UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

ESPECIALIZAÇÃO EM DIREITO ADMINISTRATIVO

ANTONIO VICTOR BARBOSA FERREIRA

ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO BRASILEIRO:

A autonomia dos Municípios frente a dependência dos demais entes.

Natal – RN
2017
 ANTONIO VICTOR BARBOSA FERREIRA

ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO BRASILEIRO:

A autonomia dos Municípios frente a dependência dos demais entes.

Trabalho Monográfico apresentado

ao Programa de Pós-Graduação em
Direito Administrativo da
Universidade Federal do Rio Grande
do Norte, como requisito para a
obtenção do título de especialista em
Direito Administrativo.

Orientador (a): Prof. Samuel Max

Gabbay

Natal – RN
2017
Dedico este trabalho primeiramente a
Deus, o qual nos proporcionou a VIDA e
nos prestigiou com os mais sublimes
encantos da natureza e aos meus
maravilhosos pais.
 Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN.
Sistema de Bibliotecas - SISBI.
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do CCSA.

Ferreira, Antônio Victor Barbosa.

Organização administrativa do Estado Brasileiro: a autonomia dos municípios

frente a dependência dos demais entes / Antônio Victor Barbosa Ferreira. - 2017.

49f.: il.

Monografia (Especialização em Direito Administrativo) - Universidade Federal do

Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Programa de Pós-
Graduação em Direito. Natal, RN, 2017.

Orientador: Prof. Me. Samuel Max Gabbay.

1. Direito Administrativo - Monografia. 2. Federalismo – Monografia. 3. Autonomia

dos municípios - Monografia. 4. Organização administrativa - Monografia. I. Gabbay,
Samuel Max. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.
 AGRADECIMENTOS

Aos meus maravilhosos pais inigualáveis e surpreendentes pelo incentivo

e apoio incondicional. Agradeço também ao meu orientador Samuel Max
Gabbay que proporcionou hoje esse sentimento de dever cumprido, realização
e sucesso. Grato pela confiança e apoio ofertados ao longo do tempo, enfim, por
compreender e incentivar a concretização desse trabalho. Aos mestres que por
todo o decorrer do curso puderam compartilhar seus conhecimentos e nos
proporcionar o saber, fruto mais que valioso que podemos carregar para todo
sempre.
Agradeço a instituição e aos demais funcionários que permite a
funcionalidade de um ambiente de aprendizagem e por fim, aos colegas de sala
que também contribuíram para o bom desenvolvimento do curso.
“O conhecimento serve para encantar as
pessoas, não para humilhá-las”.

Mário Sergio Cortella.

 RESUMO

A Administração Pública, por meio da organização administrativa, tem o dever e

a responsabilidade de gerir a máquina pública, fomentando o bom convívio entre
os integrantes da Federação, sempre em busca de soluções e métodos
transformadores, no que diz respeito aos anseios e peculiaridades de cada
época, buscando incessantemente a satisfação do interesse público e a
sustentabilidade do sistema. Em virtude dessas necessidades, o Poder Público,
busca constantemente novas estratégias, métodos de organizar-se, podendo
adotar diversas formas. No Brasil foi adotado o sistema Federado, pautado em
premissas constitucionais de repartição de responsabilidades e autonomias.
Nessa esteira, embora seja o modelo utilizado pela maioria dos estados
modernos, o Brasil inova quando da promulgação da Constituição Federal de
1988 inclui os Município como parte integrante da Federação, modificando uma
das premissas básicas no modelo, o dualismo, dando lugar ao sistema “trino”,
composto pela União, Estados e Municípios. Em que pese o Federalismo ser,
atualmente, a forma de Estado que melhor se adequa as características
territoriais e sociais do Brasil, a sua inovação ao inserir os municípios como parte
integrante da Federação deu azo a um dos maiores problemas enfrentados nesta
seara, a autonomia conferida aos municípios em contraponto as suas
obrigações, resultando em uma infinidade de municipalidades incapazes de se
auto sustentar, dificultando, ainda mais, a busca pela sinergia/sustentabilidade
entre os entes, tudo em face da falta de estruturação legislativa necessária. A
partir da metodologia teórico descritiva e dialética buscou-se demonstrar, através
do exemplo do município de Viçosa/RN, a inviabilidade de muitas das
municipalidades brasileiras, que, em que pese serem detentoras de todas as
autonomias conferidas a um ente da federação, pelo menos formalmente, na
prática se mostram profundamente dependentes.

Palavras-chave: Federalismo. Município. Autonomia. Organização

Administrativa.
 ABSTRACT
The Public Administration, through administrative organization, has the duty and
responsibility to manage the public machinery, fostering good relations among
the members of the Federation, always in search of transformative solutions and
methods, with respect to the yearnings and peculiarities of each time, incessantly
seeking the satisfaction of the public interest and the sustainability of the system.
Due to these needs, the Public Power constantly seeks new strategies, methods
of organizing themselves, and can adopt different forms. In Brazil, the Federado
system was adopted, based on constitutional premises for the distribution of
responsibilities and autonomy. In this wake, although it is the model used by most
modern states, Brazil innovates when the 1988 Federal Constitution is enacted,
including the Municipality as an integral part of the Federation, modifying one of
the basic premises in the model, dualism, giving way to the " trino ", composed
by the Union, States and Municipalities. Although federalism is currently the form
of State that best fits the territorial and social characteristics of Brazil, its
innovation by inserting municipalities as an integral part of the Federation has
given rise to one of the greatest problems faced in this area, autonomy conferred
on municipalities in counterpoint to their obligations, resulting in a multitude of
municipalities unable to sustain themselves, making it even more difficult to
search for synergy / sustainability among the entities, all in the face of the lack of
necessary legislative structuring. Based on the descriptive and dialectical
theoretical methodology, it was tried to demonstrate, through the example of the
municipality of Viçosa / RN, the unfeasibility of many of the Brazilian
municipalities, which, although they hold all the autonomies conferred on a
federation entity, by the less formally, in practice they are deeply dependent.

Keywords: Federalism. County. Autonomy. Administrative Organization.

 SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ............................................................................................... 1
2. ORIGEM DO FEDERALISMO E OS MUNICÍPIOS NA ANTIGUIDADE ........ 3
2.1 EVOLUÇÃO DO ESTADO FEDERADO BRASILEIRO ............................. 6
2.2 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO BRASILEIRO E SUA
IMPORTÂNCIA PARA O DIREITO PÚBLICO ................................................. 8
3. O MUNICÍPIO COMO ENTE FEDERADO ................................................... 14
3.1 FEDERALISMO COOPERADO .............................................................. 15
3.2 CRIAÇÃO, INCORPORAÇÃO, FUSÃO, DESMEMBRAMENTO DOS
MUNICÍPIOS ................................................................................................ 18
3.3 ATRIBUIÇÕES DOS MUNICÍPIOS E ESTRUTURA MÍNIMA ................ 23
4. AUTONOMIA DO MUNICÍPIO BRASILEIRO ............................................. 26
4.1 MUNICIPALISMO ................................................................................... 27
4.2 INTERESSE PÚBLICO LOCAL .............................................................. 30
4.3 CONSEQUÊNCIAS DA “AUTONOMIA” CONFERIDA AOS MUNICÍPIOS
BRASILEIROS ............................................................................................. 34
4.4 INVIABILIDADE ECONÔMICO-FINANCEIRA DOS MUNICÍPIOS FACE A
SUA AUTONOMIA E A DEPENDÊNCIA DOS DEMAIS ENTES .................. 37
5. CONCLUSÃO ............................................................................................. 41
6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................ 43
 1

1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho tratará sobre o distinto federalismo Brasileiro o qual, em

pese, seguir o modelo estadunidense, formou-se por motivos contrários àquele, cuja
finalidade residiu em ganhar autonomia de um Governo Central já estabelecido desde
o período de Dom Pedro I e que se perpetuou a longo dos anos. Nessa esteira, com
a Constituição de 1988 toda a federação Brasileira foi recriada, no que tange a sua
estrutura, seus objetivos e seus fundamentos, revelando a peculiaridade inserta nessa
federação: a autonomia municipal, cuja viabilidade é questionada nos moldes atuais.
O capítulo inicial do presente trabalho permite adentrar ao conceito de
federalismo, atrelado à evolução do Estado Federado Brasileiro, ampliando o campo
de visão e compreensão acerca da temática que se demonstra de suma importância
para o deslinde dessa exposição. Analisar a relação entre organização administrativa
e o direito público, intimamente ligados pois confere o aparato organizacional
necessário à atuação do Estado, é premissa necessária para entender correlação
existente entre a problemática que abordamos neste trabalho, qual seja, a autonomia
dos municípios Brasileiros e o impacto nos demais entes.
Em consonância a tal conceito, no capítulo seguinte, une-se a compreensão do
Município como ente federado, com a consequente modificação nas relações com os
demais entes do Estado Brasileiro frente a adoção do modelo Cooperado de
Federação. Desta feita, passamos a analisar a sustentabilidade do modelo Brasileiro,
abordando mais intimamente os regramentos relacionados à Criação, incorporação,
fusão, desmembramento e organização interna dos Municípios.
Superado o estudo relacionado aos temas balizadores, responsáveis por
conferir o entendimento necessário ao tema principal do presente trabalho, no último
capítulo, passamos a abordar mais especificamente o impacto da inserção dos
Municípios como entes federados autônomos. Com o advento da Constituição Federal
do 1988 os Municípios são elevados ao status de ente federativo, com a consequente
tomada de novas características, dotadas de muitos benefícios e tantas outras
obrigações.
Tradicionalmente, o modelo Federado de Estado é caracterizado pela
dualidade, ou seja, há apenas o poder central – que representa os interesses gerais,
 2

e os estados – com a residual responsabilidade pelos assuntos de interesse local e

regional, ao inserir os municípios como entes dotados de autonomia, o Brasil inaugura
o Federalismo tricotômico.
Em que pese a alteração ser um reflexo dos anseios e do que parecia ser uma
mudança necessária, a legislação não acompanhou de forma satisfatória. A
deficiência normativa, somada a persecução de propensões estranhas ao interesse
público, deu azo a problemática que será discutida: a autonomia dos municípios
Brasileiros e os impactos sobre os demais entes.
Malgrada a tentativa, a elevação dos municípios ao status de ente federado,
ainda permanece amplamente discutida pela dialética doutrinária, o novo panorama
acarretou a criação desenfreada de novas municipalidades, fazendo surgir um grave
descompasso financeiro, na medida em que os novos entes passaram a ter
obrigações com as quais não poderiam arcar.
Dada a atual conjuntura, o futuro do “Federalismo Brasileiro” é incerto,
defendida pelos adeptos do municipalismo que atuam sob a bandeira de que os
municípios são necessários da forma como o são, ou seja, como entes, na medida em
comunicam-se diretamente com o cidadão e rebatida pela doutrina contrária,
evidenciando que a previsão constitucional foi apenas nominal, diante da ausência de
elementos intrínsecos ao modelo Federado, conforme se verá.
A metodologia empregada foi a teórico descritiva, com o estudo empírico do
município de Viçosa/RN, enriquecida com as mais variadas discussões acerca do
tema, seja positivamente ou negativamente quanto a inserção dos municípios como
entes autônomos nos moldes engendrados pela federação brasileira.
Objetiva-se com este trabalho analisar a autonomia conferida aos Municípios
na forma de Estado Federado adotado pelo Brasil e o seu impacto econômico-
financeiro frente aos demais entes, apresentando a evolução histórica do Estado
Federado Brasileiro, avaliando a deficiência normativa no que concerne a criação de
Municípios, para, por fim confirmar a inviabilidade do modelo atual e o que se espera
do futuro dos Municípios.
 3

2. ORIGEM DO FEDERALISMO E OS MUNICÍPIOS NA ANTIGUIDADE

O Estado pode ser organizado de diversas maneiras, sendo as mais comuns:

o Estado Unitário, onde o poder central é exercido diretamente sobre todo o território,
sem a participação de nenhum outro ente; a Confederação, cujo traço caraterístico é
a união de vários Estados soberanos sob a égide de um pacto, aqui não existe uma
constituição, tudo conforme leciona Raul Machado Horta 1, e o Estado Federal, que
será melhor abordado em momento específico.
A forma federativa de estado, de maneira simplificada, é constituída pelo
agrupamento de dois ou mais entes políticos dentro um mesmo território, sob a égide
de um ordenamento jurídico comum, uma constituição. O principal aspecto que norteia
a forma como os estados se organizam, relaciona-se com a maneira como o poder
político será distribuído e a consequente relação entre governo e povo.

