Trabajo de Investigacion Derecho Minero Conceptos Básicos

Facultad de Derecho y Ciencia Política Daniel Humberto Moscol Aldana
DERECHO MINERO E HIDROCARBUROS

CONCEPTOS BÁSICOS
1.- DEFINICIÓN DE DERECHO MINERO:

Antes de definir el Derecho Minero, primero veremos que el
término Derecho deriva de varias palabras latinas como por ejemplo
“Directum” y “Dirigere”, que significa conducir, guiar, llevar
rectamente una cosa a un lugar determinado, sin desviarse o
torcerse; también los romanos lo llamaban “IUS”. En conclusión,
diremos que la palabra derecho tiene una incierta etimología. El
Derecho es considerado como una ciencia que nos enseña a distinguir
lo que es justo de lo que no lo es, porque en nuestras relaciones
nos comportamos respetando las normas jurídicas y éticas.
Podemos definir al “Derecho Minero como aquella parte del
ordenamiento jurídico público y privado que regula lo concerniente
al dominio originario de las substancias minerales, las actividades
relativas a la adquisición, constitución, funcionamiento,
conservación y pérdida de la propiedad de las minas y aquellas
actividades auxiliares de la industria minera, como así también las
relaciones que de estas actividades derivan”. Asimismo, al Derecho
Minero, se le denomina también Derecho de Minería o Derecho de las
Minas.
2.- FUENTES DEL DERECHO MINERO:

El Derecho Minero reconoce las más diversas fuentes. "La
elaboración del Derecho de las minas —expresa Vivacqua — no se
realiza apenas en las retortas legislativas del Estado. Es también
obra lenta de la costumbre o de ésta combinada con la jurisprudencia
y, a veces, es florecimiento espontáneo y súbito de la sociedad. La
ley minera no siempre aflora como planta cultivada en las
bibliotecas y en los parlamentos. La fuente inmediata y principal
de producción y conocimiento del Derecho Minero lo constituye, sin
duda alguna, la legislación. Ella no se limita a las leyes vigentes,
pues comprende también las leyes antiguas en cuanto han regulado
las cuestiones atinentes al Derecho Minero desde la antigüedad hasta
nuestros días e, inclusive, hacia el futuro, si éstas contienen
previsiones que no corresponden todavía a una realidad geológica
determinada. Integran también las fuentes del Derecho Minero,
aunque en forma mediata, la costumbre, la doctrina y la
jurisprudencia. La costumbre juega en el Derecho Minero inglés y

norteamericano un papel substancial, y si bien no lo tiene en el
mismo grado, en otros países, llena siempre una función sumamente
importante como fuente del Derecho Minero. Durante la época colonial
fue el Derecho consuetudinario que sirvió de base a las monumentales
obras legislativas que nos legó España, y a los Códigos que se
dictaron después de la
Independencia.
El Código de Minería Argentino, por ejemplo, fue estructurado,
en muchos casos, en base a los usos y costumbres que imperaban en
la época, de los cuales tomó no sólo importantes reglas, sino
también el rico y particular lenguaje consagrado a través del
tiempo. Actualmente, la incorporación de los principios prácticos
y científicos que proporciona la ciencia en su incesante progreso,
se van traduciendo, a virtud de su repetición en la explotación
minera, en un verdadero Derecho consuetudinario. La doctrina tiene
descollante función como fuente del Derecho Minero, pues es a las
construcciones teóricas de los autores que se debe la
sistematización científica alcanzada por esta disciplina y que,
como ya lo dijimos, ha sido lograda en época reciente. La
jurisprudencia, por último, como fuente del Derecho Minero, ha
logrado un rango prominente, en especial, aquella que aparece
constituida por las decisiones de las autoridades mineras a cuyo
cargo se halla la aplicación de los códigos, leyes y reglamentos
mineros.
La jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales carece, en
cambio, de la misma importancia, dado que el ámbito de actuación de
los mismos se encuentra limitado, en general, a las cuestiones que
se suscitan entre particulares con motivo del ejercicio del Derecho
que deriva del permiso de la concesión. Sostiene al respecto
Vivacqua que el Derecho Minero "emana también de la jurisprudencia,
especialmente de la administrativa, dada la creciente intervención
del Estado en la minería. Las sentencias de nuestros Tribunales son
antes interpretativas que constructivas. Por otro lado, la
preponderancia de la jurisdicción administrativa en materia de
minería, circunscribe la acción de la justicia ordinaria".
3.- RELACIONES CON OTRAS RAMAS O DISCIPLINAS JURÍDICAS:
a.- Con el Derecho Constitucional, el Derecho Minero se halla en
más íntima y directa relación. "El Derecho Constitucional —dice
Abbate— es el primero por importancia, ya que más que rama puede
decirse que constituye el tronco del cual todas las ramas se

desarrollan y toman vida, base sobre la que todas las ramas se
fundan”.
b.- Con el Derecho Administrativo, tiene también estrecha relación
el Derecho Minero. "Debemos recordar -expresa Ezequiel- y de manera
especial que el Derecho Minero formaba un capítulo administrativo
en los regímenes legales científicos y que, al alcanzar un
desarrollo que le permitió llevar una vida independiente, siguió
participando de la misma naturaleza de su fuente. Esto que
recordamos sobre relativo la naturaleza del Derecho Minero nos habla
bien claramente de las relaciones íntimas y variadas entre la
ciencia jurídica minera y el Derecho Administrativo. Aún cuando
genéticamente el Derecho Minero sea una derivación del
Administrativo, actualmente vuelven en esferas totalmente
independientes. Queda dicho de este modo que compartimos la posición
de algunos autores que sostienen que el Derecho Minero es parte del
Administrativo bajo la afirmación de que la tarea del primero,
considerada en relación al segundo, consiste en especificar y
desarrollar ciertos institutos con este último, según las
exigencias de 1a economía minera y con análoga situación en la que
se halla el Derecho Agrario respecto al Civil. Así —se sostiene—
que la esfera de las relaciones de Derecho Público es atinente a la
actividad minera; Derecho Administrativo es el Derecho ordinario y
general de la materia, y el Derecho minero el especial. Tal es la
posición de Abbate. Desde luego que tanto en el campo administrativo
como en el minero, el Estado desarrolla una actividad similar ya
que tiende al bienestar colectivo, mas resulta evidente que la
equivalencia en la actuación de uno de los sujetos y la forma como
se concretiza esa actuación, no basta para concluir en la existencia
de una relación de dependencia entre estos dos ramas del Derecho.
Entre nosotros, enseña Rafael Bielsa: "El Derecho de Minería
también está vinculado al Derecho Administrativo en cuanto la
propiedad privada de las minas de las dos primeras categorías, en
nuestro régimen legal es siempre adquisición derivada, ya que la
propiedad originaria es del Estado. Y tanto los modos de adquisición
como de conservación de ella están sometidos a un régimen
esencialmente administrativo, según veremos al ocuparnos de la
adquisición y de la explotación de las minas".
c.- Entre otros.
4.- DEFINICIÓN DE MINERÍA:

Cuando hablamos de la minería nos estamos refiriendo al
aprovechamiento de todos los minerales e incluso a los hidrocarburos
a través de un conjunto de etapas, es decir, la minería, es el
proceso de explotación integrado que va desde la búsqueda de las
sustancias mineras hasta su venta como materia prima al consumidor
final. Minería, designa las actividades que tienen por finalidad
extraer y aprovechar minerales. En la ley peruana abarca todas las
actividades relacionadas con el cateo, la prospección, la
exploración y la explotación de los depósitos minerales existentes
en el suelo y subsuelo. Por razones técnicas y legales la minería
se divide en dos áreas:
Minería Que abarca el aprovechamiento

Común
de todos los minerales.
Minería de Que abarca el aprovechamiento Hidrocarburos de los

hidrocarburos.
La minería, se considera como la obtención selectiva de minerales

y otros materiales (salvo materiales orgánicos de formación
reciente) a partir de la corteza terrestre. La minería es una de
las actividades más antiguas de la humanidad.
5.- YACIMIENTO MINERAL:
5.1.- Mineral:
En general, los minerales son sustancias sólidas, siendo los
únicos líquidos el mercurio y el agua. Todas las rocas que
constituyen la corteza terrestre están formadas por minerales. Los
depósitos de minerales metálicos de valor económico se denominan
yacimientos y la explotación de estos metales es la que ofrece
interés.
5.2.- Yacimiento Mineral:
El yacimiento mineral es llamado también “Yacimiento Minero”.
Contiene los minerales en gran proporción y se puede encontrar una
gran variedad de estos, los que son susceptibles de explotación.
En conclusión:
• Es el depósito donde naturalmente se hallan los minerales
(existencia geológica).
• Es la concurrencia de uno o más minerales útiles

susceptibles de explotarse económicamente (existencia
económica).
Según García Montufar (citado por Martín Belaunde): “Cualquier
depósito de minerales no es un yacimiento mineral. A los mineros
les interesa concentraciones de mineral que produzcan ganancias”.
5.3.- Mina:
Etimológicamente, el término mina tiene su origen en el
vocablo minare que equivale a “conducir” de donde se puede deducir
que la mina es un conducto, y por su extensión se aplica el término
mineral.
Es la excavación por medio de pozos, galerías, túneles, socavones

o tajos abiertos para la extracción y explotación de minerales
(naturaleza explotada por el hombre). Es el lugar donde se acumulan
o encuentran los minerales por obra de la naturaleza, sinónimo
de yacimiento pero desde un aspecto dinámico.
El concepto que más se asemeja a la mina es el que se define
como “todo yacimiento mineral o recurso geológico del que puede
extraerse, mediante su explotación industrial con el uso de
técnicas mineras, una utilidad económica rentable para la
comunidad”1. Considero que se puede concluir con esta postura por
que hay que entender no sólo el lugar donde (yacimiento), sino,
además, que el mismo sea explotado con técnica minera,
constituyendo dicha explotación una actividad industrial propia o
singular.
DIFERENCIAS:
Mineral Sustancia inorgánica que se encuentra en el

