Undp Co Modernizacion 2014 PDF

Modernizar el
Congreso para
fortalecer
la democracia
Programa de las Naciones Unidas para Instituto para la Democracia y Asistencia
el Desarrollo (PNUD) Electoral (IDEA Internacional)
Fabrizio Hochschild Percy Medina

Representante Residente Colombia Jefe de Misión para la Región Andina
Arnaud Peral Instituto Holandés para la Democracia

Director de País Multipartidaria (NIMD)
Inka Mattila Pepijn Gerrits

Directora de País Adjunta Director de Programa
José Ricardo Puyana Ángela Rodriguez

Coordinador del Área de Coordinadora de Programas para Colombia
Gobernabilidad Democrática
Blanca Cardona
Oficial de Programa del Área de
Gobernabilidad Democrática
Las ponencias compiladas en esta publicación se elaboraron con el apoyo del Proyecto de Fortalecimiento
Democrático, iniciativa conjunta del PNUD Colombia, IDEA Internacional y el NIMD, con el apoyo de Suecia.
Juan Felipe Cardona

Ángela Rodríguez
Mario Ruiz
Compilación del documento
Margarita Batlle
Juan Felipe Cardona
Juan Carlos Lancheros
Isabel Cristina Rico
Felipe Augusto Segura
Humberto Sierra Porto
Ponentes
Guillermo Díez
Corrector de estilo
www.grafoscopio.co
Diseño, diagramación e impresión
Avenida 82 No. 10-62. Piso 3. Bogotá D.C

www.co.undp.org
Cualquier visión u opinión expresada en este documento no refleja necesariamente la posición

o políticas del PNUD, de IDEA Internacional o del NIMD.
Impreso y hecho en Colombia

Contenido
Presentación…………………………………………………………………..……….4
Fortalecer la UATL y la UAC y crear la Unidad de Apoyo Presupuestal:
retos de la modernización del Congreso……………….……………………………8
Margarita Batlle
Propuesta de reforma a las Comisiones Constitucionales Permanentes…………33
Uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
como herramienta de transparencia y visibilidad del Congreso…………………45
Fernando Augusto Segura
Modernización de las Comisiones legales, especiales y accidentales………………71
Gestión administrativa del Congreso: reflexiones para su modernización………108
Juan Felipe Cardona
La administración del Congreso. Situación actual y problemas…………………128
Sobre los ponentes…………………………..………………………………………140
Sobre los participantes……………………………………………....………………143
Referencias…………………………………………………………………………147
Presentación
Sabemos que la existencia de un congreso no es sinónimo de
democracia, pero también que la democracia representativa
no puede existir sin un parlamento. Por ello, resulta positivo
que en la actualidad, como nunca antes en la historia, 190 de
193 países cuenten con alguna forma de institución legislativa,
como lo revelaron el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y la Unión Interparlamentaria en el Informe
Parlamentario Mundial 2012. Cada uno de estos congresos, a
pesar de sus dinámicas, estructuras y funciones propias, tiene
en común un objetivo mínimo: representar a la ciudadanía y
garantizar que sus intereses y necesidades se vean reflejados en
las políticas públicas.
Por ello, no es exagerado decir que el congreso, como espacio

conformado por hombres y mujeres elegidos para representar
a la ciudadanía en el principal foro de debate político, es una
institución fundamental para el desarrollo de la democracia.
En muchos lugares del mundo, sin embargo, existen cuestiona-

mientos acerca de la efectividad de los parlamentos para cum-
plir con tales objetivos y, aún más, para desempeñar roles com-
plementarios, tales como lograr una mayor rendición de cuentas
del gobierno y hacerle contrapeso al Ejecutivo. De hecho, a me-
dida que el tamaño de los gobiernos se ha venido incrementan-
do, también se ha acrecentado la importancia que la ciudadanía
les da a las labores de fiscalización y control de sus congresos.
Desafortunadamente, a este aumento de expectativas no siem-
pre parecen haber respondido los congresos.
4
Colombia no es la excepción. De hecho, en los últimos tres
años el Congreso de la República fue una de las instituciones
que sufrieron los descensos de confianza ciudadana más
pronunciados, hasta el punto de que hoy menos del 46,4% de
los colombianos dicen confiar en él (LAPOP, 2012). La debilidad
de los partidos políticos –actores fundamentales dentro de los
parlamentos– y la proliferación de formas alternativas – y en
ocasiones más eficientes– de democracia participativa han sido
identificadas como las principales causas de esta situación.
Aun así, los parlamentos siguen siendo las principales instituciones

encargadas de reunir y representar los intereses nacionales, elaborar
leyes y exigirles a los gobiernos que rindan cuentas. Es por esto
que en el siglo XXI uno de los retos más importantes que tienen
los congresos es precisamente modernizarse para responder a las
cada vez más altas exigencias ciudadanas, de forma que su labor de
representación se desarrolle de manera eficaz. Diseñar e implementar
tales reformas, sin embargo, no es tarea fácil. Al fin y al cabo, los
congresos son instituciones complejas que funcionan en distintos
niveles, y en las que muchos actores influyen, legítimamente,
en su gestión: congresistas, mesas directivas, partidos políticos,
comisiones, secretarios, personal administrativo, equipos de apoyo,
asesores, entre otros. Todos estos actores contribuyen, desde su
espacio, a darle forma y permear la gestión parlamentaria.
Teniendo en cuenta esta realidad, desde 2007 el PNUD, en alian-

za con las distintas mesas directivas del Congreso, ha adelanta-
do una serie de procesos tanto para cualificar la gestión de los
parlamentarios como para promover las reformas necesarias, a
fin de fortalecer y modernizar la corporación con criterios de-
mocráticos. La reforma política de 2009, que entre otras cosas
Presentación 5
estableció sanciones a los partidos que avalaran candidatos in-
volucrados con organizaciones ilegales; la Ley 1475 de 2011, que
promovió mecanismos de transparencia electoral y la inclusión
de grupos subrepresentados en los partidos; y la elaboración
de un manual de técnica legislativa dirigido a los funcionarios
de la corporación, han sido resultados concretos de estos pro-
cesos. Paralelamente, el PNUD ha venido acompañando tanto a
congresistas como a sus equipos de trabajo en las discusiones
sobre el proyecto del Código Electoral, al tiempo que se les ha
brindado a estos actores capacitación en técnica legislativa para
cualificar su gestión.
Con estos mismos objetivos en mente, a lo largo de 2012 el PNUD,

a través del Proyecto Fortalecimiento Democrático, iniciativa
que desarrolla en conjunto con el Instituto Internacional para
la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) y el
Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria (NIMD),
con el apoyo de Suecia, coordinó un proceso participativo
de diagnóstico y definición de propuestas de reformas para
la modernización del Congreso alrededor de cinco temas
identificados como prioritarios: gestión administrativa y
financiera, unidades de apoyo a los congresistas, estructura y
dinámica de las comisiones, políticas de acceso a la información
y reglas de trámite legislativo1. Este proceso se realizó en el
marco de un acuerdo de cooperación firmado entre el PNUD
y el Ministerio del Interior, y contó con el determinante apoyo
En el marco de este proceso, la entonces Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, presidida por el
representante Simón Gaviria, organizó una serie de mesas de trabajo para construir hojas de ruta para la
1 modernización del Congreso en materia de medio ambiente y protección del patrimonio cultural. Por cuanto
el PNUD no participó directamente en su elaboración, y teniendo en cuenta que el marco del acuerdo de
cooperación con el Ministerio del Interior, socio de esta iniciativa, no se incluyeron estos temas, las memorias
de estas mesas adicionales no han sido incluidas en esta publicación.
6
de la entonces Mesa Directiva de la Cámara de Representante,
presidida por el representante Simón Gaviria, y con el de la
Comisión de Modernización del Congreso.
Fueron cerca de treinta horas de discusiones con más de cien

funcionarios del Congreso y expertos en los temas, con el fin de
ayudar a construir una política pública de largo plazo. En estas
páginas se encontrarán tanto las ponencias presentadas por los
distintos expertos vinculados al proceso, como las reacciones
y conclusiones de los participantes. Estos insumos los estamos
poniendo a disposición del Congreso y la ciudadanía para darles
un análisis mucho más estratégico de las causas y los orígenes
de la presión para el cambio, así como una evaluación realista
de lo que puede lograrse desde el Congreso, identificar dónde
se necesita el apoyo externo y establecer un punto de referencia
para medir el éxito de estas reformas.
El Congreso colombiano es una institución consolidada histórica-

mente. Sus orígenes se remontan a 1811. Sin embargo, esto no
implica que no necesite mantenerse actualizado. Precisamente,
de eso se trata la asistencia técnica que se le ha brindado a la cor-
poración: ayudarla a cumplir con sus objetivos teniendo en cuen-
ta las necesidades y particularidades del siglo XXI. Para el PNUD,
los parlamentos son instituciones indispensables de la democra-
cia representativa. A través de un trabajo representativo y eficaz,
estas corporaciones pueden ayudar al progreso del desarrollo hu-
mano sustentable, y así, mejorar la vida de las personas. Por ello,
tenemos toda la intención de continuar trabajando mancomuna-
damente con los congresistas, organizaciones y ciudadanos en el
proceso de modernización y fortalecimiento institucional. Consi-
dérennos sus aliados en este proceso.
Presentación 7
Fortalecer la UATL y la UAC y crear
la Unidad de Apoyo Presupuestal:
retos de la modernización del Congreso
Margarita Batlle,
Universidad Externado de Colombia2
Modernización del Congreso:

Tarea prioritaria en América Latina
En América Latina los congresos son las instituciones con menor

credibilidad y aceptación por parte de la ciudadanía. A partir
de los datos de la Corporación Latinobarómetro3, se destacan
la baja confianza y percepción negativa de los ciudadanos en
relación con las instituciones políticas, especialmente respecto
del Congreso, pues suele ser la segunda institución política peor
calificada, después de los partidos políticos. En contraste, los
latinoamericanos han mejorado su percepción hacia los sistemas
de gobierno democráticos, lo cual sugiere que los ciudadanos
latinoamericanos tienen la capacidad de discernir y afirmar que
están satisfechos con la democracia, pero no con la política y
los políticos, lo cual tiene una incidencia directa sobre la mala
imagen de los congresos de la región4.
Ponencia presentada en la 2a Mesa de Diálogo para la Modernización del Congreso de la República,

2
realizada el 17 de mayo de 2012 en el recinto de la Comisión I de la Cámara de Representantes.
3 Latinobarómetro es un estudio de opinión pública que aplica anualmente alrededor de 19.000 entrevistas
en 18 países de América Latina, con lo cual se representa a más de 400 millones de habitantes.
4 Ver los informes anuales de la Corporación Latinobarómetro desde 1995 hasta 2009.
8
Con el paso de la transición a la consolidación de los regímenes de-
mocráticos en América Latina, los estudios sobre el poder legislativo
fueron adquiriendo mayor relevancia. Si bien el debate académi-
co se centró, en un primer momento, en discutir sobre la forma de
gobierno más apta para los regímenes políticos latinoamericanos,
luego llegaron investigaciones sobre el papel que desempeñaban
los Congresos en los presidencialismos latinoamericanos. En ese
sentido, la discusión se centraba en analizar, especialmente, la rela-
ción entre Ejecutivo y Legislativo, como una condición fundamental
que afectaría el funcionamiento del sistema presidencial, poniendo
el énfasis en posibles choques e impasses entre estas dos ramas del
poder y reflexionando sobre las configuraciones institucionales y
políticas que contribuirían a mayores grados de gobernabilidad y
menores probabilidades de impasses.
A partir de estos estudios se discutía sobre el papel del Congreso

en el proceso de crear leyes y de otorgar mayores o menores gra-
dos de gobernabilidad al Presidente. Así, se solía partir del supues-
to de que los congresos eran instituciones relegadas a un segundo
plano por el poder ejecutivo, que ejercía un poder proactivo con-
siderable y sólo esperaba los votos del Congreso para sacar sus
leyes, con poco o nulo aporte por parte de esta última institución.
Con el tiempo, nuevos trabajos han intentado demostrar que no
siempre los congresos se configuran como instituciones reactivas
en el marco de las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo.
Las dinámicas políticas, sociales y económicas propias de los siste-

mas políticos han ido modificándose considerablemente en los últi-
mos años. Asistimos a la complejización de los intereses políticos y a
nuevas formas de representación. Asimismo, el flujo de información
es cada vez más importante, y la llegada de nuevas tecnologías hace
Fortalecer la UATL y la UAC y crear la Unidad de Apoyo Presupuestal: 9

necesario que el Estado, y en este caso el Congreso, dialogue con
este nuevo escenario y sepa aprovechar estos cambios para acer-
carse a los ciudadanos y, así, contribuir a una democracia de mayor
calidad. En ese sentido, “los parlamentos como organización, más
aún como organización con responsabilidad social, tienen el deber
de absorber el desarrollo de las tecnologías de la información, lo que
nos lleva a la necesidad de que estos cuenten con información de
calidad bien gestionada para ser convertida en conocimiento” (Kulc-
zewsky Vásquez, s. f., p. 1).
Desde finales de la década de 1980 diferentes países latinoamerica-

nos han diseñado y ejecutado proyectos que persiguen el objetivo
de modernizar el funcionamiento de los congresos. Especialmente,
han avanzado en esta materia países como Chile, Perú, Nicaragua,
Guatemala, Costa Rica, Colombia y República Dominicana. Muchos
de estos congresos han venido apostando a la incorporación de
elementos de análisis técnico, con el objetivo de dotar a los congre-
sistas y funcionarios de los congresos de mayores conocimientos
y capacidades que redunden en una discusión más rica alrededor
de las complejas iniciativas legislativas y, finalmente, de leyes ade-
cuadas para la realidad de cada país. En ese sentido, siguiendo la
Carta de Modernización Iberoamericana, “se han modificado Re-
glamentos Internos de funcionamiento de las Cámaras, producido
manuales de procedimiento legislativo, avanzado sobre aspectos
de técnica legislativa e informatizado los procesos legislativos y ad-
ministrativos” (Bertol y Svetaz, s. f., p. 3).
A partir del consenso de actores políticos y académicos sobre

la necesidad de modernizar los congresos como una vía hacia
su fortalecimiento, algunas experiencias latinoamericanas plan-
tean enseñanzas en este sentido. Respecto a los congresos que
han desarrollado este tipo de iniciativas, en algunos casos sólo
10
ha participado el propio órgano legislativo, su personal, y lo han
hecho con recursos propios; mientras que en otros se ha dado
intervención a consultores externos y recurrido a fondos de or-
ganismos internacionales (Bertol y Svetaz, s. f., p. 1).
En la tabla 1 se puede observar que este tipo de iniciativas se llevaron a

cabo en países de todas las subregiones latinoamericanas. Se presenta el
caso de Costa Rica, en Centroamérica; los casos de Argentina y Chile, en
el Cono Sur, y los de Bolivia y Ecuador, en la región Andina. 5
Tabla 1. Experiencias de modernización de los congresos

en América Latina
País Programa Características

Servicio de Asesoría permanente y especializado, dependiente de la Dirección
de la Biblioteca del Congreso, y que actúa bajo la supervisión directa de un Co-
ordinador General, integrando los recursos humanos, bibliográficos, financieros
y tecnológicos provenientes de las principales áreas de la Biblioteca, actuando
Unidad de como un sistema gerencial del conocimiento operativo, capaz de economizar
Apoyo al esfuerzos humanos y materiales, y capaz de desarrollar búsquedas de aquellas
Chile Proceso nociones fundamentales que aporten conocimiento sobre determinados temas.
Legislativo Objetivos:
(UAPROL) Apoyar a las Comisiones Legislativas, mediante la gestión, el análisis, evaluación y
anticipación de los temas que se discuten durante el proceso legislativo, entregan-
do en forma eficiente, información y conocimiento especializado en materias re-
lacionadas con los contenidos de los Proyectos de Ley, potenciando el proceso de
modernización del Estado (Kulczewsky Vásquez, s. f., p. 5).
Objetivos:
Programa
Desarrollar el rol de la Presidencia del Congreso para conducir un proceso
de Forta-
de fortalecimiento del poder legislativo y de apertura del Congreso hacia
lecimiento
Bolivia la sociedad civil.
del Congre-
Mejorar la calidad legislativa y de fiscalización del Congreso nacional.
so Nacional
Institucionalizar la representación política en el poder legislativo.
de Bolivia5
Promover la participación ciudadana en las políticas públicas.
En 1996 se suscribió el Contrato de Préstamo entre la República de Bolivia y el BID. Este convenio dio lugar
al funcionamiento del Programa Nacional de Gobernabilidad Pronagob y del Sub Programa de Fortaleci- 5
miento del Congreso Nacional (costo total: US$14,8 millones).

(Continuación)
Objetivos:
“Fortalecer la capacidad institucional y técnica de la Asamblea Legislativa, a fin
de posibilitar una mayor eficiencia y transparencia en la tramitación de la ley y
Programa
de apertura en la participación de la ciudadanía en el quehacer legislativo”. Con
de Moder-
cuatro componentes:
nización de
Costa la Asamblea Fortalecimiento de los servicios de asesoría técnica.
Rica Legislativa Mejoramiento de los mecanismos de participación popular; consiste en for-
de Costa talecer los espacios de comunicación, de concertación, mejorar la confianza
Rica6 y credibilidad ciudadana en la labor legislativa.
Establecer un programa permanente y sostenible de capacitación técnica y
profesional para el mejoramiento de la gestión parlamentaria.
Fortalecimiento y actualización de la infraestructura tecnológica.
Objetivos:
Desarrollar una política de Recursos Humanos, para una mejor promoción de los
mismos, en el marco de un Parlamento moderno.
Comisión Hacer eficiente la tarea de los organismos técnicos y estudiar posibilidades
de Moder- de asistencia y cooperación en este rubro con instituciones científicas y aca-
nización démicas.
sobre el Estudiar la posibilidad de instrumentar mecanismos ágiles de coordinación
Argentina funciona- y cooperación del Parlamento con el Honorable Senado, el Poder Ejecutivo y
miento las legislaturas provinciales.
Parlamen- Agilizar e impulsar el proceso de informatización.
tario (CM)7 Estudiar mecanismos de inserción y/o extensión ciudadana con el objeto de
estrechar los vínculos con la Comunidad.
Estudiar la posibilidad de introducir reformas a la tarea parlamentaria en lo
que hace al trabajo de comisiones, debates en el Recinto, estructura temá-
tica de los debates.
6
En junio de 2003 la República de Costa Rica suscribió el Contrato de Préstamo con el BID identificado como CR-
6
0154, cuya unidad ejecutora es la Asamblea Legislativa de Costa Rica (préstamo del BID CR-0154, monto del
préstamo, US$ 6 millones; monto de la contraparte USD $1,48 millones).
7 En Argentina funciona la Comisión de Modernización sobre el Funcionamiento Parlamentario (CM), creada

en la Cámara de Diputados de la Nación Argentina el 31 de octubre de 1986.
12
(Continuación)
Objetivos:
Acrecentar la agilidad de los trámites y la regulación de los debates.
Designar en las Comisiones Legislativas los parlamentarios a partir de
sus especialidades y experiencias; de este modo se podrán estudiar de
mejor manera los proyectos.
Dar importancia a un equipo de asesores a nivel técnico, de carrera y sin
militancia política, que estén a la disposición del legislador y no tenga que
Proceso de recurrir exclusivamente al equipo personal de asesores.
modernización Creación de una Comisión Calificadora de proyecto que busque los con-
Ecuador del poder sensos necesarios para su tramitación o desestimación, de acuerdo con
legislativo las prioridades establecidas.
El mejoramiento de las estructuras físicas del Congreso.
La tarea fiscalizadora convertida en algo más cerca de un debate pro-
gramático, ideológico.
Mejorar la comunicación del legislador con el ciudadano, a través de sesiones
públicas no restringidas, de la información directa de la prensa, de la transmi-
sión en vivo y en directo de las sesiones.
Regular la asistencia de los legisladores a los plenarios 289-290).
Frente a este nuevo escenario, los Congresos necesitan: “a) Disponer

de la información adecuada y en el momento preciso; b) Las Comi-
siones Legislativas, necesitan hoy información procedente tanto
del entorno como del interior de la organización, para utilizarla en
beneficio del proceso legislativo; c) Los profesionales de un sistema
de información parlamentario, deben tener un carácter interdisci-
plinario con una fuerte motivación por el perfeccionamiento y el
conocimiento de las tecnologías y d) Los sistemas de información
parlamentarios, deben trabajar en función de los objetivos organi-
zacionales del Congreso Nacional, los cuales deben conocer a caba-
lidad” (Kulczewsky Vásquez, s. f., p. 11).

Tomando como referencia algunas experiencias latinoamericanas
en procesos de modernización de sus congresos, en el presente
documento se reflexiona sobre las características de los mismos en
relación con el caso colombiano, para luego plantear recomendacio-
nes que permitan avanzar en la modernización de esta institución
de la manera más efectiva posible.
La capacidad técnica en el Congreso

colombiano
El colombiano es uno de los sistemas democráticos más longevos

de América Latina, y, en ese sentido, el Congreso, como institución
central de la democracia, ha funcionado durante este período sin
interrupciones. Sin embargo, lejos está de lograr su fortalecimien-
to, credibilidad y legitimidad por parte de los ciudadanos, pro-
bablemente debido a que, entre otros factores, la ciudadanía no
tiene conocimiento sobre las funciones y el desempeño del Con-
greso y se siente muy lejos de sus representantes.
En el marco de un sistema presidencialista, como el de la ma-

yoría de países latinoamericanos, el jefe de Estado colombiano
ha sido catalogado como un “dictador constitucional”, que siem-
pre se ha destacado por su fuerte influencia sobre el proceso de
hacer las leyes (Medellín, 2006, p. 163). En ese sentido, se des-
taca la debilidad que a lo largo de los años ha caracterizado la
labor del Congreso colombiano. Esta debilidad se ha asociado,
a menudo, con la ausencia de capacidad técnica para legislar.
Medellín (2006, pp. 301, 321) destaca la poca capacidad técnica
del Legislativo en el ejercicio normativo, evidenciada en que las
leyes suelen ser ambiguas y dejan el camino abierto para que el
Ejecutivo legisle a través de decretos.
14
En ese sentido, si bien numerosos trabajos han hecho especial
énfasis en el alto nivel de educación de los parlamentarios co-
lombianos (Alcántara, 2010; Cabezas, 2010; De los Ríos, 2012)
–un relevante indicador del proceso de profesionalización–, esta
situación no se ha visto reflejada en el papel del Congreso en la
creación de política pública y cercanía con la ciudadanía.
Si bien en Colombia, desde la enmienda de 1991, los legisladores

cuentan con una partida presupuestal para contratar asesores, esto
no ha incrementado la calidad de las leyes. Probablemente, este es-
fuerzo no ha sido suficiente al encontrarse con obstáculos como el
amiguismo y el clientelismo, los cuales convierten las Unidades de
Trabajo Legislativo (UTL) de los congresistas en medios para retribuir
favores políticos. Así, las personas a las que se les asignan contratos
en las UTL se encuentran en otras ciudades del país desempeñan-
do tareas que poco tienen que ver con lo legislativo, dejando pocas
personas –a menudo mal capacitadas– para que asesoren y acom-
pañen al congresista en la compleja tarea de legislar.
Sin embargo, el Ejecutivo corre con la ventaja de contar con

asesores expertos en diferentes temas, en relación con la de-
pendencia o ministerio del que se trate. Así, a pesar de tener la
posibilidad de contratar una cantidad considerable de asesores
que podrían ser especialistas en temas específicos, los congre-
sistas acaban por no contar con el apoyo técnico que necesitan
para poder incidir con leyes de calidad en el proceso legislativo,
redundando esto en el acrecentamiento de la desigualdad de
poderes que de facto caracteriza a este sistema presidencialista
y que favorece al Ejecutivo, convirtiendo al Congreso en una ins-
tancia destinada, casi únicamente, a refrendar las propuestas del
Ejecutivo, con poca o nula iniciativa.

Las unidades técnicas en el Congreso
colombiano
Mediante la aprobación de la Ley 1147 de 2007, en Colombia

se sentaron las bases para el desarrollo de un proceso de
modernización del Congreso de la República8. Así, se creó
una Comisión Especial de Modernización (CM), junto con las
Unidades Coordinadoras de Asistencia Técnica y legislativa
(UATL) y de Atención Ciudadana (UAC).
La CM fue creada para desarrollar las siguientes funciones: a)

Estudiar, proponer y crear procesos de modernización en forma
permanente dentro de la institución legislativa, a través del
Sistema de Información Parlamentaria; b) Brindar apoyo a las
Mesas Directivas de las Cámaras legislativas en la planificación
y el monitoreo de los procesos de modernización; c) Coordinar,
orientar y vigilar, a través de su Secretario, el funcionamiento de la
Unidad de Información Parlamentaria integrada; d) Coordinar con
las Mesas Directivas del Congreso los apoyos de la cooperación
internacional y e) Establecer los términos y procedimientos
necesarios para la actualización de la información contenida en
la página de internet del Congreso de la República.
La comisión está integrada por cuatro (4) senadores de la

República y cuatro (4) representantes de la Cámara. Por su parte,
la labor de la UATL es muy específica y se encuentra relacionada
con el apoyo técnico a las diferentes comisiones que componen
Al respecto, véase la Ley 1147 de 2007, “Por el cual se adiciona la Ley 5ª de 1992 y se crean la Comisión
8 Especial de Modernización y las Unidades Coordinadoras de Asistencia Técnica Legislativa y Atención
Ciudadana del Congreso de la República”.
16
el Congreso de la República, con la función primordial de
brindar apoyo jurídico y asesoría técnica a las comisiones
constitucionales y las bancadas del Congreso.
Tabla 2. Funciones de la Unidad Coordinadora de

Asistencia Técnica Legislativa (UATL)
1. Procurar la alta calidad de los proyectos de ley, de Acto Legislativo y de la

discusión legislativa por medio de investigaciones técnicas y objetivas.
2. Apoyar por medio de asesorías técnicas y objetivas la calidad de los proyectos de
ley, de Acto Legislativo y de la discusión legislativa.
3. Fortalecer las iniciativas legislativas presentadas en el Congreso con la
participación oportuna de la sociedad.
4. Establecer un vínculo constante con la comunidad académica para facilitar el
análisis de los temas legislativos, por medio de la suscripción de convenios de
cooperación.
5. Adelantar el programa de judicatura y pasantías legislativas para la Unidad con
las distintas universidades nacionales y extranjeras.
6. Las demás que le asigne la Comisión.
Las unidades técnicas de apoyo presupuestario

en América Latina
En general, en América Latina se han llevado a cabo pocos
esfuerzos para institucionalizar el apoyo en temas económicos,
presupuestarios y financieros por parte de profesionales en
los Congresos. Sin embargo, algunos estudios han destacado
la necesidad de contribuir a la creación de espacios de apoyo
“técnico profesional permanente y sistemático en materias
presupuestarias para los Parlamentarios, especialmente los
encargados de la discusión y aprobación del Presupuesto de la
Nación” (Hormazábal Zabala, 2005, p. 2).

