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IUC / ICIA MASTER 2 PROF.

CCA : CGA / Contrôle de gestion dans les Administrations Publiques

CONTROLE DE GESTION DANS


LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

Introduction
Chaque année, l’administration publique centrale constituée de l’Etat et des organismes
divers d’administration centrale, dépense 464 milliards d’euros dans la mise en place de
politiques d’intervention économique et sociale appelée politiques publiques.

Les politiques publiques correspondent à « un ensemble d’actions coordonnées, mises en


œuvre avec pour objectif d’obtenir une modification ou une évolution d’une situation donnée ».

Dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques, de réduction du déficit public et


d’évaluation des politiques publiques, le contrôle de gestion joue un rôle majeur dans le pilotage
de la performance de ces politiques publiques.

Dans un premier temps, nous présenterons les spécificités du contrôle de gestion dans les
administrations publiques ; puis nous expliquerons en quoi celle-ci est une fonction
indispensable au pilotage de la performance des politiques publiques ; et enfin les limites du
contrôle de gestion dans le pilotage des politiques publiques.

Les spécificités du contrôle de gestion public par rapport au


contrôle de gestion dans le secteur privé
Le contrôle de gestion public dispose de caractéristiques partagées avec le secteur privé :
une taille importante, une activité exclusivement de service et un financement extraordinaire.

Cependant, le contrôle de gestion dans les administrations publiques possède quelques


spécificités dont :

 l'existence de nombreuses parties prenantes dans la prise de décision (ministères,


comités parlementaires, groupes d’intérêts, etc.),
 l'importance de la pertinence économique et sociale,
 l'absence de "Bottom line" comme mesure de succès et,
 la multifonctionnalité des services administratifs au regard des objectifs de l'Etat.

Le contrôle de gestion public doit prendre en compte les spécificités suivantes :

 la notion d’intérêt général ainsi que les missions de service public,


 la dépendance vis-à-vis du pouvoir politique,

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 la pluralité des modes d'intervention,


 les interactions entre organisations publiques,
 un territoire géographique limité et,
 une situation non concurrentielle.

La spécificité majeure du contrôle de gestion public porte sur des démarches "sur
mesure", propres aux situations spécifiques que le gouvernement décide de mettre en place.
En effet, un modèle de contrôle de gestion "clé en main" n'est pas envisageable contrairement
au secteur privé où des modèles de contrôle de gestion sont transposables.

Les spécificités du contrôle de gestion public dans les méthodes


utilisées
Le secteur public développe depuis quelques années des instruments de gestion, qu’il
s’agisse du contrôle budgétaire, d'analyse des coûts ou de comptabilité analytique. Néanmoins,
ces outils disposent de spécificités liées aux particularités de la gestion publique.

Le sens et la portée des calculs de coûts varient au sein du contrôle de gestion public. En
effet, dans une optique de contrôle, il s'agit d'apporter à l'État des données complémentaires
pour mesurer les dotations de ressources publiques allouées aux politiques et le coût de revient
d’un service, soit de mettre en œuvre une pratique de pilotage opérationnel en indiquant des
objets de coûts tout en créant un système d'information de gestion à l'usage des décisionnaires.

Par ailleurs, les outils d’analyse des coûts, de projet d’investissement, de rentabilité
économique, etc. répondent aux besoins spécifiques de chaque administration en fonction de
leur mode de gouvernance.

Les spécificités liées à la notion d'objectifs, de moyen et de


résultats
Le triangle du contrôle de gestion met en relation les moyens alloués, les objectifs fixés et
les réalisations constatées ce qui permet la priorisation des actions afin d’atteindre les objectifs
de politique publique et donc le pilotage de la gestion publique.

Les rapports au sein du triangle de contrôle de gestion publique sont les suivants :

 Le rapport entre les objectifs et les moyens correspond à la mesure de la qualité du


service rendu à l'usager.
 Le rapport entre les objectifs et les réalisations traduit l'efficacité socio-économique dont
bénéficie le citoyen.

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 Enfin, l'efficience mesure le rapport entre les moyens mis en œuvre et les réalisations, ce
qui intéresse plus particulièrement le contribuable.