Embora seja um termo dotado de certa complexidade para definir, o conceito

de Federalismo deriva do vocábulo Federação, que têm suas raízes axiológicas
relacionadas ao latim, especificamente com o termo foederatio, de foedus: “liga,
tratado, aliança”.

O conceito de federalismo permeia por diversos aspectos, de ordem cultural,

social, econômica e política, isso tudo sem olvidar do dever se assegurar a liberdade
e a segurança do homem, em contrapartida às obrigações e limitações intrínsecas ao
Estado, como bem observa André Elali2.

Adotado como sistema político por diversos estados soberanos modernos,

dentre eles o Brasil, o Federalismo, ao contrário do que se dissemina, remonta de
tempos muito mais antigos do que o singular ano de 17873, em que as treze colônias
britânicas, proclamam a sua independência, dando origem aos Estados Unidos da
América, embora o modelo atual guarde alguma relação com este.

1
HORTA, Raul Machado. Organização Constitucional do Federalismo. Revista de informação
legislativa, v. 22, n. 87, p. 5-22, jul./set. 1985 | Revista da faculdade de direito da Universidade Federal
de Minas Gerais, v. 30, n. 28/29, p. 9-32 de 1985/1986
2
ELALI, André. O Federalismo fiscal Brasileiro, p. 17. São Paulo: MP Editora, 200.
3
PACÍFICO, Andrea Pacheco. OS FEDERALISMOS BRASILEIRO E ESTADUNIDENSE NA
CONSTRUÇÃO DA DEMOCRACIA, Revista de Estudos Internacionais (REI), ISSN 2236-4811, Vol. 3
(1), 2012.
 4

Apesar de minoria, existem autores que baseiam os seus estudos,

relacionando o surgimento do federalismo à Grécia antiga, não nos moldes atuais, é
claro, e sim uma espécie de pontapé inicial, como Alexander Hamilton, James
Madison e John Jay4, autores do “The Federalist Papers”5, onde, embora sejam
contrários ao modelo em implementação nos EUA, citam o exemplo da Grécia antiga,
vejamos:

“AMONG the confederacies of antiquity, the most considerable was

that of the Grecian republics, associated under the Amphictyonic
council. From the best accounts transmitted of this celebrated
institution, it bore a very instructive analogy to the present
Confederation of the American States.”6

É bem verdade que o modelo fruto da independência dos Estados Unidos da

América tornou-se uma espécie de marco, um divisor de águas entre o que se
conhecia como Federalismo e o que se observou posteriormente, ocorre que a
Federação ora concebida não pode ser tomada como modelo a ser seguido à risca,
impossível de sofrer mutações, muito pelo contrário, afinal estamos falando sobre a
concepção de um modelo fruto das ideias, paixões e ideais próprios de um povo,
próprios de uma época, repleta de peculiaridades.

Dada a nova ordem, livre das amarras Britânicas, o Estado Federal da

América, aqui empregado como meio de estudo, precisava, além da liberdade, de
meios capazes de se manter livre, não só formalmente e sim de maneira prática, assim
era necessário que o estado se fizesse presente em todos os lugares, não de forma a
reprimir somente, mas também para regular e fomentar a nova ordem política.

O federalismo surge com o nobre objetivo de promover esta nova ordem, bem
como de controlar o poder político, pois, via de regra, não era saudável, nem viável,
do ponto de vista político-administrativo permanecer o poder centralizado, afinal,
invariavelmente aquele que detenha o poder abusará dele 7, ou seja, manter o poder

4
James Madison – fundador do então Partido Republicano; Alexander Hamilton - primeiro secretário
do Tesouro dos Estados Unidos; John Jay foi conselheiro de George Washington, presidente dos EUA,
em 1789, e também presidiu a Corte Suprema.
5 “The Federalist Papers”, coletânea de artigos escritos em favor da ratificação, pelos Estados
ConFederados, da Constituição Federalista dos EUA de 1788
6
Entre as confederações da antiguidade, a mais considerável era a das repúblicas gregas, associadas
sob o conselho anfitecnico. Um dos melhores relatos transmitidos desta célebre instituição, apresentou
uma analogia muito instrutiva com a atual Confederação dos Estados Americanos. (tradução livre)
7
Charles de Montesquieu, filósofo, político e escritor francês, baseando-se em John Locke e no filósofo
grego Aristóteles, criou a obra “O Espírito das Leis”, onde apresentando a teoria dos” Três Poderes”,
 5

centralizado diverge totalmente das necessidades do novo estado Americano, sendo,

inclusive, um contrassenso, afinal estamos abordando um período em que as ex-
colônias estão se desvencilhando dos seus colonizadores.

É bem verdade que o federalismo não é um modelo livre de problemas, no

entanto, em meio aos demais, apresenta significativos pontos positivos,
especialmente em estados de larga extensão territorial, como é o caso do Brasil e dos
EUA, onde a descentralização política é de extrema necessidade e atua buscando a
integração nacional, sendo este, inclusive, um dos parâmetros apontados por Kelsen8
como fator inerente a descentralização.

Tão intima é a relação entre descentralização política e federalismo que

alguns doutrinadores lecionam ambos como sinônimos, vejamos:

Estado Federal é, em verdade, forma de descentralização do poder,

de descentralização geográfica do poder do estado. Constitui técnica
de governo, mas presta obséquio, também, à liberdade, pois toda vez
que o poder centraliza-se num órgão ou numa pessoa tende a tornar-
se arbitrário. [...]. Se o Estado Federal constitui uma forma de
descentralização de poder, certo é, entretanto, que somente isto não
basta para caracterizá-lo.9

Em que pese a real necessidade de implementação do instituto da

descentralização, deve-se cuidar ainda do grau em que é aplicado, afinal, é natural
que em países de proporções continentais, como o Brasil, o povo possua certas
peculiaridades variando em função das regiões, da participação econômica e do grau
de necessidade do ente central, podendo ocasionar consequências desfavoráveis,
como a difusão de ideais separatistas, o que acabaria por desvirtuar a essência do
federalismo, qual seja: “a coexistência entre os entes, sob uma única ordem
soberana”10.

leciona: "É uma verdade eterna: qualquer pessoa que tenha o poder tende a abusar dele. Para que não
haja abuso, é preciso organizar as coisas de maneira que o poder seja contido pelo poder".
8
KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado, p. 298. São Paulo: Martins Fontes, 1990.
9
ELALI, 2005, p. 22 apud VELLOSO, Carlos Mário. Estado Federal e Estados Federados nas
Constituição de 1988: do equilíbrio federativo. BDA – Boletim de Direito Administrativo, 1993, p. 290-
310.
10
ELALI, André. O Federalismo fiscal Brasileiro, p. 17. São Paulo: MP Editora, 2000.
 6

Dada a enorme quantidade de variáveis que insurgem sobre o federalismo,

múltiplas são as formas como o modelo se concretiza, consequentemente tornando
cada vez mais complexo tratar sobre o tema.

Tecidos estes breves comentários acerca das origens do Federalismo, é

importante abordar um pouco do histórico da figura dos Municípios, objeto deste
estudo.

Assim como o Federalismo, o surgimento dos Municípios remonta da Roma

antiga, quando os conquistadores Romanos necessitaram desenvolver um sistema
que os permitisse manter um dos maiores impérios da antiguidade sob seu domínio,
explana Odair Rodrigues Alves11:

“Já os Municípios eram regiões habitadas por populações não

originárias de Roma, mas as comunidades passavam a gozar, com
algumas restrições, que aliás variam de município para município, da
condição de cidadania romana. Mas regiam-se por suas próprias leis
e podiam preservar suas instituições originais.”

Observa-se que a instituição dos munícios não se pautava apenas como

instrumento assecuratório do domínio Romano, conferia também certo grau de
autonomia, desde que agisse sob a égide de um governo central, não muito diferente
do modelo atual, conforme leciona Hely Lopes Meirelles 12, existindo, inclusive
diferentes espécies de Municípios conforme o grau de autonomia que detinham.

Conforme se vê destes sucintos comentários, os Municípios, deste o seu

surgimento, já guardavam certa autonomia diante dos entes centrais, característica
preservada durante o tempo e mantida até os dias atuais.

2.1 EVOLUÇÃO DO ESTADO FEDERADO BRASILEIRO

No Brasil, somente com a constituição de 1824, mais de trinta anos após o

surgimento da primeira constituição escrita do mundo moderno, a forma unitária de
estado foi adotada, embora ainda não se vislumbrasse o modelo federativo, que só foi

11
ALVES, Odair Rodrigues. O município: dos romanos a nova república, p 15. São Paulo, Companhia
Editora Nacional, 1986.
12
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, p. 33. 38. ed. São Paulo: Malheiros
 7

estabelecido posteriormente, com a promulgação da constituição de federal de 1891 13,

primeira constituição republicana, composta por um governo central e vinte estado
membros, no entanto, o modelo adotado ainda diferia daquele que se consagraria
como o federalismo dos dias atuais.

Foi somente com constituição de 1934 que o federalismo tomou ares

semelhantes ao modelo vigente atualmente14, ao instituir o modelo cooperado de
federalismo, objetivando uma melhor “convivência” entre os entes, buscando tornar
mais eficiente a atuação estatal por meio da colaboração entre União, Estados e
Municípios.

Embora a constituição de 1934 seja considerada um marco de extrema

importância na história do federalismo Brasileiro, esta carta perdurou por apenas três
anos, dando lugar a constituição de 1937, que segundo o professor Raul Machado
Horta15, trouxe um federalismo meramente nominal, uma vez que criou instrumentos
que conferiam ao chefe do executivo poderes verdadeiramente totalitários, como por
exemplo, a instituição de interventores nos Estados-membros.

O federalismo propriamente dito somente foi reestabelecido com o advento da

constituição de federal de 1946, devolvendo à união a competência exclusiva para
legislar sobre determinados assuntos e aos estados a competência para assuntos
residuais. Somente em 1946 os Municípios foram agraciados com ampla autonomia,
podendo inclusive eleger seus respectivos chefes do executivo, bem como se
organizar internamente.

Hely Lopes Meirelles16 leciona:

[...] ficou assegurada autonomia política, administrativa e financeira:

pela eleição do prefeito e dos vereadores (art. 28, I); pela
administração própria, no que concerne ao seu peculiar interesse e
especialmente a decretação e arrecadação dos tributos de sua
competência e à aplicação das suas rendas, bem como a organização

13
Sobre isso Hely Lopes Meirelles (2013, p. 40) afirma que: Durante os 40 anos em que vigorou a
Constituição de 1891 não houve autonomia municipal no Brasil. O hábito do centralismo, a opressão,
o coronelismo e incultura do povo transformaram os Municípios em feudos de políticos truculentos, que
mandavam e desmandavam nos ‘seus distritos’ de influência [...]. Os prefeitos eram eleitos ou
nomeados ao sabor do governo estadual [...]. As eleições eram de antemão preparadas, arranjadas,
falseadas ao desejo do coronel.
14
Art 7º: Compete privativamente aos Estados: I – decretar a Constituição e as leis por que se devam
reger, respeitados os seguintes princípios: [...] d) autonomia dos Municípios.
15
HORTA, Raul Machado. A autonomia do Estado-Membro no Direito Constitucional Brasileiro, p.201,
Belo Horizonte, Graf. Santa Maria, 1964.
16
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, p. 42. 38. ed. São Paulo: Malheiros
 8

dos serviços públicos locais (art. 28, II). Além das rendas exclusivas
do Município (art. 29), a Constituição de 1946 deu lhe participação em
alguns tributos arrecadados pelo Estado e pela União (arts. 15, §§ 2º
e 4º; 20; 21 e 29).

Aqui surgiu uma das principais críticas ao modelo federativo adotado pelo
Brasil, apelidado por diversos autores como “federalismo sui-generis”17, devido à
elevação dos Municípios ao status de ente federativo, até então incomum ao modelo
adotado em outros países, onde tradicionalmente era composto pela União e Estados
membros, o federalismo Brasileiro ficou conhecido como tríplice ou tricotômico18.

