MEMO/03/154

Bruxelas, 23 Julho de 2003

Protocolo de Quioto

O que é o Protocolo de Quioto?

A Convenção-Quadro das Nações Unidas relativa às Alterações Climáticas
(UNFCCC) e o seu Protocolo de Quioto constituem o único enquadramento
internacional para combate às alterações climáticas1.
A UNFCCC, a primeira medida internacional para tratar deste problema, foi
aprovada em Maio de 1992 e entrou em vigor em Março de 1994. Esta convenção
obriga todos os seus signatários a estabelecer programas nacionais de redução das
emissões de gases com efeito de estufa e a apresentar relatórios regulares,
exigindo também que os países signatários industrializados2, por oposição aos
países em desenvolvimento, estabilizem até 2000 as suas emissões de gases com
efeito de estufa aos níveis de 1990. Este objectivo não é, todavia, vinculativo.
Ao diferenciar entre países industrializados e em desenvolvimento, a UNFCCC
reconhece que os países industrializados são responsáveis pela maior parte das
emissões de gases com efeito de estufa e têm capacidade institucional e financeira
para as reduzir. As Partes reúnem anualmente para analisar os progressos
verificados e debater outras medidas e foram criados vários mecanismos globais de
monitorização e comunicação para acompanhar a situação em termos de emissões
de gases com efeito de estufa.
Em 1994 foi largamente reconhecido que os compromissos iniciais da UNFCCC não
seriam suficientes para suster o aumento global das emissões de gases com efeito
de estufa. Em 11 de Dezembro de 1997, os Governos deram mais um passo e
aprovaram um protocolo à UNFCCC na cidade japonesa de Quioto. Com base na
UNFCCC, o Protocolo de Quioto estabelece limites juridicamente vinculativos para
as emissões de gases com efeito de estufa em países industrializados e prevê
mecanismos de implementação inovadores baseados no mercado com vista a
manter os custos da contenção das emissões a um nível tão baixo quanto possível.

1
Para obter informações pormenorizadas sobre a UNFCCC e o Protocolo de Quioto é
favor consultar o sítio http://unfccc.int.
2
A UNFCCC divide os países em dois grupos principais: Em 1 de Julho de 2002, o
anexo I à Convenção enumerava 40 países industrializados, entre os 186 países Partes
à Convenção, sendo os restantes 146 considerados como países não inscritos no
anexo I. Os países inscritos no anexo I incluem 24 países industrializados
relativamente ricos que eram membros da Organização de Cooperação e de
Desenvolvimento Económico (OCDE) em 1992, os 15 Estados-Membros da UE e 11
países com economias em transição para uma economia de mercado, incluindo a
Rússia.
Ao abrigo do Protocolo de Quioto, os países industrializados devem reduzir as suas
emissões de seis gases com efeito de estufa (CO2, que é o mais importante,
metano, óxido nitroso, hidrofluorcarbonetos, perfluorcarbonetos e hexafluoreto de
enxofre) em média de 5,2% relativamente aos níveis de 1990 durante o primeiro
«período de cumprimento» de 2008 a 2012. Não são fixados objectivos em matéria
de emissões para os países em desenvolvimento.
Foi escolhido um período de cumprimento de cinco anos, em lugar de um ano-alvo
único, a fim de diluir as flutuações anuais de emissões decorrentes de factores
incontroláveis, como as condições climatéricas. As negociações para um segundo
período de cumprimento após 2012, ao abrigo do Protocolo de Quioto, deverão ter
início em 2005.
Os compromissos serão juridicamente vinculativos a partir do momento da entrada
em vigor do Protocolo de Quioto. As regras de entrada em vigor exigem que o
Protocolo seja ratificado por um número mínimo de 55 Partes à UNFCCC e que
entre esses países se contem os países industrializados (países do anexo I)2, que
representavam cerca de 55% das emissões de CO2 em 1990. Até à data, o
Protocolo de Quioto foi ratificado por 111 países, pelo que o primeiro limiar já foi
atingido. Todavia, entre estes, os países do anexo I representam apenas 44,2% das
emissões de CO2 (a percentagem da UE é 24,2%)3.
Há cinco países do anexo I que ainda não ratificaram o Protocolo: a Áustria, o
Liechtenstein, o Mónaco, a Rússia e os Estados Unidos da América. Todavia,
apenas a ratificação pela Rússia, responsável por 17,4% das emissões globais de
CO2 em 1990, ou pelos Estados Unidos, responsável por 36,1%, fará a diferença,
dado que os três outros países em conjunto representam apenas 2,1%. Após a
retirada dos Estados Unidos do Protocolo de Quioto no início de 2001, a Rússia tem
actualmente nas suas mãos a chave que permitirá a entrada em vigor do Protocolo.
A Rússia anunciou que procederá à respectiva ratificação em breve.
Após a aprovação do Protocolo de Quioto, prosseguiram as negociações sobre a
definição pormenorizada dos mecanismos nele previstos e sobre as regras de
implementação. As negociações finais terminaram nos Acordos de Marraquexe de
2001. A UE desempenhou um papel importante na conclusão com sucesso das
negociações do Protocolo de Quioto, em especial após a retirada dos EUA.