En Estados Unidos se ha dado un esfuerzo sistemático por dotar
de mayores y mejores herramientas a los congresistas a la hora
de debatir sobre temas económicos y presupuestales. En ese
sentido, los miembros del Congreso de Estados Unidos cuentan
con una institución que los asesora en materia presupuestaria,
como lo es el Congressional Budget Office (CBO) (Ver tabla 3).
Tabla 3. Oficinas presupuestales del Congreso
Efectúa el análisis económico contable sobre el Presupuesto de la

Función
Nación de manera técnica.
Se estructura en siete Divisiones: Gestión, Negocios y Servicios de
Información; Análisis Macroeconómico; Análisis Tributario; Análisis
Estructura
Presupuestario; Estudios Financieros y de Microeconomía; Salud y
Recursos Humanos y Seguridad Nacional.
Dirigido a los Congresistas y a las Comisiones, especialmente las de

Destinatario
Presupuestos del Senado y de la Cámara de Representantes.
Este organismo es coordinado por un Director que cuenta con el apoyo

de dos Directores Asistentes. Su personal es de 2.309 funcionarios, y
cuenta con permanente colaboración de pasantes y becarios.
El perfil profesional de los funcionarios es de economistas y analistas

Personal integrante de políticas públicas. El 70% de ellos tienen estudios de posgrado.
y perfiles
Conjuntamente con el personal permanente, el CBO contrata para
asesorías temporales a expertos de áreas específicas, como agricul-
tura o planes médicos. También recibe asesoría externa de un panel
de dieciocho prestigiosos economistas, quienes prestan servicios por
dos años.
Fuente: elaboración propia con base en Hormazábal Zabala (2005).
18
El CBO forma parte de una estructura de asesoramiento técnico
más compleja, complementada por la labor del Congressional
Research Service (CRS). Esta unidad ejerce las veces de asesoría
técnica plural, en el sentido de contar con diferentes áreas temá-
ticas de trabajo y estructurándose en seis divisiones: 1) Derecho
Americano; 2) Políticas Sociales; 3) Asuntos Extranjeros, Defensa
y Comercio; 4) Gobierno y Finanzas; 5) Recursos, Ciencias e In-
dustrias y 6) Referencia General. Por ejemplo, específicamente,
la División de Gobierno y Finanzas se encarga de prestar asesoría
parlamentaria en materia de Presupuesto Nacional, para lo cual
provee estudios y análisis en materias de políticas presupues-
tarias, impuestos y finanzas públicas. Específicamente, se con-
feccionan trabajos analíticos del presupuesto presentado por el
Ejecutivo y de la legislación relacionada. Lo mismo sucede con
las asesorías técnicas en otras temáticas relevantes.
La labor de esta oficina está dirigida a los congresistas de ambas

Cámaras, así como a las Comisiones, organizadas por temas espe-
cíficos de interés. El personal del CRS supera los 700 funcionarios,
la mayoría de ellos profesionales de las más diversas disciplinas,
como derecho, economía, ciencias sociales, ciencias naturales, es-
tadísticas, políticas públicas, información, administración, defen-
sa, entre otros, lo cual permite otorgarle a la labor de esta oficina
una decidida naturaleza pluridisciplinar y un mayor alcance a la
hora de conocer e investigar sobre temáticas de interés para los
congresistas y el Congreso como institución.
No obstante, los estudios empíricos sobre las funciones, los

procedimientos y los resultados institucionales de los con-
gresos en Latinoamérica han sido escasos, en especial por la
dificultad que implica acceder a esta información, así como la

inexistencia de esfuerzos institucionales para que la misma sea
pública y de fácil acceso, principalmente los datos sobre los re-
sultados institucionales.
En ese sentido, los congresos latinoamericanos han rediseñado

sus páginas web, han establecido espacios específicos en ellas
para conocer información personal de congresistas, así como de
los proyectos de ley que hacen su paso por ambas Cámaras, y
otras iniciativas tendientes a acercar a la ciudadanía a informa-
ción relevante respecto a su funcionamiento. Sin embargo, está
claro que se deben hacer esfuerzos institucionales sistemáticos
y concretos para avanzar hacia una verdadera modernización de
estos cuerpos apropiándose de las nuevas tecnologías y tenien-
do en cuenta la necesidad de analizar y producir información
cada vez más especializada y compleja.
Diagnóstico y recomendaciones
de modernización
Con base en entrevistas realizadas a los diferentes actores involu-

crados en el funcionamiento de las unidades de apoyo legislativo
del Congreso, se logró identificar los siguientes aspectos como
necesarios dentro de un proceso de modernización de las mismas:
a. Necesidad de garantizar políticas sostenibles en el tiempo
Uno de los principales obstáculos identificados para un correcto

y efectivo funcionamiento de las unidades de apoyo legislativo
del Congreso, específicamente la UATL y la UAC, es la falta de
proyecciones trazadas pensando en el largo plazo, en especial
al asignar recursos, esto principalmente debido a los ciclos
20
políticos propios del Congreso. Así, el cambio anual de mesas
directivas en ambas Cámaras sería un desincentivo a la hora de
diseñar políticas de largo aliento, dejando a estas unidades de
apoyo dependiendo de las voluntades políticas de turno.
Asimismo, se reflexionó sobre la dificultad de depender exclusiva-

mente de partidas presupuestarias otorgadas por la cooperación
internacional, rescatando experiencias anteriores, en relación con
la imposibilidad de continuar con las metas cuando los recursos se
acaban. Esto cobra especial relevancia respecto de la creación y el
funcionamiento de la Unidad Presupuestaria. Si bien será el BID el
que financiará la Unidad Piloto de Análisis Económico y Presupues-
tal, iniciativa que en 2013 será sometida a evaluación para luego de-
cidir si se avanza o no en el proyecto, habría que reflexionar sobre
otro tipo de fuentes de financiamiento de la unidad, para no depen-
der exclusivamente de la cooperación internacional.
b. Necesidad de establecer una adecuada política comunicacional
En la actualidad no parece existir una política comunicacional

efectiva. Así, ni los congresistas o funcionarios del Congreso,
ni los empleados de ministerios u otras organizaciones o los
ciudadanos conocen sobre la existencia de las unidades de apoyo
del Congreso. Asimismo, la existencia de páginas diferentes para
Senado, Cámara de Representantes y Secretaría General resultaría
contraproducente para que el ciudadano pueda conocer sobre la
estructura y el modo de funcionamiento del Congreso, afectando
también la notoriedad de la UATL y la UAC. Por otra parte, el hecho
de que la UATL se encuentre en un edificio diferente a los del
Congreso también contribuye a su anonimato.

En ese sentido, es necesario que la UATL y la UAC desarrollen una
estrategia de comunicación enfocada hacia los congresistas y las
bancadas partidistas que cambie la dinámica actual, en la que se
espera que sean estos actores quienes se acerquen a las unidades.
c. Fortalecimiento de los liderazgos de funcionarios claves
Hasta el momento no se han llevado a cabo procesos sostenibles y

progresivos de las capacidades de los funcionarios de las unidades.
La UATL cuenta con personal de carrera, que no es experto en los
temas y además con una población flotante de pasantes que dificulta
que exista nivel en las investigaciones, así como continuidad. Se
ha apostado a perfiles medios y bajos, no de alta calificación o
experiencia en estos campos, y, si bien por tratarse de funcionarios
de carrera que llevan muchos años en el Congreso esto supone una
ventaja, en el sentido de que conocen perfectamente la institución,
esto no necesariamente es lo que requiere este tipo de unidades. Por
el contrario, se necesitan miradas y enfoques frescos que otorguen
un manejo diferente a estos espacios. Dicho de otro modo, los
funcionarios de carrera deberían ser el soporte de las unidades de
apoyo, pero deberían estar acompañados de expertos de planta.
d. Se deben aumentar las competencias y destrezas

de los funcionarios y agentes
No parecen existir incentivos para la formación y actualización de los

funcionarios que se desempeñan en las unidades de apoyo. En el
caso de la UATL, esto es aún más crítico, ya que es imprescindible
contar con la colaboración de expertos para los cuales el incentivo
para colaborar no sea exclusivamente monetario, y esto no va a su-
ceder si no se crea un ambiente retador intelectual y profesional.
22
En ese sentido, desde la UATL se reconocieron falencias a la hora
de responder a las demandas de los congresistas, por la falta de
personal, y especialmente por la imposibilidad de contar con
un pool de expertos en diferentes temas que permitan validar y
legitimar las investigaciones llevadas a cabo por los funcionarios
y pasantes de la unidad.
e. Se debe buscar el equilibrio entre el desarrollo

académico y el técnico-político
En las unidades de apoyo legislativo parece haber problemas para

equilibrar el trabajo científico con el eminentemente político. Esto
está vinculado al hecho de que, además de tratarse de unidades
cuya principal responsabilidad es la de elaborar informes técnicos,
deben tener una relación fluida con congresistas, bancadas de los
partidos y funcionarios. Para que esta relación sea exitosa, proba-
blemente habrá que conocer sobre los posicionamientos políticos
e ideológicos de los diferentes actores nombrados, y esto puede
ser central a la hora de elaborar un informe pero también, y princi-
palmente, al darse a conocer como unidad.
f. Se deben establecer mecanismos de coordinación entre las

diferentes secciones u oficinas del Congreso
A diferencia de otros casos, como el chileno, la UATL no logra

articularse con otras dependencias del Congreso que deberían
ser muy cercanas, tales como la Biblioteca, la Hemeroteca y
el Archivo. Así, se pierde una gran oportunidad de contar con
información y nutrirse mutuamente. Además de darle más
alcance a la labor de la UATL.

En ese sentido, en la actualidad no parece existir un diálogo
fluido y permanente entre las unidades de apoyo existentes y
otras entidades complementarias como la Oficina de Leyes, la
cual es conocida por todos los parlamentarios, y a la que muchos
de ellos se acercan pidiendo información. Además, tanto en
Leyes como en la UATL se encuentran haciendo el mismo trabajo
de recopilar e informatizar leyes, malgastándose el tiempo de
los empleados encargados de estas tareas.
Es por ello que, una vez creada la Unidad de Apoyo Presupuestal,

será fundamental la coordinación entre la UATL y dicha unidad.
Por un lado, porque ambas tendrán una responsabilidad técnica
en un ámbito que suele estar dominado por lo político, y por
otro, porque probablemente, sus investigaciones –aquellas
que versen sobre temas económicos y presupuestales– pueden
solaparse, razón por la cual será fundamental la coordinación.
24
Modernización de las unidades de apoyo técnico:
¿qué opinan los funcionarios del Congreso?9
v Una modernización legislativa sólo será posible si se

parte de considerar algunas cuestiones básicas: primero,
un compromiso por parte de diferentes actores. Por un
lado, los congresistas y funcionarios del Congreso, pero
por el otro, el Gobierno nacional –desde sus diferentes
dependencias– debe velar por garantizar el éxito de
este proceso, mediante el otorgamiento de recursos y la
colaboración, en cuanto a formación y asistencia técnica.
v Se debe desarrollar una estrategia integral de moderni-

zación que busque trabajar en las diferentes falencias que
el atraso puede producir sobre la labor del Congreso, es de-
cir, no solamente por medio de la creación de estas nuevas
unidades, sino también el fortalecimiento de otros espacios
como las Unidades de Trabajo Legislativo de los congresis-
tas, las cuales, en líneas generales, no han logrado cumplir
el objetivo de elevar el nivel técnico del Congreso sino que
se han desarrollado como nuevos focos de clientelismo.
v Se debe tomar el proceso de modernización no sólo

como un modo de aumentar el nivel técnico del Congreso,
sino, en líneas generales, pensarlo como algo más amplio
cuyo objetivo es el de otorgarle un papel más activo al
Esta sección recoge las opiniones de los funcionarios del Congreso que participaron en la 2ª Mesa de Diálogo
para la Modernización del Congreso de la República, realizada el 17 de mayo de 2012 en el recinto de la
9
Comisión I de la Cámara de Representantes, las cuales no reflejan necesariamente la posición o las políticas
del PNUD, IDEA Internacional o el NIMD.

Congreso en su relación con el Ejecutivo, pero también
dotarlo de mayor legitimidad, al acercar su diaria labor a la
opinión pública y al ciudadano del común.
v El proceso de modernización del Congreso, con sus

aciertos y falencias, ya está en marcha, y algunas decisiones,
probablemente cuestionables, ya han sido tomadas en otra
fase del proceso. Por esa razón, no se sugiere la desaparición
o conformación de otras unidades u oficinas, sino que, de
manera específica, se reflexiona sobre los cambios que se
podrían realizar a la estructura de las mismas.
v Realizar reuniones periódicas pero constantes y preestable-
cidas de la Comisión de Modernización. Aquí se debe buscar

el modo de afianzar el compromiso de los congresistas inte-
grantes de la Comisión, así como de las Mesas Directivas de
ambas Cámaras y el Secretario General del Senado. Como se
planteó anteriormente, es imprescindible buscar la forma de
que el avance de este proceso no dependa de las voluntades
políticas de los presidentes de las Cámaras, sino apostarle a
hacer de esto una política institucional. El objetivo primor-
dial de estas reuniones debería ser trazar una hoja de ruta
que contenga: a) fechas y metas específicas; b) compromisos
adquiridos por los diferentes actores; c) ejercicios presupues-
tales de largo plazo y d) la construcción de herramientas de
evaluación del proceso. A pesar de que el mismo no ha con-
cluido aún, es importante poder evaluar el desempeño de es-
tas unidades piloto para poder tomar decisiones respecto de
posibles cambios sobre la marcha.
26
v Además de las reuniones realizadas por parte de la
Comisión de Modernización, se sugiere convocar reuniones
periódicas a las que asista la coordinación de UATL y la de la
UAC, junto con expertos externos en temas de modernización
del Estado y fortalecimiento institucional. Estas reuniones
tendrán el objetivo de aplicar la herramienta diseñada
para el balance del proceso de modernización legislativa y,
específicamente, el desempeño de las dos unidades piloto.
Identificando los obstáculos encontrados en estos años
de trabajo, se podrá diseñar un nuevo plan de acción que
tenga en cuenta muchas de las consideraciones planteadas
abajo pero que también permita a los coordinadores hacer
una autoevaluación de su trabajo.
v Tanto las reuniones de las unidades como las de la

Comisión de Modernización deberían estar contempladas
en algún tipo de resolución. Esto con el objetivo de impedir
que las reuniones no se realicen, que los involucrados
no asistan o que no se realicen periódicamente. Debería
implementarse un calendario que obligue a todas las
partes interesadas a asistir a la reunión, permitiendo, de
este modo, institucionalizarlas.
v Se sugiere que la cuestión presupuestal esté compuesta

de dos pilares: uno, elaborar un presupuesto realista al lar-
go plazo que permita a las diferentes unidades, así como
a la totalidad del proceso de modernización, contar con
gastos no sólo de funcionamiento sino también de inver-
sión; este último tipo de gasto es vital para que se pueda
pensar en un proceso de modernización gradual y exitoso.

El segundo pilar se relaciona con la consecución y el origen
de los recursos. Si bien el comienzo del proceso de moder-
nización estuvo acompañado de (y apoyado financiera-
mente por) la cooperación internacional, es clave poder
contar con inyecciones presupuestarias que no dependan
exclusivamente de este tipo de organismos. En ese senti-
do, y estrechamente relacionado con el compromiso de los
diferentes actores institucionales, el Congreso y el Ejecu-
tivo deben comprometerse con partidas presupuestarias.
Así, se esperaría que el Ministerio del Interior y el DNP, en-
tre otros, contemplen en sus presupuestos y proyectos un
apoyo financiero decidido y preestablecido al proceso de
modernización del Congreso de la República.
v Respecto al funcionamiento de la UATL, se propone

rediseñar la estructura del personal que trabaja en la
unidad. Para esto, se necesita contar con un aumento tanto
cuantitativo como cualitativo del mismo. Cuantitativamente,
la UATL necesita de una mayor cantidad de personas
idóneas de planta para no depender, como sucede hoy, de
los pasantes universitarios. El CRS de Estados Unidos cuenta
con más de setecientos empleados de planta, más asesores,
y si bien ésta no podría ser la cantidad de empleados con
la que cuente la UATL, sí pone en evidencia que lograr los
objetivos propuestos no será posible con menos de diez
empleados, entre aquellos de planta y los pasantes.
v Cualitativamente, se propone que se utilicen mejor

los convenios con las universidades, no sólo en cuanto
a los pasantes, sino, especialmente generando lazos con
28
centros de investigación para contar con los aportes de
investigadores sénior al realizar los análisis.
v Se esperaría que la relación y colaboración de los

investigadores y los centros de investigación no se agoten
en la colaboración respecto de un proyecto en específico,
sino que fuera temática, es decir, para las investigaciones
que se vayan desarrollando sobre un tema específico.
Asimismo, se recomienda, tomando el ejemplo del CRS
del Congreso de Estados Unidos, apostarle a un Programa
de Reclutamiento de estudiantes de Posgrado. Así, se
podría pensar en vincular este nivel de estudiantes para
que realicen prácticas o pasantías pero con la posibilidad
cierta de contratarlos una vez éstas concluyan, como una
forma de darle continuidad al trabajo.
v Se propone el diseño de una campaña interna de

comunicación, y sobre la labor y el funcionamiento de la
UATL. Esta campaña debe estar dirigida no solamente a
funcionarios del Congreso y congresistas sino también a los
asesores de los ministerios que pueden estar interesados
en intercambiar información e impresiones sobre algunos
temas técnicos que atañen tanto al Ejecutivo como al
Legislativo. Aquí es también importante crear una relación
fluida con los funcionarios que forman parte de las UTL de
los congresistas.
v La campaña de comunicación mencionada no puede

ser improvisada ni llevada a cabo por personas que no se
especializan en estos temas; por esto, se propone el dise-
ño e implementación de una campaña de comunicación

estratégica institucional. Se sugiere la contratación de con-
sultores externos especializados en esta materia, para llevar
a cabo la labor, y se desaconseja encargar este trabajo a los
funcionarios de la UATL o a las oficinas de Prensa del Con-
greso. El objetivo de la campaña es garantizar un mayor co-
nocimiento, por parte de los congresistas, funcionarios del
Congreso y asesores y funcionarios de los ministerios, de las
actividades que realiza la unidad, entablando una relación
más fluida con los diferentes actores que participan en el
proceso de creación de las leyes, demostrando el beneficio
mutuo que habría detrás de esta relación.
v Se propone que la UATL –que en este momento no tiene

capacidad para abordar todos los temas que se discuten
en el seno del Congreso–, al menos en una primera
etapa, se especialice en algunos temas específicos. Para
estos temas, se contará con expertos y se generará un
know-how a lo largo del tiempo que permitirá a la oficina
demostrar experticia en algunos temas determinados,
convirtiéndose en un interlocutor valorado por diferentes
actores, como una excelente carta de presentación. A
medida que se cuente con más personal y recursos,
estos temas se irán ampliando para poder lograr cubrir,
en el futuro, los temas más relevantes abordados por
las comisiones temáticas del Congreso, salvo cuestiones
económicas y presupuestales, donde la labor primordial
la desempeñará la Unidad Presupuestal. Se considera
preferible apostarles a algunos temas, rodearse de
expertos y poder trabajarlos en profundidad, que intentar
abarcar temas muy diversos y contar con expertos de
manera inconstante, en investigaciones específicas.
30
v Crear una sección de enlace dentro de la UATL con otras
oficinas del Congreso y ministerios. Se insta a que la UATL
dialogue con otras instancias del Congreso, como la Sección
de Leyes del Senado, así como con los diferentes ministerios
y sus asesores. Por su ubicación, naturaleza, así como,
probablemente, por una decisión de la coordinación de la
Unidad, la misma no trabaja de manera coordinada con otras
secciones de la institución, lo que supone que no se comparta
información y se dupliquen las tareas. Se sugiere que los
profesionales –concretamente, un profesional específico–
ejerzan de enlace entre la UATL y las demás oficinas del
Congreso, como la de Leyes o la de Prensa. De este modo,
se facilitará la cooperación y se propenderá a una mayor
publicidad de la labor de la UATL. Asimismo, no se duplicarán
las tareas y se podrá compartir información.
v Respecto de la Unidad de Apoyo Presupuestal, al no

haberse creado hasta el momento, no se puede hacer una
evaluación de su funcionamiento. Sin embargo, se pueden
plantear algunas preocupaciones y recomendaciones, por
ejemplo, apoyar la idea del BID de crearla como una unidad
piloto que se evalúe un año después de haberse creado,
con el objetivo de poder generar correctivos y, así, tomar la
decisión de avanzar o no continuar el proyecto.
v Como se planteó anteriormente para los casos de la

UATL y la UAC, una de las cuestiones más importantes
en estos procesos se relaciona con la evaluación, y
probablemente sea una de las falencias que se pueden
registrar en el proceso llevado a cabo hasta el momento.

El tema presupuestario, como ya se comentó, también es
relevante en este caso, y se propone que no se dependa
exclusivamente del dinero que proveerá el BID, si es que
se está pensando en un plan de largo plazo.
v Por otro lado, se sugiere que sea el CBO del Congreso

de Estados Unidos, el modelo por seguir en el caso
colombiano. Teniendo en cuenta que los funcionarios
de dicha dependencia superan las 2000 personas, es
claro que habrá que adaptar el modelo a los recursos y
la estructura del Congreso nacional; sin embargo, en
cuanto a su naturaleza y estructura, sí sería interesante
replicar la experiencia. Este organismo es coordinado por
un Director, que cuenta con el apoyo de dos Directores
Asistentes, y, como se dijo, cuenta con más de 2000
empleados, que son economistas y analistas de políticas
públicas. El 70% de ellos tienen estudios de posgrado.
Además, el CBO contrata para asesorías temporales a
expertos de áreas específicas y recibe asesoría externa de
un panel de prestigiosos economistas. El alto y específico
perfil de los empleados, así como el hecho de contar con
el aporte de economistas prestigiosos que prestan su
apoyo como consultores por un tiempo determinado –
no específicamente relacionado con un informe, sino por
un período específico–, son un modelo que puede ser
tenido en cuenta para el caso colombiano, tanto en lo que
se refiere a la Unidad de Apoyo Presupuestal como a la
UATL. Se elevarían el nivel académico y el conocimiento
específico de los empleados y se contaría con aportes
externos con una cierta continuidad en el tiempo.
32
Propuesta de reforma a las
Comisiones Constitucionales
Permanentes
Juan Carlos Lancheros,
Fundación Derecho Justo10
Introducción
La reforma de las Comisiones Constitucionales Permanentes sólo
es comprensible dentro de una reforma más amplia que involucre
otros aspectos del diseño constitucional sobre la función legislativa.
De este modo, es importante tener en cuenta que la Ley 3 de 1992
establece que las leyes estatutarias deben ser tramitadas por la
Comisión Primera Constitucional Permanente. El sentido de esta
disposición era dotar de coherencia la regulación de los derechos
fundamentales, los cuales deben ser regulados a través de leyes
estatutarias. No obstante, por cuanto cualquier norma jurídica
tiene relación con uno o más derechos fundamentales, el asunto
resulta de la mayor complejidad. Así, la Corte Constitucional ha
señalado que deben tramitarse como leyes estatutarias aquellos
proyectos que regulen de manera íntegra, estructural o completa
un derecho fundamental, así como aquellos que tengan una
incidencia o afectación directa sobre su núcleo esencial.
Ponencia presentada en la 3ª Mesa de Diálogo para la Modernización del Congreso de la República, realizada 10
el 24 de mayo de 2012 en el recinto de la Comisión I de la Cámara de Representantes.
Propuesta de reforma a las Comisiones Constitucionales Permanentes 33

Aunque a primera vista la construcción de la Corte Constitucional
es clara, debe recordarse que mediante Sentencia C-913 de
2010, el Alto Tribunal declaró inexequible la Ley 1288 de 2009,
“Por medio del cual se expiden normas para fortalecer el
marco legal que permite a los organismos, que llevan a cabo
actividades de inteligencia y contrainteligencia, cumplir con su
misión constitucional y legal, y se dictan otras disposiciones”.
El argumento principal que adujo la Corte en este caso fue la
ausencia de trámite propio de las leyes estatutarias, dado que
la regulación del marco legal de las actividades regladas por la
norma suponía una afectación directa sobre el núcleo esencial
del derecho a la intimidad, así como una regulación integral
sobre un aspecto específico del mismo.
Si este proyecto se hubiera tramitado en las comisiones primeras,

no es muy seguro que se hubiera seguido el procedimiento espe-
cial de ley estatutaria. Sin embargo, lo relevante aquí es que ni en
el momento de su reparto ni durante su trámite en las Comisiones
o en las Plenarias se consideró mayoritariamente que el proyecto
de norma afectaba el núcleo esencial de ningún derecho funda-
mental, y, por lo tanto, el proyecto recibió el tratamiento propio de
cualquier norma ordinaria, siendo repartido a la Comisión Segun-
da por su relación con los temas propios de seguridad nacional.
Así mismo, las sentencias C-690 de 2001 y C-818 de 2011

declararon inexequibles las regulaciones contenidas en el Código
de Procedimiento Penal y el Nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sobre el habeas
corpus y el derecho de petición, respectivamente, por omitir el
trámite de ley estatutaria, dado que los Códigos incorporaban la
regulación integral y sistemática de derechos fundamentales.
34
Se plantea este punto aquí porque esta doctrina constitucional,
interpretada en un sentido estricto, lleva a uno de tres extremos:
el primero es darle el trámite de ley estatutaria a todo el
articulado de un proyecto de ley cuandoquiera que una parte
del mismo pudiera afectar el núcleo esencial de un derecho
fundamental, con el fin de permitir la expedición de una norma
que regule íntegramente una materia (por ejemplo, un Código).
Esta posibilidad vaciaría la competencia del legislador ordinario,
convirtiendo paulatinamente en estatutaria toda la legislación.
El segundo es expedir cuerpos legislativos separados, a pesar de

haber sido diseñados para hacer parte de uno solo (el ejemplo del
Código es aplicable). Al recibir un trámite diferente, el uno estatutario
y el otro ordinario, la diferencia en los plazos máximos de aprobación
priva de todo concepto de unidad frente a los ciudadanos a las
normas aprobadas y hace perder sentido a cualquier esfuerzo de
codificación que intente el Congreso de la República.
El tercero es no hacer de cuenta que las anteriores discusiones

no existen, y confiar en que la Corte Constitucional no declare
inexequible la norma tramitada.
¿Por qué esta reflexión? Porque el diseño constitucional que

distingue entre leyes ordinarias, leyes estatutarias y códigos –por
no hablar de leyes orgánicas, leyes marco o leyes que requieren
consulta previa– erosiona el poder legislativo del Congreso y lo
deja en evidente desventaja frente a la jurisdicción constitucional.
Una reforma que busca fortalecer las Comisiones Constituciona-
les Permanentes debe apuntar a simplificar la tipología de leyes
actualmente existente y a dotar de mayor flexibilidad la distri-
bución de proyectos entre comisiones, favoreciendo el trámite

conjunto de iniciativas, cuando la conveniencia pública lo acon-
seje. Así, sería muy interesante que las Comisiones primeras y las
séptimas pudieran sesionar conjuntamente, cuandoquiera que
ello resultara útil no sólo para fortalecer el contenido de las ini-
ciativas, sino también para evitar vicios formales.
No tiene ningún sentido que el Congreso de la República no pueda

tramitar en una misma comisión o en comisiones conjuntas refor-
mas integrales al sistema de salud y evitar trámites paralelos como
los que dieron lugar a la Ley 1438 de 2011, que reformó la Ley 100, y
al hundimiento del P.L. Estatutario 186 de 2010 Senado, que buscaba
regular el derecho fundamental a la salud, y que, como se recordará,
se tramitaron en dos comisiones constitucionales diferentes.
Este tipo de riesgos en materias tan delicadas dotan de inseguri-

dad jurídica la labor del Congreso de la República y erosionan sus
funciones porque favorecen la acción política de la Corte Consti-
tucional, que debe interpretar una Constitución que regula el ejer-
cicio del poder, sino que lo hace a través de conceptos jurídicos
abiertos y ambiguos.
Comisiones de descongestión
Los presidentes de cada Corporación deberían tener la posibilidad

de adoptar la decisión de reasignar o redistribuir los proyectos de
ley o acto legislativo de una comisión a otra cuando, por razones
de congestión o exceso de trabajo, una de ellas no pueda trami-
tar las iniciativas oportunamente o con la celeridad deseada. De
hecho, en situaciones excepcionales, deberían poder variar flexi-
blemente las materias que las comisiones pueden conocer, sin
necesidad de tramitar una ley para el efecto. Se podría pensar en
distintas alternativas para evitar abusos o decisiones arbitrarias.
36
Comisiones gemelas y conformación
variable
Sin perjuicio de la redistribución de negocios que más adelante

se plantea, se podría pensar en que dos comisiones puedan
abordar el mismo tema. A modo de ejemplo, que existieran
dos comisiones en el Senado de la República o en la Cámara de
Representantes que se dedicaran a darles trámite a los mismos
asuntos. La distribución de los proyectos se haría teniendo en
cuenta su carga de trabajo.
Otra alternativa consiste en otorgar al Presidente de la Corpora-

ción respectiva la facultad de disponer el número de Congresis-
tas que conforman cada Comisión. La conformación de las comi-
siones se podría seguir haciendo por la fórmula actual.
Redistribución de negocios y
composición homogénea
Como se observa en el anexo 1, existe un desbalance entre

el número de congresistas que conforman las comisiones
y los proyectos de ley que se tramitan. Es discutible que la
conformación de las comisiones corresponda a la especialización
o formación de los congresistas que hacen parte de ellas, cuando
la Constitución no prevé requisitos especiales de formación
para acceder a la Corporación, y cuando todos sus integrantes
deben votar todos los proyectos en las plenarias. Sobre este
punto, debe tenerse en cuenta que las UTL se diseñaron para
apoyar técnicamente la labor de los congresistas cuando ellos
no dominen la materia.

