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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

2002

La arquitectura de gobernanza y la gobernabilidad del sistema político venezolano:


una explicación de la estabilidad y el cambio de la democracia en Venezuela

Juan Carlos Loyo Hernández


“El mayor desafío al que nos enfrentamos es pensar al país, no como un
ejercicio exclusivo de la razón, sino desde la pasión con la que sentimos su
necesidad y la imaginación que requiere toda auténtica innovación. Pensar
sentimentalmente el país es un ejercicio de nuestra libertad humana para decidir
su rumbo y responder por él, en fin, para hacernos cargo de nuestra vida social”
Arturo Sosa. Venezuela 2000: tiempo de gracia
A manera de introducción.
La complejidad de los asuntos políticos, económicos y sociales que determinan el funcionamiento de
las sociedades, nos conduce a buscar referencias teóricas con la suficiente capacidad explicativa, para
tratar de entender porqué algunas sociedades poseen una mayor estabilidad que otras, o porqué el
cambio institucional se desarrolla de manera más satisfactoria en algunos casos que otros.
Las respuestas fáciles, lineales, o enmarcadas en paradigmas estáticos, característicos de
concepciones en donde los sistemas operan de manera cerrada, sin retroalimentación (sea positiva o
negativa), con preeminencia de explicaciones del tipo causa-efecto, han ido perdiendo prestigio en su
capacidad explicativa. De igual forma, centrar la explicación de las situaciones políticas en el rol que
los actores cumplen, como si estos operarán a su libre albedrío, representa, en nuestro criterio, una
sobre simplificación que nos puede conducir a evaluar de forma errática el rumbo de nuestras
sociedades.
El peso de preguntas sin respuestas, el peso del cambio de una visión de mundo, toca en especial el
campo de las ciencias sociales. Allí se suscitan debates profundos, la mayoría aún no concluidos.
Proliferando nuevas concepciones teóricas, que interrelacionan variables que se consideraban de
manera separada, o inclusive que nunca se habían tomado en cuenta.
El cambio político que se ha venido operando en las sociedades, sobre todo en aquellas que
atraviesan procesos de transición, obliga al aterrizaje de explicaciones macro sociales, para abrirse a
consideraciones microeconómicas y establecer el puente entre disciplinas como la Economía, Ciencias
Políticas y Sociología. Esa la base para el intento que aproximaremos en este documento.
Desarrollaremos una explicación del actual proceso de cambios políticos en Venezuela, utilizando las
nociones de gobernanza y gobernabilidad, como desarrollos teóricos con capacidad explicativa de lo
que ha acontecido, lo que sucede y las perspectivas de los acontecimientos políticos en el país.
En la primera parte de este documento se hará una breve revisión bibliográfica de la producción
teórica, en el plano de la política, de la noción de gobernanza. En segundo lugar, elaboraremos una
definición operativa del término, entendiéndolo como “la arquitectura de gobernanza”. Finalizamos
esta parte mostrando algunas definiciones aceptadas de gobernabilidad.
Teniendo un marco teórico, más o menos articulado, señalaremos lo que se he denominado una crisis
de gobernanza y posteriormente señalaremos lo que entendemos como una crisis de gobernabilidad,
como paso previo al intento de aplicarlas al caso de nuestro país. Finalmente intentaremos delinear los
posible patrones o tendencias que se perfilan en el desenlace de la situación política de Venezuela.

La noción de Gobernanza. Una breve revisión bibliográfica.


De acuerdo al diccionario electrónico “Punto y Coma” (Boletín de las unidades españolas de
traducción de la Comunidad europea)1, cuyo basamento son los trabajos realizados en una serie de
notas de traductores del Servicio de Traducción de la Comisión Europea, la primera referencia de la
que se tiene conocimiento sobre el término Governance, procede del siglo XVI, citando este origen
tenemos “GOUVERNANCE n.f., d'abord équivalent de gouvernement (XIIIe s.), puis terme de droit

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Punto y Coma en Internet http://europa.eu.int/comm/traslation/bulletins/puntoycoma/numeros.html
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(1478) et au sens de 'charge de gouvernante' (1679), s'emploie aujourd'hui au Sénégal, par l'action
philologique et politique du président Senghor, pour désigner les services administratifs d'une región.”
(Diccionario electrónico Punto y Coma. Sobre la Traducción de Governance). Vemos que él
término surgió en el marco de su empleo para designar el gobierno o servicio administrativo de una
región, aunque lo más correcto es entenderlo en pleno marco de ejercicio de imperialismo de una
región, en este caso la antigua Senegal, toda vez que los Estados-Nación se encontraban en pleno
proceso de formación.
Siguiendo en la cita del anterior trabajo tenemos:
“Sin detenernos demasiado en la prehistoria de governance, es interesante observar que
procede del francés antiguo gouvernance, precisamente el término que adoptaron los franceses
hace pocos años, cuando detectaron y estudiaron este problema; ......Gouvernance era hasta
hace bien poco una palabra francesa tan en desuso como su equivalente «gobernanza» en
castellano; una y otra tenían el mismo significado (gobierno) cuando la primera se introdujo en
el inglés en el s. XIV....cf. español: J. Corominas; inglés: Oxford English Dictionary; francés:
Dictionnaire historique de la langue française, París, 1993.”
(Diccionario electrónico Punto y Coma. Sobre la Traducción de Governance).

Podemos concluir que él término está profundamente arraigado a la idea de ejercicio de gobierno en
una región.
En una traducción única al español del término inglés governance en la versión española del futuro
White Paper on European Governance / Livre blanc sur la gouvernance européenne, que la Comisión
presentó al Consejo Europeo de junio-julio de 2001. Se estableció como Gobernanza. Aunque, en parte
definido el problema de la traducción, su uso estuvo debatido, más aún se encuentra en pleno debate,
toda vez que el mismo se entiende bajo diferentes connotaciones, todas vinculadas a la idea del
ejercicio de gobierno. En algunos casos se entiende bajo la idea de “ejercicio administrativo del
gobierno”, en otras se equipara el término gobernanza al de “gobernabilidad del sistema político”. Las
diferencias están lejos de ser sutiles, ya yendo más allá, tenemos que para algunos la noción involucra
sólo al “ejercicio de poder dentro del estado”, mientras que en otros casos se involucra el “ejercicio de
poder y las interrelaciones entre Estado y sociedad”. Un claro ejemplo de las dificultades que han
surgido en la conceptualización y entendimiento de la noción de gobernanza, se tiene en los diferentes
documentos políticos que se discutieron en el marco de la cumbre de Río, en 1992. Allí se destacaba:
“La producción masiva de textos políticos tiene un punto de referencia importante, sin duda, en
la documentación relacionada con la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro (1992). Y ésta es
probablemente una de las claves del problema de traducción institucional de governance. Este
término aparece de forma repetida en los Acuerdos de Río, en los que se tradujo como
«gobierno», «administración», «régimen de administración», «autoridad», «reglamentación»... o
se soslayó con una perífrasis u otro recurso de urgencia (en algún pasaje se pasó olímpicamente
por alto). Los textos españoles posteriores a 1992 se refieren a menudo a la Cumbre de Río, pero
los autores suelen recurrir a términos que no se encuentran en la versión española de los
Acuerdos, como «governance» (en inglés), «gobernabilidad», «gobernancia» y otros.
(Diccionario electrónico Punto y Coma. Sobre la Traducción de Governance).

La ausencia de un marco, no sólo terminológico, sino teórico común sobre la noción de gobernanza
se refleja en las múltiples variantes que se tradujeron o entendieron del título de la Commission on
Global Governance / Commission de gouvernance globale (creada en 1992), en la tabla 1, se muestran
estas definiciones.
El documento del Diccionario “Punto y Coma” sobre la noción de gobernanza plantea que “La
cuestión no irrumpió de forma masiva en el discurso político hasta principios de los noventa, aunque
su génesis teórica se remonta a 1985, año en que J.R. Hollingsworth y L.N. Lindberg publicaron el

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artículo titulado «The Governance of the American Economy: The Role of Markets, Clans,
Hierarchies, and Associative Behaviour». Los mismos autores y J.C.L. Campbell volvieron a la carga
unos años más tarde, cuando el debate ya estaba en marcha, con una obra que se considera una
referencia básica: The Governance of the American Economy, Cambridge University Press, 1991.”.

En este punto, se tienen algunas diferencias con lo anteriormente expuesto, ya que en otros
documentos tenemos una mayor claridad en cuanto al origen del término y los diferentes usos
conceptuales que han aproximado la utilización de la noción de gobernanza. Un ejemplo de ello lo
citamos a continuación:
“Este artículo trata del desarrollo y de la sucesiva evolución de la teoría de la governance,
cuyo origen se remonta al análisis de la actividad emprendida por la autoridad política en el
intento de modelar las estructuras y los procesos socioeconómicos. En Alemania el término
utilizado es Steuerungstheorie [teoría de la dirección] (Mayntz, 1987). La palabra inglesa
governance estuvo por mucho tiempo equiparada con governing, el elemento procedimental de
gobernar, representando así la perspectiva complementaria respecto a aquella institucional de
los estudios dedicados al gobierno. En otras palabras, governance se viene utilizando más o
menos como sinónimo de politische Steuerung [dirección política]. Sin embargo, el término
governance ha sido utilizado recientemente en dos acepciones adicionales, ambas distintas de
aquella de guía o conducción política. La distinción de estos otros significados no sólo es
importante para evitar equívocos y malentendidos, sino porque una variación semántica
generalmente refleja un cambio de percepción, refleje o no a su vez este último los cambios en
la realidad.” (Mayntz, Renate. “Nuevos desafíos de la teoría de Governance”. IIGOV,
Noviembre 2000).

Lo que muestra él artículo de este reconocida socióloga, fundadora del Max-Planck-Institut für
Gesellschaftsforschung (MPIfG) -Instituto Max-Planck para el Estudio de las Sociedades- en Colonia,
Alemania y directora de ese instituto hasta su retiro en 1997. Es que la utilización del término no
depende de la traducción que efectivamente se realice del mismo, sino del marco teórico al cual se haga
referencia en su utilización. De allí que discrepemos de la afirmación expuesta en la página anterior. La
utilización de gobernanza, no descansa en la implementación que del mismo se haya realizado en algún
documento o trabajo teórico realizado por algún autor. El término se encontraba ya en el debate
académico, antes de que surgiera el debate terminológico. Y en todo caso, depende de lo que los
autores, que lo han empleado, hayan querido establecer con su uso.
Veamos en la tabla 2, las diferentes aproximaciones que realiza la autora sobre las corrientes que han
trabajado el tema, lo que han querido definir, y las variables bajo estudio.
En los casos anteriores, la autora realiza un repaso por la evolución histórica y conceptual de la
noción de gobernanza. Muestra la evolución del término y los diferentes elementos que en cada una de
las connotaciones se han ido incluyendo. La tabla 3, extraída del trabajo de Renate Mayntz, “Nuevos
desafíos de la teoría de Governance”, que se viene citando, señalan las conceptualizaciones que
realizó la autora.
En general, el trabajo de Mayntz se concentra en “la hechura de políticas públicas” y abre las puertas
al interesante debate de la coordinación de las mismas en el marco de la convivencia de la Comunidad
Europea. En su recorrido conceptual-histórico sobre la noción de gobernanza, destaca importantes
aspectos a resaltar en la búsqueda de un entendimiento mayor de tal enfoque. Veamos en otra tabla
(tabla 4) la identificación de algunos de estos elementos.
Cabe destacar que en la extensión del paradigma originario de la noción de gobernanza, de acuerdo al
criterio de Mayntz, surge una bifurcación entre dos corrientes acerca del papel del mercado. Por un
lado, se desarrollan las apreciaciones teóricas que señalan el mayor papel a jugar por el mercado como
mecanismo de coordinación social. Gran parte de las actividades en manos del Estado y que

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ocasionaban políticas públicas erradas, por la naturaleza intervensionista y cerrada del proceso, se
propone que pasen a ser llevadas a cabo por el sector privado, introduciendo criterios de competencias
para la provisión de estos bienes y servicios. Además de dejar en manos del sector privado áreas de
competencia que se asumen fuera de la esfera de acción del Estado (privatización de ciertos sectores),
se propone que ciertos bienes y servicio de naturaleza pública o mixta, pueden ser más eficientemente
prestados si se abren a la prestación privada y a la competencia entre actores privados. Este enfoque es
el característico de las proposiciones del llamado “Consenso de Washington”2.
El otro de los caminos, para lo cual se ha ido acumulando una extensa investigación empírica sobre
todo en el manejo de recursos comunitarios o bienes públicos locales, es asumir que existen
mecanismos para la asignación de recursos que funcionan entre el mercado y el Estado. Es decir, una
vía intermedia que da paso a arreglos económicos distintos a los presentados en las esferas puras del
mercado y del Estado interventor. En este caso, se promueve la descentralización y manejo federal de
la organización del Estado. Se crean espacios para la participación activa de los ciudadanos, se
organiza la prestación de ciertos servicios público de forma comunal3, o bajo las llamadas economías
públicas locales4. En ambos casos se observa claramente la introducción de mecanismos de
coordinación de políticas, tanto horizontales como verticales, entre los diferentes niveles de gobierno,
sobre todo promoviendo una mayor importancia y acción del gobierno local y se promueven diseños
institucionales que se sustentan en la autorregulación social.

Otras definiciones de Gobernanza.


Un aporte bien importante han sido las definiciones de gobernanza que ha manejado el Banco
Mundial, tanto por el peso y la importancia decisional que posee este organismo multilateral en los
asuntos mundiales, así como, los intentos (bien destacados) de solidez con los que manejan ciertas
conceptualizaciones. En el informe de 1993, Governance: The World Bank Experience. El Banco
Mundial (1993:2) define el término como "la manera en que se ejerce el poder en el manejo de los
recursos económicos y sociales para el desarrollo, refiriéndose al poder de los gobiernos para definir
y resolver las políticas relacionadas con el desarrollo”. Se abre paso a la idea del poder y a la forma
en que este se maneja para la definición los asuntos de una sociedad y la determinación de los aspectos
políticos, económicos y sociales. Otros autores que han partido de este marco han definido gobernance
como:
En palabras de Leftwich5 “governance se refiere (...) a la distribución, tanta interna como externa,
del poder político y económico. Así, hace referencia a las estructuras de las relaciones políticas y,
fundamentalmente, económicas, y a las reglas por las cuales se gobierna la vida productiva y
distributiva de una sociedad. En resumen, se refiere a un sistema de relaciones políticas y
socioeconómicas, o, en términos generales, a un régimen”.
Este énfasis en el poder se puede encontrar en otras apreciaciones “consideramos el ejercicio del
poder governance no como un atributo exclusivo de los gobiernos en cuanto a institución, sino
también de la sociedad civil y del mercado” (Rodríguez y Winchester; SUR Centro de Estudios

2
En 1989, John Williamson, un académico del Institute for International Economics, enumeró 10 reformas de política que
ya estaban poniéndose en marcha en América Latina y que, a su juicio, las instituciones internacionales y otras cinco
organizaciones con sede en Washington aplaudirían.
3
El trabajo pionero es el de Elinor Ostrom. en especial su libro “Governing the Commons. The Evolution of Institutions for
Collective Action”, Cambridge University Press, 1990. Existe traducción al castellano del Fondo de Cultura Económica.
4
Véase el artículo de Vincent y Elinor Ostrom. “El estudio comparativo de las economías públicas locales”, y “The
Organization of Goverment in Metropolitan Areas: A theoretical Inquirí”. El primero de estos artículos fue publicado en la
colección que recopila las presentaciones del Seminario Internacional sobre Federalismo, realizado en México, en 1998. El
segundo de los artículos aparece en la obra “The Meaning of American Federalism”, ICS Press, 1991.
5
Leftwich, Adrian. 1993. “Governance, democracy and development in the Third World”. Third World Quarterly
(14:3):601-624.

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Sociales y Educación; 1998).