Progressos na implementação do Protocolo de Quioto na UE

Ao abrigo do Protocolo de Quioto, a UE comprometeu-se a reduzir em 8% as suas
emissões de gases com efeito de estufa durante o primeiro período de cumprimento
de 2008 a 2012. Este objectivo é partilhado entre os Estados-Membros ao abrigo de
um acordo de partilha de encargos, que estabelece objectivos individuais de
emissões para cada Estado-Membro4. Em 31 de Maio de 2002, o Protocolo de
Quioto foi ratificado pela UE e por todos os seus Estados-Membros.
Análises económicas do Protocolo de Quioto e suas implicações para a UE
mostram que os custos globais de conformidade são difíceis de estimar e podem
variar substancialmente em função de um grande número de factores. Caso seja
dada a máxima prioridade a políticas economicamente eficazes, estima-se que os
custos de conformidade para a economia da UE serão de cerca de 0,6% do PIB ou
3,7 mil milhões de euros anualmente entre 2008 e 2012.

3
Ver http://unfccc.int/resource/kpthermo_if.html.
4
Decisão 2002/358/CEE do Conselho, de 25 de Abril de 2002

2
O Protocolo de Quioto foi ratificado pelos dez países cuja adesão à UE está prevista
para Maio de 2004, tendo estes países os seus próprios objectivos de Quioto
fixados entre –6% e –8%. O objectivo da UE de 8% inclui apenas os actuais 15
Estados-Membros e tal não será alterado após o alargamento.
A UE cumpriu os seus compromissos ao abrigo da UNFCCC de estabilização, até
2000, das suas emissões de gases com efeito de estufa aos níveis de 1990, tendo
apresentado uma redução das suas emissões de 3,3% entre 1990 e 2000. Esta
redução significa também que a UE progrediu no sentido do cumprimento do seu
objectivo de redução de 8% das emissões ao abrigo do Protocolo de Quioto.
Todavia, as emissões aumentaram 0,3% entre 1999 e 2000 e 1% entre 2000 e
2001. Em consequência, em 2001, o último ano dos dados disponíveis, as emissões
de gases com efeitos de estufa da UE mantiveram-se a um nível 2,3% inferior ao de
1990.
Uma parte considerável dos progressos iniciais deveu-se a grandes cortes nas
emissões na Alemanha (de 18,3%, estimando-se que cerca de metade resultou da
restruturação económica da ex-Alemanha de Leste) e no Reino Unido (de 12%,
devendo-se uma parte à passagem do carvão para o gás), bem como no
Luxemburgo (de 44,2%, grande parte resultante da restruturação da indústria do
aço). Dez dos 15 Estados-Membros estão longe do caminho a seguir para satisfazer
as suas obrigações ao abrigo do acordo de partilha de encargos da UE (ver o anexo
para mais informações).
Em termos de sectores, verificou-se desde 1990 uma redução nas indústrias
transformadoras, no sector da energia (electricidade e produção de calor) e em
pequenas instalações de combustão, incluindo no sector doméstico. Em contraste,
verificou-se uma aumento das emissões de CO2 provenientes dos transportes de
18% entre 1990 e 2000, as quais representam 21% das emissões totais de gases
com efeito de estufa.
Estes dados mostram que é ainda necessário que a UE e os seus
Estados-Membros desenvolvam esforços significativos com vista a satisfazer as
obrigações assumidas no âmbito do Protocolo de Quioto. Espera-se que o sistema
da UE de comércio de emissões desempenhe um papel importante no sentido de
levar para o bom caminho os Estados-Membros da UE com um menor desempenho
neste domínio.

