


des chèques et des effets de commerce. Pour la BCC, elle consiste dans
l’approvisionnement de toutes les caisses en billets de banque neufs ou propres à la
circulation. Elle a un double contenu : le premier contenu est quantitatif et le
deuxième est qualitatif.
69. Le contenu quantitatif de la mission de circulation fiduciaire est confondu avec
l’émission de la monnaie de sorte que les législateurs en fond rarement mention.
L’on doit supposer qu’il existe une demande de la monnaie en tant que bien public
sous forme des billets de banque ou de pièces. Le service public de la monnaie
consiste ici, pour la BCC, à répondre à des demandes des fonds émanant de ses
différents points de distribution (Direction de la Trésorerie, Directions Provinciales
ou Agences) ou des établissements bancaires. La BCC joue ici le rôle d’un
fournisseur en billets de banque et les établissements bancaires jouent les rôles de
détaillants dans les opérations de distribution de la monnaie par les clients (retrait
des espèces au guichet, retrait auprès d’un automate, etc.). Il en découle une
obligation pesant sur la BCC d’assurer une distribution harmonieuse des billets de
banque sur l’ensemble du territoire national au nom du principe de l’égalité des
citoyens devant les services publics. Ces activités appellent d’importants moyens
logistiques.

70. La logistique fiduciaire consiste dans les opérations de transport des fonds d’un
lien de garde à un autre. Elle soulève la question de savoir si la banque centrale est
habilitée ou est tenue d’assurer elle-même les activités de logistique ou si elle peut
sous-traiter ou déléguer tout ou partie des activités de logistique. Ces activités sont
principalement la collecte des signes monétaires à recycler, l’acheminement dans les
lieux de traitement et la distribution des signes monétaires.
71. Sur le plan qualitatif, certaines législations sur les banques centrales disposent
de manière explicite que la banque centrale est responsable de la qualité de la
circulation fiduciaire ou qu’elle est responsable du retrait de la circulation des billets
détériorés. En l’absence d’une disposition légale explicite sur la qualité de la
circulation fiduciaire, la BCC est tout de même tenue d’assurer la qualité de la
circulation fiduciaire conformément aux principes généraux qui organisent les
fonctionnement des services publics.4 En analysant, l’on distingue trois activités Formatted: Font: 14 pt

intimement liées : le recyclage des billets et des pièces en faveur des établissements Formatted: Font: 14 pt

bancaires, l’échange des billets de banque et des pièces en faveur des particuliers et
la destruction des signes monétaires qui ne répondent plus aux conditions de leur
remise en circulation.

4
Les principes de régularité, la continuité et la gratuité.
18

72. Le recyclage des signes monétaires a une nature juridique hybride. Il représente
avant tout un pouvoir réglementaire de la BCC vis-à-vis des utilisateurs des billets
de banque et des pièces de monnaie en ce sens que la BCC a le pouvoir de fixer
discrétionnairement les conditions dans lesquelles un billet de banque peut continuer
à circuler. Il est également un service rendu par la BCC aux mêmes utilisateurs.
73. Le pouvoir réglementaire de la BCC consiste dans la définition des normes pour
qu’un billet de banque continue à circuler ou soit retiré de la circulation en vue de sa
destruction. Ces normes s’imposent tant aux établissements bancaires qui
manipulent d’importantes quantités de billets de banque et ont actuellement recours
à des automates pour la distribution des billets de banque qu’aux particuliers. Les
normes fixées par la BCC servent ainsi aux opérations de traitement des billets de
banque en faveur des établissements bancaires. Ce pouvoir réglementaire concerne
également les particuliers, utilisateurs ultimes des billets de banque ou des pièces de
monnaie, soit pour leur permettre d’intervenir dans la détection des billets impropres
ou des faux billets, soit pour leur permettre d’échanger des billets endommagés. Un
billet endommagé perd de sa valeur libératoire comme cela a été précisé
précédemment, l’idéal est donc de le retirer rapidement de la circulation, en
l’occurrence dans le cadre d’un échange ponctuel au guichet de la BCC. Cet
échange ponctuel peut se faire au pair ou avec décote selon l’importance de la
détérioration.5 Formatted: Font: 14 pt
Formatted: Font: 14 pt
74. Sur le plan qualitatif, la BCC a l’obligation de permettre aux porteurs de billets
d’être en possession des billets sains et non contrefaits ; ce qui justifie des règles de
tri très stricte. Sur ce point, certaines banques centrales ont adopté des normes
élevées de management de Qualité. L’un des normes dans ce domaine est la norme
de logistique fiduciaire « GS1 » dans l’objectif de :

- accroître la fiabilité du suivi physique des colis et assurer leur traçabilité ;


- optimiser et standardiser les flux de messages entre professionnels de la filière
fiduciaire ;
- éliminer les multiples saisies manuelles par l’enregistrement automatisé des
données et assurer ainsi la qualité de l’information ;
- gagner du temps en termes de préparation, d’expédition et de réception des lots ;
5
La BCC peut refuser tout remboursement de la valeur du billet présenté, avec ou sans décote, dans les conditions
qu’elle précise. Cette pratique de décote est une survivance de l’époque des monnaies métalliques avec un poids
réglementaire d’or ou d’argent pour en déterminer la valeur. Ce pouvoir est exorbitant dans la mesure où il porte
atteinte au droit de propriété : un porteur d’un billet mutilé peut recevoir un échange une somme inférieure ou ne rien
recevoir du tout au regard de l’état du billet présenté. Comme pour les établissements bancaires, le dommage en
résultant n’est pas réparable dans le chef de la BCC.
On notera que les précautions prises pour le remboursement des billets détériorés ne sont pas applicables aux billets
contrefaits. En effet, ces billets n’ont aucun pouvoir libératoire ; non seulement que leur retrait à la circulation est une
obligation erga omnes, mais encore l’identification par les utilisateurs de tels billets permet d’amorcer très tôt une
enquête judiciaire, premier niveau de mise en œuvre de l’action publique contre la contrefaçon des signes monétaires.
Si le législateur suisse a expressément interdit leur remboursement, le législateur canadien a adopté une position plus
conciliante en acceptant leur remboursement uniquement en faveur des porteurs de bonne foi. Dans certains pays, la
loi est restée muette ; ce qui laisse une liberté totale à la banque centrale.
19

- fiabiliser et optimiser les stocks ;


- améliorer la qualité de service.
c) Les questions émergentes liées à la circulation fiduciaire

75. Les questions émergentes liées à la circulation fiduciaire et qui intéressent la


BCC sont : la sécurisation des fonds sur les voies publiques, la santé publique et le
coût de la circulation fiduciaire.
i) La sécurisation des fonds sur la voie publique
76. La circulation des fonds sur les voies publiques soulève la question de leur
sécurité. De même, l’utilisation des automates dans les places publiques est
susceptible d’attirer la convoitise des personnes malhonnêtes, soit pour s’attaquer
aux clients au moment des retraits, soit pour s’attaquer à l’automate lui-même afin
d’empoter son contenu. Le lien entre qualité et sécurité de la circulation fiduciaire
est donc évident. Les attaques dont peuvent faire l’objet les véhicules transportant
les fonds, les distributeurs automatiques des billets de banque ou les personnes qui
effectuent des retraits d’argent ont une incidence sur la circulation fiduciaire, surtout
dans les économies où l’usage de la monnaie fiduciaire est prépondérant. En
d’autres termes, la sécurisation physique du des fonds des transporteurs, des
convoyeurs des fonds, des distributeurs automatiques de billets et de leurs des
utilisateurs contribue d’une certaine manière dans l’amélioration de la circulation
fiduciaire. Elle s’inscrit dans le cadre de la sécurité globale des personnes et de leurs
biens, laquelle est, in fine, sous la responsabilité du Gouvernement.
ii) La circulation fiduciaire et la santé publique