Não obstante as novas características implantadas pela polaca, apelido dado

à constituição de 1946 por ter sido influenciada pela constituição da Polônia, os seus
avanços foram mitigados pelas constituições de 1967 e 1969, criadas no ímpeto do
golpe militar, as quais trouxeram em seu bojo a baixa descentralização política, com
apenas dois entes Federados - a união e os estados - neste momento, o chefe do
poder executivo voltou a concentrar o poder, uma vez que a existência de Municípios
autônomos não eram de interesse dos militares.

Somente em 1988, com o advento da Carta Magna Cidadã, o federalismo

Brasileiro veste os moldes atuais, trazendo logo em seu primeiro artigo os Municípios
como parte integrante do estado Brasileiro, sendo lhes asseguradas as mesmas
autonomias, político, administrativo e financeira previstas à união e aos estados,
demonstrando a clara intenção da carta magna em enaltecer os Municípios, como
bem observa Maria Coeli Simões Pires19.

17
O termo de origem latina Sui generis significa, literalmente, "de seu próprio gênero", ou seja, "único
em seu gênero." Usa-se como adjetivo para indicar que algo é único, peculiar, incomum, descomunal,
particular, algo que não tem correspondência igual ou mesmo semelhante: uma atividade sui generis,
uma proposta sui generis, um comportamento sui generis.
18
JR, Dirley da Cunha, Curso de direito constitucional. 5ª ed. Salvador. Jus Podivum.
19
PIRES, Maria Colei Simões. Autonomia municipal no Estado Brasileiro. Revista de informação
legislativa, v. 36. abr./jun. 1999
 9

2.2 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO BRASILEIRO E SUA

IMPORTÂNCIA PARA O DIREITO PÚBLICO.

É indispensável para o desenvolvimento pleno do presente trabalho discorrer

sobre aspectos atinentes a organização administrativa, bem como sua implicação
para o ramo do Direito Público.

Primeiramente, faz mister a compreensão conceitual e funcional da

nomenclatura Direito Público. Celso Ribeiro Bastos 20, renomado jurista,
constitucionalista e tributarista Brasileiro, aduz que, direito público é: “Um conjunto de
normas e princípios que regem a atividade do Estado, a relação deste com o particular,
assim como o atuar recíproco dos cidadãos”.

Ou seja, trata-se de regramentos legais e principiológicos que visam propiciar

à Administração Pública – Estado - o aparato organizacional necessário para efetivar
sua atuação, seja por meios diretos ou indiretos, bem como gerir as condutas dos
indivíduos que interagem no meio social.

Diante disso, é possível constatar que o Direito Público é o ordenamento

jurídico em seu viés público e de caráter social, que estima pela soberania do Estado
e a ordem das relações entre a sociedade, cuja competência é o estabelecimento da
subordinação entre o público e o privado, bem como a defesa do interesse público,
que é soberano ao interesse privado.
O Direito Público se contrapõe, claramente ao direito privado, essa divisão
surgiu no Direito Romano com vistas a possibilitar a percepção das esferas de
atuações jurídicas existentes. Sendo assim, pode-se afirmar que as diferenças
atinentes a essa divisão, baseia-se na natureza dos interesses envolvidos, uma vez
que os interesses do Estado ou de particulares que vinculam—se a algum elemento
público são de interesse do Direito Público. Por outro lado, os interesses entre
particulares formam o objeto do Direito Privado.

De acordo com Sebastião Alves dos Reis21, ex-ministro do STJ – Superior

Tribunal de Justiça, o Direito Público difere do privado em vários aspectos, podendo-

20
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Administrativo, 5ª edição, São Paulo: Saraiva, 2001.
21
REIS, Sebastião Alves dos. Uma visão do Direito: Direito Público e Direito Privado. Revista de
Informação Legislativa - Brasília a. 35 n. 137 jan./mar. 1998
 10

se considerar múltiplos pontos, partindo de critérios mais gerais para outros mais
específicos.

O ex-ministro assinala que remonta do Império Romano o termo Direito

Público, quando Ulpiano22 definiu como Público o estudo do direito relacionado às
coisas públicas de Roma, atualmente comparável ao Estado moderno. Ainda,
segundo o autor, outros critérios servem de fundamento, como a finalidade da norma
– quando o destinatário é o estado - e a matéria - quando a norma é organizatória de
direito.

Não se pode olvidar que, o direito público se subdivide em interno, e externo,

tudo com vistas a atender de modo as necessidades do Estado, assim aponta
Francisco Mafra23.

Continua o autor ao delimitar que o Direito Público Interno disciplina os

interesses estatais e sociais. Suas normas encontram-se nos ramos do direito
constitucional, administrativo, processual, tributário, penal e eleitoral. O Direito Público
Externo, por sua vez, tem por objetivo, tratar das relações internacionais entre Estados
soberanos, mediante convenções e tratados que os chefes de estado firmam com
organizações internacionais, cujo ramo destinado para tanto é o Direito Internacional
Público.

Percebe-se, pela análise formulada que, o Direito Público fomenta o

funcionamento do Estado a fim de satisfazer o interesse público, mediante uma
organização interna capaz de coadunar teoria e prática organizacional.

Desta feita, é cogente a íntima relação entre organização administrativa e o

direito público, sendo àquela um recurso indispensável deste, ao conferir
instrumentalidade para que o Direito Público assegure o interesse público no exercício
da função administrativa.

Quanto à Organização Administrativa, ferramenta do Direito Público e do

ramos que o compõe, é preciso compreender, à princípio, que o vocábulo
“Organização”, como função administrativa, tem o condão completivo da função de
planejamento, uma vez que, para se atingir objetivos e metas, faz-se necessário uma

22
Eneu Domício Ulpiano, foi um jurista Romano. Sua obra influenciou fundamentalmente a evolução
dos direitos romano e bizantino.
23
Doutor em direito administrativo pela UFMG.
 11

estrutura interna preparada, de modo a ser capaz de implementar suas tarefas e

demonstrar eficiência na consecução dos meios imprescindíveis para o cumprimento
da missão primordial, qual seja, o interesse público.

Pode-se dizer que, a organização é inerente a uma gestão eficaz, sendo

indispensável, especialmente na gestão da Administração Pública, pois através dela
é possível visualizar o panorama geral organizacional, a quem se destina às
responsabilidades, as relações hierárquicas entre os diversos níveis da organização,
bem como exerce papel de ferramenta consultiva para a adoção de novas
estratégias24.

O processo organizacional não é fenômeno recente, pois advém de tempos

remotos, desde o período colonial, quando Dom João III, rei de Portugal à época,
implantou uma forma de administração territorial denominada capitanias hereditárias,
objetivando desenvolver economicamente a região e promover o desenvolvimento
populacional das capitanias, como aponta Tavares de Lyra25.

Ao longo dos anos o processo organizacional do Estado e, por conseguinte,

da Administração Pública passou por severas transformações, na medida em que o
Estado, como país soberano e detentor de estrutura própria e politicamente
organizada, sofria as mutações necessárias, a fim de, adequar-se aos anseios sociais.

Conforme dispõe Rafael Carvalho Rezende26, a Organização do Estado vem

se tornando temática cada vez mais complexa, haja vista a necessidade constante de
atendimento à interesses heterogêneos característicos de uma sociedade do risco e
pluralista. Complementa o autor que, a evolução social pressupõe o surgimento de
novos interesses, que são finalidades e deveres estatais, os quais devem ser por ele
concretizados, implicando reestruturação, bem como concepção de novos meios
administrativos.

Nesse diapasão, percebe-se que a organização administrativa representa

mecanismo instrumental para a promoção dos fins estatais, e esta vem se adaptando

24
BOTELHO. Louise de Lira Roedel e LAUXEN, Verner Augusto. A IMPORTÂNCIA DA
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL: UM ESTUDO DE CASO.
Revista Conexão UEPG. Ponta Grossa, volume 10 número2 - jul./nov. 2014.
25
LYRA, Tavares de. Organização Política e Administrativa do Brasil (Colônia, Império e República), p.
16, série 5ª, vol. 202. São Paulo. Companhia Editora Nacional, 1941.
26
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo, p. 63. 4ª ed. Rio de Janeiro.
GEN – Grupo Editorial Nacional, 2016.
 12

em prol de uma sociedade contemporânea e da aproximação entre Estado e

particulares.

Diante desse contexto, compreende-se que, a organização administrativa se

efetiva, tradicionalmente, mediante duas técnicas: a desconcentração e a
descentralização. Em linhas gerais, pode-se compreender que na desconcentração
há uma especialização de funções dentro da própria estrutura estatal, de modo a
resultar na distribuição interna de atividades dentro de uma mesma pessoa jurídica,
sem que implique na criação de uma nova.

A descentralização, por sua vez, tem o condão de transferir a atividade

administrativa para outra pessoa física ou jurídica, seja integrante ou não da
Administração Pública: descentralização de atividades para entidades da
Administração Indireta – Autarquias, Fundações Públicas, Sociedades de Economia
Mista e Empresas Públicas; e para particulares – concessionários e permissionários
de serviços públicos27.

Importa mencionar que, o período atual de evolução estatal constata que as

técnicas tradicionais de organização do Estado não condizem, precisamente, com a
complexidade e os instrumentos jurídicos hábeis a atender o interesse público. Nesse
sentido, Diogo Moreira Neto28 expõe que, as novas parcerias entre a sociedade civil,
sem fins lucrativos, e o Estado é um exemplo de descentralização social, que visa
atenuar a execução direta ou indireta de atividades de cunho social pelos entes
públicos, de modo a possibilitar sua concretização por meio de unidades
personalizadas.

Diante desse contexto, a organização administrativa vem, ao longo dos anos,

aperfeiçoando-se, de modo a suprir os constantes anseios individuais e sociais, ou
seja, o Estado, como uma sociedade essencialmente política, deve oferecer os
instrumentos adequados e efetivos ao alcance dos fins particulares. Simultaneamente,
é detentor, o Estado, de assegurar a mínima preservação da convivência pacífica e
harmônica como forma de manutenção da vida em sociedade, que indiretamente se

27
SOUTO, Marcus Juruena Villela. Principio da descentralização administrativa através da criação de
empresas estatais. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, v.87, 1992.
28
NETO, Diogo de Figueiredo Moreira. Quatro paradigmas do direito administrativo pós-moderno:
Legitimidade, Finalidade, Eficiência e Resultados. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 31.
 13

traduz como forma imprescindível para a efetivação dos próprios interesses

individuais.

Constata-se que o fim geral é o bem comum, cabendo ao administrador

público ou ao governante exprimir e ambicionar, através de sua gestão e suas
respectivas ações no plano fático, esse interesse público. Cita Gabriela Costa Xavier 29

A natureza da administração pública é a de um múnus público para

quem a exerce, isto é, a de um encargo de defesa, conservação e
aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade.

Assim sendo, é imposto ao administrador público a obrigação de cumprir

fidedignamente os ditames do Direito e da Moral administrativa que alberga a sua
atuação. O bem comum é justificativa única e plausível para a existência de todo o
poder estatal, cuja pretensão soberana é a realização de uma ordem social justa.

As peculiaridades de cada povo e território, são requisitos primordiais para a

consecução do bem comum, e devem ser pelo Estado observados. Todavia, em
virtude da constante transformação que envolve tanto o Estado quanto o interesse
público, os esforços atinentes a persecução do bem comum acompanham a evolução
da sociedade, de modo a se adequar aos anseios e às necessidades existentes em
cada época.

Nesse ínterim, é possível compreender que a conceituação e a análise da

organização administrativa atual, insere-se na importante percepção de todo o
processo evolutivo do Direito Público, posto que essa seara jurídica é uma realidade
de contornos históricos e culturais resultante de um dinâmico processo baseado no
passado e que, constitui supedâneo de referência para o ordenamento jurídico
presente e futuro. Assim, o Direito Público é detentor do manto organizacional do
Estado – organização administrativa – cujo valor primordial é a busca e efetivação
justa do bem comum.

29
XAVIER, Gabriela Costa. Novos rumos da administração pública eficiente: participação
administrativa, procedimentalização, consensualismo e as decisões colegiadas, p. 47, Revista TCEMG
abr.|maio|jun. 2014, apud MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo Brasileiro. 22. ed. São Paulo:
Malheiros, 1997. 733 p.
 14

3. O MUNICÍPIO COMO ENTE FEDERADO

Embora o modelo federalista conceba originariamente um modelo dual,

formado pela União e os Estados-membros, o Brasil inovou neste campo, inaugurando
o modelo tridimensional. Ocorre que esta inovação enfrenta alguns questionamentos
por parte da doutrina Brasileira, encontrando algumas nuances que nos levam a
divagar se o modelo federalista Brasileiro pode ser considerado como federalista de
fato.

