Gallo Alberto PDF

nova americana
Acquistato da Fabio Kuhn su Bookrepublic Store il 2013-03-11 21:55 Numero Ordine Libreria: b647561-9788887503197 Copyright © 2013, Otto
Marco Bellingeri
Coordinador
Dinámicas de Antiguo Régimen

y orden constitucional
Representación, justicia y administración
en Iberoamérica. Siglos XVIII - XIX
otto editore
nova americana
MARCO BELLINGERI
Coordinador
DINÁMICAS DE ANTIGUO RÉGIMEN Y ORDEN
CONSTITUCIONAL
REPRESENTACIÓN, JUSTICIA Y ADMINISTRACIÓN

EN IBEROAMÉRICA
SIGLOS XVIII-XIX
otto editore
Marco Bellingeri
Dinámicas de Antiguo Régimen y orden constitucional.
Representación, justicia y administración en Iberoamérica.
Siglos XVIII-XIX
Collana Nova Americana

Comitato scientifico:
Marco Bellingeri, Marcello Carmagnani, Maurizio Vaudagna
Prima edizione 2000
©2000, OTTO editore – Torino
mail@otto.to.it
http://www.otto.to.it
ISBN 978-88-87503-19-7
Este volumen ha sido financiado con los fondos destinados por el
Ministerio italiano de la Universidad y de la Investigación Científica
(MURST) para el proyecto de investigación de interés nacional «Las nor-
mas y las prácticas. Derroteros del Estado y de la administración pública
en América Latina, siglos XVIII-XX», coordinado por Marcello
Carmagnani. El volumen ha tenido la aprobación científica del Departa-
mento de Estudios Políticos de la Universidad de Turín.
Las versiones preliminares de los ensayos que componen el volu-
men han sido presentadas y discutidas en el Convenio internacional «Ab-
solutismo, constitucionalismo y orden liberal en América Latina» realiza-
do en Turín los días 25 y 26 de Enero 1999. Damos gracias a las institu-
ciones que han permitido la realización del convenio: la Fondazione Luigi
Einaudi; el Centro de Estudios de México en Italia; el Centro
Interuniversitario de Historia de la América Latina; el Departamento de
Estudios sobre el Estado de la Universidad de Florencia; el Departamento
de Historia de la Sociedad y de las Instituciones de la Universidad de
Milán; el Departamento de Historia de la Universidad de Padua; el De-
partamento de Estudios Históricos, Geografía y Antropología de la Uni-
versidad de Roma Tres y el Departamento de Estudios Políticos de la Uni-
versidad de Turín.
Asímismo, damos nuestro cordial agradecimiento a los comenta-
ristas que han seguido los trabajos y proporcionado sus preciosos consejos
a los autores: prof. José Carlos Chiaramonte (Universidad de Buenos Ai-
res); prof. Alicia Hernández Chávez (El Colegio de México); prof. Carlos
Malamud (Instituto Universitario Ortega y Gasset, Madrid); prof. Horst
Pietschmann (Universidad de Hamburgo) y prof. Raffaele Romanelli (Ins-
tituto Universitario Europeo de Florencia).
INDICE
Introducción 1
La dinámicas del reformismo ilustrado
Horst Pietschmann
Justicia, discurso político y reformismo borbónico
en la Nueva España del siglo XVIII 17
Annick Lempérière
La representación política del Imperio español a finales
del Antiguo Régimen 55
Tamar Herzog
«¡Viva el rey, muera el mal gobierno!» y la administración
de justicia quiteña, siglos XVII-XVIII 77
Alberto Gallo
La venalidad de oficios públicos en Brasil durante
el siglo XVIII 97
Territorio y poderes entre Antiguo Régimen y orden republicano
Piero Gorza
Geografía de lo sagrado y poderes territoriales en una
comunidad indígena de la Alcaldía Mayor de Chiapas a finales
del siglo XVIII 179
Gabriela Tío Vallejo

Los «vasallos más distantes». Justicia y gobierno,
la afirmación de la autonomía capitular en la época
de la Intendencia. San Miguel de Tucumán 217
Federica Morelli
El espacio municipal.
Cambios en la jurisdicción territorial del
cabildo de Quito, 1765-1830 261
Marcela Ternavasio
Entre el cabildo colonial y el municipio moderno:
los juzgados de paz de campaña en el Estado
de Buenos Aires, 1821-1854 295
Las reformas jurídico-administrativas del primer liberalismo
Teodoro Hampe Martínes y José F. Gálvez Montero
De la Intendencia al Departamento, 1810-1830:
los cambios en la administración pública regional
del Perú 339
Marco Bellingeri
Sistemas jurídicos y codificación en el primer
liberalismo mexicano, 1824-1834 367
Daniele Pompejano
Jurisdicciones y poder político. Guatemala entre
liberales y conservadores 395
José Enrique Covarrubias

Emisión de moneda y colonización en el Septentrión.
La importancia del utilitarismo en
la reorganización administrativa de México, 1733-1833 433
Rosa María Martínez De Codes

El régimen hispano de la propiedad en transformación,
1750-1860 463
INTRODUCCIÓN
El objetivo central del volumen es presentar al lector, no

necesariamente especializado, un conjunto lo más posible coherente de
algunas nuevas llaves interpretativas del las dinámicas reformistas de la
ultima etapa del Antiguo Régimen y de las primeras del nuevo orden
republicano y liberal en Iberoamérica.
La interpretación del carácter del transito entre el primero y el segundo
período queda abierta, de alguna manera subliminal: proponer una
reflexión partiendo de las evidentes soluciones de continuidad, o sobre las
igualmente evidentes persistencias, hubiera de por si comportado una
elección singularmente cargada de residuales tintes ideológicos.
Como es bien conocido, la disputa contraponía aquellos que querían
desmantelar la hipotética peligrosa voluntad de potencia de las Luces a
otros que reivindicaban su igualmente supuesto profundo significado de
emancipación; el todo, en el caso Iberoamericano, condimentado con el
cansado aderezo de una lectura «colonial» de la pugna, que se revela
interesante hoy en día sólo si vinculada a lo que sabemos haber sido una
particular análisis, entres otras por cierto, de algunos protagonistas
americanos de hace un par de siglos.
En realidad sabemos que el debate historiográfico sólo ha podido
tomar su verdadera dimensión cuando ha sido circunscrito a sus aspectos
parciales, y por lo tanto concretos, y, antes que todo, a diferentes niveles
específicos de análisis: jurídico, institucional, discursivo, simbólico etc1.
Por nuestra parte, en primer lugar, hemos intentado rehuir, en lo
posible, cualquier lectura teleólogica, tanto de los procesos anteriores a la
ruptura republicana, como de los propios del orden liberal cumplido. Ni
los primeros debían aparecer cómo los antecedentes de los segundos, ni
los segundos cómo una simple etapa inicial, in nuce, del período sucesivo,
del cual no se trata este volumen y que se caracterizaría por la definitiva
construcción constitucional y administrativa.
En segundo lugar, hemos ensayado abandonar la contraposición entre
1
INTRODUCCIÓN
los paradigmas esencialistas preestablecidos de lo que hubiera debido ser el

Antiguo Régimen y el sucesivo orden constitucional, para después «cotejar»
este todo con los casos; un procedimiento, al fin y al cabo, en el cual una
presunta realidad abstracta se confrontaría con sus accidentes concretos.
Esto conllevó la elección de moverse en un espacio que se pensaba
relativamente alejado tanto de la historiografía juridico-dogmática cómo
de la llamada historia social y, por el contrario, dentro de una tradición
que arranca de la vieja historiografía «constitucional» alemana y llega, por
varias y entrecruzadas veredas, hasta la actual historia critica del derecho.
De allí que, además que por la atención a los tejidos sociales, los esfuerzo
de los autores se han guiado por la tensión entre norma y practicas, una tensión
entendida sin embargo no cómo elemental averiguación de la distancia, al fin
y al cabo estructural, entre la primera y las segundas, sino como exploración
de un proceso cambiante, en su grado y, sobre todo, en su significado.
Finalmente, nuestro enfoque se ha ido así entroncando con el que
recientemente intenta reconocer, partiendo de la percepción de la existencia
de identidades sociales dinámicas y relacionales, lo que podría constituir
una particular antropología de las sociedades occidentales de Antiguo
Régimen y de su lenta superación: un discurso, un sistema cultural, quizá
una gramática, jurísprudencial, resultado de una producción colectiva por
lo usual anónima y no escrita que, fuerte del valor doctrinal y normativo
de la costumbre, entre sistema y casuismo, normas y practicas, practicas y
representaciones conoció su ultimo desarrollo y su crisis primera en el
siglo que afrontamos.
1. Desde la segunda mitad del siglo XVI, los señoríos indianos, origi-
nariamente otorgados por la Santa Sede a la Corona de Castilla, se fueron
trasformando en reinos de la monarquía española, a la cual fueron
integrados por accessión. Se trató en realidad de un largo recorrido de
integración y de autonomía, que probablemente abarcó alrededor de un
siglo garantizado, antes, por el respecto por parte de la realeza de sus
antiguos deberes y justificado, después, por la interpretación de que derivaba
de ello una origen pacticia - y finalmente contractual - de los vínculos
fundamentales entre el monarca y sus vasallos americanos.
2
INTRODUCCIÓN
Es obvio, por lo tanto, que el debate sobre la «verdadera» naturaleza

de estos vínculos es vasto y forzosamente inacabado, siendo en realidad
imposible alcanzar una única y tajante definición.
No obstante, en la más reciente producción historiográfica, existe
acuerdo sobre al menos dos de las formas de ejercicio al autogobierno que
el derecho de gentes - derivándolo del derecho natural - concedía a los
reinos indianos de la monarquía española: la aceptación de que las
costumbres del archipiélago de sus dos clases de repúblicas, la los de indios
y la de los españoles, adquirieran el rango de normas; y la preeminencia de
los naturales en la provisión de los oficios de pluma, de dinero y de poder,
oficios que se articulaban entre sí, a falta de una verdadera jerarquía, por
competencias establecidas jurídicamente y que sólo jurídicamente podían
ser intervenidos. De este modo se reproducía con regularidad, como afirma
uno de los autores de este volumen, un torbellino de dádivas y obsequios
que cimentaban la fidelidad hacia el lejano soberano, al menos hasta
mediados del siglo XVIII.
Finalmente, el derecho al autogobierno instituía múltiples formas
de representación hacia el monarca. Éste, a su vez, fuente exclusiva de
justicia pero no en absoluto de derecho, se «representaba» hacia sus
vasallos a través de su siempre recta y sabía voluntad: esta, a principios
del siglo XVIII, podía ser presentada como el origen de su «voluntaria»
autolimitación al omnímodo poder del cual había sido investido por
derecho divino.
Sin embargo, en aquel entonces, Aragón, Valencia, Cataluña y
Mallorca, asimilados a Castilla, dejaban de ser reinos, mientras eran
cedidos Cerdeña, Nápoles, Milán, los presidios de Toscana y los Países
Bajos españoles. Sólo subsistía, claramente distinto entre los dominios
europeos de la corona de España, el fiel reino de Navarra: el transito
hacia un único «cuerpo de nación», regido por una monarquía nacional,
se acercaba y, con él, la necesidad de afrontar el nudo que ahora
constituía el cimentado particularismo indiano.
Hasta entonces, sólo algunos de sus aspectos parciales habían sido
encarados. En el Superior Gobierno de los reinos indianos, algunas de las
atribuciones del Consejo de Indias, viejo de dos siglos, habían sido
3
INTRODUCCIÓN
trasladadas a secretarías de estado. En América, se intentaba, sin éxitos

substanciales, de mantener el ya mermado monopolio comercial, elimi-
nar algunas magistraturas con sueldo y finalmente, mientras los gastos de
defensa absorbían normalmente las 2/3 partes de las rentas reales, se trataba
de introducir una embrionaria jerarquía militar sobre bases territoriales;
lo que al parecer sólo acarreó nuevos conflictos de competencias entre las
diversas clases de las provincias americanas.
Así, cuando el 14 de agosto de 1762 la armada británica ocupó La
Habana el Imperio pareció al borde de la quiebra. El año sucesivo inició la
primera fase de las que convencionalmente llamamos «reformas
borbónicas»: el Imperio sobrevivió por más de medio siglo, al mismo tiempo
gracias a ellas y a pesar de ellas.
A partir de este dilatado escenario se ubican las cuatro primeras
contribuciones, que conforman la primera sección dedicada a: Las
dinámicas del reformismo ilustrado.
Horst Pietschmann reflexiona sobre la introducción de algunos
nuevos conceptos de un discurso político proprio de una revolución
mental «burguesa» (bien público, estado, nación) al interior del antiguo
régimen hispano. Ni la multidimensionalidad del reformismo
discursivo metropolitano, ni las ambiguas respuestas de las elites
criollas, a veces bajo especie francamente tradicionalista, parecen
justificar una interpretación que se sustentara sobre el supuesto
enfrentamiento de intereses entre metrópoli y mundo colonial.
Annick Lempérière, destaca el proyecto del reformismo absolutista
de promover formas inéditas de representación general de intereses, al
mismo tiempo gremiales y territoriales, prescindiendo de las formas
tradicionales de la representanción corporativa urbana, retenidas por
los cabildos. El resultado inmediato al parecer fue positivo, dejando
sin embargo asentado uno de los fundamentos de la oposición en contra
de la nueva representación de carácter popular, bajo el nuevo orden
constitucional.
Las contribuciones de Thamar Herzog y de Alberto Gallo, que
lamentamos ser la única que abarca el caso brasileño, nos introducen a la
cuestión, fundamental pero casi inexplorada, del supuesto transito entre
4
INTRODUCCIÓN
el régimen tradicional de oficios hacia otro de oficinas, inédito al menos

en las Indias. Mientras el primero vertía sobre los pilares legales de su
remate, renuncia (o disponibilidad para su traspaso) y confirmación real,
el segundo se hubiera caracterizado por la distinción entre materias de
gobierno y de justicia, la separación entre oficio y funcionario y una
arquitectura jerárquica con responsabilidad por asuntos.
En realidad, solo un verdadero proceso de expropiación de los oficios
de sus «medios de administración», apéndices originales de su condición
de propiedad patrimonial, hubiera determinado el nacimiento de un
verdadero aparato administrativo, tarea que, recordamos aquí, las
monarquías europeas enfrentaron con cierto éxito sólo en la Restauración,
gracias a la previa conformación de una «burguesía» alrededor de los oficios
vendibles, a la experiencia de la monarquía administrativa napoleónica y
finalmente a las potencialidades encerradas en el llamado estado de policía.
En las Indias de mediados del siglo XVIII, las reformas arrancan de la
reafirmación del precepto - pero no necesariamente de las prácticas - de la
regalía real relativa a la creación, provisión, responsabilidad y remuneración
de los oficios, una derivación de aquel principio general regalista que tuvo
su más duradera, y conocida, expresión en las nuevas relaciones entre el
monarca y la Iglesia americana.
Mientras en las nuevas oficinas - por ejemplo en las Secretarías de
gobierno de los virreinatos o gobernaciones y en las de Hacienda - se
experimentaban los procedimientos de la revolución administrativa, a
su lado y «a bajo» el resultado de la lenta superación del «servicio
pecuniario» (o sea, de la suma ofrecida en el remate) entre los otros
servicios (fidelidad, honor en las armas, etc.) que la dotación del oficio
premiaba, al parecer se redujo a la transformación de los viejos oficios
en propiedad en oficios vitalicios, aun cuando en teoría amovibles,
manteniendo muchas de sus particularidades de premio personal. Al
mismo tiempo se asistiría a una mayor movilidad, y
desresponsabilización, en los oficios intermedios. Ambas características
las encontramos vigentes en el sucesivo orden constitucional.
Más en particular, en la audiencia de Quito, el remate temporal de
los oficios menores de justicia que substituye, a partir de las primeras
5
INTRODUCCIÓN
décadas del siglo XVIII, la tradicional venta en propiedad, provocó su

reducción en status y profesionalidad que hasta entonces había permito el
mantenimiento de una relativa autonomía de los oficios mayores, con
jurisdicción, frente a las practicas corrientes del ejercicio directo del poder.
Conclusiones parecidas la encontramos en el caso brasileño, en cual
el arrendamiento de los oficios determinó una merma en la calidad del
personal administrativo sin poner, por otro lado, en crisis el sistema
tradicional de provisión de los oficios mayores, concedido en propiedad a
los notables, mientras la provisión de los oficios menores siguió siendo
atribución de los cuerpos municipales.
2. Sabemos bien como en Europa y en Iberoamérica, entre la mitad
del siglo XVIII y la del siglo sucesivo, unos cuerpos-estamentos,
fundados sobre en el derecho, en los cuales el «estado» no estaba
separado substancialmente de las realidades sociales, coexistieron, a
veces colaboraron, se enfrentaron y hasta se identificaron con un
inédito ente, el Estado, que pretendía asumir el monopolio de la
producción normativa y de la coacción, un ser cuya organismo se
imaginaba compuesto por algo nunca visto: individuos, hombres, cada
uno autónomo en su búsqueda de la verdad a través de la razón. En
realidad, millones de sujetos concretos se vieron arrastrados en las
contiendas, mientras unos cuantos luchaban en la arena de las ideas.
Dejando de un lado el choque poderoso entre naciones incipientes
que por tres décadas ensangrentó los campos de Europa, y del cual fueron
dispensadas en buena medida las Américas, la dimensión territorial de
este enfrentamiento se puede captar también en la competición, mucho
más callada pero permanente, entre los territorios políticos de las
comunidades organizadas bajo una misma autoridad y estatuto, las
repúblicas de la monarquía, y los territorios «nuevos», administrativos y
judiciales, que vienen a conformar, desde las ultimas décadas del siglo
XVIII y en la mayor parte de las Indias, las llamadas provincias menores,
gobernadas entonces por un magistrado lego con el cargo de Gobernador
Intendente y después por un funcionario, cuyos poder y legitimidad
hubieran debido derivar, al menos formalmente, de una delega desde el
nuevo poder ejecutivo constitucional. Es en el término de las ciudades, en
6
INTRODUCCIÓN
su «distrito», pero no en su traza, en donde la competición entre viejos y

nuevos poderes se hace más evidente, ya que en estos «partidos» hubiera
debido ejercer gobierno y justicia un intendente-corregidor como
Subdelegado del Intendente y posteriormente una autoridad prefecticia.
Los ensayos del segundo apartado: Territorios y poderes entre Antiguo
Régimen y orden republicano, ofrecen por primera vez un conjunto de
casos de los cuales se puede destacar cómo las dinámicas de Antiguo
Régimen y del primer orden republicano se desarrollan en Iberoamérica
en el interior, y diríamos, gracias a la vitalidad de los espacios políticos
tradicionales, a sistemas normativos plurales y, al menos por lo que se
refiere al segmento indígena, aunque probablemente no sólo a éste, a
sistemas simbólicos heterogéneos.
Podríamos añadir aquí que, por lo general, la opción de reconducir
las autonomías territoriales al nuevo orden estatal, eliminando sus
fundamentos jurisdiccionales, y por consecuencia las tradicionales formas
de representación, fue percibida como necesidad preceptiva, y no como
una simple opción entre otras, sólo a partir de la mitad de la década de los
treinta del siglo XIX, mientras su actuación más o menos exitosa entrará
de lleno entre las tareas del segundo orden liberal. Y, exactamente por
esto, nos pareció más apropiado proponer como definición esencial del
«nuevo» orden su ser republicano ya que es a nivel de análisis territorial
afrontado aquí donde aparece más historiograficamente cuestionable, y
sobre todo históricamente cuestionado, su ser liberal.
El ensayo de Piero Gorza, que se ubica en un lapso temporal
inmediatamente anterior al proceso de reformas administrativas borbónicas,
analiza la operatividad de diferentes sistemas normativos - que garantizan,
según el autor, las geografías de la convivencia de un territorio - en una
república de indios del Chiapas, San Andrés Istacostoc. Aunque bien
sepamos cómo el conjunto de «leyes y buenas costumbres» indígenas, que
no fueran en contradicción con el derecho indiano, ni con los preceptos y
moral cristianos, constituyeron un verdadero fuero particular, Gorza por
su parte nos sugiere algunas de las particulares formas de un marco
normativo compuesto por leyes no escritas, que encuentran sus referentes
en un espacio en tensión entre lo urbano y lo selvático y en sus dioses. A
7
INTRODUCCIÓN
través de una lectura explícitamente etno-histórica, el autor logra acercarnos

a las particularidades de las formas del saber que presidían la reproducción
del derecho indígena.
La contribución de Federica Morelli enfrenta, a lo largo de la
fragmentación del territorio de la audiencia de Quito entre el ocaso
de la monarquía y la edificación de un estado independiente, el proceso
que vio el cabildo de la capital, Quito, extender su jurisdicción sobre
el territorio rural a lo largo de la crisis de independencia. A partir de
esta, el cabildo mantiene, en el nuevo orden republicano, su unidad
de cuerpo político de justicia y gobierno, sin romper el vinculo
tradicional entre jurisdicción y representación que sustentaba a su vez
la titularidad legitima de una soberanía particular.
Gabriela Tio Vallejo, a través del estudio de un caso a las periferias
del Imperio, el de San Miguel de Tucumán en la provincia argentina
bajo el régimen de intendencias, nos ofrece una muestra ejemplar de
como un cabildo, a través de las formas de la representación tradicional
hacia fuera (petición, protesta, recurso), y hacia adentro (mayor
jurisdicción, listas de elegibles a nuevos cargos, etc.) logró asimilar el
impacto de la creación del intendente, autoridad intermedia entre
cuerpos urbanos y el virrey, anteponiendo sus propias dinámicas en la
afirmación de una nueva territorialidad provincial.
Para terminar, Marcela Ternavasio nos ilustra las consecuencias de
una de las soluciones temprana, y radical, adoptada, bajo el orden
republicano, para extinguir lo que podríamos llamar la «soberanía» de las
repúblicas de la monarquía, a cuyo derrumbe, por lo general, en el mundo
hispanoamericano, lograron sobrevivir probablemente por alrededor de
tres décadas. Es el caso de las Provincias del Río de la Plata, que a partir de
un numero reducido de cabildos coloniales con jurisdicción sobre sus
territorios rurales y sin pasar por la doble etapa del constitucionalismo
gaditano como la Nueva España, Centro América y parte del Perú,
experimentaron la extinción de cualquier institución municipal hasta 1854.
En particular en el ámbito rural del Estado de Buenos Aires los Jueces de
paz, autoridades monocráticas expresión directa de la jerarquía social rural,
reprodujeron la tradicional indivisión de poderes, mantuvieron las prácticas
8
INTRODUCCIÓN
jurídicas arraigadas, fundadas en el arbitrio y la costumbre, y conformaron

una especie de original «gobierno de los jueces» en los cuales estos últimos
ejercieron, al fin y cabo, las funciones fundamentales de justicia, gobierno
y representación de los cuerpos políticos extinguidos.
3. Es bien sabido que el llamado «período independiente» de las nuevas

entidades que fueron adoptando formas estatales en América Latina sigue
siendo parcialmente obscuro, no obstante los significativos avances, desde
hace un par de lustros, en la investigación y en el debate historiográficos.
Normalmente se imputa el problema a la redundante carga ideológica
del historicismo nacionalista latinoamericano que impedía elaborar conceptos
aptos a entender la particularidad de aquel momento.
Si bien esto es tanto cierto cuanto definitivamente superado, el nudo
que hay que desatar queda bien apretado. Intentaremos por lo menos
aflojarlo un poco.
Probablemente el mayor éxito del llamado reformismo borbónico había
sido dar inicio a un tipo de tensión inédita en la cuale las «periferias», normal-
mente bajo los paradigmas de la resistencia, movilizaron ingentes recursos
económicos, políticos y culturales dando vida a un proceso de modernización
cuyos rumbos no se habían definido claramente cuando sobrevino, en América
continental, la disolución de los imperios ibéricos y la extinción de sus viejas
constituciones.
Las nuevas entidades, ex-reinos, capitanías generales, a veces provincias
menores institucionalizadas en intendencias, debieron afrontar, la mayoría
bajo forma republicana, su transformación en estados. La urgente
construcción de un nuevo orden se planteaba ahora insoslayable; asentar
sus nuevas constituciones era ineludible ante todo para reconstruir el
consensus iuris fundamental de una república moderna y para consumar la
«revolución de independencia».
El transito entre el orden republicano, el constitucional y finalmente
hacia el intento de implementar el orden liberal, proceso que, por cierto, no
interesó a todos los nacientes estados latinoamericanos, se dio, en el plan
doctrinal de la norma política, casi en contemporáneo. No fue así, obviamente,
a nivel político-institucional e jurídico, en el cual el cumplimiento de una
«revolución de independencia» o mejor dicho de «emancipación», no
9
INTRODUCCIÓN
conllevaba necesariamente a realizar el proyecto de una revolución liberal, ni

menos que nunca al, todavía diferente, de una nación liberal.
El complejo proceso recurrió al menos tres fases que, a veces, se
presentan como sucesivas. La primera, desde mitad hacia finales de la década
de los vente, en la cual la introducción de una nueva norma política con-
vive con formas de gobierno, justicia y representación de antiguo régimen.
Una segunda, que interesa la década sucesiva, se distingue por la promoción
de reformas de inspiración claramente liberal con el fin de reducir o elimi-
nar las potencialides de reproducción de las antiguas normas y costumbres
que se expresan en viejos y nuevos poderes territoriales indivisos, en el
pluralismo jurídico, en la vinculación de la propiedad inmueble, etc. Y
aquí es donde, al menos problemáticamente, se injertan los cinco ensayos
del ultimo apartado del volumen: Las reformas jurídico-admisistrativas del
primer orden liberal .
Una tercera fase, desde finales de la década, podría ser identificada,
mas que por el simple fracaso del intento reformista y por la reacción que
le sigue, como un compromiso original volcado a la conservación de un
equilibrio parecido, como forma estatal, a una monarquía temperada y,
como forma de gobierno, a la personal de tipo bonapartista.
Teodoro Hampe Marínez e J.F. Gálvez Montero al presentar las pautas
generales de la construcción de la administración pública peruana entre
1810 y 1830, analizan el paso desde las intendencias a las presidencias,
después prefecturas, de los departamentos. De las intendencias, mantienen
la unidad entre administración y justicia, mientras las Juntas
Departamentales, desde la segunda constitución peruana de 1828 hasta
su extinción, quedan investidas de amplios poderes legislativos y hasta
electorales, lo que podría explicar la decadencia del papel de los viejos
cuerpos urbanos en un traslado, a nivel provincial, de sus antiguas
funciones. Al mismo tiempo, el ejercicio del regalismo republicano en la
provisión de curatos; el mantenimiento del llamado juicio de residencia sobre
funcionarios y hasta empleados; la practicas de la provisión de empleos como
favor o premio, no obstante una incipiente inspiración meritocrática, aparecen
no solo como evidentes manifestaciones de continuidad con el orden anterior,
sino como vínculos necesarios entre gobierno y administración, al fin de suplir
a los abstractos entre administración y estado.
10
INTRODUCCIÓN
Marco Bellingeri y Daniele Pompejano ofrecen el resultado de dos

investigaciones que, a partir de los casos fracasados de codificación del
estado mexicano federado de Zacatecas de 1829 y del de llamado Código
Livingston de Guatemala de 1836-37, nos remiten al recio enfrentamiento
entre leyes y costumbres. Más allá de la imposible transición entre un
orden jurídico de antiguo régimen a un liberal, se destaca como la
legitimidad de los vínculos contractuales entre poder y sociedad seguía
levantándose sobre una cultura jurisprudencial que, a lo largo de siglos,
había rebasado fronteras sociales y étnicas, y que bien entendía el riesgo de
su expulsión del horizonte normativo de los nuevos estados. Es a éstos a
los que diversos actores, estamentales, políticos, territoriales, étnicos y
sociales no reconocen su naturaleza de «estados de derecho». Así, poniendo
en jaque no solo su particularidad de creadores exclusivos de derecho po-
sitivo, sino también su función de realizadores de la norma política escrita,
provocarán el fin de la fase del reformismo liberal.
José Covarrubias nos presenta una reflexión sobre el proyectismo
admistrativo de la primera década del México independiente, en relación
a sus fuentes hispánicas. Así el proyectismo mexicano en campo bancario
y de colonización del norte «barbaro», aparecen claramente orientados en
sentido utilitarista. Sus rotundos fracasos - por cierto en ámbitos tan
distintos pero igualmente críticos para la sobrevivencia misma del nuevo
estado independiente - dio lugar a una regresión a patrones neo-borbónicos
rompiendo con el pensamiento de la primera generación de liberales
constitucionales e introduciendo una dimensión opresiva en el campo de
la Hacienda publica.
Rosa María Martínez de Codes examina la evolución del régimen
hispano de la propiedad a lo largo de un entero siglo, antes y después
de las revoluciones de independencia, comparando los procesos
normativos peninsular y mexicano que tuvieron como objetivo llevar
a cabo la reducción de los bienes corporativos y de propiedad colectiva
a propiedad privada plena. En el caso Mexicano, las leyes generales de
desamortización de mitad de siglo dejarán al segundo liberalismo la
herencia de encarar la privatización de la propiedad comunal indígena
y, sobre todo, sus variadas formas de resistencia.
11
INTRODUCCIÓN
Algunos de los temas que quedaron abiertos, con muchos otros más,
son ampliamente tratados, a lo largo del período que cubre desde la mitad
del siglo XIX hasta las primeras décadas del XX, en el volumen:
Constitucionalismo y orden liberal. América latina 1850-1920, coordinado
por Marcello Carmagnani.
Los resultados que aquí publicamos han sido alcanzados gracias a los
fondos de investigación proporcionados por el Ministero dell’Università e
della Ricerca Scientifica y al apoyo importante proporcionado por la Fonda-
zione Luigi Einaudi de Túrin y por Centro de Estudios de México en Italia.
Finalmente, un agradecimiento particular va a los amigos y colegas:
Horst Pietschmann de la Universidad de Hamburgo y José Carlos
Chiaramonte de la Universidad de Buenos Aires, que se empeñaron a
fondo e a comentar las versiones preliminares de los ensayos; Maurizio
Vaudagna, que cumplió con fina atención sus deberes de evaluador
institucional del proyecto; Marcello Carmagnani y Alberto Gallo con los
cuales, en un ininterrumpido dialogo de años, hemos ido compartiendo
innumerables dudas y unas cuantas pocas certidumbres.
12
INTRODUCCIÓN
Nota
1. Cuando el presente tomo estaba por imprimirse, aparecieron dos monumentales acervos
de volúmenes y ensayos que proporcionarán una nueva masa crítica de conocimientos
sobre la evolución jurídico-institucional de Iberoamérica. Nos referimos, en primer lugar,
a las decenas y decenas de textos, en su gran mayoría inéditos, contenidos en: José Andrés
Gallego (coord.), Nuevas aportaciones a la Historia Jurídica de Iberoamérica, un CD rom
editado por DGIBIS, en Madrid en el año 2000, gracias a la contribución de la Fundación
Talavera y de la Fundación Hermando de Larramendi. Entre muchos, por la específica
importancia que tienen en relación a algunos de los temas tratados aquí, señalamos: Víctor
Tau Anzoátegui, El poder de la costumbre: estudios sobre el derecho consuetudinario en América
hispana hasta la Emancipación, y Alejandro Guzmán, Historia de la codificación civil en
Iberoámerica. Un segundo CD rom: Congresos del Instituto de Historia del Derecho Indiano
(actas y publicaciones), editado también por DGIBIS en Madrid en el año 2000, gracias a
la contribución de la Fundación Hermando de Larramendi, recopila, con valiosos índices,
las millares de paginas de las actas de los once congresos internacionales del Instituto desde
1967 hasta 1997.
13
LA DINÁMICAS DEL REFORMISMO ILUSTRADO
HORST PIETSCHMANN
JUSTICIA, DISCURSO POLÍTICO Y REFORMISMO

BORBÓNICO EN LA NUEVA ESPAÑA DEL SIGLO XVIII
En su libro pionero sobre «casuismo y sistema», Víctor Tau Anzoátegui

afirma, entre muchas otras cosas dignas de retener, que:
El despliegue teórico del Derecho desembocó desde mediados del siglo XVIII en
la aspiración generalizada a redactar nuevos cuerpos normativos - ya entonces la
denominación de códigos se imponía - distintos de las recopilaciones vigentes, ya
destinados al campo legislativo, ya dirigidos a las aulas universitarias, ya con ambos
fines. En este movimiento asomaba un ideal ambicioso, que sólo se hacía posible
por el desenvolvimiento de la jurisprudencia en las tres últimas centurias con la
introducción del criterio de razón, con el afianzamiento del Derecho natural y
con la constante preocupación metodológica. Recordemos, pues, que ya en 1767
Juan Francisco de Castro estimulaba a formar, un metódico cuerpo de derecho
que úna en verdadero sistema todo el derecho español. En 1808, cerrando el
ciclo, Martínez Marina reiteraría esa aspiración de formar «un código legislativo,
original, único, breve, metódico; un volumen comprensivo de nuestra constitución
política, social y criminal».1
¿Por qué surgía este espíritu de afán normativo? Es cierto que su origen
tiene que ver mucho con este trasfondo que se refiere en la cita, o sea el
afianzamiento del derecho natural, de la difusión del criterio de la razón y,
consiguientemente, de la preocupación por los métodos y por la
sistematización metodológica. Hay sobrada bibliografía sobre estos aspectos
en la historia del siglo XVIII europeo y sabemos bastante también sobre la
difusión de estas tendencias en Hispanoamérica. ¿Pero es posible ceñirse a
este trasfondo filosófico y del Zeitgeist para explicar las tendencias referidas
en la legislación y derecho? Surgen estas dudas si recordamos que un virrey
de Nueva España, el marqués de Croix, en un bando que se publicó y
pregonó a través del virreinato pudo afirmar:
...pues de una vez para lo venidero deben saber los súbditos del gran monarca que
ocupa el trono de España, que nacieron para callar y obedecer, y no para discurrir
ni opinar en los altos asuntos del Gobierno.2
17
JUSTICIA, DISCURSO POLÍTICO Y REFORMISMO BORBÓNICO EN LA NUEVA ESPAÑA
Aunque este bando fue emitido en una situación política de mucha

tensión, el 25 de junio de 1767, cuando tras la expulsión de los jesuitas el
virreinato estaba en conmoción, difícil es imaginarse durante los siglos
anteriores que un representante y «alter ego» del Rey se expresara en estos
términos en un texto dirigido a todo un reino bajo el poder de la Corona.
Aun teniendo en cuenta el espíritu de rebelión que existía en aquel mo-
mento en Nueva España por motivo de la expulsión de los jesuitas, tales
palabras en un texto oficial son inimaginables en épocas anteriores y no se
explican ni por el espíritu de razón y método de la época, ni por la agitación
política que se observaba en aquel momento.
1. La historiografía sobre el reinado de Carlos III, especialmente en
cuanto la política seguida en América, se ha ido centrando más y más en
los conceptos de «reformismo borbónico» o «despotismo ilustrado» y tiende
a interpretar sobre el trasfondo de estos conceptos el intento de recobrar el
control político sobre unas colonias que se habían autonomizado demasiado
en los siglos precedentes y de restablecer la autoridad política metropolita-
na en aras de una modernización de la gestión administrativa orientada a
dinamizar la economía y aumentar los ingresos fiscales de la Corona. Esta
tendencia interpretativa, que sintetizo aquí de forma excesivamente sucinta,
ha ido penetrando entretanto en la mayoría de los manuales de historia
que se ocupan de Hispanoamérica. Esto puede explicar el hecho de que
hasta expertos en historia hispanoamericana de la época de Carlos III no
se sorprenden ante las expresiones citadas del bando del marqués de Croix
y las ven como expresión normal de la forma tiránica en que procedieron
muchos gobernantes enviados a Hispanoamérica como gestores del
programa de reformas. Así lo hace, por ejemplo, el mismo autor que cita y
comenta aquel texto3 y así lo hicieron en medida creciente los autores
hispanoamericanos que ahora figuran entre los precursores del movimiento
de emancipación, sobradamente conocidos como para referirlos aquí.
Autores más equilibrados en sus juicios, capaces de tomar en cuenta también
la perspectiva de la metrópoli, probablemente alegarán los numerosos
abusos cometidos por o achacados a las mismas élites americanas para
explicar o justificar los procedimientos rigurosos de palabra y acción de
los gobernantes europeos en Hispanoamérica. También recurrirán al an-
18
HORST PIETSCHMANN
tagonismo creciente entre peninsulares y criollos en Hispanoamérica, en

especial por la competencia en torno a los cargos administrativos, que la
investigación de los últimos decenios ha destacado largamente, como
también es sabido.
Aunque carecemos aún de un amplio análisis del desarrollo del discurso
político de aquellos tiempos, el investigador que ha manejado ampliamente
documentación de aquella época en torno a Hispanoamérica conoce los
ejes centrales en torno a los cuales gira este discurso. Por un lado,
encontramos el gran número de funcionarios ilustrados, sean de origen
europeo o americano, que constantemente alegan los principios del «buen
gobierno», «bien público» etc., se lamentan de la falta de atención a estos
principios, de abusos y transgresiones de normas, de los intereses creados
cuya persecución viola aquellos principios sanos y, a menudo, muestran
una compasión verdadera o fingida por los «pobres y miserables indios» u
otras clases bajas que por el interés de las élites no progresan ni económica,
ni moralmente. Por otro lado, tenemos funcionarios o representantes de
corporaciones, sean de origen europeo o americano, que se quejan en
alegatos, representaciones etc. de obrepción y subrepción al no respetarse
derechos y prácticas legales justamente adquiridos o prescritas por muchas
leyes sabias desde tiempos inmemoriales, justifican costumbres particulares
reconocidas por gobernantes anteriores, y por lo tanto legales, y hasta
alegan que ni el rey ni sus representantes tienen el derecho de revocar
privilegios y derechos adquiridos legalmente mientras que ellos no cometan
acto de rebelión o insubordinación probada frente a su soberano. De for-
ma ciertamente demasiado general podría resumirse que a lo largo de estos
ejes del discurso político, los primeros abogan desde unos principios
políticos abstractos que se deben aplicar a una comunidad política también
abstracta - el bien «público» o «general» - para denunciar abusos, malas
costumbres o realidades no aceptables, justificando así la nueva política y
queriendo tachar a sus opositores de mal intencionados. La otra vertiente
del discurso siempre defiende leyes y tradiciones sabias, derechos
individuales o de grupo adquiridos justamente etc., que no se pueden
cambiar por estar fundados en una especie de mutualidad contractual entre
el soberano y sus vasallos y porque el abandono de estos principios pondría
en peligro el andamiaje legal o, como se diría modernamente,
19
«constitucional». En suma, se podría incluso decir que este discurso refleja

en una época determinada el antagonismo entre «sistema y casuismo» en
el sentido de Víctor Tau Anzoátegui. Los representantes del «sistema»
comienzan a ser tachados de «tiránicos» conforme se avanza hacia el final
del siglo XVIII, mientras a los defensores del «casuismo» se les viene a
imputar el ser defensores de los «monopolios» perniciosos establecidos y
el sostener los intereses particulares en contra del bien público4.
Numerosos parecen haber sido las violaciones de leyes existentes, los
sobornos y los cohechos denunciados por muchos de los ilustrados, como
puede verse en la ya amplia bibliografía disponible sobre el fenómeno de
la corrupción en Hispanoamérica. Sin embargo, habiendo participado el
autor de estas líneas en el debate sobre la corrupción, es preciso afirmar
que desde la perspectiva de la historia de las mentalidades y de los discursos
políticos el concepto de «corrupción» no es aplicable simplemente a
cualquiera transgresión legal. Parece en todo caso obvio que en una situación
en la que tanto a nivel de la historia de las mentalidades como de la historia
de los discursos se pueden observar antagonismos tan marcados como los
señalados, el uso del término «corrupción» resulta problemático, como
hemos ido apuntando en un trabajo reciente, rectificando parcialmente
otro estudio previo5. En condiciones de tales antagonismos cabe no sólo
la pregunta de hasta dónde las transgresiones frecuentes de las normas
legales pueden ser calificadas de «corrupción», si al mismo tiempo sirven
de válvula de escape y garantizan cierta tolerancia por parte de los
gobernantes, sino también la de si no se trata de un forcejeo entre tendencias
históricas opuestas a tal grado que con ello surgía la amenaza de la quiebra
del sistema político-legal-constitucional. Desde esta perspectiva la frase
citada del virrey Croix adquiere otro significado. Con todo sería equivocado
limitarse a identificar el antagonismo referido con la conocida oposición
entre peninsulares y criollos, pues no es difícil demostrar que en ambos
extremos del discurso referido se encuentran tanto peninsulares como
criollos. En el caso novohispano basta con referirse a aquel círculo de
ilustrados de Querétaro al que pertenecieron tanto el cura Hidalgo, de
Dolores, como el intendente de Guanajuato, Antonio de Riaño, ferviente
partidario de la política reformista de Carlos III que murió defendiendo la
alhóndiga de Guanajuato contra las tropas insurgentes mandadas por el
20
HORST PIETSCHMANN
primero, para destacar que la contraposición frecuente entre gobernantes

peninsulares encaminados en las reformas ilustradas, por un lado, y criollos
defensores de privilegios antiguos frente a la política metropolitana por el
otro lado, no se ajusta a la realidad histórica.
Frente a esta situación cabe la pregunta, acuciante si pensamos en la
frase del virrey Croix, del por qué los políticos metropolitanos impulsores
de estas reformas en América insistieron en implementar con tanta «tiranía»
una política que a todas luces se orientaba hacia el aumento de los ingresos
fiscales y al máximo aprovechamiento de las ventajas económicas de las
«colonias», según nos dicen las tendencias prevalecientes de la interpretación
historiográfica actual, cuando era evidente que esa política originaba
disturbios y resistencias no sólo en la metrópoli, sino también en América.
En España, por ejemplo, había producido el motín de Esquilache y la
grave crisis política consecuente. A lo anterior conviene añadir que tanto
en la Corte como en América se encuentra toda una línea de políticos que
aconseja proceder con mucho más cuidado en la política hacia las colonias
hispanoamericanas, sobre la base de que éstas no pueden ser gobernadas
bajo los mismos principios que la Península, y es sabido que más tarde, en
un momento próximo a la consumación de la independencia
norteamericana, estos mismos políticos pronostican que las posesiones
españolas en América experimentarán el incentivo de seguir el ejemplo de
las colonias británicas y recomiendan por tanto la formación de monarquías
propias en América encabezadas por infantes segundones de la casa real,
dependientes en tal caso de una España cuyo rey se proclamará emperador.
Como sabemos, este proyecto empezó a discutirse seriamente en la Corte
en las postrimerías del siglo bajo un gobierno tan discutido como el del
Príncipe de la Paz, Manuel Godoy6. Desde lo anterior se puede concluir
que los gobernantes peninsulares fueron advertidos sobre los riesgos que
se corrían en Hispanoamérica, por lo menos desde el estallido de la guerra
de independencia de las colonias británicas. Si las cosas fueron así, ¿Cabría
pensar, entonces, que los principales responsables de la política española
durante el último tercio del siglo no eran más que unos aventureros o
ideólogos intransigentes, obstinados en seguir contra viento y marea una
trayectoria de alto riesgo frente a las circunstancias internacionales de su
época? ¿Confiaban excesivamente en la fidelidad de los súbditos
21
americanos? Si bien tales cuestionamientos exigen un análisis detenido,

imposible en un contexto como el presente, creo que los conocedores de
aquella época estarán por lo menos de acuerdo conmigo en que no existen
los elementos que permitan tales conclusiones.
2. Por provisional que sea la afirmación anterior, ésta nos acerca a un

problema historiográfico clave: el hecho que no existen estudios coherentes
sobre el personal que intervino en la formulación de la política de Carlos
III. Cierto es que existe una bibliografía amplia en la cual se aborda de
manera individual a los personajes del equipo gubernativo de este rey. Sin
embargo, también es un hecho que no existe una biografía colectiva de ese
personal y que no sabemos de manera concreta quiénes intervinieron y de
qué manera en la gestación de la política en cuestión. Para responder a
esta pregunta los americanistas suelen remontarse al ministro José de Gálvez
y a su clan de afiliados enviados a América a implementar esta política,
además de que invocan generalmente el antecedente de José Campillo y
Cossío, ministro de Felipe V, cuyos supuestos escritos (la autoría de
Campillo ha sido puesta en duda por Luis Navarro García y su escuela en
Sevilla) son tomados como una especie de programa de la política
reformista. Pero estas consideraciones, muy difundidas en el campo de la
historiografía hispanoamericanista, olvidan que la política de reformas de
Carlos III en América también fue aplicada en Europa y que en ciertos
aspectos había sido ya puesta en marcha durante los reinados de los dos
borbones previos. El propio Carlos III la practicó primero en Nápoles y
luego también en la Península, en donde las medidas de su ministro italia-
no, el marqués de Esquilache, dieron motivo al motín de 1766 en Madrid
y otras ciudades7. Esta laguna historiográfica se revela más deplorable si
tomamos en cuenta que la historiografía española del siglo XIX había
destacado ya, dentro de la tradición clásica de la historiografía política, las
pugnas internas prevalecientes en la corte de los borbones. Me refiero, por
ejemplo, a las que se dieron entre el partido francés y los afiliados a Isabel
Farnesio bajo Felipe V, entre el grupo capitaneado por el marqués de la
Ensenada y los seguidores de Carvajal y Lancaster bajo Fernando VI, o
entre la fracción de los llamados golillas y el partido aragonés dirigido por
el conde de Aranda bajo Carlos III, sin que para este último período tome
22
HORST PIETSCHMANN
yo en cuenta a otros personajes importantes propaladores de puntos de

vista bastante distintos. Una sola mirada a los informes de los embajadores
extranjeros en la corte de Madrid dejará ver hasta qué punto la corte de
Carlos III era un verdadero hormiguero de opiniones e intereses diversos8.
Si se revisan los dictámenes de los personajes consultados respecto
del plan de introducción de las intendencias en Nueva España, presentado
por José de Gálvez al Rey, cuando el primero era Visitador de Nueva España,
se observará una gran multitud de opiniones, divergentes no sólo en cuanto
al proyecto, sino a los propios conceptos políticos de fondo. Con claridad
se notará que en este pequeño grupo de altos dirigentes existía una variedad
muy grande de posiciones en torno a la política a seguir9. Bastante
cuestionable es el intento de responsabilizar sólo a José de Gálvez de la
aplicación de la política, creyendo que al ocupar la secretaría de Estado y
del Despacho Universal de Indias haya tenido mano totalmente libre para
implementar una política de reformas trazada por él mismo, como con
frecuencia se afirma en la bibliografía hispanoamericanista. Esto lo
menciono, en primer lugar, porque muchos de los que opinaban en contra
de lo propuesto por Gálvez en su calidad de visitador, aún estaban en el
poder y, en segundo lugar, porque, como ya he dicho, la política aplicada
en América ya se había ejercido con anterioridad tanto en la Península
como en Nápoles por el mismo Carlos III con un equipo diferente de
ministros. Además, hay que destacar que existe un órgano de bastante
influencia en la política española de la época, sobre el cual sabemos bien
poco. Me refiero a la Junta de Comercio, de cuya intervención en la política
económica relativa a América hay pocas noticias, a pesar de que hace unos
años se reeditaron las Memorias que publicó su antiguo oficial Eugenio
Larruga a finales del siglo XVIII10. Lo mismo vale para la influencia en la
política que Carlos III ejerció en su larga trayectoria italiana. Se sabe, en lo
general, de la estrecha relación que Carlos III mantuvo con su consejero y
ministro principal en Italia, Tanucci.
La amplia bibliografía sobre la ilustración italiana y especialmente la de
Nápoles aún está poco explorada en cuanto a sus posibles influencias en España.
Si en la segunda mitad del siglo XVIII en España el discurso político se centra
en torno a temas económico-institucionales, encontramos en Nápoles desde
fines del siglo XVII el movimiento del giurisdizionalismo que abrió un debate
23
que podríamos llamar «constitucional» por centrarse en torno a temas básicos

del orden legal. Atacó, entre otras cosas, el ius commune dominante como una
fusión del derecho romano con el derecho canónigo, por referirse ambos a
distintos soberanos - el papa y el rey -, definido como la persona que ejerce la
soberanía en lo civil. Uno de los representantes más prominentes de este
movimiento escribió una Istoria civile del Regno di Napoli, que podía leerse
como un ataque fundamental a las inmunidades eclesiásticas. Giannone, su
autor, tuvo que huir de Nápoles y se acogió a la protección del príncipe Euge-
nio en Viena. Conviene que nos acordemos que más o menos paralelamente
en la Península, Macanaz lanzó sus ataques contra la influencia de la curia
romana y la inmunidad eclesiástica con respaldo de Felipe V, ataques que,
posteriormente, en una coyuntura diferente le valían a su autor una larga
prisión. En este contexto se produjo lo que se ha llamado una «desteologización»
del orden legal y un enfrentamiento con el derecho natural que, al fin y al
cabo, había sido el instrumento para justificar la base teológica del orden legal.
Estos intentos forzosamente significaban un atentado también contra la
autonomía de los jueces en los tribunales superiores de justicia, ya que el ius
commune y el derecho natural con frecuencia servían de resortes para justificar
fallos judiciales en contra del derecho positivo, emanado del Soberano. Se
produjo, por cierto lentamente, una situación de oposición latente entre la
alta judicatura y la política. Esta situación de enfrentamiento se acentuó, a lo
menos en la España de Felipe V; conforme con la creciente prepotencia en
asuntos de política de los «secretarios de Estado y del Despacho», los futuros
ministros de estado, los Consejos tradicionales iban perdiendo influencia en
materias de política. Mientras, los antiguos Consejos, con una mayoría de
miembros del estrato de los togados, conservaban la influencia tanto en la
judicatura suprema y en la alta política, porque eran siempre las mismas personas
las que tenían influencia decisiva en ambas esferas manejadas dentro de la
misma institución, o sea en nuestro caso el Consejo de Indias.
Las tendencias a una desteologización del derecho que observamos
ya a principios del siglo XVIII, para resaltar la importancia del derecho
positivo, emanado del rey y de sus ministros al legislar, ordenar y
reestructurar el aparato gubernativo, necesitaban de una justificación,
respectivamente de una legitimación que sustituyera el recurso a la esfera
24
HORST PIETSCHMANN
divina. En este contexto encontramos otra vez antecedentes napolitanos

en un grupo de intelectuales impactados por la escuela del giurisdizionalismo
y, al mismo tiempo, dedicados a las ciencias naturales. Transfirieron la
filosofía y la física de Newton al orden social, analizando la sociedad como
una maquinaria natural que, al estilo de los cuerpos celestiales, se regula
por las leyes físicas del orden natural libremente, dentro de un marco
puesto por leyes positivas. Es precisamente en época de Carlos III, siendo
rey de Nápoles, cuando este grupo forma con aprobación del rey una
academia. Sustituyen en su pensamiento el derecho natural por la mecánica,
cuyas leyes por cierto derivan de Dios, con lo cual evitan la persecución
religiosa, y logran al mismo tiempo fundar la soberanía real y la política
del rey en base a leyes naturales, capaces de ser verificadas por experimentos.
Paralelamente, reducen a la alta judicatura a la función de fallar sus juicios
exclusivamente en base al derecho positivo emanado del rey.
Desde este trasfondo se entiende mejor también el surgimiento del
concepto de un estado y una nación compuesta por individuos y no resulta
sorprendente que precisamente entre los españoles residentes en Roma se
pueden rastrear estas ideas, según veremos11.
En suma, se puede concluir que el concepto de «reformismo
borbónico» o el de «las reformas de Carlos III» son de valor bastante dudoso,
porque ambos reflejan una aguda falta de análisis del significado de estas
reformas. Son conceptos que agrupan toda una serie de medidas políticas
de las que no se discute su cohesión y carácter programático, a no ser en
términos vagos como «modernización» o como intento de una mise en
valeur política y económica de unas posesiones extensas aplicando los
«arbitrios» más de moda en la época. En esta línea parecen aún más
acertados los conceptos que manejó la historiografía de los años 1950
hasta comienzos de los 1970 cuando se utilizaban conceptos como
«revolución burguesa»12. Desde estos conceptos se puede en todo caso
entrar a discutir con mayor acierto la problemática que hemos esbozado al
inicio, o sea la del comienzo de la prevalencia de la norma en la legislación
americana y el debate que suscitó su aplicación entre los partidarios de su
aplicación rigurosa y los que encontraban tiránica esta tendencia hacia la
normatividad y su aplicación rigurosa.
25
3. Hemos insistido en las líneas del discurso político en América,

trazando brevemente los ejes a lo largo de los cuales se desarrollaba, entre
defensores de la política reformista y los opositores a ella. Procediendo
luego en un repaso historiográfico breve de las valoraciones que parecen
predominar en la historiografía actual sobre la política de reformas de
Carlos III, hemos señalado deficiencias en estos debates para señalar que
una aproximación desde una historia del discurso político podría ser de
interés y un método viable para comprender mejor la problemática
inicialmente esbozada. El destacar el mérito de la historiografía de la
posguerra que discutió estos problemas en términos de «revolución» o
«mentalidad» burguesa permite, en todo caso, vincular el debate con las
conceptualizaciones que predominan en las historiografías de los otros
países europeos sobre aquella época y de la cual el debate en España y en
Hispanoamérica se ha ido separando recién desde los años, cuando una
historiografía que insistía más que nada en fenómenos económicos y sociales
rechazó para el mundo español la hipótesis del surgimiento de una
burguesía. Sería interesante perseguir más a fondo las causas de esta
desviación del debate español de la corriente general europea, pero esto es
imposible de hacer en el contexto que nos interesa aquí. De cualquier
manera habrá que preguntarse si el discurso político del que nos vamos a
ocupar permite detectar caracteres de mentalidad burguesa.
Hemos destacado que los defensores de la política reformista se refieren
con frecuencia al bien público. Pero, ¿cuál es la entidad referencial de este
«bien público», puesto que la invocación del «bien común» se encuentra
desde épocas mucho más remotas en los textos sobre política y
administración? Tradicionalmente la entidad referencial cuyo bien se pre-
tende promover es «el común» o «la república», es decir, generalmente una
entidad municipal con su territorio de jurisdicción más o menos extendido
y, sólo en segunda instancia, el «bien del reino», como se puede ver, por
ejemplo, muy bien en el discurso político de las Comunidades de Castilla
durante su rebelión contra Carlos V13. Uno de los puntos centrales de
referencia en estos debates sobre el bien común era tradicionalmente la
administración de justicia, que se consideraba como el eje central de la
actuación del Rey. En época de las Comunidades de Castilla la presencia del
Rey dentro de su reino se consideraba todavía como un factor imprescindible
26
HORST PIETSCHMANN
para la buena administración de justicia y es precisamente la presencia del

Rey lo que reclaman - a lo menos al inicio - las ciudades en vías de aliarse
frente a la próxima partida del Rey Carlos para la investidura como emperador
electo de Alemania. Tras largos años de regencia después de la muerte de
Isabel la Católica, las ciudades creían la administración de justicia tan afectada
que la perspectiva de un nuevo período sin la persona del Rey al alcance de
los que buscaban justicia provocó máxima preocupación y, a la postre, como
bien sabemos, la formulación de exigencias de participación política de
mucho mayor alcance. La realización de estas exigencias hubiera convertido
a Castilla en una especie de monarquía constitucional. Aunque esta historia
sucedió más de dos siglos antes del período que nos ocupa aquí, parece que
puede valer la pena recordarla, ya que induce a la pregunta de que si a lo
largo del siglo XVIII novohispano la administración de justicia representaba
también un problema tan central o, en el caso de que no fuera así, ocuparnos
del problema del por qué.
Hablando de antecedentes conviene destacar que ya las Comunidades
eran perfectamente conscientes del hecho de que la figura de un «rey juez»
o un «rey justiciero», quien por su presencia personal y su carisma decidía
pleitos de justicia, no respondía más a las realidades del tiempo y que se
necesitaban instituciones que aconsejaran a la persona del rey y se hicieran
cargo de la instrucción, formalización y hasta de la decisión de pleitos,
pero que lo tenían que hacer bajo la vigilancia de un rey al que se podía
recurrir en última instancia. La fórmula que se había encontrado desde los
Reyes Católicos para solucionar estos problemas era la de la administración
de justicia - todavía el eje central del gobierno de un reino - a través del
«rey en consejo». Por esta razón, surgieron primero los Consejos centrales
de la monarquía como órganos supremos de la administración de justicia
que fallaban en nombre del rey y firmaban y comunicaban sus fallos con
la firma «Yo el Rey».
En cuanto al dominio ultramarino, se olvida a menudo por la
historiografía especializada en América colonial que este sistema se extendió
también a América y que no sólo el Consejo de Indias, sino también las
Audiencias americanas formaban parte de este sistema. Las primeras
Audiencias se fundaban como simples tribunales de apelación que aún no
fallaban sus juicios con la solemnidad de poder firmar en nombre del rey,
27
sino recién cuando a partir de 1527 - el caso de México - recibían también

el título y rango de Chancillería real, lo cual les constituía en un rango
similar al Consejo de Indias en tribunales de última instancia que fallaban
en nombre del rey y utilizaban su sello. Desde entonces, cada oidor de una
audiencia y chancillería tenía el derecho al título de «del Consejo de Su
Magestad» y lo llevaba al igual que los obispos. Esta tradición venía de la
Edad Media cuando al crearse el Consejo Real todos los magnates nobles
y obispos formaban parte de éste y ejercían esta función cerca del rey a
nombramiento suyo y por períodos. Con la participación progresiva de
juristas en la jurisdicción suprema, también ellos adquirían este título al
convertirse en miembros vitalicios del Consejo Real.
Por otra parte la jurisdicción de primera instancia era - a lo menos en
tierras de realengo - siempre un privilegio de las ciudades y villas y representaba
una piedra angular de sus privilegios y libertades que ellas defendían con
bastante energía no sólo en la Península, sino también en América.
Estos antecedentes remotos eran presentes muy claramente entre el
público medianamente culto también durante el siglo XVIII y servían
con frecuencia de referente en libros, alegaciones, relaciones de méritos y
otros escritos. Esta memoria histórica la observamos con frecuencia muy
particular en muchas obras y tantos escritos administrativos.
Frecuentemente se alega a esta memoria de forma sucinta al afirmarse
que tal o cual práctica se encuentra establecida de derecho desde «tiempo
inmemorial», pero al mismo tiempo se encuentran bastantes libros que
refieren estos antecedentes de forma detallada. Tras la lectura de muchos
expedientes administrativos se tiene hasta la impresión de que tanto obispos
como oidores utilizan el título «del Consejo de magestad» incluso con
mayor frecuencia durante el siglo XVIII que en épocas anteriores, ya que
este título representaba una señal de la cohesión de los distintos reinos
bajo un mismo rey. Si una investigación a fondo del empleo de este título
corroborase esta impresión, incluso podría afirmarse que conforme la
separación real de las partes integrantes de la monarquía aumentaba, se
insistía en ocasiones más que antes en el empleo de tales títulos que
simbolizaban la unión. Por otra parte, estos detalles pertenecientes a la
esfera de lo imaginario y de la mentalidad en un mundo en el cual el valor
28
HORST PIETSCHMANN
de signos simbólicos era enormemente más importante de lo que en la

actualidad con frecuencia nos imaginamos, son importantes de recordar,
al hablar del problema de la procedencia de personajes en los cargos
judiciales y administrativos, de si uno era criollo o peninsular, fenómeno
en el cual la investigación desde los años 1970 ha insistido tanto precisa-
mente con respecto a las audiencias y los cargos de gobierno que,
frecuentemente, ejercían también justicia a determinados niveles y/o en
sectores administrativos especiales. El debate sobre el criollismo, por lo
tanto, tiene mucho que ver con el ejercicio de la judicatura también, aunque
la historiografía reciente ha insistido generalmente menos en este aspecto
que, por otra parte, se relaciona directamente con un problema central del
ejercicio de la función de juez. Se refiere al problema antiguo de la
imparcialidad de los jueces, planteado bajo la alternativa de si es
tendencialmente más imparcial un juez ajeno al ámbito social en el cual
ejerce justicia o si, al revés, se puede esperar mayor imparcialidad de un
juez proveniente del ámbito en el cual ejerce por conocer bien las realidades
sociales, económicas, etc. de la región. La frecuente toma de posición en
favor de los indios y de las clases más pobres de la población que puede
observarse en muchos de los funcionarios ilustrados que bajo Carlos III se
envían a América, unido con la misma frecuencia con una fuerte aversión
contra lo que los grupos de las élites criollas reclaman como derecho, podría
tener en esta realidad a lo menos un elemento de explicación que habría
que analizar más a fondo.
Sin embargo, a lo largo del siglo XVIII puede observarse que, con
relación al «bien público», la entidad referencial es generalmente una
entidad más amplia: «estado», «la monarquía», «el reino» y cada vez más
«la nación». Todos estos conceptos se encuentran ya utilizados durante el
siglo XVI, pero parece que los conceptos de «estado» y «nación» modifican
bastante su sentido semántico en el transcurso de los siglos siguientes. En
primer lugar, observamos que los reyes, respectivamente los órganos
gubernativos centrales, los manejan siempre en plural. Los reyes hablan
de «sus estados» y, si bien las Comunidades de Castilla parecen invocar ya
una nación única que abarca toda la Península14, la documentación oficial
distingue en el ámbito incluso de la Corona de Castilla varias «naciones»,
como por ejemplo la «vasca» diferente de la «española». El único concepto
29
que en aquel entonces se utiliza en singular es el de «la monarquía», aunque

parece que este término recién con Felipe II encuentra mayor difusión.
En el siglo XVIII se sigue utilizando el concepto de monarquía al
parecer en el sentido tradicional, pero «estado» y «nación» se encuentran
mayormente en singular y refiriéndose al mismo conjunto que «la
monarquía». Aunque para el caso de España en el siglo XVIII no hay
investigaciones, que sepamos, que analicen el lenguaje político
especialmente con respecto a estos dos conceptos referidos, se afirma que
generalmente se utilizan de forma sinónima durante el siglo XVIII.
Representan expresiones de este proceso de racionalización del estado que
se observa generalmente a lo largo de esta centuria15. Se insiste en que el
uso del concepto «nación» a lo largo de épocas anteriores a la revolución
francesa no tiene nada que ver con «nacionalismo» o «identidad nacional»
como un sentimiento compartido por la mayoría de los habitantes de un
estado, reino, o un principado soberano, a pesar de que en la historiografía
se encuentran intentos, más bien tímidos, de detectar un «nacionalismo
anterior a la nación», o sea, a través de la época bajomedieval y moder-
no16. La «nación de individuos libres e iguales» cual logro del 1789 francés
sigue considerándose como el origen moderno de «la nación» y de palabras
derivadas de esta como «nacionalismo», etc., a pesar de que ya en épocas
anteriores se encuentran casos de afirmaciones fuertes en el sentido de
colectivos de identidad. Con todo, parece que ya en el siglo XVIII español
empieza a relacionarse el concepto de «nación», utilizado en singular para
el conjunto de la monarquía, con la noción de «individuo» y con la idea
de que la suma de individuos que habita en el marco de la monarquía
constituye «la nación». Desde luego, en el contexto presente es
absolutamente imposible profundizar esta temática a tal punto que se pueda
dar una explicación para los problemas inicialmente planteados; sin
embargo, parece posible formular ya unas respuestas aproximadas,
señalando algunas sendas por las cuales podría resultar útil seguir
profundizando el análisis. Veamos algunos ejemplos a lo largo de la centuria.
4. En los años 1720 surgió en Roma un pleito entre dos cofradías de

residentes españoles en la ciudad, en concreto entre la Archicofradía de la
Santísima Resurrección y la de Santiago y San Ildefonso, que administraba
30
HORST PIETSCHMANN
la iglesia y el hospital del mismo nombre en la ciudad papal. La causa del

conflicto parecía ser de poca monta: un típico pleito de competencias de
dos corporaciones del Antiguo Régimen, o sea una disputa sobre si los
representantes de una u otra entidad tenían el derecho de inventariar los
bienes de un muerto en el hospital administrado por Santiago y San
Ildefonso17. Pleitos de este tipo se encuentran, por cierto, en cantidades
asombrosas en los archivos; lo interesante de este caso es, sin embargo,
que no sólo se imprimen largos alegatos - fenómeno también bastante
común para el siglo XVIIII, aunque poco estudiado - en los que se discute
nada menos que el carácter de la nación española y sus orígenes históricos,
especialmente si las raíces de la nación se encuentran en los reinos de la
antigua Corona de Aragón o en los reinos de la Corona de Castilla,
llegándose a recurrir en las alegaciones respectivas hasta a la época
prerromana de la Península.
El caso como tal también es interesante para el análisis de la consciencia
histórica española de aquel tiempo, aunque un debate sobre preferencias
históricas entre Aragón y Castilla en sí no sorprenderá mucho tan pocos años
después de los decretos de nueva planta de Felipe V que trataron de asimilar
los reinos de la Corona de Aragón al derecho de Castilla. Con todo, el fanati-
smo que se detecta detrás de estos alegatos históricos llama la atención18.
Lo que aquí interesa, en cambio, son los términos en los que se maneja
el concepto de nación. Así, por ejemplo, la archicofradía mencionada pro-
duce un impreso sin fecha - en torno a 1723 - que se intitula: «Derecho de
ynventariar por la Venerable Archiconfradía dela Ssma Rexurrección dela
Nación de Españoles de Roma contra Los Administradores de la Real
Yglesia de Santíago y S. Yldephonso de la propria Nación» y empieza en
los términos siguientes: «La Administración, y absoluto Gobierno dela
Yglesia y Hospital de Santiago, y San Yldephonso de Roma, desde su primer
Origen, y fundación lo practicaron, y exercitaron en común, y
indiferentemente, todos los Nacionales Españoles, que se hallaban en Roma,
y constituían Universidad de Nación...» (la parte cursiva se ha resaltado por
el autor). Se explica después que en 1579, a instancia del embajador «Don
Juan de Zúñiga»: «La Santidad de Gregorio XIII. Erigio, y instituyo dicha
Universidad como Cuerpo que representava toda la Nacíon en Cofradía,
con la Ynvocacíon dela Ssma. Rexurreccion de Christo Redemptor Nuestro,
31
en la misma Real Yglesìa...» y más adelante: «como Cuerpo que representaba

toda la Nación Española, cuyo Protector, y Suprema Cabeza, y primero
cofrade a sido siempre es, y será su Magestad Catholica el Rey nuestro
Señor, y Protector subalterno su Embajador de Roma...» La entidad debía
de formar, explica el texto, «...un Cuerpo en quien toda la Nacìon se
representava, se establecìo, y determino que los Confrades se elìgìssen de
sola; y toda la Nacìon Española, y de los demas Reynos de Ultramontes à
su Magestad sujetos, como son los de Castilla, Navarra, Aragon y en aquel
tiempo Portugal, Islas de Canarias, de Mallorca de Menorca de Cerdeña
de indias & c. como en dichos Estatutos en la 2. part. al cap. 1. dist. 1 etc.:
Todos los quales constìtuìan, y constituìen Universidad de Nacìon en la
Confradia representada...» A continuación se explica de cómo la nueva
entidad fue constituida como superior de las congregaciones existentes: la
de Montserrat y la de Santiago y San Ildefonso con sus iglesias respectivas,
de las cuales la primera admitió sólo naturales de los reinos de la Corona
de Aragón y la otra sólo naturales de los reinos de Castilla con sus anexos
fuera de la Península y del reino de Navarra19.
En primer lugar resulta interesante destacar que ya en época de Felipe
II se consideró oportuno crear en el exterior una entidad que agrupara
todos los vasallos de la Corona provenientes de las dos Coronas de Aragón
y de Castilla, con exclusión de flamencos y de los otros vasallos en lo que
quedaba de la herencia borgoñona, así como de Milán y, aparentemente,
de Nápoles, por ser antiguo feudo del papa, de manera que se puede hablar
de un primer intento de crear, a lo menos en el exterior, la imagen de una
unidad española basada en las tres Coronas peninsulares que en aquel
entonces detentaba Felipe II. También resulta de interés que bajo la nueva
entidad se encontraban dos congregaciones, con sus respectivas iglesias y
hospitales, que agrupaban exclusivamente a los naturales de Aragón y de
Castilla y que reservaban sus establecimientos y beneficios exclusivamente
a naturales de las respectivas Coronas. Finalmente, hay que constatar que
en la parte del alegato impreso que se refiere a las bases legales, se utiliza el
lenguaje de los documentos fundacionales. Este lenguaje reproduce
estrictamente los términos corporativistas de la época cuando se trata de
las cofradías y congregaciones, de «Universidad de Nación», etc.
32
HORST PIETSCHMANN
En cambio, en las partes que se refieren a la época contemporánea del

pleito se emplea un lenguaje mucho más individualizante. Se habla de los
«nacionales» y se refiere constantemente a los individuos que componen
las entidades, los servicios que se les presta, etc. También el empleo del
adjetivo «nacional», que aparece con frecuencia en aquel pleito aplicado
ya no sólo a las entidades involucradas sino a múltiples instituciones y
hechos que se refieren a Aragón o a Castilla, no se encuentra aún en la
documentación anterior que se alega en el pleito. En sus respuestas, los
representantes de Santiago y San Ildefonso se dirigen a sus adversarios no
como representantes de la Cofradía de la Resurrección, sino como
representantes de la Congregación de Montserrat, es decir de la entidad
fundada para los aragoneses. Se empeñan en reducir el pleito a un conflicto
entre las congregaciónes aragonesa y castellana, mientras los primeros se
esfuerzan en hacerse pasar por representantes de una entidad antigua y
superpuesta a las dos congregaciones que agrupaba a «todos los españoles».
Este conflicto, desde luego, merece un análisis más a fondo de lo que
se pueda discutir en este contexto, pero la tendencia a la individualización
- también en cuanto al empleo del término «españoles», poco frecuente en
la documentación de siglos anteriores - es bien patente, al igual que la
difusión de las palabras derivadas de «nación», como «nacional» y
«nacionales» para personas que, en efecto, pertenecen a la nación.
Esta tendencia se puede incluso perseguir en la disputa que se entabla
entre los contrincantes sobre la antigüedad y las preferencias históricas
entre Aragón y Castilla y el aporte de cada uno de estos reinos a la «nación
española». Esto es de gran interés, puesto que tales debates son más bien
típicos de fines del siglo XVIII y, sobre todo, del siglo XIX. Por supuesto,
se puede alegar que se trata de un conflicto en un grupo minoritario en el
extranjero y que ahí intervienen otros factores que hay que tomar en cuenta
y que, por consiguiente, no se pueden sacar conclusiones de este caso para
el ambiente intelectual en la Península misma. Si bien esto es cierto, hay
que admitir - por otra parte - que el pleito debe haber repercutido con
seguridad en la Península, por lo menos en determinados medios, sobre
todo porque las partes se empeñaron en imprimir algunos de sus alegatos.
En todo caso se puede ver hasta dónde se acaloró el ambiente en un grupo
de españoles que residían en Roma, pertenecían a la élite intelectual en su
33
mayoría y se encontraban en una ciudad en la que confluían informaciones

de toda Europa no sólo en cuanto a lo político, sino también a lo cultural.
Aunque el espacio disponible no permite insistir en la vinculación de
las tendencias observadas en el pleito entre los españoles de Roma y los
debates napolitanos mencionados anteriormente, su relación por más
indirecta que sea parece evidente, porque una nación compuesta por
individuos sólo se puede concebir frente a un trasfondo como aquel bre-
vemente esbozado anteriormente en el contexto napolitano. Aunque no
existe ningún vínculo directo entre ambos fenómenos, señala el caso ro-
mano relatado que el pensamiento filosófico en la Italia coetánea penetraba
ya en ámbitos bastante cotidianos y afectaba a un grupo de españoles que
a pesar de su residencia en Italia se ocupaban de la historia de España, la
instrumentalizaban en términos de la Storia civile del Regno di Napoli hasta
en cosas de poquísima trascendencia, empleando un discurso
individualizante al parecer bastante a la moda y cultivando «nacionalismos»
incipientes nutridos de un discurso político muy diverso del que se
acostumbra en aquella época en Hispanoamérica.
Pocos años después se forma en Nápoles la academia mencionada
con un enfoque en las ciencias prácticas y «útiles», y en cuyo seno y entorno
surge un debate sobre las causas del atraso del reino de Nápoles, que
rápidamente destaca la economía como causa principal de este atraso y la
vincula con el gobierno español de dos siglos. El rey Carlos procede luego
a la creación de una primera cátedra universitaria de «comercio» en 1764.
El gobierno y la política de los reyes empiezan a convertirse en «ciencia».
También es éste el ámbito en el cual Vico podía escribir su scienza nuova
que, a pesar de lo tardío de su influencia más amplia en Europa, impactó
relativamente pronto determinados sectores de la educación en Italia. Juan
Pimentel en un libro reciente sobre Alejandro Malaspina ha podido
desarrollar magistralmente el influjo de este ambiente intelectual en este
personaje, quien tuvo tanta importancia en el mundo científico peninsular
y americano de su tiempo20.
Saltemos ahora a Madrid en la época de Carlos III y echemos una
mirada a un texto muy conocido y difundido en aquel tiempo. Me refiero al
Proyecto económico de Bernardo Ward21. Ya hemos aludido brevemente al
34
HORST PIETSCHMANN
vínculo de la obra de Ward con los supuestos escritos de Campillo. Lo im-

portante para el contexto presente, sin embargo, es destacar que el texto de
Ward fue la obra de economía más leída hasta fines del siglo XVIII en la
Península, ya que tras cuatro ediciones por lo menos, se convirtió en la
lectura preferida de las Sociedades Económicas de Amigos del País22. En la
obra de Ward se lee en el «discurso preliminar», pp. XXII/XXIII, lo siguiente:
En todas partes suelen las gentes dexarse llevar de ciertas aprehensiones bien, o
mal fundadas, que les hacen fuerza. En España reyna entre otras cosas la errada
opinion de que en punto de establecimientos útiles el Rey lo debe hacer todo, sin
tener los vasallos mas que gozar del fruto, del desvelo y de la liberalidad del
Soberano; no ha-cièndose cargo, que así como los rios más caudalosos se forman
de unas gotas menudas de agua, así tambien la opulencia de una Monarquía resulta
de la union de muchos esfuerzos de los individuos que la componen: y por mas que se
esmere el gobierno superior en dar provi-dencias y auxilios, todo su conato será vano,
sin la concurrencia de los particulares, à cuidar de sus propios intereses: Rey y vasallos
deben conspirar à un mismo intento (el cursivo es nuestro).
Continúa el texto tras un punto aparte:
Uno de los fines de la presente Obra es, desterrar este error y la inacción en que
viven los que tienen haciendas que gobernar en el Reyno, poniéndoles à la vista las
ventajas que tienen sin uso, y el modo de utilizar sus posesiones, comunicándoles
luces, presentándoles arbitrios de hallar fondos para las mejoras que mas aumentarán
sus rentas; y en una palabra, poniendo en su mano el medio de ser artífices de su propia
felicidad; y al mismo tiempo promovedores de la prosperidad de su nación.
La protección del rey debe ser el gran móvil de todo; pero el gasto y el
trabajo irán por cuenta de los interesados, excepto las operaciones grandes,
que sólo el rey puede executar.... Los párrafos citados podrían llamarse en
términos actuales una especie de llamado a una movilización nacional
para un esfuerzo colectivo de mejorar la economía. «monarquía» se equi-
para aquí a «nación» y ésta se compone de «individuos», cuyos esfuerzos
de perseguir su felicidad individual en conjunto resultan en el bienestar
de la «nación». Por cierto que se pretende movilizar los vasallos sólo en lo
económico y no políticamente; pero se notará que de aquí a reclamar
también algo de participación política hay poca distancia, tanto más
cuando, como sucedió bajo Carlos IV, el gobierno y hasta la familia real
35
presentan muchos motivos de crítica popular. Si se considera que la

publicación póstuma fue supuestamente promovida por el mismo conde
de Campomanes, se ve claramente que a lo menos una fracción del equipo
dirigente proclama claramente una política de inspiración burguesa.
El mismo fomento de las mencionadas Sociedades Económicas por
el gobierno adquiere en este contexto un significado claramente relacionado
con este esfuerzo de movilización, tanto más si sabemos a través del trabajo
citado de John Reeder que la obra de Ward fue de lectura general en estas
entidades. El individuo y la nación son los ejes centrales de este pensamiento
y no sería de extrañar si, ahondando más en las fuentes, se pudiese detectar
hasta un esfuerzo más amplio de crear una especie de «nacionalismo
económico» por parte de a lo menos algunos de los dirigentes de la época.
En todo caso se puede constatar que el empleo del término «nación» y del
adjetivo «nacional» prolifera bastante en aquella época y ya en la fase de la
desamortización bajo Carlos IV se encuentran «cajas nacionales» en tierras
tan remotas como la actual Bolivia, por no insistir en la importancia del
término en las deliberaciones de las Cortes de Cádiz.
En otras partes de la obra de Ward encontramos - pp. 225 - opiniones
muy interesantes sobre América: Parte II. Sobre la América. Capítulo I.
Reflexiones generales sobre aquellos dominios:
Todo quanto se ve en aquella porción de la Monarquía Española, demuestra la
necesidad de introducir en su gobierno un nuevo método, para que aquella rica
posesión nos de ventajas, que tengan alguna proporción con lo vasto de tan
dilatados dominios, y con lo precioso de sus productos.
Para que esto se manifieste mas claramente, cotejemos nuestras Indias con las
Colonias extranjeras, y hallaremos, que las Islas, Provincias, Reynos, é Imperios
de la América à España.
Si el que las Indias produzcan tan escasamente, consistiera en la benignidad del

trato que se da à los naturales, no queriendo cargarlos demasiado de tributos,
seria cosa tolerable; pero bien al contrario, la suerte de aquellos infelices es la
miseria y la opresión, sin que cada en beneficio del Soberano; y baxo delos Reyes
más piadosos del mundo, y de las leyes más humanas de la tierra, están padeciendo
los efectos de la más dura tiranía.
36
HORST PIETSCHMANN
En las Descripciones modernas de la Asia nos dicen, que el gran Mogol tiene
doscientos millones de pesos de renta, siendo así que sus Estados no equivalen á
las Indias de España, ni están sus vasallos tan oprimidos, ni tienen sus Ministros
las luces que pueden tener los nuestros.
A continuación resalta la grandeza de los dos Imperios indígenas de
México y del Perú «en medio de su barbarie»:
...y baxo de una Nación discreta y política están incultas, despobladas, y cuasi
totalmente aniquiladas unas Provincias, que pudieran ser las más ricas del mundo.
Pues en que consiste esta enorme contradicción? Consiste sin duda en que nuestro
sistema de gobierno está totalmente viciado, y en tal grado, que ni la habilidad,
selo y aplicación de algunos Ministros, ni el desvelo, ni toda la autoridad de los
Reyes han podido en todo este siglo remediar el daño y desorden del antecedente,
ni se remediará jamas, hasta que se funde el gobierno de aquellos dominios en
máximas diferentes de las que se han seguido hasta aquí.
En Indias, como en otras partes, se debe considerar en punto de gobierno, el
político y el económico. Por gobierno económico entiendo, la buena policía, el
arreglo del comercio, el modo de emplear útilmente los hombres, el de cultivar
las tierras, mejorar sus frutos, y todo aquello que conduce á sacar el mayor bene-
ficio de un País.
A continuación compara brevemente con la política de otros países
europeos en sus posesiones ultramarinas para invocar después la grandeza de
la obra de los ilustres varones que fundaron el Imperio Americano... (p. 227),
...ya sea como pobladores, fundadores de ciudades, misioneros etc... todo lo más
arduo dexaron hecho, y lo que dexaron de hacer (aunque para la utilidad de España
era lo principal) en la dificultad era poco, si se hubiera hecho á tiempo; pero el siglo
pasado, que para otras Naciones fue siglo de oro, de luces, de gobierno, de buenos
establecimientos, y de prosperidades, fue para España siglo de desgracias y pérdidas.
Entonces era la ocasión de plantificar aquel sistema, que en su tiempo no pudieron
establecer Carlos V, ni Felipe II, teniendo a la vista el ejemplo de tantos Soberanos,
y grandes políticos, que se esmeraron en perfeccionar el gobierno económico de
sus respectivos países; pero en todo este tiempo reynaba en España un letargo general,
sin atender ni al nuevo poder, que iban adquiriendo las Potencias enemigas, ni al
antiguo, que nosotros perdíamos, y sin pensar en hacer otro tanto, imitando sus
máximas y variaciones de gobierno.
La forma en la cual aquí se instrumentaliza la historia se parece más
37
bien a los discursos nacionalistas del siglo XIX y en un texto de tan amplia
difusión a través de las Sociedades Económicas se puede imaginar muy
bien que debe de haber habido algún impacto. Pero hay más. Mientras
para la Península propaga el autor el esfuerzo de los individuos, su discurso
para América es diferente. De América se resalta la miseria e ignorancia de
los que aparentemente se consideran la mayoría de la población, es decir
los indios, se alude a las benéficas leyes que los gobiernan y se destaca que
viven bajo «la más dura tiranía». Aquí, sin embargo, se detecta como causa
«el sistema de gobierno». ¿Es de creer que tras un discurso que apela al
esfuerzo de los individuos, los lectores de aquel texto no se darían cuenta
de que al hablarse en América del mal sistema de gobierno como causa de
todos los males, leyendo sobre los indios ignorantes y tiranizados, no
pensarían en la fracción de la población americana que no se menciona
para nada, es decir, las élites americanas que dirigen y gobiernan a aquellos
indios? ¿Es de creer que no se les ocurriera a los lectores del texto de Ward
asociar «a los que tienen haciendas» invocados en la primera parte, con
«los que tienen haciendas» en América y emplean a los indios que viven
«en la más dura tiranía?» Hay, pues, más de un indicio de que el discurso
de Ward podía leerse, a lo menos en la Península, como un ataque algo
camuflado, pero fácilmente discernible, contra las élites americanas o a lo
menos contra los grupos responsables de los males que precisa a
continuación: p. 229:
En cuanto al cultivo de la tierra; cómo puede medrar donde el que trabaja no
coge, y el que coge no goza el fruto? O, algo más adelante:... pero en América,
donde el comercio es un estanco general, no puede producir sino enfermedades y
muertes políticas.
O más adelante, cuando al hablar de las causas de los males destaca
«La inobservancia de las Leyes». En todo aquello que el autor señala
como sistema vicioso andan involucrados también individuos
«españoles»que nunca se definen ni se mencionan, pero que el lector
asociará fácilmente; ya que la máxima de que los sistemas de gobierno,
economía etc. son manejados siempre por individuos, resulta lógica
en un texto en cuya primera parte se habla de la responsabilidad
económica de los individuos, luego se menciona el «letargo general»
del siglo XVII para seguir tratando en la parte sobre América, por un
38
HORST PIETSCHMANN
lado, de los indios que viven en la «más dura tiranía» y, por el otro, del
«sistema vicioso de gobierno».
Además, es de reconocer que Ward evidentemente postula para
América un sistema económico subordinado a la economía metropolita-
na, cfr. p. 229:
Las fábricas (único asunto que de ningún modo se debiera permitir en América),
es el único, que ha tomado cuerpo con gran perjuicio, habiendo ya algunos millones
de telares en ambos Reynos, que surten no solo los indios pobres, sino los Españoles
de medianas conveniencias.
Aparte de que las fábricas no deberían permitirse en América, ahora
no sólo se admite sino casi se denuncia que aparentemente hay individuos
que se mueven económicamente en América, poniendo telares y
abasteciendo a amplios sectores de la población - hasta a «españoles de
medianas conveniencias» - que otra vez no se especifican, pero se declaran
perniciosos, por una parte, si bien evidentemente sirven al mismo tiempo
de ejemplo a los españoles metropolitanos «que tienen haciendas» y las
deben emplear mejor. Como a continuación del párrafo que habla de las
fábricas se destaca que 19 de 20 partes de los beneficios de América van a
los extranjeros, se denuncia de forma implícita a los elementos españoles
que desvían estas riquezas a las manos de forasteros. Además, cabe recordar
que para el caso de América se individualizan sólo determinados sectores
de la población, es decir los indios y los «españoles de medianas
conveniencias», y nunca se habla del grupo social que ostenta medios
considerables, con lo cual parece lícito la caracterización del discurso de
Ward como un discurso burgués, tanto más que también sus ideas
económicas encajan perfectamente en una retórica burguesa, como
igualmente sus alusiones a los «individuos» que componen la «nación».
Lo importante, sin embargo, es que este discurso pretende lograr una
movilización de elementos sociales que podrían calificarse de burgueses o,
a lo menos, abiertos a un discurso político de esta índole. Las evocaciones
históricas de Ward, poco después, se encuentran en todas partes en el
ambiente burgués de finales de siglo, como se puede comprobar fácilmente
con una ojeada al teatro y hasta a la ópera de fines de la centuria. El hecho
de que este discurso de la época de Carlos III tiene eco también entre
39
grupos de la nobleza se puede observar hasta en una figura como el conde

de Aranda, miembro de la nobleza antigua aragonesa. En su dictamen
sobre el plan de introducción de intendencias en Nueva España, presentado
por Gálvez, Aranda aprueba el proyecto y añade que en América deberían
darse los cargos administrativos indistintamente a españoles, indios, negros
y castas si tienen las capacidades individuales necesarias23.
En suma, se puede sostener que en la época de Carlos III surge en la
metrópoli un discurso político que es evidentemente de inspiración
burguesa y pretende una movilización individual en beneficio propio y de
la «nación» española, concepto que, por cierto, no se define sino
indirectamente. En cuanto a América, este discurso se dirige a mejorar el
sistema de gobierno, pero también la situación de las clases baja y media.
Contiene una crítica implícita de los sectores acomodados en América,
envuelta en duras críticas del «sistema de gobierno». De modo que se
puede hablar, hasta cierto punto, de un discurso en contra de las élites
hispanoamericanas que estancan, monopolizan y desvían las riquezas
americanas. Éstas se pretenden movilizar para España y al mismo tiempo
se quiere beneficiar en América a las capas sociales bajas y medias,
rompiendo estancos y monopolios, pero en América se deben prohibir las
fábricas, que se encuentran, por cierto, en manos de los grupos que se
critican y que «tiranizan» a los indios. Desde esta perspectiva se entienden
mejor las palabras «tiránicas» del virrey Marqués de Croix en su bando
citado al principio de este ensayo. Éstas se dirigen precisamente contra
aquellas élites que Ward ataca de forma indirecta en su libro, puesto que
las autoridades gubernamentales novohispanas consideraban que aquellos
tumultos, suscitados en ocasión de la expulsión de los jesuitas entre diversas
Repúblicas de indios, fueron inspirados y orquestrados precisamente por
sectores de estas élites, explicación que también se daba para explicar el
motín de Esquilache en la metrópoli.
Desde esta perspectiva sería conveniente iniciar una relectura de aquella
famosa representación del cabildo de la Ciudad de México de 177124. En
aquel texto se inicia un discurso de defensa de la élite gobernante
novohispana - el autor es nada menos que el oidor criollo Rivadeneira,
pariente de los condes de Santiago Calimaya, que a su vez descienden de
la élite conquistadora y gobernante del siglo XVI - que los dirigentes
40
HORST PIETSCHMANN
metropolitanos critican. En un discurso todavía muy defensivo, se contra-

sta al comienzo de este largo texto - que a su vez insiste ampliamente en el
uso de alegatos históricos - la «antigua España» y «la Nueva» y se destaca
que «En esta única cabeza (la del rey, nota del autor) formamos un sólo
Cuerpo Político los Españoles Europeos y Americanos». En este sentido
los españoles europeos no deben ser considerados extranjeros en América,
pero sí lo son en cuanto a la provisión de empleos y beneficios eclesiásticos.
Esta obra, que muchas veces se ha señalado como un ejemplo del comienzo
de un discurso criollo autonomista, parece ser más bien una reacción al
discurso político que bajo Carlos III empieza a cobrar importancia en la
metrópoli, lo cual no impide que a continuación se haya autonomizado.
Es interesante destacar que en aquel texto no aparece la equivalencia
monarquía = nación que encontramos en el ensayo de Ward y que tampoco
se utiliza para los americanos el concepto de nación; más bien se tiene la
impresión de que este texto cuidadosamente evita la nueva retórica
individualizante y «nacional» que hemos visto en los dos analizados ante-
riormente. De esta manera, también se podría sostener que el escrito
novohispano responde a un intento de revalorizar y poner en su sitio la
retórica clásica del Antiguo Régimen, hablando de «naturales», «reinos»,
etc. Por cierto que el autor en un aspecto importante también trasciende
la realidad jurídica, pues al hablar del «reino de Nueva España» lo inter-
preta siempre como el virreinato entero, sin tomar en cuenta de que den-
tro de éste se encuentran aún otros reinos, como el de Nueva Galicia,
Nueva Vizcaya etc., que así de paso se integran ya a lo que más tarde será
el México independiente.
De esta manera hay que concluir que ya antes de los años en los que
José de Gálvez empieza como ministro de Indias a poner en obra las
reformas, se observan dos discursos políticos antagónicos entre la metrópoli
y la región americana más importante del momento, de lo que deben de
haber estado bien conscientes los gobernantes que pasaban a América para
poner en obra las reformas. El discurso político peninsular dominante
entre el equipo gobernante de Carlos III - en la España de aquel entonces
también había otros discursos, por cierto - en todo caso era más radical-
mente innovador por su inspiración burguesa, que llevaba consigo una
crítica implícita de todo el sistema corporativo, de privilegios, etc. del
41
Antiguo Régimen, mientras que los que se atrevían a oponerse a este

discurso de forma oficial por lo pronto trataban de justificarse y defender
su posición de forma más moderada y utilizando las categorías jurídicas
establecidas desde tiempo atrás, pero al mismo tiempo recurriendo también,
de forma amplia, a la perspectiva de la historia.
5. Desde esta perspectiva quizás sea lícito presentar también algún

argumento adicional para explicar la creciente aspiración a la normatividad
legal y al deseo de elaborar códigos legales nuevos.
En un ambiente político en el que se intenta la movilización económica
del individuo y se comienza a entender al estado no sólo como nación,
sino también como entidad política que agrupa una masa de individuos
empeñados en su felicidad y lucro individuales para que el estado y la
nación también prosperen, situación que suscita la política de quitar las
barreras que puedan impedir al individuo esta actividad (privilegios
antiguos, monopolios y estancos), es evidente que se necesita una revisión
del sistema legal y una serie de reglas y normas claras e inteligibles para
todos los individuos. Por lo tanto, es preciso poner a disposición de los
individuos códigos que les orienten en lo que pueden o no pueden hacer.
En este sentido la aspiración a un nuevo ordenamiento legal era un primer
intento de lo que se podría llamarse también - en terminología actual -
una primera «democratización» del sistema legal, poniéndolo al alcance
de todos los cuerpos legales que les debían guiar.
Por contrapartida esta tendencia significa una mayor limitación de
los jueces en su libertad de fallar juicios de acuerdo a normas que sólo ellos
conocen. En este sentido resulta interesante constatar que ya con las
ordenanzas de intendentes para América se intentó formar una especie de
código que se imprimió y difundió ampliamente. Y aunque los ejemplares
impresos nunca alcanzaron a cubrir la demanda, se puede concluir que
estas ordenanzas probablemente fueron la legislación más ampliamente
difundida desde la Recopilación de Indias, que a su vez también se
reimprimió en aquellos tiempos. Por lo tanto se puede constatar un esfuerzo
notable para la propagación y difusión de los cuerpos legislativos más
importantes, en aquella época, de este «reformismo borbónico» en América.
De un discurso jurídico-filosófico que critica el ius commune y el
42
HORST PIETSCHMANN
derecho natural surge no sólo una «desteologización» del derecho, sino

también un nuevo concepto de sociedad-estado y de nación basado en el
pensamiento de las ciencias empíricas y de la filosofía newtoniana, con la
finalidad de implementar una nueva política y judicatura suprema, ya que
ésta última, por su monopolio de definición del derecho, basado en el ius
commune y el derecho natural en lo teórico y en la posición social alcanzada
en la práctica al constituirse en un oligopolio socioprofesional, frena la
implementación de la política entendida como ciencia, desarrollada
supuestamente en favor de la totalidad de los individuos que componen a
la nación y al Estado y de cuya movilización en favor de su provecho
económico personal depende la superación del atraso y el alcance de una
nueva grandeza nacional.
Para llevar a cabo esta política se requiere una reforma del aparato
gubernativo que se ponga al servicio de esta política. Para lograr esto se
necesita no sólo una reorganización institucional, sino también un tipo
nuevo de funcionario, ejecutivo y decidido a poner en práctica las normas
que para tales fines dicta la Corona. Paralelamente hay que dar a conocer
el conjunto de las normas legales al público para que sepa su propio marco
de actuación, eliminando en lo posible tradiciones y prácticas legales y
jurídicas que obstaculizan la realización de esta política.
América se considera, a más tardar desde la época de Carlos III, como
región en la cual se encuentran los mayores obstáculos para realizar esta
política, por la cantidad de «monopolios» establecidos, es decir, por el
dominio de unos grupos de la élite que controlan las actividades
económicas, la mano de obra y gran parte de los recursos y no responden
a las nuevas exigencias. Esto a tal punto de que en América y precisamente
en Nueva España, un funcionario que representaba esta nueva línea de
pensamiento, el intendente Manuel de Flon de Puebla de los Ángeles,
podía afirmar en 1792:
Sin estado, sin tiempo se nos arrancan de las manos los negocios; pero nunca a
solicitud del pobre, ni del miserable, en cuyo favor principalmente son los casos
de corte. Esta es una gente que jamás tiene razón en la América, si litiga con el
poderoso; ni la alcanza, por más que la conozca el subalterno.25
¿Ha sido realidad de que en América, o a lo menos en Nueva España,
43
el pobre y miserable no podía nunca conseguir justicia durante el siglo

XVIII, como sostiene el funcionario enfurecido mencionado? Empezando
un análisis del documento citado del Intendente de Puebla conviene
puntualizar primero que el mismo no sólo perteneció al grupo de
funcionarios de nuevo tipo introducido en el marco de las reformas de
Carlos III, sino que ejerció jurisdicción en las cuatro causas asignadas a los
intendentes, es decir justicia, tanto civil como criminal, policía, hacienda
y guerra. En su representación al Ministerio en Madrid se queja del hecho
que la audiencia le estorba o impide su papel de juez y puntualiza que es
precisamente el regente de la audiencia Francisco Javier Gamboa quien
maniobra contra su autoridad. ¿Qué había pasado? El intendente había
descubierto que el escribano de la intendencia, Mariano Francisco
Zambrano, quien pertenecía al grupo de los escribanos de número de la
ciudad y ejercía también la función de escribano de cabildo, falsificaba
documentos, extraviaba expedientes y cometía toda una serie de maniobras
ilegales para impedir la función de gobernador y juez del intendente.
Protegía evidentemente amigos y miembros de la élite de la ciudad en sus
intentos de no pagar impuestos, sustraerse de las consecuencias del nuevo
sistema de gobierno que la Corona había introducido con la implantación
del régimen de intendentes. Instruidos expedientes que documentaban
las faltas de Zambrano, el intendente lo separó de su cargo de escribano de
intendencia y nombró el escribano real de la ciudad de Cholula, muy
próxima a Puebla, como sustituto. Zambrano se trasladó a la Ciudad de
México, en donde se opuso judicialmente al intendente, apoyado por el
cabildo de la ciudad. Ahí gastó en poco tiempo según relata el intendente,
12.000 pesos que provenían de los bienes de unos cuñados menores de
Zambrano, de los cuales él era tutor legal y que, a su vez, se quejaban con
el intendente de que su tutor extraviaba sus bienes. La suma considerable
en sí gastada por Zambrano, así como todo el entramado, dejan entrever
que habían intereses importantes de por medio y que la función de
escribano de la Intendencia se consideraba esencial para mediatizar al in-
tendente y evitar que dejara al descubierto los intereses de la élite. Se alegó
en México frente a las autoridades superiores del virreinato de que el
escribano de la Intendencia tenía que ser del grupo de los escribanos de
número de la ciudad y que no lo podía ser un escribano real que ni siquiera
44
HORST PIETSCHMANN
era vecino de la ciudad. Frente a las acusaciones concretas que el inten-

dente lanzó contra Zambrano, bien documentadas además, se escogió la
estrategia hábil de no insistir en que se le restituyera en persona al cargo,
sino que se obligara al intendente escoger otro escribano de los del número
de la ciudad, porque se podía suponer que éstos, radicados en Puebla y
vinculados con los poderosos de la ciudad proseguirían con la práctica de
proteger los intereses de los miembros de la élite urbana, tanto más que su
misma condición de escribano de número les exponía fácilmente a las
presiones de ésta. Es incluso de sospechar que esta estrategia haya sido
sugerida por el mismo regente de la audiencia Gamboa, quien era uno de
los pocos oidores criollos que habían quedado en ella y quien era además
un jurista notable26.
Por cierto que ya en 1790 el conde II de Revillagidedo, virrey de
Nueva España, se había quejado amargamente en una carta confidencial
al primer ministro de Carlos III, conde de Floridablanca, de Gamboa y de
la audiencia entera, al escribir:
Conocería VM. tal vez ahí al Regente de esta Audiencia Gamboa, cuando estuvo
por diputado, o apoderado del consulado para seguir varias pretensiones y pleitos
de este cuerpo, y después mucho mejor cuando se le mandó dejar este Reino en la
expulsión de los Jesuitas, y en fin toda su historia que no es la más recomendable
porque lo acredita de díscolo, petulante, nada afecto a los intereses del Rey, y por
consiguiente perjudicial en extremo especialmente en estos Reinos, por lo que se
le hizo salir de ellos, y no hubiera vuelto si no lo hubiera favorecido Porlier. - La
opinión de su mal carácter la veo confirmada en lo que experimento en todas las
concurrencias de Acuerdos y Juntas, por lo que me han instruido varios expedientes,
y lo que generalmente dicen cuantos le tratan y conocen a fondo, incluyendo los
primeros en este número a sus concolegas que le dan el renombre de defensor de
malas causas, y es así, a pesar de que pudiera considerarse ya en el escalón inmediato
al sepulcro por la edad de cerca de 80 años que tiene. - No haría esta exposición a
noverme en la precisa obligación que pone el caso que se demuestra en la adjunta
exactísima relación de todo el expediente que dirijo a VM., acompañada de
reflexiones instructivas para la más clara inteligencia del hecho, y espero que VM.
se servirá contribuir a que se expida la Real Orden correspondiente para que
conozca la Audiencia su exceso, y quede advertida de la consideración con que en
lo sucesivo ha de conducirse en todas materias, y conservar a los Virreyes el respeto,
atención, y buena armonía que tanto importa, recomiendan las leyes, y exige la
45
razón y buena política. - Los más de los Ministros de esta Audiencia son
enteramente inútiles por edad, cansados y falta de ciencia, exceptuando los que se
nombran en la misma relación, y aunque los Alcaldes del Crimen son mozos y de
buen carácter, hay en ellos poca sabiduría, menos en Saavedra que completo por
lo bueno; los fiscales de lo Civil y de Real Hacienda son personas de inteligencia,
y el mejor celo por el servicio de Su Magestad. - La de Guadalajara [la Audiencia,
nota del autor] es de mucho peor condición, pues además de la poca ciencia de
sus individuos reúne malas circunstancias de rectitud y juicio según buenos
informes. Vea VM. que buenos apoyos tengo en los dos primeros tribunales del
Reino para mi consejo y confianza. - Yo pienso hablarles con la mayor sinceridad
y urbanidad a todos juntos, demostrándoles afectuosamente se han desviado en
esta ocasión del camino de la buena armonía, y del acierto con su proceder,
dejándose preocupar del pedimento capcioso de Valenzuela, sin atender a las
experiencias que tienen de que el mismo siendo Asesor intentó indisponer con la
Audiencia al Conde de Gálvez, y también a Florez en varios dictámenes suyos y
que ahora había logrado su idea por la Audiencia, pero que en mi tiempo nunca
se verificará el disgusto y desunión con los Virreyes, porque nada omitiré para
mantener la confianza y buena correspondencia con dicho tribunal.27
Precisémonos brevemente la situación. El virrey novohispano, quizás
más eficaz en promover la política de reformas de Carlos III, se queja de
ambas audiencias del reino, o sea, de los tribunales superiores, cuyos
miembros detienen, aparte de su función de oidor, varios cargos
importantes en la Junta Superior de Real Hacienda y otros organismos
superiores del reino, calificándolos poco menos que inútiles y hasta mal
intencionados. El regente de la audiencia, cargo introducido bajo Carlos
III para poner estos tribunales, digamos, en línea de la política del rey es,
precisamente desde esta perspectiva, una persona quien defiende malas
causas, ha sido anteriormente mandado fuera del reino y se vió, evidente-
mente, promovido a este cargo por el entonces ministro de gracia y justicia
de Indias, Porlier. Éste proviene de una familia de origen francés arraigada
en el siglo XVIII en Canarias y muy vinculada al comercio francés, del
cual hace poco se destacó su control de gran parte de la economía española
en aquella época28.
Gamboa mismo había sido apoderado del Consulado de México y
estaba también muy vinculado a la minería novohispana. Era, por lo tan-
to, al parecer, parte de una red de intereses económicos, que probablemente
46
HORST PIETSCHMANN
encajaba poco con determinados aspectos de la política de Carlos III,

aunque éste, por el pacto de familia con los borbones franceses, tenía que
tratar este sector con cuidado. Un cargo de ministro de Gracia y Justicia
de Indias para un representante de este grupo a primera vista aparece como
una especie de aparcamiento político, aunque la influencia en la provisión
de cargos que tal posición facilitaba podía utilizarse, según se ve, para
introducir personas en puestos de responsabilidad, en donde eventual-
mente estorbaban mucho.
El Valenzuela que menciona la carta también era oidor de la audiencia
y había sido asesor general del virreinato bajo los dos virreyes precedentes de
Revillagigedo y había atacado como tal muchos aspectos del sistema de
intendentes al introducirse éste a principios de 1787 en Nueva España con
dictámenes desfavorables que le habían enfrentado a menudo con el fiscal
de Real Hacienda, Ramón de Posada, el mismo que se menciona de forma
tan favorable en la carta transcrita. El hecho que ambos predecesores de
Revillagigedo, inclusive el virrey interino tras la muerte del conde de Gálvez,
el arzobispo de México, Núñez de Haro, se habían servido de un personaje
evidentemente adversario de la política metropolitana, a lo menos demuestra
que intentaban una política de integración de intereses opuestos, conside-
rando, aparentemente, de que era mejor tener una persona de esta índole en
su contorno para poder eventualmente controlarla; una política que, según
demuestra la carta transcrita, no funcionaba siempre. Lo mismo podría decirse
del intendente de Puebla al escoger éste precisamente al escribano de cabildo
como escribano de intendencia. De todo este conjunto se puede deducir
que desde la esfera ministerial madrileña, pasando por los organismos
centrales del virreinato hasta el nivel de las nuevas intendencias, la política
personal era un factor decisivo y que, al parecer, distintas autoridades desde
la cúspide del Imperio hasta el nivel provincial perseguían en este campo
políticas y tácticas contradictorias frenándose mutuamente.
Esto resulta evidente si volvemos ahora al caso del intendente de
Puebla. La ordenanza de intendentes prescribía solamente que cada uno
de ellos tenía que nombrar un escribano de su satisfacción, pero no decía
nada sobre la calidad del escribano ni sobre su procedencia. La audiencia
y la Junta Superior de Real Hacienda, en ambas estaban representados
tanto Gamboa como Revillagigedo, le ordenaban a Manuel de Flon que
47
dimitiera al escribano real de Cholula y escogiera uno de los escribanos de

número de la ciudad; en un momento posterior se repitió el mismo pro-
blema con un asesor letrado interino que escogió Flon, al cual el cabildo
denunció de mulato y por lo tanto indigno de presidir las reuniones de
aquel. Como el intendente se resistió y utilizó en su correspondencia
algunas palabras consideradas indecorosas, se le ordenó, con
consentimiento de Revillagigedo, que se presentara en persona en la
audiencia a pedir disculpas. Siendo Flon uno de los intendentes más
empeñados en la puesta en práctica de las reformas de Carlos III cabe
la pregunta, ¿por qué el virrey, que estaba en la misma línea, no apoyaba
al intendente? Probablemente el motivo fue la circunstancia que
Revillagigedo consideraba que las facultades de los intendentes eran
excesivas y que había que someterlos más a la autoridad virreinal. Así,
a lo menos, se expresó este mismo virrey en varios dictámenes que
mandó a la Corona.
Volviendo ahora a la audiencia y la mala opinión que de ella tenía el
virrey citado se plantea el problema del significado de las críticas. ¿Habrá
querido decir que ambos tribunales son incapaces para la administración
de justicia? ¿Habrán sido malos juristas o malos jueces por estar demasiado
ligados a sus intereses personales, familiares etc.? Aparte del reproche que
su edad les hace poco útiles, el virrey destaca que les falta «ciencia» y a los
oidores de la audiencia de Guadalajara les adjudica además falta de rectitud
y juicio. En cambio, a los alcaldes del crimen de la audiencia de México se
atestigua buen carácter, juventud, pero falta de sabiduría.
Aparentemente estamos aquí frente a un problema filológico y que
conviene analizar: el significado de aquellos conceptos de valorización que
emplea el virrey. Con la falta de «ciencia» se refiere evidentemente a este
nuevo concepto que hemos tratado de especificar en páginas anteriores;
les faltaba evidentemente la nueva ciencia de gobierno y el virrey habrá
querido decir que se trata de juristas al estilo antiguo que con su casuismo
y sus recursos al derecho natural contradecían frecuentemente a la política
y a la legislación positiva emanada del rey. Esto se puede corroborar con la
postura de los dos fiscales que Revillagigedo destaca tanto. En especial el
fiscal de Real Hacienda, Posada, frecuentemente había defendido la postura
de que la legislación real se cumple primero y sólo si posteriormente se
48
HORST PIETSCHMANN
ven sus efectos, se puede recurrir a los tribunales para estudiar las
consecuencias. La audiencia, en cambio, admitió regularmente recursos
contra disposiciones legales aún no cumplidas y, tras discutir eventuales
consecuencias no deseadas o alegar buenas costumbres antiguas, sobreseyó
la aplicación de la ley y se declaró en contra de su aplicación. De esta
forma puntos importantes de la ordenanza de intendentes nunca entraban
en vigor en Nueva España, porque frente a la oposición de la audiencia los
virreyes no los aplicaban29.
6. A lo largo del siglo XVIII podemos observar en Nueva España

quejas contra la alta judicatura y contra los escribanos que instruían los
pleitos y servían de secretarios de los gobernantes, empezando con el virrey
Duque de Linares a principio de siglo, pasando por otras muchas
autoridades. A mediados del siglo XVII, bajo los virreyes I Conde de
Revillagigedo y marqués de las Amarillas, se agravaron estas críticas a raíz
de los problemas que ambos virreyes tuvieron por un lado en el despacho
de pleitos y por el otro por la dudosa gestión de los escribanos mayores de
gobierno de cuyas manos desaparecían expedientes importantes para ser
devueltos años después bajo el secreto de la confesión. En aquel período
cesó finalmente el beneficio de empleos, se reformó la audiencia con un
aumento del número de jueces y se separaron los escribanos mayores de
gobierno de los asuntos de gobierno que manejaban los virreyes, no sin
empezar un largo pleito por sus derechos, y se empezó a establecer la
Secretaría del virreinato como una oficina a discreción de los virreyes.
Paralelamente se introducían gobernadores en las ciudades más importantes
del reino para asegurar, a lo menos en ellas, una administración de justicia
más eficaz, que los antiguos alcaldes mayores y corregidores ya no podían
hacerlo tras haberse convertido, a raíz de la falta de sueldos y del beneficio
de empleos, en agentes de negocios de los grandes comerciantes del
Consulado a nombre de los cuales y para poder sostenerse ellos mismos
repartían mercancías a crédito a los habitantes de sus distritos.
En trabajos anteriores hemos analizado estas deficiencias en la
administración de justicia y en el gobierno en general como expresión de
una corrupción generalizada. Estas afirmaciones se rectificaron posterior-
mente por el autor de estas líneas, porque su interpretación de corrupción
49
partía de un concepto moderno de un estado compuesto por individuos

que gozan determinados derechos. Como se ha intentado demostrar en las
páginas precedentes, el concepto de un estado moderno recién empezó a
surgir durante el siglo XVIII, difundiéndose primero en España y alcanzando
cierta madurez en época de Carlos III, quien concebía su política en gran
medida desde un trasfondo de este tipo, pero tropezaba ya en la Península
con obstáculos muy serios y más todavía en América, en donde desde la
expulsión de los jesuitas, las élites tradicionales se oponían con bastante
éxito a estas tendencias, desarrollando incluso una ideología «nacional» frente
a las aspiraciones metropolitanas; aunque no podían evitar que las nuevas
ideas proliferaran también en determinados sectores de la población en
ascenso social, que tímidamente empezaban a manifestarse hacia fines del
siglo y, más vigorosamente, luego en las luchas de la Independencia.
Lo que podemos observar durante el siglo XVIII, persiguiendo los
debates en torno a la justicia, es el enfrentamiento de distintas culturas
jurídicas, basadas en líneas de pensamiento muy distintas sobre lo que es
estado, sociedad y justicia. Este enfrentamiento no se puede definir en
términos metrópoli colonias, ya que se desarrolló en ambas partas del
Imperio, aunque con cierto desfase en el tiempo, afectando primero a la
Península y luego a América, pero terminando en resultados similares: las
guerras de independencia, ya que ambos sujetos desembocaron en un
primer constitucionalismo, que a su vez resaltó la importancia de la
administración de justicia en épocas anteriores y que valdría la pena
profundizar en su estudio con un criterio moderno del significado de tantas
reformas y resistencias que enfrentó la evolución del sistema judicial
dieciochesco.
50
HORST PIETSCHMANN
1. Cfr. V. Tau Anzoátegui, Casuismo y Sistema. Indagación histórica sobre el espíritu del
Derecho Indiano, Buenos Aires, 1992, p. 191; J. Pérez, La Revolución de las Comunidades
de Castilla (1520-1521), Madrid, Siglo XXI de España, 1977; J. Antonio Maravall, Las
comunidades de Castilla. Una primera revolución moderna, Madrid, Instituto de Estudios
Políticos, 1963.
2. Cfr. J.I. Rubio Mañé (comp.) Fuentes documentales para la historia de la independencia
de América, vol. II, Estudio preliminar y panorama europeo, Caracas, Instituto Panamericano
de Geografía e Historia, Comisión de Historia, Comité Orígenes de la Emancipación,
Publicación 20, 1976, p. 18.
3. Cfr, J.I. Rubio Mañé, cit. nota 2, p. 18.
4. Remitimos aquí a trabajos propios previamente publicados, en los cuales, por cierto, estos
aspectos no se han perfilado tanto, pero donde se pueden encontrar múltiples ejemplos para
estos dos ejes del discurso político, cfr. por ejemplo H. Pietschmann, Die Einführung des
Intendantensystems in Neu-Spanien im Rahmen der allgemeinen Verwaltungsreform der spanischen
Monarchie im 18. Jahrhundert, en Lateinamerikanische Forschungen. Beihefte zum Jahrbuch
für Geschichte von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft Lateinamerikas, Köln-Wien, 1972, vol. 5,
VI, p. 328; Estado colonial y mentalidad social: el ejercicio del poder frente a distintos sistemas de
valores, Siglo XVIII, en A. Annino, M. Carmagnani y otros, (comp.), America Latina, dallo
Stato Coloniale allo Stato Nazione (1750-1940), Milano, Franco Angeli, 1987, 2 vols., vol. 2,
pp. 427-447. Un testimonio del impacto del reformismo borbónico en Nueva España: la
representación del intendente de Puebla de los Ángeles del 27 de junio de 1792, en Jahrbuch
für Geschichte von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft Lateinamerika, Köln-Wien, 1994, vol.
31, pp. 1-38; Protoliberalismo, reformas borbónicas y revolución: La Nueva España en el último
tercio del siglo XVIII, en J. Vázquez, (coord.), Interpretaciones del siglo XVIII mexicano. El
impacto de las reformas borbónicas, México, 1992, pp. 27-65.
5. Cfr. H. Pietschmann, Burocracia y corrupción en Hispanoamérica colonial. Una
aproximación tentativa, en «Nova Americana», Torino, n° 5, año 1982, pp. 11-37; Corrupción
en las Indias Españolas: Revisión de un debate en la historiografía sobre Hispanoamérica colonial,
en M. González Jiménez, H. Pietschmann, F. Comín, J. Pérez, Instituciones y corrupción en
la historia, 1998, pp. 31-52.
6. Cfr. J.F. Yela Utrilla, España ante la Independencia de los Estados Unidos, 2 vols., Madrid,
1988, C.E. Muñoz Oraá, Pronóstico de la independencia de América, y un proyecto de
monarquías en 1781, en «Revista de Historia de América», n° 50, 1960, pp. 439-473;
Richard Konetzke, Die Politik des Grafen Aranda. Ein Beitrag zur Geschichte des spanisch-
englischen Weltgegensatzes im 18. Jahrhundert, Berlin, 1929; D. Ramos Pérez, Los proyectos
de independencia para América preparados por el Rey Carlos IV, en «Revista de Indias», nos
111-112, 1968, pp. 85-184; H. Pietschmann, Dos Documentos significativos para la historia
del régimen de Intendencias en Nueva España, en «Boletín del Archivo General de la Nación»,
México, D. F., 2a serie, vol. XII, nos. 3-4, 1971, pp. 399-441.
7. Cfr. Horst Pietschmann, Karl III. (1759-1788), en Walther L. Bernecker, Carlos Collado
Seidel, Paul Hoser, (comp.), Die spanischen Könige. 18 historische Porträts vom Mittelalter
bis zur Gegenwart, München, 1997, pp. 159-180 y 317-319.
51
8. Cfr. por ejemplo A. Ferrer del Río, Historia del Reinado de Carlos III, 4 vols., Madrid,
1856; F. Aguilar Piñal, Bibliografía de estudios sobre Carlos III y su época, Madrid, 1988;
Hans Juretschke, ed., Berichte der diplomatischen Vertreter des Wiener Hofes aus Spanien in
der Regierungszeit Karls III., 1759-1788, organizados y comentados por H.O. Kleinmann,
13 vols, Madrid, 1970-1987; también J.F. Yela Utrilla, cit. nota 6; asimismo, J.I. Rubio
Mané, cit. nota 2.
9. Cfr. A. Vieillard-Baron, L’Etablissement des Intendants aux Indes par Charles III, en «Revista
de Indias», n° 49, 1952, p. 521 y ss., y especialmente del mismo autor, Informes sobre
establecimiento de intendentes en Nueva España, en «Anuario de Historia del Derecho
Español», vol. 19, 1948-49, pp. 527-546; en un trabajo anterior hemos intentado inter-
pretar detalladamente estas diferencias, cfr. H. Pietschmann, Die Reorganisation des
Verwaltungssystems im Vizekönigreich Neuspanien im Zusammenhang mit der Einführung
des Intendantensystems in Amerika (1763-1786, en Jahrbuch für Geschichte von Staat,
Wirtschaft und Gesellschaft Lateinamerikas, Köln-Wien, 1971, vol. 8, pp. 126-220.
10. Cfr. E. Larruga, Memorias políticas y económicas sobre los frutos, comercio, fábricas y
minas de España, con intención de los reales decretos, órdenes, cédulas, aranceles y ordenanzas
expedidas para su gobierno y fomento, 15 vols., Zaragoza, 1995-1996.
11. Cfr., por ejemplo, el panorama general de K.P. Tieck, Die ökonomische Aufklärung in
Neapel 1700-1734, en el mismo, Staaträson und Eigennutz. Drei Studien zur Geschichte des
18. Jahrhunderts, Berlin, 1998, pp. 117-171.
12. Cfr., por ejemplo V. Rodríguez Casado. La revolución burguesa del XVIII español, Madrid,
1951; J.A. Maravall, Mentalidad burguesa e idea de la historia en el siglo XVIII, en «Revista
de Occidente», n° 107, 1972, pp. 250-286.
13. Cfr. H. Pietschmann, El problema del «nacionalismo» en España en la edad moderna. La
resistencia de Castilla contra el Emperador Carlos V, en «Hispania, Revista Española de
Historia», vol. LII, n° 180, 1992, pp. 83-106, en donde se discuten estos problemas en
relación al concepto «nación» en base a la bibliografía al alcance del autor.
14. Ivi, p. 104.
15. En cuanto a las afirmaciones generales sobre el significado de estas palabras, me refiero a
las entradas correspondientes en: O. Brunner, W. Conze, R. Koselleck, (comp.), Geschichtliche
Grundbegriffe. Lexikon zur politisch-sozialen Sprache in Deutschland, 9 vols., en 8, Stuttgart,
1972-1997; a pesar del título, las entradas para el siglo XVIII tienen también referencias más
o menos amplias al desarrollo en los países vecinos de Alemania, pero no sobre España.
16. Cfr. O. Dann, (ed.), Nationalismus in vorindustrieller Zeit, München, 1986.
17. La documentación a la cual nos referimos a continuación se encuentra en Archivo de
la Embajada de España cerca de la Santa Sede (AEE), Archivo de la Obra Pía (AOP),
legajo 2256.
18. Sobre las iglesias españolas en Roma, cfr. Justo Fernández Alonso, Las iglesias nacionales
de España en Roma. Sus orígenes, en «Anthologica Annua», Publicaciones del Instituto
Español de Estudios Eclesiásticos, vol. 4, 1956, p. 9 y ss.; en el mismo, Los estatutos antiguos
52
HORST PIETSCHMANN
de la Iglesia y Hospital de Monserrat en Roma, en Ibidem, vol. 10, 1962, p. 389 y ss.; E.
García Hernán, La iglesia de Santiago de los españoles en Roma: trayectoria de una institución,
en Ibidem, vol. 42, 1995, p. 297 y ss.
19. En las citas del documento impreso referido hemos respetado tanto la interpunción
como los acentos puestos en el original.
20. Juan Pimentel, La Física de la Monarquía. Ciencia y política en el pensamiento colonial
de Alejandro Malaspina (1754-1810), 1988.
21. Cfr. B. Ward, «Proyecto económico» en el que se proponen varias providencias, dirigidas a
promover los intereses de España, con los medios y fondos necesarios para su plantificación: escrito
en el año de 1762 por D. Bernardo Ward, del Consejo de S.M. y su Ministro de la Real Junta de
Comercio y Moneda, Obra Póstuma, Madrid, 1779. Por D. Joachin de Ibarra, Impresor de
Cámara de S.M. Con las licencias necesarias; para la importancia de la obra, su difusión y
circunstancias de publicación; cfr. H. Pietschmann, Das «Proyecto Económico» von Bernardo
Ward. Zur Auslandsorientierung der bourbonischen Reformpolitik, en S. Jüttner, Spanien und
Europa im Zeichen der Aufklärung, Frankfurt/M. Bern, New York, Paris, 1991, pp. 211-227.
22. Cfr. J. del Campillo, Lo que hay de más y de menos en España para que sea lo que debe ser
y no lo que es, Madrid, edición y estudio preliminar de Antonio Elorza, 1969; John Reeder,
Economía e ilustración en España: Traducciones y traductores 1717-1800, en «Moneda y
Crédito», n° 147, 1978, pp. 47-70; P. Demerson, J. Demerson, F. Aguilar Piñal, Las
sociedades económicas de amigos del país en el siglo XVIII. Guía del investigador, San Sebastián,
1974; H. Pietschmann, Die «Sociedades Económicas de Amigos del País» und die Verbreitung
der «nützlichen Wissenschaften» in Spanien und Hispanoamerika im Zeitalter der Aufklärung;
M. Tietz en colaboración con D. Briesemeister, ed., La secularización de la cultura española
en el Siglo de las Luces, «Actas del congreso de Wolfenbüttel editadas por...» Wiesbaden,
1992, pp. 151-167, con bibliografía sobre las sociedades más importantes.
23. Cfr. el dictamen de Aranda, en A. Vieillard-Baron, Informes, cit., nota 8. Resulta sor-
prendente observar que desde los años 1760, cuando Ward escribió su obra, hasta mediados
de los años 1780, prolifera rápidamente el concepto de «nación» y todo lo relativo a ella,
como puede verse en unos dictámenes sobre el comercio, publicados recientemente por A.
García-Baquero González, El Libre Comercio a examen gaditano. Crítica y opinión en el
Cádiz mercantil de fines del siglo XVIII, Cádiz, 1998.
24. Cfr, Representación que hizo la ciudad de México al Rey Carlos III en 1771 sobre que los
criollos deben ser preferidos a los europeos en la distribución de empleos y beneficios de estos
reinos, en J.E. Hernández y Dávalos, Historia de la Guerra de Independencia de México,
reimpresión, México, 1985, vol. 1, p. 427 y ss.
25. Representación del Intendente de Puebla de los Ángeles, Manuel de Flon, al secretario de
estado y del despacho de hacienda, Miguel Cayetano Soler, del 27 de junio de 1792, Archivo
General de Indias, Sevilla, Audiencia de México, legajo 1976, publicado en H. Pietschmann,
Un testimonio del impacto del reformismo borbónico en Nueva España: la representación del
intendente de Puebla de los Ángeles del 27 de junio de 1792, en Jahrbuch für Geschichte von
Staat, Wirtschaft und Gesellschaft Lateinamerikas, Köln-Wien, 1994, vol. 31, pp. 1-38,
26. Cfr. Ibidem, en donde se encuentran junto con la representación del intendente los
53
expedientes instruidos por él en contra de Zambrano; cfr. también R. Liehr, Stadtrat und
städtische Oberschicht von Puebla am Ende der Kolonialzeit (1787-1810), Wiesbaden, 1971;
cfr. también la bibliografía citada sobre Gamboa en mi estudio citado en nota 25.
27. Carta confidencial del Virrey Conde de Revillagigedo al Conde de Floridablanca con
fecha de 29 de agosto de 1790, Archivo General de Indias, Sevilla, Estado, legajo 20,
expediente 52; en el mismo legajo se encuentran varios expedientes que detalladamente
refieren los problemas que el virrey tuvo con la audiencia, que no se pueden detallar en
este contexto.
28. Cfr. M. Zylberberg, Une si douce domination: Les milieux d’affaires françaises. L’Espagne
vers 1780-1808, Paris, 1993.
29. Cfr. H. Pietschmann, Dos documentos significativos... cit., nota 6.
54
ANNICK LEMPÉRIÈRE
LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN EL IMPERIO ESPAÑOL

A FINALES DEL ANTIGUO RÉGIMEN
1. REFORMAS Y REPRESENTACIÓN
Nos proponemos abordar la cuestión de las reformas borbónicas desde
el punto de vista de la representación política 1. La historiografía
hispanoamericanista no suele hacerlo sino en forma negativa. Tratándose
de los reinos de ultramar, se subraya con razón la ausencia de representación
parlamentaria, lo que lleva a no evocar el problema sino hasta la época
crítica de la invasión napoleónica, de la Junta Central y luego de las Cortes
de Cádiz. El reformismo borbónico, sobre todo durante los reinados de
Carlos III y Carlos IV, se interpreta bajo la especie de un crecimiento del
absolutismo que, al menoscabar las libertades de los americanos, provocaría
a la larga los disturbios del autonomismo juntista y de la Insurgencia.
Además, debido a que algunos magistrados madrileños, escasos pero de
alto rango, se atrevieron a hablar confidencialmente de los dominios
ultramarinos en términos de colonias y hasta de factorías, se interpreta la
ofensiva regalista en América como la implementación de una despiadada
política colonialista.
El límite de este planteamiento es que tiende a apartar los reinos
americanos de la evolución política general de la Europa occidental,
mientras en realidad los problemas planteados por la nueva coyuntura
internacional del siglo XVIII, abierta por la guerra de Sucesión española y
marcada por el crecimiento de la potencia inglesa, se señalan en términos
muy parecidos, o al menos comparables, en Europa, en la América española
y en las Trece Colonias. El problema de la representación política corre a
lo largo del siglo XVIII, compartido por todas las monarquías europeas y
extendido a sus imperios de ultramar, cuando los tenían. El desarrollo de
la monarquía «administrativa» se debe al aumento de las necesidades
financieras y militares de los soberanos2. Desde, por lo menos, principios
del siglo XVIII, los príncipes europeos - con la notable excepción inglesa-
aplazaron la reunión de las asambleas representativas que por su lentitud,
55
LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN EL IMPERIO ESPAÑOL A FINALES DEL ANTIGUO RÉGIMEN
a veces su costo, constituían más un estorbo que una ayuda en la

consecución de los medios financieros y humanos necesarios para las guerras
dinásticas3. Los problemas que en la Edad Media habían fomentado la
interpelación de los súbditos mediante la reunión de procuradores y
diputados, llevaron los monarcas a prescindir de ellos a la hora de agilizar
y acelerar los procedimientos de reclutamiento militar, creación de
impuestos y recaudación fiscal.
Esta manera más expedita de gobernar suscitó en todas partes el
desarrollo polémico de las teorías del jusnaturalismo moderno que enfatiza
el consentimiento como base de la legitimidad política, así como la
actualización, igualmente polémica, del constitucionalismo histórico. Pero
no sólo los teóricos de los «cuerpos intermedios», los publicistas
jusnaturalistas y a veces los voceros de los poderes locales debilitados por
la ofensiva regalista activaron y rejuvenecieron los conceptos de
representación. Los gobernantes mismos tuvieron que afrontar el proble-
ma y no fueron los últimos en solicitar los aportes de la teoría del contrato
social4. En todo caso imaginaron soluciones que a veces trataron de poner
en marcha. Tal es el caso, de cierta manera ejemplar, de la monarquía
española. Para lograr mayores utilidades fiscales, la Corona favoreció
deliberamente, en la época de Carlos III, la representación de los intereses
de los vasallos más involucrados en el desarrollo económico. Tal estrategia
le permitió contar con el apoyo de sectores dinámicos de las sociedades
peninsulares y americanas, que se mostraron interesados en el éxito de ciertos
aspectos de las reformas. Pero provocó también tensiones y desequilibrios
políticos inesperados que nos proponemos examinar en seguida.
No será superfluo, antes de entrar en materia, insistir en algunas
aclaraciones metodológicas. La primera se refiere a la perspectiva
comparatista. Cuando, hace más de cincuenta años, se inició sobre las
formas representativas surgidas en la Edad Media una reflexión de gran
alcance que sigue viva todavía, el parti pris de los historiadores y politólogos
comprometidos en la empresa fue de entrada comparatista5. Si bien el
estudio de caso es ineludible (aquí nos apoyamos en el caso de la Nueva
España) no lo es menos, a nuestro parecer, la ubicación del problema
dentro de una perspectiva más amplia, la cual corresponde, por lo demás,
a la experiencia vivida por las entidades políticas europeas durante el siglo
56
ANNICK LEMPÉRIÈRE
XVIII. Limitarnos al caso de la Nueva España sería olvidar su pertenencia,

por lo demás sobresaliente, al conjunto de una inmensa e imperial «nación
española» que forma parte del club de las grandes potencias mundiales de
la época. Por lo tanto ubicamos el problema de la representación america-
na dentro del contexto más amplio de los desafíos políticos a los cuales
tuvieron que enfrentarse las monarquías europeas del siglo XVIII.
La segunda aclaración está relacionada con la primera. El tipo de
representación del cual vamos a hablar es claramente de Antiguo Régimen.
No vamos a hablar de representación liberal, ni siquiera protoliberal6.
Aunque la Corona española optó por soluciones originales (según lo revela
la perspectiva comparatista), lo hizo sin salir del marco trazado por las
estructuras jurídicas tradicionales de la monarquía. Si bien permitió el
desarrollo de nuevos órganos de representación que amenazaban el ideario
consuetudinario de la comunidad política hispánica, no inventó la
representación política moderna, lo cual fue obra de las Cortes gaditanas.
Más bien al contrario, se apoyó en formas de organización corporativa
comprobadas de tiempo inmemorial. En cambio evocaremos las principales
formas y características de la representación tradicional tal y como se ejerció
hasta finales del Antiguo Régimen.
Esta revisión es tanto más necesaria cuanto que, si bien existe una
extensa bibliografía sobre las Cortes y demás organismos representativos
de la Península7, no se acostumbra conceptualizar las formas de articulación
política entre el rey y los reinos ultramarinos en términos de
«representación», debido a que la monarquía castellana nunca otorgó una
participación en las cortes de Castilla a las ciudades americanas8. Menos
aún, obviamente, en la época del absolutismo reformista y luego del
despotismo ministerial. Dicho de otra manera, no se han examinado con
el enfoque de la representación las cuestiones planteadas por la ofensiva
regalista. No obstante, no sólo los vasallos americanos, al igual que los
súbditos de las distintas monarquías europeas, utilizaron a finales del
Antiguo Régimen los recursos más tradicionales y comprobados de
representación a modo de resistencia, de tipo jurisdiccional, a la ofensiva
administrativa del absolutismo. También la política económica de la Co-
rona desembocó en la multiplicación de gremios profesionales privilegiados
que, al asumir un papel representativo cada vez más notable, llegaron a
57
hacer peligrar la representación de los intereses generales de las comunidades

políticas ultramarinas.
En otras palabras, poner el énfasis en las formas de representación
permite - al menos lo esperamos - tanto relativizar el alcance del auge
absolutista como explicar de qué manera la Corona desencadenó un
proceso de debilitamiento y desintegración de los referentes políticos
que, hasta mediados del siglo XVIII, había compartido con sus vasallos
americanos y peninsulares.
2. FIGURAS TRADICIONALES DE LA REPRESENTACIÓN
Et non seulement la justice est rendue aux Particuliers, mais les Corps, les
Communautés, les Villages, les Provinces entières peuvent aussi l’obtenir, et pour
pouvoir défendre leurs droits, doivent avoir des assemblées et des représentants.9
Desde la Edad Media hasta finales del Antiguo Régimen, todas las formas
de representación, por lo demás variadas y destinadas a cumplir funciones
de índole diversa, tuvieron algo que ver con la Justicia. Por un lado, la
representación permitía hacer valer derechos - los de los vasallos, de las
comunidades, de los estamentos, de las corporaciones, de un reino - o bien
la «causa del Público»10. Por el otro, se utilizaba para expresar y, si fuera
posible, resolver conflictos entre vasallos, entre ciudades o comunidades, o
entre el reino y el rey.
Ahora bien, podemos distinguir tres aspectos tradicionales de la
representación política. La distinción es analítica más que real, ya que
estas tres formas no son sólo complementarias, sino más bien encajadas
las unas en las otras.
En primer lugar existía lo que tal vez constituyó la forma originaria
de la representación y sin embargo perduró hasta mucho más allá del siglo
XVIII. Estamos hablando del derecho de petición, que a su vez podía
manifestarse bajo formas y dentro de contextos muy diversos. Este derecho,
que siempre fue reconocido en América al igual que en Europa, se ejercía
mediante la redacción de escritos llamados «súplicas», «quejas»,
«representaciones», «peticiones»11, que se dirigían al rey o a sus Consejos
pasando por la jerarquía judicial o mediante el envío de un procurador a
58
ANNICK LEMPÉRIÈRE
la corte, medio más rápido pero muy costoso. Este derecho podía ser
ejercido por los vecinos de una ciudad, de un barrio o de una república de
indios12, por ejemplo en contra de sus justicias y magistrados; también
por toda clase de corporaciones civiles y religiosas (cabildo eclesiástico,
consulado de mercaderes, universidad u hospital...); por fin, por las
corporaciones políticas que constituían el gobierno de los cuerpos
territoriales (ayuntamientos, juntas provinciales) o representaban el reino
frente al rey (Cortes de Castilla, Etats Généraux en Francia, Parlamento
inglés)13. Este derecho se ejercía en relación con una gran diversidad de
asuntos que pueden dividirse en dos grandes categorías: unos eran
vinculados directamente con la defensa o la promoción de los derechos,
privilegios y libertades de corporaciones y vasallos particulares, otros con
el bien común y la policía. Se apelaba a la justicia del rey para postergar
decisiones de gobierno y justicia, para sugerir remedios en caso de carestía
y mejorar la suerte de los vasallos, para protestar contra una leva o la
creación de un impuesto14. Si bien cualquier cuerpo - una república de
indios, un cabildo eclesiástico, un consulado de mercaderes - podía ejercer
este derecho para defender sus intereses particulares, la defensa del «bien
común» recaía normalmente en los cuerpos políticos legalmente
reconocidos como tales.
Con esto llegamos a la segunda forma de la representación, la que
cristalizó en las autoridades colegiales que se encargaban del gobierno local
y, en ciertos casos, provincial: los ayuntamientos; en España, las Juntas del
reino de Galicia o del principado de Asturias, las Cortes de Navarra, las
asambleas de las provincias vascongadas o, en Francia, las «assemblées
d’Etats»15. La América española estuvo siempre desprovista de este nivel
provincial de representación, pero pudo apoyarse en los cabildos urbanos
para hacer efectivo el principal resorte de este tipo de representación colegial:
el derecho al autogobierno, la administración de los asuntos locales por los
«naturales», «los de la tierra». Que esto fuera una cuestión de justicia no deja
lugar a dudas: el autogobierno era un derecho natural, como lo recordaba
Santayana Bustillo en su Política de corregidores («El gobierno de los pueblos
pertenece a los pueblos mismos»)16 o Malesherbes al joven rey Luis XVI en
sus Remontrances de 1775 («...à chaque Corps, à chaque Communauté de
Citoyens le droit d’administrer ses propres affaires [...] c’est le droit naturel,
59
c’est le droit de la raison»)17. En tercer lugar la representación provincial

donde existía, y las asambleas generales de los reinos (Cortes de Castilla,
Etats Généraux en Francia, Cortes de Aragon, Parlamento inglés …),
encarnaron a finales de la Edad Media y principios de la era moderna la
dimensión pactista del vínculo entre rey y reino cuando fueron solicitadas
para consentir los impuestos, concebidos al principio como «auxilios» y
«servicios» en los apuros financieros de los monarcas. Esta función de
consentimiento de tipo pactista fue la que desapareció más rápidamente en
Francia, pero se desarrolló en Inglaterra con el sistema sofisticado del king in
parliament. En la monarquía española se mantuvo tardíamente en Castilla
mediante la Comisión de Millones18; en Aragón las cortes fueron suprimidas
por Felipe V, el primer Borbón, en represalias contra el apoyo proporcionado
por los reinos del Levante al pretendiente Habsburgo.
Estas dos últimas formas de representación, local y general, se señalan
por su carácter corporativo. Las cortes de Castilla, lo mismo que la Junta
de Galicia, representan el reino frente al rey. Más aún, son y se llaman «el
Reino». Igualmente los cabildos urbanos representan y se identifican con
la ciudad o la villa. En Nueva España, la locución «Nobilísima Ciudad» de
México remite igualmente al conjunto del cuerpo político, su territorio y
sus habitantes, y a su «Cabildo, Regimiento y Justicia».
Ahora bien, uno de los carácteres específicos de la representación bajo
la Corona castellana de la cual dependían los reinos americanos, reside en
el peso y la preponderancia absoluta de las ciudades. Las cortes de Castilla
dejaron muy pronto de reunir a los distintos estamentos del reino para
reducirse a congregar los procuradores de dieciocho ciudades (las así dichas
«con voto en las Cortes»). A la hora de encontrar auxilios para sustentar
sus ambiciones bélicas, Felipe II tuvo que contratar con cada una de estas
ciudades el «servicio de millones». Si bien las cortes entraron en decadencia,
dejando de ser convocadas durante largas décadas desde finales del siglo
XVII, la Comisión permanente de Millones se convirtió en un órgano de
poder de las ciudades con voto, un Consejo del rey dotado de jurisdicción.
En varias ocasiones, durante el siglo XVII, la diputación pudo reaccionar
vigorosamente, en nombre de las corporaciones urbanas que representaba,
contra cualquier tentativa para reactivar una representación del reino más
efectiva mediante la reunión de cortes generales en casos de crisis19. A su
60
ANNICK LEMPÉRIÈRE
vez, la Comisión entró en decadencia en el siglo XVIII, pero las ciudades

seguían desempeñando un papel importante en ciertos territorios, ya que
controlaban - como era el caso en Galicia o en Asturias - el reclutamiento,
actividades e iniciativas de las Juntas de gobierno20. Por lo tanto, no fue la
debilidad sino, al contrario, la gran fuerza de los poderes urbanos la que
hizo perecer o vegetar las corporaciones representativas, al nivel del reino
de Castilla como de los pequeños reinos que lo integraban.
Así las cosas, si bien los reinos americanos nunca pudieron formalizar
su existencia política mediante la reunión de asambleas representativas, ni
sus ciudades congregar sus procuradores en una comisión fiscal comparable
a la de los Millones, en muchos aspectos estas últimas fueron hasta bien
entrado el siglo XVIII los interlocutores privilegiados de la Corona en
cuanto a asuntos fiscales, financieros y militares. Los cuerpos urbanos
pudieron negociar, con no despreciables triunfos, los auxilios
extraordinarios exigidos por la Corona21, y disfrutaron como los de Castilla
del encabezamiento de la alcabala a veces hasta muy tarde en el siglo XVIII,
como lo revela la rebelión de los barrios de Quito en 1765. Algunos
ayuntamientos disfrutaban el privilegio de representar en nombre de todo
el reino del cual se titulaban la capital, como era el caso de la Ciudad de
México, «Voz del Reino» de Nueva España.
Por lo tanto, mientras en Francia se había congelado ya desde el reinado
de Luis XIV la vieja estructura de la representación local y regional y con
ello su facultad de negociar con el rey, en España la Corona tuvo que
librarse con más esfuerzos, y más tardíamente, tanto en América como en
la Península, del poder de negociación de las corporaciones urbanas.
3. ECONOMÍA POLÍTICA, RENTAS REALES Y REPRESENTACIÓN

DE LOS INTERESES
El problema que surgió en el siglo XVIII fue precisamente el de la

redefinición de la representación, una redefinición que se hizo necesaria
por los avances de un nuevo modo de gobernar que no se apoyaba ya
solamente en el poder jurisdiccional del rey, sino también y preferentemente
en su facultad legislativa y ejecutiva.
Los esfuerzos de la Corona por reducir no tanto los poderes ya muy
61
limitados de las asambleas, sino las resistencias de las ciudades frente a la

afirmación de sus regalías eran congruentes con la forma novedosa bajo la
cual se encaraba el problema de las rentas reales. El mercantilismo español,
bautizado «economía política» por los Ilustrados, ponía el énfasis en la
posibilidad de acrecentar los recursos fiscales mediante el desarrollo
económico: las manufacturas y la agricultura en España, las minas y el
comercio transatlántico en América. A pesar de que se alegaba siempre la
felicidad de los pueblos y la prosperidad de los vasallos, el objetivo no era
tanto el desarrollo económico en sí, cuanto la restauración de la potencia
española frente a la competencia abierta por Inglaterra. Al Imperio de
ultramar le tocó jugar un papel preeminente en la realización de esta meta.
En este contexto de agudas preocupaciones internacionales que la
monarquía española compartía con Francia e Inglaterra, el absolutismo
reformista llegó a promover, en América, un nuevo tipo de representación -
la de los intereses -, mientras trató de reducir lo más posible la capacidad de
negociación y de intervención directa de las corporaciones urbanas en la
recaudación de impuestos y de servicios extraordinarios. El fenómeno aparece
claramente, desde una fecha temprana además, en el caso de la Ciudad de
México, la cual tuvo que renunciar, a finales del siglo XVII, a compartir por
turnos el encabezamiento de la alcabala con el Consulado de Mercaderes22.
A partir de aquel momento se abrió una competencia, alentada en gran medida
por la Corona, entre las dos corporaciones, competencia que desembocaría fi-
nalmente en la lucha encarnizada del año 1808.
La ofensiva general contra las preeminencias y privilegios de las
corporaciones urbanas empezó casi simultáneamente en la Península y en
América. A principios de los años 1760 la Corona armó en España una
campaña de verificación del «buen uso de los fondos públicos» por parte
de las corporaciones urbanas, o sea una visita de la administración de los
propios y arbitrios y de los libros de cuentas. El proceso concluyó con la
creación de la Contaduría General de Propios y Arbitrios, encargada de la
revisión anual de las cuentas municipales. Gálvez no hizo otra cosa en
Nueva España durante su Visita general. Los ayuntamientos del Virreinato,
en primer lugar el de la Ciudad de México, salieron desconsiderados de la
ofensiva, por lo menos a los ojos de la Corona. La Visita llevada a cabo sin
piedad por el delegado de Gálvez en el asunto, Areche, futuro Visitador
62
ANNICK LEMPÉRIÈRE
del Perú, comprobó la falta de rigor en el manejo de los caudales públicos

y peor aún, la insuficiencia de los recursos económicos y el grave
endeudamiento de muchas corporaciones urbanas. El Visitador no quiso
reconocer que los recursos eran insuficientes para cubrir todos los gastos
de policía y culpó a los regidores vitalicios, acusándolos de corrupción. A
la Ciudad de México impuso el establecimiento de regidores honorarios
que, según él, podrían acabar con los malos manejos permitidos por la
relaciones de parentesco y demás compromisos que vinculaban entre sí a
los oficiales municipales, garantizándoles la impunidad. En eso la Nobilísima
Ciudad sirvió de ejemplo para las demás ciudades del virreinato. Se creó en la
Nueva España también una Contaduría General de Propios y Arbitrios.
La ofensiva fue simbólicamente devastante, como nos consta en la
orgullosa pero muy defensiva Representación mandada al rey en 1771 por
el ayuntamiento de la capital de la Nueva España. La Representación no
era una muestra del protonacionalismo, sino un alegato de derechos
jurídicamente bien armado e inatacable según los criterios del ideario
monárquico más ortodoxo. El ayuntamiento alegaba los títulos, privilegios
y derechos concedidos a la ciudad por los reyes de Castilla desde el siglo
XVI, y los méritos acumulados por la ciudad y por los vasallos del reino en
términos de servicios, lealtad, obediencia y fidelidad, a lo largo de los
siglos. Recordando su derecho legal a hablar a nombre del reino, la ciudad
apelaba a la ecuanimidad del rey para reclamar a nombre del derecho de
los criollos a encontrar su destino en los altos cargos del real servicio en su
lugar de nacimiento23. La Representación era, pues, el modelo ejemplar de
la reacción de una corporación política de primer orden ofendida en su
honor y amenazada con la pérdida de la confianza del rey.
La patética argumentación de la Nobilísima Ciudad no conmovió a
la Corona, la cual tenía argumentos para favorecer, en contra de la vieja
legitimidad representativa de los ayuntamientos, el auge de nuevas
corporaciones más directamente vinculadas al «gobierno económico» y,
sin duda, más eficaces y más provistas de recursos humanos y económicos
en la búsqueda de utilidades. Cinco años después de la Representación
antes citada, la Corona autorizaba la creación del «Importante Cuerpo de
la Minería de la Nueva España».
63
Cabe insistir aquí en la notable coincidencia existente entre las más

sobresalientes ambiciones económicas de la Corona y la creación de
gremios y cuerpos en todo el Imperio. Mientras las disposiciones fiscales
tomadas con la intención de acrecentar la producción de plata se
concretizaban en la organización del gremio minero de la Nueva España,
la puesta en marcha del supuesto libre comercio a partir de 1778 se
expresó igualmente en la multiplicación de los consulados de mercaderes,
primero en España y luego en América en los años 179024. Al autorizar
la creación de tantas corporaciones comerciales, la Corona no anhelaba
solamente reducir el peso considerable de los consulados de Lima y
México. Fomentaba, al lado de los ayuntamientos, canales de
representación corporativa más adecuados a sus objetivos económicos
inmediatos. En efecto, la existencia de tales gremios constituidos por su
junta directiva, su tribunal y su matrícula de miembros le permitía iden-
tificar cómodamente a los interlocutores y agentes más comprometidos
e interesados en el aumento de los recursos. Tal y como lo había hecho
para con los mineros novo-hispanos, mobilizaba a los comerciantes
ofreciéndoles un reconocimiento jurídico y una mayor visibilidad social.
Satisfacía el gusto de los vasallos por la asociación corporativa y su séquito
de prestigio, privilegios, jurisdicción y oportunidad de «representar» por
su propia cuenta prescindiendo de la mediación de los ayuntamientos.
Esta creación corporativa seguía pautas formales muy tradicionales que
fortalecían aparentemente la «constitución histórica» del cuerpo político,
tanto urbano como monárquico: desde la elección de un santo patrono
gremial, hasta la redacción de constituciones que, sancionadas por la
aprobación del rey expresada en una real cédula, reafirmaban el carácter
pactista de la relación entre rey y vasallos mediante la «legislación con
consentimiento» 25. Ahora bien, cuando la Corona, a partir de la
intervención española en la guerra de independencia de las Trece
Colonias, tuvo que recurrir a la formación de una deuda pública perma-
nente, lo hizo utilizando no sus propios oficiales de la administración de
hacienda o los intendentes recientemente establecidos en América, sino
los gremios económicos tales como, en Nueva España, el Consulado y el
Cuerpo de Minería26. Ellos, a su vez, pudieron mobilizar los capitales no
sólo de los particulares sino también y sobre todo los de las innumerables
64
ANNICK LEMPÉRIÈRE
corporaciones religiosas y civiles, conventos, cabildos eclesiásticos,

colegios, cofradías...27.
La administración de la deuda pública fue precisamente lo que llevó a
los consejeros Ilustrados de Carlos III - entre ellos el motor fue Cabarrús - a
crear el Banco de San Carlos en 178328. Este organismo, mientras ostentaba
los rasgos más ortodoxos de una gran corporación, constituyó también una
tentativa por experimentar una representación de los actores económicos,
particulares y corporativos, peninsulares y americanos, interesados en man-
tener y vigilar la capacidad de la monarquía en garantizar los fondos
destinados a financiar su política imperial e internacional.
Aparece por lo tanto que la Corona española desplegó bastante
imaginación para librarse del marco estrecho de la representación urbana,
la cual, apegada a la defensa de privilegios y también de patrimonios («los
propios») ya no tan importantes desde el punto de vista económico, no le
permitía tener una idea muy clara de la capacidad económica y financiera
de territorios más extensos. Es así como inventó, apoyándose en las
tradiciones corporativas más comprobadas, ingeniosos mecanismos de
representación al mismo tiempo gremial y territorial.
4. FORMAS INÉDITAS DE REPRESENTACIÓN GENERAL
Cito aquí dos ejemplos: primero, el del Importante Cuerpo de Minería

de la Nueva España, una muestra de formas representativas novedosas a la
escala de un virreinato; segundo, el Banco de San Carlos, que pudo haber
sido el lugar de encuentro de los intereses económicos de todo el Imperio.
Vale la pena entrar en detalles, aunque sea brevemente, porque sólo así podemos
contrastar eficazmente los principios propios de la época de las reformas con
los criterios todavía vigentes en las corporaciones más tradicionales.
A diferencia del Consulado de Mercaderes, centralizado en la Ciudad
de México, el Cuerpo de Minería novo-hispano se dotó, de entrada, de
una organización gremial y de una jurisdicción descentralizadas al extremo,
gracias a la creación de «diputaciones territoriales» en casi todos los Reales
de Minas. Las Diputaciones, integradas por mineros electos entre los del
lugar29, desempeñaban varias funciones además de las propiamente
65
jurisdiccionales. Las Ordenanzas les conferían explícitamente una misión

de representación de los intereses mineros locales, en abierta competencia
con los ayuntamientos de los Lugares de Minas donde los había30. Se les
confiaba, además, una función de información estadística al obligarlos a
dar cuenta anualmente de la situación económica de su área jurisdiccional31.
En cuanto al tribunal ubicado en la Ciudad de México, logró a principios de
los años 1790, a pesar de la feraz oposición de la audiencia, el reconocimiento
de sus facultades como tribunal de apelación para todo el virreinato.
Además de tener un tribunal superior, el Cuerpo se gobernaba por un
administrador, un director general y diputados generales electos. Cada tres
años se reunía una junta electoral compuesta por apoderados a razón de uno
por cada Real de Minas. Si bien los Reales de Minas con rango de «ciudad»
disponían de dos votos, los centros mineros que destacaban por su potentia
productiva se veían atribuir más votos: 6 para Guanajuato, 4 para Zacatecas.
Era una señal clara de que ya no era suficiente el prestigio histórico y la
acumulación de títulos y privilegios para tener un rango en la monarquía32.
En cuanto al sistema de representación ideado para conformar la Junta
General de Accionistas del Banco de San Carlos, demuestra cómo la Co-
rona española estuvo a punto de lograr, a finales del siglo XVIII, la
constitución de una representación general del «cuerpo de la monarquía»,
extendida al conjunto imperial. Según la real cédula de fundación33, podían
mandar apoderados a la asamblea general del banco, los particulares y las
corporaciones que tuvieran en su poder un mínimo de veinticinco acciones.
Pero podían asociarse tanto los particulares como las corporaciones, hasta
lograr el total de veinticinco que daba derecho a un voto: los pueblos de
una provincia, por ejemplo. Si una ciudad había comprado las veinticinco
acciones, tenía un voto además del de la provincia. Este sistema sofisticado
tenía un principio muy claro: constituía el aprendizaje, promovido por la
Corona, de un vínculo estrecho entre la capacidad económica y el derecho
a «tener representación» en la monarquía. Por cierto, las juntas anuales
que durante los años 1780 concretaron los principios enunciados no
constituían para nada una anticipación de lo que pudiera ser una asamblea
representativa moderna, sino una muestra de la extrema diversidad de la
sociedad de Antiguo Régimen: Grandes de España presentes por su propia
cuenta o como apoderados de viejas instituciones municipales (tal era el
66
ANNICK LEMPÉRIÈRE
caso del marques de la Hinojosa, apoderado general de los Pósitos del