77. De nos jours, compte tenu des risques de contamination des billets de banque
par des substances chimiques ou par des gènes (risque de bioterrorisme), l’entretien
de la qualité de la circulation fiduciaire répond également à des préoccupations de
santé publique pour éviter que des billets de banque servent des vecteurs à des
microbes ou à des substances toxiques. Il est question de protéger les personnes qui
interviennent en amont dans la collecte des billets contaminés et de protège celles
intervenant dans la chaîne logistique.

iii) La maîtrise des coûts de la logistique fiduciaire

78. L’amélioration continue de la logistique fiduciaire répond également à une


préoccupation des coûts. La logistique fiduciaire est un poste de dépenses important,
surtout lorsque le réseau de distribution est très grand compte tenu de la taille du
pays. Comme on le verra, l’obligation de maîtriser les charges opérationnelles
pesant sur les banques centrale s’applique également à la logistique fiduciaire. Le
transfert de responsabilité à un professionnel, l’adoption des normes ISO 9001 ou
20

GS1 ou l’automatisation des procédures de traitement des fonds constituent les


moyens de baisser les charges. Dans le cadre de leur obligation de rendre compte,
les banques centrales sont tenues dès lors de démontrer chaque année comment elles
arrivent à maîtriser les charges liées à la logistique fiduciaire et, dans le cas
contraire, elles sont tenues d’expliquer les coûts supplémentaires occasionnés et
préconiser des solutions pour y remédier.

II. La protection de la valeur de la monnaie nationale


79. La protection de la valeur de la monnaie nationale, le franc congolais, constitue
une mission de la BCC et comprend deux aspects intimement liés : la préservation
de la stabilité du niveau général des prix sur les marchés intérieurs (article 3 de la loi
n° 005/2002 du 07 mai 2002organique) et la stabilité du taux de change (article 6,
1er tiret de la loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique).

a)La mission de préservation de la stabilité du niveau général des prix intérieurs


80. Préserver la stabilité du niveau général des prix sur les marchés intérieurs
consiste pour la BCC à lutter contre l’inflation monétaire en se basant sur
l’hypothèse selon laquelle il existe une relation de cause à effet entre ces prix et le
niveau de la monnaie en circulation dans le système bancaire. Ainsi, pour
comprendre le cadre juridique de préservation de la stabilité du niveau des prix sur
les marchés intérieurs, il convient de comprendre avant tout pourquoi et comment la
BCC est appelée à lutter contre l’inflation. Cet examen permettra de discuter sur les
règles juridiques applicables à une telle mission.
i) La portée de la mission de lutte contre l’inflation

81. Après divers tâtonnement, le consensus s’est dégagé pour reconnaître aux
banques centrales la mission de mettre en œuvre la politique monétaire avec « un
mandat clair axé sur la stabilité des prix ».6 Désormais, la théorie monétaire Formatted: Font: 14 pt

considère établi un lien entre le volume de la monnaie en circulation et la hausse des Formatted: Font: 14 pt

prix des biens et services avec un impact certain sur le pouvoir d’achat des
consommateurs. En effet, selon la loi économique de l’offre et de la demande, une
offre importante de la monnaie supérieure au niveau des biens et services
disponibles aura tendance à augmenter la demande desdits biens et services et, par
ricochet, de provoquer la hausse de leurs prix.

6
CARSTENS A. et JACOME L. I. H., « Le domptage du monstre », in Finances & Développement, Décembre 2005,
p. 26.
21

82. Ainsi, en théorie et a priori, la finalité de la définition et de la mise en œuvre de


la politique monétaire consiste réduire ou d’accroître le volume de la monnaie en
circulation dans le système bancaire afin de garantir la stabilité des prix. Pour
mesurer le niveau de cette stabilité dans le temps, l’indicateur utilisé est le taux
d’inflation. Ce taux mesure l’augmentation moyenne des prix au cours d’une
période de temps donnée et, incidemment, le niveau de la perte du pouvoir d’achat
de la monnaie, du point de vue des consommateurs, entre deux dates. En d’autres
termes, les changements apportés aux taux d’intérêt directeurs des opérations de la
BCC sont censés impacter dans le sens voulu les taux d’intérêt des prêts bancaires,
les taux de change, les taux d’intérêts à long terme, les volumes de la monnaie en
circulation, le volume du crédit accordé et, in fine, une série des variables
économiques dont les prix des biens et des services.
83. Dans la pratique cependant, rien n’est moins simple. Et du point de vue du droit,
plusieurs questions méritent d’être posées. A quel niveau d’inflation jugée
inacceptable la BCC est-elle sommée d’intervenir ? Exerce-t-elle cette
responsabilité de manière exclusive ? Qui est habilité à calculer l’indicateur devant
permettre à la BCC d’intervenir ? Quels sont les moyens d’actions dont la BCC
dispose, en l’occurrence dans un contexte d’économie de marché, pour réduire ou
accroitre le volume de la monnaie en circulation? Quels sont les instruments
juridiques appropriés pour exprimer les décisions de la BCC ? Quels sont les canaux
de communication appropriés pour la diffusion des décisions prises par la BCC?
Quel est l’organe de la BCC habilité à prendre ces décisions ?
ii) Le cadre juridique de prise de décision et les instruments de politique monétaire

84. Les décisions de politique monétaire commande une confidentialité absolue des
délibérations. Dans cet ordre d’idées, ces décisions sont généralement prises par un
comité ad hoc. En ce qui concerne la BCC, il s’agit du Comité de Politique
Monétaire (CPM).Une fois adoptée, les décisions de politique monétaire sont
soumises à un régime de publicité particulier. Il existe cependant une condition
préalable basée sur la sécurité juridique devant entouré la prise de décision qui est la
prévisibilité de la politique monétaire.

85. La sécurité juridique est un principe du droit qui a pour objectif de protéger les Formatted: Font: 14 pt

citoyens contre les effets secondaires négatifs des règles de droit, en particulier leur Formatted: Font: 14 pt
Formatted: Font: 14 pt
incohérence, leur complexité ou leurs changements trop fréquents. Ce principe,
Formatted: Font: 14 pt
éminemment lié à l’Etat de droit, corollaire des principes de prééminence du droit et
Formatted: Font: 14 pt
de la légalité́ , renvoie à la qualité de la règle de droit et tend à garantir une
Formatted: Font: 14 pt
effectivité́ des droits des citoyens. Il fonde en conséquence la confiance légitime des
citoyens dans les décisions des autorités, en l’occurrence la BCC.

Appliquée à la politique monétaire, l’exigence de la sécurité juridique entraîne la


prévisibilité des décisions de politique monétaire. L’obligation de prévisibilité peut
22

se confondre avec celle de transparence ; mais les deux obligations ont un contenu
différent. Les banques centrales se fondent sur leur obligation de transparence pour
rendre prévisible la politique qu’elles mènent dans la lutte contre l’inflation.