Autores como José Afonso da Silva, lecionam, inclusive, que a inserção dos
Municípios como integrantes da indissolúvel Federação Brasileira foi um erro do
legislador, por ferir o modelo federalista dual, nas suas palavras: "o Município é um
componente da Federação, mas não entidade federativa"30, entretanto, esta corrente
é minoritária, sendo contraditada impetuosamente por autores como Hely Lopes
Meirelles31 e Paulo Bonavides, sob a bandeira de que a simples expressão positiva
do constituinte não pode ser entendida como mera abstração, passível de discussão,
vez que foi apresentada de forma cristalina e inseriu os Municípios como entes
federativos, vejamos:

“é peça essencialíssima da nossa atual Federação, que desde a

Constituição de 1946 erigiu o Município Brasileiro em entidade estatal
político administrativa de terceiro grau, integrante e necessária ao
nosso sistema federativo”.

As críticas mais ferrenhas ao modelo pautam-se, principalmente, em dois

aspectos: primeiro, a não participação na formação da vontade geral, pela falta de
representatividade dos Municípios no Senado, e, em segundo lugar a inexistência de
um Poder Judiciário próprio, ficando a cargo da Justiça estadual.

Sobre a ausência de tais “elementos”, coaduna com o entendimento de Hely

Lopes Meirelles, Luiz Alberto David Araújo e Vidal Serrano Nunes Júnior32, vejamos:

30
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 101. 23 ed. São Paulo. Malheiros,
2004.
31
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, p. 46. 38. ed. São Paulo. Malheiros.
32
ARAUJO, Luiz Alberto David, NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional, p.
297. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
 15

“Realmente o Município não tem tais característicos, mas

inegavelmente integra a Federação Brasileira. O Município integra a
ordem administrativa e política, tendo reconhecida sua autonomia,
como se verifica do art. 18 da Constituição Federal. Ademais a
autonomia municipal é tema prestigiado pelo Constituinte federal, que
a colocou entre os princípios sensíveis, de necessária obediência pelo
Constituinte decorrente (art. 34, VII, ‘c’) e cuja inobservância implica
em decretação de intervenção no respectivo Estado-membro. Assim
sendo, afigura-se-nos indisputável a natureza federativa dos
Municípios dentro dos parâmetros da Carta de 1988.”

Assim como na Roma antiga, os Municípios têm o seu papel na organização

da República Federativa do Brasil, detentores de autonomia política, administrativa e
financeira, este “terceiro ente” não deve ser deixado de lado ou até mesmo
interpretado como mero figurante ou um “erro do constituinte originário” como alguns
autores asseveram, dentre eles José Afonso da Silva33.

Com bem observa Wilson Francisco Domingues 34, da simples análise dos
dispositivos constitucionais pode-se extrair que não se tratou de um erro e sim da
vontade legítima em tornar os Municípios entes integrantes da República Federativa
do Brasil possuindo legitimidade para eleger seus representantes e legislar sobre sua
auto-organização, sobre assuntos de interesse local, bem como sobre todas as
demais competências previstas nos incs. I, II, III, IV, VIII e IX do art. 30 da Constituição
Federal de 1988.

Deixada de lado a corrente positiva da norma, há de se analisar a conjuntura

atual em que os Municípios estão inseridos. Não se refuta a sua legitimidade para
figurar entre os entes federativos, afinal a Constituição Federal de 1988 deixa isso
bem claro, e sim a sua capacidade em arcar com os ônus desta autonomia, o que se
observa são Municípios inaptos a enfrentar a sua realidade como de fato preconiza o
modelo federalista, figurando apenas como meros dependentes dos demais entes e
incapazes de se auto sustentar, nuance que será melhor abordado mais à frente.

33
SILVA, José Afonso da: Curso de direito constitucional positivo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
34
DOMINGUES, Wilson Francisco. A EVOLUÇÃO DOS MUNICÍPIOS NAS CONSTITUIÇÕES
BRASILEIRAS SOB A PERSPECTIVA DE SUA AUTONOMIA. XXIV CONGRESSO NACIONAL DO
CONPEDI - UFMG/FUMEC /DOM HELDER CÂMARA TEORIA E FILOSOFIA DO ESTADO. 2015.
 16

3.1 FEDERALISMO COOPERADO

Conforme já exposto, o modelo Cooperado de Federalismo, atualmente em

voga no Brasil, começou a se estruturar em 1934, fruto da influência da constituição
alemã de 1919, conhecida internacionalmente como Constituição de Weimar 35,
segundo Ronaldo Alencar dos Santos e Priscilla Lopes Andrade36 a carta magna
alemã foi a responsável por substituir o modelo federalista burocrático e individualista
por outro, atinente a proteção dos direitos e garantias individuais.

É neste momento, onde os Municípios começam a ganhar o “status” de ente

federativo de fato, imbuídos de competências até então próprias dos estados e do
ente central, matérias que antes eram tidas como de interesse nacional passaram a
ser de responsabilidade dos Municípios, mudança que, a princípio faz todo o sentido,
afinal eles são o elo, o ponto de ligação entre os cidadãos e o Estado, sob eles recaem
a grande parte dos encargos sociais mais vultosos.

Importante aqui citar o artigo 13 da Constituição Federal de 1934:

Art 13 - Os Municípios serão organizados de forma que lhes fique

assegurada a autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar
interesse; e especialmente:
I - a eletividade do Prefeito e dos Vereadores da Câmara Municipal,
podendo aquele ser eleito por esta;
II - a decretação dos seus impostos e taxas, a arrecadação e aplicação
das suas rendas;
III - A organização dos serviços de sua competência.

Apesar de ainda não serem inseridos como integrantes da República

Federativa do Brasil, pode-se considerar este como sendo um passo de extrema
importância para a sua ascensão.

35
A Constituição de Weimar representa o auge da crise do Estado Liberal do século XVIII e a ascensão
do Estado Social do século XX. Foi o marco do movimento constitucionalista que consagrou direitos
sociais, de segunda geração/dimensão (relativos às relações de produção e de trabalho, à educação,
à cultura, à previdência) e reorganizou o Estado em função da Sociedade e não mais do indivíduo.
36
SANTOS, Ronaldo Alencar dos e ANDRADE, Priscilla Lopes. A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO
FEDERALISMO BRASILEIRO: Uma análise histórico-sociológica a partir das Constituições Federais.
 17

Dadas a grandiosidade territorial do estado Brasileiro e, principalmente, as

grandes mudanças no cenário político econômico global37, o modelo cooperado de
federalismo surge como ferramenta hábil a mitigar eventuais disparidades e fomentar
o desenvolvimento em iguais proporções, no que for possível, de todos os entes.

Ocorre que, tal integração, embora pareça ter uma gênese compreensível e
consideravelmente eficaz, na prática não se mostra diligente, afinal, vê-se cada vez
mais acirradas as disparidades entre os entes, notadamente quanto aos Municípios,
conforme aponta Daury Cesar Fabriz38:

O modelo cooperativo, contudo, ainda carece do necessário

reconhecimento constitucional, seja por interesses de grupos que se
beneficiam com o controle dos focos de poder, ou mesmo pelas
conjunturas internacionais que, na história recente, tem favorecido a
concentração dos atos da vida pública na figura da União. A verdade
é que o cooperativismo federal ainda depende de arranjos e acordos
políticos, situação que pode favorecer amplamente alguns entes e
prejudicar gravemente outros, conforme as semelhanças ou
diferenças dos grupos e ideologias responsáveis pela gestão dos
poderes centrais, regionais e municipais.

Dando continuidade ao importante passo dado na direção da consolidação do

modelo cooperativo de Federação, a constituição de 1964 avançou ainda mais nesta
seara, como bem observam Ronaldo Alencar dos Santos e Priscilla Lopes Andrade 39

“[...] se diz que a Constituição de 1946 foi mola propulsora para a

mudança entre o federalismo dualista clássico e o cooperativo. Deu-
se maior importância ao desenvolvimento de áreas assoladas por
problemas socioeconômicos e ecológicos, nas quais sua resolução
ultrapassava a esfera de possibilidades financeiras do ente federativo
que fazia parte. É bem verdade que este sistema de incentivos
gerou, no futuro, áreas dependentes economicamente da receita
repassada pela União, fato este que acabou por violar a
autonomia dos Estados.” (grifei)

Aqui podemos identificar o prelúdio de um dos maiores problemas da

Federação Brasileira relacionada aos Municípios, objeto de estudo deste trabalho, a

37
GONDAR, Anelise Freitas Pereira. Limites e Possibilidades do Federalismo Cooperativo: Uma
Análise da Alemanha e do Brasil, p. 27. 2011. Dissertação de Mestrado. PUC/RJ, Rio de Janeiro, 2011.
38
Federalismo, municipalismo e direitos humanos. Revista do tribunal de contas DO ESTADO de minas
gerais outubro | novembro | dezembro 2010 | v. 77 — n. 4 — ano XXVIII.
39
SANTOS, Ronaldo Alencar dos e ANDRADE, Priscilla Lopes. A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO
FEDERALISMO BRASILEIRO: Uma análise histórico-sociológica a partir das Constituições Federais,
p. 19.
 18

dependência econômica destes entes. Apresentada com o nobre objetivo de fomentar

o desenvolvimento nacional, a descentralização “exacerbada”, foi o pontapé inicial de
um problema que permaneceria indefinidamente.

Acosta-se então a carta magna de 1988, aquela que seria responsável por
elevar, de uma vez por todas, os Municípios Brasileiros a condição de entes
integrantes da República Federativa do Brasil, bem como adotar o modelo cooperado
de Federação, ampliando exponencialmente as competências comuns e
concorrentes, a fim de fomentar a atuação conjunta dos entes.

Ocorre que a solução encontrada iria se revelar um problema mais à frente,

na visão de Luis Roberto Barroso40 “transportou-se, portanto, para estas áreas, ao
lado das promessas de solução de seus problemas, os males que afligem qualquer
forma de administração centralizada”, ou seja, muito embora o objetivo do constituinte
originário tenha sido criar um modelo que permitisse a integração nacional aliada à
cooperação entre os entes, não se pensou no impacto que tal “inovação” causaria.

Formalmente os Municípios foram elevados a condição de entes federativos,

no entanto, materialmente, de forma prática, detinham pouca ou nenhuma
sustentabilidade, incapazes de se manterem as próprias expensas.

3.2 CRIAÇÃO, INCORPORAÇÃO, FUSÃO, DESMEMBRAMENTO DOS

MUNICÍPIOS

Dada a nova ordem constitucional, fez-se necessário delinear critérios

objetivos para a criação, incorporação, fusão e desmembramento dos Municípios. A
constituição de federal de 1988 trouxe em seu artigo 18, §4º41 as normas para tanto,
sendo necessário:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa

do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de
Municípios preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural
do ambiente urbano, far-se-ão por lei estadual, obedecidos os

40
BARROSO, Luis Roberto. Direito Constitucional Brasileiro: o problema da Federação, p.47. Rio de
janeiro: Forense, 1982.
41
Redação original do artigo 18, §4º da CF/88.
 19

requisitos previstos em lei complementar estadual, e dependerão de

consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente
interessadas.

Ocorre que, como observam diversos autores e estudiosos do assunto, como

Cristina Thedim Brandt 42, tal procedimento era demasiadamente “simples”, uma vez
que, cada estado criava as suas leis de acordo com seus próprios critérios, sem
nenhum senso de conformidade nacional, sendo cogente a inserção de requisitos
mais rígidos, conforme vejamos:

“Uma mostra de que esse processo de emancipações requeria maior

ordenamento consubstanciou-se na Emenda à Constituição no 15, de
1996, que alterou o § 4o do art. 18 da Constituição, introduzindo mais
exigências para a criação, a incorporação, a fusão e o
desmembramento de Municípios.”43

Nesta esteira, foi editada a Emenda Constitucional nº 15 de 1996, que alterou

o § 4o do art. 18 da Constituição, passando a prever os seguintes requisitos: lei
estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, exigência de
consulta previa mediante plebiscito às populações dos Municípios envolvidos, após
divulgação dos estudos de viabilidade municipal, apresentados e publicados na forma
da lei.