Más adelante, estos autores apuntan6 “Por tanto, la forma como el sistema resuelve los conflictos
sociales y la subsiguiente distribución de sus costos y beneficios dependen tanto del régimen político,
como del proceso de definición y toma de decisiones y de la capacidad para implementarlas y
ejecutarlas. Es decir, la distribución final de los beneficios y costos de los conflictos entre los actores
del mercado, del Estado y de la sociedad civil, depende de cómo se gobierna, y de la distribución del
poder entre ellos” (Rodríguez y Winchester; SUR Centro de Estudios Sociales y Educación; 1998)
Es decir, en cualquier sociedad, los regímenes políticos contemplan una serie de aspectos que son
comunes a muchos países. Si estamos frente a un sistema democrático, existirán ciertas condiciones
que se repiten en cualquier país que quiera llamarse democrático7. En caso contrario si estamos frente a
una dictadura, sea de derecha o de izquierda, terriblemente existirán ciertos elementos comunes a la
violación de derechos humanos.
Lo que se destaca, es que en ambas situaciones existe la mediación del poder y se desarrollan formas
de cómo ejercerlo.
Con mayor fuerza en el caso del sistema democrático, el régimen político se sustenta en cierta
distribución del poder, sea este político (por la influencia en el electorado o por la organización efectiva
del partido), económico (dado por la influencia en la generación de riqueza de los actores privados),
poder social (dado este por la legitimidad ante la sociedad de quién lo ostenta, véase el caso de la
Iglesia en la mayoría de los países de América Latina). Y ya desde hace mucho tiempo se habla del
poder militar (sobre todo en el caso de países con cierta fragilidad institucional en su estructura
democrática, bien sea por que están enfrentando crisis o por que se enfrentan en procesos de transición
de dictaduras militares a sistemas democráticos). En términos generales, el cuadro de la distribución del
poder entre los diferentes grupos, lo podría cerrar8 el poder social de los medios de comunicación, el
denominado cuarto poder.
Ahora bien, el poder no se encuentra uniformemente distribuido. De acuerdo al mayor o menor poder
entre los diferentes grupos, es que algunos tendrán mayor influencia en la determinación de la agenda
pública, en el marco de decisiones en materia de políticas públicas, e inclusive en los arreglos
institucionales de una sociedad.
De igual forma, la forma como se compone el poder o la forma que este toma, tiene que ver con lo
que podríamos denominar el pacto fundacional de una sociedad. Entendiendo por este término, la
forma en que se decide la resolución pacífica de los conflictos, siendo pacífica en la medida que las
disputas no se resuelven por la vía armada, es decir, no da paso a guerras civiles. El pacto fundacional
lo compone la naturaleza del diálogo social que existirá entre los diferentes grupos de poder, los
acuerdos para el funcionamiento y diseño de las instituciones y el respeto a un marco mínimo de
normas y reglamentos. En la mayoría de los países de América Latina, que han experimentado quiebres
o perdida de legitimidad de su marco democrático, se apela a la figura de la constitución como norma
sagrada a respetar. Lo sagrado viene de la necesidad de evitar que en último término se rompa la
resolución pacífica de los conflictos.
El pacto fundacional no es absoluto, en cuanto a su permanencia en el tiempo, el mismo puede

6
Alfredo Rodríguez y Lucy Winchester, eds., Ciudades y Gobernabilidad en América Latina. Santiago: Ediciones SUR,
Colección Estudios Urbanos. Y Rodríguez, Alfredo y Lucy Winchester. 1996. “Cities, democracy and governance in Latin
America”. International Social Science Journal 147, pp. 73– 83.
7
Robert Dahl, en su obra “La democracia. Una guía para los ciudadanos”. Yale University, 1998. Señala cinco elementos
comunes a cualquier gobierno democrático: Participación efectiva, igualdad de votos, alcanzar una comprensión ilustrada,
ejercitar el control final sobre la agenda y la inclusión de adultos. Yale University, 1998.
8
Insistimos en la naturaleza general de este planteamiento, toda vez que aparentemente es la distribución de poder, entre
diferentes instancias y grupos, que más se repite en muchos países. Sin embargo, es importante destacar que en ciertas
naciones coexisten otras esferas de poder como el Narcotráfico y los Grupos Guerrilleros en el caso de Colombia,
Indonesia. O el poder indígena en el caso de Bolivia y Ecuador.

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cambiar constantemente, de acuerdo a la permeabilidad y flexibilidad del mismo a la influencia de


nuevos grupos de poder y la perdida del mismo por parte de otros. Su vigencia dependerá de factores
como: el grado de legitimidad de los actores que participan frente a la sociedad, la naturaleza inclusiva
de los arreglos institucionales9, la preeminencia en el tiempo de un marco general de leyes y normas de
estricta observancia, las interrelaciones con un escenario internacional proclive o no, y por supuesto el
mayor o menor beneficio que traiga para el desarrollo humano de los habitantes.
En cuanto a la cantidad o variedad de grupos de poder que poseen la mayor influencia en el orden
establecido, debemos señalar una idea aproximada en párrafos anteriores. En sistemas democráticos es
de esperar que existan mayores posibilidades para que el monopolio del poder no sea ostentado por un
solo grupo o por una serie exclusiva de organizaciones. Claro esta, en la medida que exista una mayor o
menor calidad de la democracia, en ese sentido los arreglos serán más o menos equitativos. En un
documento de las Naciones Unidas10 se señala:
“De acuerdo al enfoque prescriptivo, governance se refiere a la manera en que el poder
legítimo se ejerce en relación con la sociedad y para el bien común. De acuerdo al enfoque
descriptivo, el concepto de governance señala que la sociedad no es regida únicamente por el
gobierno, sino que éste es parte de una red compleja de interacciones entre instituciones y
grupos. Sin implicar juicio de valor, se puede decir que en un sistema abierto o democrático de
gobierno, la intensidad de las interacciones puede ser mayor que en uno no democrático. Lo
que es claro es que el gobierno es sólo la parte visible del governance iceberg"
(Naciones Unidas, Pág. 1, 1995).

Un aspecto bien importante ha señalar es el grado de permeabilidad del sistema a la organización de


la acción colectiva de grupos emergentes. Es decir, si existe un marco institucional que favorece el
surgimiento de nuevos grupos de poder que logren establecer una acción colectiva en la defensa de sus
intereses, si este marco se encuentra al alcance de todos, se evitaría que una minoría, que en cualquier
momento deja de tener legitimidad frente al resto de la sociedad, sea quien monopolice el poder en la
determinación de la agenda pública del país. De acuerdo a estudios realizados por el economista Gary
Becker, la existencia de múltiples grupos de poder o grupos de presión, bajo un marco de ciertas
normas o reglas del juego, que definen la interacción, la acción, estableciendo límites o
reconocimientos en cuanto a la influencia de estos grupos y su canalización en áreas como la
legislativa, se pueden obtener situaciones de equilibrios de poder11. En el caso contrario, en el que sólo
ciertos grupos tienen la mayor influencia en la agenda pública se pueden desencadenar situaciones de
crisis. El trabajo pionero realizado por el economista Mancur Olson, “Auge y decadencia de las
naciones”12 es una de las obras más importantes acerca del efecto perverso de esta lógica de
organización y acción sobre el poder.
Olson establece un conjunto de premisas que va desarrollando en su obra, para explicar como las
dificultades para la acción colectiva, origina que ciertos grupos puedan solventar esta lógica y
apropiarse de la mayor influencia en la conducción de los asuntos políticos y económicos. Esto, llevado
a un punto extremo, puede condicionar seriamente las posibilidades de desarrollo y arrojar por una
9
Por arreglos institucionales inclusivos, denominamos al marco general de reglas y normas que median en la sociedad,
determinan derechos y deberes, y poseen capacidad representativa de todos los miembros de esta. Es decir, no estipula
discriminación por raza, credo y religión, nivel económico y género. Más aún, existe un marco que promueve la
organización para la acción colectiva, de todos los grupos que busquen representación e influencia en la agenda pública.
10
Naciones Unidas. 1995. "Metropolitan Governance: Patterns and Leadership". Documento presentado a United Nations
High-Level Interregional Meeting on Metropolitan Governance: Patterns and Leadership, Quito, 18-20 abril.
11
No en el sentido que comúnmente se utiliza este término para referirse al equilibrio de poderes en el Estado. Si no, en
cuanto a cierto equilibrio en el poder de negociación e influencia. Existe traducción al castellano del trabajo de Becker, en la
compilación de artículos en el libro “La esencia de Becker”. Alianza Editorial, año 1999,
12
The Rise and Decline of Nations. Yale University. 1982. existe traducción al castellano “Auge y decadencia de las
naciones”. Editorial Ariel. 1986.

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senda de decadencia a una nación. Veamos algunas de las premisas desarrolladas.


El razonamiento de Olson parte la siguiente idea, “las organizaciones para la acción colectiva dentro
de la sociedad que consideramos están preponderantemente orientadas a la lucha por la distribución
de la renta y la riqueza, y no hacia el aumento de la producción en conjunto. Se trata de coaliciones de
distribución u organizaciones que se dedican a los que una valiosa tendencia de la bibliografía
especializada denomina búsqueda de rentas”13. (Olson, Pág. 66. 1982).
Para Olson, bajo ciertas condiciones, se forman coaliciones de grupos de presión, que aunado a la
existencia de una burocracia ineficiente, condiciona al sistema económico de un país, a procesos
extractivos de la renta que resulta altamente ineficiente en el bienestar general. La literatura se ha dado
conocer bajo la idea de “economía de captura”. En un trabajo bien importante al respecto se señala:
“La captura del estado, la influencia, y la corrupción administrativa, todas, indican tener
distintas causas y consecuencias. Las grandes empresas titulares que tienen lazos formales con
el estado tienden a heredar la influencia como un legado del pasado y son propensos a
disfrutar de una mayor seguridad en cuanto a los derechos de propiedad, y de tipo contractual,
así como tasas de crecimiento más elevadas. Para competir con esos titulares con influencia,
los nuevos participantes se inclinan hacia la captura del estado como elección estratégica, no
como un sustituto de la innovación, sino para compensar la debilidad del marco legal de
trabajo y regulación”. (Hellman, Jones y Kaufmann, Pág. 4, 2000).

Más delante, cuando nos adentremos a una definición propia de la noción de gobernanza, veremos
que uno de los puntos de apoyo de nuestra propuesta radica en que ciertos arreglos de poder tienden a
fracturarse como consecuencia de que impera la lógica de la búsqueda de rentas como mecanismo
institucionalizado para la obtención de riqueza, creando un circulo perverso que no promueve la
generación de bienestar. En este caso el orden de poder deja de tener no sólo beneficios para la
sociedad, sino que impera el comportamiento depredador14 y la economía de la captura es la forma
como explícitamente se desarrolla la influencia en la agenda pública.
Olson define una serie de proposiciones que determinan que el orden de poder establecido conduce a
una sociedad hacia la decadencia, veamos algunos de estas supuestos:
• No habrá países que logren una organización simétrica de todos los grupos con un interés en
común, y que, por lo tanto, logren resultados óptimos a través de una negociación global.
• Los miembros de “pequeños” grupos poseen un desproporcionado poder organizativo para la
acción colectiva y tal desproporción disminuye, pero no desaparece, a lo largo del tiempo en las
sociedades estable.
• En una situación de equilibrio, las organizaciones y los acuerdos de intereses específicos reducen
la eficiencia y la renta global de las sociedades en que actúan, y constituyen un factor de división
en la vida política.
• Las organizaciones de vasto alcance se ven incentivadas a lograr que la sociedad en la que actúan
sea más próspera; a redistribuir la renta en beneficio de sus miembros con el mínimo exceso de
peso posible; y a dejar sin efecto tal redistribución cuando el volumen redistribuido no posea un
nivel considerable en relación con el costo social de la redistribución.

13
La búsqueda de rentas es el proceso de apropiación de rentas mediante el empleo de acciones de presión, sugestión o
aprovechamiento, del acceso a las instancias de decisión pública. Económicamente, el término se define como el
aprovechamiento del excedente del consumidor, gracias a licencias o la acción protectora del Estado favoreciendo al sector
privado. Existe una abundante literatura al respecto que se ha venido denominando “La economía de captura”.
14
El uso de esta terminología se inscribe dentro de los desarrollos teóricos de la llamada Economía de la Captura de Rentas.
Por comportamiento depredador se denomina a la actuación de los grupos de presión por lograr afectar las reglas del juego a
su favor, a costa del bienestar general, afectando seriamente el circulo de creación de riqueza de una nación. En el campo
privado, se establece que este tipo de comportamiento es propio de las empresas captoras, empresas que efectúan pagos
privados a funcionarios públicos para afectar las reglas del juego.

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• Las coaliciones de distribución retardan la capacidad de una sociedad para adoptar nuevas
tecnologías y para reasignar recursos en respuesta a las condiciones cambiantes, reduciendo así la
tasa de crecimiento económico.
• La acumulación de coaliciones de distribución aumenta la complejidad de las normativas, las
funciones del gobierno y la complejidad de los acuerdos, y modifica asimismo la dirección de la
evolución social.
Tomado de “Auge y decadencia de las naciones”. Mancur Olson. Yale University. 1982.

A nuestro parecer, el trabajo de Olson es uno de los más importantes en la demostración de los
perjuicios que trae consigo ciertos arreglos de poder o los arreglos en las coaliciones de distributivas,
conformada por los principales grupos de poder. Es una muestra de la acción negativa del lado oscuro
de la noción de gobernanza.
Debemos dejar claramente establecido, que él poder no se encuentra uniformemente distribuido, sin
embargo, resulta obvio que en una democracia hay mayores probabilidades que existan un marco
general de reglas y normas, que permita mayor permeabilidad a equilibrios entre los principales grupos,
en todo caso el poder no se encuentra monopolizado por un solo factor. De allí emergerán arreglos
institucionales, que de acuerdo al orden de poder que impere, traerá consigo consecuencias negativas o
positivas en la creación de riqueza de una sociedad.
Con la intención de ir aterrizando esta discusión para buscar una estructura analítica que defina
gobernanza, vemos que son varios los puntos que comienzan a repetirse, entre ellos tenemos:
• La idea del poder o como se maneja éste en la gestión de los asuntos políticos, económicos y
sociales.
• La tendencia a mostrar la noción de gobernanza como metapolítica, es decir, el andamiaje en
donde se desarrolla la vida política, económica y social de una sociedad.
• La gobernanza no es un concepto referido exclusivamente al Estado o al sector público, involucra
de una forma mucho más compleja a actores políticos (partidos políticos), a actores privados
(gremios y organizaciones empresariales), actores sociales (iglesia, grupos organizados y con
poder en la agenda pública de la sociedad civil), otros actores con influencia en la gestión de los
asuntos de un país, que en el caso de países con ciertos niveles de fragilidad democrática se
referiría al sector militar. Y en fin, los principales actores en cuya acción descansa día a día el
funcionamiento del sistema político.
• No existe claramente una relación de subordinación entre unos actores y otros, en todo caso lo que
existe es que en un momento dado, ciertos grupos ejercen mayor influencia que otros. Una
analogía interesante sería observar estos grupos como diferentes vectores de poder15 que
interactúan en un espacio común, pujando entre unos y otros por lograr la mayor influencia y
moldear a su favor el orden de poder.
• De este juego emerge la influencia en los arreglos institucionales, que a su vez dan cause a las
reglas y normas. Los actores tienen influencia en la conformación de estos elementos, pero a su
vez, las reglas y normas determinan como se lleva a cabo la interacción entre estos grupos.
• La interacción entre los diferentes actores de poder se desarrolla en el marco de un sistema, cuya
forma determina como se resuelven los conflictos sociales y la subsiguiente distribución de sus
costos y beneficios.
• Debemos señalar correctamente, que en esta interacción entre actores, quien concurre no es el
Estado como tal, concurre el gobierno de turno. Ya que se supone que el Estado es una entidad
formal y de mayor alcance y estabilidad, mientras que el gobierno representa al grupo político de

15
Debo esta analogía a un profesor amigo (Sociólogo Frank López) de mi época de activismo político estudiantil. En gran
parte me ayudo a comprender que los actores no siempre hacen lo que quieren, sino lo que pueden de acuerdo a las reglas
del juego.