Reino, los cuales pesaban 30 millones de reales en acciones del Banco);
apoderados del principado de Asturias, de la ciudad de Bilbao (325
acciones), de las provincias de Guipuzcoa y Alava, de hospitales y hospicios,
de mayorazgos y obras pías...34. Aunque las Repúblicas de indios y las
corporaciones mercantil y minera de Nueva España adquirieron y colocaron
acciones, no sabemos si llegaron a mandar apoderados a las juntas de
accionistas. De hecho los acontecimientos internacionales de la última
década del siglo XVIII impidieron que se desarrollara completamente el
experimento de representación de los intereses económicos.
Sin embargo, a través de tales tentativas la monarquía española estaba
del todo en consonancia con las redefiniciones contemporáneas de la
representación en otras partes. En enero de 1789, en una Francia todavía de
Antiguo Régimen, el conde de Mirabeau afirmaba frente a la asamblea de
Provenza que una asamblea bien compuesta debía ser «pour la nation ce
qu’est une carte réduite de son étendue physique; soit en partie, soit en
grand, la copie doit toujours avoir les mêmes proportions que l’original»35.
Aunque Mirabeau concebía todavía la sociedad bajo un modo orgánico, no
aplicaba su principio de «proporcionalidad» a la cantidad y calidad de méritos
y derechos adquiridos a lo largo de la historia por los cuerpos y estamentos.
La metáfora del mapa remitía a la geografía, a una realidad estadística y
territorial tal y como la habían ideado los fisiócratas. Pues bien, la Corona
española fomentaba la representación de las «clases» (término de época para
designar los mercaderes, los mineros, los hacendados..., en fin, grupos
definidos por su actividad económica), según criterios parecidos. Ahora bien,
el mayor peligro que entrañaba esta postura novedosa era su carácter
inconfeso, hipócrita o a la mejor vergonzante. En efecto, la Corona mantenía
sin decirlo la vigencia de los antiguos principios pactistas no ya en provecho
del bien común de los vasallos, sino para beneficio de grupos particulares a
los cuales su organización corporativa confería una temible cohesión
política a la hora de defender sus intereses y privilegios. Por cierto, du-
rante los años 1780 y 1790, la revitalización de las formas de
representación en beneficio de los cuerpos que se ponían mejor al servicio
de sus ambiciones permitió a la Corona fingir apoyarse en los viejos
principios pactistas para obtener de las corporaciones la constitución y
la administración de una deuda pública cada vez más imponente.
67
Sin embargo, la Corona llegó a traicionar hasta sus más celosos

servidores al poner en marcha en América, con consecuencias económicas
desastrosas en la Nueva España, un mecanismo autoritario de mobilización
del crédito mediante la Consolidación de Vales Reales (1804)36. El pactismo
entró en crisis no por culpa del absolutismo, que siempre había existido,
sino por el cinismo del despotismo ministerial37. El año de 1805 vió
entonces en la Nueva España todos los cuerpos antiguos y nuevos,
ayuntamientos y consulados de mercaderes, cabildos eclesiásticos y tribunal
de Minería, títulos de la nobleza criolla y grupos de hacendados y
labradores, mobilizarse vehementemente como sabían hacerlo desde hacía
siglos: inundando las oficinas del virrey y el consejo de Indias con una
multitud de «representaciones»38.
CONCLUSIONES
Por cierto, la Corona española hizo esfuerzos relevantes, en

comparación con otras tentativas en la Europa de su tiempo, para activar
mecanismos de representación que le permitieron, durante varias décadas,
dar una forma aceptable al crecimiento de sus exigencias financieras. En
este campo, el proyecto de Turgot para dar nueva vida al «gobierno
municipal»39, o la «constitución» de Leopoldo de Toscana, que creaba una
asamblea representativa moderadora del poder del príncipe40, no rebasaron
el estatuto de lindas veleidades ilustradas. En todo caso la comparación
permite subrayar que las monarquías absolutistas, aun en la época de su
mayor apogeo, no pudieron eludir el problema de la representación. El
reto era, en realidad, no plantearlo demasiado tarde. Fue lo que ocurrió a
Luis XVI y sus ministros, quienes postergaron hasta límites inaguantables
la convocación de los Estados Generales, sabemos con qué resultados. En
cambio, la Corona española optó por dar vida a un tipo de representación
congruente con sus objetivos inmediatos. Dió la palabra, mediante formas
corporativas bien conocidas además, a los actores que mejor podían servir
unas ambiciones políticas que al fin al cabo no eran más que dinásticas. Al
no romper abiertamente, hasta la época de Godoy, el pacto de reciprocidad,
pudo granjear no sólo mayores recursos en términos fiscales y de crédito,
sino también, obviamente, considerables beneficios políticos. Baste evo-
68
ANNICK LEMPÉRIÈRE
car, desde este punto de vista, la suerte de Inglaterra con sus colonias
norteamericanas después de la guerra de Siete Años.
No obstante, a medio plazo el tipo de representación escogido por la
Corona española desembocaba inevitablemente en un conflicto abierto
entre las distintas corporaciones. Al activar el concepto de representación
de los intereses - concepto que iba claramente en contra de la tradicional
representación del bien común -, al favorecer la instrumentalización de la
representación con fines particulares, comprometió la unanimidad del
cuerpo político en torno al carácter ecuánime de la justicia del rey. Las
innovaciones en este campo dejaron a un lado (si bien nunca totalmente
hasta 1804) la estrecha relación que siempre había existido entre la función
representativa de los cuerpos y la función soberana de justicia. La
multiplicación de los cuerpos contribuyó a dar una nueva dimensión, por
ejemplo, a la tradición de las representaciones escritas. Estas sirvieron, en
Nueva España en 1805, a dar la palabra a grupos que hasta la fecha no
cabían dentro de las miras de la Corona, pero que estaban listos para se-
guir el ejemplo de los comerciantes y los mineros: los hacendados, entre
otros. Recordemos el caso de los «hacendados» del Río de la Plata,
quienes aparecen como actor histórico colectivo en a historia argentina
gracias a la tan famosa «representación» escrita por Mariano Moreno
a favor de la libertad de comercio y por lo tanto en contra del mono-
polio del consulado de comerciantes.
Al querer rebasar la antigua fragmentación de la representación
asumida por las corporaciones urbanas, la Corona logró una fragmentación
de nuevo cuño: la de los cuerpos comprometidos con el «gobierno
económico». Peor aún, en tales condiciones se hacía cada vez más difícil
representar el bien común o el derecho al autogobierno. Tal es la lección
de los sucesos acaecidos en la Ciudad de México durante el verano de
1808. El consulado de Mercaderes perpetró el 16 de septiembre un golpe
de estado tanto en contra del virrey como en contra de la Nobilísima
Ciudad: mientras ésta invocaba «los derechos de la nación» en sus
magníficas «representaciones» de julio y agosto, aquél no pudo ni producir
un solo alegato jurídico para legitimar su actuación en el golpe y remitió
cínicamente a la defensa del «orden»41.
69
La formalización de esta representación fragmentada, ya muy avanzada

en la época de la invasión napoleónica, se opuso rotundamente y casi de
inmediato al nuevo concepto de representación que se encarnó en las Cortes
de Cádiz, autoproclamadas representantes de la nación y soberanas en
septiembre de 1810. Mientras este proceso abría un espacio tanto a la
manifestación de los agravios de los ayuntamientos (particularmente por
medio de las instrucciones a los diputados)42 como a la expresión de
reivindaciones más generales (gracias, entre otras cosas, al encuentro por
primera vez de diputados de toda América en Cádiz), los cuerpos
profesionales - en especial los consulados de Lima y de México, así como
los de otras ciudades americanas y el de Cádiz - se encerraron en una
estrategia de repliegue sobre la defensa de los intereses más corporativos.
El consulado de México escandalizó a las Cortes y a los criollos de Nueva
España al asumir la responsabilidad de la Representación de marzo de
1811 en la cual se oponía a la participación de los americanos a la soberanía
nacional43. En cuanto al consulado de Cádiz, logró impedir que se votara
en las Cortes cualquier ley de liberalización del comercio americano.
A largo plazo, y limitándonos al caso de México independiente, la
resultante de la formalización de la representación de los intereses fue la
contienda de una parte de los conservadores por debilitar el carácter popular
de la representación propuesta por el modelo liberal gaditano. Se apegaron
a un modelo ya arcaico de representación por «clases», desde la elección
del congreso constituyente en tiempos de Iturbide, hasta los proyectos de
los imperialistas mexicanos en tiempos de Maximiliano. Séanos permitido
citar a manera de conclusión parte del proyecto de representación
«nacional» propuesto por un general mexicano conservador a su colega el
caudillo López de Santa Anna:
La idea que tengo indicada a usted, de apoyarse en la opinión de las clases

acomodadas que, por tener qué perder, no pueden menos que ser favorables al
orden, me parece que puede realizarse dando cierto carácter político, aunque
puramente pasivo a las corporaciones que las representan. Tales son, a mi juicio,
los cabildos, por lo que toca a la Iglesia; las Juntas de Fomento por lo respectivo al
comercio; las diputaciones de Minería cuando estén restablecidas; las Juntas de
Industria; otras, que podrían crearse, de propietarios, para el fomento de la
agricultura, los tribunales y establecimientos médicos, por lo que respecta a las
70
ANNICK LEMPÉRIÈRE
personas de profesión literaria, o bien, otra clase de cuerpos literarios que podrán
organizarse [...] después podrían irse instalando los cuerpos respectivos con una
organización bien meditada para que dieran los resultados que se desean, de manera
que fueran inaccesibles a la seducción de la demagogía y difundieran por las venas
mismas del cuerpo social el espíritu de subordinación y de regularidad, que es lo
que hoy principalmente nos falta y lo que tanto embaraza al gobierno. Cuando ya
se tratara de redactar la Constitución, todas estas corporaciones y los altos
funcionarios militares y eclesiásticos deberían [...] ser representados por una cámara
alta, formada de sus individuos [...].44
No fue esta la herencia menos pesada y dificultosa legada por la
monarquía reformista a México decimonónico.
71
1. Este ensayo se apoya en una investigación más amplia, cuyos resultados se encuentran
en nuestro libro, La Très Noble, Très Loyale et Impériale Cité de México. La République
urbaine et son gouvernement sous l’Ancien Régime, presentado para la «Habilitation à diriger
des recherches», Universidad de Paris-I, enero de 1999, en prensa.
2. M. Antoine, La monarchie absolue, en K. M. Baker (ed.), The French Revolution and the
creation of modern political culture, vol. 1, The political culture of the Old Regime, Oxford,
Pergamon Press, 1987, pp. 3-24 y p. 9; un análisis de los mecanismos prácticos en la
monarquía española en A.M. Barrero Garcia, La vía ordinaria y la vía reservada en la
administración americana en el siglo XVIII, en Estructuras, gobierno y agentes de la
administración en la América española (siglos XVI, XVII y XVIII), Trabajos del VI Congreso
del Instituto Internacional de Historia del Derecho Indiano en homenaje al Dr Alfonso García-
Gallo, Valladolid, 1984, pp. 233-250.
3. Para una reflexión actualizada sobre los planteamientos y la bibliografía relacionada con
el tema de la representación, cfr. M.M. de Artaza, Rey, reino y representación. La Junta
General del Reino de Galicia, CSIC, Madrid, 1998, pp. XIX-XXXII y 3-34.
4. Por ejemplo el llamado «cameralismo» en la Prusia de Federico el Grande; H.M. Scott
(ed.), Enlihgtened Absolutism. Reform and Reformers in Later Eighteenth-Century Europe,
Hampshire & London, Macmillan Press, 1990, Introduction, pp. 18-19.
5. Se trata de la International Commission for the History of Representative and Parliamentary
Institutions, fundada en 1936, cfr. H.M. Cam, Theory and Practice of Representation in
Medieval England; E.B. Fryde and E. Miller (eds.), Historical Studies of the English Parliament,
Cambridge University Press, 1970, vol. I, Origins to 1399, pp. 262-278.
6. Sobre la cual nos limitamos a citar B. Manin, Principes du gouvernement représentatif,
Paris, Calmann-Lévy, 1995.
7. Véase al respecto la síntesis estimulante de P. Fernández Albaladejo, Fragmentos de
Monarquía, Madrid, Alianza editorial, 1992; M.M. Artaza, op. cit.; para más detalles, J.L.
Castellanos, Las Cortes de Castilla y su diputación (1621-1789). Entre pactismo y absolutismo,
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1990.
8. Se planteó esta posibilidad para las dos capitales de virreinatos, Lima y México, pero sus
Procuradores nunca fueron convocados a las Cortes. Se trata de una diferencia mayor con
las Trece Colonias inglesas, que habían desarrollado organismos representativos locales, si
no olvidamos de recordar que las colonias no tenían representación en el parlamento de
Londres; cfr. F.X. Guerra, L’Etat et les communautés, Introduction, en Gruzinski, Serge, N.
Wachtel (dir.), 1996, Le Nouveau Monde, Mondes Nouveaux. L’expérience américaine, Actes
du Colloque organisé par le CERMACA (EHESS/CNRS), Paris, 2, 3 et 4 juin 1992,
Paris, ERC-EHESS, pp. 351-364, y J.H. Eliott, Empire and State in British and Spanish
America, cit., pp. 365-382.
9. Très humbles et très respectueuses Remontrances que présentent au Roi notre très honoré et
Souverain Seigneur les Gens tenant sa Cour des Aides, en E. Badinter, Les «remontrances» de
Malesherbes, 1771-1775, Paris, Flammarion, coll. Champs, 1985, pp. 169-276, p. 204.
10. Cabe advertir que el nacimiento de la representación es contemporáneo de dos
72
ANNICK LEMPÉRIÈRE
fenómenos adicionales de máxima importancia: por un lado la formación jurídica de los

«estados», «órdenes», «estamentos», corporaciones civiles y religiosas, unas y otros dotados
de personalidad jurídica, privilegios, libertades, etc...; por otro lado la afirmación de la
autoridad real (declive de la feudalidad y organización de las monarquías). El segundo
punto es importante porque en la Edad Media y más allá, la reunión de asambleas
representativas se dirigía también, naturalmente, a hacer valer los derechos del rey (sus
regalías, que eran ante todo derechos fiscales). Así que no se debe oponer la organización
estamental y corporativa de los reinos por un lado, el crecimiento de la autoridad
monárquica, por el otro, sino, al contrario, vincular estrechamente los dos fenómenos.
11. Remontrances, en francés, cuando la representación emanaba de un tribunal soberano,
o cour souveraine.
12. Véase el caso de la Nueva Granada estudiado por M. Garrido, Reclamos y representaciones.
Variaciones sobre la política en el Nuevo Reino de Granada, 1770-1815, Santafé de Bogotá,
Banco de la República, 1993.
13. Sobre la metamórfosis de las peticiones en legislación u ordenamiento real, véase un
ejemplo tardío-medieval en J.M. Nieto Soria, Legislar y gobernar en la Corona de Castilla:
El Ordenamiento Real de Medina del Campo de 1433, Madrid, Dykinson, 2000.
14. La representación, bajo esta forma de «súplica», «remontrance» o «petición» cumplía,
además, una de las obligaciones de los vasallos para con el rey: el deber de consejo.
15. M. Bordes, L’administration provinciale et municipale en France au XVIIIe siècle, Paris,
SEDES, 1972.
16. L. de Santayana Bustillo, Gobierno político de los pueblos de España, estudio preliminar
por F. Tomás y Valiente, Madrid, 1979, p. 7.
17. Très humbles et très respectueuses Remontrances..., op. cit., p. 208; comentario por K.M.
Baker, Au tribunal de l’opinion. Essais sur l’imaginaire politique au XVIIIe siècle, Paris, Payot,
1993, p. 157 y ss.
18. J.L. Castellanos, op. cit.
19. Fernández Albaladejo, op. cit.
20. Sobre el papel desempeñado por los procuradores de la oligarquía urbano-agraria para
frenar los proyectos manufactureros en Galicia, M.M. Arzata, op. cit., p. 441 y ss.
21. Véase por ejemplo la actuación de la Ciudad de México en tiempos de Olivares y de la
Armada de Barlovento en M. Alvarado Morales, La ciudad de México ante la fundación de
la armada de Barlovento, historia de una encrucijada, México, COLMEX, 1984.
22. G. del Valle Pavon, El consulado de comerciantes de la ciudad de México y las finanzas
novo-hispanas, 1592-1827, tesis de doctorado, Colegio de México, 1997.
23. Representación que hizo la ciudad de México al rey D. Carlos III en 1771 sobre que los
criollos deben ser preferidos a los europeos en la distribución de empleos y beneficios de estos
reinos, en J. Hernández y Davalos, Documentos para la Historia de la Guerra de Independencia
de México [1878], tomo I, México, INHERM, 1985, ed. facsimilar, pp. 427-454.
73
24. Sobre el libre comercio como sistema enmascarado de «exclusif» colbertiano, cfr. G.
Céspedes del Castillo, Las reformas indianas del despotismo ilustrado, Ensayos sobre los reinos
castellanos de Indias, Madrid, Real Academia de la Historia, 1999, pp. 205-351.
25. «En tanto la legislación con consentimiento recibía nombres inequívocos - fueros,
constituciones y capítulos de Cortes -, las leyes con consejo eran cartas; dentro de ellas se
encontraban: pragmáticas, decretos, órdenes y provisiones», M. Artola, La monarquía de
España, Madrid, Alianza Editorial, 1999, p. 347; sobre el carácter corporativo tradicional
del Cuerpo de Minería, A. Lempérière, op. cit.
26. G. del Valle, op. cit.
27. Sobre la problemática política del crédito público en el Imperio, A. Lempérière, op.
cit., cap. IV.
28. P. Tedde, El Banco de San Carlos, 1782-1829, Madrid, Alianza - Banco de España, 1988.
29. Título décimo quinto. De los Jueces y Diputados de los Reales de Minas, Ordenanzas de la
Minería de la Nueva España formadas y propuestas por su Real Tribunal [1783], estudio y
edición de María del Refugio Gonzalez, México, UNAM, 1996, p. 392.
30. Se prevee que los sustitutos de los diputados, destinados a reemplazarlos en los asuntos
judiciales en caso de ausencia, «serán al mismo tiempo Síndicos Procuradores de su respectivo
Real de Minas, y deberán representar, pedir y procurar todo lo que les pareciere conve-
niente al bien común de aquellos Mineros y Vecinos», ibid., p. 395.
31. Vale la pena citar el párrafo in extenso: «En febrero de cada año informarán las diputaciones
territoriales al Real Tribunaal General de México acerca del estado en que se hallaren las
Minas y Mineros de su respectivo distrito, y sus dependencias, proponiendo lo que les
pareciere conducente a su restablecimiento, conservacón y mayores progresos; y asimismo
del producto de Platas, y consumo de Azogues del año antecedente; del número de Minas
que estuvieren en corriente, y de las que se hubieren abandonado, y por qué causas, y de las
nuevamente descubiertas y restablecidas: pidiendo a este fin a las Justicias, Cajas Reales y
demás Oficinas las Certificaciones, Testimonios y demás documentos, que necesitaren. Y
ordeno que de dichos informes y documentos se de cuenta al Virrey para que, tomando
conocimiento de lo que produzca, me instruya de todo con justificación para las providencias
que puedan exigir, y sean de mi soberano agrado», ibid., pp. 399-400.
32. Podemos comparar los criterios de la elección de la Diputación minera con los que
presiden a la designación de los representantes de la Junta General del principado de Asturias,
descrita por Jovellanos como un «gobierno político representativo»: «Ejércele por su antigua
Constitución una junta general compuesta de los representantes de los pueblos del
Principado, de su alferez mayor y de su procurador general, y presidida por el gerente
como gobernador del Principado. Estos representantes se nombran o sortean por los
respectivos ayuntamientos, salvo el alferez mayor, hoy perpetuado en los condes de Toreno,
y el procurador general, que elige la misma junta. El derecho de representación está
circunscrito a los pueblos de jurisdicción realenga, con exclusión de las jurisdicciones
señoriles. En las que se distinguen con el nombre de concejos, la representación es llena,
teniendo cada una un voto; pero las obispalías, esto es, antiguas jurisdicciones de abadengo,
que pasaron a realengas, gozan solo un tercero de representación», G.M. de Jovellanos,
74
ANNICK LEMPÉRIÈRE
Reseña de la Junta General del Principado de Asturias, en Obras, II, tomo L, Madrid, Ed.
Atlas, Biblioteca de Autores Españoles, 1952, p. 508.
33. El texto completo de la real cédula de fundación con las «reglas» se puede leer en E. Ventura
Beleña, Recopilación sumaria de todos los autos acordados de la Real Audiencia y Sala del Crimen de
esta Nueva España, [1787], prol. de María del Refugio González, México, UNAM, ed. facsim.,
2 vols, vol. II, pp. 71-86. La real cédula fue publicada en México en 1783.
34. P. Tedde, op. cit.
35. Citado por P. Rosanvallon, Le peuple introuvable. Histoire de la représentation démocratique
en France, Paris, Gallimard, 1998, p. 17.
36. Asunción Lavrín, The Execution of the Law of consolidation in New Spain: economic
aims and results, «Hispanic American Historical Review», 53:1, 1973, pp. 27-49; Brian
Hamnett, The appropriation of Mexican Church wealth by the Spanish Bourbon Government:
the consolidación de vales reales, 1805-1809, «Journal of Latin American Studies», 1:2,
1969, pp. 85-113.
37. S.M. Coronas González, Las leyes fundamentales del Antiguo Régimen (Notas sobre la
Constitución histórica española), «Anuario de Historia del Derecho español», tomo LXV,
Madrid, Ministerio de Justicia, 1995, pp.127-218.
38. Romero Flores Caballero, La consolidación de vales reales en la economía, la sociedad
y la política novohispanas, vol. XVIII de la Historia Mexicana, n° 3, enero-marzo 1969,
pp. 334-378.
39. Cfr. el análisis de su Mémoire sur les municipalités, en K.M. Baker, Au tribunal de
l’opinion, op. cit., p. 170 y ss.
40. M.S. Anderson, The Italian Reformers, en H.M. Scott, (ed.), op. cit., p. 67 y ss.
41. Este punto está desarrollado en A. Lempérière, op. cit., cap. V.
42. Este proceso empezó con la elección de vocales a la Junta Central; F.X. Guerra,
Modernidad e Independencias. Ensayos sobre las revoluciones hispánicas, Madrid, MAPFRE,
1992, p. 206 y ss; L. Rieu Millan, Los diputados americanos en las Cortes de Cádiz, Madrid,
CSIC, 1990.
43. Informe del Real Tribunal del Consulado de México sobre la incapacidad de los habitantes
de N. E. para nombrar représentantes a las Cortes, en J.E. Hernández y Davalos, op. cit., t. II,
pp. 450-466.
44. M. Paredes y Arrillaga a Antonio López de Santa Anna, Guadalajara, 6 mayo 1842,
citado por C. Noriega Elío, El constituyente de 1842, México, UNAM, 1986, pp. 181-182
(subrayado en el original).
75
TAMAR HERZOG
«¡VIVA EL REY, MUERA EL MAL GOBIERNO!» Y LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA QUITEÑA,
SIGLOS XVII Y XVIII
INTRODUCCIÓN
«¡Viva el Rey, muera el mal gobierno!» era un leitmotiv en el lenguaje

político hispanoamericano colonial. Acompañaba a reivindicaciones y
revueltas y se consideraba un mecanismo legítimo para expresar tanto
esperanzas como frustraciones. En su seno, se mantenía una separación
entre rey y administración, lo cual tenía una función primordial en el
pensamiento de la época, ya que permitía colocar al monarca por encima
de los conflictos sociales, económicos y políticos y protegerle por una
presunción de inocencia. Incluso cuando las medidas debatidas estaban
directamente relacionadas con él - como pudieron ser, por ejemplo, las
fiscales - la teoría apoyada por esta máxima seguía manteniendo la
benevolencia del monarca y la culpa de la administración que podía ser
tanto negligente como malintencionada. Mientras el rey, por definición,
era justo y sabio, se asesoraba, decía la regla, por personas corruptas (el
dolo) o incapaces de interpretarle correctamente e implementar
debidamente sus instrucciones (la negligencia).
La distinción entre monarca y administración reflejaba una división
conceptual entre representación y responsabilidad. Según sostenía esa
distinción, el mando supremo no equivalía necesariamente al ejercicio y era
posible concebir una situación en la que quien estaba formalmente
encabezando la sociedad, no influyera en su formación y desarrollo de la
misma manera en que lo hicieran sus ayudantes. Esta realidad, que dominaba
las esferas más altas de la sociedad política (el monarca), también se reproducía
con la misma firmeza y claridad en otros ámbitos. Se repetía, por ejemplo,
en la administración de justicia quiteña durante los siglos XVII y XVIII, en
la que existía una relación inversa entre posición y responsabilidad, y en la
que el incremento en dignidad implicaba un mayor alejamiento del proceso
de toma de decisiones. En Quito los niveles superiores de la justicia acababan
77
«¡VIVA EL REY, MUERA EL MAL GOBIERNO!» Y LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA QUITEÑA
siendo rehenes de un personal subalterno que gozaba de una posición céntrica

poco admitida por el discurso oficial. Un fenómeno similar también ocurría
entre justicia letrada y popular (lega). Según parece, en muchas ocasiones lo
que se suponía profesional (letrado) no lo era y, al contrario, lo que se calificaba
de rústico (lego), era profundamente profesional.
La acumulación de poder por parte de subalternos, a pesar de su
posición jerárquicamente inferior, y la eminente conversión de lo
profesional en lego, son fenómenos bastante conocidos en investigaciones
sociológicas sobre la naturaleza y el funcionamiento de diferentes
instituciones1. Según explican estas investigaciones, el control sobre las
fuentes de información y sobre personas y medios materiales, produce
normalmente una dependencia de los superiores en los inferiores, quienes
ganan, en consecuencia, poder e influencia dentro de la organización. Se
trata de un atributo informal, ignorado por la ceremonia y por el discurso
oficial, que insisten al contrario en la estructura jerárquica de mando.
Aplicadas a la administración de justicia quiteña de los siglos XVII y XVIII,
estas teorías permiten una nueva visión del funcionamiento de la burocracia
colonial. Sugieren que, en vez de preguntarse, como es de costumbre, por las
definiciones legales y por el proceso de toma de decisiones según está descrito
en los libros de derecho, es preciso indagar sobre la práctica cotidiana de los
tribunales y sobre la forma en que la justicia se materializa en una rutina que
redistribuye el poder y la responsabilidad y que reasigna tanto a las personas
como a las instituciones diferentes papeles y varias imágenes.
La segunda mitad del siglo XVII y el siglo siguiente, además, marcan
un importante momento de transición dentro de las estructuras
administrativas y judiciales de Quito. De una situación precaria e informal,
de construcción y experimento, el sistema quiteño - y el americano en general
- pasaba a una época de consolidación, en la que la justicia oral, inmediata y
dependiente de la persona que la manejaba, se transformaba en una
administración, con todo lo que aquello implicaba. La profesionalización y
burocratización de la justicia iban de la mano con la penetración del derecho
escrito y técnico. Sin embargo, el discurso oficial seguía insistiendo en la
necesidad de castigar delitos y enmendar costumbres, sin referirse a sus autores
y pasando automáticamente de los hechos delictivos a la pena, sin describir
el proceso judicial, es decir, sin dar importancia a la fase mediadora por la
78
TAMAR HERZOG
cual se identificaba jurídicamente al perpetrador. Notando la existencia de

tribunales y no sólo de jueces, nada se decía sin embargo sobre el trabajo
llevado a cabo en ellos, pretendiendo que la ley (y el rey) eran los que
determinaran los casos, y no las personas encargadas de concretar el resultado
judicial en cada caso particular. Manteniendo, por tanto, una ficticia unión
entre ley y resolución de conflictos y entre ley y justicia - unión que sólo
había existido mientras regía un sistema oral por el que cada enunciado
contenía tanto la regla como su aplicación -, este discurso no prestaba atención
a problemas de procedimiento y de rito. A pesar de su importancia, el proceso
judicial se determinaba por costumbres que se consideraban prácticas de
tribunales. De esta manera, la audiencia de Quito, por ejemplo, debía
seguir lo acostumbrado en las chancillerías de Granada y Valladolid, y
los alcaldes ordinarios debían ejercer su oficio según y como lo hacían
sus homólogos de Lima. Estas cuestiones, en fin, se consideraban de
poco valor, a pesar del hecho de que para mediados del siglo XVII por
lo menos, ya eran de suma importancia.
La ausencia de reglas formales y evidentes sobre el trabajo de los
tribunales quiteños en particular y coloniales en general, produjo un desinterés
en su estudio. La mayoría de los historiadores que investigaban el sistema
judicial, preferían indagar, por un lado, sobre sus resultados y, por otro,
sobre sus estructuras. Prácticamente ninguno de ellos prestó atención a la
división de tareas dentro de la administración y menos aún, mostró interés
en entender cómo las estructuras mismas determinaban o modificaban las
formas por las que la justicia se elaboraba en cada caso particular. En este
breve capítulo, quisiera hacer lo contrario y demostrar lo importante que es
analizar los mecanismos por los que se tomaban las decisiones e identificar a
las personas que les daban vida. Este análisis, además, permite penetrar en
algunas de las lógicas más profundas y fundamentales del sistema tanto
político como jurídico que regía en aquella sociedad y tiempo.
1. LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA QUITEÑA: LAS ESTRUCTURAS
Durante los siglos XVII y XVIII, Quito disponía de un tribunal

superior de justicia (audiencia) y de tribunales municipales, siendo el más
importante entre ellos el juzgado ordinario. La audiencia era un cuerpo
79
colegial compuesto por un presidente, cuatro jueces (oidores) y un

representante de los intereses regios (fiscal), encargado de ver causas tanto
de primera instancia como de apelación. Sus miembros solían ser letrados
y el monarca los nombraba de por vida mediante la recomendación del
Consejo de Indias. Los juzgados municipales, encargados de la primera
instancia, incluían, al contrario, por un lado, dos jueces elegidos por el
cabildo para un ejercicio limitado a un año (alcaldes) y, por otro, un juez
nombrado por el rey para un mandato de cinco años (corregidor). Ni uno
ni otro tenían una preparación legal y su ejercicio era solitario en vez de colegial.
Según las categorías coetáneas, todos estos jueces eran delegados del
rey y obraban, teóricamente, como representantes suyos. Eran la expresión
cotidiana del amor que el monarca sentía por sus vasallos y de su obligación
de mantener la paz y justicia en sus dominios. A pesar de la multiplicidad
de sus cargos y la diversidad de las maneras por las que accedían a sus
oficios y se preparaban para ellos, todos eran portavoces del soberano y
todos - aunque en esferas reducidas - eran un alter ego suyo. Esta realidad
era especialmente aparente en el caso de la audiencia, que disponía de un
sello real y que daba provisiones reales. Funcionando como una chancillería
- por disponer de la autoridad de utilizar el nombre del monarca -, la
audiencia de Quito también tenía funciones gubernamentales,
encargándose de la coordinación, control y dirección de toda la
administración local. Su vida se impregnaba tanto de ejercicio profesional
como de prácticas ceremoniales, siendo ambas cosas inseparables durante
aquella época. La rutina de sus ministros incluía la obligación de asistir a
las sesiones públicas del tribunal tres o cuatro veces por semana durante
tres horas por la mañana. Se trataba de reuniones a puerta abierta, destinadas
a escuchar las alegaciones de los litigantes y sus procuradores y leer en voz
alta las sentencias. Dos veces por semana, por la tarde, los ministros
formaban un «acuerdo», es decir, una reunión a puerta cerrada en la que
se votaban los asuntos pendientes.
Los oidores individuales ejercían también como semaneros (jueces de
guardia durante una semana) y, por turno, en el juzgado de provincia
(tribunal de pleitos civiles provenientes de la ciudad de Quito y su
jurisdicción). Según las instrucciones regias debían dar audiencia grata a
quien se presentase a su puerta a cualquier hora del día y de la noche. Su
80
TAMAR HERZOG
presencia en ceremonias y festividades tanto civiles (relacionadas con la

vida de la familia real), como religiosas, era imprescindible. Sus entradas y
salidas de la ciudad eran sucesos de significado público, que se celebraban
con toda pompa. Incluso su propio trabajo se condicionaba por necesidades
ceremoniales: las audiencias públicas se regían por reglas estrictas que
definían el lugar físico que ocupaba cada uno en la sala, su derecho a
sentarse, a cubrir su cabeza y a hablar. Existían costumbres precisas sobre
el tratamiento que se debía de dar a cada persona, de acuerdo con su
calidad y su posición jerárquica. Además, los ministros de la audiencia
llevaban, en sus horas tanto libres como de ejercicio, un traje especial
compuesto de toga (una especie de capa larga, negra, normalmente de
seda) y golilla ( un ornamento alrededor del cuello hecho de cartón cubierto
de seda). Este uniforme era la expresión ceremonial de una realidad
social e institucional, y evidenciaba la superioridad de unas personas
sobre otras, a la vez que garantizaba una cierta decencia en el vestuario
de los que representaban al rey.
Detrás del envoltorio exterior de ministros y jueces reales, la
administración de justicia quiteña también incluía un mundo subalterno
compuesto por abogados, relatores, procuradores y escribanos. Los
abogados eran letrados locales con títulos académicos, práctica de varios
años y un examen profesional. Intervenían en el trabajo de la administración
cuando se consideraba que los expedientes incluían puntos de derecho y
sólo con el fin de alegar y aclarar estos puntos. Los relatores eran una
especie de abogados de estado cuyo cargo consistía en relatar las causas, es
decir, contar su contenido a los jueces. Los procuradores eran los
tramitadores de los expedientes. Su preparación se basaba en una práctica
de varios años y en un examen profesional. Los escribanos eran, según
nuestros conceptos actuales, tanto secretarios y secretarios judiciales como
notarios. Su preparación era igualmente práctica. Como ocurría con los
jueces, todos estos profesionales estaban vestidos de uniforme que variaba
según su graduación. Se consideraba que su trabajo no tenía horario ni
lugar fijo, sino que, en calidad de subalternos, estaban a disposición de la
administración cuando, como y en la forma que aquella y las circunstancias
del caso requirieran.
81
2. LA DIVISIÓN DE TAREAS ENTRE ESFERA EXTERNA E INTERNA
La relación entre la esfera externa (jueces) e interna (subalternos) de

la administración era altamente compleja en la ciudad de Quito durante
los siglos estudiados. Mientras el discurso oficial mantenía que la justicia
dependía de los jueces y solamente de ellos - ya que eran ellos los que
decidían las causas siguiendo criterios teóricos y abstractos que reproducían
la obligación, el pensamiento y ante todo la voluntad del monarca - y
mientras insistía, al contrario, en que el trabajo de los subalternos era
rutinario y se limitaba a la preparación mecánica de los documentos, la
práctica sostenía exactamente lo contrario. Demostraba, por ejemplo, que
la suerte de las causas a menudo no dependía de los jueces, sino del perso-
nal subalterno2. En la audiencia, los jueces solían escuchar las peticiones
de las partes en una sesión pública, en la que los escribanos leían textos
preparados por los procuradores y anotaban las respuestas de los ministros
para luego elaborar los decretos correspondientes. Las peticiones solían
ocuparse, ante todo, del curso cronológico de los procesos y marcaban el
progreso desde el inicio de la querella hasta la sentencia, pasando por las
fases intermedias de traslados, términos de prueba y escritos de alegación.
De acuerdo con ello, los autos dictados por los jueces eran cortos y banales
- por ejemplo, el orden de dar traslado o recibir las pruebas - y normalmente
no hacían referencia a la naturaleza del expediente ni a su contenido. Los
escribanos y receptores recibían las pruebas, tanto escritas como orales y
también citaban a los testigos, les presentaban los interrogatorios - elaborados
por los procuradores de las partes o por el fiscal - y redactaban sus respuestas.
Sólo raramente, y cuando se trataba de negocios de importancia, los alcaldes
(jueces del juzgado ordinario) recogían las pruebas. En estos casos los
alcaldes no actuaban en calidad de magistrados, sino en condición de mano
larga de la audiencia. En fin, eran muy excepcionales los casos en los que
los oidores recibían las pruebas.
Mientras los escribanos funcionaban como mediadores entre las partes
y la administración, el papel de los relatores se equivalía a una intervención
doble. Por un lado, relataban el contenido de las alegaciones de los
interesados antes de iniciar la fase de pruebas y, por otro, resumían las
alegaciones y las pruebas antes de dictar la sentencia. En ambas ocasiones
82
TAMAR HERZOG
su narración se limitaba a una exposición oral, la que podía durar unos

pocos minutos. Los jueces de la audiencia se reunían entonces a puerta
cerrada para votar las sentencias. Su conocimiento de las causas era
necesariamente mínimo, ya que el cauce normal de ver pleitos limitaba su
intervención en el desarrollo de los expedientes. En el mejor de los casos,
habrían seguido el avance cronológico del proceso y uno de ellos, en casos
excepcionales, habría recibido las pruebas. En el peor de los casos, su contacto
con la causa se reducía a la exposición oral del relator, la que constituía la
primera y única oportunidad en la que los jueces se enteraban de los pormenores
- tanto alegaciones como pruebas - del proceso en el que iban a votar.
La naturaleza colegial de la audiencia sólo empeoraba esta situación.
Suponía que todos los miembros del cuerpo podían opinar sobre la suerte
del expediente y que ninguno de ellos tenía un voto de calidad. En
consecuencia, podían concurrir a la votación jueces que estaban ausentes
de la ciudad durante meses y que no tenían ninguna noticia de lo ocurrido,
junto con otros que (tal vez) tenían algún conocimiento de los hechos y
de su desarrollo, siendo el peso de la opinión de cada uno de ellos igual.
Además, en estos instantes más que nunca, era evidente que la división de
tareas en la administración quiteña dejaba la traducción de lo ocurrido en
términos legales - la parte más importante y decisiva del proceso - a los
subalternos; eran ellos los que interpretaban las posturas de las partes y les
daban forma jurídica, los que decidían cómo recoger las pruebas y cómo
evaluarlas, para luego decidir si eran suficientes considerando la naturaleza
de las alegaciones. Como si se tratase de un filtro, su trabajo seleccionaba
la información disponible a los jueces e incluso la interpretaba. Al final
del día, eran los jueces y no los subalternos los que acababan limitados a
un ejercicio reducido: el de sumar las cuentas y dictar la sentencia.
Mientras esto ocurría en la audiencia, el juzgado ordinario empleaba
una división de tareas bastante similar, por la que la presencia de los
subalternos era igualmente continua. Los escribanos o los alguaciles recibían
las pruebas, aunque con cierta frecuencia las recogían los mismos jueces.
En vez de recurrir a la ayuda de relatores, los escribanos resumían las causas
y, a pesar de no ser letrados, parecían hacerlo del mismo modo y manera
que sus homólogos de la audiencia. La única variación importante ocurría
a partir de la determinación de las causas, ya que desde mediados del siglo
83
XVII se generalizó en Quito la costumbre de emplear asesores letrados.

Estos abogados locales estudiaban los autos y opinaban sobre la condena o
la absolución y las penas correspondientes. Por 1700, al menos, la práctica
de pedir asesoramiento jurídico era tan aceptada por las autoridades como
reclamada por las partes. Además, se insistía en su publicidad, estando en
juego no sólo el miedo de cometer un error, sino también la voluntad de
crear una imagen de profesionalidad3. A medida que el carácter voluntario
del asesoramiento se disipaba, también desaparecía la posibilidad de
rechazar el consejo recibido. Por el siglo XVIII, la opinión de los asesores
se consideraba vinculante y el juez que no coincidía con ella podía solicitar
la opinión de otro letrado, pero le era imposible ignorar sin más la decisión
del perito. El único margen de libertad que se reconocía a los magistrados
durante aquella época era la posibilidad de moderar o endurecer el castigo
sin cambiar su naturaleza ni intervenir en la condena y la absolución4. En
consecuencia, los jueces ordinarios, quienes eran los supuestos
administradores de justicia, dependían durante el siglo XVIII de las
decisiones de unos abogados que, teóricamente, no formaban parte del
sistema penal y sobre los cuales no tenían más control que el hecho de
haberles escogido entre los pocos profesionales que existían en la ciudad5.
3. EL MONOPOLIO DE LOS SUBALTERNOS Y SUS CONSECUENCIAS
El personal subalterno constituía la cara pública del sistema quiteño.

Sus miembros eran los mediadores entre las autoridades y las partes y
entre las partes entre sí. Los procuradores eran los que traducían los deseos
de las personas en escritos legales y los que, posteriormente, explicaban las
respuestas de los tribunales en términos mundanos. Los escribanos recibían
las peticiones, las daban y las leían a los jueces y comunicaban las respuestas
a los interesados y a sus representantes. Tanto unos como otros daban
consejos legales y tanto unos como otros elaboraban teorías sobre la posible
suerte de los casos y la identidad de amigos y rivales6.
Otra cara de la relación entre los subalternos y la sociedad era el manejo
de los archivos judiciales y administrativos, entregado normalmente a los
escribanos. Teóricamente, estos archivos formaban parte del patrimonio
público y se alojaban en oficinas pertenecientes a los órganos que los
84
TAMAR HERZOG
emitían. En realidad, sin embargo, los mismos se trataban como propiedad

privada de la persona que encarnaba las instituciones en un momento
determinado: seguían al funcionario a su casa y en sus viajes y se gestionaban
como cualquier otro efecto de pertenencia personal. La patrimonialización
de los archivos llegó a tal punto, que tenían un precio independiente y se
comercializaban abiertamente como cualquier otra mercancía. En
consecuencia, quien compraba un oficio tenía que garantizar que los papeles
estaban incluídos en la negociación y, a veces, tenía obligación de encontrar
a quien los poseía (no necesariamente el dueño del oficio) y comprarlos de
forma separada7. La conversión de los archivos en una mercancía era posible
gracias al hecho de que los mismos eran una fuente de ingresos. Se pagaba
la producción de copias tanto autorizadas como simples y, en negocios
complejos, se recurría normalmente al escribano que poseía los autos
originales para elaborar nuevos instrumentos. Los papeles de los
archivos tenían también un valor material, ya que servían para envolver
cosas y para redactar borradores8.
El control de los escribanos sobre los archivos públicos tenía dos
expresiones, una práctica y otra ceremonial. Desde el punto de vista
práctico, suponía que quien tramitaba negocios ante el gobierno o la justicia
dependía de los subalternos para conseguir testimonios de procesos y hechos
anteriores. Desde el punto de vista ceremonial, significaba que los
subalternos eran guardianes de la memoria pública en una sociedad
fundamentalmente ágrafa, que atribuía a la escritura un poder casi sagrado,
que consideraba los documentos como objetos (y no sólo como sujetos) y
en la que la posesión material de los autos permitía controlar el desarrollo
de los sucesos. A menudo, era evidente que quien tenía los autos en sus
manos o bajo su poder era, por definición, dueño de los negocios en ellos
incluídos. La posesión de los papeles otorgaba jurisdicción en la materia, a la
vez que indicaba a todos los demás que no deberían entrometerse en el asunto.
En los procesos penales era más importante tener los autos que
controlar la persona del reo. Mientras la ausencia del presunto delincuente
no hacía más que dilatar la resolución del caso - por la necesidad de llamarle
mediante edictos y asignarle los estrados -, la desaparición de los autos
podía paralizar completamente la causa y su pérdida significaba la práctica
85
nulidad de todo lo obrado, ya que los documentos no se podían reemplazar

ni por una ficción legal (como los estrados en el caso del reo), ni por su
reelaboración a partir de testimonios de personas que habían participado
en el juicio o que lo habían presenciado. Esta realidad se hizo patente en
Quito, por ejemplo, en la década de 1620 cuando el licenciado Rodríguez
Plaza intentó evitar su procesamiento y prisión. Al no poder presentar
documentos que atestaban que el proceso penal contra él se había acabado
y que había cumplido su condena, sufrió nueva persecución, ya que la
audiencia de Quito consideró insuficiente la presentación de testigos a
este efecto9. Además, la documentación quiteña demuestra que la escritura
de por sí, convertía el contenido de los enunciados en una verdad cuya
certeza se consideraba superior a la de un discurso oral y que permitía
recrear un saber individual en un hecho público y un conocimiento
momentáneo en una «verdad fija».
El control que los subalternos tenían sobre los archivos aseguró que
sirviesen de eje y de punto focal de la vida jurídica. Tanto las partes como
las autoridades dependían de su colaboración para acceder a los documentos
y de su profesionalidad a la hora de conservarlos, clasificarlos y manejarlos.
Hubo casos en los que la enemistad de un escribano - que escondía los
autos - frustraba las aspiraciones de los interesados y ayudaba a la parte
contraria10. La voluntad de asegurar el buen manejo de los archivos - me-
diante la elaboración de reglas y el empleo de visitas generales e inspecciones
particulares11 - fue normalmente fútil y en gran medida incapaz de liberar
a la sociedad y a las instituciones de su dependencia de los subalternos.
Esta situación también ayudaba a convertir a los subalternos en chivos
expiatorios, ya que se les culpaba de todo error y negligencia que ocurrían
en la administración quiteña. La ausencia de decretos y las equivocaciones
se consideraban por definición responsabilidad privativa suya y las
autoridades, tanto locales como metropolitanas, apenas se esforzaban por
averiguar las razones de las carencias e irregularidades y la identidad de los
que deberían responder por ellas. Se presumía siempre que los problemas
se debían a una de estas dos circunstancias: o bien que las cosas se habían
desarrollado correctamente durante el proceso, pero habían sido mal
anotadas o mal conservadas por el personal subalterno, o bien que éste
había faltado a su deber de instruir al juez en el procedimiento a seguir.
86
TAMAR HERZOG
La delegación de responsabilidades en los subalternos era especialmente

eficaz debido a su posición inferior con respecto a los jueces. Esta posición
no les permitía defenderse, pero tampoco les proporcionaba mecanismos
para obligar a los superiores a seguir sus instrucciones. Los subalternos
acababan siendo juzgados por los jueces, que funcionaban como ofendidos
y condenadores a la misma vez. Sus enfrentamientos con ellos solían ser
públicos y en ellos los escribanos fueron humillados y castigados con un
rigor inusual en la administración de justicia en general. Sus faltas
administrativas se tomaban por crímenes graves, por los que podían acabar
en prisión, con la cabeza en un cepo, con esposas y con un guarda especial.
La contradicción que suponía hacer de los subalternos - teóricamente
meros ejecutores - los verdaderos responsables del buen desarrollo del
proceso nunca fue seriamente debatida en la documentación consultada.
Al contrario, esa contradicción se afirmaba en la literatura jurídica coetánea
que acusaba a los relatores, por ejemplo, de ser los que ajustaban los pleitos
con la verdad y el derecho a fin de que el juez los decidiera12. Según otra
versión, los escribanos eran «vehículos intermedios por donde pasan al
oído del juez las pruebas legales, las razones, la confirmación de los hechos,
la disposición jurídica de los casos y cuanto constituye el proceso por cuyos
méritos se sustancia, determina, falla, pronuncia y sentencia»13. Las visitas
a la cárcel se hacían «...al arbitrio de los escribanos, sin tener los jueces
otros conocimientos de las causas ni de los reos que la que los escribanos
quieren que tengan, de modo que siendo los árbitros y arbitradores, ponen
en libertad al que se les antoja, y dejan en la prisión a los que no tienen
empeño o dinero...»14. La posición de los subalternos entre la sociedad
local y las instituciones les colocaba, a menudo, a caballo entre una y otra
parte, por lo que acababan confrontados tanto con unos como con otros15.
No fue por nada que Diego de Rivera en su manual de escribanos incluyó el
macabro consejo de preferir la muerte al ejercicio de un oficio público. Dijo
que a los que ejercían de subalternos «...les acaecerá una de las dos: si lo hacen
bien, descontentarán a los hombres y si mal, a nuestro Señor Dios...»16.
De un modo u otro, los relatores y los escribanos eran sólo la cúspide
de un iceberg, debajo del cual se escondía la labor de un sinnúmero de
ayudantes. Los testimonios quiteños demuestran que los escribanos de
mediados del siglo XVII, por ejemplo, ya no eran normalmente los autores
87
materiales de los documentos, y que su ejercicio se limitaba a delegar el

trabajo en sus oficiales y de controlar los resultados a la hora de firmar los
papeles17. Lo mismo ocurría con los relatores, quienes confiaban la labor
preparatoria de lectura y resumen de los procesos a sus ayudantes, con
quienes discutían los casos antes de presentarse en la audiencia. Al final
del día, eran los ayudantes de los subalternos los que mejor conocían las
causas y los que más influencia tenían sobre su determinación.
4. JUSTICIA LETRADA, JUSTICIA LEGA
La división del trabajo dentro de los tribunales creaba una situación
por la que tanto en la audiencia como en el juzgado ordinario los subalternos
eran quienes decidían la suerte de los expedientes. En la audiencia, los
oidores dependían de los informes y del trabajo preparatorio de los
escribanos, receptores y relatores y en el juzgado ordinario, aparte de la
intervención de los subalternos, los jueces debían también seguir las
instrucciones de sus asesores. En ambos casos, además, las decisiones
judiciales se basaban en la comprensión, elaboración y práctica de un
sinnúmero de oficiales subalternos que parecían constituir el núcleo duro
del sistema judicial. Esta realidad era evidente en la práctica y en la literatura,
a pesar del discurso oficial que insistía en la dignidad e importancia de los
jueces. En esa realidad, la justicia quiteña de mediados del siglo XVII y
especialmente del siglo siguiente, dejó de ser inmediata, de audiencia gra-
ta y personal, y se convirtió en altamente burocratizada y mediatizada. El
contacto entre los jueces y las partes pasaba por una serie de mediadores,
cuyo papel era legalizar los procedimientos y moldearlos según criterios
administrativos y judiciales. De la figura tradicional del juez, que oía a las
partes y decidía su caso sólo y según criterios de justicia y no necesariamente
de derecho, quedaba poco. Su lugar fue tomado por una máquina que
permitía la intervención de muchas personas, y que producía una justicia
que, al fin y al cabo, era tanto colectiva como semi-letrada y semi-lega a la
misma vez. Esto era posible gracias al hecho de que la inversión de papeles,
la que transformaba a los subalternos en verdaderos núcleos de poder,
implicaba también la destrucción de la división (estereotipada) entre justicia
letrada y lega.
88
TAMAR HERZOG
En la audiencia, es decir, en el tribunal letrado por excelencia, una

parte importante del trabajo la llevaban a cabo los profesionales legos
(procuradores, alguaciles y escribanos). Además, al menos en el caso
quiteño, ni siquiera todos los oidores eran necesariamente letrados. En la
década de 1710, por ejemplo, el tribunal local incluía dos personas que
carecían de dicho título y, en aquella ocasión, algunas opiniones sostenían
que el derecho era un campo de saber inherentemente práctico - aprendido
principalmente con el trabajo - y no un dominio teórico - sólo conseguido
mediante estudios universitarios -18. Otras personas discutían la naturaleza
de la relación entre el derecho y las demás carreras universitarias y
expresaban una profunda convicción de que un teólogo podría servir de
juez19. Si la esencia de su labor era encontrar la justicia, ¿quién diría que
los que conocían el derecho canónico y el derecho romano estaban mejor
equipados para esta tarea que un teólogo? ¿Por qué asumir que, a la hora
de distinguir entre verdad y mentira - especialmente tras la intervención
de los subalternos -, se requería una educación jurídica?
Mientras los jueces del tribunal letrado podían ser legos y muchos
funcionarios sin educación letrada podían llevar a cabo su trabajo, el juzgado
ordinario, supuestamente el más rústico y más inmediato a la población,
se convertía gradualmente en una instancia letrada en la que asesores peritos
en leyes tomaban algunas de las decisiones más importantes. Tanto en la
audiencia como en el juzgado ordinario, la inversión de papeles era
omnipresente: quien pretendía determinar las causas no lo hacía y lo que
parecía letrado o, al contrario lego, no lo era necesariamente.
5. EL SISTEMA JUDICIAL QUITEÑO DURANTE EL SIGLO XVIII
Durante el siglo XVIII hubo algunos cambios importantes en la

administración de justicia quiteña, relacionados mayormente con la
introducción de nuevas formas de selección y provisión del personal su-
balterno. Según he podido averiguar, hasta la década de 1720 los oficios
de escribano, relator y procurador se obtenían en propiedad mediante la
compra-venta del oficio20. Esto significaba normalmente que los mismos
funcionarios seguían en ejercicio durante largos períodos y que lograban
89
acumular una vasta experiencia en general y un conocimiento profundo

de las causas en las que se ocupaban en particular. Además, tanto el público
como los jueces les identificaban con el sistema, y ellos mismos reproducían
este hecho a nivel personal, sintiéndose y actuando como oficiales de
justicia. Sin embargo, a partir de finales del siglo XVII y especialmente
desde 1722, los oficios subalternos de Quito empezaron a rematarse en
arrendamiento21. Se trataba de una forma de titularidad que en aquella
década cobró fuerza debido a la crisis económica sentida en la ciudad y a
la desconfianza pública en la permanencia de las estructuras judiciales,
relacionada con la reciente abolición y restablecimiento de la audiencia de
Quito (1718-1722). El arrendamiento era la forma preferida por los
postores, porque exigía un compromiso a plazo más corto y una inversión
económica más limitada y menos arriesgada, ya que no requería la
confirmación de las autoridades de Lima y Madrid, es decir, no implicaba
pagar el precio de las copias autorizadas, los salarios del procurador, el
precio del flete, ni esperar unos años hasta conocer los resultados.
Este cambio, de trasfondo económico, acabó influyendo
considerablemente en la administración, ya que la introducción del
arrendamiento cambió el carácter del empleo subalterno. En vez de disponer
de funcionarios fijos, como era la situación anterior, el sistema judicial
pasó a depender de oficiales cuya asociación con él podría durar pocos
meses y en el mejor de los casos algunos años. La identidad de los
subalternos cambiaba continuamente y la mayoría de ellos no lograban
obtener la misma identificación con el oficio, ni los mismos conocimientos
y experiencia que sus homólogos de las épocas anteriores. El sistema
estable, familiar y casi íntimo, se convirtió de esta manera en un
conjunto móvil, menos conocido por los superiores y por el público y
menos conocedor de los negocios.
Este hecho repercutió en la relaciones dentro de la administración.
La rápida circulación de los subalternos, asociada con los arrendamientos,
limitó su capacidad de acumular información y contactos y debilitó su
posición informal dentro del sistema. Aunque los escribanos seguían
recibiendo las pruebas y los relatores continuaban resumiendo los casos,
su papel de mediadores y su dominio sobre los documentos y archivos ya
no eran los mismos, ni tampoco se les consideraba (como se hacía antes)
90
TAMAR HERZOG
peritos de todo lo judicial. Curiosamente, con la introducción de los

arrendamientos, los únicos elementos estables dentro del sistema parecían
ser los ayudantes de los subalternos quienes, por pertenecer a los oficios,
se mantenían en ejercicio a pesar del cambio del titular. Eran los ayudantes,
por lo tanto, los que mejor posibilidad tenían entonces para monopolizar
el acceso a los papeles, a los jueces y a los expedientes, y los que más
próximos estaban a la substanciación y determinación de las causas.
El remate de los oficios en arrendamiento produjo, por lo tanto, dos
consecuencias importantes. Por un lado, inclinó el balance de fuerzas dentro
de la administración a favor de la jerarquía explícita y en detrimento del
poder informal que tenían anteriormente los subalternos. Por otro,
transfirió una parte importante de aquel poder a los ayudantes de los
subalternos quienes, al fin y al cabo y desde el siglo XVII al menos, eran
los verdaderos oficiales de justicia, por ser los que redactaban los
documentos y resumían los autos. Todo ello, sin embargo, quedaba al
margen del discurso oficial que insistía, desde siempre, en la
importancia de los ministros e ignoraba el papel de los subalternos y
del personal que trabajaba en sus oficios.
El arrendamiento de los oficios también permitía a la sociedad mayor
acceso a los tribunales, los que supuestamente eran separados de ella por
una estructura burocrática y profesional. En vez de mantener una división
clara entre los que eran oficiales de justicia y los que no lo eran, hubo ahora
una distinción fluida, que cambiaba continuamente. Esta atentaba contra
de los intentos de definir un ambiente independiente de justicia. El hecho
de que el sistema legal se plagaba de funcionarios temporales, con poca
experiencia y conocimiento, reducía la frontera entre instituciones y sociedad.
Aunque seguían existiendo maneras burocráticas y no burocráticas para
solucionar conflictos (por ejemplo, tanto el pleito como el arbitraje), las
personas que actuaban en unas y otras no eran necesariamente distintas.
Los arrendamientos, de todas formas, tenían además otra importancia.
Desde un punto de vista cronológico, demostraban la inexistencia de una
progresión clara en Quito de una justicia tradicional a una moderna.
Aunque el período borbónico acentuaba la burocratización de las
instituciones, la misma se inició en el siglo anterior. Por otro, la crisis
91
económica de la primera mitad del siglo XVIII y la introducción de los

arrendamientos, influyó en este proceso, por permitir a la sociedad mayor
control que nunca sobre la administración y por desprofesionalizar el per-
sonal subalterno.
CONCLUSIONES
La división de tareas dentro de la administración de justicia quiteña y

la designación (profundamente falsa) de unas instancias como letradas y
de otras como legas, son ejemplos de la importancia, dentro de las
estructuras burocráticas coloniales, de la representación en detrimento del
contenido. Aunque de forma silenciosa y casi subterránea, el resultado
acumulado que producían acababa justificando el tradicional descargo de
responsabilidades en los subalternos, ya que desde su perspectiva éstos no
eran unos simples chivos expiatorios, sino los verdaderos artífices de un
sistema que formalmente no reconocía su poder. Se trataba de la cara más
mundana y cotidiana del axioma «¡Viva el rey, muera el mal gobierno!».
La posibilidad de culpar al gobierno y de perdonar al Rey reproducía la
misma división entre poderes superiores y mandatarios inferiores. Como
ocurrió en Quito con los subalternos, este axioma garantizaba que quien
era fundamental al sistema (el rey en este caso, y los jueces en aquel) quedara
protegido de cualquier censura. El mismo, sin embargo, también admitía
la casi imposibilidad de los superiores por influir en el trabajo de las
instituciones y por moldear el curso de los sucesos.
La delegación de responsabilidades hacia abajo, implicada en el siste-
ma y confesada por la regla que recriminaba a la administración y no al
rey, creó una situación en la que el rey no debía responder por los errores
cometidos y las promesas incumplidas, pero en la que tampoco lo tenían
que hacer los ministros, quienes trasladaban la carga a los subalternos,
quienes, cuando podían, acusaban a sus ayudantes. El resultado último
era que la responsabilidad se esfumaba y que su búsqueda (aunque
aparentemente continua) se marginaba. La teoría política y la práctica
burocrática acababan sosteniendo la existencia de un conjunto
administrativo y político en el seno del cual el castigo y la opresión eran
opciones raramente practicadas, y en el que el transcurso del tiempo, el
92
TAMAR HERZOG
compromiso social y el perdón eran, al contrario, los protagonistas

principales. El público, por tanto, al gritar «¡Viva el Rey, muera el mal
gobierno!» no identificaba mal a los culpables. Simplemente se acogía a la
esencia del sistema que, por distinguir entre responsabilidad y posición
jerárquica, no solucionaba los problemas administrativos mediante el
empleo de censuras, sino mediante el abandono de lo periférico y la defensa
de lo (aparentemente) fundamental.
93
1. D. Mechanic, Sources of power of lower participants in complex organizations, en K. Azumi

y J. Hage (eds.), Organizational systems: a text reader in the Sociology of Organizations,
Lexington, 1972, pp. 281-293.
2. Estas observaciones se basan en el estudio de la tramitación de unas 500 causas penales
ante la justicia quiteña (audiencia y juzgado ordinario) entre 1650 y 1750. Este tema se
trata con mayor amplitud en T. Herzog, La administración como un fenómeno social: La
justicia penal de la ciudad de Quito (1650-1750), Madrid, 1995. La práctica peninsular a
este efecto no parecía radicalmente diferente, según se desprende, por ejemplo, de Práctica
de la Chancillería de Granada siglos XVII-XVIII, Biblioteca Nacional de Madrid (en adelante
BNM), (anónimo y sin fecha), Mss. 309; Ceremonia y estilo de los tribunales del Reino de
Navarra, BNM, (anónimo, posiblemente del siglo XVIII), Mss. 9910; J. Moriana, Discursos
penales y particulares del gobierno general y político del consejo supremo de justicia de estos
reinos de Castilla y León y ceremonial en él, BNM, 1632, Mss. 7467 y F.J. Somoza, La
justicia vestida de todas sus autoridades... BNM, (sin fecha), Mss. 22.213.
3. Véase, por ejemplo, la opinión de los testigos en Archivo General de Indias (en adelante
AGI), Escribanía de Cámara (en adelante EC), leg. 911C, pp. 164 y 582.
4. Archivo Nacional de Quito (en adelante ANQ), Criminales, caja 23, exp. del 11.11.1726
y ANQ, Sexta Notaría (Juicios), caja 15, exp. del 13.2.1745, causa del 14.4.1745.
5. El número de abogados en Quito era bastante reducido, pudiendo variar entre dos y
ocho personas, dependiendo de la época.
6. En ANQ, Criminales, caja 27, exp. del 20.10.1732, por ejemplo, el escribano aconsejó
a la parte sobre la identidad de un apoderado «conveniente».
7. Ejemplos de este tipo de negociaciones no faltaban. El comprador del oficio de provin-
cia en 1637 quiso evitar que sus papeles se vendiesen por separado, ANQ, Oficios, caja 2,
exp. del 17.3.1637. Otro interesado, en la década de 1660, ofreció un dinero suplementario
para asegurar que los archivos quedasen en el oficio, ANQ, Oficios, caja 3, exp. del 4.5.1655.
8. La venta de papeles, aunque frecuente, estaba prohibida por ley. Véase, por ejemplo, la
Recopilación de Indias, libro 5, tít. XVIII, ley 17.
9. AGI, EC, legajo 920C.
10. Esta era la alegación de Rodríguez Plaza, cuyo caso se menciona en la nota anterior. El
escribano en cuestión fue condenado por la audiencia por esta actuación.
11. Los visitadores generales de la audiencia de Quito, actuando en 1624, AGI, EC, legs.
920A a 921C y 1691, AGI, Quito legs. 72 a 74, revisaron detalladamente los archivos de
los escribanos. Lo mismo pasó durante las residencias de los corregidores Francisco de
Figueroa e Iñigo de Aranguren, las que incluyeron una revisión del trabajo del personal
subalterno de la ciudad y de la audiencia, AGI, EC legs. 910 B y C.
12. J. Moriana, ivi, p. 119; F.J. Somoza, ivi, pp. 16 y 113-131 y Memorial sobre el trabajo
de relatores del Consejo de Castilla, BNM, (anónimo y sin fecha), Mss. 11.261(7).
13. Discurso con una breve idea de los estorbos que en la recta administración de justicia suelen
94
TAMAR HERZOG
poner los agentes subalternos de los tribunales (atribuido a T. González, posiblemente de

principios del siglo XIX), BNM, Mss. 20.245(10), p. 4.
14. Hipólito de Villaroel, Enfermedades políticas que padece la capital de esta Nueva España
en casi todos los cuerpos de que se compone y remedios que se le deben aplicar para su curación
si se quiere que sea útil al rey y al público, según citado por T. Lozano Armendares, La
criminalidad en la Ciudad de México, 1800-1821, México, 1987, p. 68.
15. AGI, Quito, leg. 131, pp. 425-475 recoge una de estas situaciones.
16. Diego de Rivera, Primera parte de escrituras y orden de participación y de residencia
judicial, civil y criminal con una instrucción a los escribanos del reino al principio y su arancel,
Madrid, 1596, p. 7.
17. Sobre la división del trabajo dentro de los oficios de los escribanos, véase T. Herzog,
Mediación, archivos y ejercicio: los escribanos de Quito (siglo XVII), Frankfurt, 1996,
especialmente cap. 6. La dependencia de los escribanos en sus oficiales fue demostrada du-
rante una visita de la audiencia de Quito a finales del siglo XVII, AGI, Quito, leg. 72,
especialmente pp. 718-813 y 981-1100. En aquella ocasión, uno de los censurados (el escribano
de provincia Bernardo Espinosa de los Monteros), explicó que su intervención en el oficio se
limitaba a la autorización y firma de los autos e instrumentos preparados en su ausencia. Por
sus demás ocupaciones, no tuvo tiempo para verificar el contenido y forma de los documentos
que firmaba y confiaba enteramente en su oficial mayor. Éste tenía también las llaves del
oficio y del archivo y era el único que manejaba los registros y papeles.
18. Se trataba de Juan Bautista Sánchez de Orellana y de Juan Dionisio Larrea. Véase T.
Herzog, ¿Letrado o teólogo? Sobre el oficio de Justicia a mediados del siglo XVIII, en J.M.
Scholz, ed., Fallstudien zur spanischen und portugiesischen Justiz (16.-20. Jahrhundert),
Frankfurt, 1994, pp. 697-714 y T. Herzog, La administración..., cit., pp. 41-43.
19. La naturaleza de la «cultura jurídica» en Hispanoamérica durante el Antiguo Régimen
fue estudiada por mí en otra ocasión, La cultura jurídica en la América colonial (siglos XVI-
XVIII), en «Anuario de Historia del Derecho Español», 1995, vol. 65, pp. 903-912.
20. La mejor fuente, todavía, para conocer las reglas de la venta de oficios en Indias es A.
León Pinelo, Tratado de confirmaciones reales de encomiendas, oficios y casos en que se requieren
para las Indias Occidentales, Madrid, 1630. Véase, igualmente, F. Tomás y Valiente, La
venta de oficios en Indias (1493-1606), Madrid, 1982 [1972] y en su artículo Ventas y
renuncias de oficios públicos a mediados del siglo XVII en IV Congreso del Instituto Internacional
de Historia del Derecho Indiano, México, 1976, pp. 725-753.
21. Todos los oficios subalternos de Quito, exceptuando el de alguacil mayor de corte y
escribano público, fueron rematados en arrendamiento a partir de 1722. El remate del
oficio en arrendamiento significaba que la propiedad pertenecía al rey, pero que el ejercicio
efectivo se permitía a las personas que pagaban un alquiler. El precio del arrendamiento se
calculaba como un 5 por 100 del valor del oficio. El remate de los oficios en arrendamiento
fue prohibido hasta 1675 y se practicaba poco en los años inmediatamente posteriores a su
legalización. Véase T. Herzog, La administración... cit., pp. 70-74 y T. Herzog, Mediación,
archivos..., cit., cap. 9.
95
ALBERTO GALLO
LA VENALIDAD DE OFICIOS PÚBLICOS EN BRASIL

DURANTE EL SIGLO XVIII
El remate en arrendamiento de los oficios de justicia y hacienda

constituye un capítulo semidesconocido de la historia administrativa de la
América portuguesa. A mediados del siglo XIX los historiadores brasileños
Varnhagen y Lisboa refirieron lo poco que sabían o lo que les parecía
Varnhagen relevante. Varnhagen hizo un asomo muy breve a los remates en su História
Geral (1854) en el marco de un balance retrospectivo de las virtudes y
miserias de la administración portuguesa. Él nos ha contado que los
llamados oficios «subalternos» se adjudicaban al mejor postor y que, por
ello, a menudo terminaban en manos de individuos faltos de escrúpulos.
También nos ha explicado que la introducción de los remates en
arrendamiento dio origen a un tráfico semiclandestino de oficios entre
Lisboa y las capitanías brasileñas tan escandaloso que indujo al rey a enviar
a Brasil a un miembro del Conselho Ultramarino con el designio de ter-
minar con las especulaciones:
eram... causas de imoralidade e arbitrios os empregados subalternos, tanto da
justiça, como da fazenda; pois que, dandose a princípio de preferência os ofícios
aos que ofereciam para as urgências do Estado maiores quantias, veio isso a dege-
nerar em abuso, a tal ponto que havia na corte agentes ou corretores deles, e às
vezes recaíam em indivíduos de procedimento menos regular. A esses abusos pôs
cobro el-rei D. José, que, por carta régia de 20 de Abril de 1758, mandou às
capitanias do Brasil Antônio de Azevedo Coutinho, do Conselho Ultramarino, a
fim de proceder nelas à arrematação dos mesmos ofícios, entre os indivíduos
dignos de os exercer.1
Escribiendo que, al comienzo, los oficios se arrendaban al mejor
postor, Varnhagen parecería sugerir que, más tarde, las cosas cambiaran.
Por otro lado, él no nos ha dado más pormenores sobre el sistema de
arrendamiento de oficios, ni nos ha hecho entender qué resultado tuvo
la misión de Azevedo Coutinho; es decir, si Coutinho hubo logrado
rematar oficios sólo a personas «dignas» y, eventualmente, qué
consecuencias derivaron de ello.
97
LA VENALIDAD DE OFICIOS PÚBLICOS EN BRASIL DURANTE EL SIGLO XVIII
Alguna información más se encuentra en el Jornal de Timon (1859)

de João Francisco Lisboa:
Outras fontes de rendas eram - a terça parte dos rendimentos dos oficios servidos
por serventuarios - provisão de 23 de dezembro de 1723; e os donativos dos
provimentos triennaes, que se concediam a quem mais dava, com tanto que
concorresse a idoneidade da pessoa… - provisões de 25, e 10 de março de 1741,
de 4 de outubro de 1742, e diversas outras sobre o mesmo assumpto. Porém o
aviso de 10 de julho de 1757 aboliu as mercês por donativos, cassando todos os
provimentos feitos em virtude dellas e determinando que para o futuro só se
concedessem por merecimentos […].
Leis posteriores restauraram o systema dos donativos, e mandaram que os officios
se arrematassem mesmo no Brazil.2
Si bien sintético, tenemos aquí un primer perfil del sistema y alguna
información más sobre las razones de la misión de Azevedo Coutinho. El
remate trienal había sido impuesto a todos los oficios que no eran en
propiedad. Los oficiales no propietarios - los llamados serventuarios-
empezaron a abonar a la Corona un tercio de su renta a partir de 1723 y,
más tarde, en 1741 tuvieron que pagar también un donativo, que constituía
la oferta en base a la cual el oficio quedaba adjudicado por un período de
tres años. En 1757, la Corona había abolido las subastas, para restablecerlas
más tarde, aunque decidiendo la adjudicación ya no en Lisboa, sino en Brasil.
Mudança La misión de Azevedo Coutinho, pues, habría sido precedida por
una medida mucho más drástica: la abolición del otorgamiento de
serventias por precio y el retorno a su provisión por merced, como ocurría
antes de 1741. Quizá el Aviso de 1757 (que no he logrado hallar) planteaba
de veras la abolición de las subastas, pero lo más probable es que haya
determinado su suspensión temporal, coherentemente con la sucesiva
decisión de «moralizarlos» (mediante la misión Azevedo Coutinho) y de
adjudicarlos directamente en Brasil (con el intento presumible de
interrumpir el tráfico de los especuladores).
Estos pocos rastros plantean más problemas de los que resuelven,
pero nos consienten por igual vislumbrar el interés del asunto. Es notorio,
casi un tópico, que el régimen de oficio portugués se diferenciaba del
español (y del de otros muchos países europeos) porque los soberanos
98
ALBERTO GALLO
diferença em portugueses no vendían oficios por precio. En realidad, como más adelante
relação ao
veremos, las ventas de oficios por parte de la Corona fueron más frecuentes
sistema espanhol
nao ha venda y consistentes de lo que generalmente se piensa, por lo menos en Brasil,
de oficios pues fueron vendidos no sólo oficios de pluma y oficios municipales, sino
por preço también oficios «políticos» e importantes oficios de la Real Hacienda.
necessidade
Lo que sí es cierto es que las ventas públicas de la propiedad de oficios
de rever isto
siempre estuvieron rodeadas por un proceder más bien solapado. Tales
ventas se efectuaban mediante negociaciones reservadas con los particulares
interesados y, a menudo, el precio del oficio no se contabilizaba en dinero
(podía consistir, por ejemplo, en el sustento de un marinero en las flotas
reales, en el reclutamiento de una compañía de soldados o en el
asentamiento de un cierto número de colonos en los territorios de ultramar).
Más cierto aún es que estas ventas no dieron origen a un verdadero régimen
jurídico de la venta de propiedades como el instituido en las Indias de
Castilla por la cédula de 1606.
La existencia de un régimen legal de la venta de serventias en la América
portuguesa reviste, así, un gran interés para el historiador. El remate en
arrendamiento - con el cual se cedía el oficio al mejor postor por un período
limitado de tiempo (aun así, el arrendamiento era renovable) - aunque no
haya constituido la única manifestación de la venalidad «pública»
portuguesa, seguramente ha sido la única fundada en un conjunto preciso
de leyes y reglamentos y no sólo en la costumbre. Pero no es por esto por
lo que el remate en arrendamiento llamó la atención de los historiadores
del siglo XIX (aunque no lo bastante como para incitarles a averiguar un
poco más). Es porque la (supuesta) ausencia de ventas públicas de la
propiedad de oficios y el silencio absoluto sobre las renuncias de las mismas,
o sea, sobre la compraventa entre particulares de propiedades dadas por
meced o vendidas una primera vez por la Corona, ha dejado exclusivamente
al remate en arrendamiento la función de representar en la memoria
histórica el mundo de la venalidad de Antiguo Régimen.
contraste entre El mero hecho de que muchos oficios (si bien no fueran los más
a compra
importantes) se confirieran a quien ofrecía más dinero, era suficiente para
de cargos
e a existencia imaginar que la dinámica del remate - el mecanismo mismo de una subasta-
de uma adminis fuera incompatible o, como quiera, contrastara violentamente con los
tração pública
99
sistemas de reclutamiento de los demás funcionarios de la administración

colonial, una administración concebida a imagen y semejanza del juez
letrado, o sea, del tipo de funcionario que en aquel entonces más se acercaba
a nuestra idea de funcionario público.
presença
de ministros Mas los ministros letrados enviados a Brasil fueron poquísimos hasta
letrados 1720, aumentaron rápidamente después hasta mediados de siglo y pararon
no Brasil de crecer justo durante los años del «consulado» pombalino (1752-1777,
grosso modo), para volver a aumentar sólo tras la caída de Pombal y, sobre
todo, después de 1808, como consecuencia del traslado de la corte portuguesa
a Río de Janeiro. La imagen de un aparato administrativo dominado por el
ministro letrado corresponde a la imagen de Brasil que los viajantes europeos
y los informes oficiales divulgaron durante los primeros decenios del siglo
XIX. En cambio, a lo largo de la mayor parte del siglo XVIII, la mayoría de
los funcionarios estaba constituida por oficiales que tenían oficio en propiedad Ate a maior
parte do xviii
(transmisible y enajenable bajo licencia del rey), por oficiales nombrados
por los propietarios y por oficiales nombrados por las cámaras municipales.
Hasta 1760, además, los oficiales no sólo ocupaban la base, sino también el
vértice del aparato administrativo colonial, rivalizando con los ministros
letrados por autoridad y superándolos con mucho por riqueza y prestigio en
el seno de la sociedad criolla.
Fue en este aparato administrativo en el que se introdujeron los remates
en arrendamiento de los oficios «subalternos» en 1741. A lo largo del
conflito ensayo veremos con cuántas dificultades y resistencias éstos se toparían. Y,
e resis sobre todo, veremos en qué modo el principio mercantil del remate fue
tencia cincunscrito y neutralizado sobradamente por la resistencia de los
ante gobernadores, oficiales propietarios y cámaras municipales, cada cual
o arren
empeñado en defender su proprio espacio de influencia en las nóminas de
damento
los oficiales. La idea que el ensayo intentará transmitir al lector es que la
documentación histórica nos muestra cómo el mecanismo propio de las
subastas entrara en conflicto ya no con el espíritu letrado de la
administración portuguesa, sino con su composición social y con su
articulación en espacios institucionales dotados de autoridad propia, por
doctrina y por costumbre.
Para la historiografía jurídica del siglo XIX (y para mucha parte de la
100
ALBERTO GALLO
del XX), el reclutamiento de funcionarios según un criterio meramente

mercantil, habría entrado en conflicto con el principio de la aptitud
profesional. En efecto, cuando el rey otorgaba una licencia para la
transmisión de un oficio a los herederos del propietario, la condicionaba a
la aptitud de éstos para desempeñar la función. Cuando otorgaba la licencia
que consentía a un propietario hacerse sustituir por un serventuario, la
condicionaba a la aptitud del mismo. Cuando las leyes sobre los remates
imponían a las autoridades metropolitanas o americanas dar el oficio al
mejor postor también les obligaban a controlar su aptitud.
O que é aptidão? Cabe la pregunta, ¿pero en qué consistía la aptitud para servir un
oficio público? ¡Ahí finca el punto! El concepto de aptitud, en aquel mundo,
no estribaba sólo en la competencia profesional del funcionario, sino
también (mejor dicho: sobre todo) en su conformidad con los criterios
tradicionales de status, poder, honor y riqueza. La riqueza a la que nos
referimos no es la - a menudo aleatoria - de quien promete pagar un dineral
para tener un oficio público, sino la que hace de un individuo un miembro
permanente de la comunidad política, ligado a ella por las generaciones
pasadas y para las futuras. Desde este enfoque, la cuestión de la aptitud
conducía directamente al de la transmisión hereditaria del oficio, es decir,
a la idea de una relación que no tuviera carácter ocasional entre el soberano
y el funcionario, sino que estuviera fundada en la fidelidad personal, en el
premio de la misma mediante el favor del rey y en la continuidad de esta
relación a lo largo de las generaciones.
El concepto de los deberes del funcionario distaba mucho del nuestro
y entrañaba la idea de que éste tuviera que actuar espontáneamente para
sostener a la corona en los momentos de dificultad. Entre los siglos XVII
y XVIII los soberanos se esperaban de un funcionario que no sólo se
limitara a ejercer con honestidad y competencia sus incumbencias, sino
que utilizara también toda su influencia y el poder ejercitado en la sociedad
local para cooperar con aquellos que representaban su persona o que
cuidaban de los intereses de «su» hacienda.
Pensemos, por ejemplo, en el esfuerzo financiero que corría a expensas
de muchos oficios, esfuerzo que iba desde el anticipo de dinero a las
tesorerías de las capitanías, hasta el préstamo sin intereses, pasando por la
101
custodia de bienes. Entre los deberes «políticos» de un oficial del rey se

hallaban la asunción personal de gastos militares y administrativos, la
utilización de estancias para abastecer a ejército y flotas, o la utilización de
mano de obra servil para la construcción de naves, fortalezas y almacenes.
Se terciaba, pues, que el oficial cooperara activa y espontáneamente por su
iniciativa (igual que el hijo virtuoso de la parábola) en el interés de la
hacienda del rey. Los soberanos confiaban con que los oficiales regios no
rechazaran poner a su disposición sus bienes, los servicios de sus
subordinados sociales (a menudo sus vidas), por largos períodos y sin la
seguridad de poderlo recuperar todo, sino tan sólo con la legítima
expectativa de nuevas gracias.
Por esta razón, más que por la promoción de un oficio a otro en la
misma rama de la administración, como premio por haber ejercitado las
«normales» funciones oficiales, la «carrera» de un funcionario de Antiguo
Régimen a menudo consistía en ser premiado con un oficio distinto y más
elevado, como recompensa por prestaciones que no formaban parte
rigurosamente de los deberes de oficio.
Para la Corona, el mayor inconveniente de este concepto de fidelidad
y de cooperación activa del funcionario lo representaba la renuncia a
seleccionar efectivamente las nuevas generaciones de funcionarios, ya que
la espiral de dones y contra-dones no podía parar con la muerte del
funcionario, sino que se prolongaba en los reales sucesores del soberano y
PONTO! en los herederos del funcionario. El remate en arrendamiento proponía
O que é: una solución cautivadora de este problema, porque la hacienda realizaba
os arrema
tes poem una ganancia, pero tres años después el oficio volvía a disponibilidad del
em ques
tao a noção
rey. Aun así, el remate también tenía su precio: no era posible esperar que
de aptidao- los arrendatarios respondiesen al concepto (social) más amplio de aptitud
e lealdade
en vigor por los oficios tenidos en propiedad. El remate, por tanto, no
sólo suscitaba oposiciones en el seno de la sociedad criolla, sino también
perplejidad por parte de la Corona y por razones más bien diferentes de
las supuestas por la historiografía del siglo XIX.
Reanudaremos esta discusión al final del ensayo, después de haber
recogido unos elementos más de conocimiento. Los pocos asomos de la
historiografía del siglo XIX no nos han explicado ni cómo, ni por qué
102
ALBERTO GALLO
durante los primeros decenios del siglo XVIII se tomó la decisión de

arrendar los oficios; tampoco nos han dicho cuáles oficios fueron rematados,
ni a quién, ni por cuánto, ni qué grado de difusión alcanzaron en el seno
de la administración colonial. Tales amagos nos han revelado que el siste-
ma levantó críticas y dio lugar a virajes, pero no nos han dicho qué es lo
que pasó después. Empecemos por el principio.
1. LA INTRODUCCIÓN DE LOS REMATES EN ARRENDAMIENTO
La primera ley sobre serventias de oficios brasileños no fue en realidad

la C.R. 23.12.1723 (como pensaba João Francisco Lisboa) sino el D.
18.5.17223. La C.R. de 1723 había sido enviada a los gobernadores de las
capitanías brasileñas para explicar el contenido del decreto y dar
indicaciones suplementarias sobre su aplicación (de suerte que, al final,
resulta más interesante que el mismo decreto de 1722). En todo caso,
estos dos decretos aparentemente tenían poco que ver con los remates.
Ambos imponían a los serventuarios abonar a la Corona la tercera parte
de la renta anual, pero no les imponían pagar nada para obtener el oficio,
es decir, no les obligaban a ofrecer un donativo, ni establecían que el oficio
se concediera a quien hubiera ofrecido el donativo mayor. En una palabra,
no instituían licitación. Empero, la iniciativa de 1722-23 es importante
ya que confirma lo que se puede deducir de otros indicios, esto es, que ya
desde el inicio del reinado de D. João V (1706-1750) se estaba produciendo
una progresiva reorientación de la política de la Corona portuguesa en
materia de provisión de oficios, en el sentido de que se les iba reconociendo
una creciente importancia a los objetivos financieros, respecto de los
tradicionales objetivos «políticos» y clientelares.
La retención de un tercio de la renta anual, en efecto, no era poco.
Los oficiales no propietarios, los serventuarios, ya tenían que pagar los
derechos de chancillería sobre sus provisiones (los llamados Nuevos
Derechos que sustituyeron a la Media-anata en 1643)4 los cuales ascendían
al 25% de la renta por una provisión de tres años: así pues (calculando
también los llamados Viejos Derechos, una tasa menor), pagaban ya un
impuesto anual del 10% que, junto al tercio instituido en 1722, hacía que
el drenaje fiscal subiera a poco más del 43% de la renta anual.
103
Cabe considerar, sin embargo, que la renta de la mayoría de los oficios

no consistía en un estipendio fijo, sino en emolumentos a cargo del público
fijados por el relativo arancel (sobre todo en el caso de los oficios de justicia
y gobierno) o en cuotas porcentuales sobre los derechos regios que el oficial
tenía derecho a retener para sí mismo (sobre todo en el caso de los oficios
de Hacienda). Además, los serventuarios trienales podían reclutar,
retribuyéndoles de su bolsillo, a ayudantes (ajudantes, escreventes), lo cual
mermaba evidentemente la renta neta del oficio. Por ello, no era posible
saber con precisión lo que ganaba en un año el serventuario de un
determinado oficio. Había que estimarlo, y las estimaciones oficiales -las
avaliações- a cargo de los ministros competentes (jueces, en el caso de los
oficios de justicia, provedores en el caso de los de Hacienda), eran, por
punto general, harto complacientes. La retención teórica del 43% de la
renta anual se podía reducir, en los hechos, a la mitad, a un cuarto o
incluso a mucho menos, según cuánto hubiera estado subestimada la renta
del oficio en la avaliação. En Lisboa bien se sabía que las avaliações de los
oficios americanos estaban subestimadas (lo mismo sucedía en el Reino),
con lo cual la restricción fiscal resulta menos desconsiderada de lo que
podría parecer a primeras.
diferença La iniciativa regia, además, tenía su lógica, puesto que los serventuarios
entre servende los oficiales propietarios - los tenientes que sustituían a los propietarios
turarios
e proprietári cuando éstos no podían (o no querían) servir personalmente - ya estaban
os 5
. En cierto
obligados a abonar a los propietarios un tercio de la renta anual
sentido, por tanto, imponiendo el pago del tercio a los serventuarios de
los oficios sin propietario, la Corona estaba equiparando su propia posición
a la de los propietarios de oficios y podía sostener razonablemente que se
estaba limitando a alinear la posición de los serventuarios de los oficios sin
propietario a la de los serventuarios de los propietarios.
El rey, que de los oficios en propiedad ya no recaudaba nada tras
haberlos proveído, intentaba sacar algo por lo menos de los oficios que no
tenían proprietario. Pero no hay que concluir que en los años 1722-1723
fuera este el objetivo principal de la Corona portuguesa. De hecho, por
aquel entonces, ésta también estaba intentando vender las propiedades de
varios oficios, en el modo más o menos discreto que hemos referido. Veamos
lo que dice en propósito la C.R. 23.12.1723:
104
ALBERTO GALLO
...por se acharem vagas as propriedades dos Officios, que de novo se crearam nas
Conquistas do Brazil excepto as de recebimento por Donativos para a minha
Real Fazenda: Houve por bem por decreto de dezoito de Mayo do anno passado,
que em quanto se nam proverem as ditas propriedades, se nomeen as serventias
delles, contribuindo os serventuarios no fim do anno com a terça parte de tudo o
que render dentro do dito tempo….6
La carta régia presentaba la nomina de los serventuarios (ahora sujetos
al pago del tercio) como si fuera una medida accesoria, adoptada mientras
se esperaba a que fuesen otorgadas las propiedades de los nuevos oficios
creados en Brasil. El rey ya había concedido algunas propiedades «por
donativo», es decir, había vendido ya algunas propiedades y, probablemente,
creía lograr vender también las demás y, mientras esperaba, había decidido
recaudar también algo de los serventuarios.
¿Cuáles y cuántas eran estas propiedades de oficios brasileños vendidas
antes de 1722? La fecha y referencia a «nuevos» oficios sugieren que se
tratara sobre todo de los oficios de Minas Gerais, la nueva capitanía
instituida alrededor de las minas de oro y diamantes que empezó a ser
organizada administrativamente en 1711 (cuando aún pertenecía a São
Paulo) y que en 1720 se volvió capitanía autónoma. Pero también sabemos
que en 1709, en un momento particularmente difícil para las finanzas de
D. João V, habían sido vendidos algunos importantes oficios de Río de
Janeiro, como el de provedor da Casa da Moeda y el de provedor da Real
Fazenda de la capitanía de Río7. Más no se puede decir, según nuestro
estado actual de conocimientos8.
¿El rey esperaba, pues, vender otros oficios? Es lo más probable. Pero
esta esperanza debió quedar frustrada durante los dos decenios que separan
el D. 18.5.1722 (que, como hemos visto, instituía la retención del tercio)
del D. 18.2.1741, que instituía el donativo y las licitaciones para la provisión
de serventias. No hay ni rastro de masivas ventas de propiedades de oficios
brasileños durante los años veinte y treinta del siglo XVIII. Alguna venta
habrá tenido lugar, pero seguramente no en las proporciones imaginadas
por la C.R. de 1723.
Quizá fue recapacitando sobre los donativos de las propiedades (que
no llegaban) cuando, a un cierto punto, los consejeros de D. João V
pensaron en la posibilidad de imponer los donativos a los serventuarios
105
trienales9. Las ventajas de esta deliberación debieron resultar evidentes. La

posibilidad de recaudar donativos con la venta de propiedades dependía,
de hecho, de la voluntad de los súbditos, dado que era imposible obligar a
todos los postulantes a comprar oficios (a menos que no se decidiera ven-
na america
der todos los oficios renunciables o se decidiera, por lo menos, instituir un portuguesa nao há
régimen legal de ventas, como en la América española). En cambio, se um regime legal
de vendas instituido
podía imponer la oferta del donativo a los serventuarios, cuyos número,
distribución geográfica y presunta renta ya se conocían bastante, gracias a
beneficios
la retención del tercio de ésta última. El donativo obtenible de la concesión
da consce de una serventia, naturalmente, habría sido muy inferior al donativo obtenible
ssao de
serventia de la venta de la propiedad del mismo oficio, pero los resultados globales
em oposi habrían sido mejores. La Corona habría tenido una renta amplia, no aleatoria,
ção as ven
das de pro relativamente regular y, sobre todo, renovable andando el tiempo.
priedade
Es más: había que considerar la ventaja «política». Las ventas trienales de
serventias habrían tenido un impacto menos detonador en la plurisecular
tradición de provisiones graciosas que el que hubiera tenido la venta organizada
de propiedades. Se podía suponer razonablemente que habrían suscitado menos
protestas por parte de los oficiales y de la sociedad criolla. Además, desde el
punto de vista de la Corona, la introducción de los remates trienales no habría
creado los mismos problemas que las propiedades vendidas por precio - más
bien tuteladas por el derecho y la costumbre - porque, tratándose de serventias,
los oficios habrían quedado de todos modos a plena disponibilidad del rey,
para volver a ser otorgados a discreción suya.
Nada de todo esto está dicho explícitamente en el texto de los decretos
regios. No dicen casi nada sobre las razones de cambios tan importantes. Mas,
incluso cuando se limitan a impartir disposiciones para la realización de las
órdenes regias, es posible descubrir qué tipo de preocupaciones agitaban la
mente de los consejeros del rey y qué tipo de dificultades éstos esperaban
tener que superar. Veamos ahora en qué modo fueron introducidas las
licitaciones en 1741, intentando comprender, mediante las disposiciones
legales, qué expectativas y qué problemas suscitó su introducción.
as serventias Los remates de serventias tenían que ser pregonados en las capitanías
sao vendidas
em pregões brasileñas con el acostumbrado sistema de pregones, los cuales aseguraban
una publicidad relativamente eficaz. Los postulantes presentaban sus ofertas
(los donativos) y éstas se enviaban a Lisboa, donde eran examinadas por el
106
ALBERTO GALLO
Conselho Ultramarino, el cual adjudicaba el oficio al mejor postor, siempre

que fuese «apto para servir», otorgándole la provisión por tres años. Los
proveídos no tenían que pagar nada en Lisboa. El donativo se pagaba en
Brasil, en la Provedoria da Fazenda de la capitanía, tras haber registrado
aquí la provisión, y se pagaba en seis cuotas aplazadas, al vencimiento de
cada seis meses de servicio durante el trienio. Antes de tomar servicio, el
oficial tenía que prestar una «idonea fiança», la cual no era, sin embargo,
un depósito de fianza: el oficial no abonaba nada, pero presentaba, al
igual de lo que se solía hacer para el remate de los impuestos, uno o más
avaladores (fiadores) los cuales habrían respondido por él en caso de
incumplimiento de pago.
Las primeras subastas se adjudicaron muy rápidamente. En Marzo de
1741, cuando no había transcurrido ni siquiera un mes desde el
D.18.2.1741, el Conselho Ultramarino había adjudicado en Lisboa un
cierto número de oficios de Pernambuco y, probablemente, también oficios
de otras capitanías brasileñas10. En un lapso de tiempo tan breve es
imposible que el Conselho Ultramarino hubiera podido tomar en
consideración donativos ofrecidos en Brasil: no habría habido tiempo
material para pregonar los remates y hacer llegar a Lisboa las propuestas.
Los remates adjudicados tenían que atañer por fuerza a donativos ofrecidos
en Lisboa por personas interesadas en servir los oficios brasileños, o bien
por personas que se proponían volverlos a vender.
2. ESPECULACIONES Y ENCUBRIMIENTO DE LAS PROVISIONES

Al informar a los gobernadores de Brasil que habían sido proveídas
las primeras serventias en base a la oferta de un donativo, la C.R. 10.3.1741
les ordenó que asentaran en los oficios a las personas nombradas en Lisboa
«ou as que as mesmas nomearem, estando impedidas». He aquí un primer
REVENDA
elemento capaz de sugerirnos en qué modo podían ser vueltos a vender los
arrendamientos. Quien se adjudicaba la subasta podía indicar libremente
a un sustituto que asentar en el oficio. Las directrices impartidas a los
gobernadores no hacían ningún amago a nuevas y particulares formas de
control de la idoneidad de estos sustitutos, ni a ninguna forma de control
de las razones por las cuales el oficial proveído por el Conselho Ultramarino
107
se veía inducido a nombrar a un sustituto, en lugar de servir personalmen-

te. Sólo en caso de que el primer proveído hubiera perdido el oficio por
culpa grave, el gobernador podía denegar el asentamiento a su sustituto.
Dicho esto, podemos imaginar que no resultara particularmente
complicado transmitir el arrendamiento a todo aquel que estuviera
dispuesto a comprarlo en Brasil.
El segundo elemento que nos puede explicar cómo ha sido posible que
- desde el principio - se haya desarrollado un tráfico privado de oficios
arrendados, es la ausencia de riesgo que ello entrañaba. Hemos visto que
aquél que se adjudicaba el remate en Lisboa no tenía que pagar nada FUNCIONAMENTO
das compras
enseguida. Ahora bien, basta recapacitar un momento para comprender que e revendas ao
este hecho aventajaba a quien no tenía intención de servir el oficio. Esta verdadeiros
ocupantes do posto
persona podía batir a los opositores ofreciendo un donativo altísimo: mucho
más alto, por ejemplo, que el que hubiera ofrecido una persona intencionada
en servir el oficio y que previera tener que pagarlo efectivamente. En el peor
caso - es decir, si no hubiera encontrado adquirentes - el especulador habría
podido rescindir aduciendo alguna que otra buena excusa, pero en caso
contrario, habría realizado una ganancia fácil que habría sido mayor cuanto
mayor hubiera sido el interés del oficial criollo en obtener el oficio. Este
mecanismo tenía su doble perversidad, porque obligaba a los que compraban
el arrendamiento de los especuladores a pagar no sólo el precio de la mediación
en añadidura al «justo» valor del remate, sino a pagar también un donativo
sobrestimado, mucho más elevado que el que hubiera derivado de la
competición entre personas interesadas realmente en ocupar el oficio.
El especulador no ganaba nada con el alza del donativo: tenía que
pujar para adjudicarse la subasta, pero después, a la hora de volverlo a
vender, tenía que afrontar la ulterior dificultad que suponía convencer a
alguien a que pagara el precio excesivo que él había ofrecido y está claro
que no podía pretender recuperar un coste, visto que todavía no había
pagado nada. El alza de los donativos, por tanto, no aventajaba a los
especuladores y perjudicaba con mucho a los oficiales criollos que adquirían
de segundas el remate. Sólo la Corona sacaba provecho. Esto puede explicar
el por qué las disposiciones enviadas desde Lisboa fuesen tan elusivas en lo
que concernía al control de los motivos de las renuncias de los oficiales
proveídos, así como al control de la idoneidad de los sustitutos.
108
ALBERTO GALLO
Con ocasión de las primeras licitaciones, en 1741, los especuladores no

tuvieron que encontrar dificultades para acaparar los oficios vacantes antes
de que los criollos pudieran, eventualmente, adelantárseles. Con todo, en
1741 los oficios rematados no tienen que haber sido muchos. La mayoría de
los oficios sin propietario se encontraba aún en manos de los serventuarios
trienales, proveídos gratuitamente por el Conselho Ultramarino durante los
años precedentes, los cuales se estaban acostumbrando a duras penas a la
idea de tener que pagar el tercio (cuya introducción había tenido lugar
dificultosa e incompletamente) y, claro está, no estaban entusiasmados con
la idea de pagar por añadidura un donativo.
ponto a reaçãodos
criollos ja oficiais Por muy reacios que fueran, tuvieron que proceder conforme llegaba el
vencimiento de sus trienios y ofrecer un donativo para impedir que su oficio
terminara en manos de un especulador del cual hubieran tenido que volver
a comprarlo. En 1742 los oficiales criollos ya estaban ofreciendo donativos
para la serventia de sus oficios, pero esto no significa que estuvieran decididos
a pagar. Lo que estaba sucediendo se puede deducir del D. 27.4.1742 y de
las disposiciones de la C.R. 3.10.1742, la cual ordenaba que:
…as pessoas, que alcançarem mercês de serventias de Officios do Brazil…

aprezentem a fação cumprir as Provizões d’ellas logo que chegarem as frotas em
termo de tres mezes, sem as reterem em seu poder cavilosamente, porque retendo-
as mais tempo por qualquer genero de colloyo ou com industria se computará o
tempo da dita serventia desde o termo, em que se devia apresentar….11
Así pues, muchos oficiales se estaban adjudicando serventias median-

te la oferta de un donativo, eran proveídos en Lisboa, pero después, cuando
la provisión llegaba a Brasil con la flota, se la metían en el bolsillo y seguían
sirviendo el oficio como si tal cosa, en lugar de registrarlo en la Provedoria
da Fazenda y empezar a pagar las cuotas del donativo. El servicio postal de
aquel entonces no garantizaba el absoluto secreto de la correspondencia y,
en todo caso, hubiera sido muy difícil ocultar la llegada de una provisión
as conivencias regia, de suerte que, aunque no sepamos qué genero de «industria» los
que existiam
em relaçao
oficiales pusieran en acto para retener capciosamente las provisiones en su
a "corrupção" posesión, sabemos ciertamente que no habrían podido hacerlo sin la
connivencia de los oficiales de la Provedoria da Fazenda, los cuales, evi-
dentemente, no reclamaban la registración de la provisión trienal, así como
109
también es cierto que, una vez vencida ésta, no habrían podido seguir sirviendo
sin la complicidad directa de virreyes y gobernadores, que eran los únicos que
habrían podido proveer de modo interino los oficios y, para terminar, sin la
connivencia de los ministros bajo los cuales servían, estando éstos últimos
obligados por ley a verificar la regularidad de las provisiones de los oficiales.
No deja lugar a dudas el hecho de que estos oficiales, a los cuales la
C.R. 3.10.1742 imponía la registración de la provisión en el plazo de tres
meses desde el arribo de la flota, fueran oficiales criollos. El recurso de
retener la provisión sin registrarla, pues, tenía sentido sólo si los oficiales
en cuestión estaban ya sirviendo un oficio en pos de una provisión regia
precedente, o también de un provimento interino concedido por un virrey
o por un gobernador de capitanía. Los oficiales criollos, al igual que los
especuladores de Lisboa, se aprovechaban de que la ley no les obligaba a
abonar enseguida ni el donativo, ni un depósito de fianza. Ofreciendo el
donativo (con mucha probabilidad un donativo elevado que no tenían
intención de pagar) y adjudicándose la subasta, se limitaban a ampararse
ante la posibilidad de que el oficio fuera asignado a otras personas, y está
claro que, a esas alturas, no tuvieran ningún interés en registrar la provisión.
Se diría imposible que este expediente pudiera funcionar por mucho
tiempo. Y se podría pensar que haciendo devengar las provisiones a partir
de una fecha preestablecida (tres meses desde el arribo de la flota) la Coro-
na hubiera hallado el modo para obligar a los oficiales a que sirvieran en
base al donativo. Aunque de ello yo no estaría tan seguro. El remedio
nao ha formaingeniado por el Conselho Ultramarino dependía de la colaboración de
em lisboa
de controlar las autoridades americanas y presuponía que en Lisboa se tuviera un cuadro
a burla relativamente exacto (y actualizado periódicamente) de la situación en la
que se encontraban los oficios de las varias capitanías. Ni lo uno, ni lo otro
se puede dar por descontado.
3. LA RESISTENCIA DE LOS FUNCIONARIOS
El rey y el Conselho Ultramarino no tenían en absoluto un cuadro

preciso del número y del estado en el que se encontraban los oficios de
ultramar. En la correspondencia oficial entre Lisboa y las capitanías
brasileñas eran reiteradas constante y acuciosamente las exhortaciones
110
ALBERTO GALLO
dirigidas a virreyes y gobernadores con el fin de que enviaran listas de

todos los oficios, de oficios vacantes, de oficios en propiedad, de oficios
proveídos de modo interino, listas nominales de los oficiales, listas de las
avaliações de la renta de los oficios. De todas ellas, a la hora de buscarlas en
archivos y colecciones de documentos históricos, se encuentran poquísimas.
Las autoridades americanas respondían con desgana a la necesidad de
información con que acuciaba Lisboa. En parte, porque iba al dedo malo
de sus prácticas clientelares, o como quiera, de intereses locales sobre los
cuales preferían no indagar mucho, y, en parte porque efectivamente era
difícil, para las mismas autoridades americanas, obtener un cuadro exacto
de la situación de los oficios.
La situación de los oficios siempre estaba en movimiento. Cuando
moría un propietario vitalicio, por ejemplo, si el difunto no había podido
designar a un sucesor (como norma se necesitaban 20 años de servicio
para obtener el llamado «alvará para nomear»), el oficio quedaba vacante
(no sólo de derecho, sino también de hecho) en la espera de que el rey
otorgara provisión a uno de los herederos. Bastante a menudo, los oficiales
(sobre todo los de Hacienda) quedaban suspendidos del oficio por breves
períodos y, en pos de la absolución, o del perdón del rey, volvían a servirlo.
Y cuando vencían las provisiones trienales de las serventias de los oficios
sin propietario pasaba mucho tiempo antes de que llegara la nueva provisión
de Lisboa. En todos estos casos los oficios se concedían de modo interino,
por períodos inferiores al año, por virreyes y gobernadores. Probablemente
se elegía del mal, el menos. Si este poder se les hubiera dado a los ministros
para los cuales los oficiales servían, los inconvenientes habrían sido inclu-
so mayores. ¿Quién hubiera podido desenmarañar la red de complicidades
y dependencias que se habría creado en el interno de las ouvidorias y de las
provedorias si los oficiales de justicia interinos hubieran sido nombrados
por el ouvidor y los de hacienda por el provedor?
Ni siquiera los gobernadores podían considerarse fieles cumplidores
de las órdenes de la Corona en lo que a oficios se refiere. Es notorio que
llevaban consigo a parientes y «criados» para colocarlos y, si no los llevaban,
los encontraban in situ. En los siglos XVI y XVII el fenómeno se consideraba
con mucha indulgencia (en algún caso, hasta fue alentado) pero incluso
111
después de que en el siglo XVIII se emanaran las primeras prohibiciones

(como la de llevarse a hijos a Brasil), este fenómeno nunca se extirpó com-
pletamente. Aún después de que sus séquitos personales se amenguaron,
para los gobernadores suponía una necesidad política vital el poder prodi-
gar favores y poder amenazar con retirarlos. formação de redes clientelares através dos cargos
A principios del siglo XVII, era consueto que los gobernadores
generales de Brasil pidieran para sus clientelas la propiedad de los oficios
del gobierno central de Bahía, o también la propiedad de los oficios de
Hacienda de Pernambuco (los de justicia eran proveídos por el señor,
porque Pernambuco todavía era una capitanía hereditaria)12. Estas
peticiones de propiedad por parte de virreyes y gobernadores hubieron de
mermar después de la Restauración de la independencia portuguesa en
1640, cuando muchísimos oficios fueron concedidos en propiedad a los
criollos que habían defendido Bahía contra los holandeses y reconquistado
Pernambuco, el Maranhão y Angola13.
También el proveimiento interino podía representar un paso hacia la
propiedad del oficio. Los protegidos por los gobernadores, habiendo servido
ya el oficio gracias al proveimiento interino, se encontraban con ventaja a
la hora de pedir la provisión trienal, o la vitalicia, especialmente si la
serventia había durado, como a menudo sucedía, mucho más de los pocos
meses previstos por la ley. Los gobernadores defendían con recelo esta
«influencia» suya ejercida sobre los oficiales, hasta el punto que impedían que
los oficiales proveídos por el rey tomaran posesión del oficio. Sobre todo cuando
el oficial llegaba del Reino y no contaba con amistades en Brasil, lo que sucedía
continuamente era que no lograra desalojar del oficio al serventuario nombrado
por el gobernador. Ya entonces, Felipe IV había denunciado que:
…os Governadores… interpretão os Regimentos… em diferente forma, do que
he minha tenção e se entendem no particular do provimento dos Officios, que
vagão nas ditas partes: os quaes podem prover de serventia… e não como elles o
praticão, de maneira que não dão á execução as Provisões dos provimentos, que
eu faço nas taes serventias, por respeito de proverem nellas pessoas de sua obrigação,
e pouco benemeritas.14
Para tomar posesión de su oficio, los nuevos oficiales antes tenían
que jurar delante del gobernador, registrar la patente en la Secretaría de
112
ALBERTO GALLO
Estado y en el reparto donde servirían. Por ello, no era difícil encontrar

alguna capciosidad en el procedimiento y demorar al infinito sus
asentamientos. La práctica era corriente y, para ponerle límites, se debió
conceder a los oficiales perjudicados el derecho de convenir a jucio a
aquellos gobernadores que, con alguna excusa, les impidieran tomar
posesión del oficio.
Un recurso eficaz que los oficiales aprendieron a utilizar fue el de
jurar antes de partir de Lisboa. Éstos se hacían entregar un albalá para
poder jurar delante del canciller de la Corte, lo cual compelía a la Secretaría
de Estado a registrar provisión y juramento. A este punto, para el oficial,
la dificultad estribaba en la relación con los colegas de oficio, esperando
que ninguno de ellos le pusiera trabas. Los oficiales americanos, por su
parte, también aprendieron a tutelarse con tiempo, pidiendo, por ejemplo,
que el albalá de nómina les consintiera servir antes de ser registrado. A
menudo, el albalá regio intimaba al gobernador en servicio para que éste
no impidiera al nuevo proveído que sirviera de inmediato, poniéndole en
la situación de desacato al rey, en caso de obstinación en negarse a cumplir.
En los primeros decenios del siglo XVIII el problema representado por los
proveimientos clientelares de los gobernadores todavía estaba al orden del
día15, y en un cierto sentido, se había agravado, porque había sido notado
que, en la confusión general, muchos serventuarios interinos servían sin
ninguna provisión. Esto sucedía en las localidades más aisladas, pero también
en las capitales. Proveídos por primera vez por los gobernadores, los
serventuarios seguían sirviendo año tras año, antes de que alguien se diera
cuenta o se tomara la molestia de denunciarlo. Tampoco era tan extraño que
esto fuese posible: los gobernadores y ministros letrados pasaban (se alternaban,
como norma, cada tres años o poco más), pero los oficiales permanecían.
También brotó otra circunstancia: a medida que el fenómeno se había
ido difundiendo, los gobernadores habían aprovechado para extender, de
su iniciativa, los términos de las serventias interinas (los gobernadores de
Pernambuco, por ejemplo, los extendieron de tres meses hasta un año).
Seguramente habían tenido sus buenas razones: era poco realístico, por
ejemplo, pretender que los serventuarios de las localidades más remotas se
dirigieran continuamente a Salvador, Olinda o Río de Janeiro para renovar
el proveimiento. Pero evidentemente habían aprovechado de ello por su
113
propia conveniencia. Así las cosas, Lisboa había tenido que elegir entre el
consentir que continuaran las irregularidades - serventuarios que se
perpetuaban en el oficio sin provisión ninguna (¡y sin pagar impuestos!) -
o ceder a los gobernadores. Eligió del mal, el menos: dilatar los
proveimientos interinos16.
El eco de todos estos avatares resuena en la normativa sobre los remates.
El Conselho Ultramarino sabía que la introducción del donativo habría
tenido que superar la resistencia de los oficiales directamente interesados y
había prohibido inmediatamente a los gobernadores que acogieran los
requerimientos de los antiguos oficiales contra los nuevos proveídos:
…é o mesmo Snr. servido que V.S. mande dar posse da serventia… ás pessoas que
vam n’ellas providas… sem que V.S. admitta requerimento algum dos
serventuarios, que existirem nos taes officios….17
falta de colaboraçao
dos oficiais Pero también sabía que no debía esperarse mucha colaboración por
regios parte de los demás funcionarios, especialmente de los gobernadores. Y
con todo necesitaba esta colaboración por las razones que hemos visto: no
sabía exactamente cuántos y cuáles oficios estuvieran vacantes y no hubiera
podido saberlo exactamente ni siquiera más adelante, cuando (continua-
mente) otros oficios quedaran vacantes por muerte, impedimento o
suspensión de los oficiales proveídos. Los consejeros del rey sabían que
habrían podido adjudicar en Lisboa sólo una parte de los oficios, pero que
muchos otros se les habrían pasado inadvertidos y habrían sido proveídos
in situ por los gobernadores. Así, desde 1741 se preocuparon por realizar
un objetivo mínimo: que los oficiales pagaran, como quiera, un donativo,
aun cuando no fuera posible pregonar y convocar licitación:
[podendo] succeder ser necessario que as mesmas serventias se provam no mesmo

Brazil, ou por se acabarem as provimentos dos serventuarios ou por morte,
suspensão ou impedimento d’elles, e crescerem os Officios, que se devem prover…
Fuy servido ordenar… que os Governadores… nam passem provimentos a pessoa
alguma, sem que esta pague Donativo á proporção do que tiver pago o ultimo
provido, quando não haja pessoa idonea, que offereça mayor Donativo, porque
neste caso a esta se dará o provimento, e dos Officios, em que se não tiver praticado
o Donativo se dará a serventia á pessoa que offerecer mayor, sendo idonea….18
Detrás de la insistencia en la necesidad de dar serventias al mejor
114
ALBERTO GALLO
postor, se percibe que los consejeros se habrían quedado satisfechos si

hubieran logrado, sea como sea, extender el pago del donativo a todas las
provisiones nuevas y si, una vez vencidos los trienios de los oficios ganados
por licitación, tales oficios hubieran seguido pagando el donativo. En 1741
se admitió incluso la posibilidad de que pudieran haber «alguns officios
tenues, que não haja pessoa capaz de os servir que para isso offereça o dito
Donativo» y se concedió a los gobernadores pasar la provisión sin donativo,
enviando a Lisboa la lista con la justificación de cada uno de los
proveimientos19. En sustancia, el nuevo sistema se basaba tanto en las
subastas, con las cuales el Conselho Ultramarino proveía en Lisboa a quien
ofreciera más, como en los provimientos concedidos en Brasil por los
gobernadores, preferiblemente bajo oferta de un donativo, mas no
necesariamente en base a una licitación, es decir, no necesariamente en
base a una «oposición de concurrentes», como se decía entonces. Para
terminar, no hay que pensar que el sistema de remates en arrendamiento
conllevara el pregón regular, trienio tras trienio, de todas las serventias de
oficios brasileños y que éstas llegaran a su vencimiento todas a la vez. Las
cosas no funcionaban así. Había grupos de oficios cuyos trienios hubieran
debido vencer en el mismo momento, pero que, en la práctica, en virtud
de toda suerte de accidentes, vencían en períodos diferentes. Y de estos
grupos podían haber muchos en una misma capitanía. En 1756 el Conselho
Ultramarino todavía se estaba esforzando por supeditar un número mayor
de oficios a las licitaciones y por uniformar los vencimientos de los trienios20.
4. LOS OFICIOS TEÓRICAMENTE LICITABLES
Hasta ahora hemos hablado en general de oficios rematados, pero

todavía no hemos visto de qué oficios se tratara. ¿Cuáles eran los oficios
que hubieran podido ser licitados? ¿Y a qué clase de oficios se refería
Varnhagem diciendo que se trataba de oficios «subalternos»? Por lo pron-
to, digamos que uno de los límites de la historiografía del siglo XIX es que
identificaba a los oficios de justicia y de Hacienda siempre y sólo con los
oficios «subalternos», llamados así porque el oficial servía «bajo» un mini-
stro (letrado, como los jueces, o de capa y espada, como virreyes y
gobernadores). Es un modo paradójico de ver las cosas, porque una de las
115
peculiaridades de la administración regia en Brasil residía en que de la

administración de la Real Hacienda se encargaban por entero los oficiales,
los cuales ocupaban, por tanto, también los cargos directivos. Los oficios
mayores de Hacienda no eran oficios subalternos, porque no dependían
de ningún ministro, si bien y obviamente, jueces y gobernadores ejercitaran
también sobre la administración de la Hacienda las funciones de vigilancia
e inspección previstas institucionalmente. Pero funciones de control,
cabalmente, ejercitadas ex-post, y no funciones directivas.
El vértice de la Real Hacienda estaba, pues, compuesto por oficiales:
una media docena en el gobierno central de Bahía y pocos menos en los
gobiernos de las capitanías. En la administración central de Bahía los
oficiales importantes eran cinco: el provedor-mor del Estado de Brasil, el
escribano de la provedoria-mor, el provedor da Alfandega, el escribano de
la misma y el provedor de la Casa da Moeda. Estos oficios también se
encontraban casi siempre en las provedorias de las capitanías, pero no en
todas. En las capitanías de institución más reciente (como en las regiones
mineras) y en las del nordeste, por ejemplo, el oficio de provedor da Fazenda
a menudo se encargaba a los ouvidores (jueces letrados), de modo que el
oficios
número global de los oficios directivos de Hacienda era inferior al que
diretivos hubiera podido ser. Estos oficios, que podríamos llamar (a falta de algo
nao licitá
veis
mejor) directivos, tenían que ser una treintena a mediados del siglo XVIII
en todo Brasil, y no eran licitables. Hubiera sido un escándalo rematarlos
al mejor postor. Además, tampoco habrían podido ser rematados en
arrendamiento, porque, como norma, eran en propiedad y se transmitían
de sus titulares a los herederos, bajo licencia del rey.
Su existencia tenía otra importante consecuencia sobre los remates,
porque a sus titulares incumbía designar a una parte de los oficiales
subalternos. El escribano de la provedoria-mor, por ejemplo, nombraba al
oficial mayor y a cinco oficiales menores de la provedoria; el provedor-
possibilidademor nombraba a una docena de oficiales del arsenal; el provedor de la
de nomear
outros cargosCasa da Moeda a una quincena de oficiales de la ceca. Repárese bien: estas
prerrogativas en materia de designación incumbían a los titulares de los
grandes oficios por ser tales, y no porque fueran propietarios del oficio. Es
decir, eran una cosa diferente del poder de nombrar a ajudantes y escreventes
en el ámbito del proprio oficio, poder que correspondía a todos los
116
ALBERTO GALLO
propietarios, incluso a los propietarios de oficios «subalternos». Ya que los

titulares de grandes oficios nombraban a los titulares de otros oficios - oficios
instituidos por el rey -, la circunstancia tenía un relieve institucional preciso
y, a diferencia de la organización interna del oficio en secretarías «privadas»
o similares, concernía directamente a la administración regia, a la cual sustraía
la disponibilidad de un cierto número de oficios.
Oficios de justiça
sao subalternos
Entre los oficios de justicia no había oficios de igual importancia. Pero
sí que habían oficios «subalternos» que tenían relieve político, daban presti-
gio y procuraban influencia. El oficio de secretário do Estado do Brasil, por
ejemplo, surgió en la primera mitad del siglo XVII como secretaría privada
del virrey, pero a instancias de la cámara municipal de Salvador había sido
institucionalizado y dotado de prerrogativas propias y precisas21. En la segunda
mitad del siglo XVII había sido reproducido en los gobiernos de las capitanías
con el nombre de Secretaria do Governo22. El secretario de Estado nombraba
a los seis oficiales de la secretaría central, así como los secretarios de los
gobiernos nombraban y fijaban el número de oficiales de las varias secretarías.
Este privilegio, nacido de la costumbre, pero confirmado por las consultas
regias, había sido contestado por los gobernadores. En la capitanía de Minas
Gerais, por ejemplo, los gobernadores se habían arrogado a menudo el
derecho de designar a los oficiales de la secretaría «o que não impugnam os
secretarios com o receio dos mesmos governadores», nos cuenta un observador
a finales de los años setenta del siglo XVIII, dándonos, de paso, una
explicación lógica de la prerrogativa: ya que los secretarios eran responsables
de los actos de su oficio, no podían ser obligados a aceptar oficiales que no
fueran dignos de su plena confianza23.
Esta organización «privada» de enteros repartos, dependientes de grandes
oficios en propiedad, tenía consecuencias fácilmente imaginables. El poder
central se encontraba frente a un grupo de oficiales que se enterponían entre
él y los oficiales subalternos. Lisboa no podía seleccionarlos, ni decidir
libremente su número y ni tan siquiera su retribución, cuya entidad, estando
la retribución basada en los emolumentos, dependía, en último término,
del número de los que se los repartían.
El segundo nivel de la oficialía regia estaba constituido por oficios
subalternos verdaderamente dichos: escribanías (escrivaninhas), notariados
(tabelionados), oficios de pluma en general, oficios de tesorero y de contable
117
que dependían de las provedorias de Hacienda, de las judicaturas y del

tribunal de la Relação. Había muchos centenares por todo Brasil y, visto
que, al contrario de los oficios directivos, muchos de ellos no tenían
propietario, constituían una gran reserva para los remates.
El tercer nivel estaba constituido por los oficios ejecutivos: fiscais,
meirinhos (oficiales judiciales encargados de notificaciones y embargos),
los escribanos de éstos, ujieres, guarda-livros, oficios mecánicos, pero de
prestigio, como los de la Casa da Moeda. ( Aquí no nos ocuparemos de los
oficios «proletarios»: trabajadores del arsenal, marineros, guardianes,
esbirros, etc.). Eran numerosos cuanto los oficios subalternos, pero rara-
mente se tenían en propiedad, de modo que, ya no por su valor, sino por
su número, también constituían una reserva importante para los remates.
El cuadro 1 nos da una idea (sin pretensión ninguna de exhaustividad)
de los varios tipos de oficio que formaban parte de cada uno de los tres
grandes grupos que hemos delineado. Este tipo de subdivisión se encontraba
y también en las capitales de las comarcas (la comarca era el districto judicial
de un ouvidor), donde siempre había oficiales subalternos de la ouvidoria
y de la provedoria dos defuntos e ausentes.
118
ALBERTO GALLO
Cuadro 1. La jerarquía de los oficios brasileños a mediados del siglo XVIII.
I. OFICIOS DIRECTIVOS Provedor da Fazenda Real — Escrivão da Fazenda Real —

Provedor da Alfandega — Escrivão da Alfandega — Provedor
da Casa da Moeda — Secretário do Governo/Estado
II. OFICIOS SUBALTERNOS

Justicia: Oficial mayor y oficiales menores de la Secretaria do
Governo/Estado — Oficiales de la Relação — Escribanos de la
Ouvidoria do Crime, de la Ouvidoria do Civel y de las
Ouvidorias de las comarcas — Escribanos del Juíz de Fóra —
Escribanos y tesoreros de las Provedorias dos defuntos,
ausentes, capelas e resíduos — Escribanos de las
Mampostarias dos cativos — Tabeliães de notas e do judicial
Hacienda: Escribanos de la receita y escribanos de la despeza —
Almoxarifes" y escribanos del Almoxarifado — Contadores,
escribanos, tesoreros, escribanos da abertura e descarga de la
Alfandega — Jueces y escribanos de la Balanza — Guardas-
mores de la Alfandega y de las Inspectorias del tabaco y del
azúcar — Escribanos y tesoreros de la Casa da Moeda y de la
Conservadoria dos moedeiros — Escribanos das medições, das
execuções, das sesmarias
Cámaras: Jueces de los huérfanos — Escribanos de la cámara —
Escribanos del Juíz dos Orfãos — Escribanos de la Almotaçaria
— Tabeliães — Inquiridores-contadores-distribuidores
III. OFICIOS EJECUTIVOS Fiscales y fieles — Meirinhos de Ouvidorias, Juzgados y

Provedorias y sus escribanos — Avaliadores-partidores de las
cámaras — Meirinhos do campo y sus escribanos — Alcaides-
pequenos y sus escribanos — Carceleros — Ujieres — Juizes
de vintena y sus escribanos.
En las villas donde no existían ni ministros del rey, ni oficios de

Hacienda, en el vértice se hallaban los oficios electivos municipales: los
dos jueces ordinarios de la cámara (sólo en poquísimos casos reemplazados
por un juez letrado, el juiz de fóra )24, un cierto número de veradores y un
procurador de la cámara. Estos oficios electivos eran prerrogativa de los
homens bons da governança, es decir, de las familias que por tradición
detenían el electorado activo y pasivo de las cámaras municipales. Al con-
trario de lo que ocurrió en las Indias de Castilla, su carácter electivo nunca
fue puesto en discusión. Los tres cargos de juez ordinario, vereador y
procurador - los llamados camaristas - quedaron electivos hasta la
119
independencia de Brasil. Éstos nunca fueron concedidos en propiedad, ni

vendidos, ni rematados por trienios y no sólo en las pequeñas villas y en
las capitales de las capitanías, sino también en la capital del Estado.
El segundo nivel de los oficios municipales, al igual que para los oficios
regios, estaba constituido por las escribanías: uno o más notarios (tabeliães),
los tres escribanos de la cámara, de la almotaçaria y del juez de los huérfanos,
uno o más oficios de inquiridor-contador-distribuidor y el oficio de juez
de los huérfanos que podía ser electivo o en propiedad. En las villas más
pequeñas algunas escribanías podían ser reunidas en la misma persona: el
escribano de la cámara desempeñaba entonces también la función de
escribano de los huérfanos o de la almotaçaria, o bien el primer tabelião
hacía las veces de escribano de la cámara, el segundo tabelião de escribano
de los huérfanos, y así por el estilo. En cada villa, las escribanías eran,
como mínimo, un par y, como máximo, una docena, de modo que podían
alcanzar el millar de unidades en todo Brasil. Las escribanías en propiedad
no eran raras (especialmente en las villas más ricas), pero siempre minoría,
por lo cual muchos centenares de ellas hubieran podido ser rematadas.
Los oficios ejecutivos municipales con algo de importancia constaban,
generalmente, con uno o dos avaliadores-partidores, con el alcaide pequeno
(responsable del orden público, de arrestos y de embargos), con su
escribano, con el carcelero, con el meirinho do campo y con su escribano
(éstos últimos responsables del conjunto de las áreas rurales), todos gene-
ralmente nombrados por las cámaras por un trienio.
Para terminar, en la base del edificio administrativo estaban los oficiales
de las parroquias rurales: los jueces de vintena y sus escribanos, proveídos
por las cámaras por un año. Estos oficiales parroquiales estaban presentes
por todo Brasil. En Bahía les llamaban meirinhos da freguezia (y escribanos
de los meirinhos da freguezia) pero se parecían en todo a los oficiales de
vintena de las demás capitanías (juzgaban verbalmente y con rito sumario
infracciones y litigios de escasa cuantía, mantenían el orden y conducían a
los arrestados por delitos graves a la cárcel de la sede municipal).
En total, juntando los oficios subalternos y ejecutivos del gobierno
central, de los gobiernos de las capitanías, de ouvidorias y provedorias de
las comarcas y los oficios municipales (excluídos los electivos), llegaríamos
120
ALBERTO GALLO
a un número de cuatro cifras para todo el Estado de Brasil. Algunos millares

de oficios, todos teóricamente licitables, menos los de propiedad y los
proveídos por las cámaras. Pero justo aquí residía el problema «político»
de los remates. Los decretos regios se limitaban a afirmar que todos los
oficios sin propietario tenían que ser rematados en arrendamiento, o por
lo menos pagar un donativo, pero no decían ni una palabra sobre el modo
en que las autoridades hubieran debido comportarse para con los oficios
sobre los cuales existía un derecho de nómina de las cámaras o de los
titulares de los oficios mayores.
5. LA CUESTIÓN «POLÍTICA» DE LOS REMATES:
PROPIETARIOS Y CÁMARAS MUNICIPALES
La difusión de los remates en arrendamiento hubiera podido abrir un

conflicto, incluso de género patrimonial, con los titulares de los oficios
mayores, los cuales, despojados del derecho de nominar a los oficiales
subalternos, habrían sufrido, además de una pérdida obvia de prestigio,
también una disminución del valor de su oficio. Pero el problema era
eminentemente «político», como resultaba particularmente claro en el caso
de las cámaras municipales. Aunque la ley (pero no la doctrina, bastante
menos unívoca) considerara regalías todos los oficios públicos y, por ende,
los municipales25, de hecho las cámaras estaban consideradas propietarias
de los oficios proveídos por ellas. Las listas de los oficios enviadas a Lisboa
a menudo las indicaban como tales: «oficio x: proprietario fulano; oficio
y: propietaria la cámara…» y así por el estilo26.
Quitarle a las cámaras la designación de oficiales tradicionalmente
proveídos por ellas no supondría una novedad absoluta: esto ocurría cada
vez que el rey daba en propiedad uno de esos oficios. El oficio de juez de
los huérfanos, por ejemplo, era ejercitado por uno de los dos jueces electivos
de la cámara en las villas con menos de 400 vecinos y, superado este número,
se volvia electivo del mismo modo que los oficios de juez ordinario, vereador
y procurador. Y, aún así, los soberanos a menudo lo daban en propiedad
en las ciudades más importantes (Río de Janeiro, São Paulo, Salvador de
Bahía…) en donde permanecía por generaciones en las manos de las mismas
familias. A los homens bons no les caía en gracia que una judicatura tan
121
delicada como la de los huérfanos (delicada sobre todo en las sociedades

de Antiguo Régimen) fuese monopolizada por una sola familia, pero de
hecho la cosa se aceptaba. Muy diferente hubiera sido rematar a los mejores
postores todas las judicaturas de los huérfanos que no estuvieran en
propiedad de las viejas familias.
Un problema similar se planteaba para las escribanías (como las de
la cámara, de la almotaçaria, de los huérfanos y los oficios de inquiridor)
y los oficios ejecutivos (avaliadores-partidores, alcaides-pequenos, meirinhos
do campo, jueces de vintena y respectivos escribanos). Alguna que otra
vez, estos oficios también se daban en propiedad. El oficio de escribano
de la cámara, por ejemplo, era en propiedad a Salvador de Bahía, a Olinda
y a Recife. Cada vez que se creaba en una villa el oficio de alcaide-mor -
antiguo oficio vasallático de castellano, responsable de la defensa y del
orden público de una plaza fuerte - se le concedía también el derecho de
nombrar los tres oficios de alcaide-pequeno, escribano e carcelero. Y, sin
embargo, el remate en arrendamiento de estos oficios no habría tenido
un carácter menos odioso que el remate de las judicaturas de los
huérfanos. De hecho, en el caso del juez de los huérfanos el remate hubiera
quitado a los homens bons sólo uno de los cargos electivos de la cámara,
pero en el caso de los demás oficios municipales, que no eran elegidos
por los homens bons, sino nombrados por los camaristas en cargo, se
hubiera disminuido la autoridad misma de los cargos electivos. El prin-
cipio electivo no habría sido puesto en discusión, pero los elegidos habrían
sido despojados de una prerrogativa esencial de su autoridad, como la
de nombrar funcionarios municipales.
Hay que comprender cuán profundamente habría quedado turbado
el orden jerárquico de las pequeñas sociedades locales. Las familias que se
alternaban en los cargos electivos, de hecho, constituían una élite y era tal
élite la que decidía quién habría de ocupar los oficios municipales
subalternos o ejecutivos. Cada tres meses, cada seis meses, cada año, cada
tres años había decenas y decenas de oficiales de todo tipo que eran
nombrados por los camaristas de turno. El remate puro y simple de esos
oficios al mejor postor habría disuelto la representación periódica de la
transmisión jerárquica de poderes públicos y habría puesto en discusión la
122
ALBERTO GALLO
idea misma de que el orden institucional tuviera que reflejar de alguna

manera el orden natural de la sociedad.
La generalización de los remates habría tenido también una segunda
consecuencia: habría quitado a las cámaras la designación de muchos oficios
de la Real Hacienda, desarticulando los enlaces tradicionales entre la esfera
del gobierno regio y la del gobierno municipal. Como la historiografía
tiende a ver en el siglo XVIII un período de constante ocaso de la autoridad
de la cámaras, no se ha prestado mucha atención al hecho de que, durante
la mayor parte de ese siglo, la cámara de la capital del Estado, las cámaras
de las capitales de las capitanías y las de las capitales de comarca siguieron
designando a numerosos oficiales del gobierno central, de los gobiernos
de capitanía y de los órganos periféricos de Hacienda.
El delicado oficio de tesoureiro-geral do Estado do Brasil y los tres
almoxarifes de la provedoria del Estado, por ejemplo, eran nombrados por
los camaristas de Salvador cada tres años. La elección de estos oficiales, sobre
todo la del tesoureiro-geral, era objeto de tensiones, de contrataciones y pactos
que mobilizaban a las principales familias de Bahía. También en la
administración financiera de las capitanías - en las provedorias de Hacienda
y en las de la Alfandega, en las Casas da Moeda y en las Mesas de Inspeção
(allí donde hubiera) - muchos oficios de escribano, tesorero y almoraxife
eran designados por las cámaras. Hasta en las Intendencias del Oro de las
regiones mineras había centenares de fiscales, escribanos y tesoreros
designados por las cámaras por períodos variables de tres meses a tres años.
123
Cuadro 2. Oficios teóricamente licitables, pero generalmente «providos», designados

o propuestos por las cámaras.
VILLAS CAPITANIAS GOBIERNO CENTRAL

Escrivão da câmara, Orfaõs… (1) Tesoureiro do Provedor Tesoureiro-geral do Brasil (1)
dos Defuntos (1)
Tesoureiro da câmara (1) Almoxarife da Real Fazenda (1) Almoxarife dos armazens (1)
Avaliador-partidor (1) Tesoureiro da Alfandega (1) Almoxarife dos mantimentos (1)
Alcaide-pequeno (1) Tesoureiro da receita da Casa
da Moeda (1) Almoxarife da casa da polvora (1)
Escrivão do mesmo (1) Tesoureiro das partes da Casa
da Moeda (1)
Carcereiro (1) Tesoureiro da Mesa da Inspeção (1)
Meirinho do campo (1) Tesoureiro da Intendência
do ouro (1)
Escrivão do mesmo (1) Fiscal da Intendência do ouro (3)
Juiz de vintena (2) Escrivão da Intendência
do ouro (4)
Escrivão do mesmo (2) Escrivão da receita
da Intendência (4)
Inquiridor-contador (1) Escrivão das fundições
da Intendência (4)
(1) nombrados por tres años por la cámara y proveídos por el gobernador
(2) id. por un año
(3) id. por tres meses
(4) proveídos por el gobernador en el ámbito de la terna propuesta por la cámara
Una de las razones por las cuales no se le ha dado mucha importancia

al hecho que estos oficiales del gobierno regio fueran proveídos tras
indicación de las cámaras municipales, quizá dependa de la naturaleza de
nuestras fuentes, que tienden a subrayar el aspecto formal del proceso de
designación de los oficiales. Las cámaras tenían el proveimiento de pocos
oficios. Sólo en algunos caso el oficial podía tomar servicio por provisión
de la cámara. En la mayoría de los casos, incluso cuando la cámara designaba
al oficial, éste tenía que obtener una provisión del virrey, del gobernador o
del provedor dos defuntos, provisión que no era registrada por la cámara,
sino (como vimos), por la Secretaría de Estado o de Gobierno, y luego por
el reparto donde el oficial sirviere y por la provedoría de Hacienda. Gene-
ralmente la documentación histórica nos dice sencillamente que un
124
ALBERTO GALLO
determinado oficio queda proveído por el gobernador o por un ministro. De

nosotros depende distinguir cuándo esta provisión también constituía una
designación y cuando, en cambio, ratificaba una designación de la cámara.
Otra razón de la importancia escasa atribuida a las designaciones de
las cámaras, quizá dependa de que, en algún caso, éstas no indicaban sólo
un nombre para ocupar un determinado oficio, sino una terna (un grupo
de tres nombres, una «lista triple», o como se le quiera llamar) dentro de la
cual el gobernador (o el provedor dos defuntos, en caso de oficios
dependientes de la Mesa de Conciência e Ordens) elegía al oficial. Las
fuentes no siempre son claras sobre el procedimiento exacto llevado a cabo
por las cámaras para indicar a los candidatos para el oficio. Por ello, es
posible que algunos de los oficios que en el cuadro 2 están indicados por
los números 1, 2 y 3, tengan que estarlo, en cambio, con el número 4, es
decir, que formen parte de los oficios proveídos mediante una terna.
Mas, aun cuando los oficiales se designaban mediante las ternas, el
efectivo poder de elección de los gobernadores tenía un carácter más bien
aleatorio. Quien tenía la sartén por el mango era quien proponía la terna
porque podía idear cualquier clase de recurso para frustrar la elección final.
El recurso adoptado más comúnmente por las cámaras municipales
consistía en proponer a tres individuos, de los cuales sólo uno poseía los
requisitos necesarios para ejercitar el cargo. También se podía proponer a
tres individuos aptos bajo acuerdo de que dos de ellos habrían renunciado
si hubieran sido elegidos, o bien, se podía alcanzar un acuerdo previo de
alternancia de cargos, esto es, que quien fuera elegido por primera vez, no
habría sido propuesto la vez siguiente.
El sistema de la terna era antiguo, había tenido gran difusión bajo la
Casa de Austria y había sido conservado por la Casa de Bragança. Los
señores jurisdiccionales, por ejemplo, tenían que presentar una terna de
nombres y entre ellos, el soberano elegía al lugarteniente del señorío. En
este caso también las ternas se desmostraron absolutamente inútiles, ya
que los señores presentaban a un sólo candidato con los requisitos necesarios
y de los otros dos ni siquiera enviaban la hoja de servicio al Conselho
Ultramarino. Al rey no le quedaba más que «timbrar» (como se ha dicho
eficazmente) la elección del señor27.
125
Las cámaras también recurrían a prácticas similares y cuando los

gobernadores no estaban de acuerdo podían paralizar el proceso de nómina
de los oficiales. Así ocurrió, estamos en 1804, cuando la cámara de Porto
Alegre (la capital de São Pedro do Rio Grande) se encontró con el rechazo
por parte del gobernador y de la Junta da Fazenda de los tres nombres
indicados para el oficio de almoxarife y tuvo que volver a presentar otra
terna. Entonces propuso a un difunto, a un mendigo y a un hombre
sobradamente conocido por formar sociedad con el contratista de los
diezmos28. Está claro que es un caso límite, pero hace recapacitar sobre el
mecanismo de la terna. Cuando una cámara proponía al gobernador tres
nombres para los cargos delicadísimos de tesorero o de almoxarife, cargos
en los que se manejaba mucho dinero, la elaboración de la terna era el
resultado de una contratación que, generalmente, conducía a un acuerdo
previo sobre quién hubiera debido ser nombrado.
6. EL COMPROMISO EN LAS PROVISIONES: LOS DATOS

DE PERNAMBUCO Y BAHÍA
¿Cómo se resolvió el conflicto potencial sobre las provisiones con las

cámaras y los titulares de los oficios mayores? ¿Cuántos oficios se remataban,
efectivamente? ¿Y cuáles? Para la mitad del siglo XVIII disponemos de dos
óptimas fuentes: la anónima Informação sobre la capitanía de Pernambuco y la
Notícia sobre la capitanía de Bahía, del ingeniero militar José António Caldas,
cuyas informaciones en materia de oficios datan, respectivamente, de 1746 y
de 1758, aproximadamente29. El área geográfica cubierta por los dos informes
constituye una muestra representativa, porque abarca las importantes capitanías
de Pernambuco (comarcas de Pernambuco, Alagoas y señorío de Itamaracá)30
y de Bahía (comarcas de Bahía, Sergipe, Jacobina y ex-señoríos de Porto Seguro
e Ilhéus) e incluye también el gobierno virreinal asentado en la ciudad de
Salvador, cuya relevancia al estudiar la administración regia es obvia. Ambos
informes son conocidos por los estudiosos gracias a la mucha información
dádanos sobre la sociedad brasileña de mediados del siglo XVIII, pero nunca
han sido utilizados por sus valiosísimos datos sobre el aparato administrativo y
los oficios. Empecemos por la documentación de Pernambuco,
cronológicamente más cercana a la introducción de los remates.
126
ALBERTO GALLO
El cuadro estadístico que se puede sacar de las listas nominales de

oficiales contenidas en la Informação indicaría que más de un tercio de los
oficios de Pernambuco, Alagoas e Itamaracá estaba constituido por oficios
en propiedad o proveídos por los titulares de oficios mayores (rayas A+B),
menos de un quinto estaba proveído por las cámaras municipales (raya C)
y casi la mitad no tenía propietario (raya D). En compendio: los oficios
controlados por los propietarios habrían sido muchos, los controlados por
las cámaras pocos y los que se podían rematar en arrendamiento, la mayoría.
Cuadro 3. La provisión de los oficios de Pernambuco, 1746 aprox.
I. Datos deducibles de la Informação Olinda y Recife Otras villas* Total capitanía
% % %
A) Oficios en propiedad 23 30,6 23 31,5 46 31,1
B) Provisión de oficiales y propietarios 3 4,0 3 4,1 6 4,1
C) Provisión de las cámaras municipales 20 26,7 7 9,6 27 18,2
D) Oficios sin propietario (licitables) 29 38,7 40 54,8 69 46,6
E) Total de los oficios 75 100,0 73 100,0 148 100,0
II. Reelaboración Olinda y Recife Otras villas* Total capitanía

% % %
A') Oficios en propiedad 23 24,5 24 22,0 47 23,2
B') Provisión de oficiales y propietarios 5 5,3 3 2,8 8 3,9
C') Provisión/remate en concierto con las cámaras 42 44,7 54 49,5 96 47,3
D') Oficios sin propietario (licitables) 24 25,5 28 25,7 52 25,6
E') Total de los oficios 94 100,0 109 100,0 203 100,0
*Alagoas, Porto Calvo, Penedo, Sirinhaém, Igarassu y Goiana.
Fonte: «Relação de todos os Officios de Justiça e Fazenda Real, que ha em toda esta
Capitania de Pernambuco», en Informação, pp.465-473.
Cabe decir que estos datos van completados y, en parte, corregidos,

porque la fuente de la que se ha servido el autor de la Informação - la
Relação de todos os Officios... - abarca otros muchos oficios, cuyos estatutos
son inciertos y que por ello no aparecen en la primera parte del cuadro 3.
Seguramente, la Relação había sido recopilada a petición de Lisboa, con el
objetivo habitual de informar al Conselho Ultramarino sobre el número y
valor de los oficios vacantes. De hecho, nos da la avaliação de cada oficio,
indica si se encuentra en propiedad o no (en caso afirmativo, nos da el
nombre del propietario) y nos informa, aunque nada más lejos de ser
127
sistemático, sobre quien provee el oficio cuando no tiene propietario.