Até o início dos anos 1990 o Brasil tinha cerca de 4.491 Municípios, já na
realização do censo de 2000, o número de Municípios foi de 5.507, em 2010 este
número aumentou em apenas 65 novos Municípios44, ou seja, após a emenda
constitucional nº 15/1996 nota-se um claro decréscimo na criação de novos
Municípios, fruto das novas exigências.

Da leitura dos dados estatísticos em conjunto com a doutrina e demais fontes,

nota-se que o principal objetivo da emenda constitucional em comento foi de
simplesmente conter a criação desenfreada de novos Municípios sem o mínimo de

42
Cristina Thedim Brandt é Bacharel em Economia pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de
Janeiro (PUC-RJ) e Mestre em Economia pela London School of Economics and Political Science (LSE,
Londres, Inglaterra). É Consultora Legislativa do Senado Federal na área de.
43
Economia - A criação de Municípios após a Constituição de 1988 - O impacto sobre a repartição do
FPM e a Emenda Constitucional no 15, de 1996. Brasília a. 47 n. 187 jul./set. 2010.
44
FONTE: IBGE, Censo demográfico 1950/2010.
 20

critérios objetivos de viabilidade, seja financeira ou até mesmo social, com um único
objetivo, o eleitoreiro.

Dado o “freio” imposto pelos novos requisitos trazidos pela Emenda

Constitucional, o STF – Supremo Tribunal Federal, passou a receber demandas
questionando acerca da constitucionalidade da emenda sob o pretexto de violação a
cláusula pétrea da forma federativa de estado, dentre as quais comenta-se abaixo.

Demandas que se mostraram infundadas, conforme se verifica da análise do

voto do Ministro Gilmar Mendes no julgamento da ADI45 nº 2.395, vejamos:

[...] o legislador constituinte, após quase uma década de pratica

constitucional, houve por bem adotar novas condições para a criação
de Municípios, com o objetivo de permitir um adequado
desenvolvimento constitucional. Não se cuida, na espécie, de obstar
a criação de novas entidades municipais, mas de fixar normas
básicas de organização e procedimento, que levam em conta o
delicado papel institucional e administrativo desempenhado
pelos Municípios na cena federativa. (Grifei)

A referida ADI, impetrada pela Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul,

teve como escopo declarar inconstitucional a emenda constitucional nº 15/1996,
responsável por modificar o parágrafo 4º, do artigo 18, da Constituição Federal, que
dispõe sobre a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios,
incluindo requisitos mais gravosos, como a edição de lei estadual, em período
determinado por lei complementar federal, a necessidade de estudos de viabilidade,
e ainda indigência de consulta prévia às populações dos Municípios envolvidos, por
meio de plebiscito.

A demanda trazia como fundamentação ao seu pedido a justificativa de que a

edição da EC violou o princípio federativo, insculpido no inciso I, do parágrafo 4º, do
artigo 60, da Constituição Federal, cláusula pétrea. Ocorre que, conforme restou
evidenciado no julgamento do caso, bem como da leitura da citação supra, o objetivo
da emenda foi o de tão somente adequar a realidade sobre a criação, a incorporação,
a fusão e o desmembramento de Municípios, que, inclusive deveria ter ocorrido há
mais tempo.

45
ADI – Ação Direta de Inconstitucionalidade.
 21

Contudo, como bem sabemos, mesmo assim foram criados novos entes
municipais por meio de leis estaduais, sendo, invariavelmente, reconhecida a sua
inconstitucionalidade pelo STF no ano de 2000, todavia, em que pese o
reconhecimento, não houve a prolação de sua declaração, em prol da razoabilidade,
sopesando assim os impactos decorrentes da decisão, nessa esteira é importante
citar os argumentos utilizados pelo então ministro Eros Grau46, vejamos:

Ocorre que o Município foi efetivamente criado, assumindo existência

de fato como ente federativo dotado de autonomia. Como tal existe.
Há mais de seis anos. Por isso esta Corte não pode limitar-se à prática
de um mero exercício de subsunção. Cumpre considerarmos
prudentemente a circunstância de estarmos diante de uma situação
de exceção e as conseqüências perniciosas que adviriam de eventual
declaração de inconstitucionalidade da lei estadual. O Município ---
permito-me repeti-lo --- o Município foi efetivamente criado, assumindo
existência de fato. No seu território foram exercidos atos próprios ao
ente federativo dotado de autonomia.

Observe-se que o Egrégio Tribunal, muito embora pudesse fazê-lo, em um

exame concreto do caso, decidiu por não “extinguir” aquele município dada a realidade
fática do caso, principalmente porque diversas municipalidades já estavam
efetivamente “instaladas” e desempenhado suas funções, tornar sem efeito estes
entes traria mais malefícios do que benefícios, principalmente para as suas
populações, no entanto, neste mesmo julgado fez referência a importância da
regulamentação da situação, nas palavras do próprio Eros Grau:

Por certo que a afirmação da improcedência da ADI não servirá de

estímulo à criação de novos Municípios, indiscriminadamente. Antes,
pelo contrário, há de expressar como que um apelo ao Poder
Legislativo, no sentido de que supra a omissão constitucional que vem
sendo reiteradamente consumada.

Posteriormente, no julgamento da ADI 3682/MT em 2007, o STF formalizou a

mora do legislativo em produzir a norma faltosa proferindo decisão fixando prazo de
dois anos para regularização da situação, sem, entretanto, se pronunciar pela
nulidade dos atos de criação dos Municípios. O Congresso Nacional, contudo,
permaneceu inerte.

46
No julgamento da AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.240-7, que pleiteou a
declaração de inconstitucionalidade da Lei n. 7.619, de 30 de março de 2000, do Estado da Bahia, que
criou o município de Luís Eduardo Magalhães.
 22

Em conjunto com esta decisão, fora protocolada ação direta de

inconstitucionalidade por omissão do Congresso Nacional em editar lei responsável
por regularizar a situação, no entanto, mais uma vez a situação não obteve resolução,
sendo fixado pelo STF um novo prazo de 18 meses para que o Senado Federal
pudesse editar a referida lei.

Escoado o prazo, o Senado permaneceu inerte, assim, diante da situação já

insustentável, foi editada nova Emenda Constitucional (nº 57/2008) cujo objetivo foi
acrescentar o artigo nº 96 ao ADCT – Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, responsável por convalidar os atos de criação, fusão, incorporação e
desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de
2006.

Embora a EC tenha resolvido momentaneamente a problemática, não foi

capaz de pôr fim a celeuma, pois novos Municípios continuaram a ser criados,
segundo dados da Confederação Nacional dos Municípios47 no período de 1996-2006
“surgiram” nada menos de 314 novas municipalidades, afrontando diretamente a
Emenda Constitucional nº 15/1966, somente os estados do Acre, do Amazonas, do
Ceará e de Sergipe permaneceram intactos.

Já em 2013 o Congresso Nacional finalmente aprovou projeto de lei versando

sobre a regulamentação para a criação, incorporação, fusão e desmembramento de
Municípios, no entanto, mais uma vez sem êxito, pois o projeto foi vetado pela
presidente da república, à época, Dilma Rousseff. Novamente, em 2015 o texto foi
aprovado pelo Senado e seguiu para a Câmara dos deputados, ainda sem resultado.

Muito se fala dos problemas inerentes a criação de novos Municípios, de fato,

ali está a gênese de tudo, no entanto, pouco se discute acerca das possibilidades de
modificação deste quadro. Para João Carlos Magalhães48, o processo de fusão dos
Municípios, por exemplo, previsto constitucionalmente é plenamente possível,
inclusive, sendo capaz de mitigar a situação de penúria em que sobrevivem as muitas
municipalidades Brasileiras, praticamente nunca foi implementado.

47
AS EMANCIPAÇÕES DE MUNICÍPIOS NO PERÍODO DE 1996 A 2006 - Estudos Técnicos CNM –
Volume 1.
48
MAGALHÃES, João Carlos. Dinâmica dos Municípios: EMANCIPAÇÃO POLÍTICO-
ADMINISTRATIVA DE MUNICÍPIOS NO BRASIL. p. 21, Brasília, Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada – ipea 2007.
 23

O processo de fusão de Municípios é uma necessidade que cedo ou tarde

deverá ser posta em prática no Brasil, sob pena de decretar-se a falência do modelo
atual. Diversos países que adotam o federalismo como forma de estado já passaram
por processos de fusão de seus “entes”, principalmente em momentos de grandes
crises econômicas, neste sentido aponta Gabriel de Almeida Fernandes49:

[...]o número de Municípios de vários países decorrentes das reformas

territoriais verificadas na Europa no período 1950-1992. Neste
período, países como a Bélgica, França, Alemanha e Suécia
reduziram significativamente o número de Municípios, nalguns
casos em mais de dois mil. Sublinhe-se que, o número de
Municípios foi reduzido em mais de 60%, caso da Bélgica,
Dinamarca, Alemanha, Suécia e Reino Unido. (grifei)

Assim, fica claro a problemática em que estão inseridos os Municípios, até

hoje sem lei complementar que regularize a celeuma, gerando, cada vez mais
insegurança ao modelo federativo Brasileiro, onde, embora se vislumbre
possibilidades de modificação do cenário, qualquer avanço é sumariamente vetado,
fruto da ingerência política dos defensores de um sistema arcaico apegado a tradições
sem sentido.

3.3 ATRIBUIÇÕES DOS MUNICÍPIOS E ESTRUTURA MÍNIMA

Com a inserção expressa dos Municípios como integrantes da Federação

Brasileira, é patente analisar quais são as atribuições que estes entes passaram a ter.
A constituição federal trata expressamente quais são, quando dispõe em quais
assuntos estes entes estão aptos a legislar, quais sejam:

“Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como
aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar
contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação
estadual;

49 FERNANDES, Gabriel de Almeida. A REORGANIZAÇÃO DO PODER LOCAL E O IMPACTO DA

FUSÃO DE MUNICÍPIOS O CASO DE AVEIRO E ÍLHAVO. Porto, Portugal – 2016.
 24

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou

permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de
transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do
Estado, programas de educação infantil e de ensino
fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de
2006)
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do
Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local,
observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.”

O artigo supracitado trata expressamente em quais assuntos os Municípios

estão aptos a legislar, ainda que existam outras searas conferidas de forma indireta,
estas, no entanto, não gozam da supremacia ante as normas federais e estaduais,
devendo ser interpretadas em conjunto, sob pena de inconstitucionalidade,
diferentemente das competências exclusivas dos Municípios, que podem, em
determinado caso, superar estas normas.

Conforme o atributo da autoadministração, o município detém autonomia para

estruturar-se por meio de lei, instituindo secretarias e demais órgãos, bem como
distribuindo as atribuições entre eles.

Para que possam funcionar e atender ao mínimo exigido pela Constituição

Federal, os Municípios devem ter, ao menos, um prefeito, um vice-prefeito, secretários
municipais e nove vereadores, isso sem falar em eventuais autarquias, fundações
públicas e empresas estatais, conforme o artigo 29, IV, da Constituição Federal, cuja
redação foi dada pela Emenda Constitucional nº 58/09.

No município do Natal, por exemplo, a organização administrativa e a

estrutura básica da administração foi regulamentada por meio da Lei Complementar
nº 141 de 28 de agosto de 2014.

Ocorre que, a maioria dos Municípios Brasileiros caracterizam-se por

pequenas áreas e com parca população, tais Municípios, não conseguem se manter
apenas com a sua receita interna, ora, estamos falando apenas em estrutura mínima,
 25

sem contar com servidores para os serviços básicos de saúde, educação, transporte
e segurança, nada mais do que obrigações previstas constitucionalmente.

O modelo federativo adotado pelo Brasil que tratou de incluir os Municípios

em pé de igualdade com a união e os estados é, no mínimo, passível de
questionamento. O Brasil é um país de dimensões continentais, rico em diversidade
cultural e ambiental, muitos Municípios simplesmente não conseguem sequer pagar a
sua folha de funcionários, isso contando com ajuda da união por meio FPM – Fundo
de Participação dos Municípios, que será tratado mais à frente.