86. La considération économique qui sous-tend cette exigence de transparence est


que la plus grande certitude qu’un taux d’inflation bas et stable procure concernant
la trajectoire future des prix permet aux ménages et aux entreprises de prendre des
décisions plus éclairées en matière de dépenses et d’investissement, et réduit au
minimum l’iniquité associée aux variations inattendues du niveau général des prix.7 Formatted: Font: 14 pt

En effet, comme le précise Paul-Jacques LEHMANN, dans un monde médiatisé Formatted: Font: 14 pt

comme celui dans lequel agissent les banques centrales, le message envoyé et la
croyance en les résultats à atteindre sont aussi importants que les moyens mis en
œuvre.8 Formatted: Font: 14 pt
Formatted: Font: 14 pt

87. Dans une perspective de sécurité juridique, la prévisibilité s’entend ici de la


clarté et de l’intelligibilité des décisions de politique monétaire surtout lorsque
l’efficacité de la politique monétaire est tributaire des mécanismes de marché
(politique d’open market). L’exigence de prévisibilité des décisions de politique
monétaire intéresse également le Gouvernement qui est un acteur majeur de la vie
économique du pays. Le taux d’inflation a en effet un impact décisif sur certaines
activités de la politique du Gouvernement dont notamment la gestion de la dette
publique et la politique fiscale.
iii) La qualité et le secret de délibérations de politique monétaire
88. Les décisions de politique monétaire répondent aux considérations juridiques
suivantes :

- elles doivent être basées sur une récolte d’informations préalable rigoureuse et
une analyse économique et financière tout autant rigoureuse ; le pouvoir de
décision en matière de politique monétaire n’est pas susceptible de délégation ;
- les délibérations doivent être secrètes ;
- les décisions de politique monétaire font l’objet d’une publicité immédiate.

89. La récolte d’informations est une tâche importante donc la mise en œuvre peut
être contrariée auprès des agents économiques sur lesquels la BCC n’a pas un
pouvoir direct de collecte d’informations dans la mesure où ils se trouvent en dehors
des secteurs économiques contrôlés par elle. Pour les personnes ou entités qui se
trouvent dans le secteur monétaire et financier, la loi institue en règle générale en
faveur de la BCC un pouvoir réglementaire.

7
MURRAY John, « La prise de décision en matière de politique monétaire à la Banque du Canada », in Revue de la
Banque du Canada, automne 2013,
8
LEHMANN Paul-Jacques, La politique monétaire: institutions, instruments et mécanismes, Hermès-Lavoisier, 2011,
p. 229.
23

90. L’exigence de la rigueur de l’analyse économique et financière est évidente au


regard des attentes des agents économiques. Pour rencontrer cette exigence, la BCC
a l’obligation d’affecter aux différents postes de travail des personnes ayant les
qualifications et les compétences nécessaires pour mener des analyses pointues. Il
ne suffit pas de disposer des ressources humaines bien formées, encore faut-il
disposer des équipements informatiques de modélisation et de prévision de dernière
génération.

91. Le caractère exclusif de décision de politique monétaire a pour conséquence


l’interdiction d’une délégation de pouvoirs. En effet, la compétence n'est pas Formatted: Font: 14 pt

considérée en droit administratif comme un droit pour celui qui en est investie mais Formatted: Font: 14 pt

comme une charge à laquelle il ne peut pas renoncer en faveur d’un autre organe, Formatted: Font: 14 pt
Formatted: Font: 14 pt
même plus spécialisé et mieux doté en ressources, sauf exception de l’acte juridique
Formatted: Font: 14 pt
fondateur. En d’autres termes, dans la mesure où la loi ne l’autorise pas, le pouvoir
Formatted: Font: 14 pt
de prendre de décision de politique monétaire ne peut être délégué à un autre
organe.
92. Le secret de délibération a un double contenu : premièrement, elle signifie
l’exclusion des personnes extérieures à l’organe de la BCC compétent pour la prise
de décision de politique monétaire ou des personnes n’ayant pas l’autorisation du
Gouverneur de la BCC. Deuxièmement, elle commande une séparation nette entre la
prise de décision de politique monétaire et les activités de marché de la BCC,
séparation communément qualifiée de muraille de Chine. Cette notion de muraille
de Chine se réfère à une série règles qui, au sein d’une organisation, sont destinées à
protéger l’indépendance d’une sous-composante par rapport à d’autres. Cette
exigence de séparation s’impose pour les activités de marché (opération dites d’open
market, placement des actifs en monnaie étrangère, etc.) et ce, pour éviter de délit
d’initié ou de conflit d’intérêt dans le chef de la banque centrale qui est en même
temps autorité monétaire et placeur institutionnel. Si les membres du personnel de la
BCC faisant partie du CPM étaient également impliqués dans les opérations de
marché, ils disposeraient dans ce cas d’informations privilégiées et seraient par
conséquent en situation permanente de délit d’initié.
93. En ce qui concerne le mécanisme de diffusion, le principe généralement retenu
est qu’une fois prises, les décisions de politique monétaire sont immédiatement
communiquées au public. Le juriste se posera la question de la forme juridique de
ces décisions et des modalités de leur communication au public parce qu’en règle
générale, l’oralité est exceptionnellement admise dans le domaine administratif. A
ce sujet, il convient de comprendre le rôle de l’information issue des décisions de
politique monétaire dont l’objectif est d’influencer les taux d’intérêts des opérations
de crédit et, éventuellement, des opérations des dépôts des fonds, entre la banque
centrale et les établissements bancaires qui effectuent des opérations avec elle.
24

94. Le premier objectif à atteindre est donc la transparence ; laquelle est réalisée par
l’immédiateté de la communication des décisions de politique monétaire. Ainsi, la
communication des décisions de politique monétaire s’effectue ainsi en trois temps :
la conférence de presse qui suit immédiatement la délibération, la publicité de la
décision dans un journal d’annonce légale et, pour certaines banques centrales, la
publication ex-post des procès-verbaux des délibérations.
iv). Les régimes juridiques des décisions et des instruments de politique monétaire

95. Seront examinés successivement le régime juridique de décisions de politique


monétaire et le régime juridique des instruments de politique monétaire.

1. Le régime des décisions de politique monétaire


96. Les décisions de politique monétaire prises par la BCC sont de deux catégories :

- celles qui concernent le cadre stratégique de politique monétaire et portent sur la


mise en place de nouveaux instruments et procédures ou en adaptant ces
instruments ou procédures à l’évolution de l’environnement économique (ex.
l’instruction n° 6 relative aux effets éligibles aux opérations de refinancement à la
BCC) ;
- celles qui concourent à l’utilisation des instruments de politique monétaire
existants en vue d’encadrer l’évolution de la masse monétaire ou des taux
d’intérêts en un moment donné suivant la conjoncture.
97. D’un point de vue juridique, les décisions de politique monétaire rentrent dans la
catégorie des actes règlementaires et, incidemment, des actes administratifs
individuels. La publicité des décisions de politique monétaire n’est pas
explicitement imposée par la loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique. Il s’agit
d’une démarche volontariste de la BCC pour améliorer sa communication avec les
agents économiques intéressés par ses décisions. Dans la pratique, la publicité des
décisions de politique monétaire se décline en deux obligations : la communication
immédiate des décisions prises dans le cadre d’une conférence de presse consécutive
à chaque délibération et, éventuellement, la publication de la décision soit au journal
officiel.
2. Le régime juridique des opérations de politique monétaire
98. Les opérations de politique monétaire traduisent la mission de la BCC en tant
que prêteur en dernier ressort ou autorité de régulation du marché monétaire. Ces
opérations sont de deux types : les opérations d’injection des liquidités et les
opérations de ponction de liquidité.