suelo o subsuelo, forma parte del yacimiento.
Yacimiento Depósito donde naturalmente se hallan los

minerales.
1
BERMEJO VERA. “Derecho Administrativo”. Parte Especial, Pág. 458. En esta obra, el
empleo de técnica minera es considerado como esencial a la hora de determinar cuando, por
tratarse de un lugar en el que se llevan a cabo trabajos de extracción de minerales como
actividad industrial, es aplicable la legislación minera. Esta misma postura la mantiene
E. Moreu Carbonell, Minas. Régimen jurídico de las actividades extractivas, 2001, pág. 78
y sigs., afirmando que el concepto de técnica minera constituye uno de los ejes del
concepto jurídico de mina.
Sinónimo de Yacimiento pero desde un aspecto

dinámico (yacimiento trabajado por el hombre,
previa autorización Estatal: Concesión
Mina Minera).
6.- LA INDUSTRIA MINERA:
La industria minera, es de utilidad pública y la promoción de
inversiones en su actividad minera es de interés nacional2.Es una
actividad industrial, que mediante el conjunto de operaciones,
logra la transformación de las materias primas hasta su consumo
final, produciendo riquezas.
La industria minera designa el conjunto de trabajos encaminados
a explotar los yacimientos. El TUO de la Ley General de Minería -
D.S. Nro. 014-92EM establece una serie de actividades para llevar
acabo la industria minera:
• Cateo
• Prospección.
• Exploración.
• Explotación.
• Beneficio.
• Labor General
• Comercialización
• Transporte Minero.
Importancia de la Industria Minera en Nuestro País:

El Perú es un país eminentemente minero. Por su ubicación
geográfica se encuentra en una zona geológicamente rica en minerales
metálicos y no metálicos. Esta importante condición posesiona al
sector minero como la principal industria generadora de divisas en
nuestro país. La minería representa más del 50% de contribuciones
al fisco. Es una industria eminentemente de interés público ya que
interviene de hecho en la economía de nuestro país.
2
TUO de la Ley General de Minería - D.S. Nro. 014-92-EM de 1992. T.P. Art. V, VI.
/Idustria Minera)
La minería también contribuye al desarrollo de su entorno social

mediante las relaciones que deben mantener con las comunidades
aledañas a sus operaciones mineras: La Licencia Social.
DEFINICIÓN E HISTORIA DEL DERECHO MINERO

PERUANO
1.- DEFINICIÓN DE DERECHO MINERO:
1.1.- Concepto de Derecho Minero
El Derecho Minero peruano comprende el sistema jurídico
relativo al aprovechamiento de las sustancias minerales
concesibles, tanto de las sustancias metálicas como de las no
metálicas, incluyéndose los recursos estratégicos existentes en el
suelo y subsuelo del territorio nacional, así como en el domino
marítimo.
Disciplina que tiene por objeto regular y ordenar mediante normas
legales, las relaciones que nacen del trabajo de la industria minera
y otras conexas.
1.2.-
Derecho Público:
El Derecho Minero es Derecho Público porque:
El Estado es propietario originario de los yacimientos minerales,
(Art. 663 de la Constitución y Art. II4 del T.P. del TUO).
Es Derecho Público porque nuestro ordenamiento legal autoriza al
Estado, mediante sus empresas estatales, a ejercer actividades
3
Constitución Política del Perú. Capitulo II. Del Ambiente y los Recursos Naturales. Concordancias:Ley N°
28611 (Ley
General del Ambiente). D.S. Nº 015-2006-EM (Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos)
Artículo 66.- Recursos Naturales
Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. l Estado es soberano en su
aprovechamiento.
Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su
titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal.
4
Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería. Decreto Supremo Nº 014-92-EM. Titulo Preliminar:
II. Todos los recursos minerales pertenecen al Estado, cuya propiedad es inalienable e imprescriptible.
mineras (Art. 66° de la Constitución y Art. 245 del TUO).
Es Derecho Público porque el ordenamiento legal señala
taxativamente los derechos y obligaciones de los titulares de
derechos mineros (Títulos V y VI del TUO6).
Es Derecho Público porque el incumplimiento de determinas

obligaciones provoca la pérdida del Derecho Minero (Título VII TUO).
Es Derecho Público por cuanto el Estado, ejerce control
permanente del ejercicio de actividades mineras (Art. 49° y 50° del
TUO). 1.3. Derecho Privado:
El Derecho Minero es Derecho Privado porque:
El TUO contiene constantes remisiones al Derecho Común (Art. 162 7
del TUO relativo a los contratos mineros que remite su normatividad
a Derecho Común).
Del mismo modo lo relacionado a las Sociedades Contractuales
Mineras que se regirán por la Ley General de Sociedades, salvo las
disposiciones especiales del TUO.
Es decir, el Derecho resultaría público o privado según a quien
—colectividad o individuo- le aproveche la utilidad propuesta. El
Derecho Público regularía entonces la estructura del Estado y sus
relaciones con los individuos; el Derecho Privado fijaría los
derechos subjetivos de los particulares, y las relaciones de éstos
entre sí.
1.4- Sujetos y Cosas del Derecho Minero:

Sujetos:
Son sujetos del Derecho Minero el cateador o prospector y el
concesionario minero investido de la facultad de aprovechar
económicamente los yacimientos otorgados por el Estado por
exploración y explotación.
El Estado viene a ser el sujeto principalísimo y activo de esta
5
Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería. Decreto Supremo Nº 014-92-EM. Titulo Tercero. El
Estado en la Industria Minera. Artículo 24.- El Estado tiene derecho a ejercer, sin excepción, todas las actividades en la
industria minera.
6
Ley General De Minería. Texto Único Ordenado. Titulo Preliminar
IV. La concesión minera obliga a su trabajo, obligación que consiste en la inversión para la producción de
sustancias
minerales.
(Art. 28, Dec. Leg. Nº 708)
V. La industria minera es de utilidad pública y la promoción de inversiones en su actividad es de interés nacional.
7
Ley General De Minería. Texto Único Ordenado. Titulo Décimo Tercero. Contratos mineros. Capitulo I. Disposiciones
Generales.
Artículo 162.- Los contratos mineros se rigen por las reglas generales del derecho común, en todo lo que no se oponga a
lo establecido en la presente Ley.
rama del Derecho, es el que regula esta actividad, concede el
derecho para ejercer la actividad exploratoria y extractiva,
fiscaliza el cumplimiento de obligaciones, impone sanciones, etc.

Cosas:
Las cosas son los yacimientos concedidos (las concesiones
mineras), y los productos que se extraen, benefician y comercializan
(los minerales.
Título Minero
A través de él se adquieren derechos y obligaciones, esto es de
acuerdo a qué tipo de concesión minero otorga el estado.
Da una relación jurídica entre los mineros, el Estado y los
propietarios del suelo donde se encuentran los yacimientos mineros,
producto del proceso de industrialización minera.
Sirve para la solución a los conflictos de intereses generados por
las actividades mineras de prospección, cateo, exploración, explotación,
beneficio, transporte y el comercio de minerales.
EL SUELO Y EL SUBSUELO
EN LA ACTIVIDAD MINERA
1.-
INTRODUCCIÓN:
La regulación jurídica actual y la doctrina se inclinan
unánimemente en separar el suelo del subsuelo (apreciación
jurídica).
Desde el punto de vista natural, no existe una diferencia física
pero sí existe una ideal o imaginaria. (Apreciación natural).
2.- EL SUELO Y EL SUBSUELO:

El suelo, “se identifica con terreno superficial, predio solar,
tierra firme, etc.”3 El subsuelo es todo aquello que se encuentre
debajo del sobresuelo, superficie o suelo4.
Esta separación legal también la hace el Inc. 1° del Art. 885°
del Código Civil, al hacer una distinción entre el suelo, el
3
Martín Belaunde Moreyra – Derecho Minero y Concesión.
4
La marcada diferencia que existe entre el suelo y el subsuelo; entre los sistemas o métodos de explotación del uno y del otro, y en
fin, las características de * Por el Dr. EUSTORGIO SARBIA. todo yacimiento minero, determinan, como es lógico, regímenes
jurídicos distintos. En lo que atañe a los países iberoamericanos, desde épocas remotas se consagró la desvinculación del suelo y
del subsuelo, hasta definir una doble propiedad inmueble. Arrancó esta concepción jurídica de los fundamentos mismos del
llamado Derecho minero español, que Juan de Solórzano, citado por el profesor Ots Capdequí, (Enciclopedia Jurídica OMEBA).
subsuelo y el sobresuelo, confiriéndoles la calidad de inmuebles

a cada uno de ellos.
Sobresuelo
. Suelo
Subsuelo
La propiedad del subsuelo no comprende los recursos naturales,

los yacimientos, los restos arqueológicos, ni otros bienes regidos
por leyes especiales”.
3.- EXISTENCIA DE DOS DERECHOS REALES SIMULTÁNEOS:

En nuestra Regulación Jurídica existen simultáneamente dos
derechos reales sobrepuestos sobre una misma extensión.
1. La Propiedad Civil de un particular sobre un predio
determinado que no comprende la riqueza minera, y
2. Un Derecho Real derivado de una concesión que otorga
el derecho a extraer el recurso minero5.
Entendiendo a la propiedad como una institución del Derecho Civil
(Tronco Común) el mismo que lo define como el poder jurídico que
permite usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien. Debe
ejercerse con el interés y dentro de los límites de la ley6.
Asimismo, la concesión minera otorga a su titular un derecho
real, consistente en la suma de los atributos que esta ley reconoce
al concesionario7.
Superficie Regulada por la legislación común.
5
Código Civil Peruano de 1984.Art. 954, y La Constitución Política del Perú de 1993.
Art. 923° del Código Civil Peruano de 1984 – Referente a la Propiedad.
6
7
Art. 10° del Texto Único Ordenado de la ley General de Minería. Referente al otorgamiento de un derecho real derivado de la
concesión minera.
LA CONCESIÓN MINERA EN EL ORDENAMIENTO PERUANO: ANÁLISIS