As exigências tratadas anteriormente com relação a implantação de normas

mais objetivas para a criação de novos Municípios espelham bem esta problemática,
tanto que o número de novos Municípios criados caiu drasticamente após a sua
implantação, no entanto, este foi apenas um passo na direção de uma reorganização
político-administrativa, que está longe de ser resolvida.
 26

4. AUTONOMIA DO MUNICÍPIO BRASILEIRO

De forma simplificada a autonomia dos Municípios Brasileiros resumem-se

em: Auto-organização, Autolegislação, Autogoverno e Autoadministração, tudo
tratado expressamente em texto constitucional.

A auto-organização é tratada pela constituição no artigo 29, ao determinar que

os Municípios serão regidos por lei orgânica, devendo ser aprovada por quórum
especifico. A lei orgânica pode ser conceituada como sendo uma espécie de estatuto
constitucional, responsável por estruturar o ente municipal, assim como a constituição
federal o faz com a União, entendimento já pacificado pelo Supremo Tribunal Federal
ao julgar a ADI 980/DF que equiparou as leis orgânicas à Constituição Federal,
vejamos50:

"A Lei Orgânica do Distrito Federal constitui instrumento normativo

primário destinado a regular, de modo subordinante - e com inegável
primazia sobre o ordenamento positivo distrital - a vida jurídico-
administrativa e políticoinstitucional dessa entidade integrante da
Federação Brasileira. Este ato representa, dentro do sistema positivo,
o momento inaugural e fundante da ordem jurídica vigente no âmbito
do Distrito Federal. Em uma palavra: A Lei Orgânica equivale, em
força, autoridade e eficácia jurídicas, a um verdadeiro estatuto
constitucional, essencialmente equiparável às Constituições
promulgadas pelos Estados-membros" (grifei).

Já a Auto legislação assegura aos Municípios legislar (artigo 32, § 1º, CF)
sobre temas específicos ou, na ausência de determinação em contrário, em matéria
residual, conforme disposto anteriormente no tópico das atribuições e estrutura
mínima dos Municípios. Em terceiro lugar o autogoverno (artigo 32, § 2º, CF) que nada
mais é senão a capacidade de eleger prefeito, vice e vereadores.

Neste ponto a doutrina diverge quanto a aceitação do município como ente

Federado, trazendo à tona peculiaridades inerentes ao modelo que não estão
presentes no Brasil, como a falta de representatividade municipal na vontade federal,
ausência de poder judiciário, bem como a impossibilidade de demandar diretamente
ao STF, conforme disposto anteriormente este é o entendimento preconizado por José
Afonso da Silva, ferrenho crítico dos Municípios Brasileiros, vejamos:

50
Ministro Celso de Mello, quando do seu voto na ADI 980-DF.
 27

Essa é uma tese equivocada, que parte de premissas que não podem
levar à conclusão pretendida. Não é porque uma entidade territorial
tenha autonomia político-constitucional que necessariamente
integre o conceito de entidade federativa. Nem o Município é
essencial ao conceito de Federação Brasileira. Não existe
Federação de Municípios. Existe Federação de Estados. Estes é
que são essenciais ao conceito de qualquer Federação. 51

Em contrapartida, a doutrina contrária assevera que embora o modelo

Brasileiro se dissocie do federalismo dual clássico, tal argumento não é válido ao
ponto de se excluir os Municípios como parte integrante da Federação, uma vez que,
trata-se apenas de um modelo que não precisa ser seguido à risca, passível de sofrer
adaptações, como bem observa Pontes de Miranda52 ”[...] fujamos à busca no Direito
norteamericano e argentino, porque a concepção Brasileira de autonomia municipal é
diferente.”

Assim como assevera Hely Lopes Meirelles53, entendo ser acertada a

configuração do município como ente integrante do estado Federado Brasileiro, uma
vez que, ao se analisar o histórico, em diversos momentos os Municípios já
esboçavam característica de autonomia, que apenas foram confirmadas pela
constituição federal de 1988, o que se discute nesta monografia é a forma como esta
autonomia está configurada, bem como a sua aplicação sem o mínimo possível de
auto sustentação e a oneração dos demais entes a fim de assegurar a subsistência
dos Municípios.

Por último temos a capacidade de autoadministração que confere aos

Municípios a liberdade para gerir a máquina pública naquilo que lhe compete, como
por exemplo os assuntos de interesse predominantemente local, ponto que será
melhor discutido em tópico especifico.

51
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2007,
p. 474-475.
52
MIRANDA, Pontes de. Comentários à Constituição de 1967 com a emenda nº1. T. II, São Paulo:
Revista dos Tribunais, 1973. p. 345
53
MEIRELELES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 2008, p. 47
 28

4.1 MUNICIPALISMO

O termo “municipalismo” pode ser definido, basicamente, como um

movimento social imbuído em exaltar, defender e fomentar a figura dos Municípios,
no Brasil, este “movimento” não é novo, estando presente no Brasil muito antes de
atingir o seu ápice, a promulgação da constituição federal de 1988, que conforme
fartamente conhecido e demonstrado ao longo desta explanação, elevou os
Municípios ao status de ente federativo, entendimento que encontra apoio conforme
Daury Cesar Fabriz54:

Estudando o papel do Município no sistema federativo Brasileiro,

Michel Saad pesquisou o processo de formação da consciência
municipalista, concluindo que ela nasceu de forma natural, pois
que favorecida pela formatação administrativa empregada por
Portugal no então Brasil Colônia. Neste sentido, a consciência
municipalista Brasileira foi se desenvolvendo quase que de forma
natural, haja vista que num país com as dimensões territoriais do
Brasil, a centralização do poder dificultaria o próprio desenvolvimento
econômico e social, isso sem falar nos problemas que decorreriam da
difusa prestação dos serviços públicos. Isto é, a própria estrutura
colonial instalada pela metrópole portuguesa no Brasil, fundada no
sistema de capitanias hereditárias, estimulava a descentralização de
atribuições, necessárias a ensejar um desenvolvimento irradiado por
todo o território, seja pela dimensão continental da colônia, seja pela
maior racionalização do modelo exploratório aqui implantado. (SAAD,
Michel. O Município na Federação Brasileira. Revista Doutrinária. Rio
de Janeiro, ano IV, n. 4, p. 101, 2001). (grifei)

Desde que se tem notícias de tal movimento, foram criadas dezenas de

associações defensoras do municipalismo, como o Instituto Brasileiro de
Administração Municipal (IBAM), a ConFederação Nacional de Municípios (CNM), a
Frente Nacional de Prefeitos (FNP) e a mais antiga delas ainda em funcionamento, a
Associação Brasileira de Municípios (ABM), criada em 1946, inclusive com sede na
capital Federal.

A uma primeira análise tal idealismo parece ter, de fato, sustentabilidade,

afinal, os seus defensores buscam nada mais que satisfazer os interesses da
municipalidade, ocorre que, na realidade, tal benesse não parece ser de todo nobre,

54
Federalismo, municipalismo e direitos humanos. Revista do tribunal de contas DO ESTADO de minas
gerais outubro | novembro | dezembro 2010 | v. 77 — n. 4 — ano XXVIII.
 29

tendo em vista a situação de penúria sem fim em que vivem a maioria dos Municípios
Brasileiros.

Assim como é antigo o movimento municipalista, também o são aqueles que

se contrapõe ao conceito, Victor Nunes Leal55, um dos maiores algozes ao devaneio
municipalista, embora tenha produzido suas obras há muitos anos, se mostra
supreendentemente atual, vejamos:

[...] o chefe municipal, depois de haver construído, herdado ou

consolidado a liderança, já se tornou um absenteísta. Só volta ao
feudo político de tempos em tempos, para descansar, visitar pessoas
da família ou, mais frequentemente, para fins partidários. A fortuna
política já o terá levado para uma deputação estadual ou federal, uma
pasta de secretário, uma posição administrativa de relevo, ou mesmo
um emprego rendoso na capital do Estado ou da República.

Guardadas as devidas proporções, é exatamente o que acontece atualmente

nos Municípios Brasileiros, principalmente aqueles localizados no Nordeste do país,
onde a presença do chamado “coronelismo” ainda se faz presente, avança Victor
Nunes Leal:

Qualquer que seja, entretanto, o chefe municipal, o elemento primário

desse tipo de liderança é o“coronel”, que comanda
discricionariamente um lote considerável de votos de cabresto. A força
eleitoral empresta-lhe prestígio político, natural coroamento de sua
privilegiada situação econômica e social de dono de terras. Dentro da
esfera própria de infuência, o“coronel”como que resume em sua
pessoa, sem substituí-las, importantes instituições sociais. Exerce, por
exemplo, uma ampla jurisdição sobre seus dependentes, compondo
rixas e desavenças e proferindo, às vezes, verdadeiros arbitramentos,
que os interessados respeitam.

É fato que a descentralização política foi um processo pelo qual o Brasil e

outros países56 precisaram se submeter, isso não se refuta, o que aqui se discute é a
forma como se deu tal processo, afinal, este é um processo natural e que se bem
executado mitiga diversos problemas que hoje observamos no Brasil.

55
LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, Enxada e Voto. São Paulo: Alfa Ômega, 1976.
56
“[...] merece destaque que em alguns países programas bem conduzidos de descentralização têm
auxiliado na manutenção de políticas macroeconômicas estáveis dados os ganhos de responsabilidade
e de eficiência na gestão dos recursos que pode ser alcançada nestas experiências. Não se pode dizer
que países como a Suíça e Canadá tenham graves problemas macroeconômicos em função de sua
elevada descentralização.” Amaury Ptrick Gremaud e Rudinei Toneto Jr.
 30

Defender o municipalismo, nos moldes atuais, é acobertar, coadunar com

ideais retrógrados, apegados a tradições sem sentido que teimam em perpetuar
condutas contrárias ao estado democrático de direito e os ideais republicanos. De um
lado os municipalistas, defensores ferrenhos dos seus “lotes”, passando de pai para
filho a titularidade do seu patrimônio, de outro a sociedade que, que desde sempre
assiste a tudo “bestializado” 57.

4.2 INTERESSE PÚBLICO LOCAL

Definir interesse público local não é uma tarefa simples, embora pareça. Em
linhas gerais o vocábulo “local” remete a localidade, da terra, no entanto, ainda assim
parece um tanto vago, como bem observa Vladimir da Rocha França 58:

Enquanto conceito jurídico fluido, o conceito de interesse local se

apresenta muito vago, fato que permite o acolhimento dos mais
diversos interesses e serviços públicos. Contudo, sua ambiguidade
deve ser reduzida ao máximo possível por meio de uma interpretação
sistemática, que leve em consideração as dimensões axiológica, fática
e normativa do sistema do Direito Positivo.

A constituição federal de 1988 ao delimitar a competência dos Municípios

Brasileiros59 o fez de forma direta, apenas utilizando-se do termo “interesse local”,
sem dar maiores explicações. Ocorre que o termo “local” facilmente pode ser
empregado de forma mais ampla, erroneamente, o que acabaria por trazer um
problema, a possível invasão nas competências dos demais entes.

Visando evitar tais acontecimentos, a doutrina tem discutido desde então

formas de definir e entender um conceito tão amplo, neste sentido avança Vladimir
sobre o assunto:

Para fins de competência constitucional, o interesse local consiste no

interesse público local, aquele que diz predominantemente respeito
aos indivíduos que residem nos limites do Município ou que neles têm
negócios jurídicos, enquanto sujeitos à ordem jurídica municipal. A

57
Parafraseando Aristides da Silveira Lobo,
jurista, político e jornalista republicano e abolicionista Brasileiro, ao tempo do Império.
58
FRANÇA, Vladimir da Rocha. Notas sobre o conceito de interesse local no Federalismo Brasileiro.
Direito do Estado. Ano 2016.
59
CF/88: Art. 30. Compete aos Municípios: I – Legislar sobre assuntos de interesse local;
 31

classificação do serviço público como de interesse local deve seguir

naturalmente esse parâmetro.60
Em rigor, o interesse público local constitucionalmente determinado,
cuja densificação legislativa e concretização administrativa pressupõe
predominantemente a atuação do Poder Público do Município.

Tecidos estes comentários, aproxima-se do entendimento preconizado pelo

constituinte originário ao fazer esta delimitação. O fato é que a constituição federal de
1988 precisou traçar fronteiras, delimitando o campo de atuação dos entes que
compõem a Federação, dentre eles o recém-chegado: “Município”.