Cuando se trata de esta última información, se notan incertidumbres,
contradicciones y omisiones.
Por ejemplo, donde el recopilador de la lista debía indicar quien provee
a los tesoreros del gobierno de la capitanía, encontramos un espacio vacío
o bien el manuscrito se interrumpe tras las palabras: «não tem proprietário,
está provido por...». Como hemos visto en el cuadro 2 estos tesoreros eran
indicados trienalmente por las cámaras municipales y es significativo el
hecho de que, justo cuando se trata de su provisión, tanto el autor de la
Informação como el recopilador de la lista del cual el primero se ha servido,
no supieran bien qué escribir.
Los oficios municipales de la doble capital Olinda-Recife (el gobierno
regio estaba instalado en parte en la vieja capital Olinda y en parte en la
nueva capital Recife) están considerados propiedad de las respectivas
cámaras, pero en los oficios equivalentes de las demás villas reina la máxima
incertidumbre. En algún caso se dice que están proveídos por la cámara,
en otros casos se dice sólo que no tienen propietario y en algún otro caso
ni siquiera se censan.
El recopilador de la Relação, por ejemplo, no ha puesto en el censo a los
inquiridores de la comarca de Alagoas, ha dado como proveídos por las
cámaras a los de Sirinhém y de Igarassú y ha calificado como «sin propietario»
a los dos de Goiana. Los tres oficios de alcaide-pequeno, escribano del mismo
y carcelero, por norma todos proveídos por las cámaras por trienios están
regularmente introducidos en el censo, pero el recopilador ha demostrado
una incertidumbre singular en lo que se refiere al modo en que había tenido
lugar la provisión, ora anotando que eran «providos pela câmara», ora certi-
ficando sólo que «não tem proprietário». Para terminar, faltan casi del todo
los oficiales de vintena que eran nombrados anualmente por las cámaras. La
Informação afirma que eran proveídos por las respectivas cámaras, mientras
que la Relação no los puso en el censo, coherentemente con su presumible
intento (indicar los oficios vacantes), aunque después - cual viraje - realizó
una enumeración parcial de ellos al final de la lista.
¿Cuál era, en definitiva, el status de estos oficios municipales? ¿Podían
ser rematados? ¿A quién incumbía su provisión? Hemos visto que la
128
ALBERTO GALLO
introducción de los remates en arrendamiento había creado un potencial

conflicto entre la dinámica del remate - nombrar a quien ofrece más - y la
tradición política portuguesa que reservaba la provisión de numerosos
oficios subalternos y ejecutivos a las cámaras municipales. Como ya hemos
dicho, no hay ni rastro de la cuestión en las leyes de 1741-1742, a menos
que no se pueda interpretar como una referencia indirecta a los oficios
proveídos por las cámaras la facultad concedida a los gobiernos de las
capitanías de proveer los oficios «tenues» sin licitación, ni donativo.
Por suerte, una luz nos llega gracias a la contabilidad de la subasta realizada
en Minas Gerais en 1777 (que más adelante examinaremos detalladamente).
En la lista de los oficios rematados para el trienio 1777-1779, muchos de los
oficios que ahora nos interesan se encontraban en una situación curiosa: los
donativos ofrecidos por los licitadores que se habían adjudicado la subasta ya
estaban registrados, pero la renta de los oficios todavía no había sido estimada.
¿Qué significa? ¿Cómo podían los arrendatarios haber ofrecido un donativo
sin conocer ni la renta del oficio, ni el valor de los impuestos que habrían
tenido que pagar proporcionalmente a tal valor? Lo habrían podido hacer sólo
en caso de que el donativo hubiera sido determinado previamente por alguien,
ya fuera el gobernador, o la cámara, en razón de una renta modesta y general-
mente conocida. Además, ¿cómo habían podido «ganar» la subasta los donativos
ofrecidos sin que se diera la avaliação de la renta? ¿Basándose en qué clase de
valoración hubieran podido ser juzgados adecuados? En una situación igual
de curiosa se hallaban los oficios de alcaide pequeno, regularmente en el censo
de los oficios puestos en licitación, pero acompañados por la observación
contradictoria de que eran «providos pela câmara». ¿Cómo podían estar puestos
en licitación y proveídos por las cámaras a la vez?
Estas aparentes contradicciones, así como la incertidumbre demostrada
por la Informação sobre la provisión de los oficios municipales de
Pernambuco, conducen hacia una hipótesis precisa: muchos oficios
municipales «sin propietario», que eran rematados y proveídos en el lugar
por las autoridades americanas, en el sentido estricto de la palabra no eran
ni rematados, ni proveídos realmente por los gobernadores. El oficial era
propuesto por la cámara, ofrecía (no siempre) un donativo módico
establecido previamente, tras lo cual era proveído por el gobernador. Como
129
ya hemos visto, era proveído por el gobernador en el sentido de que para

servir tenía que obtener de él el proveimiento, no pudiendo servir por
provisión de la cámara, pero no en el sentido de que el gobernador tuviera
una parte decisiva en su designación.
Sólo de esta manera nos podríamos explicar no sólo las imprecisiones,
omisiones y contradicciones del autor de la Informação y del recopilador
de la Relação, sino también la escasa plausibilidad de los resultados a los
que conducen sus informaciones, del modo en que están resumidos en la
primera parte del cuadro 3 (rayas A-E). De hecho, es poco creíble que los
oficios de la capitanía fueran menos que los de la doble capital (raya E), así
como lo es que las cámaras de Olinda y Recife designaran a una veintena
de oficiales y las demás seis villas sólo a siete, en su totalidad (raya C).
Estas desigualdades no derivaban de la falta de informaciones sobre los
oficios de las seis villas, cuyos número y renta aproximativos tenían que
ser conocidos, por obra de los censos llevados a cabo desde los años veinte
en vistas al pago de los tercios. Es más, lo más probable es que estos
datos sirvieran como referencia para los pseudo-remates de los oficios
municipales. Las desiguadades procedían, en cambio, de la dificultad
de separar las competencias sobre la provisión de estos oficios de frente
a procedimientos que se basaban en un acuerdo entre autoridades y
cuerpos políticos.
Integrando los datos de la Informação junto a los oficios omitidos
(fundamentalmente los oficios ejecutivos municipales y los de gobierno
de la capitanía designados por las cámaras) y reuniendo bajo una única
referencia a los oficiales nombrados por las cámaras o designados median-
te acuerdo (raya C’) obtenemos un cuadro más realista. Añadiduras y
correcciones hacen descender la cuota de los oficios realmente licitables
desde, aproximadamente, la mitad a un cuarto del total (rayas D y D’),
hacen descender la cuota del «área de la propiedad» desde un tercio a un
cuarto (rayas A+B y A’+B’), mientras hacen ascender desde un cuarto hasta
casi la mitad la cuota de los oficios cuya provisión o incumbía a las cámaras,
o bien estaba concertada con éstas mediante licitaciones «administradas».
Así pues, podemos decir que, en base a la reelaboración de los datos
de la Informação, sólo un cuarto de los oficios de Pernambuco habrían
130
ALBERTO GALLO
podido ser rematados en Lisboa. Claramente, el límite de este resultado

consiste en que no nos permite saber cuántos de los oficios sin propietario
(raya D’) eran rematados efectivamente en Lisboa y cuántos, en cambio,
proveídos por las autoridades americanas.
Esta información la encontramos en la Notícia sobre la capitanía de
Bahia y nos permite constatar que los oficios rematados en Lisboa eran
muy pocos (rayas J y J’): el 12% de los oficios sin propietario.
Cuadro 4. La provisión de los oficios de Bahía, 1758 aprox.
I. Datos deducibles de la Notícia Salvador de Bahia Otras villas* Total capitanía
% % %
F) Oficios en propiedad 37 26,1 13 5,0 50 12,4
G) Provisión de oficiales y propietarios 31 21,8 3 1,1 34 8,4
H) Provisión de las cámaras municipales 11 7,7 0 0,0 11 2,7
I) Provisión del gobierno de Bahía 42 29,6 217 82,5 259 63,9
J) Provisión del Conselho Ultramarino 21 14,8 30 11,4 51 12,6
K) Total de los oficios 142 100,0 263 100,0 405 100,0
II. Reelaboración Salvador de Bahia Otras villas* Total capitanía

% % %
F') Oficios en propiedad 38 25,3 17 6,3 55 13,1
G') Provisión de oficiales y propietarios 31 20,6 3 1,1 34 8,1
H') Provisión/remate en concierto con las cámaras 22 14,7 221 81,5 243 57,7
I') Provisión/remate del gobierno de Bahía 37 24,7 0 0,0 37 8,8
J') Remate del Conselho Ultramarino en Lisboa 22 14,7 30 11,1 52 12,3
K') Total de los oficios 150 100,0 271 100,0 421 100,0
* Cachoeira, Maragogipe, Jaguaripe, Santo Amaro, São Francisco, Agua Fria, Itapicuru, Abadia, Vila
Nova, Ilhéus, Camamu, Cairú, Boipeba, Barra do Rio das Contas, Porto Seguro, Caravelas, São Matéus,
São Cristóvão, Brotas, Itabaiana, Lagarto, Santa Luzia, Jacobina, Rio das Contas, Minas Novas, Urubu,
Barra do Rio S. Francisco.
Fuente: «Relação de todos os Oficios de Just.a que ha nesta Comarca da Bahia, Capital
do Estado do Brasil, e nas Vilas das Com.cas pertenc.tes a esta Capitania», en Caldas,
op. cit., pp. 57-85.
Los oficios rematados en Lisboa, además, estaban concentrados en

ciertas zonas: en la capital y en la región de alrededor (lo cual se entiende),
pero también en las villas lejanas de la comarca de Jacobina, del medio
Rio S. Francisco y de las minas de Arussaí, que quedaron adjuntas pronto
a la capitanía de Minas Gerais, mientras que en la inmensa mayoría de las
demás villas de Bahía no había ni un sólo oficio rematado por el Conselho
Ultramarino. Esta concentración geográfica de los remates, anómala y relati-
131
vamente casual, sugiere que la estrategia de Lisboa consistiera en rematar

una primera vez, por lo menos, los oficios de una comarca, o de un cierto
número de villas, para dejar que después fueran las autoridades americanas
las que renovaran las asignaciones. Esta circunstancia también nos lleva a
reevaluar el impacto de los remates en la globalidad de las provisiones: los
oficios que resultan rematados en Lisboa en un dado trienio, no lo habían
sido en el trienio antecedente necesariamente, ni tampoco lo habrían sido
necesariamente en el sucesivo.
De esta manera, la mayoría de las provisiones terminaba por ser
encargada a los gobernadores. Si tuviéramos que tomar al pie de la letra las
indicaciones de la Notícia, tal y como aparecen en la primera parte del
cuadro 4, tendríamos que concluir con que el principal resultado de los
remates en arrendamiento había sido el de dilatar sumamente la influencia
del virrey y de los gobernadores de las capitanías, lo cuales, antes de las
leyes de 1741-1742 podían proveer a los oficiales todo lo más por un año,
mientras que ahora, gracias a los remates, podían hacerlo por trienios y (si
es correcta la hipótesis formulada a propósito de la distribución geográfica
de los remates) por numerosos trienios. En Bahía, el virrey habría proveído
a dos tercios de todos los oficios y a tres cuartos de los que no tenían
propietario (raya I).
En realidad, este inmenso poder de gobernadores y ministros quedaba
aminorado drásticamente por las prerrogativas de los oficiales mayores y
de las cámaras en materia de provisiones, ya indicadas a propósito de
Pernambuco. Sin embargo, en el caso de Pernambuco, dada la naturaleza
y objetivos de la lista utilizada por la Informação, teníamos que limitarnos
a suponer que los propietarios de oficios y los titulares de los oficios mayores
continuaran nombrando a los oficiales subalternos según la costumbre.
La Notícia, en cambio, nos da una confirma explícita de ello, diciéndonos
que estos oficios no habían sido rematados y continuaban siendo proveídos
como antes (rayas G y G’). Tal circunstancia acarreaba escasas consecuencias
en las villas de las comarcas, pero cobraba mucha importancia para los
oficios de las capitales, donde un quinto de todos los oficios era designado
por oficiales. El «área de la propiedad» (rayas F+G y F’+G’) prácticamente
no había sido menoscabada por la introducción de los remates. En lo que
atañe a las prerrogativas de las cámaras, vale lo dicho a propósito de la
132
ALBERTO GALLO
Informação. También para la Notícia los oficios proveídos por las cámaras
eran sólo los proveídos por la cámara de la capital: según este criterio, las
cámaras de las otras 27 villas no habrían proveído ni un sólo oficio (raya H).
Agrupando, al igual que para Pernambuco, los oficios que el Senado de la
cámara de la capital proveía por autoridad, los oficios del gobierno virreinal
indicados trienalmente por el Senado y, por último, los oficios de las demás
villas que eran proveídos por el virrey en concierto con las respectivas
cámaras (raya H’), notamos que casi el 60% de los oficios de la capitanía
era proveído por medio de la intervención de los camaristas. Los oficios
que el virrey y algunos ministros (como los proveedores de difuntos)
proveían por sí mismos constituían menos del 10% (raya I’). El cuadro de
las provisiones delineado ahora se precisa mejor si consideramos por
separado los oficios, según su pertenencia a uno de los tres grupos
considerados en el cuadro 1.
Cuadro 5. La provisión de los oficios de Pernambuco y Bahía por clase de oficio.
Oficios Oficios Oficios

Pernambuco directivos subalternos ejecutivos
% % %
A') Oficios en propiedad 3 60,0 41 51,2 3 2,5
B') Provisión de oficiales y propietarios 5 6,2 3 2,5
C') Provisión de las cámaras municipales 9 11,2 87 73,7
D') Oficios sin propietario (licitables) 2 40,0 25 31,2 25 21,3
E') Total de los oficios 5 100,0 80 100,0 118 100,0
Oficios Oficios Oficios

Bahía directivos subalternos ejecutivos
% % %
F') Oficios en propiedad 7 100,0 42 21,5 6 2,7
G') Provisión de oficiales y propietarios 17 8,7 17 7,8
H') Provisión/remate en concierto con las cámaras 78 40,0 165 75,3
I') Provisión/remate del gobierno de Bahía 11 5,7 26 11,9
J') Remate del Conselho Ultramarino en Lisboa 47 24,1 5 2,3
K') Total de los oficios 7 100,0 195 100,0 219 100,0
Los totales de las rayas son iguales a la última columna de los cuadros 3 y 4. Fuentes y
notas igual que en los cuadros 3 y 4.
Lo primero que se nota en el cuadro 5 es la concentración del «área

de la propiedad» en los dos primeros niveles. El dato de Bahía, donde el
«área de la propiedad» abarcaba sólo el 30% de las escribanías (rayas F’ y
133
G’) contra el 60% de Pernambuco (rayas A’ y B’), está subestimado, a

despecho de la reelaboración de los datos de la Notícia. En 1758 se estaban
incorporando a la corona los dos señoríos de Ilhéus y Porto Seguro y,
como de costumbre en estos casos, las provisiones señoriales habían sido
anuladas. Ahora, si consideramos que según la Informação, en la villa de
Goiana, capital del pequeño señorío de Itamaracá, 11 oficios de 13 tenían
propietario, podemos imaginar que también en las capitales de Ilhéus y
Porto Seguro hubieran numerosos propietarios, ninguno de ellos contado
en el censo por la Notícia.
Podemos suponer - y con un cierto fundamento - que, en lo que
concierne a los oficios subalternos, también en Bahía, el «área de la
propiedad» tuviera un peso similar al que tenía en Pernambuco. En el
extremo opuesto, se puede observar que tres cuartos de los oficios ejecutivos
eran designados en concierto con las cámaras. Del mismo modo era
designada una parte variable de oficios subalternos: el 10% en Pernambuco
(raya C’) y el 40% en Bahía (raya H’) (aunque para la anormalidad del
dato de Bahía, vale lo dicho anteriormente).
En resumidas cuentas, el espacio para la intervención del Conselho
Ultramarino y de los gobiernos de las capitanías en la provisión de oficios
quedaba limitado en la parte de arriba por el «área de la propiedad», que
controlaba los oficios más importantes, así como una parte considerable
de los subalternos, y en la parte de abajo, por los pseudo-remates
concertados con las cámaras, mediante los cuales se designaba a los oficiales
ejecutivos. Los oficios rematados en Lisboa representaban sólo una pequeña
parte de los oficios subalternos (en porcentual seguramente inferior al
dato de la raya J’) y una cuota irrelevante de los oficios ejecutivos, mientras
que a los gobernadores les quedaba la provisión de un 5% de las escribanías
y de un 10% de los oficios ejecutivos.
7. LA ESTANCACIÓN DE LOS REMATES EN LA SEGUNDA

MITAD DEL SIGLO XVIII
Desde el principio, pues, la difusión de los remates estuvo limitada

por el condicionamiento estructural representado por las prerrogativas
de oficiales y cuerpos políticos. Después de 1761, el número de oficios
134
ALBERTO GALLO
rematados decreció, a raíz de la reforma de la Real Fazenda promovida

por el marqués de Pombal, que desembocó en la exclusión de los
remates en arrendamiento de la mayor parte de los oficios financieros.
Se puede decir que en la segunda mitad del siglo XVIII tuvo lugar una
verdadera estancación de los remates. Estancación que, empero, no
atañió en igual medida a todas las regiones.
Los datos que hemos examinado hasta ahora conciernen a las
regiones de asentamiento antiguo, en las cuales las cámaras municipales
(sobre todo las de las capitales) tenían una larga tradición de gobierno
político, de gobierno de las finanzas y de administración de justicia y
en las cuales la oficialía llevaba a cuestas una experiencia secular en la
gestión de la Real Hacienda, así como en el gobierno de los muchos
señoríos que sobrevivieron hasta los años cincuenta del siglo XVIII.
Las fuentes disponibles sugieren que en las regiones de
colonización más reciente y que no tuvieron la experiencia del gobierno
señorial, el condicionamiento «político» de las provisiones fuese menor
y los remates bastante más difundidos. Nuestras fuentes ahora son la
Instrucção para o governo ...de Minas Gerais del desembargador Teixeira
Coelho, que contiene la contabilidad de la licitación de 1777 a la cual
ya nos hemos referido, un informe sobre los oficios de la nueva capital
Río de Janeiro enviado a Lisboa en 1781 por el virrey Luís de
Vasconcelos31, la Dissertação sobre São Paulo del ouvidor Pereira Cleto
que nos enumera los oficios rematados en esa capitanía alrededor de
178232, y las Notícias Soteropolitanas del profesor de griego Santos
Vilhena, que contienen numerosas informaciones sobre los oficios de
la ex-capital Salvador en los años postreros del siglo33. El cuadro que
resulta es este:
Cuadro 6. Oficios rematados en arrendamiento en los últimos decenios del siglo XVIII.
Total Total de los Oficios rematados:

de los oficios oficios rematados % de la Hacienda de justicia
1777 Capitanía de Minas Gerais 311 220 70,7 8 212

1781 Ciudad de Río de Janeiro 166 22 13,2 2 20
1782 Capitanía de São Paulo ? 44 ? 0 44
1798 Ciudad de Salvador de Bahía 206 25 12,1 10 15
135
La comparación entre los oficios rematados en la capitanía de Minas

Gerais a finales de los años setenta y los rematados a principios de los
ochenta en la capitanía de São Paulo (que entonces abarcaba también la
comarca del Paraná), revela situaciones muy diferentes. En las 9 villas de
Minas había rematados 220 oficios: un promedio de casi 25 oficios por
villa. En las 26 villas de la capitanía de São Paulo los oficios rematados
eran sólo 44: un promedio de menos de 2 oficios por villa. Demasiado
pocos años separan el primer dato del segundo como para que el tiempo
se considere responsable de diferencias tan grandes. São Paulo, además,
bullía de pequeñas y pequeñísimas villas - herencia de la rivalidad entre
los dos señoríos de São Paulo e Itanhaén que, con el ánimo de conquistar
la fidelidad de los notables municipales, habían favorecido el brote de
nuevas villas en las áreas contendidas - mientras que la organización
administrativa de Minas, donde las villas habían sido instituidas por los
gobernadores regios, estaba más concentrada. Si el mayor número de villas
hubiera favorecido la proliferación de oficios, São Paulo habría tenido que
contar con un número mayor que el de Minas.
Examinando el tipo de oficios que eran rematados en arrendamiento,
se puede constatar que el menor número de oficios rematados en São
Paulo dependía del hecho de que ahí no se incluían los oficios ejecutivos.
Eran rematadas sólo las escribanías: los dos oficios de escribano de las
ouvidorias de São Paulo y Paranaguá y 41 oficios municipales de escribanos
de la cámara, escribanos de los huérfanos y notarios (16 pequeñas villas
tenían un escribano sólo que hacía las veces de notario). De los oficios
ejecutivos sólo resultaba rematado uno, el meirinho do campo de la villa de
Itú, pero ningún otro meirinho de las demás villas. Y nada de avaliadores-
partidores, de alcaides-pequenos, de sus escribanos y carceleros, ni de oficiales
de freguezia. Todos éstos estaban rematados en Minas y constituían
alrededor de 130, el 60% del total.
No sabemos exactamente si el excluir los oficios ejecutivos de los
remates de São Paulo se debía al hecho de que eran asignados mediante
acuerdo o, más sencillamente eran proveídos por las respectivas cámaras.
Estos oficiales municipales, como quiera, no pagaban un donativo (en la
memoria de Pereira Cleto no están registrados más donativos que los de
las 43 escribanías y el del meirinho de Itú), lo cual hace que seamos
136
ALBERTO GALLO
propensos a la segunda hipótesis. La supeditación de los oficios municipales

a los remates resultó, pues, más difícil en São Paulo de lo que fue en Minas,
confirmando así la hipótesis de que fuese más arduo introducir cambios
en las regiones donde las instituciones municipales tenían una tradición
de gobierno más antigua y consolidada.
Las memorias de Teixeira Coelho y de Pereira Cleto no nos dicen casi
nada sobre los oficios en propiedad. En la lista de oficios rematados en
Minas, hay un caso sólo de oficio no rematado, porque era en propiedad.
Y ya que, al parecer, tras una lectura rápida de la lista, no faltan oficios
importantes, es probable que los oficios en propiedad fueran poquísimos.
No se puede decir lo mismo de São Paulo: 43 escribanías son pocas para
26 villas y además sabemos por otras fuentes (la Nobiliarquía de Pedro
Taques, por ejemplo)34 que los oficios directivos y las escribanías tenidos
en propiedad por las familias de la capitanía eran más bien numerosos.
Muy probablemente, la distancia entre las 90 escribanías rematadas en
Minas y las 43 rematadas en São Paulo dependía de la difusión diferente
de la propiedad de oficio en las dos capitanías.
El caso de Minas, con sus 220 oficios rematados, sería excepcional.
Es más probable que testimonie la mayor difusión de los remates en
arrendamiento en las capitanías de más reciente institución (Goyaz y Mato
Grosso, por ejemplo), un fenómeno sobre el cual no tenemos otras
informaciones. En cambio, los datos sobre los oficios de las ciudades de
Río de Janeiro y de Salvador confirman la idea de una estancación de los
remates en las regiones de asentamiento más antiguo. A principios de los
años ochenta en Río de Janeiro había sólo 22 oficios rematados de un
total de 166: el 13%, algo menos - por comparar - que el 14% de oficios
rematados que encontramos en Salvador de Bahía en 1758. En el mismo
Salvador los oficios rematados en 1798 eran 25 de 206: en términos
absolutos, menos de la mitad y algo menos en porcentual (el 12%) de los
oficios rematados cuarenta años antes.
La estancación de los remates en arrendamiento en muchas capitanías
brasileñas durante la segunda mitad del siglo XVIII no mella para nada
nuestro interés por su funcionamiento. El hecho mismo de que su difusión
haya sido limitada, aún antes de la reforma pombalina de 1761, por una
serie de condicionamientos «políticos» - las prerrogativas de las cámaras
137
municipales y de los notables propietarios de los oficios, lo reacio de las

autoridades americanas en abandonar su influencia sobre la provisión de los
oficiales y el interés de los mismos oficiales en renovar sus provisiones sin
licitación, ni ofertas de donativo -, no hace más que aumentar nuestro interés
por el modo en que los remates se realizaban en las áreas, como la de Minas
Gerais, donde tales condicionamientos eran presumiblemente menores.
8. LA DINÁMICA DE UNA SUBASTA: EL REMATE DE

1777 EN MINAS GERAIS
Entre las informaciones estadísticas que las fuentes históricas nos ponen
a disposición (aunque no siempre, como hemos visto), las indispensables
para poder razonar sobre la dinámica de las subastas son dos: la estimación
oficial de los oficios - la avaliação - y el donativo gracias al cual un pretendiente
se adjudicaba la licitación. Partiendo de estas dos informaciones, podemos
remontar a los demás datos. Podemos establecer cuántos impuestos se
pagaban de un cierto oficio, desde el momento en que sabemos que los
derechos de chancillería, grosso modo, correspondían al 10% de la avaliação
y que la Tercera Parte correspondía a un tercio de la misma (menos para los
oficios con renta anual inferior a 200.000 reales, que estaban exentados).
Restando los impuestos de la avaliação, también podemos calcular la renta
neta del oficio antes de la oferta del donativo: este era el dato que el
pretendiente a un oficio tenía que tomar en consideración al presentar su
oferta, con el intento de batir a los concurrentes, pero siempre conservando
el mayor margen posible de ganancia. Para terminar, sustrayéndole el importe
del donativo a la renta del oficio al neto de las tasas, podemos obtener la
renta final, el presumible beneficio del oficio rematado.
El cuadro 7 ha sido plasmado con los datos de 168 oficios rematados
(de 220 apuntados para el trienio 1777-1779) para los cuales se disponía
de ambas informaciones esenciales (avaliação y donativo). El cuadro nos
indica cuánto se calculó en promedio el valor de los emolumentos de los
varios tipos de oficio, a cuánto ascendía presumiblemente (en base a la
avaliação) su renta al neto de impuestos, a cuánto ascendían los donativos
que se habían adjudicado en la licitación y, luego, cuál se suponía que
fuese el beneficio de los arrendatarios.
138
ALBERTO GALLO
Cuadro 7. La subasta de 1777 en Minas Gerais (promedios anuales en miles de reales).
Menos
Oficios subalternos N° Avaliação imp. Donativo Beneficio
Escrivão da Fazenda Real 2 437,0 393,5 1288,3 -857,5
Escrivão da Ouvidoria 4 1387,5 786,3 2280,0 -1493,8
Inquiridor da Ouvidoria 5 510,0 299,0 356,6 -57,6
Escrivão das Execuções 6 500,0 300,0 949,3 -649,3
Tesoureiro dos Ausentes 5 690,0 621,0 372,4 248,6
Escrivão dos Ausentes 4 525,0 297,5 777,3 -479,8
Tabelião 24 462,7 282,7 634,7 -352,0
Escrivão dos Orfãos 9 83,9 75,6 790,0 -714,7
Escrivão da Câmara 7 241,4 166,7 212,9 -46,3
Escrivão da Almotaçaria 5 147,0 97,0 9,7 87,2
Inquiridor do Juiz Ordinario 7 286,6 179,9 104,1 75,7
Total 78 433,5 280,7 625,1 -343,4
Menos
Oficios ejecutivos N° Avaliação imp. Donativo Beneficio
Meirinho da R. Fazenda e seu Escrivão 6 84,0 75,7 131,1 -38,8
Meirinho Geral e seu Escrivão 8 175,0 138,9 59,3 79,5
Meirinho das Execuções e seu Escrivão 16 135,6 112,8 44,9 67,8
Meirinho dos Ausentes e seu Escrivão 10 136,0 122,4 56,1 66,3
Meirinho da Almotaçaria e seu Escrivão 8 91,9 73,4 20,4 53,0
Meirinho do Campo e seu Escrivão 19 153,7 117,4 36,1 81,1
Alcaide-pequeno e seu escrivão 15 86,7 77,9 35,9 42,0
Porteiro dos Auditórios 8 90,4 81,3 55,6 24,4
Total 90 123,5 102,5 47,5 54,9
Total oficios rematados 168 267,4 185,3 315,7 -130,0
Fuente: Teixeira Coelho, en Instrucção, op. cit., pp. 426-433.
El resultado final de los cálculos basados en los datos oficiales es paradójico:

cada arrendatario habría obtenido, como promedio, un beneficio negativo de
130.000 reales. Sobre todo las escribanías habrían tenido números rojos,
mientras los oficios ejecutivos habrían tenido un beneficio muy (demasiado)
modesto. Una diferencia que dependía en sustancia del monto del donativo
ofrecido, que era más elevado que la renta al neto de impuestos en el caso de
las escribanías, pero no en el de los oficios ejecutivos. El dato indica, al parecer,
que se usaba una mayor indulgencia en la avaliação de los emolumentos de las
escribanías y una menor indulgencia en la de los oficios menores.
139
Asímismo, se registran considerables diferencias entre escribanías. Los

valores negativos eran más elevados entre aquellos oficios directamente
subordinados a los ministros (como los escribanos de las ouvidorias y de
Hacienda) y mucho menos elevados entre escribanías municipales
(escribanos de la cámara, de la almotaçaria e inquiridores de la cámara).
Es posible que las avaliações fueran más complacientes para con los oficiales
más importantes, que colaboraban estrechamente con los ministros, del
mismo modo que es muy posible que, cuanto más elevado fuese el monto
efectivo de los emolumentos, tanto más éstos estuvieran subestimados en
proporción. Pero había sobre todo una diferencia de fondo entre los oficios
municipales (tanto subalternos como ejecutivos) y los demás oficios. El
remate de éstos últimos seguramente provocaba muy a menudo la
competición entre pretendientes y daba lugar a la oferta de donativos
demasiado elevados, mientras que el remate de oficios municipales tenía
un precio que, de alguna manera, había de ser «estabilizado» por las
influencias locales, o bien «administrado» por los camaristas cuando éstos
intervenían en el proceso de designación. Como sostén de esta hipótesis,
se nota la actitud anómala de los meirinhos de Hacienda y sus escribanos:
son los únicos oficiales ejecutivos que presentan un beneficio en negativo
superior a la presunta renta y, no por puro azar, son los únicos oficios
ejecutivos que no pueden ser enumerados entre los municipales.
En algún caso, en cambio, el alza de los donativos puede ser atribuido
muy seguramente a la «renta oculta» de ganancias ilícitas. Por ejemplo, los
escribanos de los jueces de los huérfanos tenían la avaliação más baja en
absoluto (incluso más baja que la de los oficios ejecutivos) pero los oficiales
que se adjudicaron el remate para el trienio 1777-79 habian ofrecido
donativos mucho más elevados en términos absolutos y diez veces mayores,
como promedio, de la presunta renta. Un verdadero récord que no les habría
caído en gracia a los huérfanos de Minas Gerais, si se lo hubieran dicho.
Los datos del cuadro 7 sugieren, en resumen, que las poco plausibles
rentas finales de los arrendatarios dependían de un conjunto de causas más
que de una sola causa: avaliações más complacientes para los oficios con renta
más elevada, mayores o menores posibilidades de ganancias ilícitas que
estimulaban la oferta de donativos excesivos en apariencia, mayores o menores
condicionamientos sociales e institucionales que podían limitar la competición
140
ALBERTO GALLO
entre pretendientes. En todo caso y al margen de las diferencias entre escribanías

y oficios ejecutivos, de las diferencias entre oficios dotados de mayores o
menores «rentas ocultas» y de las diferencias entre oficios municipales y los
que no lo eran, todas las avaliações estaban subestimadas.
Si comparamos los presuntos beneficios de los arrendatarios con los
estipendios de los oficiales de Minas Gerais que no percibían emolumentos,
podemos tener una percepción más precisa del grado de indulgencia usado
en la avaliação de los oficios rematados. Juntando oficios del mismo tipo,
cuando son comparables, obtenemos el cuadro siguiente:
Cuadro 8. Emolumentos de oficiales arrendatarios y estipendios de oficiales de Hacienda,
Minas Gerais, 1780 aprox. (promedios anuales en miles de reales).
Emolumentos Estipendios de
n° de Oficios de arrendatarios oficiales de la Hacienda
Escribanos de ouvidorias y
Juntas da Fazenda 13 700 1500
Escribanos y notarios 62 300 700
Escriptuarios y contadores? 28 180 400
Escriptuarios y contadores? 121 100 320
Fuente: J.J. Teixeira Coelho, Instrucção, op. cit., pp. 263-282 y 426-433.
Los oficiales de Hacienda que percibían sólo un estipendio y gratificaciones

ocasionales habrían tenido una renta dos o tres veces mayor que los
arrendatarios. Para que resultaran reales, las avaliações de los oficios rematados
tendrían que haber sido, como mínimo, duplicadas o triplicadas. Como
mínimo, porque hemos calculado la renta de los arrendatarios al neto de
impuestos, pero no del donativo (cuyas amplias oscilaciones vuelven poco
significativo el cálculo de promedios). Contando el donativo, las avaliações de
los emolumentos tendrían que haber sido quintuplicadas o decuplicadas.
Otro punto de comparación posible es para con los estipendios del
ejército. En Minas Gerais, por aquellos años, un furriel cobraba alrededor
de 100.000 reales al año, un suboficial 300.000, un capitán 500.000. El
ejército estaba verdaderamente mal pagado. No sólo los soldados, sino
también los oficiales vivían en estrecheces y tenían que apañarse con otras
141
fuentes de renta. Tiradentes, el mártir de la desafortunada conjura

independentista de 1789, era alférez de caballería y ganaba poco menos
que 300.000 reales, suma que intentaba redondear con extras, gracias a su
profesión de dentista y con faenas más o menos legales. Por ello es difícil
creer que los notarios y escribanos de Minas ganaran, como indican las
avaliações, lo mismo que el pobre Tiradentes.
A este punto resulta claro que todas las avaliações estaban subestimadas
y que las de las rentas de algunos tipos de oficio lo estaban más de la
media aunque, mirándolo bien, esta conclusión nos lleva a un callejón sin
salida. De hecho, con todo lo subestimadas que estuvieran las avaliações,
no pueden explicar el por qué oficios de la misma clase tuvieran avaliações
tan diferentes. Si examinamos los datos enfocándolos desde su distribución
por el territorio, encontramos nuevos motivos más interesantes que
requieren reflexión. El cuadro 9 nos permite constatar que había
considerables diferencias entre los valores de las comarcas de Minas que
no se pueden explicar basándose en la importancia relativa de cada una
de ellas, según su población o número de oficios.
Naturalmente, la población y el número de oficios son indicadores
algo toscos del efectivo monto de emolumentos. Podemos suponer, por
ejemplo, que los de la comarca de Ouro Preto, que comprendía la capital
Vila Rica y la sede del obispado de Mariana, superaran el 21% (número
de oficios) o el 25% (población) del total.
Cuadro 9. La subasta de 1777: los valores de las comarcas (* miles de reales).
Comarcas N° oficios Población Avaliação* Donativo* Beneficio *

% % % %
Ouro Preto 40 78618 24,6 16250 36,2 13126 24,8 -2081 9,5
Rio das Velhas 47 99576 31,1 15890 35,4 20100 37,9 -9348 42,8
Rio das Mortes 44 82781 25,9 5763 12,8 13268 25,0 -9102 41,7
Serro Frio 37 58794 18,4 7023 15,6 6536 12,3 -1317 6,0
Total 168 319768 100,0 44926 100,0 53030 100,0 -21848 100,0
Fuente: J.J. Teixeira Coelho, Instrucção, op. cit., pp. 260-261, 274, 278, 280, 426-433.
Aún así, la comparación entre avaliações y donativos indica que las

avaliações de las comarcas de Río das Velhas y de Rio das Mortes eran muy
142
ALBERTO GALLO
bajas. Sobre todo las de Rio das Mortes, una región dinámica que a finales
de los setenta, frente a la crisis minera, reaccionó incrementando las
actividades agrícolas y la ganadería. El monto de los donativos, al parecer,
refleja con más fidelidad que el de las avaliações la relativa importancia de
cada comarca, y da origen al considerable desequilibrio del resultado final,
según el cual los oficiales arrendatarios de las comarcas de Rio das Velhas
y de Rio das Mortes habrían obtenido un beneficio negativo mucho peor
que el de los arrendatarios de la comarca de Ouro Preto.
Una ulterior confirmación de que la avaliações fuesen más indulgentes
en algunas comarcas que en otras, nos llega de la comparación entre los
valores de las escribanías y los de los oficios ejecutivos.
Cuadro 10. La subasta de 1777: oficios subalternos y ejecutivos por comarcas (millones
de reales).
Comarcas Estimación Menos los impuestos Donativo Beneficio

A B C D C/B
Oficios subalternos
% % % %
Ouro Preto 13,480 39,9 8,478 38,7 11,630 23,9 -3,078 11,5 1,371
Rio das Velhas 12,272 36,3 7,748 35,4 18,741 38,4 -10,994 41,0 2,418
Rio das Mortes 2,968 8,8 2,187 10,0 12,547 25,7 -10,360 38,7 5,737
Serro Frio 5,094 15,0 3,484 15,9 5,839 12,0 -2,356 8,8 1,675
Total 33,814 100,0 21,897 100,0 48,757 100,0 -26,788 100,0 2,226
Oficios ejecutivos
% % % %
Ouro Preto 2,770 24,9 2,493 27,0 1,496 35,0 0,997 20,2 0,600
Rio das Velhas 3,618 32,6 3,007 32,6 1,359 31,8 1,646 33,3 0,451
Rio das Mortes 2,795 25,1 1,993 21,6 0,721 16,9 1,258 25,5 0,361
Serro Frio 1,929 17,4 1,736 18,8 0,697 16,3 1,039 21,0 0,401
Total 11,112 100,0 9,229 100,0 4,273 100,0 4,940 100,0 0,462
Fuente: Véase cuadro 9.
Como se puede observar, los oficios ejecutivos de la comarca de Rio das

Mortes representaban el 25% de las avaliações de la capitanía, mientras los
subalternos sólo el 8% (¡!). Quizá las avaliações de los oficios ejecutivos
representen mejor la cuota efectiva de cada comarca. El beneficio de los oficios
ejecutivos de Rio das Mortes y de Rio das Velhas, por ejemplo, es incluso
143
superior al de la comarca de la capital y también la relación entre donativo y

renta al neto de impuestos es mejor que en la comarca de Ouro Preto.
Este cuadro, bastante coherente con los datos sobre población y
número de oficios, queda totalmente descompuesto por los valores de las
escribanías. La avaliação de las escribanías de Rio das Mortes es baja en
modo absurdo, así como también lo tenía que ser la de las escribanías de
Rio das Velhas si también consideramos el monto de los donativos. Los
arrendatarios de las escribanías de estas dos comarcas - unos cuarenta
oficiales - se encontrarían en 1779, al final del trienio, con un beneficio
negativo de… ¡60 millones de reales!
Las avaliações bajas en demasía de Rio das Mortes podrían estar
relacionadas con la llegada, poco antes del remate, del nuevo ouvidor de la
comarca, personaje más bien conocido: João Alvarenga Peixoto, uno de
los protagonistas de la Inconfidência Mineira de 1789. Alvarenga poseía
en la comarca tierras y minas y debía mucho dinero a varios contratistas
de los impuestos, uno de los cuales le financió los estudios en Coimbra.
¡Alvarenga no les pagaba ningún interés por el dinero recibido35! En un
ambiente en el que las estimaciones indulgentes eran la norma, era fácil
que Alvarenga, con la complicidad de los elementos locales, hubiera llegado
hasta los límites indicados en el cuadro 10.
Aparte el caso de Alvarenga, no hay que juzgar con demasiada dureza
moralista la indulgencia de los ministros al estimar los emolumentos de
los oficiales. Eran éstos últimos lo que proponían las estimaciones y los
ministros se amoldaban confirmándolas. Unos y otros tenían sus razones.
Tanto los estipendios como los aranceles de los emolumentos quedaban
bloqueados por decenios y la corte hacía caso omiso a las peticiones de
ajustes que, la mayoría de las veces, eran dictadas por el buen sentido
común, visto el repentino aumento del coste de la vida.
La infravaloración del valor de los emolumentos servía, por tanto,
para compensar la falta de ajuste de los estipendios y tarifas de los
emolumentos fijados por los reglamentos de los oficios. Un inmediato
efecto de las bajas valoraciones fue pagar menos tasas. Supongamos, por
ejemplo, que un funcionario percibiera 100.000 reales de estipendio y pudiera
contar con 200.000 reales de emolumentos, aunque estimados sólo 100.000.
144
ALBERTO GALLO
Teniendo una renta oficial de sólo 200.000 reales, no habría pagado el tercio,
desembolsando, así, 20.000 reales de impuestos, en lugar de los 130.000 que
habría tenido que pagar de lo contrario. Su renta al neto de impuesos habría
sido de 280.000 reales en lugar de 170.000: ¡buen ahorro!
Para la mayoría de los jueces las assinaturas de las sentencias, los
encargos en el ámbito del oficio y los de los numerosos cometidos en los
órganos colegiales, las propinas de las contratas de impuestos y los
emolumentos de las relativas conservadurías constituía una cuota de la
retribución tan importante como el estipendio. Es más, para algunos jueces
los emolumentos eran la principal fuente de renta. En los años setenta los
oficios directivos de Hacienda, que habían sido tenidos hasta entonces
por oficiales propietarios, paulatinamente habían sido encargados a los
ministros sin modificar la estructura de retribución del oficio. En casos
como estos, los ministros se transformaban en oficiales, por lo menos desde
el punto de vista de sus fuentes de ganancia. Así pues, tanto antes como
después de la reforma de la Real Hacienda, los ministros se encontraron
condividiendo con los oficiales las estrecheces y frustraciones consecuentes
al bloqueo de los estipendios y aranceles y las ventajas que las bajas avaliações
ofrecían. A este punto, la solidaridad entre ministros y oficiales tenía fuertes
bases y no podía ser quebrantada fácilmente.
Es importante tener en cuenta este elemento, porque debió de asumir
una importancia particular, después de que la asignación de remates hubiera
sido trasladada desde Lisboa a las capitanías brasileñas. Al principio, como
hemos visto, las ofertas de los pretendientes se recogían en Brasil, pero era
el Conselho Ultramarino el que establecía el precio de salida del oficio
(basándose en las avaliações hechas en el lugar) y el que efectuaba las
asignaciones. A lo largo de los años sesenta y setenta, la reforma pombalina
de la Hacienda desembocó en la constitución de las Juntas de Arrecadação
da Fazenda Real en las varias capitanías, de modo que ambas funciones
habían sido trasladadas a las Juntas, compuestas por gobernadores,
magistrados y oficiales de la Hacienda. Las avaliações realizadas en Brasil,
pues, ya no estaban sometidas al control final del Conselho Ultramarino,
sino que constituían automáticamente el precio de salida de los remates.
Por muy intermitente que fuera la intervención de Lisboa durante los
145
decenios precedentes, de algún modo tenía que haber condicionado el

proceder de las autoridades americanas, las cuales, tras la constitución de
las Juntas, gozaron de la más amplia libertad al fijar la renta presunta de
los oficios y al valorar la congruidad de los donativos ofrecidos.
9. LA DEUDA DE LOS ARRENDATARIOS Y LO INÚTIL DE

LAS EJECUCIONES JUDICIALES
Volvamos a la licitación de 1777. No cabe duda de que los beneficios

presuntos de los arrendatarios, demasiado modestos o negativos, eran el
resultado de avaliações demasiado indulgentes del monto de los
emolumentos. Lo demuestran, como hemos visto, la comparación con las
retribuciones de los oficiales que percibían sólo un estipendio, las rentas
finales más plausibles de los oficios cuyo remate estaba administrado en
concierto con las cámaras municipales y las diferencias entre las avaliações
de varias comarcas, que sugieren la existencia de varios grados de
complicidad con los oficiales por parte de los ministros encargados de
tales avaliações. A la indulgencia en la avaliação de las rentas legales, hay
que añadir la existencia de rentas ilícitas que no habrían podido ser, en
ningún caso, oficialmente reconocidas.
Con todo, esta conclusión no satisface del todo. Cuando hemos
intentado formarnos una idea de cuánto podía ser subvalorado el beneficio
de los arrendatarios en relación con los estipendios fijos, hemos visto que
podía serlo tanto dos o tres veces, como diez o más. Son diferencias muy
grandes y se refieren a promedios. Si tomamos en consideración los valores
absolutos, oficio por oficio, vemos que se apartan mucho del promedio y
que las diferencias entre beneficios presuntos resultan exasperadas.
Las diferencias entre los beneficios de oficios del mismo tipo no sólo
dependen de las diferencias entre las relativas avaliações, sino también - y
a menudo casi exclusivamente - de las diferencias entre los donativos
ofrecidos. Sin duda, las bajas avaliações estimulaban a ofrecer altos
donativos. Cuanto más baja fuese la avaliação de un oficio, mayor era el
donativo que el pretendiente al arrendamiento podía ofrecer. Pero en
numerosos casos es la oferta de un donativo demasiado elevado lo que
parece ser la causa principal de una renta final abnorme. No podemos
146
ALBERTO GALLO
establecerlo con precisión, visto que no sabemos de cuánto estuvieran

subestimados los emolumentos de un cierto oficio, pero aún dando por
descontado el carácter de indicio del razonamiento que los datos nos
consienten, el hecho es que demasiado a menudo el peor resultado final
de un oficio no se puede explicar por completo con una avaliação más
baja. Veamos el caso de los escribanos de las ouvidorias de Vila Rica y di
São João del-Rei; los valores anuales son estos:
Vila Rica João del-Rei

Avaliação 1.950.000 450.000
Renta al neto de impuestos 1.105.000 255.000
Donativo 1.067.000 3.550.000
Beneficio 38.000 -3.295.000
Las dos ouvidorias contaban más o menos con el mismo número de

habitantes, pero Vila Rica era la capital y, con seguridad, los procesos que
pasaban por la ouvidoria de la capital no tenían que dar emolumentos
inferiores a los de una ouvidoria de comarca. Pero supongamos (generosa-
mente) que los dos oficios tuvieran las mismas entradas. La ventaja que le
llevaba el arrendatario de S. João al de la capital consistía en la avaliação
más complaciente que le habría permitido pagar menos tasas, de modo
que habría podido ofrecer un donativo mayor. El problema es que el
donativo anual de 3,5 millones de reales ofrecido por el oficial de São João
seguía siendo de todas maneras demasiado elevado.
Suponiendo que los dos oficios hubieran tenido los mismos
emolumentos y que la avaliação del oficio de Vila Rica fuera bastante reali-
sta, el arrendatario de S. João habría estado descubierto de sólo 2,5 millones
de reales (7,5 millones durante el trienio). En cambio, suponiendo que
también los emolumentos del oficio de Vila Rica estuvieran subestimados y
que ambos oficios dieran una renta bruta de, pongamos, 3,5 millones de
reales (una cifra que habría dejado al arrendatario de Vila Rica un beneficio
de 1,5 millones, en línea con los sueldos de los oficiales más importantes de
Hacienda), el arrendatario de São João habría quedado descubierto de algunos
centenares de miles de reales (casi un millón en el trienio), de todos modos.
Para poder reajustar de alguna manera las cuentas del arrendatario de
147
São João del-Rei, tendríamos que suponer que sus emolumentos fuesen
por lo menos de 4,5 millones, o sea, que estuvieran subestimados de diez
veces, mientras que los de su colega de Vila Rica lo habrían estado sólo del
100%. Algo difícil de creer. Tratándose de escribanías de ouvidoria - oficios
ricos - incluso se podrían suponer desigualdades tan grandes, pero sería
más difícil aceptarlas en el caso de los demás oficios, donde la diferencia
entre el monto real de emolumentos y la estimación oficial no podría ser
ampliada mucho, en valores absolutos.
Así, es más que probable que no sólo la subvaloración de los emolumentos,
sino también la entidad de los donativos ofrecidos fueran responsables de los
beneficios negativos o demasiado modestos de los arrendatarios. Si esta hipóteis
cuadra, queda aún por explicar cómo hacían los oficiales para ofrecer donativos
que, independientemente de las bajas avaliações, hubieran anulado su benefi-
cio. La respuesta más convincente es que ofrecieran un donativo enorme,
pero que después no lo pagaran por entero.
Quizá el lector habrá notado que hasta ahora nos hemos referido a
los donativos «ofrecidos» o a los donativos «adjudicados» por remate, evi-
tando hablar de donativos «pagados». Existen indicios consistentes del
hecho de que muchos oficiales, tras haber ganado la subasta, no pagaban
por entero el donativo y los impuestos correspondientes. A darnos la pista
es el mismo desembargador Teixeira Coelho, el cabal funcionario que nos
ha transmitido informaciones tan detalladas sobre la licitación de 1777. A
un cierto punto de su memoria, nos cuenta que la deuda acumulada por
los oficiales de Minas por donativos y tercios no abonados ascendía en
1777 a 345 millones de reales36. Nos lo dice sin dejarnos entender qué
significado efectivo tuviera esta cifra. Mas se puede calcular: se trataba de
seis años de impuestos, aproximadamente37.
Teixeira Coelho no nos ha dicho cómo ha llegado a establecer esta cifra,
ni a qué período se refiere la deuda de los arrendatarios. Sería natural pensar
que se refiriera a todo el período de los remates (unos 35 años), en cuyo caso
la deuda habría representado el 10% de lo debido: poca cosa, en suma. Es más
probable, sin embargo, que los 345 millones de deuda concerniesen sólo a los
últimos tre trienios (1769-1771, 1772-1774 y 1775-1777).
Primeramente, hay que considerar que la gestión de las licitaciones
148
ALBERTO GALLO
de los oficios de Minas había sido trasladada a las autoridades locales sólo
en 1769, por lo cual la tesorería de la capitanía había recaudado sólo los
últimos tres remates y sólo de los mismos tenía la contabilidad. De hecho,
los datos que Teixeira Coelho ha recogido sobre las subastas son posteriores
a 1769. Él mismo, por otro lado, nos ha informado que había consultado
sólo los archivos de Vila Rica y la verdad es que sólo gracias a los libros de
la contadoría de la capital hubiera podido calcular, como ha hecho, la
deuda de los arrendatarios hasta el último centavo (la cifra exacta que nos
ha dado es: 344.764.080 reales). Aún así, el indicio más consistente atañe
a la coherencia de los datos que tenemos. Por muy paradójico que pueda
parecer, una deuda acumulada del 10% sobre lo debido es pequeña en
demasía para rendir cuentas de la barbaridad de los donativos millonarios.
Sólo la existencia de una deuda mucho mayor puede explicar las anomalías
registradas en la contabilidad de la licitación de 1777. Lo más probable es
que la deuda calculada por Teixeira Coelho - correpondiente a seis años de
impuestos, aproximadamente - se refiera a nueve años de remates y
correspondiera, por tanto, a dos tercios de lo debido.
El que en los años setenta hubiese sido pagado sólo un tercio de la
deuda no significa por fuerza que sólo un tercio de los oficiales pagara los
impuestos. Al contrario, ya que la parte de impuestos que tenían que pa-
gar los oficios ejecutivos representaba menos del 10% del total, es muy
probable que la mayoría de los oficiales ejecutivos pagara regularmente los
modestos donativos que había ofrecido, así como el tercio en el caso en
que debiera pagarlo (muchos de estos oficios no superaban los 200.000
reales de avaliação, por lo cual eran exentes del pago). Lo mismo se puede
decir de los escribanos municipales - escribanos de la cámara, escribanos
de la almotaçaria, inquiridores - que se adjudicaban sus oficios ofreciendo
donativos que, las pocas veces que superaban la avaliação, lo hacían por
poco. ¡Los que no pagaban eran los arrendatarios de las escribanías más
ricas (notarios, escribanos de Hacienda y de ouvidorias, escribanos de las
ejecuciones y de ausentes)! Éstos constituían apenas una tercera parte de
todos los arrendatarios, pero eran responsables de la mayoría de los
impuestos, habiendo ofrecido donativos de muchos millones de reales por
trienio. Justo a sus donativos millonarios se debía, en gran cantidad, la
abnormidad de la deuda acumulada en 1777.
149
¿Cómo se las apañaban los arrendatarios para evitar sistemáticamente el

pago de impuestos y donativos? El sistema de pago de cuotas aplazadas era
uno de los responsables, pero no el mayor. El donativo se pagaba cada seis
meses, el tercio al final del año y los derechos de chancillería en dos cuotas (al
momento de la provisión y al principio del segundo año, aunque en la práctica
se dividían a menudo en cuotas trimestrales): durante el trienio del remate,
por tanto, cada oficial habría tenido que pagar impuestos unas doce veces
(unas veinte cuando los derechos de chancillería se dividían ulteriormente en
cuotas). Pasados 3 meses, el arrendatario habría tenido que liquidar sólo el
2% de su deuda, pero tras 6 meses, ya el 13% y, al final del primer año, casi el
32%; después de 18 meses, el 45%, al final del segundo año, el 63% y tras 30
meses, el 77%38. ¿Cómo era posible que, al final de los 36 meses no hubiera
pagado nada o tan sólo una pequeña parte de lo debido?
Insisto en este punto porque Teixeira Coelho sostenía que el sistema de
pagos aplazados fuese una de las causas de la deuda de los arrendatarios y
propuso, entre otras cosas, que fuesen obligados a abonar las cuotas
anticipadas. Mas ¿qué habría cambiado anticipando unos pocos meses los
pagos? Además, enfocándolo desde las autoridades, ¿por qué habrían tenido
éstas que hacer respetar el pago por anticipado de las cuotas si ni tan siquiera
podían (o querían) hacer cumplir con el pago aplazado? Habrían podido
hacerlo sólo si el incumplimiento de pago, aunque sólo fuera de una
prestación, hubiera sido motivo suficiente como para dar de baja al
arrendatario, pero una disposición de este tipo no se encuentra en las leyes.
Sin embargo, los arrendatarios insolventes, al vencimiento de su trienio, se
presentaban tranquilamente para rematar el mismo u otro oficio. El fenómeno
era tan frecuente que hasta un decreto tuvo que ocuparse de ello (Av.
23.7.1766) y prohibió que se asignara el remate de un oficio a los deudores
del tesoro real. Mas la contabilidad de la subasta de 1777 demuestra
claramente que no se cumplía (en ningún caso la deuda acumulada podía
referirse sólo al último trienio, así como es poco probable que cambiaran
todos los arrendatarios del trienio precedente). Quizá los ministros no hacían
cumplir el decreto de 1766 o quizá lo interpretaban de modo restrictivo, en
el sentido de que el arrendatario insolvente no habría podido volver a rematar
el proprio oficio, pero ninguno le hubiera impedido rematar otro.
150
ALBERTO GALLO
Con el intento de demostrar que el pago anticipado de prestaciones

habría surgido un efecto positivo, Teixeira Coelho nos ha contado el caso
del escribano de la ouvidoria de S. João del-Rei (el mismo que, como
vimos anteriormente, había ofrecido un donativo anual de 3,5 millones
en 1777). Este oficial tenía rematado en el trienio 1775-1777 la escribanía
de la ouvidoria de Sabará y había dejado el oficio sin pagar casi nada. Ello
no le había impedido presentarse a la subasta de 1777 para el trienio
siguiente, adjudicándose el mismo tipo de oficio en S. João del-Rei con el
asombroso donativo que hemos visto. Pero esta vez no encontró avaladores
que garantizaran por él, así que en 1778 ya estaba pagando anticipadamene
sus cuotas. La moraleja que sacaba Teixeira era que se podía obligar
perfectamente a los arrendatarios a que pagaran las cuotas anticipadamente.
Pero la anécdota nos cuenta mucho más. En primer lugar, nos corro-
bora que el decreto de 1766 no se cumplía al pie de la letra y que los
oficiales deudores volvían a rematar los oficios. Después, y sobre todo, nos
dice que las autoridades renunciaban a exigirles el pago a los oficiales. Al
final, de la recaudación de los créditos de la Real Hacienda se tenía que
encargar el remedio extremo de la ejecución judicial. Cuando un
arrendatario se endeudaba demasiado con el tesoro y la amenaza del
secuestro de bienes y de la venta judicial podía volverse realidad, ya no
encontraba quien garantizara por él y corría el riesgo de quedarse fuera del
juego. Al parecer, no existía otro medio para hacer pagar a los oficiales.
Lo que la anécdota cuenta es sensato y coincide con lo que sabemos
sobre el hábito de las autoridades americanas de conceder dilaciones a los
deudores. Los particulares recurrían a los gobernadores para obtener
dilaciones de sus acreedores y éstos últimos, para evitar los gastos de un
proceso y también por consideración (o por temor) para con los
gobernadores, teminaban por acordar dilaciones y aplazamientos. El
resultado era que, a la hora de recaudarlos, los créditos particulares a
menudo eran incobrables o morosos en demasía. Aunque ninguna ley
autorizara a los gobernadores a que procedieran de este modo, lo hacían y
con toda probabilidad su conducta era aprobada e incluso apreciada por
la sociedad criolla, siempre al tanto de las ventajas de procedimientos
informales y mediaciones extrajudiciales.
151
También los contratistas de las décimas, de las «entradas» y de los

demás impuestos de Minas Gerais obtenían dilaciones de los gobernadores,
de los ministros y de los oficiales que formaban las Juntas de la Hacienda.
Los contratistas llevaban siempre retraso con los quarteis (las cuotas
cuadrimestrales con las cuales habrían debido pagar el precio de la contrata)
y sucedía a menudo que, tras muchos años (a veces decenios) habían pagado
al tesoro sólo una cuota irrelevante de su deuda. Los 345 millones de
deuda de los arrendatarios de oficios eran poco, en confrontación con la
deuda de los contratistas de Minas, que superaba en 1780 los 1,2 millares
de reales y que habría de aumentar vertiginosamente en los años ochenta
hasta la conjura de 1789. Lo peor de todo es que había poquísimas
esperanzas de recuperar tales créditos, porque las ejecuciones judiciales se
demostraban ineficaces.
«Quando ha de cobrar a mesma Senhora [la reina D. Maria I] a gran-
de quantia de 1.212:146$176, que se lhe está devendo de contratos na
capitania de Minas? Nunca». ha escrito Teixeira Coelho. Y sabía lo que
estaba diciendo, dado que había sido por once años procurador de la co-
rona en la Junta da Fazenda de Vila Rica. Según él, la recaudación de la
deuda de los oficiales arrendatarios también era «difícil, si no imposible».
Cuando la Real Hacienda secuestraba los bienes raíces de los arrendatarios
y de sus avaladores, éstos perdían rápidamente su valor. Los esclavos huían
o morían y todo se iba a la ruina: «as fazendas administradas fazem maior
despeza que lucro…»! Y las ejecuciones judiciales eran una farsa ruinosa:
por lo general, nadie presentaba ofertas en contante y las que había, eran
bajas (raramente alcanzaban un cuarto del valor efectivo) y esta poca
cantidad tenía que ser fraccionada en pagos a plazos, a veces dilacionados
por decenios. Todo se reducía, pues, a la sustitución de un deudor con
otro deudor que no ofrecía garantías de querer liquidar un día su deuda.
Al final, la Real Fazenda estaba obligada a alentar a los mismos arrendatarios
insolventes y a sus avaladores para que volvieran a comprar sus bienes con
el descuento de un tercio, como la ley preveía.
Teixeira no lo dice, pero sabemos por otras fuentes que a las licitaciones
judiciales se presentaban testaferros de los deudores y volvían a comprar
por su cuenta, y por mucho menos de dos tercios del valor, a los esclavos
y las tierras que la Real Fazenda les había embargado inútilmente.
152
ALBERTO GALLO
10. EL FRACASO DE LOS OBJETIVOS FISCALES Y EL IDEAL

DEL OFICIAL PROPIETARIO
El análisis espléndido de Teixeira Coelho (que en el párrafo anterior

literalmente he saqueado) nos lleva a la conclusión de que los remates en
arrendamiento de oficios han sido un fracaso a nivel fiscal. Incluso donde,
como en la capitanía de Minas, los condicionamientos institucionales eran
menos fuertes y los remates habían tenido una difusión considerable, los
resultados financieros fueron modestísimos. Quedan por establecer sólo
las exactas proporciones del desastre. Si la hipótesis de que la deuda de
1777 atañía a los tres trienios precedentes fuera exacta, habría que concluir
con que los remates habían llevado a la Corona sólo la prospectiva fru-
stante de sorprendentes créditos incobrables: «dividas quimericas,
imaginarias e não existentes», decía Teixeira.
Si no sacaba ganancia la Corona, tampoco lo hacía la sociedad criolla
en su conjunto. Allí donde las licitaciones funcionaban efectivamente, o
sea, ahí donde no eran «administradas» de hecho por las cámaras
municipales, podían favorecer el enriquecimiento de alguien, pero al co-
sto de un empeoramiento del desorden social y de un malestar general.
Los terratenientes y los mineros podían calcular que, a la larga, habrían
recuperado las propiedades embargadas. Los avaladores seguramente
sacaban provecho de la gestión aventurosa de oficios por parte de los
arrendatarios (si es razonable establecer un paralelo con las contratas de
impuestos, los avaladores de los oficiales arrendatarios habrían sido una
especie de sub-arrendatarios), pero el precio que pagaban era llanamente
demasiado caro: fugas, separación de familias, reventa oculta de esclavos y
bienes muebles, la espera de la venta judicial, las intrigas de los
especuladores, ministros y oficiales de las ejecuciones que intentaban sacar
su propia ventaja aprovechándose de la situación.
¿Cómo salir de esto? ¿Los remates eran reformables? ¿Qué pensaba
nuestro informador, el magistrado que se formó intelectualmente duran-
te los años de las reformas del marqués de Pombal (desde hacía poco
tiempo caído en desgracia cuando él escribía)? Para nuestro argumento,
el remedio propuesto por nuestro juicioso informador es más interesante
que su mismo análisis. Sin ser demasiado claro, desde el momento en que
153
la propiedad de oficio había sido abolida por las reformas pombalinas de

1761 y 1770, ¡Teixeira Coelho proponía volver al modelo del oficio en
propiedad! Al principio,Teixeira sugiere medidas descontadas y que ni se
sabe en qué modo hubieran podido ser eficaces: «O unico meio (...) é o
de conferir (...) as serventias dos officios (...) a pessoas aptas por donativos
certos e racionaveis (sic)... pagando os serventuarios sempre adiantados...».
Esto es justo, ¿pero en qué modo? La ley había previsto ya la asignación
de oficios en caso de que los donativos fueran inferiores a los de los remates
precedentes. Pero sabemos que ello no impidió que los oficiales se
adjudicaran la subasta de 1777 con sorprendentes ofertas. Después, Teixeira
llega al punto:
…seria conveniente, que a junta da fazenda real de Villa Rica tivesse autoridade
para conferir os officios a pessoas abonadas, e que tem impedimento para os
servirem, admittindo-se-lhes indistinctamente os serventuarios substitutos que
nomeassem, sendo aptos; porque deste modo cresceria o numero dos pretendentes,
e poderia a mesma junta fazer melhor escolha.39
¡Qué de cosas en tan pocas líneas! Lo primero: otorgar oficios a «pessoas
abonadas», a personas tan ricas que ni siquiera puedan servir personal-
mente. Evidentemente, porque habría sido inoportuno o difícil para estos
miembros de la clase propietaria criolla ocuparse de sus propiedades y
servir personalmente el oficio. Lo segundo: admitir «indistintamente» sus
nóminas de serventuarios que habrían gestionado en realidad el oficio, sin
controversias ni intromisiones por parte de los ministros. Bajo la condición
de que -¡claro está!- los sustitutos resultaran «aptos», es decir, aptos para
ejecutar las disposiciones de los «propietarios-arrendatarios».
El nuevo oficial habría sido una especie de propietario a término,
nombrado so pago de un donativo moderado. Así pues, se habría repetido
el esquema propietario/serventuario típico del oficio en propiedad,
reproduciéndose así el encargo del oficio a personas no titulares contra lo
cual la corona había luchado por más de dos siglos (si alineáramos los
textos de las disposiciones de ley que desde 1603 exhortaban a los
propietarios a que sirvieran el oficio, ocuparían buena parte del libro que
el lector tiene en sus manos). El nuevo oficial «propietario-arrendatario»
habría sido un administrador honorario dotado de poderes y funciones de
154
ALBERTO GALLO
vigilancia sobre la persona que servía el oficio efectivamente,

transformándola en un dependiente suyo.
Mas, ¿el nuevo «propietario-arrendatario» se habría quedado de verdad
en el oficio por tres años solamente? Teixeira Coelho no dice nada sobre
ello, pero recapacitando un poco, se entiende que el perfil social deseado
para este oficial no habría servido para nada si hubiera tenido que ir de un
oficio a otro, como seguramente hacían muchos arrendatarios de
escribanías. Los moderados y razonables donativos, por otro lado, habrían
tenido exactamente la función de eliminar la competición y favorecer la
estabilización de una oficialía menos inestable que los arrendatarios
comunes. Que fuese éste el proyecto lo denota el último punto: el modelo
de arrendatario propietario - sostenía Teixeira - habría atraído a un mayor
número de pretendientes y facilitado la elección de los mejores, pero
claramente no con la intención de sustituirlos enseguida después.
«…deste modo cresceria o numero dos pretendentes» ha escrito
Teixeira. Es un amago pequeño, pero valioso para nuestra absoluta falta
de información sobre el número de concurrentes a las subastas. La
competición entre ellos no habría sido tan fuerte, pues. Los arrendatarios
de escribanías - de ellos estamos hablando - no habrían sido muchísimos,
sino un grupo bastante estable y limitado, que se desplazaba de vez en
cuando de un oficio a otro cuando la deuda subiera mucho o cuando
nadie estuviera dispuesto a avalarlo. Un pequeño ejército de kamikazes,
en definitiva, que habría implicado en los remates a decenas y decenas de
miembros de la élite, más o menos cómplices de sus negocios. El indicio
es muy tenue, pero es el único que tenemos.
Volvamos a la propuesta de Teixeira. Lo que proponía el ex-procurador
de la Corona, en sustancia, era eliminar las subastas, sustituyéndolas con
donativos fijos y razonables, también en el único sector - el de las escribanías
no municipales - en el cual las subastas aún desempeñaban la función de
seleccionar a la oficialía mediante la oferta del donativo. Estos remates
también se habrían vuelto similares a los pseudo-remates de los oficios
municipales que eran asignados mediante donativos moderados. Con los
arrendatarios-propietarios, la situación se habría vuelto muy parecida a la
de mediados del siglo XVIII, cuando el control de la clase propietaria
155
sobre los cargos públicos se ejercitaba, tanto colectivamente, por los

camaristas que nombraban a los oficiales ejecutivos, como individualmente,
por los miembros de la élite que tenían la propiedad de muchos oficios.
Es difícil decir con exactitud en qué medida las cosas hayan ido en
esta dirección en los decenios sucesivos. No conozco disposiciones que,
después de 1780 hayan autorizado claramente a los arrendatarios a tener
serventuarios. Pero no sería sorprendente si un mañana se apurara que las
licencias para tener ayudantes y escriptuarios hubieran sido concedidas
con más facilidad a los arrendatarios, a los cuales ya las leyes de los años
cuarenta consentían ceder el remate a terceros. Amplitud de acuerdos
podían caber entre el primer titular del remate y su sustituto.
En la época en que Santos Vilhena recopilaba sus Notícias
Soteropolitanas (últimos años del siglo) había una estabilización general de
los oficiales. Casi nadie pagaba ya los impuestos sobre los oficios y, como
hemos visto, los oficios concedidos bajo donativo eran muy pocos. No
está dicho que estos donativos hubieran sido ofrecidos mediante verdaderas
subastas. Se tiene la impresión de que el enrarecimiento de noticias
concernientes a los remates en arrendamiento entre finales del siglo XVIII
y principios del XIX sea un efecto directo, ya no sólo de su creciente
maginalidad, sino también de la pérdida paulatina de sus peculiaridades.
Un testimonio de esto nos llega de Saint-Hilaire (el von Humboldt
de la América portuguesa), con un asomo breve (sólo un par de
consideraciones entre las miles que ha escrito en sus muchos libros de
viaje). El naturalista francés se refirió a los remates en arrendamiento por
primera vez en 1816 (no por caso durante su permanencia en Vila Rica)
diciéndonos que los remates de Minas rendían cada vez menos, porque el
rey había donado a oficiales absentistas muchos de los oficios que antes
eran rematados:
...o soberano, para recompensar servidores ou favoritos, agraciou-os com vários
ofícios. Os que receberam essas investiduras, em prejuizo dos interesses da
província, ficam no Rio de Janeiro; cedem uma parte dos emolumentos a prepostos
que se encarregam do trabalho, e embolsam o resto.40
Si las rentas de los remates disminuían por esta razón, significa que
los beneficiados no habían pagado donativo o, de manera más probable,
156
ALBERTO GALLO
habían pagado uno muy modesto y sin licitación. De modo que, bajo el
desagradable signo de favoritismo de corte, estaba ocurriendo algo similar
a lo que había planteado Teixeira Coelho. Los remates estaban yendo hacia
el modelo propietario-serventuario sin tener, en cambio, las ventajas del oficio
en propiedad, dado que los beneficiados de Río de Janeiro difícilmente habrían
ejercitado alguna forma de control sobre los oficiales de Minas.
Cuatro años después, en 1820, Saint-Hilaire volvió a la disminución
de las rentas de oficios rematados, repitiendo lo mismo a propósito de las
finanzas de São Paulo:
Antes da chegada ao Brasil do Rei de Portugal, esses ofícios eram arrendados e
rendiam ao fisco somas consideráveis. Mas D. João VI, cedendo às solicitações de
algumas pessoas insaciáveis, havia doado a elas a maior parte desses ofícios, cau-
sando com isso não só o descontentamento entre os brasileiros como uma
diminuição de suas proprias rendas….41
Las informaciones de Saint-Hilaire expresaban seguramente el punto

de vista de los oficiales brasileños, irritados porque una parte de sus rentas
acabara en manos de portugueses que llegaban con el rey, pero en todo
caso nos confirman que, a los umbrales de la Independencia, los oficios
precedentemente rematados eran tenidos por personas que no habían
ofrecido donativo ninguno (o por lo menos predeterminado) y que no
servían el oficio. Tales informaciones nos sugieren que las ideas de Teixeira
Coelho sobre la necesidad de volver a encargar los oficios rematados a los
notables renunciando a los provechos «quiméricos» de los donativos, no
eran ideas personales, sino ideas condivididas por muchos, hasta en el
ambiente de los ministros letrados que se formaron bajo Pombal; ideas
que, en cierta medida, eran efectivamente operantes.
El aprecio por las virtudes ideales del oficial propietario no era, de
todas maneras, el fruto de una desilusión, de un desengaño alrededor de la
funcionalidad de los remates en arrendamiento. Éste nunca se perdió, ni
siquiera durante los años de Pombal, el cual, es más, a un cierto punto
intentó extender el modelo del oficio en propiedad a todos los oficios
brasileños. Démos un paso atrás y volvamos a 1758, a la misión del
consejero Azevedo Coutinho de la que nos han hablado, como se recordará,
Varnhagen y J.F. Lisboa.
157
11. ¡GOLPE DE EFECTO! EL VERDADERO OBJETIVO DE

LA MISIÓN DE AZEVEDO COUTINHO
Todo lo que hemos visto hasta ahora - el escaso peso de las subastas (y
de la dinámica implícita en ellas), la importancia de la propiedad de oficio,
la sobrevivencia y adaptación de los sistemas tradicionales de designación
de oficiales por parte de las cámaras -, nos ha preparado, si se puede decir,
para recoger un golpe de efecto: Azevedo Coutinho no había sido enviado
a Brasil para rematar en arrendamiento los oficios, sino para venderlos.
Si leemos los dos decretos que contenían las instrucciones para
Coutinho, descubrimos que no se habla para nada del arrendamiento trienal
de oficios. Las licitaciones que Azevedo Coutinho hubiera debido convo-
car, y que en las palabras de Varnhagen parecen riferirse al arrendamiento
de oficios, tenían al contrario que adjudicar su propiedad.
El albalá de nómina de Coutinho empieza con un análisis de los
problemas surgidos en Brasil que se parece mucho a la descripción hecha
por Varnhagen:
Eu El Rei: Faço saber a vós Antonio de Azevedo Coutinho, Conselheiro do
Conselho Ultramarino, que sendo informado plenamente das grandes desordens,
que se tem seguido em todas as Capitanias do Brasil da forma em que achei
estabelecido o provimento venal das serventias dos Officios da Justiça, e Fazenda,
tendo-se introduzido a respeito dellas huma especie de negociação mercantil, por
haver nesta Côrte pessoas, que fazendo vida de arrematarem as ditas serventias
por menos, para depois mandarem vender as mercês dellas por mais no Brasil a
outras pessoas de menos regular procedimento, as quaes entrando nas referidas
serventias para exercitarem nellas sómente pelo tempo limitado nas suas nomeações,
só cuidão, em quanto durão os termos dellas, em disfrutarem os Officios com
extorções muito contrarias ao serviço de Deos, e Meu….42
Aunque aquí encontremos la condena de la negociação «mercantil» de
los oficios arrendados, el remedio ideado para poner fin a tales «desórdenes»
es diferente del referido (ambiguamente) por Varnhagen:
…tendo resoluto occorrer aos sobreditos inconvenientes pelo meio mais proprio,
que as Minhas Leis prevenirão para obviar a elles, qual he o de serem servidos os
Officios por Proprietarios, em quanto for possivel, para assim cessarem as negociações,
que até agora se praticavão sobre as serventias, transferindo-se as propriedades em
158
ALBERTO GALLO
pessoas idoneas, de cujas obrigações se possa provavelmente esperar que cumprão

com a observancia das Minhas Leis, e guardem ás Partes o seu Direito ….43
El medio «más idóneo» para eludir las especulaciones sobre las
serventias arrendadas - explicaba el albalá - era el tradicional de dar los
oficios en propiedad a personas aptas y obligarlas a servir personalmente
el oficio (esto es lo que significa la referencia a «Mis Leyes»: los propietarios
tenían que servir de persona). Pasados menos de veinte años desde la
introducción de los remates en arrendamiento, a los consejeros del rey se
les ocurrió vender todas las propiedades de oficios brasileños que fuese
posible vender a candidatos aptos. Las instrucciones ordenaban a Coutinho
que indagara cuidadosamente en las capitanías regias de Bahía, Río de
Janeiro, Minas Gerais y en las capitanías hereditarias, para así obtener un
cuadro preciso de la renta de los varios oficios y del valor que, en base a su
renta y al «honorífico» (el prestigio social que el ofício acarreaba), podían
alcanzar las propiedades. Una vez efectuadas las indagaciones, Coutinho
tenía que vender, en primer lugar, las propiedades de los oficios de justicia:
…logo que vos achares instruido com estas previas noções, transfiraes as
propriedades de todos os Officios de Justiça por via de concurso, e arrematação,
sem termo limitado nas pessoas, que por elles mais derem, achando vós, que são
aptos os offerentes, e proporcionados os preços….44
El procedimiento previsto se colocaba a medio camino entre la
contratación privada y la subasta:
Desde que perante vós se acharem verificados esses dois essenciaes requisitos,
mandareis lavrar termo de arrematação no preço de maior lanço, que achares, dan-
do quitação do dinheiro, que as partes entregarem, e fazendo-lhes expedir a copia
dos referidos termos com as Cartas, que deveis dirigir immediatamente á Minha
real Presença, pela Secretaria de Estado da Marinha, e Dominios Ultramarinos,
dando-Me nellas conta das qualidades de cada hum dos arrematantes, e das razões,
que vos moverão a lhes fazeres as arrematações de que tratares; porque reservo á
Minha Real Pessoa todo o conhecimento da idoneidade de cada hum dos
arrematantes, para lhes mandar expedir os seus Alvarás, e Cartas….45
Coutinho tenía que controlar que hubiera postulantes idóneos y
dispuestos a lanzar ofertas adecuadas; luego, una vez registrada la oferta
más alta, tenía que subastar el oficio partiendo de ese precio-base. Si nadie
159
ofrecía más, tenía que asignar el oficio sin más formalidad, cobrar el dinero
y enviarlo a Lisboa junto a la documentación, de modo que el rey pudiera
examinar personalmente las nóminas. Tras lo cual, desde Lisboa se les
expedirían el albalá regio de merced y la «Carta de Propriedade» al nuevo
propietario. En la corte se daba por descontado, probablemente, que los
postulantes no habrían de ser muchísimos y que fuesen conocidos en el
ambiente de las capitales de las varias capitanías. Para enterndernos, no se
pensó en enviar al pregonero gritando por las calles «Em praça arremato e
conta faço que mais não acho… Dou-lhe uma, dou-lhe duas, dou-lhe
tres…». Sencillamente, Coutinho tenía que controlar la aptitud de los
candidatos y asignar la propiedad al mejor postor.
En lo que atañe a los oficios de Real Hacienda, las instrucciones eran
más cautas, pero miraban al mismo resultado que se esperaba obtener de
los oficios de justicia. Coutinho tenía que cerciorarse de que los oficiales
«de contas» trienales - tesoreros y almoxarifes, fundamentalmente -
presentaran el balance antes de ser proveídos otra vez. Además, tenía que
intentar vender los demás oficios:
…no caso em que para elles acheis pessoas aptas, que fação alguns lanços, que
sejão attendiveis, recebendo-os praticareis o mesmo, que fica determinado sobre
os Officios de Justiça, só com a differença de que nos termos, que se fizerem das
arrematações delles será sempre inserta a clausola de ficar reservado ao Meu Real
Beneplacito a confirmação, ou suspensão dos mesmos termos, sobre os quaes Me
dareis individuaes contas, em que Me informareis dos inconvenientes que achares,
ou não achares….46
La mayor cautela, en el caso de los oficios de Hacienda, consistía en la
cláusula que añadir en el acto de la asignación que habría consentido al rey
rescindir la venta antes de confirmar la nómina. El rey se reservaba esta
posibilidad porque - como precisaba el mismo albalá - las propiedades
vendidas no eran «vitalicias, mas sim hereditarias, na conformidade do Direito
antidural (¡sic!), e consuetudinario destes Reinos». Éstas, pues, no tenían
que ser consideradas meras serventias, otorgadas por una vida o a tiempo
determinado, y, por ende revocables ad nutum, sino propiedades hereditarias.
Asociando las propiedades por vender a las otorgadas por merced (también
hereditarias por «costumbre del Reino» y configurables como un contra-
160
ALBERTO GALLO
dono antidoral) el albalá tacía lo que todos sabían, o sea, que la doctrina
reconocía a los oficios comprados por precio una mayor libertad en la
transmisión del oficio y el derecho a la indemnización en caso de evicción.
Como hemos referido al principio, la confianza depositada en las
virtudes intrínsecas de la propiedad hereditaria del oficio tenía sólidas raíces
en la tradición política portuguesa. Correspondía a un ideal aristocrático
que consideraba natural el que generaciones de un mismo linaje se
sucedieran en el servicio real y consideraba un aliciente para los individuos
el honor que derivaba de ello. En el caso de los oficios comprados por
precio, se podía suponer que quien desembolsaba una suma considerable
para comprar un oficio exente de impuestos (los propietarios pagaban
sólo la tasa de chancillería de la primera provisión), enajenable y
transmisible por un número indefinido de vidas, habría temido sobre todo
perderlo y habría evitado cometer cualquier delito que entrañara la
privación del oficio.
En la suposición de que los propietarios tuvieran que servir mejor
que los serventuarios, estaba implícita la idea de que quien podía
desemborsar el dineral inicial necesario para comprar el oficio, tuviera
una posición social más elevada de quien podía permitirse sólo los pagos
aplazados con los cuales se pagaban el donativo y los impuestos sobre los
oficios arrendados. La «moralización» de las licitaciones no consistía, por
tanto, en atemperar las exigencias del tesoro con las de la buena
administración, sino, al contrario, en el intento de utilizar proprio la
selección económica y social de los candidatos para tener funcionarios
más «dignos» para recubrir el oficio.
¿Qué tal fue todo? No bien. Coutinho llegó a Salvador a mediados de
Septiembre de 1758, tras 87 días de viaje, y se puso enseguida al trabajo
para recaudar los créditos del tesoro y «trasladar» las propiedades de oficios,
pero ya en diciembre, apenas pasados dos meses, debió advertir a Pombal
de que no habría sido fácil vender los oficios a brasileños «dignos» y obtener
a la vez el precio que se había pensado (un precio mayor que la capitalización
de la renta, dado que tenía que incluir el valor del «honorífico»)47.
Seis meses después, en junio de 1759, la situación no había mejorado
y Coutinho aún se quejaba de que encontraba enormes dificultades para
161
vender oficios. Oficios aparentemente poco importantes tenían rentas

altísimas, de modo que los precios de su propiedad alcanzaban valores
prohibitivos. El oficio de selador da alfandega, un oficio menor (y
prácticamente inútil) tenía una renta promedia anual de 4 millones de
reales48, lo cual habría dado un precio de salida de 90 millones49, a los
cuales añadir el precio del honor. Si se piensa que el oficio más importante
de Brasil, el de provedor-mor do Estado, estaba estimado por aquel entonces
en 18,4 millones de reales (suma que el Imperio de Brasil pagó a plazos, a
partir de 1825, a los herederos del propietario Pegado Serpa)50 se tiene la
medida de los problemas que Coutinho tuvo que afrontar.
Entendámonos: un intercambio de naturaleza económica también
existía cuando el rey otorgaba un oficio por merced, como recompensa
por los servicios prestados. El postulante que había pertrechado a sus
expensas una compañía de soldados y que, tras algún tiempo, pedía ser
recompensado con un oficio, se jactaba ante todo de sus hazañas, pero de
paso recordaba que le había ofrecido al rey, además de la vida, sus propios
bienes y el Conselho Ultramarino no hacía nada por ocultar la apreciación
por el valor económico de los servicios prestados. También el valor de la
recompensa regia era puesto en discusión empedernidamente por el
postulante, a menudo durante años, en las «petições de réplica»51.
Pero el sentido mismo de la «obligación» antidoral requería que el rey
diera algo más de lo que había recibido. Además, tampoco era fácil valorar
ciertos servicios. ¿Cuánto valía una hazaña heróica o una mutilación? O
bien: el valor de una compañía de milicianos, ¿tenía que ser estimado
según el precio de las raciones y de los armamentos abastecidos por el
postulante, o según el valor de los éxitos militares obtenidos? Dicho de
otro modo, permanecía una enorme diferencia entre esta tradición, que
admite la contabilización detallada del valor económico de los servicios y
de la merced y la brutal novedad de tener que pagar un oficio, de tenerlo
que pagar más caro de la capitalización de sus rentas y, eventualmente,
aún más caro que en el caso en que se hubieran presentado concurrentes.
Al final, Coutinho logró vender algunos oficios (unos diez en Bahía).
El que no fueran más lo explica el hecho que los precios eran altos. En
Salvador, la Secretaría de Estado de Brasil fue vendida por casi 33 millones
de reales, dos oficios de Hacienda respectivamente por 6,4 y 3,3 millones,
162
ALBERTO GALLO
un oficio de notario por 10 millones y un oficio de escribano de la cámara

y de los huérfanos de una villa de la capitanía por 800.000 reales52. Para
hacerse una idea de lo que significaban estos valores (que quizá en sí dirán
poco al lector) piénsese en que el valor medio de un esclavo adulto, en
aquellos años, era de unos 100.000 reales. El precio de la Secretaría del
Estado correspondía al de más de 300 esclavos (los esclavos que se
necesitaban, grosso modo, para tres grandes plantaciones, con relativo
engenho), el precio de la notaría correspondía a un centenar de esclavos,
los de las escribanías de la Hacienda a muchas decenas y el de la escribanía
municipal a poco menos de una decena de esclavos.
12. LA CUESTIÓN BRASILEÑA Y LA REFORMA
POMBALINA DE LOS OFICIOS
La venta de propiedades resultó ser más baja de lo que se esperaba:

pocos oficios vendidos frente a la intención de venderlos todos. El fracaso
de este intento tuvo que hacer recapacitar a Pombal. La renuncia forzada
a seguir por el camino de la selección económica y social de los funcionarios
mediante la venta del oficio tenía que ser compensada de algún modo.
Había que tomar medidas nuevas que aseguraran una mayor estabilidad
de los funcionarios, la desaparición progresiva de las serventias ( retenidas
como causa de todos los males) así como la «fidelidad» a la administración
que la propiedad de oficio prometía, gracias a la transmisión hereditaria,
pero también al precio de la renuncia a seleccionar nuevas generaciones de
funcionarios. En este contexto podemos comprender mejor el repentino
cambio de dirección de Pombal, hecho público pocos días antes de la
Navidad de 1761. Mientras en Brasil se estaban vendiendo todavía las
propiedades de los oficios (tanto de justicia como de Hacienda), la L.
22.12.1761 declaró que, a partir de tal fecha, los nuevos oficiales de
Hacienda se considerarían serventuarios vitalicios, obligados a servir de
persona el oficio, y que a los oficios de Hacienda no se les habría aplicado
más el derecho consuetudinario (que garantizaba la hereditabilidad del
oficio de modo casi automático)53.
En las reconstrucciones historiográficas, la reforma pombalina del
oficio - fundamentada en la ley de 1761 y en una segunda y más impor-
tante ley de 177054 - aparece de pronto, y sin explicaciones particulares,
163
como un fruto natural de la intensificación de la actividad reformadora de

Pombal. En más de un sentido, esto puede ser verdad, pero siempre queda
el hecho de que la cuestión brasileña nos ha revelado que la reforma, basada
en la transformación de los oficios en serventias vitalicias, procedía más
bien repentinamente de una elección de carácter opuesto, perseguida - si
se puede decir así - hasta un instante antes de la sanción de la reforma. El
recorrido que ha llevado a la reforma ha sido, pues, menos lineal y más
tortuoso de lo que se podría imaginar y de lo que revele una lectura sencilla
de los textos legislativos.
Toda la cuestión brasileña debe haber ejercitado una influencia deter-
minante en las decisiones de 1761. El desorden de los oficios financieros de
las capitanías y el fracaso de la venta de propiedades (como remedio de los
mismos) no habían dejado, pues, muchas posibilidades de elección. Si no se
podían vender los oficios había que estabilizar a los funcionarios en una
condición de casi-propietarios vitalicios y aprovechar de ello para mejorar el
control de la administración a la hora de seleccionarlos. Justo esto es lo que
hizo la ley de 1761 (en verdad, un capítulo de la ley que reorganizaba el
Conselho da Fazenda, titulado «De la naturaleza de los oficios de la Hacienda
real») declarando que los oficios de la Hacienda habrían tenido carácter de
«meras serventias», sujetos a privación según arbitrio del rey y sustraídos a la
«costumbre del Reino», según la cual el rey estaba obligado moralmente a
conceder el oficio a los herederos del oficial difunto.
La ley no decía nada más, pero esto significaba que la transmisión del
oficio habría requerido una verdadera consulta y el passe del rey en lugar de
- como ya se acostumbraba desde hacía tiempo y por ley desde 171355 - la
provisión de rutina por parte de un tribunal. La ley no les quitaba a los
herederos la posibilidad de pedir la gracia del oficio vacante, ni la razonable
espera de obtenerla, pero eliminaba el carácter semi-automático de la sucesión.
Y libraba al rey de la tutela de los tribunales que, de norma, acogían los
recursos de los herederos cuando el rey, sin respetar la «costumbre del Reino»,
proveía a una persona ajena a la familia del oficial difunto.
Nueve años después, la C.L. 23.11.1770 (la llamada ley de la «Perso-
nalissima indústria») corroboró la impostación de la ley de 1761,
extendiendo sus normas a todos los oficios, aboliendo definitivamente la
164
ALBERTO GALLO
«costumbre del Reino», declarada ilegítima, nula y jamás existida. En 1761

no se puso en duda la existencia y legitimidad de la costumbre, excluyendo
su aplicación sólo en el caso de los oficios de Hacienda. En 1761 se insistió
sobre todo en que los oficios de Hacienda terminaban a menudo (a causa
de la transmisión hereditaria) en manos de personas «impropias y abyectas»
y se reivindicó para el rey el derecho de decidir en última instancia la
concesión del oficio.
Pero nueve años después, Pombal lanzó un ataque sin precedentes a
la hereditabilidad del oficio contestando la existencia misma (o sea, la
antigüedad) de la «costumbre del Reino». Con una pequeña obra maestra
de sectarismo y falsificación histórica, desviando el sentido de los capítulos
de las côrtes y de las leyes regias, callando circunstancias archiconocidas o
fácilmente reconstruibles a través de la documentación oficial, la ley se
esforzó en demostrar que, ya desde la tardía Edad Media, los soberanos
habían rehusado reconocer a los descendientes de los oficiales todo derecho
sobre el oficio. La costumbre «inmemorable», en realidad, habría sido
introducida durante el reinado de D. Pedro II (1667-1706) cuando, bajo la
perniciosa influencia de los jesuitas (genéricamente tomados aquí como
representantes del oscurantismo), los jurisconsultos habrían logrado persuadir
al soberano de que estaba obligado a dar oficios a los hijos de los oficiales.
Negar la existencia o antigüedad de la hereditabilidad de oficio era una
señal de flaqueza. Se le quería quitar a la costumbre la autoridad concedida
por la antigüedad, en lugar de declarar sencillamente que, aunque antigua,
era errónea. Pombal era consciente de que tocaba una cuestión muy delicada
y necesitaba toda la ayuda que pudiera procurarse, así que utilizaba todos
los argumentos, incluso los del adversario, inventando una tradición edifi-
cante en lugar de llevar a cabo la ruptura con la costumbre. Aunque no por
ello la afirmación de los nuevos principios fuese menos neta:
Sendo os Officios por natureza, exercicios, e ministerios personalissimos, com

repugnancia intrinseca a serem transmissiveis; não importando mais, que huma
comissão precaria….56
El oficio público es, pues, por su propia naturaleza una comisión
precaria, en cambio:
165
O contrario se tinha já entendido no Foro, por força daquelle supposto Costume,

levando-o ao ponto de se julgarem obrepticias, nullas e de nenhum effeito as
mercês dos Officios, que Eu sou Servido fazer a pessoas estranhas na existencia
dos filhos, ou netos daquellas, a quem huma vez os conferi; offendida assim a
liberdade, e independencia, que tenho no provimento delles (…) julgada a
successão aos filhos, ou aos netos, como se lhes julgarria a de quaesquer bens
vinculados, ou allodiaes….57
Las afirmaciones de principio y la insistencia sobre la autoridad del rey
tenían un objetivo preciso: los tribunales. Los blancos de Pombal eran la
cultura «política» de los juristas y el papel de los tribunales en la provisión de
oficios. De hecho, según la nueva ley, los tribunales ya no habrían podido
anular las provisiones regias que menoscababan los derechos de los herederos,
ni decidir sobre las controversias de éstos últimos en base al derecho consue-
tudinario. Los jueces que hubieran seguido aplicando la «costumbre del
Reino» habrían perdido el oficio, los abogados que se hubieran servido de
ella en alegaciones y denuncias, habrían perdido para siempre la licencia
para ejercer, y las sentencias habrían sido anuladas. Pombal ordenó que cesara
toda controversia en el fuero y entre los doctores sobre la naturaleza de los
oficios de justicia y de Hacienda. Los oficios tenían que ser reputados bienes
de la Corona y sujetos a su régimen jurídico, pero, al contrario de los demás
bienes de la Corona que se daban como recompensa por los servicios
prestados, los oficios eran bienes de la Corona que se daban tanto en virtud
de los servicios, como en virtud de la aptitud para servir.
La batalla doctrinal tuvo, por tanto, consecuencias «políticas» muy
importantes a nivel del poder central, dando lugar a disposiciones que
mutaban sustancial y definitivamente las relaciones de fuerza entre el
gabinete del rey y los tribunales. Sin embargo, las mismas afirmaciones de
principio sobre la naturaleza constitucional del oficio no introdujeron
transformaciones verdaderamente radicales, ni definitivas, en lo que atañía
a la selección de la oficialía y a la sucesión del oficio. Pombal había
contrapuesto explícitamente el modelo del comisario al del oficial, mas
los oficiales no fueron transformados en comisarios. ¡Milagros así, ni
siquiera Pombal podía hacerlos!
La ley establecía que, cuando murieran los propietarios, los oficios
no habrían podido ser dados a sus hijos, según ordinarias sanciones
166
ALBERTO GALLO
administrativas de los Concejos («pelo expediente dos Tribunaes»), como

ya había establecido la ley de 1761. Los Concejos tenían que subir la
consulta al rey, informándole de los méritos de los padres y de la aptitud
de los hijos, y sólo ante tales informaciones el rey habría concedido la
gracia. Un cambio importante, como acabamos de subrayar, porque
reconducía el control de las provisiones más cerca de la persona del rey (y
de sus ministros), pero conservaba intacta la lógica de la concesión por
merced, visto que, a despecho de las afirmaciones de principio sobre el
carácter personal del ministerio público, volvía a introducir el mecanismo
de la recompensa por méritos, y no sólo personales, sino también de
ascendientes y parientes.
Además, la ley garantizaba la tranmisibilidad de los oficios adquiridos
por precio. Los oficiales que los poseían «por compra, ou renúncia feita por
dinheiro com authoridade, ou licença Régia» podían pedir su transmisión a
los hijos, si eran aptos, ya que habían confiado en buena fe en la existencia
del llamado derecho consuetudinario. El texto de la ley empezaba diciendo
todo lo contrario - que la disponibilidad de los oficios comprados estaba
sujeta al real arbitrio (y los oficiales dimitibles ad nutum) - pero después
concluía dejando entender que las renuncias habrían sido aceptadas por
«justa causa» (en realidad se quería evitar que los propietarios hicieran valer
su derecho a la indemnización por via ordinaria y que el asunto volviese de
ese modo a resonar en las aulas de los tribunales).
En cuanto a lo de servir de persona, a todos los propietarios que no
hubieran podido servir se les había concedido renunciar al oficio: tenían
que presentar la petición al rey mediante los Concejos competentes para
obtener la autorización necesaria para renunciar en una o dos vidas, según
los casos (lo cual volvía más bien aleatorio el control de la aptitud del
nuevo oficial en la segunda vida). La posibilidad de nombrar a un
serventuario no había sido excluída en absoluto, sino supeditada a un
control más riguroso.
En sustancia, todas las provisiones habrían sido consideradas como
«nuevas gracias» (y habrían pagado la tasa relativa), pero en la práctica las
cosas habrían seguido funcionando casi como antes, bajo un control más
estrecho del gobierno, sin la mediación «política» de Concejos y tribunales
167
y con menos serventuarios, ya que hubiera sido difícil tener oficio sin
servirlo. Los propietarios ya no habrían podido llamarse oficialmente
propietarios, pero visto que tenían oficio de por vida y lo podían transmitir
a sus hijos aptos (con otra merced), no hubiera sido tan fácil, desde fuera,
notar la diferencia entre antes y después.
Sin embargo, se podía preveer que el cuadro cambiara paulatinamente.
Muchos de los oficios tenidos por viejos propietarios, sin descendientes o
sin descendientes aptos (ya no era posible igualar a los herederos con los
descendientes, como habían hecho los tribunales por mucho tiempo)
habrían sido perdidos por sus familias. Los propietarios que habían comprado
el oficio habrían podido venderlo pero después hubieran cesado del todo las
renuncias a favor de terceros que escondían las compraventas. Y ya no se
habrían visto tantos oficios tenidos en propiedad por viudas, huérfanos,
muchachas en edad de merecer por años o por decenios, esperando a que los
hijos crecieran o a que las hijas transmitieran el oficio al marido.
Pero Pombal no estuvo en el poder tanto tiempo como para permitir
que esta transformación siguiera a la velocidad previsible. El mismo año
de su caída, Dona María autorizaba a los Concejos (incluído el Conselho
da Fazenda) a que acogieran las peticiones de los hijos (¡e hijas!) de los
propietarios difuntos. Con un aviso de pocas líneas de 1777 («Para se
consultarem os requerimentos dos filhos, ou filhas, que ficarem de
Proprietarios encartados em Officios»)58, el viejo sistema de la transmisión
semi-automática del oficio había sido prolongado de una generación.
Menos de veinte años después, un decreto de 1795 («Para se consultarem
requerimentos de Netos de Proprietarios Encartados, e em que se peça a
merce dos mesmos Officios»)59 lo prolongaba por otra generación. La
transformación de la oficialía iniciada por la reforma de Pombal se volvió
aún más lenta, casi insensible, llegando hasta el final del Antiguo Régimen.
13. VENALIDAD, REFORMA Y PERSISTENCIA DEL CONCEPTO

TRADICIONAL DE OFICIO
Hemos empezado por los remates en arrendamiento, elevados por la

historiografía del siglo XIX como símbolo de la venalidad del oficio, para
168
ALBERTO GALLO
descubrir lo difícil que era en realidad, para la Corona, imponer una solución
fiscal al problema del proveimiento de los oficios subalternos. La resistencia
de los oficiales propietarios y de las cámaras municipales, así como la de los
ministros enviados a América, condicionó el crecimiento cuantitativo de los
remates y, en parte, les quitó su natural carácter competitivo. La competición
entre pretendientes a los oficios, circunscrita a las escribanías judiciales,
asumió, en cambio, formas exasperadas y «virtuales» dejando al tesoro regio
sumas sorprendentes de créditos incobrables.
La cuestión de los remates en arrendamiento nos ha conducido, con
todo, al redescubrimiento de la vitalidad de la dinámica tradicional del Antiguo
Régimen portugués. El intento de vender las propiedades de oficio, también
dio resultados modestos, pero el modelo del oficial propietario correspondía,
más que el arrendamiento, a un ideal muy condividido por los estamentos
propietarios y por los grupos gubernamentales y que, como hemos visto, no
fue desbancado ni siquiera por la reforma pombalina del oficio.
Las ideas fundamentales estaban entrelazadas estrechamente: por un
lado, el oficio público era y tenía que permanecer un premio por los servicios
prestados al rey; por otro, el oficial era y tenía que permanecer algo más
que un dependiente de la corona: un miembro de la clase dominante y no
un servidor del Estado. Por su parte, la idea del oficio como premio
subordinaba los criterios de competencia profesional a los criterios de
equidad que imponían recompensar a los súbditos merecedores y a sus
descendientes. La recompensa y el intercambio antidoral potencialmente
infinito del dono y del contra-dono, transferían a la relación de empleo el
léxico vasallático y sus valores de fidelidad y honor y presuponían que el
funcionario fuese «digno» de servir al rey. Digno, no porque fuera
particularmente hábil y competente, sino porque estaba conforme con los
tradicionales criterios de poder, honor y riqueza. Nada más natural que
un oficial concebido así no ejercitara personalmente las incumbencias más
humildes o de rutina del oficio, sino que dirigiera a «sus» dependientes,
ejercitando, mediante el oficio, una influencia «política» en la sociedad
local. Y nada más natural que sus herederos aspiraran a la transmisión de
una influencia y de una posición social tan estrechamente asociadas al
nombre de la familia.
169
Por ello, no era fácil atacar el modelo tradicional del oficial propietario,
su conjunto de ideales y prácticas de poder, desde un sólo enfoque. Los
varios aspectos de una posible reforma de los funcionarios - libertad de
reclutamiento y de dimisión, preeminencia del criterio de aptitud
profesional, servicio personal, transmisión hereditaria condicionada -
terminaban con depender unos de otros. Por ejemplo, para volver
verdaderamente eficaz la afirmación de la preeminencia de la competencia
profesional y del carácter personal del ministerio público, Pombal habría
tenido que afirmar el principio de que el otorgamiento de oficios públicos
no tenía nada que ver con la recompensa de servicios y méritos adquiridos
y que la aptitud para servir el oficio constituía un criterio meramente
funcional. Probablemente, él llegó hasta donde era posible llegar.
El sentido de esta reflexión puede ser captado más fácilmente echando
un último vistazo a la documentación histórica y, con precisión, a los
requerimientos con los que los aspirantes a los oficios suplicaban la merced.
¿Qúe probanzas (justificações) alegaban al requerimiento? Nos serán
suficientes un par de casos, sacados de las súplicas de los oficiales de Bahía
en los años postreros del siglo.
Primer caso: un tal João Manuel Vieira da Fonseca pide, en 1798, la
confirmación en la «serventia vitalicia» del oficio de Guarda-mór de la
Relação de Bahía que estaba sirviendo de modo interino60. A su petición
alega nada más y nada menos que cincuenta y tres documentos entre
certificados de bautismo de los hermanos, de la mujer y de los cinco hijos,
el testamento del padre, patentes suyas de la milicia, de su padre y de su
abuelo, atestados del Santo Oficio, atestados de buena conducta de los
comandantes de la milicia suyos y de su padre, atestados de jueces, de
religiosos y de clientes de su precedente actividad de «procurador de causas».
Los certificados que atañen al suplicante son la mayoría, pero tampoco los
que conciernen a su familia son pocos: son el 40%. Lo que está en juego es
toda la familia, su posición en la sociedad de Bahía durante tres
generaciones. Si quisiéramos hacer un escalafón, los certificados
concernientes a la experiencia profesional constituían el 37% (téngase en
cuenta que ya estaba sirviendo el oficio), los que conciernen al parentesco,
medios de fortuna, conducta y servicios prestados a la corona, el 23% y
los que atañen a su familia, como se ha dicho, el 40%.
170
ALBERTO GALLO
Segundo caso: siempre en 1798, un comerciante de grosso trato, An-

tonio Marques da Silva, pide el otorgamiento de un oficio de notario en
Cachoeira, en el recôncavo de Bahía61. Alega sólo cinco certificados, que
son: 1) el certificado de antecedentes penales (folha corrida ); 2) un
certificado del valor y cantidad del tabaco que exporta; 3) un atestado
como avalador del contratista del impuesto sobre esclavos; 4) un atestado
de cuánto tabaco exportaba el padre en el período 1777-1788; 5) un
atestado que certifica el número de esclavos que ha introducido en la
Alfandega de Bahía, cuántas tasas ha pagado por ellos y cuántas
embarcaciones emplea en la trata.
171
1. F.A. de Varnhagen, História Geral do Brasil Antes de Sua Separação e Independência de

Portugal, 5 t. en 3 vols., Belo Horizonte-São Paulo, Itatiaia-Universidade de São Paulo,
19813, t. IV, vol. II, p. 250 (Madrid , 1854-571).
2. Synopse da legislação colonial , en J.F. Lisboa, Obras, 2 vols., Lisboa, Typographia Mattos
Moreira & Pinheiro, 19012, vol. II, p. 181 y nota 1.
3. Las leyes se identifican por la data; las abreviaturas son: A. = Alvará; Av. = Aviso; C.L. =
Carta de Lei; C.R. = Carta Régia; D. = Decreto; L = Lei; P. = Provisão. Las colecciones
citadas son: Ordenaçoens do Senhor Rey D. Affonso V (…) [1447], 5 vols., Coimbra, Imprensa
da Universidade, 1792, reprod. anast. Lisboa, Fundação C. Gulbenkian, 1984 (en adelante
Aff.); Ordenações (…) recopiladas per mandado d’El-Rei D. Philippe I. [1603] (…), ed. al c.
de C. Mendes de Almeida, 3 vols., Río de Janeiro, Typographia do Instituto Philomatico,
1870, reprod. anast. Lisboa, Fundação C. Gulbenkian, 1985 (en adelante Fil.);Collecção
Chronologica de Leis Extravagantes… por Joaquim Ignacio de Freitas [1603-1761], 6 vols.,
Coimbra, Real Imprensa da Universidade, 1819 (en adelante Freitas); Collecção da Legislação
Portugueza… pelo desembargador Antonio Delgado da Silva [1750-1820], 9 vols., Lisboa,
Imprensa Nacional, 1825-1847 (en adelante Delgado); y la colección de órdenes contenida
en la Informação Geral da Capitania de Pernambuco, en «Anais da Biblioteca Nacional» [do
Rio de Janeiro], 28 (1908), pp. 117-496 (en adelante Informação).
4. A. 12.9.1631, 24.1.1643 y 11.4.1661, en M. Alvares Pegas, Commentaria ad Ordinationes
Regni Portugalliæ, 14 vols., Ulyssipone 1669-1729, vol. XII, pp.16-35.
5. A. 22.06.1667, en Freitas, vol. III, pp. 42-44.
6. C.R. 23.12.1723, en Informação, p. 355.
7. J.L. de Azevedo, Epocas de Portugal económico. Esboços de história, (Lisboa 19281) Lisboa,
Clássica Editora, 19884, pp.371-372. Las fuentes de João Lúcio de Azevedo son dos cartas
enviadas por José da Cunha Brochado al conde de Viana el 10.11.1708 y el 26.1.1709.
Los oficios, pues, habrían sido vendidos durante los primeros meses de 1709 o, lo que es
más probable, en 1708.
8. En 1714 el Conselho Ultramarino les pidió a los gobernadores las avaliações de los
oficios vacantes brasileños para poder otorgar provisión a sus propiedades. El hecho de
querer conocer la presunta renta de cada oficio no significa por fuerza que se pensara en
vender su propiedad, aunque podría considerarse como un indicio de ello: C.R. 16.5.1714,
en Informação, pp. 352-353.
9. Naturalmente, no puede excluirse la posible influencia de lo que estaba ocurriendo
desde hacía ya algunos decenios en la América española, donde iban difundiéndose los
remates en arrendamiento de los oficios renunciables: véase T. Herzog, La administración
como un fenómeno social. La justicia penal de la ciudad de Quito (1650-1750), Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales, 1995, pp. 73-74.
10. C.R. 10.3.1741, en Informação, p. 357.
11. C.R. 3.10.1742, ivi, p. 359.
12. Claro está, no sólo los fidalgos enviados para gobernar Brasil, sino también los grandes
172
ALBERTO GALLO
del Reino y altos prelados pedían oficios brasileños para sus protegidos. Como ejemplo,
véase, en los códigos de la Biblioteca da Ajuda de Lisboa, los requerimientos del gobernador
general Diogo Botelho, del obispo Joge de Ataide y del regidor de la Casa da Suplicação
Fernão Teles de Meneses: 51-VIII-48, f. 5; 51-VIII-48, f. 9 y 51-VII-8, f.55.
13. Véase el útil estudio de C.X. de Albuquerque, A remuneração de serviços da Guerra
Holandesa , Recife, Imprensa Universitária, 1968.
14. A. 3.12.1621, en Freitas, vol. I, pp. 320-321.
15. C.R. 6.9.1716 en Informação, cit., p. 374.
16. C.R. 11.5.1713, ivi, pp. 354-355.
17. C.R. 10.3.1741, ivi, pp. 357-358.
18. C.R. 25.2.1741, ivi, p. 357.
19. C.R. 10.3.1741, ivi, p. 358.
20. P.16.04.1756, en Delgado, vol. II, pp. 387-388.
21. A. 13.7.1676, se lee en Frei A. de Santa Maria Jaboatão, Catálogo genealógico das
principais famílias… da Bahia, ed. al c. de Pedro Calmon, 2 vols., Salvador, Empresa
Gráfica da Bahia, 1985, vol. II, pp. 785-786.
22. La secretaría del gobierno de Pernambuco, por ejemplo, había sido instituida en 1687:
P. 7.4.1718, en Informação, cit., pp. 465-466.
23. J.J. Teixeira Coelho, Instrução para o Governo da Capitania de Minas Gerais [1780], en
«Revista do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro», 15 (1888), pp. 255-481, p. 297.
24. Había un sólo juíz de fóra en el año 1700, pasaron a 7 en 1750, 12 en el año 1800, 47 en
1821 (data-base del autor). Como ya se ha comentado, el crecimiento cuantitativo de la
magistratura letrada fue considerable sobre todo en los dos primeros decenios del siglo XIX.
25. Aff., II, 24, 25.
26. Véase, por ejemplo, la Relação de todos os Officios de Justiça e Fazenda Real, que ha em
toda esta Capitania de Pernambuco, en Informação, cit., pp. 467-473.
27. R. Little Bardwell, The Governors of Portugal’s South Atlantic Empire in the Seventeenth
Century: Social Backgrounds, Qualifications, Selection and Reward, tesis doctoral no publicada,
University of California, 1974, pp. 131-132 y 179.
28. R. Andresen Leitão, A Importância do Fundo do Real Erário para a História do Brasil,
Lisboa, Academia Portuguesa da História, 1975, pp. 103-104.
29. Para la Informação véase nota n° 3; J.A. Caldas, A Notícia Geral de toda esta Capitania
da Bahia desde seu descobrimento até o presente ano de 1759, en «Revista do Instituto Histórico
e Geográfico da Bahia», 57 (1931), pp. 1-444 .
30. La Informação contiene también muchos datos sobre las capitanías de Rio Grande y
173
Ceará, aunque, en lo que atañe a los oficios, son demasiado poco sistemáticos para ser
incluídos en nuestros cuadros.
31. L. de Vasconcelos e Sousa, Mapa do rendimento anual de todos os empregos e ofícios de
justiça e fazenda d’esta cidade do Rio de Janeiro [1781], en «Revista do Instituto Histórico e
Geográfico Brasileiro», 51, II [1888], pp. 157-181.
32. M. Pereira Cleto, Dissertação a respeito da Capitania de São Paulo, sua decadência e
modo de restabelecê-la [1782], en «Anais da Biblioteca Nacional» [Rio de Janeiro], 21 [1900],
pp. 183-254.
33. L. dos Santos Vilhena, Notícias Soteropolitanas e Brasílicas Contidas em XX Cartas, al c.
de Brás do Amaral, 3 vols., Salvador, Imprensa Oficial, 1922-1935; 2ª ed. completa: A
Bahia no Século XVIII, 3 vols., Salvador, Editôra Itapoã, 1969.
34. P. Taques de Almeida Pais Leme, Nobiliarquia Paulistana, Histórica e Genealógica [1777],
3 vols., Belo Horizonte-São Paulo, Itatiaia-Universidade de São Paulo, 1980.
35. K.R. Maxwell, A devassa da devassa. A Inconfidência Mineira: Brazil-Portugal, 1750-
1808, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 19782, p. 145 (ed. orig. Conflicts and Conspiracies: Brazil
and Portugal, 1750-1808, Cambridge 1973).
36. J.J. Teixeira Coelho, Instrucção, cit., p. 424.
37. En los valores de la licitación de 1777, la deuda acumulada habría representado cinco
años y tres meses de impuestos, pero hay que contar con el hecho de que a lo largo de los
años setenta el valor de los donativos había crecido mucho (véase J.J. Teixeira Coelho,
Instrucção, op. cit., p. 352) de modo que, referida al período anterior a 1777, la deuda
acumulada debía corresponder a más de cinco años y tres meses.
38. El cálculo supone que el donativo incidiera en un 78,7%, el tercio en un 14,6% y los
nuevos derechos un 6,7%, según los promedios de la licitación de 1777. Claro que estas
proporciones podían cambiar mucho de un oficio a otro.
39. J.J. Teixeira Coelho, Instrucção, cit., p. 425.
40. A. de Saint-Hilaire, Viagem pela províncias do Rio de Janeiro e Minas Gerais [1816],
Belo Horizonte-São Paulo, Itatiáia-Universidade de São Paulo, 1975, p. 157.
41. Id., Viagem à provincia de São Paulo [1820], Belo Horizonte-São Paulo, Itatiáia-
Universidade de São Paulo, 1976, p. 79, n° 158.
42. A. 20.4.1758 (I), en Delgado, vol. II, p. 515.
43. Ibid.
44. Ivi, p. 516.
45. Ibid.
46. Ivi, pp. 516-517.
47. E. de Castro e Almeida, Inventário dos Documentos relativos ao Brasil existentes no Arquivo
de Marinha e Ultramar. I. Bahia, 1613-1762, en «Anais da Biblioteca Nacional», 31 (1909),
Rio de Janeiro, 1913, n° 3.855.
174
ALBERTO GALLO
48. Ivi, nos. 4.609-4.612.

49. Cálculo mío (capitalizando al tipo de interés del 4%).
50. El valor del oficio de Serpa y el monto de las cuotas anuales se leen en el Tratado de Paz y
Alianza del 25 de agosto de 1825, con el cual Portugal reconoció la independencia de Brasil.
51. Véase C.X. de Albuquerque, A remuneração, cit., pp. 91-103.
52. E. de Castro e Almeida, Inventário, op. cit., nos 5.896-5.909. Véase también J.L. de
Azevedo, Epocas, op. cit., pp. 377-378; P. Calmon, História da Casa da Torre, (Rio de Janeiro,
1940 1) Salvador, Fundação Cultural do Estado da Bahia, 19833, p. 165; Id. «Introdução»,
en Sebastião da Rocha Pita, História da América Portuguesa desde o Ano de 1500 do Seu
Descobrimento até ao de 1724, (Lisboa, Academia Real de História, 17301) ed. al c. de P.
Calmon, Itatiaia-Universidade de São Paulo, Belo Horizonte-São Paulo, 1976, p.17.
53. L. 22.12.1761, en Delgado, vol. I, pp. 850-851.
54. C.L. 23.11.1770, en Delgado, vol. III, pp. 504-513.
55. A. 24.07.1713, en Fil. III, vol. II, pp. 723-725.
56. C.L. 23.11.1770, en Delgado, vol. III, p. 510.
57. Ibid.
58. Av. 3.9.1777, en Delgado, IV, p. 156.
59. Av. 20.11.1795, en Delgado, VI, p. 253.
60. Véase. E. de Castro e Almeida, Inventário, op. cit., IV. Bahia, 1798-1800, en «Anais da
Biblioteca Nacional», 36 (1914), Rio de Janeiro, 1916, nos. 18.064-18.117.
61. Ivi, nos. 18.596 - 18.603.
175
TERRITORIO Y PODERES ENTRE ANTIGUO
RÉGIMEN Y ORDEN REPUBLICANO
PIERO GORZA
GEOGRAFÍA DE LO SAGRADO Y PODERES TERRITORIALES

EN UNA COMUNIDAD INDÍGENA DE LA ALCALDÍA MAYOR
DE CHIAPAS A FINALES DEL SIGLO XVIII
INTRODUCCIÓN
Los procesos de construcción del territorio en comunidades indígenas

y las prácticas jurisdiccionales que regulan y definen las geografías de la
convivencia son el objeto del presente trabajo. Qué es un espacio autóctono
y cuánto en éste hayan jugado dinámicas de permanencia y ruptura no
son preguntas que puedan darse por descontadas. En México, la
antropología funcionalista y culturalista de los años sesenta ha subestimado
tanto a la historia como a las transformaciones en acto, para enfocar su
atención en los aspectos estáticos que relacionan el presente con las antiguas
civilizaciones precoloniales. De forma análoga, los investigadores de
inspiración marxista y las corrientes indigenistas han descuidado la otredad
por deseos instrumentales de construir una presunta unidad de clase o
una nación integrada, eludiendo la diversidad histórica de las culturas. Un
discurso similar es también aceptable para las disciplinas históricas donde,
por un lado la lectura dicotómica y maniquea de la relación indígeno-
ladina ha ensombrecido la complejidad de las áreas de frontera o, por otro
lado, la atención por los espacios de mediación ha acabado descuidando el
hecho cruento de la conquista. Indudablemente, el silencio indígena no
ha facilitado los procesos de análisis.
En este breve ensayo se intenta estudiar el presente para buscar
analogías a posteriori en acontecimientos pasados y, por otro lado, se cen-
tra la atención en un documento de finales del siglo XVIII para puntualizar
estrategias de control del territorio. Oscilar entre la fuente oral, el docu-
mento de un pasado perdido y el análisis etnográfico presenta ventajas
inmediatas: permite individualizar los tiempos de larga duración de los
cambios sociales y la discontinuidad evenemencial de la acción política en
un determinado momento histórico. Si estas primeras operaciones abren
179
GEOGRAFÍA DE LO SAGRADO Y PODERES TERRITORIALES EN UNA COMUNIDAD INDÍGENA
interesantes perspectivas, parcialmente exploradas por los estudios

etnohistóricos, en el presente trabajo se analiza, además, una fuente histórica
como si fuera una página viva, es decir se examina un documento de archivo
con los instrumentos propios de la antropología. Evidentemente el
procedimiento es herético y transgresor; sin embargo, puede ser útil para
reubicar la discusión en la peculiaridad del mundo indígena, que ha vivi-
do de manera contradictoria la transición histórica del despotismo del
Antiguo Régimen al estado liberal. Si las sedes del debate político se
contaban en las ciudades y en los ambientes aculturados, en el campo y en
las Repúblicas de indios los fermentos del cambio tomaban tintes
particulares y la producción de reglas generales y de leyes uniformantes se
adecuaba a la complejidad de las relaciones interétnicas y a la constante
necesidad de mediar entre formas de producción del saber profundamente
distintas. Las fuentes son constituidas por la documentación recolectada
durante el trabajo de campo en estos últimos años en Chiapas, los materiales
de archivo, los documentos inéditos y las informaciones provenientes de
la literatura secundaria histórica y antropológica, con particular referencia
a los interesantes trabajos de Juan Pedro Viqueira y Dolores Aramoni
Calderón1. Por un lado, los mitos de fundación, las memorias orales, los
recorridos etnográficos, y por otro, las puntuales y obsesivas actas de un
proceso de inquisición en contra de indios acusados del delito de hechicería
evidencian dinámicas de mediación y conflicto entre poderes territoriales
y marcan fronteras en relación con la diferente actitud indígena respecto a
la tierra y al territorio. En este sentido, tierra y territorio se proponen
como contextos distintos que remiten a la norma y a la práctica, a la ley y
a las costumbres, a diferentes antropologías y proyectos condenados a
interactuar en el interior de un mismo espacio.
1. ESPACIOS, TIEMPOS Y DOCUMENTO
Sobre idolatrías, año 1779. El documento se refiere a diligencias

practicadas en los pueblos de San Andrés y Chamula, por las denuncias de
prácticas idolátricas en una cueva llamada Sacumchen2.
Los pueblos mencionados se encontraban ubicados en el corazón de
la vieja alcaldía mayor de Chiapas, en el partido llamado Coronas o
180
PIERO GORZA
Chinampas y luego en la Intendencia de Chiapas. Se trata de un área

mencionada también como Montañas Chamulas, próxima a la antigua
Ciudad Real, actual San Cristóbal de Las Casas. Puede ser importante
describir este territorio, para podernos orientar en los acontecimientos
que aquí relatamos. Éste se ubica en la vertiente nororiental de los altiplanos
chiapanecos, en una región fría caracterizada por bosques de coníferas,
suelos poco fértiles y a menudo calizos, sujetos a fenómenos de erosión y
derrumbes. Antes de la conquista, las tierras objeto del presente estudio
estaban bajo el control de tres cacicazgos indígenas: Zinacantán, Pontehuitz
y Chamula; en particular estos últimos cacicazgos se extendían desde las
tierras altas hasta las tierras bajas de los valles de Jitotol y Huitiupán. San
Andrés, asentamiento seguramente menor y muy probablemente disperso
durante la época prehispánica, en el siglo XVIII formaba parte de la vicaría
de Chamula y se ubicaba a lo largo de una de las vías de comunicación
que conectaban Chiapas con Tabasco. Durante la colonia, el partido de
Coronas asume un papel particular por su cercanía a la sede política de la
alcaldía mayor y se encuentra bajo el control de la orden de los dominicos;
mientras el valle de Huitiupán, mucho más fértil, forma parte del área de
influencia franciscana. La estratificación de diversas jurisdicciones creó las
condiciones para constantes desplazamientos de la población indígena y
periódicas redefiniciones de los mapas territoriales sobre los cuales actuaron
los diferentes sujetos sociales y políticos (funcionarios de la Corona,
encomenderos, dominicos, franciscanos y comunidades indígenas).
El año de1778 parece una fecha significativa para el trabajo, pues se
ubica, desde un punto de vista cronológico, a medio camino entre 1712,
año de la gran rebelión indígena que involucró las etnias quelenes (tzotziles)
y zendales (tzeltales), y las fechas de 1821 y 1824, que marcaron
respectivamente la independencia de México y la anexión de Chiapas, a
través de un plebiscito, a la nueva nación. Además, las últimas décadas del
siglo XVIII se caracterizan por conflictos, reformas y procesos de
reconfiguración territorial que involucraron a toda la Nueva España y, en
nuestro caso, a Chiapas. La creación de las intendencias responde a las
exigencias por parte del despotismo ilustrado español de centralizar,
uniformizar y racionalizar la administración de las tierras de ultramar3. El
mal gobierno se atribuía a la ineficacia de los gobernadores, alcaldes
181
mayores, corregidores y tenientes. A estos funcionarios se les imputaba el

régimen de corrupción y explotación impuesto a los súbditos americanos,
y, en particular, a los pueblos indígenas.
Con la creación de los intendentes en la Nueva España persiguiéronse
varios fines. Por un lado, como en España uniformar el aparato estatal,
mejorar la administración de las rentas reales y la gestión de la hacienda
pública e impulsar las reformas administrativas - el fomento de la economía,
de la cultura, etc. - y por otro, acabar con una antigua llaga de la
administración americana, con los repartimientos, el comercio y las
irregularidades fiscales de los corregidores y alcaldes mayores4.
Si las intendencias se contraponían a las alcadías mayores, funcionarios
letrados de la Corona promovían proyectos de centralización del poder, a
menudo en oposición con las élites locales. En el interior de la alcaldía mayor
de Chiapa, el poder político se proponía como instancia de mediación entre
actividades comerciales, control territorial y recaudación de los tributos, a
través del conocido sistema de repartimientos de los bienes. En 1779, el
obispo Polanco denunciaba las actividades lucrativas del alcalde mayor:
Nominadamente hace su interés en cacao, algodón, ganados caballares, mulares, toros,
carnicerías (vendiendo en sus meses más cara la carne que otros obligados), cera,
hierro, acero, piezas de nagua, sombreros, chamarros, petates, machetes, azadores,
hachas, hilados de algodón, tejidos, teñidos, dulces y otras especies [...] este trato o
comercio lo hace Hortiz Avilés en todos los frutos provinciales con exclusión de sus
naturales, que por preceptos o respetos no tiene valor para tratar en ellos.5
...la práctica de verles que no pueden [los indígenas] usar libremente de sus frutos
comprándoselos al alcalde mayor libremente al precio que quiere volviéndoselos a
vender en el precio que le parece, necesítenlos o no los necesiten: es mucha fuerza y
por ella no llegan los indios a sacar alivios de sus faenas o trabajos y dejan el pueblo.6
Este monopolio de tipo político-económico terminó por crear conflictos
con nuevos sectores emergentes, en particular con comerciantes hacendados
que reclamaban menores vínculos y mayores libertades de movimiento y
comercio. También las jerarquías eclesiásticas adoptaron posiciones muy
críticas en relación con la alcaldía mayor. En este caso, el pleito tenía que ver
también con el control de la caja de las cofradías y con los poderes
182
PIERO GORZA
jurisdiccionales en las áreas indígenas. Sabemos que la Iglesia tenía profundas

divisiones internas, con dominicos y franciscanos compitiendo entre sí, y
ambos amenazados por la creciente influencia de los seculares.
La importancia del período permite revisar algunas cuestiones inherentes
a las dinámicas históricas, que han permitido la construcción del territorio
indígena hasta el siglo XVIII y han establecido las bases para reflexionar
acerca de las transformaciones geopolíticas que, a partir del estado liberal
decimonónico, han marcado las áreas indígenas hasta nuestros días. En este
contexto, las actas de un proceso de inquisición permiten aclarar algo acerca
de jurisdicciones, conflictos, y dinámicas de mediación entre las partes.
El 13 de mayo de 1778, Joseph Ordoñez y Aguiar, sacerdote de Chamula,
envía al obispo Francisco Polanco una carta para recibir instrucciones acerca del
comportamiento a seguir a propósito de una denuncia transmitida por uno de
sus ayudantes en San Andrés. La denuncia concierne al descubrimiento de un
adoratorio clandestino, encontrado en una cueva cercana al pueblo, denominada
Sacumchen (Sacamch’en: sac, blanco; ch’en, cueva). La instrucción del proceso
contra los idólatras es confiada al cura dominico de Zinacantán, Tomás Luis de
Roca, el cual se traslada a San Andrés y ordena al alcalde nativo que localice y
convoque a los sospechosos. Durante la inspección al adoratorio se recuperan
velas, incienso y, debajo de una gran laja de piedra, huesos y cráneos que parecen
recién sepultados. La causa de la investigación es la delación de un indio, Cristóbal
Pérez Yacanchó. El proceso y los interrogatorios se desarrollan en el pueblo de
Zinacantán. Once indígenas son encarcelados en diferentes conventos y
condenados a confesarse, a escuchar sermones y a presenciar la misa mayor con
un cirio en la mano por cuatro meses. Finalmente, el obispo ordena destruir con
cargas explosivas el lugar del delito. Sin embargo, la ejecución de la sentencia
será sólo parcial, debido a que las autoridades indígenas impedirán, con
comportamientos pasivos, la devastación del espacio sagrado.
2. LOS ÍDOLOS, LOS LUGARES Y LOS NOMBRES
Las actas de un proceso de inquisición presentan algunos elementos

de interés, en cuanto relatan las estrategias de dominación finalizadas no
sólo al control de los cuerpos y de los recursos naturales, sino también al
control de las almas y del imaginario de los sometidos. Desde la Conqui-
183
Provincia y partidos de la Alcadía Mayor de Chiapa, siglos XVII y XVIII.
LOS ZENDALES
GUARDIANIA DE
HUITIUPÀN
LOS ZOQUES
SANTA MARTA Y
MAGDALENA
SAN ANDRÉS
SAN PEDRO CHENALHÒ DESPOBLANDO
LA CORONAS Y DEL LACANDÒN
CHINAMPAS
CIUDAD REAL
DESPOBLANDO
DE MEZCALAPA CHIAPA
LOS LLANOS
DESPOBLANDO
DEL SOCONUSCO
DESPOBLANDO DE
LA SIERRA MADRE
SOCONUSCO
Fuente: Jan de, Vos, Catálogo de los documentos históricos que se conservan en el
Fondo lamado «Provincia de Chiapas» del Archivio General de Centro América, Vol. I:61.
Chiapas, Centro de Estudios Indigenas/Centro de Investigaciones Ecológicas del Sureste.
San Cristóbal de las Casas, 1985.
sta, el objetivo de convertir la otredad prehispánica a los modelos del viejo

continente se había traducido en una intervención de larga duración para
modificar profundamente la vida y las costumbres indígenas: un plan que
seguramente ha obligado a las partes en conflicto a oscilar entre el ejercicio
de la fuerza y las mediaciones7. La colonización del imaginario, o sea de
aquella gramática del vivir alrededor de la cual se construye lo cotidiano,
ha sido el fundamento de las estrategias de dominación. Esta práctica ha
184
PIERO GORZA
tratado de incidir sobre las relaciones espaciales interno-externo, sobre las

sociales amigo-enemigo y sobre las temporales, inherentes a la reelaboración
de la memoria. Podemos hipotizar que esta conducta coactiva de
reorganización del pasado haya configurado las modalidades con las cuales
se construye el poder y se le atribuye legitimidad. De hecho, el control de
las dinámicas de orientación en las cosas del mundo se ha prefigurado
como proyecto racional para gobernar desde el centro los mecanismos de
integración y consenso. Bajo esta óptica, el gesto normativo de los jueces
puede ser leído como intento quirúrgico para establecer una hegemonía
sobre territorios y mentes. Definir los objetos y los contextos del culto,
asignar nombre a los lugares son por lo tanto parte integrante de una
estrategia apta a colonizar las gramáticas del sentido común8.
Por estas razones, antes de iniciar las reflexiones, es importante entender
el papel simbólico de estos lugares. Podemos avanzar en este camino, haciendo
referencia a la historia de los diversos nombres asignados al actual munici-
pio de San Andrés. Nos enfrentamos casi a un nominalismo medieval que
ha implicado estratificaciones de geografías. Por un lado, encontramos los
nombres de los vencedores y, por otro, el constante esfuerzo de los indígenas
para conservar su propia concepción de la existencia bajo los nuevos trajes.
Durante la época prehispánica, Sacamch’en, «cueva blanca», lugar sagrado
identificable todavía hoy a un lado de la carretera San Cristóbal-Larraínzar,
a dos kilómetros de la actual cabecera municipal, era probablemente el cen-
tro ceremonial de un asentamiento disperso. Escritores de principios de la
colonia, mencionan una comunidad llamada Istacostoc (o Ystocolot), nombre
que traduce en idioma náhuatl la antigua denominación maya y que podría
aludir a una hegemonía prehispánica de las poblaciones norteñas en el área
o, quizás más probablemente, al uso colonial del náhuatl como lengua fran-
ca. En efecto, con la conquista los religiosos añadieron el apelativo de San
Andrés al viejo topónimo, con el resultado de San Andrés Istacostoc. Hasta
el inicio del siglo XX, el pueblo quedó bajo la vicaría de San Juan Chamula
y por lo tanto se le designó también como San Andrés Chamula. Después
de la Revolución, en 1933, la comunidad tomó el apodo de Larraínzar, en
honor del historiador y diplomático chiapaneco. En aquellos años, más que
el reconocimiento de los derechos indígenas llegó el espíritu iconoclasta de
los laicos que querían quemar las estatuas de los santos.
185
En el año de 1933, el Gobernador del Estado de Chiapas, C. Coronel Victórico