99. Les opérations d’injection de liquidité sont encadrées par l’Instruction n° 7 aux
banques, modification n° 76 du 14 mars 2012, relative aux opérations du marché
25

monétaire et l’Instruction n° 6 aux établissements de crédit, modification n° 5,


relative aux effets éligibles aux opérations de refinancement de la BCC. La BCC
tient deux guichets pour le refinancement : le guichet de prêt à court terme (7 jours
au maximum) et le guichet des facilités permanentes (prêt intrajournalier).
100. Conformément aux dispositions de l’article 8, deuxième tiret, de la loi n°
005/2002 du 07 mai 2002organique, les prêts accordés par la BCC sont assortis
d’une garantie financière. Actuellement, le marché des garanties financières est en
cours de réorganisation dans le cadre de différentes réformes (modernisation du
système de paiement, développement du marché des titres du Trésor, etc.)
101. Les opérations de ponction de la liquidité ont pour objectif est de retirer de la
circulation une partie de la masse monétaire qui circule dans le secteur bancaire.
Elles sont encadrées l’Instruction n° 20 aux banques, modification n° 2 du 11
septembre 2008, relative à l’émission par adjudication des billets de trésorerie. Pour
réaliser une ponction de liquidité, la BCC émet des titres de dette que les détenteurs
des espèces peuvent acheter. Ces opérations de ponction de la liquidité s’analysent
en une opération d’emprunt, du côté de la BCC, et, dans une opération de
placement, du côté des établissements de crédit ou de toute autre personne admise
au marché monétaire.
102. Pour clore ce paragraphe, les pouvoirs conférés à la banque centrale dans la
prise des décisions de politique monétaire ont un caractère discrétionnaire et
exclusif. Ils sont discrétionnaires dans le sens où la BCC reste maîtresse du pouvoir
d’appréciation du moment et du niveau de son intervention, sans que son action ou
son inaction soit susceptible d’un pouvoir de contrôle externe a priori ou a posteriori
même si les textes juridiques ne se prononcent pas explicitement sur cette
question ou si le niveau d’inflation ciblé est déjà prévu dans une décision de la BCC
elle-même ou dans une convention conclue avec le Gouvernement.
b) La mission de préservation de la valeur externe de la monnaie

103. La préservation de la valeur externe de la monnaie est une mission qui est plus
ou moins dévolue de manière explicite à la BCC par le législateur congolais. La
mission de la BCC s’exerce dans le cadre d’un régime de change défini par le
Gouvernement. La BCC a recourt à deux instruments : la réglementation des
changes et les interventions sur le marché des changes.
i) La réglementation des changes

104. L’article 6, 5ème tiret, de la loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique dispose


que la BCC est chargée de « édicter les normes et règlements concernant les
opérations sur les devises étrangères ». L’ordonnance-loi n° 67/272 du 23 juin 1967
relative aux pouvoirs réglementaires de la Banque Nationale du Congo en matière
26

du change, telle que modifiée et complétée à ce jour, précise les modalités


d’application du pouvoir de la BCC sur les opérations avec l’étranger.

105. Si au départ la BCC disposait d’un pouvoir général d’autorisation des


importations ou des exportations via l’octroi des licences, avec la libéralisation des
opérations avec l’étranger, sa mission est plus d’ordre statistique. Ainsi, les
importateurs et les exportateurs des biens et services relevant de la compétence de la
BCC sont désormais assujetti à une obligation de déclaration (cfr Réglementation du
change, 2014). Le pouvoir réglementaire consiste dans l’encadrement des opérations
de change sous forme d’autorisation (licence) ou d’obligation de déclaration. Le
pouvoir de contrôle permet de constater les violations aux dispositions légales ou
règlementaires. Il peut conduire à conférer aux membres du personnel de la banque
centrale y affectés le statut d’officier de police judiciaire à compétence générale en
lieu direct avec le parquet pour la mise en œuvre de l’action publique. L’une des
missions dévolues à la banque centrale est de s’assurer que les agents économiques
respectent leurs obligations de rapatriement des monnaies étrangères.
106. Dans un régime de liberté des changes (à ne pas confondre avec la dollarisation
de l’économie), il n’existe aucun contrôle sur la demande des monnaies étrangères
sous forme de restriction à la sortie ou à l’entrée des monnaies étrangères. Dans
certains pays, un tel régime comporte un risque évident de fuite des capitaux ou
d’autres perturbations économiques importantes compte tenu de la faiblesse de leurs
économies. Les Etats ont ainsi le choix entre une dévaluation de leurs monnaies ou
le recours au contrôle des changes, dispositif par lequel ils exercent un droit de
regard et un pouvoir coercitif afin d’obtenir la maîtrise souhaitable sur la conversion
d’espèces nationales en monnaie étrangères ou d’espèces étrangères en monnaie
nationale.9 Formatted: Font: 14 pt
Formatted: Font: 14 pt
ii) Les interventions de la BCC sur les marchés de change
107. Les interventions de la BCC sur les marchés de change font appel à des
mécanismes de marché dans la mesure où le pays a opté pour le régime des changes
flottants : la banque centrale influence le taux de change en augmentant ou en
réduisant l’offre des monnaies étrangères. Ces interventions répondent au préalable
à trois exigences : elles doivent être expressément autorisées par la loi, elles sont
fonction du régime de change et leur efficacité dépend du niveau des réserves de
change dont disposent le pays.

108. Dans un régime de flottement pur des monnaies, comme c’est le cas en RDC,
le taux d’échange - qui est le prix d’achat ou de vente d’une monnaie nationale
contre des monnaies étrangères - est fonction de l’offre et de la demande. Les prix
intérieurs étant, par hypothèse, stables, le risque d’une perturbation du marché des
changes est donc faible et le niveau de développement des marchés financiers
9
JEANDIDIER, W., Précis de droit pénal des affaires, coll. « Droit privé », Dalloz, 5ème éd, p. 165.
27

permet aux entreprises de mieux se prémunir contre les effets négatifs des
fluctuations anormales des cours de change. Ces fluctuations sont appelées
« volatilités ».

109. Les banques centrales sont appelées à intervenir uniquement lorsque les
instruments précités ont montré leur limite. La situation décrite ci-dessus concerne
principalement les économies dites développées. Dans un pays tel que la RDC,
malgré l’adoption d’un régime de flottement, la BCC est sommée d’intervenir parce
que les volatilités de taux de change, compte tenu du niveau de développement des
marchés financiers, peuvent toujours provoquer des impacts négatifs sur le
commerce extérieur.

110. Les interventions de la BCC supposent en effet que plusieurs conditions soient
réunies :

- la première condition est que la banque centrale doit disposer de réserves des
changes liquides et à un niveau suffisant proportionnellement au besoin de
l’économie ;
- la deuxième condition postule la transparence des opérations de la BCC
notamment grâce à des procédures d’appel d’offres mettant en concurrence
les établissements bancaires de la place ;

III. La préservation de la stabilité financière


111. La préservation de la stabilité financière par la BCC prend appui sur le contrôle
bancaire. Pour faire simple, elle peut se ramener à trois responsabilités :

- le suivi du cadre macroéconomique ;


- la préservation de la stabilité du système bancaire ;
- le traitement des crises bancaires.

a)Le suivi du cadre macroéconomique

112. La stabilité du cadre macroéconomique est sous la responsabilité conjointe du


Gouvernement et de la BCC. En ce qui concerne cette dernière, sa responsabilité
consiste dans la préservation de la stabilité du niveau général des prix et dans
l’appui au Gouvernement pour que celui-ci adopte et conduise de manière
satisfaisante des « politiques macroéconomiques et structurelles appropriées,
doublées d’un régime de change adapté aux conditions économiques
fondamentales ».10 En d’autres termes, la stabilité financière commande en quelque Formatted: Font: 14 pt
Formatted: Font: 14 pt