Reformas constitucionales
Un tema de gran importancia tiene que ver con el trámite de re-
formas constitucionales. El concepto de sustitución de la Consti-
tución, en particular el de sustitución parcial de la Constitución,
abrió la puerta para la revisión material de los actos legislativos
que por su misma naturaleza son contrarios a la Constitución
que buscan modificar. No importa aquí que la propia Constitu-
ción solamente permita la revisión formal de los actos reforma-
torios de la Carta Política: la Corte Constitucional determina cuál
es el alcance de la facultad de reforma que tiene el Congreso de
la República y lo hace caso por caso, a posteriori y de manera
autónoma, sin ningún tipo de control.
Más allá de este punto, lo cierto es que no tiene mayor sentido que
la función de reforma constitucional siga en cabeza exclusiva de
las Comisiones Primeras, mucho más cuando este tipo de textos,
al igual que todos los demás, deben pasar por la plenaria de cada
Corporación. ¿Por qué una reforma constitucional a las CAR no puede
ser tramitada por la Comisiones Quinta, o la supresión de la Comisión
Nacional de Televisión no podía ser aprobada por la Comisión Sexta?
¿Por qué sí son competentes para expedir las leyes que regulan el
sector y no lo son para influir en el diseño constitucional del mismo?
Letrados
En aras de lograr el robustecimiento de la técnica legislativa en el tra-
bajo de creación normativa dentro del Congreso de la República, se
propone a la mesa de trabajo el estudio de la posibilidad de adoptar
dentro del Reglamento del Congreso la figura del cuerpo de letrados
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, en la
38
forma como funciona en el Parlamento español, atendiendo, claro
está, a las especificidades y necesidades propias del funcionamiento
de la rama legislativa del poder público colombiano.
Lo anterior requeriría dar inicio al trámite de aprobación de un

proyecto de ley orgánica, que modificaría la Ley 5 de 1992, con el
fin de integrar un cuerpo de letrados o funcionarios del más alto
nivel que se integraría a través de un proceso de selección de
abogados que estén en capacidad de prestar asistencia técnica
legislativa a la propia institución del Congreso de la República
de Colombia, nombrados al margen de cualquier decisión
particular de los congresistas individualmente considerados, y
estarían directamente a disposición de las comisiones –ya sean
constitucionales, legales o accidentales– y de las plenarias de
cada una de las cámaras, sin perjuicio de que los senadores y
los representantes puedan hacer consultas, a efectos de obtener
asesoría para la elaboración de proyectos de ley y los informes
de ponencia por presentar en cada uno de los debates.
Además, con la implementación del Cuerpo de letrados, se equili-

braría el desbalance que existe respecto de la asesoría con que cuen-
ta el Gobierno nacional, no sólo en las diferentes áreas del saber ju-
rídico, sino también en las demás áreas del conocimiento, como la
economía, la sociología, la politología, entre otras.
Si bien todo lo anterior está muy relacionado con las funciones que
le fueron asignadas a la Unidad de Asistencia Técnica Legislativa en
la Ley 1147 de 2007, el diseño actual no favorece el fortalecimiento
institucional del Congreso de la República, por cuanto son consulto-
res externos los que desarrollan esta labor, muchas veces sin enten-
der la dinámica política que supone la labor legislativa.

En este sentido, la iniciativa del Banco Mundial para el fortaleci-
miento de la Corporación resulta de la mayor importancia, y cree-
mos firmemente que puede y debe abarcar el ámbito jurídico.
Períodos de la Mesa Directiva y de los

secretarios
Los períodos de la Mesa Directiva y de los secretarios generales
deberían ser de cuatro años, institucionales, al igual que el de
los congresistas. Esto favorece su independencia técnica y la
formulación de proyectos de gestión a largo plazo.
Anexo 1. Duplicidad de funciones de las Comisiones del Congreso
Comisión Primera Comisión Segunda Comisión Tercera Comisión Cuarta Comisión Quinta Comisión Sexta Comisión Séptima
Reforma constitucional; Política internacional; Hacienda y crédito Leyes orgánicas de Régimen agropecuario; Comunicaciones; Estatuto del servidor
público; presupuesto; ecología; público y trabajador
Leyes estatutarias; Defensa nacional y Tarifas; particular;
fuerza pública; Impuesto y contribu- Sistema de control Medio ambiente y
Organización territorial; ciones; fiscal financiero; recursos naturales; Calamidades públicas; Régimen sala-
Tratados públicos; rial y prestacional del
Reglamentos de los Exenciones tributarias; Enajenación y Adjudicación y recuper- Funciones públicas servidor público;
organismos de control; Carrera diplomática y destinación de bienes ación de tierras; y prestación de los
consular; Régimen monetario; nacionales; servicios públicos; Organizaciones
Normas generales Recursos ictiológicos y sindicales;
sobre contratación Comercio exterior e Leyes sobre el Banco de Regulación del asuntos del mar; Medios de comuni-
administrativa; integración económica; la República; régimen de propiedad cación; Sociedades de auxilio
industrial, patentes y Minas y energía; mutuo;
Notariado y registro; Política portuaria; Sistema de banca marcas; Investigación científica
central; Corporaciones autóno- y tecnológica; Seguridad social;
Estructura y Relaciones parlamen- Creación, supresión, mas regionales.
organización de la tarias, internacionales Leyes sobre reforma u organización Espectros electromag- Cajas de previsión
administración nacional y supranacionales, monopolios; de establecimientos néticos; social;
central; asuntos diplomáticos públicos nacionales;
no reservados Autorización de Órbita geoestacionaria; Fondos de presta-
De los derechos, las constitucionalmente al empréstitos; Control de calidad y ciones;
garantías y los deberes; gobierno; precios y contratación
Sistemas digitales
Mercado de valores; administrativa.
de comunicación e Carrera administrativa;
Rama legislativa; Fronteras; informática;
Regulación económica; Servicio civil; recreación;
Estrategias y políticas Nacionalidad; Espacio aéreo;
para la paz; Planeación nacional; Deportes;
Extranjeros; Obras públicas y
Propiedad intelectual; Régimen de cambios, transporte; Salud, organizaciones
Migración; comunitarias;
Variación de la Actividad financiera, Turismo y desarrollo
residencia de los altos Honores y monumen- bursátil, aseguradora y turístico; Vivienda;
poderes nacionales; tos públicos; de captación de ahorro.
Educación y cultura. Economía solidaria;
Asuntos étnicos. Servicio militar;
Asuntos de la mujer y
Zonas francas y de libre de la familia.
comercio;
Contratación
internacional.
40
Anexo 2. Trámite legislativo en las Comisiones
16/05/2012
Proyectos 2012-2011 2011-2010 2010-2009 2009-2008
Comisión Primera 65 28,0% 85 29,0% 88 27,9% 132 32,5%
Comisión Segunda 34 14,7% 55 18,8% 38 12,1% 53 13,1%
Comisión Tercera 32 13,8% 41 14,0% 45 14,3% 52 12,8%
Comisión Cuarta 19 8,2% 25 8,5% 32 10,2% 40 9,9%
Comisión Quinta 7 3,0% 9 3,1% 18 5,7% 12 3,0%
Comisión Sexta 39 16,8% 37 12,6% 40 12,7% 40 9,9%
Comisión Séptima 36 15,5% 41 14,0% 54 17,1% 77 19,0%
232 100,0% 293 100,0% 315 100,0% 406 100,0%
Promedio aritmético 33 42 45 58
Promedio porcentual 14,28% 14,28% 14,28% 14,28%
Composición Senado Cámara
Comisión Primera 19 18,6% 35 21,1%
Comisión Segunda 13 12,7% 19 11,4%
Comisión Tercera 15 14,7% 29 17,5%
Comisión Cuarta 15 14,7% 27 16,3%
Comisión Quinta 13 12,7% 19 11,4%
Comisión Sexta 13 12,7% 18 10,8%
Comisión Séptima 14 13,7% 19 11,4%
102 100,0% 166 100,0%

Modernización de las Comisiones Constitucionales:
v Actualmente en Colombia existe un desbalance en el
equilibrio de poderes, lo cual ha conllevado que en muchos
aspectos la Corte Constitucional haya ocupado espacios y
asumido funciones que tradicionalmente le corresponde-
rían al poder legislativo. En este sentido, parece ser cada
vez más común que, ante la quietud del Congreso frente a
ciertos temas, la Corte asuma jurídicamente su desarrollo,
mas no la responsabilidad política de esto. Frente a esta rea-
lidad, se hace evidente la necesidad de un diseño institucio-
nal que atienda a las funciones que efectivamente realiza el
Congreso, en el que se tengan en cuenta experiencias inter-
nacionales –tanto buenas, como malas– y se incluya un ba-
lance en el ejercicio técnico que realizan algunas instancias
como las Unidades de Trabajo Legislativo.
v Se ha identificado un sinnúmero de tipologías de leyes

que muchas veces no generan claridad en cuanto a la ma-
teria que regulan y los trámites necesarios para su proceso.
Lo anterior ha conducido, en algunos casos, a que, sin im-
portar el tipo de ley, un error de forma en el trámite de la
misma genere su fracaso o la exclusión de alguna parte de
ella, independientemente de la voluntad política que haya
Esta sección recoge las opiniones de los funcionarios del Congreso que participaron en la 3ra Mesa de Diálo-
go para la Modernización del Congreso de la República, realizada el 24 de mayo de 2012 en el recinto de la
11
42
para aprobarla. Esto sin duda tiene un gran impacto en la
labor legislativa. Como propuesta ante esta realidad surge
una simplificación de tipologías, al igual que una flexibiliza-
ción en el diseño institucional, que permitan que para cier-
tas materias sea el Congreso mismo quien genere su propio
reglamento, a través del reconocimiento y regulación de su
funcionamiento fáctico, lo cual, además, incluiría controles
de tipo político, logrando como consecuencia el fortaleci-
miento de la rama legislativa.
v Debería buscarse que los temas que impliquen reforma

constitucional no se tramiten únicamente a través de la
Comisión Primera, sino que lo haga cada una de las comi-
siones desde su especialidad.
v Se debería considerar la creación del cargo de letrados

en cada Comisión, grupo de expertos de las mejores ca-
lidades, elegidos por concurso, no sujetos a variaciones
políticas y que sean bien remunerados, que puedan estar
adscritos al Congreso y participen tanto en debates de co-
misiones como de plenarias, y que estén a disposición de
los secretarios de las comisiones.
v Se propone aumentar los períodos de las mesas

directivas de comisiones a cuatro años, con el fin de
generar mayor compromiso y al mismo tiempo permitir
planear reformas de mayor impacto.

v Se propuso un aumento en el número de comisiones,
sugiriendo un aproximado de quince, en las cuales cada una
maneje temas específicos, así como una instancia adicional
que dé trámite a las reformas constitucionales de forma
independiente y no congestione la agenda legislativa.
v Debería realizarse un nuevo diseño institucional, ca-

racterizado por mayor libertad de fluctuación de los con-
gresistas entre comisiones, haciendo que el asiento en las
mismas sea por partido, y no por individuo.
v En cuanto a los integrantes de las comisiones, se propu-

so que debería existir un criterio de conocimiento temático
como criterio previo de selección, para garantizar la calidad
de los debates. En caso de que esto no sea posible constitu-
cionalmente, se requeriría una constante capacitación temá-
tica a los congresistas y sus equipos de trabajo.
v Se afirmó que el Congreso no está preparado para la

implementación de comisiones de descongestión, ya que
es necesario realizar una reingeniería institucional, que
implica cambios tanto en la Ley 5 de 1992 como en la
Constitución Política.
44
Uso de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones
como herramienta de transparencia
y visibilidad del Congreso
Fernando Augusto Segura,

Ministerio de las Tecnologías de la Comunicación12
Modernización, transparencia y
Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones
La modernización del Estado implica esfuerzos por parte de

las entidades y de los servidores que las integran, así como el
uso de instrumentos que permitan optimizar dichos esfuerzos
y hacerlos de público conocimiento. Para ello, de la mano del
concepto de modernización, las Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones (TIC) han tomado un rol protagónico, pues
éstas se han constituido en las herramientas más idóneas para
apoyar el mejoramiento continuo y visibilidad de los procesos
institucionales. En Colombia, principios de la administración pública
como la eficiencia, la publicidad y la transparencia encuentran en
Ponencia presentada en la 4ª Mesa de Diálogo para la Modernización del Congreso de la República, realizada 12
el 31 de mayo de 2012 en el recinto de la Comisión I de la Cámara de Representantes.

45
como herramienta de transparencia y visibilidad del Congreso
las estrategias de modernización del Estado una plataforma para su
fortalecimiento, y en las TIC, un medio eficaz para su optimización.
En correspondencia con lo anterior, el sistema de las Naciones
Unidas ha insistido en recomendar la consolidación de procesos
de aprovechamiento del uso de las TIC, principalmente internet,
con el fin de acercar a la ciudadanía a las instituciones estatales y
crear metodologías interactivas para facilitar el acceso ciudadano
a la información pública13. En este contexto, el uso adecuado de
las TIC en distintas ramas del poder público ha pasado de ser
concebido como un lujo, a ser entendido como una necesidad
para el adecuado desarrollo de la democracia.
La transparencia –concepto que incorpora acciones de

visibilidad, publicidad, control y sanción– es uno de los principios
de la administración pública colombiana que más relevancia
tiene frente a la ciudadanía y a la opinión pública en general, y
que encuentra en las TIC el mejor aliado para su cumplimiento.
En este sentido, resulta positivo para cualquier entidad que se
encuentra adelantando procesos de modernización liderar
acciones que mejoren la calidad de sus procesos internos,
que contribuyan a la visibilidad de su gestión, y en esta vía, al
mejoramiento de su imagen frente a los ciudadanos.
Teniendo en cuenta que las TIC son un componente necesario

en los procesos de modernización de una entidad pública, el
presente documento analiza el funcionamiento y eficiencia
de los canales electrónicos de información del Congreso de la
República de Colombia, principalmente los portales web; revisa
13 UNESCO (2005). Guía de democracia electrónica local. Universidad Externado de Colombia,

Bogotá, p. 5.
46
la normatividad que promueve el uso de las TIC en Colombia;
y analiza algunas experiencias en materia de visibilidad y
transparencia de otros congresos de América y Europa, para
lo cual es esencial entender la transparencia, no sólo como un
principio coadyuvante en la prevención de la corrupción, sino
como un mecanismo que permite a los interesados conocer más
sobre la tarea legislativa, sobre sus congresistas y sobre la gestión
interna de las corporaciones que conforman la rama legislativa.
Lineamientos internacionales y marco

normativo acerca del uso de TIC en Colombia
En Colombia, la promoción y el uso eficiente de las Tecnologías

de la Información y las Comunicaciones empezaron a tomar
fuerza en la agenda de las entidades públicas desde la década
de los noventa, cuando, en el marco de los distintos procesos de
modernización del Estado, se empezaron a disponer los prime-
ros lineamientos normativos por parte de la rama ejecutiva, con
el objeto de impulsar el desarrollo tecnológico y la conectividad
tanto de los ciudadanos como de las entidades públicas; norma-
tividad principalmente orientada a reducir la brecha digital y a
promover la eficiencia y transparencia del Estado.
En el escenario colombiano, el mando constitucional de acceso

a la información pública consagrado en el artículo 74 de la Carta
Magna –el cual establece que “Todas las personas tienen derecho a
acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca
la ley”–, se ha convertido en el principal habilitador para exigir a
las entidades públicas que las TIC se vuelvan la herramienta por
excelencia para la publicación y entrega de información pública.

47
En complemento de lo anterior, la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (aprobada por la Ley 16 de 1972), en su
artículo 13, consagra la libertad de pensamiento y expresión,
libertad que protege el derecho de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda índole, por cualquier medio. Así
mismo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(aprobado por la Ley 74 de 1968), en su artículo 19, se refiere a
la libertad de expresión e incluye expresamente la libertad de
buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole.
En cuanto a las TIC como dinamizadoras de estos derechos, la direc-

tiva presidencial 02 de 2000, que crea la Agenda de Conectividad,
y el documento CONPES 3072 del mismo año marcan el inicio de
una serie de políticas orientadas a impulsar la implementación de la
estrategia de Gobierno electrónico en Colombia.
En la misma línea, las cumbres mundiales de la Sociedad de la

Información de Ginebra (en 2004) y Túnez (en 2005)14 ratifican el
interés del Estado colombiano de promover el derecho de acce-
so a la información de todos los ciudadanos, y de ampliar el ac-
ceso a la infraestructura y las tecnologías de la información y las
comunicaciones. Asimismo, específicamente en el marco de la
Cumbre de Túnez, el Estado se compromete a crear sistemas pú-
blicos de información sobre leyes y reglamentos, considerando
un desarrollo mayor de los puntos de acceso públicos y apoyan-
do una amplia disponibilidad de esta información. Siendo este
último compromiso uno de los puntos más sobresalientes y por
tener en cuenta al abordar al Congreso de la República, y señalar
la importancia del uso de las TIC en el proceso legislativo.
Organización de las Naciones Unidas para las Tecnologías de la Información y la Comunicación-UIT. “Cumbre
14 Mundial sobre la Sociedad de la Información (Ginebra 2003 y Túnez 2005)”. Consultado en: http://www.itu.
int/wsis/index-es.html
48
En materia específica de democracia electrónica, en 2007, en el
marco de la XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y
de Gobierno de Santiago de Chile, el Estado colombiano adop-
tó la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico. Esta carta
subraya que la perspectiva desde la que se tiene que abordar
el empleo de las TIC en la gestión pública es la del ciudadano
y sus derechos. Igualmente, establece que la implantación del
Gobierno electrónico comporta el reconocimiento por parte de
los Estados iberoamericanos del derecho de los ciudadanos a
relacionarse electrónicamente con sus gobiernos y administra-
ciones públicas; lo que supone que las administraciones estén
interrelacionadas entre sí, a fin de simplificar los procedimientos.
La carta, dentro de diversos aspectos, involucra las acciones que

deben adelantar los Estados en materia de transformación de las
administraciones públicas; indica que los Estados deberán pre-
pararse para la efectiva implantación del Gobierno electrónico
acometiendo las transformaciones organizativas que conside-
ren necesarias, así como la progresiva implantación de sistemas,
equipos y programas en las administraciones públicas. Asimismo,
en materia de integración de procesos y servicios, la carta impul-
sa el desarrollo de portales únicos, indicando que, debido a que
la proliferación de portales dificulta la utilización del Gobierno
electrónico por parte de la población, sugiere la construcción de
portales únicos que agrupen diversos servicios electrónicos, para
incrementar el acceso universal a los servicios electrónicos.
En cumplimiento de los compromisos adoptados en la Cumbre

de Santiago en 2007, en 2008, con la expedición del Decreto
1151 que establece los lineamientos generales de la Estrategia

49
de Gobierno en Línea en Colombia15, se consolida la obligatorie-
dad, tanto para las entidades que conforman la administración
pública como para los privados que ejercen funciones públicas,
de implementar los lineamientos que en esta materia expida el
Ministerio de Comunicaciones (hoy Ministerio de Tecnologías de
la Información y las Comunicaciones). Específicamente, en rela-
ción con las otras ramas del poder público, en el parágrafo del
artículo 1 se establece que las mismas también seguirán los li-
neamientos señalados en dicho decreto, de conformidad con lo
previsto en el artículo 209 de la Constitución Política y el artículo
6 de la Ley 489 de 1998, con el fin de garantizar la armonía y ar-
ticulación en el desarrollo de la Estrategia de Gobierno en Línea.
La Ley 1341 de 2009, “Por la cual se definen principios y concep-

tos sobre la sociedad de la información y la organización de las
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC–, se
crea la Agencia Nacional del Espectro y se dictan otras disposi-
ciones”, entre otros aspectos, establece que las Tecnologías de
la Información y las Comunicaciones deben servir al interés ge-
neral, y es deber del Estado promover su acceso eficiente, y en
igualdad de oportunidades, a todos los habitantes del territorio
nacional. Así mismo, señala que, con el fin de lograr la prestación
de servicios eficientes a los ciudadanos, las entidades públicas
deberán adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el
máximo aprovechamiento de las Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones en el desarrollo de sus funciones; indican-
La Estrategia de Gobierno en línea es la política pública liderada por el Ministerio de Tecnologías de la

Información y las Comunicaciones que contribuye con la construcción de un Estado más eficiente, más
15 transparente y participativo y que presta mejores servicios con la colaboración de toda la sociedad, mediante
el aprovechamiento de las TIC. Lo anterior, con el fin de impulsar la competitividad y el mejoramiento de la
calidad de vida para la prosperidad de todos los colombianos.
50
do que el Gobierno nacional fijará los mecanismos y condiciones
para garantizar el desarrollo de este principio, y que en la regla-
mentación correspondiente establecerá los plazos, términos y
prescripciones, no solamente para la instalación de las infraes-
tructuras indicadas y necesarias, sino también para mantener
actualizados, y con la información completa, los medios y los
instrumentos tecnológicos.
En relación con los procedimientos administrativos de las

entidades públicas en Colombia, en el 2011 se expidió la Ley
1437, “por medio de la cual se expide el código de procedimiento
administrativo y de lo contencioso administrativo”, cuyo ámbito
de aplicación cobija a todos los organismos y entidades que
conforman las ramas del poder público. En materia de uso de
TIC, dicha norma genera nuevos retos para el sector público
en Colombia, por cuanto incorpora en el procedimiento
administrativo los medios electrónicos, siendo los temas más
relevantes: la habilitación a los ciudadanos para presentar
peticiones ante las entidades públicas y obtener información
por cualquier medio tecnológico (art. 5); la posibilidad de que
los procedimientos administrativos se adelanten por medios
electrónicos (art. 35); la posibilidad de comunicar a terceros
las actuaciones administrativas por correo electrónico (art. 37);
resalta la validez de documentos públicos en medios electrónicos
y la notificación electrónica (arts. 55 y 56), así como del expediente
electrónico, la sede electrónica y los procedimientos para recibir
documentos electrónicos (arts. 59, 60, 61).