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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

poder que en ese momento se encuentra gobernante. Entonces, debemos insistir que el actor es el
gobierno, tanto el central como los regionales y locales. El problema es que en países con una
estabilidad democrática débil, o que esta en pleno proceso de reacondicionamiento de la estructura
estatal (preparando una reforma institucional), la tendencia es muy fácil a denominar Estado y
gobierno como un mismo actor.
• Las interacciones entre los actores funcionan tanto de manera horizontal, por intermedio del
diálogo social que resulte (en donde no todos están invitados, ni todos tienen el mismo peso). Así
como, de forma vertical, esto es al interior de las jerarquías propias de cada actor (considérese el
caso actual de Argentina y como el gobierno central está obligado a negociar con las coaliciones de
los gobernadores).

Veamos otras reflexiones que se han venido desarrollando tanto en espacios de organismos
multilaterales, en materia de decisiones políticas, como en espacios académicos. Con respecto al
espacio académico, es deseable destacar la contribución que se está realizando desde el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), desde el Instituto Internacional de Gobernabilidad, entre
otros.
En un interesante artículo, el politólogo Eduardo Feldman, analista del Instituto Internacional de
Gobernabilidad señala “El concepto de governance sirve como paraguas conceptual para referirse a
las diferentes instancias de ‘gobierno’ (entendido en un sentido amplio) público y privado que existen
en una sociedad, así como para analizar las consecuencias derivadas de la coexistencia de distintas
redes locales de governing institutions de distinto grado de sofisticación y desarrollo institucional
(incluyendo pero no reduciendo éstas a la de la esfera política).” (Feldman, Pág. 12, 2001).
Feldman ratifica la instrumentación de la noción de gobernanza involucrando tanto el gobierno de lo
público como de lo privado, e introduce explícitamente la idea de las redes locales o las instituciones de
gobierno local, dentro de su definición. También habla de la “arquitectura de gobernanza”, la
instrumentación de esta forma de la noción de gobernanza denota la idea de una red compleja de
relaciones. Más adelante, cuando tratemos de instrumentar una noción propia de gobernanza
tomaremos la idea de arquitectura por creer que la misma denota claramente que el orden de poder
involucra varios actores y diferentes interacciones.
Otro elemento que menciona Feldman y que creemos que sea de especial importancia, es el referido a
las arenas de negociación o los escenarios en donde se resuelven de manera pacífica las interacciones
entre los actores de poder. En palabras del autor “En mi tesis doctoral, en la que se investigan los
cambios operados en la arquitectura institucional de governance en Argentina,.......y su impacto en las
bases de generación de gobernabilidad, se integran algunas de las reflexiones....un importante subtipo
de sistema político en América Latina, amén de otras características, este se distingue, primero, por la
falta de jerarquía y de separación nítida entre la arena constitucional y la de la acción colectiva”
(Feldman, Pág. 8, 2001). (Subrayado nuestro).
La importancia de este señalamiento es que hasta ahora hemos convenido en que los actores de poder
pujan por lograr la mayor influencia dentro del orden de poder que determina la vida política,
económica y social de una nación. Ahora bien, ¿Cómo se dan estas negociaciones?, ¿Se recurre a la
violencia?, ¿Se encuentran institucionalizadas?, ¿Es visible este diálogo social?. Para intentar responder
estas preguntas destacamos lo señalado por Feldman acerca de la importancia de las arenas de
negociación o arenas de la acción colectiva, es decir,
¿Dónde concurren las negociaciones entre los actores?. Y ¿Qué mecanismos o espacios de negociación
serían los más deseables?.
La idea de arena de negociación o arenas de la acción colectiva, es un concepto desarrollado por los

9
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

trabajos de Vincent Ostrom16. Fuertemente influenciados por el trabajo de Alexis de Tocqueville,


específicamente “La Democracia en América”. Los autores que se inscriben dentro de esta corriente
hacen énfasis en las diferentes instancias de gobierno, sobre todo en las estructuras locales, en la
gobernanza democrática del sistema (en particular EEUU), y los diferentes escenarios en donde los
actores confluyen para dirimir sus conflictos y la separación clara entre estos escenarios. Esta
separación previene que el sistema sea sometido a conflictos que no sean dirimidos de forma pacífica,
ya que en algunos casos, de acuerdo a las necesidades, el conflicto se desarrollará en la arena
constitucional (con el marco general de normas por todos respetados) y existirán instancias para
canalizar la acción colectiva de los diferentes actores, sobre todo en el ámbito local. Veamos como se
describe el tipo de análisis institucional que se desarrolla bajo este enfoque:
“This Institutional Analysis and Development (IAD) framework places decisional situations in the
context of two factors: physical conditions and the attributes of the community. Action situations are
categorized as falling into one of three arenas of choice: operational choice, collective choice, and
constitutional choice.”
(Michael McGinnis y Vincent Ostrom, Pág. 4, 1999).
Más adelante, en la descripción de estas tres arenas decisionales señalan:
“In crafting this framework of analysis, emphasis has been placed on an understanding of the
overall action situation confronting individuals and groups engaged in processes of operational
choice, collective choice, and constitutional choice. In the operational arena, concrete actions
are undertaken by those individuals most directly affected, including public officials. The
outcomes of these actions directly impact the world in some demonstrable manner. The rules
that define and constrain the activities of individual citizens and officials in operational arenas
have been established by processes occurring in the collective choice arena, and the rules by
which these rules themselves are subject to modification are determined in the arena of
constitutional choice. In some circumstances, constitutional choice results in preparation of a
written constitution, but more generally communities develop informal shared understandings
about the ways in which that community organizes itself to make collective decisions.”
(Michael McGinnis y Vincent Ostrom, Pág. 8, 1999).

El planteamiento de estos autores sobre los espacios o las arenas de negociación entre los actores, se
muestra en el gráfico 1.
Conjugado con el punto de vista que se ha venido destacando sobre la noción de gobernanza, la
demarcación de los escenarios y las reglas y normas que median la interacción entre los actores de
poder es un importante señalamiento en la búsqueda de comprender como se efectúan las
negociaciones que involucrarán un cambio de normas, pero que están mediadas por las normas. Cabe
destacar, que el señalamiento realizado por Feldman, acerca de las arenas de negociación, se orientaba
a mostrar una debilidad en los sub-sistemas políticos característicos de América Latina, ante el
solapamiento entre los diferentes niveles que se mostraban en el análisis de Ostrom. De esta forma no
queda muy claro las instituciones y normas que medían entre los actores, creando un ambiente de baja
estabilidad institucional; es parte de la fragilidad democrática que experimentan muchos países, y a
nuestro entender un causante de que la arquitectura de gobernanza no sea perdurable en el tiempo. Un
último señalamiento, por ahora, al trabajo de McGinnis y Ostrom, para clarificar aún más el punto:
“The point of this demarcation of arenas of choice is to highlight fundamental differences
among political processes, but all of these processes can occur at different levels of aggregation

16
Estos desarrollos teóricos se lleván a cabo en el Workshop in Political Theory and Policy Analysis at Indiana University.
El autor afirma “we update Tocqueville’s concerns by examining them in light of an analytical framework developed by
scholars associated with the Workshop in Political Theory and Policy Analysis at Indiana University (see Kiser and E.
Ostrom 1982; E. Ostrom, Gardner, and Walker 1994; McGinnis 1999a).” (Michael McGinnis y Vincent Ostrom, 1999).

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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

or among the same group of individuals at different points in time. For example, constitutional
choice typically involves a wider range of participants than routine operational choices. But
even if all members of some community are equally involved in all three levels of interaction,
their efforts to decide how they will make future decisions can be analytically distinguished
from times when they are simply debating the application of commonly-held principles or rules
to the current situations.”(Michael McGinnis y Vincent Ostrom, Pág. 9, 1999).

Otro valioso autor, que ha venido desarrollando diversos temas, entre ellos la relación entre
gobernanza y gobernabilidad, es Joan Prats i Catalá, director del Instituto Internacional de
Gobernabilidad. En diferentes trabajos, Prats ha señalado las definiciones empleadas por el PNUD y ha
aproximado una definición propia de gobernanza. En un trabajo reciente, del 2001, el autor señala:
“El concepto de governance y su interrelación con las instituciones empezó a popularizarse con
anterioridad de la mano de las agencias internacionales. No obstante, su utilización está aún hoy día
sujeta a peligrosas confusiones” (Prats, Pág. 108, 2001)
En una parte del artículo que se cita de Prats, aborda directamente la confusión alrededor del término
gobernance, el título de ese apartado no puede ser más directo, “Del desbordamiento a la confusión
conceptual: gobernabilidad y gobernance”. El autor señala “Con la notable excepción del PNUD
latinoamericano y alguna otra, la comunidad del desarrollo no ha utilizado la expresión
gobernabilidad (governability) sino governance” a veces impropia y hasta conscientemente traducida
al español como gobernabilidad. Adelantamos nuestra posición: gobernabilidad y governance son dos
conceptos interrelacionados pero que es necesario separar a efectos analíticos.” (Prats, Pág. 112,
2001).
En cuanto a la confusión entre los términos gobernanza y gobernabilidad, la discusión es mucho más
que terminológica, ya que implica el significado de situaciones diferentes y de concepciones analíticas
distintas, tal como expresa Prats. Sigamos con el artículo de este autor.
“El concepto de gobernación se encuentra fuertemente vinculado al de “governance”. La governance
puede verse como la pauta o estructura que emerge en un sistema sociopolítico como el resultado
conjunto de los esfuerzos de interacción de todos los actores intervinientes. Esta pauta emergente
conforma las reglas del juego en un sistema específico o, en otras palabras, el medio a través del cual
los actores pueden actuar e intentar utilizar estas reglas de acuerdo con sus propios intereses y
objetivos.” (Prats, 1996, citado en Prats, 2001).
Continuando con esta reflexión el autor realiza la pregunta que nos puede llevar a dotar la noción de
gobernance de un carácter normativo y que nos ayude a identificar como mejorar el desenvolvimiento
de una sociedad. “¿Es posible preguntarse qué pauta de interacción resulta deseable (por ejemplo, en
términos de incentivar el desarrollo)?, ¿qué actores deben jugar un rol en la reforma institucional, y
qué constricciones deben tenerse en cuenta?.” (Prats, Pág. 117, 2001).
Identificar el tipo de interacción entre los actores de poder que resulta más beneficiosa para el resto
de la sociedad, identificar los arreglos institucionales que deben emerger, cuáles son los actores
pertinentes y las agendas deseables. Ello, a nuestro parecer es una de las metas centrales a trabajar en la
idea de gobernanza. Si se quiere incentivar modelos de desarrollo inclusivos y orientados a dotar de
crecimiento sostenido y solventar los déficits de ciudadanía. De mejorar sustancialmente el acceso a
capacidades (Amartya Sen) mayores por parte de la población en estado de pobreza, en fin si se quiere
superar la exclusión social y establecer otros objetivos deseables del desarrollo, debemos ir al corazón
de estas interrogantes.
Debemos tener presente, que en la mayoría de las naciones de América Latina, ya hemos
experimentado las opciones de Estado o Mercado. Hemos oscilado desde el socialismo democrático, al
intervensionismo keynesiano a la aplicación del consenso de Washington. Y en términos generales, con
un mayor énfasis de un caso a otro, nuestro desempeño económico, político y social, no ha sido del

11
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todo satisfactorio. A menos que, nos acostumbremos a aceptar el determinismo histórico17 que asume
que las sociedades de América Latina necesitarán siglos de aplicación de economías de mercado para
solventar nuestros problemas de pobreza.
Por ello, a nuestro entender Prats señala el camino a seguir a futuras investigaciones, una vez
clarificado el uso de la noción de gobernanza. Volveremos con este trabajo, ya que desarrolla valiosos
aportes en lo que respecta a la vinculación con Gobernabilidad y las condiciones para establecer la
Gobernabilidad democrática.

La noción de gobernanza en la teoría económica.


Dentro del campo de la economía, la noción de gobernanza también ha sido tratada en diferentes
contextos. Recordemos el trabajo de Renate Mayntz, cuando señalaba la extensión del paradigma
originario de gobernanza, e incluía el aporte de autores como Oliver Williamson. De hecho este autor
ha escrito un libro sobre el tema. Ahora bien, desde la economía, el término ha sido desarrollado en dos
sentidos. El primero de ellos más orientado al campo de la economía política, en donde se analiza las
implicaciones para el crecimiento económico del set de instituciones, o el capital institucional con el
que cuenta un país. Desde esta concepción, gobernanza involucra el capital institucional, tanto las
instituciones formales como informales. Las normas y los arreglos que gobiernan la vida económica de
los actores. De allí su importancia para el campo del crecimiento y el desarrollo económico.
En otro sentido, desarrollado principalmente por Oliver Williamson. Gobernación hace referencia a la
estructura de gobierno corporativo que predomina en una firma. Tiene que ver con la forma
organizacional de la firma, las formas de propiedad, bien sea redes, conglomerados, etc. Todos ellos,
arreglos económicos que realizan los agentes en la búsqueda de formas empresariales que permitan la
minimización de los costos de transacción18. Veamos las dos concepciones de gobernanza a las que
hemos hecho referencia.

Gobernanza y crecimiento económico.


Los trabajos que se han desarrollado se han orientado ha mostrar la relación de la gobernanza de un
país, entendida generalmente como el capital institucional de un país o como el conjunto de arreglos
económicos que determinan la vida económica. En este sentido, se intenta relacionar la calidad de las
instituciones de un país ejerce y el efecto determinante en el crecimiento económico sostenido del
mismo. El capital institucional se ha tratado de establecer sobre la base de:
• Los costos de transacción de realizar transacciones económicas.
• La coordinación institucional, Entendiendo como instituciones tal como la ha definido North como
“las reglas del juego”. Y diferenciando entre instituciones formales e informales.
• Las reglas formales e informales de propiedad.

Una definición de gobernanza, en esta línea, es la siguiente:


“Governance is the science of government behavior and performance. The term (meaning
"how an organization is governed") refers to processes that have complex historical, cultural,
social and political determinants. Dealing adequately with governance requires an inter-

17
Denomino determinismo histórico a la tesis difundida por intelectuales liberales en Venezuela según la cual el historial de
alto intervensionismo económico del Estado en la economía, conduciría a que los problemas de desarrollo sólo se
solventarán con años de aplicación de medidas para tener una economía de mercado. Estos autores señalan “a Inglaterra le
llevó 200 años eliminar la pobreza”. El mensaje es evidente, a nosotros nos llevaría mayor tiempo. No haremos comentarios
sobre la validez de esta tesis. En todo caso como diría Keynes “en el largo plazo todos estamos muertos”.
18
Los costos de realizar los contratos o de realizar una transacción económica. Dentro de la corriente de pensamiento de
Williamson y originada por los trabajos de Ronald Coase, la firma existe por que permite reducir los costos de transacción
del mercado. Es un arreglo más adecuado para la producción y desarrollo. Por supuesto estamos simplificando un
argumento muchos más elaborado.

12
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

disciplinary approach…..Our analytical approach combines the economics of incentives with


institutional economics. These two approaches examine both government and markets not
only from the perspective of allocating resources through prices, voting systems or
discretionary power, but also from the point of view of informational advantages, incentives
and rights of control over resources.
There are political failures just as there are market failures, and both are rooted in the same
problems: informational and transactional and political constraints on government
activity.”19(Dethier, Pág. 5. 1999).

Gobernanza de las corporaciones.


La estructura legal y de manera más general, la institucional, ejerce una gran influencia en las
negociaciones que ocurren luego de conformada la firma. Estas negociaciones definen el tipo y la
localización de las formas de propiedad, la estructura de capital más adecuada, de acuerdo al marco de
condiciones. La estructura de dirección administrativa, entre otros aspectos. De allí que la gobernanza
corporativa se estructura sobre la base de los acuerdos ex – post, que definen las acciones individuales
orientadas a la organización económica.

Rasgos comunes, presentes en las diferentes concepciones de gobernanza, citadas anteriormente.