10
PATAT, J.-P., op. cit., p.
28

sorte une coordination et une complémentarité des politiques économiques11et n’est Formatted: Font: 14 pt

donc pas sous la responsabilité de la BCC uniquement. Formatted: Font: 14 pt

113. Ainsi, à l’instar d’autres lois, le projet de loi organique relative à l’organisation
et au fonctionnement de la BCC se limite à préciser que la Banque Centrale
contribue à la préservation de la stabilité financière. Concrètement, cette
responsabilité consiste dans une dans l’adaptation et l’amélioration des outils
d’analyse, en vue de la surveillance dite macroprudentielle et ce, en concertation
avec le Gouvernement. Sur ce terrain, la BCC ne peut invoquer son indépendance. Il
s’agit donc d’un champ de compétences basé sur la complémentarité et qui implique
l’ensemble des autorités de régulation ou de surveillance, en l’occurrence l’ARCA,
du fait de l’interdépendance de différentes composantes des marchés financiers et de
capitaux avec comme conséquence une propagation des crises financières.

Interrelations entre marchés Formatted: Font: 14 pt


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Marché boursier

Marché des assurances

Participation des banques dans le


marché boursier (entreprise de
bourse et société d’investissement)
Investissements en VM des
assureurs

Stabilité des infrastructures


Participation des banques dans les post-marché
entreprises d’assurance

Portefeuille de marché des


marché monétaire banques

Collatéralisation des
instruments financiers

b) La préservation de la stabilité du système bancaire

114. La préservation de la stabilité du système bancaire est organisée par la loi n°


005/2002 du 07 mai 2002organique et par la loi n° 003/2002 du 02 février 2002
relative à l’activité et au contrôle des établissements de crédit. Elle couvre deux
aspects : le contrôle bancaire et la surveillance des infrastructures financières.

i) Le contrôle bancaire

11
DRAGHI, M., « Complémentarité et coordination des politiques macroéconomiques et financières pour remédier
aux déséquilibres internes et externes », in Déséquilibres mondiaux et stabilité financière, Banque de France, Revue
de la stabilité financière, N° 15, Février 2011, p. 52.
29

115. Pour simplifier la compréhension, le contrôle bancaire couvre plusieurs


prérogatives de puissance publiques et peut se décliner en trois types de pouvoirs :
le pouvoir réglementaire, le pouvoir de contrôle prudentiel et le pouvoir de sanction.
1. Le pouvoir règlementaire

116. Le pouvoir réglementaire de la BCC consiste à édicter des actes-règles en


exécution ou en complément de la loi (cfr § sur la compétence normative de la
BCC). Ce pouvoir des autorités de contrôle bancaire a fait l’objet des critiques et de
contestation pour motif d’inconstitutionnalité et illégalité.
117. Le débat sur l’inconstitutionnalité (conformité à la constitution) a eu lieu en
France et en Belgique. Compte tenu des liens historiques entre la RDC et ses Etats,
ce débat intéresse au plus haut point la BCC. En effet, dans les constitutions
modernes, la pratique consiste à fixer une liste exhaustive des matières qui sont du
domaine de la loi. En conséquence, les matières autres que celles qui sont du
domaine de la loi ont un caractère réglementaire et sont de l’apanage du
gouvernement ou des organismes qui reçoivent une délégation du gouvernement. Il
s’agit de l’application de la théorie de la séparation constitutionnelle des pouvoirs.
La position adoptée par le Conseil constitutionnel français à tout de même tempéré
le fondement de l’argument d’inconstitutionnalité de sorte que les législateurs
continuent à confier aux autorités de contrôle bancaire un certain pouvoir normatif.
La question d’inconstitutionnalité n’en est pas pour autant définitivement tranchée
et pourrait ressurgir un jour avec acuité.
118. En RDC, à plusieurs reprises, les décisions prises par la BCC ont fait l’objet
d’un recours en illégalité, soit devant le juge de commerce, soit devant la section
administrative de la Cour Suprême de Justice. Pour éviter que les décisions de
justice ne puissent affaiblir la capacité normative de la BCC, le projet de loi
organique relative à l’organisation et le fonctionnement de la BCC et le projet de loi
l’activité et le contrôle des établissements tentent de mieux encadrer cette
compétence normative.
119. Le recueil des textes législatifs et réglementaires en matière de monnaie, de
change, de crédit, et de surveillance des intermédiaires financiers renferme un
ensemble d’Instructions édictées par la BCC pour.

2. Le pouvoir de contrôle prudentiel


120. Le pouvoir de contrôle prudentiel a pour but ultime de préserver la solvabilité
d’un établissement bancaire ou d’un groupe d’établissements bancaires et sa
liquidité dans l’intérêt des déposants. Ilse décline en pouvoir d’agrément, pouvoir
d’autorisation et surveillance permanente des établissements assujettis.
30

α) Le pouvoir d’agrément

121. Le pouvoir d’agrément ou d’autorisation permet à la BCC de filtrer l’entrée


dans la profession bancaire par les personnes morales (établissements bancaires
étrangers, sociétés constituées pour exercer les activités d’établissements de crédit)
ou les personnes physiques (actionnaires, dirigeants ou commissaires aux comptes).
Le texte fixant les modalités d’agrément des banques et de leurs dirigeants est
l’Instruction n° 18 aux banques. Celui des commissaires aux comptes est
l’Instruction n° 19.
122. L’agrément des personnes morales est une décision prise par la BCC en faveur
d’une société commerciale ou d’une société coopérative qui entend œuvrer dans le
secteur bancaire en qualité d’établissement de crédit , d’établissement habilité à
effectuer certaines opérations de banque (services de paiement) ou des opérations
connexes (change manuel) ou d’opérateur d’une infrastructure de marché
(infrastructures de paiement, infrastructures de conservation des titres et systèmes de
règlement livraison des titres).
123. Il est subordonné au respect de certaines règles portant, d’une part, sur la
société elle-même (constitution préalable sous l’angle du droit des sociétés, capital
minimum, forme juridique, existence d’un business plan cohérent, description du
dispositif de gouvernement d'entreprise et des mécanismes de contrôle interne, etc.)
et, d’autre part, sur ses actionnaires, dirigeants et contrôleurs légaux. En effet, les
personnes physiques actionnaires, dirigeants et contrôleurs légaux ou les personnes
physiques représentant des personnes morales actionnaires, dirigeants et contrôleurs
légaux doivent également être agréées sur base de critère d’honorabilité (absence
d’une condamnation pénale dirimante ou d’une décision de faillite). Les dirigeants
et les contrôleurs légaux doivent répondre à des conditions supplémentaires
d’expérience et de compétence.
124. L’agrément des personnes physiques n’est pas donné une fois pour tout et n’est
pas transférable. En conséquence, le changement au niveau des actionnaires, des
dirigeants ou des contrôleurs légaux de l’établissement ne devient effectif que si la
nouvelle personne désignée bénéficie d’un nouvel agrément de la BCC.
β) Le pouvoir d’autorisation

125. Les établissements de crédit, dans un contexte de liberté d’entreprise (articles


34 et 35 de la Constitution), ont le droit de se transformer, de s’associer avec
d’autres entreprises ou de céder une partie de leurs activités à d’autres entreprises.
Aux termes de l’article 29 de la loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique, ces
opérations sont subordonnées à l’autorisation de la BCC et ce, sans une remise en
cause de l’agrément initial.