SOBRE SU NATURALEZA JURÍDICA
Martin Vinces Arbulú8

Raysa Malca Alva9
RESUMEN
En el ordenamiento peruano, la concesión minera se encuentra
debilitada en su eficacia jurídica como título habilitante, pues
existe una desorganización por parte de las diversas Administraciones
públicas con competencias cercanas a las de las autoridades mineras.
Los inversionistas asisten a un escenario en el que deben solicitar
gran cantidad de títulos habilitantes simultáneos o posteriores a la
concesión minera, viéndose imposibilitados de ejecutar sus proyectos
con dinamismo y seguridad jurídica, ya que en ocasiones, la falta o
el retraso en la entrega de alguno de estos títulos adicionales
impide el desarrollo de su actividad. Una técnica que ayudaría a
corregir este escenario es la teoría de las autolimitaciones
administrativas.
PALABRAS CLAVE
Inversión minera / Proyecto minero / Concesión minera / Títulos
habilitantes / Autolimitaciones administrativas.
SUMARIO
Introducción. 1. Panorama general de las inversiones mineras en
el ordenamiento peruano. 1.1. Aspectos generales de la
inversión minera en Perú. 1.2. Factores que influyen en el
comportamiento de las inversiones mineras. 1.2.1. Régimen de
promoción de la inversión. 1.2.2. Flexibilidad de la regulación
ambiental. 1.3. Regulación y alcances de los proyectos mineros en el
Perú. 1.3.1 Breve repaso de la legislación minera y las autoridades
competentes del sector. 1.3.2 Procedimiento para el inicio de un
proyecto minero. a. Procedimiento minero ordinario. b. La técnica
jurídica de los títulos habilitantes. 2. El título minero como acto
8
Máster en Especialización e Investigación en Derecho por la Universidad de Zaragoza (España). Abogado por la Universidad
Católica Santo Toribio de Mogrovejo, Chiclayo. Profesor de Derecho administrativo en esta Casa Superior de Estudios.
9
Abogada por la Universidad Católica Santo Toribio de Mogrovejo, Chiclayo.
administrativo habilitante: análisis sobre la naturaleza jurídica de

la concesión minera. 2.1 Naturaleza jurídica de la concesión minera.
2.2. Eficacia del título minero como acto administrativo habilitante.
2.3. Contradicción entre los órganos de la Administración: teoría de
las autolimitaciones administrativas. 3. A modo de conclusión: hacia
una nueva perspectiva sobre el título de concesión minera.
Introducción
En Perú cuando nos remitimos a la idea de “minería” inmediatamente

se generan posiciones encontradas, las cuales se pueden dividir en dos
grandes grupos. De un lado, aquellas que privilegian el interés privado;
y por otro, aquellas que toman en cuenta la incertidumbre de una
población afectada directa e indirectamente por la actividad extractiva
de minerales. Esta disyuntiva se refleja en derechos fundamentales como
la libertad de empresa que tutela la actividad desarrollada por el
empresario minero, y los riesgos de una población afectada por la
contaminación al medio ambiente que también merece una protección legal.
Nuestro ordenamiento posee una dinámica jurídica en la cual se

pretende garantizar los mínimos márgenes sobre actividades de riesgo,
dentro de esta calificación encontramos a la actividad minera. Dicha
garantía se materializa en los títulos técnicos que habilitan, autorizan
y permiten la ejecución de un proyecto de grandes incidencias económicas,
sociales y ambientales. Consideramos que la herramienta genuina por la
cual el empresario accede a ejecutar un proyecto de inversión minera es
la concesión minera.
El artículo 19° de la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible

de Recursos Naturales- Ley 26821, atribuye a la concesión sobre recursos
naturales un elemento que le da identidad propia, el cual es la
exclusividad del aprovechamiento que otorga a los particulares mediante
las modalidades previstas en la legislación especial, que en este caso
correspondería al Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería (en
adelante, LGM) la cual refiere en su artículo 9° que la concesión minera
otorga el derecho a explorar y explotar los recursos minerales existentes en el área concedida.
La actividad de explotar recursos minerales ineludiblemente ha de

generar riesgos10. Todo riesgo presupone una intervención tecnológica, a
diferencia del peligro que tiene un origen natural, puesto que no hay
intervención humana en su generación. Es decir, detrás de un riesgo
siempre habrá una tecnología de por medio, y detrás de una tecnología
siempre habrá un conjunto de decisiones humanas2. La técnica, como afirma
Ortega y Gasset, es todo aquello que se interpone entre nosotros y la
naturaleza, es decir, es todo aquello que los seres humanos hemos venido
desarrollando con el objeto de dominar la naturaleza, de doblegar y
neutralizar los peligros que tienen su origen en ella11.
En relación a ello, los títulos habilitantes justamente buscan

limitar y aminorar la dinámica de los riesgos permitidos en actividades
económicas, por ejemplo buscan avalar la instalación de una planta
procesadora o de tratamiento de aguas residuales, ya sea a través de
permisos o licencias con los cuales el empresario pueda desarrollar
actividades de riesgo dentro de un marco de actuación en donde los
efectos son minimizados.
En un proyecto de inversión minera es muy importante tener en claro

no sólo la seguridad de los contratos o la seguridad de los registros,
sino que también ha de fortalecerse la seguridad de las manifestaciones
que proceden de la Administración pública, es decir, los actos
administrativos, sobre todo, cuando se trata de actos declarativos de
derechos.
La complejidad técnica que viene de la mano con la concesión minera

gira en torno a la finalidad preventiva de salvaguardar al medio ambiente
y a la población, siendo indispensable por ello la obtención de una
serie de permisos y autorizaciones requeridos por los ordenamientos
sectoriales, adicionales al título específico de la concesión, como por
ejemplo la “Licencia de Uso de Agua” otorgada por un organismo técnico
especializado: la Autoridad Nacional del Agua (en adelante, ANA).
Visto así el panorama, en Perú la explotación de recursos naturales

se legitima por medio del otorgamiento de títulos habilitantes distintos
10
Cfr. STEVE PARDO, José, “El Derecho del Medio Ambiente como Derecho de Decisión y Gestión de Riesgos” en V
Seminario Permanente de Profesores Del Departamento de Derecho, Logroño, Universidad de la Rioja, 2006, p. 5. 2 LÓPEZ, José y
José Luis LUJÁN, Ciencia y Política de Riesgo. Madrid: Alianza Editorial. Obtenido en: OEFA, El financiamiento de la
fiscalización ambiental en el Perú, 1°, Lima, 2014, p. 119.
11
Ibídem, p. 8
de la concesión minera, cuya finalidad es armonizar el interés del

inversionista, quien despliega su derecho a la libertad de empresa, con
el interés público y otros intereses particulares. Los títulos
habilitantes corresponden a un sistema preventivo por el cual se
corrobora que la iniciativa privada del particular cumple con la
normativa vigente a efectos de poder llevar a cabo la actividad minera
o de riesgo.
De este modo, teniendo en cuenta la naturaleza de la concesión minera

que otorga el derecho a explorar y explotar recursos minerales existentes
en un área concesionada nos cuestionamos lo siguiente: ¿los títulos accesorios
para el inicio de actividades de exploración y explotación minera constituyen elementos propios de
la naturaleza misma de la concesión? En atención a lo señalado, el objetivo del
presente estudio es analizar la figura de la concesión minera, su
naturaleza y eficacia como título habilitante; y, finalmente, revisar
su impacto en las inversiones.
1. Panorama general de las inversiones mineras en el ordenamiento peruano
1.1. Aspectos generales de la inversión minera en Perú

El significativo crecimiento de las inversiones mineras empezó en los
años noventa, debido a una estrecha relación con el proceso de
liberalización de las economías y la eliminación de barreras de entrada
a la inversión extranjera, así como la modernización de los regímenes
de concesiones y mayor seguridad otorgada a los derechos mineros, junto
con los cambios tecnológicos12.
Es preciso recordar que a partir de los años setenta se produjo un

cambio importante en dos planos. Por una parte, se contrajo el dinamismo
de la inversión extranjera en la explotación de recursos naturales,
debido a la nacionalización de empresas extranjeras y a la imposición
de barreras de entrada en un buen número de países de la región; y por
otra, se inició un fuerte proceso de endeudamiento externo dirigido,
entre otras motivaciones, a financiar proyectos de inversión pública13.
12
Cfr. CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe), Informe: Panorama minero de América Latina a fines de
los años noventa, Santiago, Naciones Unidas, 1999.
13
Cfr. GLAVE, Manuel y KURAMOTO, Juana, La Minería Peruana: Lo que sabemos y lo que aún nos falta por saber sobre,
Lima, 2005. Obtenido en http://www.grade.org.pe
Los flujos de inversión extranjera directa pasaron de 10679 a 44021

millones de dólares entre 1991 y 1997. Asimismo, se produjo una
pronunciada concentración respecto de la atracción de inversiones, ya
que se dinamizaron en casi todos los países de la región. Del mismo
modo, los países de la región empezaron a incursionar en los mercados
internacionales de capitales captando montos crecientes de inversión,
especialmente de inversionistas institucionales.
AMÉRICA LATINA: TRANSFERENCIA NETA DE RECURSOS