51
Para el caso particular del Congreso de la República de Colom-
bia, en 2007, con la expedición de la Ley 1147, se crean la Co-
misión Especial de Modernización y las Unidades Coordinadoras
de Asistencia Técnica Legislativa y Atención Ciudadana del Con-
greso de la República. Siendo la Comisión Especial de Moderni-
zación, entre otros temas, la encargada de estudiar, proponer y
crear procesos de modernización en forma permanente dentro
de la institución legislativa, a través del Sistema de Información
Parlamentaria, y la responsable de establecer los términos y pro-
cedimientos necesarios para la actualización de la información
contenida en la página de internet del Congreso de la República.
Esta revisión permite afirmar que el uso de las TIC como dinami-
zadoras de derechos de las personas, en especial el derecho de
acceso a la información pública, así como garantes de los princi-
pios de transparencia, eficiencia, publicidad y eficacia, tiene un
serio y amplio soporte en la normatividad colombiana; así mis-
mo, metas claras en lo que se refiere a compromisos internacio-
nales e implementación de estrategias de modernización. Esto
último, específicamente, en materia de Gobierno electrónico,
situación que favorece la implementación de nuevas acciones y
el desarrollo de aplicaciones y acciones por parte de las entida-
des para garantizar un adecuado uso de las TIC en los procesos
internos y en su relación con los ciudadanos e interesados en
todos los niveles.
Atendiendo a este panorama, en el siguiente aparte se revisará

el estado actual del Congreso de la República de Colombia en
cuanto al uso de TIC como medio para visibilizar las actividades de
su gestión y de sus miembros, y como herramienta para favorecer
espacios de interacción con los ciudadanos e interesados.
52
Estrategias de uso de TIC para visibilizar la
gestión del Congreso
En el mundo, las estrategias de democracia electrónica han involu-

crado principalmente a entidades pertenecientes a la rama ejecu-
tiva del poder público; los ejemplos más significativos en materia
de uso de tecnologías de la información y las comunicaciones para
mejorar las relaciones ciudadanía - Estado han sido implementados
en procesos de construcción de políticas públicas, formulación de
presupuestos y orientación de actividades de gobiernos nacionales
y locales. No obstante, en materia de formulación de normas, y pro-
cesos de control político y funciones del legislativo en la mayoría de
los países del mundo, los ejemplos son pocos, y no son muchas las
experiencias que merezcan ser objeto de reconocimiento.
En este sentido, en el presente aparte se analizan aquellos

aspectos que merecen ser objeto de visibilidad a través de los
Portales Web del Congreso de la República de Colombia; para
ello, se revisan las principales funciones de esta rama del poder
público, así como las principales acciones adelantadas por
otros congresos del mundo que pueden ser identificadas como
experiencias exitosas o novedosas. Es importante aclarar que se
revisan los sitios web, por cuanto la presencia en internet y la
entrega de información a la ciudadanía a través de este medio
son en la actualidad la forma más común y universal para conocer
acerca de las actividades, los datos e información de los Estados.
Antes de iniciar la revisión de los temas que se consideran objeto

de ser visibilizados a través de la web, es necesario precisar cuáles
son los aspectos centrales de la actividad de una entidad como el

53
Congreso, pues ante su naturaleza de cuerpo colegiado y órgano de
representación ciudadana, sus acciones de oferta de información no
están centradas únicamente en la tarea legislativa, sino también en
la de las personas que lo conforman, es decir, en el caso colombiano,
los representantes a la Cámara y los senadores de la República.
La Constitución Política de Colombia, en su artículo 114, señala

que corresponde al Congreso de la República cumplir tres fun-
ciones principales: a) Reformar la Constitución, b) Hacer las leyes
y c) Ejercer control político sobre el Gobierno y la administración.
En este orden de ideas, las principales acciones en materia de vi-
sibilidad que deberían ejecutar tanto la Cámara como el Senado
a través de sus plataformas web deberían apuntar a los aspectos
que se involucran en el cumplimiento de estas tres funciones.
Así mismo, como ya se anotó, el tipo de composición de estas
corporaciones –y lo que implica que sus miembros son elegidos
por voto popular– también incorpora la responsabilidad de ha-
cer pública la información de sus miembros.
Para determinar los ítems o aspectos sujetos de ser publicados

en la web por parte del Congreso colombiano, para el presen-
te estudio se revisaron los Portales Web de cinco congresos del
mundo, en Argentina, Brasil, Chile, España y México (ver la tabla
1). Así mismo, se analizaron las recomendaciones que sobre la
materia han liderado organizaciones latinoamericanas dedica-
das al seguimiento y promoción de la transparencia de los cuer-
pos legislativos, tales como la Fundación Pro Acceso de Chile16,
Pro Acceso es una fundación chilena sin fines de lucro que busca promover el acceso a la información públi-
ca, y consolidarlo como un derecho humano fundamental, generando cambios legales y culturales. Busca
16
garantizar el acceso de la ciudadanía a la información pública y promocionarlo como una herramienta cen-
tral en el desarrollo de las políticas públicas de nuestro país. Mayor información: www.proacceso.cl
54
Congreso Visible de Colombia17, la Corporación Transparencia
por Colombia18, entre otros.
Tabla 1. Países y Portales Web analizados
País Dirección WEB

www.senado.gov.co
Colombia
www.camara.gov.co
www.congreso.gov.ar
Argentina www.senado.gov.ar
www.diputados.gov.ar
www.congreso.cl
Chile www.senado.cl
www.camara.cl
www.congreso.gob.mx
México www.senado.gob.mx
www.diputados.gob.mx
www.congreso.es
España
www.senado.es
www.senado.gov.br
Brasil
www.camara.gov.br
Congreso Visible –CV– es un proyecto originado en el Departamento de Ciencia Política de la Universidad

de los Andes en Bogotá (Colombia). Su misión consiste en ayudar y fomentar la participación ciudadana
mediante el monitoreo y la provisión de información sobre el desempeño de los representantes electos.
Desde 2008, CV realiza un seguimiento y análisis permanentes del Congreso de la República, fortalecién- 17
dolo y promoviendo la participación de la ciudadanía en procesos de exigencia de rendición de cuentas a
sus elegidos. Mayor información: http://www.congresovisible.org
Transparencia por Colombia es una organización sin ánimo de lucro creada en 1998, cuya misión es “liderar
desde la sociedad civil la lucha integral contra la corrupción y por la transparencia, en lo público y en lo
privado, para promover una ciudadanía activa, fortalecer las instituciones y consolidar nuestra democracia”.
18
Es el Capítulo Colombia de Transparencia Internacional –TI–, la Organización No Gubernamental líder en
el mundo en la lucha contra la corrupción, que trabaja en más de 90 países. Mayor información: www.
transparenciacolombia.org.co

55
Es importante señalar que en el caso colombiano se identifica-
ron cuatro portales web con información oficial del Congreso de
la República; adicionales a los Portales Institucionales de Sena-
do y Cámara señalados en la tabla 1, el Congreso colombiano
cuenta con el portal www.secretariasenado.gov.co y www.comi-
sionseptimasenado.gov.co, este último perteneciente a la Comi-
sión Séptima del Senado. Dichos sitios web no fueron revisados,
dado que no contienen la información consolidada de ambas
cámaras, así como tampoco es posible compararlos con otros
portales de los países seleccionados.
De la revisión de los Portales Web y de la documentación de las

organizaciones arriba señaladas, a continuación se muestran
los temas más recurrentes y donde se encuentran experiencias
significativas en el análisis comparado realizado. Así mismo, se
resaltan ítems que, aunque no son tenidos en cuenta en los congresos
revisados, se consideran importantes y por tener en cuenta para ser
publicados en los portales del Congreso colombiano.
a. Reformar la Constitución y hacer las leyes:

proceso legislativo
Para analizar esta función, la revisión se concentró en dos esce-

narios: Información de las Comisiones e Información sobre las
Plenarias, la cual se consolida en la tabla 2, donde se muestra
el criterio, se señala si alguno de los portales del Congreso co-
lombiano lo cumple, y se referencian los otros países que tienen
experiencia exitosa en el tema.
56
Tabla 2. Información sobre el proceso legislativo
Colombia Chile
www.senado.gov.co www.camara.gov.co www.senado.cl www.camara.cl
2.1. Información Comisiones
2.1.1. Integrantes de las Comisiones SÍ SÍ SÍ SÍ
2.1.2. Votación de los congresistas

NO SÍ SÍ NO
miembros de la Comisión
2.1.3. Agenda diaria de la Comisión
SÍ SÍ SÍ SÍ
(orden del día)
2.1.4. Transmisión en línea de las
Algunas veces Algunas veces SÍ SÍ
sesiones de la Comisión
2.1.5. Interacción de la Comisión en
línea en tiempo real con ciudadanía NO NO SÍ NO
(foros, chats)
2.1.6. Actas de las sesiones de la
NO NO SÍ SÍ
Comisión
2.1.7. Tiempo promedio de publica-
NO NO SÍ SÍ
ción de actas de la Comisión
2.1.8. Informes de la Comisión NO NO SÍ SÍ
2.1.9. Listado de proyectos

SÍ SÍ SÍ SÍ
radicados
2.1.10. Convocatoria a la ciudada-
nía a participar de las audiencias SÍ SÍ NO SÍ
públicas (virtual o presencial)
2.2. Información de Plenarias
2.2.1. Transmisión en línea de las

Algunas veces Algunas veces SÍ SÍ
sesiones de Plenaria
2.2.2. Actas de las Plenarias NO Desactualizado SÍ SÍ
2.2.3. Tiempo promedio de publica-

NO NO SÍ NO
ción de actas de Plenaria
2.2.4. Votación en tiempo real e
histórico de los congresistas en NO NO SÍ SÍ
Plenaria (voto nominal)
2.2.5. Orden del día – Agenda de
SÍ SÍ SÍ SÍ
Plenaria
2.2.6. Convocatoria a la ciudadanía
NO NO SÍ SÍ
a participar en las Plenarias

57
De los dieciséis criterios revisados promovidos para su publicación
en los Portales Web –en relación con la Información de las Comisio-
nes y de las Plenarias–, se encontró que tanto para el caso del Sena-
do de la República como de la Cámara, sólo seis criterios se publican,
y dos –Transmisión en línea de las sesiones Comisiones y Plenarias–
se llevan a cabo algunas veces, coincidiendo estos casos con la trans-
misión que se realiza a través del Canal de Televisión del Congreso.
En lo referente a las Actas de Plenaria, aunque se encuentra habilita-
do un espacio para la publicación de dicha información, la misma se
encuentra desactualizada.
Las experiencias exitosas revisadas fueron los Portales de Senado

y Cámara de Chile, en donde, de los dieciséis criterios, el Senado
chileno sólo deja de publicar uno: Convocatoria a la ciudadanía a
participar de las audiencias públicas (virtual o presencial); mientras
que la Cámara, aunque publica dichas convocatorias, no cumple
con tres de los criterios: 1) Votación de los congresistas miembros
de la Comisión, 2) Interacción de la Comisión en línea en tiempo real
con ciudadanía (foros, chats), 3) Explicación de tiempo promedio de
publicación de actas de Plenaria.
En esta materia, vale la pena resaltar el funcionamiento de la

aplicación de “Senador Virtual” del Senado de Chile, espacio en
línea a través del cual la ciudanía puede entregar sus opiniones
sobre las materias en tramitación en el Senado, que son recogidas
y entregadas a los senadores de las Comisiones que ven los
temas respectivos19. En dicho espacio, también se reconocen las
propuestas, los intereses e inquietudes de la comunidad sobre
todos aquellos otros temas que pueden ser resueltos a través
19 Información disponible en www.senado.cl o en www.senadorvirtual.cl
58
de una ley. La herramienta permite a los interesados revisar
los Proyectos Votados, y votar, previa inscripción, por aquellos
proyectos de máximo interés.
Frente al criterio de “transmisión en vivo de las sesiones de plenarias

y comisiones”, el Portal Web del Senado de Chile también permite
a los interesados acceder a todas las transmisiones en tiempo real
de dichas sesiones. A través de la sección “Audio y Video”, se puede
acceder al repositorio de videos de las Comisiones, las Plenarias, y
a las fotos e imágenes de las actividades de los parlamentarios.
Además, este canal igualmente permite a los interesados solicitar
en línea al “Centro Audiovisual” del Senado videos de todas las
entrevistas y los programas en los que han participado los señores
senadores, transmitidos por TV Senado, desde su inicio, en el mes de
agosto del año 2000.20
La Cámara de Diputados de Chile cuenta con un repositorio de

todas las actas de votaciones de Plenarias y Comisiones desde
1993 hasta la fecha, las cuales pueden ser consultadas en línea
por período de la legislatura. Adicional a ello, si el interesado
requiere un acta anterior a 1993, puede solicitar la misma a la
Dirección de Sistemas Electrónicos de la Cámara de Diputados.
b. Ejercer control político sobre el Gobierno y la

administración
En materia de Control Político, se identificaron cinco criterios

sobre los cuales se indagó su contenido en los Portales Web del
Congreso colombiano, y en los de los demás países comparados;
Ver: http://www.senado.cl/prontus_senado/site/artic/20080513/pags/20080513123030.html 20

59
dichos criterios y la descripción de cumplimiento se detallan en la
tabla 3. En este aspecto, los congresos identificados con ejemplos
más importantes en la materia son los de México y Brasil.
Tabla 3. Información sobre Control Político
Colombia Brasil
www.senado.gov.co www.camara.gov.co www.senado.gob.mx
3. Información sobre Control Político
3.1. Congresista(s) que propone(n) el con-

NO Algunas veces SÍ
trol político
3.2. Cuestionario de control político en-
NO Algunas veces SÍ
viado a la entidad
3.3. Respuestas al cuestionario NO NO NO

3.4. Información de acciones adelantadas
NO NO SÍ
por comisiones investigadoras
3.5. Transmisión en línea de los debates
Algunas veces Algunas veces NO
de control político
En este bloque de criterios –asociados a la visibilidad de las accio-

nes de Control Político adelantadas por los congresos–, para el caso
colombiano no se encuentra en los portales institucionales informa-
ción completa en ninguno de los temas identificados como impor-
tantes para que ciudadanos o interesados conozcan en profundidad
la actividad de sus senadores o representantes en esta materia. Y,
aunque en los otros estudios de caso analizados tampoco se en-
cuentra información con este nivel de detalle, en el caso de Brasil,
que sirvió como referente de comparación, el Senado federal publi-
ca información de tres de los cinco criterios analizados.
60
Del Portal del Senado Federal de Brasil vale la pena resaltar que
en la sección de las comisiones parlamentarias se encuentra
información detallada acerca de las comisiones investigadoras:
fecha de creación, actas, historial completo, transcripción de las
sesiones, integrantes e informes. Información que permite a los
ciudadanos e interesados conocer no sólo las acciones lideradas
por la entidad en materia de Control Político, sino también el
desarrollo del proceso y los resultados del mismo21.
c. Información de congresistas
Como se señaló anteriormente, una de las tendencias más

importantes tanto en las experiencias internacionales analizadas
como en las recomendaciones de los expertos en los procesos
legislativos y en participación ciudadana, es dar visibilidad en los
países a la información directa de los congresistas. En este sentido,
a continuación se revisan los criterios asociados a la publicación
de actividades, perfiles, recursos, proyectos, entre otros temas
asociados con la gestión de los congresistas (Ver tabla 4).
Tabla 4. Información de los congresistas
Colombia Chile México Brasil

www.senado.gov.co www.camara.gov.co www.senado.cl www.diputados.gob.mx www.senado.gov.br
4. Información de los Congresistas

4.1. Hoja de vida actualizada del congresista y
sus suplentes
NO SÍ SÍ SÍ SÍ
4.2. Partido político al que pertenece SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ

4.3. Departamento o región a la que pertenece
o representa
SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ
4.4. Número de votos que eligieron SÍ SÍ NO NO SÍ
Mayor información: http://www.senado.gov.br/atividade/comissoes/comissao.asp?origem=SF&com=1566 21

61
(Continuación)
Colombia Chile México Brasil

www.senado.gov.co www.camara.gov.co www.senado.cl www.diputados.gob.mx www.senado.gov.br
4.5. Declaraciones de patrimonio y registro de
intereses al momento de su posesión
SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ
4.6. Estado detallado de la postura de cada
congresista en las votaciones de las iniciativas NO NO NO NO SÍ
legislativas
4.7. Financiadores de su campaña NO NO NO NO NO

4.8. Remuneración fijada por la ley y asignacio-
nes especiales
NO NO SÍ SÍ SÍ
4.9. Agenda del Congresista NO NO NO NO NO
4.10. Proyectos de ley propuestos NO SÍ SÍ SÍ SÍ

4.11. Proyectos de ley de los que ha sido
ponente
NO SÍ SÍ SÍ SÍ
4.12. Proyectos de ley impulsados o apoyados NO SÍ SÍ SÍ SÍ
4.13.Votos en cada proyecto NO NO SÍ SÍ SÍ
4.14. Asistencia a las sesiones de comisión NO NO SÍ SÍ SÍ
4.15. Asistencias a las sesiones de Plenaria NO NO SÍ SÍ SÍ

4.16. Justificaciones en casos de no asistencia
a sesiones
NO NO NO NO NO
4.17. Declaración de impedimentos presenta-
das para cada sesión
NO NO SÍ NO NO
4.18. Nombres, líneas de trabajo y hojas de

vida del equipo asesor
SÍ NO NO NO NO
4.19. Viajes que realizan, monto, viáticos perci-

bidos y fuentes
NO NO SÍ SÍ SÍ
4.20. Informe sobre las actividades que reali-

zan en pro del desarrollo de la región
NO NO SÍ NO SÍ
En esta sección se analizaron veinte variables, de las cuales, en el

Portal Web del Senado de la República de Colombia, solamente se
encontró información asociada con cinco, y en el de la Cámara de
Representantes, ocho. Como experiencia comparada, se revisaron los
casos del Senado de Chile, el Senado federal de Brasil y la Cámara de
Diputados de México. Chile publica la información de catorce crite-
62
rios, y el Senado de Brasil y la Cámara de México, doce cada uno. Como
experiencia más significativa, puede resaltarse el espacio del Portal del
Senado de Chile, que muestra la información sobre las remuneraciones
de los parlamentarios, las declaraciones de patrimonio y las de intere-
ses. Así mismo, está publicada la información sobre las asignaciones
adicionales, la nómina de sus asesores, sobre sus cargos.
Como instrumento de transparencia significativo, la sección

“Transparencia” del Portal del Senado de Brasil permite descargar
la información de las “Cuotas de Representación” que le han sido
pagadas a cada senador. Dicho espacio muestra la información
desembolsada por año y desagrega el concepto de los valores
cancelados y de los reembolsos entregados por concepto de
viáticos, desplazamientos, hospedajes, etcétera.
Otro ejemplo merecedor de ser expuesto es la aplicación contenida

en el Portal de la Cámara de Diputados de México, en donde se
muestran, a través de diversas herramientas, las asistencias e
inasistencias de los diputados. El interesado puede hacer consulta
por diferentes calendarios identificando día, mes y año exacto
sobre el cual requiere el dato de asistencia; igualmente, puede
consultar informes consolidados de inasistencias sin justificar por
legislatura y períodos extraordinarios22.
Mayor Información: http://www.diputados.gob.mx/Asistencias.htm 22

63
d) Otras dimensiones de análisis:
Gobierno en Línea Colombia
Como ya se explicó antes en este capítulo, la estrategia de

Gobierno electrónico de Colombia se desarrolla a través de la
Estrategia de Gobierno en Línea, liderada por el Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Esta política
pública, establecida por el Decreto 1151 de 2008, ha promovido
que la rama legislativa de Colombia alinee sus Portales Web
de acuerdo con los criterios establecidos en el Manual para la
Implementación del Gobierno en Línea.
A través de los Planes de Acción de la Rama Legislativa para la Im-

plementación de la Estrategia de Gobierno en Línea y de los pla-
nes estratégicos de la Unidad Coordinadora de Asistencia Técnica
Legislativa, el Congreso de la República ha buscado organizar la
forma en la que entrega información a través de medios electró-
nicos, siguiendo las cinco fases definidas en la Estrategia de Go-
bierno en Línea hasta 2010: Información, Interacción, Transacción,
Transformación y Democracia.
No obstante lo anterior, el cumplimiento de las metas de dichos

planes no ha sido del todo satisfactorio, lo cual ha llevado a
que la rama legislativa esté ubicada, desde 2010, en los últimos
lugares en el Índice Sectorial de Gobierno en Línea, elaborado
por el Programa Gobierno en Línea del Ministerio TIC.
De acuerdo con información oficial del Programa Gobierno en

Línea, a diciembre de 2011, el avance consolidado de la Cámara
de Representantes y del Senado era de un 21% de cumplimiento,
de acuerdo con la medición realizada por dicho Programa.
64
En la actualidad, el Senado y la Cámara se encuentran aunando
esfuerzos con el Ministerio TIC para la implementación de la Iniciativa
Corporaciones en Línea, liderada por el Programa Gobierno en Línea,
en el marco del Plan Vive Digital. No obstante lo anterior, aunque la
mencionada iniciativa busca promover el desarrollo de soluciones
tecnológicas que apoyen a la rama legislativa en la implementación
de las TIC para la modernización de su gestión, a la fecha de
elaboración del presente documento no hay productos específicos
que permitan medir el impacto de dicha iniciativa en la mejora de
los procesos de uso de TIC en las dos corporaciones.

65
Modernización de las comunicaciones e información:
v La aplicación de las TIC desde una perspectiva

institucional debe empezar por la gestión sociocultural, y
no debe asumirse que atiende únicamente a la renovación
de la plataforma tecnológica.
v Para que exista una política integral en la aplicación de

las TIC debe tenerse en cuenta la “demanda”, caracteriza-
da por la ciudadanía. No basta con que las corporaciones
se preparen para la modernización tecnológica sino que
es necesario desarrollar políticas para que la demanda se
acerque a la nueva oferta institucional y se convierta en
una ciudadanía informada y consumidora constante de
contenidos tecnológicos.
v El MinTIC tiene planeado desarrollar una línea de tra-

bajo específica con corporaciones que se diferenciará am-
pliamente de los avances desarrollados con entes territo-
riales; la misma partirá de una línea de base que incluya
información relacionada con el funcionamiento y los pro-
cesos internos del Congreso. También atenderá aspectos
de modernización tecnológica acompañados de procesos
de capacitación, los cuales constituyen etapas para acer-
car la ciudadanía al Congreso.
para la Modernización del Congreso de la República, realizada el 31 de mayo de 2012 en el recinto de la
23
66
v En el marco de este plan de trabajo con corporaciones, y
puntualmente con el Congreso, se ha tenido en cuenta el

desarrollo de aplicaciones, que actualmente se trabaja de
la mano con las diferentes oficinas y secretarías de Cámara
y Senado; lo anterior entendiendo que no es un proceso
puramente tecnológico, y, por lo tanto, no se desarrolla
únicamente con las oficinas de sistemas, lo cual conduce
a la apertura de información, así como a la obtención de
insumos de trabajo enriquecido.
v Uno de los propósitos de la implementación de las TIC

en el Congreso consiste en darle un valor agregado a la
información que actualmente se visibiliza, lo cual conlle-
va que el ciudadano no tenga que acudir a otras fuentes
para atender sus demandas. Otro de los propósitos es el
de alentar la participación en sí misma, ya que implica el
volcamiento de la corporación hacia los ciudadanos, bus-
cando que ellos puedan establecer relaciones constantes
determinadas por acciones como la suscripción a proyec-
tos de ley de interés particular, inscripción para participar
en audiencias públicas, etcétera, que puedan ser retroali-
mentadas mediante el uso de tecnologías.
v Al revisar las tendencias en uso de TIC por parte de otros
congresos de Iberoamérica, se encuentran coincidencias

en la publicación de información asociada al proceso
legislativo, y otra relacionada con la actividad de los
congresistas, la cual, en el caso colombiano, aún no se
publica. ¿Cuál considera que es la razón por la cual, a pesar
de contar con dos Portales Web institucionales, dicha
información no se haga pública en los portales existentes?

67
v Los recursos con que funciona la biblioteca son alta-
mente limitados, tanto en términos de personal como
presupuestales, aun cuando presta sus servicios a ciuda-
danos de diferentes partes del mundo. En la actualidad
opera bajo un sistema de información que permite acceso
a cerca de 90.000 libros en línea, pero no cuenta con pre-
supuesto para adquirir nuevos ejemplares o modernizar
las tecnologías empleadas.
v Hay duplicidad de funciones en ciertos cargos adscritos

al Archivo Legislativo, la Oficina de Atención Ciudadana y
la Hemeroteca. Esta condición confunde a los ciudadanos,
ya que genera dispersión en las fuentes y el manejo de la
información, razón por la cual se hace necesario establecer
un solo canal de comunicación de la información legislativa.
v La falta de estructura organizacional y recursos, la resis-

tencia al cambio y la dependencia de la voluntad política
generan serias dificultades para la implementación de TIC
en el Congreso.
v Es necesario realizar diagnósticos profundos que permi-

tan esclarecer dinámicas institucionales irracionales como
el conflicto entre el área legislativa y la administrativa, las
fallas en el funcionamiento de las oficinas de sistemas y las
formas de interacción entre ambas cámaras en cuanto a
plataformas tecnológicas.
v Es necesario que las cámaras trabajen en completa sincro-

nía en el manejo de plataformas tecnológicas y publicidad de
la información, aunque manteniendo el principio de paralelis-
68
mo en casos puntuales. Se evidencia que en muchos casos re-
lacionados con el tema de modernización tecnológica faltan
herramientas y sobran contratos.
v Existe una fuerte resistencia al cambio dentro de la

corporación, al igual que una notable falta de compromiso
con las labores realizadas, debido a la alta rotación
del personal y falta de estabilidad contractual de los
funcionarios. Para dar continuidad a los procesos de
renovación tecnológica se debe establecer un plan de
modernización que contenga un portafolio de proyectos
que a su vez permita instaurar a largo plazo la ruta por
seguir, superando las coyunturas regulares.
v Las limitaciones en la publicidad de la información se

deben a factores tecnológicos, así como a decisiones
políticas. El primero tiene que ver con que las herramientas
utilizadas no son adecuadas y dan como resultado una
información desorganizada, dispersa y difícil de consultar
que termina confundiendo al usuario.
v Existen conflictos en relación con el cumplimiento de

funciones de diferentes instancias, ya que, por ejemplo,
la labor de la Oficina de Atención Ciudadana tiene que
ver con proveer la información, pero por diferencias con
los secretarios de comisiones, muchas veces tienen que
dedicarse además a centralizarla, organizarla, y luego sí
enviarla a quienes estén interesados.