• Sistemas de reglas, procesos y prácticas que determinan como son ejercidos los poderes.
• Instituciones de gobierno o gobernación (público o privado).
• Reglas estructurantes de la acción colectiva, los modelos mentales, los valores, las actitudes y
capacidades, y los equilibrios de poder.
• Reglas del juego, formales e informales, que rigen el funcionamiento de la política y marcan el
horizonte de posibilidades
• Diferentes instancias de gobierno (público y privado) que existen en una sociedad.
• Marco de reglas, instituciones y prácticas establecidas que sientan los límites y los incentivos para
el comportamiento de los individuos, las organizaciones y las empresas.
• Normas explícitas e implícitas que definen quiénes son los actores políticos relevantes y a través de
qué canales y con qué recursos se posicionan activa y políticamente.
• Posee una dimensión estructural que hace referencia a los arreglos institucionales existentes en una
sociedad. Y una dimensión normativa o de proceso que se refiere a las acciones de los actores que
pueden afectar la dimensión estructural.

19
“Gobernance and Economic Performance”. Jean-Jacques Dethier. Los autores enfatizan en una cita de su trabajo que:
This analytical approach is influenced by the work of many economists such as Bardhan, Laffont, North, Shleifer, Sen,
Stiglitz, Tirole or Williamson who take incentives and institutions seriously and work in different fields of economics. As
pointed out by Picciotto and Wiesner 1998, many economists are trying to understand institutional causality and using
incentives as a basic unit of analysis. New developments in the economics of organization, information and incentives have
led to a major reformulation of welfare issues, both in microeconomics and macroeconomics. Basic references are
Williamson 1985; Tirole 1989; Laffont and Tirole 1993; Persson and Tabellini 1990. Hirshleifer and Riley 1992 and Salanie
1997 are theoretical overviews that are more accessible. As discussed by Tirole 1994, extending this theoretical framework
to include governments as organizations is a more recent, but growing, preoccupation. Some recent papers are cited in the
references. On institutions and transaction costs, the ‘new institutional economics’ has produced a voluminous literature.
Useful surveys are Eggerston 1990; Lin and Nugent 1995; and Rutherford 1996. These two types of literature — incentive
theory and institutional economics — share concerns with more traditional public finance (Jha 1998 contains a recent
exposition), e.g. on the provision of public goods and on incentive problems arising from distortive taxation, and with
public choice (Mueller 1989 remains the best survey), e.g. on decision-making processes relating to public goods. Recent
surveys on the economic theory of politics, which has developed as a separate branch of economics and is also relevant for
governance, can be found in Persson and Tabellini 1994 and Alesina & Roubini 1997.

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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

Una propuesta de definición de arquitectura de gobernanza.


La definición que proponemos posee dos rasgos que deben ser advertidos. El primero de ellos es que se
encuentra nutrido de la revisión bibliográfica de la literatura a la cual se tiene acceso. De allí que
muchos de los elementos que la construyen son tomados de autores que se han citado anteriormente.
El segundo rasgo a señalar, es que se trata de establecer una base de análisis más concreta, más
sustentada en un posicionamiento operativo de la idea de gobernanza.
La arquitectura de gobernanza.
Definiremos de esta forma, al orden de poder de una sociedad, que emerge y es resultado de la
interacción y negociación dentro de un espacio de actores, que está estructurado por los grupos
validados y legitimados, que funcionan u operan como vectores de poder, para lograr la mayor
influencia posible en la conducción de los asuntos políticos, económicos y sociales.
Decimos que los grupos de poder son actores validados, de acuerdo a algún criterio previamente
aceptado o establecido por la mayoría, o por él ó los grupos de mayor poder. Los actores van desde los
partidos políticos, sectores empresariales, sector sindical, sectores sociales u organizaciones de la
sociedad civil, iglesia, sector militar, etc. Hasta el gobierno y los diferentes niveles del mismo (regional
o local), quién actuará dentro de este espacio bajo un doble rol. Primero como actor, o sea, como vector
de poder que busca inclinar la balanza a su favor. Y en segundo lugar, el otro rol será como resultado,
es decir, como espacio en el que en algún momento será expresión de cualquiera de los demás grupos
de poder20, de acuerdo a cuál de estos logre el mayor peso para influenciar o tomar las riendas del
mismo.
En cuanto a la interacción, está se realiza en arenas de negociación, tanto de carácter estrictamente
informal (espacios absolutamente privados de negociación entre los actores con mayor poder), como
arenas de negociación de carácter formal, entre las que se destaca:
• La arena constitucional. Presente en los sistemas democráticos, y donde se definen los grandes
arreglos institucionales que conducen la vida política, económica y social del país y a su vez
condiciona el resto de las arenas de negociación.
• La arena de elección colectiva. En donde se encuentran los diferentes grupos de poder validados
en el espacio de actores del sistema. En este arena se definen las reglas y normas que median la
definición de decisiones públicas. Se encuentra supeditada al entorno institucional.
• La arena de elección operacional. En donde los grupos de poder definen la organización para la
acción colectiva, la agenda de cada grupo y la acción individualizada de cada uno. Se encuentra
supeditada las arenas de negociación anteriores.

Y por último, los resultados de estas interacciones son los que dan forma al orden de poder,
expresado en:
• Sistemas de reglas para conducir la vida política. Se establecen las normas explícitas e implícitas
que definen quiénes son los actores políticos relevantes y a través de qué canales y con qué recursos
se posicionan activa y políticamente.
• Las reglas que estructuran la acción colectiva.
• Las normas y prácticas que condicionan el fundamento y legitimidad de las políticas públicas.
Considerando a las políticas públicas como actos de gobierno con fundamento racional, pero
validados dentro de éste.
• Los arreglos institucionales que estructuran la vida económica. En cuanto a que sistema económico
se privilegia y como se asume la creación de riqueza.
20
Si estamos frente a un régimen democrático, por intermedio de las elecciones, los partidos políticos tendrán el primer
nivel de influencia en la conformación del gobierno. Y los demás grupos de poder se articularán de acuerdo a su influencia.
Si estamos frente a un régimen teocrático, serán los sectores religiosos más extremos quienes estarán al frente del gobierno
y habrá poca permeabilidad para otros sectores al no regir las reglas del juego democrático. Y finalmente si estamos frente a
un régimen de facto o una dictadura militar, será el sector militar quién actuará como único vocero del gobierno.

14
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

• La distribución de los beneficios y costos que originan las decisiones públicas que se llevan a cabo
en al país.
• Finalmente, los arreglos institucionales, que en términos generales dan forma al sistema y crean
pautas para la interacción entre los actores.

En el gráfico 2, se esquematiza la idea de arquitectura de gobernanza. En este gráfico se muestra la


operacionalización del término que se propone en este documento.
El funcionamiento de la arquitectura de gobernanza que proponemos en este documento, se desarrolla
a partir de la interacción que se da entre los diferentes grupos de poder que están validados, de acuerdo
a algún criterio21, por lo que este espacio de actores no se encuentra abierto a la influencia de cualquier
grupo, sino a ciertos actores. Entre ellos opera la lógica de actuación como vectores de poder que
presionan al mismo hacia la direccionalidad que más les interese. Ahora bien, en este escenario se
encuentran al mismo tiempo diversos actores, por lo que la política no está libre de fricciones, o
sencillamente no cualquiera puede establecer la agenda pública que representa, sin que inmediatamente
exista el conflicto con otros grupos de poder. En algún momento pueden ocurrir coaliciones, acuerdos
estratégicos, agendas en común, sobre todo cuando se trata de sistemas con bajo nivel de
institucionalización formal, es decir, cuando el propio sistema puede estar en peligro ante la amenaza
de algún actor, que previamente no ha estado validado en el espacio de intereses. Puede ser el caso de
la élite política colombiana frente a la guerrilla, los partidos políticos en Argentina frente al
movimiento de los carapintadas, e inclusive la posición de los dos movimientos políticos mayoritarios
norteamericanos (el partido demócrata y el republicano), frente a la agenda de los grupos radicales de
supremacía blanca o los grupos separacionistas que reivindican el legado originario de la revolución
americana. Un caso similar, pero contrario en cuanto a que el grupo emergente logró desarticular a la
élite política que había estado en el poder fue Fujimori en el Perú. El movimiento taliban en
Afganistán, sería un caso similar. Lo importante a destacar, es que estas luchas o conflicto entre
agendas, logran escenarios de resolución pacífica, en la medida que el sistema ha logrado niveles de
institucionalización formal, permiten incluir y canalizar las agendas de los grupos en disputa por el
poder. En casos extremos, el conflicto adquiere la connotación de lucha en expresión violenta.
Los mecanismos de negociación, o el medio en donde se llevan a cabo estas negociaciones, se
compone de distintas arenas. Las que en este trabajo se señalan son cuatro:
- Arena de negociaciones privadas
- Arena de elección constitucional
- Arena de elección colectiva
- Arena de elección operacional

Cada una fue explicada anteriormente. En sistemas en transición de régimen a otro, influye
poderosamente las negociaciones informales. En la medida en que se desarrolla un paco fundacional de
país, se establecen arreglos democráticos de largo plazo e superinclusivos, es decir, donde los
diferentes actores se reconozcan en espacios adecuados para expresar sus intereses. Este es el caso de
transiciones democráticas. El medio utilizado es la elaboración de una carta magna, de una
constitución. En ella se establecerán las instituciones y los mecanismos democráticos para desarrollar el

21
Por ejemplo, en un sistema democrático, los actores que tienen las posibilidades de obtener mayor influencia son los
partidos políticos con mayor fuerza, legítimamente constituidos. En un sistema que han alcanzado altos niveles de
formalización en la participación de la mayoría de los actores que hacen vida pública, el escenario de disputa es el poder
legislativo (abierta a la influencia de cualquier grupo con capacidad de acción colectiva). En sistema s más cerrados, tales
como regímenes corporativistas, la representación de intereses validados, se desarrolla fundamentalmente a través del poder
de las corporaciones, con el Estado jugando un papel protagonista. Ya hoy en día, la calidad de una democracia se analiza
por el grado de pluralidad de intereses y el acceso a la influencia en la agenda pública, por intermedio de instituciones
formalizadas, que logre cualquier actor que desarrolle una acción colectiva.

15
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

poder.
La constitución provee una base para el desarrollo de instituciones formales y democráticas22, luego
se desarrollan nuevos arreglos institucionales que formalizarán las negociaciones entre los diferentes
grupos de poder. De esta forma se crean arreglos institucionales que canalizan los intereses
contrapuestos. Un claro ejemplo de institucionalización de la pluralidad de intereses, es el
funcionamiento del poder legislativo en los EEUU, el congreso y el senado, son los espacio en donde
los grupos tratan de desarrollar el lobby para influenciar la agenda pública, de acuerdo a los intereses
de cada grupo. Otro ejemplo, es la transformación del poder local en un escenario para que
organizaciones no tradicionales (grupos comunitarios, ecológicos, etc.) ejerzan su influencia en la
agenda pública. Aún cuando su carácter es más restringido, que una instancia de poder nacional. La
ciudad, el municipio, condado, estado o departamento, han logrado una clara importancia en los
asuntos nacionales e internacionales.
Esta institucionalización, permite que si existe mayor pluralidad, con reglas para un mayor acceso,
con claros mecanismos formales para participar, la democracia posea mayor calidad en cuanto a la
representación de intereses que logra. También permite que no sea un solo grupo o una coalición quién
fije la agenda pública del país. Ahora bien, en este caso estamos desarrollando un análisis normativo,
en cuanto a lo deseable desde nuestra perspectiva, desde el marco del análisis positivo, la balanza se
inclina hacia el grupo o los grupos que logren el mayor poder de influencia. En ese caso el arreglo
institucional reflejará lo que la conveniencia de las agendas particulares prescriba.
Finalmente, en la agenda de elección operacional se determina la forma que adquiere la acción
colectiva. Explicándonos mejor, esto nos lleva a que no todo tipo de organización de intereses es
validada para funcionar en el espacio de actores. Los arreglos institucionales y las instituciones
informales (cultura, modelos mentales imperantes, etc.), determinan que acción colectiva posee validez
y cuáles no. Por ejemplo, suponiendo que en Afganistán existe la posibilidad de organización de las
mujeres o de grupos de defensa de la homosexualidad, durante el régimen taliban, tales grupo no
poseen ninguna validez. Por el contrario, fueron perseguidos, en especial las mujeres, sometiéndolas a
normativas y arreglos bien estrictos. Otro ejemplo de esto, que resulta bien particular porque ocurrió en
un proceso de transición hacia la democracia, fue el proceso llevado a cabo a partir de 1958, los
primeros años de la naciente democracia venezolana. Explícitamente, el partido comunista, tal vez el
más combativo frente a la dictadura, fue abiertamente dejado a un lado. Al igual que movimientos de
izquierda, que optaron por la vía de extremar y radicalizar su actuación. Posteriormente, los siguientes
gobiernos, en particular el del ex - presidente Rafael Caldera, lograría la pacificación, pero de una
guerrilla que había sido duramente combatida y aniquilada.
En un sistema democrático, con un Estado constituido, este actúa bajo un doble rol. Por un lado es un
espacio al cual quieren influenciar los diversos actores o grupos de poder. Cada grupo intentará que
desde el gobierno se lleve a cabo su agenda pública o el marco de políticas públicas que cada actor
defiende. Este mismo Estado, es un actor como gobierno que trata de implementar su agenda, la que se
estructura sobre la base del o de los grupos que han logrado el mayor poder de influencia. O la que se
estructura como gobierno, que intenta llevar a cabo su visión del manejo de los asuntos públicos. En
ciertos sistemas, la agenda de gobierno es la agenda del partido político que llega al poder, en otros la
agenda de gobierno es la agenda de una pluralidad de intereses, ocurre que en algunos casos la agenda
de gobierno es la agenda de sólo ciertos grupos que se consolidan como únicos en la definición de país.
Y finalmente, en otros casos la agenda de gobierno, es la agenda de un Estado que se hace poderoso y
condiciona al país a andar bajo su dinámica, puede ser que detrás de este poder no exista ningún grupo
en especial, sino que se desarrolló una vez llegado al poder. Caso muy concreto de la dupla Fujimori –

22
Enfatizamos instituciones formales y democráticas, por que a nuestro parecer la arquitectura de gobernanza también se
puede aplicar como modelo de análisis en situaciones donde no existe una transición democrática. Por supuesto, en el caso
extremo las negociaciones consisten en eliminar al adversario e imponer una única agenda para el país.

16
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Montesinos, que no representaban exactamente a nadie, sino a ellos mismos. O de los talibanes, que
constituyeron al Estado y al gobierno, en ellos mismos.
En sistemas que han logrado altos niveles de formalización de instituciones democráticas, existe el
Estado como tal, que desarrolla una agenda propia, muy básica, sobre todo orientada al sostenimiento
de un marco de políticas públicas que garanticen una mínima calidad de vida. Esta agenda está
básicamente asociada a seguridad nacional, posiciones internacionales, estado de derecho, respeto de
una constitución democrática, separación de los poderes, funcionamiento básico de la economía, entre
otros. Luego estará la agenda del gobierno de turno, del grupo que logre hacerse del poder, por
intermedio de elecciones libres y plurales, que en ningún momento puede transgredir la agenda del
Estado, la enriquece con la visión grupal del manejo de los asuntos públicos. Y finalmente, está la
agenda que se construye en el espacio de elección colectiva a donde concurre una pluralidad de grupos
de poder y de interés. Que bajo una institucionalidad formal, pugnan por lograr la mayor influencia
posible.

Sobre la crisis de gobernanza.


Sobre la base de la noción de gobernanza que hemos establecido, podemos definir como una crisis de
gobernanza, el momento en donde el arreglo político del poder pierde la capacidad de canalizar los
distintos y divergentes intereses, a través de mecanismos de resolución pacífica de los conflictos. Esto
es, cuando las diferentes arenas de negociación, la arena de negociación informal, la arena de
negociación constitucional, la arena de elección colectiva y la arena de elección operacional, pierden su
cualidad de ser espacios inclusivos de los principales grupos de poder. De este modo, las reglas que
permitían que las disputas se resolviesen de manera pacífica, pierden validez. Los actores optan por el
ejercicio de la fuerza y de las estrategias de violencia activa, como una forma de imponer los puntos de
vista. A partir de ese momento, no existen adversarios con quien negociar, sino enemigos a los cuáles
hay que acabar o disminuir.

Elementos que desencadenan una crisis de gobernanza.