Gráfico 1
Fuente: CEPAL
Un punto a favor es que la mayoría de los países de la región reconocen

los mismos derechos a inversionistas extranjeros y nacionales. En
algunos países este criterio tiene rango constitucional para garantizar
la estabilidad jurídica de la inversión extranjera14, así por ejemplo,
la Constitución argentina garantiza igualdad de tratamiento a los
inversionistas nacionales y extranjeros. En Chile, el principio de no
discriminación está consagrado también en la Constitución Política.
Asimismo, las constituciones de Perú y Colombia establecen que la
inversión nacional y extranjera quedan sometidas a un mismo marco
normativo15.
14
Un precepto constitucional que debemos tener en cuenta es el de “paridad de trato”, establecido en el artículo 63 de la CPP 1993
que señala: “La inversión nacional y extranjera se sujetan a las mismas condiciones. En consonancia con este precepto, tenemos
lo estipulado en el Decreto Legislativo Nº 662 (Ley que otorga un régimen de estabilidad jurídica a la inversión extranjera), dentro
de sus principales artículos tenemos , el artículo 1 que señala: “El Estado promueve y garantiza las inversiones extranjeras
efectuadas y por efectuarse en el país, en todos los sectores de la actividad económica y en cualesquiera de las formas
empresariales o contractuales permitidas por la legislación nacional”, y el segundo párrafo del artículo 2: En ningún caso el
ordenamiento jurídico nacional discriminará entre inversionistas ni entre empresas en función a la participación nacional o
extranjera en las inversiones”. De esta manera en nuestro ordenamiento queda determinado el principio de la constitución
económica de la “paridad de trato”.
15
Cfr. CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe), Informe: Actualización de la compilación de las leyes de
catorce países en América Latina y el Caribe, Santiago, Naciones Unidas, 2002, pp. 7-79.
Respecto al registro y autorización de inversiones extranjeras en minería,

en todos los países de la región existen regímenes concesionales para
acceder a la exploración y explotación de minas, generándose un registro
de los títulos mineros otorgados, a efectos de evitar superposición de
derechos entre los operadores mineros16. El Perú cuenta con el hoy Instituto
Nacional de Concesiones y Catastro Minero- INACC, mientras que la expedición del
título de concesión iniciada a través del denominado “Procedimiento
Ordinario” se encuentra a cargo del Instituto Geológico Minero
Metalúrgico- IGEMMET.
Por otro lado, respecto a los Convenios de Protección de las Inversiones, la

mayoría de los países de la región ha venido suscribiendo, desde la
década de los ochenta, convenios de protección de las inversiones9.
El Decreto Legislativo 708 Ley de Promoción de Inversiones en el

Sector Minero10 implicó un cambio fundamental en la política minera
nacional, no sólo porque permitió liberar derechos mineros que
concentraba el Estado e iniciar la modernización del régimen de
concesiones, sino porque planteó una serie de criterios para que la
política económica fuese funcional al desarrollo de la minería.
Sin excepción alguna, todas las legislaciones mineras de América

Latina establecen que el Estado tiene el dominio absoluto, inalienable
e imprescriptible sobre las minas o yacimientos mineros. Sin embargo,
este dominio se ejerce según la organización política de cada nación 11
. Así como no se excluye al Estado, se han eliminado las diversas formas
de discriminación que se fueron incubando desde la década de los
cincuenta. Hoy en día cualquier persona, nacional o extranjera, con
capacidad legal, puede acceder a la exploración y/o explotación de los
extranjeras, que es un trámite automático, es necesario para poder remesar

utilidades o descontar los pagos de regalías del monto imponible. Cfr. CEPAL
(Comisión Económica para América Latina y el Caribe), Informe: Panorama minero de
América... Op. Cit., p. 13.
9 El Perú ha suscrito convenios de protección recíproca de inversiones con
países de la Unión Europea, Europa del Este, Asia y con cuatro países de la
región. Asimismo, ha ratificado la Convención sobre controversias en materia de
16
Sin embargo, las leyes de inversión extranjera son de aplicación en todo aquello que no contradiga lo establecido en las
disposiciones mineras propiamente dichas. Respecto al registro y autorización de las inversiones extranjeras existen dos tendencias
marcadas en los países de la región. Por un lado, están los países en los que la inversión extranjera no requiere ni registro ni
autorización como los casos de Argentina y Bolivia y por otro, aquellos en que se exige dicho registro y autorización, como en los
casos de Brasil, Chile, Colombia. En el Perú no se requiere autorización previa, salvo en los casos en que existen regímenes de
concesión. El registro de las inversiones
inversión; el Convenio Constitutivo del Organismo Multilateral de Garantía de

Inversiones (MIGA); y tiene convenio con Estados Unidos en el marco de OPIC. Ha
suscrito también, el Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a
Inversiones entre Estados y Nacionales de u Otros Estados del Centro de Arreglo
de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI). Cfr. BASTIDA, Elizabeth;
IRARRÁZABAL, Ricardo and LABÓ, Ricardo, Mining Investment…Op.
Cit. p.11.
10 Mediante Decreto Legislativo No. 708, se promulgó la Ley de Promoción de
Inversiones en el Sector Minero aprobado en noviembre de 1991, se modifica
parcialmente la Ley General de Minería, para promover la inversión privada
otorgando beneficios como la estabilidad tributaria, cambiaria y
administrativa.
11 Así en Argentina, que es un Estado Federal, las minas pueden ser tanto
bienes de la nación como de las provincias, razón por la cual la aplicación de
la reforma minera de los noventa exigió la suscripción de un Acuerdo Federal
Minero, a fin de garantizar la unidad de la política y sobre todo del tratamiento
a la inversión. Cfr. CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe),
Informe: Panorama minero de América…Op. Cit., p. 17. Cabe precisar que el dominio público
es un régimen jurídico de utilización y protección, una técnica de intervención
(actividad de policía) por la cual la administración se encuentra en capacidad
suficiente de gestionar los bienes de dominio público en beneficio de un interés
colectivo (la nación). Por ende, el dominio público “ni supone ni excluye el vínculo
de apropiación o pertenencia privativa”; sino que es un título jurídico de
intervención, un soporte jurídico de potestades, en virtud del cual la
administración regula y ordena la utilización y aprovechamiento de unos bienes
al cumplimiento de un fin de interés público”. Cfr. CHINCHILLA MARÍN, Carmen,
Bienes Patrimoniales del Estado: Conceptos y formas de adquisición por atribución de la ley, Madrid,
Marcial Pons, 2001, p. 57.
recursos, a través de un derecho o título minero, salvo en zonas de
frontera en que algunos países exigen autorización expresa17.
1.2. Factores que influyen en el comportamiento de las inversiones mineras
1.2.1. Régimen de promoción de la inversión18

El régimen de la inversión privada se encuentra en sintonía con
nuestra Constitución política, cuyo artículo 59 manifiesta que: “el Estado
estimula la creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio
e industria. El ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la moral, ni a la salud ni a la seguridad
pública”.
Este precepto constitucional establece como deber estatal el fomento,

que consiste en la actividad de la Administración pública destinada a
17
Aunque en algunos países subsiste todavía el requisito de autorización para la transferencia de los títulos mineros, en la mayoría
basta simplemente con informar a la autoridad minera de la respectiva transferencia, lo que ha permitido que se vaya estructurando
un mercado de derechos mineros.
18
Cfr. DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, 10°, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 2004, p. 1019-1021. Por su parte el TC,
ha ofrecido una definición de lo que se debe entender por inversión: “(…) aquella acción mediante la cual los agentes
económicos –personas e instituciones involucradas en el proceso económico por medio de fondos propios o ajenos, realizan
la compra de activos físicos, bonos, acciones, etc, con el propósito de obtener una serie de beneficios futuros. Es decir,
significa el ingreso de dinero, insumos, equipos, entre otros activos (…)”. En ese sentido, inversión supone el acrecentamiento
del capital de una economía o, en otras palabras la acumulación de aquel capital.
Cabe precisar que la inversión privada de interés público también comprende la gestión y explotación de recursos naturales de la
nación. Esto es así en virtud del artículo 66 de la CPP 1993 que establece: “Los recursos naturales, renovables y no renovables, son
patrimonio de la Nación. El estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización
y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicho norma legal”. Cfr. STC de
fecha 13 de Julio de 2007 recaída en el [Exp. Nº 00013-2007-PI/TC]
ayudar, encauzar y orientar la iniciativa privada cuando ésta se muestra

insuficiente. Mediante el fomento, la Administración persigue los fines
públicos sin el empleo de la coacción y sin la realización de
prestaciones públicas per se19.
En general, la tendencia en la región es a que no existan beneficios

diferenciados, ya que el mercado es quien decidirá la mejor asignación
de recursos. Sin embargo, la orientación de la política económica,
especialmente en lo que se refiere al impacto de los instrumentos
cambiarios, comerciales y tributarios, es decisiva en una actividad
“tomadora de precios internacionales” como la minería. En el Perú, la
Ley de Promoción de la Inversión Privada en la Minería (D.L. 708) dispuso
que dicha actividad no pueda ser objeto de ningún tipo de discriminación
regulatoria en materia cambiaria, arancelaria, financiera o tributaria.
1.2.2. Flexibilidad de la regulación ambiental

En el año 1990 se publicó el Decreto Legislativo N° 613, Código del
Medio Ambiente y de los Recursos Naturales, actualmente ya derogado,
mediante el cual se establecieron las políticas generales de
conservación, protección, uso y disfrute de los recursos naturales. En
sintonía con esta línea legislativa, en el artículo 67 de la Constitución
política de 1993 se estableció: “El Estado determina la política nacional del ambiente.
Promueve el uso sostenible de sus recursos naturales”.
Complementando este esquema normativo, se elaboró el Reglamento de

Protección Ambiental para la Actividad Minero-Metalúrgica (conocido como
PAMA), que establece claramente que los titulares o concesionarios
deberán presentar ante el Ministerio de Energía y Minas Programas de
Adecuación y Manejo Ambiental que contengan las acciones e inversiones
necesarias para incorporar a las operaciones minero-metalúrgicas los
adelantos tecnológicos o medidas que tengan como propósito reducir o
eliminar las emisiones o vertimientos, para así poder cumplir con los
niveles máximos permisibles establecidos por la Autoridad Competente20.
19
Cfr. CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe), Informe: Panorama minero de América Latina… Op. Cit.
p. 68.
20
BELAUNDE MOREYRA., Martín, Derecho Minero y Concesión, Lima, San Marcos, 1998, p. 143-144. No es menos
importante señalar también que para el Perú, el uso del territorio se debe planificar mediante un proceso de anticipación y toma de
decisiones relacionados con las acciones futuras del territorio. El ordenamiento territorial ambiental es un instrumento que forma
parte de la política de ordenamiento territorial. Es decir, es un proceso técnico-político, que busca la definición de criterios
ambientales que condicionen la asignación de usos territoriales y la ocupación ordenada del territorio (art. 19 Ley General del
Ambiente). Cfr. CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe), Informe: Las leyes generales del ambiente y
los códigos de minería de los países andinos. Instrumentos de gestión ambiental y minero ambiental, Naciones Unidas, 2009,
p. 42.
La técnica más utilizada como sistema de prevención del daño ambiental

es la expedición de autorizaciones gubernamentales a través de permisos,
certificados o licencias, puesto que cada actividad o establecimiento
considerado ambientalmente peligroso es señalado y sujeto a
procedimientos formales de licenciamiento; el propósito de dichos
títulos es justamente asegurar el uso sustentable de recursos
ambientales21. En la práctica, muchas licencias pueden resultar exigidas
para un mismo proyecto, así por ejemplo en muchos casos, un Estudio de
Impacto Ambiental detallado o semi-detalllado (EIA) forma parte del
proceso de licenciamiento17.
Además de los instrumentos normativos señalados, existe la Ley