R. Grajales mandó a quemar los santos en los pueblos. [...] Quemaron algunos
santos, ya que los santos principales como San Andrés, el Señor de Tila... fueron
protegidos y escondidos a tiempo por autoridades religiosas. Los santos que fueron
quemados en la plaza son: San Agustín, San Bartolo, San Felipe, San José, San
Pablo, Niño Jesús, Virgen de Soledad y Refugio [posiblemente otros]. ...Estos
hechos históricos sucedieron posiblemente en los primeros días del mes de enero
de 1934. [...] Después se supo que San Andrés lo habían llevado en una casa vacía
en paraje Naxich [¿Nachinich?], rumbo a San Miguel (hoy Mitontic). Ahí estuvo
ocho días, porque los quemasantos comenzaron a buscar casa por casa, por eso lo
llevaron en paraje Nachitom en la casa de un rico llamado Diego Ruíz, para
protegerlo a San Andrés. [...] Los mayordomos... tenían que alimentar a San
Andrés en humo de incienso, sufrieron mucho frío, lodo, cansancio, sueño y
tropiezo. En el paraje Nachitom, San Andrés estuvo únicamente veinte días, y fue
llevado a paraje Tivó, en la casa del señor Pablo Hernández, que ahí se celebró el
carnaval y estuvo como veinte a treinta días en ese lugar. Y finalmente fue llevado
a paraje Latsihulton [¿Latzbilton?] en un cerro de montañas ahí le construyeron
su templo y ahí le celebraron cinco fiestas ya que en ese lugar estuvo casi cinco
años. [...] el 25 de febrero [de 1939, n.d.a.] (posiblemente) un día sábado de
carnaval regresó San Andrés al templo....9
Todavía hoy, los «quemasantos» regresan en el imaginario como los
que atentaron a la identidad del pueblo. La historia se repite y la lucha por
nombrar las cosas se acompaña al deseo de destruir las imágenes. El episo-
dio de los «quemasantos» y la respuesta nativa recuerdan acontecimientos
del siglo XVI10: el contexto cambia, pero se encuentran semejanzas
sorprendentes. Después de la conquista, frente a la violencia iconoclasta
de los vencedores, los gobernantes indígenas disimularon a sus dioses.
Moctezuma había encargado a su hijo Axayácatl que escondiera a
Huitzilopochtli, Tezcatlipoca y Topiltzin (Quetzalcóatl) en las grutas de
Tencuyoc. En otro lugar enterraron a la diosa Xantico. Los ídolos del Templo
Mayor sufrieron la misma suerte. La gran estatua de Tláloc desapareció en
medio de la vegetación del Tlalocatépetl11. En las montañas, en las cuevas
apartadas se instalaron adoratorios clandestinos. Cuando no fue posible
transportar lejos las imágenes de los dioses, se ocultaron en el interior de las
paredes de los mismos edificios sagrados del catolicismo o se guardaron
como colecciones preciosas. Se vislumbra una geografía sagrada que asume
186
PIERO GORZA
los tintes de la resistencia silenciosa y obstinada: ésta nos puede ayudar a

entender cómo se desarrolló la colonización de las imágenes.
Actualmente los andreseros no guardan la memoria de las
denominaciones náhuatl, tampoco recuerdan un pasado bajo Chamula y
sólo los maestros en la escuela pueden identificar al estadista chiapaneco.
Al revés, la gente del pueblo se identifica como hija del apóstol, un santo
que, independientemente de la tradición hagiográfica, llegó de tierras
cercanas, como si fuera un indígena.
El nombre actual del municipio, San Andrés Larraínzar, sigue teniendo
un carácter provisorio, sólo una etapa, poco más que una huella de un
diálogo todavía en curso. En efecto, la guerra de los nombres llega hasta
nuestros días y el levantamiento indígena de enero de 1994 empezó a
escribir un nuevo capítulo. Los rebeldes rebautizaron San Andrés como
Sacamch’en de los pobres, un apellido que parece plantear interesantes
fronteras de identidad. Por un lado, la nueva denominación subraya la
cultura de los antepasados; por otro, alude a una condición secular de
marginalidad, evidenciando la característica de la pobreza como elemento
no sólo indígena y por lo tanto capaz de construir relaciones de hermandad
más allá de las barreras étnicas. Así la indicación del lugar malvado se
junta con la del santo católico. Estamos frente a cambios que reflejan las
dinámicas del conflicto interétnico y que ofrecen explicaciones de la estrecha
relación entre la palabra y la construcción de la identidad indígena.
Narrar no es un lujo intelectual, sino una necesidad civil, una exigencia
de la vida y, por supuesto, del poder. Redes de cuentos separan la tierra
propia de una tierra cualquiera. Actualmente los indígenas de San Andrés
distinguen en su propio idioma, el tzotzil, un terreno (osil), de la tierra
sagrada (lum), en la cual tienen derecho a residir. En efecto, Yajvalum
designa al mismo tiempo al Dueño de la tierra y a su habitante legítimo, o
sea el campesino de aquella precisa comunidad. Sin embargo, para entender
la importancia de esta guerra de las imágenes y de los nombres, es
absolutamente necesario hacer referencia a una característica peculiar del
territorio indígena: éste se propone como lugar en donde se conserva y se
esconde materialmente el corpus iuris de la comunidad. La tierra se propo-
ne como escritura que asigna significado a gestos y palabras. En nuestro
187
caso, Sacamch’en es, por un lado, un lugar de la memoria del cual

encontramos documentación a lo largo de los siglos, por el otro, es un lote
de terreno no sólo periférico en relación con los límites del municipio,
sino hasta afuera del municipio, aislado y circundado por las tierras del
pueblo chamula. A pesar de ello, éste continúa configurándose como tierra
de los orígenes, espacio sagrado constitutivo de los procesos de construcción
de la identidad, capaz de atenuar los conflictos internos y de influir en las
gramáticas de la convivencia.
3. SACUMCH’EN, CABEZA DEL PUEBLO
Seguramente Sacumch’en (Sacamch’en) es un lugar primigenio con
fuertes atributos simbólicos12. No podemos olvidar que hablamos de una
cueva, que en la cultura maya es un espacio sagrado por excelencia, un
vientre del mundo. Su espíritu es el Ánjel, dueño de la tierra y responsable
de las cosechas, pariente de X’ob, alma del maíz, elemento con el que se
plasmó la carne del hombre. Cruzar el umbral de una cueva es una
operación peligrosa: con este acto las almas se curan o se pierden. Justo
porque se trata de una lugar liminal, curanderos y brujos pueden curar y
«cortar la vida» a la gente, partiendo y enterrando velas y celebrando rituales
de hechicería. Esta característica de frontera hace que las cuevas puedan
hablar, pues éstas son un ombligo entre el inframundo y el nivel de la
tierra. Sacamch’en, además de ser una cueva, es un cerro. Sabemos que los
montes son los lugares donde viven los nahuales, las almas animales de
cada hombre, y los dioses de los antepasados. Sus corrales están organizados
de manera jerárquica. Los vayijeletik poderosos, nombre tzotzil de los
nahuales, viven en las gradas más altas. En el texto clásico Medicina maya
en Los Altos de Chiapas, Holland subrayaba cómo esta jerarquía sea análoga
a la social, que establece distintos niveles de prestigio entre la gente de un
pueblo. La ciudad de los dioses se refleja en la de los hombres13.
A partir de estas breves consideraciones etnográficas, es ahora posible
acercarse a las actas del proceso para entender cuáles son los protagonistas
y cuáles las terribles culpas que cometieron. Las voces narradoras son las
de los eclesiásticos y de los imputados, y es justamente a través de las
primeras que podemos tener una descripción del «paraje malicioso».
188
PIERO GORZA
Seguimos el camino real de Chamula, a un cuarto de legua, entrando en una

milpería vieja, nos apeamos y sobre la mano izquierda seguimos una bajada muy
pendiente y la vereda poco pisada, llegando [al] asiento del barranco tomamos
otra cuesta, de subida igualmente penosa que la bajada, siempre siguiendo sobre
la izquierda para el oriente. Nos juntamos al pie de unos pinos, que distan como
media cuadra, subiendo unos peñascos que hacen muy difícil bajar a la puerta de
la cueva, lo que ejecutamos arrastrándonos y ayudándonos unos a otros, puestos
en la puerta de la cueva, que tiene un desbarrancadero que es menester pisar con
gran cuidado; nos esperamos unos a otros y entramos uno a uno. Es la cueva
grande, alta, con varios recodos y lajas grandes, de suerte que estando catorce
personas dentro no nos embarazamos.14
Nos parece intrigante la descripción del interior de la cueva y de sus
objetos sagrados:
...la entrada muy difícil, y en ella una como mesa de piedra, sobre la cual había
una mal formada cruz y a sus lados, varios cabos de candela y muchas pavesas de
las que allí se habían consumido, y unos cajetitos en que ofrecen incienso y
liquidámbar (del que junté algún tanto que aquí guardo), circunvalábala, a dicha
cruz un arco hecho de hojas verdes, que tendría a todo rigor, ocho días de hecho
y a donde fijaba los pies este arco, en la piedra, habían unos cóncavos, en los que
hallé algunos huesos que parecían ser de difunto....15
La autoridad denuncia el descubrimiento de esqueletos, de huesos
humanos y presenta el hecho como un posible hallazgo de «sepulcros de
idólatras que han sacrificado sus vidas al demonio». A través de las
declaraciones de los imputados, la investigación revela la existencia de
muchos otros lugares de cultos paganos e identifica los responsables de las
ceremonias clandestinas:
...tiene reconocido en este pueblo, otros dos adoratorios, el uno a distancia de seis
cuadras, tirando para el norte; y el otro a distancia de medio cuarto de legua,
hacia el poniente....16
No se trata de un fenómeno aislado, pues en Santiago, Santa Marta,
Chamula y Zinacantán existen otros adoratorios. De las palabras de los
indígenas surge una topología sagrada y herética que involucra a todas
las comunidades:
Zinacantán, haber en dicho pueblo un sitio llamado Niguoo, donde se sacrifican
189
aves y se queman velas y olores; y otro en la salida de Ciudad Real, llamado Piedra
Grande, con otras supersticiones de las salinas de dicho pueblo.17
Las cuevas y las montañas continúan siendo vividas como lugares
sagrados alternativos a la iglesia y frecuentados cotidianamente por los
nativos. Parece repetirse el antiguo guión según el cual los indígenas
ocultaban a los ídolos en las quebradas del monte. El aspecto curioso de
esta historia es que frailes y sacerdotes conocían perfectamente lo que pasaba
en Sacamch’en, tanto que el mismo pueblo había unido el nombre del
adoratorio al del santo. Sin embargo, habían pasado siglos antes de que los
eclesiásticos sospecharan o denunciaran (ésto no lo sabemos) la existencia
de los rituales allá celebrados.
Se iban a todas las horas del día y de la noche y especialmente en los días festivos.18
Todos los indios conocían perfectamente aquella cueva blanca, dado
que no sólo era un adoratorio, sino también un lugar de la memoria y de
la identidad. Cuando los inquisidores preguntan a Andrés González Jolmoc
si tiene conocimiento de los cadáveres sepultados, él responde:
...que sólo sabe y ha oído decir que llovió agua caliente y allí se guarnecieron las
gente y se murieron.19
El acusado ubica a los acontecimientos en el tiempo mítico de la
creación, y exactamente en el interior del mismo proceso que llevó al
nacimiento del hombre actual. La ingenuidad de la respuesta esconde la
aceptación de la cueva como lugar perteneciente a la historia local y a la de
la humanidad indígena, afianzada por el hecho de que los antepasados ya
tenían conocimiento de estos sucesos antiguos. Podemos agregar que
todavía hoy se pueden escuchar estas historias con igual precisión y además
con las mismas expresiones. Siglos de memoria.
...Había oído decir que en la antigüedad, habiendo estado allí el pueblo, era la
cueva, el templo.20
Lorenzo Hernández Quelpixol, otro testigo, nos ofrece detalles importantes:
...[Como] alférez estuvo en la cueva a pedir bonanza al ángel Sacamchen, por ser
costumbre del pueblo, ser cabeza de él, y su principal favorecedor después de
Dios, como aquí en Chamula hacen [en] el paraje que llaman Calvario, en donde
190
PIERO GORZA
está una casa, y les ayuda en que se críen sus sementeras, como a él le concedió
bonanza el Sacamchen.21
En el año de 1778 se afirmaba que Sacamch’en había sido sede del
templo del pueblo, «cabeza de él», y que mantenía la centralidad simbólica
del Calvario de Chamula, todavía hoy montaña sagrada arriba del poblado
mencionado. La sobrevivencia del pueblo y la abundancia de las cosechas
estaban ligadas a este lugar. La importancia del lugar se evidencia por el
hecho de que el Ángel Sacamch’en, definido también como «hijo
primogénito de Dios», se coloca en la jerarquía sagrada sólo un poco más
abajo que el propio Dios del Cristianismo. Las actas del juzgado ofrecen
documentación del carácter primigenio (en la acepción histórica, religiosa
y geográfica) de la cueva, por antonomasia espacio de la vida y de los
orígenes. Por estas razones ha sido chul’na (iglesia o casa del alma),
habitación del espíritu de la tierra y, por ende, cabecera del municipio.
De las palabras de Lorenzo Hernández Quelpixol surge un dato
extremadamente importante, confirmado por casi todos los acusados: los
alféreces frecuentaban la cueva. También Felipe Díaz Zic, intentando ne-
gar, acaba por confirmar el hecho, o sea declara que, a pesar de no ser una
autoridad, él también iba a rezar a Sacamch’en. Las declaraciones de otros
testigos aclaran que «Todos los que tuvieron cargos de fiestas fueron a orar
a la cueva»22.
[Era costumbre de los que tenían cargos ir a la cueva a pedir] bonanza y felicidades
al Ángel de la cueva y para esto se instruían unos a otros y se preguntaban.23
Por lo tanto, los que celebraban los rituales eran las propias autoridades.
Las personas que practicaban hechicerías eran indicadas en forma explícita
y en base a su cargo: alféreces de pasión, de San Andrés, de carnestolendas.
Incluso los alcaldes visitaban el lugar. Además, muchos testigos confirman
que se trataba de una tradición consolidada. Se delinea un cuadro por el
cual estas prácticas no involucraban a un número limitado de herejes, sino
a las propias autoridades de las cofradías, que podían contar con el con-
senso de la gente y con el apoyo de las autoridades civiles de los poderes
descentralizados. Como prueba del arraigo de esta costumbre, podemos
hacer referencia a la práctica actual de cultivar los terrenos próximos a
Sacamch’en para uso exclusivo de las autoridades tradicionales y
191
constitucionales del pueblo. Hoy en día, este lugar, que es considerado

como tierra común y se ubica fuera de los confines del municipio de San
Andrés, puede ser cultivado sólo por los legítimos ciudadanos que ejercen
funciones públicas: más allá de su ubicación geográfica, constituye un
espacio destinado a alimentar a todos aquellos que provisionalmente se
hacen cargo del bien común, independientemente de las facciones políticas
o de las situaciones de abierto conflicto interno.
Ahora bien, si nos referimos de nuevo a las palabras de los actores del
proceso, podemos entender la importancia que recubría el «lugar malicioso»
en el siglo XVIII. Es la misma voz eclesiástica que nos brinda indicaciones:
Sobre esto conté siete canillas que parecen ser de la expresadas calaveras; con
algunas cajetillas, en que se quemaron perfumes, un atado de liquidámbar y otro
atadito de incienso de Europa, de los que traen a nuestra iglesia; pues sólo usan
perfumes de violento olor, cogidos en los montes, lo que prueba mayor veneración
a las cuevas que a las iglesias, pues gastan dinero en buen incienso para aquéllas y
no para éstas.24
A la luz de la documentación compilada por el tribunal eclesiástico,
podemos reconstruir parcialmente las ceremonias realizadas. En distintas
ocasiones, Manuel Hernández denuncia haber visto lo que sigue:
...a Felipe Díaz, tercero declarante, llevando un cajete de quemar olores y un
atado de incienso... [y a otros con] brazas en un pedazo de comal y... un tizón.25
...a Marcos Hernández, de rodillas en la cueva, a Felipe Díaz y Lucas López parados,
azotándose con aquellos ramales de pita con que la semana santa se sacan sangre.26
...cuando queman los olores y prenden las velas, sacan la cruz afuera unas veces,
otra la deshacen y otras la apartan....27
En las actas también se hace referencia a una plegaria que permite
relacionar al Señor de la tierra con el santo patrono:
...ayúdame divino espíritu, Santo Capitán, para que en los días de mi fiesta haga
buen tiempo.28
En el documento se mencionan el ayuno ritual, los ídolos, la costumbre
de colocar ramas de liquidámbar en forma de cruz y una ceremonia que
en lengua nativa es indicada como hguinaagen. No se sabe exactamente el
192
PIERO GORZA
significado literal de la expresión tzotzil, pero resulta patente la similitud

de estas prácticas rituales con las que actualmente podemos ver en las
iglesias: velas, inciensos, cruces adornadas con ramas de pino, arcos de
follajes verdes, ofrendas y sacrificios de gallinas. Además, en diversos parajes
de San Andrés, aún es posible visitar cuevas con abundancia de osamentas
humanas o cráneos. En efecto, en Latzbilton, lugar indicado como templo
en la época de los «quemasantos», existe todavía una cueva con tales
atavíos29. Los representantes del sistema de cargos siguen realizando los
rituales de autoflagelación y los ayunos en ocasión de las ceremonias para
el pasaje de poderes o las que se desarrollan en los días precedentes a la
fiesta patronal. Podríamos elencar aquí las tipologías rituales (lógicas de
pasaje, de propiciación y aflicción, de expiación, etc.) todavía actuales,
que tienen un antecedente en los procesos coloniales de inquisición, pero
ahora no nos parece oportuno explayarnos sobre este asunto, mientras
que seguramente nos interesa más recalcar que estas prácticas estaban
difundidas en toda el área mesoamericana30 y siguen presentándose hoy,
todavía oficiadas por figuras institucionalmente reconocidas.
4. CONTROL DEL TERRITORIO Y EPÍLOGO DEL PROCESO
Examinar algunos momentos relevantes de la historia de Sacamch’en

nos ha permitido intuir la importancia de este lugar sacro para los tzotziles.
Si tomamos en consideración el epílogo del proceso, podemos darnos cuenta
de las relaciones de fuerza entre poderes eclesiásticos y comunidad indígena.
A veinte y ocho de noviembre de mil setecientos setenta y ocho, no habiendo
comparecido en este pueblo de Zinacantán los demás reos impunes de esta causa,
aunque informando su señoría ilustrísima por mí, solicito por repetidos despachos
de los Jueces Seculares, que sus justicias los buscasen, y prendiesen no tubo efecto
con ellos cosa alguna de las mandadas; ni tampoco la demolición de la Cueva de
Sacumchen, así porque los justicias de San Andrés pusieron poca eficacia en
cumplimiento de los despachos de sus Superiores, mirando estos su inobedencia
con poco ardor, y celo; como porque se dificultaron los costos, que se acreditaron
considerables por la magnitud de la Cueva, y su áspera situación, sin embargo
que su Señoría ilustrísima ofreció sostenerlos, y yo costear la pólvora solicitando
oficiales que habían de trabajar con barrenos, y otros instrumentos, que se
apromptaron, pero necesitando para esta operación escolta de Milicianos, porque
son muchos los indios, incursos los más principales en el delito, mirando la
193
ejecución como contraria a su malicia, y ánimos perversos; se entró en estas

disposiciones el crudo tiempo de las aguas, por cuya causa se difirió hasta la seca;
pero viendo llebamo ya dos veces de buen tiempo, y no se proporciona la escolta
necesaria, ni hay visos de que la justicia secular aclare, y fomente los Cristianos, y
celosos deseos de su Señoría Ilustrísima remítase este expediente a su Secretaria de
Camara, y gobierno para que ha esfuerzos en su alta dignidad, y obligación tome
la providencias que a su Superior prudencia parecieren más acertardas, y
convenientes al servicio de ambas magestades. Así lo proveyó y mandó el Reve-
rendo Padre Maestro comisionado en este Pueblo.31
La sentencia de condena emitida el 22 de abril de 1778 de hecho no se
ejecutó, ya que los culpables del «atroz delito» se presentaron sólo dos veces
para las penitencias infligidas y después desaparecieron, y el lugar sagrado,
por resistencia pasiva de las autoridades indígenas del pueblo, nunca fue
destruido. Probablemente, los inquisidores se contentaron con el escaso
resultado, más por consideraciones indirectas que por una real comprensión
de lo que pudiese representar el lugar del delito. La rebelión de 1712 estaba
todavía viva en la memoria cuando choles, tzendales y tzotziles habían dado
vida a un verdadero ejército de «soldados de la Virgen», ocupando
militarmente amplios espacios de la alcaldía mayor, incluso San Andrés.
Además, la sublevación había sido guiada por líderes vinculados con las
cofradías católicas que, en nombre de la Virgen Candelaria del pueblo de
Cancuc, habían rebautizado la aldea «Ciudad Real», y Huitiupán, otro
pueblo autóctono, «Guatemala» o «Audiencia de Guatemala». Se esperaba
un nuevo rey nativo para gobernar al naciente estado indígena32. No habían
transcurrido todavía 50 años, cuando en 1761 estalló otra rebelión maya,
que arrastró a la península yucateca en una escalada de violencia. Jacinto
Uc de los Santos, jefe de los insurrectos, era nativo de la ciudad de Campeche
y había sido educado en el convento grande de San Francisco en Mérida33.
También los culpables de la cueva de Sacamch’en participaban todos, como
autoridades, en la jerarquía de las cofradías. El debilitamiento del control
sobre el área indígena, después de los cruentos eventos de inicios del siglo,
sumado al miedo de una nueva rebelión, obligó a los eclesiásticos a instruir
el proceso pero a no ejecutar la sentencia.
La jerarquía católica, indudablemente, podía contar en tierra india
con una presencia más capilar que la de los poderes territoriales coloniales.
194
PIERO GORZA
Desde 1571, una ordenanza del Consejo de Indias trataba de hacer coincidir
las fronteras jurisdiccionales civiles con las eclesiásticas: arzobispado y
provincias con audiencias; obispados con gobernaciones y alcaldías mayores;
arciprestazgos con corregimientos...34. La Corona favoreció a menudo el
fortalecimiento de los poderes religiosos para así limitar los de los
conquistadores. De hecho, el entramado jurisdiccional de la Iglesia, más
racional que el civil, acabó por influir en la reconfiguración geográfico-
política del poder civil y no al revés.
Durante la época de fray Bartolomé de Las Casas, el obispado extendía
sus límites más allá de la alcaldía mayor, incluyendo al Soconusco, Tabasco,
Verapaz y Yucatán. Antes de que terminara el siglo XVI, el área de influencia
del obispado se circunscribía a la alcaldía mayor y al Soconusco, mientras
que las otras zonas pasaron bajo el control de nuevas diócesis. La obra de
catequesis en área indígena coincidió con la llegada de los frailes dominicos,
quienes crearon prioratos y vicarías. En 1546, se fundó el primer conven-
to en Zinacantán, pueblo indígena ubicado en el altiplano chiapaneco a
una decena de kilómetros de Ciudad Real35. En breve tiempo, los conventos
dominicos se multiplicaron, ocupando siempre centros estratégicos desde
el punto de vista vial y económico. La difusión de esta orden y los brillantes
resultados en la obra de conversión se vieron favorecidos por el rápido
aprendizaje de las lenguas indígenas por parte de los frailes. Para limitar la
fuerte expansión de esta orden, los propios encomenderos solicitaron la
presencia de los franciscanos que ocuparon zonas limitadas, aunque
económicamente no marginales: entre otras provincias, el Soconusco y el
Valle de Huitiupán, con centros como Bochil y Simojovel36. La Guardianía
franciscana resulta interesante para nuestro estudio, debido a que los
indígenas de San Andrés provenían justamente de estas tierras bajas y
porque, en el fondo, el reparto de influencia geográfica de los eclesiásticos
había modificado los confines de los antiguos cacicazgos de Pontehuitz y
Zinacantán. La nueva geografía política había separado los destinos del
altiplano de los de las tierras bajas, así como la competencia entre órdenes
religiosas había garantizado a los nativos zonas de refugio, favoreciendo
reubicaciones territoriales y desplazamientos según las presiones del mo-
mento. De cualquier manera, los dominicos asumieron un papel
hegemónico en la alcaldía mayor, dejando exiguos espacios a la orden
195
rival. Hacia la mitad del siglo XVI, podían contar con 82 pueblos,
subdivididos en 25 doctrinas, que tenían que ser administradas por 26
curas y 10 ayudantes37.
El cuadro de los poderes territoriales se presenta muy contradictorio,
fragmentado y, además, con sedes periféricas que gozaban de una discreta
autonomía. Si por un lado, obispado y órdenes religiosas se repartían una
hegemonía que no era sólo cultural, por el otro, el poder civil de la alcaldía
mayor buscaba a menudo una mayor libertad de acción respecto a la Co-
rona y competía con las jerarquías religiosas. En el intento de reconstruir
una topografía del poder, puede ser útil tratar de delinear la red de poderes
coloniales que hacían referencia a Ciudad Real. En 1570, después de
cuarenta años de guerra para definir las zonas de influencia y la pacificación
del área, la alcaldía mayor asume su fisonomía definitiva bajo la jurisdicción
de la audiencia de Santiago de Guatemala, por la cual el rey se reservaba el
derecho de nombrar al alcalde mayor. Los poderes jurisdiccionales de la
Nueva España estaban ordenados jerárquicamente: virreinatos, audiencias,
gobernaciones, alcaldías mayores, corregimientos38. A partir del siglo XVI,
la alcaldía mayor estaba dividida en provincias o partidos, regionalizaciones
diseñadas en función de las lenguas indígenas (quelenes, tzendales, zoques
y chiapanecas). Sin embargo, esta organización del territorio dejó
rápidamente espacio a subdivisiones dictadas por las fuerzas heterogéneas
de los sujetos políticos en acción. Así, surgieron el partido de Las
Jiquimpalas (depresión central), la provincia de Los Llanos (planicie de
Comitán y valle del Río Grande), la Guardianía de Huitiupán, la provin-
cia de Chiapa (área zoque) y, finalmente, el partido de Coronas o de
Chinampas que delimitaba las tierras alrededor de Ciudad Real39. El nuevo
cuadro institucional se sostuvo hasta 1769, cuando la alcaldía mayor de
Chiapa se dividió en dos partes: la primera con capital en Tuxtla, la segunda
regida por Ciudad Real. Luego, en 1787, esta región separó definitivamente
sus propios destinos de la audiencia de Guatemala, convirtiéndose en
intendencia autónoma con la inclusión del Soconusco entre las tierras
bajo el gobierno de la alcaldía mayor. Se trató del primer pasaje hacia la
separación de los destinos de Chiapas de los de Guatemala.
Las jerarquías de poder local que, de hecho, regulaban la convivencia
y las formas de ritualidad en las Repúblicas de indios eran los cabildos con
196
PIERO GORZA
alcaldes, regidores, gobernador, aguaciles, y por otro lado, las cofradías,

con fiscales, mayordomos, capitanes y alféreces. El control sobre los cuerpos
indígenas y los recursos se manifestaba a menudo de modo indirecto, o
sea a través de la imposición de tributos, calculados parte en productos y
parte en dinero. En este sentido, los indígenas no sólo estaban obligados a
entregar parte de lo que producían, sino que también lo estaban a ofrecerse
en trabajos semiesclavos como leñateros, albañiles, peones para cumplir
con las obligaciones monetarias. De este modo, los pocos recursos de las
tierras altas podían ser optimizados de modo directo e indirecto, obteniendo
una triple ventaja de la presencia indígena: productos, trabajo y dinero.
Desde aquel tiempo, la comunidad cerrada resultaba funcional a la
movilidad de sus miembros, dinámica contradictoria (impuesta desde el
exterior y promovida desde el interior), que ha creado no pocos problemas
de análisis a los antropólogos culturalistas norteamericanos. Puede ser
interesante recordar cómo las cofradías no sólo ejercían la función de control
de la ortodoxia, de catequesis y de celebración de los santos, sino que
también garantizaban los ingresos más consistentes para los sacerdotes y
los frailes. Su importancia económica era tal que, hacia la mitad del siglo
XVIII, el arzobispado de Guatemala estimaba el capital de estas asociaciones
en 265,008 pesos, 4,149 reales y 45,693 cabezas de ganado40. Si durante
los periodos de abundancia las cofradías desarrollaban un papel de
protección cultural y material de las comunidades indígenas, garantizando
una redistribución de bienes y servicios, durante los periodos de crisis se
transformaban en instrumentos privilegiados del clero para recolectar los
pocos excedentes ya sujetos a la rapacidad de los funcionarios civiles
encargados de la recaudación de los impuestos. Esta situación era objeto
de críticas por parte de los poderes laicos, que veían en las cofradías
oportunidades del clero para desviar riquezas del erario público para su
propio beneficio41.
A pesar de la organización reticular de la iglesia y de la violenta
presencia de los poderes civiles coloniales, el proceso de inquisición aquí
examinado evoca contemporáneamente cercanías y lejanías. Seguramente,
la obra coercitiva de los que querían colonizar además de las tierras, también
las almas, obtuvo éxitos espectaculares. Las comunidades fueron
concentradas; los habitantes de cada aldea se vestían con trajes distintivos
197
y se identificaban los pueblos por su nombre español. Cada comunidad

tenía su santo y las cofradías se multiplicaron y se arraigaron en el territo-
rio. El culto católico había sido interiorizado y, de hecho, los eclesiásticos
habían conseguido reconfigurar los mapas de los territorios y también los
mapas del más allá, logrando que fueran considerados como naturales y
formalmente aceptados por los nativos. Sin embargo, la situación en 1778
no era mejor de la que imperaba pocas décadas después de la Conquista.
Los pueblos eran visitados esporádicamente por sacerdotes o frailes,
mientras que la organización de las cofradías estaba firmemente en manos
indígenas42. Si por un lado podemos leer esta situación como un punto de
fuerza, por el otro, emerge una precariedad de los equilibrios, fruto de
constantes mediaciones entre las partes. En efecto, como hemos visto an-
teriormente, todos los imputados resultaron autoridades relacionadas con
el culto a los santos. Si la nueva fe contaba con ejércitos de prosélitos, las
rebeliones se agitaban en nombre de los nuevos dioses, los santos llegados
del otro lado del océano. También los cabildos coloniales acabaron por ser
instrumentos en manos de los nativos. El pedido de una «escolta de
milicianos», tramitado a las autoridades locales para poder destruir la cueva
sagrada, es de hecho desatendido. Era costumbre que las denuncias de
hechicería se efectuasen durante las esporádicas visitas pastorales, y no
sabemos hasta qué punto hayan sido el resultado de una adhesión a los
valores de la nueva fe o el instrumento para resolver conflictos internos a
la comunidad y al propio poder eclesiástico. Es preciso recordar que la
competencia entre regulares y seculares también se manifestaba poniendo
bajo acusación a los primeros por su excesiva tolerancia hacia los cultos
paganos. También las reformas y las reconfiguraciones administrativas
permanecían, de todos modos, ajenas a los poderes descentralizados que,
de hecho, gobernaban a las Repúblicas de indios. Es más, la normativa
borbónica propició la asignación de territorios a las comunidades indígenas,
concesión que durante el período liberal se pondrá de nuevo y trágicamente
en discusión. A estas alturas, puede resultar más clara la razón por la cual,
en una lógica de Antiguo Régimen, se celebra el proceso pero no se ejecuta
la sentencia, en cuanto esto podría desencadenar las tradicionales rebeliones
que siempre habían estallado para liberarse de imposiciones demasiado
pesadas y hasta insoportables.
198
PIERO GORZA
Sacamch’en se proponía entonces como baricentro de estos equilibrios

y, en una situación de crisis como la que se vivía a finales del siglo XVIII,
no se le podía tocar sin que el dominio sobre los territorios sufriese graves
amenazas. Esta situación no era tan sólo el resultado particular de una
concatenación de acontecimientos críticos, sino también el fruto de una
interacción política fundada racionalmente en el malentendido y, en cuanto
tal, capaz de garantizar una convivencia de saberes y el dominio de una
parte sobre la otra. En este sentido, la norma se doblegaba a la exigencia
de las prácticas y de las costumbres; los confines eran forzosamente
indefinidos. Detrás de los mismos atuendos y de los mismos gestos se
garantizaba una polisemia cultural. Las instituciones religiosas y civiles de
las Repúblicas de indios podían comunicarse al exterior y contar con el
consenso interno gracias a las áreas híbridas donde las diferencias
permanecían como tales: de la percepción del territorio a la atribución de
significado de los procedimientos. La constante oscilación entre hechos y
derecho parece pertenecer a una verdadera estrategia política, en la cual el
malentendido se constituye en norma. El debate atraviesa los siglos, aunque
ya en el siglo XVI fray Gerónimo de Mendieta, en una carta a Juan de
Ovando, afirmaba la exigencia de substituir la jurisprudencia clásica con
una disciplina paternalista y pedagógica en las comunidades indígenas:
Los hombres no fueron hechos por las leyes ni por los decretos, por muy santos
que sean, sino que por el contrario las leyes y decretos todos fueron instituidos
por causa de los hombres para su utilidad y provecho.43
Coherentemente, el eclesiástico llegaba a unas conclusiones que, de
alguna manera, ayudan a aclarar la situación descrita en las páginas
precedentes:
Recia cosa seria decir que vale más que lo instituido por los Sagrados Cánones se
guarde inviolablemente en las Indias, aunque los naturales de ellas nunca lleguen
a ser buenos cristianos, variándose de las sanciones y decretos de los que los Santos
Padres establecieron.44
También la crítica al derecho civil se fundaba en la consideración que
«ni Justiniano hizo leyes, ni Bárthulo ni Baldo las expusieron para este
nuevo mundo y su gente»45. Subrayar la presencia del casuismo en toda la
Nueva España, en el ámbito legal, de jurisprudencia y judicial, de hecho
199
presente también en la teoría y práctica europea, nos puede ayudar a

entender hasta qué punto, en las comunidades indígenas, esta ductilidad
de comportamientos se podía transformar en una ocasión de encuentro-
choque entre mundos profundamente diferentes. La estrategia eclesiástica
de incidir sobre las gramáticas del vivir y las proxemias privadas de los
indígenas siempre había presupuesto una constante mediación que no
podía ser desperdiciada sin perder el gran poder de influencia acumulado
hasta aquel momento.
5. MAPAS TERRITORIALES Y PAISAJES CULTURALES
La frustrada destrucción de la cueva sagrada remite a las relaciones de los
indígenas con la tierra y con el territorio, o sea con los paisajes culturales y
existenciales que garantizan la sobrevivencia del grupo y con los mapas
determinados históricamente por los cuales se reside en un lugar y no en otro.
En efecto, tierra y territorio tienen confines que a veces se superponen pero,
bajo un enfoque analítico, deben de separarse. Y la historia de los indígenas
finalmente refuerza esta hipótesis. Por esta razón, es oportuno reconstruir las
fases que han contribuido a la definición de las fronteras de las comunidades,
para luego ver cómo han sido vividas por sus habitantes. La atención se dirige
inmediatamente a San Andrés, lugar de frontera y de tránsito.
Gracias a los estudios de geografía histórica de Juan Pedro Viqueira es
posible reconstruir las formas de asentamiento que, en época prehispánica,
han caracterizado a los grupos indígenas que todavía sobreviven en el
Chiapas actual. Nos encontramos frente a distintos modelos que a menudo
se adaptaban a los recursos del medio ambiente. Conocemos asentamientos
concentrados de la población guerrera de los chiapanecas, que dieron vida
a formas urbanas de convivencia. Por otra parte, grupos pequeños utilizaron
los montes como zonas de refugio fácilmente defendibles, hecho conocido
por los conquistadores, quienes tardaron en someter a los nativos,
beneficiándose relativamente poco del efecto sorpresa y de la posibilidad
de resolver con batallas campales la resistencia autóctona. El asentamiento
disperso seguramente caracterizaba amplias áreas, sobre todo aquellas menos
fértiles y marginales respecto a las actividades comerciales, como es el caso
de los altiplanos chiapanecos46.
200
PIERO GORZA
Juan Pedro Viqueira denuncia el error de ver en Los Altos de Chiapas

y, en particular, en las Montañas Chamulas, zonas de refugio que, por su
marginalidad económica, han podido conservar más tenazmente,
tradiciones y patrimonios culturales mayas47.
Se da así la paradoja - tal vez más aparente que real - de que esta región
que hoy en día cuenta con una importante densidad de población india y en
la que - según quieren creer algunos antropólogos - la cultura y las tradiciones
prehispánicas se han «conservado» mejor gracias a su supuesto «aislamiento»
y marginación, fue en realidad una de las más afectadas, desestructuradas y
castigadas por la conquista y colonización españolas48.
Fue exactamente la escasez de riquezas naturales la que empujó a los
conquistadores a invertir en cuerpos y hombres, actuando de modo
traumático sobre las formas de asentamiento nativo. Fue un proceso de
larga duración que provocó resistencias, desplazamientos poblacionales
para huir de las deportaciones, reubicaciones territoriales espontáneas,
acciones violentas finalizadas a la imposición de una nueva geografía del
dominio, cuyos costes implicaron para los indígenas una tremenda caída
demográfica. Después de la conquista, habitantes de los parajes de Chamula
se refugiaron a lo largo de las cimas próximas al actual San Miguel Mitontic.
Los españoles obligaron a desplazamientos forzados a la población indígena
desde el Valle de Huitiupán a las tierras altas de las Montañas Chamulas,
reubicándola en los pueblos de San Andrés Istacostoc, Amaitic, San
Bartolomé de los Plátanos, Santa Catarina Zactán, San Pablo
Chalchihuitán, San Pedro Chenalhó49. Casi todos los pueblos se formaron
a raíz de esta movilización forzada, que casi nunca respetaba las fronteras
lingüísticas. El resultado fue funesto, debido a que las poblaciones nativas,
aplastadas por el control español y obligadas a vivir en suelos poco fértiles
ubicados en relieves con temperaturas inclementes, sufrieron toda clase de
enfermedades y carestías.
A finales del siglo XVI, los indios de San Andrés Istacostoc presentaron
peticiones para un regreso a sus tierras de origen:
...el asiento donde [están] poblados es muy infermo y malo porque todo es de
muchas ciénagas y manantiales de agua que causan enfermedades que han ido
consumiendo y acabando la mayor parte de los vecinos [...] Además es un temple
muy frío que todos los años se hielan los maíces y algodonales.50
201
En algunos casos de este tipo las peticiones fueron aceptadas, originan-

do desplazamientos en tierras bajas, en un anexo que encontramos
mencionado como San Andrés Huitiupán. El acontecimiento ha dejado
huellas hasta nuestros días en la estrecha relación ritual de los santos Andrés
y Pedro. Es probable que también el actual culto de San Andrés en Simojovel
remita a estas migraciones forzadas. En las últimas décadas del siglo XVI y
en las primeras del siglo XVII, se verificó un consistente flujo de retorno
hacia las tierras de origen de las poblaciones anteriormente deportadas.
La obra de reducciones en pueblos de los asentamientos dispersos se llevó
a cabo en algunas décadas. Los cacicazgos de Pontehuitz, Zinacantán y Chamula
fueron desmembrados y los nuevos pueblos fueron el resultado de la acción
coercitiva de los poderes temporales y religiosos. A los lazos corporativos en el
interior de las nuevas comunidades se agregaron otros vínculos que unieron a
los habitantes de los lugares de origen con los pobladores de los asentamientos
de nueva formación. Probablemente la falta de control sobre el territorio reforzó
la producción de geografías del imaginario, dentro de las cuales se podían
reconfigurar identidad y mente local.51 En relación con este último problema,
la creación de cofradías descentralizadas y parcialmente autónomas y los nuevos
cultos de los santos, acabaron siendo una tabla de salvación para la sobrevivencia
de las poblaciones nativas. La polémica llevada a cabo por los propios
encomenderos en contra de las reducciones, consideradas el resultado de una
operación política violenta y ligada a los intereses económicos y egoístas de los
frailes, denunciaba una lógica de competencia entre aves de rapiña. Los
eclesiásticos aparecían como los más capaces de mediar. Por otro lado, los
dominicos, aunque no menospreciaban bienestar y riqueza, impulsaron una
estrategia de mediación tendiente a recodificar las gramáticas indígenas, garantes
de la orientación en el mundo. Podemos certificar el grado de eficacia de la
penetración dominica, constatando cómo, a finales del siglo XVI en el partido
de Coronas, casi todos los pueblos se indicaban con el nombre del santo patrón.
Este fraccionamiento geopolítico dio forma a las diferentes Repúblicas,
todas de indios a excepción de Ciudad Real. Éstas no respetaron los confines
de los asentamientos prehispánicos y sólo a veces tomaron en consideración
los criterios lingüísticos. En el partido de Coronas, las aldeas indígenas
fueron el resultado de la obra de reducción de los frailes dominicos y de la
202
PIERO GORZA
necesidad de concentrar a los indios en poblados para someterlos a tributos

y conversiones. Las parroquias y las Repúblicas de indios no necesariamente
coincidieron, así como actualmente los municipios pueden incluir más
Repúblicas coloniales ofreciendo mapas oficiales no aceptados por la
población nativa que todavía hoy se encuentra ligada a las tierras ancestrales,
habitadas antes de las deportaciones o reorganizaciones administrativas.
Para reconstruir la geografía política es suficiente la historia oficial,
mientras que para la relación indígenas-tierra parece necesario referirnos a
los resultados del trabajo etnográfico y a la memoria indígena, que acaba
por confirmar la documentación escrita, enriqueciéndola de informaciones.
Por ejemplo, Santa Marta y Magdalena, actuales parajes de San Pedro
Chenalhó, eran Repúblicas de indios; similar situación podemos observar
en Santiago el Pinar, hoy ejido de San Andrés. Estos asentamientos gozaban
de autonomía y se encuentran mencionados en los documentos de los
primeros siglos de la colonia como Santa Marta Xolotepec, Magdalena
Tenezacatlán y Santiago Huixtán. Después de las reformas borbónicas de la
segunda mitad del siglo XVIII, cuando las alcaldías fueron reemplazadas
por intendencias divididas en delegaciones, los centros mencionados fueron
incluidos en la delegación de Las Coronas, con sede en San Andrés52. Todavía
hoy estos pueblos, a pesar de ser formalmente sólo parajes de municipios
(San Andrés y Chenalhó), siguen gozando del privilegio de autogobernarse
con ayuntamientos tradicionales y actúan como municipios autónomos.
También el establecimiento de la orden franciscana en el valle de
Huitiupán y sus intentos más discretos por incidir en las formas de
asentamiento local, favorecieron la transformación de los valles bajos en
meta de retorno y en refugios para huir de las excesivas presiones de un
poder o de otro. Se trata de dinámicas que permanecen a lo largo de los
siglos y que han hecho viable una comunicación entre comunidades
diferentes que tenían un pasado en común. La rebelión de 1712 encuentra
como canal de difusión esta red de relaciones maduradas durante la colo-
nia. Además, si la formación de Repúblicas había obtenido resultados
considerables, reagrupando a la población en centros urbanos cuyos
patrones se remontan a la tradición renacentista, en el siglo XVIII se pro-
duce un movimiento inverso hacia las tierras antaño abandonadas. Es
203
exactamente en este período cuando se forma la constelación de parajes

que podemos todavía hoy encontrar en muchas comunidades. Además,
luego de la derrota de la gran rebelión indígena, los pueblos fueron
sometidos a nuevas recomposiciones poblacionales. El municipio de El
Bosque (Valle de Simojovel), formado por una diáspora chamula, acaba
siendo colonizado por andreseros, tanto que adopta un traje tradicional
muy parecido al de San Andrés.
A la luz de los hechos anteriormente expuestos, podemos plantear la
hipótesis de que, justo a partir de una fragmentación territorial
prehispánica, las exitosas imposiciones coloniales de residencia y costumbres
no debilitaron los lazos de los nativos con su propio espacio. Por el contra-
rio, la introducción de los santos permitió volver histórica la relación con
la tierra. En los mitos de fundación que siguen contando los indios
ancianos, el héroe fundador, padre del pueblo, vuelve a recorrer las rutas
ya conocidas y da sentido al desarraigo.
Los mas viejitos nos contaban que San Andresito venía del Norte, de Huitiupán,
donde hay todavía un terreno, y pasó por Simojovel, donde todavía hay una pequeña
iglesia, y hay un lugar, un terreno, no sé cuanto grande, que nadie puede tocar. Si va
un sanandresero el apóstol le da chance; si va otro se muere o se enferma. A San
Andresito no le gustó este lugar, pasó en Simojovel. El mayor se quedó en Simojovel
en la catedral, el menor se vino por aquí. Cuentan que en Bach’en se iba a fundar el
pueblo. Todavía hay un montón de piedras bien lijadas, bien bonitas. No sé cuanto
tiempo se quedó, ya después se fueron a un lugar llamado Sacamch’en. Hay un
barranco de piedra blanca y una cueva. También allí se encuentran piedras. El lugar
es bien accidentado, con muchas piedras. Después se vino por aquí, y le gustó el
lugar. Se dice que allí donde está la iglesia era una laguna, pero San Andrés la
mando allá donde ahora hay la escuela secundaria. La laguna era encantada y no
dejaba acercarse a nadie. Había una neblina que se convertía en un toro. Tampoco
le convenía a San Andrés ver morir a su gente. Por esta razón, lo obligó a trasladarse
otra vez en el Cerro Junal. Según cuentan los viejitos allí continua viviendo el dueño
de la laguna que se convierte en toro y mata a quien pasa. Por venganza en el día de
la fiesta de San Andrés llueve siempre.53
La memoria de las tierras de origen y de las complejas peripecias ha
permanecido a pesar del tiempo. Los documentos coloniales así como las
actuales investigaciones etnográficas pueden ofrecer abundante
documentación acerca de las rutas del desarraigo nativo. La discrepancia
204
PIERO GORZA
entre los relatos nos ayuda a distinguir la relación de los indígenas con la
tierra y con su territorio legítimo, de la relación con el territorio entendido
como entidad político-administrativa, casi siempre impuesta.
Estamos frente a una narración mítica de acontecimientos históricos y,
al mismo tiempo, a un rito de pasaje inherente a la legitimidad de residir en
un determinado lugar, práctica que pone en discusión la relación entre
hombre y tierra. El fundador es un santo que vino desde lejos para
conquistarse el derecho de habitar. Abandona tierras, se desdobla: de hecho,
en Huitiupán así como en Simojovel se custodian sus estatuas, testigos de la
relación de parentesco entre los dos pueblos. Las peripecias del santo lo
llevan a ocupar suelos ingratos y provisionales, que tendrá que abandonar
hasta llegar a la tierra legítima. Sin embargo, para tomar posesión del nuevo
lugar tiene que sostener una lucha con el Señor de la tierra. Este último
asume la fisonomía de la otredad ineludible y sus moradas son cuevas, lagunas
y manantiales. Cuando sube al cielo, aparecen relámpagos y se escuchan
truenos54. Todos los elementos denuncian una oposición radical: el cazador
de linajes opuesto a la tierra que ofrece comida, las fuerzas del cielo en contra
del las fuerzas ctónicas, la cultura opuesta a la naturaleza.
El escenario brumoso se carga de valores simbólicos. El paisaje subraya
la condición de incertidumbre del momento liminal. La indefinición
espacial anticipa el proceso de transición de una condición a otra. López
Austin nos recuerda, aunque en otro contexto, que Tamoanchan y Tlalocan
se caracterizaban como lugares de nieblas: el primero era un lugar de
creación, el segundo de muerte.
La niebla amortigua el claroscuro, desdibuja los perfiles, opaca los colores, guía con
falsas distancias la mano que pretende el tacto y enturbia los aromas con su masa
húmeda. La niebla es silencio... La niebla mezcla también la historia con el mito.55
El padre de los linajes debe violar y derrotar lo «desde siempre allá» y
sólo el engaño permite resolver el conflicto. El Señor de la tierra es expulsado
pero continuará a vengarse nutriéndose de aquellos que se pierden y pro-
vocando lluvia en el día de la fiesta del santo patrono. El único elemento
de mediación entre las partes es inherente a la misma esencia del hombre
maya, hecho de maíz. De cualquier modo, la relación entre hombre y
tierra es inestable, precaria, y se tiene que reconfirmar siempre por medio
de rituales y prácticas que garanticen el equilibrio.
205
El territorio impuesto y el territorio legítimo están sometidos a la

imprevisibilidad de los acontecimientos y denuncian una condición de
inestabilidad. Sin embargo, mientras que el primero es objeto de una
contratación política entre las partes en conflicto, que no ha exonerado a
los indígenas del uso de todos los instrumentos aptos a la defensa de su
propia supervivencia, el segundo remite a un marco normativo de leyes
no escritas y a una cosmología o filosofía de la vida que encuentra sus
referentes en los dioses y en la tierra. La oposición entre centro urbano,
cabecera, y espacio selvático (cuevas, montañas sagradas) refleja un contraste
entre normas. Mientras que el primero garantiza la unidad política del
territorio hacia el exterior, el segundo hace referencia a los mapas íntimos
y protectores de la identidad y de la vida. La montaña es el lugar donde
desaparecen los acusados, el sitio que libera de los tributos y es seguramente
el espacio del nutrimiento. En los párrafos anteriores ya hemos visto cómo
la geografía sagrada coincide con el espacio elocuente de los alter egos
animales y de los ancestros. Respecto a este espacio se consolida el grupo y
se articula el sistema de parentesco.
En las actas del proceso se ha visto cómo los autores del gesto sacrílego
fuesen las propias autoridades. Eran éstas justamente las que tenían la tarea
de representar y defender las comunidades hacia el exterior, o sea de preser-
var el territorio existente de ambiciones e injerencias, así como de cumplir
rituales para afianzar el pacto entre el hombre y la tierra en nombre de una
concesión provenientes de dioses que se identificaban con las mismas fuerzas
de la naturaleza. Si las Repúblicas de indios encontraban su certificación en
el papel escrito y en la ley, el pacto entre los hombres y los dioses hacía
referencia a la voz y a la tierra como página de un libro comprensible sólo a
los legítimos. Dos sistemas normativos que presuponían procedimientos
simbólicos peculiares así como una definición de espacios distintos.
CONCLUSIONES
Emerge un cuadro en el cual los procesos de territorialización en área

indígena parecen estrechamente conectados con el malentendido, pensado
como espacio de comunicación que preserva las diferencias. Resulta intri-
gante notar que la misma cueva sagrada, Sacamch’en, todavía hoy sigue siendo
206
PIERO GORZA
un lugar capaz de conferir legitimidad y autoridad a los horizontes de

esperanza. Coherentemente con lo afirmado, no debe de asombrar, entonces,
que todavía en la última década de nuestro siglo los indígenas confirmen el
valor de prácticas jurídicas tradicionales en oposición a la universalidad del
derecho. En este sentido, la mirada sobre el presente puede evidenciar el
carácter obstinado y de larga duración de la variedad de los instrumentos
normativos y de las modalidades de reelaboración de la memoria.
Para alejar la sospecha de que estas afirmaciones sean el resultado de
una mirada tercamente dirigida a los elementos de permanencia, es preci-
so referirnos al testimonio de un personaje con gran credibilidad,
involucrado personalmente en los procesos de transformación de las zonas
indígenas. Ya mencionamos que, después del levantamiento zapatista de
1994, el municipio fue rebautizado como Sacamch’en de los Pobres. Sin
embargo, es interesante notar que no sólo se trató de asignar un nombre,
sino también que este suceso ha involucrado y modificado las mismas
modalidades con las cuales los protagonistas del levantamiento reconstruyen
la historia del lugar sagrado atribuyéndole un sentido. A estas alturas es
necesario especificar que nuestro informante es un joven maestro bilingüe,
elegido presidente del «ayuntamiento en rebeldía» en 1995. Por edad,
trayectoria profesional, empeño político, Juan López González es un
hombre involucrado en el intento de rediseñar el futuro de su pueblo. Por
esta razón, su testimonio resulta particularmente precioso.
En un día de lluvia en el verano de 1997, el maestro-presidente tocó
a nuestra puerta, para entregar como regalo una tarjeta postal con un
dibujo naïf de Beatriz Aurora con una pequeña dedicatoria. La ilustración
reconstruye Sacamch’en en una supuesta edad de oro. Una naturaleza
deslumbrante connota el lugar que hoy se presenta bastante árido y
desolado. Campos de milpa circundan un centro ceremonial con
arquitecturas similares a las del templo de las Inscripciones de Palenque.
En las laderas del monte se representa una cancha del juego de pelota.
Más abajo, la imagen de una laguna con peces y con una serpiente
emplumada contrasta con el pueblo asentado en medio de las rocas. Toda
el área está poblada por una multitud de especies animales y de hombres
vestidos con túnicas blancas de estilo lacandón, atareados en los quehaceres
207
cotidianos o como espectadores en el juego ritual. La voz directa del infor-

mante manifiesta orgullo y cuenta cómo Sacamch’en fue fundada por mayas
provenientes de Nacham, hoy Palenque. Además, añade que los andreseros
descienden de una dinastía real, mientras los habitantes de Chamula, en
aquel tiempo, eran sus esclavos. Juan López se refiere a los viejos mitos de
fundación, remarcando el tortuoso camino que los antiguos fundadores
del pueblo tuvieron que recorrer para llegar al paradisíaco y fértil lugar:
Había grandes árboles de pinos, de robles y una pequeña laguna donde nadaba
una gran serpiente de cascabel. Sus habitantes fueron muy felices, había mucho
maíz y animalitos como el venado. El tepezcuintle y grandes águilas.
El relato del presidente sigue narrando que en este vallecito armonio-
so, donde surgía un templo, vivieron de 1000 a 1573 las primeras
poblaciones autóctonas. Ellas siguieron practicando sus cultos bajo el do-
minio de los aztecas hasta 1498. Posteriormente, en 1537, los españoles
destruyeron el importante centro que ahora ha sido recuperado por su
legítimo pueblo:
El pueblo en donde estuvo el asentamiento original actualmente está en mano del

pueblo y lo trabajan las autoridades elegidas por la mayoría de los habitantes de
San Andrés a través de usos y costumbre, atendiendo a la tradición que nos legaron
nuestros antepasados. A ese lugar sagrado, a unos kilómetros del actual Sacamch’en
[Larraínzar: n.d.r.], se le conoce como Chanalum, que en tzotzil quiere decir
pueblo de todos.
Ese relato muestra una de las tantas versiones de los mitos de

fundación, actualizada, pero al mismo tiempo atenta a la tradición hasta
en el uso del lenguaje. Se configura un lugar primigenio, un peregrinaje,
una relación presente-pasado que legitima lo existente. La finalidad de la
narración está directamente conectada con la esencia del poder, en cuanto
confiere legalidad a escenarios posibles y reconstruye fronteras. La gloria
de un tiempo lejano se relaciona con la acción digna de aquellos que se
atreven a construir un futuro diferente. La obra de los antiguos soberanos
encuentra continuidad en el esfuerzo rebelde de los nuevos actores sociales.
Bajo la mirada de los ancestros se propone la discontinuidad. Las fronteras
de una época pasada remiten a las divisiones presentes: los chamulas
208
PIERO GORZA
«conservadores» se oponen a los zapatistas. Aunque la reconstrucción

histórica resulte imprecisa e ingenua, ésta asume una credibilidad y en
esto es fiel a una lógica narrativa tradicional. El templo representado en el
dibujo no encuentra confirmación en las investigaciones arqueológicas
(por lo menos hasta la fecha), pero de hecho coincide con muchas historias
de los ancianos andreseros que afirman la presencia en el lugar de cerámicas
y piedras trabajadas, signos de un antiguo asentamiento.
El lugar mencionado por los dominicos en el siglo XVI, incriminado
en el siglo XVIII, vuelve a ocupar la escena al final de nuestro siglo. Se
vislumbran las ya citadas relaciones complementarias entre hombre y tierra
y entre autoridad y territorio. Algunas de estas relaciones emergen estilizadas
en los mitos donde el santo patrón o los mayas fundan el pueblo, otras
remiten a las cuevas que siguen hablando el eterno lenguaje de la tierra, a
partir del cual se construye la identidad. No olvidemos que, para los
tzotziles, las cuevas, así como los sueños, hablan de la posibilidad de parir
lo nuevo, de modo análogo a como la historia y los mitos entrelazan sus
destinos en cada presente, creando espacios compartidos de significado.
Por otro lado, puede ser interesante remarcar cómo aquellos cultos
que eran criminalizados como heréticos en el siglo XVIII se pueden
actualmente observar casi idénticos en iglesias católicas bajo el cuidado de
unos sacerdotes comprensivos. Ochiai Kazuyasu plantea la hipótesis de la
sustitución de la cueva por el templo católico, notando cómo durante el
carnaval se puede ser espectador de una escena en la cual los hombres
negros (Ik’aletik), otra versión del Ánjel y del Señor de la tierra, persiguen
a los niños y después de agarrarlos los llevan a la iglesia, gritando las
siguientes palabras: Chakik’oj batel ta jch’en, «Te voy a llevar a mi cueva»56.
Podemos plantear la hipótesis de que este cambio se llevó a cabo du-
rante el siglo XIX, simultáneamente con la afirmación de la hegemonía
liberal en la nueva nación. En este periodo se han verificado fenómenos
contradictorios. Por un lado, el siglo XIX ha sido una de las épocas más
oscuras de la historia indígena. Las leyes desde 1824 hasta finales del siglo
han permitido la apropiación violenta de las tierras de los comuneros por
parte de los latifundistas57. Por otro lado, la expropiación de las propiedades
eclesiásticas y el debilitamiento de la hegemonía de la Iglesia, han permitido
209
que los cultos clandestinos regresaran de los montes a los templos recuperados.
Como prueba de este proceso de reconfiguración, podemos pensar también
en las transformaciones que han involucrado los poderes territoriales en las
comunidades. Las jerarquías de gobierno local de la colonia, cabildos y
cofradías, han dado vida a un sistema de poder integrado y autónomo: el
sistema de cargos, que tanto ha llamado la atención de los antropólogos. Los
rituales civiles, así como los religiosos, reafirman prácticas que se refieren a
la complicada trama de los modelos normativos.
La centralidad de las cofradías remite al objeto del culto. Es
emblemática la forma en que los santos han podido al mismo tiempo
personificar las exigencias de relación con la tierra y el territorio, con la
comunidad y la historia. En el párrafo anterior se hipotizaba que el papel
de estos hombres-dioses fuera un instrumento de historicización del vivi-
do nativo. Si consideramos a San Andrés, su figura es necesariamente
ambigua: es un dios del cielo, hermano del Cristo, un apóstol, pero también
un padre del pueblo, un héroe fundador. Es una divinidad que comparte
con el astro solar su pertenencia a la fuerza que protege la vida. Su cara es
blanca, adornada por una barba negra y coronada por una aureola dorada.
De hecho, es un extranjero que viene de lejos. No existen santos indígenas
en las iglesias chiapanecas, pero todos se contextualizan en el interior de la
historia local y están sujetos a jerarquías de valores autóctonos. Además,
cada santo se desdobla, originando dos estatuas: una identificada como
mayor y otra como menor, coherentemente con aquella estratificación del
prestigio que separa las generaciones. Ciertamente, su fisonomía europea
refleja una condición histórica de subalternidad pero remite, al mismo
tiempo, a concepciones íntimas de la existencia propias de la cultura
autóctona. Así como todos los indígenas poseen una alma ligada al cuerpo
y otras almas animales que viven en el monte, también la verdadera esencia
del hombre-dios es doble: una presente y viva en la iglesia, otra que reside
en los corrales selváticos. Así, como pasaba antaño, se le reza a las dos.
Pedro Pitarch sugiere la hipótesis de que existe una relación invertida
entre el indígena que reza y el santo, que se evidencia también en el espejo
colgado al cuello de la estatua. Lo que los indígenas esconden celosamente
en su propia intimidad, el alma, el santo lo exterioriza a través de su
210
PIERO GORZA
imagen58. Esta relación (interno-externo, oculto-visible) crea las condiciones

de la comunicación, por la cual las plegarias obtienen una adecuada
respuesta. El poder mismo del apóstol nace de su otredad, por la cual se
propone como tercera persona respecto a la comunidad: presencia
testimonial y fuente de normatividad que permite a una multitud de sujetos
identificarse en un grupo.
La relación entre clandestino y público parece haber cambiado en el
tiempo: en el siglo XVIII la actitud de las autoridades religiosas indígenas
tenía que ser diversificada, disimulada y ambigua en relación con la iglesia
y con la cueva, so pena de encarcelamiento. Hoy, no obstante la parcial
superposición de los lugares de culto (cueva e iglesia), los gestos, las
ceremonias, los rezos, aunque casi idénticos a antaño, continúan reflejando
la antigua ambigüedad. La hagiografía local y popular presenta santos que
personifican y resumen un largo camino histórico, caracterizado por
diálogos y conflictos interétnicos. Por otro lado, el culto de los santos
parece casi contar cuánto, más que las normas y las prácticas, valga la
interpretación de éstas.
211
1. J.P. Viqueira, Tributo y sociedad en Chiapas (1680-1721), en «Historia Mexicana», n° 174,

octubre-diciembre de 1994, pp. 237-267; del mismo autor ¿Por qué hay indios en Chiapas?,
en «Etcétera», 27 de julio de 1995, pp. 17-24 y Cronotopología de una región rebelde. La
construcción histórica de los espacios sociales en la Alcaldía Mayor de Chiapas (1520-1720), tesis
de doctorado, École des Hautes Études en Sciences Sociales, Paris, 1997; J.P. Viqueira, M.H.
Ruz, Chiapas. Los rumbos de otra historia, México, UNAM, 1995; D. Aramoni Calderón, Los
refugios de lo sagrado. Religiosidad, conflicto y resistencia entre los zoques de Chiapas, México,
Consejo Nacional para las Culturas y las Artes, 1992.
2. Este texto ya fue estudiado por D. Aramoni y por A. Aubry y se conserva en el Archivo
Histórico Diocesano de San Cristóbal de Las Casas. Mi agradecimiento sobre todo a Dolores
Aramoni por haberme permitido consultar la transcripción integral del proceso y por su
libro, Los refugios de lo sagrado, referencia fundamental del presente ensayo.
3. H.H. Samayoa Guevara, El régimen de intendencias en el reino de Guatemala, Guatemala,
Editorial Piedra Santa, 1978, pp. 20-21.
4. J. Miranda, Las ideas y las Instituciones Políticas Mexicanas. Primera Parte. 1521-1820,
México, Imprenta Universitaria, 1952, p. 191.
5. «Carta del obispo al Rey sobre la polémica con el alcalde mayor Cristóbal Ortiz de
Avilés, 27 de marzo de 1779», en AHDSC (Archivo Histórico Diocesano de San Cristóbal),
ref. II., B.2, ff. 77-1102. Cfr. A.M. Carvalho, La ilustración del Despotismo en Chiapas,
1774-1821, México, Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, 1994, p. 159.
6. Cfr. A.M. Carvalho, op. cit., p. 165.
7. M.D.C. León, M.H. Ruz, J. Alejos García, Del katún al siglo, México, Consejo Nacional
para la Cultura y las Artes, 1992; J. De Vos, Vivir en Frontera. La experiencia de los indios de
Chiapas, INI, México, 1994; A. García de León, Resistencia y Utopía. Memorial de agravios
y crónica de revueltas y profecías acaecidas en la provincia de Chiapas durante los últimos
quinientos años de su historia, vol. 2, México, Ediciones Era, 1985.
8. P. Gorza, Notas sobre las palabras antiguas como gramática de lo cotidiano, en «Anuario
IEI, V», Universidad Autónoma de Chiapas, 1995, pp. 111-137.
9. Manuscrito inédito, firmado por el Prof. J. López González, presentado al concurso
«Cuentos indígenas» y no seleccionado. Pude leer el documento gracias a la exquisita
disponibilidad de la Mtra. María Elena Fernández Galán, directora del Instituto de Estudios
Indígenas de San Cristóbal de Las Casas. También podemos encontrar una documentación
interesante en J.M. Hidalgo Pérez, Tradición oral Larraínzar. Algunas tradiciones y relatos
tzotziles, Tuxtla Gutiérrez, Gobierno del Estado, 1985. Los informantes Agustín Díaz,
Pascual Ruiz y Antonio Gómez cuentan con lujo de detalles el periodo de los quemasantos,
indicando los lugares donde los andreseros escondieron a las estatuas.
10. S. Gruzinski, La guerra de las imágenes, México, F.C.E., 1994, pp. 40-70.
11. Procesos de indios idólatras y hechiceros, Publicaciones del Archivo General de la Nación,
México, Guerrero Hnos., 1912, pp. 115-140, 178-183. Eusebio Gómez de la Puente,
Proceso inquisitorial del cacique de Tetzoco, México, 1910, pp. 25-27. Cfr. S. Gruzinski, op.
cit., pp. 62-67.
212
PIERO GORZA
12. En las actas del proceso se cita el lugar Sacumchen. Actualmente a este lugar se le
denomina Sacamch’en, (sac: blanco, ch’en: gruta).
13. W.R. Holland, Medicina maya en Los Altos de Chiapas, México, INI, 1982.
14. D. Aramoni Calderón, op. cit., p. 277, Archivo Histórico Dicesano (en adelante AHD),
1778, ff. 9r-9v.
15. D. Aramoni Calderón, op. cit., p. 271., AHD, 1778, ff. 2r-2v.
16. Ivi, p. 274, AHD, 1778, f. 7r.
17. Ivi, p. 275.
18. D. Aramoni Calderón, op.cit., p. 276, AHD, 1778, f. 8v.
19. D. Aramoni Calderón, op.cit., p. 280, AHD, 1778, f. 13r.
20. D. Aramoni Calderón, op.cit., p. 281, AHD, 1778, f. 13v.
21. D. Aramoni Calderón, op.cit., p. 282, AHD, 1778, f. 15r-15v.
22. Ibid.
23. D. Aramoni Calderón, op. cit., p. 286, AHD, 1778, ff. 21v-22r.
24. D. Aramoni Calderón, op. cit., p. 273, AHD, 1778, ff. 5v-6r.
25. D. Aramoni Calderón, op. cit., p. 283, AHD, 1778, f. 17v.
26. D. Aramoni Calderón, op. cit., p. 284, AHD, 1778, f. 18r.
27. D. Aramoni Calderón, op. cit., p. 287, AHD, 1778, ff. 22r-22v.
29. En toda el área maya se encuentran grutas que contienen calaveras y osamentas. En las
excavaciones arqueológicas de Río de la Venta se han hallado osamentas y restos de posibles
sacrificios humanos. También entre los Lacandones existen testimonios de cuevas con
atavíos funerarios de este tipo.
30. Como ejemplo véase también la tesis de D. Traffano, Dèi e idoli nel Messico del XVIII
secolo. La regione di Oaxaca, Università degli studi di Torino, anno accademico 1991/1992.
32. M.H. Ruz, Los rostros de la resistencia. Los mayas ante el dominio hispano, en M.D.C.
León, M.H. Ruz, J. Alejos García, Del Katún al siglo, op. cit., pp. 127-138.
33. Ibid.
34. Fr. A. De Remesal, Historia general de las Indias Occidentales y particular de la gobernación
de Chiapas y Guatemala, vol. II, cap. V, México, ed. Porrúa, 1988, p. 282.
35. Fr. A. de Remesal, Historia general de las Indias Occidentales... cit., vol. II, cap. XVIII,
p. 95. Cfr. J.P. Viqueira, Cronotopología de una región rebelde..., cit., cap. V.
36. P. Gerhard, La frontera sureste de la Nueva España, México, UNAM, 1991, p. 123.
213
37. J.P. Viqueira, Cronotopología de una región rebelde..., op. cit., cap.V.
38. P. Gerhard, Geografía histórica de la Nueva España. 1519-1821, México,UNAM, 1986,
pp. 10-17; del mismo autor, La frontera sureste de la Nueva España, op. cit., p. 120. Cfr. J.
P. Viqueira, Cronotopología de una región rebelde..., cit., cap. II y cap. IV.
39. Cfr. J.P. Viqueira, Cronotopología de una región rebelde..., cit., cap.V.
40. J.G. Añoveros, Situación social de la diócesis de Guatemala a finales del siglo XVIII, tesis
de licenciatura en Historia, Guatemala, Universidad de San Carlos de Guatemala, 1980,
pp. 55-62. Cfr. A.M. Carvalho, op. cit., p. 150.
41. A.M. Carvalho, op. cit., pp. 150-151.
42. Según el análisis de Foster, el estudio comparado acerca de las divisiones de las cofradías
en Europa y en América Latina podría permitir una comprensión más profunda del
fenómeno. Es interesante examinar el uso de las cofradías por parte de los indígenas: 1)
como instrumento de redistribución de la riqueza; 2) como forma de evadir los tributos;
3) como «refugio de lo étnico»; 4) como instrumento normativo para construir relaciones
y territorio; 5) como vehículo de religiosidad. Véase: G. Foster, Culture and Conquest:
America’s Spanish Heritage, New York, Wenner Gren Foundation for Anthropological
Research, 1953; A. Torre, Il consumo di devozioni, Venezia, Marsilio, 1995; M. Carmagnani,
El regreso de los dioses, F.C.E., México, 1994. Véase también P. Gorza, Consenso, representación
política y autonomía en una comunidad indígena tzotzil: materiales para una antropología del
poder, en AA.VV. Coacción y consenso en América Latina y en México, México, Colegio de
México, (en fase de impresión).
43. J. García Icazbalceta, Nueva colección de documentos para la historia de México, México,
1886-1892, vol. I, p. 113-114. Cfr. V. Tau Anzoátegui, Casuismo y sistema, Buenos Aires,
Instituto de Investigaciones de Historia del derecho, 1992, pp. 87-92.
44. J. García Icazbalceta, op. cit., p. 19.
45. A propósito del casuismo, véase V. Tau Anzoátegui, Casuismo y sistema, cit., y en relación
con estas afirmaciones específicas, véanse pp. 135-139.
46. Cfr. J.P. Viqueira, Cronotopología de una región rebelde..., cit., cap. VII. Véase también: Fr.
A. De Remesal, Historia general de las Indias Occidentales..., cit., libro VIII, vol. II, p. 243;
M.H. Ruz, Chiapas colonial: dos esbozos documentales, México, UNAM, 1989, pp. 40-41.
47. El concepto de «zonas de refugio» ha sido utilizado por Aguirre Beltrán para explicar la
obstinada permanencia de tradiciones prehispánicas en las comunidades de Los Altos de
Chiapas; cfr. G. Aguirre Beltrán, Regiones de refugio, cap. X, México, INI, 1973. El binomio
aislamiento/continuidad últimamente ha sido puesto en discusión, utilizando fuentes
históricas que parecieran redimensionar la cuestión o por lo menos, proponerla de manera
esfumada. Mientras es seguro que Los Altos han sido involucrados en fuertes procesos de
reconfiguración territorial, es discutible que, a pesar de los traumas indicados, las
comunidades no hayan acabado por constituirse en refugio en relación con un contexto
político que despreciaba y utilizaba de forma inicua y si escrúpulos la mano de obra indígena.
Muchas etnografías y trabajos de investigación histórica parecen confirmar la hipótesis
214
PIERO GORZA
según la cual la tierra indígena habría jugado un papel fundamental para la conservación
de valores considerados constitutivos de la particular identidad nativa. Para entender mejor
esta polémica es preciso considerar el papel desarrollado por las instituciones indigenistas
y gubernamentales, que a menudo han propiciado dinámicas de rescate de la tradición y
una refolklorización de las culturas locales, que de hecho no han modificado la condición
subalterna de estas poblaciones.
48. Cfr. J.P. Viqueira, Cronotopología de una región rebelde..., cit., cap. VIII.
49. Ibid.
50. L. Reyes García, Movimientos demográficos en la población indígena de Chiapas durante la
época colonial; Id., La Palabra y el Hombre, Xalapa, Universidad Veracruzana, 1962, 21, p. 31.
51. «Mente local» es un concepto utilizado en clave antropológica por Franco La Cecla y
remite a aquel conocimiento local que menciona Clifford Geertz en los ensayos Dal punto
di vista dei nativi: sulla natura della comprensione antropologica e conoscenza locale: fatto e
diritto in prospettiva comparata. Cfr. F. La Cecla, Perdersi. L’uomo senza ambiente, Roma-
Bari, Laterza, 1986; C. Geertz, Antropologia interpretativa, Bologna, Il Mulino, 1988, pp.
25-47, 209-299.
52. A. Garza, Tesis de maestría en antropología social, Universidad Autónoma de Chiapas,
inédito.
53. Entrevista al ex presidente municipal Andrés Gómez Díaz, grabada en San Andrés
Larraínzar, noviembre, 1995.
54. C. Guiteras Holmes, Los peligros del alma, México, F.C.E, 1986, pp. 245-246; W.R.
Holland, op. cit., pp. 73-98.
55. A. López Austin, Tamoanchan y Tlalocan, México, F.C.E., 1994, p. 9.
56. INAREMAC, San Cristóbal de Las Casas, 4.7.110.
57. J. De Vos, Vivir en frontera. La experiencia de los indios de Chiapas, cit., pp. 157-190.
58. P. Pitarch, Ch’uel: una etnografía de las almas tzeltales, México, F.C.E., 1996, pp. 107-134.
215
GABRIELA TÍO VALLEJO
LOS «VASALLOS MÁS DISTANTES». JUSTICIA Y GOBIERNO,

LA AFIRMACIÓN DE LA AUTONOMÍA CAPITULAR EN LA
ÉPOCA DE LA INTENDENCIA. SAN MIGUEL DE TUCUMÁN,1
«Movido del paternal amor que me merecen todos mis Vasallos, aun
los más distantes,...» con estas palabras se dirigía el rey a sus vasallos del
Río de la Plata en 17822.
Al iniciar la investigación cuyos resultados se exponen aquí, mi objetivo
era evaluar las consecuencias de la aplicación de las reformas borbónicas
en esta ciudad de la periferia del Imperio español. Sin embargo, a medida
que avanzaba en el análisis de la documentación, lo que aparecía cada vez
con más claridad era que las transformaciones en la cultura política
municipal no respondían a la aplicación de las medidas imperiales. Aunque
las reformas estimularon y aceleraron la autonomía municipal, ella venía
consolidándose desde décadas anteriores. Este artículo procurará dilucidar
si las reformas fueron un episodio o el acto principal en el proceso de
construcción de una identidad provincial en particular.
La autonomía municipal, característica de la América colonial y fruto
de los orígenes patrimoniales del pacto entre los vecinos y el rey y de las
características de la constitución política española - autonomía legislativa,
institucionalización del incumplimiento de las leyes, predominio del
derecho consuetudinario - se reforzó por las circunstancias propias del
dominio colonial y se acentuó en las zonas distantes de los centros del
Imperio o de escaso interés económico para la Corona.
Lo que puede verificarse al primer contacto con las fuentes, cualquiera
sea el aspecto de la vida colonial en el que focalicemos nuestra atención, es
que las décadas del 60 y 70 del siglo XVIII marcan un punto de inflexión
en que se aceleran transformaciones de distinto tipo. En esta coyuntura de
cambio es posible observar cómo el cabildo de Tucumán busca un
ordenamiento administrativo más racional y un control más efectivo del
territorio a expensas de la autoridad del Intendente. Para ello utiliza los
mecanismos propios del Antiguo Régimen colonial, las constantes
217
LOS «VASALLOS MÁS DISTANTES». JUSTICIA Y GOBIERNO
representaciones y peticiones ante la autoridad real, el juego de equilibrios

y contrapesos en las relaciones con las distintas autoridades delegadas del
poder real. La relación con Buenos Aires favorece la autonomía del cabildo
y la posibilidad de rehuir las órdenes de la capital de la intendencia de la
que la ciudad subordinada de San Miguel se distingue como entidad
separada. La nueva capital del flamante virreinato cumple un rol de árbitro
y mediador que inauguró en el proceso de expulsión de los jesuitas y que
será fundamental en la transición revolucionaria.
En la primera parte de este artículo se analiza la reforma de la
administración de justicia como uno de los caminos de la consolidación
de la autonomía municipal y como ejemplo de racionalización
administrativa y concentración del poder por parte de la élite. Esta reforma
no se impuso como parte de las innovaciones imperiales, sino por propia
iniciativa del cuerpo capitular. Si las reformas tuvieron éxito en el área de
lo fiscal, no fue allí donde se produjeron las fricciones, sino en el ámbito
que las reformas descuidaban y dejaban en manos de las autoridades
territoriales, el de la justicia. En la segunda parte se consideran las
consecuencias de las transformaciones administrativas borbónicas en la
política municipal a través de la tensión comunidad-autoridad, a partir de
la interacción entre intendente y cabildo y la función de Buenos Aires
como nueva capital virreinal; se estudian también los que podríamos llamar
«efectos positivos» de las reformas, la organización del ramo de propios, la
vitalidad del cabildo en la época intendencial en cuanto a la representación
externa y a la frecuencia de cabildos abiertos.
El nuevo contexto económico a nivel mundial, la expansión
demográfica, la reestructuración comercial y administrativa del Imperio
español, la segunda inmigración peninsular, contribuyeron a la
transformación de las sociedades americanas al mismo tiempo que se
reformulaban las relaciones entre las distintas regiones de la América hispana
y entre éstas y la metrópoli.
El Río de la Plata pasó a ocupar un nuevo lugar en el diseño imperial;
en efecto, el nacimiento de Buenos Aires al interés peninsular generó una
reorientación de los circuitos comerciales y la renovación de las redes sociales
y políticas. Fueron precisamente los márgenes, las periferias, las regiones
218
más atendidas por las políticas reformistas. Se diseñó una red de relaciones
político-administrativas en las que los vínculos de subordinación y
autonomía entre los distintos centros y el rol arbitral de la capital porteña
anteceden al diagrama de relaciones territoriales del siglo XIX3. En estas
décadas se formaron y consolidaron buena parte de las familias dominantes
en cada región, nacidas del contrato entre la vieja aristocracia de cuño
encomendero y la nueva inmigración de la burocracia y el gran comercio4.
La creación del virreinato del Río de la Plata fue el punto final del
diseño de unas relaciones espaciales que habían comenzado desde el mo-
mento mismo de la conquista. La imposibilidad de mantener el
poblamiento en una zona tan alejada y sin otro recurso que su situación
para el comercio, hizo de Buenos Aires un problema para la Corona. La
situación se agravó con la exacerbación de los conflictos colonialistas en
XVIII y el gobierno imperial se vio obligado a institucionalizar un cambio
en su sistema que ya funcionaba de hecho. Para otras regiones del virreinato
significó el refuerzo del intercambio con el puerto atlántico y una mayor
inyección de plata circulante, en tanto Potosí estaba incorporado al
«virreinato de Buenos Aires» (expresión con la que suelen referirse los
escritos de la época). También trajo consigo la llegada de burócratas y el
reverdecer de actividades comerciales. Con la creación del virreinato y el
libre comercio, los circuitos comerciales no cambiaron, más bien se
intensificaron los intercambios entre la región altoperuana y Buenos Aires.
El proceso fue acompañado por el fortalecimiento de Buenos Aires como
centro político. La Corona comenzó desde mediados del siglo XVIII a
otorgar al gobernador de Buenos Aires atribuciones de árbitro sobre las
otras gobernaciones, un mayor poder militar, jurisdicción sobre
Montevideo, la costa patagónica y Malvinas y competencia general sobre
dos problemas importantes: la expulsión de los jesuitas y la administración
de sus bienes y la lucha contra el indígena.
En los sesenta del siglo XVIII, la jurisdicción de Tucumán se enfrentaba
entonces a una multifacética coyuntura de cambio, en la que la decisión
imperial de expulsar a la Compañía de Jesús tuvo consecuencias para todos
los sectores sociales5, y engarzó además con un importante conflicto que,
en la década de 1760 había sacudido la vida política de la gobernación del
219
Tucumán. Los problemas entre el gobernador Juan Manuel Campero y

los cabildos de Jujuy, Salta y Córdoba habían culminado en un proceso en
el que intervendrían el virrey del Perú, la audiencia de Charcas y el
gobernador de Buenos Aires.
La expulsión de la Compañía y la administración de las Temporalidades
confirieron a Buenos Aires un protagonismo político que excedía hacia 1770
su rango administrativo. El gobernador de Buenos Aires, Bucareli, había
sido nombrado Administrador de Temporalidades con jurisdicción para el
asunto de la expulsión de los jesuitas y administración de sus bienes en las
gobernaciones de Paraguay, Tucumán y Buenos Aires. De tal manera que el
gobernador de Buenos Aires, una autoridad ajena a la región del Tucumán,
actuaba en un mismo plano que el virrey del Perú. El arbitraje de Buenos
Aires en la cuestión de los jesuitas no solo reforzaba la relación de esta ciudad
con las otras ciudades, sino que relajaba los vínculos con la capital de la
gobernación y del virreinato al crear un poder alternativo en un asunto de
fronteras muy borrosas.
La administración de las Temporalidades fue adjudicada a juntas
municipales que aunque no estaban directamente relacionadas por el
cabildo, debían rendir cuentas ante él; surgieron además una serie de
funcionarios estrechamente relacionados con la élite capitular. El manejo
de las Temporalidades significaba un enorme poder, la administración de
las numerosas haciendas y potreros que la Compañía tenía, la venta de los
esclavos, la ocupación de los edificios urbanos de la Compañía, las
reducciones; todas estas tareas suscitaron una serie de cargos que, por su
importancia y responsabilidad, sólo podían ser ocupados por notables y
que por la necesidad de control directo debían pertenecer a la jurisdicción.
El proceso desencadenado por la expulsión de los jesuitas no sólo favoreció
la proliferación de conflictos entre las distintas facciones, entre las
autoridades, entre autoridades civiles y eclesiásticas, sino que también
amplió el ámbito de la administración vecinal.
Desde la década de las setentas, junto a una mayor fluidez de
comunicaciones entre Tucumán y Buenos Aires, es posible observar en la
acción del cabildo una tendencia a aumentar el control del territorio y a
imponer un cierto grado de racionalización administrativa, en particular
220
en el área que era su competencia principal y que constituía la esencia del

gobierno colonial: la justicia.
La iniciativa más importante que emprendió el cabildo fue la reforma
de la administración de justicia. En ella podemos reconocer los rasgos
fundamentales del cambio político del período: el interés por ordenar y
hacer más eficiente la administración evitando la superposición de
atribuciones y jurisdicciones, la eliminación de los funcionarios nombrados
por el Intendente o por titulares de oficios vendibles y la creación de jueces
electivos que dependían directamente del cabildo. Aunque la innovación
más importante es la propuesta de Salvador Alberdi en 1796, el proceso
de racionalización y centralización de la administración judicial, al que
llamaremos «la reforma judicial», fue un conjunto de medidas que desde
1770 fueron implementándose, algunas de ellas en forma espontánea y
consensual, otras como resultado de largos conflictos, pero todas a partir
de la iniciativa del cabildo.
El proceso en sí, por el cual el cabildo logró dar vida a estas iniciativas,
muestra los mecanismos que se utilizaban para obtener cambios en las
disposiciones emanadas de la autoridad real o en la propia tradición
administrativa; el camino más transitado en estas negociaciones se originaba
en quejas de los vecinos que eran asumidas por el cabildo como representante
de los intereses de los mismos, tomaba cuerpo así la petición y, ante la posible
negativa del intendente, se apelaba a la autoridad virreinal. En este sentido
la reforma evidencia que el proceso de afirmación del poder del cabildo y de
construcción de un espacio político tucumano no respondió solamente a las
reformas borbónicas, aunque éstas pudieran servir de estímulo, sino que
tuvo su origen en un proceso interno de fortalecimiento de la autonomía de
una institución y de la élite que representaba en ella al territorio.
1. LA «BUENA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA»: EL MONOPOLIO DEL CABILDO
La justicia en la campaña y los problemas del control efectivo del territorio

Desde mediados del siglo XVIII la preocupación por la delincuencia
en la campaña y el interés por sujetar a la población a las actividades
productivas emprendidas por los vecinos aparecen con más asiduidad en
221
las reuniones del cabildo. Esta urgencia se expresa no sólo en las recurrentes
quejas de gobernantes y productores, sino en una legislación represiva.
Si consideramos que la mayor parte de los habitantes de la campaña
se beneficia de alguna forma de propiedad, tenencia o uso de la tierra,
como efectivamente indican los censos y padrones, al menos para aquellos
partidos de la campaña para los que se tiene datos, esta segunda hipótesis
parece acertada.
Es probable que la expansión demográfica y la proliferación de sectores
sociales sin una ubicación estable en el aparato productivo y en la
jerarquización social, procesos característicos de las últimas décadas del siglo
XVIII en América Latina, hayan jugado también algún papel en Tucumán6.
Hacia mediados del siglo XVIII los nuevos requerimientos del mercado en
la carretería, fletería y ganadería habían provocado una intensificación de la
vida económica que pudo llevar a una necesidad mayor de control de la
población en una sociedad agraria en que la subsistencia de los sectores
potencialmente suministradores de mano de obra estaba asegurada por el
uso de la tierra7. Unido al problema de la mano de obra hay que considerar
que el medio de producción y mercancía principal de la región, el ganado,
estaba especialmente expuesto a la rapiña de los sectores marginados y era
fuente de frecuentes disputas entre los propios hacendados.
En el caso de Tucumán, el control del territorio, no sólo ligado a la
guerra contra el indígena sino también a la dominación efectiva de la
población sometida y más o menos integrada a la jurisdicción colonial, había
sido desde los comienzos de la colonización uno de los problemas principales
del cabildo, cuya competencia en este tema era mayor que en otras regiones
por la inexistencia de corregidores o alcaldes mayores. La debilidad de
autoridades étnicas intermedias dificultaba la gobernabilidad y hacía necesario
un control efectivo del cabildo sobre la campaña. La inexistencia de una
comunidad indígena estructurada convertía al sector indio en un grupo
social disperso y difícil de controlar en tanto no respondía a normas indígenas
y tampoco evidentemente a las normas de la sociedad española8.
Desde las primeras épocas de poblamiento español, el responsable de
la justicia en la campaña era el titular de un oficio «venal»9, el alcalde
provincial de la Santa Hermandad que podía nombrar jueces cuadrilleros
222
o comisionados sin intervención del cabildo; también el gobernador podía

designar comisionados para determinadas tareas o con jurisdicción sobre
un territorio en particular. El cabildo se reservaba la elección anual de dos
alcaldes de la Santa Hermandad que debían mantener la seguridad de los
caminos; éstos dependían del cuerpo capitular y no del alcalde provincial,
como sucedía con los de la península10.
Año tras año llegaban al cabildo las quejas de los vecinos rurales por
la inseguridad y la incapacidad de los alcaldes de la Hermandad para
erradicar la delincuencia. Los dos cabildos abiertos convocados en la década
del 60 tuvieron como objetivo buscar una solución a la preocupación por
el control de la delincuencia y la seguridad de la oferta laboral. Fue bajo
este signo que, hacia 1770, se nombraron los primeros jueces pedáneos o
jueces territoriales que respondieron a peticiones de los vecinos de parajes
rurales; los nombramientos eran irregulares en cuanto a frecuencia y
duración y sin jurisdicciones fijas, actuaban como comisionados11. La
rebelión altoperuana de 1781 dio visos de urgencia al problema del control
social y, a la inquietud y los deseos de los vecinos, se unió el temor del
gobierno de la Intendencia de que el movimiento se extendiera al Tucumán.
Es decir que la reforma de la administración de justicia en la campaña
tuvo sus orígenes en una coyuntura de crisis del control del territorio, real
y psicológica, ya que sus motores principales pudieron ser las nuevas
necesidades de la actividad económica enfrentada a una población agraria
con economía de subsistencia y el fantasma de la rebelión altoperuana. Y,
al mismo tiempo, se inscribe en el proceso de consolidación del poder del
cabildo, es la resultante entonces de un proceso social de fortalecimiento
de las élites en el dominio del territorio y de afirmación política de la
institución que las representa12.
Los jueces pedáneos eran funcionarios nombrados por el cabildo, pero
al mismo tiempo representantes de los propietarios de los partidos rurales,
eran responsables de la seguridad de las propiedades y las personas, y
garantizaban la disponibilidad de mano de obra, atribuciones que cumplían
como una prolongación de sus intereses particulares13. Funcionaban como
«goznes políticos» entre ciudad y campaña, el gobierno del cabildo llegaba
a la campaña a través de los jueces. Debían garantizar el orden social en la
223
campaña: perseguían a los «vagos» obligándolos al conchabo o al trabajo

en obras públicas, celaban las reuniones de juegos prohibidos, el uso de
armas, intervenían en casos de fugas de esclavos. Controlaban el uso del
ganado al mismo tiempo que aseguraban la afluencia de mano de obra a
las estancias, por ejemplo debían impedir que se mantuvieran como
arrendatarios personas que tuvieran menos de 25 cabezas 14. Un
nombramiento de 1788 resumía sus funciones:
...con las facultades todas que prescriben las leyes, para los tales jueces pedáneos,
que son en lo criminal, sean muertes, hurtos, salteamientos, juegos prohibidos,
pendencias y vidas escandalosas, formando las causas de mayor consideración,
...cabeza de proceso, y den cuenta de ello... a los juzgados de los Señores alcaldes
ordinarios o de la Santa Hermandad y en lo civil hasta en cantidad de doce pesos...,15
Ejercían atribuciones judiciales menores, en la práctica podían oír
demandas de hasta 25 pesos. Realizaban los inventarios de bienes de
difuntos, embargaban los bienes de los detenidos y los remitían a los alcaldes
ordinarios. Sin embargo los jueces cumplían además otras tareas como
agentes del gobierno capitular: cobraban contribuciones, levantaban censos
y padrones, cualquier medida de gobierno que el cabildo quisiese aplicar
en la campaña era ejecutada por los jueces. Sólo los asuntos de reales rentas
o de milicias quedaban fuera de su esfera de acción.
Los jueces no contaban con una fuerza militar o policial para ejercer
sus atribuciones por lo que es probable que los mismos estancieros realizaran
estas tareas con la ayuda de sus capataces. Aunque el gobernador ordenaba
en 1788 que si los jueces necesitaban auxilio militar contra los delincuentes
debían pedirlo al comandante de armas y fuera de la ciudad a los capitanes
o cabos, las quejas por la falta de auxilios de los jueces era frecuente16.
El clima de tensión provocado por la rebelión altoperuana de 1781 afectó
a toda la Intendencia, y se tomaron medidas para evitar la reunión de los
indígenas como por ejemplo las tradicionales funciones eclesiásticas de
naturales17, las ventas de alcohol en las pulperías en los días de fiesta18. En el
mismo año se reglamentaba nuevamente el conchabo obligatorio de hombres
y mujeres complementando estas medidas con instrucciones para que en
ninguna jurisdicción se recibieran extraños19. El gobernador insistía al cabildo
en reforzar los controles «por lo insolentada que está la gente de esta ciudad y
224
su jurisdicción...»20. A pesar de esta recomendación, y de que a partir de 1784,

año que coincide con la instalación de la Intendencia, se nota una cierta
regularidad en el nombramiento de una docena de jueces rurales, ello no
respondió a una iniciativa del Intendente, sino que tuvo su origen en el cuerpo
municipal de San Miguel. La preocupación del Intendente por el control más
efectivo del territorio no se tradujo en medidas concretas. La propia Ordenanza
de Intendentes seguía haciendo alusión a la vieja estructura de alcalde provincial,
alcaldes de la Santa Hermandad, y cuadrilleros21.
Un caso muy distinto al tucumano, aunque muy cercano, es el de las
intendencias altoperuanas donde la sustitución del corregidor por el
subdelegado fue fundamental en la organización de la justicia22; allí los
alcaldes pedáneos quedaron subordinados a los subdelegados y no al
cabildo23. La inexistencia de corregidores en Tucumán, y por tanto de
subdelegados territoriales, dejó en manos del cabildo la centralización de
la administración rural que se operó así con el nombramiento de los jueces
o alcaldes pedáneos por parte del cabildo, en lugar de fortalecer el poder
del Intendente por medio de sus subdelegados.
A pesar de los primeros intentos por hacer más eficaz el control de la
campaña, las jurisdicciones de distintos magistrados se superponían ya
que los jueces pedáneos se habían sumado a los funcionarios judiciales
preexistentes. El nombramiento de jueces cuadrilleros por el alcalde
provincial y de jueces comisionados del gobernador era una permanente
fuente de conflictos, todos ellos eran jueces territoriales y tenían similares
atribuciones. Los jueces pedáneos, tal como funcionaban en estos primeros
tiempos, seguían siendo de naturaleza comisarial, es decir eran nombrados
en sus cargos para fines específicos y temporales, como los comisionados
del gobernador y los cuadrilleros designados por el alcalde provincial. El
cabildo veía los nombramientos de jueces comisionados por parte del
gobernador como un acto de avasallamiento a su autonomía.
El proceso de afirmación del poder capitular en cuanto a la
administración de Justicia y Policía se realizó por dos vías: la eliminación
de funcionarios cuyo poder se originaba en otras autoridades, el Inten-
dente o el alcalde provincial, y la racionalización y organización de la justicia
rural, lo que trajo aparejada la concentración social de los jueces. Se verificó
225
así en el plano de la afirmación política del territorio, la consolidación del

poder del cabildo frente a la intendencia, y en el plano de la gobernabilidad,
la concentración del poder judicial-territorial en un grupo de familias.
Los conflictos que se suscitaban por el nombramiento de los jueces
resultaban de la intersección de varias tensiones24. En primer lugar, la tensión
entre cabildo e intendencia, en la que los problemas de jurisdicción eran
el emergente de una rivalidad entre la autoridad territorial y la real. En su
relación con el intendente, el cabildo buscó permanentemente el apoyo
de la autoridad virreinal, de este juego de contrapesos salieron gananciosos
la autonomía de San Miguel y el papel de árbitro de Buenos Aires. En
segundo lugar, se desarrollaban conflictos entre los miembros del cabildo
que aunque involucraran lucha de facciones, muestran también el antago-
nismo entre el componente electivo del cabildo y los regidores propietarios,
dos polos siempre en pugna. En tercer lugar, los conflictos por la elección
de los vecinos que cubrirían el cargo de juez rural, en ellos sale a la luz el
problema de la «calidad social» necesaria para ejercer justicia sobre los
vecinos y la presión de los mismos por imponer candidatos convenientes
a sus intereses. Veamos dos casos que ejemplifican las tensiones entre In-
tendente y cabildo y un conflicto por la «calidad social» de un juez, para
ver luego en otro acápite cómo se resolvió la contradicción entre el princi-
pio electivo y el «venal».
Durante diez años se multiplicaron los conflictos entre cabildo e in-
tendente por el nombramiento de jueces; el procedimiento solía ser siempre
el mismo, el cabildo, basándose en quejas de vecinos contra un juez en
particular o aduciendo problemas jurisdiccionales entre comisionados y
pedáneos, pedía la suspensión de un comisionado nombrado por el inten-
dente. La exacerbación de los conflictos en los primeros años de la década
del 90 respondía seguramente al plan del cabildo de reorganizar la justicia
rural que ya había sido propuesto por Alberdi.
En 1794 el Intendente designó dos jueces, uno para el curato de
Trancas y otro para Río Grande; en esa oportunidad el gobernador pretendía
que se suspendieran los jueces que habían sido nombrados por el cabildo
para estas jurisdicciones. El municipio decidió que los comisionados por
el intendente no eran «idóneos ni suficientes para mantener dichos oficios,
226
el primero por ser forastero y sin arraigo y casado en Cochabamba y el

segundo por ser ebrio, y con vicio arraigado»25. A contrapelo de los deseos
de la autoridad salteña, el cabildo dejó sin efecto las comisiones dadas por
el gobernador sosteniendo que los jueces pedáneos eran útiles y necesarios
en la campaña y que el nombramiento de jueces era una facultad que
competía al cabildo.
En 1793 el Alguacil Mayor había presentado una petición a la Real
Audiencia para que se derogara la atribución de los jueces rurales de hacerse
cargo del inventario de los bienes de los difuntos, a lo que la audiencia
había respondido negativamente. El gobernador sostuvo la decisión de la
audiencia fundamentándola en la intención de ahorrar gastos a los herederos
«que generalmente son pobres en la campaña». Los jueces debían asegurar
los bienes y dar cuenta a las justicias ordinarias para que en la ciudades se
realizara la tasación y adjudicación. El gobernador aludía a las quejas que
le habían presentado de que «dichos pedáneos han hecho malos usos de la
referida facultad» y determinó que «si falleciese en dicha campaña un sujeto
que sus abundantes bienes y herederos pidiesen o demandasen la autoridad
y asistencia de jueces ordinarios podrán concurrir a hacer dichos inventarios
en seguida de que los hayan principado los pedáneos, cesando estos en el
mismo acto,...»26.
Las atribuciones más importantes de los jueces pedáneos tenían como
objetivo controlar a las clases inferiores mientras que los estancieros podían
optar por la justicia «urbana»; lo que ocurría especialmente cuando los
notables de la campaña no veían representados sus intereses en el magistrado
en cuestión. Este condicionamiento de la obediencia civil de las élites se
manifestó en un conflicto en que se cuestionaba la «calidad social» de un
juez pedáneo.
Algunos vecinos se quejaron al cabildo por haber nombrado juez
pedáneo a Santiago Gutiérrez a quien imputaban «mala vara». Sin embargo
los argumentos de los cabildantes no aludían al desempeño de este indivi-
duo como juez sino a su calidad social. Un juez elegido en ese mismo año
amenazaba con renunciar si se insistía en otorgar puestos similares al suyo a
«sujetos de linaje oscuro notoriamente público». El cabildo proponía
suspenderlo para que «los naturales» no se resintieran por ser «juzgados por
227
un hombre de baja esfera» ya que «individuos de las familias más distinguidas

de este vecindario» habían anunciado que no le prestarían obediencia27.
El condicionamiento de la obediencia de los vecinos al hecho de ser
juzgados por individuos de su misma calidad social muestra, no sólo el
ejercicio de un privilegio estamental, sino el interés del cabildo por man-
tener la homogeneidad entre sociedad y gobierno para asegurar la
gobernabilidad. La atribución de administrar justicia es un privilegio de
los principales, de modo que no sólo los miembros del estamento vecinal
no aceptarían ser juzgados por un hombre de calidad social inferior sino
que ni siquiera era lícito que juzgara a los no privilegiados.
El desmantelamiento del viejo régimen judicial:
triunfo del cabildo y del principio electivo
La medida más importante de racionalización y organización de la
justicia fue propuesta en 1794 por el procurador del cabildo, Salvador
Alberdi28. En su discurso, la necesidad de un orden racional como premisa
de todo gobierno justo iba de la mano de un concepto de bien público y
de justicia distributiva muy a la medida de una concepción estamental de
la sociedad y de las necesidades del grupo dominante, en tanto:
...la buena administración de justicia distribuida a los Pueblos con oportunidad

por sujetos idóneos es la vara fundamental que asegura su felicidad y el deseo de
una justa y precisa aplicación de ésta importante a las gentes que pueblan las
fertilísimas campañas de esta ciudad....
Alberdi aseguraba que la extensión de la campaña, no podía ser
abarcada por dos alcaldes de la Hermandad, de ello eran muestra «los
continuos lamentos y quejas de los que sufren en la campaña las funestas
consecuencias de estos males». Junto con la idea de lograr una
administración más eficaz de la justicia se buscaba una mayor exigencia en
cuanto a la calidad social de los jueces rurales:
el empleo de alcalde de la Santa Hermandad en estas partes entre la Gente de
distinción y honor goza un lugar prominente y apreciable y entre los plebeyos
impone el mayor respeto, por consiguiente cualquier vecino condecorado admite
la nominación, ve este cargo como prueba compensativa de su verdadero mérito,
228
y así para no desmerecerlo se aplica con el maior celo al desempeño cabal de las
obligaciones que trae consigo....
La propuesta de Alberdi consistía en:
...proveer al distrito de los seis curatos rurales de seis alcaldes de la Santa Hermandad
...y dos para el partido que corresponde al curato rectoral. Este es el único recurso
capaz de asegurar la comodidad y conservación de sus haciendas a los hombres de
bien y contener en sus deberes con el temor de un pronto y severo castigo (digo
seguro) a los perversos....29
En la propuesta estaban ya planteados los objetivos de la nueva
organización, en lo político buscaba racionalización administrativa y el
monopolio del Cabildo de la administración de la justicia en la campaña,
y en lo social, el dominio de los vecinos notables que cumplirían la función
de jueces asegurando así el control de los «plebeyos».
El cabildo tuvo que solicitar la intervención del Virrey porque el
Intendente se negaba a aprobarla; la reforma se llevó a cabo dos años
después. Se instituyó como norma la elección anual de seis alcaldes, uno
para cada partido de la campaña y dos para el curato rectoral, en lugar de
la multiplicidad de jueces que se nombraban irregularmente. El nuevo
ordenamiento tomó como base las circunscripciones eclesiásticas; el cura-
to rectoral, por ejemplo, incluía a la ciudad de San Miguel y coincidía con
la jurisdicción de la iglesia matriz. Al racionalizar la administración de
justicia en la campaña, dividiéndola en partidos, eliminando la
superposición de jurisdicciones y concentrando la fuente de la autoridad
en el cabildo, no sólo éste monopolizaba el ejercicio de la justicia sino que
además se jerarquizaba internamente el territorio. Los partidos no eran ya
solamente los curatos de la jurisdicción eclesiástica, sino que pasaban a
constituir distritos administrativos susceptibles de evolucionar a
circunscripciones políticas, como de hecho lo hicieron después de 1810.
Se dotaba a la campaña de una organización político-administrativa.
Mientras que en el sistema anterior, de nombramientos irregulares y
a demanda de las quejas vecinales, un individuo de modesto origen social
podía ejercer el cargo de juez de un pequeño paraje, después de la reforma,
para los partidos más amplios coincidentes con los curatos, eran elegidos
alcaldes individuos que no sólo eran notables reconocidos en su partido
229
sino también relacionados con la élite capitular30. Así la amplitud de la

división administrativa era coincidente con el área de referencia socio-
territorial del juez. En un territorio pequeño que podía incluir unas cuantas
estancias podía aplicar justicia un hacendado menor; en cambio, para que
un juez fuese aceptado en todo un curato, en donde había un conjunto de
familias de notables, debía representar a este grupo, para lo cual debía
tener una calidad social reconocida por él, condición que, como vimos,
era fundamental para que los vecinos consintieran en prestar obediencia
al juez. Ahora bien, al mismo tiempo este juez de partido debía ser un
individuo reconocido por la élite capitular para poder figurar entre las seis
candidaturas anuales.
Si el cabildo ordenaba el nombramiento de sus jueces simplificando
las jurisdicciones para hacer su administración más eficaz, subsistía el pro-
blema de la superposición de funciones con los jueces comisionados del
gobernador y con los cuadrilleros judiciales nombrados por el alcalde
provincial. El cabildo tuvo que buscar la forma de eliminar a los
funcionarios cuyo poder se originaba en otras autoridades para así poder
concentrar el dominio sobre la jurisdicción.
En 1798 las fricciones entre jueces cuadrilleros y pedáneos
continuaban. Los alcaldes pedáneos de cada partido podían atender
demandas de hasta 50 pesos, facultad que tradicionalmente habían tenido
también los cuadrilleros. El cabildo echó mano otra vez a las quejas de los
vecinos para argumentar en contra de la institución o costumbre en
cuestión. De esta forma, preparando el camino para despojar a los
comisarios del alcalde provincial de sus atribuciones, se utilizó un conflicto
particular. Al igual que con los comisionados del intendente, el cabildo
pedía al alcalde provincial que depusiera a un cuadrillero suyo porque los
vecinos se quejaban contra su mala administración. El alcalde provincial,
consciente de que en estos pleitos particulares se discutía la vigencia de
una práctica, defendía sus prerrogativas aludiendo a «la concesión dada de
inmemorial tiempo... a los cuadrilleros de la Santa Hermandad y que han
tenido sus antecesores de oír demandas triviales (...) en atención a la mejor
administración de justicia...»31. El cabildo esperará la ocasión para
deshacerse de estos funcionarios.
En el mismo año, al cesar el gobierno del intendente Ramón García
230
Pizarro, expiraron los mandatos de los comisionados que éste había

nombrado en la jurisdicción de San Miguel 32.
En 1810 con la muerte del alcalde provincial llegó la oportunidad del
cabildo de eliminar para siempre a los comisionados de este funcionario;
quedaron sin efecto los títulos de cuadrilleros que dependían de él y ya no
hubo más nombramientos de este tipo. En esa oportunidad, el procurador
observaba que «contra el Espíritu de las Leyes se ha triplicado el número
de alcaldes comisionados que no celan otra cosa que sus privados intereses
valiéndose acaso de la autoridad para proporcionarse el servicio de los
Pobres y otras granjerías de un indecente manejo» todo esto es resultado
de la «facilidad con que se ha prodigado títulos de Quadrilleros y
comisionados sin preferir el mérito de individuos que con mayor celo
pueden desempeñar estas comisiones»33.
Esta medida, tomada después de la revolución, lejos de ser una novedad
revolucionaria fue la culminación de un proceso de varias décadas, en las
que el cabildo había presentado quejas permanentemente contra los
cuadrilleros, argumentando los beneficios de una administración de justicia
centralizada en un cuerpo de funcionarios nombrados anualmente y
dependientes de la corporación. El cabildo no podía pedir la eliminación
del alcalde provincial ni tampoco negarle la atribución que por tradición
había ejercitado de nombrar comisionados. Por eso el conflicto se había
dilatado hasta que la muerte del alcalde provincial les dio la excusa para la
eliminación de los cuadrilleros. Nunca más se nombró alcalde provincial
a pesar de que el gobierno revolucionario mantuvo por más de una década
al resto de los funcionarios capitulares.
La superposición de funcionarios era particularmente grave en la
ciudad y sus alrededores. Cuando se establecieron los seis alcaldes para
los partidos de la campaña se mantuvieron dos para el curato rectoral
que heredaron junto con el nombre de «alcaldes generales» las funciones
de los antiguos alcaldes de la Santa Hermandad que no tenían jurisdicción
específica. En los primeros años del siglo XIX a estos funcionarios se
agregaron los alcaldes de barrio que tenían las mismas funciones en la
ciudad, de modo tal que estos tres nuevos funcionarios se sumaron a los
alcaldes generales de la Hermandad y a los alcaldes ordinarios. En 1804
231
el cabildo propuso suspender el nombramiento de los alcaldes de barrio

para eliminar la superposición de funcionarios pero el Intendente se
opuso34. Acudieron entonces al virrey para suspender la elección, al
menos, de los dos alcaldes generales de la Santa Hermandad del curato
rectoral, ya que su jurisdicción podía ser atendida por los alcaldes
ordinarios, y porque creaban conflictos con los otros alcaldes de los otros
partidos, perjudicando la administración de justicia. Otro argumento
para eliminar estos funcionarios aludía al nepotismo; acusaban a los
alcaldes del curato rectoral de tener conexiones con la élite de la ciudad
y ampararse en ellas para cometer arbitrariedades en el desempeño de
sus cargos. Este pedido sí fue escuchado por el virrey y no volvieron a
elegirse estos funcionarios que habían formado parte de la organización
capitular desde la fundación de la ciudad35.
Junto a este interés por reducir el funcionariado central del cabildo y
por evitar la superposición de jurisdicciones, este cuerpo buscó su
consolidación a través del nombramiento de nuevos funcionarios en calidad
de regidores. Fundándose en las dificultades para conseguir candidatos
para algunos cargos como defensor de pobres y promotor fiscal, el cabildo
proponía en 1799 que éstos fueran elegidos junto con los demás oficios,
que participaran en las reuniones del cabildo y las funciones públicas,
convertidos en regidores con voz y voto. El cabildo se quejaba de que los
cargos de promotor fiscal y defensor de pobres no fueran suficientemente
atractivos, lo que ocasionaba las permanentes excusas de los vecinos «siendo
un vecindario tan corto las dos terceras partes de individuos se hallan
ocupados en ministerios que rara vez tienen ejercicio por ello se hace difícil
quien cubra los cargos y se atrasan las causas»36. Aunque en 1800 el
gobernador facultó al cabildo para que nombrara a estos dos funcionarios
no les concedió el carácter de regidores. Los funcionarios nombrados se
excusaron al poco tiempo y el cabildo decidió hacer una lista de los vecinos
y sus cargos para ver quiénes realmente estaban en condiciones de servir
en el municipio37.
Mientras tanto el cabildo hacía gestiones para lograr el nombramiento
de un alférez real, cargo vacante desde la muerte de Simón Chávez
Domínguez en 1790, cuya familia había sido propietaria de este cargo
durante décadas; para cubrir sus funciones los regidores se turnaban en la
232
gravosa tarea de costear las fiestas ciudadanas y el asunto era fuente de

permanentes pleitos. El cabildo solicitó en 1797 al Virrey el nombramiento
de este funcionario, «para que se haga con grandeza y lustre la función del
patrono»; pretendían que se eligiera a un vecino de la ciudad con voz y
voto como regidor38. Después de varios años de insistencia, en 1810, se
autorizaba la elección de alférez; inmediatamente se produjo un conflicto
protocolar sobre el lugar que debía ocupar el alférez, que ya no sería más el
titular de un oficio vendible. Los regidores propietarios argumentaban
que siempre habían tenido prioridad sobre los electivos, tras consultar al
Intendente éste decidió dar preferencia al alférez electo39.
El cabildo, al pedir más cargos electivos, buscaba reforzar su papel de
elector frente a la autoridad real que designaba y de hecho imponía a los
titulares de los cargos vendibles aunque éstos fueran representativos de las
élites locales. En este punto el interés capitular era coincidente con el
espíritu de las reformas de revertir el proceso de venta de cargos. Al mismo
tiempo, había una tendencia a reducir el funcionariado y darle más poder,
lo que respondía al afán de racionalizar la administración pero también
favorecía un mayor control de los candidatos. Cuando los capitulares se
quejaban de la escasez de vecinos estaban proclamando su negativa a am-
pliar el disfrute de la vecindad.
La reforma de 1796 fue un paso muy importante en la consolidación
del poder capitular. La institución de los seis alcaldes por curato, se
complementó con el proceso de paulatina extinción de los jueces
cuadrilleros y comisionados, funcionarios que evidenciaban una tradición
antigua de superposición de jurisdicciones y de confusión de
responsabilidades. Un juez comisionado o cuadrillero, era un comisario,
podía haber sido elegido por el alcalde provincial o por el gobernador; en
el primer caso, el poder del cabildo se diluía tras las dependencias personales,
en el segundo el cabildo perdía autoridad frente al poder regional. En
cambio, los nuevos funcionarios respondían al cabildo como cuerpo, tenían
claras jurisdicciones territoriales y sus atribuciones eran expresas e iguales
para todos, ya no eran comisarios, eran funcionarios judiciales. La reforma
y las posterior desaparición de comisionados y cuadrilleros significó un
recorte del poder del Intendente a través del cuestionamiento de sus
comisarios judiciales y en última instancia también del poder real, por la
233
eliminación de los funcionarios dependientes del titular de un oficio

vendible en favor de jueces electos por el cabildo.
De haber sido este proceso sostenido por la Intendencia, y no a
contrapelo de su autoridad, hubiera sido un ejemplo de reforma de corte
borbónico. El espíritu de racionalización, el interés por evitar la
superposición de jurisdicciones y la confusión propia del régimen colonial
muestra el espíritu ilustrado de un grupo de capitulares. El afán de
racionalizar el gobierno no era patrimonio exclusivo de los emisarios de la
Corona sino que formaba parte de la cultura política del momento, lo que
debe alertarnos de interpretar toda reforma «ilustrada» como exclusiva de
la administración real.
Claro que esta racionalización no implica modernización en un sentido
social no hay una ruptura de los marcos corporativos, estamentales, la
racionalidad se restringe a un orden administrativo más eficiente y en
todo caso contribuye a dar mayor consistencia a una institución que es el
cuerpo capitular que a su vez representa a los vecinos notables en
contraposición a las delegaciones de poder de funcionarios40. Estamos
ante un caso de racionalidad administrativa impuesta desde una comunidad
territorial y política de carácter estamental en oposición a un intento de
reforma de dirección absolutista.
Comunidad vs. Autoridad

Las Reformas borbónicas como intentos de instaurar un absolutismo
político, procuraron racionalizar y hacer más eficiente su administración en
las colonias. Al mismo tiempo, y en la medida que perseguían un control
más directo de los territorios, un mayor contacto de los funcionarios con la
realidad americana, «descentralizaron» administrativamente intentando
fortalecer instancias regionales de poder, lo que otorgó a su vez a los Cabildos
la oportunidad de consolidarse41. «Descentralización» que es relativa, porque
no existía una verdadera centralización anterior42. Las reformas borbónicas
no provocaron el proceso de autoafirmación institucional de los Cabildos
pero sí actuaron como un acelerador de tensiones y en algunos casos dieron
nuevas armas a las instituciones municipales43.
234
2. REFORMAS Y CONFLICTOS CON EL INTENDENTE Y SUS DELEGADOS
Las principales medidas que afectaron el orden municipal tuvieron

un efecto condicionado, no sólo por las particularidades de la tradición
local de gobierno sino por los vaivenes y contradicciones de las propias
reglamentaciones. Como ha hecho notar Pietschmann, el nivel de gobierno
menos reglamentado por las Ordenanzas de Intendentes fue el municipal,
que era precisamente aquel en que el derecho consuetudinario era más
extendido y por lo mismo había más variaciones de región a región. Esta
adaptación permanente a las circunstancias locales y la escasa
reglamentación a nivel municipal refuerza el interés por observar la
aplicación a cada caso en particular44.
El establecimiento de las intendencias significaba fortalecer una
autoridad intermedia entre el poder central, representado por el virrey, y
los poderes locales de los municipios, en este sentido puede considerarse
que hubo una centralización en el ámbito «provincial». El fortalecimiento
de este plano de autoridad era un progreso hacia una administración
racionalmente ordenada en aquellas regiones en donde las jurisdicciones
capitulares se encontraban en la intersección de diversas competencias de
autoridades superiores, como audiencias y virreyes, y en las que no existía
una autoridad regional. Pero en Tucumán el Intendente, como autoridad
intermedia entre el poder municipal y el virreinato, tenía su antecedente
en la figura del gobernador, lo mismo ocurría con la concentración en sus
manos de las cuatro causas, ya que los gobernadores del Río de la Plata
fueron al mismo tiempo capitanes generales.
El reemplazo de alcaldes mayores y corregidores por subdelegados y
alcaldes ordinarios elegidos anualmente por el cabildo, no fue tampoco
un cambio significativo para Tucumán donde los alcaldes habían tenido,
desde los orígenes de la ciudad un poder mayor que en otras. Como ciudad
subordinada sin alcalde mayor ni corregidor, no había residido en ella
ninguna autoridad superior al cabildo a diferencia de las ciudades capitales
de gobernación en las que la presencia del gobernador eclipsaba a la
corporación municipal. De tal forma que el cabildo era presidido por un
notable electo por los vecinos y no por una autoridad nombrada por el
Rey. La Ordenanza convalidaba la situación preborbónica de Tucumán; la
235
escasa reglamentación de las causas de Justicia y Policía confirmaba una

vez más, con el silencio, la autonomía de los alcaldes.
Los subdelegados atendieron las cuatro causas en regiones de
poblamiento indígena, en las que había corregidores, en cambio, donde
había cabildos de españoles, como en Tucumán, sólo ejercieron las causa
de Guerra y Hacienda, como delegados del poder del intendente en las
ciudades subordinadas. De forma tal que las causas de Justicia y Policía
quedaban en manos de los alcaldes, notables elegidos por el Cabildo, lo
que, al decir de Pietschmann, era perfectamente coherente con la intención
de los Borbones de propiciar la participación de los notables de cada
localidad en la administración como una forma de lograr mayor eficiencia
y prosperidad45.
El intendente tenía un poder equivalente a un justicia mayor lo que
implicaba que era juez en segunda instancia en todo el territorio de la
intendencia, sin embargo, esta facultad la ejercía en la ciudad capital y su
jurisdicción ya que en las ciudades subordinadas estas causas eran competencia
de los alcaldes ordinarios. Sólo participaba el intendente en primera instancia
cuando el litigio era un asunto de Real Hacienda. Los intendentes eran
presidentes de los cabildos pero, en la práctica, sólo asistían a las sesiones del
de la capital de la intendencia. Sus atribuciones eran especialmente amplias
cuando actuaba como visitador en los viajes anuales que la Ordenanza
prescribía, pero éste no era un rasgo nuevo, la Ordenanza recogía en la figu-
ra de las «visitas» una de las formas más antiguas de ejercicio del poder de los
funcionarios reales, de marcado carácter patrimonial.
Por último la inexistencia de subdelegados de las cuatro causas en
Tucumán redujo el control del intendente a las causas de Hacienda y
Guerra. Por lo demás la situación de ciudad subordinada de San Miguel la
ponía al resguardo de la influencia directa del intendente, ya que, como se
ha visto, muchas de sus atribuciones las ejercía en la jurisdicción de la
ciudad capital de la intendencia delegando su autoridad en subdelegados
y alcaldes en las otras ciudades.
Aunque en una visión retrospectiva y global podemos decir que no
hubo cambios significativos en la jurisdicción tucumana, en ese momen-
to, la introducción de nuevos funcionarios, los intentos de un mayor control
236
por parte del intendente en asuntos menores pero conflictivos, generaron

una serie de fricciones que contribuyeron a consolidar el deseo de
afirmación política y la conciencia distintiva de la ciudad subordinada.
Por ejemplo la confirmación real de las elecciones de los capitulares, que
en la época preborbónica era atribución del virrey, pasó con la Ordenanza
a ser facultad del intendente, este pequeño cambio en el protocolo
administrativo significaba, sin embargo, que una autoridad más cercana,
y por lo mismo más dispuesta a intervenir, tomaba cartas en un asunto
que el cabildo consideraba su privilegio más importante.
La comunidad territorial responde al intento real de mayor control
político con mecanismos tradicionales; esta defensa de la autonomía
municipal hunde sus raíces en el pacto colonial pero va a ser continua-
mente reformulada y entroncará con el deseo de autogobierno en el proceso
de independencia. La tensión entre comunidad y autoridad agudiza los
mecanismos de defensa de la autonomía local, de la representación
territorial y estamental que en un uso nuevo de viejas prácticas muestra
cómo las prácticas liberales del periodo postindependiente resultan en gran
medida transformaciones de prácticas de Antiguo Régimen.
Las reformas habían incorporado un nuevo protagonista al proceso
político tucumano, el gobierno de la nueva capital virreinal. Bautizada
políticamente con la dirección de los asuntos de las Temporalidades y
luego corroborada con la creación del virreinato, fue una fuerza centrífuga
que actuó en contra de la concentración administrativa a nivel de
Intendencia y que ayudó al municipio tucumano a evadir la autoridad
regional. A partir de 1784, en que comenzaron a aplicarse las medidas de
la nueva administración, el cabildo de San Miguel recurrió al gobierno de
Buenos Aires cada vez que no pudo obtener una intervención favorable de
la autoridad residente en Salta, y en la mayoría de los casos consiguió una
resolución contraria a las decisiones del intendente.
La conciencia de autonomía del cabildo de San Miguel se fortaleció a
través de una serie de conflictos en los que el cabildo utilizó el arbitraje de
las autoridades de Buenos Aires y cuyo resultado fue el paulatino
desmantelamiento de los controles de la intendencia sobre el gobierno
local, y por los instrumentos que la propias reformas borbónicas dieron a
237
los municipios. Este afianzamiento puede verse en las medidas que el

cabildo tomó para adaptar muchos de los cambios que eran propiciados
por las reformas, pero además de estas medidas concretas puede observarse
una intensificación de la actividad, las tensiones y la participación de la
élite capitular. El proceso de discusión y adaptación de las reformas se
convirtió en una vía de afianzamiento de la autonomía tucumana.
El cabildo de San Miguel se enfrentó en numerosas ocasiones con el
Intendente. Más que los conflictos en sí, nos interesan los mecanismos de
representación y apelación ante la autoridad que el cabildo puso en práctica
para resolverlos.
En las causas de Justicia y Policía las innovaciones en la administración
municipal fueron los cambios en el régimen de los alcaldías y la
incorporación de los subdelegados. La Ordenanza de Intendentes establecía
que los alcaldes ordinarios servirían dos años en sus cargos, se elegía cada
año al alcalde de segundo voto que sería el alcalde de primer voto del año
siguiente. Las quejas contra la bianualidad se dejaron oír en todo el Imperio,
porque obligaba a los alcaldes a desatender sus propios asuntos durante
un prolongado periodo de tiempo46. También en Tucumán hubo quejas
en este sentido. El alcalde provincial decía en 1799 que, desde que se
había establecido por la Ordenanza de Intendentes que las alcaldías fueran
bienales para la «mejor recaudación de los tributos», «los vecinos de más
distinción de este pueblo miran con horror y tedio el empleo de alcalde
por no sujetarse en dos años a un ministerio gravoso» y por ello, para
liberarse, se valían de solicitudes irregulares, favoreciendo el triunfo del
espíritu de partido. Añadía que la recaudación de tributos en las jurisdicción
no demandaba tanto tiempo y que no requería mayor instrucción ya que
apenas alcanzaba a 900 pesos. El cabildo decidió nombrar a un apoderado
para solicitar al rey que las alcaldías fueran anuales47. Una real cédula de
ese año suspendería lo determinado en la Ordenanza pero sólo se volvería
a las alcaldías anuales en Tucumán en 180348.
La Ordenanza introdujo la figura del juez subdelegado49. En las
ciudades subordinadas de la intendencia de Salta del Tucumán hubo dos
tipos de subdelegados, los de cuatro causas, en doctrinas que antes habían
sido gobernadas por corregidores o alcaldes mayores, y los que sólo tenían
jurisdicción en Hacienda y Guerra en las capitales de las ciudades con
238
cabildo, éstos actuaban también como delegados del intendente en la

confirmación de las elecciones. También hubo jueces subdelegados
encargados de determinada Renta Real, Tabaco y Naipes y Correo. Sólo
tuvieron a su cargo las cuatro causas los Subdelegados de la recién fundada
Nueva Orán y los de la Puna por tratarse de lugares que reunían las
características de pueblos de indios, en este caso reemplazaban a los
corregidores. No había corregidores en la jurisdicción de San Miguel, razón
por la cual no hubo subdelegados territoriales.
Los nuevos funcionarios actuaban como delegados del intendente en
particular en Hacienda y Guerra, no así en Justicia y Policía que eran
competencia de los alcaldes ordinarios. En tanto no cobraban los tributos,
tarea que seguía siendo obligación de los alcaldes, no percibían un
porcentaje de los mismos como los subdelegados de otras regiones de
América, como en Nueva España.
Debían ser elegidos entre personas pudientes y de buena reputación,
españoles peninsulares o americanos, que residieran dentro del área
provincial. Al no recibir ningún sueldo, en ciudades pequeñas era difícil
encontrar candidatos que cumplimentaran todos estos requisitos y ello
explica que al mismo tiempo fueran elegidos alcaldes o desempeñaran
otro tipo de funciones. La propia Ordenanza recomendaba para estos cargos
a los que ya cumplían alguna función en Real Hacienda, como por ejemplo
los administradores de algún ramo. Si los reformadores se hubieran
planteado una centralización absolutista del poder del tipo de la
instrumentada en Francia con los intendentes, el cargo de subdelegado
hubiera debido ser cubierto por personas ajenas a la jurisdicción que no se
encontraran involucradas con los intereses locales. Aunque la factibilidad
de la centralización es dudosa incluso en el caso francés, el espíritu de las
reformas borbónicas fue diferente. El absolutismo ilustrado quiso aumen-
tar la eficacia de la administración distrital y local por medio de la
cooptación de los notables locales50.
En ocasiones el candidato que se proponía para ejercer subdelegaciones
era alguien que ya reunía otros cargos, lo que muestra por una parte el
grado de integración de los subdelegados a la élite local y la escasez de
notables en condiciones de ocupar este cargo.
239
Entre 1784 y 1810 se nombraron para San Miguel de Tucumán ocho

subdelegados, cuatro de ellos con jurisdicción específica en reales rentas
de Correos o de Tabacos y Naipes. Los que interesan más desde el punto
de vista político son los que reunieron atribuciones de Real Hacienda y
Guerra, algunos sólo habían sido encargados de la causa de Hacienda
quedando separada la causa de Guerra en manos del gobernador de Armas51.
Los subdelegados nombrados para Tucumán fueron miembros de la
sociedad local, vecinos de la ciudad, habían ocupado diversos cargos en el
cabildo, en las milicias, en las Juntas de Temporalidades52. No obstante la
pertenencia de estos funcionarios a la sociedad local, las tensiones entre
subdelegado y cabildo se manifestaron en una serie de conflictos durante
los primeros años de la intendencia, en que el control y la presencia de los
funcionarios que representaban al poder intendencial fue más regular. A
partir de 1790 el poder del intendente comenzó a diluirse.
Los subdelegados entendían en primer lugar en las cuestiones de Real
Hacienda, debían acordar con los oficiales reales de la ciudad para saber
quiénes eran los deudores y comenzarles el proceso, cuando éste tomara
estado de sentencia debía pasar al intendente para que éste se pronunciara
de acuerdo con el asesor letrado. Cobraban el derecho que pagaban las
pulperías y concedían las licencias para su establecimiento, debían estar
presentes en todos los remates y subastas como jueces reales, llevaban también
control de los bienes del cabildo y su administración; ventas, composiciones
y mercedes de tierras caían bajo su control e indirectamente de la Junta
Superior de Hacienda de Buenos Aires53. Estas funciones, que eran las más
importantes y que aparecían claramente establecidas en la Ordenanza, no
provocaron conflictos. Las fricciones se producían en las atribuciones menores
de los subdelegados, en las causas de Justicia y Policía, en las que chocaban
con la esfera de administración del cabildo. Así, por ejemplo, la confirmación
real de las elecciones de los capitulares, que en la época preborbónica era
atribución del virrey, pasó con la ordenanza a ser facultad del intendente;
este cambio en el protocolo administrativo significaba que una autoridad
más cercana, y por lo mismo más dispuesta a intervenir, tomara cartas en un
asunto que el cabildo consideraba su privilegio más importante. Por
delegación del Intendente, los subdelegados controlaba que la elección de
240
los alcaldes recayera en personas aptas, confirmaban las elecciones cuando

estaban ausentes el gobernador o su Teniente, pero no intervenían en la
elección, sólo informaban y confirmaban.
Un ejemplo de que el cabildo no toleraba la más mínima intromisión
del subdelegado aunque ésta respondiera a lo establecido por la Ordenanza
de Intendentes, es el conflicto que se planteó entre el subdelegado y el
cabildo en torno a unas elecciones. El subdelegado Escobar en 1787
suspendió la confirmación de las elecciones para informar al Intendente
sobre la calidad de los electos. El cabildo protestó por el avasallamiento de
su tradicional derecho de informar directamente a través de un diputado
y desconociendo la facultad del subdelegado para elevar informes al
gobernador, y buscó comunicación directa con el Intendente a través de
un diputado. Se acusaba al subdelegado de querer inferir agravios al «honor
de los electores y elegidos, que todos ellos se hallan pública y notoriamen-
te tenidos y reputados por vecinos de honor, arreglada conducta y
respectivas comodidades». El gobernador intendente confirmaría final-
mente las elecciones tras recibir al diputado pero haciendo notar al cabildo
que su subdelegado había actuado según lo dispuesto en las Instrucciones
de Intendente54. A pesar de que explícitamente la Ordenanza preveía que
el subdelegado controlara la calidad de los electos e informara al Inten-
dente, la corporación capitular se reservaba el derecho de enviar un
representante para explicar sus intereses.
Sin embargo sólo en los primeros años de aplicación de la Ordenanza
los Intendentes, éstos visitaron las ciudades subordinadas y sus subdelegados
presenciaban los actos electorales de los cabildos. A partir de 1790 las
elecciones se realizaron sin la presencia del subdelegado ni de ninguna
autoridad que representara al gobierno intendencial. Solamente intervenía
el ministro de Real Hacienda o su delegado para verificar que los candidatos
no fueran deudores al fisco. Aún así, las esporádicas intervenciones del
subdelegado generaban conflictos como el que se planteó en 1808, el día
de publicación de Bulas; se le había dado al subdelegado de Real Hacienda
el lugar y preeminencia concedido a los virreyes «haciéndole adorar la
Bula con postergación de este Cabildo, dándole en la Iglesia asiento en
este cuerpo que no le corresponde, despojando al Ayuntamiento del lugar
241
que ha tenido de uso y costumbre en semejantes procesiones, como es el

de caminar en forma de ciudad, atrás del Palio...»55.
Conflictos por confirmación de elecciones, asuntos de protocolo o
por el nombramiento de funcionarios no eran nuevos en las relaciones
entre gobernador y cabildo, pero adquieren un nuevo sentido en un mo-
mento en que ambos protagonistas, cabildo e intendente, son conscientes
de estar experimentando un cambio que se resolverá en favor de una u
otra autoridad. Los conflictos más frecuentes tuvieron su origen en las
elecciones capitulares, como ejemplo tomamos un caso que ilustra los
mecanismos que se ponen en juego.
Durante tres años la elección de un vecino llamado Pedro Gregorio
López Cobo para el cargo de alcalde ordinario suscitó una áspera lucha
entre los cabildantes que involucró al gobernador y al virrey. El conflicto
comenzó en 1793 cuando el alcalde de primer voto objetó la elección de
López Cobo por ser éste subdelegado de Temporalidades, tesorero de Bulas
y por no conocérsele bienes con que poder responder al cobro de los
tributos. Quienes proponían su candidatura recurrían a ejemplos anteriores:
Vicente Escobar, un ex subdelegado de Hacienda y Guerra, había sido
presidente de Temporalidades y alcalde ordinario al mismo tiempo, lo
mismo había ocurrido en otro par de casos; además, se agregaba, de ser
insolvente no habría sido elegido por sus superiores para los cargos que ya
tenía. El caso se llevó al gobernador y Cobo fue confirmado56. En 1795
cuando volvieron a elegirlo el gobernador ya no quiso autorizar la elección,
pero el virrey terminó haciéndolo en respuesta a un recurso presentado
por el síndico procurador del cabildo tucumano57.
Aunque los conflictos electorales habían sido un ingrediente perma-
nente de la vida política colonial, en tanto las facciones luchaban para
ubicar a sus candidatos, nuevas tensiones eran generadas por las
Ordenanzas. Las competencias de virrey e intendente no habían sido
establecidas con claridad por la Ordenanza y la costumbre de pedir
confirmación al virrey era difícil de contrarrestar.
En 1796 nuevamente el intendente se negó a confirmar la elección
de López Cobo porque no se había respetado la ley del «hueco», es decir
que el sujeto en cuestión llevaba cuatro años en la alcaldía. López Cobo
242
sostenía que tanto los alcaldes electos como los reelectos debían servir
sus oficios dos años, aunque la Instrucción de Intendentes no lo
especificara; que la continuidad era importante para la cobranza de los
tributos y para que el alcalde más antiguo instruyera al nuevo. Decía
también que la cobranza era «difícil y defectuosa» y que no podía
verificarse lo que prescribían las Instrucciones si se removía de oficio al
alcalde; así su nombramiento era tan útil a la Corona como a los vecinos58,
y añadía, «Las Providencias del Gobierno derogando las que ha tomado
el Cabildo, no siendo éstas contra ley expresa deben suspenderse porque
tienen la naturaleza de meramente consultivas». El cabildo respondió
inmediatamente «representando al Virrey» al mismo tiempo que mantenía
al alcalde electo en su cargo, «sin que se entienda desobedecer lo mandado
por el Señor gobernador Intendente». Sólo ante las furibundas amenazas
del Intendente, que incluían desde multas hasta el destierro de los
cabildantes por haber «desobedecido escandalosamente», el cuerpo
decidió prestar obediencia, y deponer a Cobo «sin perjuicio del recurso
que tienen hecho ante el Exmo. Sr. Virrey»59. El conflicto desató una
lucha interna entre la facción de Cobo y la del fiel ejecutor y el Regidor
24, que sostenían la posición del intendente. En 1797 el recurso
permanecía pendiente.
Mientras se desarrollaba este conflicto electoral hubo también una
rencilla protocolar que manifiesta la aspereza de las relaciones con la capital
de la intendencia y la rivalidad de la ciudad subordinada con la capital. En
1795, el cabildo se quejaba por «la impersonalidad con que se le trata al
Cabildo en el Gobierno de la provincia» y pedía que «no se le defraude el
título onroso de Ilustre que le conceden las Leyes y se haya en posesión y
se lo da la superioridad del Exmo Virrey»60. El gobernador le niega al
cabildo de Tucumán el título de «Ilustre» porque:
...no se me ha hecho presente le tenga concedido el soberano el título de Muy
Noble, Leal ni otro renombre semejante, pues para ello señala S.M. en la real
Cédula Moderna de 10 de febrero de este año, que en esta ocasion dirijo a U.S, el
servicio pecuniario conque se debe contribuir para alcanzar esta Real Gracia. Lo
que yo se es que no correspondiendo el título de Señoría por la Ley de Indias sino
al Cabildo de la Capital de Provincia he continuado yo dándoselo a ese, sin conocer,
sus individuos esta mi atención....61
243
Esto ocurría en momentos en que el intendente suspendía la

confirmación de López Cobo y se negaba a autorizar el nombramiento de
ocho alcaldes partidarios. Cuando el procurador Salvador Alberdi propuso
la reforma de la administración de justicia, se había requerido la
intervención del virrey. Y lo mismo ocurrió cuando el cabildo pidió la
eliminación de los funcionarios cuyas jurisdicciones se superponían.
Estos son ejemplos de cómo el cabildo evadía la autoridad intendencial
acudiendo al gobierno virreinal. La posibilidad del cuerpo capitular de
representar ante el rey, sobre todo en los casos en que la legislación general
encontraba obstáculos a su aplicación, era una tradición fuertemente
arraigada. La representación al virrey funcionaba como un recurso mucho
más expeditivo que la presentación ante la audiencia, la que por otra parte
no escapaba de la órbita de influencia de la élite salteña.
La actividad capitular fue permanente en todo el período y, aunque
los vínculos con la intendencia se mantuvieran, los mecanismos de control
del intendente sobre el cabildo estuvieron mucho menos tensos en las dos
últimas décadas de XVIII 62. Otra variable que intervino en este
debilitamiento fue la propia política imperial que, tras las quejas de los
virreyes contra el poder de los intendentes en algunas regiones del Imperio,
había ido retaceando el poder de los nuevos funcionarios; por ejemplo en
cuanto al nombramiento de los subdelegados o la confirmación de las
elecciones capitulares, asuntos en los que las atribuciones del virrey fueron
creciendo a expensas de las del intendente.
3. «PIDIENDO Y OBLIGANDO A FAVOR DE LA REPÚBLICA»:

LAS FORMAS DE LA REPRESENTACIÓN EXTERNA
La mayor asiduidad de relaciones entre cabildo intendente y virrey

dio una nueva dimensión al papel de los representantes externos del cabildo:
apoderados, procuradores, diputados y abogados.
Cuando los vecinos debían hacer una petición o queja, es decir
«representar al Rey», utilizaban la figura del apoderado del cabildo, forma
jurídica común a las prácticas comerciales y civiles que ponía énfasis en la
idea de «actuar por», era un tipo de representación corporativa y se ligaba a
la práctica del mandato imperativo63. Precisamente la palabra apoderado
244
refiere a la existencia de un documento, un poder, en el que se consignan las

acciones que el individuo en cuestión puede realizar en nombre de otro
individuo o grupo. De modo que el «apoderado» representaba al cuerpo
capitular con un mandato predeterminado. La forma del nombramiento de
apoderados era muy similar al que se hacía corrientemente en la práctica
comercial y en otras corporaciones no políticas. En 1774 el cabildo nombraba
a don Eugenio Lerdón de Tejada, vecino de la ciudad de Buenos Aires, para
que pueda «pedir y obligar a favor de esta república» en un asunto relativo a
los ramos de Cruzada y Sisa64.
En las últimas décadas del siglo XVIII, junto a estas formas de
representación externa, surgen otras. El crecimiento de la figura del
procurador de la ciudad es un fenómeno interesante porque refleja la idea
de «ocuparse de otro» o de «actuar en su interés»; este tipo de representación
tiene un grado mayor de independencia respecto del apoderado65. Aunque
la creación del síndico procurador fue una novedad de las reformas imperiales,
el cabildo preborbónico contaba con un magistrado similar que era el
procurador general. Sin embargo, el síndico procurador tendrá un papel
cada vez más importante desde 1784, y, aunque en ocasiones, el procurador
podía actuar como apoderado del cabildo, este tipo de representación estaba
más cerca del diputado que del apoderado66.
El procurador se elegía anualmente, era el «personero público» del
cabildo, el representante de los intereses de la ciudad, por ejemplo «en vos y
nombre de la ciudad» solicitaba al intendente autorización para la
construcción de un puente o para vender sitios frente a la plaza. En 1786
fue quien representó al cabildo en el conflicto con la orden de los franciscanos
por el edificio de la iglesia que había sido de los jesuitas. Salvador Alberdi
hizo su propuesta de reformar la administración de la justicia en 1794 como
procurador general y desde este mismo cargo se propuso en 1810 eliminar
completamente los jueces cuadrilleros y comisionados67.
Por tradición el síndico procurador no participaba de las sesiones del
cabildo, sin embargo, en 1805 el titular de este cargo pidió que se lo autorizara
a asistir a las elecciones del cabildo; se consultó el caso al asesor letrado
quien le negó la solicitud arguyendo que el procurador no tenía la calidad
de regidor y por lo tanto no tenía voz ni voto; podía sí, como «cualquiera del
Pueblo, remitirse a la superioridad y pedir la tacha de un candidato una vez
245
concluida la elección. Sin embargo, desde 1808 el virrey autorizó al

procurador a asistir a la calificación de votos y al acto eleccionario68.
La evolución de este funcionario es significativa, como «cualquiera
del Pueblo», representaba a los vecinos y, aunque era nombrado por el
cabildo y sin duda miembro de la élite capitular, no formaba parte de
aquél en calidad de regidor, es decir que nace como un representante de
los vecinos en general y no del cabildo como era el caso del apoderado.
Aunque muchos de los procuradores eran personajes que habían ocupado
puestos en el cabildo el cargo solía ser ocupado por importantes
comerciantes, en su origen su base de representación era más amplia y no
se identificaba con el cuerpo capitular, el éxito del cabildo en convertir al
procurador en un regidor era una muestra más de la tendencia a concen-
trar toda representación y acción política.
En las últimas décadas del siglo XVIII se destaca también la figura
de los letrados. Se ha relacionado el ascenso de la figura del abogado con el
crecimiento de la actividad burocrática y la complejidad del gobierno, y
ello se puede observar en el destacado papel de los asesores letrados de
intendentes y virreyes de los que, por prescripción de la Ordenanza, las
autoridades no podían prescindir y a los que debían consultar todos los
asuntos de gobierno. Pero es posible sostener que también a nivel local, y
espontáneamente, creciera la importancia de aquellos individuos que por
sus conocimientos, fueran los indicados para iniciar recursos frente a
autoridades superiores en una época en que el cabildo estaba afirmando
su autonomía frente a la autoridad intendencial. El abogado era una figu-
ra de sustitución, representaba un grado de independencia mayor que la
del apoderado, pero al mismo tiempo iba unido más a la idea del experto
que del representante. Los hombres de leyes tendrán un peso cada vez
mayor en la sociedad tucumana, sin embargo el desarrollo de los asesores
letrados de los gobernadores después de la independencia resaltará más el
perfil burocrático que la connotación representativa o política.
Otra forma de representación era diputar a un miembro del cabildo,
en teoría la naturaleza de la representación era distinta. No siempre había
poder de por medio y el diputado era un individuo que había participado
del problema que se va a plantear a la autoridad. Un caso de este tipo
246
acontece en un conflicto que hemos tratado entre el cabildo y el

subdelegado; el cabildo diputó al fiel ejecutor para dar al gobernador la
información necesaria para que decidiera sobre la elección de los
cabildantes, negando al subdelegado la atribución de informar directamente
al intendente69. En este caso el diputado es una figura de sustitución de
acuerdo a la acepción latina del término. Sin embargo en el uso español de
«diputado» la idea de delegación o de ser enviado es más fuerte, mostran-
do que en la cultura política española el diputado estaba de alguna manera
«contaminado» con las otras formas de mandato imperativo. Pero además
el diputado a Cortes, por ejemplo, es un representante territorial70. Aunque
en principio es una forma más «moderna» de representación es evidente
que en su uso no se desprende totalmente de las formas de representación
tradicionales, lo que puede constatarse en su evolución posterior ya que
será la forma preferida de representación externa después de 1808.
Los extremos en el espectro de la representación son las formas que
revisten la función de un agente y el «representante». El primero es la
herramienta o el instrumento mediante el cual el otro actúa, mientras que
en el representante el cuerpo o la empresa está «presente», aunque virtual-
mente. La figura del apoderado es la más cercana a la noción de agente,
mientras que la del diputado tiene un grado mayor de representación, en
tanto es una figura de sustitución.
A partir de las últimas décadas del siglo XVIII es notable el crecimiento
de algunas figuras de representación política que marcan un primer deslinde
entre sociedad civil y política. Pero no debe tomarse esto como una ruptura
nítida, no es que las viejas figuras como la del apoderado desaparecieran;
de hecho las veremos actuar en pleno siglo XIX, pero notamos que la
homogeneidad de la representación de Antiguo Régimen se va quebrando.
Lo que da significado al uso de estas nuevas formas es que crecen en el
marco de la tensión entre gobierno local y autoridad real.
Durante la época de auge de la Ordenanza de Intendentes, entre 1782
y 1789, hubo fuerte vinculación del cabildo a la capital intendencial, sin
embargo esta estrecha relación no llevó a la decadencia de la autonomía
sino por el contrario lo que se observa, en el caso tucumano, es que las
reformas fueron utilizadas por los poderes locales para su fortalecimiento,
247
le dieron a los organismos municipales una organización, unos

instrumentos de gobierno, que aumentaron su eficacia. Si se toma como
un indicador de la vitalidad del cabildo como órgano político, la frecuencia
de sesiones y en particular de «acuerdos» que produce en un determinado
tiempo, notamos un auge de actividad entre 1784 y 1801.
Esta corriente rejuvenecedora se extinguió sin embargo hacia 1800, y
hubo una disminución de la actividad capitular que es concomitante con
la franca decadencia del poder intendencial. La observación del caso
tucumano se opone a las conclusiones de Moore para Lima donde este
autor observaba que a una mayor intervención del poder real sobre los
Cabildos corresponde directamente una decadencia del poder capitular71.
Otro signo de vitalidad del cabildo y de la representación vecinal fue
la frecuencia de cabildos abiertos que se realizaron en la época de la
intendencia. La mayoría de ellos tuvo por objeto lograr el apoyo pecunia-
rio de los vecinos para las obras públicas de la ciudad en especial la cárcel
y las obras capitulares. También durante las visitas de los intendentes a las
ciudades subordinadas en los primeros años de la intendencia, se realizaban
estas reuniones abiertas: los vecinos se comprometían a contribuir
económicamente con la realización de una obra de bien común72.
En 1784 durante la visita de Mestre la reunión tuvo como objetivo
recaudar fondos para el arreglo de la cárcel y las casas capitulares ante la
carencia de Propios. Con este fin se resolvió «que se hiciese una voluntaria
promesa por cada individuo, así del Ilustre ayuntamiento, como del noble
vecindario...»73. Dos años después el intendente recordaba a la ciudad el
compromiso contraído en ese cabildo abierto, al mismo tiempo autorizaba
a que se tomaran del Ramo de Propios todos los fondos necesarios para la
construcción de las casas capitulares.
En 1789 se realizó un cabildo abierto al que asistieron el cura rector
y otras autoridades eclesiásticas para tratar un pedimento del procurador
general de la ciudad para la reparación de la Iglesia Matriz. La asamblea
nombró una comisión para que viera el estado de la iglesia74. En 1793 se
citó nuevamente a cabildo abierto por que los fondos de propios no
alcanzaban para la reparación de la cárcel75. Al año siguiente se realizaba
otra reunión para el mismo fin, fijándose esta vez una contribución de un
248
real mensual que se recaudaría mientras durara la obra de la cárcel y las

casas capitulares. En el acta se hacía explícito que los vecinos que no habían
concurrido también deben contribuir76.
Las contribuciones extraordinarias de los últimas tiempos coloniales
requirieron también de este tipo de asambleas en las que, como se ha
analizado anteriormente, los vecinos prestaban consentimiento a cumplir
con una obligación que consideraban extraordinaria. En 1808, en respuesta
a un oficio del intendente se citó a cabildo abierto «para que la Ciudad
proporcionara auxilios de dinero para socorro de la Metrópoli por las críticas
y apuradas circunstancias en que se halla y lo que es mas asombroso y
nunca esperado acontecimiento sucedido en la Real persona de nuestro
muy amado Rey y señor Natural don Fernando VII...». Se acordó citar «a
todo el lucido vecindario», el procurador general recaudaría el dinero para
entregarlo a la Caja Menor de Real Hacienda77.
Las reformas dejaron las manos libres al cabildo para el control de
Justicia y Policía en tanto el intendente y sus delegados se concentraban
en la fiscalización de los ramos de Hacienda y Guerra. Los capitulares
tuvieron un poder apenas contradicho por el poder del intendente en un
amplio espectro de asuntos de gobierno. Sin embargo éste tuvo un poder
efectivo en la supervisión de las finanzas municipales, lo cual era una
novedad porque en la época preborbónica el control de la administración
de los propios había sido puramente teórico. Las Ordenanzas establecieron
un ordenamiento racional y jerarquizado para las causas de Hacienda y
Guerra y en ellas es donde se nota una mayor concentración de la autoridad
delegada del rey y fue justamente en este ámbito, en el que, en el caso
tucumano, los conflictos fueron menores, quizá porque la reglamentación
no dio lugar a interpretaciones diversas; un ejemplo es la aplicación del
nuevo régimen de Propios. Lejos de coartar la autonomía capitular esta
medida de la administración borbónica incrementó la eficiencia del cabildo
de Tucumán y lo favoreció78. A partir del «Reglamento interino para el
manejo y distribución del Ramo de Propios y Arbitrios y bienes de
comunidad», producido por el intendente en 1784, se establecía un control
sobre la administración de los bienes del cabildo que aunque procuraba
aumentar la dependencia hacia la intendencia y un seguimiento de las
recaudaciones, ayudó al cabildo a organizarse económicamente, logrando
249
nuevas contribuciones y llevando una razón más ajustada de los gastos. En

esos años se construyeron, por ejemplo, las casas capitulares y la cárcel,
desde 1786, con la autorización del intendente, buena parte de las entradas
de Propios eran invertidas en estas obras. El Reglamento preveía el perma-
nente control del contador general, que residía en Salta, sobre la
administración de los recursos del cabildo, y establecía los montos que
debían gastarse para fiestas, papel sellado, etc.
La Ordenanza especificaba que la Junta de Propios era independiente
del cabildo como cuerpo, sin embargo, estaba constituida por dos regidores,
el alcalde de primer voto y el procurador de la ciudad, individuos
estrechamente relacionados con el cabildo. El reglamento se ocupaba
especialmente de los gastos fijos, que eran muy escasos en Tucumán, y en
cambio guardaba un amplio margen de flexibilidad para gastos
extraordinarios. Se evidenciaba en el reglamento la voluntad del Inten-
dente de respetar las fiestas tradicionales de cada ciudad estableciendo el
monto que se gastaría en ellas. Estas celebraciones serían costeadas por el
Ramo de Propios y no ya por el alférez real, al parecer esto no se puso en
práctica, quizá porque el cabildo prefería no distraer fondos para las fiestas;
el asunto siguió siendo motivo de conflicto entre los cabildantes por dos
décadas más. El intendente aprobaba gastos más elevados para las fiestas
locales tradicionales que para las «reales» tales como las que se organizaban
para el cumpleaños del rey o San Carlos, lo que, si bien prueba la pretendida
frugalidad del régimen, demuestra también que las autoridades evitaban
avasallar los privilegios tradicionales de los municipios79.
Aunque la nueva reglamentación obligó al cabildo a ordenar sus
cuentas la fiscalización del Intendente no representaba un límite ni una
presión constante. Sólo en algunos años el cabildo pidió autorización para
los gastos que se realizaban y aun así la práctica era: primero gastar, luego
pedir autorización. El procedimiento no era regular, a veces el subdelegado
era el que daba el visto bueno a los gastos, pero por años completos, la
Junta de Propios se manejaba con independencia.
Los cambios institucionales que vivió el cabildo en las últimas décadas
de XVIII evidencian una transformación política que acompaña a las
reformas borbónicas pero que es autónoma de ellas. La lucha del cabildo
250
por mantener el control de la administración de justicia aparece en el

centro del proceso de afirmación del poder capitular. Entre 1770 y 1810
el cabildo de San Miguel se consolidó como institución que representa un
territorio y como órgano de poder de los sectores dominantes de esa
sociedad. En el plano de la representación externa el poder capitular logró
una autonomía cada vez mayor respecto de la autoridad real personificada
en el Intendente. En el horizonte social, el grupo que domina el cabildo
concentró su poder a través de los mecanismos de selección puestos en
práctica en la determinación de la condición de vecinos y en la reforma de
la justicia rural que le permitió controlar mejor el nombramiento de sus
agentes en la campaña.
La reforma de 1796 organizó administrativamente el espacio político
dependiente del cabildo y le dio una jerarquización y unos incipientes
mecanismos de representación a partir de la cooptación de los notables
locales, esta organización y estas prácticas sobrevivirán a la revolución.
Los jueces territoriales tuvieron un papel fundamental en los procesos
electorales después de 1810. Los electores y los diputados saldrán de la
capa superior de la élite, pero quienes establecen el nexo entre la población
no privilegiada y «sus representantes» son los jueces rurales, los capitanes
de milicias y los sacerdotes. La representación política de la campaña se
hará sobre la base de la organización administrativa establecida en 1796.
El doble proceso de afirmación política del cuerpo municipal y de
consolidación de la los notables locales en el dominio del territorio que
caracterizó los últimos cuarenta años del dominio colonial en Tucumán,
significó la construcción de un espacio político tucumano a partir de la
jurisdicción del cabildo.
¿Cuál es el papel de las reformas borbónicas en este proceso? Se ha
dicho que las reformas no constituían un corpus homogéneo y coherente
ni fueron instrumentadas como un plan de gobierno racionalmente
organizado. El objetivo principal fue ejercer un mayor control sobre los
dominios americanos, para ello tuvieron que recurrir a las autoridades
residentes en América y eligieron las intermedias, las regionales, y las
convirtieron en intendencias, de forma tal que favorecieron la
descentralización administrativa. No pretendían borrar la organización
251
administrativa anterior sino adaptarla a una racionalización sobre todo en

los aspectos financieros y militares. Pietschmann asegura que los intendentes
borbónicos tenían su antecedente en los que habían existido en España en
la época de los Austrias y «que a diferencia de sus colegas franceses del
mismo nombre debían realizar tareas exclusivamente administrativas y no,
como aquellos, fungir como instrumentos del Estado absoluto para someter
a su poder a las autoridades establecidas»80. Tomemos por caso a los
subdelegados. Los vaivenes a que estuvo sometida la aplicación de la
Ordenanza de Intendentes llevaron a que este funcionario que, en un prin-
cipio, estaba destinado a ser un delegado del intendente, a sueldo, sin
vínculo con la sociedad que gobernaba, se convirtiera en un cargo destinado
a los notables de cada región. ¿Era intención de la Corona reforzar el poder
de los notables o simplemente se rindieron a la fuerza de las circunstancias?
Las reformas terminaron dando más poder a los que ya tenían el predomi-
nio social: donde los más poderosos eran criollos la reforma terminó
favoreciéndolos. En todo caso, las fricciones con el poder local se producían
cada vez que el intendente a través del nombramiento de un subdelegado
o de una intervención en el ámbito municipal, favorecía a una facción de
familias por sobre otras. De modo que la conclusión general que habla del
descontento criollo provocado por las reformas es inapropiada por lo menos
para el caso estudiado, el poder criollo salió fortalecido en aquellos lugares
en donde ya había monopolizado el gobierno municipal.
Las reformas no contribuyeron al fortalecimiento del absolutismo por
medio del debilitamiento de los «cuerpos» que en el caso de los cabildos se
afianzaron, tampoco contrarrestaron el poder de los notables locales que
siguieron dominando las instituciones y cargos, pero lograron, mediante su
cooptación, una racionalización de la administración que les permitió tener
un mayor control de la situación americana en los aspectos fiscales.
Una facción de la élite quedó legitimada con este proceso de
cooptación, hay en cierta medida una alianza entre los notables y algunos
de los objetivos de la burocracia borbónica. Aunque se produjeran conflictos
entre intendente y cabildo y aunque éste saliera favorecido de esta tensión,
se diferencia claramente un grupo de nuevos funcionarios que aunque ya
pertenecían a una élite que siempre había administrado la ciudad, se afianza
252
ahora con nuevas facultades. Este proceso puede distinguirse desde la

administración de las temporalidades y lo notorio es que este sector con-
forma una «razón administrativa» nueva que tiene continuidad después
de la revolución. No sólo en tanto individuos sino cargos y funciones de la
época de la Intendencia, circunscripciones administrativas y la propia
Ordenanza seguían vigentes en 1817. El cabildo salió fortalecido de las
tensiones con la intendencia y neutralizó muchas de las medidas que no le
convenían y un grupo de notables que no podríamos caracterizar sólo
como criollos sino como un grupo mixto, como de hecho lo era la élite
tucumana, supo aprovechar la nueva coyuntura para lograr un dominio
más racional y eficiente de la ciudad y su jurisdicción. Personajes como
Salvador Alberdi que veremos actuar como protagonista de la reforma de
la administración de justicia o el comandante de armas Pérez Padilla serán
protagonistas en la primera etapa revolucionaria.
La evaluación de la aplicación de las reformas borbónicas en la
jurisdicción del cabildo de San Miguel de Tucumán permite concluir que
la identidad política tucumana fue reforzada por los efectos de la Ordenanza
de Intendentes. Podría decirse que tanto por su debilidad como por su
fuerza, las reformas borbónicas favorecieron el proceso de identificación
territorial, de construcción de un espacio político tucumano, aunque este
era un proceso que estaba en marcha desde antes de su aplicación y que
tenía energía propia.
El sentimiento de pertenencia a una entidad separada de la
gobernación, luego intendencia, expresada en los alcances territoriales de
la vecindad, se conjugó con un progresivo agotamiento de los esfuerzos
del intendente y de la propia Corona por aplicar la Ordenanza, y con el
recurso a las autoridades porteñas como elemento arbitral en las relaciones
entre Salta y Tucumán. El cabildo utilizó como mecanismos de
consolidación el andamiaje administrativo borbónico y el rol mediador
de la capital virreinal. Las reformas brindaron al gobierno capitular
instrumentos nuevos de racionalización que fueron utilizados en benefi-
cio del poder local, por ejemplo en lo que hace al control fiscal. Así la
eficacia de las reformas en algunos aspectos de la administración no fue
contradictoria con el reforzamiento del poder capitular.
253
En los procesos de adaptación de las nuevas medidas de

administración, y en las iniciativas de transformación del propio cabildo
se reconocen dos tendencias: en un afán de racionalizar la administración
se intentaba evitar la superposición de atribuciones y jurisdicciones,
tratando al mismo tiempo, que en la reducción de funcionarios se sacrificara
a los oficios vendibles; pero por otra parte se buscaba aumentar los cargos
electivos. Se concentraba el poder político en un grupo de vecinos que
serían elegidos por el cabildo y se acotaba la influencia de la autoridad real
que se manifestaba a través de los oficios vendibles. Si las reformas tuvieron
el objetivo de reforzar a los notables en el dominio de los cabildos, como
afirma Pietschmann, tuvieron éxito en este sentido; se produjo la
institucionalización de los poderes informales que contarán en el período
borbónico con instrumentos de dominio más eficaces.
254
1. Este artículo es parte de mi tesis de doctorado, La construcción del espacio político entre la
reforma y la revolución, Tucumán 1770-1824, El Colegio de México, 1998. El problema
relativo a los jueces territoriales ha sido publicado en un estudio más extenso: La «buena
administración de justicia» y la autonomía del Cabildo. Tucumán, 1770-1820 en «Boletín
del Instituto de Historia Argentina y Americana» «Dr. Emilio Ravignani», 1998, nº 18,
pp. 35-81.
2. Real ordenanza para el establecimiento e instruccion de Intendentes de Exercito y provincia en el
Virreinato de Buenos Aires, 1782, en Documentos referentes a la guerra de Independencia y
emancipación política de la República Argentina, Bs. As., Archivo General de la Nación, vol. 1.
3. J.C. Garavaglia, Crecimiento económico y diferenciaciones regionales: el Río de la Plata a
fines del siglo XVIII, en Economía, sociedad y regiones, Buenos Aires, Ed. De la Flor, 1987.
En las últimas décadas de XVIII la región con mayor índice de crecimiento es la del Tucumán
liderada por Córdoba. En lo que hace a la vida económica las reformas aceleraron tendencias
venían insinuándose.
4. D. Balmori, S. Voss, M. Vortman, Las alianzas de familias y la formación del Estado en
América Latina, México, FCE, 1991. Para el caso tucumano, véase A.M. Bascary, Familia
y vida cotidiana.Tucumán a fines de la colonia, tesis de doctorado de la Universidad de
Sevilla, 1997; Tío Vallejo, La construcción del espacio..., cit.
5. Sobre el lugar de los jesuitas en la sociedad tucumana y el proceso de la expulsión, véase
G. Funes, Ensayo de Historia Civil del Paraguay, Buenos Aires y Tucumán, Buenos Aires,
1817, tomo III; E.O. Acevedo, La rebelión de 1767 en Tucumán, Universidad Nacional de
Cuyo, Mendoza, 1969; E. Saguier, La lucha contra el nepotismo en los orígenes de las reformas
borbónicas: la endogamia en los cabildos de Salta y Tucumán (1760-1790) en «Andes» nº 5,
1992, 89-124.
6. Puede verse una evaluación de este problema en M. Carmagnani, A. Hernández Chávez
y R. Romano, coord., Para una Historia de América I. Las estructuras. México, FCE, 1999.
7. Aunque la reorientación de la economía no había producido un cambio radical en el
tipo de producción, los rubros destinados a cubrir las demandas del circuito mercantil que
engarzaba el puerto bonaerense con el Alto Perú, recibieron un estímulo mayor. Klauss
Muller sostiene que la reorientación de la economía hacia el Atlántico no reportó cambios
substanciales. La composición de importaciones y exportaciones, en la que este autor cen-
tra su estudio, no sufre cambios significativos; en cambio la producción agropecuaria y de
carretería sí recibió un impulso adicional. K.Muller, Comercio interno y economía regional
en Hispanoamérica colonial. Aproximación cuantitativa a la historia económica de San Miguel
de Tucumán, 1784-1809, en «Jahrbuch», n° 24, pp. 265-333.
8. Véase C.M. Mac Lachlan, La justicia criminal del siglo XVIII en México. Un estudio sobre
el Tribunal de la Acordada, México, Septentas, 1976. Este autor aplica el argumento de la
anomia para los grupos mestizos y otras mezclas raciales, carentes de una posición segura
en la sociedad. Algo similar podía ocurrir en sociedades como la tucumana en la que la
supervivencia de la comunidad indígena es escasa. Estas condiciones se potenciarían en
épocas de aumento demográfico y transformación de las actividades económicas.
9. Usamos el término «venal» para los cargos susceptibles de ser comprados.
255
10. MacLachlan explica cómo tras el fracaso de la Santa Hermandad en mantener el orden
en Nueva España el cargo de alcalde mayor provincial había pasado a formar parte del consejo
municipal con voz y voto como una forma de darle más prestigio, y cómo fue precisamente
esta medida la que debilitó su función principal quedando sus deberes «sumergidos por las
muchas otras responsabilidades del concejo municipal». El destino de este cargo en el caso
tucumano fue similar al descripto por Mac Lachlan, op. cit., pp. 46 y 47.
11. También para otras regiones del Río de la Plata se nombraron jueces de campaña en
esta época pero no hubo un proceso de racionalización ni ordenamiento, eran simples
comisionados. En 1770 se establecen jueces pedáneos en Santiago del Estero, se suspenden
en 1775 y luego reaparecen con irregularidad. R. Zorraquín Becú, Los cabildos argentinos,
en «Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales», 1956, año XI, nº 47, 95-156.
12. La institución de los jueces pedáneos aparece también en otras regiones de América.
En Quito, después de la supresión de los corregimientos, eran elegidos por el presidente de
la Audiencia previa propuesta de los alcaldes ordinarios. En el estudio de Federica Morelli
también se interpreta la aparición de los jueces pedáneos como una consolidación del
control jurisdiccional municipal; sin embargo, la elección por parte de la audiencia re-
stringe el poder del municipio, mientras en Tucumán el nombramiento de los jueces es
monopolio del cabildo.
13. En los documentos los jueces pedáneos aparecen con diferentes nombres, jueces
rurales, jueces territoriales, después de la reforma de 1796 comenzará a generalizarse la
expresión alcaldes pedáneos, estos usos son sinónimos. Se distinguen en cambio de los
cuadrilleros y comisionados.
14. A.C., XII, 106.
15. A.C., XI, 7 y 8, San Miguel de Tucumán, 2 de enero de 1788.
16. Sección Administrativa, en adelante S. A., XI, 17 de mayo de 1788, Salta. Carta del
gobernador Andrés Mestre al cabildo de Tucumán.
17. A.C., XI, 23.
18. S.A., XI, 176.
19. Una vecina de Tucumán, Josefa de Paz, le proponía al gobernador la creación de una
casa para recoger mujeres de la plebe, S.A., X, 153, S.A., X, 95.
20. A.C., XI, 38 y ss.
21. Real ordenanza para el establecimiento e instruccion de Intendentes de Exercito y provincia
en el Virreinato de Buenos Aires, 1782, en Documentos referentes a la guerra de Independencia
y emancipación política de la República Argentina, Bs. As., Archivo General de la Nación,
vol. 1, artículo 63.
22. O.E. Acevedo, Organización de la causa de justicia por los Intendentes Alto Peruanos,
Investigaciones y Ensayos, Buenos Aires, Academia Nacional de la Historia, pp. 135-154.
23. Ordenanza de Intendentes, cit.
256
24. Los conflictos se estudian como una vía de observación y análisis para describir y
entender el proceso de racionalización del cabildo y de concentración del poder municipal,
no pretenden caracterizar el periodo como una época particularmente violenta. Se trata de
pleitos administrativos que se evalúan aquí en un registro político.
25. Puede verse un ejemplo en A.C., XII, 79.
26. S.A., XI, 486. Salta, 2 de abril de 1793.
27. A.C., XI, 333-343.
28. También en este año, 1796, en Quito hay una reforma de la administración de justicia,
pero en sentido contrario se multiplica el número de jueces, uno para cada pueblo. Véase
el ensayo de Federica Morelli, en este mismo volumen.
29. S.A., XII, 74 a 76.
30. Para una demostración de la concentración social en la extracción de los jueces a partir
de la reforma, véase Tío Vallejo, La «buena administración», cit.
31. A.C., XII, 244 y 245.
32. La concentración de la administración de justicia en los jueces pedáneos nombrados
anualmente por el cabildo evitó también la confusión que se producía con los jueces
comisionados para los partidos limítrofes con Santiago del Estero y Catamarca al delimitar
territorialmente las jurisdicciones, A.C., XII, 345.
33. A.C., XIII, 229.
34. A.C., XIII, 67 y 69.
35. A.C., XIII, 76 y 77.
36. A.C., XII, 330.
37. A.C., XII, 349 v.
38. A.C., XIII, 37.
39. A.C., XIII, 203-205.
40. Algunos autores sostienen, sin embargo, que la implantación de las reformas borbónicas
contribuyó a la creación de un estado moderno, en tanto se dirigieron contra la organización
estamental de la sociedad, contra las corporaciones, a favor de la secularización, de una
burocracia moderna etc. Un punto de vista semejante puede verse para el caso novohispano
en O. Guerrero, Las raíces borbónicas del Estado mexicano, México, UNAM, 1994.
41. Para un análisis acerca de los conceptos de centralización y descentralización y del
carácter de las reformas borbónicas, véase H. Pietschmann, Consideraciones en torno al
protoliberalismo, reformas borbónicas y revolución en Nueva España en el siglo XVIII, en
«Historia Mexicana», n° 162, oct-dic. de 1991, pp. 167-205 y H. Pietschmann, Las reformas
borbónicas y el sistema de intendencias en Nueva España. Un estudio político-administrativo,
México, FCE, 1996.
257
42. Pietschmann sostiene que aunque existía una descentralización administrativa impuesta
por las dimensiones del Imperio americano y las distancias, la estructura del Estado español
en América ya era sumamente centralista antes de la aplicación de las reformas. Pietschmann,
Consideraciones, cit. Aunque no compartimos la idea de una centralización preborbónica,
si acordamos en la idea de la descentralización administrativa borbónica efectuada para
lograr racionalización y un mayor control.
43. La diversidad de interpretaciones sobre las reformas expresa en parte las diversas
situaciones regionales. Hay que distinguir entre aquellos cabildos que se convirtieron en
capitales de intendencia y los que gobernaban ciudades subordinadas. Y aún más, hay que
diferenciar entre los centros del Imperio, especialmente México y Perú, y las periferias, en
nuestro caso el Río de la Plata. En este punto la presencia de los visitadores generales fue
fundamental, es evidente que la visita de Gálvez significó una presencia de la autoridad
real concreta y palpable que hace del caso novohispano el escenario en el que la aplicación
de las reformas puede verse con más claridad. Para una evaluación sobre la discusión
historiográfica respecto de las reformas borbónicas, me permito remitir a G. Tío Vallejo,
La «buena administración», cit., nota 3.
44. No hay para el Río de la Plata nuevas obras de síntesis sobre reformas borbónicas. La obra
de mayor envergadura sobre el tema de la implantación del régimen de Intendencias en el
Río de la Plata sigue siendo la de J. Lynch, Administración colonial española, 1782-1810,
Buenos Aires, Eudeba, 1962; el breve estudio de E. Ravignani, El virreinato del Río de la
Plata (1776-1810), en R. Levene, vol. VI de la Historia de la Nación Argentina, Buenos Aires,
1940; también M.L. San Martino de Dromi, Intendencias y provincias en la historia argentina,
Buenos Aires, 1990; J. Comadrán Ruiz, La Real Ordenanza de intendentes del Río de la Plata,
en «Anuario de Estudios Americanos», II, Sevilla, 1954. Para la Intendencia de Salta de
Tucumán, el libro de E. Acevedo, La Intendencia de Salta del Tucumán en el Virreinato del Río
de la Plata, Mendoza, Universidad Nacional de Cuyo, 1965 y sobre una región limítrofe su
artículo Las intendencias altoperuanas en el Virreinato del Río de la Plata, Academia Nacional
de la Historia, 1992.
45. Pietschmann, Las reformas, cit.
46. L. Navarro García, Las Reformas Borbónicas en América. El Plan de Intendencias y su
aplicación, Universidad de Sevilla, 1995, Pietschmann, ibid.
47. A.C., XII, 334 v.
48. A.C., XIII, 21 v.
49. El reemplazo de los corregidores por subdelegados de las «Cuatro causas» en los Pueblos
de Indios se estableció en el artículo 9 de la Ordenanza; los subdelegados de Hacienda y
Guerra en las ciudades subordinadas en el artículo 73. Real Ordenanza para el establecimiento
e instruccion de intendentes de Exercito y provincia en el Virreinato de Buenos Aires, 1782, en
vol. 1 de los Documentos referentes a la guerra de Independencia y emancipación política de la
República Argentina, Bs. As., Archivo General de la Nación.
50. Según Pietschmann cambiaba así una administración local y distrital estatizada por
una administración exclusiva de los locales honorables. Se confiaba en que una
autoadministración local de notables serviría para promover el bienestar común.
Pietschmann, Las reformas, cit, p. 187.
258
51. En 1784, Vicente de Escobar fue designado subdelegado del gobernador para San
Miguel de Tucumán, con conocimiento exclusivo en causas de Hacienda y Guerra. En,
1797, ce nombró como subdelegado de Real Hacienda y Guerra y comandante de armas
de la Ciudad y su jurisdicción a José de Ojeda. En 1805 Bartolomé Aráoz fue subdelegado
de Real Hacienda de Tucumán interino. En 1807 Antonio Terri fue nombrado subdelegado
sustituto de Real Hacienda.
52. El primer subdelegado de San Miguel de Tucumán, Don Vicente de Escobar y Bazán era
vecino de San Miguel de Tucumán, su casamiento se registra en la Iglesia Matriz en 1754. J.
Corominas, Matrimonios de la Catedral, 1727-1765, Fuentes Históricas y genealógicas argentinas,
Bs.As., 1987. Fue alcalde de segundo voto en 1759, juez de residencia en 1763, alcalde de
segundo voto en 1770, coronel del regimiento creado en 1772, miembro de la Comisión de
la Junta de Temporalidades en 1773, alcalde de primer voto y diputado de la Junta Municipal
en 1780, gobernador de armas interino en 1783 y, finalmente, juez subdelegado del gobernador
para San Miguel de Tucumán en 1784. José de Ojeda era vecino de Tucumán, fue alcalde de
la Santa Hermandad en 1766, procurador general en 1768, figura entre los principales
compradores de tierras de los jesuitas tras su expulsión, fue alcalde de segundo voto en 1777,
defensor de menores en 1781, regidor 24 en 1784, alcalde de segundo voto en 1790 y de
primer voto en 1791. Fue nombrado subdelegado en 1797.
53. Mestre había dictado un reglamento sobre las atribuciones de los subdelegados que,
según algunos autores, les otorgaba mayores facultades de las que realmente les correspondían
por las dos causas y aunque estuvo en vigencia durante cinco o seis años, no fue aprobado
porque contradecía algunos puntos de la Ordenanza de intendentes. Véase J. Comadrán
Ruiz, La Real Ordenanza, cit. y Acevedo, Organización de la causa, cit., pp. 135-154.
54. S.A., X, 357 y ss., A.C. XI, 115 y ss.
55. A.C., XIII, 161 v.
56. A.C., XII.
57. A.C., XII, 100.
58. Tres años más tarde el Cabildo haría una representación al Rey para que las alcaldías
volvieran a ser anuales.
59. A.C., XII, 131.
60. A.C., XII, 108 v.
61. S.A., XII, 409. Salta, 4 de noviembre de 1795.
62. Acevedo destaca la primera etapa de la Intendencia de Salta del Tucumán como resultado
de la personalidad y obra de gobierno de los primeros intendentes. También el interés de
los sectores dominantes por establecer un férreo control social en momentos de inestabilidad
(como en 1781 con la sublevación altoperuana), actúa como un elemento de cohesión
entre las elites y el gobierno de la Intendencia. Acevedo, La Intendencia, cit.
63. Véase la útil tipología de Pitkin sobre los términos relativos a las distintas formas de
representación. H. Pitkin, El concepto de representación, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1985.
259
64. La elección recayó en un vecino de Buenos Aires y no en un sujeto relacionado

directamente con la corporación municipal, lo que confirma su papel de simple transmisor
de la voluntad del cuerpo que representa. A.C., IX, 379.
65. Moore en su estudio sobre el cabildo de Lima dice que la figura del síndico procurador
aparece como una figura más democrática que los otros miembros del cabildo. J.P. Moore,
The cabildo in Perú under the bourbons, Duke University Press, 1966.
66. En el conflicto protocolar que se suscita en 1795 por el tratamiento que el intendente
da al cabildo, éste inicia un recurso al virrey otorgando poder al procurador Francisco
Antonio Mutis y en segundo lugar a Pedro José Verbel, de los del número de la Real
Audiencia. A.C., XII, 115.
67. A.C., XIII, 229.
68. A.C., XIII, 90 y A.C. XIII, 169.
69. A.C., XI, 41.
70. Hasta aquí hemos tomado la tipología de Pitkin y confiando en la traducción del
inglés para la edición española del libro. Los términos están analizados allí en su origen
latino y hemos cotejado con diccionarios españoles.
71. Moore utiliza este mismo indicador de la frecuencia de sesiones que en el caso del
cabildo de Lima no supera las seis anuales. Moore, op.cit.
72. Góngora afirmaba que esta responsabilidad común por esporádica que fuera era un
germen de vida política. M. Góngora, El Estado en el derecho indiano, Universidad de
Chile, 1951, p. 174.
73. A.C., XI, 32.
74. A.C., XI, 223.
75. A.C., XII, 46.
76. A.C., XII, 67 v.
77. A.C., XIII, 167.
78. A partir de 1784 se confirió a los alcaldes ordinarios y al procurador la administración del
Ramo de Sisa que no pertenecía a los Propios, por los problemas que había ocasionado que
estos fondos fueran manejados por el gobernador (en referencia al conflicto con Campero).
79. Reglamento interino de Propios, Salta, 18 de junio de 1784. Libro de Acuerdos formados
por la Junta Municipal de Propios y advitrios y Bienes de comunidad. Cabildo I,
Complementaria.
80. Pietschmann, Las reformas, cit.
260
FEDERICA MORELLI
EL ESPACIO MUNICIPAL. CAMBIOS EN LA JURISDICCIÓN