69
v Las demoras en los procesos internos pueden resultar
afectando la visibilidad de información; tal es el caso de
la producción de actas de sesiones, que en ocasiones se
demoran hasta dos meses en ser producidas, debido a las
limitaciones en personal y el exceso de carga laboral.
v Las diferencias generacionales pueden tener implica-

ciones en la resistencia al cambio, por esto es necesario
acompañar la implementación de una nueva plataforma
tecnológica con capacitaciones que permitan una mayor
apropiación del conocimiento tecnológico.
v Es necesario que el Congreso legisle para unificar las di-

recciones administrativas y despolitizar los cargos, pensar
en digitalizar los documentos impresos y restablecer un
protocolo único para la información digital.
Finalmente, como conclusión de la jornada se hizo explícito el

reclamo para que se brinde un mayor apoyo administrativo al
carácter misional de las organizaciones que manejan la informa-
ción en el Congreso, al igual que la necesidad de llevar a cabo
cambios organizacionales para implementar nuevas platafor-
mas tecnológicas.
70
Modernización de las
Comisiones legales,
especiales y accidentales
Isabel Cristina Rico24
Introducción
No cabe duda de que hoy en día la rama legislativa del poder
público tiene una función fundamental en la democracia, ya
que “sirve como foro donde se articula la opinión pública, es
un mecanismo de transmisión para retroalimentar al Ejecutivo
sobre temas de políticas públicas y a la vez, es un medio a través
del cual el gobierno puede explicar y comunicar sus acciones”
(Power, 2012, p.14).
Es entonces el Congreso la institución encargada de la creación, mo-

dificación y aprobación de las leyes; de supervisar a los gobiernos, y
como principio básico del sistema democrático, de ser el represen-
tante de los variados intereses existentes de la ciudadanía.
Surge así la inquietud de cómo se debe organizar el órgano le-

gislativo para cumplir de manera eficaz las tareas que le impone
el funcionamiento democrático; pues es claro que si no existen
los recursos suficientes y bien estructurados, los resultados se
Ponencia presentada en la 5ª Mesa de Diálogo para la Modernización del Congreso de la República, realiza- 24
da el 14 de junio de 2012 en el recinto de la Comisión I de la Cámara de Representantes.
Modernización de las Comisiones legales, especiales y accidentales 71

verán reflejados en los índices de eficacia parlamentaria, que se
determinan en gran medida por la calidad de las iniciativas legis-
lativas que se promulgan, las cuales tienen como fin mantener y
promover la integración nacional (Beetham, 2006).
Colombia no es ajena a esta realidad, por cuanto el poder

legislativo ocupa una posición clave entre los poderes del Estado,
pues sus miembros representan al pueblo soberano (Congreso
de la República de Colombia, 2010), quien por intermedio del
legislador dicta las normas que regirán la sociedad (Palacios
Torres, 2005). Así, entender el funcionamiento y la estructura
del Congreso colombiano es una tarea primordial dentro del
proceso de modernización del mismo, en aras de profundizar la
democracia como valor regente de nuestra sociedad.
Teniendo en cuenta que en el Congreso colombiano –y en

todos los congresos del mundo– cada una de sus cámaras tiene
subgrupos de trabajo denominadas comisiones, con el fin de
desarrollar su labor legislativa y de control político, el presente
documento inicialmente analiza el concepto comisión, para luego
realizar un estado del arte de la estructura de las comisiones
constitucionales, legales, especiales y accidentales que hacen
parte del Senado de la República y la Cámara de Representantes
del Congreso de Colombia, así como del funcionamiento de cada
una de ellas. Se revisan, de igual manera, las experiencias de los
congresos de México, Chile y España, que servirán de insumo
para una comparación de estos países con el caso colombiano.
72
El concepto “comisión”
Una comisión parlamentaria es un subgrupo de parlamentarios

nombrados de manera permanente o con un fin específico, al que
se le encomiendan determinadas tareas, entre otras, funciones
de colaboración con el pleno de las cámaras, en desarrollo del
procedimiento legislativo.
La comisión, entonces, es un trabajo de grupo especializado de

parlamentarios en el que la(s) cámara(s) del Congreso se divi-
den para el estudio de los proyectos de ley o un tema determi-
nado. La comisión ofrece un entorno que permite un examen
pormenorizado de las iniciativas legislativas, la supervisión de
las actividades del Ejecutivo y la interacción con el público y los
actores externos (Yamamoto, 2007), gracias a su carácter técnico
y composición representativa de la cámara a la que pertenecen.
La gran mayoría de parlamentos cuentan con un conjunto de

comisiones permanentes relacionadas con áreas de política pú-
blica, y otras de carácter especial –comisiones ad hoc– creadas
para tratar asuntos precisos en un plazo de tiempo definido. La
composición de las comisiones permanentes refleja los grupos
políticos parlamentarios que hacen parte de la cámara a la que
pertenecen, y están representados de manera proporcional a su
fuerza numérica en la misma (Yamamoto, 2007).
Sabiendo que una de las principales tareas del congreso es la de

legislar, la función fundamental de las comisiones parlamentarias
es (Yamamoto, 2007) “prepararse para las deliberaciones que
tienen lugar en el pleno de la cámara. De esta manera, las

comisiones elaboran informes y, en ocasiones, uno o varios de
sus representantes participan en las discusiones plenarias sobre
dichos informes. La importancia de la labor de la comisión radica
en que, gracias a ella, en la cámara se realizan debates bien
fundamentados”.
Así, de manera general, es en la comisión donde se inicia la etapa

deliberativa del trámite legislativo, por lo que la comisión ha
adquirido el carácter de “principal” dentro de las funciones de
las cámaras legislativas (Palacios Torres, 2005).
Estructura y funcionamiento de las comisiones

del Congreso de la República de Colombia
El poder legislativo en Colombia está conformado por el

Congreso de la República, que se divide en dos cámaras: el
Senado y la Cámara de Representantes. La elección de los 102
senadores corresponde a la circunscripción nacional, mientras
que la de los 166 representantes de la Cámara es el reflejo de
la circunscripción territorial. Los 268 congresistas son elegidos
para un período de cuatro años.
Ahora bien, en lo relacionado con su estructura, el artículo 142

de la Constitución Política de Colombia establece que “cada
Cámara elegirá, para el respectivo período constitucional,
comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los
proyectos de Ley o de Acto Legislativo”. Así mismo, la Carta
Constitucional establece en su artículo 161 que ambas cámaras
integrarán comisiones de conciliación en el momento que surjan
discrepancias entre ellas respecto de un proyecto de ley.
74
Igualmente, la Ley 5 de 1992 –Ley Orgánica del Congreso–
establece en su artículo 53 que, “durante el período
constitucional funcionarán, en cada una de las cámaras, las
comisiones constitucionales permanentes, las comisiones
legales, las comisiones especiales y las comisiones accidentales”.
Sin embargo, tal y como se observará más adelante, son las
constitucionales permanentes y las accidentales quienes tienen
un papel decisivo en el trámite de las leyes.
La gráfica 1 muestra la estructura funcional – legislativa del Con-

greso de la República de Colombia.
Gráfica 1. Estructura funcional del Congreso de la

República de Colombia

Comisiones constitucionales
Tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes ope-

ran las comisiones constitucionales, las cuales tienen carácter
permanente, y su principal tarea dentro de su función legislativa
es desarrollar el primer debate de los proyectos de ley, según el
ámbito de su competencia (Ley 5 de 1992).
Mediante la Ley 3 de 1992 el Legislativo organizó el trabajo

legislativo de las comisiones de cada una de las dos cámaras,
con el establecimiento de siete comisiones constitucionales de
la misma naturaleza y competencia tanto en la Cámara como en
el Senado, que reciben su nombre según la temática designada.
Por ley, se establece también los congresistas tienen la obligación
de pertenecer sólo a una de estas comisiones.
Cada comisión permanente cuenta con una mesa directiva in-

dependiente, elegida para cada una de las cuatro legislaturas
que componen el período constitucional establecido. Como se
verá, los temas distribuidos en cada una de las siete comisio-
nes constitucionales son el reflejo del andamiaje de las políticas
públicas que hacen parte estructural de la agenda del Estado
colombiano, y sobre las cuales legisla el Congreso.
Comisión Primera
La Comisión Primera, tanto en el Senado como en la Cámara de

Representantes, es una de las comisiones de mayor importancia,
ya que los temas que conoce son nucleares y transversales
dentro del ordenamiento jurídico colombiano. Los temas sobre
los que la Comisión Primera tiene competencia corresponden
76
a todo lo relacionado con asuntos constitucionales, derechos
fundamentales, organización territorial y estructura del Estado.
Esta Comisión es también la que cuenta con la mayor cantidad
de integrantes en cada una de las Cámaras, ya que 19 senadores
y 35 representantes la conforman, respectivamente.
Dadas las temáticas que se manejan en esta Comisión, la gran

mayoría de proyectos de ley y todos los proyectos de acto le-
gislativo tienen en ésta su primer debate. Así, por ejemplo, para
la legislatura 2010-2011, de los 281 proyectos de ley –incluidos
veinte proyectos de acto legislativo– tramitados en el Senado
de la República, 69 iniciativas legislativas, correspondientes al
24,6% del total, tuvieron paso en la Comisión Primera del Sena-
do25. En el caso de la Comisión Primera de la Cámara de Repre-
sentantes, para la misma legislatura, de las 293 iniciativas, 85 de
ellas, que representan el 29% del total que hicieron trámite en
esta Cámara, lo hicieron en esta Comisión26.
Comisión Segunda
La Comisión Segunda es la encargada de todo lo concerniente

con relaciones exteriores y los temas de política de defensa.
Hacen parte de esta Comisión 13 senadores y 19 representantes,
que, además, es la que proporciona parte de los miembros del
Consejo Asesor del Presidente de la República en los temas
relacionados con el manejo de la política exterior del Gobierno.
Datos tomados de la Secretaría General del Senado de la República de Colombia. 25
Datos tomados de la Secretaría General de la Cámara de Representantes de Colombia. 26

La carga de trabajo legislativo de la Comisión Segunda de
Cámara y Senado se ve representada principalmente por los
trámites que se dan en ellas de la ratificación de los tratados y
convenios internacionales que firma el Gobierno nacional. Así, en
esta Comisión de la Cámara de Representantes, en la legislatura
2010-2011, 55 de los proyectos de ley, es decir, el 19% de ellos,
tuvieron aquí su primer debate. En la Comisión del Senado de
la República, 49 de estas iniciativas, que representan el 17,4%,
fueron tratadas por esta Comisión en el primer debate.
Comisión Tercera
Las comisiones terceras o “Comisiones Económicas” conocen todos

los proyectos de ley relacionados con los temas macroeconómicos
del país. Las integran 15 senadores y 20 representantes, respectiva-
mente. Tres miembros de cada Cámara de estas comisiones confor-
man también la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público.
Los temas que se desarrollan en esta Comisión son los relaciona-

dos con Hacienda y Crédito Público, Banca Central, Planeación
Nacional, Regulación económica y Actividad financiera, bursátil,
aseguradora y de captación de ahorro.
Las Comisiones Terceras, junto a las Cuartas de Cámara y Senado,

son las encargadas de dar trámite al Proyecto de presupuesto
rentas y gastos, así como al Plan Nacional de Desarrollo y de
inversiones públicas, que por orden constitucional son de
iniciativa privativa del Gobierno nacional. Para la legislatura 2010-
2011, de los proyectos de ley que hicieron trámite en el Senado
de la República, 27 de ellos, correspondientes al 9,6% del total,
tuvieron su primer debate en la Comisión Tercera. Por su parte, en
78
la Cámara de Representantes, esta Comisión conoció 41 iniciativas
legislativas, es decir, el 14% del total que hicieron tránsito en esta
Cámara en el transcurso de esta misma legislatura.
Comisión Cuarta
Las comisiones cuartas de Senado y Cámara, denominadas

Comisiones de Presupuesto Público, conocen los proyectos
de ley relacionados con las leyes orgánicas de presupuesto y
creación, supresión, reforma u organización de establecimientos
públicos nacionales. Están integrados por 15 senadores y 27
representantes a la Cámara.
Esta Comisión –comparando cuantitativamente con las demás

comisiones constitucionales– es la que tiene una de las menores
cargas legislativas. Así, por ejemplo, para la legislatura 2010-
2011, surtieron trámite en esta Comisión 25 proyectos de ley,
que representan el 9% del total de éstos que hicieron tránsito en
la Cámara de Representantes. En el Senado de la República, esta
Comisión conoció 16 proyectos de ley, correspondientes al 5,7%
de todos los que fueron tramitados en esta misma legislatura.
Comisión Quinta
Las comisiones quintas de Senado y Cámara son las encargadas

de dar trámite en primera instancia a los proyectos de ley que
desarrollen temas relacionados con la agricultura, el mar y el
medioambiente. Cuenta con la participación de 13 senadores y
19 representantes de la Cámara.

En la Cámara de Representantes, durante la legislatura 2010-
2011, esta Comisión conoció 9 proyectos de ley de 293, es decir,
tuvo una carga legislativa del 3%. Por su parte, tuvieron primer
debate en la Comisión Quinta del Senado 17 proyectos de
ley, que corresponden al 6% de las iniciativas legislativas que
hicieron curso en el Senado de la República.
Comisión Sexta
Esta Comisión es la encargada de conocer todas las iniciativas

legislativas relacionadas con los asuntos concernientes a los
medios de comunicación, transporte, educación y cultura. La
integran 18 representantes a la Cámara y 13 senadores.
La Comisión Sexta de la Cámara de Representantes dio trámite

a 37 iniciativas legislativas, que representan el 13% de toda la
actividad legislativa de esta Cámara durante la legislatura 2010-
2011, período en el que la misma Comisión, pero en el Senado de
la República, dio debate a 35 proyectos de ley, correspondientes
al 12,5% del total de los que hicieron curso en él.
Comisión Séptima
Compuesta por 14 senadores y 19 representantes a la Cámara,

las comisiones séptimas del Congreso son las encargadas
de conocer los proyectos de ley relacionados con la salud, la
seguridad social y la familia.
Para el período 2010-2011, esta Comisión en la Cámara de Repre-

sentantes conoció 41 proyectos de ley, que corresponden al 14%
de todas las iniciativas que hicieron curso en esta Cámara. Por su
80
parte, con un 24% de toda la actividad legislativa en el Senado
de la República, la Comisión Séptima tramitó 68 proyectos de ley.
Comisiones accidentales
Las comisiones accidentales del Congreso de la República de

Colombia tienen como particularidad primordial su carácter no
permanente dentro de la Cámara de Representantes y del Senado
de la República, ya que se erigen en un órgano de eventual paso
dentro del procedimiento legislativo, por cuanto son las encargadas
de dirimir las diferencias que se presenten entre una y otra Cámara
durante la discusión de un proyecto de ley (Palacios Torres, 2005).
Estas comisiones se establecen, por un lado, en el artículo 161

de la Constitución Política de Colombia, que dice: “Cuando
surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto,
ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas
por un mismo número de senadores y representantes, quienes
reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en
caso de no ser posible, definirán por mayoría”.
De igual manera, la Ley 5 de 1992, en su artículo 66, determina que

“Para el mejor desarrollo de la labor legislativa y administrativa, los
presidentes y las mesas directivas de las cámaras y sus comisiones
permanentes podrán designar comisiones accidentales para que
cumplan funciones y misiones específicas”.
Es importante mencionar que durante el período constitucional

2010-2014 se han establecido varias comisiones accidentales
en la Cámara de Representantes y el Senado de la República,

además de las conformadas para la conciliación de textos
de proyectos de ley que se han debatido. Algunas de estas
comisiones accidentales no legislativas son:
Comisiones accidentales creadas durante el período constitucional 2010-2014

Cámara de Representantes Senado de la República
De paz De seguimiento y control a las acciones ola invernal
Problemática río Magdalena De seguimiento a los precios de los combustibles

De seguimiento a la minería y sus concesiones,
hidrocarburos, arrecifes coralinos, páramos y
humedales
Comisiones legales
Las comisiones legales se encuentran definidas por el artículo 55
de la Ley 5 de 1992, que establece que, “Además de las Comisiones
legales señaladas para cada una de las cámaras con competencias
diferentes, a éstas corresponden integrar, aplicando el sistema de
cuociente electoral y para el período constitucional, la comisión
de Derechos Humanos, la Comisión de ética y estatuto del
Congresista y la Comisión de acreditación documental”.
En el mismo sentido, la Ley 1434 de 2011 modificó y adicionó la

Ley 5 de 1992, creando la Comisión Legal para la Equidad de la
Mujer del Congreso de la República.
Comisión Legal de Derechos Humanos
Esta Comisión se encuentra integrada por 10 senadores y 15 repre-

sentantes de la Cámara, quienes constitucionalmente tienen la ta-
rea de reunirse al menos una vez al mes. Entre sus funciones está
82
la defensa de los derechos humanos, cuyas garantías sean vulnera-
das o desconocidas, y fiscalizar que estos derechos sean respetados.
Igualmente, debe informar a las cámaras las condiciones en que se
están protegiendo dichos derechos, así como su vulneración. Esta
Comisión también tiene como deber la celebración de audiencias
especiales y públicas, en las que se escuche a los distintos sectores
de la sociedad civil sobre aspectos de la legislación existente y sobre
los proyectos que cursen en las cámaras legislativas, a fin de transmi-
tir las iniciativas de carácter popular (Ley 5 de 1992).
Comisión de Ética y Estatuto del Congresista
Esta Comisión funciona en cada una de las cámaras, con 17 miem-

bros de la Cámara de Representantes y 11 del Senado. Conoce los
asuntos relacionados con los conflictos de interés y las violaciones
al régimen de incompatibilidades, inhabilidades y de comporta-
miento irregular o inmoral de los congresistas. Si se llegase a pre-
sentar el caso, tienen la obligación de presentar un informe a las
respectivas plenarias, que decidirán las acciones por tomar.
Los pronunciamientos de la Comisión son de carácter reservado,

y tiene prohibido inmiscuirse en asuntos de competencia
privativa de otras autoridades (Ley 5 de 1992).
Comisión de Acreditación Documental
Esta Comisión legal desarrolla labores en cada una de las cámaras,

por lo que la componen 5 senadores y 5 representantes, que ejercen
por los cuatro años del período constitucional. El artículo 60 de la Ley
5 del 92 establece que esta Comisión tiene como principal función
recibir la identificación de los congresistas electos, previo envío

de la lista correspondiente por parte de la autoridad electoral. No
obstante, la Comisión de Acreditación Documental está encargada
de revisar los documentos con los requisitos exigidos por ésta a
los aspirantes a ocupar cargos del Senado y Cámara. El presidente
de cada Cámara tiene la facultad de objetar los documentos que
acreditan las calidades exigidas cuando los considere ilegales. En
este caso, el congresista en cuestión no tendrá voz ni voto en las
decisiones que se tomen hasta que se aclare el asunto.
Comisión Legal para la Equidad de la Mujer
Esta Comisión de carácter interparlamentario está compuesta

por 10 representantes y 9 senadoras que sesionarán de manera
conjunta al menos una vez al mes. Tiene dentro de sus funcio-
nes, entre otras, elaborar propuestas legislativas que garanticen
la realización de los derechos de las mujeres, con el acompaña-
miento de la sociedad civil organizada que defiende los derechos
de las mujeres, así como ejercer el control político a los diversos
entes del Estado en relación con la formulación y el desarrollo de
planes, programas, proyectos y políticas públicas dirigidos al re-
conocimiento, promoción, realización, ampliación, protección y
restitución de los derechos de las mujeres y el cumplimiento por
parte del Estado de los tratados, convenios, protocolos y reco-
mendaciones de organismos internacionales (Ley 1434 de 2011).
La Ley 5 de 1992 establece tanto para la Cámara de Representan-

tes como para el Senado de la República, una serie de disposi-
ciones que les permiten tener otras comisiones legales, a saber:
84
Comisión Legal de Cuentas de la
Cámara de Representantes
Conformada por nueve representantes por un período de

dos años, tiene como función examinar la cuenta general del
Presupuesto y del Tesoro que le presente el Contralor General
de la República, y elaborar un proyecto de resolución de
fenecimiento o no fenecimiento, que se somete a aprobación de
la plenaria de la Cámara de Representantes.
Comisión de Investigación y Acusación

de la Cámara de Representantes
Conformada por quince miembros elegidos por sistema del

cuociente electoral. Tiene como función principal conocer
sobre las denuncias penales o quejas disciplinarias contra altos
dignatarios del Estado.
Como es sabido, esta Comisión ha sido una de las más criticadas,

debido a dos temas fundamentales. Por un lado, al manejar un
tema tan específico y técnico, muchos contradictores rechazan
la conformación de esta Comisión, al no condicionar la formación
profesional en derecho para la pertenencia a ésta. Por el otro, los
resultados exiguos de sus investigaciones han generado que su
labor tenga cada vez menos legitimidad frente a la opinión pública.
Comisión de Instrucción del Senado de la República
Integrada por siete senadores de la República, tiene como princi-

pal tarea presentar un informe motivado con el proyecto de reso-
lución que deba adoptarse, cuando la Cámara formule acusación

ante el Senado de cualquier alto funcionario: Presidente y Vice-
presidente, Magistrados de las Altas Cortes y Fiscal General de la
Nación (Ley 5 de 1992).
Comisiones Especiales
La sección 3 del capítulo 4 del Título II de la Ley 5 de 1992
establece la creación las Comisiones Especiales del Congreso,
que, con participación de senadores o representantes, o de unos
y otros, cumplen las funciones que determina la Ley Orgánica
del Congreso. Los conceptos emitidos por estas comisiones no
tienen carácter obligatorio, por lo que no tienen mayor injerencia
en el trámite legislativo, y se limitan de cierto modo a la función
de control político. Las comisiones especiales existentes son:
Comisiones Especiales de Seguimiento
La Ley 5 de 1992 establece que en cada una de las cámaras podrán

establecerse comisiones de este tipo, conformadas por 11 senadores
y 15 representantes de la Cámara. Las comisiones especiales de
seguimiento tienen como tarea principal vigilar el cumplimiento
de las disposiciones constitucionales y legales del asunto que les
compete, además de rendir informes y propuestas de alternativas
legislativas a las comisiones constitucionales permanentes y a las
plenarias de las cámaras sobre esos mismos temas.
Las comisiones especiales de seguimiento son:
86
Comisión de vigilancia de los organismos
de control público
Esta Comisión funciona en cada una de las cámaras con 14 repre-

sentantes y 11 senadores; tiene por objeto vigilar el cumplimien-
to de las disposiciones constitucionales y legales que rigen la
creación y funcionamiento de los Organismos de Control Público.
Comisión de vigilancia al organismo electoral
Integrada por 15 representantes y 11 senadores, cada Cámara

cuenta con su respectiva Comisión, y tiene como tarea vigilar el
cumplimiento de las normas constitucionales y legales y realizar
el seguimiento a actividades, propuestas, proyectos e iniciativas
electorales que realicen, presenten u obtengan sobre la Regis-
traduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral y
la Comisión Nacional de Seguimiento Electoral.
Comisión de vigilancia al proceso de

descentralización y ordenamiento territorial
Cada una de las cámaras ha conformado esta comisión especial,

que cuenta con 14 representantes y 10 senadores, respectiva-
mente. Su función es liderar todos los procesos de ordenamien-
to territorial, así como los procesos investigativos, divulgativos,
formativos y legislativos, que deben conducir a una moderniza-
ción de la estructura político-administrativa del país.
Comisión Especial de Crédito Público
Esta Comisión interparlamentaria está integrada por tres senadores

y tres representantes, pertenecientes a las Comisiones Terceras
constitucionales, que tienen como labor presentar informes al

Congreso acerca de las operaciones de crédito externo autorizadas
por ley al Gobierno nacional, cuya finalidad sea obtener recursos
para la financiación de planes de desarrollo económico y de
mejoramiento social, así como los correctivos por tomar, cuando,
a juicio de la Comisión, el Gobierno esté comprometiendo la
capacidad del país para atender el servicio de la deuda exterior.
La Ley 1147 de 2007 adiciona la Ley Orgánica del Congreso y

crea la Comisión Especial de Modernización y las Unidades
Coordinadoras de Asistencia Técnica Legislativa y Atención
Ciudadana del Congreso de la República.
Comisión Especial de Modernización
Integrada de manera conjunta por cuatro senadores y cuatro

representantes. No obstante, el presidente del Senado de la
República y el presidente de la Cámara de Representantes
hacen parte de la Comisión por derecho propio. El presidente
del Senado es el presidente de la Comisión, y el de la Cámara
de Representantes, el vicepresidente. Tiene como tareas, entre
otras, estudiar, proponer y crear dentro del Congreso procesos
de modernización en forma permanente.
Otra comisión que no hace parte de la clasificación anteriormente

descrita, es la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, creada por la
Ley 68 de 1983, y con fuerza constitucional –art. 225–, es un órgano
consultivo del Presidente la República respecto a los temas de política
internacional del país. En esta Comisión tienen participación, entre
otros, doce miembros elegidos de los integrantes de las Comisiones
Segundas Constitucionales, así: tres por el Senado y la Cámara de
Representantes, con sus respectivos suplentes.
88
Algunas observaciones iniciales de la
estructura de las Comisiones Legales y
Especiales del Congreso
Tal y como se anotó anteriormente, en el caso de las comisiones

Legales y Especiales del Congreso colombiano, aunque tienen
la potestad de emitir observaciones sobre los iniciativas legisla-
tivas que estén relacionadas con las temáticas que desarrollan,
dichos conceptos no tienen carácter vinculante, por lo que su
incidencia en el trámite legislativo es precario, salvo algunos ca-
sos específicos, como lo fue la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, en la que la Comisión de vigilancia al proceso de des-
centralización y ordenamiento territorial tuvo un compromiso
constante en el estudio del contenido de dicha iniciativa.
Así, a pesar de las diferencias conceptuales que se tuvieron con

los ponentes de las comisiones primeras, el proceso legislativo
tuvo el apoyo de la Comisión de vigilancia al proceso de
descentralización y ordenamiento territorial, la cual elaboró
observaciones al articulado, llamó a audiencias públicas y citó a
los ministros del despacho para la retroalimentación del mismo.
No obstante, hubo críticas sobre el papel “residual” que tuvo la
Comisión especial en el proceso definitivo.
Igualmente, aunque la función de control político es fundamental

en la tarea del Legislativo, pareciera en la práctica que la labor
de las comisiones legales y especiales quedara circunscrita
únicamente a este ámbito. Muchas veces, sin conclusión
alguna respecto al tema en consideración. Esta situación resta

legitimidad ante la ciudadanía de la tarea de estas comisiones,
por cuanto se crea la percepción que muchas de ellas son sólo
un requisito formal, y no cumplen ningún objetivo específico.
Casos internacionales
En este aparte se mostrarán la estructura básica y el funcionamiento

de los congresos de Chile, México y España, como insumo para el
posterior desarrollo de un documento diagnóstico que compare
analíticamente las buenas prácticas desarrolladas por estos países, y
que puedan ser aplicadas al caso colombiano.
Chile
La rama legislativa en Chile se encuentra representada en la Asam-
blea Nacional, órgano bicameral compuesto por la Cámara de Di-
putados y el Senado. Los 120 miembros de la Cámara de Diputa-
dos tienen un período de cuatro años y representan los 60 distritos
electorales en los que está dividido el país. Por su parte, el Senado
está integrado por 38 miembros, que, con un período de ocho
años, reflejan la composición de las 19 circunscripciones senato-
riales, y se renueva la mitad de sus integrantes cada cuatro años.
El capítulo V de la Constitución Política de 1980 establece todo
lo relacionado con el Congreso nacional, respecto a la compo-
sición de las cámaras, las atribuciones exclusivas del Congreso
en pleno y de la Cámara de Diputados, así como del Senado. Se
establecen también las líneas generales del funcionamiento del
Congreso y el trámite legislativo.
De igual modo, la Ley Orgánica Constitucional del Congreso, de

1990, determina la composición, la generación, las atribuciones
y el funcionamiento de la Cámara de Diputados, del Senado y
90
del Congreso nacional. En el artículo 17 de esta ley se establece
que “El Senado y la Cámara de Diputados establecerán en sus
respectivos reglamentos las comisiones permanentes que
consideren necesarias para informar los proyectos sometidos a
su consideración [...]”.
Tanto la ley como el texto constitucional establecen otra

serie de comisiones, tales como las especiales, las mixtas y las
especiales investigadoras.
Al igual que en el caso colombiano, las comisiones permanentes

del Congreso chileno tienen entre sus funciones dar inicio a la
etapa deliberativa de los proyectos de ley. Sin embargo, es preci-
so mencionar que en Chile, según la Ley Orgánica, “las Cámaras
podrán encargar el examen de un proyecto a dos o más comi-
siones unidas o nombrar comisiones especiales”, lo cual muestra
una mayor flexibilidad y apertura del estudio de las iniciativas
legislativas que hacen trámite en el Congreso.
Para el caso chileno, las comisiones pueden ser de los siguientes

tipos: permanentes, unidas, especiales, bicamerales, mixtas e
investigadoras.
Comisiones Permanentes
Las comisiones permanentes tienen como función permitir

el estudio detallado de los proyectos de ley y demás materias
sometidas a conocimiento del Congreso nacional. Aunque
cada Cámara del Congreso tiene el número de comisiones que
establecen sus respectivos reglamentos, el número y temáticas
de éstas son similares entre el Senado y la Cámara de Diputados.