- El acceso se encuentra cerrado a las incorporaciones de nuevos grupos con poder real, que no se
encuentran identificados con los actores, hasta ahora dominantes. Se excluye a ciertos grupos del
espacio de los actores, debido a ello, no existe un arreglo institucional formal con capacidad
inclusiva de estos nuevos intereses. La presión que queda, es la que se desarrolla fuera del sistema;
Estando abierta la compuerta para cualquier tipo de acción, bien sea la insurrección, como
mecanismo extremo, o la aparición de espacios sociales creados por la acción de los grupos
excluidos. En estos espacios pueden concurrir las acciones en procura de reivindicaciones sociales,
o espacios donde se desarrolla una nueva legalidad.23
- Los grupos de poder dominantes pierden la legitimidad conferida por ser representaciones de
intereses sociales. Un gremio empresarial o patronal, no representa a grupos económicos
emergentes, partidos políticos que no representan intereses populares, sindicatos que no representan
los intereses de clases.
- Impera los espacios privados e informales de negociación, toda vez que no se han desarrollado
arreglos institucionales formales. De tal forma que las demandas de los no representados o los
conflictos entre grupos de poder, no encuentran la canalización adecuada por la vía de la resolución
pacífica de conflictos. En este sentido, en democracias frágiles, es el mecanismo del pacto
fundacional, los espacios informales de negociación, los que poseen la mayor beligerancia como
23
Un caso dela creación de espacios de reivindicación social es el movimiento de los sin tierra en Brasil. Un caso extremo,
en donde la subversión se convierte en la acción, es lo que sucedió en Colombia durante la década de los 60 y 70, sobre todo
a partir de la muerte de Gaitan. Y otros casos que muestran como se desarrollan espacios donde funciona otras legalidades,
son los cinturones de miseria o ghettos, ubicados en las principales ciudades de América Latina, e inclusive en países
industrializados.

17
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

espacios de encuentros entre los principales grupos de poder validados por el sistema. No se
desarrollan los espacios institucionalizados que representan las bases de una democracia moderna.
La fragilidad o déficit institucional es un rasgo característico de países en esta situación. La
institucionalidad no se encuentra suficientemente desarrollada, o no se han creado las reglas que
permitan fortalecer el tejido institucional, como espacio inclusivo de los diferentes actores.
- La arena constitucional, no refleja un proyecto de país, expresado en la carta magna, lo
suficientemente inclusivo de una diversidad de intereses. Los incentivos para lograr, así sea por la
fuerza, arreglos distintos, se convierte en la norma de conducta.
- La emergencia de un actor que irrumpe contra el sistema por la vía violenta, toda vez que en ningún
momento el sistema ha canalizado sus intereses, por el contrario los discrimina.
- La fragilidad del Estado, confundido con la orientación del gobierno de turno y este supeditado a la
lógica de captura de rentas, que sólo ciertos grupos pueden desarrollar. El Estado se convierte en un
problema para el país. Recordemos el trabajo de Olson, al mostrar que bajo ciertas condiciones los
principales grupos de poder intentarán monopolizar la influencia en la toma de decisiones públicas.
Los mecanismos perversos que se desarrollan conducen a resultados ineficientes para las
sociedades, este resultado es la posible decadencia.
- La complejidad propia de ciertas sociedades, que están sometidas a dificultades propias de su
constitución como tales. En este sentido citamos el trabajo de Arend Lijphart, politólogo holandés
estudioso del funcionamiento de las democracias contemporáneas, quién clasificó el grado de
complejidad de las Sociedades en función de las exigencias de resolución de conflictos según siete
tópicos o ejes de conflicto:
- Múltiples nacionalidades
- Religioso
- Lingüístico
- Conflicto étnico - racial
- Conflicto Urbano - rural
- Conflicto territorial
- Socioeconómico

Una vez que se desata la crisis de gobernanza se originan sucesivas disputas entre los actores que
están dentro del sistema, dentro del ordenamiento de poder, y entre estos y otros actores que han
permanecido excluidos del sistema. En estos casos los conflictos pueden darse de manera violenta o
entendidos bajo la forma de juegos suma cero, es decir, situaciones en donde alguien gana y alguien
pierde.

Sobre la noción de gobernabilidad.


Una de las definiciones de Gobernabilidad la entiende como “la cualidad propia de una comunidad
política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un
modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política
del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo”. (Giner, Pág. 13, 1993)
En esa misma línea tenemos, “etimológicamente, gobernabilidad se refiere a la habilidad de gobernar.
Y si entendemos a los gobiernos como redes de instituciones políticas, entonces gobernabilidad sería
la capacidad de procesar y aplicar institucionalmente decisiones políticas. Entendiendo así a la
gobernabilidad, ésta no sería más que una de las capacidades de cualquier tipo de régimen político,
pudiendo ser democrático o no” (Altman, Pág. 2, 2001).
En las dos definiciones presentadas, existen elementos comunes, destaquemos dos de ellos:
• El accionar político de los gobernantes, es considerado legítimo. Bien sea, en términos de que se
ciñe al ordenamiento jurídico, esto es que funciona un Estado de Derecho, caso propio de las
democracias modernas. O bajo otro punto de vista, el pueblo dota al gobernante de algún

18
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mecanismo que valida el ejercicio de poder, por creencias religiosas24, por defensa de un territorio o
espacio nacional25 y finalmente, por consideraciones raciales26.
• El funcionamiento de las instituciones del gobierno y el consecuente accionar de políticas públicas,
se considera que son eficaces, por una mayoría de la población. El funcionamiento de las
instituciones del gobierno y el consecuente accionar de políticas públicas, se considera que son
eficaces, por una mayoría de la población. Ello supone, que la administración de las decisiones
públicas no encuentra mayores obstáculos o inconvenientes en la mayor parte de la población.
• El tercer elemento, a nuestro parecer implícito en la definición de al gobernabilidad. Es que aún
cuando existan grupos contrarios a la política pública a implementar, el gobierno cuenta con algún
tipo de instancia para administrar el conflicto de manera pacífica, bien sea por la vía de las
compensaciones, hasta el uso del monopolio de la fuerza, en casos extremos. En todo momento, la
gobernabilidad es una capacidad de “procesar y aplicar institucionalmente políticas”, atributo que
como mencionó Altman, puede ser de un régimen democrático o no.

La gobernabilidad es un atributo del arte de gobernar, atributo construido sobre la base de dos
elementos:
• La legitimidad que se le confiere al gobierno, sea cual fuere este. La legitimidad es otorgada por el
pueblo, quien deposita su confianza en el mandato o en los mecanismos que lo hicieron posible. Sea
estas elecciones libres y plurales, o cualquier otro mecanismo aceptado.
• La eficacia aceptada por la población, de que el ejercicio de gobierno cumple con un mínimo de
aceptación de la agenda pública nacional. Ahora bien, ¿cómo ubicar ese mínimo?. ¿Cuál es el punto
aceptado?. A nuestro parecer, esos puntos tienen que ver con situaciones que aseguran una
protección básica de la sociedad frente a ciertos riesgos. Estos serían:
- Protección de poseer el monopolio de las armas. Que evite el riesgo de una
descomposición social y la actuación de múltiples ejércitos privados.
- Protección dentro de las fronteras de riesgos de invasión, anexión o intromisión abierta y
hostil, por parte de alguna nación o fuerza externa.
- De acuerdo a las características de cada sociedad, a los valores imperantes y al grado de
homogeneidad o heterogeneidad de la población, en cuanto a la situación
socioeconómica, composición étnica, religiosidad, territorialidad, entre otros. Existirá
una agenda mínima de acciones de gobierno que confieren el carácter de gobernabilidad
o no, al ejercicio del poder.
- Lo anterior, que pareciera más una forma de evasión a la difícil pregunta de ¿Cómo
considerar eficaz la acción de un gobierno?, y a partir de allí llamar o no gobernable al
mismo. Tenemos que admitir, que efectivamente lo es. Nos resulta sumamente cuesta
arriba aclarar mejor estas ideas. Pareciera mucho más claro hablar del atributo de
legitimidad, o por lo menos existen mayores elementos de comprensión. En todo caso,
no poseemos la experticia para insistir en el punto de la eficacia, más allá de lo aquí
planteado.

Algunos autores, han realizado planteamientos similares, o la misma línea, entre ellos tenemos el
trabajo de Jaime Preciado Coronado sobre "La gobernabilidad democrática en el México Post-
priista”. Citando a (Bailey y Godson, 2000: 20-22), el autor plantea que los criterios fundamentales que

24
El caso de los regímenes teocráticos, fundados en la noción de que su legitimidad proviene de la sumisión del pueblos
hacia dios, donde el gobierno es el depositario de esta sumisión. En este caso, evidentemente no nos estaremos refiriendo a
la gobernabilidad de un sistema democrático.
25
Consideremos el caso de Israel, que a pesar de poseer una estructura de gobierno básicamente democrática, pero su
legitimidad subyace en el poder que depositan los ciudadanos en sus gobernantes para defender una nación.
26
El caso por excelencia es el régimen del apartheid en Sudáfrica.

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sostienen la gobernabilidad son:


“el monopolio de la coerción legal, sobre el que se sustenta la legitimidad de la violencia estatal,
si es el caso, para el control físico del territorio nacional, para la seguridad y la soberanía
nacionales; la administración de justicia, que se encarga del cumplimiento de la ley, que junto
con la garantía de la seguridad pública corresponden a las autoridades públicas en apego al
estado de derecho; la capacidad de administración que acerca la legalidad a la eficacia y se
refiere al uso de recursos adecuados para evitar las diferencias entre el discurso de los
funcionarios electos y las políticas públicas que siguen, particularmente en lo referente a la
lucha contra la corrupción y al dar certidumbre para el largo plazo de la acción pública; el
abasto de los bienes públicos, se relaciona con la capacidad que tiene un gobierno de asegurar
los servicios básicos que permiten el funcionamiento cotidiano de la sociedad: equipamientos e
infraestructura de servicios públicos. Es mediante la accountability fiscal que se relativizan los
alcances de esta capacidad. La resolución de conflictos es una de las claves en cualquier idea de
gobernabilidad; del arte de la política depende el que se encaucen los conflictos por vías
institucionales, pues hay el riesgo de “sobrecalentamiento” del gobierno por un exceso de
demandas no procesadas y también por la contraposición de intereses o demandas cuyo
tratamiento público no sea abordado por canales institucionales”. (Coronado, Pág. 3, 2001)
Finalmente, una aclaratoria necesaria de nuestra posición, ya que a nuestro parecer, la gobernabilidad
es un atributo, del gobierno y no del Estado. Recordemos que hemos estado insistiendo en la necesaria
separación en el entendimiento de Estado y gobierno de turno. En regímenes políticos en donde se
encuentra claramente separado el accionar del gobierno de turno y del Estado, la gobernabilidad es un
atributo que se encuentra sometido a diferentes componentes y elementos estructurantes, pero un
atributo del gobierno. La estructura del Estado, aunque evidentemente puede estar expuesta a crisis, por
diversas razones, ello se reflejará es en la estructura de gobernanza.
A partir de estas nociones, podemos establecer que en una circunstancia en donde una parte de la
población considera que el actuar político de sus gobernantes no es legitimo, que el funcionamiento de
las instituciones del Estado en modo alguno es considerado eficaz, justo y que no responde a exigencia
alguna de bienestar general, y que en general la comunidad política ha perdido la confianza, hasta el
punto en donde la obediencia cívica a los mandatos de gobierno se desvanece (bien sea en acción lenta
y paulatina o por decisión directa y frontal de no prestar atención alguna a la observancia de leyes y
mandatos legales). En este caso estaremos frente a una situación de ingobernabilidad.
La existencia de una situación de gobernabilidad ó de ingobernabilidad en un país, guarda relación
con el ordenamiento del poder que en un momento determinado establece las grandes reglas del juego
en los ámbitos políticos, económicos y sociales. Es decir, “el ejercicio del poder o autoridad política,
económica y administrativa en la gestión de los asuntos de un país a todos los niveles” (Martínez,
1999). Ha esta relación se la he definido como Gobernanza.

Relación entre crisis de gobernabilidad y gobernanza.


Las situaciones que desatan una crisis de gobernabilidad son:
- La perdida de legitimidad que posee el gobierno. Bien sea, por escándalos que colocan en dudad la
base sobre la que se obtuvo el poder, o por el deterioro de los mecanismos legitimadores.
- Una actuación reiteradamente contraindicada en perjuicio de la población, lo que coloca en duda la
efectividad del gobierno para el ejercicio del poder.
- Las demandas insatisfechas de una gran parte de la población, se encuentren o no, representados en
grupos de poder.
- Elementos que afectan la estabilidad del gobierno, tales como:
Perdida del monopolio de la fuerza, dando paso a la existencia de grupos armados
privados, que disputan con el gobierno de turno, y en casos más extremos, con el propio
Estado el dominio sobre territorios.

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Violación de los espacios limítrofes, bien sea mediante invasiones o anexiones por parte
de fuerzas externas. En este caso, la crisis de gobernabilidad afecta inmediatamente al
Estado y la nación.

¿Cuándo una crisis de gobernabilidad es expresión de una crisis de gobernanza?


Un primer aspecto a destacar es que no toda crisis de gobernabilidad es expresión de una crisis de
gobernanza, es decir, es producto de crisis que conmociona en el orden de poder existente en el país.
Un ejemplo de ello, ha sido las crisis presidenciales que se han registrado en algunos países con
sistemas democráticos. En estos casos, aún cuando ha estado en juego la legitimidad o credibilidad de
una institución tan importante como el poder ejecutivo, específicamente la presidencia, el sistema como
tal no ha estado bajo amenaza. Otros casos, los hemos tenido en Colombia, con la crisis que se desató
por las acusaciones de financiamiento del narcotráfico a la campaña de Ernesto Samper, durante todo
momento la legitimidad de esta presidencia estuvo en entredicho, sin que eso significará que el sistema
político colombiano sucumbiera en esta crisis de gobernabilidad. De igual forma, han sido los
episodios ocurridos en la salida del poder de Bucaran en Ecuador, aún cuando posteriormente se
suscitaron episodios propios de una crisis de gobernanza, tales como el levantamiento indígena y el
intento de golpe de estado. La salida del presidente electo, bajo fuerte dudas acerca de su legitimidad y
actuación, fueron los detonantes de la crisis de gobernabilidad.
En un momento determinado, algunos de los factores que desencadena una crisis de gobernabilidad,
encuentra la canalización de sus fuerzas generadoras en las arenas constitucionales y de elección
colectiva. En estos casos el sistema cuenta con los arreglos institucionales adecuados para canalizar los
problemas que emergieron. Canales como:
- La inclusión de los intereses no representados en el ordenamiento de poder. Mediante el acceso a
nuevos grupos de poder o la apertura de estos a los intereses que no gozaban de representación.
- La definición de una agenda de políticas públicas que busque dar soluciones a los problemas de
falta de eficacia del gobierno, y que ha desencadenado la crisis de gobernabilidad. Casos como, el
intento de solución del problema de la tenencia de la tierra, o la inclusión en la agenda pública
nacional de los problemas que motivaron el movimiento de los sin tierra en Brasil.
- En casos donde la crisis no es remediable por el propio gobierno, se ponen en funcionamiento
mecanismos institucionales en la arena constitucional, tales como, el referéndum revocatorio de
mandatos, el acortamiento del mandato del grupo dominante en el gobierno de turno, o la
convocatoria a nuevas elecciones.
- La clave entonces, es que el sistema cuenta con los arreglos institucionales adecuados para manejar
la crisis de gobernabilidad, bien sea haciendo más inclusivo el ordenamiento de poder, o
promoviendo canales para la resolución pacífica de los conflictos políticos y sociales.