General del Ambiente - Ley N° 28611 (en adelante, LGA) vigente desde
octubre de 2005, la cual pretende ser la norma ordenadora del marco
normativo para la gestión ambiental en el Perú.
Finalmente, debe tomarse en cuenta que a través de la historia

normativa minera, se han implementado muchas políticas ambientales que
preveían el daño ambiental minero18. En el año 1993 el Ministerio de Energía
y Minas aprobó el Reglamento para la protección ambiental en la actividad
minero metalúrgico, creando por primera vez el instrumento que
permitiría a las empresas mineras adecuarse a las nuevas exigencias
ambientales19.
1.3. Regulación y alcances de los proyectos mineros en el Perú
1.3.1. Breve repaso de la legislación minera y las autoridades competentes del sector El
artículo I del Título Preliminar de la LGM establece que dicha ley regula
todo lo relativo al aprovechamiento de las sustancias minerales del
suelo y del subsuelo del territorio nacional, así como del dominio
marítimo20, cumpliendo con el mandato del artículo 66° de la Constitución
21
Sobre el tema “(…) numerosos textos internacionales exigen a los Estados licenciar las actividades potencialmente
dañosas: Convención de Oslo para la prevención de la contaminación marina, Convención de París, Convención de Bomm
para la protección del CHIN frente a la contaminación química, Convención africana sobre conservación de la naturaleza y
los recursos naturales, entre otros. Además de las leyes que contienen medidas generales sobre permisos, es común hallar
normas que regulan directa o indirectamente aspectos específicos; es decir, es el caso de instalaciones peligrosas como
plantas nucleares, minas, gas natural o instalaciones petroleras. Aquí el requerimiento de licencias es
Política del Perú, cuyo segundo párrafo establece: “…Por Ley orgánica se fijan
las
más exigente (…)”. ATILI FRANZA, Jorge, Tratado de Derecho Ambiental, 1°, Buenos Aires,
Ediciones Jurídicas, 2005, p 179-181.
17 Cfr. ATILI FRANZA, Jorge, Tratado de Derecho…Op. Cit., p. 178.
18 Para la disciplina jurídica, el daño ambiental posee algunas particularidades
que lo diferencian del resto. Como el ambiente tiene una naturaleza colectiva,
lo cual explica su complejidad. Este tipo de daño es “(…) toda lesión o menoscabo que
atente contra la preservación del entorno, constituido por los recursos naturales vivos, inertes, culturales
materiales e inmateriales, en tanto influya en la calidad de vida, desde el punto de vista del interés humano
(…)”. Este concepto se encuentra reconocido y tutelado constitucionalmente en
consonancia con el artículo 2 inciso 22) de la Constitución Política del Perú.
No debemos confundir que los riesgos bajo tutela, son aquellos que generan un
riesgo indiscriminado; es decir, aquellos vinculados a los daños socialmente
intolerables. Cfr. DE LA PUENTE BRUNKE, Lorenzo, Legislación Ambiental en la Minería
Peruana, Lima, Idem, 2005, p. 29-30.
19 Cfr. DE LA PUENTE BRUNKE, Lorenzo, Legislación Ambiental… Op. Cit. p. 143.
20 La Ley General de Minería en su texto original incluyó por primera vez los
recursos geotérmicos, más debido a posteriores modificaciones fueron separados
del Sector Energía y Minas y pasaron a ser regulados por el Sector Agricultura.
Y actualmente han vuelto a ser regulados por el Sector Energía y Minas pero
en el rubro de electricidad. Asimismo, no están normados por la LGM el petróleo
y los hidrocarburos análogos, los depósitos de guano, los recursos geotérmicos
y las aguas minero medicinales. Cfr. GARCÍA MONTÚFAR, Guillermo y FRANCISKOVIC
INGUNZA, Militza, Derecho Minero: Doctrina, Jurisprudencia y Legislación actualizada, 2°, Lima,
Gráfica Horizonte, 2002, p. 35
condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular
un derecho real, sujeto a dicha norma legal”.
Así pues, conforme a la Constitución, a las normas generales sobre

recursos naturales y normas especiales relacionadas a la industria
minera, para el aprovechamiento formal y lícito de los recursos minerales
se requiere contar con una concesión minera otorgada por el Estado.
Posteriormente el empresario deberá obtener, previo al inicio o
simultáneamente a la actividad concesionada, los demás permisos,
licencias y autorizaciones requeridas en la legislación vigente, de
acuerdo con la naturaleza y finalidad de las actividades a desarrollar.
La jurisdicción minera se encuentra regulada entre los artículos 93°

al 110° de la LGM. Según la organización actual, la Superintendencia
Nacional de los Registros Públicos- SUNARP, dentro de su Registro de
Propiedad Inmueble, es quien posee el Registro de Derechos Mineros,
donde se anotarán preventivamente los denuncios, petitorios, concesiones
y demás actos relacionados a estos. Por su parte, dentro del Registro
de Personas Jurídicas se inscribirá todo tipo de sociedad minera, por
ejemplo la Sociedad Minera de Responsabilidad Limitada y demás actos
relacionados con éstas.
Las demás funciones no registrales, tales como el otorgamiento de

Concesiones Mineras, su incorporación al Catastro Minero y la
administración del Derecho de Vigencia y la Penalidad, son conocidas
actualmente por el Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico - INGEMMET,
perteneciente al Ministerio de Energía y Minas.
Respecto a los Gobiernos Regionales, el artículo 59° inciso f) de la

Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, precisó como función
específica de estas Administraciones territoriales la facultad de
otorgar concesiones mineras a la pequeña minería y minería artesanal de
la región; así pues, la mayoría de estos Gobiernos Regionales cuentan
con una Gerencia Regional de Energía y Minas.
Y finalmente se encuentra el Consejo de Minería, que es la autoridad

minera de más alto nivel dentro de la jurisdicción administrativa en
asuntos mineros; resuelve en última instancia todos los asuntos mineros
que son materia de resoluciones por parte de los órganos de primera
instancia administrativa minera, entre las cuales se encuentran: la
Dirección General de Minería y la Dirección General de Asuntos
Ambientales Mineros del Ministerio de Energía y Minas; asimismo, la
Dirección de Concesiones Mineras y la Presidencia del Consejo Directivo
del Instituto Geológico Minero y Metalúrgico, conforme a lo dispuesto
en el artículo 94° de la LGM22.
1.3.2. Procedimiento para el inicio de un proyecto minero
a. Procedimiento minero ordinario

El procedimiento minero ordinario para Concesiones Mineras se
encuentra regulado entre los artículos 117° al 128° de la LGM. Consiste
en un procedimiento administrativo especial que posee su propia vía
administrativa ante la autoridad minera competente. El Reglamento de
Procedimientos Mineros aprobado por Decreto Supremo N° 018-92-EM señala
en su artículo 12° que el solicitante sujeto al régimen general, deberá
presentar su petitorio de concesión minera ante cualquiera de las mesas
de partes del Instituto Geológico, Minero Metalúrgico - INGEMMET,
22
Contra lo resuelto por el Consejo de Minería no procede recurso alguno en la vía administrativa; sin embargo, a solicitud de parte
y dentro del plazo máximo de siete días de notificada la resolución, podrá corregir cualquier error material o numérico o ampliarse
el fallo respecto a los puntos omitidos. Cfr. AGUADO MARTÍNEZ, Miguel Ángel, “La Concesión Minera. Jurisdicción y
Procedimiento”, Revista de Derecho Administrativo: Minería y Energía, N° 8, noviembre, 28-31.
mientras que para los Pequeños Productores Mineros y Productores Mineros

Artesanales con constancia vigente, dicho procedimiento deberá
tramitarse en la sede de la Gerencia Regional de Energía y Minas
competente.
Respecto al artículo citado se debe indicar que, para efectos del pago
de derecho de vigencia de petitorios y concesiones mineras, existen
tres categorías o regímenes: 1) Régimen General 2) Régimen especial del Pequeño
Productor Minero y 3) Régimen especial del Productor Minero Artesanal.
Por su parte, el pago de Derecho de Vigencia es una retribución

económica que se debe pagar para formular un petitorio minero y para
posteriormente mantener su vigencia.
b. La técnica jurídica de los títulos habilitantes

Los títulos habilitantes responden a un sistema preventivo por el
cual se corrobora que la iniciativa privada del particular cumple con
la normativa vigente a efectos de poder llevarla a cabo. Además, suponen
una de las principales formas jurídicas por medio del cual se imponen
limitaciones a los administrados.
Así, siguiendo a Arroyo Jiménez, podemos asumir que:

“(…) el conjunto de títulos que podemos englobar bajo la denominación de decisión
administrativa habilitante continúa ocupando en la actualidad una posición central dentro de
las técnicas de regulación del inicio de actividades económicas. Dos son los rasgos definitorios
de esta figura: primero, en su calidad de título habilitante su función y efecto esencial es el de
producir el alzamiento en el caso concreto de una prohibición relativa; y segundo (…) el título
se concreta aquí en una actuación de la Administración pública, a la que, tal y como se ha
adelantado, es preferible denominar decisión con el objeto de no prejuzgar el concreto
instrumento a través del cual se formaliza (…)”23.
Entre los principales títulos habilitantes podemos mencionar las

licencias, las autorizaciones, los permisos y las concesiones administrativas24.
Centrando el estudio en la concesión, entendida como técnica de

intervención administrativa en la economía, debe mencionarse que ella
23
Cfr. ARROYO JIMENEZ, Luis, Libre Empresa y Títulos Habilitantes, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales,
2004, p. 373.
24
DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, 10°, Buenos Aires, Astrea, 2004, p. 37-39.
se reserva sólo a aquellas situaciones en las que la Administración no

puede ceder totalmente la actividad a la libre iniciativa privada, en
la medida que el interés público que afecta dicha actividad es tan
fuerte, que debe ser garantizado en forma permanente por el Estado. Es
el caso de los servicios públicos, los recursos naturales, entre otros.
En esta línea, la concesión administrativa se configura como una relación
jurídica pública25, a través de la cual el Estado otorga la gestión de
una determinada actividad manteniendo la titularidad de la misma26.
La adopción de una decisión administrativa habilitante constituye el
ejercicio de una potestad administrativa, y esta circunstancia tiene
consecuencias determinantes respecto del régimen jurídico del título,
así por ejemplo, la exigencia de su propio reconocimiento normativo, la
posibilidad de ser configurada como reglada o discrecional, la
vinculación de su ejercicio al interés general, etc.
2. El título minero como acto administrativo habilitante: análisis sobre la naturaleza jurídica de la
concesión minera
2.1. Naturaleza jurídica de la concesión minera

La naturaleza de la concesión mantiene una relación unívoca con la
naturaleza misma de los recursos sujetos a explotación minera, puesto
que se trata de recursos renovables y no renovables cuya titularidad la
ejerce el Estado en representación de la población, en tanto es soberano
en su aprovechamiento; en consecuencia, su utilización no se encuentra
completamente sometida a la libre empresa. Si bien parte de la iniciativa
de los concesionarios su correspondiente explotación, esta se ordena
sobre fórmulas de transmisión total o parcial de derechos, como por
ejemplo la cesión minera, conocida también como concesión27.
25
Cfr. LASTRES BÉRNIZON, Enrique, AGUADO MARTÍNEZ, Miguel A., y otros, “El título minero como acto administrativo
habilitante”, Revista de Derecho Administrativo: Minería y Energía, N° 8, noviembre, 54-56.
26
Al respecto el Tribunal Constitucional sostiene que: “En una economía social de mercado, la concesión es un técnica
reconocida en el Derecho Administrativo, mediante la cual se atribuyen a privados derechos para el ejercicio de una
actividad económica. es, en sí misma, un título que hace nacer en la esfera jurídica de su destinatario privado de derechos,
facultades, poderes nuevos hasta entonces inexistentes; es decir, se trata de un acto administrativo de carácter favorable o
ampliatorio para la esfera jurídica del destinatario, e implica la entrega, sólo en ejercicio temporal, de determinadas
funciones del Estado, estableciéndose una relación pública subordinada al interés público, y no de carácter sinalagmático.
Por ello es el ius imperium de la voluntad estatal el que establece la concesión para un particular” (el subrayado es nuestro)
Véase en STC del 18 de Agosto del 2008 {Exp. N°. 05503-2007-PA/TC} Obtenido en
http://www.tc.gob.pe/tc_jurisprudencia_ant.php
27
Respecto a la naturaleza jurídica de la concesión minera, el segundo párrafo del artículo 9° del TUO de la Ley General de
Minería precisa que las concesiones mineras son bienes inmuebles distintos al predio donde se ubica. Esto es así, en razón que la
concesión minera es una “res administrativa” distinto al predio que es una “res civil”. Así, conforme a las normas citadas,
tenemos que la concesión minera es un bien inmueble, incorporal y registrable. En igual sentido, el artículo 10° de la LGM,
establece que: La concesión minera otorga a su titular un derecho real, consistente en la suma de los atributos que esta Ley
reconoce al concesionario. Las concesiones son irrevocables, en tanto el titular cumpla con las obligaciones que esta Ley exige para
mantener su vigencia.”
El artículo 66° parte in fine de la Constitución, reconoce que, “la

concesión otorga a su titular un derecho real”, que sin embargo, dada la especial
naturaleza del objeto sobre el cual recae, no puede ejercitarse afectando
los fines públicos concomitantes de dichos bienes28; en otras palabras,
la concesión minera no es más que una técnica administrativa por la cual
se atribuyen derechos a los privados para el ejercicio de una actividad
económica sobre los recursos naturales.
La concesión es en sí misma un título que hace nacer en la esfera

jurídica de su destinatario derechos, facultades, poderes nuevos hasta
entonces inexistentes; es decir, se trata de un acto administrativo de
carácter favorable o ampliatorio para la esfera jurídica del
concesionario, e implica la entrega, sólo en aprovechamiento temporal,
de los bienes de dominio público 29 en relación con el bienestar de la
población afectada directa e indirectamente, es por ello que su
habilitación se encuentra subordinada a la voluntad estatal de manera
especializada.
En ese sentido, la concesión nace de un acto administrativo otorgado

por la administración constituyendo a favor del concesionario, un
derecho subjetivo sin revestir forma de contrato. Sin embargo, para el
sector minero, dicho acto permanecerá vigente, real e irrevocable, en
tanto el titular cumpla las obligaciones para mantener su vigencia30.
Desde otra perspectiva la concesión es también entendida como aquel

título habilitante que otorga a su titular determinados derechos con la
finalidad de que pueda llevar a cabo su proyecto de inversión sobre la
base de la actividad concesionada. Cabe precisar que la “actividad
28
“Todos los titulares de las concesiones mineras están obligados a cumplir las normas ambientales y de seguridad mineras
establecidas en las leyes vigentes. Así también, a respetar las disposiciones legales sobre la propiedad de los terrenos superficiales
que se ubiquen sobre los linderos de cada concesión minera, sean estos terrenos eriazos, de comunidades campesinas o de
agricultores particulares”. VARGAS FERNÁNDEZ, Jorge. “Abramos bien los ojos concesiones mineras, acciones y omisiones”,
Minería: Gestión ambiental para generar sostenibilidad”, Julio 2009, 38-40.
29
Al respecto, el TC se ha pronunciado del siguiente modo: “El artículo 66° de la Constitución señala que los recursos naturales, in
totum, son patrimonio de la Nación. Ello implica que su explotación no pueda ser separada del interés nacional, por ser una
universalidad patrimonial reconocida para los peruanos de todas las generaciones. Los beneficios derivados de su utilización deben
alcanzar a la Nación en su conjunto; por ende, se proscribe su exclusivo y particular goce”. Exp. N° 0048-2004-PI/TC.
30
“A lo largo de los últimos 50 años se han pagado miles de millones de dólares al Estado por diversos impuestos, (Impuesto a la
Renta, Aranceles de aduana, Canon minero, Aportes por derecho de vigencia de las concesiones mineras, Regalías mineras). El
recaudo de cuantiosas sumas han permitido lógicamente incrementar los fondos públicos generados por las empresas mineras. Cabe
reiterar que nuestro país tiene una economía basada en la explotación de recursos minerales y energéticos: 60% del total.
Esta actividad genera trabajo bien remunerado, directo e indirecto, a dos millones de peruanos, con efectos multiplicadores en la
industria del transporte, servicios eléctricos, industria química, de explosivos, metalúrgica, metal mecánica, construcción de
infraestructura vial y portuaria y negocios comerciales. En consecuencia, el Estado no tendría los medios económicos para atender
los pliegos de salud y educación, por citar algunos ejemplos”. VARGAS FERNÁNDEZ, Jorge…Op. Cit. p. 40.
minera” es calificada por la LGM como de utilidad pública; es decir, el

desarrollo de la misma incide en beneficio de la colectividad, así
también precisa que la inversión en las actividades es de interés
nacional.
Sin embargo, para que un proyecto de inversión minera pueda llevarse

a cabo se requiere del inicio de procedimientos administrativos, muchas
veces sometidos a autoridades no mineras. Aquí reside, pues, uno de los
principales problemas que se pretende abordar en estas líneas: existe
un retardo en los procedimientos administrativos para la emisión de los
demás títulos exigidos como consecuencia de la
burocratización de las diversas autoridades administrativas31.
Si bien el ordenamiento minero reconoce varios derechos a favor del

titular minero, en la realidad muchos de ellos no solo son modificados
por cambios normativos, sino que también son soslayados, disminuidos o
eliminados, por el ejercicio de la actividad de algunas autoridades no
mineras. A modo de ejemplo, podemos desarrollar los siguientes casos:
La Municipalidad Provincial de Celendín emitió la Ordenanza Municipal

N° 020-2004-MPC/A, por la cual declaró como Área de Conservación, Zona
Intangible, Reserva Ecológica y Reserva contra la Explotación Minera,
diversas zonas geográficas que se desarrollan en dicha ordenanza. Del
mismo modo, la Ordenanza Municipal N° 051-2006-MDBI, emitida por la
Municipalidad Distrital de Baños del Inca- Cajamarca, creó un Área de
Conservación Municipal denominada “Recurso Hídrico de Protección de los
Ríos Quinuario, Mashcon y Grande de Conservación Municipal32.
El fundamento de este escenario patológico es el Decreto Supremo N°