Mecanismos flexíveis do Protocolo de Quioto baseados no mercado

O Protocolo de Quioto prevê três “mecanismos flexíveis” baseados no mercado: o
comércio de emissões, a implementação conjunta e o mecanismo de
desenvolvimento limpo. Estes destinam-se a permitir aos países industrializados a
satisfação dos seus objectivos através da transacção de direitos de emissão entre si
e da obtenção de créditos decorrentes da realização de projectos de contenção de
emissões no estrangeiro. A implementação conjunta diz respeito a projectos em
países com objectivos de emissões fixados e o mecanismo de desenvolvimento
limpo diz respeito a projectos em países em desenvolvimento sem objectivos
fixados.
O fundamento subjacente a estes três mecanismos é que as emissões de gases
com efeito de estufa constituem um problema global, sendo de menor importância o
local em que se obtêm essas reduções. Deste modo, é possível obter reduções
onde os custos são mais baixos, pelo menos na fase inicial de combate às
alterações climáticas.

3
Foram estabelecidas regras pormenorizadas e estruturas de supervisão para
garantir que não se verifiquem abusos na utilização destes mecanismos.

Comércio de emissões
Embora a implementação destes três mecanismos flexíveis a nível internacional só
seja possível depois da entrada em vigor do Protocolo de Quioto, a UE está já a
avançar com o seu sistema interno de comércio de emissões. A directiva sobre esta
matéria foi aprovada pelo Parlamento Europeu em 2 de Julho de 2003. Dado que o
Conselho já chegara a uma posição comum, a directiva será aprovada como uma
formalidade sem discussão numa das suas próximas reuniões do Conselho. O
comércio de emissões terá início em 2005 e abrangerá os Estados-Membros da
União Europeia alargada. O regime da UE será o primeiro regime multinacional de
comércio de emissões no mundo e é considerado um precursor do regime
internacional de comércio de emissões ao abrigo do Protocolo de Quioto.
No âmbito do regime de comércio de emissões da UE, os respectivos
Estados-Membros estabelecerão limites para as emissões de CO2 provenientes de
empresas que sejam grandes consumidoras de energia (aproximadamente 10 000
instalações siderúrgicas, centrais eléctricas, refinarias de petróleo, fábricas de papel
e instalações de fabrico de vidro e cimento), atribuindo licenças sobre a quantidade
de CO2 que essas empresas estão autorizada a emitir. As reduções abaixo dos
limites fixados serão negociáveis. As empresas que obtenham reduções podem
vendê-las a empresas que tenham problemas em manter-se dentro dos limites ou
para as quais as medidas de redução de emissões sejam demasiado onerosas em
comparação com o custo de licenças de emissão. Qualquer empresa poderá
também aumentar as suas emissões para além do nível da licença que foi atribuída
adquirindo mais licenças no mercado.
Este regime induzirá as empresas a proceder a cortes de emissões quando estes
forem mais baratos, garantindo assim que as reduções sejam obtidas ao menor
custo possível para a economia e com promoção da inovação.
Estima-se que as empresas que participam actualmente no regime representem
perto de metade das emissões totais de CO2 da UE. Mais tarde poderão ser
incluídos outros sectores, como os produtores de alumínio, a indústria química e o
sector dos transportes.
Os Estados-Membros da UE devem agora preparar os seus planos nacionais de
atribuição, fixando as licenças a atribuir a cada sector e empresa. Os planos devem
ser apresentados à Comissão até Abril de 2004.
A UE exprimiu também a sua disponibilidade para ligar o regime da UE a regimes
de comércio de emissões noutros países que ratificaram o Protocolo de Quioto.