TERRITORIAL DEL CABILDO DE QUITO, 1765-1830
El tema central que este ensayo se propone investigar es el análisis de las

dinámicas de fragmentación del territorio de la audiencia de Quito entre el
final de la época colonial y la construcción del Estado independiente del
Ecuador. Debido a la amplitud del tema y a las numerosas perspectivas que
el mismo abarca, se ha elegido enfocarlo desde un aspecto muy particular,
pero al mismo tiempo muy significativo, de la cuestión de la crisis de las
jurisdicciones: el estudio del distrito territorial de la capital. El análisis de
este caso es importante para comprender las dinámicas de fragmentación
del espacio colonial por dos órdenes de motivos: primero, porque Quito,
como capital de la audiencia y del futuro Estado republicano, desarrolló un
papel muy importante durante todo este período, reivindicando su
supremacía sobre el entero territorio ecuatoriano; segundo, porque el estudio
de la jurisdicción territorial de la ciudad nos permite poner en evidencia los
procesos de consolidación y de crisis de la principal forma de autonomía de
los territorios americanos, o sea el municipio o cabildo.
Desde la época de la conquista, los municipios de las ciudades americanas
desarrollaron un papel fundamental en la estructuración del territorio del
Nuevo Mundo; en consecuencia gozaron de funciones jurisdiccionales muy
amplias, que excedían del espacio urbano. En el transcurso del tiempo y no
obstante el establecimiento de una estructura administrativa más articulada,
el poder territorial del cabildo colonial se mantuvo gracias a un elemento
muy importante: el hecho de ser la única institución americana que gozaba
de un derecho de representación delante del rey. La ausencia de cualquier
institución representativa de tipo asambleario - que los reyes españoles
negaron siempre a los territorios coloniales -, nos lleva a considerar la cuestión
municipal como un tema clave para comprender el proceso de fragmentación
territorial, que se da a partir de la crisis monárquica de 1808 hasta la
construcción de los Estados independientes.
El papel central del municipio, como forma de autonomía de la sociedad
261
EL ESPACIO MUNICAPAL. CAMBIOS EN LA JURISDICCIÓN TERRITORIAL DEL CABILDO
colonial frente al poder central, nos remite a otro tema muy importante en
el reciente debate historiográfico de matriz principalmente europea, es decir,
la importancia que ha tenido el análisis de la dimensión territorial en el
proceso de revisión y reinterpretación del paradigma estatalista, según el
cual, entre los siglos XVI y XVIII, en el mundo occidental se da una progresiva
ocupación de la periferia por parte del centro. El Estado ya no se presenta
como una entidad política que ejerce un poder exclusivo sobre un territorio
continuo y unitario, sino como el conjunto de una pluralidad de unidades
territoriales, ubicadas en diferentes posiciones geográficas y geopolíticas,
dotadas de autonomías y privilegios particulares. Investigaciones recientes
han demostrado que el poder central no se limita a ejercer prácticas
administrativas uniformes sobre los cuerpos territoriales, sino que establece
con éstos formas y prácticas de cooperación, de pactos, de mediaciones, de
concesiones de privilegios, que acaban por estructurar un sistema complejo
de vínculos e interdependencias entre centro y periferia. El rey aparece más
bien como el garante de este equilibrio inestable y mutable, que como fuente
de la soberanía. Según estas interpretaciones historiográficas, ya no se mira
a la edad moderna como la fase de la progresiva afirmación del Estado
absolutista y centralizador: el proceso de estatalización no provocó una crisis
de los poderes locales, sino al contrario su consolidación1. En efecto, muy a
menudo, el soberano utilizaba el pluralismo institucional de la sociedad del
Antiguo Régimen para extraer recursos fiscales y militares del territorio,
asegurando en cambio la garantía de privilegios a las élites dominantes y a
los cuerpos territoriales de la sociedad. Las contradicciones más salientes de
este proceso de concentración de poderes surgieron durante el siglo XVIII,
cuando resultó evidente que una real modernización del aparato estatal no
podía realizarse sin poner en tela de juicio el orden estamental. Se trata de
un proceso que, por un lado, trataba de limitar las instituciones del Antiguo
Régimen, quitándoles poder y prerrogativas y, por el otro, no podía prescindir
de estas mismas instituciones para sus necesidades fiscales y militares.
Estas contradicciones resultan más evidentes en aquellas áreas, como
los territorios hispanoamericanos, donde la presencia del Estado no era
particularmente fuerte. Tratándose de regiones periféricas respecto al cen-
tro del Imperio, el papel de los grupos y corporaciones locales fue
imprescindible para la monarquía hispánica, sobre todo durante su mayor
262
FEDERICA MORELLI
esfuerzo por actuar una radical reforma modernizadora del Estado, o sea
durante el período de las reformas borbónicas. Durante esta época, los
funcionarios enviados de Madrid para implementar las reformas, no
pudieron prescindir de la colaboración de las instituciones tradicionales:
ello ocurría porque a nivel local la autoridad era mediada constantemente
por grupos sociales específicos, que cumplían las funciones de
representantes, en cambio de un provecho, concretizado en la posibilidad
de obtener prestigio, en el goce de algunos elementos de dominio o en la
apropiación de cuotas de la riqueza social. En este contexto, el caso de la
audiencia de Quito adquiere una relevancia aún más significativa, porque
constituía, entre los territorios coloniales del Imperio, una área muy
marginal. Por eso, gozó, durante la época borbónica, de una amplia
autonomía no sólo de España, sino de otras provincias suramericanas.
Aquí, el papel desarrollado por los grupos e instituciones locales durante
la implementación de las reformas fue muy importante para evaluar el
resultado del proyecto borbónico en la región. En efecto, si por un lado
éste logró imponer un mayor control fiscal sobre los territorios coloniales,
por el otro no debilitó la sociedad corporativa, sino, al contrario y en
algunos casos, provocó su consolidación. En este sentido, uno de los
mayores fracasos del proyecto reformista fue el hecho de no haber logrado
debilitar las jurisdicciones de los cabildos urbanos en el territorio,
reduciéndolos a meros órganos administrativos, directamente subordinados
al control de funcionarios españoles.
Esto fue lo que pasó en Quito y en otras áreas hispanoamericanas,
como la argentina, donde las intendencias no consiguieron abolir la
jurisdicción de los cabildos provinciales2. El estudio de los distritos
territoriales urbanos y del tipo de funciones que en estos ejercían los cabildos
durante la época borbónica, puede ofrecer nuevos y significativos elementos
al esfuerzo de revisión y reinterpretación del reformismo absolutista por
parte de la historiografía reciente. En primer lugar es necesario revisitar la
interpretación historiográfica que considera el período borbónico como
la época en la que se realiza una efectiva centralización de los poderes en
manos de los funcionarios reales. No obstante numerosas investigaciones
de los últimos veinte años hayan contribuido a formar un juicio más
matizado sobre la época borbónica, evidenciando sus fracasos, además de
263
sus éxitos, quedan muchos aspectos que investigar, sobre todo en relación
a los procesos que las reformas han desencadenado efectivamente en el
tejido social colonial. A este respecto, cabe subrayar que el análisis de las
jurisdicciones territoriales municipales puede resultar muy importante para
comprender la época inmediatamente posterior a las reformas borbónicas,
o sea la de la crisis monárquica, que se abrió en 1808 con las abdicaciones
de Bayona. En efecto, entre 1809 y 1810, la gran mayoría de los cabildos
americanos se consideraron los legítimos representantes del territorio en
ausencia del rey, demostrando no sólo la extrema vitalidad de esta
institución local, sino el fracaso del reformismo en abolir o limitar sus
prerrogativas jurisdiccionales territoriales estableciendo un control más
eficaz sobre las colonias. Como demuestra el caso quiteño, aquellas áreas
donde los cabildos lograron defender sus prerrogativas frente al desafío
del Estado absolutista español, no sólo reaccionaron de manera más radical
a la crisis monárquica, sino que manifestaron así mismo un alto grado de
fragmentación territorial.
Veamos, pues, cómo se forjó el distrito municipal de Quito a lo largo
de la época colonial y cuáles fueron los principales recursos que le
permiteron a esta institución desarrollar, durante la crisis del Imperio y los
primeros años de la independencia, el rol de protagonista de los
acontecimientos políticos de la región.
1. CABILDO, TERRITORIO, JURISDICCIÓN: EL DISTRITO DE QUITO

DURANTE LA ÉPOCA COLONIAL
El municipio o cabildo fue una institución trasplantada en las Indias

por los españoles, los cuales atribuyeron a la ciudad americana las mismas
características del sistema municipal castellano. En la península, el siste-
ma municipal se forjó a lo largo del siglo XII y, ya desde el XIII, casi toda
población constituía un «consejo», es decir una comunidad dotada de
personalidad y de una organización adecuada3. A finales del siglo XV,
todas las ciudades y villas existentes en la península, tanto las de origen
remoto, como las de reciente creación, tenían formalmente reconocida su
existencia, su personalidad comunal, su sistema de gobierno y el ámbito
territorial sobre el que extendían su autoridad: las antiguas, por el Fuero y
264
FEDERICA MORELLI
privilegios confirmatorios de los reyes; las de nueva creación por un acto

expreso de los mismos, que les daba vida. En América, la fundación de
ciudades y villas descansaba en la autoridad real: la creación se efectuaba
por un acto expreso y personal del rey - mediante Real Provisión -, en el
que declaraba constituir el lugar con jurisdicción y autoridades propias.
Lo que aquí cabe destacar es que, fundándose sobre el sistema municipal
de la península, la creación en Indias de ciudades y villas suponía, desde
un principio y a la misma vez, la atribución a éstas de un «territorio
jurisdiccional». Esto se determinó en las Instrucciones y en las
Capitulaciones a lo largo del siglo XVI, y se hacía efectivo en el acto
fundacional. Y, por su parte, las «Ordenanzas para nuevos descubrimientos
y poblaciones» de 1573 lo establecieron de modo imperativo y con carácter
general: «Elegidos los sitios para lugares cabeceras, se elijan en su comarca
los sitios que pudiere haber para lugares sujetos y de la jurisdicción de la
cabecera, para estancias, charcas y granjas, sin perjuicio de los indios
naturales»4. En efecto, desde la época romana - durante la cual se forjó
aquel sistema de organización territorial que mucha influencia tuvo sobre
el modelo municipal español e indiano -, el término territorium designaba
el espacio o ámbito sujeto a la jurisdicción de una civitas. La extensión de
este territorio o jurisdicción en Indias, a raíz de la conquista, cuando el
país era poco conocido y la población española escasa, era a veces inmensa.
Pero, ya en época más avanzada, en 1573, el territorio que se asignó a los
pueblos de españoles de nueva fundación se redujo a «cuatros leguas en
quadra»; y esta medida se recoge en la Recopilación de 16805. De todas
formas, no siempre se cumplió con estos límites y muchas veces el territo-
rio jurisdiccional de una ciudad, aún después de 1573, resultó ser mucho
más amplio que cuatro leguas cuadradas.
Al comienzo de la época colonial, el cabildo de Quito fue
extremamente extenso por el valor estratégico y la significación política de
su fundación y también porque fue la primera ciudad fundada en esta
región del área andina, en 1534. Muchos relatos de finales del siglo XVI
nos proporcionan la descripción de sus límites6: aparecen poco precisos
en la parte andina, mucho menos claros en la parte costera meridional e
inexistentes en la parte costera septentrional. Todo el corredor interandino,
desde el valle del Carchi, en el norte, hasta las altas mesetas de Tiocajas, en el
265
sur, pertenecía a la jurisdicción de Quito, cuya cordillera oriental constituía

el límite este, menos en la zona del alto valle del río Quijos - punto de
entrada a la Amazonia - que se encontraba en el marco de dependencia de
Quito. A finales del siglo XVI y comienzos del XVII, la consolidación de la
conquista española y las modificaciones administrativas correspondientes
contribuyeron a reducir el espacio sobre el cual ejercía jurisdicción el cabildo
de Quito, en su parte andina, evidentemente la más poblada. La fundación
de las villas de Riobamba en 1581 y de Ibarra en 1606, más tarde, el
establecimiento del Sínodo de Quito y de sus decisiones concernientes a la
evangelización de los indios, así como el establecimiento de los
corregimientos de indios de Chimbo, Riobamba, Latacunga y Otavalo,
fueron las principales etapas de esta reducción. Tal disminución del espacio
quiteño de administración local directa respondía a la necesidad de
acrescentar la eficacia del encuadramiento para explotación de la parte
densamente poblada de las zonas andinas. En cambio, una gran parte de
las tierras bajas, entre la cordillera occidental y el Pacífico - espacios
selváticos, en general poco poblados - siguieron dependiendo directamente
del cabildo de Quito, a lo menos nominalmente7.
En el siglo XVIII, con la creación de los gobiernos de Esmeralda en el
oeste y de Quijos y Macas en el este, el territorio del cabildo de Quito se
redujo al de sus treinta pueblos, que se encontraban a una distancia máxima
de cinco leguas de la ciudad8 (véase mapa 2). Éste correspondía al
corregimiento, o sea al ámbito territorial sobre el cual se ejercía la autoridad
del corregidor, un funcionario real, elegido por el virrey - en su gran mayoría
militares o hijos de militares de origen español -, que gozaba de la
jurisdicción ordinaria de primera instancia. Del mismo modo que en
España en la baja edad media, la introducción de este juez en las Indias
fue un medio para imponer la autoridad del Estado y para disminuir el
poder jurisdiccional de los jueces elegidos por los municipios, o sea de los
alcaldes ordinarios. En el caso quiteño, a lo largo del siglo XVII, el
corregidor fue el único juez del distrito, porque el privilegio de elegir alcaldes
le fue retirado al Cabildo en 1593, tras la «rebelión de las Alcabalas», y
restituido al mismo sólo en 1699.
A pesar de las dudas sobre la jurisdicción que formalmente
correspondía a cada uno de ellos, parece que la práctica haya confirmado
266
FEDERICA MORELLI
que corregidor y alcalde ordinario tuviesen exactamente la misma

competencia en materia judicial: podían ocuparse, en primera instancia,
de causas civiles y penales procedentes de la ciudad y cinco leguas. Lo que
resulta menos claro es su competencia en relación a los indígenas, aunque
parezca que fuera materia exclusiva de los corregidores. De todas formas,
dado que ambos jueces ejercían tanto funciones judiciales como
administrativas o de gobierno, es muy dificil delimitar los espacios de
acción de los mismos. Por lo tanto, resulta muy complicado precisar hasta
qué punto el poder jurisdiccional del cabildo limitaba el control del Estado
sobre el territorio, o viceversa. Más bien parece que, a partir del siglo
XVIII, hubo una compenetración entre «justicia municipal» y «justicia
estatal»: muchos corregidores resultaban ser miembros de la élite quiteña,
todas personas que formaban parte del mundo del cabildo, como los
Sánchez de Orellana, Ramón Joaquín Maldonado y Sotomayor, etc.9.
Durante buena parte del siglo XVIII, desde cuando se restituyó a Quito el
derecho de nombrar propios jueces territoriales, el grado de autonomía
logrado por la justicia local fue, por tanto, muy elevado. Esto produjo
consecuencias muy significativas en las relaciones centro-periferia, ya que,
en el Antiguo Régimen, administrar justicia significaba intervenir en todos
los ámbitos de la vida social y no sólo en el ámbito estrictamente judicial.
2. LAS REFORMAS BORBÓNICAS Y LA CONSOLIDACIÓN DE LA

JURISDICCIÓN MUNICIPAL, 1765-1808
La tendencia hacia una autonomización de la justicia a nivel local

siguió, paradójicamente, en la segunda mitad del siglo XVIII, durante la
época del reformismo borbónico. A causa de la debilidad del aparato estatal
y de la fuerza de los poderes locales, algunas reformas estratégicas no fueron
llevadas a cabo, provocando un refuerzo de la jurisdicción del municipio
de la capital sobre el territorio.
Al igual que en la mayor parte de los países occidentales de la época,
las medidas planeadas por los Borbones aspiraban a liberar el aparato estatal
de la dependencia de los grupos locales, suplantando la mediación de los
cuerpos y de las magistraturas para intervenir directamente sobre el terri-
torio con medios y personal propios. A partir de ahí surgieron aquellas
267
tensiones y contradicciones entre centro y periferia que el Estado borbónico

- como buena parte de las monarquías occidentales - no supo solucionar:
el aparato central se dió cuenta de no poder prescindir de la intermediación
de las instituciones y cuerpos locales para lograr sus objetivos principales,
es decir sus necesidades fiscales. En el caso de Quito, el papel de los grupos
locales resultó ser fundamental en el control de las graves tensiones sociales,
provocadas por la introducción de las primeras medidas fiscales. En efecto,
en la segunda mitad del siglo, numerosas rebeliones estallaron en el terri-
torio de la audiencia, la mayoría con carácter prevalecientemente antifiscal.
Tanto la célebre rebelión quiteña de 1765 - mejor conocida como la rebelión
«de los barrios» -, como las rebeliones indígenas de los años 70 y 80 tenían
como objetivo principal la abolición de las nuevas medidas administrativas
y fiscales introducidas por los funcionarios borbónicos10. Los temores
engendrados por la posibilidad de coaliciones entre los diversos sectores
de la sociedad, dirigidas contra el sistema fiscal, obligó a los funcionarios
reales - enviados directamente de Madrid - a buscar el apoyo de una parte
de la élite quiteña: en cambio del cumplimiento de los deberes fiscales, el
Estado borbónico dejó el poder judicial en manos de las instituciones
locales. El resultado fue el mismo que se dió en la Nueva Granada a raíz de
la rebelión de los Comuneros: allí la rebelión obligó al nuevo Virrey
Caballero y Góngora, arzobispo de Santa Fé, a negociar con la oligarquía
criolla, sacrificando el sistema de las intendencias para salvar la sustancia
mercantilista del programa de Carlos III11.
A este respecto, cabe subrayar que muy probablemente la
consolidación del poder en las manos de los grupos e instituciones locales
se dió también en aquellas regiones donde el sistema de intendencias fue
aplicado. Como demuestran algunos estudios en el campo europeo, la
intendencia fue principalmente una institución fiscal: sus objetivos
primarios eran de tipo fiscal, aun en cambio de la consolidación del poder
local12. Se ha subrayado justamente cómo el programa reformista de Carlos
III no fue un ataque contra los municipios en sí, sino contra las oligarquías
hispanoamericanas. Uno de los objetivos principales de la célebre reforma
de 1766 fue la reanimación y la revitalización fiscal de los municipios y no
la disminución de sus poderes: la elección de los diputados del pueblo y
del síndico personero del Común habría debido transformar la naturaleza
268
FEDERICA MORELLI
corporativa de estas instituciones en órganos más cuidadosos de la

administración de los intereses y necesidades locales. En realidad, esta nueva
concepción anticorporativa del municipio no se impuso en la América
hispánica, como demuestra la escasa aplicación de la reforma en los
territorios coloniales13. Y, aún en los lugares donde hubo una revitalización
fiscal de los municipios, ésta fue lograda gracias a un mayor control del
intendente sobre las finanzas municipales y no a una renovada conciencia
política de sus miembros. La percepción fisiocrática de la institución
municipal como algo moderno, esencialmente antiestamental y
anticorporativo, que se funda en una legitimación casi exclusivamente
racional, no pasó en Hispanoamérica, donde el municipio seguía
considerándose como natural «contrapeso» a la autoridad del soberano.
De todas formas, el fracaso del sistema de intendencias en la audiencia
de Quito (véase mapa 1), produjo una consolidación de los poderes
jurisdiccionales del cabildo de la capital sobre el territorio rural. Las
funciones anteriormente atribuidas al corregidor - cargo abolido por las
reformas - pasaron automáticamente a las manos de los alcaldes ordinarios
(excepto el tributo, que pasó a un funcionario de la Real Hacienda, el
administrador)14. Con la desaparición del corregidor, los poderes
jurisdiccionales del municipio sobre el territorio rural se fortalecieron de
manera notable, sobre todo en materias estratégicas para la reproducción
de la élite, como la administración de las tierras y el control de la mano de
obra indígena15.
Un dato importante, que confirma el proceso de consolidación del
control jurisdiccional municipal sobre el territorio, es el esfuerzo, por par-
te del cabildo de la capital, de fortalecer el funcionamiento de los
organismos territoriales rurales, a través de una red de funcionarios locales,
o sea los «jueces pedáneos». Estas autoridades hacían de nivel intermedio,
de enlace entre los alcaldes ordinarios y la realidad local: en efecto, después
de la abolición del corregidor, eran formalmente elegidas por el presidente
de la audiencia, previa propuesta del alcalde ordinario. Ni la historiografía,
ni la legislación han prestado demasiada atención a esta figura, cuya
sobrevivencia se ha justificado siempre por la existencia de entitades o
poblados dentro de un término municipal o jurisdiccional, a los que alguien
tenía que representar en el lugar donde se asentaba el poder local. El origen
269
de los jueces pedáneos se remonta a la época romana, con funciones como

iudex pedáneus, que entendían en las causas leves, juzgando por sí mismos,
sin tribunal, en el acto y de pie, lo que dió origen a su denominación16. El
juez pedáneo fue conocido en algunas regiones del Imperio como «alcalde
pedáneo» o «alcalde ordinario de aldea», ya que estaba dedicado al gobierno
de parroquias, aldeas y comunidades de pocos habitantes, ejerciendo la
doble función judicial y administrativa. Estos funcionarios vieron ampliada
su jurisdicción por Real Provisión del 2 de Septiembre de 1778, que les
consideraba competentes para conocer y resolver las demandas, pleitos y
juicios que ocurrieren en sus respectivos distritos hasta la cantidad de treinta
reales, conocer las infracciones cometidas contra las ordenanzas de sus
respectivos pueblos y aldeas y formar inventario de los bienes de sus vecinos
difuntos17. En realidad, las funciones ejercidas por el juez pedáneo eran
más amplias: la documentación nos revela que se ocupaba de disputas
sobre tierra, efectuando la «vista de ojos», informe sobre el cual se fundaban
la mayoría de las decisiones de los jueces ordinarios; ejercía un control
más o menos directo sobre la mano de obra indígena, reclutándola para
las obras públicas o para el provecho de hacendados y obrajeros; controlaba
los intercambios comerciales entre el sector indígena y el blanco-mestizo.
La relevancia estratégica de ese oficial a nivel local es confirmada por el
intento perseguido por el cabildo quiteño de crear una estructura más
amplia de estos intermediarios en el territorio rural, o sea de crear una red
de circunscripciones territoriales, fundada en las parroquias rurales. En
efecto, en 1796, el alcalde ordinario de la capital pidió y consiguió, con el
consentimiento de la audiencia, que el número de los jueces pedáneos del
distrito municipal fuese incrementado, hasta tener uno por cada pueblo18.
El control del municipio sobre el territorio rural se hizo, de esta forma,
casi absoluto, hecho que nos permite, con las debidas cautelas, acercar la
ciudad quiteña del final del siglo XVIII a una ciudad comunal italiana de
la época medieval. En los dos casos la proyección de los intereses económicos
y sociales al exterior del espacio estrictamente urbano se convertió en un
control político autónomo de un distrito jurisdiccional rural, sustraido a
otras formas de autoridad.
Paradójicamente - y no obstante el intento de centralización de los
Borbones - en el caso quiteño, las reformas provocaron una parcial
270
FEDERICA MORELLI
abdicación de las funciones estatales a favor de la aristocracia local, en

cambio del éxito del programa financiero de la corona. Gracias al refuerzo
de la práctica de negociación de la justicia a nivel local, las autonomías
territoriales y corporativas se consolidaron de manera relevante. Reconocer
y aceptar que la justicia fuese practicada según los códigos locales de
comportamiento reforzó la idea pluralista de la soberanía, porque para la
mentalidad colectiva el ejercicio de la soberanía seguía teniendo un carácter
muy concreto: significaba administrar justicia en todos los ámbitos de la
vida social.
3. JURISDICCIÓN Y REPRESENTACIÓN: EL CABILDO DE QUITO
DURANTE LA CRISIS MONÁRQUICA, 1808-1812
La cuestión de la soberanía es fundamental para comprender las

dinámicas de la crisis del Imperio, que empezó en 1808 con las abdicaciones
de los Borbones y la entrega de la Corona española a José Bonaparte. Los
sucesos de Bayona provocaron una grave crisis de legitimidad, un vacío de
poder sin antecedentes, que llevó a la constitución, tanto en España como
en América, de juntas gubernativas que reivindicaron la soberanía. No se
trata, por lo tanto, de una simple casualidad que los territorios que
reaccionaron de forma más radical a esta crisis, en los que se crearon las
primeras juntas revolucionarias, fueron precisamente aquellas ciudades que,
como Quito, habían logrado adquirir y garantizarse un amplio poder
jurisdiccional sobre el territorio rural en la última fase de la época colonial.
Durante la crisis del Imperio y hasta la aplicación de la Constitución de
Cádiz, los cabildos de estas ciudades fueron los representantes legítimos
de todos los intereses de su espacio territorial, reafirmando una concepción
concreta y pluralista de la soberanía.
En Quito, a raíz de la crisis de la monarquía, se formaron dos juntas
gubernativas: una en 1809 y otra en 1810. La experiencia de los dos
gobiernos autónomos si, por un lado, nos confirma la sobrevivencia - no
sólo en la mentalidad sino también en la práctica - de una forma mixta de
Estado, por el otro nos demuestra la relación estrecha que hay entre
representación y jurisdicción. En efecto, no obstante reivindicasen conti-
nuamente la representación de toda la provincia, las juntas quiteñas nunca
271
ejercieron efectivamente la soberanía sobre el territorio entero de la

audiencia. Eso porque, durante los años de la crisis, se asistió a una
fragmentación extrema del territorio: los cabildos de las otras ciudades se
consideraron los representantes de un territorio urbano-rural, de una
«agrourban polis»19, soberana frente al Estado, no reconociendo la soberanía
de la junta de la capital. Hay otro factor que nos confirma el vínculo entre
representación y jurisdicción durante esta época: el hecho que los
representantes de los cuerpos gubernativos autónomos, que representaban
este territorio urbano-rural, eran elegidos exclusivamente por las
corporaciones urbanas (cabildo secular, cabildo eclesiástico, barrios,
milicias), sin ninguna intervención por parte del área rural.
La crisis monárquica de 1808, que tanto efecto tuvo en los territorios
españoles y americanos, reconfirmó la naturaleza mixta del Estado20. La
constitución automática y espontánea de juntas gubernativas que
reivindicaron la soberanía en nombre del monarca ausente demuestra que la
idea de soberanía compartida era todavía muy fuerte en los territorios de la
monarquía: la desaparición ilegal del rey había restituido automáticamente
la soberanía al pueblo, que era autorizado legítimamente a ejercerla, como
titular originario que era. La utilización de la doctrina de la «retroversión de
la soberanía», de origen neoescolástica, reinterpretada y reelaborada a través
del jusnaturalismo protestante y del pensamiento político del siglo XVIII,
permitió a los americanos identificar el «pueblo» de los teólogos españoles,
un ente abstracto y teórico, en algo concreto:las ciudades, las juntas, los
cabildos21. En efecto, la legitimidad de las juntas peninsulares y americanas
se fundó también en la reivindicación de antiguos derechos y libertades.
Numerosos documentos y actas de estos cuerpos políticos hacían referencia
directa a las Siete Partidas, las cuales reconocían a las ciudades el derecho de
nombrar a uno o más procuradores para reunirse en juntas y decidir sobre el
«bien común», en caso de vacatio legis 22. Aunque falten datos para demostrar
cuán frecuentemente se practicó este derecho, no sólo en la audiencia de
Quito, sino en todos los territorios americanos, es necesario subrayar que en
el Antiguo Régimen la validez de estos derechos no dependía sólo de la
práctica, sino también de su sobrevivencia en la memoria colectiva. La
aplicación de este modelo tradicional de representación urbano-territorial
resulta evidente en el caso quiteño, donde, tanto en 1809 como en 1810,
272
FEDERICA MORELLI
los miembros de los dos cuerpos gubernativos fueron los representantes de

los barrios y de las corporaciones de la ciudad. Estos diputados correspondían
a los «notables» de la antigua tradición juntista: eran los miembros de la
comunidad que gozaban de mayor prestigio social.
Cuadro 1. Representantes de los barrios y de las corporaciones urbanas a las juntas

quiteñas de 1809 y de 181023.
Barrio/Corporación Representante (1809) Representante (1810)
San Sebastián Manuel Zambrano Juan Donoso

(regidor del cabildo (alférez real)
de Quito)
San Roque Jacinto Sánchez Mariano Merizalde
(marqués de Villaorellana) (abogado)
San Blas Manuel Larrea Juan Larrea
Santa Bárbara Mariano Florez Manuel Larrea
y Pedro Quiñones
Cienfuegos (marqués
de Miraflores)
San Marcos Manuel Mateu Manuel Mateu
(hijo de la marquesa
de Maenza)
Catedral/Nobleza* Juan Pío Montufar Jacinto Sánchez

(marqués de Selva Alegre) (marqués de
Villaorellana)
y Felipe Carcelén y Guillermo Valdivieso
(marqués de Solanda)
Cabildo Manuel Zambrano
Cabildo eclesiástico Francisco Rodríguez
Soto (magistral)
Clero Manuel Caicedo
(provisor) y Prudencio
Bascones
*Los miembros de la nobleza en la junta de 1810 corresponden a los representantes

del Sagrario (la catedral), puesto que allí vivían todas las familias nobles y de mayor
prestigio.
Sin embargo, las otras ciudades de la audiencia no reconocieron la

legitimidad de los representantes quiteños. La ilegitimidad de la vacatio
regis había provocado una vacatio legis a nivel local y por tanto una
destructuración de la jerarquía de las antiguas circumscripciones
273
territoriales. Como demuestran otros casos - el neogranadino, el

venezolano y el argentino -, el principio de la «retroversión de la
soberanía» había dejado a los otros cabildos libres de decidir si someterse
o no a los órganos gubernativos peninsulares y, sobre todo, si reconocer
o no la supremacía de la capital. En un primer momento, la junta quiteña
de 1809 intentó imponer su autoridad sobre buena parte del territorio
de la audiencia, nombrando a sus directos funcionarios - corregidores y
gobernadores - en los distritos de las otras ciudades. De esta forma, la
élite quiteña logró ampliar de manera notable el espacio territorial bajo
su control, hecho éste que nos confirma la relación estrecha que había
entre jurisdicción y representación. En efecto, aunque por poco tiempo,
la junta de la capital fue la representante legítima de todo el territorio
bajo su jurisdicción, que comprendía la sierra central y septentrional, la
costa septentrional y parte del oriente amazónico. Sin embargo, las
pretensiones hegemónicas de la élite quiteña sobre las otras ciudades
acabaron provocando una guerra interior. La explicación del rechazo al
gobierno revolucionario no debe buscarse en el respeto a la autoridad
constituida, sino en el hecho de que se estaban invadiendo espacios de
dominio político y social de otras élites locales. La fuerte oposición de
las otras ciudades de la audiencia a la junta capitalina fue canalizada por
sus municipios en una evidente defensa de sus espacios de dominación
política y social.
La tentativa de Quito de reconquistar un control jurisdiccional - y,
por ende, político - más amplio sobre la región fracasó de manera defini-
tiva. La única forma de asegurarse el apoyo de las otras ciudades y villas
fue permitirles elegir un diputado de sus cabildos a la junta y sucesivamente,
en 1812, al congreso para formar una nueva Constitución. El resultado
del congreso constituyente - el Pacto solemne de sociedad y unión entre las
Provincias que forman el Estado de Quito - fue fundamentalmente un acuerdo
entre cuerpos soberanos que, por su propia sobrevivencia, convinieron
reunirse en un cuerpo político más amplio, que no era otra cosa sino una
verdadera confederación entre ciudades-estado24. Durante casi todo el
período que va de la crisis monárquica hasta la aplicación de la Constitución
gaditana, cada ciudad de la audiencia y el espacio rural de su distrito
jurisdiccional constituyeron un pequeño Estado soberano.
274
FEDERICA MORELLI
4. EL RÉGIMEN LIBERAL: CONSOLIDACIÓN Y CRISIS DE LA

JURISDICCIÓN QUITEÑA, 1813-1822
El vínculo entre jurisdicción y representación se fortaleció aún más

durante la época liberal, correspondiente a los años de aplicación de la
Constitución de Cádiz en el territorio de la audiencia de Quito. Por lo que
concierne al distrito de la capital, hay que distinguir dos etapas: la primera,
entre 1813 y 1814, corresponde a una fase de consolidación de la jurisdicción
del municipio quiteño sobre el territorio rural; al contrario, la segunda fase,
que va de 1820 a 1822, constituye una fase de crisis de la misma.
Derrotadas las fuerzas revolucionarias por el ejército realista al final
de 1812, en la audiencia se restableció el orden colonial bajo el mando del
general Montes, que fue nombrado presidente. El restablecimiento de la
autoridad española coincidió con otro cambio fundamental para los
territorios del Imperio: la introducción del régimen liberal gaditano. La
coincidencia de estos dos factores produjo una situación similar a la en
que se encontraron las autoridades españolas después de la rebelión de
1765: la necesidad del apoyo de la élite - la misma que había participado
en los gobiernos revolucionarios - para el control de las tensiones sociales,
obligó los nuevos funcionarios coloniales a sacrificar algunos aspectos del
nuevo sistema político.
Una de las novedades más importantes introducidas por la Carta de
1812 fue la posibilidad para muchos pueblos de elegir sus propios
ayuntamientos constitucionales. El artículo 310 de la Constitución
establecía que los pueblos con más de mil habitantes podían elegir sus
propios municipios. La idea de los constituyentes gaditanos era promover
una amplia participación de los ciudadanos a la vida de los poderes públicos
a nivel local, para, en primer lugar, limitar la esfera de acción del poder
ejecutivo25. Quedaba, empero, una contradicción a resolver: la creación
de una pluralidad de autoridades colegiales, electivas y titulares de un poder
político a nivel local, se conciliaba mal con la exigencia de asegurar la
soberanía de la ley. El peligro de caer en una especie de régimen federalista
se hizo real a causa de la ausencia, en el texto constitucional, de cualquiera
referencia al término «administración». Mientras la Carta francesa de 1791
(que también reconoció el poder municipal) establecía una clara distinción
275
entre órganos administrativos y políticos, afirmando una concepción de

la soberanía que negaba cualquier rasgo representativo o político a los
órganos que no eran emanación directa de la asamblea o del rey - los
únicos capaces de representar la nación26 -, la Carta gaditana no hacía
ninguna referencia a la administración como instrumento a disposición
del ejecutivo. Por lo tanto, sea en el curso de los debates constituyentes
que en la práctica política, se afirmó la idea de que los municipios fuesen
órganos representativos de los pueblos. Esto demuestra que los americanos
nunca aceptaron aquellos principios constitucionales que negaban de
manera absoluta las antiguas libertades de la tradición política criolla. La
práctica de los cabildos americanos de seguir enviando sus instrucciones a
los diputados en las Cortes, afirmando la supremacía del mandato impe-
rativo respecto al nuevo principio de representación política, significaba
que los representantes nunca fueron, para los municipios, la verdadera
esencia de la nación; titularidad y representación de la soberanía quedaban
unidas en un sólo órgano.
La idea de que los municipios fuesen órganos representativos y titulares
de una parte de la soberanía tenía consecuencias peligrosas no sólo para
las autoridades españolas, sino también para las ciudades principales: la
elección de los ayuntamientos constitucionales en los pueblos habría
implicado la completa ruptura de las jerarquías territoriales de origen
colonial y la pérdida parcial o total de la jurisdicción de la ciudad sobre el
área rural. La élite quiteña se había dado cuenta de este peligro potencial
y, en cambio de su ayuda para el restablecimiento de la paz en la región,
convenció al nuevo presidente, Toribio Montes, de la inoportunidad de
introducir el artículo sobre la elección de ayuntamientos en los pueblos,
por las graves tensiones y desórdenes que esta medida habría provocado
en un territorio que había salido de una revolución27. En realidad, la
suspensión del artículo sobre los municipios constitucionales permitió al
cabildo quiteño no perder el control jurisdiccional sobre el territorio rural,
sino consolidarlo a través del nuevo modelo de representación política
liberal. Gracias a algunos mecanismos constitucionales que regulaban los
nuevos procedimientos electorales - como la soberanía de las juntas
electorales a la hora de decidir el acceso al voto y los resultados, la naturaleza
pública e indirecta del voto -, los miembros de la élite quiteña lograron
276
FEDERICA MORELLI
controlar las elecciones para el nuevo municipio de la capital, en las que,

contrariamente al pasado, participaron todos los vecinos de las parroquias
urbanas y rurales. Los que salieron elegidos procedían de las familias más
prestigiosas de la ciudad y la mayoría había participado activamente en las
juntas revolucionarias. Las elecciones liberales reconfirmaron, pues, a los
miembros de la élite criolla como jefes naturales de la sociedad. La verdadera
novedad estaba en el hecho de que su poder político no procedía ahora
sólo de su status social y del monopolio de los cargos públicos, sino de su
capacidad de movilización política. El voto les permitió articular ámbitos
territoriales y sociales diferentes y subordinarlos a su jerarquía política. El
hecho de que fueron elegidos también por las parroquias rurales, además
de las urbanas, reforzó aquella imagen del municipio como representante
de un orden territorial urbano-rural, que se había delineado en el curso de
la época colonial y durante la crisis monárquica.
El modelo liberal no constituyó, por tanto, una amenaza para el poder
de la élite, sino un recurso para consolidar su tradicional autonomía. El
municipio de la capital, como los de todas las ciudades y villas de la sierra
centro-norte - las que habían adherido al gobierno autónomo28-,
legitimados por una representación procedente de abajo, reforzaron sus
atribuciones jurisdiccionales y fiscales sobre el territorio hasta formar un
espacio propio de autogobierno, objetivo tradicional del autonomismo
criollo. Esto fue posible gracias a la inobservancia de otra reforma
fundamental del régimen liberal, esto es, la división y separación de los
poderes a nivel local. Las nuevas leyes habían quitado a los intendentes y
gobernadores las «cuatro causas», dividiendo el aparato burocrático colonial
en dos grupos: los jefes políticos, intendentes y corregidores, responsables
de la administración y del gobierno y los «jueces letrados», responsables
de la justicia civil y penal en cada distrito o partido. Pero, debido a las
guerras y a la crisis financiera, en muchos territorios americanos, incluída
la audiencia de Quito, los nuevos jueces nunca fueron nombrados. Se
creó, pues, un vacío jurisdiccional que inmediatamente fue llenado por
los municipios. Fundándose en los principios de la antigua legislación
colonial y en algunas leyes del nuevo sistema liberal29, los alcaldes
constitucionales se apropiaron de las funciones judiciales, las cuales, según
la mentalidad colectiva tradicional, seguían permitiendo a quienes las
277
ejercían el intervenir en todos los ámbitos de la vida social, es decir, en

materia de defensa de derechos y privilegios, de administración de los
recursos, hasta todas las cuestiones de gobierno. Los municipios se
convirtieron, entonces, en verdaderos órganos políticos, privando al aparato
estatal de muchas funciones y principalmente de la justicia, que todavía se
consideraba un atributo de la soberanía.
Esta revolución del poder local, si en un primer momento fortaleció
el poder del municipio de la capital sobre el área rural, en la segunda fase
de la aplicación de la Constitución, entre 1820 y 1822, produjo una grave
crisis de su jurisdicción territorial, la cual se fragmentó en múltiples espacios
autónomos. En efecto, en la segunda etapa gaditana, el artículo de la Car-
ta sobre los municipios constitucionales fue aplicado en todo el territorio
de la audiencia: diecinueve pueblos del distrito rural de Quito elegieron
sus propios ayuntamientos (véase cuadro 2 y mapa 3).
Cuadro 2. Ayuntamientos constitucionales del distrito de Quito (1821-22).
PUEBLO HABITANTES ALCALDES REGIDORES SÍNDICOS SECRETARIO

Chillogallo 2843 1 4 1 1
Aloag 1086 1 2 1 1
Machachi 2721 1 4 1 1
Aloasí 1112 1 2 1 1
Conocoto 1710 1 2 1 1
Sangolquí 3178 1 4 1 1
Amuagaña 1454 1 2 1 1
Uyumbicho 1449 1 2 1 1
Alangasí 1471 1 2 1 1
Pintag 2082 1 4 1 1
Tumbaco 1524 1 2 1 1
Yaruqui 1294 1 2 1 1
Quinche 1418 1 2 1 1
Guayllabamba 1690 1 2 1 1
Zambisa 2353 1 4 1 1
Cotocollao 1750 1 2 1 1
Pomasqui 1256 1 2 1 1
Calacali 1594 1 2 1 1
Puembo 1788 1 2 1 1
Fuente: AHN/Q, Fondo Especial, caja 238, lib. 593, doc. 12842.
278
FEDERICA MORELLI
La ciudad perdió, por primera vez desde la época de la conquista, el

control jurisdiccional sobre su distrito rural, porque, al igual que durante la
primera etapa gaditana y de forma aún más radical - a causa de la guerra -,
los municipios de los pueblos se apropiaron de numerosas funciones
jurisdiccionales. Además de la justicia, acabaron reivindicando las funciones
fiscales, dado que ni la Constitución, ni las Cortes lograron aclarar el
funcionamiento del nuevo régimen fiscal. De manera que los municipios
recaudaban las contribuciones sin depositar el dinero en las cajas reales,
también por la dificil situación en la que se encontraba la audiencia a causa
de las guerras de independencia. El filtro fiscal que el régimen gaditano y las
guerras crearon entre centro y periferia causó, al final, la derrota de las tropas
realistas, puesto que las contribuciones y los recursos que las autoridades
españolas pedían a los pueblos para el abastecimiento y el mantenimiento
del ejército eran generalmente rechazadas por los municipios y sus alcaldes.
El establecimiento de los municipios constitucionales en el espacio
rural causó, por tanto, una transferencia de los poderes del Estado a la
sociedad y, al mismo tiempo, una fuerte debilitación de la ciudad. La
relación entre ciudad y campo subió una mutación profunda,
transformándose en una relación entre entitades territoriales distintas y
separadas: la ciudad por un lado y, por el otro, un territorio que ya no le
pertenecía o le pertenecía sólo parcialmente; de manera que ésta fue
obligada a satisfacer sus necesidades a través de acuerdos y de relaciones
contractuales con estos nuevos sujetos políticos.
5. LA REDEFINICIÓN DEL TERRITORIO JURISDICCIONAL Y LA VICTORIA DEL

MUNICIPALISMO DURANTE LA ÉPOCA BOLIVARIANA, 1822-1830
No obstante la abolición de los municipios constitucionales de la

época gaditana, el nuevo régimen político, la Gran Colombia, no logró
restituir al municipio de la capital aquella jurisdicción de la que había
gozado durante la colonia. El cabildo quiteño tuvo que seguir
relacionándose con el territorio rural de su distrito a través de pactos y
acuerdos para satisfacer su necesidades.
El proyecto de los fundadores del nuevo Estado preveía la construcción
de una entidad territorial muy amplia, capaz de resistir a la fragmentación,
279
tanto exterior como interior, de un sistema político fuertemente

centralizado, basado en el concepto de «nación liberal», como se había
elaborado a partir de las experiencias constitucionales francesas. La nación
debía ser el único cuerpo soberano del Estado, destinado a proteger, a
través de las leyes, la libertad, la propiedad y los otros derechos legítimos
de sus ciudadanos. Para cumplir con estos objetivos y crear una soberanía
única y centralizada, se introdujo, en 1824, una reforma del territorio,
conocida como Ley de división territorial, que dividió todo el territorio de
la Gran Colombia - Venezuela, Colombia, Panamá y Ecuador - en 12
departamentos, 36 provincias y 228 cantones (véase mapa 4). El objetivo
era crear unidades administrativas más reducidas para racionalizar la
administración y verticalizar el poder, favoreciendo su centralización. Pero
la reforma no siguió el espiritu geométrico francés, dividiendo el territo-
rio en una serie de unidades administrativas y homogéneas, capaces de
romper los tradicionales vínculos sociales, sino que, al contrario, se
respetaron los antiguos espacios territoriales. Los departamentos
correspondieron a las antiguas provincias, dominadas por las ciudades
capitales, y las provincias a los corregimientos, dominados por las ciudades
intermedias30. Los cantones municipales constituyeron la única novedad
de la nueva organización territorial, ya que no correspondían ni a los
distritos municipales de la colonia, ni a los de la época gaditana. Por lo
que concierne al caso quiteño, después de la abolición de los ayuntamientos
constitucionales, el municipio de la capital reconquistó el control de su
antiguo territorio, excluida la zona sur del distrito, que pasó bajo la
jurisdicción del nuevo municipio de Machachi31.
A pesar del intento centralizador de los nuevos dirigentes, el aparato
estatal grancolombiano no logró reducir el poder de los cuerpos territoriales
y, por tanto, conquistar un control más amplio sobre el territorio, porque
no estuvo en condiciones de quitarles a los municipios el mayor recurso
del que gozaban para mantener su tradicional autonomía: la administración
de justicia a nivel local. Al igual que durante la época gaditana, la tentativa
de transformar los municipios en órganos puramente administrativos,
subordinados al poder ejecutivo, fracasó y los municipios, elegidos
popularmente, seguían considerándose verdaderos órganos políticos. La
separación entre justicia y administración, o sea un rasgo fundamental de
280
FEDERICA MORELLI
los estados liberales occidentales del siglo XIX, no fue respetada y los
municipios, con sus alcaldes, seguían interviniendo en todas las cuestiones
jurisdiccionales de su distrito. Formalmente, las leyes habían establecido
una división entres funciones administrativas y judiciales, creando al lado
de los alcaldes municipales los «jueces de primera instancia». En el caso
quiteño, al igual que en la mayoría de los cantones de la antigua audiencia,
estos jueces no fueron nombrados y la justicia de primera instancia quedó
en manos de los alcaldes de cada cantón. La inobservancia de la ley se
justifica, en los documentos, con la falta de dinero para pagar el sueldo de
estos jueces. En realidad, el asunto era más complejo porque, en primer
lugar, atañía directamente a las relaciones entre poder central y poderes
locales y, secundariamente, las mismas leyes preveían que, en caso de
ausencia de los jueces de primera instancia, los alcaldes municipales
ejerciesen la jurisdicción contenciosa. Quedan, por tanto, muchas dudas
sobre el verdadero motivo que impidió el establecimiento de estos jueces
en el territorio, ya que en 1826 - año muy dificil para la sobrevivencia de
la Gran Colombia, durante el cual hubo varios intentos de secesión32 - el
mismo Bolívar suspendió la ley sobre establecimiento de jueces de primera
instancia, probablemente para satisfacer las peticiones de los grupos locales.
No obstante el centralismo constitucional y legislativo, los poderes
del municipio de la capital sobre el distrito rural fueron de hecho muy
amplios: se ocupaba de la administración de la justicia, del alistamiento
de las milicias, de la requisa de los recursos para el sustentamiento de las
tropas, de la repartición de las contribuciones y de la recaudación de los
impuestos. Sin embargo, el territorio rural se había transformado desde la
época gaditana y la jurisdicción del municipio urbano no era tan fuerte
como durante la época colonial: éste debía relacionarse con una serie de
sujetos colectivos en el territorio que habían logrado una autonomía más
amplia respecto al pasado. El fracaso de la reorganización administrativa y
judicial del aparato estatal llevó a una forma de autogobierno aun en los
pueblos que no tenían municipios. Eso porque los alcaldes parroquiales,
unas autoridades que debían desempeñar un simple cargo administrativo
de funcionarios locales del poder ejecutivo, se transformaron en verdaderas
autoridades políticas y representativas de los pueblos. Ejercían funciones
judiciales, militares y fiscales y no se portaban como funcionarios estatales,
281
sino como representantes y defensores de los pueblos frente al Estado. A

pesar de la falta de estudios sobre este funcionario del poder local - que,
bajo varias denominaciones, existió en la mayoría de los países
hispanoamericanos - y de su relevancia estrátegica en las relaciones cen-
tro-periferia, hay un dato muy importante que nos demuestra la autonomía
lograda por éste y por los pueblos durante la Gran Colombia. Se trata de
un documento de una comisión de abogados de Quito, los cuales, para un
mejor funcionamiento del sistema judicial, pedían en 1828:
...la abolición de los municipios elegibles y su sostitución con los cabildos
«perpetuos» de la época colonial; la abolición de los municipios que no existían
durante la época colonial y la abolición de los alcaldes parroquiales y su sostitución
con unos pedáneos con poderes limitados.33
La realización de estas peticiones habría restablecido la supremacía
de los cabildos de las ciudades principales sobre el territorio rural.
Sin embargo, y a pesar de la presencia de estos nuevos sujetos
colectivos en el territorio con los que el municipio quiteño debía
relacionarse constantemente, el cabildo de la capital, como los de las
demás ciudades principales, desarrolló una papel fundamental en la Gran
Colombia. Éstos, y no los representantes en el Congreso, eran los
verdaderos titulares de la soberanía: apoyaban y legitimaban con sus
actas formales los intentos secesionistas de los caudillos - como en el
caso de Guayaquil, donde fue el municipio de la ciudad el que dirigió la
insurrección, declarando el gran mariscal Lamar jefe político y militar
de la provincia -; además fueron los municipios que aceptaron adherir al
pronunciamiento quiteño de formar un nuevo estado independiente,
en 1830. Los mecanismos que llevaron al surgimiento del nuevo estado
ecuatoriano demuestran claramente que la Gran Colombia nunca fue
considerada por los sujetos territoriales que la formaban como un Estado
soberano, sino como una asociación entre cuerpos soberanos distintos:
la ruptura del pacto (como consecuencia de las dimisiones de Bolívar y
de la separación de Venezuela), implicó, una vez más, un proceso de
dispersión de la soberanía en los cuerpos naturales de la sociedad, o sea,
los municipios. En efecto, la Declaración de Independencia del Cabildo
de Quito fue seguida por varias actas de adhesión de las otras ciudades,
282
FEDERICA MORELLI
las cuales no constituían meras declaraciones de principios, sino que

contenían una afirmación implícita del proprio poder soberano34.
El estudio del distrito quiteño nos ha permitido trazar una línea muy
importante que sigue toda la evolución - fases de crisis y consolidación -
del espacio municipal de la capital entre la época colonial y la de la
Independencia. Ésta está constituída por la relación entre jurisdicción y
representación, una relación que nos ayuda a comprender la importancia
de la institución municipal americana, tanto durante el Antiguo Régimen,
como durante la época moderna. Esa línea nos permite comprender
también la dificultad del proceso de construcción de un estado territorial
unitario y soberano en ese contexto.
Durante el Antiguo Régimen y hasta la crisis monárquica, el vínculo
entre jurisdicción y representación había permitido a los municipios
desarrollar el rol de «cuerpos intermedios» de la sociedad americana. Debido
a la ausencia de órganos representativos de tipo asambleario, estas
instituciones constituyeron verdaderos límites al poder del monarca, gracias
a dos rasgos fundamentales: primero, a la facultad que tenían de ejercer
funciones judiciales y legislativas; segundo, al hecho de ser órganos
representativos, no sólo porque sus cargos eran electivos, sino porque
representaban un espacio que excedía de los límites urbanos. La época
borbónica no cambió este cuadro, porque la introducción de nuevos
funcionarios, no privó a los cabildos de la jurisdicción contenciosa, sino
que introdujo una especialización progresiva en el ejercicio de la misma
jurisdicción, caracterizada por el desarrollo de organismos judiciales con
competencias específicas en cada sector de público interés. El intendente,
por ejemplo, derivaba su autoridad en campo fiscal del derecho de inter-
venir en la jurisdicción contenciosa. En esto, no había mucha diferencia
con respecto a Europa, porque allí también había una gestión esencialmente
judicial del poder, de origen medieval: en efecto, la justicia constituía la
única función pública jurídicamente «visible».
La verdadera novedad respecto a Europa es que ni siquiera la
introducción de la llamada «modernidad política» logra romper el vínculo
entre jurisdicción y representación. Ni la experiencia constitucional
gaditana, ni las constituciones de los nuevos Estados independientes - que
283
se inspiran en el modelo francés revolucionario -, les quitan a los municipios

la jurisdicción sobre el territorio, transformándolos en puros órganos
administrativos, subordinados al poder ejecutivo. Esto, junto al hecho de
que los cabildos habían desarrollado durante toda la época colonial, y más
aún durante la crisis imperial, un importante papel representativo, no cam-
bia la fisonomía tradicional de estas instituciones, que se mantienen, por
todo el siglo XIX, como órganos autónomos de la sociedad frente al Estado
y titulares de una parte de la soberanía. Ello produjo una consecuencia
muy importante en el área hispanoamericana, que todavía no ha sido
investigada exhaustivamente y que pone cuestiones cruciales sobre las cuales
reflexionar: la distinción entre función judicial y administrativa, típica del
liberalismo decimonónico, que en Europa llevará a un fuerte crecimiento,
tanto de la estructura, como de los poderes estatales, no se da en la América
hispánica. Los motivos que llevaron a esta autonomización de la
administración de la justicia son principalmente dos: primero, el fin del
antiguo pluralismo y el surgimiento de una sociedad civil moderna,
compuesta por simples individuos; segundo, la introducción, al final del
siglo XVIII, de la noción del jugement-sillogisme, muy vinculada al concepto
de soberanía de las leyes, según el cual el papel del juez era juzgar en base
a las leyes positivas y no más en base a un poder discrecional, como lo que
implicaba la resolución de conflictos concernientes a los intereses
colectivos35. Reflexionar sobre los motivos que llevaron en Europa a esta
especialización de funciones es, según nuestra opinión, muy importante
para comprender el itinerario diverso del liberalismo hispanoamericano
respecto al europeo y su cercanía a algunos aspectos del mundo anglosajón,
donde la cultura política procediente de Locke, Montesquieu e Blackston,
no podía hacer otra cosa que considerar peligroso atribuir la potestad
administrativa - es decir, el derecho de intervenir en la esfera subjetiva de
los gobernados - al poder ejecutivo36.
El análisis de la jurisdicción territorial del municipio quiteño puede,
por tanto, aportar nuevos elementos significativos para repensar en el proceso
de construcción del Estado en la América hispánica en el curso del siglo
XIX: habría que averiguar si en otros países los municipios consiguen man-
tener sus poderes jurisdiccionales sobre el territorio y hasta qué punto la
administración de los nuevos Estados logra imponerse como un poder
284
FEDERICA MORELLI
independiente del judicial. Sin embargo, si por un lado el mantenimiento

del vínculo entre jurisdicción y representación ha obstaculizado el proceso
de construcción de un Estado unitario y soberano, por el otro la fuerza y el
poder de la institución municipal urbana nos ayuda a explicar el proceso a
través del cual, y a pesar de las dificultades anteriormente descritas, un
conjunto estatal más o menos homogéneo se forma en base a determinadas
circunscripciones de origen colonial. Según nuestra opinión, aquí reside la
peculiaridad del caso quiteño: el hecho de constituir un área periférica del
Imperio, con una presencia de la autoridad estatal muy limitada, ha permitido
que la recomposición territorial en un espacio más amplio - el Estado Nacional
- se lograse gracias al papel desarrollado por las ciudades principales - Quito
y Guayaquil - en el coordinar las relaciones entre los varios cuerpos
territoriales. En efecto, la sobrevivencia del nuevo Estado se fundó, desde el
principio, en la imprescindibilidad de la convivencia entre estos dos polos,
que - come se ha dicho37 - se concretizó más bien en una forma de disensus
que de consensus.
285
Mapa 1. Audiencia de Quito (1750-1809).
IBARRA
OTAVALO
QUITO
LATACUNGA
AMBATO
GUARANDA
RIOBAMBA
ALAUSI
GUAYAQUIL
CUENCA
ZARUMA
ALTITUD >1200 m
LOJA 0 25 50 75 100
Km
LIMITE DE GOBERNACION CABECERA DE CORREGIMIENTO, CABILDO

CAPITAL DE LA AUDENCIA CABECERA DE CORREGIMIENTO
CABECERA DE GOBIERNO TENENCIA DE CORREGIMIENTO
286
FEDERICA MORELLI
Mapa 2. Pueblos del corregimiento de Quito (siglo XVIII).
NANEGAL
GUALEA
PERUCHO
CALACALI SAN ANTONIO DE

LULUMBAMBA
MINDO POMASQUI GUAYLLABAMBA
EL QUINCHE
ZAMBIZA
COTOCOLLAO YARUQUÌ
PUEMBO
SANTA PRISCA CUMBAYÀ
QUITO GUAPULO TUMBACO
MAGDALENA
CHIMBACALLE
CHILLOGALLO
CONOCOTO
ALANGASÌ
SANGOLQUÌ
CANSACOTO
AMAGUAÑA PINTAG
UYUMBICHO
ALOAG
MACHACHI
ALOASÌ
0 5 10
Km
Fonte: Martin Minchom, The people of Quito, 1610-1810, Oxford, 1994, p. 38.
287
Mapa 3. Ayuntamientos constitucionales del distrito de Quito (1821-22).
Pululagua
GALAKALI
Yanaurcu
GUAYLLABAMBA
POMASOUI
Casitaglia
EL QUINCHE
Rugu Pichincha ZAMBIZA
COTOCOLLAO YARUQUI
PULMBO
Guagua Cotourcu
Pichincha Puntas
QUITO
TUMBACO
Ungui
Il Alo
Filocorrales
CHILLOGALLO CONOCOTO
ALANGASI
SANGOLOU
UTUMBICHO PINTAG
MAGUANA
Antisanilla
Antisana
Pasochoa
ALOAG
Corazon MACHACHI Sincholagua
ALOASI
Ruminamui
Cubillan
Pupuntio Cotopaxi
Ilimiza
Mudo de Tiopullo
288
FEDERICA MORELLI
Mapa 4. Divisíon territorial del Ecuador (1824-1830).
ESMERALDA
IBARRA
OTAVALO
CAYAMBE
QUITO
MACHACHI
LATACUNGA QUOJOS
PORTOVIEJO
MONTECRISTI
AMBATO
JIPIJAPA
GUARANDA GUANO
BABA RIOBAMBA
DAULE
BABAHOYO
PUNTA GUYAYQUIL ALAUSI

S. ELENA MACAS
CAÑAR
CUENCA
GUALACEO
GIRON
MACHALA
COTACOCHA
CARIMANGA LOJA
ZARUMA
CAPITAL LIMITE DE PROVINCIA

CAPITAL DE DEPARTEMENTO LIMITE DE DEPARTEMENTO
CABECERA DE PROVINCIA FRONTERA INTERNACIONAL
CABECERA DE CANTON
289
1. Para algunas contribuciones recientes sobre la revisión del paradigma estatalista y sobre
las relaciones entre centro y periferia en el Antiguo Régimen, véase S. Mannoni, Une et
indivisible. Storia dell’accentramento amministrativo in Francia, Milano, 1995; L. Mannori
(coord.), Comunità e poteri centrali negli antichi stati italiani, Napoli, 1997; L. Blanco,
Note sulla più recente storiografia in tema di «Stato moderno», Storia Amministrazione Costi-
tuzione, n° 2, Bologna, 1994, pp. 259-297.
2. Véase, por ejemplo, el ensayo aquí publicado de G. Tío Vallejo sobre el caso de Tucumán.
3. A. García-Gallo, De la ciudad castellana a la indiana, en, del mismo autor, Los origenes
españoles de las instituciones americanas. Estudio de derecho indiano, Madrid, 1987, pp.
1005-1023.
4. Ordenanzas para nuevos descubrimientos y poblaciones, cap. 42, cit. por A. García-Gallo,
Territorio y término en el ámbito local castellano e indiano, en, del mismo autor, Los origenes
españoles de las instituciones americanas, cit., Madrid, 1987, pp. 1025-1044.
5. Ordenanzas para nuevos descubrimientos y poblaciones, cap. 90, Recopilación de leyes de los
Reinos de las Indias [1681], Madrid, 1943, 4, 5, 4.
6. Descripción de la ciudad de San Francisco de Quito, anónimo, 1573; Relación de la ciudad
de Quito, Cabildo de Quito, 1577; P. Ponce Leiva (ed.), Relaciones histórico-geográficas de
la Real Audiencia de Quito, tomo I, Madrid, 1991, pp. 187-222, 251-265.
7. Sobre los cambios de la organización territorial de la Audiencia, véase J.P. Deler, Ecuador.
Del espacio al estado nacional, Quito, 1987.
8. Se trataba de los pueblos de: Santa Maria Magdalena, Chimbacalle, Chillogallo, Aloac,
Aloasí, Machachi, Uyumbicho, Amaguaña, Sangolqui, Pintag, Alangasí, Conocoto,
Guapulo, Cumbayá, Tumbaco, Puembo, Yaruquí, Quinche, Guayllabamba, Perucho, San
Antonio, Calacali, Pomasqui, Zámbiza, Santa Clara, Cotocollao.
9. T. Herzog, La Administración como un fenómeno social: la justicia penal de la ciudad de
Quito (1650-1750), Madrid, 1995, pp. 116-117.
10. Para la rebelión de 1765, véanse los estudios de: A. Mcfarlane, The rebelion of the
barrios, en J. Fisher, A.J. Kuethe y A. McFarlane (ed.) Reform and Insurrection in Bourbon
Peru and New Granada, London, 1990, pp. 197-254; K. Andrien, Economic Crisis, Taxes
and Quito Insurrection of 1765, en «Past and Present», n° 129, 1990, pp. 104-131. Para las
rebeliones indígenas, véase el clásico libro de S. Moreno Yánez, Sublevaciones indígenas en
la Audiencia de Quito desde comienzo del siglo XVIII hasta finales de la colonia, Bonn, 1976.
11. Sobre este tema, véase J. Leddy Phelan, El Pueblo y el Rey. La revolución comunera en
Colombia, 1781, Bogotá, 1980.
12. F.X. Emmanuelli, Un mythe de l’absolutisme bourbonien: l’intendence du milieu de
XVIIème siècle a la fin du XVIIIème siècle, Aix-en-Provence, 1981.
13. En el caso quiteño, los diputados del Común, previstos por el decreto de 1766, nunca
fueron elegidos.
14. La atribución a los alcaldes ordinarios de Quito de las funciones judiciales
antecedentemente delegadas al corregidor no fue tácita, sino formal: un decreto del presi-
290
FEDERICA MORELLI
dente de la audiencia, León y Pizarro, al cual habían sido atribuidas las funciones del
corregidor, delegaba la mayoría de éstas a los oficiales del cabildo. «No siendo posible,
como no lo es, que Su Señoria exerzca por si todas estas funciones, por llevarse la primera
atención de los empleos de presidente y regente de esta Real Audiencia, y la comandancia
general de las armas, con todo lo demás anejo al gobierno de estas provincias [...] Para que
no se experimente defecto en lo político y privado por supressión del corregimiento, debía
de mandar y mandó que su cabildo, justicia y regimiento con pena de responsabilidad,
conforme a derecho, observen los capítulos siguientes. [...] que el alcalde de primer voto
siga y finisca las causas principales ante el corregidor y ambos alcaldes ordinarios conozcan
en lo futuro en primera instancia de todos los negocios, causas y cosas que podía conocer
el corregidor en lo civil y criminal con las apelaciones al tribunal correspondiente. [...] que
el alcalde ordinario de primer voto y por su ausencia el de segundo, el alférez real o regidor
decano presida los cabildos a que no asista el señor presidente y dé cuenta de lo que
acordare siendo digno de ponerlo en noticia de Su Señoria». Archivo General de Indias,
Sevilla (de aquí en adelante AGI), Audiencia de Quito, leg. 319, n° 15, Auto de León y
Pizarro, Quito, 21.8.1782. Este decreto parece confirmar la existencia de un pacto entre el
presidente de la audiencia y el cabildo, en base al cual el mayor poder fiscal del Estado
resultaba de una parcial abdicación de la justicia a favor de la aristocracia local.
15. El control de la mano de obra indígena por parte de los alcaldes ordinarios se lograba
a través de dos mecanismos: uno era el control de las operaciones de «adjustamiento de
cuentas», concernientes a los salarios de los indios conciertos y el otro, haciendo descontar
las penas de los reos en unidades productivas privadas, una práctica formalmente ilegal
pero muy común. El control sobre la tierra se conseguía a través de los normales mecanismos
judiciales, ya que, debido a la desaparición del corregidor, los alcaldes eran nombrados
jueces de todo lo contencioso sobre tierras, incluídos los conflictos entre hacendados y
comunidades indígenas.
16. L. Mouton y Ocampo y otros, Enciclopedia Jurídica Española, tomo XX, Barcelona,
1910, p. 160.
17. Archivo Histórico Nacional de Quito (de aquí en adelante AHN/Q), Fondo Especial,
caja 39, lib. 107, doc. 3853, ff. 227-228.
18. AHN/Q, Gobierno, caja 134, hojas sueltas.
19. Definición dada por R. Morse, A prolegomenon to Latin American Urban History,
«Hispanic American Historical Review», agosto 1972, pp. 360-394.
20. A este respecto, cabe subrayar que unas de la definiciones más claras de la naturaleza
mixta de la monarquía española se encuentra en un escrito de uno de los mayores teóricos
de la junta quiteña de 1809, Manuel Rodríguez de Quiroga. Para demostrar la ilegalidad
de las abdicaciones de Bayona, y por tanto la legitimidad del pueblo en reapropiarse de la
soberanía, afirma: «no hay apariencia de que sea patrimonial o heril un Reino donde su
forma esencial es administrativa, y contrapesa la autoridad con poderes que sujetan a la
suprema dentro de ciertos y circumscritos términos. Tal es y ha sido la España. El Rey con
los ricos hombres y los diputados de los pueblos ha dictado las leyes, ha impuesto los
subsidios y ha provisto a todo lo que conierne a los intereses del Estado y a la salud pública.
Jefe y soberano de una Nación libre y generosa, no ha sido su voluntad la regla de la
291
conducta política en el orden y gobierno de la Monarquía; sujeto por las leyes fundamentales
del Reino a los consejos, a los nobles o grandes y a las cortes que representaban los derechos
de los pueblos, ha sido una constitución sabia, reglada y prudente que nada ha tenido que
desear del celebrado gobierno de la Gran Bretaña, donde de diverso modo es repartida la
autoridad suprema en el Rey, en el orden de los nobles y en el pueblo o sus representantes».
M. Rodriguez de Quiroga, Alegato de Quiroga presentado en el primer juicio iniciado contra
los próceres en febrero de 1809, en «Memorias de la academia Ecuatoriana correspondiente
a la Real Española», n° estraordinario, Quito, 1922, pp. 62-100.
21. El papel de los jesuitas, en la obra de reelaboración del lenguaje político hispanoamericano,
fue fundamental. E. Keeding, en su obra sobre la cultura ilustrada de Quito, ha demostrado
que el patrimonio de libros de los jesuitas quiteños era extremamente rico: incluía muchas
obras de autores modernos, hasta algunos libros prohibidos por la censura. E. Keeding, Das
Zeitalter der Aufklärung in der Provinz Quito, Köln-Wien, 1983, p. 65.
22. La Recopilación de las Leyes de Indias de 1680 reconfirmó el derecho de representación
de las ciudades por medio de las juntas, incluyendo los dos decretos que en 1530 y 1540
otorgaron a Ciudad de México y Cuzco, respectivamente, el derecho de representación del
reino delante del rey, a través del cabildo o de la Junta de procuradores, por ser las capitales
de sus respectivos territorios. La cuestión de la representación ciudadana por medio de las
juntas adquirió mucha relevancia en el siglo XVIII, cuando el número de los virreinos y
capitanías generales fue incrementado para garantizar una administración más eficaz.
Consiguientemente, las ciudades americanas legitimadas a reivindicar el derecho de
representación frente al rey, como capitales de sus respectivos territorios, fueron más
numerosas respecto al pasado. En este sentido, un estudio exhaustivo sobre la evolución de
la organización territorial imperial, podría explicar los efectos extraordinarios que la vacatio
regis tuvo en los territorios americanos, provocando una verdadera ruptura de las jerarquías
territoriales coloniales.
23. Acta de la Independencia celebrada el 10 de agosto de 1809, en «Gaceta Municipal», n° 31,
Quito, 1930, pp. 43-47, AGI, Quito, leg. 276, Acta de nombramiento de los vocales, Quito,
22.9.1810, f. 254 v.
24. El órgano principal establecido por el Pacto de 1812 era el Congreso Supremo, que no
sólo elegía los otros poderes (el ejecutivo, el legislativo y el judiciario), sino que tenía la
función de vigilar y controlar la salvaguarda de la Constitución; estaba formado por los
diputados elegidos por las respectivas provincias (uno por cada provincia, excepto Quito,
que nombraba dos). La naturaleza confederal del nuevo Estado es confirmada también
por el hecho de que las leyes debían ser unánimamente aprobadas (art. 41 del Pacto).
25. La misma comisión encargada de redactar el proyecto constitucional afirmaba, en su
documento, que la institución de órganos locales - los ayuntamientos y las diputaciones
provinciales - tenía como principal objetivo el de «establecer el justo equilibrio que debe
haber entre la autoridad del gobierno, como responsable del orden público, y de la seguridad
del estado, y de la libertad de que no se puede privarse a los súbditos de una nación de
promover por sí mismos el aumento y mejora de sus bienes y propiedades». Proyecto de
constitución política presentado a las Cortes generales y extraordinarias por su comisión de
Constitución, Cádiz, 1811, p. 5.
292
FEDERICA MORELLI
26. La Constitución francesa había previsto un capítulo dedicado a la administración

interior, en el cual se había establecido una importante distinción entre esta manifestación
técnica del poder y las esencialmente políticas: «Les administrateurs n’ont aucun caractère
de répresentation», siendo simples funcionarios elegidos por el pueblo. Ellos además «no
pueden mesclarse en el ejercicio del poder legislativo, ní suspender la ejecución de las
leyes, ní intrometerse en el orden judicial, ní en las disposiciones u ordenes militares» (arts.
2-3, cap. V, tít. III).
27. AGI, Quito, leg. 275, n° 35 Representación del Cabildo de Quito al presidente Montes,
Quito, 18.5.1813.
28. Se trata de Ibarra, Riobamba, Otavalo, Latacunga, Ambato, Alausí e Guaranda, a las
que, por haber participado en la Junta Revolucionaria quiteña, les fue aplicada la suspensión
del artículo 310 de la Carta gaditana. La situación de la sierra centro-septentrional de la
audiencia contrasta con las de la costa y la sierra meridional, donde, ya en 1813-14, se
formaron numerosos ayuntamientos constitucionales en los pueblos, los cuales limitaron
de manera notable el poder de las ciudades principales - Guayaquil y Cuenca - sobre el
territorio rural.
29. Los artículos 1 y 3 del Decreto de las Cortes del 9.10.1812 sobre administración de
justicia preveían que, en ausencia del juez letrado, los alcaldes constitucionales ejerciesen
la jurisdicción contenciosa de primera instancia: «hasta que se haga y apruebe la distribución
de partidos prevenida en el capítulo segundo y se nombren por el gobierno los jueces de
letras de los mismos, todas las causas y pleitos civiles y criminales se seguirán en primera
instancia ante los jueces de letra de real nombramiento, los subdelegados de Ultramar y los
alcaldes constitucionales de los pueblos»; «en los demás pueblos en que no haya juez de
letra ní subdelegado en Ultramar, exercerán la jurisdicción contenciosa en primera instancia
los alcaldes constitucionales, como la han ejercido los alcaldes ordinarios». Decreto de las
Cortes del 9.10.1812, Archivo Histórico Municipal, Quito (AHM/Q), Miscelanea, t. I, ff.
83r-92 v. Véase el ensayo, aquí publicado, de M. Bellingeri sobre México.
30. Por ejemplo, las provincias del departamento del Ecuador (Pichincha, Imbabura e
Chimborazo) correspondían a los espacios sobre los cuales, durante la colonia, habían
dominado los cabildos de las ciudades de la sierra centro-norte, Quito, Riobamba e Ibarra.
31. Se trata de un pueblo, cuyos habitantes eran por la mayoría indígenas, y que durante la
época colonial nunca había gozado de municipio.
32. En 1826 tuvo lugar el intento secesionista de las provincias venezolanas, bajo el man-
do del general Páez, y la sublevación de la ciudad de Guayaquil, a favor de una revisión
«federalista» de la Constitución.
33. AHN/Q, Fondo Especial, caja 262, lib. 651, doc. 110, Expediente relativo a las reformas
que deben hacerse en la parte administrativa de la justicia, como igualmente en que se restablesca
el tributo de los indios, Quito, 5.9.1828, ff. 141-145.
34. Véase, por ejemplo, la acta de adhesión de Cuenca al pronunciamiento de Quito: «es
pues llegado, señor el instante en que los pueblos reasuman su soberanía actual, o de
ejercicio, para hacer nuevos pactos y proveer a su futura seguridad, porque no hay poder
en la república que pueda preservar la unión». Representación del Señor Procurador Municipal,
293
Cuenca, 20.5.1830, en J. Jijón y Caamaño (comp.), vol. 1 de los Documentos para la historia,
Quito, 1822, pp. 16-17.
35. Sobre las causas que llevaron a una distinción entre administración y juridicción en
Europa, véase L. Mannori, Giustizia e ammnistrazione tra antico e nuovo regime, en R.
Romanelli (coord.), Magistrati e potere nella storia europea, Bologna, 1994, pp. 39-65.
36. Como consecuencia de esta manera de pensar, el mundo anglosajón ha intentado
superar el embarazo que el desarrollo de la administración le provocaba, subordinando el
ejercicio de su autoridad a las mismas reglas del mundo judicial, como el procedimiento
semi-procesal para la emanación de sus actas, la condición de independencia de sus
autoridades, el lenguaje similar al forense. L. Mannori, op. cit., pp. 62-63.
37. J.P. Deler e Y. Saint-Geours, La negociación Quito-Guayaquil, en A. Annino y otros,
(comp.), America Latina: dallo stato coloniale allo stato nazione 1750-1940, Milano, 1987,
pp. 43-66.
294
MARCELA TERNAVASIO
ENTRE EL CABILDO COLONIAL Y EL MUNICIPIO

MODERNO: LOS JUZGADOS DE PAZ DE CAMPAÑA EN EL
ESTADO DE BUENOS AIRES, 1821-1854
Durante todo el siglo XIX los estados hispanoamericanos nacidos

después de la revolución, al mismo tiempo que buscaron asegurar el ejercicio
de sus atributos soberanos, fueron dando forma a sus regímenes
municipales. La tradición del viejo cabildo colonial se fue combinando
con el nuevo modelo municipalista francés surgido en 1789 y consolidado
con la Restauración, a la vez que recibía - de manera más atenuada - las
influencias del modelo sajón a través de la experiencia norteamericana.
Las ex-colonias transformaron sus instituciones locales asumiendo, en cada
caso, rasgos peculiares vinculados a las diferentes condiciones sociales,
demográficas, políticas y culturales imperantes en sus territorios.
Entre dichas peculiaridades caben destacar las diferencias entre cabildos
que poseían o no jurisdicción plena sobre sus territorios rurales, la posición
en la que se hallaban dentro del Imperio y el itinerario seguido por cada
uno de ellos una vez desatada la crisis de la metrópoli. En tal sentido, los
territorios leales que aplicaron la constitución gaditana asistieron a un
proceso de rápida difusión de ayuntamientos constitucionales, mientras
que las regiones insurgentes transitaron por caminos más heterodoxos1.
El Río de la Plata, además de pertenecer al bloque insurgente y de
poseer cabildos que extendían su jurisdicción a ciudad y campaña,
presentaba otros atributos que explican, en gran parte, el peculiar derrotero
seguido por sus instituciones locales después de la revolución. Su casi nula
tradición virreinal se sumaba a una estructura social de muy baja densidad
demográfica y a un imaginario en el que las jerarquías y privilegios
resultaban más atenuados que en otros territorios americanos. Rasgos que
han llevado a caracterizar al espacio rioplatense como una sociedad de
frontera en la que todo parecía estar devaluado: tradiciones, población,
cultura e instituciones. Condición de frontera que hizo posible la
implementación de ciertos ensayos institucionales cuya audacia no deja
aún de sorprender a historiadores y estudiosos del período.
295
ENTRE EL CABILDO COLONIAL Y EL MUNICIPIO MODERNO
Entre los experimentos políticos más atrevidos se destacó la supresión

de los cabildos en todas las provincias del Río de la Plata a lo largo de la
década de 1820 y la ausencia de regímenes municipales capaces de
reemplazarlos hasta bien entrada la segunda mitad del siglo XIX2. A diferencia
del resto de Hispanoamérica, los espacios locales - ciudades, pueblos, villas y
partidos de campaña - carecieron durante más de tres décadas de instituciones
municipales tendientes a ordenar su vida política, social y económica3. Las
antiguas funciones capitulares se redistribuyeron entre los nuevos sujetos de
imputación soberana constituidos luego del desmoronamiento del poder
central en 1820 - los estados provinciales autónomos - y las autoridades
locales designadas por los poderes recién creados4.
En el estado de Buenos Aires - espacio en el que se centra el presente
artículo - la institución que absorbió gran parte de las atribuciones de los
cabildos fue la justicia de paz de ciudad y campaña, creada inmediatamente
después de suprimirse los dos ayuntamientos existentes en la provincia.
Los juzgados de paz rigieron la vida local de ciudades, pueblos y villas de
campaña durante más de 30 años - en el lapso de vida política autónoma
del estado provincial - hasta la sanción de la primera ley orgánica municipal
dictada en la provincia en 1854, un año después de dictarse la Constitución
nacional, finalmente aceptada por todo el territorio en 1860.
En 1821, luego de una aguda crisis política, la nueva élite dirigente
que se hizo cargo de conducir los destinos del recién creado estado
autónomo de Buenos Aires se lanzó a implementar un profundo plan de
reformas - en gran parte ideado por su ministro de gobierno, Bernardino
Rivadavia - en pos de modernizar las estructuras heredadas de la colonia y
resolver el gran dilema de la gobernabilidad política. El proyecto de suprimir
los cabildos se articulaba, entonces, a la implementación de un nuevo
régimen representativo para designar a los miembros de la Sala de
Representantes - poder legislativo provincial creado en 1820 -, a la
centralización producida por la absorción de nuevas atribuciones en manos
del estado provincial y a la vocación de convertir a Buenos Aires en un
centro capaz de irradiar progreso en el plano económico, social, político y
cultural al resto del país.
¿Cómo explicar, pues, un gesto tan audaz? Aunque es fácil reconocer
las mayores posibilidades que tuvo esta élite de aplicar drásticas reformas
296
MARCELA TERNAVASIO
políticas y sociales en una sociedad de frontera donde los privilegios y las

tradiciones coloniales se veían mucho más atenuadas que en las antiguas
sedes virreinales, no resulta tan sencillo comprender la eliminación de
toda instancia intermedia de gobierno entre el estado provincial y las
sociedades locales. En tal sentido, la peculiaridad del caso rioplatense,
representada por el hecho de haber suprimido toda organización municipal
durante más de tres décadas y de haber colocado en su reemplazo a una
autoridad unipersonal con funciones de baja justicia, merece ser analizada
con mayor detenimiento. A pesar de contar con numerosos estudios sobre
la evolución institucional de la esfera judicial5 y con trabajos más recientes
que han intentado vincular dicha evolución con los aportes realizados por
la más renovada historia social y política6, poco se ha reflexionado en tor-
no al papel de la justicia en la redefinición de los lazos de obediencia una
vez roto el pacto colonial en el Río de la Plata.
En esta dirección, este trabajo pretende avanzar en un aspecto que creo
puede explicar la pregunta antes formulada. El análisis de la fuerte vinculación
existente entre el problema de la soberanía, la representación y la justicia a
partir del estudio de la redefinición de los poderes locales en el estado de
Buenos Aires, permite interpretar, por un lado, las motivaciones que
condujeron a la élite gobernante a hacer una apropiación selectiva de
determinados modelos institucionales para organizar dichos poderes, y por
otro, a entender la lógica de ciertas prácticas que llevaron a transformar los
diseños institucionales creados. A tal efecto, me centraré en cuatro coyunturas
cruciales. La primera tiene por escenario los cambios producidos con la
revolución y los debates suscitados en torno a cómo reorganizar los poderes
locales frente a la caída del poder central y el surgimiento de los estados
provinciales autónomos durante la crisis del año 1820. La segunda se centra
en los debates y realizaciones que culminaron con la eliminación de los dos
ayuntamientos de la provincia y la creación de la justicia de paz en 1821. La
tercera intenta mostrar las dificultades a las que se enfrentó el diseño creado
por Rivadavia para reemplazar a los cabildos - en un marco en el que las
prácticas locales obligaron a redefinir las instituciones - describiendo, por
consiguiente, los cambios producidos en el interior de los juzgados de paz
entre 1824 y 1829. La cuarta, finalmente, pretende dejar muy sumariamente
esbozada la cristalización de un determinado modelo de justicia de paz en la
297
época de Rosas, en la que los jueces absorbieron definitivamente las antiguas

causas coloniales, antes en manos de los alcaldes de hermandad, y se
convirtieron en engranajes fundamentales del poder político rosista. Cambios
todos, producidos al calor de la compleja relación entablada entre los diversos
sujetos con vocación soberana, las formas de representación política y el
ejercicio más directo y cotidiano de la justicia.
1. BUENOS AIRES Y SUS PUEBLOS
De acuerdo a la tradicional concepción hispánica y a las propias

características jurisdiccionales de los cabildos rioplatenses, ciudad y
campaña constituían una unidad integrada: no se distinguía entre un
espacio urbano colonial y un espacio colonial no urbano. La institución
capitular extendía su potestad no sólo sobre el ejido urbano y tierras
circundantes, sino además sobre un amplísimo territorio rural. La ciudad
se regía sin mayores dificultades a través de las autoridades del cabildo
residentes en ella, mientras que el ejercicio del gobierno en los territorios de
la campaña constituyó siempre un problema. Los ayuntamientos hacían
llegar su autoridad al campo a través de los alcaldes de hermandad, quienes
a cargo de las cuatro causas - justicia, policía, hacienda y guerra - intentaban
imponer el orden en los dilatados territorios que tenían bajo su tutela. La
Real Ordenanza de Intendentes de 1782, si bien había venido a cercenar
las funciones de la institución municipal, es poco lo que se sabe respecto a
los reales resultados de su aplicación. Sigue vigente, en gran parte, lo
afirmado hace ya muchos años por Levene, de que «no está hecha la historia
de los Cabildos e intendencias del Plata, y sólo a su luz podrá afirmarse si
hubo tiempo bastante para que los primeros fueran o no absorbidos por
las segundas»7. Lo cierto es que, en la primera década del siglo XIX, los
encargados de controlar la vida de la campaña eran los alcaldes de
hermandad, habiéndose elevado su número en la gestión del virrey Cevallos
para la mejor administración de las zonas rurales.
Ahora bien, dado que sobre la ciudad de Buenos Aires conocemos
bastante más que sobre la campaña, cabe preguntarse qué características
tenía esta última. ¿Era efectivamente un espacio casi vacío dedicado
exclusivamente a la ganadería, tal como la historiografía tradicional nos
298
MARCELA TERNAVASIO
enseñó, o existían en su interior núcleos de poblamiento más diversificados?

Los últimos trabajos realizados en el área de la historia económico-social
han matizado mucho aquella imagen heredada de un mundo rural
homogéneo dominado, muy tempranamente, por la estancia. Nuevas
evidencias demuestran que en la campaña bonaerense convivieron desde
la colonia diversas formas de explotación - economía campesina, chacras,
estancias - y que la estructura social resultante fue bastante más diversa y
compleja de lo que clásicamente se pensó. Hacia 1820, cuando la frontera
comenzó a avanzar hacia el sur del río Salado, aunque la expansión ganadera
fue delineando un nuevo espacio en el que predominó la gran propiedad8,
la estancia siguió conviviendo con los viejos ecosistemas creados durante
la colonia: con la franja extendida desde la costa en la que coexistía una
sociedad de agricultores, pequeños y medianos ganaderos, explotaciones
familiares de chacras y quintas y una incipiente industria de saladeros; y
con un espacio que, hacia el Río Salado, se hacía más ganadero, pero en el
que la producción agrícola seguía teniendo cierta preponderancia9.
Desde el punto de vista jurisdiccional, la campaña bonaerense se
dividió a fines del siglo XVIII en partidos, ámbitos territoriales muy
extensos delineados sobre la base de los antiguos curatos y vicecuratos.
Desde su creación, cada partido estuvo a cargo de un alcalde de hermandad,
designado por alguno de los dos cabildos en los que se repartía dicho
territorio. El cabildo de la ciudad principal - Buenos Aires - tenía jurisdic-
ción sobre un amplísimo espacio que llegaba hasta el Río Salado, incluyendo
además de la planta urbana y tierras circundantes la mayor parte de los
partidos de la campaña, mientras que el cabildo subalterno de Luján, con
asiento en la villa de ese nombre, reunía bajo su tutela un territorio menos
dilatado10. En el interior de esa estructura se habían ido formando pueblos
y villas de muy diversa envergadura11. Hacia 1820 había más de 30 pueblos
- concentrados en su mayor parte en la zona norte de la provincia, de más
antigua colonización - algunos de los cuales tenían una población estable
relativamente importante; otros, por el contrario, se reducían a la presencia
de una parroquia o de un fortín - especialmente en el área de la nueva
frontera - donde los pobladores se hallaban dispersos en el partido. El
poblado más importante - después de Buenos Aires - era San Nicolás de
los Arroyos, cuya población giraba alrededor de esa fecha en los 5000
299
habitantes, de los cuales más de un 60% vivía en el pueblo. La supremacía

que tradicionalmente había mantenido la población urbana sobre la rural
invirtió su tendencia en la segunda década del siglo XIX: a la vez que la
ciudad de Buenos Aires alcanzaba los 55.000 habitantes, la campaña
superaba los 60.000. Entre la población de la zona norte y la zona sur del
mundo rural existía una relación de 8 a 1 en favor de la primera, donde se
ubicaban los poblados más concentrados conformados en el siglo XVIII12.
Dicho todo esto, cabe ahora ponderar los datos en un marco más
general. La revisión de la imagen heredada, que nos presentaba a la campaña
bonaerense como un espacio casi vacío, no debe sobrevaluar el papel de
estos pueblos y villas en la vida social y política de la época. Los pueblos
rioplatenses del área rural no se asemejaban - desde el punto de vista
demográfico, étnico, político y cultural - a los de las áreas andinas o
mesoamericanas. Surgidos a lo largo del siglo XVIII, carecían - aún los
más antiguos - de estructuras poblacionales estables y de un tejido social
denso; la gran movilidad demográfica existente en la campaña - expresada
a través de migraciones internas - dificultaba la creación de núcleos
poblacionales capaces de crear identidades locales y corporativas fuertes.
El estallido de la revolución vino a complicar aún más la situación.
Sometido el mundo rural a las necesidades de la guerra de Independencia -
abastecimiento y levas en masa -, su vida cotidiana se vio seriamente afectada.
Dado que la estructura municipal heredada de la colonia se mantuvo intacta,
resultaba insuficiente la sola presencia de los alcaldes de hermandad para
mantener el orden en el extendido territorio que tenían bajo su tutela. En
1820, momento en el que fracasa la Constitución nacional dictada por el
Congreso Constituyente un año antes, Buenos Aires y su campaña se
convirtieron en el escenario de una fuerte disputa entre los caudillos federales
del Litoral - que dominaban varios partidos rurales - y los representantes del
poder central ya caído. La crisis de autoridad producida durante ese año se
manifestó, entre otras cosas, en un enfrentamiento entre ciudad y campo
cuyos intereses se expresaron, paradójicamente, a través de los dos cabildos
existentes en dicha jurisdicción. El cabildo de Buenos Aires asumió la defensa
de los intereses de la ciudad, mientras que el de Luján representó a los de la
campaña. A esa altura, ciudad y campo habían dejado de ser una unidad
integrada, tal como se la concebía durante la colonia: el quiebre del espacio
300
MARCELA TERNAVASIO
urbano colonial con base en el cabildo tuvo su primera manifestación explícita

en el Estatuto Provisional de 1815 - al otorgarse a la campaña una representa-
ción electoral diferenciada de la ciudad - distinguiéndose en adelante ambos
espacios. Lo que estaba en juego, entonces, en dicha disputa, era el proble-
ma de la soberanía y la representación política.
Dado que es imposible en el marco de este trabajo describir el
desarrollo de dicho conflicto, basta sólo destacar algunas cuestiones13. En
primer lugar, que el cabildo de Luján se erigió en el vocero de un grupo de
pobladores rurales, quienes en nombre de los Pueblos Libres de la Campaña
presentaron un Memorial al Cabildo de Buenos Aires reclamando una
mayor representación política en el nuevo poder provincial creado duran-
te ese año - la Sala de Representantes - encargada de nombrar al gobernador:
Los pueblos de toda esta campaña, deben concurrir a este Congreso provincial,
cada uno con su diputado, pues no hay razón para que se les considere por el
número de sus habitantes, sino como unos cuerpos morales, que en el actual estado de
cosas, tienen todas las ventajas sobre el solo pueblo de Buenos Aires.14
La noción de cuerpos morales ponía al descubierto la disputa entablada
en torno a la definición de un sujeto de imputación soberana y al tipo de
representación derivada. Frente a la concepción corporativa de la
representación de los Pueblos Libres - en la que cada pueblo pretendía asumir
sus derechos soberanos eligiendo en calidad de cuerpo a un diputado -, el
cabildo de Buenos Aires respondía contraponiendo el argumento de la
soberanía del número15. Con ella se pretendía suprimir la vocación soberana
de los pueblos y erigir un sujeto único de imputación - en este caso el pueblo
de Buenos Aires - regido por una representación acorde a la cantidad de
población que poseía cada espacio.
El conflicto se resolvió primero en el campo de batalla, triunfando
los sectores hegemónicos de la élite porteña sobre los relegados peticionantes
de la campaña que nunca habían ocupado cargos importantes en el
gobierno de la revolución. En el aspecto legal, se adoptó una fórmula
mixta: el régimen representativo instaurado con la ley electoral de 1821
no asumió ni las formas corporativas reclamadas por los Pueblos Libres de
la Campaña ni la distribución de la representación según el número de
habitantes de cada espacio; estableció 12 diputados para ciudad y 11 para
301
el campo - siguiendo lo prescrito en el Estatuto Provisional de 1815 -

quedando la Sala de Representantes como único árbitro para futuros
cambios en la proporción designada16.
A pesar, entonces, del triunfo de la ciudad y teniendo en cuenta que los
Pueblos Libres de la campaña carecían de la fuerza suficiente para cuestionar
definitivamente el poder de la ex-capital virreinal, es preciso destacar tres
cosas: primero, el resquebrajamiento definitivo de la concepción colonial
del espacio que concebía a ciudad y campo como una unidad política
integrada; segundo, que dichos pueblos, por su propia debilidad, requirieron
expresarse a través del cabildo de Luján, el que los dotaba de una representación
colectiva en la que ninguno perdía su calidad de cuerpo; tercero, que la
vocación soberana reclamada en el conflicto, a la vez que dejaba al desnudo
la amenaza de estos pueblos para la gobernabilidad política, reflejaba el desor-
den en el que se hallaba el mundo rural después de la revolución. El cabildo
de Luján se había erigido desde su fundación, a comienzos del siglo XVIII,
en una especie de ayuntamiento rural, absorbiendo la representación de los
pobladores de la campaña - tal como lo hizo en 1820 - en disputa perma-
nente con el cabildo de Buenos Aires; a los conflictos jurisdiccionales se le
sumaban los derivados de las jerarquías territoriales que cada uno represen-
taba. Luján no se exhibía como un ayuntamiento de una ciudad subalterna,
sino como el vocero de todos los pueblos de la campaña que estaban bajo su
tutela. La discusión en torno al problema de la soberanía y la representación
en el momento de constituirse el estado provincial autónomo tuvo, entonces,
por protagonistas, a los dos cabildos de la provincia y a la nueva institución
creada - la Junta de Representantes - devenida al calor de los acontecimientos
en poder legislativo de la provincia.
Una vez aquietados los ánimos quedaba, pues, pendiente el proble-
ma de la gobernabilidad en la campaña. La preocupación por el desorden
y el aumento de la criminalidad en el espacio rural durante la década
revolucionaria, recrudeció en el conflictivo año de 1820. La prensa periódica
se hacía eco de ello, atribuyendo gran parte de las culpas a la inacción e
incapacidad de los alcaldes de hermandad:
...Es preciso observar que en el estado actual de nuestra campaña es inverificable

el establecimiento de ninguna policía; los jueces de hermandad que serían los que
302
MARCELA TERNAVASIO
velasen en su observancia ni podrían, ni deberían hacerlo; no podrían porque le

falta el poder, y a su autoridad los respetos que le son debidos en su línea; no
deberían porque los infractores de la ley se burlarían de ella con sólo echar mano
de la arrogancia de que ordinariamente usan con los alcaldes de campo los de la
ciudad. La autoridad de aquéllos, que ocupan un lugar distinguido en la bárbara
legislación española, y que la situación y calidades del país la hace útil y necesaria
es ultrajada, abatida, y mirada con el más exquisito desprecio entre nosotros....17
En febrero de 1821, ya pacificada la provincia y designado gobernador
Martín Rodríguez por la Junta de Representantes, un diputado de dicha
Junta presentó un proyecto de ley con el objeto de resolver el problema:
...exponiendo la desorganización y falta de Sistema gubernativo de esta Provincia
en toda su extensión, y males que de ello se originan en todos los ramos de la
administración, especialmente en la Campaña, hizo moción, que fue apoyada
suficientemente por muchos Sres. de la Sala, para que en desempeño del principal
objeto, con que fue instalada esta Junta del arreglo de la Provincia, se procediese
inmediatamente a él en el punto mayor y más esencial que consideraba, cual era
el de dividir la provincia por Partidos con demarcaciones competentes, y
designación de límites naturales, estableciendo en ellos los Subdelegados o Tenientes
Gobernadores que previene el Código de Intendencias en los artículos 9º y 73º,
con la jurisdicción y facultades que les concede en las cuatro causas de justicia, policía,
hacienda y guerra, sujetos a todo a dicho Código....18
El miembro informante argumentaba que el Código de Intendencias
nunca había sido formalmente derogado, por lo que se recomendaba su
inmediata restitución efectiva, dividiéndose la provincia en cinco grandes
partidos a cargo de subdelegados nombrados por el gobernador a propuesta
en terna del cabildo de Buenos Aires. Los subdelegados asumirían en su
jurisdicción las cuatro causas coloniales, quedando a ellos subordinados
los comandantes de las Guardias de Frontera. En «todos los pueblos,
estancias populosas o lugares donde lo crea necesario»19, los subdelegados
nombrarían alcaldes pedáneos para atender juicios verbales (que no
superaran los 50 pesos) y querellas criminales de poca monta. De acuerdo
al proyecto, los alcaldes ordinarios dependientes del cabildo limitarían su
jurisdicción a los 32 cuarteles de la ciudad, mientras que los alcaldes de
hermandad quedarían subordinados a los subdelegados, autonómos éstos
de la autoridad del cabildo. La campaña pasaba de este modo a depender
303
del gobierno provincial, quedándole al ayuntamiento de Buenos Aires la

sola posibilidad de proponer los candidatos a las subdelegaciones. El cabildo
de Luján quedaba prácticamente absorbido por la segunda subdelegación,
manteniéndose sus alcaldes ordinarios en la esfera civil y criminal. De este
modo se asestaba un duro golpe a la jurisdicción capitular, intentándose
centralizar el poder apelando a una institución del régimen colonial tardío.
El proyecto, discutido durante varias sesiones en la Sala, no fue bien
visto por algunos diputados, especialmente por Santiago Rivadavia, hermano
y leal seguidor de quien muy pronto fuera nombrado ministro de gobierno.
A pesar de haber sido aprobado en primera instancia, el proyecto no se llegó
a promulgar, dado que el ejecutivo lo devolvió rechazado a la Sala y ésta
suspendió momentáneamente su aplicación. Aunque no podemos conocer
los entretelones de este debate, es fácil presumir que ya se estarían gestando
algunas de las reformas que lideraría Bernardino Rivadavia apenas asumiera
su cargo, para las cuales era imprescindible no intentar reeditar las viejas
fórmulas de la colonia. No es casual que el más fuerte opositor al proyecto
de subdelegaciones - frente al aparente apoyo unánime del resto de la Sala -
haya sido el hermano y más cercano colaborador de don Bernardino y que
bajo su influencia fuera frenada la implementación del proyecto, cuando ya
había sido votado en la legislatura.
2. SUPRESIÓN DE LOS CABILDOS
En julio de 1821 Bernardino Rivadavia era nombrado ministro de

gobierno, implementándose de manera inmediata el plan de reformas
mencionado al comienzo 20. Le tocó el primer turno al régimen
representativo: en agosto se sancionaba la ley electoral de sufragio directo
y sin restricciones a través de la cual se elegirían en adelante los represen-
tantes de ciudad y campaña para la Sala de Representantes, poder legisla-
tivo de la provincia que a su vez designaba al gobernador. Inmediatamente
después les tocó el turno a los cabildos y a la administración de justicia.
Tan vinculados estaban los tres proyectos - régimen representativo,
supresión de los cabildos y reforma de justicia - que no sólo fueron
discutidos y aprobados en el término de tres meses, sino que además se
intercambiaron argumentos de un debate a otro.
304
MARCELA TERNAVASIO
La reforma de justicia era un reclamo que se remontaba a la década

anterior y se expresaba permanentemente en la prensa periódica. En ago-
sto de 1821 afirmaba La Gaceta de Buenos Aires:
Esta general insubordinación y desprecio de la autoridad de la justicia tiene su
causa en las frecuentes concusiones anárquicas, que regularmente extinguen la
obediencia habitual: la tiene también en la ineficacia de las leyes, y la tiene en el
envilecimiento a que han sido reducidas las magistraturas de justicia en la revolu-
ción; pues al paso que los poderes legislativo y ejecutivo se han sostenido en toda
elevación y eminencia, que efectivamente les corresponde por su naturaleza, el
poder judicial se ha rebajado, y deprimido, como si no fuera uno de los atributos
de la soberanía, o como si tuviera un origen menos noble que los otros poderes.21
Dicho artículo es atribuido a uno de los más importantes juristas
criollos y presidente de la Academia de Jurisprudencia, Manuel Antonio
de Castro, quien habría participado activamente en la reforma de justicia.
Mientras se elaboraban, entonces, tales proyectos de reforma, se presentó
en noviembre de 1821 la primera moción para suprimir el cabildo de
Luján, la que poco después se hizo extensiva al cabildo de Buenos Aires22.
A esa altura de los acontecimientos, hacía ya dos años que ambos
cabildos convivían con la nueva autoridad provincial creada en 1820.
Aunque el gobierno había comenzado a absorber parte de las atribuciones
ejercidas tradicionalmente por los ayuntamientos - especialmente en el
área militar y de hacienda -, la pugna jurisdiccional no tardaría en aparecer23.
El proceso de centralización iniciado en el espacio político provincial era
incompatible con la existencia de dos cabildos que se repartían tal jurisdic-
ción. La competencia se daba en tres áreas básicas: hacienda, justicia y
policía. Así lo manifestaba el despacho de la comisión nombrada por la
Junta de Representantes, encargada de estudiar el proyecto de supresión
de los cabildos enviado por el Poder Ejecutivo provincial, la que
recomendaba reformar los ayuntamientos en pos de evitar su eliminación:
...si V.H. acuerda reducir sus atribuciones [refiere a los Cabildos] de manera que
no salgan una línea más allá del espacio que debe demarcar su distrito. Cuando
V.H. sancionando los arreglos de Policía General y de Magistraturas, que muy
pronto deben venir, según lo cree la Comisión, prescriba la extensión de estas dos
grandes ramas de los poderes judicial y ejecutivo dejara acaso a las municipalidades,
305
o Cabildos delineado el círculo que deben describir en la máquina de la

Constitución permanente para no complicar su rotación con el sistema general de
Hacienda, con el ramo general de Policía, y con la administración de Justicia.24
Desde esta perspectiva, o los cabildos eran reformados al modo de las
municipalidades modernas, o su existencia sería contradictoria con el estado
provincial25. La mencionada reforma suponía despojar a los cabildos de
las atribuciones asumidas luego de la revolución, como asimismo de aquéllas
que venían desempeñando desde la época colonial; propuesta que no tuvo
eco en el seno de la Sala si se atiende al escaso número de diputados que
intentó frenar la supresión de los ayuntamientos. El diputado Anchorena
procuró defender al cabildo de Buenos Aires - no así al de Luján - apelando
a «los recomendables servicios que particularmente tenía prestados al
público antes y después de nuestra gloriosa revolución»26, sin explicitar las
atribuciones que absorbería el cabildo así reformado. Valentín Gómez, en
cambio, planteó una propuesta de reforma mucho más clara respecto a la
división de funciones entre el estado provincial y la institución capitular.
Su moción consistía en seguir el modelo de las instituciones locales
norteamericanas27:
...que los Cabildos podían quedar muy bien, y sin discordancia a los principios
vigentes reduciéndolos a unas verdaderas municipalidades, removiendo las
facultades con que habían causado los males que se lamentan y colocando éstas
en manos que las desempeñen con conocida mejora del servicio público y que en
su opinión podían quedar los Cabildos con la inspección de escuelas de educación
pública, hospitales, recreos, y otros de beneficencia del común, que así se conse-
guiría familiarizar las formas populares, haciendo que de las instituciones más
subalternas se viniese hasta la suprema representación....28
La propuesta de Gómez fue refutada por el diputado Agüero - vocero
del ministro de gobierno - al establecer las esferas que debían quitársele al
cabildo. La función militar ya le había sido despojada en la crisis del año
20 cuando fueron suprimidos los tercios cívicos; la administración de
justicia de primera instancia - sobre la que estaban montadas la mayor
parte de las críticas al accionar de los cabildos - sería la próxima atribución
a cercenar, dado que se estaban preparando los proyectos de reforma; la
esfera de la policía pasaría también al ámbito provincial, ya que era otro
306
MARCELA TERNAVASIO
resorte objeto de crítica; y el ramo de hacienda, con su respectiva atribución

de recaudación de impuestos, ya formaba parte del nuevo ministerio de
Hacienda creado recientemente. De manera que, según Agüero:
...no podía haber reforma en un cuerpo o establecimiento donde nada había que
dejar, que los defectos estaban en su existencia, porque lo estaban en la naturaleza
y composición esencial de la corporación, por lo consiguiente no había un término
medio: que o era necesario dejar los Cabildos que de cualquier modo que se
imaginase en conservarlos, siempre quedarían con el germen de los males que se
quieren remediar, o que era indispensable dar con energía un golpe de firmeza.29
¿Cuáles eran los males que se querían remediar con la supresión del
cabildo, supuestamente el germen de tales desgracias, según el diputado
Agüero? El gran problema era, indudablemente, el de la gobernabilidad
política. Los cabildos - especialmente el de Buenos Aires - se habían erigido
desde la revolución en cuerpos políticos con vocación soberana capaces de
disputar el poder de las autoridades constituidas; disputas que las libraban a
través de formas asambleístas - cabildos abiertos o asambleas populares -
que cuestionaban la legitimidad del régimen representativo instaurado por
el gobierno central30. La crisis del año 20 había dejado al descubierto esta
capacidad de los ayuntamientos: mientras el cabildo de Luján se había elevado
en representante de los Pueblos Libres de la Campaña oponiéndose a las
autoridades provinciales electas, el cabildo de Buenos Aires, además de asumir
varias veces la condición de Cabildo Gobernador, había convocado a
asambleas y cabildos abiertos, sublevándose con sus fuerzas cívicas en octubre
de ese año. En este contexto, la jurisdicción capitular encarnaba una fuerte
amenaza para la soberanía provincial que se pretendía construir. Por tales
motivos, toda la argumentación que cerró el debate sobre la supresión se
volcó, ya no en la posibilidad de deslindar atribuciones entre el Estado y los
cabildos, sino en el problema de la representación política. El ministro de
gobierno, Bernardino Rivadavia, se manifestó de la siguiente manera:
...cuanto en España en el reinado de Carlos III y Felipe V, y habiendo marcado el
carácter, facultades y modificaciones de los Cabildos de América establecidos por
el Gobierno Peninsular dijo que tan necesarios eran los Cabildos en aquel orden,
como innecesarios al presente; que en un Gobierno Monárquico absoluto en el
que la soberanía nacional estaba personificada al individuo que la ejercía por
307
título de sucesión, era indispensable reservarse un resto de autoridad para los

Pueblos depositándola en manos de los que en aquel orden obtenían su repre-
sentación, pero que este establecimiento era incompatible con un Gobierno
Representativo en que esa autoridad suprema ha retrovertido a la sociedad, y
exerce con toda la plenitud de un sistema liberal por medio de aquellas autorida-
des que tienen la viva representación de los Pueblos confusiones reales que les ha
circunscrito la naturaleza del Gobierno actual y los pactos sociales; que en ese
estado aparecen los Cabildos sin una atribución real, y útil al público....31
La contraposición entre vieja y nueva representación se elevó en el
argumento central para fundamentar la incompatibilidad entre el espacio
político tradicional con base en el cabildo y el nuevo espacio estatal provincial.
Tal como afirmaba Rivadavia, la representación antigua derivada de la teoría
monárquica en la que los cuerpos y estamentos representaban a sus mandantes
frente al rey, reconocía - en el caso de la monarquía española - a los cabildos
como los únicos cuerpos intermedios a través de los cuales se había ejercido
este tipo de representación en América. La nueva representación, en cam-
bio, a la que Rivadavia denominaba lisa y llanamente liberal, era aquélla que
había comenzado a plasmarse luego de la revolución y que intentaba
consolidarse con la ley electoral dictada en agosto de ese mismo año. La
convivencia entre ambas formas de representación sólo podía conducir, en
la perspectiva de Rivadavia y sus seguidores, a un estado de permanente
conflicto. Conflicto que se vería agravado, tal como planteamos anterior-
mente, por el papel que habían asumido los cabildos después de la revolución.
El propio Rivadavia reconocía «que el poder de los cabildos, funesto a todos
los gobiernos anteriores, siempre sería azaroso a la representación de la Pro-
vincia por esa parte de popularidad que le usurpaba»32.
De manera que para lograr la gobernabilidad política se hacía
necesario no sólo relegar por un tiempo el debate sobre la formación de
un Estado nacional, foco siempre de conflicto; era preciso, además, fundar
un estado provincial capaz de centralizar en sus manos los atributos de
la soberanía; crear un régimen representativo que suplantara las formas
asambleístas y el ejercicio directo de la soberanía; suprimir, finalmente,
toda instancia de gobierno local que le disputara a la provincia aquella
soberanía y representación33.
De hecho, el proyecto de supresión fue aprobado en diciembre de 1821,
308
MARCELA TERNAVASIO
quedando pendiente, una vez más, el problema del orden en la campaña y la

reorganización de la administración en la ciudad. Sede esta última de las
autoridades provinciales, no requería de soluciones tan urgentes como las
que reclamaba el mundo rural: habiéndose suspendido la aplicación del
proyecto de subdelegados y eliminados los ayuntamientos, quedaba por
resolver qué instituciones reemplazarían a éstos. En esta dirección, a pesar
de que el artículo 1º de la Ley de Supresión ordenaba que «quedan suprimidos
los Cabildos hasta que la representación crea oportuno establecer la ley general
de las Municipalidades»34, no existía ninguna vocación en el gobierno de
apurar tal oportunidad. Esto quedaba demostrado al presentar el Poder
Ejecutivo, concomitantemente con la Ley de Supresión de los Cabildos, dos
proyectos igualmente importantes: el de reforma de justicia y el de policía.
A través de ellos se intentó redistribuir las atribuciones capitulares que
quedaban pendientes y de separar dos esferas que antes estaban unidas: la de
baja justicia y policía. De este modo, la Ley de Supresión incluyó la reforma
de justicia y de policía «hasta tanto se dicten los Códigos respectivos»35, que
como ya sabemos no aparecieron hasta muy entrada la segunda mitad del
siglo XIX. A la ausencia de códigos se le sumaba el hecho de que el estado de
Buenos Aires no se dio una constitución escrita, tal como lo hicieron la
mayoría de las provincias. Por tal motivo, las leyes fundamentales dictadas
en esos años - de escueta y ambigua formulación - al mismo tiempo que
rigieron la vida política provincial durante más de tres décadas, permitieron
un íntimo intercambio entre normas y prácticas que muchas veces modifica-
ron el diseño institucional originario.
La administración de justicia se plasmó, entonces, en un régimen
mixto. La justicia ordinaria, hasta ese momento en manos de los alcaldes
capitulares, fue reemplazada por la justicia de primera instancia, letrada y
rentada, creándose a su vez la justicia de paz, lega y gratuita36. La primera
fue encomendada a cinco jueces, dos de los cuales desempeñarían sus
funciones en la capital y los restantes en la campaña37, mientras que la
segunda quedaba a cargo de los jueces de paz, los que la ejercerían en cada
parroquia de la ciudad y en los respectivos partidos de campaña38. En este
caso se respetaba la vieja jurisdicción colonial del partido, regida hasta ese
momento por un alcalde de hermandad. Las atribuciones de los jueces de
paz «ínterin se publican los códigos respectivos, será juzgar en todas las
309
demandas que las leyes y práctica vigentes declaran verbales, o árbitros en

las diferencias, y en la Campaña reunirán las de los Alcaldes de Hermandad
que quedan suprimidos»39.
La primera confusión se generaba allí: a pesar de que la ley le daba a
los nuevos jueces de paz de campaña las atribuciones de los alcaldes de
hermandad, a renglón seguido se le sustraían a aquéllos las funciones de
policía que habían ejercido éstos. El artículo 10º de la ley ordenaba que
«la policía alta y baja, inspección de mercados y abastos en todo el territo-
rio de la provincia, estará a cargo de un Jefe de Policía, de seis comisarios
para la Capital y ocho para la Campaña»40. La reforma intentaba separar
las dos esferas que desde el período colonial se hallaban monopolizadas
por los cabildos y cuyos delegados en la campaña eran los alcaldes de
hermandad: la de justicia de menor cuantía y la de policía. Los jueces de
paz, dependientes ahora del poder ejecutivo provincial, debían reducirse a
la primera, creándose a su vez el Departamento de Policía del cual pasaban
a depender los comisarios, alcaldes y tenientes alcaldes de ciudad y campaña.
En esta primera etapa, el Departamento de Policía formaba por interme-
dio de los comisarios las ternas anuales para la elección de los jueces de
paz, alcaldes y tenientes alcaldes y los elevaba al ministerio de gobierno
que finalmente designaba a los destinatarios de los cargos. Los alcaldes de
cuartel y tenientes alcaldes de campaña eran agentes subordinados a los
comisarios y estaban en relación con los jueces de paz como ejecutores de
sus provindencias41.
Se diseñó así una fórmula mixta que, a la vez que buscaba centralizar
el poder en manos del gobierno provincial, intentaba modernizar la
administración local dividiendo en diferentes autoridades el ejercicio de
los atributos de justicia, policía, hacienda y guerra. Fórmula mixta, además,
porque no llegó a implementar un régimen municipal moderno,
compatible con el Estado; el gesto de la supresión de uno de los principales
engranajes del régimen colonial, no estuvo acompañado por la creación
de instituciones más acordes al proyecto republicano de la élite rivadaviana.
¿Qué motivaciones condujeron, pues, a dicha élite a concebir una fórmula
político-administrativa donde desaparecía todo poder municipal y se dejaba
en manos de la baja justicia el control directo y cotidiano de las sociedades
locales? Las claves de la respuesta se encuentran en la combinación de dos
310
MARCELA TERNAVASIO
registros diferentes: el de la influencia que ejercieron determinadas ideas

en el diseño aplicado y en el diagnóstico realizado sobre el terreno local
para hallar una solución pragmática al problema de la gobernabilidad.
Comencemos por el plano de las ideas destacando algo ya señalado
por Otto Hintze y recordado por García de Enterría: «que la época mo-
derna del municipalismo está decisivamente determinada por posiciones
teóricas e ideológicas, así como en la fase anterior la organización municipal
descansaba primariamente no ya en teorías, sino sobre situaciones y
relaciones fácticas»42. La reflexión es pertinente, en tanto todo el plan de
reformas aplicado en esos años - ideado en gran parte por el ministro
Rivada via - abrevó en modelos y nociones de diverso origen. Partícipe de
los grandes debates de la Restauración, Rivadavia desembarcó en Buenos
Aires luego de seis largos años de permanencia en París y Londres. Sus ya
conocidas relaciones con Jeremy Bentham como los vínculos entablados
en París lo pusieron al tanto de las experiencias y discusiones políticas
desarrolladas en el viejo continente durante ese período. No son ajenas a
dichas discusiones las desarrolladas en torno al régimen municipal,
especialmente en Francia43.
El derrotero del régimen municipal francés después de 1789,
seguramente influyó en las posteriores toma de decisiones del gobierno de
Buenos Aires: la revolución, al engendrar el concepto de pouvoir munici-
pal, había creado en el interior del territorio «40.000 repúblicas soberanas»
- como afirma García de Enterría - frente a la nueva noción de «soberanía
de la nación»44. La amenaza que representó la rebelión de las municipalités
en los primeros años revolucionarios, fue controlada por la reforma
napoleónica al organizar los poderes locales según un criterio que diferencia-
ba las funciones activas del municipio, desempeñadas por una autoridad
unipersonal designada y dependiente del poder central, y las funciones
consultivas y deliberantes a cargo de consejos electivos pero sin ninguna
función ejecutiva. Los doctrinarios de la Restauración levantaron luego la
bandera de la descentralización, pero ajustando tal reivindicación a una
fórmula - ya utilizada en la Constitución de 1791 - que no amenazara la
soberanía de la nación: la distinción entre funciones políticas propias del
Estado - definidas éstas como los atributos de la soberanía - y las funciones
administrativas - a las que debían reducirse los municipios en cada una de
311
sus jurisdicciones -, permitió elevar el reclamo de la descentralización sin

cuestionar la unidad del Estado45.
Rivadavia estaba en París como enviado plenipotenciario cuando todos
estos argumentos fueron vertidos en el debate de la Ley de Presupuesto de
1818 y en la elaboración del Proyecto de Ley Municipal de 1819. La
experiencia francesa le demostraba la enorme dificultad por la que pasaban
los estados surgidos de una revolución en pos de conciliar la nueva noción
de soberanía del Estado con la tradicional vocación soberana de pueblos y
ciudades. Si bien los estados norteamericanos habían logrado aplicar una
fórmula exitosa - descrita y elogiada luego por Alexis de Tocqueville en su
Democracia en América -, no parecía suceder lo mismo en Francia y menos
aún en Hispanoamérica.
Una vez a cargo de los hilos del gobierno, Rivadavia era portador,
entonces, de un conjunto de ideas y experiencias que muy pocos poseían
en Buenos Aires. ¿De qué modo, pues, se articularon estas experiencias
con el diseño institucional de supresión de cabildos y creación de juzgados
de paz? En este sentido, Rivadavia y la élite que lo acompañaba, parecen
haber invertido la fórmula propuesta por Benjamín Constant en sus
Principios de Política - lectura a la que eran muy asiduos los miembros de
la clase dirigente porteña - cuando afirmaba que «el poder municipal debe
ocupar, en la administración, el lugar que ocupan los jueces de paz en el
sistema judicial»46. El resultado de la reforma realizada en Buenos Aires
parecía ser exactamente al revés: los jueces de paz asumieron, en la
administración, el poder municipal.
Siguiendo entonces con el segundo registro antes señalado que apunta
al pragmatismo de las respuestas institucionales, es evidente que las ideas
y modelos externos dejaban al descubierto un problema común: el de la
amenaza de las instituciones municipales a la hora de reclamar derechos
soberanos. La diferencia entre aquellos modelos y Buenos Aires radicaba,
justamente, en la condición de frontera de esta última. Si en otros países
era impensable suprimir lisa y llanamente las estructuras municipales, no
lo era en una región con un ligero tejido social y escasa densidad en
tradiciones y prácticas representativas. Así, pues, la élite inventó una fórmula
atrevida que combinaba nociones modernas de centralización y división
de funciones en los espacios locales, con la tradición hispánica. Esta última
312
MARCELA TERNAVASIO
quedaba al descubierto en el respeto por las jurisdicciones territoriales de

los partidos como en la asimilación de las atribuciones de los jueces de paz
de campaña a los viejos alcaldes de hermandad. Aunque en un principio
se les despojó del poder de polícía, a muy corto andar los jueces de paz
fueron asumiendo diferentes atribuciones, fracasando el intento por
diferenciar esferas de poder a nivel local. En este sentido, las prácticas
pudieron más que las normas, obligando a redefinir el diseño originario.
3. LOS JUZGADOS DE PAZ EN SUS PRIMEROS AÑOS DE VIDA
El establecimiento de tres juzgados de primera instancia en la campaña
buscaba hacer más eficiente el ejercicio de la justicia civil y criminal, descen-
tralizando lo que antes estaba en manos del cabildo de Buenos Aires y del
de Luján. Eficiencia que esperaba lograrse al acercar los juzgados a los pueblos
- evitanto de ese modo que los interesados tuvieran que movilizarse a
jurisdicciones muy alejadas - y al colocar a jueces letrados - y no legos
como en la justicia capitular - que pudieran, además, controlar mejor las
funciones que deberían cumplir los jueces de paz en sus respectivos partidos
al reemplazar a los más criticados alcaldes de hermandad.
La ciudad ofrecía, en este aspecto, menos problemas que la campaña,
ya que los juzgados de paz allí creados tenían las atribuciones bien
delimitadas: juzgar en las demandas verbales y arbitrar en las diferencias.
Su cercanía con los dos juzgados de primera instancia existentes en la
ciudad - los que constituían la alzada respecto de los juzgados de paz-
sumado a su limitada jurisdicción territorial (cada juez de paz tenía
jurisdicción en un cuartel de la misma) hacían que su labor fuera bastante
menos pesada que la desarrollada por los jueces de paz de campaña.
Mientras aquéllos se reducían a las tareas de baja justicia - encargándose
del gobierno de la ciudad las autoridades de la provincia residentes en ella
y especialmente la sección de policía -, los jueces de campaña debían hacerse
cargo de funciones muy mal delimitadas en un área que carecía de la
presencia de cualquier otra autoridad, excepto la de los comisarios de
campaña de reciente creación. Tal como mencioné anteriormente, al
suprimirse los cabildos se creó la Jefatura de Policía dependiente del
gobierno provincial, la que a través de seis comisarios para la capital y
313
ocho para la campaña se haría cargo de la policía alta y baja y de la

inspección de mercados y abastos, antes en manos de los ayuntamientos.
La ambigüedad de la normativa, que le reconocía a los jueces de paz
de campaña las mismas atribuciones que los alcaldes de hermandad
mientras creaba comisarios de campaña que asumirían las funciones de
policía - antes en manos de dichos alcaldes en las zonas rurales -, generó
conflictos de manera inmediata entre ambas autoridades. Era indudable
que había una superposición de funciones entre jueces de paz y comisarios,
disputa que recreaba las viejas desaveniencias de la época colonial entre
comandantes militares y alcaldes de hermandad en la campaña.
Los conflictos surgieron apenas se implementó la reforma. Los
pobladores rurales, acostumbrados a la práctica tradicional en la que el
alcalde de hermandad resumía en sus manos el ejercicio de las cuatro causas,
se negaban a aceptar una división de atribuciones entre diferentes
autoridades. Pese a las fuertes censuras que habían recibido los alcaldes de
hermandad por parte de juristas, gobernantes e incluso de la prensa
periódica, era indudable que tales críticas provenían del espacio urbano.
La población rural no parecía hacerse eco de ellas, identificando muy
rápidamente a los nuevos jueces de paz de campaña con los viejos alcaldes
de hermandad. Tal identificación respondía a varias razones: en primer
lugar, a la asignación de la misma jurisdicción territorial - el partido - a
jueces y alcaldes; segundo, a la explícita mención que hacía la ley de otorgar
las mismas atribuciones a ambos hasta tanto se dictaran los códigos
respectivos; finalmente, al hecho de haber nombrado en enero de 1822
como jueces de paz de campaña a muchos que hasta ese momento habían
ejercido el cargo de alcalde en la misma jurisdicción. Por tales motivos, los
jueces se sintieron herederos de los viejos alcaldes, compartiendo el mismo
imaginario con la población rural sobre la que ejercían su autoridad.
Los testimonios que ofrece la documentación de los juzgados de paz
en esos años, muestra la resistencia de los habitantes de campaña a obede-
cer las órdenes emanadas de los delegados del Departamento de Policía
como asimismo de las comandancias militares, elevando sus quejas a los
jueces y solicitando sean éstos quienes canalicen sus demandas y hagan
cumplir las órdenes del gobierno47. El protagonismo que, desde el inicio,
desarrolló el juez de paz en la campaña en detrimento de la autoridad
314
MARCELA TERNAVASIO
policial, se vio a su vez facilitado por dos decretos del gobierno. El primero
establecía la obligatoriedad de que los jueces de paz designados fueran
vecinos del lugar en el que eran nombrados, «donde es de necesidad absoluta
su personal residencia para contribuir a la más pronta administración de
justicia»48; el segundo prescribía que los comisarios de campaña «deben
ser destinados para ejercer sus funciones a lugares donde no hayan estado
avecindados o tengan propiedad», para evitar con esto posibles arbitrarieda-
des49. Ambas disposiciones, elaboradas con el fin de modernizar la
administración, terminaron reforzando a la autoridad judicial, ya que ésta
contaba con el poder social que ejercía en su propia comunidad y con la
tradición heredada de la colonia a través de la cual los pobladores de
campaña identificaban al juez como la autoridad natural en tanto heredero
del viejo alcalde de hermandad.
Frente a la fuerza de la tradición y de prácticas que se mantenían en
nombre de la costumbre, el gobierno intentó encauzar aquéllas enviando
circulares que intentaban suplir la ausencia de una normativa dictada a tal
efecto. En 1822, el ministerio de gobierno ubicaba a los jueces de paz como:
...propiamente Jueces [que] pertenecen a la magistratura... y fijan las funciones de
tales magistrados que influyen más inmediatamente en la paz doméstica, mientras
que los alcaldes y sus tenientes son unos oficiales civiles, a quienes no corresponde
en caso alguno juzgar, pero cuyas atribuciones son presidir todo acto civil en el
cuartel respectivo en defecto de superior, zelar el cumplimiento de las leyes y contri-
buir con todos los recursos de sus cuarteles a mantener en ellos el orden y la obediencia
de todas las disposiciones libradas por el Departamento de Policía....50
Los esfuerzos del gobierno fueron vanos. Sus intentos por modernizar
la administración de la campaña, sin animarse a crear órganos municipales,
quedó en aguas de borrajas. Frente a la ausencia de cualquier otro poder a
nivel local y dada la fuerza de las viejas prácticas a las que estaban
acostumbrados los pobladores rurales, los jueces de paz se fueron
convirtiendo en amos y señores dentro de sus jurisdicciones. Entre 1821 y
1825 las prácticas vencieron a las normas, debiéndose modificar éstas en
función de aquéllas.
Por ley del 22 de noviembre de 1824 se suprimieron los tres juzgados
de primera instancia de la campaña, estableciéndose que la justicia ordi-
315
naria en la provincia fuese administrada en adelante por cuatro letrados

con residencia en la capital, dos de los cuales entenderían en las causas
civiles y dos en las criminales. Las razones expuestas para tal supresión
eran, por un lado, la dispersión de los habitantes de la campaña con la
consiguiente dilación de los juicios y, por otro, las escasas personas en
condiciones de asumir la acusación fiscal y la contestación del defensor en
cada causa. Al reconocimiento de estas dificultades - que no eran otras
que las admitidas en el momento de implementar la reforma judicial con
el objeto de superarlas - le seguía la prescripción de que la administración
de justicia en la campaña «era cumplida con guardar el orden substancial
de los juicios, oyendo al reo en su confesión, y recibiendo la causa a prueba
con un término competente»51. A pesar de las recomendaciones emanadas
del Alto Tribunal de Justicia respecto a no proceder a tal supresión alegando
que «nada sería más disonante que, juzgar y sentenciar a los ciudadanos
bajo una forma en la capital y otra más peligrosa y menos favorable en la
campaña»52, el gobierno siguió adelante con la medida aumentando las
facultades de los jueces de paz de campaña. Las motivaciones que habían
llevado a la creación de los juzgados de primera instancia parecían
subordinarse a la lógica de las prácticas y a las dificultades que habían
conducido a su propia creación.
A este primer fracaso, le siguió el de las comisarías de campaña. Su
derrotero fue más sinuoso que de el los juzgados de primera instancia: en
noviembre de 1824 se suprimieron dichas comisarías estableciéndose que
sus funciones fuesen ejercidas «...por ahora por los jueces de paz, tanto en
la parte civil, como en la criminal y judiciaria», pasando éstos a depender
en todo lo concerniente al ramo de policía del jefe de dicha repartición53.
Por ley del 22 de julio de 1825 se restablecieron los empleos de comisario
de policía de campaña y por decreto del 28 de julio se designaron 8 comisa-
rías, con las mismas secciones y atribuciones anteriormente asignadas.
Desde ese momento los jueces de paz volvieron a ejercer las funciones que
tenían antes. En 1829, durante el primer gobierno de Rosas, los jueces de
paz reabsorbieron, nuevamente, las atribuciones de policía, consolidándose
definitivamente por el acuerdo del 17 de febrero de 1831 por el que se
dispuso el retiro de algunos comisarios de campaña. Finalmente, por
circular del 6 de octubre de 1836 - un año después de asumir Rosas con la
316
MARCELA TERNAVASIO
suma del poder público en la provincia - aparecieron los jueces de paz como
encargados de las funciones de comisarios54.
Este largo derrotero, plagado de marchas y contramarchas, refleja las
dificultades que hallaba el gobierno provincial en orden a crear en las
sociedades locales autoridades con atribuciones diferenciadas que no colisio-
naran entre sí. Cuando se suprimieron por primera vez las comisarías de
campaña - producto de denuncias por arbitrariedades cometidas, pero
fundamentalmente por la ineficacia de su accionar dada la continuidad de
prácticas anteriores a través de las cuales quedaba demostrado que la
población se negaba a obedecerles - el gobierno de la provincia decidió
editar un Manual para los Jueces de Paz de Campaña que intentaba suplir la
falta de códigos y leyes a las que pudieran atenerse para el ejercicio de sus
funciones. Dicho Manual contenía la Ley de Supresión de los Cabildos de
1821, el decreto de febrero de 1825 por el que se encargaba a los jueces de
paz de campaña las funciones de policía, la Instrucción para el ejercicio de
sus facultades, los formularios a los que deberían atenerse para cumplir
sus diligencias y una Circular de quien fuera ministro de gobierno de la
provincia en 1825, Manuel J. García. En la Instrucción, además de detallarse
las funciones originarias de los jueces de paz de campaña, se enumeraban
exhaustivamente las de jurisdicción criminal agregadas con la supresión
de los comisarios. En relación a los delitos graves, decía dicha Instrucción:
Suprimidos los comisarios de policía de la campaña y afectas a los jueces de paz,
según resolución del 26 del cte., las funciones de aquéllos en orden a los delitos
graves, que se cometieren en su territorio deben ejercerse por los jueces de paz, y
a mas la autoridad que ejercían los antiguos alcaldes de hermandad de los partidos,
según la ley del 21 de diciembre de 1821.55
En la Circular, por otro lado, se reconocían explícitamente las
dificultades que enfrentaba el gobierno para hacer llegar su autoridad al
campo y la escasa viabilidad que tenían las normas y leyes frente a la fuerza
de las viejas prácticas y costumbres:
Empeñado el gobierno en hacer efectiva en la campaña la protección de las leyes,
tiene que luchar constantemente en el vacío de los campos y de la población. Para
vencer, es forzoso que cada funcionario público redoble su zelo y se posea de la
importancia de sus funciones en una sociedad que se está organizando; y que
317
ellos no sólo deben velar sobre la exacta aplicación de las leyes sino que también
deben indicar a la autoridad cuantas medidas crean conducentes a perfeccionar la
policía de campaña. La administración de justicia en la campaña ha quedado
toda en manos de sus propios vecinos, y su zelo debe suplir a cuanto sea
indispensable para la corrección y castigo de los crímenes, como también para
que la civilización del país en adelante, la cual es el mejor correctivo de las
costumbres, y el medio más poderoso de prosperidad. Si los jueces de paz a quienes
en la campaña están hoy encargadas tan nobles funciones no consagran a ellas
todos sus esfuerzos, nada valdrán ni las leyes que se sancionen, ni los reglamentos
que se dicten.56
El reconocimiento de los límites que tenía el Estado para avanzar en
su intento centralizador se traducía en una delegación de hecho de las
facultades de dicho estado en manos de sus propios vecinos. El juez de paz
aparecía como el representante natural de su vecindario y como tal debía
mantener el orden en su jurisdicción. Aunque poco después de ser enviado
este Manual a todos los partidos de campaña se restituyeron las comisarías
suprimidas unos meses antes, las disputas ya mencionadas continuaron.
Disputas que se trasladaban, además, a las relaciones de los jueces de paz
con alcaldes y tenientes, y muchas veces con los comandantes militares.
Los pobladores seguían reclamando no tener que obedecer a autoridades
que no fueran los jueces de paz, como lo hicieron, por ejemplo, los vecinos
de Pergamino en 1829 al dirigir una nota al gobierno en la que se quejaban
de que el comandante militar pretendía exigirles auxilios de caballos y
servicios personales, cuando en su opinión «nada tienen ellos que ver con
el comandante militar, y que si el Estado ha necesitado de sus auxilios se
les debe pedir por conducto de los jueces de paz, según lo previenen las
instituciones y ha sido costumbre en la provincia»57. Notas como ésta
invaden los legajos de juzgados de paz en todo el período que se extiende
entre 1821 y 183558.
En este contexto, se hacía evidente para la élite gobernante provincial
que no resultaría fácil implementar reformas contrarias a las prácticas que
desde tiempos de la colonia habían estructurado la vida toda de las sociedades
locales de la campaña; especialmente cuando el estado se mostraba muy
débil en términos de su capacidad de gestión, carente de un cuerpo de
funcionarios apto para extender la potestad estatal a los rincones más alejados
318
MARCELA TERNAVASIO
de la campaña. Son innumerables, en este sentido, los reclamos de quienes

tenían que presentar las ternas de candidatos para jueces de paz respecto a la
posibilidad de encontrar personas que reunieran las condiciones requeridas
para el ejercicio de tal cargo (ser vecinos del lugar y con un mínimo manejo
de la lecto-escritura), asumiéndolo muchas veces personas analfabetas que
requerían de la ayuda de algún vecino - cuando lo había - capaz de leer las
circulares y escribir los sumarios. Algunos testimonios de la defección en la
que se hallaban algunos juzgados de campaña son elocuentes:
El juez de Paz que susbribe, convencido de la urgente necesidad que se advierte
en este pueblo que ya es de alguna consideración, que no hay un rancho que
pertenezca al Estado que pueda servir de cárcel para tener presos... que es preciso
estar mendigando a los vecinos para tener el cepo, como también no hay una casa
para escuela ni maestro para el estado, y sólo hay un maestro provisorio que no
tiene casa, de manera que el que firma tiene que andar pidiendo limosnas a los
vecinos para pagar la casa al maestro de escuela... ésta es una población de 686
pobladores que merecen alguna consideración....59
Las numerosísimas peticiones de los pobladores y quejas de los jueces
de paz de campaña existentes en los archivos, se presentan, por lo general,
articuladas al reclamo por el recto ejercicio de la justicia; aún aquéllas que se
vinculaban más estrechamente a la defensa de intereses políticos o económi-
cos específicos. Tal fue el caso de las representaciones presentadas al Congreso
Constituyente en ocasión del debate por la Ley de Capitalización en 1825
que dividía al estado de Buenos Aires, tal como se había conformado después
de 1821, en dos partes: la jurisdicción capitalina y la jurisdicción provincial60.
Hubo representaciones a favor y en contra del proyecto, firmadas todas por
propietarios de la campaña bonaerense, en las que se destacaba - además de
la defensa de intereses políticos y económicos específicos - una fuerte demanda
en torno al ejercicio de la justicia. En todas ellas, la apelación a la justicia se
erigía en el elemento legitimador de la petición elevada.
En el caso de la representación liderada por Nicolás Anchorena - uno
de los estancieros más importantes de la provincia, primo de Juan Manuel
de Rosas -, la oposición al proyecto se fundaba, en primer lugar, en una
concepción tradicional del espacio político: «la campaña de Buenos Aires
es en todas sus relaciones esenciales una dependencia de esta ciudad; expresa
319
que la población de la campaña no puede considerarse sino como un mismo

cuerpo de sociedad con la población de Buenos Aires...»61. La división de
ciudad y campaña, además de ser contraria a los intereses económicos más
inmediatos de los firmantes, representaba para ellos una arbitraria fractura
del orden natural heredado de la colonia. Fractura que incidiría directa-
mente en el correcto ejercicio de la justicia: «divídase la campaña en
provincias, y se verá desaparecer esta hermosa unidad, abrirse nuevas sendas
para los movimientos de las familias por causas gubernativas y judiciales,
tanto más forzadas cuanto más distintas de las que les era natural...»62.
Proseguía la petición diciendo que:
...los más gruesos capitalistas de las dos provincias por razón de domicilio, tendrán
sus jueces naturales en Buenos Aires, y por el arraigo de sus bienes los tendrán en
Chascomús, o en San Nicolás. Si han de seguir sus pleitos en uno de estos pueblos,
además de los trastornos que les causa su presencia allí, o de los gastos de
procuración, tendrán que encargar sus defensas en Buenos Aires, y remitirlas allá
con el repetido gasto de las oportunas remesas; o si han de seguirlos en Buenos
Aires, aquellos jueces no vendrán a ser más que unos ejecutores de las sentencias
pronunciadas en esta capital, perdiendo toda la dignidad e importancia de unos
jueces de provincia....63
Los reclamos se asociaban a la múltiple implantación económica de
estos sectores que, además de ser grandes propietarios de tierras, residían en
la ciudad y monopolizaban los principales hilos del comercio de exportación.
Las representaciones de propietarios de la campaña presentadas en
apoyo al proyecto de capitalización, se centraron también en el problema
de la justicia. En ellas se hacía referencia a peticiones anteriores elevadas a
la Sala de Representantes en pos de evitar la supresión de los juzgados de
primera instancia en la campaña «demostrando - decía la representación-
su necesidad, conveniencia y derecho a conservarlos... dado lo que sufrimos
por sólo el defecto de administración de justicia»64, aceptándose la división
de la provincia por considerar que sería más eficiente el ejercicio de aquélla.
El diagnóstico que hacían los firmantes sobre la situación de la campaña
era el siguiente:
Es necesario saber y convencerse del caos que existe en la campaña para compren-
320
MARCELA TERNAVASIO
der hasta qué grado de empeño temerario se avanza esa proposición. A distancias
extraordinarias, sin relaciones, ni conocimientos prácticos, sin hombres de
confianza e instrucción y envueltos en grandes atenciones del estado....65
La posibilidad de independizar el territorio de la campaña de la
jurisdicción de la capital permitiría, para estos peticionantes, evitar, por
un lado, el centralismo - que sólo había derivado en la desatención total
de la campaña por la imposibilidad de ese estado de efectivizar tal
centralización del poder -, y propender, por otro lado, al más recto
ejercicio de la justicia. Los pobladores rurales tendrían más a mano a sus
jueces naturales, igualándose las posibilidades de ricos y pobres de acce-
der a la justicia:
Ahora es sin duda más ventajoso al rico venir derechamente a la Capital con sus
demandas, porque en ella tiene bastante influencia para triunfar o dilatar el fruto
de su contrario con tanta más seguridad, cuanto sea mayor la distancia en que se
halle del centro el infeliz con quien combate. Ahora es que el Capitalista como
puede sobreponerse a los costos de traer aquí a su colitigante, el ó lo acobarda con
la defensa de su justicia, o consigue desnudarlo defendiéndose de los recursos con
que en su partido tal vez lo hubiera podido vencer....66
Más allá de que la ley de capitalización no llegó siquiera a ser
implementada - dado el rotundo fracaso del Congreso Constituyente en
1827 -, lo que se destaca en todo este debate es la fuerte vinculación entre
política y justicia. Vínculo al que apelaba no sólo la élite dirigente al diseñar
un modelo de gobierno local para los pueblos y partidos de la campaña
centrado en la figura unipersonal del juez de paz, sino también los pobladores
rurales, destinatarios de tal diseño. Las reivindicaciones que figuran en las
peticiones buscaban siempre legitimarse a través de la apelación a la justicia
y la defensa de sus derechos; un tipo de legitimación que además de remitir al
orden colonial en el que política y justicia estaban estrechamente vinculadas,
incluía los nuevos principios del orden liberal. Es muy común encontrar
referencias, en un mismo documento, a los viejos derechos heredados de la
colonia y a la más moderna noción de «igualdad ante la ley»67. Las prácticas
y lenguajes ya conocidos, aunque comenzaban muy lentamente a ser
permeados por concepciones nuevas, mantenían una hegemonía en la
campaña, a la que los intentos de reforma no pudieron doblegar.
321
4. LA JUSTICIA DE PAZ DURANTE EL ROSISMO
En 1822 arribaba a Buenos Aires un magistrado francés, Guret

Bellemare, quien permaneció en suelo rioplatense varios años, proyectando
códigos que nunca fueron aplicados68. En 1827, el gobernador Manuel
Dorrego le encargaba a Bellemare un proyecto de organización de la justicia
para el estado de Buenos Aires, cuyo resultado fue el Plan general de
organización judicial para Buenos Aires publicado en 1829. En el momen-
to de su publicación, Dorrego ya estaba muerto y, como consecuencia,
dicho plan no fue implementado. No obstante, algunas de las observaciones
hechas por el magistrado francés resultan ilustrativas para nuestro asunto.
En su Plan General, luego de pasar revista por los modelos de
organización judicial inglés, norteamericano y francés - en cada uno de los
cuales se detiene especialmente a analizar el papel de la justicia de paz-
Bellemare, a la vez que proponía reforzar la figura del juez de paz en la
misma dirección en la que de hecho se estaba reforzando a través de las
prácticas desarrolladas en el campo y de la transformación que iban
sufriendo las normas para adaptarse a tales prácticas, sugería implementar
algunas modificaciones de fundamental importancia. Dicha propuesta no
era ajena al reconocimiento explícito que hacía el magistrado de la situación
bonaerense:
De una parte, tenemos una capital, donde las luces van en aumento, y una campaña
atrasada, en la que se hallan muy pocos hombres bastantes instruidos para
administrar justicia.69
Frente a una situación tan desalentadora, Bellemare intentaba acercar
la teoría a la realidad, sugiriendo que la policía de campaña estuviera
subordinada a los juzgados de paz y que los agentes nombrados quedaran
sometidos a las órdenes del juez de su jurisdicción. Por otro lado,
recomendaba que «los juzgados de paz, del modo que están establecidos
en Buenos Aires deben subsistir»70, agregándole sólo dos asesores a cada
uno y modificando las siguientes cuestiones: primero, que el nombra-
miento quedara en manos del Alto Tribunal; segundo, que obtuvieran un
sueldo del gobierno; tercero, que fueran inamovibles; y cuarto, que el
empleo estuviera reservado a hombres letrados. Respecto a este último
322
MARCELA TERNAVASIO
punto, el autor hacía una nota a pie de página en la que se explayaba de la

siguiente manera:
Lo que decimos aquí es tanto más justo que hoy se ven entre nuestros jueces de
paz muchos hombres, animados a la verdad con las intenciones más rectas, pero
desprovistos de todo conocimiento en materia de derecho. Aún más, se ha visto a
algunos... pensar que su voluntad podía ser puesta en lugar de la ley; y no hace
mucho tiempo que uno de estos magistrados dijo a un litigante que se atrevía a
recordarle el texto de la ley: Sí, señor, la ley lo absuelve a Ud. pero yo le condeno....
Es de imaginarse que semejante lógica debe desterrarse de nuestros juzgados.71
Las modificaciones propuestas tendían a despojar al gobierno del
control que tenía sobre los jueces - a quienes nombraba anualmente - y a
profesionalizar el cargo al exigir formación específica en derecho y
retribución pecuniaria. Todo esto, a su vez, debía insertarse en una
estructura en la que el juez de paz, además de no ser un delegado del
poder político, no fuese la única autoridad visible en su jurisdicción. La
«necesidad - como afirmaba Bellemare - de erigir un sistema particular de
administración municipal, tanto en la ciudad como en la campaña...»72
provenía de esa especial situación en la que había quedado Buenos Aires
después de la supresión de los cabildos.
El Plan, aunque no fue aplicado dada la conflictiva situación en la
que se vio sumergido el estado de Buenos Aires al ser derrocado el
gobernador Dorrego por una revolución militar unitaria al mando de
Lavalle, refleja dos aspectos cruciales de la realidad bonaerense hacia fines
de la década del veinte. Por un lado, expresa la necesidad de adaptar los
modelos organizativos a la realidad de aquella sociedad; por otro, aún
reconociendo la fuerza de las costumbres, la de separar el ejercicio de la
justicia del poder político. El nuevo gobernador de Buenos Aires, Juan
Manuel de Rosas, nombrado el mismo año en que se publicaba el Plan de
Bellemare, privilegió el primer aspecto señalado, pero invirtió la
recomendación del segundo.
Durante el primer gobierno de Rosas (1829-1832), los jueces de paz
de campaña, además de reabsorber las atribuciones de los comisarios, se
fueron convirtiendo en comandantes de las milicias del partido, en jefes
policiales, en recaudadores de contribuciones y rentas del estado y en agentes
323
imprescindibles del gobierno central. En su exhaustivo trabajo sobre los

juzgados de paz de campaña, Benito Díaz afirmaba:
Por sus manos pasaban todas las cuestiones que en alguna medida se referían al
territorio de su jurisdicción, controlando en esa forma todo su movimiento. Como
funcionario de múltiples atribuciones, enviaba periódicamente informes a la capital
con noticias del estado económico, político y militar. Así ya no fue el sencillo y
patriarcal juez que intervenía únicamente en las rencillas vecinales o a lo sumo en
la represión de los delitos comunes; su influencia llegó a ser tal, que muchas
fueron las veces en que la campaña quedó a su solo arbitrio, sobre todo en períodos
de luchas políticas o de revoluciones.73
Lejos de asumir las recomendaciones que en su momento hiciera el
magistrado francés, Rosas parecía cumplir sus peores pronósticos: «El
despotismo no puede, en un estado, hacer progresos sino disponiendo de
la distribución de la justicia»74. En tal dirección, uno de los primeros resortes
sobre los cuales Rosas avanzó apenas le fueron conferidas en 1829 las
facultades extraordinarias, fue en la esfera de la justicia: aumentó el número
de los jueces de la Cámara Alta75, nombró en ella a personajes leales, realizó
reformas tendientes a aumentar el control por parte del ejecutivo y no
tuvo reparos en afirmar que ese era un ámbito que le estaba reservado al
poder político. Contrariando todas las teorías modernas de división de
poderes e independencia de la justicia, el séquito más cercano a Rosas
evaluaba, al llegar al poder, que uno de los peores males radicaba en que
«estos jueces tienen un poder absoluto y arbitrario, son independientes
del Poder Ejecutivo»76.
En este contexto, la justicia de paz fue uno de los principales engranajes
sobre el que Rosas construyó su régimen de unanimidad. Apenas asumió el
gobierno, delegó el poder ejecutivo en sus ministros y viajó a los pueblos del
norte de la provincia - donde mantuvo contactos con funcionarios y vecinos
del lugar - con el objeto de conocer la situación de la campaña y su
administración. Los resultados, naturalmente, no fueron óptimos. La
correspondencia que, en este sentido, mantuvo con sus ministros, refleja su
preocupación por mejorar la administración de las sociedades locales,
reforzando para ello la figura del juez de paz77. A tal efecto, el gobernador no
dejaría en adelante nada librado al azar, comenzando a controlar hasta los
324
MARCELA TERNAVASIO
más ínfimos detalles de las administraciones locales en manos de los jueces.