126. Il s’agit des opérations suivantes :


31

- toute modification des statuts d’un établissement de crédit;


- toute opération de fusion ou d’absorption intéressant un établissement
- de crédit;
- toute opération de prise de participation, d’échange des titres ou toute autre
opération qui aurait pour effet de concentrer directement ou indirectement au
bénéfice d’une même personne physique ou morale, 20 % au moins des droits
de vote d’un établissement de crédit;
- toute cession, par un établissement de crédit, de l’ensemble ou, dans les
limites fixées par la Banque centrale, d’une partie de ses actifs, de sa clientèle
ou de son activité ;
- toute acquisition, par un établissement de crédit, des participations dans une
entreprise étrangère ;
- toute opération de placement portant sur des titres émis ou garantis par un
État étranger, un organisme international ou une entreprise étrangère;
- l’ouverture, le transfert ou la fermeture d’une succursale ou d’une agence de
l’établissement de crédit sur le territoire national ou à l’étranger.
γ) La surveillance permanente des établissements assujettis
127. La surveillance permanente consiste à s’assurer si, d’une part, les
établissements assujettis restent dans les limites de leur agrément (niveau du capital,
périmètre d’activités, dispositif de contrôle interne et gouvernance d’entreprise, etc.)
et, d’autre part, si ils ne prennent pas des risques excessifs, principalement pour les
établissements de crédit. La notion des « risques excessifs » traduit l’idée selon
laquelle les métiers dans le secteur bancaire ont un risque inhérent et que la
recherche de rentabilité peut amener ces établissements à s’exposer à plus de risques
susceptibles d’avoir un impact négatif sur leur solvabilité ou leur liquidité.

128. En définissant des règles prudentielles, qui prennent la forme des ratios pour
les établissements de crédit, la BCC entend préserver la solvabilité et la liquidité des
établissements assujettis sans remettre fondamentalement en question leur modèle
économique. Les règles prudentielles constituent ainsi un compromis entre les
risques inhérents à l’activité et les risques réellement pris par l’établissement de
crédit.

129. La surveillance permanente des établissements agréés par la BCC couvre


plusieurs aspects de leur fonctionnement et prend différentes formes : surveillance
sur pièces ou surveillance sur place. Dans le cadre de ses compétences
administratives, la BCC peut diligenter des enquêtes sur place et procéder à
l'examen des documents comptables et prudentiels. Elle s'appuie également sur des
contacts suivis avec les dirigeants des établissements. Ces enquêtes sur place lui
permettent de vérifier que les informations transmises par les établissements
assujettis sont exactes et reflètent bien leur situation. Les enquêtes permettent
32

également d'examiner en détail l'organisation de l'établissement de crédit mais aussi


la qualité de sa gestion et de ses risques.
3. Le pouvoir de sanction

130. Le pouvoir de la sanction de la BCC fait d’elle principalement une juridiction


administrative et, subsidiairement, des membres de son personnel des officiers de
police judiciaire.
α) La BCC en tant que juridiction administrative

131. En tant juridiction administrative, la BCC est compétente pour prononcer les
sanctions disciplinaires. Le pouvoir de sanction de la BCC est prévu à l’article 77 de
la loi n° 003/2002 du 02 février 2002 aux termes duquel, « si un établissement de
crédit enfreint une disposition légale ou réglementaire afférente à son activité,
n’obtempère pas à une injonction ou ne tient pas compte d’une mise en garde, la
BCC peut prononcer l’une des sanctions disciplinaires suivantes:

1. l’avertissement;
2. le blâme;
3. l’interdiction d’effectuer certaines opérations ou activités;
4. la suspension ou la démission d’office des dirigeants responsables;
5. la révocation du ou des commissaires aux comptes;
6. le retrait d’agrément ».
132. En exerçant son pouvoir juridictionnel sur les activités des établissements de
crédit, la BCC est tenu de respecter les règles d’une bonne administration de la
justice, mainte fois rappelées par les juridictions administratives, dont le Conseil
d’Etat français. En effet, pour le Conseil d’Etat français « l'attribution par la loi à
une autorité administrative du pouvoir de fixer des règles dans un domaine
déterminé et d'en assurer elle-même le respect, par l'exercice d'un pouvoir de
contrôle des activités exercées et de sanction des manquements constatés, ne
contrevient pas aux exigences rappelés par l'article 6-1 de la Convention européenne
de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales 12dès lors que ce Formatted: Font: 14 pt

pouvoir de sanction est aménagé de telle façon que soient assurés le respect des Formatted: Font: 14 pt

droits de la défense, le caractère contradictoire de la procédure et l'impartialité de la


décision ».

12
Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable,
par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et
obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le
jugement doit être rendu publiquement, mais l’accès de la salle d’audience peut être interdit à la presse et au public
pendant la totalité ou une partie du procès dans l’intérêt de la moralité, de l’ordre public ou de la sécurité nationale
dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès
l’exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la
publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice. Cet article correspond à l’article 19 de la
Constitution de la RDC.
33

β) Les membres du personnel de la BCC en tant qu’Officiers de police judiciaire

133. Aux termes de l’article 84 de la loi n° 003/2002 du 02 février 2002, la BCC est
habilitée à transiger et à fixer elle-même les conditions de la transaction pour les
infractions commises en violation des dispositions de la présente loi. La transaction
acceptée par le ministère public éteint l’action publique même en ce qui concerne
les peines de servitude pénale.
134. La transaction ne porte que sur les peines d’amende et non sur les peines
d’emprisonnement. En effet, l’article 84 de de la loi n° 003/2002 du 02 février 2002
doit être lu en lien avec l’article 9 du Code de procédure pénale qui précise que
« pour toute infraction de sa compétence, l’officier de police judiciaire peut, s’il
estime qu’à raison des circonstances la juridiction de jugement se bornerait à
prononcer une amende et éventuellement la confiscation, inviter l’auteur de
l’infraction à verser au Trésor une somme dont il détermine le montant sans qu’elle
puisse dépasser le maximum de l’amende encourue augmentée éventuellement des
décimes légaux ».
135. En définitive, les agents de la BCC commis au contrôle des établissements de
crédit ne peuvent recourir aux dispositions de l’article 84 que s’ils sont revêtus de la
fonction d’Officier de police judiciaire.

ii) La surveillance des infrastructures financières


136. Les banques centrales se trouvent au centre des systèmes de paiement (en tant
que fournisseurs des moyens de paiement en monnaie nationale) qui permettent la
conclusion, le dénouement ou le règlement des opérations sur le marché monétaire,
de change ou interbancaire. Elles sont également au centre du fonctionnement du
système dit de règlement-titres qui permet la conclusion et le dénouement des
opérations de garanties financières. Ces systèmes de paiement et le système de
règlement-titres sont qualifiés d’infrastructures de marchés financiers et ont un
caractère critique.

137. Le fonctionnement des systèmes de paiement et de règlement-titres est


tributaire des technologies de ‘information et de la communication. Ces
technologies ont l’avantage d’automatiser les opérations, de baisser les coûts des
opérations et de réduire le délai de règlement et les erreurs humaines. Il en résulte
une externalité positive : l’utilisation plus poussée des moyens de paiement
scripturaux ou électroniques en lieu et place de la monnaie fiduciaire.
L’inconvénient est cependant la sensibilité des infrastructures informatiques à la
moindre perturbation technique (dysfonctionnement), financière (insolvabilité d’un
participant) ou juridique (saisie des avoirs ou des titres).