Implementação Conjunta e Mecanismo de Desenvolvimento Limpo

No âmbito do Protocolo de Quioto, a Implementação Conjunta (IC) e o Mecanismo
de Desenvolvimento Limpo (MDL) permitirão aos países industrializados cumprir
parte dos seus compromissos de redução de emissões através da realização de
projectos de redução de emissões no estrangeiro e da contagem em seu favor das
reduções assim obtidas em termos de cumprimento dos seus próprios
compromissos.

4
A IC permitirá a realização de projectos noutros países industrializados com
objectivos fixados ao abrigo do Protocolo de Quioto, enquanto o MDL aplicar-se-á a
países sem objectivos fixados, ou seja, países em desenvolvimento. Uma condição
para a atribuição de créditos relativos às reduções obtidas é que os projectos
resultem em benefícios reais, mensuráveis e a longo prazo em termos de alterações
climáticas.
Com base nestas disposições e no sistema de comércio de emissões da UE, a
Comissão adoptou, em 16 de Julho, uma proposta que liga os créditos provenientes
de projectos da IC e do MDL com o sistema de comércio de emissões. De acordo
com esta proposta, será permitido às empresas europeias abrangidas pelo sistema
de comércio de emissões da UE converter os créditos obtidos em projectos da IC e
do MDL para utilização no cumprimento dos seus compromissos ao abrigo do
sistema de comércio de emissões (Será permitido aos Governos utilizar créditos de
projectos da IC e do MDL para cumprimento dos seus compromissos ao abrigo do
Protocolo de Quioto durante o primeiro período de cumprimento de 2008-2012,
partindo do princípio que o Protocolo entra em vigor).
Os motivos subjacentes à IC e ao MDL são semelhantes aos subjacentes ao
comércio de emissões: não importa o local onda as reduções de emissões são
obtidas, dado que as alterações climáticas são um problema global. O importante é
que essas reduções sejam obtidas da forma mais eficiente em termos de custos.
Estima-se que a ligação dos créditos de projectos ao sistema de comércio de
emissões permitirá uma redução de cerca de um quarto dos custos anuais de
conformidade das empresas abrangidas pelo regime, incluindo empresas nos dez
países em fase de adesão. A IC e o MDL permitirão também a transferência de
tecnologias compatíveis com o ambiente para países com economias em transição
(IC) e para países em desenvolvimento (MDL), o que as ajudará a entrar numa via
de desenvolvimento sustentável.
A proposta da Comissão toma em consideração a obrigação de as Partes ao
Protocolo de Quioto atingirem uma percentagem significativa dos seus objectivos de
Quioto através de reduções de emissões na União Europeia, de modo a que a
utilização dos mecanismos flexíveis de Quioto constitua um complemento às acções
nacionais. Em consequência, prevê-se que seja efectuada uma revisão quando se
verificar a entrada no regime de comércio de emissões de créditos de projectos da
IC e do MDL equivalentes a 6% da quantidade total de licenças atribuídas para o
período de transação de 2008-2012. Se e quando efectuada, essa revisão estudará
a fixação de um limite para os créditos que podem ser convertidos durante a parte
restante do período de transacção em causa.
A proposta exclui os projectos nucleares, em consonância com as regras do
Protocolo de Quioto, e os “sumidouros de carbono”. A questão dos sumidouros de
carbono – plantação de florestas para absorver o CO2 – tem sido controversa a nível
das Nações Unidas, dado que estes não levam à transferência de tecnologias e são
inerentemente temporários e reversíveis e dado se manter a incerteza sobre os
efeitos da remoção de emissões por sumidouros de carbono. Além disso, não foram
ainda concluídas as negociações internacionais sobre os tipos de projectos
florestais que seriam aceitáveis para os governos.