En primer lugar, el gobernador dio máxima jerarquía a los jueces de
paz al delegarle mayores atribuciones y organizar un verdadero boato para
la transmisión y toma de posesión del cargo. Según un decreto de 1832,
quedaba prescrito, exhaustivamente, el ceremonial:
Artículo 3: El Juez de Paz saliente nombrará dos vecinos de respeto, y acompañado
de ellos, del Cura y del Alcalde del Pueblo, irá a buscar a la posada que en él tenga
el Juez de Paz nuevamente electo y lo conducirá hasta la Iglesia del lugar.
Artículo 4: En el presbiterio de la Iglesia se colocará una mesa cubierta con un
paño a la derecha del Altar Mayor, es decir en el lado de la Epístola, poniéndose
en ella un crucifijo, dos velas y el libro de los Santos Evangelios. En el mismo lado
y al frente de la mesa se colocarán las sillas necesarias para los Jueces y
acompañamiento....78
El decreto proseguía describiendo todos los detalles de una celebración
que recordaba más las tomas de posesión de cargo impuestas por los usos
y costumbres de la administración hispánica, que la de un funcionario de
una república moderna surgida de un proceso revolucionario.
En segundo lugar - según demuestran los archivos de los juzgados de
paz durante todo el período rosista79 - el gobernador pasó a hacer, de manera
personal, una cuidadosa selección de las personas que habrían de ocupar el
cargo: las ternas de candidatos - elevadas ahora por los jueces de paz salientes
al Poder Ejecutivo al quedar suprimidas las comisarías de campaña - debían
estar acompañadas por la detallada descripción de las condiciones requeridas
para el ejercicio de tal dignidad. En dichas clasificaciones se consignaban los
siguientes rubros: la opinión política del candidato, su patria, lugar de
nacimiento, edad, estado, capital, conducta, aptitudes, ejercicio, residencia
permanente, si sabía leer y escribir y si había servido en el ejército restaurador
con su persona o bienes. Rubros que iban acompañados por detallados
comentarios sobre cada aspirante al cargo y de los cuales el primero y último
revistieron fundamental importancia a la hora de decidir la designación80. A
su vez, el gobierno se encargaba a través de diferentes circulares de reforzar el
control ejercido por el poder central, al recordarles a los jueces que ellos sólo
debían proponer ternas, pero no designar a sus sucesores. Frente a los
permanentes conflictos suscitados con comandantes militares, de milicias,
325
alcaldes o tenientes, el gobernador a la vez que ratificaba la supremacía de

los jueces de paz, controlaba cualquier tipo de vocación autónoma por parte
de éstos. Para ello utilizaba diferentes mecanismos, entre los que se destacaba
la exigencia a los jueces de presentar trimestralmente inventarios del archivo
del juzgado, en los que además de figurar los movimientos y hechos allí
producidos, debían copiarse minuciosamente todos los decretos y circulares
emitidas por el gobierno. Este último ritual, que obligaba a personajes
prácticamente semianalfabetos a hacer larguísimas relaciones que se repetían
cada tres meses, le aseguraba a Rosas, no sólo que los jueces tuvieran exacto
conocimiento de las resoluciones del poder central, sino además, que a través
de esa copia, recordaran los límites y atribuciones en el ejercicio de su cargo.
La importancia que otorgaba Rosas a los juzgados de paz estaba
intrínsecamente vinculada a su noción de orden social y, especialmente, a
su noción de orden para la campaña. La imagen cultivada por la publicística
rosista, que destacaba los aspectos de desorden y turbulencia sufridos en el
mundo rural luego de la revolución, intentaba demostrar la necesidad de
volver sobre un orden jerárquico - aquél vigente en la colonia y fundado,
según la imagen tradicional, en la naturaleza misma de las cosas - que
privilegiara la idea de autoridad81. Una autoridad cuya legitimidad debía
derivar, directamente, de la jerarquía social ocupada por el funcionario en
su propia comunidad. Concepción, por otro lado, que no era diferente a
la que se venía practicando en las zonas rurales desde tiempo atrás. En este
sentido, Rosas venía a ratificar y legalizar una práctica informal, ya pre-
sente en la década del veinte, de la que dan testimonio los documentos
antes citados: institucionalizó el hecho de que las solicitudes y petitorios
de los pobladores de la campaña pasaran siempre por el filtro del juez de
paz. Toda petición con destino a la Sala de Representantes debía hacerse
ante el juez de paz respectivo, quien debía firmarla junto a los vecinos,
sellarla, lacrarla y remitirla luego al representante de la sección, para que
éste la introdujese en la Sala82.
La institucionalización definitiva de juzgados de paz de campaña a
cargo de las diferentes causas coloniales, coincidió entonces, doblemente,
con una determinada noción de orden que Rosas hizo suya, y con un
universo rural que no sabía de división de poderes ni distribución de
funciones. En este punto, la figura del juez de paz fue clave para afianzar
326
MARCELA TERNAVASIO
una dinámica política de rasgos unanimistas y plebiscitarios que,

implementada desde el Estado, encontró en los espacios locales de la
campaña una permeabilidad que no hallaba en la ciudad. Durante el
período rosista se produjo una importante expansión de la frontera
económica de la campaña bonaerense, la que estuvo acompañada por el
ya conocido proceso de ruralización política. Ruralización que se expresó a
través de la creación de nuevos partidos a cargo, respectivamente, de jueces
de paz, y del inmediato otorgamiento a dichos partidos de la representación
política a través del derecho de voto. Rosas fundó, pues, todo su poder, en
la legitimidad plebiscitaria del voto rural, obtenido éste no sólo a fuerza
de coacción y terror, sino también a través de la tarea desarrollada por los
jueces de paz de cada partido, consolidados en su papel de agentes
electorales83. Una vez más, la política se articulaba al ejercicio de la justicia
en la esfera local, quedando más que nunca demostrada la fuerte vinculación
entre los atributos de la soberanía, la representación y la justicia.
CONCLUSIONES
El derrotero de los juzgados de paz en el estado de Buenos Aires

demuestra, a escala reducida, el papel que aún seguía manteniendo la noción
de gobierno de los jueces heredada de la colonia en un contexto en el que no
regía una constitución escrita. Frente a la ausencia de una norma capaz de
consagrar definitivamente la noción de división de poderes introducida
por la revolución, la justicia siguió estando íntimamente articulada con el
ejercicio del poder político, representándose como la depositaria de las
leyes fundamentales.
De hecho, durante toda la primera mitad del siglo XIX, los intentos
por crear una esfera de la justicia separada de los otros poderes se dio sólo
de manera fragmentada. Las dificultades no deben sólo atribuirse a la
continuidad de la legislación española y a la ausencia de códigos capaces
de modernizar la estructura judicial, sino también a la persistencia de un
imaginario muy arraigado en la sociedad de aquellos años que continuaba
asignándole a los jueces el papel de cuerpos políticos y guardianes del orden.
Papel que, en el contexto de los cambios revolucionarios, quedó consagrado
en el ejercicio del poder a nivel local.
327
Los ensayos implementados durante la llamada feliz experiencia

rivadaviana, si bien fueron exitosos en orden a crear un poder legislativo en la
provincia capaz de mantener la iniciativa respecto al ejecutivo - iniciativa
definitivamente perdida al asumir Rosas con la suma del poder público -, no
lo fueron en el terreno de la justicia. A lo largo de este ensayo intenté demostrar
que en ese aspecto, el plan de reformas de Rivadavia quedó a mitad de cami-
no. Al negarse a crear gobiernos municipales - por temor a la amenaza que
podían representar los pueblos o sociedades locales para la soberanía del estado
de Buenos Aires - eligió una fórmula mixta que no hizo más que reforzar las
viejas prácticas que se pretendían transformar. El reemplazo de las funciones
capitulares por un sistema compartido de jueces de paz y comisarios de policía
dependientes del gobierno, en lugar de instaurar una incipiente división de
funciones a nivel local, restituyó la lógica en la que los jueces fueron inmediata-
mente identificados con los viejos alcaldes.
El fallido intento de organizar el gobierno de la campaña
restableciendo a los subdelegados con el monopolio de las cuatro causas
- de quienes dependerían, a su vez, los jueces pedáneos ubicados en todos
los centros poblados - reconocía la persistencia que existía en el campo
de los lenguajes y prácticas tradicionales. La élite rivadaviana, en cam-
bio, al tener la convicción de que era posible transformar la sociedad a
partir de un plan de reformas implementado desde el estado, minimizó
la fuerza de la tradición en pos de un fuerte optimismo respecto a las
posibilidades de renovación de su proyecto modernizador. Proyecto en
el que la concepción del territorio se modificaba substancialmente
respecto a la visión tradicional: tal como plantea Fernando Aliata «los
espacios rurales dejaban de ser hinterlands indefinidos entre las ciudades,
para descubrir un rostro problemático que no encuentra modelos de
substanciación razonables en los procedimientos técnicos ni en las
medidas administrativas aplicadas en otras latitudes»84. La ciudad debía
convertirse en el núcleo de la civilización, haciéndose más evidente la
polarización entre espacio urbano y rural, antes pensados como una
unidad integrada geográfica y políticamente.
De manera que el plan rivadaviano, si tuvo éxito al poder suprimir la
institución capitular, no lo tuvo en la aplicación del diseño de reemplazo.
328
MARCELA TERNAVASIO
Dicho diseño minimizó el papel de las prácticas, lenguajes y costumbres

del mundo rural, reactivándose la dinámica centro-periferia del Antiguo
Régimen. Quien supo, en verdad, capitalizar el fracaso rivadaviano y
apuntalar a su favor la reactivación centro-periferia, fue Juan Manuel de
Rosas. Abandonando todo intento de transformación, reforzó la institución
creada por aquél recuperando la tradición de viejas prácticas y dotándola
de una jerarquía desconocida. La justicia de paz se convirtió durante el
rosismo en el símbolo de reforzamiento de la soberanía del estado provincial
a nivel local, en la garantía para el despliegue de una representación de
tipo unanimista y plebiscitaria y en el engranaje de una justicia que se
ejercía absolutamente vinculada al poder político.
Luego del derrocamiento de Rosas en 1852, se ingresa a lo que
podríamos llamar la época moderna del municipalismo que, tal como
mencioné anteriormente, estuvo más decisivamente determinada por
posiciones teóricas e ideológicas que la etapa anterior. En pleno proceso
de constitución del estado nacional, la élite dirigente discutió arduamente
el problema, adoptando preferentemente el modelo municipalista francés
consagrado con la Restauración. Las provincias fueron abrazando, con
diferentes variantes, la fórmula de un municipio apolítico reducido a
funciones administrativas, mientras el estado se convertía en el único
depositario de las funciones estrictamente políticas, identificadas éstas con
los atributos de la soberanía.
La mayor atención que toda la segunda mitad del siglo XIX le prestó
a los debates doctrinarios en torno a la cuestión municipal - debates en los
que se volvió sobre la triple relación entre soberanía, representación y justicia
- no significó, sin embargo, el desconocimiento de la estructura local pre-
cedente. Por el contrario, en una compleja amalgama entre lo nuevo y lo
viejo, el régimen municipal instaurado en Buenos Aires después de 1854
identificó su jurisdicción territorial con la forma partido - incluyendo en
su interior un conjunto de pueblos, ciudades y espacios rurales - y colocó
como presidentes natos de dichos municipios - designados por el gobierno
provincial - a los ya conocidos jueces de paz.
329
1. Sobre la aplicación de la Constitución gaditana en América, véase de A. Annino, Cádiz

y la revolución territorial de los pueblos mexicanos 1812-1821, pp. 177-227, y de M. Bellingeri,
Las ambigüedades del voto en Yucatán. Representación y gobierno en una formación interétnica
1812-1829, pp. 27-291, ambos trabajos en A. Annino (coord.), Historia de las elecciones en
Iberoamérica, Fondo de Cultura Económica, México-Buenos Aires, Siglo XXI, 1995.
2. Los primeros cabildos que en 1820 dejaron de funcionar fueron los tres existentes en la
provincia de Entre Ríos, donde no había una arraigada tradición municipal: sus primeros
cabildos datan de 1783 y funcionaban en las villas de Gualeguay, Concepción del Uruguay
y Gualeguaychú; el cabildo de Paraná fue creado por orden de la Asamblea Constituyente
de 1813 y su existencia fue efímera. Luego se suprimieron los dos cabildos de Buenos Aires
en 1821 a los que le sucedieron los existentes en las siguientes provincias: la Rioja en 1822;
Tucumán, Corrientes, Córdoba, Mendoza y San Juan en 1824; Salta en 1825; Catamarca
y San Luis en 1828; Santa Fe y Santiago del Estero en 1833 y, finalmente, Jujuy en 1838.
J.M. Sáenz Valiente, Bajo la campana del cabildo, Buenos Aires, 1952, cap. XVII.
3. Las primeras leyes orgánicas municipales son posteriores a 1853, momento en el que se
dictó la Constitución nacional. Dicha Constitución dejó librada a las provincias, a través de
su artículo 5º, la organización de sus regímenes municipales. Cada provincia fue dictando
sus propias leyes orgánicas a lo largo de las décadas de 1850-1870, sufriendo en reiteradas
oportunidades modificaciones posteriores. Para establecer puntos de comparación, véase sobre
la evolución de los municipios en México el trabajo de M.C. Salinas Sandoval, Política y
Sociedad en los municipios del Estado de México (1825-1880), México, El Colegio Mexiquense,
1996. Para el caso argentino, M. Ternavasio, Municipio y Política: un vínculo conflictivo.
Análisis histórico de la constitución de los espacios locales en Argentina (1850-1920), tesis de
maestría, FLACSO, Buenos Aires-Costa Rica, 1991.
4. Sobre el proceso de formación de los estados provinciales autónomos véase de J.C.
Chiaramonte los siguientes trabajos: Legalidad constitucional o caudillismo: el problema del
orden social en el surgimiento de los estados autónomos del litoral argentino en la primera
mitad del siglo XIX, en «Desarrollo Económico», (102), 1986, nº 26, pp. 175-196; Formas
de identidad en el Río de la Plata luego de 1810, en «Boletín del Instituto de Historia
Argentina y Americana «Dr. Emilio Ravignani», Universidad de Buenos Aires, Fac. de
Filosofía y Letras, 3a serie, 1er semestre de 1989, nº 1, pp. 71-93; El federalismo argentino en
la primera mitad del siglo XIX, en M. Carmagnani (coord), Federalismos latinoamericanos:
México-Brasil-Argentina, México, Fondo de Cultura Económica, 1993, pp. 81-133; Id.,
Acerca del origen del Estado, en «Anuario IEHS», 1995, nº 10, pp. 27-50; Ciudades,
Provincias, Estados. Orígenes de la Nación Argentina, Buenos Aires, Ed. Ariel, 1997.
5. Entre los más tradicionales a nivel general caben mencionar: M. Ibañez Frocham, La
Organización Judicial Argentina (Ensayo Histórico). Epoca colonial y antecedentes patrios, La
Plata, Ed. Bernabé, 1938; R. Levene, Manual de Historia del Derecho Argentino, Buenos
Aires, Buenos Aires, Ed. Depalma, 1985; R. Zorraquín Becú, La organización judicial
argentina en el período hispánico, Buenos Aires, 1952. Una mención especial sobre el tema
aquí desarrollado merece el pionero y clásico trabajo de B. Díaz, Juzgados de Paz de Campaña
de la provincia de Buenos Aires (1821-1854), Universidad Nacional de La Plata, Facultad
de Humanidades y Ciencias de la Educación, Departamento de Historia, 1952.
6. Entre los aportes más recientes, se destacan: de O.C. Cansanello, Domiciliados y
330
MARCELA TERNAVASIO
Transeúntes en el proceso de formación estatal bonaerense (1820-1832), en «Entrepasados»,

año IV, 1994, nº 6; Id., De súbditos a ciudadanos. Los pobladores rurales bonaerenses entre el
Antiguo Régimen y la Modernidad, en «Boletín del Instituto de Historia Argentina y Ame-
ricana «Dr. Emilio Ravignani», Fac. Filosofía y Letras, UBA, 3a serie, 1er semestre de 1995,
nº 11, pp. 113-139. De J.C. Garavaglia, Paz, orden y trabajo en la campaña: la justicia rural
y los juzgados de paz en Buenos Aires, 1830-1852, en «Desarrollo Económico», vol. 37,
julio-septiembre de 1997, nº 146, pp. 241-262. De R. Salvatore, Control penal en la época
de Rosas, en «Delito y Sociedad», (Revista de Ciencias Sociales), año III, 2º semestre de
1993 y 1o de 1994, nos. 4-5, pp. 93-118.
7. R. Levene, Manual..., cit., p. 231.
8. Sobre la expansión ganadera en Buenos Aires, véanse los clásicos trabajos de T. Halperín
Donghi, La expansión ganadera en la frontera de Buenos Aires, en T. Di Tella y T. Halperín
Donghi (comp.), Los Fragmentos del Poder, Buenos Aires, ed. Jorge Alvarez, 1969, pp. 24-
73; Id., La expansión de la frontera de Buenos Aires (1810-1852), en M. Gimenez Zapiola
(comp), El Régimen Oligárquico. Materiales para el estudio de la realidad argentina hasta
1930, Buenos Aires, Amorrortu, 1975, pp. 58-71; más recientemente, Clase terrateniente y
poder político en Buenos Aires (1820-1930), en vol.V de los Cuadernos de Historia Regional,
Universidad Nacional de Luján, segunda etapa, 2º semestre, 1992, nº 15, pp. 11-45.
9. Sobre este tema véase: R. Fradkin (comp), La historia agraria del Río de la Plata colonial.
Los establecimientos productivos, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1993;
J.C. Garavaglia, y J.L. Moreno (comp.), Población, Sociedad, Familia y migraciones en el
espacio rioplatense. Siglos XVIII y XIX, Ed. Cántaro, Buenos Aires, 1993; J. Gelman, El
gaucho que supimos construir. Determinismo y conflictos en la historia argentina, en
«Entrepasados», Año V, 1995, nº 9, pp. 27-37; C. Mayo, Estancia y Sociedad en la Pampa.
1740-1820, Buenos Aires, Ed. Biblos, 1995.
10. Incluía la Villa del Luján y sus contornos, los partidos del Pilar, Cañada de la Cruz y
San Antonio de Areco.
11. Para una síntesis general sobre la formación de los pueblos en la provincia, véase de R.
Levene, Historia de la provincia de Buenos Aires y la formación de sus pueblos, La Plata,
publicado por el Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires, 1941, vol. 2.
12. C. Cansanello, De súbditos..., cit.; J.C. Garavaglia, Paz, orden..., cit. Para una
perspectiva que aborda la formación de los pueblos desde el lenguaje arquitectónico,
véase de F. Aliata, Las raíces del árbol de la libertad. Trazado y consolidación de los poblados
rurales en la primera expansión de la frontera bonaerense 1821-1835, Informe CONICET,
mimeo, gentileza del autor.
13. Para un desarrollo detallado del conflicto citado, véase M. Ternavasio, Política y Elecciones
en Buenos Aires, 1820-1850, Tesis Doctoral, Fac. de Filosofía y Letras, Universidad de
Buenos Aires, 1998, cap. 2.
14. Memorial presentado al Cabildo de Buenos Aires por la Junta de Representantes de la
provincia instalada en la Villa del Luján, reproducido en G. Rodríguez, Contribución Histórica
y Documental, tomo 1, Buenos Aires, Peuser, 1921. La bastardilla es nuestra.
331
15. Las manifestaciones del cabildo de Buenos Aires salieron publicadas en «La Gaceta de
Buenos Aires» entre los meses de junio y julio de 1820.
16. Ley de Elecciones, Buenos Aires, 14 de agosto de 1821, en Recopilación de Leyes y
Decretos promulgados en Buenos Aires desde el 25 de mayo de 1810 hasta fin de diciembre de
1835, 1a parte, Buenos Aires, 1836.
17. Campaña de Buenos Aires, en «El Argos de Buenos Aires», 25 de junio de 1821.
18. Acuerdos de la Honorable Junta de Representantes de la provincia de Buenos Aires, sesión
celebrada el 19 de febrero de 1821, p. 5.
19. Decreto y Reglamento para la división de esta Provincia de Buenos Aires en Partidos sujetos
al Gobierno de la Intendencia de la Capital, y establecimiento en ellos de Jueces ordinarios y
Subdelegados de Intendentes en los ramos de Policía, Hacienda y Guerra con arreglo al Código
de Intendencias, artículo 14, en Acuerdos de la H. Junta..., cit., p. 79.
20. Plan de reformas que además de incluir las mencionadas a continuación, atendieron a
todos los aspectos de esa sociedad: entre las más importantes figuran la reforma eclesiástica,
reforma militar, reforma de la hacienda pública, reforma urbanística, ley de enfiteusis, fundación
de la Universidad de Buenos Aires.
21. «La Gaceta de Buenos Aires», 22 de agosto de 1821.
22. El cabildo de Luján fue el foco inicial del conflicto, ya que en una petición firmada por
160 vecinos de Luján se pedía - luego de una larga crítica al accionar de éste en la zona - su
abolición. A raíz de esta petición, el ministro de gobierno Bernardino Rivadavia, dirigió
un mensaje a la Junta de Representantes pidiendo la supresión del cabildo de Luján. Pocos
días más tarde, ya iniciada la discusión en la Sala, el proyecto incluyó la supresión del
Cabildo de la ciudad de Buenos Aires.
23. El gobierno provincial, además de suprimir los tercios cívicos - fuerza militar dependiente
del cabildo -, redujo sus empleos, lo despojó de su archivo, lo inhibió para mantener
comunicaciones con los gobiernos de las provincias del interior e incluyó sus rentas en la
recaudación general de la provincia. C. Heras, La supresión del Cabildo de Buenos Aires,
Buenos Aires, ed. Coni, 1925.
24. Despacho de la Comisión nombrada el 10 de diciembre de 1821 para que dictamine
en el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo sobre supresión de los cabildos, en Acuerdos
de la H. Junta..., cit., sesión del 18 de diciembre de 1821, p. 354. La bastardilla es nuestra.
25. Sobre la noción de municipalismo moderno se pueden consultar los siguientes trabajos:
E. García de Enterría, Revolución Francesa y Administración contemporánea, Madrid, Taurus,
1981; A. Loras, Fundamentos constitucionales de la autonomía local, Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales, 1990.
26. Acuerdos de la H. Junta..., cit., sesión del 6 de diciembre de 1821, pp. 330-331.
27. El diputado se encarga especialmente de citar el modelo municipal de Estados Unidos
para defender su posición. Acuerdos de la H. Junta..., cit., sesión del 10 de diciembre de
1821, p. 352.
332
MARCELA TERNAVASIO
28. Ivi, sesión del 19 de diciembre de 1821, p. 355.

29. Ivi, p. 354. La bastardilla es nuestra.
30. J.C. Chiaramonte en colaboración con M. Ternavasio y F. Herrero, Vieja y nueva
representación: los procesos electorales en Buenos Aires, 1810-1820, en A. Annino (coord),
Historia de las elecciones..., op. cit., pp. 19-65.
31. Acuerdos de la H. Junta..., cit., sesión del 5 de diciembre de 1821, pp. 327-328.
32. Ibid., sesión del 19 de diciembre de 1821, p. 358. La bastardilla es nuestra.
33. Sobre los debates en torno al problema de la soberanía en la primera mitad del siglo
XIX se pueden consultar los trabajos ya citados de J.C. Chiaramonte, especialmente su
libro titulado Ciudades, Provincias, Estados. Orígenes de la Nación Argentina, Buenos Aires,
Ed. Ariel, 1997, y el artículo de reciente aparición, La formación de los Estados nacionales en
Iberoamérica, en «Boletín del Instituto de Historia Argentina y Americana» «Dr. Emilio
Ravignani», 3a serie, 1er semestre de 1997, nº 15, pp. 143-165.
34. Acuerdos de la H. Junta..., cit., p. 368.
35. Ibid.
36. Los jueces de primera instancia, a diferencia de los jueces capitulares que eran elegidos
anualmente, pasaron a ser inamovibles en la nueva estructura judicial. Estructura que,
luego de haber sido suprimida la audiencia poco tiempo después de desatarse la revolución,
dependía de la Cámara de Justicia o Cámara de Apelaciones - máximo tribunal - encargada
de proponer las ternas de candidatos para ocupar los cargos de jueces de primera instancia.
37. La campaña quedaba dividida, a tal efecto, en tres departamentos, cuyas sedes de
juzgado fueron San Vicente, la villa del Luján y el pueblo de San Nicolás.
38. De la justicia de primera instancia de la ciudad dependerían los jueces de paz de
dicho distrito y de la justicia de primera instancia de la campaña dependerían los jueces
de paz respectivos. Reforma Judicial, en Archivo General de la Nación (en adelante
A.G.N.), Buenos Aires, División Gobierno Nacional, Junta Electoral, Juzgados, año
1821, sala X, leg. n° 12-2-1.
39. Artículo 9 de la ley de supresión de los Cabildos, en Acuerdos de la H. Junta..., cit., p.
369. La bastardilla es nuestra.
40. Ibid.
41. B. Díaz, Juzgados de Paz de Campaña..., cit.
42. E. García de Enterría, Revolución Francesa..., cit., p. 133.
43. La atribución de una mayor influencia francesa en el Río de la Plata no debe desestimar
el papel desarrollado por la tradición sajona. Tradición que llegaba en su doble vertiente: la
norteamericana y la propiamente inglesa. Tal como he citado, muchos miembros de la
élite conocían bien el desarrollo de las instituciones nortemaericanas (entre ellas, las estricta-
333
mente locales) como asimismo las de las islas británicas. En esta dirección, pocos meses
antes de presentarse el plan de reforma de justicia, el periódico El Argos - editado por un
grupo de publicistas y políticos muy cercanos al gobierno - describía exhaustivamente el
sistema judicial inglés, especialmente en lo referido a las jurisdicciones locales, donde
actuaban los jueces de paz. Véase, por ejemplo, el artículo titulado Jurisprudencia criminal
inglesa, aparecido en «El Argos de Buenos Aires», el 9 de junio de 1821.
44. E. García de Enterría, Revolución Francesa..., cit., p. 109.
45. La Constitución de 1791 precisaba al respecto (en su artículo 2º, Sección II del
Capítulo IV) que «los administradores locales no tienen ningún carácter de representa-
ción. Son agentes elegidos temporalmente por el pueblo para ejercer, bajo la vigilancia y
la autoridad del Rey, las funciones administrativas». Citado por A. Loras, Fundamentos
Constitucionales..., cit., p. 81.
46. B. Constant, Principios de Política, en Escritos Políticos, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1989, p. 125.
47. De la revisión de los legajos de Juzgados de Paz de Campaña y del Archivo de Policía
en la década del ’20, se comprueba la conflictividad señalada y que el conjunto de
demandas de los pobladores se canalizaban siempre por vía del Juez de Paz. A.G.N.,
División Gobierno Nacional, Jueces de Paz, Sala X, años 1822-1829, Archivo de Policía,
Sala X, años 1822-1829.
48. A.G.N., Archivo de Policía, Leg. 32-10-3, libro VI, año 1823, folio 1, 2 de enero de 1823.
49. A.G.N., Archivo de Policía, Leg. 32-10-2, año 1822, folio 73, 19 de agosto de 1822.
50. Circular del Ministerio de Gobierno con motivo de la consulta hecha por el jefe de
Policía respecto al carácter bajo el cual debe aparecer para con los Jueces de Paz, en A.G.N.,
Archivo de Policía, leg. 32-10-2, año 1822, libro IV, folio 246.
51. Registro Oficial del Gobierno de Buenos Aires, noviembre de 1824.
52. A.G.N, División Gobierno Nacional, Justicia, cit., año 1823, A2, nº 4.
53. Decreto del gobierno de Buenos Aires, Registro oficial..., cit., 28 de febrero de 1825.
54. B. Díaz, Juzgados de Paz..., cit.
55. Instrucción para los Jueces de Paz de la campaña en el ejercicio de sus facultades y
atribuciones, en el Manual para los Jueces de Paz de Campaña, Buenos Aires, Imprenta de
la Independencia, 1825, p. 6.
56. Circular a los Jueces de Paz de Campaña, firmada por Manuel Jose García, Buenos
Aires, 18 de marzo de 1825, en Manual..., cit., p. 23.
57. A.G.N, División Gobierno Nacional, Jueces de Paz, cit., 1829, leg. 15-3-1.
58. Ivi, legs: 15-3-1, 26-6-5a; 16-3-1; 16-7-2; 2522-1-3.
59. Ivi, 1833, leg. 16-3-1.
60. Según el artículo 1º de la ley Nº 1904 del 6 de marzo de 1826, «la ciudad de Buenos
334
MARCELA TERNAVASIO
Aires es la Capital del Estado»; se entiende, en este caso, capital del estado nacional que el
congreso constituyente intentaba crear. La jurisdicción provincial, a su vez, quedaba dividida
en dos distritos: las provincias del Salado y del Paraná, con capitales en Chascomús y San
Nicolás, respectivamente. Registro Oficial..., cit., tomo 2: 1822-1852.
61. Representación de Nicolás Anchorena al Congreso por la que acompaña una petición
de vecinos de la Matanza, Durazno, Lobos y Navarro, para que no se sancione el proyecto
de división del territorio de Buenos Aires en dos provincias, en Archivo Histórico de la
Provincia de Buenos Aires, Documentos al Congreso General Constituyente de 1824-1827,
Documentos del Archivo, tomo XIII, La Plata, 1949, p. 280.
62. Ivi, p. 281.
63. Ibid.
64. Representación del vecindario de Chascomús adhiriéndose al proyecto de subdividir
en dos provincias el territorio de la de Buenos Aires, en Archivo Histórico de la Provincia de
Buenos Aires, cit., p. 287.
65. Ivi, p. 290.
66. Ivi, p. 299.
67. Ivi, p. 299.
68. Bellemare proyectó un código de instrucción criminal y otro penal.
69. Guret Bellemare, Plan General de Organización Judicial para Buenos Aires, 1a edición,
1829, Buenos Aires, publicado por el Instituto de Historia del Derecho, 1949, p. 136.
70. Ivi. p. 132.
71. Ivi, p. 134.
72. Ivi, p. 126.
73. B. Díaz, Juzgados de Paz..., cit., pp. 9-10.
74. Guret Bellemare, Plan General..., cit., p. 101.
75. La Cámara pasó de tener cinco a siete miembros.
76. Declaración del Diputado Saénz Peña en la Sala de Representantes de la provincia de
Buenos Aires, Diario de sesiones de la H. Junta de Representantes de Buenos Aires, tomo XIV,
sesión nº 281, 26-10-1832, p. 18.
77. Véase al respecto, A. Saldías, Historia de la Confederación Argentina. Rosas y su época,
Buenos Aires, Ed. Lajouane, 1892, p. 35 y ss.
78. Jueces de Paz de campaña. Se prescribe el modo en que deben recibirse, Decreto del 5
de enero de 1832, Registro Oficial…, cit., año 1832, pp. 6 y 7.
79. Documentos correspondientes a su primera gobernación (1829-1832) como a los del
extendido período en el que se les otorgada la suma del poder público (1835-1852). A los
335
legajos consultados que ya he citado, se deben agregar los siguientes: A.G.N., Gobierno
Nacional, Jueces de paz, Sala X, legs: 16-8-4; 16-8-5; 16-9-4; 16-9-6; 17-1-4; 17-1-5.
A.G.N., Jueces de ciudad y campaña, Sala X, legs: 17-2-2; 17-6-4. A.G.N., Justicia, Jueces
de Paz, Sala X, legs: 15-2-8; 15-3-1; 15-7-2. A.G.N., Juzgado de Paz, Sala X:, leg: 27-8-1;
31-9-5; 31-10-2; de Cañuelas: 20-10-5; de Capilla del Señor: 20-10-6; de Chascomús:
20-10-7; de Ensenada: 21-1-5; de Las Conchas: 21-1-6.
80. De dichas clasificaciones se extraen datos sobre la condición social de los aspirantes al
cargo. Aunque las situaciones eran muy heterogéneas, predominaban los pequeños y
medianos propietarios rurales y comerciantes locales. Por lo general no representaban sectores
acomodados, produciéndose muchísimas renuncias al cargo, justificadas la mayoría de
ellas por la necesidad de atender los exiguos negocios particulares.
81. Sobre este tema véase en J. Myers, El discurso republicano en el régimen rosista, el capítulo
titulado Agrarismo Republicano, ed. Universidad Nacional de Quilmes, 1995, pp. 45-52.
82. B. Díaz, Juzgados de Paz..., cit., p. 154.
83. Sobre este tema véase M. Ternavasio, Política y Elecciones..., cit., cap. 10.
84. F. Aliata, Buenos Aires Capital. Proyectos y debates en el origen de la metrópoli bonaerense,
trabajo presentado en el Programa de Historia Argentina Siglo XIX del Instituto de Historia
Argentina y Americana «Dr. Emilio Ravignani», septiembre 1997.
336
LAS REFORMAS JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS
DEL PRIMER LIBERALISMO
TEODORO HAMPE MARTÍNEZ Y JOSÉ F. GÁLVEZ MONTERO
DE LA INTENDENCIA AL DEPARTAMENTO (1810-1830):

LOS CAMBIOS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
REGIONAL DEL PERÚ
Las nuevas pautas que las reformas borbónicas establecieron, du-

rante la segunda mitad del siglo XVIII, en aspectos esenciales de la
política, la administración y la economía, llevaron a innovar las reglas al
interior del aparato burocrático. Habiendo culminado el proceso de venta
de los cargos públicos (por el cual se ofrecía los puestos simplemente al
mejor postor), la monarquía española recuperó el dominio sobre los
oficios en América, los cuales pasaron a otorgarse como representación
directa del rey, por mérito o por confianza. Para dar efectividad a esta
norma y al plan de racionalización administrativa de los Borbones, se
enviaron nuevos funcionarios de carrera a los dominios ultramarinos; y
es bien sabido que el interés del Estado se orientaba a la reactivación
económica, con decidido impulso a la fabricación de manufacturas y el
comercio.
En los tramos finales del Antiguo Régimen, pues, se tendía a una
burocracia que fuera dependiente del Estado y que sirviera de nexo entre
éste y la sociedad civil. Aunque se insistió en la idea - ya esbozada por la
casa de Austria - de que la administración pública fuera neutral, esto no
pudo llevarse a cabo, ni eludir los vínculos con los individuos y
corporaciones que formaban la sociedad indiana colonial; de ahí que los
funcionarios tuvieran que conciliar el interés del Imperio con el de los
particulares (y el suyo propio). Al producirse los cambios políticos en la
primera década del siglo XIX, es obvio que los empleados públicos de
ultramar no habían alcanzado el ideal de la neutralidad en el desempeño
de sus funciones. Vamos a revisar los diversos factores de este proceso a
través de las páginas que siguen, poniendo el acento en las vicisitudes
que experimentó la administración regional en el territorio del Perú
durante el tránsito del régimen colonial a la república.
339
DE LA INTENDENCIA AL DEPARTAMENTO
1. UNA INSTITUCIÓN DEL RÉGIMEN BORBÓNICO: LA INTENDENCIA
Las intendencias y subdelegaciones aplicadas al Perú desde el 7 de julio

de 1784, por disposición del virrey Teodoro de Croix, corresponden a la
serie de reformas institucionales que se desarrollaron en Indias durante el
gobierno del todopoderoso ministro José de Gálvez (1776-1787). Si bien
no alcanzaron del todo a proyectar su trascendencia, porque existieron du-
rante sólo unas cuantas décadas, puede decirse las intendencias - concebidas
como instrumento para racionalizar y efectivizar la administración
provinciana - arrojaron un saldo positivo en la marcha política del virreinato1.
Respecto a su instalación, debe tenerse en cuenta que habían sido previamente
establecidas en la península ibérica y en territorios indianos y que reflejaban
los diversos requerimientos a favor de un cambio social, así como las amenazas
que se cernían con la intensificación de la presión bélica de Gran Bretaña en
el continente americano.
Es bien sabido que, gracias al auspicio del rey Carlos III, se impusieron
una serie de novedades en la vida política e institucional del Nuevo Mundo.
En las audiencias se creó el puesto de regente; se desmembraron las
provincias de Charcas, Paraguay, Tucumán y Río de la Plata de la
jurisdicción virreinal del Perú (1776); se abrió una Visita general de largas
consecuencias en México y otra en el Perú (a cargo de José Antonio de
Areche); y se instauró el régimen de libre comercio, que acabó con el
tradicional privilegio que gozaba Lima como polo distribuidor de
mercancías 2. En resguardo de su propio interés, las autoridades
metropolitanas veían por conveniente acoplar el sistema administrativo
de las Indias con el que funcionaba en los dominios borbónicos europeos
- Francia, España e Italia -, y así tomaron medidas para reajustar la estructura
tributaria y mejorar la insuficiente recaudación fiscal.
Según las ordenanzas dispuestas el 28 de enero de 1782 para el
virreinato de Buenos Aires, y que se repitieron con vigencia para el Perú,
los intendentes tendrían por misión ejercer de manera más rigurosa y fir-
me el régimen administrativo, con atribuciones extensas en los ramos de
justicia, policía, guerra y hacienda3. También se brindó a estos funcionarios
provinciales (vistos por algunas gentes de la época como «pequeños
virreyes») la prerrogativa del vicepatronato, lo cual les brindaba injerencia
340
decisiva en el manejo de la Iglesia. Se procuraba con ellos erradicar la

venalidad y corrupción que habían manifestado los corregidores desde las
primeras etapas de la colonización, fenómeno que menguaba las rentas de
la Corona, ocasionaba molestias a los vasallos y entorpecía la expansión
del comercio y de la industria4.
Esta reforma administrativa, llevada a la práctica en el Perú, suponía la
distribución del poder en amplias unidades geográficas, que se identificaban
en principio con la jurisdicción de los cinco obispados: Lima, Trujillo,
Huamanga, Cuzco y Arequipa. Por razones estratégicas se agregaron dos
intendencias más en la sierra central del país, la de Tarma (subordinada en lo
eclesiástico al arzobispo de Lima) y la de Huancavelica (lugar de importantes
minas de azogue, partido de la diócesis de Huamanga) (véase anexo 1). La
población global de estas siete intendencias, de acuerdo con la visita y censo
hechos por orden del virrey Francisco Gil de Taboada, era para 1795 de
1.115.207 habitantes, de los cuales más de la mitad pertenecían al estamento
indígena5 (véase anexo 3). Posteriormente, tras largas deliberaciones en la
corte, una real cédula del 1 de febrero de 1796 determinó la anexión al Perú
de la intendencia de Puno - subordinada tanto en lo eclesiástico como en lo
judicial al Cuzco, antigua capital de los incas -, no obstante hubiera sido
adjudicada originalmente al virreinato de Buenos Aires6.
Por debajo de los intendentes se hallaban los subdelegados o jefes de
partidos, cuyo modo de nombramiento, forma de retribución y duración
en el cargo pasaron por una serie de modificaciones. Para comienzos del
siglo XIX, en todo caso, se había impuesto la norma de que fueran
nombrados directamente en España, recibieran como salario una porción
fija de las rentas de su territorio y se desempeñaran en el cargo por períodos
largos de cinco o seis años7. Según anota Horst Pietschmann, fracasó
claramente el propósito de hacer con los subdelegados una casta de jefes
regionales «de la tierra», ya que los miembros de las oligarquías tradicionales
prefirieron mantenerse apartados de un cargo que no rendía beneficios
apetecibles y que no hacía más que confrontar día a día el malestar de la
plebe por el redoblamiento de la presión fiscal8.
Es un hecho que los virreyes del Perú, acostumbrados por más de dos
centurias a ejercer un poder virtual omnímodo, resintieron las extensas
atribuciones otorgadas a los intendentes por las ordenanzas generales de
341
1782 y 1803. No extraña, por lo tanto, que los jefes provinciales tuvieran
permanentes conflictos con los representantes personales del monarca, con
los ministros de las audiencias y con los dignatarios de la Iglesia, frente a
los cuales aparecían como una fuerza nueva y amenazante: así lo pone de
manifiesto una monografía reciente, dedicada al régimen de las intendencias
en la zona del Alto Perú o Charcas9. Además, supuesto que una de las
principales razones para el establecimiento de este sistema había sido el
incremento de los réditos fiscales, se cargó sobre la cabeza de los intendentes
una serie de responsabilidades en el ámbito hacendístico y financiero,
incluyendo el fomento de la agricultura, la minería y la textilería en sus
respectivas provincias.
Dichos agentes fueron llamados a formar matrículas de los tributarios
indígenas, ya que las anteriores - recogidas por los corregidores - adolecían
de muchas deficiencias. También les incumbía todo lo tocante al cuidado
y gestión de las rentas propias de los municipios, así como a los bienes de
las comunidades indígenas 10. Muy grande era, pues, la gama de
responsabilidades y ocupaciones burocráticas que se exigía a las nuevas
autoridades provinciales; pero no todas las mencionadas tareas pudieron
ser realizadas a cabalidad por los intendentes, no sólo por falta de suficiente
capacitación profesional, sino también por la vastedad de los territorios en
que les incumbía gobernar. Escribe al respecto Guillermo Lohmann Villena:
Por lo demás, las ordenanzas les imponían obligaciones que, siendo indudablemente
muy provechosas, en la práctica rayaban en lo utópico. Así, la visita que cada año
debía girar el intendente a su circunscripción, que si en la metrópoli no revestía
mayores dificultades, en las vastas y abruptas extensiones del Perú era prácticamente
imposible de llevar adelante, sin caminos o por senderos en los Andes en los que la
vida del inspector corría peligro mortal.11
2. LAS INTENDENCIAS EN EL CAMINO HACIA LA EMANCIPACIÓN
Hacia 1810, durante el gobierno del virrey José Fernando de Abascal

y mientras irrumpían las juntas de gobierno en otras partes de la América
española, el territorio del Perú quedaba conformado por las ocho
intendencias que ya hemos mencionado, a saber, Lima, Trujillo, Huamanga,
Cuzco, Arequipa, Tarma, Huancavelica y Puno. En un plano superior,
342
por lo que hace a la administración de la justicia, se hallaban la audiencia

de Lima (fundada en 1543) y la audiencia del Cuzco, de nueva implantación
(1787), surgida a raíz de las reivindicaciones expresadas en el gran
levantamiento andino del cacique Tupac Amaru 12. A este marco
administrativo debemos añadir las gobernaciones de Guayaquil y Quijos,
que constituían la frontera norte, y la comandancia general de Maynas, en
la enmarañada y poco explorada cuenca del Amazonas.
Por cierto que la incorporación de la comandancia general de Maynas,
decretada por real cédula del 15 de julio de 1802, surgía de la realidad
palpable y silvestre: era más fácil manejar política, administrativa y
eclesiásticamente esta región desde el virreinato peruano, que no desde los
lejanos centros de decisión en la Nueva Granada. Y se hacía necesario,
además, reforzar la estrategia militar para repeler las incursiones de grupos
aventureros provenientes del Brasil, los bandeirantes, que venían llamados
por la abundancia de la cascarilla, sobre todo13. Lo que observamos,
entonces, es que para la coyuntura de las Cortes de Cádiz se había
recuperado en poderío y extensión el territorio puesto bajo el mando de
los virreyes de Lima, lugar desde el cual se centralizaba eficazmente la
gestión pública: al menos para esta parte de la América hispana se hace
difícil admitir la opinión de que la absorción de la institución virreinal
por las intendencias era algo que caía por su propio peso y que no llegó a
producirse debido a «la precipitación de la independencia»14.
Durante el vacío de poder ocasionado por la incursión de tropas
francesas a la Península, el establecimiento de las Cortes generales y
extraordinarias en Cádiz (1810) proporcionó nuevos matices en la
aplicación de las reformas borbónicas a lo largo y ancho del Imperio. En
primer lugar, la redacción y promulgación de la Constitución política,
inspirada en el liberalismo francés, la cual colocó al individuo como pun-
to capital en la estructura del Estado, brindándole una serie de libertades
y derechos en su calidad de ciudadano. Esto rompió indudablemente con
la concepción que hasta entonces se tenía de considerar al rey como
principal fuente de derecho. En segundo lugar, con la instalación de las
Cortes los representantes pusieron de manifiesto la existencia de un poder
constituyente, sin el cual no habría sido posible el cambio.
343
Ramón Feliu, representante del virreinato del Perú en aquella decisi-

va asamblea, sostuvo que la soberanía estaba en correspondencia con su
ejercicio y su verdadera representación, pues se había congregado en Cádiz
a las diferentes jurisdicciones del Imperio. De tal manera, «...la América
no puede considerarse ya como una nación pegada y sujeta a la Península,
sino formando con ella una misma y sola nación, una misma y sola
familia»15. Planteamiento del cual devino (art. 1º de la Constitución 1812)
el reconocimiento de igualdad entre los españoles de ambos hemisferios.
Al establecer la separación de poderes con la figura de la monarquía
constitucional, se sentaron allí mismo las bases del Estado moderno,
asignando funciones a cada órgano rector: «Ni las Cortes ni el rey podrán
ejercer, en ningún caso, funciones judiciales» (art. 243º). Lo cual constituyó
una revolución donde hasta entonces el absolutismo había estado vigente16.
A estas medidas acompañaron: la abolición de la mita, del tributo indígena
y de la pena de azotes, el establecimiento de la libertad de imprenta, la
desarticulación del tribunal del Santo Oficio y el proceso de elección popular
para los ayuntamientos, así como para la Diputación Provincial.
Luego de promulgada la Constitución de Cádiz, el 19 de marzo de
1812, vino el problema de su jura y aceptación en los diversos dominios
del Imperio, entre ellos el Perú. Los cuestionamientos no se hicieron esperar:
las medidas a favor de los indígenas, por ejemplo, no se llevaron a la práctica
con la magnitud deseada. Y aunque la supresión del Santo Oficio fue
celebrada con desbordante júbilo en Lima, la libertad de imprenta - es
decir, la proliferación de periódicos y panfletos - se convirtió en una
incontrolada válvula de escape, de tono muchas veces ramplón.
La elección de alcaldes y regidores mediante voto secreto y sufragio
indirecto (arts. 313º y 314º) dejaba de lado el criterio estamental u
oligárquico, que había dominado en la mayor parte de la historia colonial.
La nueva práctica iba contra la existencia de cargos perpetuos en los cabildos,
cuyos propietarios alegaron ser desposeídos de sus derechos adquiridos. La
corta vigencia de la Constitución (en la sede virreinal de Lima quedó
desautorizada desde el 7 de septiembre de 1814) no excluyó, empero, su
influencia en los ideólogos peruanos, quienes al proclamar la independencia
la tomarían como referente para la creación del derecho nacional.
344
3. LA PREFECTURA, CABEZA DE LOS DEPARTAMENTOS
Al romper la fase culminante en el proceso de emancipación de este

país, la Expedición Libertadora puso de manifiesto las primeras normas
de índole político-administrativa para los territorios libres. El Reglamento
Provisional del 12 de febrero de 1821 dispuso la afectación de la intendencia
de Trujillo, parte de la de Tarma y parte de la de Lima para crear los
departamentos de Trujillo, Lima, Huaylas y la Costa, al frente de los cuales
se colocó a un presidente de departamento, conocido posteriormente como
prefecto17. Su autoridad dependía directamente del capitán general, cargo
ejercido por José de San Martín, y contaba con atribuciones políticas,
militares y judiciales.
Por otra parte, el gobernador reemplazó en las provincias (o partidos)
al subdelegado, gozando de facultades similares al cargo anterior; y se creó
por debajo la plaza de teniente gobernador, cuya jurisdicción abarcó a las
villas, pueblos y lugares. Con espíritu de separación de los poderes, el
Reglamento Provisional contempló además las figuras del agente fiscal y
del juez de distrito. El primero se relacionaba directamente con el presi-
dente del departamento, encargándose de velar por los asuntos de interés
del erario público, vigilar la conducta de los empleados del Estado y
proponer medidas para la conservación y fomento de la riqueza (dicho
cargo había existido previamente al interior de la audiencia). En cuanto al
juez de distrito, conocía casos de infidencia, traición, espionaje, o atentados
contra las nuevas autoridades y el orden público18.
En tal reinvención de autoridades podemos advertir el traslado de
funciones del intendente al presidente de departamento, lo que revelaría
una continuidad en el aspecto político-jurídico, pero además un
replanteamiento frente al resto del aparato estatal, pues se mantuvo la
intención de evitar en lo posible la concentración de poderes. Sin embargo,
hallamos la participación de autoridades políticas en la administración de
justicia, con competencias equiparables a las del juez. Medida de carácter
transitorio que podría deberse a la escasez de presupuesto para mantener
un cuadro de funcionarios especializados y que, de todas formas, continuará
años después19.
Desde la iniciación de la república, el presidente de departamento se
345
convirtió en una de las autoridades más dinámicas. Era ejecutor directo de

las órdenes del gobierno y tenía una serie de responsabilidades: la
administración económica de su jurisdicción; la potestad de reunir personas
para aumentar la milicia20; la vigilancia sobre el desempeño de los
empleados, con capacidad para sugerir las reformas pertinentes. Además,
le competía dirigir la recaudación y manejo de las rentas del estado,
supervisar la aplicación de la justicia de manera imparcial y velar por la
moral pública, la sanidad y la cultura. También tenía la potestad de dictar
justicia en las causas que surgieran en su respectivo departamento.
Aun cuando sabemos que el virrey José de la Serna se retiró con sus
huestes al Cuzco - la vieja capital del Tahuantinsuyu que, por paradojas de
la historia, terminó siendo la última corte del Perú hispánico -, desde el
punto de vista formal el virreinato cedió su lugar al Protectorado. Encarnada
en San Martín, esta institución provisoria reunió las atribuciones ejecutivas
y legislativas, mientras que las funciones de carácter judicial quedaron en
manos de la Alta Cámara de Justicia, máximo tribunal nacional. El propio
San Martín manifestó su intención de evitar la injerencia política en el
aspecto judicial: «...me abstendré de mezclarme jamás en el solemne
ejercicio de las funciones judiciales, porque la independencia es la única y
verdadera salvaguarda de la libertad de los pueblos»21.
La nómina de los primeros presidentes de departamento reúne a:

José Bernardo de Tagle Trujillo
José de la Riva Agüero Lima
Ignacio de Alcázar Huaylas
Andrés Reyes La Costa
Las nuevas autoridades, haciendo uso del art. 5º del Estatuto Provisorio
del 8 de octubre de 1821, establecieron los procedimientos para el envío
de comunicaciones, señalando con detalle los niveles jerárquicos de la
burocracia: el Protectorado; los ministerios (de Guerra y Marina, de
Hacienda y de Relaciones Exteriores); y las presidencias de departamento22.
Estas últimas, durante la guerra por la independencia, se ocuparon de
tomar el pulso constantemente a la situación económica. En Lima, Riva
346
Agüero tomó a su cargo las haciendas secuestradas, la expedición de

pasaportes y el orden en los centros de producción23.
En la práctica, los gobernadores de provincias dieron cumplimiento
a las normas expedidas para ellos, lo que no ocurrió con algunos tenientes
gobernadores, quienes por su poca experiencia en asuntos de interés público
hicieron difícil el trabajo en las flamantes unidades políticas; más aún
cuando el país se hallaba envuelto en guerra y se requería tener información
permanente tanto de recursos como de hombres. Llama la atención cómo,
por la situación de crisis existente, se dispuso que si el presidente de
departamento no podía ejercer sus funciones, el asesor inmediato quedaba
encargado del cumplimiento de los decretos.
4. LAS JUNTAS DEPARTAMENTALES Y LOS MUNICIPIOS
La primera Constitución republicana del Perú, del 12 de noviembre

de 1823, dispuso a las Juntas Departamentales como órgano consultivo
de los prefectos, con la misión de propiciar el desarrollo de las diversas
regiones. Se pretendía que las Juntas velaran por el funcionamiento de las
municipalidades, procurando el bienestar de la población y convirtiéndose
en nexo para la afirmación del estado. Los responsables de estas Juntas
debían suministrar datos sobre las provincias y los pueblos (estadísticas y
censos), además de supervisar la educación y fomentar la asistencia social24.
Más adelante, la Constitución de 1828 amplió las competencias de
las Juntas Departamentales, encargándoles la naturalización de ciudadanos,
el control del orden interno, la defensa nacional y el resguardo de las zonas
de frontera. Estos organismos gozaron de iniciativa en materia legislativa,
pudiendo enviar proyectos de ley al prefecto, para que éste los derivase al
Congreso de la república. Las Juntas mantuvieron una relación directa
con los poderes del estado: presentaban ternas dobles de candidatos para
prefecto y subprefecto, así como una terna simple para el puesto de
gobernador; al senado remitían los nombres de tres ciudadanos elegibles
para el cargo de presidente de la república y listas de personas beneméritas
para los empleos del estado. En el ámbito judicial, las Juntas podían sugerir
candidatos para alguna vocalía de la Corte Suprema (tribunal que reemplazó
347
a la Alta Cámara de Justicia), ternas dobles para los vocales de la Corte

Superior y los jueces de primera instancia.
La misma Carta fundamental de 1828 otorgó a las Juntas
Departamentales la atribución de dictar reglamentos en cuestiones de
limpieza, aseo, salubridad y comodidad, los cuales eran de obligatorio
cumplimiento para las municipalidades. Además tuvieron la potestad de
emitir resoluciones, que se enviaban al prefecto (antes presidente de
departamento) para el cúmplase. Ya podemos imaginar las controversias
que se suscitarían entre las Juntas y esta autoridad, la misma que podía
observar dichas resoluciones e inclusive negarse a su ejecución.
Por otra parte, respecto al gobierno de las ciudades, hasta comienzos
del siglo XIX la institución municipal había sufrido una declinación debido
a la venta de los cargos ediles, la mala administración de los recursos, la
pérdida de autoridad y el poco interés en las reuniones de los cabildos. El
poder de los ayuntamientos se batía en retirada, de manera tal que los
cargos perdían su atracción de tiempos atrás: «Fuera de Lima los cabildos
estaban dominados por los corregidores, quienes presidían sus reuniones,
mientras el cabildo de Lima estaba firmemente controlado por el Virrey»25.
Con la Constitución de 1812 el ayuntamiento recuperó el ideal del
gobierno rotativo gracias a la elección de sus miembros, práctica que había
sido habitual hasta la extensión de la venalidad de los oficios; pero a los
dos años el retorno de Fernando VII amparó a los poseedores de cargos
perpetuos y la Corona se los devolvió. Ante los sucesos políticos ocurridos
en Hispanoamérica durante la fase de la emancipación, la ciudad vino a
recuperar su papel primordial. El municipio de Lima, por cierto, tomó en
1820 la iniciativa de promover una tregua entre los ejércitos peninsular y
patriota, como se evidencia en las comunicaciones dirigidas al virrey Joaquín
de la Pezuela. El cambio de virrey, originado en el motín de Aznapuquio
(29 de enero de 1821), sacó a la luz un distanciamiento entre esta autoridad
y el municipio. No sorprende, en consecuencia, que un periódico realista
publicara meses después:
Los que suscriben este llamado «oficio del ayuntamiento» son unos perjuros, son
unos revolucionarios, son unos agentes espías de los enemigos, son unos infractores
de nuestra amable Constitución, son unos atentadores contra nuestro sagrado
348
código, y por lo mismo se les debe considerar fuera de la ley; y debe tener todo
ciudadano el derecho de asesinarlos en dondequiera se les encuentre... [El Triunfo
de la Nación, Lima, 7 de junio de 1821].
Las declaraciones y adhesiones a favor de la causa patriota reflejarán
la legitimidad del derecho de los pueblos bajo la figura del pacto de con-
senso, según lo ubicamos sucesivamente (a partir de septiembre de 1820)
en Ica, Trujillo, Lambayeque, Piura, Tumbes, Cajamarca, Chota, Jaén,
Chachapoyas, Huancavelica, Huancayo, Jauja, Tarma, Huaura, Huamanga,
Huancavelica y Supe. En la capital peruana, San Martín se dirigió a un
grupo de notables, quienes reunidos luego en cabildo abierto firmaron el
Acta de Independencia el 15 de julio de 1821. En opinión de Fernando
Gamio Palacio, este acto fue legítimo y de plena validez porque las
autoridades ediles habían sido elegidas por el pueblo, de acuerdo con la
restablecida Constitución española de 1812. El ayuntamiento recogía la
soberanía del pueblo y, por lo tanto, le correspondía pronunciarse, aunque
su representatividad tuviera origen bajo el régimen español26.
En el proceso de ruptura política en América se percibe que, una vez
suprimidas las autoridades coloniales, la soberanía revertía en los cabildos,
proporcionando a éstos un carácter «nacional» (sobre todo cuando se trataba
de las sedes capitales de virreinatos o capitanías generales). A lo cual se
añadió un criterio nacional que identificaba a los diferentes pueblos o
ciudades que habían apostado por el cambio político frente a España:
«Todas las provincias del Perú, reunidas en un solo cuerpo, forman la
nación peruana»27. Esta tesis era avalada por la capacidad moral de la que
gozaban los miembros del cuerpo edilicio.
Con el objeto de ir sustituyendo la identificación con el Antiguo
Régimen, el Protector del Perú dispuso por decreto del 3 de agosto de 1821
el cambio de nombres de ayuntamiento, alcalde mayor de primer voto, alcalde
ordinario de segundo voto y regidores por los de municipalidad, alcalde,
teniente alcalde y concejales, respectivamente28. La Constitución republicana
de 1823 reconoció a las instituciones ediles competencia en materias de
orden público, instrucción primaria, beneficencia, salubridad, seguridad,
comodidad, ornato, recreo, agricultura, industria y administración de justicia,
en tanto que el alcalde era juez de paz en su demarcación. También poseían
las municipalidades la obligación de informar a la Junta Departamental
349
sobre su gestión. Más tarde, con la Constitución de 1826 la institución edil

entró en receso, estableciéndose una directa injerencia del órgano ejecutivo,
al dejar el manejo de las rentas municipales en manos de los intendentes de
policía dependientes del subprefecto (antes gobernador). Todavía un
reglamento posterior, en 1828, amplió el marco de competencias de las
municipalidades, agregando el registro civil, la educación pública, el
abastecimiento de mercados y el suministro de agua, con la facultad de
dictar ordenanzas. Pero la inestabilidad política producida con las guerras
en torno a la Confederación Perú-Boliviana sumió en un letargo definitivo
a las instituciones ediles hasta mediados del siglo XIX.
5. LA IGLESIA: FACTOR CLAVE DE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN
Con la instauración de la república, se buscará realizar el ideal de la

descentralización en la vida política y económica del Perú. Desde finales
de 1821 se ordenó el levantamiento de planos topográficos y la elaboración
de censos en cada uno de los departamentos, a fin de que se pudiera conocer
mejor la realidad del país y se pudieran tomar los correctivos necesarios en
los diferentes ramos de la economía, particularmente en agricultura y
comercio. Según observaba José Faustino Sánchez Carrión en una nota
periodística, «los infinitos males que se conocen en nuestra patria no son
incurables sino porque no se quiere aplicarles los específicos convenientes
o porque no se toma el trabajo de buscar el origen que los produce»29. Los
planos topográficos no llegaron a levantarse sino hasta la época de bonanza
del guano, debido a la carencia de instrumentos adecuados.
Sin embargo, ello no excluyó la conversión de demarcaciones
parroquiales (doctrinas o curatos), así como de caseríos o villas, que fueron
elevados a la condición de distritos, dejando para fecha posterior la elección
de sus autoridades ediles. Al surgir dificultades en la delimitación de los
departamentos, los gobiernos hicieron uso de la demarcación religiosa como
patrón supletorio:
Cuando haya duda y controversia sobre cual lindero de la posesión, será el de la

parroquia a que corresponda. Si la duda fuera entre parroquias, se decidirá a favor
de la que tenga el pueblo más inmediato al punto cuestionado; al menos de que
350
exista algún río o quebrada o límite natural, en cuyo caso cualquiera de éstos
servirá de demarcación [Ley del 3 de septiembre de 1831].
Podemos observar así el rol cumplido por la Iglesia dentro del estado
peruano, que no fue descartado ni por los liberales ni por los conservadores,
por cuanto todas las tiendas políticas buscaron el apoyo del alto clero y de
las parroquias o curatos. Estas unidades eclesiásticas de base (que eran 518
al principiar el siglo XIX) poseían funciones tanto administrativas como
religiosas, lo que supone que ejercían un indudable poderío económico y
político. Por mandato del Concilio de Trento, el cura-párroco tenía a su
cargo los registros sacramentales de bautizos, matrimonios y defunciones.
Durante la república se trató de asimilar dichos funcionarios religiosos
a la nueva administración. Los nombramientos de los curas provinieron
del gobierno, a propuesta de los obispos. Por ley del 12 de noviembre de
1832 las parroquias fueron progresivamente secularizadas, tratando de que
cuando existiese la vacante de un regular, fuera ésta sometida a concurso
de clérigos diocesanos: así se marcaba un camino gradual pero discreto de
laicización. La registración en los libros parroquiales siguió siendo
obligatoria hasta 1876, fecha a partir de la cual se permitió usar indistin-
tamente los registros civiles de las municipalidades30. El fuerte papel
ejercido por la Iglesia mantuvo un control sobre la población y creó algunos
recelos sobre el desempeño de las funciones de las autoridades civiles.
Luego de aprobado el modelo republicano de gobierno, la siguiente
cuestión se debatió entre ser un país unitario o federal. Por tradición, el
Perú había obedecido a un patrón unitario y centralista, noción con la
cual suele identificarse la idea del asentamiento del poder como Estado,
acompañado de un alto grado de autoritarismo del gobernante. Sin
embargo, pueden existir también autoritarismos locales, con lo que la tesis
del centralismo se hace relativa. En realidad, las condiciones en que se
manifestaba el estado republicano hicieron que el Perú siguiese teniendo a
Lima como capital, lo cual no excluyó el surgimiento de zonas caracterizadas
por diferentes rubros de producción y de comercio.
La noción de federalismo reposaba en estados pequeños más o menos
uniformemente iguales, donde se reunirían varias parcialidades que, de
manera aislada, eran débiles. Algo más compleja era la situación en el
351
Perú, donde durante las primeras décadas de vida republicana las

instituciones estatales se vincularon más a los departamentos de la costa
que a los de la sierra. Lo cual no significó, por un lado, que toda la población
andina se trasladara a otra región, ni que se desligara de la dominación
ejercida por los grupos de poder capitalinos, que ya existía desde el
virreinato: «...durante el siglo XIX la tendencia no varió sustancialmente
con relación a la centuria anterior, y la parte más poblada del país continuó
siendo la sierra; en aquella región se libraron las batallas de la Independencia
y las de las contiendas civiles de los primeros cinco decenios de la
República», según advierte Franklin Pease31.
Cuando triunfó definitivamente la opción centralista, se insistió en
un sistema formal de descentralización, con instituciones departamentales
y representantes elegidos; sin embargo, éstos no consiguieron la autonomía
política ni económica. El diseño favorable a la descentralización prefirió
sustituir las Juntas Departamentales por los municipios, con lo cual las
constituciones autoritarias de 1826, 1834 y 1839 declararon la supresión
de los cuerpos edilicios. Testimonios de la época manifiestan que las Juntas
funcionaron en los departamentos de Lima, La Libertad, Junín, Arequipa,
Cuzco y Puno (véase anexo 4), no obstante que su existencia coincidió
con situaciones de carencia fiscal y revoluciones32.
6. MECANISMOS DE CONTROL PARA EMPLEADOS DE LA REPÚBLICA
El nuevo sistema político republicano necesitó de una burocracia que

llevara a la práctica la facultad de imperio, inherente al Estado. Construida
sobre la base de los antecedentes virreinales, la administración nacional
conservó las relaciones de subordinación, mas pensamos que no alcanzó a
poseer una dinámica propia. Desde el primer momento, la autoridad
republicana puso en ejecución mecanismos para controlar al funcionariado,
como [a] el juicio de residencia, [b] el proceso de naturalización y [c] el
sometimiento a la Junta de Purificación.
[a] Establecido desde los primeros tiempos coloniales, a imagen y
semejanza del derecho usual en Castilla, el juicio de residencia significaba
la rendición de cuentas de la gestión de las principales autoridades. Según
las primeras ordenanzas dictadas para Hispanoamérica, la residencia
352
contemplaba sólo a los gobernadores y funcionarios de más alto rango.

Años después se extendió a una amplia gama de burócratas, comprendiendo
a curas doctrineros, corregidores, oidores, subdelegados e intendentes, ya
fuesen peninsulares o criollos. Con San Martín se estipuló que este
mecanismo competería a todo funcionario público; sin embargo, al inter-
pretar la norma, ésta se hizo extensiva al empleado, cuya responsabilidad
por la naturaleza de su función no iba mas allá del simple mandato. Una
comisión especial, nombrada por la capitanía general en el Protectorado,
se haría cargo del proceso de residencia. Éste se diferenciaba de la rendición
de cuentas del período hispánico en dos aspectos: la generalidad de
individuos que comprendió y la coyuntura en que se aplicaba tal
disposición.
Los individuos bajo control, en su mayoría empleados, formaban parte
de la administración anterior y desde 1821 se hallaban en una situación
de incierta estabilidad. Sus casos, al ser sometidos a una fiscalización con
las características mencionadas, podían obviamente ser utilizados con fines
políticos, desnaturalizándose el aspecto administrativo. Las condiciones
inciertas de la independencia hicieron que la residencia no se llevara a
cabo estrictamente de modo constante. En reiteradas oportunidades se
sostuvo que ningún sujeto podía obtener otro empleo sin antes haberse
sometido a este control, el cual subsistiría hasta la década de 186033.
[b] El gobierno protectoral de San Martín asumió la jefatura de la
administración, de las corporaciones, de los tribunales y demás oficinas
del estado. Como en otras instancias, se dejó al criterio de los empleados
la posibilidad de seguir en el país o emprender viaje a ultramar. Aquellos
que decidieran continuar al servicio del estado peruano debían jurar la
independencia e iniciar el proceso de naturalización para permanecer en
la joven república. Quedó estipulado, pues, que a través de los ministerios
se dirigiesen las propuestas de aquellos ciudadanos que por sus servicios y
aptitudes serían los indicados para las vacantes en las oficinas del Estado.
Además de ser americano o peruano, era necesario que el candidato fuese
católico y ciudadano34.
Pero, ¿qué implicaba ser ciudadano? ¿Quiénes gozarían del derecho
de sufragio? La Constitución de Cádiz había estipulado que los sufragantes
353
debían ser vecinos, tener por lo menos 21 años de edad y estar adscritos a
una parroquia35. Más tarde, en 1822, la convocatoria para el primer
Congreso Constituyente añadió que los ciudadanos debían haber nacido
en el Perú o algún otro país de América, jurado la independencia de España
(y de cualquier otra potencia) y tener una renta, propiedad o profesión
«honesta». Posteriormente, las normas constitucionales, siguiendo los
vaivenes políticos, propusieron la restricción o ampliación de los requisitos
para ser ciudadano36. Habría que señalar que, a falta de cualquiera de los
requisitos mencionados, quedaba a discreción del gobierno el conceder la
ciudadanía, sobre todo en el caso de empleados propietarios o nombrados
que aún seguían laborando y de aquellos que provisionalmente habían
sido contratados37.
[c] Se erigió un tercer mecanismo de control con la creación de
comisiones o juntas que estarían encargadas de investigar a los individuos
simpatizantes del nuevo estado peruano y de su régimen gubernamental. El
9 de agosto de 1821 se estableció la Junta de Purificación para ventilar los
casos de empleados propietarios que prestaron auxilio a la causa separatista
y que «en medio de zozobras y peligros han contribuido a allanar el camino
de la independencia del país»38. De modo similar, se estableció la Junta de
Purificación Eclesiástica para sacerdotes. La vigencia de estas instituciones
estuvo condicionada a los cruciales momentos de reorganización y fundación
de la república. En enero de 1822 la junta para asuntos civiles fue disuelta y
los expedientes respectivos pasaron a ser revisados por la Alta Cámara de
Justicia. Un aviso publicado en marzo de dicho año nos hace saber que los
interesados cuyas plazas de trabajo estaban en Lima y Callao debían
presentarse ese mes, mientras que los empleados provenientes de los restantes
departamentos debían concurrir hasta el mes de mayo siguiente.
La Junta de Purificación también se ocupó de reagrupar a aquellos
cuya institución se había extinguido: fue el caso del tribunal del Santo
Oficio de la Inquisición, cuyos negocios temporales pasaron a formar par-
te de la Dirección de Obras Pías. Debido a la coyuntura en que se
produjeron, tales mecanismos de control dieron pie a algunos excesos por
parte de las autoridades. Bernardo Monteagudo, ministro de Guerra y
Marina y hombre de plena confianza de San Martín, se propuso accionar
un instrumento que moviese a los habitantes peruanos a abrazar la causa
354
patriota. Halló en el odio a los españoles el mejor medio para «limpiar» a

los realistas de la vida política y privada del país; actitud que no sólo se
circunscribió a la Junta de Purificación, sino también al juzgado de
secuestros de bienes.
Un decreto del 10 de noviembre de 1821 facultó a los patriotas a
denunciar aquellos empleados, sobre todo peninsulares, que no poseían
sus cartas de ciudadanía aún; pues para Monteagudo indefectiblemente
habían perdido sus destinos. Los denunciantes podrían pretender las
vacantes, «bajo la seguridad de ser atendidos por sus méritos»39. Dicha
circunstancia motivó que en los meses siguientes, mediante comunicaciones
diversas, los funcionarios de origen español probasen que ya habían
obtenido sus respectivas cartas (véase anexo 2)40. Lo que también generó
una serie de reportes de jefes administrativos, indicando que no había
ningún «español» entre sus empleados41.
7. RASGOS LIBERALES DE LA BUROCRACIA INCIPIENTE

En septiembre de 1822, con la instalación del Congreso Constituyente,
se ratificaron los cuadros superiores de la burocracia civil, eclesiástica y
militar del Perú en todo el territorio liberado; sólo quedaron exceptuados
los cargos vinculados al poder ejecutivo, como puestos de confianza. En
los meses siguientes se estableció - que ya hacía falta - una política de
preferencia a los peruanos en los empleos oficiales que estuviesen vacantes,
lo cual fue ratificado por la Constitución fundacional de 1823. Al
recrudecer el enfrentamiento con los realistas y enemigos internos, el
Libertador Simón Bolívar demandó fiscalizar con más severidad a toda la
administración. Las disposiciones reflejan que el proceso de selección de
los burócratas en la naciente república fue bastante permeable:
...se ha observado con dolor, que muchas veces es pospuesto el servicio de la
República a los sentimientos personales, bien porque se califica favorablemente a
unos, en consecuencia de una humanidad mal entendida, de relaciones de amistad,
o de otras...
...se ha servido ordenar S.E. el Libertador lo que sigue:
1º Que los prefectos, intendentes, municipalidades y las autoridades de cualquier
fuero a quien competa expedir informes sobre alguna persona, lo verifique con
355
[la] verdad, justicia y circunspección que demanda el servicio público, con absoluta
exclusión de cualquiera otras consideraciones;
2º Que dichas autoridades son altamente responsables a la nación, en el caso de
abusar de cualquier modo de la confianza que se les hace en esta especie de negocios.42
La ocupación realista de la ciudad de Lima, desde febrero hasta octubre

de 1824, alteró el funcionamiento de la república y de la administración
estatal. No todos los empleados pudieron emigrar a Trujillo, junto con el
Congreso y el presidente Riva Agüero, y los que permanecieron en la
metrópoli del Rímac quedaron bajo las órdenes del general realista José
Ramón Rodil, como gobernador político-militar. Bolívar decretó que
aquellos servidores civiles que «faltaron a la confianza que les había
dispensado el gobierno» no tenían derecho a conservar sus puestos, por lo
que fueron declarados vacantes43 y, concluida la guerra civil, la Dictadura
nombró a la Junta de Calificación.
A diferencia de la de Purificación, esta nueva junta abarcó indistinta-
mente los casos de individuos en los ramos civil, eclesiástico y militar. Se
calificaba la aptitud, la probidad, los servicios y los méritos que habían
demostrado en los años difíciles de la guerra, lo cual comportó uno de los
principios del liberalismo: la meritocracia. Tendencia que reconocía el
esfuerzo del individuo para su satisfacción, excluyendo todo privilegio o
discriminación que amparase otro tipo de criterios. La Junta de Calificación
debía remitir al gobierno mensualmente una lista de las personas que habían
sido examinadas y estaban expeditas para el empleo respectivo.
Paralelamente, otras dependencias administrativas como la Junta de
Hacienda se reorganizaron, creando su escalafón y formando su propio
reglamento44. La documentación nos muestra que no fueron fiscalizados
sólo españoles peninsulares y que, además, frente al clima de abuso desatado
por ciertas autoridades, se ratificaron empleos en zonas antes consideradas
como realistas; lo cual evidencia la aplicación de la meritocracia al tomar
en cuenta la capacidad y experiencia del sujeto más que su filiación política.
Ya consolidada la independencia, apreciamos la existencia de diferentes
categorías de empleados: (a) propietario o perpetuo, quien había sido
nombrado en el cargo respectivo y poseía el título que lo acreditaba como
356
tal; (b) interino, quien ejercía funciones en reemplazo del titular, mientras
durase la ausencia de éste; (c) contratado o temporal, quien desempeñaba
funciones por un tiempo determinado o estaba sujeto a la naturaleza del
trabajo que hacía; y (d) por comisión, cuando el empleado ejercía por
breve tiempo en representación de otro. En 1826, el Consejo de Gobierno
dictaminó que los miembros de la administración pública que habían
obtenido un nombramiento debían recoger el documento que los
acreditaba dentro de los cuatro meses siguientes a la publicación del aviso;
en caso contrario, quedaría nula la gracia. Sin embargo, no se descartó la
práctica de la venta de oficios que aparentemente las reformas borbónicas
habían suprimido, ya que los empleados nombrados debían adquirir el
título que los acreditaba en tal condición45.
La protección del individuo motivó que el gobierno pusiera en práctica
el principio de publicidad de las órdenes, decretos y leyes en el periódico
oficial - la Gaceta de Gobierno -, pues al estar publicadas se hacían de
obligatorio cumplimiento. Postura contraria a la usada durante el régimen
virreinal, en que la norma alegada primero debía ser probada y luego
ejecutada (lo cual reposaba en el principio de los arcana imperii, que
otorgaba poder al príncipe en la medida que la ley estaba oculta)46. Con la
publicidad se suponía que los prefectos y otros funcionarios quedaban
enterados del contenido de las ordenanzas, «sin la necesidad que les dirijan
copias separadas por el Ministerio respectivo»47.
Sin embargo, ahí tropezamos con un problema real: los departamentos
y provincias del Perú, a diferencia del modelo francés, no están ubicados
en la misma altitud ni se hallan fácilmente comunicados, lo cual impide
que una publicación oficial llegue en la misma fecha a todas las
demarcaciones. Por esto la publicidad de las normas no resultaba una
medida de fácil cumplimiento, ni plenamente efectiva. De todas formas,
cuando se dirigían comunicaciones al presidente de la república, se insistió
en que los jefes de oficina especificar las disposiciones que los amparaban:
«Siendo S.E. un administrador de la nación y no un dispensador de leyes,
ni de los decretos que expide para su mejor cumplimiento...».
357
8. PERFIL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL SIGLO XIX
Jorge Basadre sostenía que a partir de 1828 la burocracia comienza a

ser incipiente. Este año llegaba a dos mil el número de empleados, repartidos
entre los ministerios, el congreso, las misiones diplomáticas en el exterior,
las direcciones generales, la prefectura de Lima, las dependencias de carácter
fiscal, los oficiales generales y superiores y los miembros del ejército48.
Durante las primeras décadas existió preocupación en los gobiernos
republicanos por mostrar a la administración nacional como una institución
tutelar del estado. Para ello, se recogieron varios principios básicos de la
burocracia del Antiguo Régimen.
Se emitió una serie de disposiciones que prohibían a los empleados
intervenir en asuntos privados: no podían ser apoderados ni guardadores,
sobre todo los funcionarios de recaudación y administración de rentas.
Los individuos estaban sujetos al fuero común; pero en caso de faltas en el
servicio y delitos en el desempeño de sus cargos, su juzgamiento se regía
por disposiciones especiales. Se estipuló, además, la incompatibilidad de
la enseñanza con el ejercicio de la función pública.
Por otra parte, se dejó a los ciudadanos y moradores abierta la posibilidad
de denunciar a cualquier empleado, ya fuese ante sus superiores o ante los
jueces de primera instancia; hecho que demuestra la ausencia del principio
de agotamiento de la instancia, pues se podía recurrir a órdenes paralelos:
uno administrativo y otro judicial. Las denuncias se referían por lo general a
faltas como irreligiosidad, embriaguez repetida, inmoralidad escandalosa,
incontinencia pública, incapacidad en el ejercicio de las funciones y
prevaricato. Pese a los intentos por constituir a la administración como apoyo
fundamental del Estado peruano, todavía existían algunas vicisitudes de orden
interno por resolver. Está claro que la concesión de los empleos se dio
frecuentemente como favor o premio, actitud que no era ajena a los tiempos
del virreinato, ni tampoco lo ha sido durante el siglo XX.
Un punto importante en el desempeño de la administración fueron
las horas de trabajo. En general, todos debían laborar siete horas; sin
embargo, dependiendo del área asignada, se podía extender este tiempo:
los empleados del ramo de Hacienda, decíase, «están obligados a trabajar
fuera de esas horas, siempre que las ocurrencias lo demanden»49. Desde la
358
época de la dominación hispánica estaba impuesto el principio de no

abandonar el trabajo sin dejar asegurado un reemplazo, sin verificar que el
sucesor se posesionara del cargo, llegando muchas veces a la paradoja de
que un individuo tuviera dos cargos públicos. Se intentó resolver esta
situación por ley del 22 de diciembre de 1832, obligando a los individuos
que ocuparen dos empleos a decidirse por uno de ellos, pues «nadie podrá
obtener simultáneamente dos destinos o empleos ni percibir dos sueldos
que se satisfagan por el tesoro público» (circular a los jefes de las oficinas
de Hacienda, 20 de abril de 1830).
Los analistas observan, en general, que el siglo XIX enfatizó la
despersonalización de la organización administrativa a través de un marco
normativo en busca de la eficiencia. Mucho tuvo que ver en esto la influencia
francesa, y así lo reconoce Eric J. Hobsbawm: «El Estado moderno
característico [...] recibió su forma sistemática en la era de la Revolución
Francesa, aunque en muchos aspectos se anticiparon a él los principados
europeos que evolucionaron en los siglos XVI y XVII...»50. El espíritu
filosófico que había inspirado el cambio político en la época de la Ilustración
tuvo por finalidad la protección del individuo y del bien común: en teoría,
la administración debía ser un bloque neutral, apartado de las desviaciones
hacia intereses particulares. A su vez, Óscar Oslak advierte que esta «identidad
neutral» legitimó la existencia de los empleados y funcionarios para el servicio
público, de forma tal que la burocracia se constituyera en un instrumento
del Estado, en un «actor social diferenciado y complejo»51.
Por regla general en el Perú de la post-independencia, empero, el
cuerpo burocrático no escapó del estrecho vínculo con los gobernantes de
turno, aunque hubo algunos elementos excepcionales que sobrevivieron
adaptándose a la organización misma. Los funcionarios debieron convivir
con - y a veces claudicar ante - una heterogeneidad de grupos sociales, que
les impidieron subsistir como se había idealmente planeado. Así, tras la
desaparición de las Juntas Departamentales, la autoridad de los prefectos
tropezó con el poderío de los hacendados, quienes evidenciaron su fuerza
económica y social haciendo frente al aparato estatal. De ahí que la
subsistencia de la administración gravitase entre el perfil institucional y la
intervención social.
359
En suma, diremos que el traslado de funciones de la intendencia al

departamento, más allá de lo estipulado por las normas, encontró serios
tropiezos en su aplicación, pues no pudo quedar al margen de las contiendas
bélicas, las luchas de poder, las dificultades de comunicación y la pobreza
de recursos del estado peruano. A lo cual se añade, por cierto, la carencia
de objetivos nacionales por parte de los primeros gobiernos republicanos.
De modo que la estabilidad de la burocracia estuvo supeditada a la
consolidación política, aspecto que nos devuelve a la interrogante inicial:
¿la administración pública es expresión del Estado, o más bien del régimen
de gobierno?
Si antes, durante la era hispánica, el funcionario era el representante
de la monarquía en el territorio colonial, bajo la república la falta de
definición y limitación de funciones colocó a la administración regional
en una situación de ambigüedad. Quedó mermado el principio de
autoridad de la burocracia, que hubiera podido fomentar mejores
condiciones de vida en rincones apartados del territorio nacional, al margen
de la correlación de fuerzas políticas dentro del gobierno central de Lima.
El peso del centralismo, por lo tanto, nos remarca el carácter de fragilidad
360
361
Anexo 1. Guia del Pêru, 1793.
Anexo 2. Carta de naturaleza de I. Regunaga, 1821.
362
Anexo 3.
CENSO GENERAL DEL VIRREINATO DEL PERÙ

(1795)
Intendencias Criollos Indios Mestizos Negros Esclavos

Lima
(155,563) 24,557 69,614 13,747 17,864 29,781
Trujillo
(251,994) 19,750 136,813 76,949 13,757 4,725
Huamanga
(109,185) 5,507 73,074 29,621 943 40
Cuzco
(208,791) 32,820 151,590 23,104 993 284
Arequipa
(138,186) 39,587 68,941 17,797 6,603 5,258
Tarma
(206,448) 16,289 110,499 78,560 844 256
Huancavelica
(45,040) 2,380 38,084 4,535 0 41
TOTAL
(1,115,207) 140,890 648,615 244,313 41,004 40,385
363
Anexo 4.
INTENDENCIAS DEPARTAMENTOS1
( 1820) (1828)
PARTIDOS/PROVINCIAS
1. LIMA Canta, Cañete, Ica. Yauyos 1.LIMA
Chancay sustituido por Chancay y Santa
Cercado sustituído por Lima
Aparece Huarochirí4
2. TRUJILLO Piura, Lambayeque, Cajamarca, Chota, 2. LA LIBERTAD
Huamachuco, Chachapoyas,
Cercado sustituido por Trujillo
Se agregan Maynas y Jaén
Cajamarquilla desaparece
Aparece Pataz4
3. HUAMANGA Andahuaylas, Huanta, Lucanas y Parinacochas 3. AYACUCHO2
Vilcashuamán desaparece
Anco desaparece
4. HUANCAVELICA Castro-virreyna y Tayacaja
Angaraes desaparece
Cercado sustituido por Huamanga
5. CUZCO Abancay, Aimaraes, Cotabambas, 4. CUZCO
Quispicanchis Tinta, Chumbivilcas,
Paucartambo, Urubamba.
Chilques y Masques desaparecen
Cercado sustituido por Cuzco
Calcas y Laressustituido por Calcas.
6. AREQUIPA Arica, Camaná, Caylloma,Moquegua y Tarapacá 5. AREQUIPA
Cercado sustituido por Arequipa
Condesuyos desaparece
Aparece Chuquibamba4
7. TARMA Cajatambo, Jauja, Huaylas, 6. JUNIN3
Huánuco ,Huamalíes.
Tarma desaparece
Chavín de Pariarca desaparece
Panatahuas desaparece
Conchucos se divide en Conchucos Alto
Conchucos Bajo
Aparece Pasco4
8. PUNO Azángaro, Carabaya, Chucuyto,Lampa y Huancané. 7. PUNO
1. La inestabilidad producto del proceso de independencia causó estragos en el

aprovechamiento de recursos y en la integración de los mercados regionales. La Constitución
de 1826 determinó que el territorio peruano fuera conformado por siete departamentos:
Lima, Arequipa, La Libertad, Cuzco, Puno, Junín y Ayacucho
2. Creación artificial que sólo buscó mantener palpable el triunfo de la dictadura de Bolívar,
para recordar a los habitantes el origen de su libertad, pues en el régimen colonial Ayacucho
no tenía importancia alguna.
3. Varía de nombre para perpetuar la memoria de la brillante jornada de Junín por el
ejército libertador.
4. Elevado a la categoría de provincia.
364
1. J.R. Fisher, Government and society in colonial Peru. The intendant system, 1784-1814,
University of London, London, Athlone Press, 1970, cap. II, pp. 29-33 y 53. Respecto a la
obra de Jorge de Escobedo, visitador general y superintendente de la Real Hacienda, quien
llevó a cabo la instalación del sistema de intendencias en el Perú, véase S. Fernández Alonso,
Presencia de Jaén en América. La visita general de Jorge Escobedo y Alarcón al virreinato del
Perú, 1782-1788, Jaén, Instituto de Estudios Giennenses, 1992, p. 319.
2. L. Navarro García, Intendencias en Indias, Sevilla, Escuela de Estudios Hispano-
Americanos, 1959, cap. VII, p. 91 y ss.
3. G. Morazzani de Pérez Enciso, La intendencia en España y en América, Caracas, Universidad
Central de Venezuela, Consejo de Desarrollo Científico y Humanístico, 1966, pp. 42-44.
4. Cfr. la serie de conclusiones de Alfredo Moreno Cebrián, El corregidor de indios y la
economía peruana del siglo XVIII. Los repartos forzosos de mercancías, Madrid, CSIC, Instituto
Gonzalo Fernández de Oviedo, 1977, pp. 738-741.
5. Fisher, Government and society in colonial Peru, cit., apénd. 2, pp. 251-253. Véase el
anexo 3, infra.
6. C. Deustua Pimentel, Las intendencias en el Perú, 1790-1796, Sevilla, Escuela de Estudios
Hispano-Americanos, 1965, cap. XI, pp. 193-197.
7. F.X. Emmanuelli, Un mythe de l’absolutisme bourbonien. L’intendance, du milieu du XVIIe
siècle à la fin du XVIIIe siècle: France, Espagne, Amérique, Aix-en-Provence, Université de
Provence, 1981, p. 164.
8. H. Pietschmann, Die staatliche Organisation des kolonialen Iberoamerika, Stuttgart, Klett-
Cotta, 1980, pp. 168-169. Una opinión bastante crítica sobre el desempeño de estos nuevos
funcionarios del régimen borbónico es la que expresa Francisco Gil de Taboada y Lemos,
virrey del Perú, en carta de 1790: «Los intendentes y subdelegados sucedieron a los
corregidores y como, aunque se varió la denominación no pudo mudarse la esencia del
hombre, las más especiosas ordenanzas no fueron suficientes a mejorar la suerte de los
gobernados ni a extinguir los mismos abusos que tuvo por objeto la reforma...», apud.
Deustua Pimentel, Las intendencias en el Perú, cit., p. 26.
9. E.O. Acevedo, Las intendencias altoperuanas en el virreinato del Río de la Plata, Buenos
Aires, Academia Nacional de la Historia, 1992, cap. IV, p. 83 y ss.
10. Toda esta variedad de aspectos, que demuestran la íntima vinculación de los
intendentes con la vida económica y social de su región, se aprecia en el trabajo de C.
Arellano Hoffmann, El intendente de Tarma, Juan María de Gálvez, y su juicio de residencia
(1791): aspectos de la corrupción en una administración serrana del Perú, vol. XX de
Histórica, Lima, 1996, pp. 29-57.
11. G. Lohmann Villena, El gobierno y la administración, vol. V, El Virreinato, de la Historia
general del Perú, dir. José Antonio del Busto Duthurburu, Lima, Editorial Brasa, 1994, p. 70.
12. Cfr. C.F. Walker, Smoldering ashes. Cuzco and the creation of Republican Peru, 1780-
1840, Durham, NC, Duke University Press, 1999, pp. 70-83.
13. F. Denegri Luna, Perú y Ecuador. Apuntes para la historia de una frontera, Bolsa de
Valores de Lima, Lima, Pontificia Universidad Católica del Perú, 1996, pp. 35-38.
365
14. Nos referimos al enjuiciamiento de J.A. Calderón Quijano, quien expresa: «Al crearse
el sistema de intendencias por Carlos III y José de Gálvez, la institución virreinal tenía
contadas sus horas. Si su absorción por las intendencias no llegó a producirse, se debió ello
a que la precipitación de la independencia de los territorios españoles en el Nuevo Mundo
se anticipó a la superación normal del ciclo histórico del virreinato»; Prólogo a Navarro
García, Intendencias en Indias, cit., p. IX.
15. R. Feliu y Vicente Morales, Duárez, Discursos pronunciados en las Cortes generales y
extraordinarias de la nación, Lima, Imp. de los Huérfanos, 1820, p. 2.
16. S. Cánovas Cervantes, Las Cortes de Cádiz, Madrid, Editorial del Norte, 1930, p. 122.
17. Cf. J.M. Tarazona, Demarcación política del Perú; recopilación de leyes y decretos, 1821-
1946, Lima, Dirección Nacional de Estadística, 1946, p. 17 y ss.
18. Los procesos de esta naturaleza en última instancia terminaban siendo vistos por el
capitán general, cuyo dictamen era inapelable.
19. Archivo General de la Nación, (en adelante: AGN), Minería, Lima C-12, leg. 74.
Informe del subsituto de la Diputación Territorial de Huallanca, Juan Manuel Lugo, al
Subprefecto y juez de primera instancia. Recuay, 27.4.1832.
20. Agrupación de ciudadanos que poseían armas y que resultó el común denominador
durante el siglo XIX, sirviendo de plataforma para ingresar al ejército nacional.
21. «Gaceta de Gobierno de Lima independiente», La Plata, Universidad Nacional de La
Plata, 1950, p. 135.
22. AGN, OL 52-7. Oficio a los administradores del Tesoro público por el Presidente José
de la Riva Agüero, Lima, 6 de marzo de 1822.
23. Cfr. E. de Rávago Bustamante, El gran mariscal Riva Agüero, primer presidente y prócer
de la peruanidad, 2ª ed., Lima, Industrial Gráfica, 1999, pp. 82-83.
24. Cfr. la Constitución española de 1812, Tít. VI, cap. II, Del gobierno político de las
provincias y de las diputaciones provinciales, art. 335º y ss.
25. J.R. Fisher, Gobierno y sociedad en el Perú colonial. El régimen de las intendencias,
1784-1814, tr. de Alicia Nicolini Iglesias, Lima, Pontificia Universidad Católica del
Perú, 1981, p. 194.
26. F. Gamio Palacio, El proceso de la emancipación nacional y los actos de declaración,
proclamación y jura de la independencia del Perú, Lima, Industrial Gráfica, 1971, p. 102.
Esta misma tesis la había sustentado anteriormente V.A. Belaunde: «El proceso nacionalista
en América tiene lo que podría llamarse una doble legitimidad: la legitimidad que se
desprende de la realidad misma de la soberanía y la legitimidad peculiar de América, en
virtud de la cual los hechos constitutivos de los Estados se plasmaron siguiendo los
imperativos de la voluntad de los pueblos», apud. Bolívar y el pensamiento político de la
revolución hispanoamericana, 5ª ed., Lima, Lib. Edit. Minerva, 1983, p. 38; la 1ª ed. de
esta obra, en inglés, es de 1938.
27. J. Pareja Paz-Soldán, ed., Las Constituciones del Perú; exposición, crítica y textos, Ma-
drid, Ediciones Cultura Hispánica, 1954, p. 440.
366
28. L. Costa Villavicencio, vol. VII (1800-1822) de la Historia cronológica del Perú, Lima,
s.p.d.i., 1963-69, p. 110.
29. «La Abeja Republicana», Lima, nº 7, 25.8.1822, p. 78-79 (hemos consultado la ed.
facsmilar de Lima, Ediciones Copé, 1971, con prólogo y notas de Alberto Tauro).
30. Siguió así hasta 1936, cuando el nuevo código civil señaló la obligatoriedad de hacer
los registros en las oficinas municipales.
31. F. Pease G.Y., Perú, hombre e historia, vol. III de La República, Lima, Edubanco,
1993, p. 12.
32. M.V. Villarán, Páginas escogidas, Lima, P.L. Villanueva, 1962, p. 61. Hubo que esperar
todavía hasta 1873, cuando el gobierno de Manuel Pardo creó el Concejo Departamental,
que contó con atribuciones administrativas y con la facultad de imponer tributos sobre la
población; este experimento alcanzó, sin embargo, poca duración.
33. «Promulgada la Ley de Responsabilidad de los Funcionarios Públicos, el juicio de
residencia quedó subrogado en la práctica y se discutió si también lo había sido en teoría.
Pero aún antes de la promulgación de la Ley [...] iba desapareciendo, por falta de aplicación,
en 1864», L. Durand Flórez, El juicio de residencia en el Perú republicano, en «Anuario de
Estudios Americanos», Sevilla, vol. X, 1953, p. 451.
34. J. Oviedo, ed., Colección de leyes, decretos y órdenes publicadas en el Perú, Lima, Felipe
Bailly, 1861-72, vol. III, p. 40.
35. Cf. la Constitución española de 1812, Tít. III, cap. III De las juntas electorales de
parroquia, art. 47º y ss.
36. Según la Constitución de 1823, art. 17º, para ser ciudadano es necesario: 1º Ser peruano;
2º Ser casado o mayor de veinticinco años; 3º Saber leer y escribir, cuya calidad no se
exigirá hasta después de 1840; 4º Tener una propiedad, o ejercer cualquiera profesión o
arte con título público, u ocuparse en alguna industria útil, sin sujeción a otro en clase de
sirviente o jornalero.
Según la Constitución de 1826, art. 14º, para ser ciudadano es necesario: 1º Ser peruano;
2º Ser casado, o mayor de veinticinco años; 3º Saber leer y escribir; 4º Tener algún empleo
o industria o profesar alguna ciencia o arte, sin sujeción a otro en clase de sirviente doméstico.
Según la Constitución de 1828, art. 4º, son ciudadanos de la nación peruana: 1º Todos los
hombres libres nacidos en el territorio de la República; 2º Los hijos de padre o madre
peruanos, nacidos fuera del territorio, desde que manifiesten legalmente su voluntad de
domiciliarse en el Perú; [...]; 4º Los extranjeros avecindados en la República desde antes
del año 1820, primero de la Independencia, con tal de que prueben, conforme a la ley,
haber vivido pacíficamente en ella y se inscriban en el registro nacional.
Según la misma Constitución de 1828, art. 6º, se suspende la ciudadania: 1º Por no haber
cumplido veinte y un años de edad, no siendo casado; 2º Por demencia; 3º Por naturalización
en otro Estado; 4º Por estar procesado criminalmente y mandado prender de orden judicial
expedida con arreglo a la ley; 5º Por tacha de deudor quebrado, o deudor al Tesoro público,
que legalmente ejecutado no paga; 6º Por la de notoriamente vago, jugador, ebrio, casado
que sin causa abandona a su mujer, o estar divorciado por culpa suya.
367
37. La posesión de los cargos debía estar acompañada de la respectiva carta de ciudadanía,
por lo cual se estableció inclusive un plazo para recabarla, véase el decreto de 4 de octubre
de 1821 en Colección documental de la independencia del Perú, t. XIII, vol. 1, Lima, Comisión
Nacional del Sesquicentenario de la Independencia del Perú, 1973, p. 73.
38. Oviedo, Colección de leyes, decretos y órdenes, cit., vol. III, p. 357.
39. Circular del Ministerio de Gobierno de 26 de diciembre de 1821, publ. en «Gaceta de
Gobierno de Lima independiente», cit., p. 195.
40. AGN, OL 6-5. Comunicación de Juan Antonio Gordillo a Hipólito Unanue, con
referencia a la exhibición de cartas de naturaleza de empleados de condición europea:
Francisco María Charum, José Vicuña, Leandro Alvarez, Rosendo Ximénez, Ramón Sarrio,
Francisco Yriondo, Juan Sáenz y Matías José Álvarez, Lima, 7.12.1821.
41. AGN, OL 6-3. Comunicacion de Pedro Pavón y Juan José Gutierrez al Ministro de
Hacienda. Lima, 7 de diciembre de 1821, «En referencia a que en esta oficina a nuestro
cargo no hay españoles europeos...».
42. Oviedo, Colección de leyes, decretos y órdenes, cit., vol. III, p. 380.
43. Ibidem, p. 362. Decreto del 28.10.1824.
44. Cf. Costa Villavicencio, Historia cronológica del Perú, cit., vol. VII, p. 35 y ss.
45. Como contraparte, los servidores quedaban exentos del pago de contribuciones. Véase
F. García Calderón, Diccionario de la legislación peruana, Paris, G. Crépin-Leblond, 1879,
vol. I, p. 828.
46. N. Bobbio, Estado, gobierno y sociedad: por una teoría general de la política, México,
Fondo de Cultura Económica, DF, 1996, p. 37.
47. Esto fue una preocupación constante y que originó una serie de normas con el mismo
tenor: Julio de 1827, marzo de 1828, febrero de 1834, febrero de 1835, agosto de 1836,
agosto de 1838, julio de 1845, mayo de 1852, enero de 1854, cf. Oviedo, Colección de
leyes, decretos y órdenes, cit., vol. III, p. 343.
48. J. Basadre, Historia de la República del Perú, 5a ed., Lima, Ediciones Historia, 1961,
vol. I, p. 195.
49. García Calderón, Diccionario de la legislación peruana, cit., vol. I, p. 826.
50. E.J. Hobsbawm, Naciones y nacionalismo desde 1780, Barcelona, Editorial Crítica,
1991, p. 89.
51. O. Oszlak, Notas críticas para una teoría de la burocracia estatal, en «Revista Mexicana
de Sociología», México, DF, nº 60, 1979, p. 886.
368
MARCO BELLINGERI
SISTEMAS JURÍDICOS Y CODIFICACIÓN EN EL PRIMER

LIBERALISMO MEXICANO, 1824-1834
La Independencia fue obra del amor de Dios a los mejicanos. La

Independencia debe ser amada por los mejicanos como un don de Dios1.
La independencia se quiere
y no la constitución;
la independencia es justa
no las leyes de Napoleón2
La ley dada sin jurisdicción o dada al que no es súbdito de ella carece de

fuerza para obligar.
Si [el Código Civil] llega a sancionarse... el Poder Legislativo y el Ejecutivo
serán un Señor Universal y absoluto del Estado.
Por eso se adoptó el Sistema de Gobierno que nos rige: para que las leyes
no se fijaren en la opinión privada de los Representantes de la Nación; sino
que se dicten con el conocimiento de los Pueblos3.
...se maldice de la legislación, atribuyendo su estado a la naturaleza de la
jurisprudencia, y no como debe ser a la incuria y descuido de los hombres4.
En ninguna parte mas que en México se resiente tanto la necesidad de
formar unos códigos propios, para que la justicia se administre prontamente y
sin entorpecimientos5.
1. LAS REFORMAS DEL ORDEN JUDICIAL EN EL LIBERALISMO TEMPRANO
El jusnaturalismo hispánico de principios del siglo XIX no tuvo la

capacidad para superar la autoevidencia supuesta del derecho natural. Su
misma evolución racionalista, no del todo ausente en el caso americano,
se vio trabada por el mantenimiento del principio de una ratio que,
manifestándose a través del tiempo en los habitus, se confundía con la
costumbre, un «derecho introducido por el uso frecuente y aprobado por el
consentimiento tácito de la suprema potestad»: en otras palabras, uno de
los fundamentos jurídicos de la esencia contractual de los vínculos entre el
369
SISTEMAS JURÍDICOS Y CODIFICACIÓN EN EL PRIMER LIBERALISMO MEXICANO, 1824-1834
poder y la sociedad6. Y, si como fuente de derecho la costumbre se había

vuelto tendencialmente marginal, perduraba fundamental en la práctica
judicial, como moderadora de la voluntad pura del legislador - por tradición
el soberano, pero también después el legislativo - entendida ésta ultima
como reductora de los derechos del reino antes y de los derechos de los
pueblos después7.
La tarea de imponer entonces la primacía de ley, de fundar un
verdadero Estado de derecho frente a la costumbre y la tradición, entraba
de lleno en el siglo XIX como pesada carga del primer liberalismo
hispanoamericano. Y, no obstante una cierta inicial confianza, marcará
uno de sus más rotundos fracasos.
Bien se sabía que el proceso debía de pasar por dos etapas: la
introducción de un cuerpo de magistrados profesionales - los letrados - y
la codificación. Sólo en mínima parte se asiste a la primera y en ningún
caso se resuelve positivamente la segunda.
Esta última fase, que hubiera sancionado el definitivo paso a un poder
judicial aplicativo pero no creador de derecho, habría completado la
arquitectura de separación de poderes aún imperfecta. El acto efectual de la
voluntad soberana, la ley, hubiera pasado definitivamente así a constituir el
atributo pleno e irrestricto del poder legislativo, volviéndose esto expresión
igualmente plena e irrestricta de voluntad popular, máxima expresión de la
nueva soberanía y centro de la unidad del poder político, del Estado mismo.
Es, por lo tanto y en cierta manera, consustancial al primer liberalismo la
predominancia del legislativo, tantas veces registrado por los historiadores,
la mayoría de ellas como producto de la debilidad del ejecutivo.
Si el Derecho no era conceptualizado como producto de una libre
voluntad, sino como una emanación de la Razón y del Orden, se derivaba
que leyes «injustas» se podían invalidar por subrepción (ignorancia) y por
obrepción (dolo), manifestando de esta manera en las prácticas comunes
jurídicas y administrativas la permanencia de una concepción de la esfera
pública como espacio «político» que se enfrentaba a una sociedad
jurídicamente fundada y legítima.
Por lo tanto sólo se hubiera podido elaborar un «código científico» - en
realidad una recopilación - como expresión de la ratio natural en su
370
MARCO BELLINGERI
inmanencia histórica. Dos productos tardíos de esta inagotable tradición

fueron la Recopilación sumaria, para la Nueva España, de 1787 y la Novísima
Recopilación de Castilla de 1805, una respuesta en contemporánea al Código
Civil de los franceses8. Por otro lado, los intentos sucesivos de los regímenes
liberales españoles en el campo de la codificación quedaron trabados
definitivamente «...a mitad camino entre un Código nuevo y una vieja, o
novísima, recopilación»9.
Era a textos de este carácter a los que se debía «obediencia racional»; por
contra, la voluntad sin vínculos, absoluta, hubiera podido producir un «código»
despótico que habría impuesto una obediencia ciega, irracional, eliminando,
con el arbitrium judicis, el tradicional sistema plurijurisdiccional10. Un código
«breve, conciso, claro e inteligible aun para los entendimientos más rudos y
limitados... ...sin necesidad de comentadores ni de maestros...»11 hubiera
suprimido con el arbitrium judicis, también la legitimidad de los llamados
«intérpretes del derecho»: asesores letrados y abogados; entre los deberes de
los últimos estaba significativamente ilustrar a los jueces «...para que sus
sentencias sean más acertadas»12, ya que «...nadie puede dudar que los alegatos
y discursos jurídicos de los abogados sirven muy mucho para la ilustración y
convencimiento de los mismo jueces, que las más de las veces necesitan de
este auxilio para el acierto»13, cuyo deber había sido, y era todavía, mante-
ner vigente «...las prácticas de negociación directa sobre la aplicación o no
de la ley a nivel local»14.
Se vuelve así comprensible como, a lo largo de la segunda mitad de
los años veinte, en el mundo hispano-americano en general y en México
en particular, a una exuberante producción constitucional, entendida aquí
como una realizada voluntad codificadora del derecho político, no
correspondió su desarrollo «natural» en la correspondiente codificación
del derecho positivo.
Si por un lado, entonces, es cierto que una de las características del
primer liberalismo mexicano fue que: «Entre pactismo monárquico y la
norma republicana no hay exclusión sino interdependencia», por otro la
interacción entre ambos impidió la evolución desde la codificación de la
norma político-constitucional hacia la codificación de las normas positivas:
códigos civiles, criminales, mercantiles, etc15.
371
Todo lo dicho aquí no pasaría de ser una reflexión somera sobre

algunos puntos de historia del derecho si no ambicionáramos encontrar
en ellos algunos de los fundamentos jurídicos de una verdadera cultura
política, con sus prácticas judiciales y administrativas, que se oponía con
éxito a la introducción plena de las formas de una moderna soberanía
popular y, obviamente, de los principios y, sobre todo, las prácticas de una
verdadera división de poderes, entendida antes que nada, epocalmente,
como separación entre el ordenamiento judicial y el ordenamiento
administrativo del Estado16.
2. LOS SUBSISTEMAS JUDICIALES MEXICANOS HACIA
FINALES DE LOS AÑOS VEINTE
En los años sucesivos a las primeras experiencias constitucionales,

esto es a partir de 1825, en México la existencia plurisecular de tribunales
de comisión o delegados - esto es, creados para conocer alguna causa particular
a través de jueces delegados - había sido totalmente extinguida. Tanto la
Constitución gaditana, así como la federal de 1824 y, posteriormente, las
de los estados impusieron el nuevo dogma de que nadie hubiera podido
ser juzgado sino por un tribunal creado «por la ley, con anterioridad»17. Se
trataba, ni más ni menos, de realizar el principio de la no retroactividad de
la ley y de sus instrumentos.
Diferente, como bien se sabe, fue desatar el nudo de la existencia de
los llamados tribunales especiales o privilegiados propiamente dichos que
correspondían a fueros privilegiados de ramos particulares (comercio,
minería etc.) o a cierta clases de individuos (militares, eclesiásticos, etc.):
un conjunto de unos diez juzgados especiales y de unas cuatro jurisdicciones
especiales ejercidas por tribunales ordinarios18.
Ya el virrey conde de Revillagigedo, en sus Instrucciones generales,
proponiendo que «...los fueros privilegiados deberían ceñirse únicamente
a las materias de oficio», había observado como: «Pocas personas tienen
una verdadera idea de lo que es su fuero; y creyéndose independientes por
él de toda autoridad pública que no sea la de su proprio jefe, desprecian
las demás, y se atreven a excesos que no cometerían, si supiesen que los
podía corregir el juez territorial»19.
372
MARCO BELLINGERI
Posteriormente - en el marco de la proclamada heterogeneidad judicial

prevista por el pacto federal, en el cual codificación y ley de tribunales
eran constituyentes de la soberanía de los Estados - y justificándose con la
conocida opinión de Bentham, se habían podido mantener separadas las
jurisdicciones eclesiásticas y militares: «... la administración de justicia no
será igual en cuanto a la forma, pero si en cuanto su esencia, que consiste
en dar a cada uno lo que es suyo»20.
En el primer caso, el fuero eclesiástico en cuanto a negocios civiles y
delitos comunes, se conservaba por lo general en los casos leves y no
escandalosos, según la tradición indiana e ilustrada21. En la práctica, si
bien estaba anulado todo fuero en materia de policía, ello llevaba a los
miembros del estamento eclesiástico a obrar fuera del ámbito administrativo
de los alcaldes constitucionales de las ciudades y villas - como veremos un
campo muy vasto - pero no necesariamente de su ámbito judicial, como
magistrados de instrucción y, al menos en abstracto, juzgantes. Sin embargo,
parece que el obispo, provisores y vicarios tendían a extender su jurisdicción
eclesiástica de primera instancia, obrando además normalmente por delegas.
El segundo y único fuero privilegiado «por razón de personas» fue el
militar, tanto en asuntos civiles y criminales - bajo la jurisdicción de los
comandantes directos, con auditor o asesor - como propiamente por
ordenanza militar - hasta en consejo de guerra - según el decreto del 15 de
septiembre de 1823, sobre Administración de justicia en lo militar y la
Ordenanza general del ejército del 25 del mismo mes. De este fuero debían
gozar los miembros del ejército federal con sus hijos menores, legítimas
consortes, criados o asalariados; en otras palabras, todos aquellos que
convivieran bajo el mismo techo reconociendo la autoridad familiar del
sujeto. El fuero militar se extendió a los miembros de las milicias activas de
los Estados cuanto estuvieran en servicio, y en perpetuidad a sus oficiales.
No se hubiera debido involucrar, por lo tanto, ni a los llamados «cívicos» ni
a aquellos que no se hubieran encontrado en servicio activo o «en armas»22.
Unos de los puntos más controvertidos del mantenimiento y extensión
progresiva, hasta 1834, de este amplio fuero fue la función judicial ejercida
por los comandantes locales en negocios civiles y causas criminales en todos
los cuales se procedía según derecho común, previo el dictamen obligatorio
de un auditor o asesor letrados. En estos casos, las funciones de los que
373
hubieran debido ejercer la jurisdicción personal militar se habrían reducido

«...a un cero en la realidad, ó a la de un puro firmón, como vulgarmente se
dice»; un rol considerado «...indecoroso para los jefes que representan el
papel de jueces sin serlo, pues no obran con juicio proprio»23. En otras
palabras, si entre los juristas era común la defensa de este fuero en juicios
militares o mixtos, con la aplicación de la Ordenanza... se criticaba una
práctica que deprimía el arbitrium judicis como principio fundamental24.
Hacia finales de los años veinte seguían formalmente vigentes los
fueros privilegiados de hacienda y de minería, el primero representado en
primera instancia por los jueces llamados de hacienda o de circuito (esto
es, aquellos letrados que hubieran debido ejercer la jurisdicción federal,
en la capital, territorios y Estados), mientras el segundo, en primera
instancia fue absorbido al menos en algunos casos, por los jueces de primera
instancia estatales, legos o letrados.
En el campo de la jurisdicción ordinaria contenciosa - esto es,
obligatoria - civil y criminal, que es en realidad el que interesa al presente
ensayo, «En la mayor parte de los Estados de la federación se administra
justicia en primera instancia por los alcaldes..., en algunos por jueces
letrados». En jurisdicción federal hubieran debido actuar los llamados jueces
de Circuito y de Distrito25.
Esto significaba antes que nada, que la llamada heterogeneiad del si-
stema jurídico bajo el primer federalismo mexicano tendía a producir
verdaderos sistemas autónomos, reforzados por la reformulación de las
normas gaditanas que preveían la terminación de los juicios en los territorios
judiciales de las audiencias americanas, normas que posteriormente se
trasladaron a las nuevas territorialidades estatales.
En segundo lugar, hay que destacar que, en la gran mayoría de los
casos, los juzgados de primera instancia civiles y criminales se ejercían por
los alcaldes constitucionales legos de ciudades, villas y pueblos, según las
constituciones estatales, las subsiguientes Leyes de pueblos y de tribunales.
Así, hacia finales de los años veinte, el derrumbe del frágil edifico judicial
y administrativo borbónico se había realizado definitivamente en México26.
En realidad la Carta gaditana, estableciendo la división de poderes,
había previsto en sus arts. 273 y 275 tanto la introducción de jueces de
374
MARCO BELLINGERI
letras en las cabeceras de partido, como la existencia de alcaldes en los

pueblos con jurisdicción contenciosa y económica por definir, así como
establecía que a estos últimos tocara ejercer el oficio de concilador (art.
283) y que sin este procedimiento - de carácter extra judicial - no se hubiera
podido proceder a «...pleito ninguno» (art. 284)27.
El decreto de las Cortes de 9 de octubre de 1812, establecía que las
diputaciones provinciales o juntas, de acuerdo con las audiencias
territoriales, procedieran a la división de sus partidos, nombrando en cada
una un juez letrado de primera instancia (art. I), precisando después que
el ultramar «...no podrá dejar de haber juez letrado de primera instancia
en territorio que llegue a cinco mil vecinos» (art. III)28. Se introducía
además el llamado juicio verbal, para demandas civiles que en ultramar no
pasaran de 100 pesos y, en lo criminal, de «...palabras y faltas livianas que
no merezcan otra pena que una advertencia, reprensión o corrección ligera»;
en otras palabras, las llamadas «injurias puramente personales»29. Este tipo
de juicio le hubiera tocado ejercerlo al juez letrado en la ciudad o villa de
su residencia y a los alcaldes constitucionales en los pueblos.
El Plan de la Constitución Política de la Nación mexicana, de mayo de
1823, retomaría sustancialmente el decreto de las Cortes, previendo un
juez de letras en cada partido y alcaldes en cada pueblo, dejando asentada
la voluntad de introducir jurados en lo civil y en lo criminal para cuando
se hubiera logrado la simplificación de los códigos y el adelanto de la
civilización y moralidad de los pueblos30.
Desatado sucesivamente el nudo de residencia de la soberanía de la
federación en los estados que la iban a componer, el Acta Constitutiva de la
Federación del 31 de enero de 1824, en su art. 23 solamente podía asentar
que «El ejercicio del poder judicial en cada Estado se ejercerá por los
tribunales que establezca su Constitución». En agosto, el Soberano
Congreso se limitó por lo tanto a debatir las formas de los juzgados federales,
introduciendo, a este propósito, la división del País en distritos judiciales,
con un juez letrado en primera instancia31. Finalmente la sección séptima
de la Constitución del 4 de octubre del mismo año, introducía unas Reglas
generales relativas a los derechos de los ciudadanos en campo judicial y, en
su art. 160, imponía que todas las causas civiles y criminales en los estados,
375
hubieran debido ser «…fenecidas en ellos hasta su última instancia y

ejecución de la última sentencia»32.
Quedaba así vigente, como ley de tribunales, el viejo Decreto de las
Cortes, mientras se sancionaba constitucionalmente la futura heterogeneidad
de los subsistemas judiciales en cada estado33. Este principio, que regirá el
primer liberalismo mexicano, había sido ilustrado con profusión en el
famoso Mensaje del Congreso Constituyente a los habitantes de la
Federación del 4 de octubre del mismo año, en el cual se afirmaba que:
...Solamente la tiranía calculada de los mandarines españoles podía hacer gobernar
tan inmenso territorio por unas mismas leyes...[así] Los tamaulipecos y coahuileños
reducirán sus códigos a cien artículos, mientras los mexicanos y jalicienses se
nivelarán a los pueblos grandes que se han avanzado en la carrera del orden social.
He aquí las ventajas del sistema de federación. Darse cada pueblo a sí mismo leyes
análogas a sus costumbres, localidad y demás circunstancias....34
Así, las leyes hubieran debido seguir emanando de las costumbres de
los pueblos, según las más asentadas tradiciones del jusnaturalismo
hispanico, mientras se habría evolucionado naturalmente hacia la extinción
de los fueros, la profesionalización de los magistrados, el juicio por jurado
y la codificación.
El adelanto en la profesionalización de los magistrados, en otras palabras
la definitiva predominancia de los jueces letrados sobre los legos, se reveló
un nudo indisoluble. Ya las Cortes, en 1812, habían previsto la gradualidad
del proceso, estableciendo que mientras no se hubiera procedido al
nombramiento de los jueces letrados, previa la definición de los partidos
jurisdiccionales, todas las causas civiles y criminales se hubieran seguido
«...en primera instancia ante los jueces de letras de real nombramiento, los
subdelegados de ultramar y los alcaldes constitucionales en los pueblos»35.
El virrey Félix María Calleja, en su exposición de agosto de 1814 al rey,
en relación a la restauración publicada en la Ciudad de México a mediados
de aquel mes, recordaba que había procedido a nombrar él mismo jueces de
letras en la ciudad de México para evitar que la justicia quedara en manos de
sus alcaldes constitucionales «...legos y notoriamente adictos al partido de la
rebelión»36. Esta afirmación, ligada a una particular coyuntura política, por
cierto bien conocida, en realidad puede tener un interés más general, ya que
376
MARCO BELLINGERI
nos ilustra una situación determinada por la extensión temprana de la

jurisdicción de los alcaldes, debida a la redefinición de las funciones de la
audiencia como tribunal de apelación y sobre todo, probablemente, a la
rápida extinción de las prácticas de avocación por parte del tribunal superior,
antes tan difundidas en la capital del virreinato37.
De una somera vista a las 12 constituciones de iguales estados,
elaboradas entre 1824 y 1825, se puede destacar cómo el proceso inicial
de construcción de particulares subsistemas judiciales pasaba, en la mayoría
de los casos, por el mantenimiento y hasta la extensión de las atribuciones
jurisdiccionales de los alcaldes constitucionales de los ayuntamientos. Así,
en 8 casos ellos hubieran ejercido la jurisdicción civil y criminal de primera
instancia y en sólo 4 casos se preveía la inmediata introducción de jueces
letrados en las cabeceras de los partidos. Pero aún en estas situaciones hay
evidencias que la jurisdicción de estos últimos a veces venía entendida
sólo en la cabecera de residencia, ejerciendo el papel de asesores por los
alcaldes constitucionales de otras villas y pueblos, según una arraigada
tradición que nos explicaría algo de la dificultad de introducir una nueva
jerarquía territorial. Por otro lado, si hubo estados como Tabasco que
tuvieron que renunciar en 1831 a la profesionalización de los magistrados,
hubo otros como México y Zacatecas, además de la capital federal, que
transitaron, por aquellas fechas, más o menos exitosamente hacia la
introducción de un orden judicial tendencialmente separado de las prácticas
representativas, legislativas y administrativas de los pueblos.
De cualquier manera, hay que destacar que este proceso, en realidad
una de las varias manifestaciones de lo que ha sido definido dispersión de
soberanía hacia abajo, no escapaba a la percepción de las élites locales en
sus consecuencias extremas. No al azar, la introducción de jueces letrados
fue prevista en las primeras constituciones de estados como Yucatán, que
había tenido 168 ayuntamientos constitucionales gaditanos (sucesivamente
reducidos drásticamente a una quincena) u Oaxaca con alrededor de 200,
ambos claros ejemplos de realidades pluriétnicas redefinidas por las normas
constitucionales españolas que transformaron probablemente la totalidad
de las cabeceras indias y algunos sujetos en ayuntamientos constitucionales
antes de 1814. Al mismo tiempo, en muchos estados se legisló para reducir
los ayuntamientos a las cabeceras de partido e introducir juntas municipales
377
en los otros pueblos, un intento no siempre exitoso, ya que aún las

instituciones locales menores tendían en la práctica a atribuirse poderes
similares a las mayores jerárquicamente.
En otras palabras, conjuntamente al proceso constitucional de
heterogeneización de los subsistemas jurídicos, desde el centro hacia los
nacientes estados y desde allí hacia los pueblos, se daba otro, sólo
parcialmente perceptible en las normas que se iban introduciendo: la
extensión de las jurisdicciones de los alcaldes constitucionales; fenómeno
que acompaña el fracaso, ya sea de la deseada profesionalización de los
magistrados, que de los intentos tempranos de codificación38.
Por aquel entonces, un alcalde de un ayuntamiento ya podía imponer
penas correcionales, como «...alguna advertencia, represión ó correción ligera»
sin forma de juicio, por medio de providencias administrativas, por «...delitos
que no merezcan pena corporal»39. Tales penas se reducían a la detención en
un calabozo, quizá a lo máximo por un par de días o a una multa.
En segundo lugar, un alcalde era el único que debía dictar providencias
de conciliación. Por conciliación los juristas entendían «...un acto solemne
anterior al juicio», cuyo fin era «amigable avenímiento» introducido por
la Carta gaditana y por la Constitución federal de 1824 (art. 155, sec.
VII)40. Tenía lugar obligatoriamente en todo negocio civil y, en las causas
criminales, en aquellas que versaban sobre injuria puramente personales,
concurriendo las partes involucradas con sus respectivos hombres buenos,
obligatoriamente legos y cuyo deber era el de «...ilustrar al alcalde,
proponiendole medidas conciliatorias»41. Estas providencias del alcalde eran
puramente conciliatorias y por lo tanto, a diferencia de un verdadero juicio,
las partes tenían plena libertad para conformarse decidiendo, en caso con-
trario, seguir el pleito civil o penal. Sin embargo, teniendo la conciliación
un carácter ejecutivo, en la práctica el poder de un alcalde para obligar a
los litigantes a cumplir sus providencias eran bastantes amplios, así como
en determinar si el perdón de una de las partes hubiera extinguido la cau-
sa, sin dar lugar a sucesivos juicios ordinarios, verbales o escritos, que en la
mayoría de los estados y de los casos tenían lugar frente al mismo alcalde
en función de juez de primera instancia42.
A falta de verdaderos códigos civiles y criminales - y a veces, al menos
378
MARCO BELLINGERI
por un tiempo, de leyes de tribunales en los estados - el tránsito entre las

providencias que eran atribuciones de los alcaldes como autoridades de policía,
las providencias de conciliación y las sentencias verdaderas - que debían ser
resultados de juicios verbales, sin apelación «...ni otra formalidad que la de
asentarse la determinación con expresión sucinta de los antecedentes, firmada
por el juez y escribano en un libro que deben firmar al afecto» - era
seguramente muy elástica43.
El juicio verbal, una verdadera forma abreviada de juicio ordinario sin
necesidad de conciliación, se refería por costumbre a riñas, heridas leves,
tenencia de armas prohibidas y a otros de estas especies e, innovando la
tradición colonial, los robos de entidades livianas. En lo civil, se resolvían en
juicio verbal las demandas por sumas no superiores a unos cien pesos. Las
sentencias, inmediatamente ejecutivas, eran decididas con total arbitrio del
magistrado y las penas, en causas penales, podían llegar a una cierta gravedad.
En casos mayores, en el llamado procedimiento de substanciación del
juicio ordinario escrito civil y criminal en primera instancia, al alcalde le
tocaba siempre realizar su fase sumaria, esto es, ejecutar los actos necesarios
para la instrucción del procedimiento, como magistrado inquisidor.
En su segunda fase, en estos tipos de juicios destacaba la abundancia
de los documentos que se debían producir y la, al menos aparente,
complejidad de la circulación de los escritos, más de una media docena,
entre las partes y el juez, antes que este último dictara sentencia. Esta
forma de juicio preveía desde sus inicios (la demanda), la intervención de
abogados, aun si al parecer era bastante usual que «...se ven correr y
admitirse muchos escritos sin firma de abogados»44. Las juntas, esto es, las
sesiones que preveían la asistencia de las partes, eran por lo general pocas
y en buena parte a discreción del magistrado.
Las veredictos, previa consulta con un asesor letrado en el caso de
juez lego de primera instancia - como, lo recordamos, era normal en la
mayoría de los estados - venían pronunciados, sin obligación de motivación
alguna, en una veintena de días y el mismo magistrado decidía, en los
cincos sucesivos, la calificación de grado, esto es, si procedía una eventual
apelación en el tribunal ordinario de segunda instancia, muchas veces re-
sidente en las capitales de los estados y funcionando como una de las salas
379
del Tribunal Superior45. En otras de sus salas, y de forma más sencilla,

venían también juzgados los reducidos casos que alcanzaran la súplica
(apelación) a este ultimo nivel.
Es particularmente difícil reconstruir, en lugares y sobre todo en
situaciones sociales diversas, el grado de arbitrium judicis normalmente
aceptado. Por lo general, la intervención en los procedimientos de hombres
buenos, abogados como asesores y finalmente de verdaderos asesores letrados
del juzgado, debía adecuar el personal entendimiento del juez, así como sus
eventuales intereses personales, a las manifestaciones consideradas usuales
por la cultura jurídica dominante en una particular coyuntura, realizando
una aceptable intersección entre normas sociales y normas jurídicas, necesaria
a fin de interpretar la existencia y el grado de la desviación46.
Es, por lo tanto, bien comprensible que, al menos en negocios civiles,
aún hacia la mitad del siglo, siguiera en pie la duda sobre si «¿Habrá de
sentenciar un juez según lo alegado y probado, cuando sepa por sí mismo
que todo es falso?» contestando que: «...nunca debe llegar el juez al extremo
de condenar ...el que sabe inocente, sino que debe procurar por cuantos
medios sean legales ver si puede descubrir la verdad en el proceso, y no
pudiendo obtener este resultado, se excusará de pronunciar el fallo»47. En
otras palabras, se percibía claramente el posible conflicto entre su actuación
como «persona pública» y su personal entender como «persona privada»,
por su individual convencimiento y más allá o hasta en contra de las
pruebas. Finalmente, no encontrando una posible solución jurídica con
valor general, se recordaban las prácticas en las cuales «Por fortuna no he
visto yo que ...se haya obligado a ningún juez a pronunciar una sentencia
contra su voluntad»48.
A falta de códigos modernos y, por lo tanto, estando en vigor hasta
finales de siglo XIX la mayor parte del inmenso corpus jurídico colonial, los
magistrados debían recurrir necesariamente a un llamado orden de prelación
aceptado por jueces y abogados que ofreciera un respaldo a su decisión arbi-
traria, además que a las usuales referencias doctrinarias generales49.
«En el tiempo de la dispersión legislativa anterior a la codificación no
era fácil adentrarse en el derecho vigente»50. Casi medio siglo después, en
los inicios de la llamada República Restaurada, en una revista jurídica se
380
MARCO BELLINGERI
denunciaba la monstruosidad de que : «...un juez aplica en un asunto de

la federación, leyes del Estado, y otro en negocios del Estado leyes generales
dictadas por los tribunales de la Unión. Otro juez declara ejecutiva una
acción, que otro, con consulta de asesor suspende y declara ordinaria»51.
De todos modos, en una obra de 1826 el orden debía ser52:
1. Decretos dados por los congresos mexicanos
2. Decretos dados por las Cortes españolas publicados antes de
declararse la Independencia
3. Reales disposiciones novísimas aún no insertas en la Recopilación
4. Leyes de la Recopilación
5. Leyes de la Nueva Recopilación
6. Leyes de Fuero Real y Juzgo
7. Estatutos y fueros municipales de cada ciudad
8. Las Partidas.
Autores inmediatamente sucesivos no parecen haber introducido
cambios, hasta una obra de 1834 que, recogiendo en su ocaso el espíritu
federal de heterogeneidad jurídica aún entonces en vigor, introdujo en el
primer lugar de su orden de prelación, la legislación producida por los
legislativos estatales y en el segundo, la promulgada por el Congreso federal,
con exclusión del constituyente: «...pues sus disposiciones no pueden te-
ner ninguna fuerza con respecto a los estados, sino en aquellas materias en
que pueden legislar para toda la República»53.
Para orientarse en este laberinto legislativo se necesitaba contar con
algún instrumental técnico-jurídico, de carácter obviamente doctrinario,
los llamados manuales de práctica forense y las compilaciones privadas
supletorias, como las Pandectas de 1839, que permitieran en todo caso
averiguar la fuente de derecho aplicable54. Por lo que se refiere a los estados,
éstos normalmente contaban con sus colecciones, igualmente extra-oficiales,
de leyes y decretos emanados por sus propios congresos constitucionales
ordinarios. Se trataba, al fin y al cabo, de una literatura fundada sobre el
llamado «derecho de juristas», que bien correspondía a una cultura politico-
jurídica «privada», así como emerge de sus prácticas forenses y muchas veces
directamente producidas por los asesores letrados de jueces legos.
381
3. LA CODIFICACIÓN: EL CASO DE ZACATECAS
El nudo de la codificación, como el de la substitución de los jueces

legos - los alcaldes constitucionales electivos - con letrados nombrados
por el ejecutivo con intervención de los otros poderes, fue enfrentado en
diversos estados a lo largo de la década de la primera república federal, a
través de procesos que hasta ahora ignoramos. Al parecer, Oaxaca llegó a
promulgar su código civil en algún momento entre 1827 y 1829, Zacatecas
publicó el suyo en 1829; Veracruz publicó un proyecto de código penal en
1832, mientras los códigos civiles de Guanajuato y Jalisco quedaron, por
1833, en una fase proyectual55. Llama la atención la contemporaneidad
de los intentos y sobre todo la de su fracaso: es evidente que el inicio del
derrumbe del equilibrio federal conllevó la imposibilidad de proseguir los
esfuerzos de codificación desde el espacio soberano de los subsistemas
jurídicos de los estados.
A falta de un estudio exegético comparativo entre proyectos de códigos
(Jalisco) y las verdaderas, aunque proyectuales, codificaciones (Oaxaca y
Zacatecas) resalta por el momento la diversidad que adoptaron, especialmente
en los llamados libros primeros, De las personas, y en la no concordancia de
muchos títulos, no obstante haya existido un referente común en el código
francés y en las inspiraciones de Bentham, y también una cierta información
mutua, como lo demostraría el hecho de que el último de los proyectos, el
de Jalisco, asentara entre sus fuentes los antecedentes de Oaxaca y Zacatecas56.
Una diferencia más interesante podría residir en la manifiesta voluntad
de ruptura en el caso de Zacatecas: un código «sencillo, claro y breve y
luminoso», cuya principal innovación hubiera sido volver innecesaria la obra
de comentaristas e intérpretes del derecho, a través de una «reforma absoluta
y radical»57, mientras el Proyecto... de Jalisco de 1833 asentaba que la tarea
de codificación se habría ceñido al «...examen de los códigos patrios [¿Oaxaca,
Zacatecas ?] y de los mejores extraños», eligiendo las leyes «...más propias
del siglo en que vivimos, del gobierno que rige nuestro suelo y de nuestras
aptitudes y costumbres»58. Esta misma inspiración radical se puede destacar
de: una declarada voluntad futura, pero no realizada, de introducir registros
civiles de nacimientos, defunciones y matrimonios; el matrimonio civil y,
finalmente, de la causal de divorcio, sin disolución del vínculo, por mutuo
382
MARCO BELLINGERI
consentimiento (además de la de adulterio, sevicia o intento de asesinato),

frente a un juez de primera instancia59.
Sin embargo, a través un somero recorrido de la tortuosa tramitación
del caso de Zacatecas, se puede intentar correlacionar algunos de los
problemas epocales de los primeros intentos de codificación, con los
específicos de un ejemplo mexicano de liberalismo temprano.
Tres sucesivos congresos constitucionales (1827-28; 1829-30 y 1831-
33) enfrentaron el nudo de la codificación, ya sea a través de comisiones
especiales extra parlamentarias y parlamentarias, que en sus sesiones plenarias,
antes de abandonar de manera silenciosa el proyecto. En mayo de 1827, a
partir de la propuesta del diputado por el partido de Jerez, Antonio García
Salinas - hermano del ministro de Hacienda del Presidente Victoria
(noviembre de 1827 abril de 1829) y futuro gobernador de Zacatecas (1829-
1834) - el poder legislativo de aquel estado resolvió, a través de su Comisión
Constitucional, instituir una comisión compuesta por cuatro abogados -
con un sueldo de 200 pesos mensuales - y un diputado como presidente,
para que iniciara la redacción de los códigos civiles y criminales estatales.
Entre los letrados destacaba el joven Luis De la Rosa60.
En el Plan presentado al Congreso del Estado Libre de Zacatecas por la
Comisión encargada de la redacción del Código Civil y Criminal, probablemente
de julio de 1827, encontramos las justificaciones fundamentales de la difícil
y arriesgada empresa que se desarrolló a lo largo de, al menos, tres años:
«...formar un todo único, general y comprensivo de toda la legislación...»,
iniciando por la codificación civil, al contrario de lo postulado por Bentham,
cuya obra sólo podía servir de referencia general61.
Sin embargo, en los meses de julio y agosto, por casi un mes la comisión
se vio encargada de estudiar algunas modificaciones a la Constitución estatal
de 1825, y más exactamente de proponer una solución al fundamental
problema de la llamada soberanía de los pueblos.
En nuestro caso particular, se estaba intentando superar las dos
disyuntivas del primer federalismo mexicano: federalismo de los pueblos
(a menudo «centralistas») o federalismo de los estados, reconduciendo así
la fuerza de la tradición encerrada en el primero hacia la defensa del
segundo, o al menos impidiendo un conflicto, que como en otros casos,
383
hubiera podido ser fatal62: un claro intento del liberalismo constitucional

de dar formas de coexistencia solidaria a tres soberanías: de la nación, de
las provincias (o estados) y de los municipios63.
La particular acepción zacatecana de este punto central del primer
liberalismo mexicano iba mucho más allá de una referencia abstracta
alrededor de su residencia y de las formas virtuales de su representación.
Preveía, por contra, que si la soberanía nacional residía en los estados, la
estatal no sólo residía en los pueblos de la entidad, sino que pudiera ser
ejercida también por ellos directamente, a través de la elección directa del
gobernador sobre ternas presentadas por los ayuntamientos, en cabildo
lleno (art. 99 de la Constitución de 1825)64. Y un ejemplo de cómo tal
derecho constitucional era ejercido lo puede ofrecer la terna presentada
por el ayuntamiento del pequeño pueblo de Santa Elena del Río Grande,
que en marzo de 1824, había propuesto a su proprio alcalde segundo
como gobernador del estado65.
A lado de esta soberanía municipal delegada al ejecutivo, coexistía
otra, de tipo popular pero también substancialmente territorial, ejercida a
través del voto en dos niveles, municipal y de partido, para la elección de
los diputados locales cuyo número era igual a estas subdivisiones territoriales
y no proporcional a sus habitantes. Obviamente el mandato era
substancialmente imperativo por parte de los electores de partido. En
diferentes ocasiones se propuso reconducir también esta segunda forma
de representación a la de los pueblos, mediante una reforma que introdujera
electores de ayuntamiento, dos por cada uno, para la elección de los
diputados locales66.
Además, los ayuntamientos, manteniendo el principio de vínculos
de consentimiento mutuo - explícitos a veces en sus ordenanzas - debían
ser consultados por el poder legislativo sobre todos los proyectos de ley
antes de que se promulgaran como definitivos67. Y es interesante destacar
que este derecho de los pueblos estaba ejercido directamente por los vecinos
en verdaderos cabildos abiertos, reduciendo aún más las prácticas de la
representación liberal68.
Por todo ello, no es extraño que los letrados de la comisión decidieran
proponer la introducción de un cuarto poder constitucional, obviamente el
384
MARCO BELLINGERI
municipal, junto a los ejecutivo, legislativo y judicial, que se hubiera

fortalecido a su vez con la introducción de jueces letrados de primera instancia,
con jurisdicción en las cabeceras69. En realidad, las reformas constitucionales
se aplazarían por cinco años más y por un camino más moderado.
Mientras, las labores para la redacción del código civil continuaron
hasta la presentación de un borrador provisional, que circuló en abril de
1828 en la Ciudad de México y en otoño en el Estado de Zacatecas, siendo
publicado a inicios del año sucesivo.
En marzo de 1829, unas primeras objeciones fueron planteadas en el
legislativo local. El diputado Vélez por Tlaltenango, uno de los tres
eclesiásticos electos para el III Congreso constitucional, pidiendo formal-
mente la suspensión de las labores, afirmaba que «...la comisión de códigos
no tenía los elementos necesarios para tan grande obra» con el riesgo de
«...acarrear ignominia perpetua por haber emprendido empresa superior a
sus fuerzas»70. Otros diputados, entre los cuales los restantes dos eclesiásticos,
aprobando la proposición, agregaron el carácter anticonstitucional de las
labores de una comisión «técnica», externa al Congreso, aplicada a una tarea
eminentemente legislativa y, por lo tanto, atribución única de los
representantes populares71. Así, por mayoría, la comisión de letrados fue
disuelta y suspendidos sus emolumentos, mientras se aprobaba
contemporáneamente en vía provisional, en espera de la opinión de los
ayuntamientos, el proyecto del establecimiento de jueces letrados.
El paso de la primera proposición, la de 1829, en la cual los jueces
letrados hubieran ejercido su jurisdicción en el entero partido y la de
1833, en la cual sólo la hubieran ejercido en el territorio de las cabeceras,
consultando en los otros casos «...a los alcaldes de las otras
municipalidades», así como el mantenimiento por parte de los alcaldes
de las diligencias no contenciosas, de los juicios verbales, de las
«diligencias contenciosas urgentísimas» (como inventarios, retractos etc.)
y, finalmente, de la exclusividad de las fases sumarias de los juicios,
determinó un hábil compromiso que dio por resultado la no oposición
concertada de los ayuntamientos72. Por otro lado, sabemos que la reforma
no se realizó nunca totalmente, también por la falta de una
correspondiente ley de tribunales, dejando en algunas cabeceras a los
alcaldes en sus funciones de magistrados suplentes73.
385
Iniciada la compleja y nunca acabada reforma de los tribunales, unos

meses después, hacia finales de 1829, una radical oposición al proyecto del
código civil se manifestó plenamente en el Dictamen que se presenta al Muy
Ilustre Ayuntamiento de esta capital en que se contienen las objeciones que ...pidió
sobre el proyecto de código civil..., obra del presbítero José Espinosa. En su
obra en 37 fojas, «con las sentencias dictadas por el Espíritu Santo» (f.3) y
«...sin separarme de los preceptos divinos» (f.4) intentó combatir unas «...leyes
deformes e indigestas» que atentaban al derecho divino, natural y eclesiástico
(f.4): sin auxilio de la Verdad revelada, las leyes, reducidas a un código que
intentaba simplificar la «inconcebible multitud de todos los casos», se volvían
«tiranas de la razón y exterminadoras de los pueblos» atacando la misma
libertad natural de la Nación. (ibid.). Así, contra un intento soberbio de un
conjunto normativo unitario, se esgrimían todos los tradicionales
fundamentos del particularismo jurídico de Antiguo Régimen, especialmente
por lo que se quería limitar de la jurisdicción eclesiástica, ya que «la ley dada
sin jurisdicción, o dada al que no es súbdito carece de fuerza para obligar»
(f.17). Sin embargo el ataque más peligroso para los que se habían atrevido
a la obra de codificación residía en un genérico y final llamado que el clérigo
hacía a recurrir al «conocimiento de los pueblos», contrapuesto a la «...opinión
privada de los Representantes de la Nación» atacando así directamente el
principio mismo de representación liberal.
No obstante todo, en junio de 1830 el gobernador García Salinas
expresaba su interés personal en continuar en las labores de codificación,
aun en las nuevas condiciones, volviendo a recordar la importancia de:
«...nueva coordinación de nuestras leyes que reducidas a un solo cuerpo en
cada uno de los ramos principales de la legislación, se presenten al espíritu
en un orden metódico y conexo»74. El Congreso, con el voto favorable de
sus miembros eclesiásticos, contestó el mismo mes con la creación de una
nueva comisión, esta vez parlamentaria, integrada por tres diputados y por
tres abogados asociados. De esta comisión formaban parte un diputado
eclesiástico y dos laicos, uno de ellos diputado del partido de la capital, su
ex-regidor, y muy probablemente involucrado en la operación que había
visto el presbítero Espinosa encargado por el ayuntamiento de la capital de
emitir el ya citado Dictamen, de algunos meses antes75.
386
MARCO BELLINGERI
Hacia finales de noviembre de 1830, en el Congreso de Zacatecas,

la Comisión Redactora de Códigos pronunciaba un dictamen en el cual
se asentaba que, de la revisión efectuada al proyecto, circulado en octubre
de 1829, se notaban «...muchos huecos... e innovaciones que preparan
una complicación muy embarazosa en las relaciones civiles de los súbditos
del Estado con los otros de la República, complicación que crecerá a un
grado casi increíble, y cuyas consecuencias serán incalculables, si cada
uno de los Estados forma un código civil especial.... A este inconvenien-
te solo puede occurirse si los Estados todos de la Federación reúnen sus
esfuerzos para obtener un código nacional, formado por comisionados
especiales», cada uno nombrado por las diferentes legislaturas76. En
diciembre, a partir de una propuesta de un diputado eclesiástico, las
labores de la comisión parlamentaria fueron suspendidas, aduciendo la
próxima renovación de la legislatura77.
Quedaría, finalmente, por aclarar el por qué el IV Congreso
constitucional del estado dominado por letrados y bajo la influencia de
personajes como De La Rosa y Gómez Farías, ambos diputados, sin la
oposición de los eclesiáticos que una reforma de agosto de 1830 había
excluído de los cargos electivos, no haya retomado con suficiente vigor el
proyecto de codificación. Por el contrario, de las sesiones parlamentarias
aparece una clara intención de regresar a una simple recopilación de leyes
y decretos, mientras se promovía la reforma de los tribunales, una sucesiva
ley orgánica del poder judicial y del gobierno interior de los pueblos, que
desembocaron en una nueva constitución en 183478. Seguramente
conflictos mayores entre el estado y la federación podían haber aconsejado
prudencia, en el momento en que la entidad se veía involucrada en
conflictos armados y por lo tanto necesitaba lo máximo de mobilización
interna. También es posible que el plan de reformas del gobierno nacional
de Santa Anna-Gómez Farías entre 1833-34, en su ataque a los fueros,
hubiera tenido como objetivo a mediano plazo un código civil nacional
que sirviera de cimiento a un nuevo pacto federal.
El 11 de mayo de 1835, 4000 hombres, bajo el mando personal de
Santa Anna, derrotaron a las milicias de Zacatecas en las afueras de la
capital, con saldo oficial de sólo 100 bajas y con botín de 2.732 prisioneros
387
y de 6.000 fusiles, gracias también a la deserción de los contingentes de