070-2009-EM, que habilita a diversas entidades públicas, sin tomar en
cuenta su naturaleza minera o sectorial y, más aún, si cuentan o no con
unidades orgánicas debidamente implementadas por especialistas en el
31
Lo cierto es que aún queda trabajo por hacer para fortalecer la institucionalidad en el país, combatir la corrupción, tecnificar
nuestra burocracia y eliminar las barreras de acceso o permanencia en el mercado.
De acuerdo a los lineamientos de Políticas de Inversión del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el primer objetivo de
nuestro país ha sido desarrollar mecanismos orientados a la atracción de inversionistas y a la atención de sus necesidades,
identificando y eliminando las barreras que obstaculizan la inversión en sectores de interés para el desarrollo sostenible del Perú.
De manera general, las cargas burocráticas se manifiestan a través de exigencias de requisitos, obligaciones y cobros. Puede
considerarse como carga burocrática a cualquier impedimento, restricción o limitación a la actuación de los agentes económicos.
Cfr. UNCTAD (2011). Estudio de Medición del Impacto de las Barreras Burocráticas en el Mercado. Julio 2011. Lima,
Programa Compal, Proyecto para el Perú, p. 10. En:
http://www.indecopi.gob.pe/repositorioaps/0/3/par/estudio/estudioimpactobarrerasmercado.pdf
32
Cfr. CASTRO POZZO, Xennia Forno, “El Título Minero como Acto Administrativo Habilitante”, Revista de Derecho
Administrativo, N° 8, Lima, CDA, 2004, p. 62.
tema, a dictar medidas que eviten situaciones que se perciban como

ambientalmente no sostenibles y que generen alarma social. Como se
aprecia, fue el propio Ministerio de Energía y Minas el que determinó
que otras organizaciones administrativas puedan pronunciarse sobre
situaciones percibidas como no sostenibles o de conflicto social,
permitiéndoles que en cualquier momento puedan restringir o eliminar
derechos otorgados a los titulares mineros33.
Los especialistas señalan que es importante tener en claro que los

proyectos siguen las alternativas del mercado. Un proyecto que es bueno
hoy, puede dejar de serlo mañana, para luego volver a ser rentable, más
aún si se trata de productos commodities que dependen de la cotización
mundial según su demanda, como es el caso de los minerales. Por eso, lo
más importante es garantizar a los inversionistas la seguridad en la
concesión, así como la celeridad en la emisión de los demás títulos
habilitantes generando así una mayor percepción de una sociedad con
estabilidad jurídica34.
Así pues, la problemática alrededor de la concesión minera no parte

de las características atribuidas a ella como acto administrativo, sino
de su eficacia como instrumento jurídico para la ejecución de proyectos
2.2. Eficacia del título minero como acto administrativo habilitante

La teoría de gestión de riesgos señala lo siguiente: “detrás de un
riesgo siempre hay, ineludiblemente, una tecnología, y detrás de una
tecnología siempre hay un conjunto de decisiones humanas” 35 ; como
resultado de estas premisas, los ciudadanos debemos responder por los
riesgos existentes, a través de las técnicas de intervención propias de
la policía administrativa, las cuales imponen limitaciones o
33
En ciertas ocasiones, si esta habilitación es utilizada indiscriminadamente podría generar sendas barreras burocráticas de tipo
irracional, ya que se estaría impidiendo u obstaculizando el acceso o permanencia de los reales agentes económicos en el mercado.
34
Cfr. BENITEZ, Manuel. “¿Fomento a la inversión? Controversia por Decreto que pone límites a concesiones mineras”. Horizonte
Minero, N° 55, Agosto-2008, pp. 42-44.
35
Cuando los ciudadanos toman conocimiento de un proyecto de inversión minera en nuestro país se tornan normalmente dos
posturas muy arraigadas; hay partidarios de que esa instalación se autorice o esa obra se ejecute porque eso significa desarrollo
económico; mientras que habrá otro sector oposición, que tendrá un pensamiento mucho más crítico al percibir los aspectos
negativos.
Hoy en día, existen las denominadas “Mesas de Desarrollo” que representan exitosos espacios de diálogo y concertación para
prevenir la conflictividad, y promover el diálogo productivo como mecanismo para debatir el futuro y el progreso de las
poblaciones asentadas en las zonas de influencia de proyectos y actividades extractivas mayormente minero energéticas. Es, por
ejemplo, el caso de la provincia de Cotabambas, donde se desarrolla el Megaproyecto Las Bambas a cargo de la empresa Glencore
Xstrata, con una inversión del orden de $5,200 millones. Gracias a la Mesa de Desarrollo de Cotabambas, el proyecto extractivo
está en plena ejecución, esperando el inicio de sus operaciones proyectado para año 2015. Ministerio de Energía y Minas, Minería
y energía: Inversión para el desarrollo con inclusión social, 1°, Lima, 2014.
restricciones al aprovechamiento de los recursos minerales, se garantiza

la responsabilidad por los riesgos causados.
Ahora bien, la teoría de la regulación o gestión de riesgos va más
allá al afirmar que ese esquema se encuentra desajustado a la realidad,
pues la policía administrativa y las técnicas de intervención
tradicionales han venido operando en torno a una serie de conceptos,
teniendo como eje central el orden público, el cual, ahora, supera el
plano meramente político o social, abarcando el orden económico,
sanitario, de salubridad. Por ello, en nuestros días se habla de policía
en materia forestal, de policía de prevención de incendios, policía
demanial para la protección de recursos naturales, etcétera36.
Las técnicas de intervención de la policía administrativa se

materializan en el conjunto de títulos cuya denominación de “decisión
administrativa habilitante” continúa ocupando en la actualidad una posición
central dentro de las técnicas de regulación del inicio de actividades
económicas37. Así pues, la garantía sobre el aprovechamiento de recursos
minerales, específicamente en la actividad de exploración y explotación,
es el título de concesión minera. Este instrumento es, pues, la
herramienta por la cual el titular minero o inversionista podrá ejercer
su derecho de libertad de empresa.
No obstante, la complejidad que reviste un proyecto de inversión

minera trae consigo la necesidad de corregir y prever esta alteración
al medio natural a través de una serie de permisos y autorizaciones
requeridos por ordenamientos sectoriales y normas técnicas. El problema
principal del titular minero, a nuestro juicio, es que no siempre estos
títulos requeridos concuerdan con el criterio de la autoridad minera,
están en relación con ella o, peor aún, son emitidos en el momento
oportuno. En otras palabras, lo cuestionable es la desintegración
sectorial de la cual emanan los diversos permisos y autorizaciones.
Hoy en día a pesar de la calificación, características y atribuciones

que corresponden al título de concesión minera, la realidad y sobre todo
las percepciones de los empresarios, demuestran que podría haber
cambiado la naturaleza de tal acto administrativo, siendo solamente un
36
Cfr. Ibídem, p. 10.
37
ARROYO JIMÉNEZ… Op. Cit. p. 10.
documento vacío de contenido38, no por la bien instaurada obtención de

licencias o autorizaciones que habiliten este derecho, sino por la
desintegración sectorial, la burocratización o excesiva permisología
sobre dicha actividad.
El inversionista necesita una simplificación administrativa para

tener en claro el camino que siguen sus trámites. Este desorden existente
en la obtención de permisos no es señal de promoción de la inversión
privada, por el contrario, desalienta a los interesados para ejecutar
un proyecto. Asimismo, en el desarrollo de los procedimientos
administrativos debería incluirse una mayor participación tanto de la
Administración como de los administrados, a fin de ampliar las
pretensiones y reducir la procesalización exagerada que se verifica
tanto en la regulación como en la aplicación del sistema.
El profesor STEVE PARDO ha ensayado también una respuesta a esta

situación; para él los riesgos tecnológicos, el desarrollo industrial y
tecnológico reciente, no tienen ya como criterio central el de la
legalidad. El problema que se plantea al medio ambiente es, precisamente,
contra todo el entramado que se ajusta a la legalidad pero que, aun así,
puede producir y generar riesgos y puede producir y generar,
efectivamente daños ambientales. La dificultad es que se está imponiendo
más la referencia técnica y la referencia científica sobre la referencia
jurídica, existiendo una desconexión entre los datos jurídicos y los
datos de las ciencias auxiliares. Es decir, podemos encontrarnos con
actuaciones del titular minero que se encuadran absolutamente en el
marco de la legalidad y que, sin embargo, generan daños o riesgos, o
sobre las cuales se alerta, desde foros científicos, los peligros que
podrían suscitar38.
El dilema es que en todas estas situaciones de incertidumbre o de

riesgos, las autoridades públicas, desde Parlamentos hasta
Administraciones Públicas y Tribunales deben tomar alguna decisión. Lo
cierto es que actualmente nos encontramos ante diversas decisiones
38
En el caso de las autorizaciones, su naturaleza jurídica es un tema difícil, como lo prueban discrepancias doctrinales mantenidas
durante décadas. Las autorizaciones son actos que sencillamente declaran que el particular reúne las condiciones que la normativa
exige para desarrollar una actividad y, en su caso, imponen las necesarias adaptaciones. Si tuvieran razón quienes niegan su carácter
declarativo, la posición jurídica del particular se vería ampliamente degradada, puesto que; la tabla de libertades que reconoce
nuestra constitución, podría verse seriamente afectada, ya que, al no reconocerse la preexistencia de un derecho a los usos
artificiales del suelo o la
adoptadas por Municipios, Tribunales, Congreso, Agencias Especializadas

en temas mineros, muchas veces contradictorias.
utilización de recursos naturales, su efectividad dependería de una

intervención de la Administración que tendría carácter constitutivo del derecho.
Cfr. LAGUNA DE PAZ, José Carlos, “La Autorización Administrativa: Entre la
Escila del Dogmatismo y el Caribdis del Relativismo”, Asociación Española de Profesores
de Derecho Administrativo, 2006, p. 100-102.
38 Evidentemente uno de los efectos más demoledores sobre el sistema jurídico
vigente y sobre nuestras referencias ordinarias que plantean los riesgos, es el
problema de la incertidumbre : el riesgo, por naturaleza es siempre incierto. No
se conocen con exactitud los posibles efectos perjudiciales que tienen. Cfr.
Ibídem, p. 14.
En este punto cabe resaltar que la Ley Marco para el Crecimiento de
la Inversión Privada 39 señala que los ministerios, instituciones u
organismos públicos, y otras entidades de la Administración de cualquier
naturaleza, ya sean dependientes del Gobierno Central, Regional o Local
están obligados a aprobar normas legales destinadas a unificar, reducir
y simplificar drásticamente todos los procedimientos y trámites
administrativos que se siguen ante la respectiva entidad.
Dicho mandato legal dista de la realidad ya que ahora, aún cuando se

ha obtenido un título minero no se puede empezar a operar el proyecto,
dado que una autoridad no minera se niega a otorgar otro permiso
peticionado al inversionista por razones a veces subjetivas. Si bien la
Administración en pro del interés general está habilitada a realizar
determinadas restricciones a las libertades económicas de los
particulares, esta potestad no puede ser ilimitada y arbitraria.
Una muestra de la situación expuesta hasta ahora es el Proyecto Minero