5
O Protocolo de Quioto e a UE
O combate às alterações climáticas constitui um dos principais compromissos no
âmbito da estratégia de desenvolvimento sustentável da UE, conforme sancionada
pelo Conselho Europeu de Gotemburgo em 2001, que também reafirmou o
empenhamento da UE no cumprimento do seu objectivo ao abrigo do Protocolo de
Quioto. O Conselho Europeu de Bruxelas de 20/21 de Março de 2003 convidou os
Estados-Membros a acelerar os progressos no sentido da satisfação dos objectivos
do Protocolo de Quioto. As alterações climáticas são também um dos quatro
domínios prioritários do 6º Programa de Acção em matéria de Ambiente da
Comunidade, que apela para uma implementação plena do Protocolo de Quioto
como um primeiro passo para atingir o objectivo a longo prazo de uma redução das
emissões de 70%5.
A espinha dorsal das acções da Comissão para implementação do Protocolo de
Quioto é o “Programa Europeu para as Alterações Climáticas” (EECP), lançado em
Março de 2000. O objectivo do ECCP é identificar e desenvolver, em conjunto com
todos os interessados relevantes, medidas economicamente eficientes que ajudem
a UE a atingir o seu objectivo de Quioto de 8%, complementando os esforços
desenvolvidos pelos Estados-Membros. Desde o lançamento do ECCP que mais de
200 partes interessadas participam em onze grupos de trabalho diferentes.
Os resultados do Segundo Relatório de Progressos do ECCP, publicado em Abril de
2003, sugere que existem muitas medidas economicamente eficientes para
satisfazer o objectivo de Quioto da UE6. Foram identificadas quarenta e duas
potenciais medidas de redução de emissões a um custo inferior a 20 euros por
tonelada de equivalente de dióxido de carbono, com um potencial total de redução
de emissões de até 700 milhões de toneladas de equivalente de CO2. Estima-se que
a redução de emissões necessária para atingir o objectivo de Quioto da UE é de
cerca de 340 mil milhões de toneladas de CO2.
Embora o regime de comércio de emissões seja a medida com maior potencial, o
Conselho e o Parlamento Europeu adoptaram várias outras iniciativas, como a
legislação para promoção das energias renováveis na produção de electricidade e
dos biocombustíveis no transporte rodoviário, bem como legislação sobre a
eficiência energética dos edifícios. A Comissão propôs outras medidas, como a
directiva que liga a IC/MDL ao sistema de comércio de emissões da UE e uma
directiva relativa à promoção da produção combinada de calor e electricidade. Estão
a ser desenvolvidas outras propostas, por exemplo legislação sobre a
regulamentação de gases fluorados. A Comissão Europeia negociou também um
acordo com todos os fabricantes de automóveis europeus, japoneses e coreanos no
sentido de procederem, até 2008/2009, a uma redução das emissões de CO2 dos
novos automóveis da ordem de 25% relativamente aos valores de 1995.
Mas até mesmo as iniciativas já adoptadas precisam ainda de ser implementadas,
pelo que falta ver até que ponto é que estas contribuirão para conter as emissões na
prática. As avaliações de impacto baseiam-se sempre em muitos pressupostos e
variáveis, pelo que a realização de todo o potencial de uma medida depende de
uma vasta gama de factores.

5
Decisão 1600/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 22 de Julho de 2002.
6
Second ECCP Progress Report - "Can we meet our Kyoto targets?", Abril de 2003.