Ahora bien, de acuerdo a nuestro enfoque, toda crisis de gobernanza deviene en una crisis de
gobernabilidad. Una vez que lo que está en juego es el propio ordenamiento de poder, que se debate es
el propio sistema, inmediatamente la gobernabilidad hace aguas. Retomamos los elementos que
señalamos y que originan la crisis de gobernanza, para enfatizar que una vez que estos entran en juego,
la gobernabilidad del gobierno, del Estado, y hasta la existencia del propio sistema, se encuentran en
entredicho. Irremediablemente, la fuerza de esta crisis deviene en un nuevo ordenamiento de poder,
evidentemente siendo cónsonos con nuestra idea de separar el análisis normativo del positivo, bajo
nuestro análisis, nada asegura que el nuevo ordenamiento de poder sea mejor o peor que el anterior. Lo
que sí resulta claro, es que si este no logra involucrar satisfactoriamente a la mayoría de los grupos de
poder, el mismo no tendrá la suficiente fortaleza. Claro está, a menos que nos refiramos a conflictos
civiles, en donde la norma es quién queda de píe, será el grupo de poder que logre controlar la nueva
arquitectura de gobernanza del sistema.

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La gobernanza y la gobernabilidad de la democracia venezolana posterior a 1958.


Posterior a la caída de la última dictadura del siglo XX en Venezuela se suscitó una discusión sobre el
carácter fundamental de la democracia naciente. Tal vez, motivada por los acontecimientos que
llevaron a la instauración de la dictadura, y que sirvieron para dejar un duro aprendizaje en el exilio y la
clandestinidad, sobre los errores cometidos y las intransigencias llevadas a cabo. Lo cierto es que entre
los líderes de los principales partidos políticos, excluyendo al Partido Comunista de Venezuela,
sellaron la gobernanza del proceso político que se iniciaba bajo el nombre del Pacto de Punto Fijo.
Con el pacto de punto fijo, los principales partidos políticos llegaron aún acuerdo en tres áreas
fundamentales:
1. El respeto de las elecciones como la única vía constitucional para determinar quién debe
gobernar
2. La formación de un Gobierno de Unidad Nacional, o de coalición, para evitar una oposición que
pudiera debilitar, en los primeros años, el régimen democrático
3. La elaboración de un programa de gobierno mínimo común, y una discusión abierta y tolerante
sobre los objetivos no comunes.
Sobre el carácter positivo o negativo del pacto de punto fijo, es una discusión que requiere la inclusión
de mayores elementos. Lo cierto es que esta forma de gobernanza, de distribución del poder, permitió
la existencia de una gobernabilidad. La posterior evolución de este sistema, los giros dados por los
propios líderes de los principales partidos políticos, dio como resultado lo que ya varios autores han
denominado el sistema de conciliación de élites.
Conforme al modelo teórico que hemos escogido para analizar la situación de Venezuela, una de las
primeras observaciones, es el peso que tuvo al inicio de la democracia el desarrollo de la arena de
negociaciones informales se constituyó bajo en una serie de acuerdo y pactos, con diferentes grupos de
poder, aquellos con mayor presencia en el espacio de vectores políticos. Estos pactos fueron:
• El pacto de Nueva York.
• El pacto de avenimiento obrero-patronal.
• El pacto con la institución militar.
• El pacto de punto fijo.
• El programa mínimo.
• El pacto con la santa sede.
• El pacto sobre el modelo electoral.
• El pacto institucional.

El peso de los acuerdos informales fue determinante en el rumbo de la democracia venezolana, como
ha señalado algunos autores:
“A partir del año 1958 fue pactándose un conjunto de formulas que viabilizaron el proyecto
de democracia representativa, cuyo modelo hegemónico está constituido por una alianza
entre los cinco actores sociales de mayor peso al inicio del proceso: partidos políticos,
grupos empresariales, sector militar, movimiento sindical e Iglesia. Los pactos constitutivos
acordados entre ellos dirigieron los asuntos claves para la continuidad del modelo de
desarrollo que venía desenvolviéndose en los años anteriores y establecieron las reglas del
juego en el sistema político”. (Calcaño y Maya, Pág. 98, 1989)

Otro autor que señala la importancia de los pactos, que en nuestro enfoque representan la realización
de las arenas informales de negociación, señala “Los pactos han funcionado aceptablemente por años;
no cabe duda que hasta fines de la década del 70 y principios de la del 80 se mantuvo el espíritu de los
pactos, aunque la dinámica política y social conllevó a constantes modificaciones y negociaciones
complementarias, orientada a dar renovados bríos a los equilibrios inestables entre élites” (Romero,
Pág. 124, 1989).

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En otro importante estudio, se señalan a estos pactos como los “mecanismos externos de control
social”. Señala el autor “El estudio del sistema político venezolano de los últimos treinta años ha
mostrado, efectivamente, la existencia de estos mecanismos sociales de control sobre los cuales ha
descansado el modelo político vigente” (López, Pág. 123, 1999). Veamos un breve esbozo del
contenido de cada uno de los acuerdos citados.
Pacto de Nueva York: Se llevaron a cabo conversaciones Rómulo Betancourt (fundador de Acción
Democrática y primer presidente electo a partir de 1958), Rafael Caldera (fundador de COPEI y
presidente de Venezuela en dos oportunidades), Jóvito Villalba (fundador de URD), e importantes
representantes empresariales como Eugenio Mendoza (uno de los más importantes empresarios de
Venezuela). En este pacto “los partidos cobran un sentido de institución y despliegan una estrategia
unitaria de negociaciones, que termina traduciéndose en una visión homogénea y en una acción
coherente frente a sus responsabilidades estratégica” (López, Pág. 125, 1999). Para la historiadora
venezolana Margarita López Maya, este pacto estableció la exclusión del Partido comunista de
Venezuela, del orden de poder naciente.
Pacto de avenimiento obrero-patronal: En palabras de un autor que hemos citado este pacto permitió
“comprometer más a fondo a los sectores económicamente dominantes de la sociedad venezolana con
el nuevo orden democrático a cambio de un freno a las aspiraciones saláriales de los obreros”
(Romero, Pág. 119, 1989). Más que un acuerdo para paralizar aspiraciones saláriales de los obreros,
buscando el apoyo del sector económico. El pacto de avenimiento obrero-patronal mostró que:
“la institución partidista garantizaba no sólo una tregua en el espacio de los conflictos
laborales, sino que ponía de manifiesto el grado de poder que había ya alcanzado frente al
movimiento sindical, y advertía, de un modo políticamente eficaz, el alcance de su fuerza
frente a los sectores económicamente influyentes; vale decir frente a la Federación de
Cámaras y asociaciones de Comercio y Producción (FEDECAMARAS), que se había
constituido desde mediados de los años 40 y que mantenía un rol político destacado en el
diagrama de fuerzas vigentes de aquel entonces” (López, Pág. 126, 1999).

Pacto con la institución militar: La actuación de las Fuerzas Armadas en el período inmediatamente
anterior a la democracia, su constitución como institución formal y otros elementos que escapan de la
intención de este ensayo27. Lo cierto que era cuestión de supervivencia del naciente orden de poder
establecer acuerdos con la institución militar. Cediendo posiciones y logrando una estrategia de
debilitamiento a largo plazo.
Pacto de punto fijo: Firmado por los mismos actores del pacto de Nueva York, fue realizado el 31 de
octubre de 1958 y llevado a cabo más visiblemente. Autores como Elza Cardozo de da Silva, citada en
el trabajo de Frank López, señalan:
“El acuerdo político interpartidista conocido como el pacto de punto fijo resume la fortaleza
y la debilidad del organismo; es un acuerdo que se propone evitar el conflicto generalizado
garantizando representatividad a los principales actores políticos pero, a la vez, consagra a
los partidos políticos (excluido el partido comunista) como canalizadores fundamentales de
la participación política” (Cardozo Da Silva, citada en López, Pág. 132, 1999).

El programa mínimo: Este pacto desarrolló una plataforma mínima de acuerdos en materia de
políticas públicas nacionales. Consistía en fijar las bases para una constitución nacional, reglas del
juego político que privilegiaba a los partidos, un plan de desarrollo nacional, una disposición explícita
27
El papel de la institución militar ha sido clave en la historia política de Venezuela, tanto así que parta algunos autores, no
es posible comprender el desenvolvimiento de la historia política contemporánea del país, sin analizar a esta institución. En
este sentido, un excelente trabajo en esta línea es el libro “La fenomenología del poder en Venezuela” de Frank López.
Colección pensamiento universitario, Ediciones Universidad de Carabobo, 1999. Citamos ampliamente la opinión de este
autor en este ensayo.

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de control y subordinación de las fuerzas armadas, asignándole una posición no deliberante y


obedientes. Y la explicitación de una empresa nacional de petróleo para manejar los asuntos de esta
área. López señala “Cualquier tipo de análisis que se le haga al programa mínimo revela que el mismo
pasó a ser uno de los dispositivos de poder que......permitió la confiscación del poder social y el
fortalecimiento del protagonismo político de la institución partidista en Venezuela” (López, Pág. 133,
1999).
Pacto con la santa sede: Firmado por el nuncio apostólico en Venezuela, facultado por el papa Paulo
VI, y el presidente de Venezuela de aquel entonces Rómulo Betancourt, sé establecia el acuerdo de
convivencia entre la iglesia católica apostólica y romana, y el orden de poder existente. “Le
garantizaba a la iglesia, según el artículo 11 del convenio, la llamada asignación eclesiástica, que no
era otra cosa que una obligación por parte del Estado de darle a la iglesia una asignación
presupuestaria para el decoroso sostenimiento de los obispos, vicarios generales y cabildos
eclesiásticos; así como también presupuesto para edificaciones y conservación de templos” (López,
Pág. 134, 1999).
Pacto sobre el modelo: En donde se muestra una clara muestra de la preponderancia asignada a los
partidos políticos, tal como lo señala Molina Vega “El sistema electoral ha sido moldeado bajo
dominio de partidos centralizados, y al mismo tiempo, posiblemente por esta razón, presenta
características que han contribuido a la centralización y oligarquización de los partidos” (citado en
López, Pág. 135, 1999). Un sistema electoral hecho para ser desarrollado sólo por organizaciones
centralizadas, convertidas en maquinarias electorales, con muy poco espacio para organizaciones
políticas alternativas. En donde hasta el final de la década de los 80, era un espacio absolutamente nada
transparente, cerrado, sin posibilidades de dar cabida a mecanismos de control social. Y en donde no
existe posibilidad alguna de participación sin una organización centralizada y hecha para manejar a una
maquinaria electoral. Posteriormente se ha introducido importantes cambios, pero algunos elementos
de la vieja estructura permanecen inalterables.
Pacto institucional: Finalmente, un claro mecanismo o arena de negociaciones informales, que tuvo
un alto peso en la estructura política del Estado, fue el pacto institucional, firmado en 1970, y
desarrollado con la finalidad de que al comienzo de cada período presidencial, la directiva del entonces
Congreso Nacional (poder legislativo), los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y otros
organismos judiciales, el fiscal de la República y los directivos del ente regulador de los procesos
electorales, fueran repartidos entre y concentrados entre los dos principales partidos políticos, AD y
COPEI.

Como hemos visto, toda la estructura de poder del orden naciente de la democracia, y posteriormente
en su evoluciona tenido una alta dependencia de los acuerdos y pactos informales. Inclusive algunos de
ellos fueron formalizados. En la breve descripción que realizamos, se refleja prácticamente todo el
control sobre la estructura del Estado, que tuvieron los grupos de poder dominantes. Los partidos
políticos, el sector empresarial, el sector sindical (aunque luego el peso de la estructura partidista hace
que este sea prácticamente un organismo más de los partidos), la iglesia y el sector militar, todos ellos
fueron los únicos depositarios de la fuerza social. No hubo oportunidad para la inclusión de nuevos
actores o grupos, más aún las reglas formales para canalizar la acción colectiva pasaba por el control de
los partidos28. Podemos derivar que los arreglos institucionales formales, estaban totalmente

28
Un chiste popular de la política venezolana, decía que hasta la reina de carnavales (fiestas venezolanas) de la última
parroquia en Venezuela, era un acontecimiento que pasaba por la organización partidista dominante. Sin un carnet que te
identificará con alguna de las dos organizaciones políticas dominantes, prácticamente no existía ciudadanía. A título de
comentario personal, este autor ha tenido una larga trayectoria en la política universitaria, en la política estudiantil. Más de
una vez, alguna decisión por pequeña que fuese, por vinculada al ámbito académico que estuviese, me tocó discutirla con el
representante estudiantil de alguno de los dos partidos. En otros casos, el conflicto era abierto, no entre rivalidades políticas
estudiantiles, sino entre los grupos independientes, de los cuáles formé parte, y las organizaciones partidistas.

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influenciados por la dinámica señalada anteriormente. De allí que las instituciones para canalizar los
conflictos políticos de manera pacífica, eran en la práctica muy poco democráticos en cuanto a incluir
intereses contrapuestos de los partidos políticos dominantes.

El sistema de conciliación de élites como arena de elección colectiva.


Recordemos que en la arquitectura de gobernanza se desarrollan en una serie de interacciones entre
grupos de poder por lograr la mayor influencia posible en el orden de poder que define los aspectos
políticos, económicos y sociales de una nación. Estas interacciones se llevan a cabo en arenas de
negociación. Una de estas arenas es la de elección colectiva, allí se definen las reglas y normas que
median la definición de decisiones públicas y se establecen las normas que las legitiman, llevándose a
cabo las negociaciones para influir en las políticas públicas. En la aproximación al caso del sistema
democrático en Venezuela, la arena de elección colectiva, como espacio entre los actores o grupos de
poder validados por el sistema, en donde se definen los criterios para legitimar las políticas públicas,
está representada por lo que autores venezolanos han denominado el sistema de conciliación de élites.
El sistema de conciliación de élites lo podemos definir en términos conceptuales como la instauración
de “un conjunto de valores, creencias, rituales y procedimientos institucionales predominantes (las
reglas del juego) que operan de manera consistente y significativa en beneficio de ciertas personas y
grupos y a expensas de otros. Los beneficiarios son así colocados en una posición preferencial para
defender y promover intereses adquiridos” (Bachrach y Baratz, citados en Crisp, 1997). En la
práctica el sistema funciona similar a una sociedad corporativista entendiendo por está:
“aquella en la que los modelos de estructuración fundamentales, los de conflicto social
(clasista, ocupacional, étnico) y los de poder y prestigio se ejercen a través de
corporaciones. Entendemos por corporación cualquier institución social asociativa y
formada por individuos o coaliciones para alcanzar un conjunto de fines explícitos mediante
un ordenamiento de la conducta de sus miembros según criterios de jerarquía interna,
coordinación imperativa y normas para el acceso, reparto, partición y exclusión
diferenciales de los bienes escasos que se pretenden controlar.” (Giner, Pág. 41, 1993).

Con la aprobación de la constitución de 1961, se estableció la arena de negociación constitucional,


y con la operacionalización de lo que se ha llamado el sistema de conciliación de élites, se definió la
arena de elección colectiva, la cuál regularía la actuación de los grupos de poder en el país. Un
excelente trabajo sobre el sistema de conciliación de élites en Venezuela es del politólogo Brian Crisp,
veamos algunas citas de los mecanismos encontrados por este autor que muestran el funcionamiento en
la vida diaria del sistema:
“El sistema político en Venezuela está concebido para darle cabida a algunos participantes y
sus limitadas luchas. Pero si es así, ¿por qué la mayoría de los venezolanos no se queja más
del proceso de toma de decisiones del gobierno?......Las instancias de decisión del Estado
venezolano se organizaron excluyendo ese tipo de desafió; han sido diseñadas para
responder a los problemas desde dentro del sistema y para incorporar sólo a los actores que
aceptan estas reglas del juego. Por lo tanto, si existe descontento, todos los esfuerzos se
dirigen a suprimirlo dejándolo fuera de la agenda política” (Crisp, Pág. 9, 1997).

En el trabajo de Crisp se señalan algunas reglas decisionales que especifican el funcionamiento del
sistema de conciliación de élites. Estas reglas decisionales son el soporte de una dinámica de
interacción entre los grupos de poder y definen las orientaciones en la agenda pública del país y en la
definición de políticas públicas.
Primera regla: Los procedimientos para solucionar conflictos también permiten excluir otros. La
agenda pública depende de estos mecanismos para dirimir que es o será una materia de discusión
y los actores válidos.