Embora tenhamos agora uma noção mais apurada do que seria o interesse
local, ainda assim o assunto demonstra-se revestido de possíveis entraves, como se
observa da análise da ADI 2.077/Bahia, onde se discutiu o conceito de interesse local
atrelado meramente ao espaço físico do município, ferido por norma emanada pelo
Estado e posteriormente declarada, inconstitucional.

Discutiu-se acerca da constitucionalidade de determinado trecho de

dispositivo legal versando sobre o serviço de saneamento básico onde se lia: "cuja
execução tenha início e conclusão no seu limite territorial, e que seja realizado...,
exclusivamente, com seus recursos naturais"61

O relator do processo, Ministro Ilmar Galvão em fundamentação ao seu voto,

seguido em unanimidade pelos demais componentes do egrégio tribunal, asseverou:

Sendo assim, é fora de dúvida que os referidos dispositivos, por

limitadores do conceito de interesse local e, conseqüentemente, da
competência do Município, se revelam ofensivos ao princípio da
autonomia municipal.

Não poderia ser diferente, a norma estadual invadiu diretamente a

competência constitucionalmente conferida aos Municípios ao delimitar a sua atuação
puramente a um critério territorial, não esqueçamos que vivemos um federalismo

60
Em consonância com Hely Lopes Meirelles que explica: "o interesse local se caracteriza pela
predominância e não pela exclusividade do interesse para o município, em relação ao do Estado e da
União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e
nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância." MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
administrativo Brasileiro. p. 121.
61
Ação ajuizada pelo PT – Partiddo dos Trabalhadores argüindo a inconstitucionalidade do inciso V do
art. 59; do art. 228; e § 1o, do art. 230; e do inciso VI do art. 238, todos da Constituição do Estado da
Bahia, com a redação que lhes deu a Emenda Constitucional n º 7, de 19 de janeiro de 1999.
 32

pautado na cooperação, onde os entes cada vez mais utilizam-se de instrumentos

integralizadores.

Inclusive, cada vez mais se observa o processo de criação de Regiões

Metropolitanas, de competência dos Estados62, que nada mais é do que na prática, o
exercício da cooperação entre as municipalidades numa tentativa de assegurar os
seus interesses, neste sentido José Afonso da Silva instrui63:

Agora a Constituição atribui aos Estados a competência para,

mediante lei complementar estadual, instituí-las, com agrupamentos
de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o
planejamento e a execução de funções públicas de interesse
comum. Foi mais adiante a Constituição, pois reconheceu igualmente
competência aos Estados, para, do mesmo modo e para os mesmos
fins, instituir aglomerações urbanas e microrregiões. Região
Metropolitana constitui-se de um conjunto de Municípios cujas sedes
se unem com certa continuidade urbana em torno de um Município-
polo. Microrregiões formam-se de grupos de Municípios limítrofes com
certa homogeneidade e problemas administrativos comuns, cujas
sedes não sejam unidades por continuidade urbana. Aglomerados
urbanos carece de conceituação, mas, de logo, se percebe que se
trata de áreas urbanas, sem um polo de atração urbana, quer tais
áreas sejam das cidades sedes dos Municípios, como na baixada
santista (em São Paulo), ou não. (grifei)
Observe- se que desta simbiose entre Municípios nasce uma espécie de
híbrido, que não se confunde com a figura dos estados e muito menos com os
Municípios, contudo, este novo contorno embora se apresente uma ferramenta de
grande eficácia padece de um problema, a impossibilidade de gerência por parte dos
Municípios na sua criação.

Conforme se depreende da leitura do dispositivo constitucional, é de

competência privativa dos estados a criação das regiões metropolitanas, ou seja, os
Municípios, atingidos diretamente pela inovação, não detém nenhum poder de decisão
sobre o assunto.

Tamanho é o impacto nos Municípios, ao passo que, referida situação já foi

levada por diversas vezes ao Supremo Tribunal Federal para apreciação, numa delas,

62
CF/88 - Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem,
observados os princípios desta Constituição. § 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar,
instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos
de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas
de interesse comum.
63
AFONSO DA SILVA, José. Curso de direito constitucional positivo. 25. ed. São Paulo: Malheiros,
2004. p. 646
 33

a ADIN 796-3, fora discutida a necessidade de realização de um plebiscito64 à

população diretamente atingida pela criação das regiões metropolitanas sob o
argumento de que seria de interesse direto daquela população o assunto.

De fato, a criação de tais “regiões” traz impactos diretos aos Municípios,

abertamente em assuntos de interesse local, restando assim necessária a
participação dos Municípios, negar isso é correr o risco de ferir a autonomia
constitucionalmente conferida aos Municípios, neste sentido Tarcísio Henriques
Filho65:

Admitir para os estados, entes Federados que são, a possibilidade de

enfraquecer o espectro da autonomia dos Municípios que se
encontram dentro de sua conformação geográfica é, em última
análise, estabelecer uma relação de hierarquia entre esses dois entes,
hierarquia esta francamente não querida nem muito menos desejada
pela Constituição, a qual cuidou de fixar de forma clara e precisa o
plexo de competências de cada um dos entes federativos.
[...]sob pena de transformarmos nossos Municípios em fantoches dos
interesses dos estados, aviltando-se o próprio texto da Constituição da
República.

O incentivo à criação de mais regiões metropolitanas traria muitos benefícios

aos Municípios envolvidos, uma vez que fomentaria o processo de urbanização, onde,
de fato a arrecadação tributária ocorre com mais força, haja vista, o caráter
eminentemente urbano dos tributos de competência dos Municípios.

Neste sentido Bremaeker66 dispõe:

[...] os impostos municipais têm a sua base de tributação estreitamente

ligada ao meio urbano, quando se sabe que apenas 9,5% dos
Municípios Brasileiros podem ser considerados como efetivamente
urbanos. Estes poucos Municípios concentram 72,8% da população
urbana do País e 79,7% da renda das pessoas. Isto representa dizer
que a imensa maioria dos Municípios depende das transferências
constitucionais – leia-se do Fundo de Participação dos Municípios
(FPM) --, em razão da absoluta incapacidade contributiva da sua
população. Não é por acaso que 81% dos Municípios têm no FPM sua
principal fonte de receita e que em 28% dos Municípios o FPM
representa mais da metade da sua receita.

64
Consulta prévia sobre questão específica, feita diretamente ao povo, geralmente por meio de votação
do tipo sim ou não.
65
FILHO, Tarcísio Henriques. Regiões metropolitanas e autonomia dos Municípios, rda – revista de
Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 264, p. 135-159, set/dez. 2013.
66
BREMAEKER, François E. J. O MUNICÍPIO COMO ENTE GOVERNAMENTAL AUTÔNOMO, Rio de
Janeiro – junho de 2004
 34

Como dito anteriormente, não se refuta a condição de ente federativo dos

Municípios Brasileiros, a questão aqui analisada refere-se tão somente a forma como
tudo aconteceu e todos os problemas dela decorrentes, vide a infinidade de demandas
judiciais no STF, algumas citadas anteriormente.

É inerente a reforma do modelo federativo Brasileiro, não se quer aboli-lo, e

sim adequá-lo à realidade. A criação de regiões metropolitanas, ou até mesmo pensar
de maneira mais “estadualista”67 poderia ser a saída para os problemas relacionados
à autonomia dos Municípios Brasileiros, defendidos arduamente pelos municipalistas
e o seu apego ao “patrimônio”.

4.3 CONSEQUÊNCIAS DA “AUTONOMIA” CONFERIDA AOS MUNICÍPIOS

BRASILEIROS

Embora a descentralização do estado seja uma estratégia para tentar mitigar

as disparidades entre os entes federativos, é patente demonstrar que este modelo
trouxe diversos problemas ao modelo federativo Brasileiro, tudo relacionado a falta de
controle, vejamos68:

À medida que a estrutura do estado tornava-se cada vez mais

complexa, sem o aumento correspondente da capacidade de
supervisão, tanto do Executivo, quanto do Legislativo, para não
mencionar um Judiciário que não exerce, por razões estruturais, uma
vigilância efetiva sobre os dois, foi criado um excesso de
organizações, em resposta às necessidades politicas imediatas, mas
sem qualquer determinação de “impacto ambiental” para detectar e
avaliar as consequências disto tanto nos negócios como na política
econômica e nada definição de políticas. Contudo, na maioria dos
casos, externalidades importantes foram geradas no processo de
expansão do estado, que afetaram o ambiente, tanto positiva quanto
negativamente.

67
FRANÇA, Vladimir da Rocha. Notas sobre o conceito de interesse local no Federalismo Brasileiro.
Direito do Estado. Ano 2016.
68
GLADE, William. A complementaridade entre a reestruturação econômica e a reconstrução do Estado
na América Latina – REFORMA DO ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL. 7ª Ed. Rio
de Janeiro. Editora FGV, 2006, p. 130.
 35

Ora, é inegável a elevação dos Municípios a qualidade de ente Federado,

acarretando também o acréscimo de diversas responsabilidades, afinal, não se pode
ter os bônus da autonomia sem os seus ônus. Diversos direitos foram surgindo com a
evolução social Brasileira, mais e mais garantias sociais foram se estabelecendo,
neste ínterim, os Municípios passaram a acumular responsabilidades que não foram
previstas pela constituição federal de 1988.

Grande parte dos problemas hoje enfrentados pelos Municípios Brasileiros

se devem a falta de organização e de disciplina sobre a criação, incorporação, fusão,
desmembramento destes entes, que culminou na situação caótica atual.

A falta de receita é a principal causa dos problemas enfrentados pelos

Municípios Brasileiros, que cada vez mais tem que arcar com responsabilidades que
não foram pensadas e estruturadas com mecanismos hábeis a gerar fundos para a
sua cobertura.

Um exemplo claro da dependência que os Municípios têm em relação à

União é o FPM – Fundo de Participação dos Municípios, criado no âmago da
constituição de 1967, é constituído basicamente por um percentual da arrecadação
total do IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados e pelo IR – Imposto de Renda.

No âmbito estadual pode-se observar vários exemplos onde a realidade

fática comprova de forma cabal a falta de estrutura e a desorganização financeiro-
orçamentária dos micromunicípios. Viçosa, por exemplo, município localizado no
Oeste Potiguar, será tomado como modelo comparativo.

Dados de 201469 apontam que o referido Município recebeu R$ 6.983.826,64

proveniente de repasse do FPM, naquele ano o município tinha 1.705 habitantes, o
que resulta em uma renda per capita70 de R$ 4.096,09, enquanto que a renda per
capita baseada no PIB de todo o município foi contabilizada em R$ 7.687,30, ou seja,
contabilizando apenas um único repasse, este correspondeu a mais de 53% de toda
a riqueza “gerada” pelo Município.

69
Dados do Anuário Multi cidades – Finanças dos Municípios do Brasil, ano 11, 2016. Elaborado pela
FNP – Frente Nacional de Prefeitos.
70
“Per capita” é uma expressão latina que significa "por cabeça". Ela é frequentemente empregada no
campo da estatística para indicar uma média por pessoa de um dado valor.
 36

Observe-se que se trata de um ente com quase nenhuma expressividade na

economia do estado, dados71 do mesmo ano indicam que a arrecadação tributária no
Município foi de parcos R$ 51.163,20, resultando uma média de R$ 31,34 por
habitante, enquanto que a média nacional ficou em torno de R$ 455,62 no ano de
2014, ou seja, a arrecadação tributária daquele município é ínfima se comparada aos
custos para sua manutenção.

A constituição prevê mecanismos para distribuição desta “renda”, impondo

critérios objetivos, sendo a maior parte da verba repartida de acordo com a população
de cada município. O problema é que a grande maioria dos Municípios dependentes
do FPM pouco contribuem com a arrecadação de IPI e IR, bases para o fomento do
fundo, em contrapartida são extremamente dependentes desta verba para a
manutenção da estrutura mínima.

A crítica que se faz é que o FPM deveria ser uma forma de integração entre
os entes Federados, afinal o Brasil adota o modelo baseado na cooperação entre os
entes, acabou por se tornar uma verdadeira “mesada” aos Municípios, não é preciso
grande esforço para notar isso, basta acompanhar o calvário que muitos Municípios
passam quando o FPM atrasa, os serviços básicos desaceleram, a máquina pública
para e as consequências são catastróficas.