Las comisiones permanentes del Senado cuentan con la
participación de 5 senadores, y en la Cámara de Diputados, con
13 miembros, los cuales integran entre dos y cuatro comisiones
durante todo el período legislativo.
Comisiones permanentes Congreso chileno
Senado Cámara de Diputados
Gobierno, descentralización y Regionalización Gobierno Interior y descentralización

Relaciones Exteriores, Asuntos
Relaciones Exteriores interparlamentarios e Integración
Latinoamericana
Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento Constitución, Legislación y Justicia
Economía Educación, Deportes y Recreación

Hacienda (encargada del estudio del proyecto de Hacienda (encargada del estudio del proyecto de
ley de presupuestos que presenta el Ejecutivo) ley de presupuestos que presenta el Ejecutivo)
Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología
Defensa Nacional Defensa Nacional
Obras Públicas Obras Públicas, Transporte y Telecomunicaciones
Agricultura Agricultura, Silvicultura y Desarrollo Rural

Recursos Naturales: Bienes Nacionales y Medio
Medio Ambiente y Bienes Nacionales
Ambiente
Trabajo y Previsión Social Salud
Salud Trabajo y Seguridad Social
Minería y Energía Minería y Energía
Vivienda y Urbanismo Economía, Fomento y Desarrollo
Transportes y Telecomunicaciones Vivienda y Desarrollo Urbano
Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía
Intereses Marítimos, Pesca y Acuicultura Familia
Régimen Interior Ciencia y Tecnología
92
(Continuación)
Comisiones permanentes Congreso chileno
Desafíos del Futuro Pesca, Acuicultura e Intereses Marinos
Revisora de Cuentas Micro, Pequeña y Mediana Empresa
Ética y Transparencia del Senado Zonas Extremas
Seguridad Ciudadana y Drogas
Cultura y de las Artes

Superación de la Pobreza, Planificación y
Desarrollo Rural
Ética y Transparencia
Revisora de Cuentas
Es importante anotar que la mayoría de las comisiones tienen

una carga similar de trabajo, pues en promedio llegan a
conocer entre 7 y 12 iniciativas legislativas por semestre. De
igual modo, se observó que no hay una sola Comisión que se
atribuya la posibilidad de transformar el texto constitucional,
pues se adelantan reformas de este tipo tanto en la Comisión
de Constitución, Legislación y Justicia como en la de Defensa
Nacional, por citar algunos ejemplos.
El reglamento interno de la Cámara de Diputados establece que

las comisiones especiales: “Son comisiones que se constituyen a
petición de un tercio de los diputados –o senadores–, y con el voto
favorable de la mayoría de los diputados –o senadores– en ejercicio,
con la finalidad de estudiar determinada legislación o reunir

antecedentes sobre una materia específica. Tienen la composición,
plazo y competencia que les fije la Cámara al momento de acordar
su generación. Su plazo máximo es seis meses prorrogables por una
sola vez con el acuerdo de la Cámara (Sala)”.
Cada Cámara tiene definidas unas comisiones especiales. Aquí

algunos ejemplos:
De la Discapacidad y el Adulto Mayor De Bomberos
De Zonas Extremas Sobre Pueblos Originarios
Sobre Emergencias y Reconstrucción De la Juventud
Comisiones Unidas
Por reglamento, se entiende que las Comisiones Unidas son dos

o más comisiones que se encargan del examen conjunto de un
determinado asunto, cuando la Cámara así lo acuerda (la Sala).
Las Comisiones Unidas deberán sesionar y adoptar acuerdos
al menos con tres miembros de cada una de ellas, y el o los
Diputados que sean a la vez miembros de ambas podrán hacer
valer esta doble calidad para todos los efectos reglamentarios.
Un ejemplo de estas comisiones es la Comisión de Hacienda y de
Intereses Marítimos, Pesca y Acuicultura, unidas del Senado de la
República, que se ha abocado al estudio del proyecto de ley que
modifica normas sanitarias y de ordenamiento territorial para las
concesiones de acuicultura.
94
Comisiones Mixtas
La Ley Orgánica del Congreso establece que las comisiones

mixtas son “comisiones constituidas por igual número de
diputados y senadores que se forman cuando un proyecto de
ley, que había sido aprobado por la cámara de origen (la que
primero conoció del mismo), es desechado en su totalidad o es
objeto de enmiendas o adiciones por la cámara revisora (la que
lo vio después). Estas comisiones tienen por finalidad proponer
la forma y modo de resolver las dificultades surgidas por la
diversa opinión de ambas cámaras en relación a un proyecto”.
Comisiones Bicamarales
Los reglamentos internos de las Cámaras definen estas comisiones

como aquellas “integradas por diputados y senadores para el estu-
dio de materias de interés común o cuya complejidad o importancia
haga necesario un sistema excepcional de discusión y aprobación.
Su creación debe ser acordada por la Cámara y el Senado. Estas co-
misiones disponen sus propias normas de procedimiento y tienen
la competencia y plazo que les acuerden ambas corporaciones. Un
ejemplo de Comisión Bicamaral es la que tiene a su cargo la direc-
ción superior de la Biblioteca del Congreso Nacional”.
México
La Constitución de los Estados Unidos Mexicanos establece en su
artículo 50 que el poder legislativo se deposita en un Congreso
General, que se divide en dos Cámaras, una de Diputados, con-
formada por 500 miembros, y otra integrada por 128 Senadores,
elegidos los primeros para un período constitucional de tres años,
y los segundos para uno de seis años.

La Constitución Política determina el sistema electoral mexica-
no, que es de carácter mixto. Así, la elección de los diputados
se realiza bajo dos modalidades. Por un lado, 300 de ellos son
electos según el principio de votación mayoritaria relativa, me-
diante el sistema de distritos electorales uninominales; los otros
200 diputados son electos según el principio de representación
proporcional, mediante el Sistema de Listas Regionales, votadas
en circunscripciones plurinominales.
Por su parte, el Senado es integrado por 128 miembros, de los

cuales, en cada estado y en el Distrito Federal, dos serán elegidos
según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será
asignado a la primera minoría. Los treinta y dos senadores
restantes serán elegidos según el principio de representación
proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola
circunscripción plurinominal nacional. Tanto por cada senador
como para cada diputado, se elige un suplente.
Frente al trabajo de las comisiones, la Ley Orgánica del Congreso

establece en su artículo 39 que “las Comisiones son órganos
constituidos por el Pleno, que a través de la elaboración de
dictámenes, informes, opiniones o resoluciones, contribuyen
a que la Cámara cumpla sus atribuciones constitucionales y
legales”. Se fijan las comisiones ordinarias como las encargadas
de las tareas legislativas; y se establece también la existencia de
comisiones especiales, conjuntas y de carácter transitorio que
conocerán exclusivamente de la materia para cuyo objeto hayan
sido designadas, o para desempeñar un encargo específico.
96
Comisiones Ordinarias
En el artículo 86 de la Ley Orgánica del Congreso se determina

que “Las Comisiones ordinarias tendrán a su cargo las cuestiones
relacionadas con la materia propia de su denominación y,
conjuntamente con la de Estudios Legislativos, el análisis y
dictamen de las iniciativas de leyes y decretos de su competencia”.
La manera como se integra cada una de las comisiones ordina-

rias refleja la composición del pleno de la Cámara respectiva,
bajo la orientación de la Junta de Coordinación Política, que es
un órgano colegiado en el que se impulsan entendimientos y
convergencias políticos para alcanzar los acuerdos frente a la
toma de decisiones en pleno, y conformado por todos los coor-
dinadores de cada grupo parlamentario –o bancada–. La natu-
raleza de las comisiones está dada por cada tema de la agenda
nacional que sea legislable.
Comisiones Ordinarias Congreso mexicano

Administración (6 integrantes) Agricultura y Ganadería (29 integrantes)
Agricultura, Ganadería (12 integrantes) Asuntos Indígenas (24 integrantes)
Asuntos Fronterizos Norte (3 integrantes) Atención a Grupos Vulnerables (27 integrantes)
Asuntos Fronterizos Sur (2 integrantes) Ciencia y Tecnología (23 integrantes)
Asuntos Indígenas (4 integrantes) Comunicaciones (26 integrantes)
Atención Grupos Vulnerables (7 integrantes) Cultura (27 integrantes)
Biblioteca y Asuntos Editoriales (2 integrantes) Defensa Nacional (24 integrantes)
Ciencia y Tecnología (4 integrantes) Derechos Humanos (27 integrantes)
Comercio y Fomento Industrial (15 integrantes) Desarrollo Metropolitano (25 integrantes)
Comunicaciones y Transporte (12 integrantes) Desarrollo Rural (24 integrantes)
Cultura (5 integrantes) Desarrollo Social (25 integrantes)
Defensa Nacional (7 integrantes) Distrito Federal (22 integrantes)

(Continuación)

Derechos Humanos (10 integrantes) Economía (28 integrantes)
Desarrollo Municipal (4 integrantes) Educación Pública y Servicios Educativos (30 integrantes)
Desarrollo Regional (7 integrantes) Energía (27 integrantes)
Desarrollo Rural (7 integrantes) Equidad y Género (30 integrantes)
Desarrollo Social (14 integrantes) Fomento Cooperativo y Economía Social (17 integrantes)
Desarrollo Urbano y Ordenación Territorial (3 integrantes) Fortalecimiento al Federalismo (17 integrantes)
Distrito Federal (10 integrantes) Función Pública (22 integrantes)
Educación (10 integrantes) Gobernación (29 integrantes)
Energía (14 integrantes) Hacienda y Crédito Público (31 integrantes)
Equidad y Género (8 integrantes) Justicia (28 integrantes)
Estudios Legislativos (15 integrantes) Jurisdiccional (15 integrantes)
Federalismo (3 integrantes) Juventud y Deporte (28 integrantes)
Fomento Económico (4 integrantes) Marina (21 integrantes)
Gobernación (13 integrantes) Medio Ambiente y Recursos Naturales (27 integrantes)
Hacienda y Crédito Público (15 integrantes) Participación ciudadana (24 integrantes)
Jurisdiccional (4 integrantes) Pesca (27 integrantes)
Justicia (14 integrantes) Población, Fronteras y Asuntos Migratorios (27 integrantes)
Juventud y Deporte (4 integrantes) Presupuesto y Cuenta Pública (41 integrantes)
Límites de las Entidades Federativa (2 integrantes) Puntos Constitucionales
Marina (2 integrantes) Radio, Televisión y Cinematografía (25 integrantes)
Medalla Belisario Domínguez (4 integrantes) Recursos Hidráulicos (28 integrantes)
Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (12 integrantes) Reforma Agraria (27 integrantes)
Participación Ciudadana (5 integrantes) Relaciones Exteriores (24 integrantes)
Población y Desarrollo (3 integrantes) Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias
Protección Civil (6 integrantes) Salud (29 integrantes)
Puntos Constitucionales (14 integrantes) Seguridad Pública (27 integrantes)
Radio, Televisión y Cinematografía (10 integrantes) Seguridad Social (25 integrantes)
Recursos Hidráulicos (9 integrantes) Trabajo y Previsión Social (26 integrantes)
Reforma Agraria (6 integrantes) Transportes (29 integrantes)
Reforma del Estado (6 integrantes) Turismo (23 integrantes)
Reglamentos y Prácticas Parlamentarias (3 integrantes) Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (26 integrantes)
Relaciones Exteriores (12 integrantes) Vivienda (25 integrantes)
98
(Continuación)

Salud (11 integrantes)
Seguridad Pública (18 integrantes)
Trabajo y Previsión Social (7 integrantes)
Turismo (10 integrantes)
Vivienda (7 integrantes)
La Ley Orgánica del Congreso mexicano establece que los diputados

pueden pertenecer hasta a tres comisiones ordinarias, mientras que
los senadores pueden integrar hasta cuatro de estas comisiones.
Comisiones Jurisdiccionales
El artículo 85 de la Ley Orgánica del Congreso establece que

estas comisiones intervienen en los términos de ley frente a los
procedimientos de responsabilidad de servidores públicos.
Las comisiones especiales se crean para hacerse cargo de un
asunto específico. La Ley establece que “El acuerdo que las
establezca señalará su objeto, el número de los integrantes que
las conformarán y el plazo para efectuar las tareas que se les
hayan encomendado. Cumplido su objeto se extinguirán. Cuando
se haya agotado el objeto de una comisión especial o al final de
la Legislatura, el Secretario General de la Cámara informará lo
conducente a la Conferencia para la Dirección y Programación de
los Trabajos Legislativos, la cual hará la declaración de su extinción”.

Comisiones Bicamerales
La Ley Orgánica determina la creación de dos comisiones

bicamarales en temas específicos. Por un lado, la Comisión
del Sistema de Bibliotecas, integrada por tres diputados y tres
senadores para la administración y operación de las Bibliotecas.
Asimismo, se crea la Comisión Bicamaral del Canal de Televisión
del Congreso de la Unión, integrada igualmente por tres
diputados y tres senadores, con el fin de que conduzca las
actividades que desarrolla el Canal.
Existen dos comisiones bicamerales más. Por un lado, la de Se-

guridad Nacional, compuesta por tres senadores y un diputado;
y la de Concordia y Pacificación, integrada por tres senadores y
seis diputados.
Comisión Permanente
La Constitución y la Ley Orgánica del Congreso establecen la deno-

minada “Comisión Permanente”, compuesta por 37 miembros, de los
que 19 son diputados y 18 senadores, nombrados por las respecti-
vas cámaras en la víspera de la clausura de los períodos ordinarios
de sesiones. Esta comisión desarrolla sus sesiones durante el período
de receso de las sesiones ordinarias del Congreso, para, entre otras:
“recibir durante el receso del Congreso de la Unión las iniciativas de
ley, las observaciones a los proyectos de ley o decreto que envíe el
Ejecutivo y proposiciones dirigidas a las Cámaras y turnarlas para
dictamen a las comisiones de la Cámara a la que vayan dirigidas, a
fin de que se despachen en el inmediato período de sesiones”.
100
España
Es preciso mencionar que, a diferencia de Colombia, México
y Chile, en España hay un sistema de gobierno de monarquía
parlamentaria. El Parlamento –o Cortes Generales– se encuentra
integrado por el Congreso de Diputados y el Senado. El Congreso
de Diputados se compone de un mínimo de 300 y un máximo
de 40027 por escrutinio directo, con un mandato de cuatro años.
El Senado, también con un período de cuatro años, se compone
de 264 miembros, de los cuales 208 son elegidos por escrutinio
directo sobre circunscripciones plurinominales de base provincial;
y los restantes miembros son elegidos por escrutinio indirecto, dos
miembros por cada una de las 17 comunidades autónomas. Así, el
Parlamento español es el reflejo no sólo de las fuerzas políticas del
país, sino de su composición territorial.
Comisiones
En lo concerniente al trabajo parlamentario, tanto el Reglamen-

to del Senado, en su artículo 51, como el de la Cámara de Dipu-
tados establecen que las comisiones son los órganos básicos de
trabajo de la Cámara, “constituidos por senadores –y diputados–
y conformadas por los miembros que designen los Grupos Par-
lamentarios en el número que, respecto de cada uno indique la
Mesa del Congreso, oída la Junta de Portavoces, y en proporción
a la importancia numérica de aquéllos en la Cámara”.
Para la presente legislatura fueron elegidos 350 diputados. 27

Constitucionalmente se establece que las cámaras funcionarán
en pleno y por comisiones. Se fijan así las comisiones permanen-
tes –encargadas de la aprobación de proyectos de ley–, las co-
misiones de investigación o especiales. El reglamento de cada
Cámara determina también que las comisiones permanentes
pueden ser legislativas y no legislativas.
Comisiones Permanentes
Las comisiones pueden designar ponencias, compuestas por parla-

mentarios –senadores o diputados– de distintos grupos parlamen-
tarios, para la elaboración de informes legislativos, de estudio o de
otra naturaleza, que sirvan de base al trabajo de la Comisión.
La ley ha determinado que los senadores y diputados pertenezcan

por los menos a una de estas comisiones permanentes, mostrando
así la flexibilidad frente a la composición de dichas comisiones
legislativas. En el caso del Senado, estas comisiones deben estar
integradas por 26 senadores, y las comisiones de la Cámara de
Diputados cuentan con un promedio de 56 integrantes.
Comisiones permanentes legislativas del Parlamento español

Constitucional Constitucional
Agricultura, Pesca y Alimentación Asuntos Exteriores
Asuntos Exteriores Justicia
Cooperación Internacional para el Desarrollo Interior
Cultura Defensa
Defensa Economía y Competitividad
Economía y Competitividad Hacienda y Administraciones Públicas
Educación y Deporte Presupuestos
Empleo y Seguridad Social Fomento
102
(Continuación)
Comisiones permanentes legislativas del Parlamento español

Entidades Locales Educación y Deporte
Fomento Empleo y Seguridad Social
Hacienda y Administraciones Públicas Industria, Energía y Turismo
Igualdad Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente
Industria, Energía y Turismo Sanidad y Servicios Sociales
Interior Cooperación Internacional para el Desarrollo
Justicia Cultura
Medio Ambiente y Cambio Climático Igualdad
Presupuestos
Sanidad y Servicios Sociales
General de las Comunidades Autónomas
De igual modo, el reglamento del Senado establece que las

Comisiones permanentes no legislativas son: “aquellas que con
tal carácter deban constituirse en virtud de una disposición legal”.
Comisiones permanentes no legislativas del Parlamento español

Reglamento Reglamento
Incompatibilidades Estatuto de los Diputados
Suplicatorios Peticiones
Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos
Peticiones
del Pacto de Toledo
Asuntos Iberoamericanos Seguridad Vial y Movilidad Sostenible
Nombramientos Políticas Integrales de la Discapacidad
Control de los Créditos Destinados a
Gastos Reservados
Consultiva de Nombramientos

Comisiones no permanentes
El artículo 52 del Reglamento del Congreso define las Comisio-

nes no Permanentes como aquellas que se crean para un trabajo
concreto, y se extinguen a la finalización del trabajo encomen-
dado y, en todo caso, al concluir la legislatura.
Ejemplos de este tipo de comisiones, es la Comisión de

Investigaciones, así como las Especiales, las cuales tienen como
función realizar estudios sobre un tema específico que es de
interés para el Congreso español.
Comisiones Mixtas
Se entiende por Comisiones Mixtas aquellas que se constituyen

en los casos previstos en la Constitución y en las leyes, o cuando
así lo acuerden las cámaras. El número de miembros de estas co-
misiones será fijado a través de la mesa directiva del Senado.
Constitucionalmente, existen las siguientes comisiones mixtas

permanentes:
Comisiones Mixtas Permanentes del Parlamento español
Para las relaciones con el Tribunal de cuentas

Para la Unión Europea
Para las relaciones con el Defensor del Pueblo
Para el estudio del problema de las Drogas
De la Corporación RTVE y sus sociedades
104
Modernización de las Comisiones
especiales, legales y accidentales:
v Déficit presupuestal, falta de personal capacitado y ausen-
cia de equipo técnico y administrativo permanente fueron

señaladas como las principales fallas estructurales de las co-
misiones no constitucionales, situación que no sólo les resta
capacidad de gestión sino que además las hace dependien-
tes de la voluntad política de los miembros de turno.
v El hecho de que, salvo en los casos de la conciliación de

textos, los conceptos surgidos de las comisiones especiales,
legales y accidentales no sean incluidos formalmente en
el proceso legislativo, sino que dependan de la discreción
de los miembros de las Comisiones Constitucionales,
fue identificado como una de las principales causas de
la subutilización y falta de relevancia de las comisiones
complementarias.
v Se hizo referencia a la sobrecarga legislativa en algunas

de las Comisiones Constitucionales, reflejada en el hecho
de que tan sólo una de las siete comisiones, la Primera,
adelanta la discusión de casi el 30% de todo el trabajo
legislativo. En ese sentido, se sugirió que las comisiones
especiales, legales y accidentales estaban siendo subu-
para la Modernización del Congreso de la República, realizada el 14 de junio de 2012 en el recinto de la 28

tilizadas en la actual estructura del Congreso, ya que és-
tas no sólo podrían dirimir las diferencias en los textos
aprobados entre debates sino además emitir conceptos
especializados sobre diversos temas que podrían ser de
utilidad para los debates parlamentarios.
v El desconocimiento ciudadano sobre las funciones, ges-

tión y composición de las comisiones especiales, legales y
accidentales fue mencionado como el principal problema
de estas corporaciones, en especial porque se presta para la
falta de transparencia y porque no motiva a los verdaderos
expertos en los temas a hacer parte de ellas. No obstante,
se llamó la atención sobre el carácter reservado de algunas
de las sesiones de las Comisiones, por lo que debería con-
trolarse e incluso regularse la publicación de sus actas y la
mediatización de sus discusiones.
v Se sugirió que las comisiones especiales, legales y acci-

dentales, como ocurre en otros países, deberían sesionar
aun en época de receso legislativo, para avanzar en el es-
tudio de temas fundamentales de la agenda parlamentaria
que, por ley, no podrían ser asumidos en algunos momentos
del año por las Comisiones Constitucionales. Esto, no con el
objetivo de reemplazarlas, sino para elaborar insumos que
cualifiquen su trabajo una vez retomen actividades.
v Se propuso ampliar el número de comisiones, tanto

constitucionales como legales y especiales, para permitir
una verdadera especialización temática. Así mismo, se
sugirió permitir que los congresistas hicieran parte de
106
varias comisiones de manera paralela, para poder tener
incidencia en más de un tema, a los que pueden aportar
su conocimiento y experiencia.
v Se mencionó la conveniencia de que estas comisiones

tengan una mayor posibilidad de relacionarse con las
entidades del Estado que hacen parte de las labores que
deben cumplir, con el fin de mancomunar esfuerzos para
el logro efectivo de los propósitos. Esto, sin limitar la
autonomía que debe tener el Legislativo frente al control
que debe cumplir en el seguimiento de las políticas
sectoriales que son de su competencia.
v Se enfatizó la necesidad de garantizar la sostenibilidad

de las acciones realizadas por las comisiones no consti-
tucionales más allá de la dinámica política congresional,
involucrando no sólo a asesores y contratistas sino a fun-
cionarios de planta que se apropien institucionalmente
de los contenidos que asume cada Comisión, y, en este
mismo sentido, que sea posible garantizarle suficiencia y
autonomía en términos presupuestales y de personal. Lo
anterior va ligado no sólo al fortalecimiento presupuestal
y de personal de estas comisiones, sino a la creación de
estándares técnicos de funcionamiento y de una mayor
transparencia y visibilización de la gestión y de los resulta-
dos de la labor realizada tanto por congresistas como por
sus funcionarios.