138. Ainsi, la surveillance des systèmes de paiement et des règlement-titres qui


sous-tendent les opérations des marchés monétaire, interbancaire ou des changes
34

sont dévolues aux banques centrales, en l’occurrence à la BCC. Le projet de loi sur
les systèmes de paiement et les systèmes de règlement-titres en cours d’examen au
Parlement précise en détail les modalités d’exercice de cette surveillance

139. La surveillance de ces infrastructures par la BCC a pour finalité la préservation


de la solidité et de l’efficacité de ces marchés. Elle couvre la pertinence du cadre de
gestion des risques juridiques, de crédit, de liquidité, opérationnels, d'activité
générale, de conservation, d'investissement et autres risques encourus ou supportés
par l'opérateur d'une infrastructure de paiement. Elle prend également en compte la
solidité et la résistance des garanties financières, des règles et des procédures
applicables en cas de défaillance d'un participant et des plans de continuité
d'exploitation de l'opérateur d'une infrastructure de paiement. Un autre aspect de la
surveillance réside dans la surveillance des systèmes de paiement de masse et
l’utilisation des instruments de paiement (effets de commerce ou instruments de
paiement électronique) par des particuliers, des distributeurs automatiques de billets
de banque ou autres automates afin notamment de réduire l’utilisation de la monnaie
fiduciaire.
c) Le traitement des crises bancaires

140. Le contrôle bancaire et la surveillance de la stabilité du cadre


macroéconomique permettent de prévenir les crises bancaires. Que faire lorsqu’une
crise bancaire s’est déclarée ? Les autorités de contrôle bancaire ont devant une
alternative :
- travailler au redressement l’établissement de crédit ;
- mettre un terme aux activités de l’établissement de crédit (dissolution ou
résolution) pour réduire les effets de la crise ou empêcher sa propagation à
d’autres établissements de crédit.
141. La loi n° 003/2002 du 02 février 2002 attribue à la BCC des pouvoirs
exorbitants de droit commun pour le redressement des établissements de crédit. La
révision en cours et le projet de loi organique relative à l’organisation et le
fonctionnement de la BCC entendent renforcer ces pouvoirs pour plus d’efficacité :
pouvoir d’expropriation sans contrepartie, action en comblement du passif, cession
des activités à un autre établissement de crédit, etc.

142. Une autre solution réside dans les crédits exceptionnels que la BCC peut
allouer aux établissements de crédit en difficulté. En effet, contrairement aux
dispositions de l’article 8 de la loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique,
l’innovation apportée par le projet de loi organique relative à l’organisation et le
fonctionnement de la BCC est de permettre à celle-ci, sous la garantie de l’Etat, à
financer un établissement de crédit en difficulté dont la dissolution est refusée
(toobig to fail).
35

IV. Les autres activités d’intérêt public assumées par la BCC

142. Aux deux précédentes missions s’ajoutent d’autres missions connexes ou


secondaires rendus à l’Etat et, exceptionnellement, à une clientèle privée.
a) Les services rendus à l’Etat
143. La BCC a reçu la mission de fournir des services bancaires et de caisse à l’Etat.
Elle joue également un rôle de conseiller du Gouvernement en matière économique,
monétaire et financière.
i) Les services financiers rendus à l’Etat
144. Les services financiers rendus à l’Etat sont en monnaie nationale pour le
marché local et en monnaie étrangère pour les marchés internationaux. Parmi ces
services, l’on trouve principalement la tenue du compte du Trésor, la gestion des
réserves de change et le paiement du service de la dette publique.
1. La tenue du compte du Trésor public et des autres collectivités publiques

145. Le plus grand service rendu à l’Etat et aux autres collectivités publiques réside
dans la centralisation des recettes publiques et dans l’exécution des paiements
ordonnés par les services de l'Etat en étroite relation avec le Trésor public (article 55
de la loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique). Il s’agit d’une des missions
traditionnelles des banques centrales, conçues au départ comme banquier de l’Etat.
Suite à l’interdiction d’octroi du crédit à l’Etat et à ses démembrements, d’une part,
et, la réforme du Trésor public, cette mission est réduite à la tenue de compte du
Trésor public qui enregistre les différentes opérations financières de l’Etat (article 2
de la Convention du Caissier de l’Etat).
146. Cette mission de teneur de compte est gratuite pour et s’effectue sur base d’une
convention spéciale de tenue de compte. Sur ce compte transitent des flux financiers
aussi divers que le règlement de différents impôts prévus en loi de finances (impôts
sur les sociétés, impôt sur le revenu des personnes physiques, etc.), les dépenses du
budget de l’État, les opérations de dette et de gestion active de trésorerie de l’État ou
encore les dépenses et recettes des établissements publics nationaux, des
collectivités et établissements publics locaux ou des autres correspondants du
Trésor.
147. S’agissant des relations avec l’extérieur, le compte du Trésor reflète les
relations avec les institutions financières internationales, principalement le Fonds
monétaire international (FMI) en ce sens que selon ses Statuts du FMI, les Etats
membres, en ce qui concerne leurs transactions ou opérations avec celui, désignent
leurs banques centrales en tant qu’intermédiaire et dépositaire des droits de tirage
spéciaux.
36

148.Grâce aux services financiers de la BCC, les opérations de l’État et de ses


correspondants sont consolidées en temps réel sur un compte central et unique, tenu
dans les écritures de la banque centrale en monnaie nationale, dit « compte du
Trésor » conformément à la loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances
publiques et Règlement général de la comptabilité publique.
2. La détention et la gestion des réserves de change du pays
149. La détention et la gestion des réserves de change ou réserves officielles est une
mission confiée à la BCC à l’article 176 de la Constitution. Les réserves de change
permettent à la BCC d’intervenir sur les marchés de change pour influencer les
cours de la monnaie nationale et de couvrir les services de la dette publique en
monnaie étrangère.
150. Le sixième Manuel de la balance des paiements du FMI définit les réserves de
change comme étant des actifs en monnaie étrangère, qui sont rapidement
mobilisables et sous le contrôle des autorités monétaires pour couvrir les besoins de
la balance des paiements, les interventions sur le marché des changes afin
d’influencer le taux de change ou qui sont détenues pour tout autre considération
dont notamment celles de maintenir la confiance des marchés dans la monnaie et
l’économie nationales ou de couvrir les emprunts extérieurs.13 Formatted: Font: 14 pt
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151. La gestion des réserves des changes est encours de réforme. Dans ce cadre, la
BCC a mis en place, en vertu de l’OS n° 226/12 du 30 novembre 2012, le Comité
chargé de la gestion des réserves de change (CGRC). Selon l’OS n° 226/12 du 30
novembre 2012, le CGRC gère les réserves de change de la BCC suivant les
orientations stratégiques arrêtées pour chaque exercice par le Gouverneur sous
forme d'« instructions». Ces Instructions définissent les limites des habilitations du
Comité et les marges de déviation dans le choix des investissements en respectant
l'équilibre optimal entre le rendement et le risque.

152. Pour ce faire, le CGRC est tenu de se doter d’une orientation tactique (à court
terme) pour la gestion des réserves sur une période de un à trois mois, en vue d'une
adaptation de la position en monnaies étrangères à l'évolution des marchés,
conformément aux orientations stratégiques définies dans les Instructions annuelles
du Gouverneur. La gestion courante, au jour le jour, est assurée par la Direction des
Opérations Bancaires et des Marchés.
3. La gestion de la dette publique

153. La gestion de la dette publique est de nos jours sous la responsabilité entière du
Gouvernement (Direction Générale de la Dette Publique, DGDP en sigle) et la BCC
n’assumant désormais que des activités subsidiaires. La loi n° 005/2002 du 07 mai

13
Manuel de la balance des paiements, 6 ème édition, paragraphe 6.64.
37

2002organique interdit à la BCC ne garantir les dettes de l’Etat. Comme relevé


précédemment, la seule garantie, pour la dette publique extérieure, réside dans le
niveau de réserves de change.