25
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

Los sucesivos gobiernos desde 1958, desarrollaron una operación política para la formulación de
políticas públicas que descansaban en la creación de una serie de entes encargados para la consulta, las
denominadas entidades consultivas, desarrollándose así la ejecución de las decisiones en el sistema de
conciliación de élites. El proceso, cuya característica esencial es que “El gobierno venezolano crea
ciertas entidades, tanto de consulta como de toma de decisiones, dentro de la burocracia. Estas
entidades están compuestas por funcionarios gubernamentales y por representantes de intereses
organizados” (Ibíd., Pág. 11).
Funciona canalizando solamente la consulta y decisión de los grupos de interés aceptados en el
esquema de gobernanza. Es por ello, que la naturaleza de los grupos de interés venezolanos es no
establecer alianzas con un solo partido que este aislado del centro de poder, y más aún fortalecer su
presencia como miembros de las entidades encargadas de la formulación de políticas en las que
participan con el mismo fundamento que los funcionarios gubernamentales.
Segunda regla: La instancia decisional de las políticas públicas es un espacio para la consulta,
elaboración e implementación de las agendas concertadas con un mayor peso de los actores de
los grupos de presión.

El mecanismo funciona de la siguiente forma:


“En primer lugar, los grupos de interés participan en esas entidades con tanta autoridad como los
funcionarios electos. Los representantes de los grupos de interés no van a las reuniones a presionar, a
convencer o a adular a otros, sino que van a elaborar y ejecutar políticas con la misma autoridad que los
funcionarios gubernamentales. Es así como la opinión o el voto del representante de un grupo de
interés tiene el mismo peso que la opinión y el voto de un funcionario. “ (Ibíd., Pág. 14).
Tercera regla: El sistema permitió que mediante 440 entidades de consultas (75 de toma de
decisiones y 365 de consulta), durante el período 1958-1988, se definiera gran parte de la agenda
pública, las políticas públicas, y se canalizaron la participación y organización de los actores. De
igual forma excluyó conflictos y participantes no validados por el sistema. Y por último, en los
casos necesarios orientó reformas que funcionarán dentro del sistema sin atacar sus bases.

El esquema de gobernanza, el sistema como tal, fue gobernable. Un claro ejemplo de ello fue la
decisión del gobierno del entonces presidente Jaime Lusinchi que en 1984 instauró un control de
precios a una serie de productos básicos, tanto de consumo como bienes duraderos y un control de
cambios. Esta medida dio el poder a la Comisión Nacional de Costos, Precios y Salarios
(CONACOPRESA) de fijar los precios de los diferentes bienes y servicios. Esta comisión estuvo
conformada por tres representantes del Poder Ejecutivo, un representante del sector privado designado
por FEDECAMARAS y un representante de la Confederación de Trabajadores de Venezuela. En ella
descansó el establecimiento del sistema precios en Venezuela. La misma no despertó protesta
significativa del resto del país.

La evidencia del resquebrajamiento de la arquitectura de gobernanza.


Para 1989, en el inicio del segundo mandato del Presidente Carlos Andrés Pérez, la gobernabilidad
del sistema se rompe abruptamente y de manera violenta. Ello era una clara expresión de que existía
una crisis de gobernanza. La expresión resultó ser totalmente dramática.
En tan solo cinco años, la supuesta pasividad de la población venezolana, dio un vuelco radical. “Los
eventos del 27 y 28 de febrero de 1989 constituyeron un estallido de violencia popular, dirigida en lo
inmediato en contra de:
i) unidades de transporte urbano e interurbano de propiedad privada;
ii) locales comerciales, desde pequeños abastos hasta automercados pertenecientes a grandes cadenas
de expendio de alimentos y bienes de consumo diario;

26
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

iii) locales comerciales, también de diferente tamaño, de venta de bienes durables, talleres y pequeñas
fábricas de diverso tipo; iv) áreas residenciales de sectores de clase media y alta” (Kornblith, Pág. 18,
1989).
Un estado general de violencia continua se desarrolló durante tres días, iniciándose como un conflicto
local, por problemas de incrementos sustanciales en el transporte urbano, pronto la situación alcanzó a
las principales ciudades del país. El área metropolitana de Caracas, La Guaira, Maracay, Valencia,
Barquisimeto, Guayana y Mérida, fueron escenarios de numerosos saqueos y de enfrentamiento con las
fuerzas del orden público. Los niveles de represión desarrollados exceden en mucho los controles
necesarios de manifestaciones públicas29.
Las causas, orígenes y explicaciones de estos sucesos exceden la intención de este documento, sin
embargo se quisiera extraer dos conclusiones por el interés de los puntos que se abordarán:
El carácter espontáneo de la protesta, aún cuando en ella participaron grupúsculos de extrema
izquierda, queda por descontado que la misma respondió a un plan desestabilizador. Fue una
respuesta de descontento social contenido durante años.
La segunda conclusión la extraemos de un trabajo sobre el tema en donde los autores refiriéndose al
rechazo al conjunto de medidas que quería aplicar el gobierno del entonces presidente Carlos Andrés
Pérez30 (segundo mandato) concluyen “a los pocos meses de realizadas las elecciones nacionales y de
haber obtenido el actual presidente una abundante mayoría, sus primeras medidas fueron rechazadas
de un modo nunca antes visto en Venezuela. El proceso de consultas, negociación y acuerdo se llevó a
cabo entre actores políticos con poder, pero escasamente aceptados por la sociedad civil como sus
representantes. Los partidos, FEDECAMARAS, la CTV, las FFAA: y hasta la Iglesia Católica,
alcanzan un consenso que en modo alguno es transferible al ciudadano común y ni siquiera lo es al
militante partidista o al el agremiado. Fue, como ha sido la forma tradicional de operar nuestra
democracia, un acuerdo por arriba, el cual resulta insuficiente cuando la decisión (por muy necesaria
que ésta sea) implica sectores perdedores, es decir, retrocesos en los niveles de vida adquiridos en el
pasado reciente.” (Civit y España, Pág. 40, 1989).
En tan solo cinco años la misma población venezolana que había aceptado sin inconvenientes el
control de toda la economía por un acuerdo consensuado entre el gobierno, la principal cúpula
empresarial del país y la principal cúpula de trabajadores, hoy se revelaba de manera violenta,
impidiendo que el sistema de conciliación funcionará en la aplicación de nuevas medidas.
Otras evidencias del resquebrajamiento de la arquitectura de gobernanza y que dieron paso a la crisis
de gobernabilidad del sistema, son:
- Las intentonas de golpe de estado del 4 de Febrero y el 27 de Noviembre de 1992. Por movimientos
esencialmente militares. Conspiraciones militares que llevaban mucho tiempo desarrollándose.
Cabe destacar que el nacimiento de las rebeliones militares, su génesis se encuentra en una vieja
tesis surgida al interior del Partido Comunista de Venezuela y después retomada por grupos
radicales de izquierda, de orientar la militancia política al interior de las fuerzas armadas con la

29
Existe numerosa evidencia de que el numero de muertes y desapariciones exceden en mucho las cifras oficiales. Algunos
reportes ubican en miles, quedando constancia en los principales organismos defensores de los derechos humanos, como
Amnistía Internacional y la Corte Interamericana de los Derechos Humanos. Liliana Ortega, quién fuera elegida como uno
de los líderes emergentes en Latinoamérica por la revista Time, constituyó el Comité de familiares y victimas del 27 de
febrero (COFAVIC),organización que ha acumulado suficiente y abundante información sobre la represión llevada a cabo.
30
El conjunto de medidas aplicadas se refieren al denominado Consenso de Washington, en ese momento la economía
venezolana se encontraba en muy mal estado, lo que llevó al gobierno a negociar un paquete de ayuda financiera con el
FMI, conocidas como el Plan de Ajustes Macroeconómicos y de Reformas Estructurales. Carlos Andrés Pérez, que resultó
electo con una amplia mayoría, venía con el expediente de haber sido presidente de Venezuela durante un gran boom
petrolero, su primer gobierno se desarrolló la denominada Gran Venezuela, la cual no guardaba ninguna relación con el
sangre, sudor y lagrimas que implicaban las nuevas medidas económicas.

27
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

intención de formar cuadros para futuros levantamientos, conjuntamente con la insurgencia civil.31
- La salida de la presidencia, en el segundo mandato, de Carlos Andrés Pérez, que aún cuando era
una evidencia de la crisis de gobernabilidad y gobernanza del poder ejecutivo, fue una operación
política administrada por el sistema.
- La elección de Rafael Caldera (segundo mandato), con un claro y directo discurso anti -partidos,
anti - reformas económicas del consenso de Washington y anti – sistema, del cuál paradójicamente
él era fundador, que con una bajo porcentaje de votación obtuvo por segundo período la
presidencia. La elección planteó la reafirmación de la falta de confiabilidad en el sistema electoral.
- El sector empresarial tampoco escapó de esta crisis de gobernanza. No sólo los mecanismos
tradicionales de financiamiento y de captura del estado, estaban en crisis, internamente se
desarrolló una feroz lucha entre grupos económicos tradicionales y grupos económicos emergentes.
Se llevaron a cabo importantes operaciones de take over (tomas agresivas de la propiedad
accionaria), en compañías tradicionalmente pertenecientes a importantes grupos empresariales
tradicionales. En el año 1994, durante la crisis bancaria que padeció la economía venezolana, un
importante mecanismo estimulador fueron los enfrentamientos entre grupos empresariales. En la
batalla, algunos desaparecieron, otros emergieron, se desarrollaron nuevas alianzas con sectores
políticos y otras se desplomaron. Pero en general, todos perdimos. El capital llevó a cabo una
importante batalla, con el estado completamente involucrado.
- El descontento con los partidos llevó inicialmente a un proceso de ‘desalineación’ electoral, de
menor identificación con los partidos tradicionales. Es a partir de 1993, que se observa una
realineación que permitió abrirle espacios a nuevos liderazgos políticos que lograron desplazar
gradualmente a los liderazgos tradicionales.
- En las elecciones de 1993, AD y COPEI pasaron a recibir tan sólo el 43,45% de los votos para el
Congreso. En las elecciones de 1998, estos dos partidos obtuvieron 30,41% de los votos para el
Congreso. Finalmente, en las elecciones para la Asamblea Nacional Constituyente, convocada para
establecer una nueva constitución, los candidatos de AD y COPEI tan sólo recibieron 7,89% de los
votos.
Numero Efectivo de Partidos Políticos
Índice de Lasko-Taagepera
Venezuela 1973 2.71
Venezuela 1978 2.65
Venezuela 1983 2.38
Venezuela 1988 2.85
Venezuela 1993 5.12
Venezuela 1998 7.34
Venezuela 1999 1,15
Fuente: Michael Penfold Becerra, IESA

Ahora bien, ¿Cómo es posible que los grupos de poder hayan perdido la capacidad inclusiva de los
intereses sociales?, ¿Por intermedio de que mecanismos se llegó a esto? y ¿Qué hizo que la arquitectura
de gobernanza sucumbiera en una crisis de la misma?

Una explicación a la crisis de gobernanza. El quiebre del sistema de conciliación de élites.


Una vez que el país enfrenta una crisis de gobernanza, una vez que el orden de poder establecido deja
de ser un mecanismo adecuado para resolver las disputas de manera pacífica, que el sistema de
conciliación de intereses pierde su carácter inclusivo para convertirse en un sistema decisional

31
Para revisar los antecedentes de las conspiraciones, los trabajos fundamentales son los libros escrito por el periodista
Alberto Garrido.

28
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

profundamente excluyente, se abren rápidamente las puertas para una crisis de gobernabilidad. La
legitimidad del sistema se encuentre fuertemente cuestionada. De allí en adelante sólo es necesario que
unos hechos o una serie de circunstancias activen los mecanismos para que la ingobernabilidad se
muestre.
Es por ello que debemos buscar las posibles razones que pueden explicar la crisis de gobernanza por:
• La caída del ingreso fiscal petrolero erosionó el mecanismo utilitario sobre el cual se sostenían los
arreglos institucionales del sistema democrático venezolano.
• Ello conllevó, a la caída paulatina de la capacidad de compensación, proveniente de la renta
petrolera, a los excluidos del sistema de conciliación de élites, llegando hasta el punto de suscitar
escenarios de conflictos distributivos
• El funcionamiento de las instituciones del Estado eran ya consideradas ineficientes, injustas y no
respondían a exigencias alguna de bienestar general.
• El colapso del sistema de partidos en Venezuela. Como instancias para canalizar la conducta
política del venezolano, los partidos políticos tradicionales dejaron de ser expresiones de
participación, para convertirse en cinturones que asfixiaban los espacios públicos. Frente a esto, los
votantes comenzaron a percibir a los políticos como actores que no respondían a sus demandas,
produciendo un gran descontento electoral, una profunda falta de confianza, aunada a las muestras
de corrupción imperante.
• La exclusión de grandes sectores de la población no representados o con poca capacidad de
organización.
• No se constató los efectos en sectores perdedores de ciertas decisiones públicas.Comenzó a
desarrollarse un mecanismo reforzador de un ciclo negativo: mientras más se reforzaba el sistema
de conciliación de élites, mientras más se agotaban las instancias de actuación para grupos
emergentes, más se dejaba la calle como único escenario de expresión alternativa y emergía la
protesta social como el mecanismo estratégico adecuado y prácticamente único para sectores
excluidos Comenzaron a funcionar dos democracias:
• La democracia formal, expresada por las élites políticas y económicas.
• La democracia a pie, que es la que vive día a día el ciudadano común.
Finalmente, tal como apunta John Gray, sobre las situaciones que fomentaron el ascenso al poder del
Thatcherismo en Inglaterra de finales de los 70. “El corporativismo – la coordinación triangular de la
política económica por parte de gobierno, patronos y sindicatos – había dejado de ser un instrumento
de creación de riqueza o una garantía de cohesión social para convertirse en la causa de conflictos
industriales y de discordias respecto a la distribución del ingreso nacional” (Gray, Pág. 38, 1998).
Otros elementos presentes que junto al agotamiento de los mecanismos tradicionales de
negociación, han forzado la crisis de gobernanza y gobernabilidad en Venezuela.
En cuanto a lo socio-económico:
• Desigualdad social en aumento.
• Fragmentación de la vida social.
• Segregación de la vida urbana.
• La calle, el escenario de lo público, se vacía de contenido democrático.
• Ausencia de mecanismos alternativos para la resolución pacífica de los conflictos de poder.
• Los conflictos distributivos entre los diferentes grupos se hacen más patentes.
En cuanto a lo político:
• Los partidos políticos no se consideran las instancias adecuadas para canalizar los intereses.
Las expectativas sociales se despolitizan. En el sentido que se asume que el problema es la política, aún
cuando quienes profesan esta idea asumen posiciones políticas como tales. Esto abre él transito a
soluciones finales. Se piensa que el problema es la educación, o que nos hace falta orden, es un
problema de ética y de moralidad, etc. Y en las versiones más extremas, el problema es el propio
venezolano, su constitución genético-cultural. Llamamos esto la solución final, ya que la prescripción