Aguascalientes (1.300 hombres), Nieves y Fresnillo.
Terminaba el primer federalismo mexicano, dando paso a un
experimento centralista. Santa Anna vengaba así la pírrica victoria de las
armas federales de tres años antes, en la cual tuvieron que enfrentar unos
8.000 hombres de las milicias puestas en armas por Zacatecas y San Luis
en nombre de la llamada Coalición de los Estados de Occidente. Entonces,
en el campo de honor de un paraje llamado prosaicamente El Gallinero,
Guanajuato, el 18 de septiembre de 1832, había caído, junto a un millar
de zacatecanos, lo mejor de la oficialidad profesional del ejército del
antecesor Bustamante79.
388
MARCO BELLINGERI
1. Sermón de aniversario de la Independencia... predicado por Fray Francisco Freyes, Guadalupe,

Zac., 1829, p. 5.
2. De un folleto proveniente de Guadalajara que «...amaneció en la plaza y varios lugares»
de la ciudad de Aguascalientes en mayo de 1821. B. Rojas Aguascalientes y Zacatecas: 1821-
1835 ¿Una política compartida?, en B. Rojas (coord.), El poder y el dinero. Grupos y regiones
mexicanos en el siglo XIX, México, Instituto Mora, 1994, p. 99.
3. Del «Dictamen que presenta al M.I. Ayuntamiento de la Capital, en que se contienen
las objeciones que con fecha 5 de noviembre de 1829 pidió sobre el proyecto de Código
Civil, que la Comisión encargada de redactarlo presentó al Segundo Congreso
Constitucional de este Estado de Zacatecas», ff. 17 y 36.
4. J.N. Rodríguez de San Miguel, Pandectas Hispano-mexicanas ó sea Código General com-
prensivo de las Leyes Generales... nueva edición, tomo I, México, 1852, p. IX; México, ed.
facsimilar UNAM, 1991.
5. R. Roa Bárcena, Manual razonado de práctica civil forense mexicana, México, 1862, p. 2;
México, ed. facsimilar UNAM, 1991.
6. Juan Sala, Sala mexicano o sea, La Ilustración del derecho real de España, México, 1845,
en Mª del Refugio González, El derecho civil en México 1821-1871, México, UNAM,
1988, p. 55. La autora recuerda también la opinión de J.M. Álvarez, autor de Instituciones
de derecho real de Castilla y de Indias, reimpreso en México en 1826 y ahora disponible en
la edición facsimilar de la UNAM de 1982, en la cual recordaba que la costumbre, que
tiene fuerza de ley, no puede - como todas las demás leyes - ser opuesta a la razón y a las
leyes divinas, dejando así abierta la posibilidad de un conflicto entre ratio y costumbre.
Para una aguda reflexión sobre la «eficacia jurídica del tiempo» y el «papel heurístico de la
Historia», véase A.M. Hespanha, Las categorías de lo político y de lo jurídico en la España
moderna, en «Jus Fugit», Vols. 3-4, 1994-95, p. 92 y ss.
Para un análisis de los vínculos contractuales de A.R. y sobre todo de su sobrevivencia en las
primeras décadas del siglo pasado, véase A. Annino Nuevas perspectivas para una vieja polémica
en El primer liberalismo mexicano, México, INAH-Miguel Ángel Porrua, 1995, p. 48 y ss.
7. Mª del Refugio González, Estudio introductorio a J.N. Rodríguez de San Miguel, cit., p. XIX.
8. El primero y más celebrado, el Code Napoléon, o sea el código civil, fue publicado en
1804, el procesal civil en 1806, el comercial en 1087, el procesal penal en 1808 y, final-
mente, el código penal en 1810. En su conjunto los 5 códigos napoleónicos constituyeron,
desde entonces, el modelo obligado para todas las sucesivas experiencias de codificación en
Occidente, solamente contrastado por el invento de Jeremy Bentham, por cierto el mismo
inventor del término codificación, de un código único o pannomiom, proponiéndose como
gratuito asesor a todos los gobiernos que hubieran decido adoptarlo. Según Charles Hale
fue el Treté de législation civile et pénale, de 1802, publicado y editado por Etienne Dunomnt,
la obra que más dio a conocer su pensamiento en el extranjero. La primera edición en
castellano es de 1821. Charles Hale, El liberalismo en la época de Mora, 1821-185, México,
ed. Siglo XXI, 1972, p. 154, nota 5, y más en general pp. 152-192.
9. Francisco Tomás y Valiente, Códigos y Constituciones, Madrid, Alianza Universidad,
1989, p. 19.
389
10. Fueron estas las consideraciones aducidas por J.N. Rodríguez de San Miguel, para
defender el Código de las Partidas, y su personal y privada compilación de 1839, en evi-
dente polémica con aquellos que pugnaban por un verdadero proceso de codificación, op.
cit, tomo I, p. IV. En lo que se refiere al arbitrium del magistrado del A.R. tardío, se
recuerde que éste era concebido como un motum animi y, por lo tanto, según un anónimo
jurista napolitano de principios del siglo XVIII, era aceptada en toda Europa la práctica de
que «...non tenetur iudex causam in sententia exprimere, maxime si sit supremus
magistratus». Juri neapolitani historia, cit. R. Ajello La rivolta contro il formalismo, en Aurelio
Musi (bajo la dirección de), Stato e pubblica amministrazione nell’Ancien Régime, Napoli,
Guida, 1979, pp. 563, 564, y nota 67.
11. Plan presentado al Congreso del Estado libre de Zacatecas por la Comisión encargada de la
redacción del Código Civil y Criminal, Aguascalientes, 1827, p. 7 y Proyecto de Código Civil
presentado al Segundo Congreso Constitucional del Estado Libre de Zacatecas por la Comisión
encargada de redactarlo, Zacatecas, 1829, p. VI, cit.; también en M. González, El derecho
civil..., cit., p. 89.
12. M. De La Peña y Peña, op. cit., p. 279.
13. Ivi, p. 185.
14. A. Annino, op. cit., p. 49.
15. Ibid.
16. Quizá no sea del todo superfluo recordar aquí que desde Montesquieu hasta Toqueville,
la realización del principio de división de poderes debía antes que nada realizarse en la
separación del orden administrativo, obviamente reconducido al ejecutivo, del judicial.
Toqueville llama la conmixtión «justicia administrativa», Cfr., por ejemplo, O. Hinze Dallo
Stato nazionalborghese….
17. M. De la Peña y Peña, Lecciones de práctica forense mexicana, escritas a beneficio de la
Academia Nacional de Derecho Público y Privado de México..., tomo II, México, 1836, p.
374. En realidad en el A.R. indiano, el llamado juicio por comisión especial, símbolo de
despotismo jurídico en la España de la Restauración y blanco de Constant contra la practica
napoleónica, no parece haber tenido una aplicación más que episódica importante. Así, en
las Recopilaciones se fijaban límites muy estrictos a audiencias y virreyes para recurrir a esta
facultad de delega que, sin embargo, seguía vigente.
18. En orden alfabético los primeros eran: Acordata; Consulado; Eclesiástico; Indios;
Inquisición; Mesta; Militar; Minería; Protomedicato; Real Hacienda. Y las segundas: Bienes
de Difuntos; Bula de la Santa Cruzada; Recurso de Fuerza; Visita y Residencias. Cfr. J.I.
Soberanes... op. cit., p. 24.
19. Cit. en Ivi., tomo II, p. 428.
20. R. Roa Bárcena, cit., p. 67.
21. En la Ley XII del Nuevo Código, Título IX se establecía que: «Los eclesiásticos no
deben gozar de inmunidad en los delitos enormes o atroces y en los mayores de sedición,
alborotos y perturbaciones de la paz pública». Al parecer en este caso, sin embargo, el
390
MARCO BELLINGERI
juicio debía ser formado por la justicia real «...en unión con la ordinaria eclesiástica»,
mientras hasta las injurias «reales o verbales» cometidas por clérigos hubieran recaído
expresamente bajo la jurisdicción especial ejercida por el diocesano, en J.N. Rodríguez de
San Martín, op. cit., tomo I, p. 483.
22. Real Orden del 13 de febrero de 1786, en Ibid., tomo II, pp. 27-29. Hasta 1834 se
consideró en vigor en el País el Reglamento provisional para el régimen, gobierno y subsistencia
del regimiento de infantería urbano del comercio de esta capital..., de 1793, que fue reimpreso
en 1832: una especie de modelo para los reglamentos que los legislativos de cada estado
emanaron, intentando modificar algunas normas, especialmente las de escalafón por elección
directa de los cuerpos, reduciéndola a los grados inferiores y excluyendo tendencialmente
la oficialidad. La Real declaración de milícias... de 1767, fue reimpresa con algunas
modificaciones en 1833, con el titulo: Reglamento de la milicia activa y general de la cívica
de la República Mejicana.
23. M. De la Peña y Peña, op. cit., tomo II, p. 592.
24. Recordamos aquí que fue solamente con la ley del 23 de noviembre de 1855 que se
derogaron los fueros privilegiados eclesiástico y militar, junto con el de minería y mercantil.
25. Una primera «ordenación provisional» fue concluida entre febrero y mayo de 1826,
pero completada sólo en 1834. Por ejemplo, en 1827 «se habían provistos 12 juzgados de
distrito, 21 habían sido creados... y nueve faltaban por proveerse». El proceso de despliegue
de la jurisdicción federal en los Estados, a través exactamente de los juzgados de Distrito,
correspondiente a cada una de las entidades federativas, se desarrolló paulatinamente a lo
largo de la entera primera década del liberalismo mexicano. Cfr. M. Ferrer Muñoz, La
formación de un Estado nacional en México. El Imperio y la República federal: 1821-1825,
México, UNAM, 1995, pp. 261-263.
26. Las Ordenanzas de Intendentes del 4 de diciembre de 1786 habían establecido que la
jurisdicción de los nuevos funcionarios inferiores, los subdelegados, se viera limitada sólo
a las dos causas de hacienda y guerra «en las cabeceras de los gobiernos y en las ciudades y
villas muy pobladas», dejando a los alcaldes de voto de los cabildos la jurisdicción ordina-
ria civil y criminal. Al contrario, bien es sabido el conflicto de jurisdicciones que las reformas
abrieron en los tradicionales hinterlands jurisdiccionales de villas y ciudades. El art. 11 en
realidad preveía la creación de los Gobernadores «en donde no hubiere formal
ayuntamiento». Al contrario, en los Pueblos de Indios, cabeceras de partido, el subdelegado
hubiera ejercido las 4 causas. Art. 11. Cfr. Real Ordenanzas para el establecimiento e instrucción
de intendentes de ejército y provincia en el reino de la Nueva España, 1786, México, 1984,
UNAM, (ed. facsimilar), pp. 16-19.
27. Constitución política de la Monarquía Española en F. Tena Ramírez, Leyes fundamentales
de México, 1808-1987, México, Ed. Porrua S.A, 1987, XIV ed., p. 93.
28. J.N. Rodríguez de San Miguel, op. cit., tomo III, pp. 232-244.
29. M. De La Peña y Peña, op. cit., p. 76, tomo I, y hasta 95.
30. F. Tena Ramírez, op. cit., p. 151.
31. Es interesante destacar que, del debate del 23 de agosto de 1824, resultó una propuesta
391
para el art. 136 constitucional (el art. 154 definitivo) en el cual se asentaba que «Los militares
y eclesiásticos continuarán sujetos á las autoridades, según las leyes vigentes, mientras no se
alteren debidamente», manifestando claramente la intención de los constituyentes de consi-
derar los fueros como transitorios y, de cualquier manera, sujetos a las decisiones del legisla-
tivo. La parte puesta en cursivo (por mí) fue eliminada. Crónicas, Constitución federal de
1824, México, Cámara de Diputados de la Unión, tomo II, 1974, p. 675.
32. Tena Ramírez, op. cit., p. 191.
33. Ivi, p. 158.
34. Ivi, p. 164.
35. J.N. Rodríguez de San Miguel, op. cit., p. 236.
36. Cit. en V. Guedea, En busca de un gobierno alterno: los Guadalupes de México, México,
UNAM, 1992, p. 313.
37. A este propósito, véase T. Lozano Armendares, La criminalidad en la Ciudad de México,
1800-1821, México, UNAM, 1987. De este estudio se infiere que la audiencia actuaba en
la capital y a cinco leguas a la redonda, sea como tribunal de primera instancia,
conjuntamente con los alcaldes ordinarios, así como avocando causas en segunda instancia,
caso en el cual sólo procedía recurso frente al Consejo de Indias. Parece, por lo tanto,
haberse dado un cambio substancial frente a la situación de la primera mitad del siglo
XVIII, en la cual la administración de la justicia ordinaria en primera instancia en la
ciudad se había desplazado «...preferentemente a la jurisdicción de los alcaldes ordinarios»;
en J. del Arenal Fenochio La justicia civil ordinaria en la Ciudad de México durante el
primer tercio del siglo XVIII, en Memoria del X Congreso Internacional de Derecho Indiano,
tomo I, Veracruz, 1995, p. 59.
38. A. Annino afirma que «El proceso fue trascendente: en pocos años una parte
importantísima de las funciones del Estado pasaron a los cabildos electivos rurales», A.
Annino, op. cit., p. 60.
39. J.N. Rodríguez de San Miguel, op. cit., tomo III, p. 613. Se trata del debate alrededor
de un decreto del 22 de julio de 1833, sobre las penas que los alcaldes de la Ciudad de
México podían imponer. En la capital por entonces los juzgados de primera instancia eran
confiados a jueces de letras y los alcaldes fungían como subalternos. Sin embargo, la dispu-
ta vertía sobre penas de hasta seis meses de trabajo en obras públicas.
40. R. Roa Bárcena, op. cit., p. 43.
41. M. De La Peña y Peña, op. cit., pp. 76-95.
42. M. De La Peña y Peña, op. cit., pp. 79 y 94-95.
43. Decreto del 22 de julio de 1833 para la Ciudad de México, en Ivi, tomo III, p. 615 y
Decreto del 9 de octubre de 1812, cap. III, arts. V y IX; en Ivi, tomo III, p. 235. Un interesante
ejemplo de cómo el procedimiento, en sí extrajudicial, de conciliación y el llamado juicio
verbal pudieran, en la práctica de los jueces legos, sumarse y confundirse se deduce de la
descripción hecha por Roa Bárcena de las diligencias usuales en este último tipo de juicio:
392
MARCO BELLINGERI
«El juez, antes de pronunciar el fallo, exhortará a las partes en entrar en una composición
amigable, si la demanda fuera puramente civil o sobre injurias, y lográndose el avenimiento,
se dará por terminado el juicio; pero si no se lograse, o la demanda criminal no fuera sobre
injurias, se pronunciará la sentencia dentro de los ocho días siguientes», op. cit., p. 19.
44. M. De La Peña y Peña, op. cit., p. 172.
45. Al parecer, hasta un decreto de 1841, era absolutamente usual, en México, seguir la
costumbre de no motivar las sentencias, un indicio claro de los límites existentes a la
introducción de uno de los principios del racionalismo jurídico ilustrado, en las prácticas
forenses de las primeras décadas del siglo pasado. Cfr. por ejemplo, M. González, El
Derecho..., cit., p. 129.
46. En este sentido, el mantenimiento de la función arbitraria del juez podía ser
legítimamente entendida, por una comunidad, como una garantía de una actuación so-
cialmente determinada por parte del magistrado, una barrera a la intervención «externa»
de una abstracta institución paradigmática.
47. R. Roa Bárceba, op. cit., pp. 192-193.
48. Ibid.
49. El llamado orden de prelación había sido introducido por Alfonso XI en 1348. Desde
entonces, todos los ordenamientos castellanos introdujeron una secuencia que se debía de
seguir en la consultación de las diversas recopilaciones de leyes. Mª del Refugio González,
El derecho civil en México, 1821-1871, México, UNAM, 1988, pp. 25-31.
50. Ivi, p. 26.
51. El Derecho, I época, tomo II, n° 2, p. 291, cit.; en Ivi, p. 126.
52. Se trata de las Instituciones de derecho real de Castilla y de Indias, en cuatro tomos, de
J.Mª Álvarez publicadas en primera edición en Ciudad de Guatemala, 1826. Existe edición
facsimilar por la UNAM, México, 1982. Véase Ibid.
53. Ibid., p. 29. La obra citada es el famoso Febrero Mexicano o sea la Librería de Jueces,
Abogados y Escribanos... en la reedición, en nuevo tomos, de Anastasio de la Pascua, México,
1834-35.
54. Mª del Refugio González, en su Estudio introductorio a las Pandectas, recuerda que
compilación se refiere a una edición de materiales jurídicos con carácter privado, al contra-
rio de recopilación que tiene carácter público y cuyo contenido se vuelve derecho positivo.
Cfr. op. cit., tomo I, n° 103, p. XXVII. Se podría así deducir fácilmente que el paso desde
la hegemonía literaria de las recopilaciones coloniales hacia la de la compilación
decimonónica, marca la imposibilidad de una producción «centralizada» o general de
derecho positivo.
55. Cfr. Mª del Refugio González, El derecho civil..., cit., p. 86.
56. El único acercamiento existente es el de Mª del Refugio González, El Derecho..., cit.,
pp. 83-92. Es de esta autora la totalidad de la información comparativa que traemos aquí.
393
57. Exposición del Gobernador García Salinas en el Congreso del Estado, en «Gaceta del
Gobierno Supremo de Zacatecas», 10.6.1830.
58. Cfr. Mª del Refugio González, EL Derecho..., cit., p. 89.
59. Es curioso destacar cómo en el caso de adulterio, si era el cónyuge ofendido a promover
la causa, a éste mismo le hubiera tocado decidir la eventual pena, hasta un máximo de 10
meses de obras públicas o de reclusión. Código Civil para el gobierno interior del Estado de
los Zacatecas, Título V, cap. IV, art. 176, f. 90, manuscrito y S. Ibarra, op. cit., p. 44.
60. Propuesta del Dep. García al Congreso II Constitucional, para la constitución de una
comisión... 17 V 1827, en Archivo Histórico del Estado de Zacatecas (en adelante AHEZ),
Poder Legislativo, Actas de Sesiones.
61. Plan presentado al Congreso..., México, 1827, p. 7, cit.; también en Mª del Refugio
González, El Derecho..., cit.
62. Cfr. A. Annino, op. cit., p. 65.
63. Ivi, p. 68.
64. Esta particularidad constitucional de Zacatecas, probablemente única en el panorama
iberoamericano, fue el resultado de la evolución incipiente de una originaria concepción
dual del poder, cuyas raíces quedan por rastrear, pero que, en nuestra opinión, podrían
fincarse en el particular «guadalipanismo» desarrollado en el colegio franciscano de propa-
ganda fide de Guadalupe, desde finales del siglo XVIII. Interesante es a tal fin el Sermón de
aniversario de la de Independencia... predicado por Fray Francisco Freyes, Guadalupe, Zacatecas,
1829. En el Proyecto de Constitución Política del Estado de Zacatecas de marzo de 1824, se
asentaba claramente que era al pueblo al que le tocaba sancionar las leyes, ya que «...los
intereses de los gobernantes no son los del pueblo; a éste le corresponde sancionar las leyes
que ha de obedecer», cit.; M. de la Vega, Los dilemas de la organización autónoma. Zacatecas
1808-1835, tesis de doctorado, El Colegio de México, 1997, p. 312.
65. AHEZ, Jefes Políticos, Correspondencia.
66. En 1826 había un total de 29 ayuntamientos y 10 juntas municipales. Por entonces
parece que al menos las municipalidades de Fresnillo, un importante centro minero con
más de 14.000 habitantes y de la villa de Nieves procedieron a nombrar en sus ayuntamientos
- y no a través de elecciones primaria populares, como imponía la Constitución - a sus
electores a las juntas de partido. pp. 356-357, n. 13.
67. La autora reflexiona sobre el vínculo esencialmente contractual entre el Estado y la
Federación, vínculo que bien puede constituir también uno de los cimientos de su constitución
interior. Por lo que se refiere al particular «espíritu constitucional» de algunos proyectos de
ordenanzas de los pueblos, particularmente interesantes son las declaraciones sobre un «pacto
convencional» que uniría la villa de Juchipila al Estado de Zacatecas; el «sublime rango de
corporación representativa» del Mineral de Nuestra Señora de Belém y la «delega de facultades
y derechos» declarada por la Villa de Calvillo. AHEZ, Ordenanzas Municipales.
68. Así, el pueblo de Suaceda «aprobaba» los proyectos de ley; Tlaltenango enviaba sus
opiniones «...oído el dictamen de sus vecinos» y en Calvillo se reunían a debatir «...los
394
MARCO BELLINGERI
ciudadanos vecinos de este lugar, que gozan más reputación en distintos ramos de ciencia».
AHEZ, Poder Ejecutivo.
69. En cambio, se hubiera podido introducir un inédito Presidente de Cabecera de
Partido, propuesto al gobernador en terna por los electores de este nivel. Este Presi-
dente hubiera ejercido las funciones de Jefe Político, hasta entonces ejercidas por los
alcaldes de las cabeceras, compartiendo con las municipalidades el gobierno interior
de los pueblos Cuaderno donde se llevan los acuerdos que va celebrando la Comisión
encargada de redactar los códigos, AHEZ, Poder Legislativo. Sucesivamente, se intentó
sin mucho éxito introducir jefes políticos nombrados por el ejecutivo, en ternas
presentadas por los ayuntamientos.
70. «Gaceta del Gobierno Supremo de Zacatecas», 26.3.1829.
71. Ibid.
72. Hemos encontrado en realidad versiones distintas del proyecto, lo que parece indicar los
esfuerzos que fueron necesarios para adaptar la reforma de los juzgados a la realidad de la
«soberanía de los pueblos» en su acepción zacatecana: la primera, de la comisión «técnica» de
códigos, que preveía la exclusividad de los letrados en los juicios mayores (1827) presentada
como proyecto de ley en 1829; la del legislativo, de diciembre de 1832, en la cual los letrados
sólo hubieran ejercido en sus cabeceras y «los Alcaldes de todos los lugares del Estado en que
no residen» y una última, probablemente de 1833. Véase Propuesta de ley..., en «Gaceta del
Gobierno Supremo de Zacatecas», 29.3.1829 y Ley orgánica de tribunales de justicia del Estado
de Zacatecas, 1832, art. 57.
73. Aún en 1834, el gobernador García Salinas, en su informe anual, afirmaba que la
introducción de «...los jueces letrados se hace cada vez más necesaria». Memorias presentadas
por el Ciudadano Francisco García Salinas, Gobernador del Estado de Zacatecas, al Congreso del
Estado, 1829-1834, Zacatecas, 1874, p. 18. Véase también el Decreto del 3.2.1833 en el cual
se preveía que «en el caso de falta o impedimiento de los Señores Jueces de letras se encarguen
de los juzgados los Señores Alcaldes ordinarios, se auxiliará a estos con medio sueldo».
74. «Gaceta del Gobierno Supremo de Zacatecas», 10.6.1830, cit., en Mercedes de la
Vega, op. cit., p. 473.
75. «Gaceta del Gobierno Supremo del Estado», 6.6.1930.
78. AHEZ, Poder Legislativo, Actas 1831.
79. J.Z. Vázquez El federalismo mexicano, 1823-1847, en Marcello Carmagnani (coord.),
Federalismos latinoamericanos: México, Brasil Argentina, México, El Colegio de México-
Fondo de Cultura Económico, 1993, p. 29.
395
DANIELE POMPEJANO
JURISDICCIONES Y PODER POLITICO.

GUATEMALA ENTRE LIBERALES Y CONSERVADORES
1. GUATEMALA ENTRE LIBERALES Y CONSERVADORES, 1829-1839

Traducido en castellano por José Francisco Barrundia, líder de los
liberales intransigentes en 1831 y elaborado durante casi cuatro años de
actividad de la Asamblea Legislativa de Guatemala, el llamado Código
Livingston vio la luz en agosto de 1836 y llegó a ser operativo en todos los
aspectos desde primeros de enero de 1837. Al conocer la muerte de Edward
Livingston la Asamblea Legislativa de Guatemala decretaba, en agosto de
1836, tres días de luto y ordenaba que su retrato fuese colocado en el salón
de la asamblea del parlamento con la siguiente inscripción: «...dio leyes a
Louisiana que ha adoptado Guatemala: por su medio la civilización
hermanó ambos pueblos y enlazó sus libertades»1. Pero en marzo de 1838
la vigencia de los nuevos códigos fue suspendida y solamente un año más
tarde se llevaba a término la experiencia liberal en Guatemala y federal en
todo Centro América.
El debate y la intensa lucha política que se desarrollaron sobre el
ordenamiento jurídico y jurisdiccional acompañaron entonces, en todos los
aspectos, la breve y conflictiva vida del primer liberalismo guatemalteco y,
por reflejo, la experiencia federal centroamericana. Y más aún: con la renuncia
al nuevo ordenamiento jurisdiccional por parte de los liberales, en 1838, lo
que se arrebató fue el proyecto político aviado al final de la guerra civil que
había destruído el país entre 1826 y 1829, de la que habían salido ganando
los liberales, tanto a nivel federal como a nivel de estado, en Guatemala.
El personal político liberal, en una primera fase todavía utilizado por
el caudillo emergente en su gobierno antes de hecho y después legalmen-
te, fue al final marginado desde la mitad de los años cuarenta por un
bloqueo político y social muy bien organizado. Éste estaba estructurado
alrededor de la Iglesia como canal que utilizaba la hegemonía conservadora
sobre el cuerpo social y en función de los intereses de la omnipotente
«familia», cuyo fulcro estaba constituido por los Aycinena. Sus fundamentos
397
JURISDICCIONES Y PODER POLITICO. GUATEMALA ENTRE LIBERALES Y CONSERVADORES
se apoyaban sobre una sólida base de campesinos ladinos pobres y de

comunidades indígenas destinatarias de las restablecidas medidas de
protección del Antiguo Régimen. Las maniobras de resistencia del perso-
nal político liberal que - como se ha dicho - el caudillo emergente todavía
utilizó para recortarse espacios de autonomía aún en el primer lustro del
decenio siguiente, fracasaron al delinearse una diferente configuración
política que la hegemonía conservadora había construido. A este punto, la
falta del Código Livingston parece haber sido mucho más que una cuestión
de renuncia a los principios. Esto, sin embargo, puso en marcha, con el
desmantelamiento del aparato institucional diseñado por los liberales, la
construcción de aquel Estado «minimal» de los conservadores que cambió
en doctrina la separación de los poderes. Pero, en la práctica, lo que se
destruyó fue una modulación del poder orientada a la construcción del
estado moderno y una diferente relación con las raíces territoriales del
poder a las cuales los liberales habían mirado.
Sin embargo, tenemos que precisar: la historiografía ha debatido
durante largo tiempo el nacimiento de los partidos políticos
inmediatamente después de la Independencia2 y ha marcado la evolución
en contrapunto con la emanación de las disposiciones modernizadoras
por parte de los liberales y con la reacción pasadista por parte de las
masas de indígenas instrumentalizadas por la Iglesia y orientadas
ideológicamente por el bajo clero3. En este marco, no es remoto el riesgo
que la larga transición del Antiguo Régimen al estado liberal, nacido en
1871, se analice a partir de una visión finalista y extrínseca. Este
paradigma aún individualiza ideológicamente y políticamente sectores
que, viceversa, fueron transversales a los dos partidos. El miedo de la
«indiada» aparece, en efecto, común, tanto a los liberales como a los
conservadores. Y la colocación de las facciones a veces en un partido u
otro parece, por otro lado, que se pueda atribuir más verosímilmente a
las raíces territoriales que a los perfiles ideológicos y proyectos políticos
de los respectivas partes componentes.
Por ejemplo, la compleja dinámica de las relaciones centro-periféricas,
hasta hoy analizadas en la dimensión interestatal, entre el Salvador y
Guatemala sobre todo, parece haber sido activa también entre los mismos
inciertos confines de las repúblicas: fruto, en definitiva, de la incierta
398
DANIELE POMPEJANO
activación de la Independencia y de su misma proclamación por parte de los

ayuntamientos, cuyas jerarquías históricas en épocas coloniales y cuyos límites
territoriales habían sido destruidos por la caída de la única soberanía imperial.
Ya fueran conservadoras o liberales las orientaciones y opciones de los
diversos sectores políticos, los órdenes que surgieron fueron el producto de
una negociación constante comenzada tanto en el terreno político como, y
sobre todo, en el militar y de las alianzas transversales asignadas en cada
ocasión, ya desde el principio de la presidencia del liberal salvadoreño J.M.
Arce (1825-1829) para activar un ejecutivo fuerte. O para dar, viceversa,
consistencia a los componentes federales y descentrados a la búsqueda con-
stante de un equilibrio que salvaguardara las raíces territoriales del poder4.
Anotamos también que, más allá de la fragmentación y de la localización
territorial de los poderes y de la instrumental coloración y colocación políticas
que consiguieron, el modelo institucional del poder culminó en un proceso
de progresiva verticalización elaborado a través del debate de, a lo menos,
tres proyectos de Carta constitucional que animó las escenas políticas
guatemaltecas entre 1839 y 1851, un debate que empeñó hasta seis asambleas
constituyentes. El éxito fue el vacío definitivo del poder legislativo, la suma
de todos los poderes ejecutivos y legislativos en la persona del caudillo,
consagrado finalmente, en 1855, en el cargo de presidente vitalicio y hombre
de la Providencia. El éxito de este proceso será determinante para compren-
der, en la resultante configuración institucional del bloqueo de poder, el
papel estratégico del caudillo y su función sustitutiva en aspectos
fundamentales de la articulación institucional propia de las jurisdicciones
civiles y criminales que los liberales habían elaborado.
Si es verdad lo dicho, trataremos por tanto de demostrar cómo en lo
específico de los sistemas jurisdiccionales, pero más en general en el éxito de
los procesos políticos que animaron Centro América y Guatemala en la
primera mitad del siglo XIX, las soluciones que fueron adoptadas dependieron
mucho menos de los perfiles ideológicos y de las biografías intelectuales de
los protagonistas - las cuales tenemos que tener también en cuenta - que de
la individuación de un nivel intermedio de la práctica política. Tales soluciones
llegaron a ser operantes por debajo de una norma que también, en general,
sobrevino a ratificar el equilibrio de hecho conseguido a través de un
compromiso: un compromiso entre norma y praxis, entre la obligación de
399
la modernización comenzada por los liberales y la inercia de la tradición

colonial, a lo menos parcialmente restaurada por los conservadores, entre la
antigua sede de la Capitanía y los poderes locales.
La lógica de gobierno de la sociedad, evidenciada en este nivel inter-
medio, negociable y pragmático, podría seguirse prácticamente en todas
las dimensiones: desde la economía a la configuración político-institucional,
al espacio étnico y hasta al campo de los actores militares: fuerzas regulares
y milicias. En otro lugar hemos intentado demostrar cómo la reacción
conservadora no impidió en absoluto que continuara una modernización
molecular diferenciada territorialmente.
Las autoridades incluso la favorecieron adecuando
administrativamente, por ejemplo, la norma protectiva de los bienes de
las comunidades mayas a las urgencias de la movilidad de tierra y trabajo
para la producción de café en los departamentos occidentales5. La debil
estratificación de los estudios referentes a esto no consiente todavía una
lectura por secciones. Nos limitaremos, por tanto, a delinear algunos
problemas y a prefigurar algunos caminos de investigación intentando
aislar en el análisis una de estas dimensiones - la del funcionamiento y
administración de la justicia - importante por el impacto que tuvo sobre
los destinos políticos más generales.
2. EL CÓDIGO LIVINGSTON: DESDE LAS LEYES «MAHOMETANAS»

HACIA UNA IMPOSIBLE CIUDADANÍA «FELIZ»
En la lucha finalizada a la destrucción del Antiguo Régimen se han

evidenciado tres procesos interdependientes: la abolición de los fueros y
de los estatutos privilegiados, la movilidad de los factores productivos tales
a provocar la caída de las bases materiales en las cuales radicaban los actores
corporativos y, sobre el plano ideológico y político, la aversión a los símbolos
del viejo régimen, y a la Iglesia más particularmente6.
En efecto, el gobierno liberal de Mariano Gálvez en Guatemala
comenzó una serie de reformas destinadas a golpear, con la Iglesia, el núcleo
del poder colonial: matrimonio civil y divorcio, instrucción laica, reforma
del orden territorial golpeando el patrimonio eclesiástico y aboliendo los
tributos a la Iglesia, pero también a través de la titulación de las tierras y la
400
DANIELE POMPEJANO
emisión al mercado de los territorios declarados baldíos y, en fin, con la

promoción de la colonización y emigración europeas7.
En conjunto, estas reformas incidieron tanto en la supervivencia material
como en la esfera simbólica; gran parte de la población indígena del país no
tardó en manifestar su propio descontento en una «indiada» de poderosas y
extensas dimensiones que perturbó Guatemala entre 1837 y 18388.
No obstante, la aplicación del Código Livingston constituyó el
precipitarse de diversos conflictos entrecruzados y uno de los puntos de
más aguda crítica de la oposición al gobierno liberal. Lo que llamó al
sarcasmo del histórico liberal L. Montufar: qué incidencia hubiera podido
tener el matrimonio civil - anota al respecto - o la facultad de testar según
el código civil para los mayas que continuaban a testar o a casarse:
...según el costumbre de las antiguedades... Lo único que podía molestar a los

indios, era la necesidad de tener que formar el tribunal de jurados... [sin embargo]
los enemigos del código triunfaron en 1838: los códigos y el juicio desaparecieron.
Si éstos eran los ajentes de la revolución, debió también haber desaparecido la
revolución; pero no fue así. La revolución siguió sin códigos y jurados hasta que
el 13 de abril de 1839 Carrera entró en Guatemala.9
Esta reflexión motiva al liberal Montufar a asignar la responsabilidad
de la indiada a la acción de sabotaje y de sublevación de los ánimos por
parte del bajo clero, juntamente con la manifestación del cólera y a las
voces difundidas aposta de que eran las autoridades quienes envenenaban
las aguas e impedían la salida de los sobrevivientes de las comunidades
afectadas constituyendo cordones sanitarios.
¿Por qué, en fin, tanta insistencia sobre el nuevo Código como causa
desencadenante de la revolución indígena ?
«Era imposible gobernar una República por leyes dictadas antes de
que España fuera mahometana, por las leyes de la monarquía española
restaurada, y por una colección de disposiciones incoherentes y defectuosas,
emitidas en diferentes siglos» anota L. Montufar con respecto a las
necesidades que motivaron la aprobación de leyes orgánicas sobre el
ordenamiento jurídico. En efecto, escribe M. Morner: «Los indios deben
haber sufrido más de la abundancia de jueces que de su falta»10. La
articulación de las jurisdicciones en época colonial eran muy amplias y
401
complejas, con competencias desmenuzadas territorialmente y por ámbitos

de intervención y de vigilancia, sobre todo, para las jurisdicciones especiales.
Sobre éstas después se pretendía, ya desde época de los Asburgo, ejercitar
formas de control centralizadas, lo que evidentemente se enfrentaba con
las dinámicas de pactos de la sociedad colonial.
Ocurría, por tanto, que de la audiencia al último alcalde o juez de
paz las competencias fueran iguales pero, evidentemente, de escala di-
versa pasando por una serie infinita de figuras que operaban, ora en los
tribunales colegiados, ora como jueces uninominales en las jurisdicciones
ordinarias11. Aparte de los privilegios de fuero, la complejidad de la
máquina judicial se hacía todavía más complicada en la realidad
institucional de una Capitanía pretorial en la cual se asistió a un neto
overlap de funciones centrales y delegadas territorialmente, cuya confusión
originaria parece proyectarse en la conservación archivística, desalentando
investigaciones sistemáticas sobre el tema12.
El elemento clave en el pasaje del viejo al nuevo parece ser en todo
caso constituido por el final de la minoridad del indígena, ratificada en la
Constitución gaditana y por el reconocimiento de su plena ciudadania.
Ello no obstante, la confusionaria máquina de las magistraturas especiales
faltó, decretando de un día para otro la mayoridad del indígena. El Instituto
del protector de indios - lo que en la colonia era delegado al Fiscal de la
audiencia - fue abolido entre 1812 y 1814, restablecido en 1820 y aún en
1839, cuando la legislación destructiva de los liberales fue bloqueada por
la indiada y se inauguró el así llamado período de los treinta años de
ininterrumpido poder de los conservadores.
La denodada lucha por la promulgación de la reforma del derecho y
de los procedimientos tanto penales como, después, también civiles se
atribuye a Francisco Barrundia. Hijo de un criollo emigrado en la segunda
mitad del siglo XVIII a Centro América, militar y conspirador liberal desde
el primer decenio del siglo XIX, dos veces presidente de Guatemala entre
1824 y 1829, Barrundia era esencialmente un ideólogo «fiel a sus
principios...(que) creyó hacer un pueblo de filósofos de un pueblo que
necesitaba de primeras letras»13.
De hecho, él se batió denodadamente por la traducción y después por
402
DANIELE POMPEJANO
la adopción del Código Livingston, incluso ante las resistencias que esto
desencadenó en el País y ante el pragmatismo del gobierno guiado por M.
Gálvez de los liberales denominados «ministeriales». Contra el posibilismo
de éstos acerca del adecuamiento al país de los códigos de la Louisiana,
Barrundia tomó partido capitaneando la facción de los «liberales
intransigentes». Estaba convencido, sobre el plano táctico, que para afrontar
el retiro de las reformas que sus mismos compañeros de fe formulaban ante
la indiada, fuera tácticamente producente aliarse con los jefes de la indiada,
o sea con los enemigos de sus enemigos: «la dependencia de España era un
régimen perpetuo que no permitía la ilustración...(mientras que) un régimen
salvaje en pleno siglo XIX (es decir el de Carrera) no puede ser perpetuo»14.
Brevemente: el Código Livingston preveía una inversión neta de
dirección acerca del funcionamiento de la justicia. Se articulaba en sus
partes constitutivas, adoptadas por la asamblea legislativa de Guatemala:
código penal y ley orgánica, ley de procedimientos y ley de pruebas
judiciales y, finalmente, ley de reforma y disciplina de las cárceles15. El
Código había sido el fruto de la experiencia política del abogado y
administrador público de la ciudad de New York, del jacksoniano y
jeffersoniano E. Livingston, que en 1825 había redactado el código para
el Estado de Lousiana. El espíritu fundamental que estaba en la base, era
el de traducir en derecho positivo la libertades individuales y de anclar el
ejercicio de las mismas y de la jurisdicción a un corpus escrito quitando el
contencioso y el juicio al arbitrio de un juez intérprete «de hecho y de
derecho» de la justicia. En cuanto al régimen carcelario, más que con una
aflicción física y psicológica, era con la reeducación laboral y el sistema
unicelular con lo que el reo tenía que ser recuperado para la sociedad16.
Sobre este fondo, el sistema de «juicio por jurados» constituía la única
concreta posibilidad, junto a las sanciones del habeas corpus, de poner fin
a la arbitrariedad del poder judicial que juzgaba según los viejos
ordenamientos coloniales «de hecho y de derecho». No sólo: el sistema de
«juicio por jurados» consentía, para empezar, en dividir la verificación del
hecho colposo de su sanción penal. Se fundaba, ademas, no sólo en la
implícita división de los poderes garantizando al máximo la autonomía
del orden judicial del ejecutivo, sino también del legislativo, haciendo de
403
modo que las normas que inspiraban las leyes pudieran después ser
defendidas mejor y puestas en práctica a través de una puntual aplicación
y adecuación del juicio a la específica norma, perfeccionando en este sentido
aquel framework constituido por los códigos. Finalmente, todavía con la
formulación que dio el mismo Barrundia:
Toda ley, resolución, orden y decreto cualesquiera que sea y de cualquiera autoridad
que dimane si es directamente contrario a los derechos aquí proclamados, será un
deber riguroso a toda autoridad y funcionario público y especialmente a los
funcionarios judiciales, resistirlas.17
Había también un aspecto eminentemente político en los efectos que
la constitución de los jurados podía producir. Y se refería esencialmente a la
escuela de ciudadanía que los jurados representaban al erigir hombres
comunes en jurados depositarios de la soberanía popular en el juicio: «el
jurado (como) una escuela práctica de ilustración donde todos los ciudadanos
pueden aprender los derechos del hombre y sus deberes». En este sentido - y
nos parece este argumento políticamente más importante- el mismo
Barrundia subrayaba cómo centralización y caudillismo eran completamente
incompatibles con los principios democráticos y, por tanto, con el Livingston.
Como presidente de la asamblea legislativa Barrundia sostenía: «El buen
régimen municipal y la justicia por jurados hacen a los pueblos soberanos
en lo que les pertenece exclusivamente, los constituye árbitros de sus
comodidades locales y jueces de sus particulares desavenencias»18.
La referencia al régimen municipal nos parece fundamental, pero
insistiremos más adelante. Aquí vale la pena subrayar cómo el Código preveía
una articulada red de once distritos que cubrían todo el territorio, de los
cuales después habrían dependido bien treinta y seis circuitos judiciarios
con los municipios anexos. A los alcaldes les eran confirmados cargos
genéricos en los ámbitos políticos, en las ejecuciones de las ordenanzas y de
las sentencias de las instancias superiores. La compleja escala jerárquica
dependía después corporativamente de la Suprema Corte, sobre cuya
competencia, ya desde la promulgación de la Carta constitucional federal
de 1824, la Asamblea nacional se había detenido en sus trabajos a la búsqueda
de una fisonomía y de una autonomía que al final el Código Livingston
reconocía 19. A ésta incumbían las jurisdicciones de apelación, la
404
DANIELE POMPEJANO
reglamentación y los procesos disciplinarios concernientes a las jurisdicciones

inferiores. Los miembros de la Suprema Corte hubieran debido ser «electos
por el pueblo del Estado», mientras la nómina de los jueces de distrito y de
circuito eran prerrogativas del gobierno, previo parecer conforme del cuerpo
legislativo. A los jueces no sólo les estaba garantizado un sueldo anual, sino
también una gratificación directamente proporcional al número de leguas
que tenían que seguir para constituir las cortes20.
En efecto, lo que parece manifiesto es, por un lado, el reconocimiento
del descentramiento judiciario y el incentivo de la participación popular
en los jurados que se formaban sobre listas preparadas por los municipios.
Pero, por otro, estaban detalladamente definidos los procedimientos, in-
cluso los lugares y las horas en las cuales se inauguraban los procesos, las
respectivas competencias de las diferentes jurisdicciones. Se preveía también
que a la llegada de la corte itinerante a los pueblos, la población debiera
recibirla en los límites de la municipalidad, acompañando la entrada de
los jueces con el toque de tambores y de campanas, como era costumbre
en las grandes ocasiones y para las grandes festividades21. En definitiva, un
control alto-bajo como otro aspecto del reconocimiento de las libertades y
del proyecto de construcción del Estado y de la identidad nacional.
El cambio producido por la adopción del Livingston fue percibido en
su carga destructiva no sólo por las comunidades que se rebelaron en la
indiada, sino que ésta incidió en las formaciones políticas en un elemento
clave aún descuidado por la historiografía del período. En la vigilia de la
renuncia a la nueva codificación, el periódico que se hacía eco de la posición
de Barrundia subrayaba cómo las medidas extraordinarias adoptadas por el
gobierno Gálvez para arrestar la rebelión indígena respondía a criterios de
«despótica arbitrariedad... El Jefe (Gálvez), habituado a oir con frialdad las
quejas de los pueblos... no conoce ni considera del Estado sino la capital»22.
Con otras palabras: estaba en juego la relación centro-periferia en la
construcción del Estado. La hegemonía y el dominio de la aristocracia
capitalina estaban sometidos a una amenaza mucho más seria cuando las
medidas de descentramiento, tanto en el sistema de designación de los
diputados a la Asamblea, como en el funcionamiento de la máquina
burocrática y, sobre todo, de la justicia, hubieran sido aplicativas. Los
liberales, por otro lado, comprendían bien la gran oportunidad que se
405
ofrecía, tanto para el crecimiento de la ciudadanía política de poblaciones

históricamente marginadas, como para contrastar el dominio conservador
a partir de la periferia. No se podía decir, empero, que los liberales se
declararan compactos sobre estas decisiones. Cuando denunciaba la
naturaleza anticonstitucional de las medidas tomadas por el gobierno
Gálvez, a partir de junio de 1837 para afrontar la indiada, Barrundia
subrayaba como éstas habían sido decididas por un cuerpo legislativo en
cuya sesión de trabajo no habían podido participar muchos diputados a
causa de la agitación que atravesaba casi todos los departamentos del país.
Las medidas fiscales adoptadas para financiar la campaña militar gravaban
principalmente sobre los propietarios terreros periféricos, en vez que sobre
la clase mercantil y aristocrática capitalina, la cual había hecho un buen
juego descargando sobre los sectores periféricos, no representados en aquella
sesión parlamentaria, los gastos de la campaña militar23.
Pero un dato especialmente relevante lo constituye el hecho que los
liberales de la región de Los Altos, es decir, todos los departamentos
noroccidentales, entre la capital y la frontera mexicana, declararon la
secesión en febrero de 1838 y extendieron sus alianzas con sus homólogos
salvadoreños y, después, con la presidencia federal de Francisco Morazán.
Realizando este proyecto de impronta fuertemente anticapitalina y
orientado a reivindicar autonomía política y espacios comerciales sobre la
vertiente del Pacífico y hacia México, a los liberales secesionistas altenses
no les era funcional la lógica ínsita en el Código Livingston. Este era
descentralizador, es verdad, pero capacitado para debilitar el ya frágil bloque
revolucionario, fundamentalmente ladino, donde también los pueblos
mayas del altiplano se hubieran movilizado contra los gravámenes
consiguientes al juicio por jurados y a las construcciones de las nuevas
cárceles unicelulares. Ello hubiera hecho explosionar una verdadera y propia
guerra de castas24. Temían, en otras palabras, lo que efectivamente habría
sucedido: ofrecer tropas al diseño normalizador de los conservadores y,
antes de nada, que se incendiaran Los Altos entregando el descotento
indígena en las manos del caudillo oriental R. Carrera. Un poderoso bloque
interétnico: indígenas altenses, indígenas y campesinos pobres orientales
y sectores conservadores capitalinos se habría cimentado en torno al caudillo
destruyendo toda veleidad de desarrollo autónomo de la región.
406
DANIELE POMPEJANO
Sobre el fondo de esta difícil situación fueron diferenciándose las

posiciones acerca de la vigencia del nuevo Código, distinguiéndose no
sólo en sentido instrumental - como en el caso de los liberales secesionistas
de Los Altos - sino también en el centro. Las diferencias sobre el mérito
habían ido madurando con el tiempo: durante 1837 los motines de los
distritos de Mita - o sea, los departamentos orientales - habían dictado
medidas de adecuación del procedimiento del Código a las condiciones
extraordinarias determinadas por la insurrección. Se había vuelto a
introducir el fuero militar en junio de 1837, ya que las tropas que habían
intervenido para reprimir la revuelta no resultaban controlables por la
autoridad civil, mientras que en los altos cuadros se habían registrado
caídas de tensión al verse privados del privilegio del fuero, según cuanto
había sido establecido por un decreto en agosto de 1836 - o sea en pleno
debate sobre la igualdad jurídica25. En septiembre del mismo año, debido
a la dificultad para administrar la justicia a través del «juicio por jurados»
a causa de la «diseminación de las poblaciones, de la diversidad de
costumbres, de la falta de caminos, de edificios y cárceles» se preveía que
«el Gobierno proveera... destinando jueces que conozcan de hecho y de
derecho con apelación o confirmación de sus fallos a la Corte de apelaciones
o agregando aquel distrito a otro si fuera posible». Lo que de hecho sucedió,
destinándose las causas criminales orientales al juzgado capitalino26.
Se instala, incluso, una comisión con el deber de estudiar las
adecuaciones necesarias del Código a las condiciones del país, atravesado
por pronunciamientos secesionistas y por la indiada. La comisión no pudo
concluir sus propios trabajos, ya que condiciones objetivas (los motines ya
extendidos por todo el territorio) y subjetivas de los componentes de la
misma, no consintieron que éstos se reuniesen todos juntos. Pero al analizar
los éxitos de la aplicación de los códigos, los componentes de la comisión,
los que se habían podido reunir, estilaban un documento final en el cual
se preguntaban:
La opinión general del pueblo está contra estos códigos... ¿se podrá hacer alguno
feliz contra su voluntad? En muchos pueblos... han lanzado a los jueces, los han
ultrajado, los han fusilado, los han encarcelado.... Hemos visto llorar a hombres
traidos... con el patriótico fin de ser jurados... y estarse aquí un mes pagando un
407
real en el mesón y comiendo de su principal y al tiempo de volver, hallar sus

siembras comidas por animales. Hemos visto testigos traidos de seis leguas con
amenazas de prisión que han sido detenidos hasta quince días.27
Contra las medidas de adecuación o de parcial renuncia a la vigencia
de los códigos, especialmente en los distritos que eran escenarios de la
indiada, Barrundia puso en campo todo el ímpetu de su ideal político,
batiéndose para que se restablecieran las condiciones de legalidad, esto es,
que se aboliera el fuero militar. Y, por otra parte, escribía todavía: «Si la
religión no puede ser privilegiada... ¿por qué lo sera la fuerza? ¿Amará el
pueblo menos su conciencia que la espada? ¿Es menos peligrosa la
impunidad del soldado que la del sacerdote?... El fuero es el arma del
poder despótico». Que los insurrectos fueran tratados no con medios
represivos, sino atrayéndoles a la pacificación con indultos subrayando
también la «absurdidad... que los rebeldes sean juzgados... estableciendo
por majistrados y jueces a los mismos oficiales que emplean la fuerza mi-
litar y que fueron agraviados... por los mismos rebeldes que han de juzgarse».
Que el orden público estuviese garantizado no con el uso de la fuerzas
regulares, sino con el uso de las milicias civiles; que los recursos para la
campaña militar no proveniesen de préstamos forzosos sino que, en general,
el déficit fiscal del estado fuera nivelado a través de un plan orgánico de
contribuciones28. Y, por cuanto respecta al «juicio por jurados», la utilización
de «jueces de hecho y de derecho» representaba para Burrundia una
verdadera y propia regresión al:
...defectuoso y antiguo método de la administración española... un retroceso... [que]

nos abre la puerta a las seduciones para otros retrocesos... [hacia] un régimen de
muerte y de injusticia, que desolaba por una parte el huerfano y al desvalido, y por
otra al propietario y al inocente, presos de la rapacidad y del embrollo, sino lo eran
de la venalidad más impudente y de la ignorancia más estúpida.... No habeis jamas
notado en ese régimen español, que hay una ley para cada caso? ...Cómo es posible
que representantes de principios, que han venido de departamentos de un sentido
manifiestamente contrario a tales ensanches de poder, han sancionado esta facultad....
Los pasos que se dan son para fomentar la preocupación popular-para mantener sin
jueces civiles los departamentos y acostumbrarlos al régimen de la fuerza.29
El debate se desarrolló entre la segunda mitad de 1837 y marzo de
1838 produciendo, sin embargo, primero la suspensión de los códigos en
408
DANIELE POMPEJANO
los distritos en revuelta y después la renuncia al Livingston, sancionando

mientras tanto la victoria del frente anticodificador compuesto por los
liberales realistas y ministeriales, por la clase mercantil dañada en sus
negocios por las revueltas que surgían por todo el país y del subseguirse de
secesiones territoriales. Lo mismo ocurría a los pequeños productores y a
los artesanos que no disponían de dinero y tiempo para destinar al ejercicio
del jurado. Magna pars en la formación eran después los conservadores:
respecto a las posiciones de J.J. Aycinena, líder de la formación y eminencia
gris de los futuros gobiernos, no ha habido aclaración, a pesar de la
disponibilidad de una reconstrucción biográfica del personaje30.
Según M. Rodríguez, el padre J.J. Aycinena, que justo en 1837 había
redactado la primera Declaración de los Derechos de implantación liberal,
estaba preparando de hecho la victoria del movimiento anticodificador,
dando a éste un respiro político que iba más allá de las cuestiones de los
ordenamientos judiciales. Y poniendo a punto la Declaración, en efecto,
asignaba mayor relevancia al poder ejecutivo, dañando el legislativo, o sea,
una vez más, al partido capitalino.Una política maquiavélica de
colaboración para minar desde el interior la ya precaria condición política
del proyecto liberal, el tanto peor, tanto mejor31.
En efecto, la tesis parece discutible a la luz de los temores que la indiada
suscitaba también entre los conservadores, viendo la actitud personal de
Aycinena, favorable a los códigos pero no al «juicio por jurados». Quizá la
respuesta haya que buscarla, por un lado, en las raíces de la formación política
y cultural del personaje, como exponente de punta de la formación
conservadora. Pero, sobre todo, en la dimensión propiamente histórica: es
decir, en la evolución de los hechos que señaron la progresiva diferenciación
de los dos partidos y la diferente importancia que la dialéctica centro-periférica
tuvo en el caso específico de los ordenamientos judiciales del país.
3. EL CAUDILLO... SUPREMO JUEZ LEGO Y LAS JURISDICCIONES PERIFÉRICAS
La renuncia al Código Livingston constituyó, por tanto, la primera

y más amenazadora de las medidas que los gobiernos liberales antes, así
como los liberales-conservadores después, tuvieron que tomar para arre-
star la indiada. El poder judicial de hecho constituía el lugar de afirmación
409
de las leyes válidas erga omnes, por tanto, de la autoridad y del crédito del
Estado, así como el lugar en el cual el proceso de transformación del
indígena en ciudadano podía tener sitio propio, a partir del ejercicio de
derechos propios, por encima ciertamente de la esfera sustancial pero,
también, más allá de la esfera puramente formal. Un ejercicio de derechos
ciertos y garantizados por enjuiciamientos igualmente ciertos, con una
escrupulosa correspondencia entre los delitos y las penas. Un ejercicio de
derechos activos y pasivos en la esfera subjetiva no menor que en la del
derecho público, a las que el decaído Código Livingston había dedicado
un espacio amplio y preciso describiendo y sancionando minuciosamente
los delitos contra la seguridad y la autoridad del Estado.
Los años 1838-1840 señalan un cambio en múltiples aspectos. No
es sólo la vandea oriental - así es interpretada, por ejemplo, por Marure32
- la que disloca los equilibrios. Y no se trata sólo de un agudo pragmatismo
de los conservadores que les coloca al flanco de las movilizaciones
antimodernizadoras de los campesinos orientales. El cambio madura len-
tamente, solicitado ciertamente por los sucesos militares, pero se
manifiesta esencialmente en la formación de un bloque social según la
modalidad neopactista y poscolonial. De asesor del gobierno Gálvez, el
padre J.J. Aycinena guarda progresivamente distancia de la Declaración
por él mismo elaborada a la vuelta del exilio en los Estados Unidos du-
rante 1837. Del clima nuevo que se va manifestando, es un ejemplo la
nueva Declaración de 183933.
410
DANIELE POMPEJANO
Guatemala: distribución de las rebeldias de Mita (1837-1839) por departamento.
MAR
MARCARIBE
CARIBE
CHIAPAS
CHIAPAS
SAN PEDRO DOLOMA
VII CAHABON
COBAN CARCHA
CUILCO NEBAJ ST. CRUZ
USPANTAN SAN CRISTOBAL
CHIANTLA
HUEHUETENANGO IX
IXTAHUACAN MALACATAN S. ANDRES SAJCABAJA
RABINAL
TEJUTLA MOMOSTENANGO S. PEDRO JOCOPILAS
CUBULCO
SALAMA
QUICHE
S. PEDRO S. S. CRISTOBAL T. EL CHOL
LA ZACUALPA JUYABAJ ZACAFA
SACATEPEOUEZ
TOTONICAPAN VI S. AGUSTIN ACASAGUASTLAN
JOCOTAN
VIII OSTUNCALCO
SOLOLA
SAN MARTIN DE JILOTEPEQUE
SACATEPEQUEZ CHIQUIMULA
QUETZALTENAGO TEOPAN I XENACOJ
QUEZALTEPEQUE
PATZUN
CHIMALTENANGO JALAPA
CUYOTENANGO
ATITLAN
PATZICIA
ITZAPA MIXCO GUATEMALA
II HONDURAS
SAMAYAC
RETALHULEU
MAZATENANGO
NEJAPAN
ALOTENANGO AMATITLAN PETAPA III
SUCHITEPEQUEZ
PATULUL
STA.LUCIA COTZUMALHUPA MITA HONDURAS
V JUTIAPA
ESCUINTLA ESCLAVOS
GUANAGAZAPA
IV
CHIQUIMULILLA
OCEANO PACIFICO TAXISCO
GUAZACAPAN
OCEANO PACIFICO CONGUACO
EL SALVADOR
EL SALVADOR
Fuente: ns. reelaboración en base a datos y mapas de H.M.B. Ingersoll, The War of
Mountain: A study of Reactionary Peasant Insurgency in Guatemala, 1837-1871, Ph.D.
Dissertation, George Washington University, 1972.
La clave del cambio del nuevo bloque político y social que se va

prefigurando, y del futuro orden institucional que surgirá, está constituida
por la sabia utilización de las tradiciones y por el rechazo del
«afrancesamiento político». Esta orientación política miraba, en tanto, a
no dejar espacios de maniobra pasiva a fuerzas que, solicitadas por el riot
indígena, amenazaban con arrollar la sociedad en todos sus órdenes. A
esconjurar, por tanto, en Guatemala la amenaza de una «guerra de castas»
garantizando al segmento criollo una vasta hegemonía sobre los sectores
de los ladinos pobres y, sobre todo, de los indígenas. La tradición, en este
cuadro, no constituía de ninguna manera el instrumento despreciable -
como denunciaban los liberales - de una estasis o de un regreso a la época
colonial. Ésta nos parece, más bien, un recurso estratégico que consentía
el gobierno de la sociedad y la consolidación de los intereses capitalinos a
costa de los separatismos que ya en todos los departamentos se iban mani-
411
festando. La amenaza de la indiada era, no obstante, un instrumento muy

convincente para desalentar de la secesión a los sectores dominantes de la
periferia.
El pacto que se realizaba consistía en un intercambio político:
reforzamiento de las funciones políticas de los corregidores, en gran parte
compañeros de armas del caudillo, beneméritos y fieles ejecutores del diseño
pacificador y de centralización política, contra una notable autonomía de
los poderes a nivel local. La modernización se habría reanudado después
lentamente, en cuanto los nuevos órdenes se hubieran consolidado,
diferenciada territorialmente y con una función crucial de los corregidores
como filtros delegados para desviar el progresivamente menos impetuoso
movimiento indígena. O para explicar cada vez, y según la necesidad, el
espíritu esencial de leyes que, por ejemplo, mientras que, por una parte,
preveían el final del repartimiento, no excluía, empero, que pudiera ser
operativo un mandamiento de trabajo o una legalización de usurpación
de los terrenos municipales.
La diferencia con el régimen liberal precedente estaba en la apreciable
estabilidad a nivel local que tal orientación del gobierno conseguía
garantizar y que radicaba fundamentalmente en la inversión de tendencia
respecto al paradigma gaditano de dar a todos la ciudadanía.
La indiada a partir de 1837 había puesto de manifiesto, por lo tanto,
toda la debilidad del proyecto ilustrado de los liberales y el agudo
descontento de las masas de campesinos e indígenas hacia las medidas
jacobinas del gobierno Gálvez. Y fue justo a partir de estos elementos
cuando los gobiernos conservadores activaron una amplia legislación
indigenista que miraba a reconstituir los espacios de conservación de las
comunidades ya investidas por las disposiciones liberales respecto a la tierra,
trabajo, instrucción, legislación civil del matrimonio, etc.
Los pernos sobre los cuales giró el conjunto de disposiciones podremos
individuarlos en el Decreto de la Asamblea Constituyente, del 17 de ago-
sto de 1839, conteniendo disposiciones para proteger a los indios:
Habiendo tomado en consideración la necesidad de proteger por medios justos y
adaptables la clase de indígenas de que se compone la mayor parte de la población
del Estado. Con presencia de que una de las causas que contribuye a que sus
412
DANIELE POMPEJANO
derechos no sean atendidos, es la falta de inteligencia y de una arreglada dirección

en los reclamos que sobre interés común y otras particularidades hacen
frecuentemente ante las autoridades. Siendo un objeto de interés público no sólo
proteger...sino también fomentarla mejorando sus costumbres y civilización...
[La Asamblea Constituyente del Estado de Guatemala] ha decretado:
El Ministerio Fiscal tendrá a su cargo el dirigir y promover ante el Gobierno y
los tribunales las solicitudes de los comunes y particulares indígenas que ocurran,
haciendo de parte en sus reclamos conforme a justicia, sin gravarlos por ello
con derechos.34
Haciendo esto, el Fiscal debía atenerse, según el dictamen del art. 2
«a las leyes del Código llamado de Indias», con tal que no se manifestasen
conflictos con las leyes y el sistema de gobierno independiente de la
república. El gobierno, recita el art. 3, se hacía cargo de instituir una
comisión de cinco miembros, con deberes específicos: el «fomento y
protección de indígenas». Presidida por el Fiscal, la comisión hubiera debido
ofrecer «consultas» y recoger datos sobre los temas respecto a los cuales les
hubiera pedido el gobierno. Y, hecho todavía relevante, el art.7 dictaba la
restauración de la función de «intérprete de indígenas» ante el Ministerio
Fiscal y se encargaba a los jefes de departamento que diesen la más amplia
difusión, traduciendo a las lenguas indígenas tales disposiciones.
Detrás de esta orientación política pesaba una progresiva revisión de
las precedentes Declaraciones: la de 1837, redactada por J.J. Aycinena y la
de 1839. En la Declaración de 1837 se hace mención explícita de los
derechos inalienables e imprescriptibles que pertenecen a cada hombre
desde su nacimiento: defensa de su propia vida, de la propia «reputación»
y de la propiedad. Se hace referencia explícita también a la naturaleza
contractual de los gobiernos, cuya institución goza sólo de derechos
delegados y que tiene como objetivos el «tranquilo goce de estos derechos».
Por lo cual, el pueblo tiene derecho indisputable a la resistencia y a la
lucha para modificar aquellas formas de gobierno que no le garanticen
paz, seguridad y lealtad a la delega recibida del pueblo. Cada funcionario,
por tanto, obstenta un cargo sólo como depositario temporal y no como
dueño y ninguna disposición, ni legislativa, ni administrativa puede agraviar
los intereses individuales, ni coartar de ninguna manera la libertad de fe y
culto, la libre gestión de la propiedad o imponer gravámenes fiscales que
excedan a los convencionales y por ley definidos35.
413
En la sucesiva Declaración de 1839, mejor conocida como Ley de

Garantías expedida en forma de Constitución la huella liberal no se cancela
pero, sin embargo, se acentúan algunos caracteres dirigistas y de mayor
conformación del poder constituido en los nuevos equilibrios que se estaban
consolidando sobre el terreno. Esto comporta que, establecidas las premisas
de los derechos inalienables y la naturaleza delegada del poder, sean
sancionados todavía: la religión católica como religión de Estado, así como
el límite al ejercicio del derecho de resistencia del pueblo, dentro de
principios de racionabilidad y sin que tal ejercicio pueda de cualquier
modo causar daño «a la salud y policia públicas», a las buenas costumbres
y al respeto de la fe heredada de los padres36.
En la Sección 2 se recogía después todo lo establecido ya en el Decre-
to de agosto del mismo año, acerca de la minoridad del indígena nacido
igual a los otros hombres, pero condicionado por una situación histórica y
social desigual. La ley recita en el art.3 que:
...aunque todos los hombres tienen por naturaleza iguales derechos... para fundar
y mantener el equilibrio social las leyes amparan al débil contra al fuerte... y por
esta necesidad... son particularmente protegidas aquellas personas que por su sexo,
edad o falta de capacidad actual, carecen de ilustración suficiente para conocer y
defender sus propios derechos... hallándose la generalidad de los indígenas en
este último caso, las leyes deben protegerlos a fin de que se mejore su educación,
de evitar que sean defraudados de lo que pertenece en común o en particular, y
que no sean molestados en aquellos usos y hábitos aprendidos de sus mayores y
que no sean contrarios a las buenas costumbres.
No se trata de una simple corrección de puntería. Tampoco en el
marco de una concepción de matriz liberal, el resurgir de la cuestión étnica
en los términos sucintamente expuestos responde sólo a oportunidad de
orden político y táctico. Nuestra hipótesis es que va recobrando espesor y
visibilidad una cultura política que se enlaza con los perfiles altos de la
identidad cultural criolla y, aún más, de la misma formación escolástica de
algunos de sus exponentes de punta. De Juan José de Aycinena,
particularmente, como veremos.
Pero, más allá de las declaraciones de principios y de las leyes de
garantías con vigor de cartas fundamentales y de referencia, aún dudosa
para las leyes secundarias, la prefiguración del nuevo bloque de poder a
414
DANIELE POMPEJANO
nivel institucional se reflejaba tanto en una revisión de los mecanismos de

poder a nivel local, municipal, como en una correspondiente revisión
progresiva de la organización de las jurisdicciones.
Sobre este último punto no es solamente el desmantelamiento decidido
de los regímenes de garantía del juicio por jurados, o sea la abolición de
los procedimientos del Código Livingston, lo que llama la atención. En
diciembre de 1839 era aprobada la Ley constitutiva del supremo poder
judicial. Ésta reconocía, en efecto, un estatuto de autonomía a la Suprema
Corte y sancionaba sus poderes de control sobre jurisdicciones inferiores
hasta los juzgados municipales y a los, así llamados, jueces preventivos
diputados a la administración de la justicia en las periferias de las cabeceras
departamentales, donde residían los jueces de primera instancia. Por otra
parte, estas disposiciones votadas a sólo un año de distancia del abandono
del Livingston, reenviaban a una jerarquía de funciones que, de hecho y a
menudo, restó inoperante a causa de una crónica falta de fondos destinados
mayormente, en aquella situación de agudos conflictos militares internos
y externos, a la administración político-militar.
Pero, más allá del espíritu de la ley que también restauraba jerarquías
de época colonial, es preciso reflexionar por un lado, sobre el fortalecimiento
de las potestades jurisdiccionales locales, y, por el otro, sobre la modificación
en el régimen municipal. Pero al origen de todo esto, el elemento relevante
estaba constituido por el definitivo ocaso de toda veleidad de separación
de los poderes, cosa que se apreciaba más a nivel medio y bajo que a nivel
de leyes institutivas y de las prerrogativas de la Corte Suprema, a las que
anteriormente nos referíamos. En este sentido, en la dimensión más
estrictamente política y de control, los conservadores no renunciaban, junto
con los liberales, «al poder centralizador del Estado...». Lo que pasaba era
que tal papel lo asumirían después los corregidores como intermediarios37.
Podremos hacer referencia, en el contexto de los agudos conflictos que
caracterizaron la época, a la rápida restauración de los fueros eclesiástico y
militar38; sobre este último ya los liberales habían aceptado algunos
compromisos en junio de 1837, en cuanto la insurgencia de la indiada había
restituido a las fuerzas militares regulares y a las milicias un papel de primer
orden en la contención del riot indígena, como ya dicho39. El clero, por su
cuenta, operaba como intelectual orgánico de la indiada y como tal era
415
reconocido destinatario de procedimientos dirigidos a capturar el consenso.

Pero sobre lo que vale la pena llamar la atención es la revisión del
régimen municipal. Para los liberales, que en 1836 habían afrontado la
tarea de reexaminar las características y funciones del municipio, «esta
reforma hace plenamente libres e independientes a todos los pueblos del
Estado». Se trataba de:
...crear el poder municipal... para que así los pueblos administren sus propios
negocios y para que de esta manera descienda hasta el último de ellos la
independencia y las aplicaciones prácticas del sistema representativo y del federal
por la que, separado en los pueblos el poder deliberante del ejecutor, se aleja la
arbitriariedad cuyas consecuencias han puesto en descrédito a las municipalidades.40
Las competencias de la administración local eran prácticamente
ilimitadas y abarcaban todos los campos de la convivencia: de la vida
asociativa a la administración, a la jurisdicción de jueces de paz y alcaldes.
Tales revisiones iban, en cierto modo, a la par con la reforma Livingston,
reconociéndoles a la periferia y a los poderes descentrados una función
básica en el crecimiento civil y en la formación de la conciencia nacional41.
Es verdad que permanecía la figura clave del gobernador, verdadero inter-
mediario entre autoridad administrativa central y realidad local. Pero, aparte
el hecho que el gobernador tenía que ser elegido, a norma del art. 45,
entre una terna propuesta por la municipalidad misma, la relación centro-
periferia, autoridad administrativa y ente local, estribaba no sólo en una
relación de tipo político - de construcción del Estado nacional - sino en el
cauce de disposiciones legislativas y administrativas bien definidas.
Por tanto, todavía en 1839, al día siguiente de la indiada y al comienzo
de la época conservadora, el régimen municipal era revisado. Desaparecían,
para empezar, las autoridades intermedias, los circuitos compuestos por
varios municipios y las jurisdicciones a las cuales éstos tenían que referirse.
Y en octubre de ese mismo año era restaurada la función del corregidor
nombrado por el ejecutivo42. También en este caso las competencias de un
corregidor eran casi infinitas. Lo que más resaltaba era que se le reconocía
al funcionario administrativo, nombrado por el gobierno, específica
potestad jurisdiccional «a juicio del gobierno, de acuerdo con la Corte
Suprema, con el dictamen de letrado el que no lo fuere» con competencias
416
DANIELE POMPEJANO
iguales a un juez de primera instancia. En la misma ley estaba prevista la

restauración de la figura de «gobernador en los pueblos de indios», cuya
nómina correspondía al corregidor.
Se trataba, en síntesis, de la consiguiente aplicación de los principios
inspiradores de la restauración de las dos res publicae, que tenía de su parte
no sólo la longevidad y la funcionalidad comprobadas, sino también el
hecho de haber construido una plataforma de movilización de los pueblos
indígenas. En nada se menoscababa el poder y las funciones del alcalde, ya
sea en el campo administrativo que en el ámbito de su jurisdicción origi-
naria, o bien sobre los delitos de leve entidad y a los que no correspondiesen
penas superiores a los seis meses de detención. Y no eran muy diferentes
las competencias jurisdiccionales de un gobernador43. A ambos competían
igualmente funciones de policía judiciaria y la puesta en marcha de las
diligencias para los casos criminales y civiles de competencia del juez de
primera instancia. Resulta, empero, relevante que se haga su referencia
como «órgano de comunicaciones» entre los niveles de autoridad con
competencias intercambiables, en relación a las jurisdicciones y a específicas
funciones, como por ejemplo, la de presidir el municipio. Resumiendo,
las condiciones de la convivencia a nivel local reenviaban a la función
«correccional y de seguridad» de la autoridad del nivel inferior al corregidor.
En este marco, una vez restablecida la división y revisto el concepto
de ciudadanía, el mismo régimen municipal era reformado después en
1844. No se trataba ya de la célula del nuevo Estado y del gimnasio donde
se entrenaban la conciencia cívica y las formas originarias de autogobierno.
Sus funciones principales eran, más bien: «la instrucción, la salubridad, el
ornato, la comodidad de las poblaciones y aún su asiento»44. Y los:
...ciudadanos municipales - recita el art.2 de la ley antes citada - en los gobiernos
democráticos deben ser una emanación del pueblo, constituidos por él
inmediatamente, para que sus individuos reunan la confianza pública, estén
penetrados de los intereses, necesidades y opiniones del pueblo y puedan obrar
con consonancia con sus comitentes.
El derecho de electorado activo, según como preveía la ley institutiva
de los gobiernos departamentales de 1839, estaba reservado sólo a cuantos,
«vecinos hubieren servido antes los oficios municipales». La ley de 1845 -
417
que mencionábamos anteriormente - abolía esta disposición, juzgando

que ésta privaba «a la generalidad de los ciudadanos del sufragio activo». Y
establecía que gozasen del derecho a voto todos los ciudadanos «en ejercicio
de sus derechos calificados anteriormente para la elección de diputados».
Dos años más tarde una nueva disposición intervenía suspendiendo
tales efectos, ya que el derecho reconocido no se había podido aplicar «en
muchos pueblos... por contraria las costumbres de los indios... y exigir los
votos de ciudadanos cuyos derechos estén calificados con anterioridad para
la elección de diputados; calificación que, además de no existir, presenta
graves dificultades para hacerse»45.
Por tanto, la revisión de la compleja interacción alto-bajo, centro-
periferia estaba anclada a la dimensión política y a una parcial sobreposición
de competencias administrativas y judiciarias despojadas de la exacta
delimitación y de la precisa caracterización de tipo liberal. La política sin
adjetivos tomaba el predominio y el poder localmente arraigado constituía
contraparte esencial e interlocutor de un proyecto más amplio en el que el
Estado y sus proceduras eran simplificadas al máximo. Esto no constituía
sólo un ajuste coyuntural y un adecuamiento a las dinámicas conflictuales
que la legislación liberal había activado.
Interviniendo en la cuestión de la reforma del régimen electoral
municipal previsto en la ley de 1844, y comentando las alarmantes
informaciones que los corregidores enviaban de los departamentos, acerca
del malcontento que se manifestaba al respecto en los pueblos, J.J. Aycinena
escribía durante 1845 que la responsabilidad originaria debería de recaer
sobre la Constituyente de Cádiz. Había sido suya la disposición de reformar
las proceduras electorales, provocando a menudo la duplicación del ente: el
pueblo propiamente dicho, en la visión de los indígenas, y el cabildo
constitucional. Ellos se habían movido para construir una homogeneidad
que la inteligencia política y legislativa de España había renunciado a crear.
No era de una ley «ajena y escrita» que se sobreponía a la larga tradición
colonial, de lo que el mantenimiento del orden y la paz tenían necesidad. Al
contrario, era contra las pretensiones de homologar y la violencia de los
legisladores y la de los gobiernos contra lo que se había rebelado el indígena.
Se trataba ahora de no renovar aquellas tensiones originarias, reconociendo
que la verdadera democracia en los pueblos indígenas no es una categoría
418
DANIELE POMPEJANO
abstracta, sino que reenvía la subida a una escala jerárquica «para conocer y
practicar sus obligaciones: el mérito contraido por servicio es reconocido...
el joven se sujeta a un aprendizaje necesario con el ejemplo y la voz de los
ancianos»46. Cada año se realiza la transmisión del poder y se efectúa la
entrega de los asuntos más importantes, sin que el voto generalizado sea
envilecido, ni la autoridad pierda prestigio a causa de falsas formas de
democracia. Y el procedimiento autorizado por la tradición, es verificado
después por la intervención del corregidor que confirma «las varas». El paso
más importante se refiere, además, a la función del municipio: cuando se le
ataca en su organización tradicional, «se altera el sosiego público porque se
ataca directamente la primera base del orden social que es el régimen particular
de los pueblos establecidos por ellos mismos, aprendido por tradición y
radicado por habitud». En una intervención sucesiva, J.J. Aycinena vuelve a
atacar la reforma municipal afirmando, sobre la base de su larga experiencia
de exiliado en los Estados Unidos, que ahí no se había cometido el error de
imponer una homologación a realidades diferentes por tradición e historia.
Mientras en Guatemala se había pretendido «acomodándose al ensayo de
teorias aún de originalidades ridículas...imponer una sistema uniforme a
una multitud ignorante sobre la cual sólo tiene fuerza moral la habitud»47.
La concepción que se entrevé de estas reflexiones es clara, aunque una
más completa biografía política del personaje nos consentiría mayores
generalizaciones. Escrive D.L. Chandler que Aycinena persiguió a su modo
una coherencia de fondo con sus principios a partir de la experiencia, que lo
marcó, del exilio en los Estados Unidos, después de la victoria liberal de
1829, a través de la redacción de la Declaración de 1837 y los contactos y las
colaboraciones con F. Morazán e incluso con M.Gálvez. El miedo de la
indiada es sólo un elemento conyuntural que sólo no explicaría la compleja
evolución política e intelectual del personaje que llega al final al
«aycinenismo... como sinónimo de antifederalismo, separatismo y reacción»48.
La experiencia en los Estados Unidos y el modo en que se realizaba la
unión federal de los estados norteamericanos hicieron madurar en él, a la
vuelta a Centro América y al contacto con los graves conflictos que
atormentaban la vida política mesoamericana, la idea que:
...una Constitución [que] crea Estados con determinados poderes soberanos, para
419
luego convertirlos en una federación, era tan solo un simulacro de un juego de

manos que trastocaba el proceso evolutivo de la federación: es decir, era como
suponer que un hijo naciera antes de que su padre lo engendrara.49
El gran valor de la experiencia política centroamericana era que por
encima de una legítima y fundada base de localismo se había sobrepuesto
un proyecto político despótico y abstracto de las raíces culturales. Y aún
más: en la naturaleza jacobina del voluntarismo liberal se había abandonado
la raíz religiosa de las leyes de convivencia civil, se habían atacado los
derechos naturales sobre los cuales se levanta la autoridad como mandato.
Pero secularizando totalmente la sociedad y separando obligaciones
religiosas y principios de ética civil, se había separado el consorcio humano
del fundamento que únicamente puede garantizar la paz. Los liberales
actuaron, por tanto, «lo mismo que Satanás y sus secuaces cuando se
sublevaron contra el Creador omnipotente y justiciero». La revuelta contra
la autoridad, y contra la religión en cuestión, constituye en general una
amenaza contra toda autoridad, ya que «un pueblo sin religión no puede
tener moral, y un pueblo sin moral es incapaz de gobernarse a si mismo»50.
Estas notas resumidas nos ofrecen elementos para dar sólo una mirada a
las culturas políticas que luchaban entre los años treinta y quarenta. No se
trata de recuperar un modelo ex-ante que habría precedido a la modelación
de la sociedad guatemalteca, a la reacción sanfedista y antiliberal, al auto-
ritarismo y a la restauración neocolonial hasta la «teocracia» de los años
sesenta del siglo pasado. Se trata, sin embargo, de hipotizar cuánto y qué
consenso hayan suscitado las dos posiciones, liberal y conservadora, qué
diverso peso hayan jugado la innovación jacobina por un lado y la tradición
por otro, es decir, qué fuerzas hayan evocado respectivamente.
Expresando el propio voto contrario a la renuncia al Código
Livingston, F. Barrundia escribía que:
...la libertad sólo se apoya prácticamente en el ejercicio de las formas protectoras
del procedimiento y en la equidad de un sistema justo. La Constitución misma
sin él, no es más que una vana teoría imposible de practicarse y expuesta a las
interpretaciones y desarrollo arbitrarios.51
Las tiranías han comenzado siempre demoliendo o alterando las formas
en la que se realiza la administración de la justicia, la cual, diversamente
420
DANIELE POMPEJANO
de la maduración lenta de las leyes, no se puede paralizar ni siquiera un

día y «por ventura deberemos dejar expuesto como hasta ahora al indígena,
al artesano, a la clase pobre, a los insultos del más fuerte o la insolencia de
la autoridad»52.
Pero sobre todo, por cuanto nos concierne, el líder de los liberales
intransigentes y máximo defensor de la modernización del ordenamiento
jurídico afirmaba el sentido de la acción jacobina dirigida a transformar y
crear la ciudadanía:
¿qué hubiera sido de la patria si cuando se propuso una Constitución democrática...
hubieran consultado a los legisladores y a los patriotas, a las tendencias vulgares o
a la resistencia de la ignorancia, y graduando falsamente la opinión del Estado
hubieran retrocedido a las antiguas ideas y prácticas del régimen español?53
Esto hubiera sido equivalente a no empezar ni siquiera el proceso que
habría conducido a la independencia del país.
Por otro lado, quizás de los conservadores sea posible tomar la fuerza
política e histórica inherente en la reivindicación de la tradición. No
disponemos de estudios sobre las bibliotecas y sobre la formación intelectual
de las élites intelectuales criollas y del clero, tales que nos consientan un
paradigma evolutivo. Hipotizamos sólamente deduciendo de las posiciones
de Aycinena, un tipo de cúmulo y de reelaboraciones de fuertes
referencias:en la reacción antiilustrada y antiliberal, el «genio del
cristianismo» a lo Chateaubriand se manifestó a través de una revaloración
de la religión como depositaria de la tradición, y de la religión católica en
especial, como resolución del conflicto entre fe y razón, entre saeculum y
fe. El consenso que ésta era capaz de provocar inspiraba la reacción a la
política secularizadora reenviando a un jus natural incomprimible y no
maniobrable, prescindiendo de los ideales que también podían inspirar la
política liberal. Un jus natural no reducido aún a su dimensión horizontal
y etico-política, al modo de los deístas ingleses, pero más bien capaz de
manifestar la presencia de lo universal en lo natural y en el saeculum. Los
hombres estarían, por tanto, motivados a la acción justo por la defensa de
este jus natural que tiene raíces transcendentes, que se manifiesta
plenamente en la esfera simbólica y religiosa y que tiene raíces en la
tradición. Está claro, en este sentido, que están casi totalmente anuladas
421
las esferas de la libertad personal y la de la autonomía política, actuando a

la vez para manifestar el significado transcendente de la historia y la
naturaleza instrumental de la política.
Podríamos entonces hipotizar un atesoramiento sui géneris, en
Aycinena, de la experiencia política en la realidad protestante
norteamericana: la política como lugar de verificación y de incidencia de
la religión en el saeculum. Y los derechos naturales de la gente como
motivación ética a la acción política. Una evolución, en cierta manera, de
la escolástica suarista, en cuyo cuadro la autoridad constituye en cada caso
una délega dada directamente por Dios a una persona o a una sociedad
colectivamente y no distributivamente. Por lo tanto, en caso de infracción
de este código genético, está permitida la resistencia. O bien, al contrario,
es preciso respetar a quien es portador de este providencial diseño. Por
esto el régimen restaurado en Guatemala puede ser leído como una
teocracia, por lo menos entre los años cinquenta y sesenta.
Asumimos este recorrido unicamente como hipótesis de lectura no
sólo de las biografías intelectuales, sino como fondo sobre el que se teje un
nivel intermedio de adecuación entre tradición y cultura, por un lado, y
los retos cotidianos y políticos que de la reacción popular se hacían a los
procedimientos anticlericales y autoritarios de los primeros gobiernos
liberales. Sería entonces evaluado de modo diferente el recorrido y el
nacimiento mismo del partido conservador, apremiado a una adecuación
del propio background cultural y a recoger las oportunidades políticas que
las invocaciones de la tradición ofrecía, más allá de la conyuntura y de la
amenaza de la indiada. Una evocación de la soberanía popular que tenía
poco que ver con la que inspiraba el gobierno liberal de Gálvez o el
subjetivismo político de Barrundia. Una declaración más bien de
legitimidad del poder que profundizaba sus raíces dentro de la tradición y
que del consenso a ésta se servía para fundar la propia acción política.
Resumiendo: quizás más que una teocracia, una suerte de populismo
conservador que se levantaba como defensor de la sociedad contra el
intrínseco voluntarismo jacobino.
Esto no desmiente nuestra idea originaria acerca de la transversalidad
de las dos formaciones, conservadora y liberal, de la que hemos comenzado.
Sirve más bien a subrayar cómo los dos proyectos consiguieron
422
DANIELE POMPEJANO
progresivamente y en la praxis política su identidad, para después

distinguirse claramente, culminando uno en el régimen teocrático o
populista que se realizó en los años cinquenta y sesenta del siglo XIX.
Mientras que al liberalismo sólo le quedó jugar sobre las tensiones
territoriales, intentando reducir la progresiva hegemonía de los
conservadores, con el resultado de que los primeros consiguieron la victoria
en cuanto portadores de un proyecto político nacional y de «orden y paz».
Un último y decisivo terreno de verificación: al día siguiente del
restablecimiento de la Carta gaditana y poco antes de la Independencia tie-
ne lugar un debate acerca de la igualdad jurídica y el papel del Protector de
indios que implicó a las autoridades de la Capitanía General de Guatemala.
Habiendo la audiencia consultado uno de los Fiscales de la audiencia
territorial de Caracas si era compatibles con el régimen constitucional la
existencia de cargo de Protector de indios, el rey declaró que siendo por la
Constitución todos los hombres libres, nacidos y avecindados en territo-
rio de la monarquía, sin distinción alguna, no sólo habían salido los
indígenas del estado de minoridad a que antes estaban sujetos, sino que
deben ser igualados en todo a lo demás a los españoles y, por lo tanto, no
debe subsistir el citado cargo de Protector de indios54.
Según el Decreto del 17 de agosto de 1839, varias veces citado,
«conteniendo disposiciones para proteger a los indios», era restaurada la
función de Protector en la persona del «Ministerio Fiscal (que) tendrá a su
cargo el dirigir y promover ante el gobierno y los tribunales las solicitudes de
los comunes y particulares indígenas que ocurran, haciendo de parte en sus
reclamos conforme a justicia, sin gravarlos por ello con derechos»55. En el
cumplimiento de tales funciones el Fiscal hubiera debido atenerse, según lo
que recitaba el art. 2 del Decreto, a las leyes del Código llamado de Indias.
Y, según lo que disponían las leyes coloniales, era justo al Fiscal de Crímenes
de la Audiencia, y no al Presidente o a los gobernadores a quien tenían que
dirigir las instancias «ante Su Majestad o ante cualquiera otra autoridad»,
según lo que disponía la Real Cédula del 30 de septiembre de 177956.
Entre 1839 y la mitad del decenio siguiente los equilibrios políticos
son móviles. La victoria sobre el terreno favorece a los conservadores,
pero el caudillo trata de mantener una condición equilibrada entre las
423
dos formaciones para garantizarse un espacio de gobierno y también de

promoción de fortunas propias y de sus camaradas. Según la detallada
reconstrucción hecha por R.L. Woodward, nos encontramos ante el de-
ciso avance del poder «de hecho» de los militares y de la progresiva
reducción del espacio político. Aparte de la relevante antelación del
nacimiento de la cuestión de los militares - que aparece, en efecto,
demasiado amplia y problemática - nos parece mejor adelantar la hipótesis
que se haya tratado, al contrario, de un pleno triunfo de la política. Ésta
se manifestó como un remedio capaz de llenar todos los espacios dejados
vacíos por los procedimientos establecidos por la clase política liberal y
de producir un código de relaciones centrado alrededor del carisma y de
las funciones del caudillo.
En marzo de 1844 R. Carrera, como líder de hecho y todavía no
presidente legal del país, intervenía para someter una enésima insurgencia
popular que había llegado a amenazar directamente la capital, orquestada
no se sabe muy bien por quién y con objetivos que tenían muy poco de
sanfedista o de pasadista. Se trataba de confirmar la exclusión de los
religiosos de los cargos públicos y la movilización se había manifestado al
mismo tiempo que el ingreso triunfal del nuevo arzobispo Juan Viteri en
la capital57. En el suburbio urbano de Guadalupe fue firmado un acuerdo
entre el caudillo, que intervino tempestivamente pacificando cerca de dos
mil rebeldes que apremiaban sobre la capital, y los comandantes militares
de los insurgentes. Probablemente el mismo Carrera no fue del todo extraño
a la preparación de la movilización instrumentada para la reafirmación de
su poder de mediación.
El convenio de Guadalupe fue un ulterior momento de verticalidad
política, es decir, una etapa en cuyo proceso salió la preeminencia del
ejecutivo. No sólo se decidió la revocación de la asamblea constituyente
que los comandantes militares de la revuelta lamentaban que se hubiese
ocupado improductivamente en sus trabajos, no dispensando ni siquiera
justas gratificaciones a los cuadros militares. Pero el Consejo de estado
que era convocado con poderes constituyentes estaba formado por una
representación territorial que reducía en gran manera el extraordinario
poder capitalino. Mayor agilidad del organismo y mayor representatividad
tenían que constituir ciertamente las premisas para «más violencia en
424
DANIELE POMPEJANO
los asuntos, (pero) menos oposición al bien general, más economía al

erario, y lo que es más, la desaparición del aspirantismo»58. En esto se
podía entrever una victoria parcial, toda política, de los liberales
partidarios del descentramiento y de la periferia contra el gran poder de
la «familia» y de la capital. Pero el resto de las cláusulas del acuerdo
confirman, sin embargo, que el clima general había cambiado y que la
victoria parcial, política, de los liberales no era capaz de invertir el sentido
de la marcha.
Por lo que respecta a la administración de la justicia el convenio
establecía en el punto cuarto:
Pues la administración de la justicia está algo desvirtuada, y los pueblos creen que
por el interés se les despoja de ella, es indispensable que estos destinos y el de los
escribanos sean servidos puramente por sueldos y sin cobrar cosa alguna y por
personas que se renovarán según su buena o mala administración por el mismo
Consejo el que también nombrará los letrados de probidad y honor que deben
dirigirse a las partes litigantes en sus asuntos; pues de esto resultará más prontitud
en el despacho, menos parcialidad y más rectitud en la administración de la justicia.
Y, en seguida, se dictaban disposiciones dirigidas a disminuir el número
de empleados públicos «para aumentar los fondos públicos, los cuales tar-
de o temprano servirán al ejercito, sin necesidad de vejar a los propietarios,
pues estos deben ser protejidos por la ley». Otros dos puntos cualificantes
del acuerdo: la concesión del fuero militar a las milicias aunque no en
servicio activo. Y la constitución de «un sólo juez de tierras y un agrimensor
para cada dos departamentos».
En síntesis: se trataba de dar séquito a las numerosas lamentaciones
que el caudillo recogía en sus viajes de inspección por el país acerca de la
ineficiencia, del costo y de la corrupción en la administración de la justicia.
Las jurisdicciones se sometían al control del Consejo de estado pero, al mismo
tiempo, en el mismo convenio, en las disposiciones para el año sucesivo, se
varaban medidas de reducción drástica de los gastos para los oficiales públicos
e incluso se suspendía el pago de las acciones de deuda pública. Y todavía
refiriéndose a la potestad jurisdiccional, el Consejo de estado autorizaba al
gobierno a reducir el número de los departamentos «haciendo que los
corregidores sean al mismo tiempo jueces de primera instancia para excusar
425
un sueldo aboliendo [también] la existencia de los tenientes de policia en

esta corte cuyos objetos llenará la municipalidad»59.
El cuadro, a este punto, aparece completo: los corregidores desarrollan
funciones de magistraura a nivel departamental, pero a un nivel superior
al precedentemente definido, a causa de la reducción del número de
departamentos. Lo que queda firme es el poder local y la jurisdicción de
los alcaldes, que se eligen entre los hombres honrados, propietarios y que
hayan tenido algún cargo. En fin, las funciones de policía judicial se
transferían a los oficiales de la municipalidad.
Ya fueran conservadores o liberales, la clase política local fue
ampliamente gratificada por este reconocimiento político e institucional.
Debió ser esta la carta ganadora jugada por los conservadores que, en
definitiva, reinstauraron la dependencia llena y las funciones políticas del
poder jurisdiccional. No se puede decir, sin embargo, que esta dinámica
satisfaciese las solicitudes de justicia de los indígenas. El papel de Protector
de indios había sido ciertamente restaurado. Tenemos que decir también
que no se encuentran en archivo rastro relacionado con su función60. En
efecto consultando la serie documentaria de la Suprema Corte, cuyo Fiscal
era precisamente el Protector, no aparecen fondos precedentes al último
decenio del siglo XIX. Quizás podrían haber sido destruidos. Pero se puede
pensar más bien a la inoperabilidad de administración. Las peticiones de
la comunidad indígena o de particulares, parecen haber seguido un
recorrido diferente de aquel formalmente establecido por la ley. Las
peticiones se dirigían directamente al caudillo o bien los órganos judiciales
y gubernativos hacían repetidamente recurso a su capacidad de mediación
y solución de conflictos, tanto en materia civil y de contencioso territorial,
como en materia criminal. A su vuelta a Centro América, después de la
expulsión de 1767, los padres jesuitas escribían a Roma haciendo una
relación de la visita canónica del arzobispo Francisco de P. García Peláez a
Los Altos y a la parte Oriental entre noviembre de 1854 y marzo del año
siguiente. El obispo pidió a dos jesuitas que le acompañasen en su visita.
La relación que hicieron los padres es extraordinariamente fascinante:
narran cómo el paisaje agrario se ha ido modificando durante los ochenta
años de su ausencia de aquellas tierras, de permanencia de prácticas idólatras
426
DANIELE POMPEJANO
y de la adoración que los «salvajes» indígenas conservan a Jesús Cristo-

Moctezuma esperándose milagros.
Lo que, sin embargo, nos interesa en esta sede son las anotaciones
sobre las costumbres de las «besadoras» y de los que creen en la «virtud del
contacto» con los iconos de los santos. Por analogía con la simbología del
sacro se conferían poderes milagrosos al contacto con el caudillo o bien, si
no era posible con su persona directamente, por lo menos con su caballo
y de cualquier modo con objetos que le perteneciesen como posibilidad
de obtener virtudes milagrosas61.
La atribución de poderes milagrosos aparece como el momento cul-
minante de un proceso político de más larga duración. Ya desde la mitad
del decenio precedente las autoridades civiles y el mismo gobierno
solicitaban al caudillo, como arriba indicado, a interponer sus buenos oficios
para dar soluciones a los contenciosos territoriales que surgían entre
comunidades y entre éstas y particulares acerca de la exacta dimensión y
limitación de fondos usurpados o reclamados. En los expedientes relativos
el fin es bien declarado poner:
...un término final y de una manera amigable a todas estas cuestiones pendientes
(acompañando y garantizando al) agrimensor... una plena seguridad para poder
hacer escrupulosamente las medidas... y para manifestar en consecuencia de ellas
la opinión a cerca de la parte a que pertenezcan. Es preciso pues que Ud. le
proporcione toda la seguridad posible... y a los litigantes que la medida no tiene
otro objeto que poner la verdad en claro.62
Parece plausible, quizás, que la ausencia de expedientes relacionados
con la neoconstituida magistratura territorial o con la función de Protector
de indios en la Suprema Corte se deba atribuir al hecho de que, en la
relación bajo-alto, las vías procesualmente definidas eran desatendidas por
la comunidad o por los indígenas particulares, los cuales buscaban más
bien una satisfacción a sus peticiones trámite el contacto directo, físico a
veces, con quien impersonalizaba la autoridad y la justicia. Algo parecido
a la «inversion de papeles» de que trata en este volumen el trabajo de
Tamar Herzog. En el sentido que el presidente-rey intervenía y tomaba
parte en los pleitos interponiendo su autoridad política, al mismo tiempo
que su intervención estaba desvinculada del principio de responsabilidad.
427
Por lo que el derecho se iba definiendo más como un ejercicio práctico y

como una mediación, casi como si el jefe político fuese nada menos que
un supremo juez lego.
El bloque de poder local - y las autoridades que constituían la
manifestación, los alcaldes en primer lugar - había sido consolidado por la
estrategia conservadora finalizada a integrarlo en el proyecto de pacificación
y de control, como ya se ha dicho. Las autoridades de rango más elevado,
los corregidores, operaban más que como intermediarios, como filtros que
contextualizaban la norma a las exigencias locales de modernización. A los
indígenas sólo les quedaba reclamar justicia al lejano rey, presidente
republicano todavía en 1844 y en 1848. Pero con la Constitución final-
mente promulgada en 1851 y, más tarde, con la presidencia vitalicia en
1854, el proceso parece cumplirse. Los poderes reconocidos al presidente
en el Acta Constitutiva de 1851 eran realmente absolutos y preminentes
sobre cualquier otro poder: podía convocar la asamblea o revocarla, asumir
iniciativas legislativas, servirse de un Consejo de estado por él nominado,
mientras que la asamblea estaba compuesta por cuarenta y cinco diputados
elegidos fuera de toda competencia territorial sobre las nóminas además
en relación a las indicaciones de los cuerpos como el consulado, el cabildo
eclesiástico, la universidad San Carlos y la Sociedad Económica.
Y, hecho fuertemente revelador, ya al día siguiente de la promulgación
del Acta Constitutiva en 1851 y de la toma de posesión del supremo cargo
por parte de Carrera, partía propio de los cabildos la iniciativa de
transformar en vitalicia la presidencia, un presidente-rey, precisamente.
Sin esperar a que se pronunciase la asamblea, fue el Consejo de estado el
que se constituyó en comité para la reforma constitucional, compuesto
por los representantes de las corporaciones principales, por el clero y por
los altos cargos militares y presidido por el arzobispo. En octubre de 1854,
R. Carrera era nombrado presidente vitalicio y entre sus poderes, sin límite
de ninguna clase y en modo especial en relación al cuerpo legislativo, se
mencionaba también el de nombrar y otorgar en las respectivas
jurisdicciones a los magistrados en los diferentes niveles jurisdiccionales,
los cuales hubieran operado y gozado de sus prerrogativas, salvo infracciones
graves, gracias a la investidura del presidente en cuyo nombre, de ahora en
adelante, habrían pronunciado sus fallos63.
428
DANIELE POMPEJANO
En este sentido al hombre enviado por la Providencia64 le correspondía

confirmar y legitimar el statu-quo. La estructura jerárquica de la sociedad
y la política, entendida no como pedagogía transformadora, sino como
palanca para manifestar el espesor religioso que es innato en la historia,
constituían el cuadro de referencia. Sobre él hacía perno el conjunto de las
relaciones sociales y políticas - fundadas localmente y orientadas y
cementadas centralmente - mucho más que en la norma escrita, en el
derecho positivo y en las instituciones reguladoras. Es la praxis política y
administrativa quien constituye el banco de pruebas de esta constante
adecuación entre los comportamientos de masas, que expresan genuinas
instancias de justicia natural y la decisión política de un jefe que se
manifiesta como enviado del Señor y que compendia y complementa la
relación alto-bajo, centro-periferia. Es en esta dinámica donde se actualiza
la tradición, y corresponde al Estado - que limita su intervención a la
tutela de los derechos fundamentales - garantizar la factibilidad de este
proceso esconjurando la intervención tiránica y despótica de leyes que
puedan ofender los derechos naturales.
429
1. Decreto citado en D. Vela, Pasión y muerte de los códigos de Livingston, en «Revista de la

Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de Guatemala», 1943, n° 6.
2. R.L. Woodward, Economic and Social Origins of the Guatemalan Political Parties (1773-
1823), en «Hispanic American Historical Review», 1965, n° 45.
3. Una reconstrucción detallada, aunque ideológicamente ispirada en R.H. Ingersoll, The
War of Mountain. A Study of Reactionary Peasant Insurgency in Guatemala 1837-1871,
Ph.D. Dissertation, The George Washington University, 1972; P. Tobar Cruz, Los montañeses,
Guatemala, 1958.
4. Una reconstrucción en D. Pompejano, Alle radici della questione dello stato in America
Centrale 1821-1871, en «Latinoamerica», 1991, nos. 42-43.
5. Sobre modernización molecular comenzada más allá de las normas protectivas de los
bienes y de las comunidades indígenas: cfr. D. Pompejano, La crisis del Antiguo Régimen en
América Central, Guatemala, 1997.
6. F.X. Guerra, México: del Antiguo Régimen a la revolución, México, 1988, vol. I, p. 232.
7. Cfr. R.A. Naylor, Guatemala: Indian Attitudes Toward Land Tenure, en «Journal of
Interamerican Studies», 1976, n° 6; Williford M., Las luces y la Civilización: The Social
Reform of Mariano Gálvez, en Applied Enlightenment: 19.th Century Liberalism, Tulane
University, 1972; J. Castellanos Cambranes (comp.), 500 años de lucha por la tierra,
Guatemala, 1992, vol. I; F. Polo Sifontes, Mariano Gálvez: Éxitos y fracasos de su gobierno,
Guatemala, 1977; R.L. Woodward, Liberalismo, Conservadurismo, y la actitud de los
campesinos de la Montaña hacia el Gobierno de Guatemala, 1821-1850, en «Anales de la
Academia de Geografía e Historia de Guatemala», LVI, 1982; M.F. Fry, Política agraria y
reacción campesina en Guatemala, en «Mesoamérica», 1988, n° 15.
8. R.L. Woodward, Social Revolution in Guatemala: The Carrera Revolt, en Applied
Enlightenment, op. cit., Una reconstrucción completa en el volumen del mismo autor,
Rafael Carrera and The Emergence of Republic of Guatemala 1821-1871, Athens, 1993.
9. L. Montufar, Reseña histórica de Centro América, Guatemala, 1878, vol. III, p. 74.
10. M. Mörner, La corona española y los foráneos en los pueblos de indios de América,
Estocolmo, 1970, p. 150.
11. No existe para el reino de Guatemala un trabajo orgánico y riguroso como los estudios
de W. Borah para México relativo a la administración de la justicia, Justice By Insurance:
The General Indian Court of Colonial Mexico and The Legal Aides of The Half-Real, Berkeley,
1983. Vale referirse para las partes generales a J.M. Ots Capdequi, Manual de historia del
derecho español en las Indias, Buenos Aires, s.a. Sobre la Capitanía de Guatemala, cfr. C.
Torres Moss, La organización judicial en las Indias, en «Revista de la Universidad Mariano
Gálvez», 1986, primer y segundo semestre.
12. El único trabajo, por cuanto mi conocimiento, sobre la organización y administración de
la justicia en la capitanía de Guatemala es la tesis de maestría de la Tulane University discutida
en 1994 de E. Gordillo Castillo, Rebeldía indígena y Justicia colonial: los motines de indios en
la Gobernación de Guatemala, 1750-1811, copia de la cual el autor cortésmente me brindó.
430
DANIELE POMPEJANO
13. D. Vela, Barrundia ante el espejo de su tiempo, Guatemala, 1956, vol. I, p. 233.
14. Ivi, p. 238.
15. Cfr.: Sistema de legislación penal decretado por la Asamblea y sancionado por el Consejo de
Estado de Guatemala. Comprende: el código penal, el de Procedimiento, el de pruebas, el
de reforma y disciplina de las cárceles, y un libro de definiciones, Guatemala, 1836.
16. M. Rodríguez, The Livingston Codes in the Guatemalan Crisis of 1837-1838, en Applied
Enlightenment, op. cit.
17. L. Montufar, Reseña, cit., vol. 2, p. 429.
18. Cit. en D.Vela, Barrundia, cit., p. 300.
19. Cfr. las diferentes leyes en la Recopilación de las leyes de Guatemala, por M. Pined de
Mont, Guatemala, 1869-1872, concretamente el vol. 2, libro V: de la Justicia, en el cual
son referidos los textos de las leyes 17.6.1825, 11.10.1825, 22.3.1832, 23.7.1832. Todas
las disposiciones citadas se refieren al período precedente a la ley restauradora de 1839.
20. Cfr. la edición citada del Código Livingston, en el Título II, caps. II y III.
21. D. Vela, Pasion y muerte, cit.
22. «La Oposición» del 4.1.1838.
23. M. Rodríguez, The Livingston, cit.
24. A. Taracena Arriola, Invención criolla, sueño ladino, pesadilla indígena. Los Altos de
Guatemala: de región a Estado 1740-1850, Guatemala, 1997, pp. 165-171.
25. «Boletín Oficial» del 1.6.1837.
26. Ivi, 16.9.1837 y 20.12.1837.
27. «El Observador» del 24.2.1838
28. Cfr. varios números de «La Oposición», en concreto los del 5.9.1837, 12.9.1837,
23.9.1837, 7.10.1837, 3.11.1837, 10.12.1837, 1.1.1838, 4.1.1838.
29. «La Oposición» del 23.9.1837.
30. D. Chandler, Juan José de Aycinena. Idealista conservador de la Guatemala del siglo XIX,
Guatemala, 1988.
31. M. Rodríguez, The Livingston, cit.
32. Cfr. el estudio de gran importancia interpretativa sobre el período de J.C. Pinto Soria,
Nación, Caudillismo y conflicto étnico en Guatemala (1821-1854), en «Mesoamérica», n° 34.
El ensayo constituye la introducción a la reedición del Voto particular, del historiador ya liberal
A. Marure y Pinto se para a describir aún la conversión política en el fondo, en concreto, del
período en examen.
33. Al respecto cfr. los capítulos 3 y 6 de R.L. Woodward, Rafael Carrera, op. cit.
431

36. Recopilación de las leyes, cit.
37. J.C. Pinto Soria, cit.
38. Recopilación de las leyes, cit., vol. 2.
39. Ivi, vol. 2, Ley del 21.6.l837.
40. Ivi, vol. 1, Ley del 28.9.1836.
41. J.C. Pinto Soria, op.cit.
42. Recopilación de las leyes, op. cit., vol. 1, Ley del 2.10.1839.
43. Ivi, Ley del 2.10.1839 y del 26.11.1839.
44. Recopilación de las leyes, op. cit., vol. 1, Ley del 21.9.1845.
45. Ivi, ley del 16.11.1847.
46. «Gaceta de Guatemala» del 31.5.1845 y del 6.6.1845
47. «Gaceta de Guatemala» del 6.6.1846.
48. D. Chandler, op. cit., p. 93.
49. Ivi, p. 16.
50. Ivi, p. 49.
51. Cfr. L. Montufar, op. cit., vol. 3, p. 80.
52. Ivi, p. 83.
53. Ivi, p. 82.
54. Archivo General de Centro América, (en adelante A.G.C.A.), A.1.1, exp. 947, leg. 32, f. 9.
55. Recopilación de las leyes, cit, Ley del 17.8.39.
56. A.G.C.A., A.1.23, exp. 55283, leg. 6.090, f. 1v.
57. R.L. Woodward, Rafael Carrera, cit., p. 159.
60. Escribe K. Miceli: «Archival evidence indicates that Indians did not present their
litigations and petitions to the newly established office of Protector of Indians», en Id.,
Rafael Carrera: Defender and Proomoter of Peasant Interests in Guatemala, 1837-1848, en
«The Americas», 1974, n° 31.
61. Archivium Romanum Societatis Jesus, CAM, 1001-VII-4, 1855.
62. AGCA, B.100.1, leg. 1419, exp. 33326.
432
DANIELE POMPEJANO
63. R.L. Wooward, Rafael Carrera, cit., p. 280.

64. Así era definido por el religioso encargado del elogio fúnebre. Cfr. Relación de las
exequias del Exc.mo Presidente Capitán Gral. D. Rafael Carrera, Guatemala, 1865.
433
JOSÉ ENRIQUE COVARRUBIAS
EMISIÓN DE MONEDA Y COLONIZACIÓN

EN EL SEPTENTRIÓN. LA IMPORTANCIA DEL
UTILITARISMO EN LA REORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA DE MÉXICO, 1733-1833
La emisión de moneda y la política de colonización se cuentan entre

los expedientes más reveladores de los primeros años del México
independiente. El estudio de estos ramos parecería justificarse, ante todo,
por el interrogante sobre la eficiencia administrativa del Estado. La cuestión,
sin embargo, ofrece perspectivas más amplias. Además de mostrar hasta
qué grado los principios liberales vigentes armonizaban con la realidad
social y económica del país en estos puntos específicos, la investigación
aporta conclusiones de relieve para la historia de las ideas y las formas de
cultura política. Uno de los puntos menos esclarecidos por los estudiosos
del ámbito hispánico es el de la aplicación del principio de utilidad pública
en la reorganización administrativa durante esos años. Basados en el
supuesto de que los políticos españoles e iberoamericanos ante todo repetían
las ideas y propuestas surgidas en Europa y Estados Unidos1, muchos
historiadores han descartado de antemano el preguntarse sobre las
peculiaridades de la vertiente utilitarista hispánica. El mero contraste entre
la ubicación de las corrientes utilitaristas en el espectro político inglés y
francés posterior a la revolución francesa, por una parte, y la que tuvo en
el de España y México en esa misma era, por la otra, revela dinámicas
diferentes que hacen inviables los esquemas que suponen una importación
acrítica de ideas y minimizan lo que tocaría a la trayectoria intrínseca de
las sociedades en lo político, cultural o administrativo. Mientras que en
Inglaterra y Francia el ímpetu utilitarista fue más bien propio de las
facciones radicales y revolucionarias2, en el medio hispánico encontró eco
tanto en el ala de la izquierda como en los sectores de derecha, de lo que se
darán pruebas al final de este escrito.
Ya en relación con lo administrativo, preciso es recordar que uno de
los rasgos distintivos del movimiento ilustrado español fue el de tener
como figuras más representativas a hombres de Estado, y basta mencionar
435
EMISIÓN DE MONEDA COLONIZACIÓN EN EL SEPTENTRIÓN
los nombres de Campomanes, Jovellanos, Ward, etcétera, para entender a

qué me refiero. Y bien, el autor de uno de los estudios más completos
sobre esa Ilustración ha optado por caracterizarla como promotora ante
todo de una «cultura utilitaria y dirigida desde el poder»3, con lo que
queda bien establecido el nexo entre el tema administrativo y el del
utilitarismo en el caso español. Imposible comprender los planes de
reorganización del Estado en España e Iberoamérica en la época aquí tratada
sin indagar, por lo menos en forma general, los perfiles específicos de ese
espíritu utilitario.
De lo anteriormente dicho se deduce ya el sentido del presente ensayo.
Se trata de asomarse a la historia de los ramos administrativos escogidos
para indagar cómo se manifestó en lo concreto esa vena utilitaria hispánica,
empresa que se presenta como necesaria para entender cabalmente la cul-
tura política de los pueblos en cuestión. A dicha meta llegaré de dos
maneras: 1) mostrando el legado de la experiencia de gobierno dejada por
la época colonial al periodo independiente en estos ramos, con un énfasis
particular en la preponderancia de la institución de la Real Hacienda; 2)
estableciendo una evolución general en la aplicación del principio de
utilidad. Al recapitular sobre los perfiles del utilitarismo hispánico
demostraré la importancia de esta corriente en la permanencia de una
comprensión del derecho y de la justicia que sigue teniendo a éstos como
productos de la razón antes que de una voluntad política.
1. LA EMISION DE MONEDA
La emisión de moneda en la época borbónica
El tema de la acuñación y circulación de la moneda durante el último

periodo colonial ha llamado la atención de la historia económica en fechas
recientes4. Sin embargo, el enfoque jurídico e institucional se ha visto un
tanto relegado, quizás ante todo porque la historiografía referente al período
ha venido privilegiando el análisis por clases o grupos económicos (mineros,
comerciantes, etcétera), así como el de los aspectos econométricos, antes
que el estudio de los procesos de decisión a nivel institucional y la
436
conflictividad política5. La omisión de este último aspecto no deja de

llamar un tanto la atención, tanto como que se trata de la era previa a uno
de los estallidos revolucionarios más violentos y desgastantes del ámbito
hispánico en la época. Considerar el perfil de las principales instituciones
involucradas en la emisión de moneda resulta, por tanto, indispensable,
sin que aquí se minimicen los aportes de la perspectiva social y económica.
Desde luego, la institución fundamental para cualquier historia de la
moneda en México es la Casa de Moneda capitalina, sede del monopolio
acuñador que perduró durante casi la totalidad del periodo colonial. Regida
durante los dos primeros siglos coloniales por el sistema tradicional de la
venta de cargos, la ceca fue reformada en cuanto a su organización y perfil
institucional antes de terminar el primer tercio del siglo XVIII. La Coro-
na ordenó la abolición de aquel sistema e incorporó plenamente el instituto
al aparato hacendístico. Gobernada ahora por un juez privativo
superintendente (dotado de facultades para ver en causas criminales internas
de poca monta) y sujeta a las Ordenanzas para el gobierno de la labor de
monedas que se fabricaren en la Real Casa de Moneda de México y demás de
las Indias (1750), la ceca quedó sujeta a un cuerpo de normas que un
estudioso de la misma ha calificado de «modelo para la organización de la
producción de moneda, ya que reflejan no sólo la división de labores a lo
largo de un proceso productivo sino también la conjunción de las mismas»6.
Vista superficialmente, esta incorporación de la Casa de Moneda de México
a la Real Hacienda parecería ejemplo acabado de un proceso de
afianzamiento de poder por parte de la metrópoli en lo relativo a la emisión
de moneda en la Nueva España, con el resultado de haberse conseguido
un control eficiente sobre las operaciones técnicas y contables de la ceca.
De hecho, el autor recién citado no ve en todo esto sino la extensión de los
principios de funcionamiento y contabilidad de las cecas peninsulares a la
novohispana, sin más obstáculo que algunos «ajustes» necesarios por el
hecho de que la institución americana emitía un volumen mayor de
moneda. Bien distintas aparecen las cosas, sin embargo, si se considera la
cara política del asunto, sobre todo por lo que toca a la reconfiguración de
las relaciones de poder y de la capacidad de iniciativa entre las autoridades
involucradas en el ramo.
El propósito fundamental de la Corona al incorporar la ceca a la Real
437
Hacienda fue el de incrementar la captación del metal amonedable por par-

te de la misma, lo que implicaba un incremento de sus ingresos fiscales por
concepto de acuñación. Mejoramiento del servicio público y fortalecimiento
del fisco iban de la mano en esta reforma. La Real Hacienda daba ahora la
oportunidad a los mineros de llevar directamente su metal (sobre todo la
plata) a la ceca y evitar así la intermediación del mercader aviador que desde
tiempo atrás acaparaba la adquisición del metal. Es cierto que la autoridad
virreinal no tardó en doblegar a la oposición de los comerciantes aviadores,
afectados por el nuevo perfil institucional de la Casa. Pero también es cierto
que la reforma del establecimiento significó que los nuevos directivos del
mismo pasaran a figurar entre los altos mandos del funcionariado hacendístico
novohispano, contando ahora con un amplio margen de opinión y decisión
en un periodo que se puede caracterizar, entre otras cosas, por la posibilidad
de nuevas y mejores emisiones de moneda7. Todo esto, insisto, daba un alto
perfil institucional a la ceca y considerable rango político a sus directivos,
entre otras razones porque ellos debían de llevar a efecto el recogimiento de
las viejas monedas descontinuadas. En nada sorprende que ya en 1735 el
virrey de la Nueva España se quejara del «absoluto manejo con que [el
superintendente] exerce su empleo... sin querer reconocer superioridad al
Virrey»8, ni que los funcionarios de la ceca gozaran de una plena confianza
de la Corona cuando se trataba de hacer nuevas emisiones de moneda
novohispana de ley envilecida, como la de 17729. El establecimiento del
Montepío de Oficiales de la Nueva España en 1784, medida a la que la
Corona se había mostrado renuente con anterioridad, se debió finalmente a
la solicitud de seis empleados de la Casa de Moneda10.
Un ascenso político como el del personal directivo de la Casa no podía
estar exento de fricciones con otras autoridades. Ya se ha mencionado la
molestia de uno de los virreyes ante las libertades que el superintendente se
tomaba. Hacia finales de siglo fue sobre todo el Real Seminario de Minería
la institución con la que la ceca vino a tener una relación difícil, marcada
por el hecho de que los profesores y alumnos de esta institución (creada en
1792) estaban facultados para opinar y formular propuestas en asuntos
técnicos y de organización relacionados con la amonedación. De entre los
más decisivos ejemplos de desavenencia entre la ceca y las autoridades de
Minería destaco dos: 1) la oposición de los directivos de la ceca a permitir
438
que algunas de las funciones más importantes dentro del proceso de labor
de la moneda recayeran en alumnos o profesores del Colegio de Minería11,
no obstante que las mismas autoridades virreinales presionaban para una
formación más científica de los cuadros de aquella institución ; 2) el éxito de
la Casa frente al plan de establecer un centro de fundición y afinación de
cobre en las proximidades de la ciudad de México, pues un tal proyecto la
privaría de su reserva de leña12. En este tipo de conflictos la ceca salía casi
invariablemente triunfadora, en lo que contaba mucho el constante apoyo
que recibía del fiscal de Real Hacienda. Los desacuerdos entre la Casa y los
máximos representantes de la minería y la metalurgia científicas terminaron
por incluir la política fiscal de la amonedación: la máxima figura del sector
minero, Fausto de Elhuyar, publicó en 1818 un escrito amplio13 en que
reclamaba un cambio drástico en la política fiscal de acuñación, dados los
excesivos derechos a pagar por quienes presentaban su metal en la ceca.
No escogió mal Elhuyar el momento para manifestar la propuesta, que
desde luego no podía ser bien vista por los ministros y oficiales de la Casa de
Moneda, conscientes de que su condición privilegiada derivaba ante todo
de los gruesos ingresos fiscales brindados a la Corona14. Para 1818 la situación
bélica del virreinato había obligado a las autoridades a aceptar el surgimiento
de casas de moneda provinciales, lo que fue un duro golpe para la ceca
capitalina, privada así de su vieja exclusividad en la captación del metal
precioso. La aparición de las nuevas casas de moneda no sólo implicó una
drástica disminución de los ingresos de la capitalina por concepto de
amonedación. También se vio afectada la gran institución acuñadora por los
apoyos financieros que durante la guerra de Independencia (1810-1821)
tuvo que hacer a otros ramos de la Real Hacienda, una función refaccionaria
desempeñada ya por ella en los años de prosperidad15, sin que entonces le
fuera tan gravosa como ahora16. Para resarcirse, la Casa tuvo que recurrir al
expediente de amonedar cobre, alternativa que desde medio siglo atrás venía
suscitando discusiones acaloradas17. En cuanto al servicio público, la aparición
de las nuevas cecas no fue tan ventajosa como en un primer momento podría
creerse, pues si bien es cierto que las regiones alejadas de la capital - sobre
todo las del Norte - ya no estuvieron atenidas al envío de las platas a esta
ciudad para la acuñación, también lo es que buena parte de la moneda
emitida por las cecas provinciales era de menor calidad que la de «cuño
439
mexicano» (la acuñada por la Casa de Moneda capitalina). Esta situación no

pudo sino favorecer enormemente la falsificación de moneda y una
diversificación notable en la calidad del circulante a lo largo del país, con
consecuencias muy negativas para el comercio18.
Recapitulemos sobre lo visto y saquemos las conclusiones pertinentes
sobre la situación que el periodo independiente iba a heredar del borbónico
en cuanto a la emisión de moneda. Por una parte es de recalcarse que la
proliferación de las nuevas cecas de la década final significó la quiebra de
un monopolio acuñador de siglos, al tiempo que privaba a la autoridad
hacendística de una especie de agencia refaccionaria tan valiosa que un
funcionario había llegado a considerarla como sede posible de un banco
de depósitos novohispano19. Por otra parte, entre el personal de la Casa de
Moneda de México y el de las nuevas provinciales existía, en cuanto a
experiencia y conocimientos técnicos, una diferencia significativa, para
no hablar del rango, influencia y prestigio políticos que unos y otros podían
invocar. Los ministros y oficiales de la ceca capitalina comandaban una
institución que había abastecido a zonas enteras del mundo con los famosos
«reales de a ocho» de plata, además de haber sido mencionada
repetidamente en una obra tan difundida como el Ensayo político sobre el
reino de la Nueva España de Alexander von Humboldt20 y coronada con
todos los privilegios y confianzas - a veces en plan de franca complicidad -
que un monarca español podía conceder a sus servidores. Frente a esto, las
fábricas de moneda del interior sólo surgían como expedientes
improvisados, dictados fundamentalmente por la necesidad de contar con
el numerario necesario para pagar a la tropa y los trabajadores de minas en
un momento de fuerte crisis21, inconciliables, en fin, con esa articulación
hacendística centralizada y jerarquizada a que los estadistas reformadores
de la era borbónica habían aspirado.
Ahora abordemos el otro aspecto que interesa fundamentalmente en
este artículo, relacionado con el orden de las ideas: la aplicación del princi-
pio de utilidad pública. De subrayarse es que apenas en otro ramo se
encontrará este principio tan invocado en estas postrimerías del régimen
colonial como en el de la amonedación. Para constatar la frecuencia con que
la palabra utilidad aparece en las discusiones e iniciativas sobre amonedación,
tanto en voz de particulares como funcionarios, basta atender al ya citado
440
escrito de Elhuyar o a los testimonios de contemporáneos citados por la

bibliografía aquí empleada. De hecho, la agitada discusión sobre la posible
acuñación de cobre gira siempre en torno a la utilidad que ello tendría. Lo
que ahora importa es hacer notar que el concepto de la utilidad pública ha
ido evolucionando en esta segunda mitad del siglo XVIII. Al comienzo
tenemos doctrinas que indagan sobre los sentimientos que mueven a los
individuos en su actividad cotidiana y asumen como económicamente
benéficos ciertos impulsos morales tradicionalmente censurados (egoísmo,
cálculo, ambición, etc)22. Estas doctrinas subrayan que primero ocurre el
beneficio individual y luego el social, con lo que justifican los impulsos
morales referidos23. Inversa es la manera de plantear las cosas, por ejemplo,
en la propuesta de Elhuyar en 1818 para hacer de la amonedación un servicio
totalmente regido por el principio de utilidad: sugiere que las reglas de la
amonedación de cobre se extiendan a la de plata y oro, pues mientras que en
la primera es la sociedad entera la que costea todos los gastos de la operación,
en la de los otros metales se tolera que el minero introductor pague derechos
que nunca le son repuestos, pese a lo necesario de su función24. Aquí lo útil
es que la sociedad haga justicia al individuo que contribuye a su bienestar, y
ese hacer partícipe incrementa a su vez el bien social ya existente que constituye
el punto de partida de todo. Esta manera de plantear las cosas no se veía
como incompatible con el tradicional imperativo de «la fuerza y la opulencia
del Estado» con que se había justificado la preeminencia de la regalía y de
los derechos y privilegios fiscales en el periodo borbónico. Simplemente se
plantea una relación más directa entre ciudadano y Estado, de suerte que
ningún retraso o mediatización de la justa recompensa al individuo útil se
considera justificable, ni siquiera por causa de la conveniencia o expediencia
de la Hacienda. De hecho, Elhuyar juzga que aplicándose de esa manera el
principio de utilidad se restituirá a esta última sus legítimos derechos 25.
La emisión de moneda en el periodo independiente, 1821-1833
El planteamiento de Elhuyar con que se ha cerrado el inciso anterior

muestra una evidente intención de hacer converger la ventaja del servicio
útil a la sociedad con la de una Hacienda sólida, capaz de hacer valer sus
derechos. La relación entre el ejercicio de la administración y el auge de la
441
Hacienda es una de las preocupaciones centrales del liberalismo hispánico

de la época de Elhuyar. No sobra abundar un poco en el punto, tanto
como que ayudará a entender mejor la índole del proyectismo
administrativo campeante en la primera década independiente de México.
José Canga Argüelles, uno de los autores de cabecera de los políticos
mexicanos de esos años, precisa el significado de la «ciencia de Hacienda»
y la «ciencia de la administración» tal como era tomada en el liberalismo
de matriz española26.
Mientras que la ciencia de Hacienda se enfrasca en realidades cambiantes,
circunstanciales, la ciencia administrativa se relaciona con las leyes que
expresan las relaciones generales de los individuos con el Estado y de éste
con ellos según las necesidades comunes. Lo que define al administrador no
es el promulgar las leyes sino el hacerlas cumplir, de lo cual depende la
preservación del vínculo político más importante, el del individuo con el
Estado, así como que se establezca originariamente el orden social y se
mantengan los derechos primitivos que dieron lugar a ese orden. Si bien en
esta doctrina se asume ciertamente una separación tajante entre
administración y justicia, la soberanía se sigue entendiendo aún sobre el
presupuesto tradicional del estado de necesidad perpetua del hombre. La
distinción entre administración y gobierno queda un tanto ambigua. En un
momento arguye Canga que en todo sistema social, en todo Estado auténtico,
son tres las necesidades generales a satisfacer por el soberano: el bien común,
la común utilidad y la administración de justicia. Esto parecería marcar una
coincidencia perfecta con la división que presenta un poco después entre
gobierno, administración y justicia como elementos infaltables del sistema
social. En otro pasaje, sin embargo, Canga habla sin más de una «ciencia del
gobierno o administración» atenida a la satisfacción del bien común, por lo
que no queda claro que la administración se concentre en la común utilidad,
como parecía deducirse del primer esquema. De cualquier manera, el autor
explica que bien común, común utilidad y administración de justicia están
férreamente trabados, por lo que no va contra su lógica esa ambigüedad en
lo relativo a la diferencia entre gobierno y administración.
Para los fines presentes el punto más revelador es lo siguiente, en relación
con el sentido último que Canga concede al gobierno o administración:
«todo debe entrar en los cálculos y en los combinaciones del gobierno [o
442
administración] para no equivocarse en el modo de manejar los públicos y

privados intereses, encaminándolos al fin privilegiado de la Hacienda». Ahora
bien, ¿cómo lleva a efecto la autoridad esa promoción de los intereses privados
y públicos? Por medio de la administración tomada en su sentido más
específico posible, que ya no es sólo una intermediación «muscular» que
vincula a soberano y súbdito27, sino una promoción de lazos interindividuales
en el sentido de estrecharlos y homogeneizarlos para así aumentar las
dependencias o conexiones en la satisfacción de las necesidades. Este con-
servar a la Hacienda como gran instancia de conciliación de intereses y este
hacer énfasis en que la parte administrativa promoverá los lazos
interindividuales, marcan dos rasgos sobresalientes del liberalismo hispánico
de principios del siglo XIX.
Veamos ahora cómo el liberalismo mexicano de la primera década
asumió esa tarea de la promoción de los lazos y del encauzamiento de los
intereses «al fin privilegiado de la Hacienda», en lo que la nueva situación
administrativa de la Casa de Moneda de México y el proyectismo banca-
rio resultan sumamente ilustrativos. Empecemos por esto último.
El primer plan es el del banco nacional de Francisco Severo Maldonado,
antiguo insurgente jalisciense que presenta su proyecto cuando el país está
sometido al poder imperial de Agustín de Iturbide (1822)28. Motivado por
la ingente salida de caudales a raíz de la guerra de Independencia, Maldonado
apela al espíritu generoso de la Iglesia y los particulares para que tanto la una
como los otros entreguen sus alhajas y demás objetos de metal precioso al
banco proyectado, lo que permitirá a esta institución la acumulación de
fondos necesarios para redimir el territorio nacional y repartirlo
equitativamente entre los mexicanos. Atención especial gozarán los
pobladores más humildes, aquellos que por su situación más expuestos están
a «prostituirse al despotismo». Maldonado afirma que en el banco se
depositarán las monedas que resulten de la fundición de las alhajas, con lo
que es claro que contempla vigorizar también las debilitadas finanzas públicas
que caracterizan la situación del momento29. Precisamente la carencia de
caudales en el fondo dotal de la Casa de Moneda capitalina es lo que más
directamente ha venido asfixiando al gobierno imperial de Iturbide y
obligándolo a contratar empréstitos e incluso una emisión de papel moneda.
Ante esta situación, Maldonado no sólo propone una instancia central que
443
permita conciliar el interés de la gente acaudalada y el del Estado (pues los

primeros podrán colocar su dinero a interés en el banco), sino también los
del Estado y la población modesta. Tenedores mayoritarios de moneda de
cobre, los pobres podrán hacer depósitos en ese circulante fraccionario y
recibirán el interés correspondiente.
Pese a la racionalización administrativa moderna que trasluce este
proyecto, patente en la ampliación de tareas y responsabilidades públicas
para prestar servicios, las propuestas no dejan de estar muy marcadas por
el interés hacendístico, y ya vimos que esto no sólo es atribuible a las
urgencias financieras del momento sino a que dentro del mismo liberalismo
hispánico se sigue viendo en la Hacienda la instancia convergente de los
intereses30. En nada sorprenderá que a su institución bancaria Maldonado
asigne también los capitales píos y los fondos disponibles para la atención
de enfermos, así como los del Montepío e incluso los de educación. El
estrechamiento de lazos y dependencias interindividuales pasa aquí
claramente por ese fin privilegiado de la Hacienda que Canga Argüelles
invoca de manera tan explícita.
Importante es mencionar que el plan de Maldonado supone la
amalgamación plena del banco nacional y la tesorería general, instituciones
que así quedan a la cabeza del aparato hacendístico y tienen a la Casa de
Moneda de México en situación subordinada. La misma tendencia muestra,
si bien en forma mucho más explícita, el proyecto de Fancisco de Paula
Tamariz, quien redacta un plan de banco imperial promovido por el gobierno
de Iturbide31. Lo central de esta segunda propuesta es una emisión de billetes,
empresa que, como se ha mencionado, efectivamente tuvo lugar32. El secreto
para que el papel moneda sea aceptado lo cifra Tamariz en su capacidad de
servir como letra de cambio, lo que vuelve a ser comprensible en gran parte
por la aguda carencia de metálico. El «Gran Banco del Imperio Mexicano»
es contemplado como un apoyo invaluable a la tesorería, si no es que va a
terminar por asimilarla. No se puede descartar que Tamariz redacte este
proyecto de banco sobre el supuesto de que éste se convertirá en la agencia
clasificadora, refundidora y pagadora de todos los créditos contratados por
la autoridad hacendística novohispana durante la guerra de Independencia.
Si bien Tamariz no propone que la institución concentre tan definitivamente
444
la administración de los ramos de beneficencia pública como lo preveía

Maldonado, el hecho es que asume que los de hospicios y temporalidades sí
deben pasar a la misma. Una vez más es patente un gran designio
administrativo articulado en torno a la Hacienda.
El tercer proyecto surge tras el advenimiento del régimen federal
(1824), que no trae consigo el abandono de este tipo de planes, sino más
bien parece multiplicarlos por la diversificación de jurisdicciones y
atribuciones propia de tal sistema. En el plan bancario de ámbito estatal
propuesto hacia 1829 por el emprendedor gobernador de Zacatecas,
Francisco García33, reaparece la idea de que sólo una institución como el
banco servirá para coordinar diversos ramos públicos de primera
importancia. Administrador de la renta del tabaco y de los diezmos
correspondientes a la entidad, el banco fomentará también la colonización
de las tierras realengas (es decir terrenos baldíos) en un estado caracterizado
por la existencia de enormes extensiones sin habitar. Sin estar tan marcado
por el espíritu de beneficencia como Maldonado34, el plan de García si-
gnifica un empresa de grandes beneficios sociales, particularmente para
«los que antes eran llamados indios», como dice en su proyecto, en vista
de lo cual no sólo considera necesario el reparto de tierras sino el impulso
de escuelas de primeras letras, que recibirán su dotación del banco.
Conectados con las corrientes liberales españolas, estos planes no dejan
de reflejar de cualquier manera los principios de libertad a los que de
manera patente aspiraban los mexicanos recién independizados. Además
de la igualdad fiscal frente al Estado a la que apunta un plan como el de
Maldonado, la empresa de García da vigencia plena a la eliminación de las
diferencias por causa de origen étnico, algo que había sancionado la
Constitución de 1824. Si la colonización misional del Norte novohispano
efectuada durante los siglos anteriores había exhibido un carácter
marcadamente policiaco, de la misma manera que la impulsada posterior-
mente por los militares reformistas mostró claros rasgos paternalistas35,
esta nueva incorporación sin condiciones de los «antiguamente llamados
indios» a las empresas de colonización y educación equivale a introducirlos
de lleno a la libertad económica individual. También el plan de Tamariz
incluye propuestas que van a favor de la igualdad entre los ciudadanos,
445
pues contempla que quienquiera que adquiera 50 pesos en papel moneda

será acreedor a las mercedes del gobierno y obtendrá el título de ciudadano
benemérito de la patria, además de saber que la distinción servirá para que
sus hijos reciban colocación del gobierno.
De los tres proyectos bancarios presentados ninguno se realizó. El
experimento del papel moneda de Iturbide - que no implicó la fundación
del Banco Imperial - resultó un fiasco, como lo apunta Alamán en el pasaje
ya citado. Pero lo que sí tuvo lugar, y esto en forma irreversible, fue el
sometimiento de la Casa de Moneda capitalina al Ministerio de Hacienda
bajo el principio de que la acuñación debía ser un servicio útil al público
y no más un ramo de ingresos importantes para el erario. Los principios
utilitaristas de Elhuyar de reducir los derechos a pagar por causa de la
acuñación fueron puestos en práctica. Pero para terminar con los tres
proyectos vistos, es de recalcar que éstos proponen reformas de claro sentido
utilitarista que suponen un afianzamiento del vínculo entre individuo y
Estado. Tal es una de las razones principales del auge del proyecto en esta
primera década independiente: se le concibe como la vía idónea para veri-
ficar administrativamente los principios básicos del pacto político, como
el de la igualdad étnica de los ciudadanos (Maldonado y García) o el de la
legítima aspiración del individuo al goce de ventajas por causa del mérito
patriótico (plan de Tamariz)36.
En cuanto a la añosa Casa de Moneda capitalina, su situación
financiera en el nuevo régimen de utilidad supuso una decadencia financiera
total. Como los ingresos por concepto de amonedación no alcanzaban a
cubrir más sus propios gastos, la ceca no estuvo en condiciones de formar
de nuevo un fondo de refacción que le permitiera renovar su maquinaria y
competir con los establecimientos provinciales, sancionados de nuevo por
el régimen federal37. Ni siquiera le fue posible mantener los sueldos
percibidos por el personal durante la Colonia. Sólo mediante un aumento
exagerado de la amonedación de cobre desde 1833 (amonedación que
había reiniciado desde 1829) pudo volver a exhibir saldos financieros
positivos, si bien con el inconveniente de que con ello dio lugar a una era
de falsificación y especulación nunca vista en el país. Pocos ramos de esa
que había sido la más importante fábrica de moneda a nivel mundial en el
siglo XVIII. De juez privativo facultado para ver en asuntos criminales
446
internos de cierto grado y ministro influyente en un círculo de altas

autoridades, el superintendente de la ceca capitalina terminó siendo un
mero director de departamento sujeto a las órdenes de la Hacienda.
2. LA COLONIZACIÓN EN EL SEPTENTRIÓN DE LA NUEVA ESPAÑA
No sólo el ramo de la amonedación nos ofrece un ejemplo importan-

te de cómo se aplicó el principio de utilidad pública en la reorganización
administrativa del México independiente. También la teoría y práctica de
los planes de colonización en el septentrión resultan de gran interés desde
el mismo punto de vista. Esta vez, sin embargo, el proceso no giró en
torno a una institución privilegiada y monopólica sino a la transformación
de la vieja policía de las misiones a una política de promoción de las
capacidades económicas del indio. Como en el caso anterior, preciso es
remontarse a la trayectoria del ramo a finales de la época colonial.
Como es bien sabido, el poblamiento del septentrión novohispano
durante los dos primeros siglos coloniales no sólo significó el reto de ocupar
y hacer productivas amplias zonas de territorio. La meta de cristianizar e
incorporar culturalmente a la población nativa, compuesta en su inmensa
mayoría por indios bravos y nómadas, nunca dejó de ser decisiva. Fue el
sistema de misiones el que la Corona adoptó para llevar a efecto la empresa,
en la que la Compañía de Jesús tuvo un lugar preponderante38, sobre todo
en el noroeste (Sonora y Californias). La expulsión de los jesuitas en 1767
y el advenimiento del plan carolino de afianzamiento defensivo en esa
zona representan un corte temporal fundamental para el estudio del tema39.
Situados ya en esta última fase, la del afianzamiento de las defensas,
tomemos noticia de la nueva tónica en el trato a los naturales por parte de
los militares reformistas encargados de poner en marcha el plan. Instruidos
por la Corona de la conversión y evangelización de los indios bravos como
meta principal, los susodichos militares ensayaron un nuevo tipo de relación
con éstos en vistas a lograr no sólo esa cristianización sino su asimilación -
o por lo menos acercamiento - a la economía de la población europea y
mestiza asentada en esas regiones. Así, el primer implementador de la
nueva estructura defensiva y el nuevo tipo de relación con los indios bravos,
el primer comandante de las Provincias Internas, Teodoro de Croix, no
447
ocultaba sus críticas al carácter coercitivo del sistema misional tradicional.