154. Ainsi, pour besoin de cohérence entre les actions de la BCC et du


Gouvernement, la loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique oblige le
Gouvernement à consulter la BCC dans la mise en œuvre de sa politique
d’endettement. En ce qui concerne le service de la dette extérieure, en tant que
gestionnaire des réserves de change, la BCC est tenue de garantir au Gouvernement
le respect des échéances en ayant des actifs liquides au moment du paiement.
ii) Les activités de conseil et d’appui à la politique économique du Gouvernement
155. La BCC réunit d’importantes quantités d’informations économiques et
l’expertise nécessaires pour conseiller utilement le Gouvernement. La loi n°
005/2002 du 07 mai 2002organique ne s’oppose pas à cet apport de la banque
centrale. Au contraire, conformément à la Constitution, elle oblige la BCC (article 3,
dernier alinéa) à apporter son appui à la formulation et à la mise en œuvre de la
politique économique du Gouvernement.
156. De nombreux auteurs sont favorables à ces échanges entre le Gouvernement et
la BCC aussi longtemps qu’ils ne mettent pas en cause l’indépendance de celle-ci. Il
s’agirait pour certain d’un dispositif « indispensable pour resserrer les liens entre la
banque centrale et les responsables de la politique économique ».14 Formatted: Font: 14 pt
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157. Plusieurs dispositions sont ainsi prévues dans la loi, de manière à permettre une
collaboration entre la BCC et le Gouvernement, sans préjudice de l’indépendance de
l’institution dans la conduite de son mandat. Ils sont encadrés par les articles 10,
11,12, 54, 55, 58 et 59 de la loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique.
iii) Les services non financiers
154. La BCC assure d’autres missions de service public qui ont trait à :

- la centralisation des risques bancaires ;


- la production de la balance des paiements et de la position extérieure ;
- la production des signes monétaires.

1. La centralisation des risques de crédit

14
Agnès BENASSY-QUERE, Benoît COEURE, Pierre JACQUET - Jean PISANI-FERRY, Politique économique, De
Boeck, 2000, p.
38

155. La centralisation des risques de crédit constitue un mécanisme de gestion de


ces risques impliquant une base des données unique sur la distribution du crédit aux
entreprises et aux particuliers à laquelle sont reliés les établissements de crédit de la
place.
156. L’objectif poursuivi dans la centralisation des informations sur les crédits
bancaires est de permettre au fournisseur du crédit de connaître l’endettement global
et réel de leurs clients. Sans cette connaissance, ils peuvent être amenés « à accorder
des concours disproportionnés à la surface financière de l’entreprise, mettant en
danger la survie de cette dernière et celle de ses partenaires, phénomène qui, s’il se
multiplie lorsque la conjoncture devient moins favorable, peut contribuer à
précipiter la récession ».15 Formatted: Font: 14 pt
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157. La centralisation des risques de crédit est gérée dans le cadre du Service
Centrale des Risques de la Direction de la Surveillance des Intermédiaires
Financiers. L’Instruction n° 5 aux banques et autres organismes de crédit fixe les
modalités de fonctionnement de la Centrale des Risques. Actuellement, la Centrale
des Risques est en cours d’externalisation. Une société commerciale, la SOCERI, a
été constituée pour reprendre ces activités.

2. La production de la balance des paiements et de la position extérieure

158. La responsabilité de la BCC dans l’élaboration de la balance des paiements et


de la position extérieure est fixée à l’article 60 de la loi n° 005/2002 du 07 mai
2002organique aux termes duquel la BCC établit, dans les conditions et suivant les
modalités convenues avec le ministère ayant les finances dans ses attributions, la
balance des paiements et la position extérieure de la République.
159. La balance des paiements est un état statistique qui rassemble et ordonne sous
une forme comptable l’ensemble des transactions économiques et financières d’une
économie – territoire, pays ou zone monétaire – avec le reste du monde au cours
d’une période donnée. Les flux économiques et financiers représentatifs de ces
transactions sont répartis en distinguant le compte de transactions courantes, le
compte de capital et le compte financier. En dépit de son appellation, la balance des
paiements n’a plus vocation à rendre compte des paiements, mais des transactions
entre résidents et non-résidents.

160. Pour mener à bien cette mission, la BCC est habilitée à se faire communiquer
par l’ensemble des agents économiques et financiers tous documents et
renseignements qui lui sont nécessaires. Au plan opérationnel, l’élaboration de la
balance des paiements est assurée par la Direction Générale en charge de la
Politique Monétaire et des Opérations Bancaires.

15
SAUVE Annie, « Réforme de la centralisation des risques : un nouvel éclairage sur les concours accordés aux
petites entreprises », in Bulletin de la Banque de France • N° 152 • Août 2006, p. 58.
39

3. La production des signes monétaires

161. Les banques centrales peuvent se fonder sur leur privilège d’émission de la
monnaie pour se doter d’une imprimerie spécialisée. Telle est la solution optée par
la BCC. Dans la mesure où la loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique est muette
sur le pouvoir de la BCC d’organiser une imprimerie spécialisée dans la production
des signes monétaires, cette solution est basée sur la théorie des pouvoirs implicites.
Selon cette théorie, il convient de reconnaître à une institution, la capacité
d’accomplir toutes les activités qui ont un lien de connexité avec sa mission pour
autant qu’il n’existe pas une norme formelle interdisant une telle prorogation de
compétence.
162. La BCC assure la production des billets de banque au travers de l’Hôtel des
Monnaies.

b) Les services rendu à la clientèle privée

163. La BCC a été créée pour accomplir des missions de service public d’une nature
tout à fait particulière qui ne comportent pas, en règle générale, des prestations
directes en faveur d’une clientèle privée. Dans cet ordre d’idées, il est interdit à la
BCC de poser des actes de commerce qui ne ressortent pas de son objet social
(article 16 de la loi n° 005/2002 du 07 mai 2002organique).La pratique reconnaît
cependant l’existence de certaines tolérances dans les faits.
164. Ces tolérances de fait sont de divers types. La première tolérance qui est la
mieux connue consiste dans les activités numismatiques, lesquelles sont des
activités commerciales assurées par la Direction de la Trésorerie. La BCC peut, pour
besoin de collection, organiser des activités de vente des pièces de monnaie ou des
billets de banque. Cette tolérance est basée sur la relation consubstantielle entre les
banques centrales et la monnaie fiduciaire. Généralement, les banques centrales
vendent des pièces commémoratives ou des billets de banque anciens qu’elles ont eu
à émettre. La pratique actuellement en vogue est l’ouverture d’un musée de la
monnaie accessible au public.
165. Dans les localités où le secteur bancaire est peu développé, la BCC peut offrir
des services bancaires minimum à une clientèle privée dans les localités où les
établissements de crédit ne sont pas présents. Cette tolérance est basée sur l’idée que
le service public peut suppléer à la faiblesse du marché. Ce service minimum se
limite essentiellement à des dépôts de fond non rémunérés et les comptes de dépôts
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ouverts en faveur d’une telle clientèle ne peuvent être débiteurs. En conséquence,


l’installation d’un établissement de crédit dans la localité constitue une condition
péremptoire pour la BCC d’abandonner cette activité.