Em que pese os repasses do FPM serem de maior monta, existem ainda

outros, que diferem por serem vinculados a um fim específico, como o FUNDEB –
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais de Educação e o FNS – Fundo Nacional de Saúde.

O FNS foi criado por meio da Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990, a

referida lei trata do processo de transferência de recursos e impõe critérios objetivos
a serem cumpridos pelos Municípios que pleiteiam tal verba. Conforme disposto
anteriormente, os recursos deste fundo têm destinação especifica, devendo ser
investida na rede de serviços, cobertura ambulatorial e hospitalar e demais ações de
saúde, tudo no âmbito do SUS – Sistema Único de Saúde, a título de exemplo, o
município de Viçosa/RN recebeu em 2016 um total de R$ 623.966,9772.

71
Extraído do sítio deepask.com.
72
Dados extraídos do sítio oficial do Fundo Nacional de Saúde.
 37

Ao cumprirem os critérios exigidos pela lei, os Municípios passam a fazer jus

à verba que será encaminhada a cada ente em conta individualizada, devendo ser
investido de acordo com os parâmetros legais, sob pena da gerencia dos recursos ser
repassada à União ou ao Estado o qual o município integra73.

Além dos repasses constitucionais, os Municípios podem ainda obter

recursos por meio de transferências voluntárias instrumentalizadas mediante termos
de convênio, contratos de repasse ou termos de parceria. A Lei de Responsabilidade
Fiscal (lei complementar nº 101/2000) traz a definição de transferência voluntárias em
seu artigo 25: “...a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da
Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra
de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.”

Outro ponto que deve ser observado é que os recursos de maior

expressividade, como o FPM, não representam um valor fixo, pelo contrário, são
sempre variáveis, uma vez que são pautados na arrecadação de tributos, que por sua
vez podem ser reduzidos de acordo com a saúde econômica da nação, o que em se
falando de Brasil não gera grandes expectativas positivas, vide últimos anos.

Quando isto acontece, o que se vê são os chefes do executivo municipal em

debandada para a capital federal para mendigar recursos, tudo reflexo de um sistema
mal estruturado e inflado de Municípios insustentáveis.

O que se critica aqui não é o modelo federativo como forma de estado e sim
a forma como foi concebido no Brasil, a maneira como novos Municípios foram
criados, com puro objetivo de formação de currais eleitorais, sem a mínima condição
de subsistir, caracterizando-se como real peso morto em um modelo que deveria
funcionar em plena sinergia, de maneira equilibrada, sem onerar em demasia um ente
em detrimento de outro, coaduna Vladimir da Rocha França74.

73
Conforme disposição legal (Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990)
74
FRANÇA, Vladimir da Rocha. Municipalismo, doença infantil do Federalismo Brasileiro. O Coyote,
Natal, 07 jun. 2015.
 38

4.4 INVIABILIDADE ECONÔMICO-FINANCEIRA DOS MUNICÍPIOS FACE A SUA

AUTONOMIA E A DEPENDÊNCIA DOS DEMAIS ENTES.

A grosso modo, a renda dos Municípios Brasileiros é composta,

basicamente, pela arrecadação do IPTU – Imposto Predial Territorial Urbano e do ISS
– Imposto sobre serviços. Pode-se dizer que a autonomia de um município é medida
de acordo com o seu grau de independência financeira, ou seja, quanto melhor e mais
estruturada for a arrecadação fiscal menos aquele município dependerá de repasses.

Ocorre que não é isso o que acontece, não na maioria dos Municípios
Brasileiros, seja por ineficiência dos seus gestores, seja por dificuldades que
realmente impactam na arrecadação dos tributos, como o baixo desenvolvimento
urbano, por exemplo.

A autonomia financeira, outra característica inerente aos Municípios

Brasileiros, conferes-lhe a capacidade de instituição e arrecadação dos tributos de sua
competência, bem como a “liberdade” de aplicar o seu orçamente sem a chancela de
outro ente, bastando a previsão na lei orçamentária anual, salvo repasses
constitucionais pré-determinados, como as parcelas destinadas a educação e saúde.

Críticos do atual pacto federativo Brasileiro, por sua vez, apontam como
gênese dos problemas relacionados as finanças municipais a pouca expressividade
dos tributos de competência direta dos Municípios em contraste a vasta competência
da união e dos estados, compartilhando desta crítica os ferrenhos defensores do
Municipalismo.

Fato é que guardadas as devidas proporções, incialmente poucos ou

nenhum município teriam condições de sobreviver sem a ajuda dos demais entes,
afinal de contas falamos de uma forma de estado pautada no federalismo cooperado
o que enseja, por si só a comunicação/contribuição entre todos os entes.

O FPM – Fundo de Participação os Municípios, surgiu com o nobre objetivo

de prover ajuda aos Municípios para alçarem um nível mínimo de estrutura para
depois conquistar a plena autonomia financeira, ocorre que não foi bem isso o que
aconteceu.
 39

Na sua concepção original, proveniente da Emenda Constitucional nº 18 de

1965, os repasses da União aos Municípios (FPM) eram pautados unicamente em
critérios populacionais, embora parecesse acertado à época, este critério limitado
acabou por dar azo a um dos maiores problemas discutidos neste trabalho.

Estudiosos como Giambiagi e Alem, citados por Tristão75, apontam a adoção

deste critério como estopim para a criação exacerbada de Municípios, como já
discutido anteriormente, afinal, para os políticos locais é muito mais interessante
“gerir” vários Municípios anões detentores, cada um deles, da sua cota do FPM do
que um só município maior detentor de uma menor parte, principalmente porque, a
maior parte destes recursos não possuem uma vinculação especifica para aplicação.

Observado este ponto sensível, o cálculo para o repasse foi modificado e

atualmente considera-se também a renda per capta, que atingido o índice final
segmenta os Municípios em três faixas: a) capitais, b) interior e c) reserva, que
recebem respectivamente: 10%, 86,4% e 3,6% do total do FPM, a grosso modo assim
é feita a repartição do fundo.

Voltando o estudo novamente ao âmbito do estado do Rio Grande do Norte,

podemos fazer uma análise geral e outra mais específica. Primeiramente, em análise
mais restrita vejamos o município de Viçosa, por exemplo, emancipado em 1964, no
ano de 2017, segundo estimativa do IBGE, conta com aproximadamente 1.731
habitantes, em que pese o absurdo esta localidade foi emancipada, tornando-se
detentora de todos os bônus da autonomia política, administrativa e financeira, sem,
contudo, se pensar nos ônus.

Este município, em janeiro de 2017 recebeu R$ 527.119,6376 provenientes

do FPM, enquanto que Açu, município com aproximadamente 58.183 habitantes 77,
quase trinta e quatro vezes maior que o Município de Viçosa recebeu R$1.932.771,90,
verba apenas três vezes maior, isso para um município com forte participação na
economia do estado.

75
TRISTÃO, José Américo Martelli. A Administração Tributária dos Municípios Brasileiros, tese de
doutorado em administração apresentada à FGV/EAESP. São Paulo, p. 172.
76
Dados do Tesouro Nacional. 2017.
77
Projeção do IBGE para 2017.
 40

Um município emancipado há mais de cinquenta anos e que, atualmente,

não conta sequer com dois mil habitantes não tem qualquer razão lógica de existir,
senão, assim como os demais “microMunicípios”, funcionar como latifúndio de
políticos que se perpetuam no poder e fazem das municipalidades suas propriedades.

Agora, considerando o gráfico abaixo, podemos visualizar a situação geral

do estado:

*Dados oficiais do IBGE 2017

Analisando o gráfico desta maneira não parece que o estado do Rio Grande
do Norte possui tantas municipalidades de pouca expressividade populacional, no
entanto, considerando as informações de outra perspectiva temos que: dos 167
Municípios integrantes do estado, 126 não possuem sequer 13.000 habitantes, ou
seja, mais de 75%, nota-se com facilidade a desnecessidade e o consequente peso
morto de muitas destas municipalidades.

Some-se a isso a informação de que estes 126 Municípios receberam, no

mínimo, R$ 527.119,63 referente a parcela de janeiro/2017 do FPM, um impacto de
R$ 66.417.073,38.

Em um panorama nacional, os dados gerais do IBGE78 não divergem e

apontam que o problema não se restringe somente ao Rio Grande do Norte, vejamos:

78
Dados de 2004.
 41

apenas 0,6% dos Municípios Brasileiros, aqueles com mais de 500 mil habitantes, são
responsáveis por mais de 60% da arrecadação tributária nacional, enquanto que
pouco mais de 25% dos Municípios, com até 5 mil habitantes, contribuem com apenas
0,7%, ou seja, é clara a discrepância entre as arrecadações.
 42

5. CONCLUSÃO

Conforme se observou no decorrer da exposição, o tema da organização

administrativa do Estado Brasileiro padece de ponderação no que tange ao
modelo adotado. Atuando na contramão do modelo tradicional, o Brasil adotou
um sistema baseado na divisão “trina” do estado, ocorre que, consoante se
observou, o sistema não foi bem implementado.
Suportando de graves problemas quanto a sua nova configuração,
quando previu os municípios dotados de autonomias até então próprias da união
e dos estados membros, o Estado Brasileiro tentou implementar mecanismos
para tentar mitigar possíveis disparidades entre os entes, utilizando-se,
principalmente da repartição de receitas.
O que, a priori, teria como objetivo precípuo impulsionar os novos
“integrantes da federação”, conferindo-lhes a capacidade de estruturação
organizacional foi totalmente deturpado, iniciando-se um processo de criação em
massa de novas municipalidades, com um único e simples objetivo, a receita
proveniente dos repasses federais e estaduais.
Grande parte da problemática se deve à regulamentação deficitária da
matéria, que embora tenha sofrido modificações com o decorrer da evolução
normativa, diante dos questionamentos, ainda se mostra insuficiente,
principalmente pela inércia do poder legislativo em regulamentar, de uma vez
por todas, a matéria.
A reformulação do pacto federativo é patente, mas não nos moldes como
os defensores do municipalismo almejam, neste caso pleiteando ainda mais
recursos, e sim no sentido de adotar mecanismos para, pelo menos mitigar, o
impacto negativo que muitas municipalidades infligem na Federação.
Não se deve apegar a tradições sem sentido, haja vista a incongruência
de se possibilitar que municípios com quantidades ínfimas de habitantes,
ausentes na contribuição da economia regional, bem como carecedor dos mais
variados recursos, como o caso do município de Viçosa/RN. Diante disso, faz-
se necessário, uma reformulação nos moldes organizacionais, verificando a
viabilidade de alguns municípios detentores de real autonomia prática, bem
como a extirpação dos municípios plenamente inviáveis e com “ficta” autonomia.
 43

É importante ter em mente que aqueles que defendem ferrenhamente a

continuidade destes entes se utilizam o pretexto do Federalismo Cooperado,
justificando seus ideais no sentido de que a Federação tem o dever de cooperar,
ocorre que, mais uma vez advém a deturpação dos reais objetivos do conceito.
Em que pese o federalismo cooperado presumir a solidariedade e a
cooperação entre os entes, com a repartição de receitas previstas
constitucionalmente, não se pode olvidar das obrigações de cada um, as
autonomias confiadas aos municípios podem e devem ser utilizadas no sentido
de lhes conferir, pelo menos para o seu funcionamento básico, os recursos
necessários, afinal, estes entes também tem suas receitas exclusivas.
O que ocorre é que a Cooperação não pode ser compreendida apenas no
sentido de instituidora de direitos, há também a necessidade de contribuição,
sob pena do modelo não se sustentar.
Neste sentido, a modificação do atual sistema é medida que se impõe,
inclusive, deveria ser encarada como um processo normal na evolução da
organização administrativa do estado, conforme se observou durante a evolução
do trabalho, onde diversos países europeus diminuíram drasticamente o número
de municipalidades em seus territórios.
Uma organização administrativa efetiva, pautada em critérios objetivos e
coerentes de divisão de responsabilidades resulta no máximo aproveitamento
dos recursos sem onerar demasiadamente um ente em detrimento do outro. Fato
é que, da forma como está, o Estado Brasileiro, inflado de municípios
insustentáveis põe em cheque a estabilidade do modelo de estado adotado pelo
Brasil.
 44

6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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