La nueva actitud implicaba reconocer que los contactos con esta población
errante debían ocurrir más en una tónica de suavidad, propia de socios
comerciales y aliados militares, que de sojuzgamiento misional, que para
Croix era algo parecido a la esclavitud. En el Antiguo Régimen misional
había prevalecido el típico espíritu de policía de prever, vigilar y
reglamentarlo todo por parte de los misioneros y mayordomos. Ahora se
confiaba en que reconociéndoles una mayor capacidad de acción y decisión,
los indios se sentirían más atraídos a la forma de vida de los colonos.
Por desgracia todavía faltan estudios en detalle que muestren cómo se
llevó a efecto la aplicación de las llamadas reformas borbónicas en cada
provincia del septentrión mexicano. La comandancia general de las
Provincias Internas abarcó las Californias, Sonora, Sinaloa, Nueva Vizcaya,
Nuevo México, Texas y Coahuila, y sólo sobre Sonora y Sinaloa tenemos
un estudio de ese tipo40. La inclinación general de los estudiosos del tema
ha sido el concentrarse en los objetivos de la metrópoli en sus medidas
reformistas, con un cierto desinterés sobre cómo éstas pudieron estar
influidas por las expectativas o intereses previos de la población local y de
las autoridades ya establecidas en la Nueva España. Así, por ejemplo, varios
de ellos han reconocido la influencia del obispo de Durango, Tamarón, en
los objetivos perseguidos por los militares al reformular la estrategia de
pacificación del septentrión. La pregunta se torna entonces obligada: ¿en
qué medida los consejos de dignatarios o autoridades como ésta recogían
las opiniones y expectativas de los pobladores locales, de suerte que las
propuestas tomadas por los historiadores como iniciativas de la metrópoli
pueden haber surgido ya en la misma Nueva España?
Demos un vistazo, sin embargo, a lo que deja en claro el único estudio
de amplitud en que se aborda ese ensamblaje entre expectativas de la política
reformista metropolitana y las de la población o los agentes oficiales
asentados en suelo novohispano. Que el estudio se refiera a la gobernación
de Sonora y Sinaloa es afortunado, pues fue precisamente a partir de lo
constatado en esa entidad que el visitador José de Gálvez formuló las bases
de la política reformista que se concretaría con el establecimiento del si-
stema de intendencias en la Nueva España.
El libro de Del Río41 demuestra que los planes de modificar radical-
448
mente la política de colonización y abandonar el sistema misional a favor

de otro de mayor integración social entre españoles e indios no era extraño
en algunos círculos del gobierno novohispano antes de los recorridos de
Gálvez, el marqués del Rubí, Lafora y otros, al grado de venir siendo
propugnados por miembros de la población local desde algunas décadas
atrás. El marqués de Altamira, activo durante más de diez años como
auditor de guerra de la Real Audiencia de México, así como un castellano
residente en Sonora (Fernando Sánchez Salvador), ya habían sugerido la
secularización de las misiones y el plan de integración social. Los
argumentos estaban dentro de la tónica utilitaria de mediados del siglo
XVIII, con el típico énfasis en el mejoramiento económico que podía
derivar de un mayor esfuerzo individual42. Una vez más, como en las
doctrinas utilitaristas del momento, se replanteaban supuestos tradicionales
sobre lo qué era o no moral en función del provecho que a la colectividad
le reportan las actividades económicas individuales. En este caso se
insinuaba que las formas de vida infundidas a los indios de misiones no
eran realmente morales, pues no aportaban al incremento de la opulencia
regional. De hecho fueron autoridades y residentes proclives a los cambios
en este renglón - y junto con ellos sus propios adversarios, los jesuitas -,
quienes para imponer sus miras empezaron a propalar en medios oficiales
la idea de que Sonora y Nueva Vizcaya albergaban riquezas fabulosas.
Como es sabido, Gálvez esgrimiría repetidamente esta idea para impulsar
sus planes ante la metrópoli.
El imperativo de una integración social efectiva en el Septentrión,
asumida como indispensable tanto para la expansión económica de las
regiones como para el mejoramiento moral de los indios (identificado con
su cristianización efectiva), y desde luego también para el beneficio
hacendístico, fue lo que marcó la política de colonización desde que Gálvez
dio forma y estructura concretas a la voluntad reformista de la Corona.
De ninguna manera se buscaba un mayor poblamiento bajo cualquier
condición43. Si bien es cierto que algunos propusieron el fomento del
mestizaje, la amalgamación social sugerida por la mayoría consistía en que
los indios y demás habitantes cultivaran una sociabilidad basada en la
utilidad recíproca44.
Sin duda, la prioridad del interés hacendístico fue uno de los factores
449
decisivos para que la colonización no ocurriera al ritmo deseado. Uno de

los problemas que desde antaño arrastraba la región de Sonora era la falta
crónica de metálico para las transacciones. Por causa del emporio comercial
asentado en la ciudad de México, el numerario salía de la región sin haber
circulado suficientemente para beneficio de la población local. Gálvez y
otros propugnaron ya varias medidas para garantizar una mayor
permanencia de la plata en la región, entre ellas la fundación de una ceca
en Sonora. Por oposición del superintendente de la Casa de Moneda de
México y del consulado mercantil también capitalino la anhelada ceca no
fue erigida en esos años. Otro de los obstáculos que impidió un alivio de
la situación fue que las oficinas de rentas enviaban de inmediato el metálico
recaudado a las cajas reales de Guadalajara o México45. La forma en que
con el tiempo se consiguió mejorar este estado de cosas - y esto aun sólo
relativamente - confirma la tesis ya expuesta en el apartado de la emisión
de moneda: la implementación de las medidas reformistas implicaba con
frecuencia un mayor margen de acción y discrecionalidad para la burocracia
hacendística novohispana. En este caso el aumento de ese margen se verificó
a un nivel regional y en contra de los intereses de la burocracia capitalina.
Los oficiales de la caja real de Alamos/El Rosario y la pagaduría de Arizpe
aceptaron que los comerciantes de la región depositaran ahí sus caudales y
pagaran a sus socios capitalinos mediante libranzas giradas contra la caja
real matriz de la ciudad de México. De esta manera consiguieron aminorar
el envío de metálico de la región al centro. También son reveladores los
testimonios que prueban el acaparamiento abusivo de funciones diversas
por varios empleados de la Real Hacienda, fundamentalmente de las
oficinas de rentas, quienes asimismo sabían combinar el ejercicio público
con el privado. De hecho, para incitar a la población española local a
organizarse en milicias, el propio Gálvez premió a un individuo que había
aceptado fungir como capitán con el manejo de las rentas de Hacienda46.
La conclusión de todo esto es evidente: estar empleado en el sistema
hacendístico o facilitar caudal en apoyo del mismo equivalía en muchos
casos a poder gozar de un privilegio económico inusitado en virtud del
servico prestado al rey.
Lo anteriormente referido viene al caso, desde luego, para mostrar la
tónica de la «nueva política» colonizadora (la de Gálvez y los militares),
450
que restauró la preponderencia del sistema hacendístico convirtiéndolo

en el centro de convergencia de los nuevos intereses. Regresemos a aspectos
más directamente relacionados con la práctica de la colonización, sobre
todo en relación con la aplicación del principio de utilidad pública. El
imperativo de infundir a la población septentrional (indios, españoles y
demás) la noción de una sociabilidad interétnica basada en la utilidad no
podía sino afianzarse, de suerte que a comienzos del siglo XIX era ya el
criterio fundamental de la empresa. En cuanto a la colonización, quizás
sea el proyecto de seminario indígena de fray Mariano López Pimentel
(redactado entre 1808 y 1813) el que más elocuentemente demuestra los
alcances concedidos a la difusión del principio de utilidad pública entre
los indios del norte47. En el seminario propuesto, con sede en la ciudad de
México, los indios del septentrión no sólo aprenderían la teología católica
y demás conocimientos indispensables para su posterior labor pastoral
sino también las artes y los oficios, y todo lo relativo al auge de la agricultura,
las artes liberales y las bellas artes. El plan, que según Elizabeth A. H. John
fue muy elogiado tanto en España como en América, también contemplaba
extender este tratamiento a seminaristas procedentes del lejano oriente,
esto es, a japoneses, chinos, coreanos, etcétera. La historiadora citada resalta
de esta iniciativa, nunca llevada a la práctica, la implícita asunción de que
los indios eran vistos como un tipo humano infinitamente moldeable por
la vía de la educación. Esa latitud extrema concedida a la instrucción
normada por metas claramente económicas era muy frecuente entre las
corrientes utilitaristas inglesas y francesas de esos años. No tan común era
el querer hacer coincidir la reflexión teológica con la aplicación del princi-
pio de utilidad. Esto último es muy hispánico y de ello todavía se
mencionará otro ejemplo notable al fin de este artículo.
Si en el caso de la amonedación de finales del periodo colonial el
principio de utilidad48 se manifestó a las claras en la iniciativa de que los
costos corrieran por cuenta del Estado (lo que se verificó del todo en la
acuñación capitalina), ¿cuál sería el cambio correspondiente en la política
de la colonización en el norte? Sin duda, lo decisivo fue el asumir el impe-
rativo de ensanchar y preservar la paz con las tribus más belicosas, que no
había sido la meta principal de los primeros reformadores pero que con el
tiempo vino a destacarse como la manera más viable y duradera de lograr
451
la integración deseada49. El renovado auge minero permitido por la paz

dio lugar a nuevos flujos de población hacia la zona norte, de lo que resultó
la esperada expansión económica y el entrelazamiento de los nexos entre
indios y no indios en un plan muy utilitario. Si bien el estallido de la
guerra de 1810 echó por tierra esa paz en amplias regiones del Septentrión,
eso no quita que en las fechas inmediatamente previas se vivió una relativa
«edad dorada», una de cuyas manifestaciones más patentes, por lo menos
para quienes la atestiguaron, fue el fluido y seguro tránsito que se pudo
dar entre Tucson, San Antonio y Santa Fe50.
Evidentemente, el advenimiento de la independencia y un poco después
del régimen federal alteró la situación de la zona norte. La política reformista
reseñada había culminado en la implantación de las intendencias, por lo
que la responsabilidad del fomento de la colonización vino a recaer
fundamentalmente en atribuciones de tipo intendencial. La misma legislación
relativa a la colonización que se promulgó tras 1821 no depositó siempre las
gestiones principales en personal estrictamente administrativo, como lo eran
los comisionados o delegados especiales de tipo intendencial. Los
gobernadores, comandantes militares y los jefes políticos asumieron facultades
que antes habían estado mucho más ligadas al ámbito de la Hacienda y de
los nombramientos por comisión51. Desde luego, esta orientación no es
disociable del hecho de que ahora los principales candidatos para la
colonización eran extranjeros, lo que en un estado recién independizado - y
además débil - como México daba un claro cariz político al punto52. Pero
también es un hecho que la guerra de Independencia había traído un cam-
bio fuerte para la sociedad novohispana, la cual vio - sobre todo en el norte
- un ascenso notable del personal político y militar en cuanto a influencia y
posición social53. Así, aunque la legislación posterior a 1821 persistió en
infundir a los indios de misión el ideal de la vida útil54, la realización de ello
ya no dependía tanto del aglutinamiento de intereses en y por medio de la
Hacienda. El lector entiende por qué los proyectos de colonización o reforma
agraria de un Maldonado o un García desde un principio tenían muy pocas
posibilidades de prosperar y de hecho no lo hicieron.
Que el objetivo de poblar las amplias zonas del norte y establecer con
ello un antemural a la expansión norteamericana no se alcanzó, es algo
bien conocido y no amerita una relación en detalle. La insuficiente
452
colonización de Texas y demás provincias del norte constituye uno de los

factores insoslayables al explicar la pérdida del territorio septentrional de
México a manos de los angloamericanos. Hasta 1833 no se abolieron en
forma definitiva las misiones de indios. También se confió durante esos
años en que la delegación de facultades e iniciativas a los poderes estatales
(en los territorios regía la federación) sería viable y justa. Como en el
ejemplo de la emisión monetaria, hacia 1830 comenzaron a oírse voces
que pedían cambios significativos en la política de colonización, sobre
todo en el sentido de abandonar las concesiones hechas a los estados en la
materia. Se pedía, pues, un régimen administrativo excepcional basado en
la imposición de contribuciones extraordinarias que permitieran formar
un «situado» para el fomento de la colonización en las fronteras. Asimismo
se sugería aumentar las facultades del gobierno general y el nombramiento
de inspectores gobernadores políticos y de Hacienda, los cuales habrían
actuado virtualmente como los antiguos intendentes55. El conocido de-
creto de abolición definitiva del sistema misional en 1833 (confirmado
un año después) no es disociable de este regreso a un plan de colonización
en el que mediante las contribuciones extraordinarias y el recurso a la
riqueza del clero se volvía a ver en la Hacienda el agente coordinador de
las principales iniciativas56. Esta regresión a patrones claramente borbónicos
equivale, si establecemos un paralelo con la historia de la amonedación, al
retorno al expediente de una acuñación gananciosa mediante las emisiones
de cobre. En el caso de la colonización, el abandono del principio de
utilidad se constata en que el viejo establecimiento misional no fue
sustituido ya en la política gubernamental por ningún tipo de proyecto
coherente que apuntara a la conversión y asimilación de los indios bravos.
3. ALGUNAS CONCLUSIONES SOBRE LA ÍNDOLE POLÍTICA DEL

UTILITARISMO HISPÁNICO
Resta señalar ciertas características precisas de la corriente hispánica del

utilitarismo, tal como las permiten vislumbrar los ejemplos aquí expuestos.
En primer lugar recordemos los dos gandes momentos en la aplicación
del principio de utilidad. En el primero, situado hacia la década 1760-1770,
se percibe la huella de las doctrinas por entonces muy en boga, que postulaban
453
la legitimidad de que a los individuos se les estimulara al esfuerzo productivo,

a la emulación, en fin a la competencia económica con los otros, aun si esto
implicaba dar margen al egoísmo o la codicia, dado el beneficio económico
general que de ello resultaría. En las propuestas de Elhuyar y López Pimentel
a comienzos del siglo XIX, relativas a la función ejemplar de la acuñación de
cobre y a la aculturación de los indios, el énfasis va en el sentido de extender
un beneficio económico o cultural ya constatable a ciertos individuos que
hasta entonces han quedado privados de él. Aunque en ambos momentos se
presenta una acepción eminentemente social de la utilidad, en el segundo se
percibe un claro sentido reparador, sobre el supuesto de que el reponer o
conceder algo al individuo preterido multiplicará el bien social ya existente.
Este último aspecto es digno de mención y nos permite reconocer
aspectos propios de la versión hispánica utilitaria. A diferencia de las
doctrinas de un Bentham o un Destutt de Tracy, el utilitarismo hispánico
no parte de cálculos felicíficos ni de una ciencia del hombre que toma el
dilema placer/dolor como la clave de las motivaciones fundamentales de
los individuos57. Oigase, por ejemplo, a Campomanes al definir la utilidad
pública: «la suprema ley en el orden civil, y la que dicta lo que debe
sostenerse o reducirse a lo justo y conveniente»58. Esta fórmula, así
enunciada, no lo distinguiría ciertamente de otras elaboraciones utilitaristas
de la época, como las relacionadas con el «despotismo legal» de los fisiócratas
o las de los posteriores «ideólogos» de Francia. Sin embargo, en el mismo
clásico escrito de Campomanes encontramos la idea de que para que haya
utilidad primero tiene que haber retribución de la sociedad al individuo
útil (y no al contrario, como lo entenderían los representantes de las
corrientes británica y francesa), pues asegura que a la fama sigue la utilidad,
es decir, que de premiar públicamente a los artífices e inventores de aparatos
mecánicos, por ejemplo, se seguirá un aumento del bienestar general59. La
relación verdaderamente útil entre el Estado y el ciudadano empieza, pues,
por una iniciativa de aquél en el sentido de reconocer, retribuir, reincorporar
a los individuos que prestan o pueden prestar - si se les promueve - servicios
provechosos a la sociedad. Más que la economía del placer y dolor en el
individuo o que una clasificación de las necesidades que lo mueven (pro-
ceder de los fisiócratas en su «arte social»), el punto de partida de esta
versión hispánica es la fama o infamia y, por ende, lo justo o injusto de
454
que un individuo útil o potencialmente se encuentre bajo la una o la otra.

Desde luego, detrás de esta peculiaridad del utilitarismo hispánico se
esconden contenidos básicos de la cultura política propia, sedimentandos
desde los precursores de ese ímpetu utilitario que aflora en la segunda
mitad del siglo XVIII. Ya la doctrina utilitarista de un Juan Luis Vives en
el siglo XVI tuvo su principal campo de desenvolvimiento en la cuestión
sobre los pobres verdaderos o fingidos, sobre quiénes serían los que ameritan
la fama de honestos o deshonestos, de lo que derivó sus criterios y reglas
para la institucionalización estatal de la beneficencia60. También en ese
siglo Huarte de San Juan61 inició la consideración de las disposiciones
individuales para las diversas profesiones, con lo que inició una temática a
la que contribuirían Palafox y Mendoza, Feijóo, Hervás y Panduro, etcétera,
y en que con frecuencia se trata de mostrar lo infundido del prejuicio
social contra ciertas profesiones, oficios o condición social. Y ya en el siglo
XIX, Alvaro Flórez Estrada, acaso el más decidido utilitarista entre los
revolucionarios liberales de la época de Cádiz, difirió fundamentalmente
en un aspecto de los economistas británicos que le sirvieron de fuente
para la elaboración de su Curso de economía política (editado primeramente
en Londres, 1828): en lugar de considerar a los empleados públicos como
económicamente irrelevantes e inútiles en lo social, el español resalta su
condición de gente necesaria y digna de toda buena fama, por lo que los
reincorpora de lleno a su análisis económico62. Esta coincidencia de la
temática de la utilidad pública con la de la necesidad de que la autoridad
repare la fama de individuos útiles y honestos me parece demasiado con-
stante en la tradición española como para soslayarla.
¿Qué hay de fondo en el pensamiento hispánico que explique esta
coincidencia de motivos en autores tan diversos en situación y posición
política? Elementos para responder a esto se encuentran en el ideario del
jesuita Lorenzo Hervás y Panduro, autor de los ochos tomos de la Historia
de la vida del hombre63, acaso la obra más extensa escrita en castellano para
tratar de los problemas humanos en función del concepto de la utilidad.
Si se atiende a la argumentación del abate Hervás y Panduro, no tarda en
resaltar la importancia del concepto de la razón natural en toda su
construcción utilitarista. Al cabo sacerdote, Hervás sostiene que por
455
designio divino lo útil forma parte del orden natural64. De esta manera, el
sentido de lo útil no es exclusivo del hombre: también lo tienen los animales,
«cuya bondad o malicia en obrar consiste solamente en la utilidad o daño
físico que sienten»65. En lo humano, y más específicamente en lo social y
administrativo, Hervás encuentra que lo más útil (también por voluntad
divina) son las ciencias, materia en que el hombre puede ejercer de lleno
su facultad superior, la razón. Sin embargo, el abate encuentra que el dilema
de su tiempo es que los hombres ya no son capaces de precisar la utilidad
de las ciencias actuales, lo que le parece, por cierto, una debilidad patente
frente a los antiguos66. Para dar ejemplos a sus lectores de cómo recuperar
el sentido de la utilidad en las ciencias y la vida social en general, uno de
los procederes más socorridos del abate es reconocer los avances hechos
por los pueblos no europeos. Así, en su obra no faltan continuas referencias
a los chinos, egipcios, incas, aztecas y demás pueblos que han sabido
encontrar soluciones más útiles a ciertos problemas que los europeos. De
esta manera, para Hervás importa primordialmente la facultad de la razón
natural, aquella que eleva al hombre sobre la condición de las bestias y que
se manifiesta en las grandes realizaciones de los diferentes pueblos. Y bien,
en la capacidad de repensar los eternos problemas humanos conforme a la
sana razón natural, desechando los prejuicios ridículos que han resultado
del refinamiento cultural europeo, este autor cifra la recuperación del
verdadero sentido de la utilidad pública.
Un ejemplo concreto ilustrará los alcances de este recurso a la razón
natural. Para Hervás una de las situaciones más penosas de la Europa de su
tiempo es la prohibición de poder opinar espontáneamente sobre cualquier
cuestión del gobierno, lo que supone, sostiene con ironía, un régimen de
obediencia más infantil y oprimente que el priva en las escuelas67. La mala
educación ha repercutido en que todos vean esto como de lo más natural y
nadie proteste. Pero las consecuencias están ahí: los gobernantes no conocen
las verdaderas causas de los problemas. Contra esta situación, Hervás pro-
pone una ramificación de intendentes subalternos como los hubo entre los
chinos, los egipcios y los incas. La legislación incaica estaba pensada precisa-
mente «para que hasta el más infeliz súbdito fuese útil a la sociedad y gozase
de sus beneficiosas providencias»68. Con estos ejemplos extraeuropeos de
456
«economía de gobierno subalterno, inmediato y de Hacienda» demuestra el

abate los avances en administración a que la razón natural puede conducir.
Que esta actitud crítica frente al despotismo ministerial la exprese un autor
decididamente contrarrevolucionario y nada entusiasta del liberalismo
naciente69, es algo que se debe tener muy en cuenta.
La consecuencia obvia de lo expuesto en este ensayo es que el concepto
de la razón natural resulta básico para entender el ímpetu utilitarista en la
España ilustrada, donde el auge del cosmopolitismo iluminista estimuló en
alto grado - como en el resto de Europa - el interés por la civilización y las
capacidades de los pueblos no europeos. La experiencia propia en
Iberoamérica ofrecía a los españoles una rica experiencia de convivencia con
«los otros» y una idea de lo que se podía lograr cuando se establecía con ellos
una sociabilidad de tipo utilitaria. Lejos de fungir como un reforzador de las
formas de gobierno despótico, la corriente utilitaria hispánica - o por lo
menos una vertiente de la misma - parece haber surgido de un espíritu
libertario e indulgente que ante todo pedía al Estado la justa retribución y el
debido reconocimiento de las acciones útiles. Intolerable era que la autoridad
no actuara cuando la ignorancia y el prejuicio social injustificado manchaban
el honor del ciudadano útil. Lejos de apoyar una preeminencia opresiva de
la Hacienda, el utilitarismo opera entonces en el sentido de exigir que ésta
realmente promueva el entrelazamiento de los intereses particulares y los
públicos. Que todavía en 1833 Canga Argüelles tuviera como meta última
de la administración ese encadenamiento de intereses, sólo demuestra lo
firme de esta modalidad en la primera generación de liberales constitucionales
formados en la cultura española.
457
1. El libro de C. Hale, El liberalismo mexicano en la época de Mora, 1821-1853, México,

Siglo XXI, 1972, es un clarísimo ejemplo de esto. Hale profundiza en las influencias de
Constant o Bentham en esos primeros liberales mexicanos, pero no subraya suficientemente
la permanencia de las influencias españolas ni precisa la manera en que ciertas modalidades
intelectuales hispánicas pudieron tener el efecto de tamiz en la recepción de las corrientes
europeas y norteamericanas.
2. Consúltense, para el caso inglés, los ya clásicos estudios de E. Halévy, The Growth of
Philosophic Radicalism, London, Faber and Faber, 1949, y de J. Hamburger, James Mill
and the Art of Revolution, New Haven, Yale University, 1963. Para la convergencia de causa
revolucionaria y corriente utilitarista en Francia, C.B. Welch, Liberty and Utility. The French
Idéologues and the Transformation of Liberalism, NewYork, Columbia University Press, 1984,
sobre todo la parte introductoria.
3. J. Sarrailh, La España ilustrada de la segunda mitad del siglo XVIII, México, Fondo de
Cultura Económica, 1957, pp. 174-193.
4. Entre los libros resultantes, V.M. Soria Murillo, La Casa de Moneda de México bajo la
administración borbónica, 1733-1821, Universidad Autónoma Metropolitana (Iztapalapa),
México, 1994; R. Romano, Moneda, pseudomoneda y circulación monetaria en las economías
de México, México, El Colegio de México/Fideicomiso Fondo de las Américas/Fondo de
Cultura Económica, 1998.
5. El libro de R.M. Vornefeld, Spanische Geldpolitik in Hispanoamerika, 1750-1808, Konzepte
und Massnahmen im Rahmen der bourbonischen Reformpolitik, Stuttgart, Franz Steiner Verlag,
1992, toma más en cuenta que los anteriores lo relativo a las cuestiones institucionales, si
bien desde la perspectiva del conjunto imperial español.
6. Así, Soria Murillo, op. cit., p. 67. En las pp. 50-78 de este mismo libro se encontrará lo
relativo a los cambios en la organización y funcionamiento de la ceca de que se habla.
7. M. Orozco y Berra, en su clásico artículo Moneda en México, en La ciudad de México,
México, F. Escalante, 1855, da una idea de las notables mejoras técnicas que el personal de
la ceca logró en la amonedación (pp. 319-321).
8. Cita de una minuta de la Junta de Comercio y Moneda, en Archivo General de Indias
(en adelante AGI) de agosto de 1735, México, legajo 2818, referida por Soria Murillo, op.
cit., p. 34.
9. Romano, op. cit., pp. 123-125.
10. D.S. Chandler, Social Assistance and Bureaucratic Politics. The Montepios of Colonial
Mexico, 1767-1821, Albuquerque, University of New Mexico, 1991, pp. 18 y 24. El
Montepío de Oficiales se encargaría del pago de pensiones a viudas o herederos de empleados
públicos de más bajo nivel que los ministros.
11. Como puede verse en AGI México 2794, en una colección de informes sobre la Casa de
Moneda de México fechados entre 1814 a 1821, que incluye lo relativo a la protesta de
Manuel Ruiz de Tejada. Perito facultativo titulado en laborío de minas y beneficio de metales,
y catedrático propietario de matemáticas e interino de física del Real Seminario de Minería,
458
Ruiz de Tejada perdió en 1811 el concurso por la plaza de ensayador primero o segundo de
la ceca frente a individuos que ya trabajaban en ella. Sólo obtuvo la plaza de ensayador
supernumerario, que juzgó indigna de su rango de académico. Otros testimonios de los
mismos años sobre la lucha entre el personal de la ceca y el académico de la Minería por
motivo de los cargos, en S. Ramírez, Datos para la historia del Colegio de Minería recogidos y
recopilados bajo la forma de efemérides, México, Imp. del Gobierno Federal en el ExArzobispado,
1890, pp. 224, 231, 236, 240, 242, 243 y 245. El virrey Revillagigedo había reconocido ya
por 1794 la necesidad de que los cargos de la Casa de Moneda fueran asignados a personal
formado en la química y la metalurgia, en su famosa Instrucción reservada al marqués de
Branciforte e Informe sobre las misiones, México, Jus, 1966, p. 295.
12. F. Fonseca y C. de Urrutia, Historia general de Real Hacienda, México, Imp. de Vicente
García Torres, 1850, III, pp. 550 y 555. Si bien los documentos transcritos en esta obra
sólo mencionan la oposición del fiscal de Real Hacienda al proyecto, por seguro puede
darse que ésta era impulsada por la renuencia de los directivos de la ceca a sacrificar las
reservas madereras de la misma.
13. Se trata de las famosas Indagaciones sobre la amonedación en Nueva España, Madrid, 1818.
14. Ingresos que Soria Murillo precisa en op. cit., pp. 192-195, para los años 1749-1819.
En cuanto a las propuestas de Elhuyar, véase principalmente op. cit., pp. 63-87.
15. Soria Murillo, op. cit., p. 167.
16. G. Céspedes del Castillo, El tabaco en Nueva España, Madrid, Real Academia de la
Historia, 1992, p. 194, menciona un préstamo de la Casa de Moneda a la renta del
tabaco en 1817.
17. Cuestión que ha venido a ser estudiada con más detalle en últimas fechas. Desde fechas
tempranas del periodo virreinal parece haber sido común que, por falta de moneda de baja
denominación, los tenderos hicieran pequeñas fichas de metal u otro material para poder dar
el cambio a los parroquianos, además de emplearlas también al recibir empeños de sus clientes.
Esta situación dio lugar a abusos por parte de los tenderos, que daban este vuelto a un valor
y lo recibían a otro. Las continuas representaciones al rey en favor de una acuñación oficial de
moneda menuda de cobre o vellón no tuvieron éxito en toda la segunda mitad del siglo
XVIII, ante todo por la oposición de los superintendentes de la Casa de Moneda de México
y del consulado de comerciantes de México. Finalmente se procedió a esta acuñación en
1814, 1815, 1816 y 1821. El libro clásico sobre el tema es M.L. Muñoz, Tlacos y pilones. La
moneda del pueblo de México, México, Fondo Cultural Banamex, 1976; también puede verse
Soria Murillo, op. cit., pp. 203-235 y Romano, op. cit., pp. 133-145 y 170-174.
18. En los capítulos II y III de mi libro La moneda de cobre en México, 1760-1842. Un
problema administrativo (a editarse próximamente por el Instituto de Investigaciones
Históricas-UNAM en México) ilustro sobre toda esta situación.
19. D.A. Brading, Mineros y comerciantes en el México borbónico. (1763-1810), México,
Fondo de Cultura Económica, 1985, p. 95. Fue P.A. de Cossío quien en 1781 hizo la
propuesta, que la Real Audiencia no aceptó.
20. Editado originalmente en francés, en París, entre 1808 y 1811.
459
21. R. Ortiz Peralta, Las casas provinciales en México en el siglo XIX, en J.A. Bátiz Vázquez y
J.E. Covarrubias (comp.), La moneda en México, 1750-1920, México, Instituto Mora/El
Colegio de Michoacán/El Colegio de México/Instituto de Investigaciones Históricas-UNAM,
1998, p. 139; J.F. Matamala, La Casa de Moneda de Zacatecas, en Ivi, pp. 170-171.
22. Como autores célebres que ejemplificaron esta tendencia se puede citar a Mandeville,
Galiani y Melon. Klaus-Peter Tieck señala la influencia de ellos en la «ilustración económica»
napolitana hacia 1740, en Staatsräson und Eigennutz. Drei Studien zur Geschichte des 18.
Jahrhunderts, Berlin, Duncker & Humblot, 1998, pp. 168-171.
23. En los argumentos de Leandro de Viana (alcalde del crimen de la real audiencia
novohispana) a favor de la emisión de moneda de cobre oficial reconocemos la vieja tónica
de cifrar la utilidad en el beneficio o productividad individual que se extiende a la sociedad.
En su informe de 1767 asegura que la amonedación de cobre ocasionaría un encarecimiento
de la plata y por ello bajarían los salarios y precios de manufacturas, lo que significará un
estímulo al trabajo y ahorro entre los novohispanos, con el consecuente beneficio general.
AGI Ultramar 837.
24. Véase supra nota 14.
25. Pues sostiene que «en consecuencia de esto [que los gastos de la amonedación recaen
fundamentalmente en los mineros introductores] puede decirse que aquellos derechos
mirados como privativos del soberano y peculiares de la amonedación los ha gozado y goza
todo el público en porción respectiva que para su uso u otro destino ha comprado y com-
pra cada individuo, hallándose en posesión de exigirlos no sólo de los mineros, como
primitivos dueños, sino también de la Real Hacienda», ivi, pp. 69-70.
26. Las definiciones de Canga Argüelles que presento a continuación se encuentran en la
segunda edición de su Diccionario de Hacienda, Madrid, Imp. de Marcelino Portocarrero,
1833, I, pp. 573-576, bajo la voz «gobierno». Esta última no aparece en la primera edición
del Diccionario, aparecida un poco antes en Londres, ni en los Elementos de Hacienda
(cartilla de Hacienda), también de Canga Argüelles, ed. por Macintosh en Londres en
1825, escrito que estuvo dedicado al entonces presidente mexicano Guadalupe Victoria y
a los iberoamericanos en general para que les sirviera de guía en la reorganización económica
de sus países. La inflluencia de Canga Argüelles en los liberales mexicanos queda
documentada en G. Prieto, Memorias de mis tiempos, en Obras completas, México, Conaculta,
1992, p. 491, en que afirma que un aprendiz en el ministerio de Hacienda tenía que
aprender de memoria los textos de Canga Argüelles y Alvaro Flórez Estrada, además de
otros economistas, para saber la profesión.
27. Como se ha visto, Canga se vale de una imagen un tanto antropomórfica del cuerpo
político, pues califica de muscular la fuerza de la administración. Sobre esa misma tónica
introducida por él mismo podemos decir que si esta última es el músculo, el gobierno consistiría
en la voluntad y el poder soberano en la mente, según los caracteriza en su escrito.
28. El proyecto, en F.S. Maldonado, Ideas sobre crédito, edit. por Chávez Orozco, México,
Banco Nacional de Crédito Agrícola y Ganadero, 1955.
29. Sobre la situación de las finanzas, L. Alamán, Historia de Méjico, México, Imp. de José
M. Lara, 1852, V, pp. 683-685.
460
30. Y esto, por cierto, en uno de los autores mexicanos que de manera más explícita asimilan
la doctrina del contrato social de Rousseau, Hale, op. cit., p. 77.
31. F. de P.T., Proyecto sobre un establecimiento de papel moneda, México, Oficina de José
María Ramos Palomera, 1822.
32. Alamán, ibid.
33. F. García, Francisco García: su ley desarmortizadora y de crédito agrícola, México, edit.
por. Chávez Orozco, Banco Nacional de Crédito Agrícola y Ganadero, 1953.
34. La constitución de 1824 había establecido definitivamente que la administración de
hospitales y demás instituciones de beneficencia pública tocaría a la autoridad municipal.
35. De esto se hablará un poco más adelante en este mismo ensayo.
36. Y nótese que en estos casos, como en la iniciativa de Elhuyar, la aplicación del princi-
pio de utilidad implica una retribución a individuos que han prestado servicios a la sociedad
o a los que ésta debe ya reconocer sus méritos.
37. Sobre esta situación decadente de la ceca capitalina, los capítulos III y IV del ya
mencionado libro mío sobre la moneda de cobre que la UNAM publicará en breve.
38. Sobre el régimen misional jesuítico, puede verse, de I. del Río, Conquista y aculturación
en la California jesuítica, 1697-1767, México, UNAM, 1984.
39. Entre los estudios recientes sobre el plan de defensa destaca el de D.J. Weber, The
Spanish Frontier in North America, New Haven/London, Yale University Press, 1992, sobre
todo pp. 224-233, en que me baso en parte para lo dicho en el texto a continuación.
40. I. del Río, La aplicación regional de las reformas borbónicas en Nueva España. Sonora y
Sinaloa, 1768-1787, México, UNAM, 1995. El libro de L. Aboites Aguilar, Norte precario:
poblamiento y colonización en México (1760-1940), México, El Colegio de México/Centro
de Estudios Superiores en Antropología Social, 1995, trata en forma demasiado general lo
relativo a Chihuahua como para poder considerarlo un ejemplo del estudio deseado.
41. Ivi, pp. 51-58.
42. El marqués de Altamira, auditor de guerra de la real audiencia novohispana había
opinado que sólo poniendo a trabajar a los indios junto con los españoles en haciendas,
labores, minas, ranchos, etcétera, adoptarían la «policía civil y sociable» de los españoles y
«gente de razón», ivi, p. 53. Este informe ha sido publicado por M. del C.Velázquez, El
marqués de Altamira y las Provincias Internas de Nueva España, México, El Colegio de
México (Centro de Estudios Históricos), 1976.
43. Río, op. cit., pp. 120-124, precisa cómo Gálvez decidió los planes de colonización en
este sentido, si bien la política de «integración social» no se intentó en las provincias de
Culiacán, Maloya, Copala y El Rosario.
44. Ivi, pp. 126-129 documenta que ya en varias regiones colonizadas los que oficialmente
eran considerados indios y también la «gente de razón» supuestamente blanca no eran en
verdad tales, además de que la mezcla interétnica no siempre era tan escasa como asumían
los reformadores. Resulta, pues, lógico que el discurso utilitarista de entrelazamiento de
461
intereses viniera a tener más éxito y dar resultados más concretos que el que partía de la
necesidad de la miscegenación, políticamente más conflictivo.
45. Ivi, p. 171.
46. Ivi, p. 160.
47. E.A.H. John resume las principales ideas de este plan en La situación y visión de los
indios de la frontera norte de Nueva España (siglos XVI-XVIII) en «América indígena», julio-
septiembre de 1985, vol. XLV, n° 3, p. 470. Los manuscritos originales del proyecto, en
AGI, México, 736 y 498.
48. Expresado ya en la fórmula típica de que «el bien general es la suma de los bienes
individuales».
49. Weber, op. cit., p. 229, confirma lo ya dicho por otros en cuanto que las Instrucciones
del virrey Bernardo de Gálvez de 1786 fueron decisivas para orientar la política en este
sentido de búsqueda de alianzas. También por entonces quedó establecida la pauta de
ganarse la amistad y confianza de los indios mediante regalos y raciones constantes.
50. Ivi, pp. 234-235.
51. En la legislación correspondiente, esto se manifiesta en el papel que se concede a los
jefes políticos en varios decretos y reglamentos de colonización para estados y territorios,
promulgados entre 1823 y 1825 como los relativos a la «provincia» del Istmo de Tehuantepec
(jurisdicción que se pensaba crear pero no se verificó), al estado de Jalisco y al territorio de
Baja California. Véanse estas medidas en F. de la Maza, Código de colonización y terrenos
baldíos de la República mexicana, años de 1451 a 1892, México, Oficina tipográfica de la
secretaría de Fomento, 1893, pp. 184, 196 y 200.
52. Sobre esto puede consultarse el libro de D.G. Berninger, La inmigración en México
(1821-1857), [trad.cast. R. Gómez Ciriza], México, Secretaría de educación pública,
1974, pp. 26-81.
53. D. Balmori, S.S. Voss y M. Wortman, Las alianzas de familias y la formación del país en
América Latina, [trad. cast. de D. Ling], México, Fondo de Cultura Económica, 1990, p.
126, ilustran sobre la estrategia de alianzas familiares en Sonora para hacerse de cargos
políticos y administrativos, cuya meta final era la gubernatura del estado.
54. Así, por ejemplo, la instrucción del 17 del agosto de 1822 para los comisionados de las
misiones de Baja California dispone que éstos recuerden a los indios de misión (los «nuevos
ciudadanos») que las autoridades son el jefe político, el ayuntamiento y el comandante
militar, y que «la libertad civil que gozan, consiste en ser hombres útiles a la República, y
que puedan ser en algún tiempo, según su capacidad, conducta y mérito, dignos de tener
el empleo a que sean acreedores...»; Maza, op. cit., pp. 166-167.
55. Son las sugerencias de Tadeo Ortiz de Ayala, quien había participado ya como comisionado
del gobierno general en el proyecto de colonización del Istmo de Tehuantepec. Véanse los
anexos a su libro México considerado como nación independiente y libre, Burdeos, Imp. de
Carlos Lawalle Sobrino, 1832, pp. 537-582. Ortiz hubiera puesto muy probablemente estas
462
sugerencias en Texas en 1833, tras ser nombrado comisionado de colonización para esa pro-
vincia por el vicepresidente Gómez Farías, pero murió en el trayecto.
56. Véase, por ejemplo, en Ivi, pp. 563-566, en que Ortiz propone utilizar como arbitrio
las rentas de las mitras y canonjías, así como cargar a la Hacienda general los costos del
personal indispensable en los distritos a formar en las zonas de colonización.
57. En cuanto a la asunción de la ecuación de placer y dolor como punto de los «ideólogos»,
que en el caso de Destutt de Tracy se manifiesta muy claramente en su convencimiento de
que el castigo es la mejor manera de hacer respectar las leyes, B. Head, Politics and Philosophy
in the Thought of Destutt de Tracy, NuevaYork/London, Garland Publishing Inc., 1987, p.
180. La doctrina social y administrativa de Tracy deriva en mucho de la de los fisiócratas,
ivi, pp. 209-212. Por distinguir entre el utilitarismo hispánico y este de cuño fisiocrático,
no comparto las afirmaciones de R. Krebs Wilckens, El pensamiento histórico, político y
económico del Conde de Campomanes, Santiago, Universidad de Chile, 1960, p. 88, en que
identifica sin más la corriente utilitaria de Campomanes con la de Mercier de la Rivière
(difusor del concepto de despotismo legal) y los fisiócratas.
58. P.R. de Campomanes, Discurso sobre la educación popular, Madrid, edit. por F. Aguilar
Piñal, Ed. Nacional, 1978, p. 169.
59. Ivi, p. 83.
60. Me refiero, desde luego, al celebérrimo escrito Del socorro a los pobres, de Vives, quien
introdujo temas y argumentos que volvieron a ser motivo de discusión en la España ilustrada
de Meléndez Valdés, Sempere y Guarinos, Olavide, etcétera, todos ellos mencionados con
frecuencia en Sarrailh, op. cit.
61. Con su Examen de ingenios para las ciencias (1575), libro que fue puesto en el índice de
la Inquisición a poco de aparecer.
62. Véanse sus Obras, I, Madrid, Ediciones Atlas (Biblioteca de Autores Españoles), 1958,
p. 156, en que sostiene que todo intercambio material o espiritual, todo servicio y
comunicación entre humanos, interesan al economista. Esta «esfera de los cambios» era
para él un fenómeno todavía más fundamental que la división del trabajo proclamada por
Adam Smith. El utilitarismo de Flórez Estrada quedó plasmado en la frase «sólo lo justo es
útil; sólo puede ser útil lo que aprovecha a alguno sin perjudicar a nadie», que repitió con
frecuencia, por ejemplo, en Ivi, II, p. 161.
63. Editada en por la Imp. de Aznar en Madrid, entre 1789 y 1799. Desterrado de España,
este jesuita pasó buena parte de su vida en Italia, de lo que deja abundantes testimonios en
su obra.
64. Ivi, V, pp. 54-61 y 214-215.
65. Ivi, V, p. 214.
463
ROSA MARÍA MARTÍNEZ DE CODES
EL RÉGIMEN HISPANO DE LA PROPIEDAD EN

TRANSFORMACIÓN, 1750-1860
El largo proceso de legalización de la propiedad y de convivencia de

una legislación liberal en materia de derecho civil con una propiedad foral
imperfecta, legado del Antiguo Régimen y de naturaleza diferente, nos
invita a reflexionar sobre la evolución del régimen hispano de la propiedad,
antes y después de las revoluciones hispanoamericanas, así como su
proyección atlántica y posibles convergencias.
El hilo conductor de nuestro análisis viene dado a través de una
sucesión de cuadros normativos que, sancionados originalmente en la
península ibérica, durante el último tercio del siglo XVIII, posibilitaron a
las sucesivas generaciones de liberales de las repúblicas americanas
independientes disponer de un repertorio de medidas y normas que
contribuyeron, a medio plazo, a promover la transformación del sistema
de propiedad heredado. De una propiedad estancada en las llamadas manos
muertas y trabada en sus posibilidades de circulación por la superposición
de cargas reales, se evolucionó hacia un modelo de propiedad libre, plena
e individual, coherente con el sistema liberal.
De hecho, las primeras transformaciones significativas que se operan
en el régimen hispano de la propiedad acontecen en el contexto de la crisis
del Antiguo Régimen, a través de una serie de medidas legales favorables a
la abolición de los señoríos, la desvinculación de los mayorazgos y la
desamortización. En sus múltiples manifestaciones el proceso tuvo un
denominador ideológico común representado tanto por el liberalismo
económico de los fisiócratas y su principio de libre circulación y transmisión
de los bienes, como por el liberalismo jurídico promovido por los ilustrados,
con su noción moderna del derecho de propiedad: una propiedad que
fuese privada, individual, única, desvinculada y transmisible1.
En el caso peninsular, el plan de reforma o de regulación de la
economía agraria, incentivado por el gobierno de Carlos III, se inicia en
465
EL REGIMEN HISPANO DE LA PROPIEDAD EN TRANSFORMACION,1750-1860
l766 con una legislación sobre repartimientos de baldíos y bienes

municipales, enlaza con las medidas desvinculadoras y desamortizadoras
sancionadas por el valido de Carlos IV, Manuel Godoy, en l798 y desarrolla
sus bases doctrinales en las Cortes de Cádiz, donde se establecen los prin-
cipio teóricos de la transición a un sistema liberal. Aunque tales medidas
no supusieron la inmediata difusión de la propiedad plena y libre fueron,
no obstante, fases previas que impulsaron fórmulas arrendaticias para la
cesión y la liberación de la tierra.
Hacia l850, el proceso desemboca tanto en España como en México
en la sanción de sendas leyes generales de desamortización. Se trata de
textos legales fundamentales, complementados, suspendidos, restablecidos
o modificados parcialmente, pero reguladores en última instancia, de los
sistemas que se arbitraron para llevar a cabo la gran transferencia de bienes
corporativos de origen civil y eclesiástico a manos privadas.
El análisis comparado de ambas leyes pone de manifiesto interesantes
convergencias y préstamos, al tiempo que su gestación política evidencia
el papel clave que jugaron en la consolidación del sistema liberal. Todo
parece indicar que las grandes reformas de la propiedad se hicieron sobre
unos bienes que estaban en manos de los estamentos privilegiados del
Antiguo Régimen. La transformación se inició sin que la falta del código
fuera un obstáculo, pero fue necesaria la sistematización racional del código
civil para fijar el derecho de propiedad del modelo liberal; cuestión que se
aborda en el segundo volumen de este proyecto.
1. EL RÉGIMEN DE LA PROPIEDAD EN EL ANTIGUO RÉGIMEN
El régimen de la propiedad, ya sea de la propiedad medieval o mo-

derna, es tanto el resultado de la presión de unas estructuras como expresión
de una mentalidad y produce una noción jurídica específica accesible a
través de peculiares representaciones técnicas. Sin embargo, la noción
jurídica ofrece gran vaguedad y confusión cuando se intenta conceptualizar
la propiedad en el Antiguo Régimen2. En la doctrina jurídica del siglo
XVI los términos de «propiedad», «señorío», «dominio» y «uso» no definen
derechos reales; demarcan ámbitos institucionales que a la altura del siglo
XVIII comienzan a perfilarse como derechos parciales.
466
Ello, unido al confusionismo de la documentación coetánea, donde

no se encuentra una definición clara de los límites en que cabe enmarcar
la noción de propiedad, permite formular una primera observación: la
propiedad se concibe en los textos de los siglos XVI y XVII como un
agregado de distintos derechos parciales, que, por definición, serán
concurrentes3.
La propiedad del Antiguo Régimen es una entidad compleja y plural:
suma de poderes autónomos e inmediatos sobre las cosas, pero que en
definitiva implica siempre mínimo de pertenencia sobre un bien.
La cultura de la pertenencia ha dominado la historia jurídica de Eu-
ropa occidental, reduciendo la multiforme relación hombre-bienes a la
fórmula jurídica de la propiedad individual. Nos parece éste un esquema
insuficiente; sobre todo cuando lo comparamos con otras culturas
promotoras de ordenamientos jurídicos diversos, donde no es tanto la
tierra la que pertenece al hombre, sino más bien el hombre a la tierra;
donde la apropiación individual es una noción desconocida o aparece de
manera marginal en la ordenación. Nos estamos refiriendo a formas
primordiales de organización comunitaria de una tierra en la cual no sola-
mente falta el espíritu individualista, sino incluso el mismo espíritu
propietario4. Nos estamos refiriendo a un conjunto de realidades que de
forma genérica y aproximativa se puede calificar como «propiedad
colectiva»; fenómeno fácilmente reconocible en América Latina.
Las dificultades a la hora de caracterizar la llamada propiedad colectiva
afloran también por su complejidad y pluralidad. Si bien, entre sus rasgos
más persistentes detectamos que tiene un valor y una función esencialmente
alimentaria donde prima el goce condicionado del bien; tiende además a
garantiza la supervivencia de los miembros de una comunidad plurifamiliar,
y, por último, carece de sentido de apropiación de la tierra, interesándose
solo por el producto de la tierra, fuente de la supervivencia cotidiana.
Quizá resulte aquí oportuno señalar que no se trata del tradicional
condominio, ni tampoco de la propiedad de una persona jurídica, sino de
formas plurales de dominio que la ciencia jurídica del siglo XIX no supo
como integrar en el modelo de la propiedad moderna, simple y abstracta
diseñada por el código civil napoleónico5.
467
Pero conviene volver a Occidente para observar como a lo largo del

Antiguo Régimen se va simplificando la nómina de derechos parciales que
integran el concepto de propiedad, hasta consolidarse la noción jurídica
de propiedad en dos términos que, articulados entre sí, caracterizan la
propiedad territorial. Nos referimos a lo que, tanto en documentos
catastrales como en los apeos monacales o en documentos privados, figuran
como derechos a la tierra: el dominio útil y el dominio directo.
Como bien sabe el historiador, el término técnico utilizado en la
Europa preconstitucional era el de dominio y éste resultaba compatible
para relaciones muy diversificadas entre los hombres y las cosas. Dominium
directum y domunium utile conformaban categorías que sintetizaban una
amplia variedad de rendimientos y aprovechamientos6.
Los datos históricos permiten entender la propiedad como una
articulación entre dominio útil, conferido implícita o explícitamente al
trabajador de la tierra, y el dominio directo, que puede ser múltiple y
escalonado, cuyo origen deriva de un contrato agrario y la percepción de
una renta. El diezmo eclesiástico lideraría la serie de rentas y censos feudales
y señoriales constitutivos de propiedad en el sentido estricto de derecho
dominical. «Sería todo esto el espacio del dominio directo o dominio en
efecto propiamente dicho para la mentalidad prerevolucionaria o cultura
preconstitucional»7.
Aunque hoy día tendemos a ver el diezmo, no como renta, sino como
impuesto sin implicación de dominio, en la Europa ilustrada dominio,
derecho dominical en cosa propia, podía ser cualquier renta de larga duración.
Las distintas formas de relación interna entre ambos dominios dieron
lugar a una tipología jurídica de censos donde la parte censualista (dueño
del dominio directo) y censuario (dueño del dominio útil o enfiteuta)
adquirían diferentes obligaciones y derechos8. En otras palabras, el derecho
a percibir una renta determinaba la condición de dominio directo, siempre
que dicha renta estuviera referida a una tierra cedida bajo contrato o
subcontrato; mientras que el derecho a explotar y disponer de la tierra
libremente, salvo si se incumplía el pago de la renta, definía el dominio útil.
La fuente más útil para conocer la estructura y reparto de la tierra en las
postrimerías del Antiguo Régimen en España, el Catastro del Marqués de la
468
Ensenada, no permite desagregar la cuantía de la propiedad plena en manos

del campesinado, porque presenta como detentadores de la tierra tanto a los
titulares de las declaraciones catastrales como a los perceptores de rentas.
Ello prueba que para los coetáneos la noción de propiedad era la resultante
de la articulación de ambos dominios. Ni los explotadores directos de la
tierra ni los perceptores de rentas podían ser considerados como propietarios
agrarios. Se trataba, simplemente, de trabajadores o de rentistas9.
La documentación del siglo XVIII muestra, no obstante, que la renta
era el índice más seguro de dominio; «es la noción concreta sobre la que
reposa toda la existencia de las propiedades territoriales»10. Por otra parte, la
renta en sus diversas acepciones o formas constituía algo más que un vínculo
jurídico entre diversos dominios, convirtiéndose en un mecanismo
fundamental para conocer unas relaciones de producción en las que la renta
funciona como el cauce de «drenaje de la plusvalía campesina»; instrumento
de explotación de los campesinos por parte de los grupos privilegiados11.
Una tercera acepción de la noción de renta se deriva de los testamentos
y memoriales de nobles e hidalgos, donde ésta constituye el capítulo más
importante para garantizar préstamos, prestar fianzas o constituir
mayorazgos12. Se convierte así en un indicador de riqueza, indicador que
distancia a perceptores de pagadores, a rentistas de renteros.
La cantidad y diversidad de detracciones que en el Antiguo
Régimen se efectuaban sobre el producto bruto agrario era enorme.
Una posible explicación a la excesiva variedad procede de una
concepción de la producción y la tributación sobre la misma muy poco
unificada y centralizada, que se proyecta en verdaderos sistemas fiscales
paralelos: el señorial, el eclesiástico por vía decimal, el del rey y a su
lado todo tipo de detracciones procedentes de la cesión de la tierra, de
constituciones de rentas, de fundaciones piadosas, etc. La encuesta
catastral del marqués de la Ensenada permite elaborar una clasificación
aproximada de la variedad de las rentas relacionadas con la producción
agraria. Llama la atención que de todos los gravámenes a los que estaban
sujetos los campesinos gallegos y castellanos, a mediados del siglo XVIII,
la renta de la tierra era el canon más voluminoso que pesaba sobre la
producción agraria. En este capítulo quedaban englobadas todas las
469
prestaciones derivadas de contratos agrarios generalizados - arriendos

y subarriendos - y aquellos derivados de relaciones personales que tenían
como punto de referencia la producción agraria (compras de renta,
constituciones de renta, censos hipotecarios sobre las rentas, rentas
estipuladas por el uso de la vivienda). El segundo lugar lo ocupaban
las diferentes cargas fiscales, entre las que destacaban los diezmos y la
primicia y, a mayor distancia el porcentaje que correspondía al fisco
real (tributos y alcabalas) y las cargas señoriales13.
Por otra parte, los datos que suministra el catastro evidencian una
realidad que se puede generalizar para todo el territorio nacional: en la
mayoría de los contratos agrarios, la renta de la tierra se estipulaba en
especie y conforman un número reducido las declaraciones catastrales que
fijan las cargas en metálico. Ello muestra que a mediados del siglo XVIII
la producción agraria seguía orientada en la misma dirección que cien
años antes, estancada en fórmulas contractuales obsoletas, ajena al mercado
y a la circulación monetaria14.
En síntesis, tanto los contratos agrarios que establecían una relación
enfitéutica, como la percepción de las rentas en especie ponen en evidencia
el predominio de una economía agraria, muy gravada, lejos de cualquier
opción a comercializar directamente la producción. Esta posibilidad quedó
sólo reservada a los acaparadores del excedente agrario no consumido; es
decir, a los rentistas, cuyos perfiles estamentales son tan variados que no se
puede hablar de estamento privilegiado en este contexto.
2. TRANSFORMACIONES OPERADAS EN LA ESTRUCTURA AGRARIA:

DESVINCULACIÓN Y DESAMORTIZACIÓN
La estructura agraria que venimos describiendo comienza a sufrir

transformaciones diversas, unas meramente superficiales y otras de mayor
profundidad, con la crisis del Antiguo Régimen y la construcción de la
sociedad liberal. El problema de la propiedad de la tierra adquiere unos
contornos más precisos que los juristas coetáneos se esfuerzan por definir
contraponiendo la «imperfección» de la propiedad feudal a la propiedad
moderna «perfecta», en la que los dominios se hallan consolidados en uno
solo.15 Precisión doctrinal que no impedirá que a finales del siglo XIX
470
todavía sigan vigentes dominios, señoríos y rentas pagadas según contratos

formalizados, casi todos ellos, durante el Antiguo Régimen16.
De todos es conocida la trascendencia que, en la mayoría de los países
de Europa occidental, tuvieron las transformaciones agrarias que se
manifiestan a finales del siglo XVIII y primera mitad del XIX. Cualesquiera
que fueran los procesos o vías por las que discurrieron, los efectos de estas
reformas agrarias presentan rasgos coincidentes: concentración y
privatización de la tierra y proletarización del campesinado17. Desde esta
perspectiva un sector de la historiografia española utiliza el término reforma
agraria liberal, en el contexto de la crisis del Antiguo Régimen, para subrayar
su calidad de solución de compromiso realizada «desde arriba»; es decir,
mediante la alianza de la aristocracia y los grupos liberales actuando la
monarquía como árbitro18.
Las soluciones que se ensayan en España respecto al problema de la
propiedad territorial se inician tímidamente a través de una serie de medidas
legales favorables a la abolición de los señoríos, la desvinculación de los
mayorazgos y la desamortización. Tales medidas, como veremos a
continuación, tuvieron a corto y medio plazo escasa eficacia y no supusieron
la inmediata difusión de la propiedad plena y libre; no obstante, fueron
fases previas que facilitaron en el posterior proceso de codificación, la
utilización de fórmulas favorables a la libertad de arrendamientos, la
redención de censos perpetuos y otras cargas enfitéuticas, previstas en el
derecho de Castilla, en perjuicio de los diferentes derechos forales19.
Los cambios que se operan en el ámbito de la tenencia de la tierra
desde mediados del siglo XVIII en España están muy relacionados con
fenómenos de larga duración que bien pueden interpretarse en el marco
de lo que hemos denominado proceso desvinculador y desamortizador de
bienes municipales y eclesiásticos20. El mencionado proceso aporta algunas
claves que permiten entender la complejidad de las relaciones sociales
agrarias vigentes durante el Antiguo Régimen y las sucesivas fórmulas legales
ensayadas para liberar la tierra.
Los estudiosos de los planes reformistas de la Ilustración española
han señalado que «sugerencias - fallidas naturalmente - de iniciativas
desamortizadoras» se manifiestan con mayor nitidez en los estudios y
dictámenes elaborados por los teóricos de la élite ilustrada en el reinado de
471
Carlos III 21. Los primeros informes redactados para contener las
vinculaciones de los bienes raíces se retrotraen, en opinión de algunos
especialistas22, a las alegaciones fiscales de don Francisco Carrasco y de
don Pedro Rodríguez Campomanes, remitidas al Consejo de Castilla, el
26 de junio de l765, junto con una minuta de la pragmática que ellos
proponían como norma para limitar la amortización de bienes en manos
del clero23. Como complemento de su alegación fiscal, Campomanes
elaboró el Tratado de la Regalía de Amortización donde procuraba demostrar,
no solo con razonamientos jurídicos, sino basándose en la experiencia
histórico-jurídica de otros países europeos, la potestad que tienen los reyes
para promulgar tales leyes, sin concurrencia de la jerarquía eclesiástica y
sin agravio de la religión24.
Aquel expediente contó con el respaldo de la diputación de las Cortes,
pero fracasó ante la resistencia de la mayoría de los miembros del Consejo
de Castilla que argumentaron, en base al auto acordado de 1677, que no
existía estado de extrema necesidad en el cuerpo social para que el rey
pudiera legislar de modo perjudicial para los eclesiásticos y sus bienes25.
El voto particular de los discrepantes del Consejo evidencia que, a la
altura de 1766, no existía en los círculos oficiales intención de limitar hacia
el futuro la adquisición de bienes raíces por las manos muertas eclesiásticas:
No considera el Consejo que la felicidad pública consista en la
proporcionada distribución del dominio y propiedad de las cosas fructíferas;
cree, al contrario, que para la buena armonía y gobierno del reino es
necesario que se componga de vasallos de todas las clases; de poderosos,
de ricos, de mediana y baja fortuna y de gente pobre necesitada26.
Habían de pasar aún algunos años antes de que pudiera plantearse
una acción directamente dirigida contra las corporaciones de la Iglesia y
contra la nobleza, dado el poder y el significado social de ambas y la
necesidad que tenían de conservar sus privilegios económicos para mante-
ner su status27. No fue hasta la década de 1780 cuando por iniciativa del
Consejo de Castilla y, especialmente, de su fiscal, Campomanes, comenzó
un debate en torno a la llamada cuestión agraria nacional, en el seno de la
Sociedad Matritense. Los miembros ilustrados de la Comisión o Junta
Particular de Ley Agraria - Cabarrús, Guevara Vasconcelos, Pérez Villamil,
472
Sempere y Guarinos, etc. - bajo la presidencia de Melchor de Jovellanos se

propusieron dictaminar escuetamente sobre las causas responsables del
atraso agrícola28. Como se sabe, muy pocos se atrevieron a plantearla
abiertamente y la Sociedad Matritense decidió en septiembre de 1787
encargar la redacción del Informe sobre la Ley Agraria a Jovellanos, quien se
tomó siete años antes de sacarlo a la luz, en el mes de abril de 179429.
Para entonces la propuesta de detener el progreso de la amortización de
bienes inmuebles en manos de la Iglesia parece indispensable30 y se critica
abiertamente la inmensa acumulación de riquezas en manos de la nobleza y
la conveniencia de tomar medidas contra los vínculos y mayorazgos31.
Esta línea de pensamiento coherentemente debatida y planteada en
los textos de los teóricos ilustrados se proyectó en el campo legislativo en
una serie de disposiciones normativas que pusieron en marcha la
desamortización de bienes municipales, pero apenas tuvo correlato en el
ámbito de los bienes eclesiásticos. De hecho, la desamortización de bienes
municipales carecía de los inconvenientes señalados respecto a las de otros
tipos de bienes y no tenía que enfrentar la resistencia de la Iglesia y de la
nobleza a hacer concesiones en el terreno económico.
No fue hasta la última década de la centuria, bajo el reinado de Carlos
IV, cuando se observa un cambio sustancial en los motivos y en los modos
de los procedimientos desamortizadores. Serán las graves necesidades de
una hacienda en bancarrota las que promoveran tímidas acciones
desamortizadoras, sobre los bienes de diversas corporaciones eclesiasticas,
con el consenso relativo de la propia Iglesia32.
Bienes municipales
La legislación que afecta a repartos o ventas de bienes municipales

directamente relacionada con el pensamiento ilustrado se inicia con dos
reales provisiones del 2 de mayo de 1766 y 18 de marzo de 1768 que
establecen dos criterios esenciales: reparto de tierras labrantías y baldías
entre los vecinos más necesitados y salvaguarda de la propiedad y parte de
los beneficios en manos de los ayuntamientos. Una norma posterior de
mayo de 1770 anulaba las anteriores y establecía un nuevo criterio de
473
repartimiento de baldíos y bienes concejiles (tierras labrantías de propios

y comunes), beneficiando a los vecinos que tenían ganadería frente a los
braceros, y haciendo partícipes en el reparto también a los forasteros en el
caso de tierras sobrantes33.
Aunque no se tienen datos globales sobre estas formas de acceso a la
propiedad, algunos estudios indican que en España la fórmula de repartir
lotes de menos de 5 hectáreas fue la más utilizada frente a la cesión de
suertes mayores de hasta 35 hectáreas34.
El repartimiento de bienes concejiles sufrió un estancamiento a par-
tir de la situación bélica que se vive en España desde 1808 y no será hasta
1813 cuando una normativa de las Cortes de Cádiz intenta proseguir con
la privatización de los bienes concejiles. Para entonces la urgencia de
legalizar las ventas realizadas por los pueblos entre los combatientes, por
necesidades de guerra, obliga al legislador a tenerlos en cuenta en el repar-
to de bienes municipales, aunque en esta ocasión los argumentos utilizados
tienen un talante netamente liberal:
Las Cortes Generales y extraordinarias, considerando que la reducción de los
terrenos comunes a dominio particular es una necesidad que imperiosamente
reclaman el bien de los pueblos y el fomento de la agricultura e industria y
queriendo al mismo tiempo proporcionar con esta clase de tierras un auxilio a las
necesidades públicas, un premio a los beneméritos defensores de la Patria y un
socorro a los ciudadanos no propietarios.35
Con la finalidad de legalizar los bienes vendidos en la guerra de
Independencia, las Cortes de Cádiz dispusieron que las enajenaciones que
se hubieran hecho hasta entonces (4 de enero de 1813):
Bien sea de baldíos, bien de propios, con el fin de librar a los pueblos de
repartimientos y exacciones, tanto para nuestras tropas, como para las enemigas
durante la pasada guerra de invasión, se tendrán por válidas, aunque les hayan
faltado algunos requisitos.36
En la misma normativa se ordenaba la venta y reparto de los terrenos
baldíos, realengos, de propios y arbitrios excepto los ejidos necesarios a los
pueblos: una mitad se repartiría gratuitamente, y sin condiciones (un 25%,
como «premio patriótico», a quienes hubiesen prestado sus servicios en la
474
guerra; otro 25 % a los vecinos pobres sin tierra con la obligación de pagar
al municipio un «censo» anual redimible), el restante 50 % de los bienes
que se substraían del reparto quedaba vinculado al pago de la deuda
nacional, enajenándose a propiedad particular, preferentemente, a favor
de los vecinos de los pueblos donde radicasen los bienes. Se admitirían en
pago los documentos de créditos para suministros de la guerra (desde 1808)
y, subsidiariamente, los vales reales anteriores a marzo de 180837.
La fórmula arbitrada por los diputados de Cádiz para hacer frente al
problema de la deuda pública habia sido ensayada previamente durante el
reinado de Carlos IV, por Manuel Godoy, como veremos más tarde, quien
sancionó una normativa desamortizadora que ponía en conexión la deuda
contraída por el estado con las dos grandes masas de bienes (los municipales
y los eclesiásticos). La finalidad era en definitiva la misma: extraer dinero
procedente de estos grandes patrimonios para hacer frente a la devolución
de los títulos de la deuda.
Durante el trienio constitucional (9 de marzo de 1820 a 1 de octubre
de 1823) se ratificó y amplió la ley de las Cortes de Cádiz (4 de enero de
1813) sobre baldíos. La aplicación de esta norma gaditana tuvo grandes
dificultades. Por una parte la lentitud de la puesta en marcha de los
repartimientos se debió, fundamentalmente, a la escasez de fondos de los
ayuntamientos para atender a los gastos de deslinde y tasación de los terrenos,
y por otra a la falta de interés de las corporaciones en tomar posesión de su
correspondiente mitad. La propia normativa indicaba que los terrenos fuesen
para «los vecinos y comuneros que tenían derecho a aprovecharlos»38, pero
al mismo tiempo se dedicaba la mitad de las tierras para la extinción de la
deuda, razón que forzó las ventas a individuos ajenos al lugar.
El cumplimiento y aplicación de esta normativa se convirtió en una
medida política imprescindible si querían ganarse adeptos al sistema; por
ello la comisión de las Cortes nombrada al efecto en 1822 resolvió impulsar
la enajenación de propios y baldios. Fruto de este interés fue el decreto de
29 de junio de l822 declarando válidas todas las ventas hechas entre 1808
y 1813 sin excepción y legalizando, al mismo tiempo, las roturaciones
arbitrarias o pactadas con los ayuntamientos39. Se extendió incluso el
derecho a obtener suerte gratuita a los vecinos con tierras o ganados de
475
menor valor que una de las suertes repartidas. Si bien, el principal obstáculo
para llevar a cabo tales repartos y ventas fueron los largos y burocráticos
procedimientos que debían iniciar los respectivos ayuntamientos donde
los beneficiarios de los bienes municipales, salvo excepciones eran muy
poco favorables a su enajenación40.
La llamada década absolutista (desde el 1 de octubre de 1823 al 29 de
septiembre de 1833) derogó la legislación desamortizadora del trienio y
hubo que esperar a la regencia de María Cristina de Borbón (29 de
septiembre de 1833 a 12 de noviembre de 1840) para reanudar el proceso.
Con el real decreto de 6 de marzo de 1834 entramos en una nueva fase en
que se legaliza las ventas y ocupaciones de bienes municipales realizados
hasta la fecha y se continua el proceso de ventas de bienes concejiles, primero
voluntariamente, desde 1834 hasta 1855, y de manera obligatoria y
generalizada desde la Ley General Desamortizadora de Pascual Madoz del
1 de mayo de 1855.
Bienes paraeclesiásticos y eclesiásticos
La política del Príncipe de la Paz, Manuel Godoy, de recurrir a la venta

de una parte importante de las manos muertas y a la enajenación de los
bienes raíces pertenecientes a hospitales, hospicios, cofradías, memorias, obras
pías, etc., estuvo, como bien se sabe, estrechamente vinculada al problema
de la deuda y a la inminente bancarrota del gobierno de Carlos IV41.
Los entonces responsables de las finanzas estatales, Francisco Cabarrús,
Francisco de Saavedra, Miguel Cayetano Soler, Manuel Sixto Espinosa, etc.,
tratando de implementar arbitrios y buscar soluciones a los graves apuros
financieros del estado propusieron diversas medidas, entre las que se encuentra
la venta de todos los bienes raíces de colegios mayores e instituciones
eclesiásticas de naturaleza pública (casas de misericordia , obras pías, hospicios,
memorias, etc.), en las que se entendía que el rey tenía autoridad soberana.
Si bien, no se mencionaban los bienes raíces de las iglesias parroquiales,
cabildos u órdenes religiosas a la espera de que el monarca negociara con el
papa y la jerarquía la enajenación de parte de sus bienes.
La tesis que hemos tenido ocasión de desarrollar en otros trabajos42
explícita como las medidas sancionadas por urgencias financieras entroncan
476
con un desarrollo doctrinal opuesto a una forma de propiedad colectiva,

que choca con la racionalidad ilustrada y que excluía del mercado y del
fisco del Estado extensas áreas de la propiedad y de la riqueza.
El primer paso significativo contra la libertad y la arbitrariedad de
vincular bienes raíces se dio a la altura de 1795. Por real decreto de 21 de
agosto de 1975, la Corona amplió la denominación de manos muertas a
un conjunto de establecimientos y fundaciones piadosas, a efectos del
gravamen del quince por ciento impuesto sobre las nuevas vinculaciones
de toda clase de bienes raíces:
Para el efecto de esta contribución se entienden por manos muertas los seminarios
conciliares, casas de enseñanza, hospicios y toda fundación piadosa que no esté
inmediatamente bajo mi soberana protección, ó cuyos bienes se gobiernen ó
administren por comunidad, ó persona eclesiástica.43
Conviene llamar la atención que aunque se menciona en el texto del
decreto que la finalidad del gravamen es la extinción de los vales reales,
este se justifica en base a lo que podríamos denominar una suerte de
despotismo legal ilustrado y en el reconocimiento de los beneficios que
reportaría de la libertad de industria, comercio y mercado:
Debiendo esta imposición considerarse como un corto resarcimiento de la pérdida
de los reales derechos en las ventas ó permutas que dejan de hacerse por tales
adquisiciones, y como una pequeña recompensa del perjuicio que padece el público
en la cesación del comercio de los bienes que paran en este destino.44
Todo parece indicar que en la última década de la centuria cuando
cristalizan las ideas y principios de la doctrina económica liberal, la nueva
economía, de corte smithiano, se presenta, por un lado, como la panacea
de la libertad de industria, comercio y mercado y, por otro, como la técnica
principal del estado benefactor desarrollista. La intervención del Estado
resulta necesaria e imprescindible a efectos de estimular el nuevo espíritu
utilitario a través de planes de reforma económica y legal. Y,
consecuentemente, se procederá a liberar cierto tipo de bienes vinculados,
conforme a un proyecto de ventas legales adecuado.
Los proyectos que se barajaron en el último decenio de la centuria
ampliaban la venta de bienes vinculados a los procedentes de hermandades,
477
obras pías y capellanías. El Diccionario de Hacienda de José Canga Argüelles

recoge cuatro Memorias elaboradas por Diego Gardoquí, durante su man-
dato al frente de la secretaría de Hacienda (enero 1792/octubre 1796), y
otra de Pedro Varela, fechada el 22 de marzo de 1797, que permiten
reconstruir el estado de opinión que se fue generando, entre los responsables
de las finanzas del estado, en torno a la oportunidad de solicitar subsidios
temporales con cargo a los bienes eclesiásticos y de poner a la venta los
bienes y encomiendas de fundaciones, obras pías y órdenes militares45.
La miseria de las rentas reales urgía al entonces equipo dirigente de
las finanzas a plasmar en propuestas concretas los principios de economía
política defendidos y desarrollados, tiempo atrás, por consejeros y expertos.
El entonces ministro de Hacienda, Miguel Cayetano Soler, retomaba en
su Estado de la Real Hacienda en el año 1798 los argumentos de las Memorias
citadas para aconsejar al monarca la venta de bienes vinculados procedentes
de patronatos, hermandades, obras pías, hospitales y capellanías:
Es tan notoria la mala administración de estas fincas, que nadie deja de
compadecerse de los males que produce al público su deterioro y su abandono,
por lo que le priva de sus rendimientos, que es la mayor riqueza nacional, y por lo
que perjudica a los fines piadosos de los fundadores, de forma que aunque no
fuese más que por estas solas consideraciones, se miraría siempre como muy im-
portante y sería muy aplaudida la enagenación de otras fincas en manos activas y
contribuyentes.46
Las últimas páginas del Estado de la Real Hacienda justifican
oportunamente el doble interés financiero y desarrollista de su propuesta,
en beneficio de todas las manos muertas, la prosperidad de los vasallos y la
Real Hacienda:
Por acertadas y oportunas disposiciones se afianza una moral seguridad de acabar

en un breve período con todo el papel moneda, fundando la Deuda Nacional en
favor de las manos muertas, con positivo beneficio de ellas, pues serán mayores sus
rentas, y mas fácil, y menos expuesta a colisiones su administración; y para que los
que ahora viven en la inacción de las Rentas del Estado, dediquen sus fondos a la
agricultura, a la industria y al comercio, con moderación del premio del dinero, y
aumenten la riqueza nacional, que es de donde deben derivar los grandes ingresos
de la Real Hacienda, sin coartar, ni detener la prosperidad pública.47
478
Conforme con tales recomendaciones, el rey firmó el 19 de septiembre

de l798 varios decretos ordenando enajenar los bienes raíces pertenecientes
a hospitales, hospicios, casas de misericordia, de reclusión y de expósitos,
cofradías, memorias, obras pías y patronatos de legos, en virtud de la
«autoridad Soberana» del monarca y de su condición de «establecimientos
públicos». Ello nos invita a pensar que la administración borbónica
establecía una clara línea divisoria, a finales de la centuria, entre los bienes
de naturaleza pública y aquellos otros, de naturaleza eclesiástica que
quedaban fuera de su jurisdicción. Prueba de ello es la invitación que a
continuación cursa el decreto a los arzobispos, obispos, y demás prelados
eclesiásticos seculares y regulares a enajenar los bienes correspondientes a
capellanías colativas y otras fundaciones eclesiásticas, «poniendo su
producto en la caja de amortización por el 3% de real anual»48.
Simultáneamente otros dos decretos, fechados también el 19 de
septiembre de 1798, autorizaron la enajenación de los bienes pertenecientes
a las temporalidades de los jesuitas aún no vendidos; así como la venta de los
predios y rentas de los seis Colegios Mayores. Los productos de todas estas
ventas, y los capitales de censos redimidos, se incorporarían a la caja de
Amortización y los desposeídos recibirían un interés anual del 3% del valor
en venta de lo desamortizado49.
Todo este conjunto normativo engloba, por tanto, bienes muy dispares
que se superponen en esta desamortización. Por una parte se contemplan
bienes paraeclesiásticos que en realidad no formaban parte del patrimonio
eclesiástico. Nos referimos con este término a los bienes pertenecientes a
obras pías y otras fundaciones (casas de misericordia, hospicios, hospitales)
que, aunque podían estar administrados por eclesiásticos, se escapaban al
control directo de la iglesia.
Igualmente entran en esta categoría las Memorias de misas o de legos,
también llamadas capellanías laicales, que obligaban a los patronos a pa-
gar a un capellán por el cumplimiento de las misas impuestas por el
fundador. Y, por último, al patrimonio de las Cofradías cuyos bienes la
iglesia no controlaba directamente.
Por otra parte, los decretos relativos a bienes eclesiásticos se refieren a
las capellanías colativas o eclesiásticas que se integraban como beneficios
479
en el patrimonio de la iglesia. La Corona no pretendía enajenar los bienes

raíces de las iglesias parroquiales, cabildos u órdenes religiosas, sin la
aquiescencia previa de la Santa Sede. Fruto de la negociación y de la
conformidad de la propia iglesia fueron los breves de Pio VII -a partir de
l800- autorizando al rey a enajenar bienes eclesiásticos por valor de 200.000
ducados de oro de renta libre anual y, un año más tarde (1806) en
sustitución del breve anterior, a enajenar la séptima parte de los predios de
la Iglesia. La ejecución de tales breves no se produjo hasta bien avanzado
el año 1807, y de hecho, la medida tuvo escasas repercusiones, al ser
suspendida la venta de todos los bienes eclesiásticos cuando estalló la
revolución de 180850.
De manera complementaria a la enajenación de los bienes
paraeclesiásticos y eclesiásticos encontramos también en los decretos de
1798 normas relativas a bienes pertenecientes a mayorazgos, a cuyos
titulares se les permite la enajenación con la obligación de imponer los
productos de sus ventas en la Caja de Consolidación51.
Se trata en definitiva de una legislación desamortizadora que afecta a
bienes de manos muertas, procedentes de instituciones políticamente
débiles, que el estado se atribuye y pone a la venta con el fin de ingresar su
importe en la Hacienda pública52.
Desde el 1 de septiembre de 1800 hasta el 22 de abril de 1808
ingresaron en la Caja de Consolidación 1.292,1 millones de reales. La
partida mayor, 367.703,675, fue la recaudada por la venta de los bienes
de fundaciones pías y capellanías en los dieciséis meses previos a la extinción
de la Caja53, con el consiguiente prejuicio para los servicios sociales que
prestaban. Cuando la Hacienda dejó de pagar los réditos anuales que se
había comprometido a oblar, se desintegró la tradicional estructura
institucional de asistencia a los pobres identificada con la Iglesia54. El Estado
cubría así uno de los objetivos de la política ilustrada: absorber las funciones
de previsión y asistencia de las entidades religiosas.
Hasta aquí, la mayoría de los decretos mencionados se habían aplicado
en la península afectando indirectamente a los territorios de ultramar,
pero las obligaciones financieras contraídas por la Corona española con la
Francia de Napoleón Bonaparte55 y la severa crisis económica que el Imperio
enfrentaba forzaron al monarca a enajenar los bienes eclesiásticos
480
americanos. A finales de 1804 Carlos IV emitió las reales decreto y cédula

- conocida bajo el término de Consolidación de vales reales - ordenando la
enajenación y venta, por parte del estado español, de los bienes raíces y los
capitales pertenecientes a obras pías «de cualquier clase y condición que
éstas fueron», en los reinos de América y en Filipinas56.
En teoría la enajenación se concibió como un préstamo. La Corona
se comprometía a pagar intereses hasta de un 5 por ciento anual a los
dueños y a los beneficiarios de las fundaciones, acreditando su derecho de
percibir la renta por parte de la Caja de Amortización mediante la concesión
de escrituras a los dueños de los inmuebles afectados57; pero en la práctica:
...las ventajas que la población americana podría haber obtenido al poner en
circulación los bienes de las manos muertas, resultaron como una quimera ante el
impacto negativo inmediato que las medidas tuvieron sobre la macro y la micro
economía.58
De hecho, la incidencia de la política desamortizadora borbónica
en la América virreinal provocó una auténtica revolución financiera,
donde tanto las obras pías como las capellanías estaban fundadas sobre
capitales en dinero administrados y utilizados para su inversión, giro y
tráfico 59. La naturaleza de los bienes de la Iglesia indiana difería
sustancialmente de los de la Iglesia en España, hallándose más asociada
con el capital mobiliario que con los bienes raíces; razón por la cual las
medidas sancionadas afectaron más directamente a los sectores sociales
comprometidos y dependientes de la Iglesia, que al patrimonio propio
de esta, aunque para una amplia mayoría de capellanes, clérigos y
religiosos, necesitados para su subsistencia de los fondos pios, la
desamortización implicó la miseria más absoluta60.
En suma, las condiciones críticas de la Hacienda pública determinaron
el giro de la política desamortizadora de la Corona española, radicalizándola
y ampliándola a bienes hasta entonces no contemplados, con la finalidad
de hacer frente al pago de intereses y capitales de la deuda pública. La gran
importancia política de esta desamortización reside, en opinión de Richard
Herr, en ser el inicio del derrumbe del Antiguo Régimen en España «porque
la única medida que se presentó para salvarlo del abismo de la bancarrota
le minó los cimientos»61.
481
3. LAS LEYES GENERALES DE DESAMORTIZACIÓN EN ESPAÑA Y

MÉXICO, PASO PREVIO A LA PROPIEDAD MODERNA
En el periodo de treinta y cinco años que media entre la independencia

de México y la ley sobre desamortización de fincas rústicas y urbanas (de-
creto de 25 de junio de 1856) conocida como Ley Lerdo, y el trienio
liberal y la Ley Madoz de 1 de mayo de 1855, las condiciones políticas,
situación financiera y normas sancionadas en España y México ofrecen un
marco de reflexión sobre los avances y retrocesos que la legislación liberal
en materia de circulación de bienes sufrió en ambos países.
Aunque no es este el momento de profundizar en el análisis de las
dificultades de organización política y crisis financiero-económica que
atraviesan los respectivos países en este segundo tercio del siglo XIX62, sí
parece oportuno mencionar que el programa de desvinculación de bienes
y posterior enajenación y venta de los mismos, diseñado por los ministros
reformistas de la administración borbónica y ejecutado, parcialmente, por
los diputados liberales de las Cortes de Cádiz y del trienio constitucional63
legó a la primera generación de liberales de las repúblicas independientes
un modelo inicial de privatización que sin atacar directamente la propiedad
del clero secular y regular, les permitió sancionar medidas expropiadoras
contra los bienes de la Inquisición, de las misiones, de las órdenes religiosas
extinguidas y de las corporaciones asistenciales.
A principios de 1833 y durante un lapso no mayor de diez meses tuvo
lugar, por primera vez en México, un intervalo de carácter liberal radical
que posibilitó al vicepresidente Valentín Gómez Farías realizar un plan de
secularizaciones parciales. Aunque se trata de medidas de menor alcance
que las leyes españolas de Mendizabal sobre desamortización eclesiástica, su
correspondencia cronológica invita a detenernos brevemente en ellas.
Las disposiciones reformistas de Gómez Farías atacaban ordenada y
sistemáticamente diversos asuntos en materias de educación, cementerios,
sujeción del clero al orden legal, secularización de las misiones californianas,
coacción civil para las obligaciones religiosas, provisión de vacantes en los
curatos y desamortización de bienes eclesiásticos64.
El proyecto de nacionalizar los bienes del clero fue presentado en
sendas iniciativas de ley por los diputados Lorenzo de Zavala y José María
482
Luis Mora ante los miembros del congreso. En ellas se argumentaba que
todos los bienes pertenecientes a los regulares de uno y otro sexo, cofradías
y archicofradías, y todos los réditos vencidos y corrientes de capitales
piadosas que no estuvieran destinados a la manutención de determinada
persona y percibidos por ésta, debían destinarse a cubrir la hipoteca de la
deuda pública y al pago de sus réditos.
El estado no podía cubrir los intereses ni amortizar la deuda pública con las rentas
ordinarias y, por consiguiente, se imponía apelar a recursos extraordinarios.... En
el fondo, se trataba de hacer circular esta riqueza, creando propietarios, y de paso,
cubrir la deuda pública con los recursos obtenidos.65
El arreglo de la deuda pública en base a la nacionalización de los
bienes del clero es uno de los argumentos más convincentes que realiza el
ministro español Juan Alvarez de Mendizabal en la Exposición de Motivos
dirigida a la reina gobernadora, con motivo del real decreto de 19 de febrero
de 1836, primera ley desamortizadora dedicada a los bienes del clero regular,
«el interés máximo del Estado» consistía en «sacar lo mayores productos
para amortizar lo más que pueda el capital de la deuda pública»66. La otra
finalidad declarada por Mendizábal era la de «crear una copiosa familia de
propietarios, cuyos goces y cuya existencia se apoye principalmente en el
triunfo completo de nuestras actuales instituciones»67.
Un año más tarde, durante su segundo período de gobierno, logra
que se sanciones una segunda ley desamortizadora (29 de julio de 1837),
pero en esta ocasión los objetivos prioritarios de esta - la nacionalización y
ulterior venta en pública subasta de los bienes del clero regular y secular,
así como la supresión del diezmo - no aparecen conectados con la extinción
de la deuda, sino más bien con la reforma tributaria y el problema de la
dotación para el mantenimiento de los gastos de culto y clero68.
La dotación presupuestaria de culto y clero es, como se sabe,
consecuencia directa del art. 7° de la mencionada ley donde se creaba una
llamada contribución de culto para sostener los gastos de culto y clero de
una institución que en adelante no podría autofinanciarse69. El estado
español asumió entonces los gastos de una Iglesia cuyo patrimonio
inmobiliario fue nacionalizado y desamortizado; solución que no fue pre-
vista por los legisladores mexicanos, ni entonces ni en los años cinquentas,
483
en sus proyectos y leyes de nacionalización de los bienes del clero. La

mencionada contribución de culto adquirió rango constitucional un mes
antes al estar asumida por el estado en el art. 11° de la Constitución de 18
de junio de 1837: «La Nación se obliga a mantener el culto y los ministros
de la Religión católica que profesan los españoles»70.
La desamortización de bienes del clero secular, aunque regulada le-
galmente por Mendizábal en los términos indicados, no fue una realidad
hasta la ley de Espartero de 2 de septiembre de 1841, desde entonces y a lo
largo de los tres años que estuvo en vigor se vendieron importantes fincas
de ambos cleros. El acceso de los moderados al poder presididos por
Narváez, en la primavera de 1844, paralizó las ventas de bienes del clero
secular, pero para entonces la operación desamortizadora de bienes de la
Iglesia era una operación prácticamente agotada71.
En el caso de México, la legislación reformista promovida por Valentín
Gómez Farías en el transcurso de once meses fue recibida por el clero
como un causus belli. La Iglesia había sido instituida por inspiración divi-
na y, por consiguiente, los bienes que detentaba y los servicios que ofrecía
no podían ser suprimidos o desvirtuados por nadie, sin incurrir en graves
penas72. Tuvieron que transcurrir veinte años más antes de que los liberales
radicales lograsen perfilar su política eclesiástica. La renuncia estatal al
ejercicio del Patronato y la adopción del principio de independencia entre
los negocios del estado y los puramente eclesiásticos fueron, como veremos
a continuación, soluciones arbitradas por las Leyes de Reforma a las
equívocas relaciones entre la Iglesia y el estado.
En el bienio 1854-1856, la desamortización se va a convertir, tanto
en México como en España, en bandera política de las dos facciones que
acceden al poder por la vía revolucionaria. Moderados y progresistas piensan
que la desamortización es un instrumento de la consolidación del régimen
liberal y comparten la idea de que la venta de los bienes públicos fomenta
el desarrollo económico y posibilita la creación de un sistema tributario
uniforme, movilizando la propiedad raíz, base natural de todo buen siste-
ma de impuestos.
Llama la atención que los dos ministros responsables de las dos leyes
generales de desamortización de mayor trascendencia en la segunda mitad
484
del siglo XIX, Pascual Madoz y Miguel Lerdo de Tejada, sean miembros
de gobiernos provisionales constituidos después de la revolución liberal
de julio de 1854 y de la revolución de Ayutla de marzo de 1854. Ambos
gobiernos van a reaccionar de forma semejante: convocatoria de cortes
constituyentes y formación de comisiones para elaborar nuevos textos
constitucionales. Los resultados son, no obstante, desiguales. El 5 de febrero
de 1857 se jura la Constitución mexicana, después de 11 meses de debate
parlamentario, mientras que el dictamen para la aprobación definitiva de
la Ley española, concluido a principios de 1856, no llega a ser votado
debido a la crisis que provoca la disolución de las cortes y la sustitución de
Baldomero Espartero por Leopoldo O‘Donnell, al frente de un gobierno
moderado, el 14 de julio de 1856.
La Constitución española fue conocida como la «non nata», quedando
su texto como expresión de las aspiraciones políticas de aquéllos que habían
hecho triunfar la revolución de 1854. Por el contrario, la controvertida
Constitución de 1857 elevó a rango constitucional las leyes de reforma
sancionadas por los gobiernos de Juan Alvarez e Ignacio Comonfort, entre
las que se encuentra la denominada Ley Lerdo. Es en este contexto en el
que vamos a evaluar en qué medida la Ley Madoz del 1 de mayo de 1855
sirvió de inspiración o modelo a la Ley Lerdo «sobre desamortización de
fincas rústicas y urbanas que administren como propietarios las
corporaciones civiles o eclesiásticas de la República».
La trayectoria intelectual y política de Pascual Madoz (1805-1870)73
ofrece, a nuestro juicio, algunas claves de interés para entender las razones
y el contexto político de las medidas adoptadas durante el bienio progresista.
Su nombramiento como ministro de Hacienda se produjo siendo presi-
dente del Congreso, en el período más convulsivo y anómalo que
atravesaron las cortes constituyentes en el siglo XIX. Previamente, la
revolución de julio de 1854 había dado el triunfo a los progresistas y la
Presidencia a Espartero, pero no se consiguió formar un ministerio que
reuniese una mayoría sólida y compacta. Prueba de ello fueron las cinco
crisis de gobierno y los numerosos cambios de titularidad de las carteras
durante los dos años escasos de sesiones de las cortes constituyentes (8-XI-
54 al 2-IX-56). El ministerio de Hacienda fue el más afectado por la
movilidad, siendo Pascual Madoz el tercero de los siete titulares que
485
desfilaron por su presidencia. Si bien, su paso por el ministerio durante

cuatro meses y medio dejó a las generaciones subsiguientes una ley general
de desamortización cuyas normas, complementadas, suspendidas,
restablecidas y modificadas se proyectaron hasta principios del siglo XX.
El autor del Diccionario geográfico-estadístico-historico de España y sus
posesiones de Ultramar 74 integró en un único programa de reformas una
propuesta parcialmente formulada en etapas previas, pero nunca realizada: la
desvinculación y venta de los bienes de propios, instrucción pública y
beneficencia. Su idea, feliz o desacertada, según el color de la prensa de la
época, fue favorablemente respaldada por todo el gabinete y eufóricamente
aplaudida en las cortes, cuando la anunció en su discurso programático el 24
de enero de 1855: «Conste, señores que la desamortización será inmediata, sin
que se tarde más tiempo que el necesario para preparar las reglas de
administración, sin pedir para ello licencia a nadie»75. En realidad, Madoz
había logrado la aprobación del ejecutivo a una serie de condiciones previas
que impuso antes de aceptar el cargo; entre ellas la más urgente fue la aprobación
de su proyecto desamortizador y su estrategia requería la unanimidad del
gabinete en torno a no ser necesaria la aprobación de Roma76.
De manera similar a Pascual Madoz, Lerdo de Tejada en su paso fugaz
por el ministerio de Finanzas (mayo 1856-abril 1857), bajo la presidencia
de Ignacio Comonfort77, legó a las generaciones futuras una ley general de
desamortización de fincas rústicas y urbanas que afectaba a todas las
propiedades de corporaciones civiles y religiosas. Lerdo defendió las virtudes
económicas de la ley subrayando que las razones para llevar a cabo la gran
reforma del sistema de propiedad imperante eran de carácter financiero y
no perjudicaban a las corporaciones afectadas.
También en este caso, la ley fue respaldada por todo el gobierno y
aplaudida por la prensa liberal desde las páginas de El Republicano, La
Nacionalidad y El Constituyente78. La fe del gobierno y de sus partidarios
en los beneficios de la ley, extensivos incluso a los intereses de la Iglesia, se
encuentra bien reflejada en la carta que el ministro de Fomento dirigió al
gobernador de Guanajuato:
Si logramos esto - en relación a la Ley Lerdo - habremos hecho un inmenso bien
al país; si no, caeremos; pero caeremos por algo que valga la pena... y aun cayendo,
dejaremos la simiente del bien, que en lo sucesivo podrá germinar.79
486
En ambos proyectos se encuentran las mismas cartas de presentación

ante la opinión pública: la desamortización civil y eclesiástica era una
medida no solamente económica sino de política y conveniencia pública.
El Diario de Sesiones de las Cortes recoge los objetivos perseguidos por el
ministro español: «destruir la amortización y procurar a todo trance que
la propiedad tuviera las condiciones que debe tener de libertad,
comunicabilidad y transmisibilidad»80; tres garantías jurídicas plenamente
identificadas con el derecho de propiedad formulado con esfuerzo en la
codificación francesa de principios de siglo81. La Ley Madoz de 1855 y la
Ley Lerdo de 1856 sancionaban con carácter general y global un programa
desamortizador que técnicamente hablando permitiría el acceso a la
propiedad a todos los sectores sociales. El hecho es nuevo en la legislación
desamortizadora de España y México, ya que hasta entonces las normas
habían aparecido ocasionalmente, en coyunturas políticas favorables de
manera ocasional y parcial, pero nunca bajo un planteamiento normativo
general; frente a la normativa parcial precedente, la Ley Madoz sometía a
su régimen todas las leyes anteriores a 1855 (art. 29°). En el futuro fueron
textos legales fundamentales, porque aunque fueron suspendidos even-
tualmente y modificados parcialmente, regularon, en última instancia, los
sistemas que se arbitraron para llevar a cabo la gran transferencia de bienes
de manos muertas de origen civil a un público general.
Llama la atención la urgencia en la tramitación de ambos proyectos.
En el caso del proyecto Madoz, presentado en el congreso diez días después
del nombramiento de Pascual Madoz como ministro, éste consiguió en
escasos tres meses el apoyo del legislativo para la realización de sus planes
y el visto bueno de una reina hostil a sus postulados de reforma y
enajenación de bienes eclesiásticos82.
Un año después en México (el 25 de junio de 1856) el gobierno
Comonfort aprobaba unánimemente la denominada Ley Lerdo y la
presentaba a la asamblea para su votación tres días después. En esta
ocasión la urgencia no posibilitó el trámite parlamentario ni el dictamen
de la comisión. De hecho se presentó a votación después de una breve
discusión parlamentaria en la sesión del 28 de junio arrojando un
resultado de 78 votos a favor y 15 en contra. Aquel mismo día era remitido
a todos los estados por la secretaría de Estado del Despacho de Hacienda
487
y Crédito Público, como una circular firmada por Lerdo de Tejada

fundamentando la medida83.
A pesar de la brevedad de la discusión parlamentaria mencionada, la
lectura de las actas permite afirmar que los argumentos utilizados por el
diputado Francisco Zarco en defensa del decreto Lerdo fueron similares a
los existentes en el preámbulo del proyecto de la ley española. Se trataba de:
una medida económica y progresista que realizaba la gran reforma de dividir la
propiedad territorial, de desamortizar bienes que estancados son muy poco
productivos, de proporcionar grandes entradas al erario y facilitar la reforma del
sistema tributario, la abolición de las alcabalas, la disminución de los gravámenes
que pesan sobre el suelo.84
Los dos titulares de Hacienda y Finanzas representantes de los que se
ha denominado liberalismo radical en el caso mexicano y liberalismo
progresista en el caso español entendían que dando libertad a la propiedad
hacían un servicio a la libertad política de sus respectivos países. La conexión
entre liberalismo partidista y desamortización yacía de forma implícita y
explícita en la defensa del programa desamortizador. Pascual Madoz no
tuvo reparos en clarificar su postura al respecto ante la asamblea: «Esta
cuestión debe considerarse en el terreno político; nuestro objeto debe ser
hacer muchos propietarios, es decir, muchos defensores de Isabel II, muchos
enemigos de la reacción»85.
Todo parece indicar que la estrategia de ambos gobiernos consistía en
atacar la propiedad amortizada del clero para atraer partidarios a la causa
liberal. No obstante ambos políticos eran conscientes de la importancia
de no perjudicar interés alguno ya fuera corporativo, privado o público.
Existe una gran coincidencia en los argumentos de uno y otro en señalar
que las leyes propuestas no implicaban ni el desalojo ni la expropiación,
no distraían los fondos de los objetivos a que estaban destinados, por el
contrario, conciliaban de manera admirable los intereses del pueblo del
erario y los del clero, que quedaba asegurado en la pertenencia de sus
rentas sin tener que hacer los gastos de conservación de sus bienes.
Este fue el planteamiento que se trasladó a ambas leyes generales de
desamortización. Si bien, frente a la mención pormenorizada de los bienes
que se declaran en venta en el art. 1° de la ley española86, la Ley Lerdo,
488
menciona genéricamente «Todas las fincas rústicas y urbanas que hoy tienen
o administran como propietarios las corporaciones civiles o eclesiásticas
de la República» (art. 1°). Esta imprecisión obligó al legislador en un
artículo posterior a concretar el concepto corporación:
Bajo el nombre corporación se comprenden todas las comunidades religiosas de
ambos sexos, cofradías o archicofradías, congregaciones, hermandades, parroquias,
ayuntamientos, colegios, y, en general todo establecimiento o fundación que ten-
ga el carácter de duración perpetua e indefinida (art. 3°).
¿Qué bienes fueron exceptuados? Las excepciones de venta o
enajenación de bienes que contempla la ley española en su art. 2° dejan
muy poco margen de intervención, posibilitando sólo a los municipios
dictaminar conjuntamente con las diputaciones provinciales, cuáles eran
los terrenos de aprovechamiento común, teniendo en cuenta que tales bienes
municipales no eran ni propios ni comunes de los pueblos, declarados
previamente en estado de venta.
El artículo correspondiente en materia de excepciones en la Ley Lerdo
glosaba los edificios y casas mencionados en la ley española:
...destinados inmediata y directamente al servicio y objeto del instituto de las
corporaciones «...como los conventos, palacios episcopales y municipales, colegios,
hospitales, hospicios, mercados, casas de corrección y de beneficencia» y posibilitaba
a los ayuntamientos exceptuar también los «edificios, ejidos y terrenos destinados
exclusivamente al servicio público de las poblaciones a que pertenezcan» (art. 8°).
Más adelante, sendos artículos 25 prohibían a las manos muertas,
corporación civil o eclesiástica, tener capacidad legal para adquirir en
propiedad o administrar bienes raíces, con la excepción de los «edificios
destinados inmediata y directamente al servicio u objeto de la institución»,
exceptuados en el art. 8° de la ley mexicana, y de los bienes consignados
en el art. 2° de la ley española.
Bienes municipales
Se observa en ambos textos legales, pues, una clara insistencia del

legislador en desamortizar tanto los bienes del clero como los bienes
municipales impidiendo posibles adquisiciones futuras. El derecho a
489
reformar y a fiscalizar reservado al estado fue presentado por Pascual Madoz,

en su discurso a las cortes en 1855, con una decidida voluntad de no
negociar con Roma. El entonces vigente Concordato de 1851 era un
obstáculo jurídico que Madoz no reconoció ni antes ni después de
sancionada la ley, sosteniendo que la desamortización no infringía los
acuerdos concordatarios87.
En el fondo del conflicto la tesis era jurídicamente insostenible. La
única salida posible era denunciar el Concordato en su totalidad y romper
con la Santa Sede. No obstante, los progresistas apostaron por su viabilidad
política y el respaldo de todos los grupos de la familia liberal; pero el
deterioro progresivo de la Hacienda y la desafortunada gestión de Pascual
Madoz como titular de Hacienda radicalizaron las posturas de los grupos
a lo largo de los debates en cortes, centrando las críticas en la anunciada
ley de desamortización, hasta convertirla en una bandera de enfrentamiento
entre los grupos denominados liberales:
Yo creo - afirmaba Madoz en las Cortes - que mientras que en la Asamblea haya
mayoría progresista, la desamortización marchará y se venderán fincas, habiendo
mayoría progresista, habrá ministerio progresista, ministerio desamortizador y
por consiguiente se desamortizará. Si hay un cambio político en el país y hay una
administración moderada y un ministerio moderado, yo creo que uno de los
primeros pasos que se darían serían suspender la ley de desamortización.88
Finalmente sucedió lo que se pretendía evitar: la ruptura de relaciones
con Roma, ruptura que fue interpretada por los progresistas como cruzada
de los moderados contra el gobierno y la causa liberal. Una estrategia más
acorde con las fuerzas políticas en juego hubiera probablemente evitado el
desgaste político de la izquierda liberal, que vio suspendida la ley de
desamortización al año y medio escaso de su promulgación (14.10.1856)
y restablecida dos años después (2.10.1858). La evolución de los
acontecimientos puso de manifiesto que la desamortización no era una
medida de partido. Desde su restablecimiento hasta la revolución de 1868
se llevó a cabo la venta de toda clase de bienes eclesiásticos y laicos sin que
los sucesivos gobiernos de Isabel II, marcadamente conservadores, alterasen
su articulado a excepción de los relativos a la adquisición y usufructo de
bienes por parte de la Iglesia89.
490
La polémica cuestión de la desamortización eclesiástica fue revisada y

negociada con la Santa Sede por el embajador Ríos Rosas, enviado por
O‘Donnell a Roma, previamente a la promulgación de la ley de 4 de abril
de 1860 en la que se reconocía capacidad a la Iglesia para «adquirir, retener
y usufructuar en propiedad y sin limitación de toda clase de bienes» y se
declaraba derogada la Ley Madoz de l de mayo de 1535 (art. 3°)90. Con
esta solución se cerraba un ciclo complejo y difícil de relaciones entre los
representantes de la Iglesia y los gobiernos liberales91.
La experiencia mexicana en materia de desamortización de bienes
eclesiásticos se remonta al decreto de 11 de enero de 1847, nacionalizando
y poniendo a la venta en subasta pública los bienes de la Iglesia, con la
finalidad de proporcionar al gobierno hasta 15 millones de pesos, destinados
a cubrir las necesidades más urgentes de la guerra sostenida contra los
Estados Unidos92. En aquella ocasión el objetivo financiero primó sobre
cualquier otro de índole político reformista y, como se sabe, no fue hasta
después de la revolución de 1854 cuando los liberales radicales mexicanos
plantearon su plan de reformas para individualizar la propiedad.
El problema radicaba en que la relativa movilidad de los bienes del
clero no satisfacía los objetivos liberales ni sus convicciones ideológicas; a
su juicio, la propiedad corporativa, eclesiástica, benéfica, asistencial o
municipal, impedía el progreso económico y la prosperidad.
La Ley Lerdo requería que las corporaciones eclesiásticas enajenaran
sus bienes raíces y les prohibía toda futura propiedad o administración,
aunque no las privaba de poseer capitales, generalmente en hipotecas.
Aunque la intención del legislador no era privar a la Iglesia de su riqueza
material, el rechazo por parte de la jerarquía mexicana se produjo en base al
principio de no intrusión en sus intereses de propiedad, sin pactar un acuerdo
previo con el papa. Esta política fue respaldada por Pío IX quien declaró
nulos todos los decretos y proyectos de ley contra la religión católica, la
Iglesia, sus derechos sociales, sus ministros y la autoridad de la Santa Sede,
pocos meses después de sancionada la ley, en el mes de diciembre de l856.
La oposición radical a la Ley Lerdo se manifestó a través de una
serie de estrategias de evasión, obstrucción y resistencia pasiva que tuvo
efectos nocivos y perjudiciales para los laicos, la administración y las
491
propias corporaciones eclesiásticas. En mi opinión, la actitud incoherente

del clero a la aplicación de la Ley Lerdo, y su ley reguladora (30 de julio
de 1856) pervirtió el complejo sistema desamortizador diseñado en la
norma. Inicialmente, las corporaciones eclesiásticas, anticipándose a la
publicación oficial de la ley en sus localidades, trasladaron sus bienes
raíces a fieles leales, perjudicando ostensiblemente los derechos de los
inquilinos; a continuación realizaron ventas simuladas con la ayuda de
individuos que prestaban su nombre en las transacciones y vendieron
algunas propiedades a condición de una inprobable aprobación papal,
que validara la venta93.
Por otra parte, las corporaciones con frecuencia se negaron a entregar
las escrituras de adjudicación a los nuevos propietarios y aunque la ley previó
en su art. 29° la intervención de las autoridades locales en la concesión de
títulos de propiedad, el legislador no reflexionó sobre la falta de credibilidad
de tales títulos de propiedad territorial. Incluso las propias corporaciones
fueron víctimas de su oposición a la ley al resistirse los adjudicatarios a pagar
intereses sobre las hipotecas que pesaban sobre sus bienes (sistema arbitrado
por falta de capital), y ver reducido el valor de sus propiedades a través de la
venta en pública subasta o del sistema de denuncias94. El efecto boomerang
del rechazo a la ley impidió finalmente, a las corporaciones denunciar ante
los tribunales la ilegalidad de muchas adjudicaciones, ante la presión de la
jerarquía de no aceptar su reconocimiento.
Sin duda, las estrategias disuasorias ensayadas por el clero dificultaron
en gran medida las transacciones previstas y en febrero de 1857 el mini-
stro Lerdo de Tejada se vio obligado a confesar en su Memoria sobre la
marcha de los negocios de la Hacienda pública, que en algunos estados
aún quedaba por desamortizar la mayor parte de las propiedades de las
corporaciones eclesiásticas95.
La evolución de los acontecimientos en México durante el año 1857
profundizó el enfrentamiento institucional. A diferencia de la situación
española donde el texto constitucional elaborado por los progresistas no
llegó a ser votado en cortes, debido a la precipitada disolución de la asamblea
y a la crisis de gobierno que posibilitó la sustitución de un gabinete
progresista por otro moderado (julio de 1856), responsable de la suspensión
492
de la ley desamortizadora (octubre, 1856), el proyecto constitucional

mexicano salió adelante.
El texto promulgado, en febrero de 1857, supuso un acuerdo general
entre las distintas facciones de la familia liberal sobre la reducción o
eliminación de los poderes políticos y económicos de la Iglesia. El clero
mostró su oposición firme a todos los artículos relacionados con la Iglesia:
libertad de prensa y de expresión en prevención de ataques a la religión,
incapacidad política del clero para toda elección al congreso,
constitucionalización de las leyes Juárez y Lerdo, ambas contrarias a la
independencia y derechos de la Iglesia, etc.
De hecho, por causa de los artículos objetables, los obispos amenazaron
con excomulgar a todo el que prestara juramento a la constitución,
negándoles incluso los sacramentos de la Iglesia.
La cuestión del juramento aumentó las tensiones y divisiones en el
país haciendo fracasar los esfuerzos del presidente Comonfort en su plan
de reformar las instituciones y evitar el enfrentamiento. Su último intento
negociador con Roma, protagonizado por su ministro de Justicia Ezequiel
Montes, buscó reconstruir unas relaciones muy deterioradas; como en el
caso español, la solución apuntada por la Santa Sede pasaba por volver a
reconocer los derechos políticos del clero y su capacidad de adquirir
propiedades territoriales96.
El difícil equilibrio político del gobierno Comonfort se quebró cuando
su propio gabinete cuestionó la abrogación de la constitución y perdió el
apoyo de todas las facciones políticas. La confesión de Ignacio Comonfort
al embajador francés, días después del golpe de estado liderado por el
general conservador Félix Zuloaga (15 de diciembre de 1857), indica las
imprevisibles consecuencias de la sanción de leyes contrarias a la Iglesia:
Hoy estoy convencido de los errores que hemos cometido y de la violencia que mi
gobierno ha ejercido contra las costumbres de las masas, por las leyes en contra de la
Iglesia y los rigores contra el clero. Por un momento tuve la esperanza de triunfar,
debido a la perseverante oposición del pueblo. Confieso que me equivoqué.97
Su eliminación de la escena política dio paso a una devastadora guer-
ra civil de tres años de duración entre los partidarios de religión y fueros y
493
los de constitución y reforma que culminó con la expedición, entre otras

Leyes de Reforma, de la Ley de Nacionalización de Bienes Eclesiásticos
(12 de julio de 1859)98. Conviene observar que el art. 3° marca el
nacimiento del Estado laico mexicano, decretando la separación absoluta
de los negocios del estado y de la Iglesia y nacionalizando los bienes
eclesiásticos que «han sido y son propiedad de la Nación» (art. 1°). Con
esta norma Benito Juárez legitimaba sus medidas posteriores que hicieron
viable la traslación de los bienes de la Iglesia hacia manos particulares.
Bienes municipales y de otras corporaciones civiles
Simultáneamente las desamortizaciones de 1855 y 1856 afectaron
particularmente a los bienes municipales y de otras corporaciones,
estratégicamente silenciadas por ambos gobiernos en las sesiones
parlamentarias. En el caso español se tenía conocimiento de un cierto rechazo
a esta decisión política a través de la desfavorable respuesta obtenida de
2000 ayuntamientos a la consulta, realizada por una comisión parlamentaria
a la enajenación de sus bienes99. Aunque la encuesta se había realizado a
finales del año 1851, el sentir de los municipios era común: desprovistos de
sus bienes difícilmente podían afrontar los gastos del personal y de los servicios
prestados a la comunidad, además muchas familias vivían de las parcelas
comunales del cultivo y otros aprovechamientos.
Pascual Madoz argumentó en contra de la campaña de prensa de la
oposición que una de las prioridades de la ley era la de hacer muchos
propietarios y solucionar la desigual distribución de la riqueza. A la
acusación que se le dirigió de apadrinar una ley contra los pobres respondió
en las Cortes en los siguientes términos:
¿Pues puede hacerse más con los bienes de propios, cuando ve S.S. que damos de
plazo quince años y aceptamos en el proyecto la subdivisión más grande que pueda
hacerse? Pues qué, ¿no ve S.S. que es mi pensamiento principal, no el económico,
sino el político, el de aumentar todo lo posible el número de propietarios?100
Si bien es cierto que el art. 6º de la ley preveía el pago en metálico
de las fincas desamortizadas con el fin de eliminar a los especuladores
y agiotistas, una modificación posterior (ley de 14 de julio de 1855)
494
«autorizando la emisión de 230 millones de reales en títulos de la deuda

interior al 5%, con la finalidad de que fueran aplicables única y
exclusivamente al pago de bienes nacionales y redención de censos y
foros», desvirtuaba el objetivo original del sistema de pago a plazos en
metálico y permitía al gobierno recaudar la cantidad mencionada por
la vía del papel.
Por otra parte, la insistencia del ministro Madoz en la subdivisión de
las fincas como condición general a la aplicación de su ley, respondía en
gran medida a la negativa experiencia desamortizadora de las leyes de
Mendizábal, que habían beneficiado a un número de compradores no tan
amplio como el deseado. El testimonio de Madoz ante las cortes, cuatro
meses después de dejar el cargo, indica su preocupación por la proyección
social de la desamortización y su conciencia de las dificultades de aplicación
de la norma sancionada:
Yo declaro de la manera más franca, que si supiera que la desamortización se
había acordado para que en España se levantara 40, 60 o 100 fortunas, yo mismo
renegaría de mi propia obra; y la razón que tengo para expresarme así es muy
sencilla. Señores hay que combatir una cosa, y es la influencia de los poderosos, la
influencia de los hombres que en las provincias tienen suficientes medios para
hacer que una finca no se subdivida; influencia que inutiliza los esfuerzos de ocho
o diez que quieren y solicitan la división. El Sr. Ministro de Hacienda debe estar
muy prevenido, y siempre que en un expediente se halle la idea de que una finca
se puede dividir se debe proceder a la división, porque si la utilidad de esto no
resulta bien probada, es debido a la influencia de los poderosos.101
En el caso de la ley mexicana el legislador perseguía igualmente la
subdivisión de la propiedad rústica. De hecho, la ley permitía fraccionar
propiedades y adjudicarlas a varios arrendatarios (art. 22°) especificando,
además, que las hipotecas sobre las posesiones serían proporcionalmente
distribuidas entre aquellos; pero no se insistió en que se hiciera la
subdivisión antes de la adjudicación, o en que la propiedad se distribuyera
entre cierto número de compradores. Esta laguna legal favoreció la
adquisición de las antiguas propiedades eclesiásticas por individuos con
capital y la configuración de un nuevo sector de latifundistas laicos que
eliminó al clero latifundista. Robert Knowlton menciona en su obra
que es posible que se fraccionaran 300 de 6000 propiedades
495
eclesiásticas102; cifras que indican que uno de los objetivos prioritarios

de la ley, - poner los bienes raíces en circulación aumentando asimismo
el número de propietarios - se vio frustrado en lo que respecta a las
propiedades eclesiásticas.
Por otra parte, la inclusión en la ley de las tierras comunales de los
pueblos, la prohibición a las corporaciones de retener o adquirir el usufructo
de los bienes adjudicados o rematados causó pérdidas de terrenos a las
comunidades. Esta posterior interpretación y reglamentación de la ley Lerdo
(ley de 30 de julio de 1856) posibilitó la recalificación de los ejidos y
terrenos de servicio público - antes exentos - como bienes sometidos a
enajenación y venta y privó a las comunidades del sostén suficiente para
mantener a sus miembros.
En la práctica el camino elegido privó de muchos bienes a los
ayuntamientos, creando una propiedad excesivamente pequeña con
grandes dificultades para beneficiarse del crédito y de fácil absorción
por los grandes propietarios103.
El análisis de los sistemas arbitrados en ambos textos legales para
realizar la transferencia de bienes clarifica los motivos que condujeron a
sus autores a optar por uno u otro procedimiento y las dificultades técnicas
de su aplicación.
El sistema de adjudicación ensayado por la Ley Lerdo supuso una
novedad frente al sistema de ventas en subasta pública empleado por Pascual
Madoz, fiel a la tradición desamortizadora de Álvarez Mendizábal aún cuando
había generado gran desconfianza en la opinión pública. Pocos días después
de que el ministro español presentara su programa en las cortes, la prensa de
la oposición cuestionaba el procedimiento desamortizador:
¿Cómo se han de vender los bienes del clero? ¿Por el antiguo método del Sr.
Mendizábal? ¿No van más allá las ideas del Gobierno? ¿Se hará otra venta en
beneficio de las clases ricas? (...) ¿Presidirá en esto hoy la precipitación y el
empirismo que en otras épocas fueron quizás excusables?104
Pascual Madoz defendía el sistema de pública subasta argumentando
que el reparto de tierras en España había conducido en épocas precedentes
a la acumulación de la propiedad y al empobrecimiento del campesinado105;
496
por el contrario, la competencia y el sistema de subasta revalorizaba el

valor de las fincas y favorecía al pueblo en la medida que el estado dispondría
de mayor liquidez para mejorar las prestaciones sociales (asistencia médica
e instrucción) de los ciudadanos:
No hay mejor medio para venderla (la finca) que la pública licitación, porque así
hay competencia, y es sabido de todos el calor que hay en las subastas. Por eso
muchas veces, para evitar ese calor que tanto suele perjudicar a los intereses de los
licitadores, se toman las precauciones necesarias; se procura muchas veces ocultar
el nombre, presentar un nombre modesto para hacerse la guerra unos a otros, y
precisamente de esa lucha sale el gran valor de la finca... De la licitación resulta
que sube el valor de la finca). ¿Y en favor de quién es? En favor del pueblo, y en
último resultado en favor del pobre, porque tendrá asistencia médica, instrucción
y otras cosas que mejoren su condición económica y moral.106
En mi opinión, el argumento utilizado por el ministro en las cortes
intentaba combatir, demagógicamente, los efectos sociales perversos del
sistema propuesto. La experiencia había demostrado que los compradores
que acudían a las subastas endurecían las condiciones de arrendamiento y
no actuaban con benevolencia hacia los colonos cuando estos se mostraban
insolventes para pagar la renta.
Por su parte, Miguel Lerdo de Tejada optó por un camino teóricamente
adecuado para alcanzar una mayor distribución de los bienes de manos
muertas. A los antiguos arrendatarios de bienes raíces de hospitales,
cofradías, conventos, parroquias y catedrales, así como de los bienes civiles
de ayuntamientos y de reparto común, se les ofreció la posibilidad de
decidir en un lapso de tres meses si estarían dispuestos a adquirir las
propiedades que antes habían arrendado (art. 9°). Los futuros dueños no
tenían que pagar más que un 6% anual a la corporación afectada, es decir,
no era necesario desembolsar inmediatamente el valor total de la casa o
del terreno comprado (art. 1°).
Resultaba esencial al espíritu de esta ley el derecho de adjudicación
de las propiedades a los que eran arrendatarios de éstas. Sólo en el caso de
que los arrendatarios renunciasen a sus derechos y no adjudicasen, cualquier
otro podía denunciar la propiedad, adquiriendo esta con una reducción
de una octava parte del precio (art. 11°). Los bienes raíces que no estuvieran
497
alquilados se rematarían en subasta pública al mejor postor (art. 5°). El

estado, pese a la aguda crisis financiera que arrastraba, obtendría sólo el
pago de la alcabala o impuesto del 5% por traslado de dominio. Todos los
compradores de propiedades de las corporaciones, fuese por adjudicación,
remate o renuncia, debían pagar este impuesto (arts. 32° y 33°).
La idea básica y común a los dos sistemas de desamortización
reguladores consistía en compensar a las entidades cuyos bienes se
enajenasen con una cantidad equivalente al importe de la venta de los
mismos (o al 80% de éste, en el caso de los municipios españoles). Se
trataba de una alteración de la forma de propiedad: las corporaciones
eclesiásticas o municipales se veían obligadas a convertir sus bienes raíces
en capital, generalmente en hipotecas. La intención de ambas leyes no era
privar a la Iglesia ni a las comunidades de su riqueza material, sino tan
sólo alterar el carácter de una parte de tal riqueza. La equivalencia era tan
sólo aparente si pensamos: primero, en la diferencia entre el valor real y el
valor en venta (las transacciones se hacían en precios normalmente bajos,
debido a la oposición clerical) y segundo, en la depreciación de la moneda.
El procedimiento ensayado por la Ley Lerdo para individualizar la
propiedad resultó erróneo en la práctica. Técnicamente las normas
aprobadas causaron muchos problemas y confusión a la hora de su puesta
en vigor, hasta el punto de ser necesaria una ley reguladora (30 de julio de
1856) que especificaba qué corporaciones quedaban incluidas y excluidas,
cómo debían proceder los arrendatarios, cuáles eran los derechos de los
subarrendatarios y denunciantes y, finalmente, establecía los
procedimientos para los remates y procesos107.
Esta segunda regulación no evitó tampoco que el gobierno, en los
meses siguientes, se viera obligado a emitir numerosas circulares,
resoluciones y decretos precisando puntos particulares. En realidad, las
exenciones reconocidas por la Ley Lerdo en su art. 8° provocaron múltiples
resoluciones especiales, pero las mayores controversias y polémicas
procedieron del pago de la alcábala, siendo necesario que el gobierno
decretase que los evasores de este impuesto perderían la propiedad si no
cumplían con esta carga impositiva108. Paradójicamente, la Ley Lerdo no
previno el efecto adverso sobre el comprador individual, imponiéndole
498
un impuesto que debía fijarse al capital y no al ingreso derivado de él. El

gobierno tuvo que suprimir mediante resoluciones posteriores, de 9 de
octubre y 7 de noviembre de 1856, la mencionada carga con el fin de
facilitar la adjudicación a arrendatarios de tierras que tuviesen un valor
inferior a 200.000 pesos109.
La aplicación de la Ley Lerdo y su reglamento puso en evidencia sus
debilidades y defectos: la alcábala, el pago de intereses a la corporación
(sobre hipotecas que derivaban de la adjudicación) y los costos de
mantenimiento eran factores que colocaban tanto a la propiedad rural
como a la urbana fuera del alcance de todos aquellos a quienes la ley
pretendía beneficiar. Por el contrario, posibilitó a quienes tenían capital
actuar como denunciantes y adquirir bienes raíces de gran extensión.
El sistema arbitrado ha dado lugar a un intenso debate en la
historiografía de las últimas décadas generando interesantes estudios
regionales110. Aunque aún no se puede disponer de una visión global para
todo el territorio afectado por la ley desamortizadora, algunas monografías
invitan a creer que la Ley Lerdo promovió en algunos estados una
transferencia de propiedades en gran escala. No obstante, ello no significa
que a largo plazo se cumplieran los objetivos previstos por el legislador,
pues las omisiones de la ley, al no poner límite a la adquisición de
propiedades por una solo persona y no insistir en la división de las grandes
posesiones eclesiásticas, facilitaron el monopolio de los bienes raíces urbanos
y conspiraron a favor de la concentración. Paralelamente el sistema alter-
nativo de denuncias y subastas previsto en la ley contribuyó a concentrar
la propiedad en unas cuantas manos. La falta de recursos de los inquilinos
para adquirir propiedades o para conservarlas abrió vía libre a las denuncias
de particulares y de compañías que se crearon para tal fin111.
Por último, un factor no técnico, sino político-ideológico pervirtió la
aplicación y estabilidad de la transferencia de propiedades: me refiero a la
oposición radical e inamovible del clero mexicano. Las estrategias
desarrolladas por el estamento eclesiástico para evadir la ley e incumplir
sus decretos corresponsabiliza a la Iglesia en los resultados de la aplicación
de la Ley Lerdo.
499
REFLEXIONES FINALES
Con fundamento en las dos leyes generales de desamortización

analizadas, los gobiernos posteriores al de Ignacio Comonfort y Baldomero
Espartero, llevaron a cabo: 1) la privatización de la propiedad comunal
indígena, en el caso mexicano y 2) la transformación del sistema de
propiedad de la tierra en España.
El triunfo de la república liberal en México puso fin a una relación
posesoria basada en la merced real. El indígena se vió entonces elevado a la
categoría de ciudadano con igual capacidad jurídica y obligado a entrar en
el juego de una dinámica basada en los criterios individualistas del siglo XIX
y del pensamiento liberal. Los escasos estudios publicados de la evolución
que sufrieron las comunidades de bienes indígenas112 permiten observar como
los estados gozaron de suficiente autonomía para regular el proceso de
privatización, mediante la sanción de leyes de colonización y terrenos baldíos.
Por su parte, las comunidades indígenas en función de sus circunstancias
rurales respectivas aceptaron o rechazaron, con mayor o menor éxito, las
leyes que individualizaban los terrenos comunales que les pertenecían.
En mi opinión, la mayor dificultad que tuvieron que afrontar fue
acomodar el uso tradicional de tenencia con nuevas formas de propiedad.
El estudio de Marie Danielle Demelás sobre la desvinculación de las tierras
comunales en Bolivia113 demuestra como los indígenas adoptaron elementos
del discurso liberal para imponer sus proyectos y protegerse de oficiales y
ayuntamientos depredadores que trataban de defraudarlos. En muchos
casos hicieron uso de las leyes de reparto para evitar intentos de despojo y
en otros resistieron con estrategias legales posponiendo la aplicación de las
leyes a sus tierras.
El fraccionamiento de la tierra comunal indígena evidencia, tanto en
el caso de México como en el resto de las repúblicas americanas estudiadas,
la gran variedad de realidades rurales existentes y la diversidad de
procedimientos ensayados por parte de gobiernos y de comunidades para
encontrar adecuación al sistema de propiedad moderno. Es esta riqueza y
variedad de realidades rurales la que, a mi modo de ver, dificultó la
aplicación de las leyes generales de desamortización a largo plazo. La
legislación puso en marcha una masiva transferencia de bienes, pero su
500
desarrollo se llevó a cabo con distintos ritmos, con diferente amplitud y

tuvo consecuencias desiguales para las corporaciones afectadas.
En el caso de España, se está muy lejos de los planteamientos de los
años setantas cuando se argumentaba que la estructura agraria española
tenía su origen en el extraordinario trasvase de fincas acaecido a lo largo
del siglo XIX, sobre todo en su segundo tercio, desde las entonces llamadas
manos muertas - instituciones eclesiásticas y corporaciones civiles - hasta
los propietarios individuales.
Aunque sigue siendo extraordinariamente difícil llegar a conclusiones
generales sobre las consecuencias del proceso desamortizador para toda
una región y, desde luego, en el conjunto del País, hoy se puede afirmar
que el sistema de propiedad de la tierra en España a comienzos de este
siglo debe mucho más a procesos como la desvinculación de señoríos, la
abolición de mayorazgos, los repartos de tierras de propios a censos
efectuados antes de la Ley General Desamortizadora y, sobre todo, al
conjunto de herencias, cesiones, cambios o compraventas realizadas entre
particulares que al trasvase de fincas rústicas efectuado desde las
corporaciones eclesiásticas o civiles a los propietarios individuales114.
En resumen, todo parece indicar que las grandes reformas de la
propiedad que se llevaron a cabo en el período 1750-1860 se realizaron
sobre bienes que estaban en manos de los estamentos privilegiados del
Antiguo Régimen. Las dificultades que atravesó la codificación civil tanto
en España como en México, en la segunda mitad del siglo XIX, invitan a
reflexionar sobre la problemática que tuvo que enfrentar el legislador a la
hora de unificar de forma racional y sistemática, en forma de código, la
pervivencia de distintos derechos de propiedad: los derechos forales de las
distintas regiones españolas y los derechos comunales de la población rural
mexicana. Cuestiones que enlazan con los temas que el lector encontrará
en el volumen que viene a ser la lógica continuacion de la presente obra.
Constitucionalismo y Orden Liberal, América Latina, 1850-1920 coordinado
por Marcello Carmagnani.
501
1. A. Levaggi, El proceso desamortizador y desvinculador de los bienes de manos muertas desde

la óptica jurídica, en «Cuadernos de Historia Latinoamericana», 1999, n° 7, pp. 33-60.
2. Véase las acotaciones conceptuales que realiza B. Clavero en varias partes del libro, El
mayorazgo. Propiedad feudal en Castilla, 1360-1836, Madrid, 1974.
3. B. Clavero, Interesse: traducción e incidencia de un concepto en la Castilla del siglo XVI, en
«Anuario de Historia del Derecho Español», 1979, n° XLIL.
4. P. Grossi, La proprietà e le proprietà nell´officina dello storico, en «Quaderni Fiorentini»,
1988, trad. cast. La propiedad y las propiedades, Un análisis histórico.
5. V.A., Historia del derecho de propiedad, Barcelona, 1986.
6. P. Grossi, Il dominio e le cose. Percezioni medievali e moderne dei diritti reali, Milano,
1992, pp. 385-437.
7. B. Clavero, Les domaines de la propiété, 1789-1814: propiedades y propiedad en el labora-
torio revolucionario, en «Quaderni Fiorentini», 1998, n° 27, pp. 279-287.
8. B. Clavero, Foros y rebassas. Los censos agrarios ante la revolución española, en «Agricultura
y Sociedad», 1980, n° 16.
9. Véase el esquema propuesto por A. Soboul, La crisis del Antiguo Régimen, Madrid,
1975, p. 58 y ss., donde analiza el reparto de la tierra según la condición social de sus
titulares y examina los tipos de explotaciones según sea su superficie, cultivos y parcelación.
10. J. Meller, La noblesse bretonne en XVIII siècle, Paris, 1966, pp. 613-618.
11. H. Rodríguez Ferreiro, La Tierra de Trasdeza. Una economía rural antigua, Santiago, l972.
12. B. Clavero, El mayorazgo, cit.
13. Véase para Galicia la obra de R. Villares, La propiedad de la tierra en Galicia 1500-
1936, Madrid, 1982, p. 32 y ss. y sobre la agricultura castellana, A. García Sanz, Desarrollo
y crisis del Antiguo Régimen en Castilla la Vieja. 1500-1814, Madrid, 1977, p. 383 y ss.
14. M. García Fernández, Organización del espacio y economía rural en la España atlántica,
Madrid, 1976.
15. Véase la voz «propiedad» en J. Escriche, Diccionario razonado de legislación y
jurisprudencia, Madrid, 1847, 2ª ed.
16. M. Artola, Antiguo Régimen y revolución liberal, Barcelona, l978, p. 305 y ss.
17. A. Soboul, Problèmes paysans de la révolution, 1789-1884, Paris, 1976, p. 17 y ss.; F.
Gauthier, La voie paysanne dans la revolution francaise. L’exemple picard, Paris, 1977.
18. J. Fontana, Cambio económico y actitudes políticas en la España del siglo XIX, Barcelona,
1974; M. Artola, La burguesía revolucionaria, 1808-1874, vol. V de la Historia de España,
Alfaguara, 1974.
19. F. García Goyena, Concordancias, motivos y comentarios del Código civil español, Ma-
drid, 1852, 4 vols.
502
20. R. Martínez de Codes, Luces y sombras de un proceso de larga duración, en «Cuadernos

de Historia Latinoamericana», 1999, n° 7, pp. 7-31.
21. T. Egido, El Regalismo y las relaciones Iglesia-Estado en el siglo XVIII, en R. García-
Villoslada (dir.), Historia de la Iglesia en España IV, La Iglesia en la España de los siglos XVII
y XVIII, Madrid, 1979, p. 196 y ss.
22. F. Tomás y Valiente, El marco político de la desamortización en España, Barcelona, l971,
pp. 23-37 y Estudio preliminar a la ed. del Tratado de la regalia de amortización, Madrid,
1975; S. de Moxó, Un medievalista en el Consejo de Hacienda: Don Francisco Carrasco,
Marqués de la Corona (1715-1791), en «Anuario de Historia del Derecho Español», 1959,
n° XXIX, pp. 609-668.
23. Colección de las Alegaciones fiscales del Excmo. Sr. Conde de Campomanes, tomo III,
Madrid, 1842, pp. 86-191.
24. T. Egido, op. cit., pp. 235-237; L. Rodríguez Díaz, Reforma e Ilustración en la España
del XVIII: Pedro R. Campomanes, Madrid, 1975, pp. 139-177.
25. El texto de la consulta del Consejo puede verse en P. Iguanzo y Rivero, El dominio
sagrado de la Iglesia en sus bienes temporales, Salamanca, 1823, vol. II, pp. 409-432.
26. Véase sobre esta sesión del Consejo, V. Llombart, Campomanes, economista y político de
Carlos III, Madrid, 1992, p. 206 y ss.
27. J. Lynch, El siglo XVIII, Barcelona, 1991, p. 188; L. Rodríguez Díaz, op. cit., p. 142 y ss.
28. L. Domerque, Jovellanos et la Societé Economique des amis du Pays de Madrid, Toulouse,
1971; G. Gómez de la Serna, Jovellanos, el español perdido, Madrid, 1975.
29. Los datos relativos a su edición en G. Anes, El Informe sobre la Ley Agraria y la Real
Sociedad Económica Matritense de Amigos del Pais, en Homenaje a don Ramón Carande,
tomo I, Madrid, 1963, pp. 23-65.
30. Ivi, párrafos 148, 179 y 182.
31. J. Sarrailh, La España ilustrada de la segunda mitad del siglo XVIII, Madrid, 1974, p.
520; R. Herr, España y la 31ª revolución del siglo XVIII, Madrid, 1964, p. 352.
32. Véase la síntesis de A. de la Hera, Precedentes ilustrados del proceso desvinculador y
desamortizador de bienes de manos muertas, en «Cuadernos de Historia Latinoamericana»,
1999, n° 7, pp. 77-96.
33. En la elaboración de este apartado hemos utilizado el anexo I. Esquema Legislativo de la
obra de G. Rueda, la desamortización en España: un balance (1766-1924), Madrid, 1977,
pp. 73-83.
34. F. Sánchez Salazar, Extensión de los cultivos en España en el siglo XVIII. Roturas y repartos
de tierras concejiles, Madrid, 1988.
35. G. Rueda, op. cit., p. 17.
36. Ivi, p. 79.
503
37. Ivi, p. 74.

38. Ivi, p. 19.
39. Ivi, p. 80.
40. M. González de Molina, El reparto de propios y baldíos en el trienio Constitucional, una
reforma frustrada, en «Trienio», 1986, n° 8, pp. 33-68.
41. R. Herr, España y la revolución del siglo XVIII, Madrid, 1964; Id., Hacia el derrumbe del
Antiguo Régimen, en «Moneda y Crédito» 1971, n° 118, pp. 37-100; Id., El Significado de
la desamortización en España, en «Moneda y Crédito», 1974, n° 131, pp. 55-94; Id., La
vente de propietés de mainmorte en Espagne, 1798-1808, en «Annales E.S.C.», 1974, n°
XXIX, pp. 215-228; Id., El experimento de los Vales Reales, en A. Otazu, Dinero y crédito
(siglos XVI a XIX), Madrid, 1978, pp. 115-123; Id., La Hacienda Real y los cambios rurales
en la España de finales del Antiguo Régimen, Madrid, 1991; M. Artola, Los orígenes de la
España Contemporánea, Madrid, 1959, 2 vols.; Id., La burguesía revolucionaria (1808-
1874), Madrid, 1973; Id., Antiguo Régimen y revolución liberal, Barcelona, 1978; Id., La
Hacienda del Antiguo Régimen, Madrid, 1982; Id., Desamortización y Hacienda, en Jornadas
de Desamortización y Hacienda Pública, Madrid, 1982; E. Fernández de Pinedo, y L. Mª
Bilbao, (eds.), Estudios de Hacienda: de Ensenada a Mon, Madrid, 1984; F. Tomás y Valiente,
El marco político de la desamortización en España, Barcelona, 1971; Id., Recientes
investigaciones sobre la desamortización: intento de síntesis, en «Moneda y Crédito», 1974,
n° 131, pp. 95-160; Id., El proceso de desamortización de la tierra en España, en «Agricultura
y Sociedad», 1978, n° 7, pp. 11-33; Id., Desamortización y Hacienda Pública. Reflexiones:
entre el balance, la crítica y las sugerencias, en «Hacienda Pública Española», 1982, n° 77,
pp. 15-31; J.P. Merino, Hacienda, Deuda Pública y Desamortización con Carlos IV, en Jornadas
de Desamortización y Hacienda Pública, 1982, cit.; Id., Las cuentas de la Administración
central española, 1750-1820, Madrid, 1987; J. Fontana, La quiebra de la Monarquía Absoluta,
1814-1820. La crisis del Antiguo Regimen en España, Barcelona, 1971; Id., Hacienda y
Estado en la crisis final del Antiguo Régimen: 1823-1833, Madrid, 1973; Id., La Revolución
Liberal (Política y Hacienda en España 1833-1845), Madrid, 1977; Id., La desamortización
de Mendizabal y sus antecedentes, en Historia agraria de la España contemporánea. 1. Cam-
bio social y nuevas formas de propiedad, Barcelona, 1985; G. Anes, Economía e Ilustración en
la España del siglo XVIII, Barcelona, 1969; Id., La Economía española, 1782-1829, en El
Banco de España. Una historia económica, Barcelona 1970; Id., El Antiguo Régimen: los
Borbones, Madrid, 1975; Id., La reforma de la Hacienda durante el reinado de Carlos III, en
«Hacienda Pública Española», 1990, n° 2; Id., Carlos III y la Hacienda Pública.
42. R. Martínez de Codes, Cofradías y Capellanías en el pensamiento ilustrado de la
Administración Borbónica (1760-1808), en Cofradías, Capellanías y Obras Pías en la América
Colonial, México, 1998, pp. 17-33.
43. Novísima recopilación de las Leyes de España (1805), Ley 18, tomo 5, libro I, Madrid,
BOE, 1992, 6 vols.
44. Ibid.
45. J. Canga Arguelles, Diccionario de Hacienda con aplicación a España, Madrid, 1834,
504
tomo II, p. 170 y ss. Véase mi estudio, La contribución de un mallorquín, Miquel Cayetano
Soler, el proceso desamortizador de la monarquía hispana, en Actas del VII Congreso
Internacional de Historia de América, Zaragoza 1998, vol. 1, pp. 473-489.
46. Colección Sempere y Guarinos, tomo 10, ff. 201-210, Academia de la Historia de Madrid.
47. Ivi, f. 209.
48. A. Levaggi, Las capellanías en la Argentina. Estudio histórico-jurídico. Buenos Aires,
1992, pp. 139-143.
49. Previamente, por decreto de 26 de febrero de l998, se había creado una Caja de
Amortización para ingresar todas las rentas con destino a la amortización y pago de los
intereses de vales reales.
50. A. Levaggi, Las capellanías, cit., p. 143.
51. El 30 de agosto de 1799 se suprime la Caja de Amortización y se crea el Fondo o Caja
de Consolidación. Véase, G. Rueda, op. cit., p. 77.
52. R. Herr calcula que en esta desamortización fue liquidado en subastas públicas el 15%
de las propiedades eclesiásticas. Véase, Rural change and Royal Finances in Spain at The end
of The old regime, Berkeley, 1989. Edición española: La Hacienda Real y los cambios rurales
en la España de finales del Antiguo Régimen, Madrid, 1991.
53. Véase, P. Tedde de Lorca, Crisis del Estado y deuda pública a comienzos del siglo XIX, en
«Hacienda Pública Española», 1987, nos. 108/109, p. 192.
54. J. Sherwood, Poverty in Eighteenth Century Spain: The women and children of the Inclu-
sa, Toronto, 1998 y W.J. Callahan, La Santa y Real hermandad del refugio y piedad de
Madrid, 1618-1832, Madrid, 1980.
55. M. Artola, La hacienda del antiguo régimen, Madrid, 1982, p. 329.
56. M. Sugawara, La deuda pública de España y la economía novohispana, en «Colección
científica fuentes», INAH, 1976, n° 28, pp. 13-26.
57. Véase el reciente estudio actualizado sobre esta problemática en G. von Wobeser, El
origen y la finalidad que se perseguía con el real decreto sobre enajenación de bienes eclesiásticos
(Consolidación) en América. 1804, en «Cuadernos de Historia Latinoamericana», 1999, nº 7,
pp. 188-214.
58. Ivi, p. 214.
59. M. Costeloe, Church Wealth in Mexico. A study of the «Juzgado de Capellanías» in the
Archbisopric of Mexico 1800-1856, Cambridge, 1967, p. 67.
60. Sobre las consecuencias de la política desamortizadora en América, R. Martínez de Codes,
El programa carolino de reformas eclesiásticas. Evaluación de la política desamortizadora en América,
en Homenaje al Profesor Alfonso García-Gallo, tomo III, Madrid, 1996, pp. 152-162.
61. La Hacienda Real y los cambios rurales, cit., p. 680 y ss.
62. Para el caso de México véase mi artículo, La contribución de las iglesias locales a la
505
rehabilitación financiera de México. Del compromiso al enfrentamiento, 1824-1854, en

«Cuadernos del Instituto de Investigaciones Jurídicas», México, l998, nº 2, pp. 379-397.
63. F. Tomás y Valiente, El marco político de la desamortización, cit., pp. 48-72; M. González
Molina, La desamortización eclesiástica en el trienio liberal (1820-1823). Un primer acercamiento
a los datos generales, en «Estudios de Historia Social», Madrid, 1986, nos. 1-2, pp. 141-148 y
El reparto de propios y baldíos en el Trienio Constitucional, una reforma frustrada, en «Trienio»,
Madrid, 1986, nº 8, pp. 33-68.
64. G.F. Margadant, La Iglesia ante el derecho mexicano. Esbozo histórico-juridico, México,
1991, pp. 167-170.
65. J. Reyes Heroles, La Iglesia y el Estado, en México, cincuenta años de revolución, tomo
III, La Política, México, p. 351.
66. Real Decreto de 19.11.1836, en Ferrer y Jou, Reales decretos, órdenes de S.M., Madrid,
1837, pp. 35-55.
67. Ibid.
68. Real Decreto de 29-VII-1837, en Ferrer y Jou, op. cit., pp. 276-279. Véase, F. Tomás y
Valiente, El marco político, cit., pp. 75-96.
69. C. Albiñana García-Quintana, Configuración al presente y de futuro del sistema de dotación
de la Iglesia, en La asignación Tributaria para fines religiosos, Madrid, 1989, pp. 43-61;
L.M. Cazorla Prieto, La asignación Tributaria a favor de la Iglesia católica en el marco de las
relaciones económicas entre el Estado Español y la Santa Sede, en La asignación Tributaria,
cit., pp.17-41.
70. F. Tomás y Valiente, Constitución: Escritos de introducción histórica, Madrid, 1996, pp.
120-121.
71. El entonces ministro de Hacienda Alejadro Mon afirmaba en el texto del real decreto,
promulgado el 8 de agosto de l844, que la medida era necesaria pero que se respetarían los
bienes ya enajenados oficialmente. Con ello, dejó abierta la puerta de las negociaciones
diplomáticas con Roma que culminaron, como se sabe, en la firma del Concordato de 1851.
Véase, J. Pérez Alhama, La Iglesia y el Estado español. (Estudio histórico-jurídico a través del
Concordato de 1851), Madrid, 1967 y F. Tomás y Valiente, Constitución, cit., pp. 122-123.
72. El regreso de Santa Anna a la presidencia en el mes de junio de 1834 supuso la derogación
de todas las disposiciones excepto las relativas a la supresión de la coacción civil para el
pago del diezmo y para el cumplimiento de los votos monásticos, que quedaron en vigor
hasta 1854. Véase, J.L. Lamadrid Sauza, La larga marcha a la modernización en materia
religiosa, México, 1994, pp. 56-74.
73. Véase los datos biográficos mas actualizados en F.J. Paredes Alonso, Pascual Madoz
1805-1870 Libertad y progreso en la monarquía isabelina, Pamplona, 1991, pp. 23-222.
74. 2ª ed., Madrid, Establecimiento Literario-Tipográfico de Pascual Madoz y L. Sagasti,
1848-1850, 16 vols.
75. «Diario de Sesiones de las Cortes», (en adelante DSC), legajo 1854-1856, n° 66, 24-I-
1855, p. 1.607.
506
76. El acta de la sesión del Consejo de Ministros donde se reflejan las condiciones impuestas
por Madoz puede verse en F.J. Paredes Alonso, op. cit., apéndice X, pp. 463-464.
77. Durante los dos años y tres meses de vigencia del Plan de Ayutla, hasta el golpe del 18
de diciembre de 1857, tanto Juan Alvarez como Ignacio Comonfort realizaron numerosos
cambios en la composición de sus gabinetes. Véase, R.J. Knowlton, Los bienes del clero y la
reforma mexicana 1856-1910, México, 1985, p. 42.
78. Ivi, p. 46.
79. Carta de M. Siliceo a M. Doblado en Guanajuato, 25 de junio de 1856, en G. García
(ed.), Documentos inéditos o muy raros para la historia de México, vol. 31, Los gobiernos de
Alvarez y Comonfort según el archivo del general Doblado, p. 211.
80. DSC., leg. 1854-1856, n° 117, 20.3.1855, p. 3.315.
81. B. Clavero, Les domaines de la propiété, 1789-1814, cit., pp. 269-378.
82. P. de Luz, Isabel II, Reina de España 1830-1904, Barcelona, 1943, p. 185.
83. La circular y el decreto puede leerse en F. Zarco, Historia del Congreso Extraordinario
Constituyente (1856-1857), México, 1956, pp. 423-430.
84. Ivi, p. 424.
85. DSC., leg. 1854-1856, n° 213, 6.10.1855, p. 7.019.
86. El articulado de la Ley Madoz se encuentra organizado bajo cinco títulos, relativos los
dos primeros con un total de 11 artículos a los bienes declarados en estado de venta y
condiciones generales de su enajenación, seguido de las condiciones de redención y venta
de los censos. Los títulos tercero y cuartos, artículos 12 a 23, diferencian entre la inversión
de los fondos procedentes de la venta de los bienes del estado, del clero y 20% de bienes
municipales, y la de fondos procedentes de la gran masa de bienes de propios, beneficencia
e instrucción pública. Los últimos 7 artículos del total de 30 que contiene la ley sancionan
disposiciones generales. Véase, Colección Legislativa, tomo LXV, p. 5 y ss.
87. DSC., leg. 1859, n° 18, 22.12.1858, p. 354.
88. DSC., leg. 1854-1856, n° 420, 30.6.1856, p. 14.837.
89. J. Fontana, Cambio económico y actitudes políticas en la España del siglo XIX, Barcelona,
1973, p. 177.
90. Tomás y Valiente, El marco político, cit., pp. 107-111.
91. F.J. Paredes Alonso, Pascual Madoz 1805-1870, cit., pp. 267-269.
92. La petición de derogación de la ley por parte de algunos estados, el rechazo del clero y,
finalmente, el estallido de la revolución de los «Polkos» aconsejaron a Santa Anna anular el
citado decreto, el 29 de marzo de 1847. Véase mi artículo citado, La contribución de las
iglesias locales, pp. 395-396.
93. R.J. Knowlton, Los bienes del clero, cit., pp. 58-59.
507
94. Ivi, pp. 63-66.

95. Memoria presentada al Excmo. Sr. Presidente Sustituto de la República por el C. Miguel
Lerdo de Tejada dando cuenta de la marcha que han seguido los negocios de la Hacienda
Pública en el tiempo que tuvo a su cargo la Secretaría de este ramo, México, 1857, p. 165.
96. M. González Navarro, Vallarta y su ambiente político jurídico, México, 1949, pp. 85-
86 y 145.
97. L. Díaz López (ed), Versión francesa de México. Informe diplomático, México, 1963-1967,
vol. 1, p. 443.
98. Técnicamente, las leyes de Reforma sólo se refieren a las medidas expedidas en Veracruz
en 1859 y 1860, pero de manera general, las leyes, desde la Ley Juárez hasta el fin de la
guerra civil, 1860, fueron medidas de reforma, y se ordenan dentro de este epígrafe.
99. Véase el cuestionario en R. Gómez, La desamortización civil en Navarra, Pamplona,
1967, pp. 24-27.
100. DSC., leg. 1854-1856, n° 117, 28.3.1855, p. 3.320.
101. DSC., leg. 1854-1856, n° 213, 6.10.1855, p. 7.018.
102. R. Knowlton, op. cit., p. 77.
103. A. Cue Canovas, La Reforma liberal en México, México, 1960, pp. 59-60.
104. «El Occidente», 28 de enero de 1855.
105. «No hay más que ver la historia, Roma repartía sus tierras, hizo muchísimos ensayos;
repartía las tierras a sus soldados, y éstos los jugaban al azar, de los que resultaba que la
propiedad se iba acumulando, ¿Qué ha sucedido en España cuando se ha hecho eso mismo?
¿Se ha hecho algo en beneficio de las clases menesterosas? Si se ha dado una fanega de
tierra, la han entregado luego, como dicen en Aragón, por un porrón de vino». DSC., leg.
1854-1856, n° 134, 20.4.1855, p. 3.983.
106. DSC., leg. 1854-1856, n° 137, 23.4.1855, p. 4058.
107. Reglamento de la ley de 25 de junio de 1856, en M. Payno, Colección de las leyes,
decretos, circulares y providencias relativas a la desamortización eclesiástica, a la nacionalización
de los bienes de las corporaciones, y a la reforma de la legislación civil que tenía relación con el
culto y con la Iglesia, México, 1861, vol. 1, pp. 36-53.
108. Ivi, pp. 69-70 y vol. 2, pp. 369-372.
109. L.G. Labastida (ed), Colección de leyes, decretos reglamentos, circulares, órdenes y acuerdos
relativos a la desamortización de los bienes de corporaciones civiles y religiosas y a la
nacionalización de los que administraron las últimas, México, 1893, pp. 13-14.
110. P. Schmidt, La desamortización de la Reforma en México 1856-1876, en «Eslabones»,
julio-diciembre de 1993, n° 4, pp. 40-53.
111. J. Bazant, La desamortización de los bienes corporativos de 1856, en «Historia Mexicana»,
octubre-diciembre 1966, n° 16, pp. 193-212.
508
112. M.T. Ducey, Indios liberales y tradicionales: tres casos de privatización de la tierra comunal,
en «Memorial», Boletín del Archivo General del Estado de Veracruz, enero-abril 1999, n° 4,
pp. 13-18.
113. M.D. Demelas, La desvinculación de las tierras comunales en Bolibia, s. XIX-XX, en
«Cuadernos de Historia Latinoamericana», cit., pp. 129-155.
114. German Rueda estima, con reservas, que en el período 1798-1924 se privatizaron
mediante subastas más o menos organizadas alrededor de 13.100.000 has. Si a ello se
suma los 6.800.000 has. de tierras de bienes concejiles y de propios repartidas, cedidas,
colonizadas y roturadas arbitrariamente entre 1776 y 1924, cuya total propiedad se legalizó
en diversas fechas, obtenemos un total de 19.900.000 has. (39% de la superficie nacional)
afectadas por el proceso liberalizador de la tierra. Véase, La desamortización en España: un
balance, cit., pp. 60-61.
509
nova americana
COLLANA NOVA AMERICANA
Nova Americana è uno strumento per unire quanti nel mondo hanno l’am-
bizione di giungere ad una comprensione sia del fatto America, del nord, del
centro e del sud del continente, sia dei collegamenti inter-americani e con il resto
del mondo. Nova Americana pubblicherà saggi, studi e ricerche riguardanti i
nodi fondamentali delle Americhe. Nova Americana è disponibile on line al sito
www.otto.to.it, e in stampa.
Nova Americana aims at bringing together scholars and observers of the
American Continent and Inter-American, Trans-Atlantic and American-Italia
relations. Nova Americana publishes advanced research and major contributions
towards a further comprehension of the Americas. Nova Americana is readily
available on line, www.otto.to.it, and in book form.
Nova Americana busca reunir a estudiosos interesados en la comprensión

del continente americano y de lo americano; busca arrojar luz en torno a las
relaciones interamericanas así como sus vínculos con el contexto internacional y
europeo. Nova Americana publica investigaciónes, ensayos y estudios para una
mejor comprension de las Américas. Nova Americana está disponible en web,
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Marcello Carmagnani (a cura di), Constitucionalismo y orden liberal, 1850-1920
Federica Pinelli, Marco Mariano, Europa e Stati Uniti secondo il New York Times:
la corrispondenza estera di Anne O’Hare McCormick 1920-1954
Marco Bellingeri (a cura di), Dinámicas de Antiguo Régimen y orden constitucional.
Representación, justicia y administración en Iberoamérica. Siglos XVIII - XIX
Una estrecha colaboración entre historiadores europeos y
latinoamericanos a lo largo de tres años, formalizada a través del
Centro Interuniversitario di Storia dell'America Latina con sede en
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Antiguo Régimen y el nuevo orden constitucional en
Iberoamérica.
Enfrentando la tensión entre normas y prácticas, en un constante
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volumen ofrece una excelente aproximación a los principales
procesos que marcaron la crisis de las soberanías ibéricas y su
lenta y contradictoria superación en los campos institucional,
jurídico y administrativo.
Marco Bellingeri es actualmente profesor titular de Historia de América Latina

en la facultad de Ciencias Políticas de la Universidad de Turín, Italia.
(belmar@cisi.unito.it)
I libri della collana "Nova Americana" sono disponibili anche in formato

elettronico al sito www.otto.to.it
ISBN 978-88-87503-19-7 € 9.90

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Dinámicas de Antiguo Régimen

DINÁMICAS DE ANTIGUO RÉGIMEN Y ORDEN

REPRESENTACIÓN, JUSTICIA Y ADMINISTRACIÓN

Collana Nova Americana

Prima edizione 2000

©2000, OTTO editore – Torino

La dinámicas del reformismo ilustrado

Territorio y poderes entre Antiguo Régimen y orden republicano

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Las reformas jurídico-administrativas del primer liberalismo

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El objetivo central del volumen es presentar al lector, no

los paradigmas esencialistas preestablecidos de lo que hubiera debido ser el

Es obvio, por lo tanto, que el debate sobre la «verdadera» naturaleza

trasladadas a secretarías de estado. En América, se intentaba, sin éxitos

el régimen tradicional de oficios hacia otro de oficinas, inédito al menos

décadas del siglo XVIII, la tradicional venta en propiedad, provocó su

su «distrito», pero no en su traza, en donde la competición entre viejos y

través de una lectura explícitamente etno-histórica, el autor logra acercarnos

jurídicas arraigadas, fundadas en el arbitrio y la costumbre, y conformaron

3. Es bien sabido que el llamado «período independiente» de las nuevas

conllevaba necesariamente a realizar el proyecto de una revolución liberal, ni

Marco Bellingeri y Daniele Pompejano ofrecen el resultado de dos

JUSTICIA, DISCURSO POLÍTICO Y REFORMISMO

En su libro pionero sobre «casuismo y sistema», Víctor Tau Anzoátegui

Aunque este bando fue emitido en una situación política de mucha

tagonismo creciente entre peninsulares y criollos en Hispanoamérica, en

«constitucional». En suma, se podría incluso decir que este discurso refleja

primero, para destacar que la contraposición frecuente entre gobernantes

americanos? Si bien tales cuestionamientos exigen un análisis detenido,

2. Por provisional que sea la afirmación anterior, ésta nos acerca a un

yo en cuenta a otros personajes importantes propaladores de puntos de

que podríamos llamar «constitucional» por centrarse en torno a temas básicos

divina. En este contexto encontramos otra vez antecedentes napolitanos

3. Hemos insistido en las líneas del discurso político en América,

para la buena administración de justicia y es precisamente la presencia del

sino recién cuando a partir de 1527 - el caso de México - recibían también

de signos simbólicos era enormemente más importante de lo que en la

que en aquel entonces se utiliza en singular es el de «la monarquía», aunque

4. En los años 1720 surgió en Roma un pleito entre dos cofradías de

la iglesia y el hospital del mismo nombre en la ciudad papal. La causa del

en la misma Real Yglesìa...» y más adelante: «como Cuerpo que representaba

En cambio, en las partes que se refieren a la época contemporánea del

mayoría y se encontraban en una ciudad en la que confluían informaciones

vínculo de la obra de Ward con los supuestos escritos de Campillo. Lo im-

presentan muchos motivos de crítica popular. Si se considera que la

Si el que las Indias produzcan tan escasamente, consistiera en la benignidad del

grupos de la nobleza se puede observar hasta en una figura como el conde

metropolitanos critican. En un discurso todavía muy defensivo, se contra-

Antiguo Régimen, mientras que los que se atrevían a oponerse a este

5. Desde esta perspectiva quizás sea lícito presentar también algún

derecho natural surge no sólo una «desteologización» del derecho, sino

el pobre y miserable no podía nunca conseguir justicia durante el siglo

era vecino de la ciudad. Frente a las acusaciones concretas que el inten-

encajaba poco con determinados aspectos de la política de Carlos III,

dimitiera al escribano real de Cholula y escogiera uno de los escribanos de

6. A lo largo del siglo XVIII podemos observar en Nueva España

partía de un concepto moderno de un estado compuesto por individuos

LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA EN EL IMPERIO ESPAÑOL

a veces su costo, constituían más un estorbo que una ayuda en la

XVIII. Limitarnos al caso de la Nueva España sería olvidar su pertenencia,