Cette adaptation du triangle de contrôle de gestion à l’administration publique résulte du


fait que :

 Les finalités (résultats) sont déterminées par la politique mise en place par l’État alors
que dans le secteur privé ils sont déterminés par les choix stratégique de l’entreprise.
 Les moyens mis en œuvre sont déterminées par les modes d’organisation les plus
adaptées (centralisation, décentralisation et déconcentration) alors que dans le secteur
privé les moyens sont déterminés en fonction de l’organisation des responsabilités.
 Les objectifs sont influencés par la culture du service public tandis que dans le secteur
privé contrairement au secteur privé dans lequel les objectifs sont influencés par des
aspects plus financiers.

Le contrôle de gestion, une fonction indispensable

au pilotage de la performance des politiques publiques

Création et enjeux de la LOLF

La Loi Organique relative aux Lois de Finance (LOLF) promulguée en 2001 a permis une
transformation radicale des règles budgétaires et comptables de l’État. L’objectif de cette loi est
de réformer la gestion de l’État pour permettre une transparence quant à l’argent public utilisé
par chaque ministère et ainsi instaurer une gestion plus démocratique et plus efficace des
dépenses publiques.

 Vers une gestion plus démocratique

Auparavant, chaque ministère recevait un certain financement. Grâce à la LOLF, une


allocation des moyens financiers est faite en fonction d’une action précise. In fine, le budget de
l'État est beaucoup plus lisible : chacun peut savoir concrètement à quoi servent les dépenses
publiques.

Le rôle du Parlement est renforcé : les parlementaires sont en mesure de contrôler


l'efficacité des dépenses publiques grâce au compte-rendu de l’administration des actions
mises en place.

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 Vers une gestion plus efficace

L’État se fixe des objectifs précis à atteindre, avec des moyens alloués pour les atteindre :
la «performance» des services est ainsi mesurée de façon concrète étant donné que les
résultats obtenus par les politiques publiques sont approchés aux moyens alloués.

De plus, la réforme budgétaire responsabilise davantage les gestionnaires publics : des


responsables de programme doivent définir, chacun à leur niveau, les objectifs, les stratégies et
les indicateurs de performances des politiques publiques dont ils sont chargés. Ainsi, ils
disposent d'une plus grande marge de manœuvre dans la gestion des moyens alloués.

Néanmoins, ces derniers doivent respecter un engagement sur des objectifs de


performance : ils ont l'obligation de rendre compte de leur gestion pour expliquer les éventuels
écarts entre les prévisions et réalisations.

Les enjeux du contrôle de gestion dans le secteur publique

Le contrôle de gestion dans les administrations publiques est « un processus par lequel la
direction s’assure que l’organisation met en œuvre ses stratégies de façon efficace et efficiente
[1]».

Le contrôle de gestion permet à l’administration publique :

 D'obtenir une meilleure connaissance de ses coûts,


 Maîtriser ses dépenses publiques,
 Donner aux gestionnaires des instruments de pilotage,
 Contribuer à une meilleure transparence et lisibilité des actions publiques, et,
 Atteindre les objectifs de performance grâce à la tenue de tableaux de bord de pilotage.

Le contrôle de gestion permet la restauration de la relation entre objectifs, moyens et


résultats:

 L’articulation des objectifs et des moyens : la décomposition, la hiérarchisation et la


quantification des objectifs permettent à l’administration d’atteindre ses objectifs en
prenant en considération les moyens dont elle dispose. Cela contribue à l'amélioration du
prévisionnelle.
 L’articulation entre les moyens et les résultats : le contrôle de gestion permet de définir
les moyens en fonction de l’évolution de l’activité et la productivité d’une structure. Cela
permet de contribuer à l'efficience des politiques publiques.
 L’articulation des objectifs et des résultats : le contrôle de gestion permet une certaine
coordination entre les objectifs et les politiques avec les résultats ainsi qu’une
quantification voire une planification de l’activité. Cela contribue à l’efficacité de
l'administration publique.
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Dans ce nouveau cadre, les enjeux du contrôle de gestion dans les administrations
publiques sont d’analyser la performance des activités afin d’optimiser leur pilotage ainsi que de
nourrir le dialogue de gestion au sein de l’administration publique.

Les limites du contrôle de gestion dans

le pilotage des politiques publiques

La complexité de l’administration publique limite la mise en place du contrôle de gestion

Plusieurs expériences montrent que la mise en place d’un mécanisme de contrôle de


gestion publique suppose la réunion de plusieurs conditions qui présentent des freins :

 Une forte implication politique, qui nécessite un travail étroit avec les ministères,
 L’expression de stratégies avec des objectifs chiffrés,
 L’accompagnement par des actions de formation et de communication,
 La déclinaison du mécanisme à tous les niveaux de l’administration,
 La formalisation de tableaux de bord simples

Les limites du triangle de contrôle de gestion dans l’administration publique

Les limites liées à la notion d’objectif

Au sein de l’administration publique, la définition d’objectifs reste un enjeu majeur de la


modernisation de la gestion publique. En effet, la traduction d’objectifs politiques en objectifs
mesurables reste difficile or la pertinence du contrôle de gestion réside dans cette traduction.