Antamina, que requirió 320 títulos habilitantes, además de la concesión
minera, para iniciar sus operaciones 40 . Como vemos, es urgente
preguntarnos sobre la eficacia del título de concesión minera, pues al
parecer podría encontrarse en un proceso de desnaturalización.
2.3. Contradicción entre los órganos de la Administración: teoría de las autolimitaciones

administrativas
Esta teoría constituye un conjunto de instrumentos diversos más

complementarios, que buscan asegurar la razonabilidad, la coherencia y
39
Ley Marco de Promoción de la Inversión Privada-Decreto Legislativo 757-Ley N° 28059.
40
Obtención de licencias y permisos para un Proyecto de Gran Minería en el Perú-Caso Antamina-
http://www.anatamina.com/03_ambiente/docs/licencias_y_permisos_arequipa2003_esp.pdf-
la isonomía en el tratamiento conferido por la Administración Pública a

los ciudadanos, en una expresión del Estado Democrático del Derecho y
del debido proceso legal sustancial, que prohíbe la inequidades
sociales41.
Así, por ejemplo, como hemos visto, en el ámbito Municipal, hay

ayuntamientos que han pensado que la actividad minera es perjudicial
para determinada zona, que eso constituye un riesgo inaceptable y han
rechazado todo tipo de actividad minera, sin dejar posibilidad de opción
por una minería responsable, fiscalizada debidamente; restándole
eficacia a instrumentos habilitantes sobre el mismo, como son las
concesiones mineras.
Un sector de la doctrina denomina a este supuesto el deber de lealtad

de la Administración Pública42, el cual consiste en que aun cuando cada
centro de gobierno tenga sus propios y legítimos intereses, ninguno de
ellos, como parte integrante del conjunto, puede sentirse ajeno a la
realización de las funciones de otros. Es decir, se trata de un auténtico
deber jurídico, inherente a la propia existencia del sistema, sin el
cual no es posible su funcionamiento armónico.
La teoría de las autolimitaciones administrativas debe ser aplicada

cuando estemos ante órganos administrativos distintos porque forman
parte integrante de la misma Administración pública, ya que es esta
organización la debe actuar siempre con coherencia. En consecuencia, la
división de las actividades de la Administración no constituye
justificación para que se puedan aplicar decisiones contradictorias a
los administrados.
Así pues, aplicando lo mencionado en nuestro ordenamiento jurídico,

se puede afirmar que el principio de coordinación administrativa impone
que la Administración Pública, al precisar la existencia o inexistencia
de hechos relevantes para el ejercicio de sus diversas competencias
sectoriales, no emita juicios contradictorios, bajo sanción de
comprometer la propia realidad de su sistema. Ello no quiere decir que
se ablanden los procedimientos a favor del titular minero, sino más
41
Cfr. SANTOS DE ARAGAO, Alexandre, “Teoría de las Autolimitaciones Administrativas: actos propios, confianza legítima
y contradicción entre órganos administrativos”, Revista de Derecho Administrativo, N° 9, Lima, 2010, pp. 39-47
42
Cfr. Ibídem. p. 42.
bien, que se le otorgue seguridad, restringiéndose la discrecionalidad

de los mismos.
Lo que se busca es evitar que por razones de descoordinación se reste

valor al título minero, pues la realidad ha llevado a que la decisión
de, por ejemplo, una autoridad no minera, paralice todo un proyecto de
inversión, convirtiendo el otorgamiento de concesión en un acto
prácticamente improductivo y carente de efectos jurídicos.
3. A modo de conclusión: hacia una nueva perspectiva sobre el título de concesión minera
Firme lo expuesto anteriormente, debe tenerse presente que el acto

administrativo que otorga la concesión minera no es discrecional, toda
vez que proviene de un mandato de la ley; es decir, una vez cumplidos
los requisitos exigidos no habría forma de que la autoridad se niegue a
otorgarla. Es lo que se denomina en la doctrina, un acto reglado.
En sintonía con ello, el artículo 23° de la Ley para el

Aprovechamiento de Recursos Naturales precisa que la concesión otorga a
su titular el derecho para el aprovechamiento sostenible del recurso
natural concedido (uso y disfrute), en las condiciones y con las limitaciones que
establezca dicho título, y en virtud de ello la propiedad de los frutos o
productos a extraerse.
Por lo tanto, resulta incuestionable que se requieran títulos

habilitantes adicionales a la concesión minera, siempre y cuando sean
entendidos como accesorios y propios a la vez; es decir, en principio
la intervención más intensa del particular es sobre la actividad a
desarrollar evidenciada en el título minero, pero ello no es suficiente
para la ejecución formal y lícita del proyecto. Dichos permisos y
autorizaciones accesorios responden al desarrollo de una actividad
específica y accesoria, pero a la vez necesarias para empezar a operar
un proyecto minero, resultando válido que sean organismos especializados
los encargados de habilitar al concesionario.
Podría decirse que la naturaleza o punto de partida para la

exigibilidad de títulos que complementen la concesión minera es la
prevención, que implica la intervención de la Administración en su
actividad de policía, llamada también Actividad de Limitación u
Ordenación.
Por otro lado, las corrientes actuales 43 han redefinido la actividad

de policía, pasando de un diseño en el cual se pretendía el desarrollo
de actividades con “peligro cero” a un sistema en el cual se busca la
gestión de riesgos que son inherentes a toda actividad humana. Es así
que se habla de la tolerancia frente a “riesgos permitidos”, partiendo
de la premisa de que es imposible desarrollar actividades exentas de
todo riesgo, por lo cual, en aras de intereses colectivos y del bienestar
general, es preferible permitirla antes que prohibirla; claro está,
dentro de determinados límites. Como bien sabemos, la minería es riesgosa
per se, ya que estamos frente a la extracción de recursos valiosos, como
son los minerales (oro, plata, cobre, zinc, entre otros), mediante
actividades que ocasionan perjuicios en los recursos naturales y/o en
las comunidades aledañas a la zona de extracción, pero que bien pueden
ser ejecutadas de manera responsable y sostenible.
Ante ello, la problemática subsiguiente viene dada no en la utilidad

de los títulos, sino en la descoordinación, desorden y desconexión
existente para la obtención de tales permisos, sumándose a ello, la
burocratización irracional para su entrega o emisión que no es señal de
promoción de la inversión privada, sino más bien, de desaliento para el
inversionista minero, quien pretende poner en marcha su proyecto.
En ese sentido, lo prescrito en el artículo 9° de la LGM también se

vería violentado por la falta de coordinación de este cúmulo de permisos
y autorizaciones, sin ningún criterio de integración; no obstante,
manteniendo la autonomía de cada sector designado.
Lo afirmado cuenta con sustento en la realidad, en la que, por

ejemplo, se aprecia que una autoridad no minera puede paralizar todo un
proyecto de inversión, convirtiendo una vez más al otorgamiento de una
concesión minera, en un acto improductivo. Otra muestra de ello son las
43
STEVE PARDO, José, “El Derecho del Medio Ambiente como Derecho de Decisión y Gestión de Riesgos”… cit., pp. 1-10.
Ordenanzas Municipales por las que las autoridades locales se irrogan

la facultad de restringir derechos mineros.
Frente a este escenario, cobra vigencia con fuerza la teoría de las

autolimitaciones administrativas44, basada en el principio general de
seguridad jurídica, cuyo objetivo es que los administrados y la
colectividad tengan la confianza de que los actos o decisiones públicas
referentes a sus derechos, posiciones o relaciones jurídicas estén
basados en normas vigentes, válidas y sobre todo eficaces.
A la luz de esta teoría, las potestades administrativas de las

diversas organizaciones públicas deberían ejecutarse como Estado, es
decir, como conjunto, y no como unidades independientes en cada nivel
de gobierno. Aun cuando cada nivel de gobierno tiene sus propios y
legítimos intereses, ninguno de ellos debe ir en contra del deber de
lealtad y coherencia., el cual es un auténtico deber jurídico inherente
a la propia existencia del sistema, sin el cual no es posible llegar a
un funcionamiento armónico45.
En contraste con ello, el título de concesión minera se encuentra

disminuido en su eficacia, incluso podría decirse que ha perdido su real
naturaleza jurídica, por los motivos ya expuestos. Es necesario, pues,
que la Administración sea consecuente con sus decisiones, ya que ante
el inversionista el Estado es uno solo y debe actuar en línea de
coherencia.
Con relación a este tema, el Poder ejecutivo a través de sus

ministerios ha dictado algunas normas que pretenden, en parte, remediar
el escenario descrito. Es el caso del Decreto Supremo N° 060-2013-PCM,
mediante el cual se aprueban disposiciones para la ejecución de
procedimientos y otras medidas para impulsar proyectos de inversión
minera; el Decreto Supremo N° 003-2013-MC, que aprueba el procedimiento
simplificado para el otorgamiento del certificado de inexistencia de
restos arqueológicos; el Decreto Supremo N° 104-2013-EF, que declara de
interés nacional y prioritaria la promoción y agilización de la
inversión. Asimismo, debe anotarse que se han constituido ventanillas
únicas en las regiones para la atención de casos de formalización minera.
44
Cfr. SANTOS DE ARAGAO, Alexandre, Op. Cit. p. 40.
45
Cfr. Ibídem, p. 42
En definitiva, solo consolidando la seguridad de las manifestaciones

que procedan de la Administración, teniendo en cuenta la disminución de
barreras burocráticas ilegales o irracionales por entidades sectoriales,
y optando por la simplificación, sin descuido de la complejidad y
rigurosidad al momento de decidir o evaluar un certificado, permiso u
autorización, se logrará que la actividad minera sea eficiente y
competitiva, logrando un mercado atractivo y competitivo en el sector
minero.

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Facultad de Derecho y Ciencia Política Daniel Humberto Moscol Aldana

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