29
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

es totalitaria: o la dictadura del gendarme necesario (vieja idea de que solamente con una mano militar
podríamos salir de la crisis), o cambiarle la mentalidad a todos los venezolanos, o la versión de la
extrema derecha de la receta con la dictadura de los mejores, la democracia de élites.
Espacios y mecanismos para resolver el conflicto que se han instaurado en Venezuela, frente a la
crisis de gobernanza.
Luego del declive final de los mecanismos de negociación y resolución de conflictos, para desarrollar
el diálogo político, que caracterizaron la arquitectura de gobernanza en Venezuela, específicamente del
sistema de conciliación de élites, y ante el déficit de instituciones mediadoras con un umbral de mayor
permanencia, transparencia y con posibilidades de incluir intereses sociales no representados, el país ha
estado acéfalo de espacios para la resolución pacífica de los conflictos. Ello ha conllevado a la
instauración de los siguientes mecanismos:
1. La exteriorización del conflicto, creando más conflicto. Si no hay instituciones mediadoras, si no
existen mecanismos de diálogo, a lo que se acude es a crear un problema público, esto es a tomar la
calle, o cualquier espacio público, con la idea de hacer público las demandas o reinvidicaciones
sociales. La formula funciona de manera muy sencilla. Si algún grupo organizado, sea un gremio o
una comunidad, enfrenta algún problema, la acción inmediata es la toma de la calle, la toma de las
instituciones, la toma de los espacios públicos, con la finalidad que el conflicto se exteriorice, se
haga público, y para ello el mismo debe afectar el curso de vida normal que otros poseen. Es la
lógica de cerrar una avenida, de obstaculizar la prestación normal de un servicio público, de insistir,
afectando la vida de otros, que no todo está normal, que existe un problema. Mientras más poder se
tenga siguiendo esta lógica, más posibilidades se tienen de lograr un resultado satisfactorio. Este
resultado, es lograr que el responsable de las decisiones públicas acuda inmediatamente a negociar
la resolución del conflicto.
2. Otro mecanismo desarrollado, es el de los acuerdos por arriba; Este tipo de negociaciones depende
del acceso a alguna instancia del poder público, o por intermedio de algún operador que haga las
veces de facilitador del diálogo. Los problemas de este tipo de negociaciones, radican en que no
toman en consideración los posibles perdedores de las decisiones públicas llevadas a cabo. Por otro
lado, el acceso a las instancias del poder público no depende de la legitimidad de los actores que lo
logren, ni de la fuerza inclusiva en términos de representatividad con los sectores sociales. Sólo
depende de la fuerza organizativa, de la capacidad de lobby y en última instancias de la captura del
estado.
3. Finalmente, otro mecanismo desarrollado, es lograr la captura del Estado, por intermedio de la
colocación de algún representante del grupo de presión o poder, dentro de la estructura de
decisiones públicas. Aún cuando este tipo de negociaciones ha estado presente en la historia
política del país (recordemos la historia de Manuel Matos a fines del siglo XIX y principios del
siglo XX, o el papel jugado por empresarios como Eugenio Mendoza durante los episodios de
1958, hasta el activismo de actores como Pedro Tinoco, durante los gobiernos de CAP). Durante los
80 y 90, el mecanismo se desarrolló con mucha fuerza, hasta el punto que prácticamente el objetivo
de poder de cualquier grupo que tuviese la capacidad organizativa y el nivel económico, era lograr
establecer un representante del grupo en la instancia de toma de decisiones públicas que interesase
al sector. Lo demás se lograba resolver de manera expedita.
HOY.....¿Dónde nos encontramos?.
- En el 98 las élites políticas jugaron a reestablecer la gobernanza del proceso venezolano por dos
vías:
o Apoyar la candidatura de Hugo Chávez que contó con importantes aliados empresariales
y medios de comunicación. Cuya intención final era mantener el sistema o la
arquitectura de gobernanza, cambiando al actor político partidista
o Apoyar la candidatura de Enrique Salas Römer como un intento de recuperar parte del
dominio perdido en el pasado.

30
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

- Los elementos que determinaron la crisis de gobernanza siguen totalmente presentes.


- Se acentúa la crisis de gobernabilidad, que no ha cesado desde 1989. Y que cada día adquiere un
carácter violento.
- Se agrega un nuevo elemento que es la confrontación abierta entre grupos económicos, las élites
políticas y sociales, por un lado, y el chavismo por el otro.
- Ante la quiebra del sistema de conciliación de élites, no se vislumbra en los actuales momento un
mecanismo alternativo para la resolución pacífica de los conflictos de poder.
- Por el contrario, detrás de dos bandos, se encuentran múltiples conflictos entre grupos de presión.
- El grupo político dominante, liderado por el presidente Hugo Chávez, ha intentado desarrollar una
plataforma programática de izquierda, con muchos errores en su conducción y en el entendimiento
del orden de poder declinante, peor todavía no sustituido.
- El pasado 11 de abril, existió, sin ninguna duda para este autor, un intento de golpe de estado. Hubo
una conspiración, donde no todos los actores estaban involucrados. La mayor parte del apoyo a las
manifestaciones contra el presidente Chávez, fueron utilizadas por grupos conspiradores.
- Ya estamos enfrentándonos, no solamente a una crisis de la arquitectura de gobernanza, sino, al
agotamiento del sistema democrático. Las evidencias de ello son:
o Ausencia de mecanismos alternativos para la resolución pacífica de los conflictos de
poder.
o Los conflictos distributivos entre los diferentes grupos se hacen más patentes.
o Desigualdad social en aumento.
o Fragmentación de la vida social.
o Segregación de la vida urbana.
o La calle, el escenario de lo público, se vacía de contenido democrático.
Conclusiones.
La conclusión de este trabajo, se estructurará en dos ideas. La primera un necesario, aunque breve
análisis, de lo que creemos que han sido los errores fundamentales del proceso de cambios que ha
liderado el presidente Hugo Chávez Frías. La última idea es también nuestra necesaria opinión sobre
que rumbos deberían llevarse a cabo para conducir los cambios en la procura del establecimiento de
una nueva arquitectura de gobernanza, que logre establecer un nuevo marco para la gobernabilidad en
el país. Decimos que nuestra opinión es necesaria, no por que ejerza alguna influencia, cosa que no
ocurre, sino, en él animo de creer firmemente en la idea expresada al inicio de este documento por el
sacerdote jesuita Arturo Sosa, es el momento de “pensar al país, no como un ejercicio exclusivo de la
razón, sino desde la pasión con la que sentimos su necesidad y la imaginación que requiere toda
auténtica innovación"
Los errores del proceso de cambios.
A nuestro entender, tres son los errores fundamentales que se han cometido en el desarrollo del
proceso de cambios, estos son:
a. No ha logrado establecer una estructura del Estado eficiente o que funcionará adecuadamente en
forma mínima. Así como, no se procedió a desarrollar una reforma cabal de la administración
pública.
b. No ha articulado una estructura partidista que sustente con efectividad el proceso de cambios
políticos. Esto es contar con organizaciones políticas para un nuevo tiempo.
c. Y tal vez, el error más importante de todos, no ha logrado establecer nuevas reglas originarias de
una arquitectura de gobernanza alternativa a la instaurada por el sistema de conciliación de élites.
Las consecuencias de estos errores, son:
Como consecuencia del punto A.
• Se ha perdido el principal elemento de gobernabilidad del país. Esto es, la actuación legítima y
eficiente de las decisiones del Estado conducidas a lograr un impacto positivo en el bienestar

31
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

general de la población. Las políticas públicas de la denominada quinta República, han


profundizado en errores, se han sustentado en falsas apreciaciones sobre los problemas públicos,
han estado diseñadas para permitir, aún más, la captura de la renta del Estado y han condenado a
buenas intenciones e inclusive experiencias internacionales exitosas (Banco de los Pobres), al
cementerio de decisiones públicas.
• No se ha dado respuesta satisfactoria a las demandas sociales que posee la base electoral principal,
que acompaña el proceso de cambios. Las demandas sociales se han incrementado, sin encontrar
respuestas.
• Se mantuvo la estructura de intereses que existe alrededor de la captura de rentas del Estado.
Como consecuencia del punto B.
• No se han creado instancias partidistas de participación que canalice adecuadamente las demandas
políticas. El partido oficialista MVR, posee un catálogo de los peores vicios de los partidos
políticos tradicionales. Clientelismo, amiguismo, asfixia de espacios públicos de participación,
ausencia de pluralismo y sustentación del liderazgo en la actuación de la figura del presidente.
Como consecuencia del punto C.
• El actual proceso de cambios logró establecer un nuevo marco constitucional, que sustituyó la arena
de negociación constitucional del sistema de conciliación de élites.
• No ha ocurrido lo mismo con el proceso de designación de nuevos poderes, lo que conlleva a que
en la práctica, una nueva arena de negociación constitucional no sé ha constituido adecuadamente.
Por el contrario, el nombramiento de los nuevos poderes públicos posee los mismos vicios
desarrollados durante el sistema de conciliación de élites. De hecho, el mecanismo decisional se
mantuvo, el de los acuerdos por arriba (principal responsabilidad de altos funcionarios y políticos
del gobierno).
• No se desarrollaron nuevos espacios de negociación informal, alternativos a los que dieron el
sustento al pacto fundacional de la democracia en 1958.Finalmente, no se han estructurado nuevos
espacios o arenas de elección colectiva, donde se articulen bajo nuevas reglas de juego, la acción de
los grupos de poder. En este sentido, la estrategia ha sido el enfrentamiento frontal y de todos a la
vez, con los principales grupos de poder del sistema de conciliación de élites.
Bases para una nueva arquitectura de gobernanza. Creación de espacios de diálogo efectivo.
En una situación de crisis de gobernanza, una de las mayores urgencias es, ante él quiebre de los
mecanismos que terciaban en las disputas políticas, la creación de espacios donde se lleve a cabo el
diálogo. No con la intención de suprimir los conflictos, cosa imposible una vez que el ordenamiento de
poder ha perdido su capacidad inclusiva, sino para establecer nuevos canales alternativos para la
resolución pacífica de los conflictos políticos entre los grupos de poder. Hemos optado por desarrollar
algunas ideas que refieran a la actuación en medio de crisis de gobernanza. Esto, por que insistir en la
instauración de un conjunto de valores compartidos por nosotros y que deberían ser parte de una
arquitectura y gobernabilidad democrática, sin que antes se recobren los mecanismos para llevar a cabo
cualquier transformación o cambio de manera pacífica, constituye una seria deficiencia. Por ello,
creemos necesario argumentar dos aspectos básicos de este diálogo.
Elementos para construir el diálogo político.
Elementos Estructurales:
• Asegurar un espacio plural, con reglas transparentes para su funcionamiento, con sólidas bases de
confianza y definiendo los umbrales de consenso (los espacios reales a los que se puede llegar en
consenso).
• Asegurar la permanencia en el tiempo del espacio de diálogo. Para ello se hace necesario
estructurar las agendas de corto, mediano y largo plazo. De esta forma se orientará el esfuerzo a
sentar las bases para la consolidación de expectativas a favor del espacio de diálogo.
• Instrumentar una metodología absolutamente compartida y conocida por los actores protagonistas
del diálogo y el país en general.

32
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

• Y, tal vez, lo más importante. Definir claramente el alcance de la comisión de diálogo, establecer
con claridad el verdadero alcance. Su objetivo debe ser sentar las bases para la instauración de
mecanismos de resolución de los conflictos de manera pacífica.
Elementos Normativos:
• Los actores nacionales, tanto políticos, económicos y sociales, deben estar visibles y estrechamente
vinculados al diálogo. Son ellos los protagonistas.
• Si algún sector no desea participar inicialmente en el espacio de diálogo, por desconfianza sobre la
iniciativa. Se deben crear interlocutores válidos, que sean quienes estén en constante contacto con
estos sectores, informando los alcances y el trabajo de la comisión. Y a su vez, se encargarán de
llevar a las mesas de discusión los puntos que pueden generar confianza en los sectores que
inicialmente no acudieron al llamado.
• Debe existir vinculación directa del diálogo político con la toma de decisiones públicas y con
procesos históricos más generales. No se logra avanzar en los esfuerzos de la comisión del diálogo,
si por otro lado el Ejecutivo u otros poderes, acometen decisiones que comprometen los esfuerzos
de la comisión. Esto no significa atar de manos al gobierno, significa identificar áreas sensibles en
las cuáles es mejor usar la lógica del congelador. Enfriar las decisiones hasta lograr mayores
consensos.
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Reseña Biográfica.
Autor: Juan Carlos Loyo H. Estudiante graduando de la Escuela de Economía de la Universidad de Carabobo.
Se ha desempeñado en los siguientes trabajos: Proyecto de Implementación de la Justicia de Paz en Carabobo,
como facilitador (1997). Coordinador del Proyecto de creación de una Unidad de Estudios Económicos e
Industriales para el Consejo Nacional de la Industria (Conindustria 1998). Asistente de Investigación del
Proyecto “Fulcro” Acciones de gobierno para los primeros 100 días, (1998-1999). Proyecto “Análisis y
Seguimiento a la Agenda Legislativa en Venezuela”. Centro de Divulgación del Conocimiento Económico.
CEDICE.1999-2000. Proyecto de Habilitación de Zonas Físicas de Barrios “UDO – 10”. Alcaldía de Valencia.
Cátedra Alexis De Tocqueville. Participante en la primera etapa como facilitador de Diálogos Comunitarios
(2000). Coordinador Regional de la Asociación Civil “Liderazgo y Visión”. Así mismo, ha trabajado en análisis

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de políticas públicas e inducción de talleres sobre Mecanismos Alternativas para la Resolución de Conflictos.
Las áreas de investigación que actualmente desarrolla son sobre “Economía del Conflicto y la Gobernanza y
Gobernabilidad de Sociedades en Cambio”, “Gobernabilidad y el sistema de ciudades en Venezuela” y
“Reconstrucción de la capacidad de conducción del Estado Venezolano”. Actualmente es fundador y
coordinador de la Fundación de Estudios Federales “Manuel García De Sena y Silva”.

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TABLAS Y CUADROS DEL TEXTO.


Tabla 1

Comisión sobre Comisión Comisión Comisión sobre Comisión sobre Comisión de


el Gobierno sobre Sobre Buen Gobernabilidad Global Gobernanza Gestión de los
Mundial Gobierno Gobierno Global Asuntos Públicos
Global Mundial Mundiales

Fuente: Elaboración propia.

Tabla 2
Dos orientaciones de la teoría de la gobernanza
“En primer término, actualmente se recurre a governance sobre todo para indicar un nuevo estilo de
gobierno, distinto del modelo del control jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación y
por la interacción entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo
público y lo privado. La governance como alternativa al control jerárquico ha sido estudiada en el plano de
la formación de las políticas en el ámbito nacional y sub-nacional (Kooiman, 1993; Rhodes 1997), en la
arena europea (Bulmer, 1994), así como en el ámbito de las relaciones internacionales (Rosenau e
Czempiel, 1992).”
“El segundo “nuevo” significado atribuido al concepto de governance es, por el contrario, más general y
posee un origen diferente. Governance indica aquí, una modalidad distinta de coordinación de las acciones
La Gobernanza entendida individuales, entendidas como formas primarias de construcción del orden social. Este uso del término
parece derivarse de la economía de los costos de transacción, y en particular del análisis del mercado y de
como
la jerarquía como forma alternativa de organización económica (Williamson 1979). La tipología de
Williamson se amplió rápidamente hasta incluir otras formas de orden social: el clan, las asociaciones y,
sobre todo, las redes (networks) (Hollingsworth y Lindberg 1985; Powell 1990).”
Fuente: Realización propia a partir del documento de Renate Mayntz.

Tabla 3

Primera conceptualización de gobernanza

Evolución de la teoría de la governance política


(1) Finales de los años sesenta: teorías prescriptivas de la planificación
(2) Años setenta: estudios empíricos sobre el desarrollo de las políticas (definición de la agenda, selección de los instrumentos, rol de la ley, contexto
organizativo)
(3) Finales de los años setenta / principio de los ochenta: implementación de las políticas

Segunda conceptualización de gobernanza


El paradigma de la governance y sus ampliaciones
Paradigma Fundamental: Elaboración de las políticas públicas (por parte del gobierno) e implementación de éstas (a cargo de las agencias públicas)
1ª extensión: Incluye la perspectiva bottom-up: estructura sectorial y comportamiento de los destinatarios.
2ª extensión: Incluye la formulación e implementación de las políticas en el interior de las redes públicas / privadas y en los sistema
sociales de autorregulación.
3ª extensión: Incluye el efecto de las políticas europeas en las estructuras sectoriales internas y en la hechura de políticas en el ámbito
nacional.
4ª extensión: Incluye el nivel europeo de formación de políticas.
5ª extensión: Incluye los procesos políticos de input sobre los niveles europeo y nacionales.

Fuente: Renate Mayntz

Tabla 4
Noción de Gobernanza Aproximación al criterio Actores involucrados Formas organizacionales
decisional
Paradigma original top-down (desde arriba hacia El sujeto de la dirección política Jerárquicas-piramidales
abajo) es él gobierno
Paradigma extendido Se abren mecanismos de Estado, el sector privado y el policy networks o en estructuras
coordinación horizontal y vertical llamado tercer sector neocorporativas. Apertura al
entre diferentes instancias para la (organizaciones sociales) autogobierno local o sectorial
toma de decisiones
Fuente: Realización propia a partir del documento de Renate Mayntz.

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