Gestión administrativa
del Congreso:
reflexiones para su modernización
Juan Felipe Cardona,
Proyecto Fortalecimiento Democrático29
En términos generales, los procesos de modernización del Es-

tado tienen como principal objetivo mejorar la gestión de las
entidades e instituciones de la estructura pública. Aunque en el
contexto latinoamericano estas iniciativas suelen concentrarse
en las ramas ejecutivas, judiciales y electorales del poder público
(Peñailillo, 2003, pp. 35-37), el Congreso de la República, como
principal actor de la rama legislativa, también requiere someter-
se a este proceso. En ese sentido, modernizar al Congreso implica
fortalecerlo institucionalmente y crear las condiciones jurídicas,
presupuestales y políticas que le permitan ejercer sus funciones
de manera eficiente y efectiva (Muñoz, 1996, pp. 11-12).
En Colombia, tales funciones no se limitan al tradicional ejerci-

cio de tramitar y aprobar las leyes. De hecho, la normatividad y
jurisprudencia existentes le otorgan quehaceres adicionales de
gran relevancia, los cuales incluyen: 1) la función Constituyente,
29
Ponencia presentada en la 8ª Mesa de Diálogo para la Modernización del Congreso de la República, realizada
el 10 de julio de 2012 en el recinto de la Comisión I de la Cámara de Representantes.
108
que le permite reformar la Constitución Política mediante Actos
Legislativos; 2) la Legislativa, a través de la cual puede elaborar,
interpretar, reformar y derogar las Leyes y Códigos en todos los
ramos de la Legislación; 3) la de Control Político, con la que pue-
de requerir y emplazar a los Ministros del Despacho y demás au-
toridades, y conocer de las acusaciones que se formulen contra
altos funcionarios del Estado, así como promover mociones de
censura y de observación; 4) las funciones Judiciales, para juzgar
excepcionalmente a los funcionarios del Estado por responsabi-
lidad política; 5) las Electorales, para elegir Contralor General de
la República, Procurador General de la Nación, Magistrados de la
Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, Defensor del Pueblo y Vicepre-
sidente de la República, en el caso de que exista falta absoluta;
6) de Control Público, para requerir a cualquier persona, natural
o jurídica, a efectos de que rinda declaraciones, orales o escritas,
sobre hechos relacionados con las indagaciones que la corpo-
ración adelante; 7) de Protocolo, que lo facultan para recibir a
Jefes de Estado o de Gobiernos de otras Naciones; y finalmente,
8) las funciones Administrativas, para establecer la organización
y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de
Representantes (Reglamento Interno del Congreso, artículo 6).
Estas últimas resultan fundamentales para el eficiente desarrollo

de la gestión interna de una corporación que cuenta con cerca de
1600 empleados (Universidad de los Andes, 2012) y un millonario
presupuesto. En ese sentido, diagnosticar su funcionamiento
a través de la identificación de las fortalezas, debilidades,
oportunidades y limitantes, así como definir una hoja de ruta para
su modernización y fortalecimiento, se torna en una necesidad.
Gestión administrativa del Congreso:

109
Esto se hace aún más apremiante al tener en cuenta que, en las
últimas décadas, el Congreso ha sido cuestionado en diversas
ocasiones por irregularidades en su labor administrativa, lo que
ha generado una serie de propuestas de reforma provenientes de
los mismos parlamentarios, organismos de control y la ciudadanía.
En ese sentido, con este documento se pretende presentar un

primer estado del arte acerca del funcionamiento administrativo
del Congreso, señalando no sólo la normatividad que lo rige sino
además los principales estudios, informes y proyectos que han
abordado esta temática o propuesto reformas. Se espera que esta
información sirva como insumo para abrir la discusión entre los
funcionarios del Congreso, en el marco de la VI Mesa de Diálogo
para la Modernización del Congreso, organizada por las Mesas
Directivas del Congreso, la Comisión Especial de Modernización, el
Ministerio del Interior y el Proyecto Fortalecimiento Democrático
(PNUD – IDEA Internacional – NIMD).

marco normativo
Como se reseñó anteriormente, el Congreso colombiano cuenta

con ocho tipos de funciones: constituyentes, legislativas, control
político, judiciales, electorales, control público, protocolo y
administrativas. Esta caracterización responde a lo establecido
por la Constitución Política en su Título VI, aparte en el que, si
bien no se hace explícita tal diferenciación temática, sí se señalan
los fundamentos de cada una de estas obligaciones.
110
Para el caso específico de las funciones administrativas, la Constitu-
ción establece como facultades de cada una de las cámaras elegir
a sus mesas directivas, a su Secretario General, y proveer empleos
creados por la ley para el cumplimiento de sus funciones (artículo
135), así como establecer leyes para, entre otras cosas, crear los servi-
cios administrativos y técnicos de las cámaras (artículo 150) y regular
el ejercicio de la actividad legislativa (artículo 151).
Siguiendo estos planteamientos, la Ley 5 de 1992 establece

el listado de ocho funciones antes reseñadas (artículo 6), al
tiempo que reglamenta el funcionamiento de los Servicios
Administrativos, Técnicos y de Seguridad de las Cámaras
Legislativas. Así, para el Senado, la Ley instituyó la Dirección
General Administrativa, encargada de: 1) administrar los recursos
humanos, financieros, materiales y técnicos; 2) celebrar los
contratos necesarios, 3) publicar la Gaceta del Congreso, los
documentos que la Ley ordene y los demás que autorice la Mesa
Directiva del Senado; 4) autorizar el pago de los emolumentos
y demás prestaciones económicas que establezca la Ley para
los senadores y los empleados del Senado (Ley 5 de 1992,
artículo 371). Ésta estaría presidida por un Director General,
elegido en plenaria por un período de dos años, encargado,
entre otras cosas, de administrar la ordenación del gasto de la
Corporación (Ley 5 de 1992, artículo 378). En todo caso, estas
instancias dependen de la Mesa Directiva de la Corporación,
en calidad de órgano de orientación y dirección de la Cámara
Alta, de conformidad con lo establecido en el artículo 41 del
Reglamento Interno del Congreso.

111
También ordena conformar la Comisión Administrativa, integra-
da por el Presidente de la Mesa Directiva del Senado y cuatro
senadores elegidos en la Plenaria (Ley 5 de 1992, artículo 373), y
responsable de 1) aprobar los planes y programas que presente
el Director General, 2) evaluar la gestión administrativa del Di-
rector General e informar anualmente, o cuando se solicite a la
Plenaria, acerca de su desempeño; 3) presentar terna a la Plena-
ria del Senado para la elección del Director General; 4) ejercer
control y vigilancia sobre las actuaciones administrativas del Di-
rector General; 5) Vigilar la correcta ejecución del presupuesto
anual asignado por la Ley y aprobar o improbar los Balances y
los Estados Financieros que presente el Director General; 6) au-
torizar al Director General para celebrar contratos que superen
el valor vigente de dos mil salarios mínimos; 7) darse su propio
reglamento (Ley 5 de 1992, artículo 374).
Así mismo, creó una estructura básica, conformada por tres oficinas
y 27 suboficinas (Ley 5 de 1992, artículos 367-368), así como 288
cargos como planta básica de personal (Ley 5 de 1992, artículo 369):
Servicios administrativos, técnicos y de seguridad de las cámaras legislativas:

Senado de la República
Oficinas Suboficinas (planta de personal básica)
1.1 Presidencia (10)

1.1.1 Oficina de Información y Prensa (7)
1.1.2 Oficina de Protocolo (4)
Mesa Directiva
1.1.3 Oficina Coordinadora de Control Interno (6)
1.2 Primera Vicepresidencia
1.3 Segunda Vicepresidencia
112
(Continuación)
Servicios administrativos, técnicos y de seguridad de las cámaras legislativas:

Senado de la República
2.1 Subsecretaría General

2.2 Sección de Leyes
2.3 Sección de Relatoría
Secretaría General
2.4 Sección de Grabación
2.5 Unidad de Gaceta del Congreso
2.6 Comisiones Constitucionales, Legales y Especiales
3.1 División Jurídica

3.2 División de Planeación y Sistemas
3.3 División de Recursos Humanos
3.3.1 Sección de Registro y Control
3.3.2 Sección de Selección y Capacitación
3.3.3 Sección de Bienestar y Urgencia Médica
3.4 División Financiera y Presupuesto
Dirección General Administrativa 3.4.1 Sección de Contabilidad
3.4.2 Sección de Pagaduría
3.4.3 Sección de Presupuesto
3.5 División de Bienes y Servicios
3.5.1 Unidad de Correspondencia
3.5.2 Unidad de Archivo Administrativo
3.5.3 Unidad de Fotocopiado
3.5.4 Sección de Suministros
Para la Cámara de Representantes, por su parte, el Reglamento

Interno del Congreso establece 4 oficinas, 31 suboficinas y 274
funcionarios como planta básica (Ley 5 de 1992, artículos 382-383):

113
Servicios administrativos, técnicos y de seguridad de las cámaras legislativas: Cámara de
Representantes
1. 1. Presidencia
1.2. Primera Vicepresidencia
1.3. Segunda Vicepresidencia
Mesa Directiva
1.4. Oficina de Protocolo
1.5. Oficina de Información y Prensa
1.6. Oficina de Planeación y Sistemas
2.1 Subsecretaria General

Secretaría General 2.1.1 Sección Relatoría
2.1.2 Sección Grabación
3. Comisiones Constitucionales y Legales Permanentes

3.1 Comisión Primera
3.2 Comisión Segunda
3.3 Comisión Tercera
3.4 Comisión Cuarta
3.5 Comisión Quinta
Comisiones Constitucionales y 3.6 Comisión Sexta
Legales 3.7 Comisión Séptima
3.8 Comisión de Investigación y Acusación
3.9 Comisión Legal de Cuentas
3.9.1 Unidad de Auditoría Interna
3.10 Comisión de Ética y Estatuto del Congresista
3.11 Comisión de los Derechos Humanos y Audiencias
3.12 Comisiones Especiales
4.1 División de Personal

4.1.1 Sección Registro y Control
4.1.2 Sección Bienestar Social y Urgencias Médicas
4.2 División Jurídica
Dirección Administrativa 4.3 División Financiera y Presupuesto
4.3.1 Sección de Pagaduría
4.3.2 Sección de Contabilidad
4.4. División de Servicios
4.4.1 Sección de Suministros
114
Es importante resaltar la creación de la Dirección Administrativa
de la Cámara de Representantes, entidad que, en cabeza de un(a)
Director(a) también elegido(a) por la Plenaria de la corporación
por un período de dos años, se encarga, entre otras cosas, de: 1) di-
rigir y organizar las funciones administrativas de la Cámara de Re-
presentantes, 2) velar por el cumplimiento de las normas legales
y reglamentarias dentro de la Corporación, 3) dirigir licitaciones y
celebrar contratos, 4) ordenar el gasto y ejercer la Representación
Legal de la Cámara de Representantes en materia administrativa
y contratación estatal, 5) elaborar el anteproyecto de presupuesto
de la Cámara en coordinación con la Secretaria General y División
Financiera, 6) presentar las propuestas para abrir créditos y con-
tra créditos y efectuar traslados presupuestales en coordinación
con la Secretaria General y la división Financiera y Presupuesto,
7) presentar a la Mesa Directiva los estados de ejecución presu-
puestal, financiera y contable, 8) realizar las modificaciones a la
Organización administrativa, la planta de personal y el sistema
de la remuneración de la Cámara de Representantes, 9) realizar
las modificaciones de las funciones y los requisitos específicos de
cada empleo y los manuales operativos de las dependencias ad-
ministrativas y dictar los actos administrativos necesarios para el
desarrollo de sus actividades, 10) rendir informe a la mesa Directi-
va sobre las funciones desempeñadas en el ejercicio de su cargo,
semanalmente o cuando se le requiera. Esta Dirección, contrario
al Senado, cuenta con autonomía presupuestal.
Como se observa, en términos generales la Ley 5 de 1992 esta-

blece una clara diferencia entre ambas cámaras legislativas en lo
que concierne a las oficinas y dependencias administrativas. Pero
además de esta ley, iniciativas y decretos diversos posteriores

115
han reglamentado las funciones administrativas del Congreso.
Así, por ejemplo, el Estatuto de Contratación de la Administra-
ción Pública brinda la competencia a los presidentes del Senado
y de la Cámara de Representantes para dirigir licitaciones o con-
cursos y para celebrar contratos estatales (Ley 80, 1993, artículo
11), así como la potestad para delegar total o parcialmente esta
facultad en funcionarios de menor jerarquía (Ley 80, 1993, artícu-
lo 12). Otra norma relevante es la Ley para el Ejercicio del Control
Interno en las Entidades y Organismos del Estado, que establece
la obligación del Congreso de contar con una oficina de Control
Interno (Ley 87, 1993).
Por otra parte, la Ley de Organización y Funcionamiento de

las Entidades del Orden Nacional da vía libre para que los
particulares cumplan con las funciones administrativas propias
de los funcionarios públicos, con el cumplimiento de una serie
de requisitos (Ley 489, 1998). Adicionalmente, la Ley 186 de 1995
crea las Comisiones de Ética y Estatuto del Congresista, así como la
Comisión Especial de Seguimiento al Proceso de Descentralización
y Ordenamiento Territorial (Ley 186, 1995). Posteriormente, la Ley
475 de 1998 crea las Oficinas Coordinadoras del Control Interno
del Senado y la Cámara (Ley 475, 1998).
También es necesario tener en cuenta el Decreto Compilador del

Estatuto Orgánico de Presupuesto, en el que se especifica que
el Congreso, en materia presupuestal, no actúa como un solo
órgano; por el contrario, el Senado y la Cámara de Representantes
gozan de un tratamiento diferenciado (Decreto 111, 1996).
116
La Ley 868 de 2003 modifica parcialmente la planta de personal
de la Cámara de Representantes (Ley 868, 2003), de manera
específica, en lo que tiene que ver con las oficinas contables, y la
1318 de 2009 establece el alcance de las funciones del Director
Administrativo de la Cámara de Representantes (Ley 1318, 2009).
Con la Ley 1085 de 2006 se fortaleció la Comisión de los Derechos
Humanos y Audiencias, creándole una planta básica de personal
(Ley 1085, 2006). Así mismo, con la Ley 1147 de 2007 se crean la
Comisión Especial de Modernización y las Unidades Coordinadoras
de Asistencia Técnica Legislativa y Atención Ciudadana del Congreso
de la República (Ley 1147, 2007).
Adicionalmente, en 2009 se determinaron las funciones del

Director Administrativo de la Cámara de Representantes y las
causales para su retiro por parte de la Plenaria de la Cámara de
Representantes, previo el cumplimiento de ciertos requisitos
(Ley 1318, 2009).

Al respecto, es importante mencionar que diferentes diagnós-
ticos elaborados por el mismo Congreso de la República han
puesto en evidencia la dificultad de este tipo de estructura ad-
ministrativa mixta, en la que el Senado y la Cámara comparten
algunas competencias pero se diferencian en otras, y en la que
algunas direcciones administrativas cuentan con mayor auto-
nomía que otras. Esta situación, como concluyeron diversos
estudios, “dificultan la total eficiencia y eficacia del manejo del
Congreso como una institución unificada” (Oficina de Asistencia
Técnica Legislativa, 2004, p. 2).

117
Reforma a la Gestión Administrativa del
Congreso: proyectos de ley
La actual estructura administrativa del Congreso no ha estado

exenta de críticas y de propuestas de reforma. De hecho, en
los últimos veinte años se han radicado ante el Congreso doce
proyectos de ley que, de manera estructural, buscan cambiar el
funcionamiento y autonomía de las dependencias administrativas
de la Corporación, en aras de hacerlas más eficientes.
Aunque las propuestas del articulado tienen diversos alcances,

es posible identificar una serie de mínimos supuestos en co-
mún: por un lado, la idea según la cual gran parte de la deslegi-
timidad del Congreso responde a un problema de disfunciona-
lidad administrativa.
En segundo lugar, la idea de que esto se puede solucionar ha-

ciendo una división entre las entidades que se encargarían de las
funciones legislativas, de aquellas responsables exclusivamente
de lo administrativo.
Y es precisamente en este último punto en donde radican las

principales diferencias entre los distintos proyectos de ley: mien-
tras que algunos proponen la unificación de las labores adminis-
trativas en torno a un nuevo ente público adscrito al Congreso,
otros promueven la creación de instituciones privadas que se
encarguen de las diferentes labores administrativas, de modo
que los funcionarios de la Corporación concentren sus esfuerzos
en las demás obligaciones legales.
118
El primer conjunto de proyectos, abanderados por congresistas de
diversas tendencias políticas, están de acuerdo en que se necesita
una única entidad administrativa para todo el Congreso –algunos
la llaman Gerencia Administrativa, y otros, Unidad Administrativa–,
adscrita a la rama legislativa, aunque autónoma en sus labores y
que tenga un período de cuatro años. Sin embargo, mientras que
algunos proponen que sus miembros sean seleccionados por las
Mesas Directivas, otros consideran más conveniente que sean las
Plenarias las responsables de esta labor, que sus miembros sean
ternados por el Presidente de la República, o que su selección
esté mediada por un concurso de méritos coordinados por una
entidad privada o una universidad pública.
Proyectos de ley para la unificación de la gestión administrativa del Congreso en un ente público
Autor Exposición de motivos Principales propuestas
“El deterioro de la imagen del Congre- Crear la Gerencia Administrativa y

so […] generado, en buena medida, Técnica del Congreso de la República,
por el fenómeno de disfuncionalidad ente autónomo, con personería jurídi-
administrativa” ca y patrimonio propios.
“Reafirmar, consolidar y recuperar Las Mesas Directivas serían las encar-

la imagen institucional del Congreso gadas del control, vigilancia y evalua-
107/00 S exige delimitar las labores administra- ción de la gestión de esta Gerencia, así
72/2002 S tivas para separarlas de los quehaceres como de la destitución del Gerente.
Juan Manuel legislativos […]”
La designación de este cargo se haría
Ospina
“Para el buen funcionamiento del por cuatro años a través de concurso
(Archivados)
[…] proceso legislativo, se hace nece- de méritos realizado por una empresa
sario dotar a la rama legislativa de un privada.
organismo autónomo e independiente
La auditoría externa quedaría en ma-
tanto de las otras ramas del poder pú-
nos de un privado.
blico como de los mismos congresistas,
con una planta de personal profesiona- Establecer, proveer e implementar la
lizada […]” Carrera Legislativa

119
(Continuación)

Crear la Unidad Administrativa Es-
pecial del Congreso, ente autónomo,
Para reformar al Congreso “se requiere con personería jurídica y patrimonio
especialmente la desvinculación total propios.
de los Congresistas en la organización
02/00 C y funcionamiento administrativo”. Su Director sería elegido por un perío-
Nancy Patricia do de cuatro años, previo proceso de
Gutiérrez “La tarea administrativa exige gran tiem- selección por concurso abierto adelan-
(Archivado) po y dedicación que no permite asumirla tado por la Unidad Nacional.
simultáneamente con las funciones que
son en efecto la razón de nuestra presen- El control de la Unidad Especial estaría
cia en la Corporación”. a cargo de la Contraloría General de la
Nación, así como una empresa privada
de auditoría externa.
La creación de la Unidad Administrati-
va Especial como única ordenadora del
“No podemos continuar entregando al gasto de la Cámara de Representantes.
064/00 C
Presidente de la Cámara la responsabi-
Manuel Ramiro El encargado de ordenar el gasto sería
lidad de dos áreas que requieren una
Velásquez el Director de la Unidad, el cual sería
organización y dedicación exclusiva y
(Archivado) elegido por la plenaria de la Cámara de
por aparte”.
Representantes de terna presentada por
el Presidente de la República.
“La administración del Congreso ha sido
La creación de una Unidad Adminis-
recientemente cuestionada por la opinión
trativa Especial del Congreso de la Re-
pública, debido a las evidencias conocidas
pública, que sustituyera la actual es-
en relación con la contratación irregular en
tructura administrativa y asumiera la
la prestación de servicios y la adquisición
tarea de prestar los servicios técnicos
de bienes para esta corporación”.
y administrativos de ambas Cámaras
035/00 S
“La inconveniencia identificada en el
Miguel Pinedo Se prohíbe a los congresistas parti-
hecho de que los legisladores pudieran
Vidal, Claudia cipar en el ejercicio de las funciones
intervenir de alguna manera en los
Blum, otros administrativas.
asuntos administrativos del Congreso”.
(Archivado)
La representación legal de la Unidad
“La racionalización de la estructura admi-
estaría a cargo de un director elegido
nistrativa de las Cámaras, al proponer la
por cuatro años por el Congreso de la
integración de las funciones administrati-
República de terna enviada por el Pre-
vas en una sola figura institucional, lo que
sidente. Para ser elegido sería necesa-
permitiría que en algunos campos existan
rio acreditar requisitos de experiencia.
dependencias compartidas por las Cámaras”.
120
(Continuación)
Creación de la Unidad Administrativa

Especial (con presencia de Mesas Di-
“La celebración de contratos para la
rectivas y delegado del Ministerio de
adquisición de bienes y de servicios,
Hacienda) como organismo de dere-
en ocasiones es innecesaria y sin el
cho público, con autonomía adminis-
debido rigor en cuanto a la calidad y
trativa, patrimonio propio y persone-
los precios”.
ría jurídica.
“La proliferación de contratos para
Supresión de los actuales directores
099/03 C prestación de servicios, configurándo-
administrativos de ambas cámaras por
Wilson Borja se las plantas paralelas, tan nocivas en
un Gerente, quien será seleccionado por
(archivado) la administración pública” .
concurso público de méritos de terna
“Los trámites de viáticos, reconoci- presentada por el Departamento Ad-
mientos de pensiones sin el lleno de ministrativo de la Función Pública y la
los requisitos legales; reajustes pen- Escuela Superior de Administración Pú-
sionales no siempre ajustados a la ley blica, para un período de cuatro años.
generan un sentimiento de rechazo y
Desvinculación del congresista en los
descrédito del Congreso”.
manejos administrativos, contractua-
les y financieros de la corporación.
“En la Estructura Orgánica actual de

la Cámara de Representantes […] se
desvirtúa la función eminentemente
036/00 C legislativa de la misma […] [y] en la Dispone que el orden administrativo
Gustavo Adolfo misma Ley 5ª de 1992 no se le otorgan de la Cámara de Representantes esté
Cabrera las herramientas suficientes para admi- a cargo de la Secretaria General y de la
(Archivado) nistrar los recursos humanos, financie- Dirección Administrativa de la misma.
ros, materiales y técnicos que requiera
la Cámara de Representantes para su
funcionamiento”.
Se crea la Gerencia del Congreso de

“Para lograr un verdadero cambio en el
la República, que separa la actividad
proceso administrativo de la Corpora-
237/04 S legislativa del manejo administrativo,
ción se hace necesario diseñar la parte
Germán Vargas técnico y de seguridad de la corpora-
administrativa y técnica del Congreso
Lleras ción y le introduce esquemas geren-
de la República que tenga mayor énfa-
(Archivado) ciales públicos y del sector privado en
sis, en los aspectos de administración y
la prestación de los servicios adminis-
gerencia de las cámaras” .
trativos y técnicos del Congreso.

121
(Continuación)
Se crea la Comisión de Administración

“Desde la expedición de la Ley 5ª de
1992, siempre ha existido una dife- como órgano superior administrativo
rencia en ambas Cámaras Legislativas de la Cámara de Representantes, inte-
en lo que concierne al Director Admi- grada por el Presidente de la Cámara,
nistrativo del Senado de la Repúbli- quien la presidirá durante el año de su
ca, puesto que se determinó que su ejercicio, y cuatro Representantes a la
elección fuera a través de la Plenaria Cámara elegidos por la Plenaria para
207/12 C períodos de dos años.
Gustavo Hernán de dicha Corporación, mientras que el
Director Administrativo de la Cámara Sus funciones serán, entre otras, apro-
Puentes Díaz y
de Representantes, su designación era bar los planes y programas que presen-
Heriberto Sana-
potestativa de la Mesa Directiva de la te el Director Administrativo de la Cor-
bria Astudillo misma; pero como la naturaleza del
(En trámite) poración; evaluar su gestión, presentar
cargo de Director Administrativo del terna a la Plenaria para la elección de
Senado es de elección, también le creó Director Administrativo; vigilar la co-
un órgano elegido de su mismo seno rrecta ejecución del Presupuesto anual;
(Comisión de Administración), dándole autorizar al Director Administrativo de
la característica esencial y una superio- la Cámara para celebrar contratos que
ridad jerárquica frente a los funciona- superen el valor vigente de dos mil sa-
rios que son elegidos por los mismos”. larios mínimos.
Por otro lado, los proyectos de ley que han propuesto unificar las
labores administrativas del Congreso en un ente privado tienen
como puntos en común la selección de la persona encargada
de las funciones administrativas, a través de un concurso de
méritos, el acompañamiento de universidades y organismos
de control, la aplicación del régimen de contratos públicos y la
presencia del Ejecutivo y los organismos de control en las nuevas
entidades administrativa, como se muestra a continuación:
122
Proyectos de ley para la unificación de la gestión administrativa del Congreso en un ente privado
No. de proyecto Exposición de motivos Principales propuestas
Proponía la privatización de la administra-

ción del Congreso, al sugerir la creación de
una gerencia unificada para administrar el
Inconveniencia identificada en el he-
área administrativa, la cual estaría a cargo
cho de que los legisladores pudieran de una persona jurídica de derecho privado,
(Numero ilegible intervenir de alguna manera en los escogida por una comisión conformada por
año 1999) asuntos administrativos del Congreso, el Presidente de la República, el Procurador
Juan Martín situación que claramente se puede General de la Nación, el Contralor General
Caicedo volver a presentar si continúa vigente de la República y dos representantes de la
el actual esquema definido por el Re- sociedad civil.
glamento del Congreso. La administración procedería mediante
un convenio firmado entre el Ministerio de
Hacienda con la persona jurídica escogida
durante un término de cinco años.
Inconveniencia identificada en el he-

cho de que los legisladores pudieran Proponía la creación en el Ministerio del Inte-
(Número ilegible
intervenir de alguna manera en los rior de una división encargada de prestar los
– año 1999)
asuntos administrativos del Congreso, servicios administrativos en cada una de las
situación que claramente se puede Cámaras del Congreso de la República, excep-
Germán Vargas y
volver a presentar si continúa vigente tuando de dicha administración lo atinente a
José Renán Trujillo
el actual esquema definido por el Re- las Unidades de Trabajo Legislativo, UTL.
glamento del Congreso.
“El Gobierno Nacional en un loable

Se propone la selección de una persona
esfuerzo por modificar algunas de las
costumbres políticas que han ensom- jurídica o natural, mediante concurso, para
brecido los marcos de la institucionali- ocuparse de la prestación de los servicios
033/02 dad y la transparencia en el Congreso técnicos y administrativos de Senado y
Piedad Córdoba y de la República, ha presentado un pro- Cámara,
Ramón Elejalde yecto de Reforma Constitucional vía re- La responsabilidad por la labor de dicha
ferendo. Sin embargo, compartiéndose persona, recaería sobre el administrador de
en gran medida los fines buscados por la misma y la Mesa Directiva de la respec-
el ejecutivo, se ha acudido a una refor- tiva Cámara.
ma constitucional sin ser necesario”.

123
Gestión Administrativa del Congreso:
experiencias internacionales
Este tipo de dilemas que se evidencian en los distintos proyectos de
ley que se han presentado para reformar la gestión administrativa
del Congreso no son exclusivos del Legislativo colombiano. De
hecho, en América Latina, con la llamada Tercera Ola Democrática
en las últimas dos décadas del siglo XX, a la par con una serie de
iniciativas de modernización estatal, se promovieron reformas al
Legislativo en las que se hizo presente el tema de la autonomía y
estructura administrativa de las corporaciones.
Congreso chileno
En Chile, por ejemplo, la Ley Orgánica del Congreso asigna a una Co-
misión Bicameral la vigilancia de la administración de los servicios, al
tiempo que encarga a los Secretarios de la Cámara de Diputados y
del Senado de la administración de personal y de los distintos servi-
cios de la Corporación, sin detrimento de la posibilidad de que una
reglamentación posterior cree un servicio administrativo común
(Oficina de Asistencia Técnica Legislativa, 2004, p. 50). Adicionalmen-
te, establece la obligatoriedad de la existencia de una Comisión de
Cuentas para cada Cámara, con la presencia obligatoria de delega-
dos del Ministerio de Hacienda para el servicio de tesorería (Oficina
de Asistencia Técnica Legislativa, 2004, p. 50).
En términos más específicos, cada Cámara cuenta con dos sub-

secretarias completamente diferenciadas, las cuales se encargan
de los asuntos administrativos y legislativos, respectivamente.
124
En ese sentido, la Subsecretaría Administrativa es la encargada
de la dirección administrativa, la oficina de personal, la dirección
de finanzas, el departamento de informática, relaciones públi-
cas, servicio de alimentación y manejo del personal de admi-
nistración. Los miembros de esta entidad son funcionarios de la
planta de la Corporación (Cámara de Diputados de Chile, 2012).
Así mismo, el Reglamento del Congreso creó la Comisión de

Régimen Interno, Administración y Reglamento, compuesta por
trece diputados, ente encargado de las tareas de funcionamiento
administrativo y de seleccionar, a través de concurso público, a
los funcionarios de la corporación (Oficina de Asistencia Técnica
Legislativa, 2004, p. 55).
Congreso mexicano
En el Congreso mexicano, por su parte, la gestión administrativa y

financiera es desempeñada por la Secretaría General. Sus miembros
son electos por votación parlamentaria, previa nominación de la
Conferencia para la Dirección y Programación deTrabajos Legislativos,
entidad autónoma del Congreso (Oficina de Asistencia Técnica
Legislativa, 2004, p. 50). Dentro de esta Secretaría, se encuentran
divididas las labores legislativas de las administrativas, a través de
dos subsecretarias. Una de ellas, la de Servicios Administrativos
y Financieros, tiene como tareas los recursos humanos, tesorería,
recursos materiales, servicios generales y de informática, servicios
jurídicos, servicios de seguridad y servicios médicos (Honorable
Congreso de la Unión, 2012).