6
Impactos das alterações climáticas
Segundo o Terceiro Relatório de Avaliação do Painel Intergovernamental sobre
Alterações Climáticas (IPPC), que reúne os maiores peritos mundiais neste domínio,
prevê-se que a temperatura média à superfície da Terra aumentará entre 1,4 e 5,8º
C de 1990 a 2100, caso se mantenham as condições actuais, e prevê-se que o nível
do mar subirá entre 9 e 88 centímetros no mesmo período. Se nada for feito para
reduzir estas alterações, estas terão consequências importantes no ecossistema e
nas nossas economias.
Estas consequências incluirão deslocações geográficas na distribuição das
diferentes espécies e/ou extinção de espécies. As alterações nos regimes de
pluviosidade produzirão tensões nos recursos hídricos em muitas regiões, que por
seu lado afectarão simultaneamente o aprovisionamento de água potável e a
irrigação. As inundações e os fenómenos meteorológicos extremos tornar-se-ão
mais frequentes, com os custos económicos e sofrimento humano já bem
conhecidos. As estações quentes tornar-se-ão mais secas na maior parte das
regiões continentais de latitude média, aumentando a frequência de secas e a
degradação dos solos. Tal facto será particularmente grave em áreas em que a
degradação dos solos, a desertificação e as secas já são grandes. Os países em
desenvolvimento serão especialmente afectados e as doenças tropicais atingirão
áreas geográficas mais vastas. Em termos globais, a década de 1990 foi a década
mais quente desde 1861.

7
 Anexo
Os dados e quadros a seguir apresentados fornecem pormenores, relativamente a
cada Estado-Membro e à UE no seu conjunto, sobre as tendências nas emissões de
seis gases com efeito de estufa até 2001. Não estão abrangidas as emissões
decorrentes da aviação e navegação internacionais e as emissões decorrentes de
emissões/remoções ligadas à reafectação dos solos e à silvicultura.
Figura 1: Emissões totais de gases com efeito de estufa da UE em relação ao
objectivo de Quioto

120

110
In
de 100 101,6
x 97,7

90
92,0

80
Base 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
ano

Emissões de gases com Linha do objectivo para 2010

efeito de esufa
Objectivo de emissões para 2010 Emissões de CO2

Quadro 1: Tendências das emissões de gases com efeito de estufa e objectivos do

Protocolo de Quioto para 2008-2012

Objectivo 2008–12
Protocolo de Quioto
Base de
Ano de Alteração alteração e "partilha encargos
1)
referência 2001 2000–2001 ano–2001 na UE"
ESTADO-MEMBRO (milhão ton) (millhão ton) (%) (%) (%)
Áustria 78,3 85,9 4,8% 9,6% -13,0%
Bélgica 141,2 150,2 0,2% 6,3% -7,5%
2)
Dinamarca 69,5 69,4 1,8% -0,2% (-10,7%) -21,0%
Finlândia 77,2 80,9 7,3% 4,7% 0,0%
França 558,4 560,8 0,5% 0,4% 0,0%
Alemanha 1216,2 993,5 1,2% -18,3% -21,0%
Grécia 107,0 132,2 1,9% 23,5% 25,0%
Irlanda 53,4 70,0 2,7% 31,1% 13,0%
Itália 509,3 545,4 0,3% 7,1% -6,5%
Luxemburgo 10,9 6,1 1,3% -44,2% -28,0%
Países Baixos 211,1 219,7 1,3% 4,1% -6,0%
Portugal 61,4 83,8 1,9% 36,4% 27,0%
Espanha 289,9 382,8 -1,1% 32,1% 15,0%
Suécia 72,9 70,5 2,2% -3,3% 4,0%
Reino Unido 747,2 657,2 1,3% -12,0% -12,5%
UE-15 4204,0 4108,3 1,0% -2,3% -8,0%

(1) O ano de referência para CO2, CH4 e N2O é 1990; para gases fluorados é utilizado o ano de 1995 como ano
de referência, conforme previsto no Protocolo de Quioto. Tal reflecte a preferência da maior parte dos
Estados-Membros.

8
(2) Relativamente à Dinamarca, são apresentados entre parêntesis os dados que reflectem
ajustamentos realizados em 1990 para o comércio de electricidade (importação e exportação) e para
variações de temperatura. Esta metodologia é utilizada pela Dinamarca para acompanhar os
progressos no sentido do cumprimento do seu objectivo nacional ao abrigo do acordo de partilha de
encargos da UE. No cálculo das emissões totais da UE utilizaram-se dados não ajustados sobre as
emissões dinamarquesas.