De plus, il peut exister un décalage entre les attentes des citoyens et les objectifs d’intérêt
général tels que les perçoivent les responsables politiques. Ce décalage s’explique du fait d’une
volonté politique (liée aux missions de service public) qui ne coïncide pas forcément avec la
réalité économique (liée à la nécessité de réguler les dépenses publiques) ou encore avec les
aspects opérationnels (la mise en place du contrôle de gestion pour les fonctionnaires.

Les limites liées à la notion de moyen

Les moyens mis à la disposition des administrations publiques pour mener à bien les
politiques font face à des freins qui sont les suivants :

 Des moyens dissociées : les moyens ne sont pas toujours gérés par le responsable de
programme (Rprog), détenteur des crédits, ce qui limite son autonomie et complique la
gestion des moyens.

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 Des crédits spéciaux : les crédits sont affectés à un service particulier et à une catégorie
réduite de dépenses ce qui limite le redéploiement des moyens et l’autonomie des
responsables.
 Des crédits budgétaires annuels : les recettes et les dépenses autorisées par la LOLF ne
sont variables qu'annuellement, ce qui limite la visibilité de la programmation des actions.

Les limites liées à la notion de résultat

Un résultat est défini comme le produit des actions retenues pour atteindre les objectifs
compte tenu des moyens allouées. De ce postulat, on peut constater les limites de la notion de
résultat au sein de l’administration publique :

 La production de services reste difficilement mesurable,


 Les outils de mesure du résultat dans le secteur public sont moins précis et plus souples
ce qui rend difficile le suivi et la post-évaluation des actions menées,
 Les freins liées à la mesure des objectifs entraîne donc une difficulté de mesurer les
résultats.

Les limites de la LOLF dans le pilotage des politiques publiques

Le contrôle de gestion dans l’administration ne s’identifie pas uniquement à la LOLF.

En effet, il vise en premier lieu à piloter les résultats intermédiaires attendus de l’activité
des services : le contrôle de gestion résultant de la LOLF est donc davantage orienté vers le
pilotage des résultats directs des actions que vers la mesure de l’impact final des politiques
publiques.

Les facteurs des limites de la performance de la LOLF dans le pilotage des politiques
publiques sont les suivantes :

 Les indicateurs dédiés à l'évaluation des objectifs annuels de performance des politiques
publiques se sont traduit par un volume considérable de chiffres sans interprétation
précise.
 Le Parlement ne consacre pas le temps nécessaire à l’évaluation des résultats des
politiques publiques, comme le prévoyait la LOLF.
 Le gouvernement ne s’est pas appuyé sur les indicateurs de la LOLF pour lancer la
révision générale des politiques publiques du fait de la mise en place en 2007 de la
Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP), qui a pour mission d’évaluer l'utilité
des politiques publiques, et de ce fait a court-circuité la LOLF.
 Les indicateurs de performance de la LOLF sont très larges (augmentation de la sécurité,
réduction de la pauvreté etc.) et ne sont pas forcément du ressort des responsables de
programmes.

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Les ambitions démesurées de la LOLF n’ont pas permis le pilotage des politiques
publiques de manière efficace et efficiente. En effet, celles-ci qui devraient faire l'objet de
véritables évaluations séparées du fait des objectifs politiques qui résultent de ces politiques.
François ECALLE, conseiller-maître de la Cour des comptes, espère donc que "la LOLF soit
recentrée sur l'amélioration quotidienne de l'efficacité de l'administration."

Conclusion

Ces trois chapitres nous ont permis de répondre à la question principale : Dans quelle mesure
le contrôle de gestion dans les administrations publiques permet-il un pilotage performant des
politiques publiques ?

En réponse à cette problématique, nous avons vu les besoins liés à la mise en place un
mécanisme de contrôle de gestion ainsi que d'une loi ciblée sur la mesure des résultats. Et
enfin, le chapitre 4 nous a permis de voir les limites liées à la complexité démesurées de la
LOLF.

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