125
La Cámara de Diputados, por su parte, cuenta con una Contraloría
Interna encargada del control de los servicios administrativos,
y establece la carrera legislativa para los empleados de los
servicios parlamentarios administrativos y financieros. Éstos son
designados por concursos de méritos.
El Senado, por su parte, cuenta con una Secretaria General de

Servicios Parlamentarios y una Secretaria General de Servicios
Administrativos, dependiente de la Tesorería pero seleccionada
por la Mesa Directiva. Ésta tiene como funciones asistir a la
Mesa Directiva durante el desarrollo de las reuniones del Pleno,
recibir los documentos dirigidos a la Cámara y darles el destino
correspondiente, asistir a los secretarios en la recepción de
las votaciones del Pleno, asistir al Presidente de la Junta de
Coordinación Política en la elaboración del programa legislativo
por desarrollar durante el período, manejar lo referente a los
expedientes, llevar un registro de los actos emitidos por la Mesa
Directiva, promover las consultas de carácter técnico jurídico
que le formulen las Comisiones, entre otras (Oficina de Asistencia
Técnica Legislativa, 2004).
Congreso argentino
El Reglamento del Congreso argentino le confiere al Presidente de

la corporación la función de nombrar a todos los empleados de
la misma, al tiempo que establece la creación de dos Secretarías,
dependientes de la Mesa Directiva, encargadas de distribuir al
personal de las distintas dependencias. Una de ellas, la administrativa,
es la encargada de informarle al Presidente de los presupuestos,
salarios y gastos de la corporación, así como los procesos de
contratación (Oficina de Asistencia Técnica Legislativa, 2004, p. 52)
126
En contraste, la Secretaría Administrativa de la Cámara de Diputados
no es elegida por la Mesa Directiva sino por votación en plenaria.
Parlamento español
El Parlamento de España, habiendo sido en diversos aspectos

la base para la elaboración del reglamento del Congreso
colombiano (PNUD - IDEA International, 2011), cuenta con
una división administrativa similar a la reseñada en capítulos
anteriores. Así, por ejemplo, la Mesa Directiva tiene como una
de sus funciones ordenar el gasto de la corporación, aunque
normativamente tiene la posibilidad de delegar esa función,
aunque siempre en otras instituciones públicas.
Parlamento holandés
El Parlamento holandés tiene funciones legislativas, represen-

tativas y de control. Los derechos y los procedimientos para la
Primera y Segunda Cámaras difieren sustancialmente, siendo la
Segunda Cámara la más importante. El procedimiento legislati-
vo es prolongado y complejo.
Cada partido tiene su oficina parlamentaria en la Segunda

Cámara, con un personal para ayudar a los miembros a realizar
su trabajo legislativo y administrativo, de manera autónoma a la
estructura parlamentaria (NIMD, 2008).

127
La administración del Congreso.
Situación actual y problemas
Humberto Sierra Porto,
exmagistrado de la Corte Constitucional 30
Al hablar de la modernización administrativa del Congreso, se

tienen que tener en cuenta tanto los argumentos técnicos como los
intereses políticos; ambas esferas no sólo legítimas, sino necesarias
para la modernización de una corporación pública como el
Congreso. De hecho, no puede pasarse por alto que cada reforma al
sector público tiene como resultado una alteración en las relaciones
de poder entre los actores políticos, y, en consecuencia, estos actores
seguirán sus propios intereses en el momento de decidir si impulsan
o frenan dicha reforma (Peñailillo, 2003).
El punto de partida son los proyectos legislativos y la reforma

constitucional para escindir las responsabilidades inherentes
a la administración del Congreso, de las de carácter legislativo,
para quitar las primeras de la esfera de responsabilidad de los
presidentes de las mesas directivas y congresistas, y entregarlas
a otro órgano o incluso a una empresa particular.
Ponencia presentada en la 8ª Mesa de Diálogo para la Modernización del Congreso de la República,

30 realizada el 10 de julio de 2012 en el recinto de la Comisión I de la Cámara de Representantes. Una primera
versión de este documento fue elaborada por el Doctor Humberto Sierra Porto y el equipo de trabajo de la
Oficina de Asistencia.
128
Se debe considerar precisamente el cuestionamiento de ese
proyecto o hipótesis de trabajo. El propósito de ceder las res-
ponsabilidades administrativas a otro órgano, bien sea público
o privado, parte del reconocimiento de la ilegitimidad de la ins-
titución parlamentaria. Dicho de otro modo, de la aceptación de
que los congresistas son incapaces de administrar honestamen-
te los bienes y recursos del Congreso.
Aceptar la ausencia de condiciones éticas en los congresis-

tas plantea todo tipo de contradicciones en el sistema político
administrativo de nuestro país, y en particular del Congreso.
¿Cómo es posible reconocer que no se debe administrar el Con-
greso por los congresistas porque son malos administradores,
pero sí deben seguir estableciendo los planes y programas de
desarrollo y los criterios y políticas tras los cuales debe seguir la
actividad de la administración pública? ¿Qué coherencia tiene
afirmar que los congresistas no deben tener injerencia directa
o indirecta en la contratación o manejo de bienes del Congreso
porque son deshonestos, o porque esto constituye una tenta-
ción a delinquir, y al mismo tiempo dejar que sigan tomando
decisiones sobre política económica, sobre los grandes contra-
tos del Estado? ¿Cómo se puede ser deshonesto en el detalle y
honesto en las generalidades?
Retomando la idea inicial, la reforma administrativa, o mejor,

la dejación de las funciones administrativas, es tanto como
reconocer o aceptar un estado de cosas inaceptable y que no
supone una solución a la ilegitimidad de origen y de aceptación
del Congreso, o dicho de manera simple, a la mala imagen que
se quiere contrarrestar.
La administración del Congreso. Situación actual y problemas 129

Admitiendo la decisión política de separar las funciones
administrativas a los congresistas, debemos afrontar una serie
de problemas de índole jurídica y política. Así, el alcance y las
diferencias entre el artículo 150.20 y el artículo 151, o dicho de
otra forma, la diferencia entre la ley ordinaria que versa sobre
los servicios técnicos y administrativos de las cámaras y la ley
orgánica que versa sobre el Reglamento del Congreso.
Esta situación merece un replanteamiento, pues si doctrinaria-

mente pudiéramos distinguir los diferentes contenidos, la regu-
lación de los órganos y de las funciones administrativas podría
establecerse mediante una ley ordinaria que no requiere mayo-
rías absolutas. La Ley Orgánica requiere mayoría absoluta, que
es difícil de alcanzar, y que no puede ser objeto de delegación
legislativa. La distinción temática serviría para que las normas
referentes a la administración (servicios técnicos y administra-
tivos) puedan ser desarrolladas mediante decretos-leyes por el
Presidente, con fundamento en el artículo 150.10.
En la actualidad se considera que cualquier decisión sobre la

administración del Congreso requiere Ley Orgánica, lo que es
equivocado. Los servicios técnicos y administrativos no son
materia reservada o Ley Orgánica.
Otro aspecto que necesita definiciones doctrinales es el relativo a

determinar cuáles son las funciones del Congreso que se pueden
entregar a otro ente público o privado de carácter autónomo.
A efectos del propósito de separar a los congresistas de la Admi-

nistración del Congreso, es necesario hacer una clasificación di-
130
ferente. Es muy difícil, y en ocasiones imposible, diferenciar fun-
ciones o actividades meramente administrativas de actividades
legislativas; la actividad o función de publicar los proyectos de
ley, o la de entregar las fotocopias de las ponencias cuando no
se ha podido hacer la publicación en la Gaceta del Congreso, son
claramente asuntos administrativos, por cuanto se trata de una
actividad donde intervienen mensajeros, tipógrafos, mecanó-
grafas, pero sin duda es una actividad administrativa que hace
parte, que es requisito esencial del proceso legislativo.
Cosa diferente sucede cuando distinguimos una actividad

meramente administrativa, como sería la del mantenimiento de
edificios y fachadas, y la obligación del Presidente de enviar los
proyectos a las comisiones para que les den el trámite.
Pero los problemas no se presentan sólo al distinguir actividad

administrativa de actividad legislativa; también se plantean
porque existen funciones como la de protocolo, que “deben ser
del resorte del Presidente y podrían tener un funcionamiento
inadecuado si le corresponde a una empresa privada u otra
entidad del Estado”.
En materia de competencias por trasladar, la conclusión es que

no se pueden trasladar todas las funciones administrativas,
pues por su íntima relación con el proceso legislativo, o por su
carácter político, sería inconveniente para la independencia y la
representación de intereses generales.
Un aspecto final de la mayor importancia, es el relativo a

las características que debe poseer el órgano o ente que se
encargará de realizar o dirigir las actividades administrativas de

las cámaras. Aquí, los problemas son de diversa índole: en primer
lugar está el problema de la naturaleza jurídica, es decir, debe
actuar como órgano administrativo inserto en la estructura de
alguna de las ramas del poder y con pleno respeto del Derecho
Administrativo, o bien debe ser un órgano privado regido por las
normas del Derecho Civil y Comercial. En la primera alternativa,
ente administrativo, se debe decidir a qué rama del poder público
debe pertenecer. En principio, sería a la Legislativa, pero bien sea
en la modalidad de adscrito o vinculado, habría una relación de
subordinación que impediría el propósito de independencia.
Si se coloca en la rama ejecutiva, se va al otro extremo, el de la
dependencia, y por esta vía se caería en la infracción del principio
de separación de poderes.
El otro aspecto problemático de un órgano administrador que

sea de naturaleza pública radica en un aspecto esencial: la
designación o sistema de designación de su Director o Gerente.
¿Lo nombra la Mesa Directiva de cada una de las cámaras?; ¿sólo
los presidentes?; ¿el pleno de una y otra cámaras?; ¿por concurso
de méritos? (En este caso, igualmente, la discusión es quién
juzga, y con base en qué criterios).
En el escenario de un órgano administrador de carácter priva-

do, el problema estaría en el concurso o proceso de licitación.
Además de llegar a un contexto sobre cuáles son las compe-
tencias administrativas que se “privatizarían”, un tema polémico
serían los criterios económicos sobre ¿qué clase de sociedad?;
¿qué composición accionaria debería tener?; ¿cómo contrataría
o subcontrataría esta empresa?; ¿sería válido el outsourcing?; ¿en
todos los temas o sólo en algunos?
132
Los problemas expresados anteriormente se presentarían igual-
mente si la solución es una sociedad económica mixta. Aunque
la Junta Directiva, como máximo órgano integrado por varias
personas, permitiría una representación de las dos cámaras y al
mismo tiempo independencia en la Administración.
Finalmente, y como conclusión, encontramos que la adminis-

tración de los congresos les corresponde a los congresistas, los
cuales delegan en funcionarios administrativos, sin perder en
ningún momento la potestad para vigilar las actuaciones de sus
subordinados, y que no es común que se entregue esta función
a entidades distintas de las legislativas, y mucho menos a perso-
nas de derecho privado.
En cuanto al caso colombiano, es claro que la función principal

de nuestro Congreso es legislativa, y la administrativa es apenas
secundaria, por lo que pensar en una separación de las funciones
administrativas de las legislativas dentro de este organismo no
deslegitimaría a esta entidad, simplemente permitiría que los
congresistas colombianos se concentraran en el ejercicio de la
tarea principal que el Estado colombiano les ha encargado.
Indiferente es la vía por la que se pretenda cumplir con ese

objetivo, por la constitución de una unidad administrativa
especial o por la creación de una entidad descentralizada
u entregándole la administración a una persona natural o
jurídica de derecho privado mediante concurso de méritos.
El problema no es de seleccionar un sistema, el problema es
mucho más profundo, y no sólo afecta este tema, sino muchos
otros. La cuestión está relacionada con nuestro sistema político,

la organización de partidos y bancadas dentro del Congreso y
los valores políticos de quienes lo integran. Cualquiera puede
ser el modelo adoptado, incluso, el mejor o más perfecto que
Congreso alguno posea en el mundo, pero mientras las anteriores
cuestiones no se resuelvan, no encontraremos solución real al
problema de la administración del Congreso de la República de
Colombia y a muchos otros que aquejan a nuestro país.
134
Modernización de la gestión
administrativa del Congreso:
v Las funciones administrativas no deben asumirse como

subalternas en el funcionamiento del Congreso, sino que
es necesario entenderlas como soporte del funcionamiento
del mismo, a pesar de que se hayan convertido en una de
las principales fuentes de la mala imagen de esta institu-
ción. En este sentido, se propuso que debe existir una sepa-
ración total y absoluta de las funciones misionales del Con-
greso y la función administrativa, lo cual, a su vez, redunda-
ría en facilidades para el control de los objetivos cumplidos
en ambos aspectos de forma independiente.
v Se mencionó la necesidad de que cada uno de los fun-

cionarios se apersone del espacio institucional que le
corresponde y, en este sentido, propenda a sus mejoras.
Además, se recordó que hasta el momento los informes
desarrollados por la Contraloría han tendido a evaluar las
cuestiones administrativas, pero que en un futuro avanza-
rán hacia un enfoque más misional.
v Se destacó el hecho de que se han realizado dos im-

portantes análisis del funcionamiento administrativo del
Congreso. El primero de ellos fue elaborado por el BID, y
para la Modernización del Congreso de la República, realizada el 10 de julio de 2012 en el recinto de la
31

el segundo lo desarrollaron expertos letrados españoles,
teniendo como propósito que el mismo se convirtiera en
una especie de diagnóstico que permitiera abrir la puerta
para solicitar un préstamo destinado a la modernización
de la institución. La existencia de estos dos documentos-
demuestra que hay insumos para iniciar procesos de mo-
dernización – y que más allá de la realización de diagnósti-
cos– se hace necesario poner en marcha planes de acción.
v Los problemas asociados con la modernización del Con-
greso son de carácter transversal en lo que tiene que ver

tanto con lo misional como con lo administrativo. Aunque
es necesario aclarar que si el Congreso tiene problemas
de legitimidad, esto no sólo se debe a las dificultades en
su funcionamiento, sino que también tiene que ver con la
interacción y el diseño institucional del sistema en gene-
ral, en el que muchas veces una de las ramas del poder au-
menta su legitimidad a costa de la caída de la otra.
v El sistema bicameral surgió históricamente como meca-

nismo para contener y ralentizar las decisiones tomadas
dentro del Legislativo, toda vez que la contundencia de
sus acciones se evidenció en hechos como la Revolución
Francesa. Bajo esta lógica, una administración indepen-
diente en cada Cámara funciona en el mismo sentido, ya
que divide el poder y evita la existencia de absolutismos.
v Las propuestas de reforma administrativa al Congreso

normalmente se presentan con el propósito de quitar la
responsabilidad administrativa a quienes además desa-
136
rrollan aspectos funcionales; se trata de escindir estos dos
temas en la práctica. Sin embargo, en un sistema demo-
crático no se puede hacer algo diferente a fortalecer al
Congreso, y teniendo en cuenta que la administración del
mismo es necesariamente la expresión de la voluntad de
los congresistas, son ellos quienes deben hacerse cargo
de los dos aspectos. Debe tenerse claridad en que la redis-
tribución de competencias no se convierta en una ausen-
cia de funciones, y en este aspecto los congresistas deben
responsabilizarse del buen funcionamiento del Congreso,
incluidos los temas administrativos.
v En cuanto a los mecanismos normativos para llevar a cabo

una reforma administrativa, éstos se encuentran dispersos en
varias leyes. Sin embargo, es necesario que estén contenidos
en una sola disposición normativa que contenga todo lo rela-
cionado con el funcionamiento del Congreso, sin necesidad
de que la misma sea de carácter orgánico.
v Frente a la posibilidad de encargar de algunas funciones
administrativas a una institución diferente al Congreso,

bien sea ésta de carácter público o privado, no es fácil di-
ferenciar lo administrativo de lo legislativo y no se pueden
trasladar todas las funciones administrativas a un ente in-
dependiente, por cuanto en muchos casos están relacio-
nadas con lo misional o tienen un carácter político.
v Si bien la inclusión de un ente independiente que se

encargara de la administración conjunta de las cámaras
no sería problemático en sí mismo, siempre y cuando se

haga una clara diferenciación y escisión de las funciones
y competencias, debe tenerse presente que la entrada en
funcionamiento de dicho organismo no podría en ningún
momento salvar las responsabilidades previamente esta-
blecidas a los presidentes y secretarios de la Corporación.
En este sentido, si bien es jurídicamente viable esta op-
ción, en la práctica sería un camino bastante dificultoso
teniendo en cuanta las implicaciones políticas del mismo.
v Tiende a pensarse que los congresistas están muy ocu-

pados legislando como para lidiar con procesos adminis-
trativos, y por esto mismo es que la dirección administrati-
va no confiere dinamismo a los procesos.
v Debe implementarse un sistema de separación máxima

en lo que se refiere a cuestiones misionales y administrati-
vas, y, en este sentido, parece sensato dar un poder extra al
Ejecutivo para reformar administrativamente al Congreso.
Este proceso debe adelantarse antes de llevar a cabo la re-
forma general del Congreso, y garantizar que la interven-
ción del Ejecutivo tenga lugar una vez haya trabajo ade-
lantado por los mismos funcionarios, ya que ellos son los
únicos que tienen la memoria viva de todo el proceso.
v Se propuso crear una comisión especial de seguimiento
administrativo, en lugar de crear un órgano nuevo. Éste se
elegiría por la Cámara y trabajaría de la mano con la actual
dirección administrativa.
v Existe una estrecha relación entre los problemas admi-

nistrativos del Congreso y la falta de autonomía presu-
puestal en las diferentes cámaras y comisiones.
138
v Es necesario modificar la estructura que hasta el mo-
mento se ha encargado de manejar administrativamente
el Congreso, especialmente por los limitantes que esto re-
presenta para la fluidez de los procesos institucionales, al
igual que por la carga política que puede ser inherente a
cada uno de estos procesos referidos.

Sobre los ponentes
Margarita Batlle
Doctora en Ciencia Política y Máster en Estudios Latinoamericanos

de la Universidad de Salamanca y politóloga de la Universidad
de Buenos Aires. Actualmente es profesora investigadora de la
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de
la Universidad Externado de Colombia, donde también coordina
la Línea de Investigación en Procesos Políticos del Centro de
Investigaciones y Proyectos Sociales de dicha Facultad. Sus
intereses académicos se concentran en el área de partidos
políticos, elecciones y política subnacional en la región Andina.
Entre sus publicaciones recientes se encuentra el libro, en
autoría con otros colegas, Elecciones 2010: partidos, consultas
y democracia interna, así como artículos que abordan el tema
de los partidos y sistemas de partidos en Colombia, en revistas
como Análisis Político, Colombia Internacional y Reflexión Política.
Doctorando en Metodología, Fuentes e Instituciones Jurídicas

de la Universidad de Alicante, Máster en Derecho de los Nego-
cios de la Universidad Francisco de Vitoria y el Colegio de Abo-
gados de Madrid, y abogado de la Universidad Colegio Mayor
de Nuestra Señora del Rosario. Actualmente es director de la
Fundación Derecho Justo, y profesor de la Maestría en Derecho
Constitucional de la Universidad de La Sabana. Se ha desem-
peñado como abogado asesor en asuntos constitucionales de
140
la Contraloría de Bogotá, director de Asuntos Políticos y Elec-
torales del Ministerio del Interior y Justicia, director de Asun-
tos Territoriales y de Orden Público del Ministerio del Interior,
entre otros. Entre sus publicaciones recientes se encuentra el
libro Sustitución de la Constitución: en 20 años de la Constitu-
ción. Logros, retrocesos y agenda pendiente, así como el libro,
con autoría de otros colegas, Procedimiento legislativo especial.
Especialista en Análisis de Políticas Públicas de la Universidad Na-

cional de Colombia, candidata a Magíster en Análisis de Proble-
mas Políticos, Económicos e Internacionales Contemporáneos
de la Academia Diplomática San Carlos de la Cancillería Colom-
biana, y politóloga de la Universidad Nacional de Colombia. Se
ha desempeñado como Asesora Legislativa de la Alta Consejería
para Asuntos Políticos de la Presidencia de la República, del Ins-
tituto del Pensamiento Liberal del Partido Liberal Colombiano, y
como asistente legislativa de la Oficina de Asuntos Legislativos
del Ministerio del Interior y de Justicia.
Fernando Augusto Segura Restrepo
Especialista en Gestión Regional del Desarrollo de la Universidad

de los Andes, Máster en Transparencia, Accountability y Lucha
Contra la Corrupción de la Universidad de Chile y politólogo e
internacionalista de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra
Señora del Rosario. Se ha desempeñado como Líder de la Estrategia
del Programa Gobierno en Línea Territorial, del Ministerio de
Sobre los ponentes 141

Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; profesor de
la Cátedra de Gobierno Electrónico en la Universidad del Rosario
y profesor del curso Buenas Prácticas en Estrategias de Gobierno y
Democracia Electrónica en la Universidad Externado de Colombia.
También ha sido asesor e investigador de la Corporación
Transparencia por Colombia. Fue coordinador y coautor de la
Guía para la Contratación Municipal de esta misma Corporación,
y de la cartilla Audiencias Públicas en la Ruta de la Rendición de
Cuentas a la Ciudadanía de la Administración Pública Nacional del
Departamento Administrativo de la Función Pública.
Estudió Derecho en la Universidad Externado de Colombia y

se especializó en Derecho Constitucional y Ciencia Política en
el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid.
En la Universidad Autónoma de esta misma ciudad realizó
su doctorado en Derecho Público, Ciencia Política y Filosofía
Jurídica. Ha ejercido como Catedrático de Derecho Constitucional
en la Universidad Externado de Colombia. Fue investigador del
Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahíta
y ha sido autor de varias publicaciones en el área de derecho
constitucional y parlamentario. Ejerció como abogado litigante
ante el Consejo de Estado y fue asesor en asuntos legislativos
de la Cámara de Representantes y Procurador Delegado para la
Función Pública. Además, permaneció como magistrado de la
Corte Constitucional desde 2004 hasta 2012.
142
Sobre los participantes32
32
En el proceso de identificación de virtudes, limitantes y propuestas

de modernización del Congreso, fue fundamental la activa
participación de más de cien congresistas, asesores y funcionarios
de esta corporación, así como de delegados del Gobierno nacional.
A continuación, queremos visibilizar las personas que asistieron
a las distintas mesas de trabajo, aclarando que muchos otros
funcionarios, que por diversas razones no pudieron acompañar
directamente el proceso, aportaron desde sus propios campos de
acción a esta iniciativa. Para ellos, también va un agradecimiento.
Roberto Carlos Acosta (profesional especializado, Ministerio de

Justicia); Jorge Almonacid (asesor Secretaria General, Cámara
de Representantes); Jair Arenas (Cámara de Representantes);
Carmen Arias (subsecretaría segunda, Cámara de Representan-
tes); Ronald Becerra (jefe jurídico, Senado); José Fernando Berrío
(Departamento Nacional de Planeación); Yudy Bohórquez (con-
sultora, Banco Interamericano de Desarrollo); Alexander Botero
(asesor II, Cámara de Representantes); Damis Camargo (asesor
I, Cámara de Representantes); Danny Carrillo (asesor Recursos
Humanos, Senado); Robinson Castillo (jefe de prensa, Cámara
de Representantes); Sarelly Cermeño (profesional Presidencia,
Cámara de Representantes); David Correa (asesor, Senado); Juan
Pablo Cruz (jefe de Planeación, Cámara de Representantes); Ale-
jandro Delgado (asesor, Ministerio de Tecnologías de la Infor-
mación y las Comunicaciones); Eliana Devoz (asesora, Senado);
Este texto refleja los cargos que los participantes ocupaban en el año 2012. Dichos cargos podrían haber variado. 32
Sobre los participantes 143

Fernel Díaz (Comisión VI, Cámara de Representantes); Jair Ebratt
(Subsecretaría Comisión II, Cámara de Representantes); Carlos
Espeleta (asistente administrativo, Senado); Samuel Figueroa
(asesor II, Senado); Fernando Flórez (asistente administrativo,
Cámara de Representantes); Jenny Garzón (secretaria, Comisión
Especial de Seguimiento Electoral), Simón Gaviria (presidente
de la Cámara de Representantes); Guillermo Giraldo (Secretaría
Comisión II, Senado); Edith Gómez (asesor II, Cámara de Repre-
sentantes); Paola Gómez (sistemas Comisión VII, Cámara de Re-
presentantes); Diana González (profesional universitario Control
Interno, Cámara de Representantes); Diego González (secretario
Comisión II, Senado); Jairo González (jefe de grabación, Cámara
de Representantes); Andrés Grajales (coordinador oficina Con-
trol Interno, Cámara de Representantes); Yilber Gepuendo (coor-
dinador, Senado); Julián Guerrero (profesional especializado,
Departamento Nacional de Planeación); Johana Gutiérrez (ase-
sora Comisión VII, Cámara de Representantes); Diego Heredia
(director Canal Congreso); Alexander Hernández (jefe de Con-
trol Interno, Senado); Olga Hernández (profesional universitario,
Cámara de Representantes); José Herrera, senador Congreso de
la Republica); Óscar Hurtado (secretario general, Comisión de
Ética); Bernardo Jiménez (transcriptor, Cámara de Representan-
tes); Juan Jiménez, Senado); Johana Langebeck (secretaria, Se-
nado); Rosemberg Leguizamón (coordinador Grupo Gobierno,
Departamento Nacional de Planeación); Valentina León (asisten-
te Representante Alfonso Prada); Víctor León (asesor Comisión
General de Cuentas); Juan Manuel Lewis (asesor director admi-
nistrativo, Cámara de Representantes); Alejandro Loaiza (asesor,
Cámara de Representantes); Juan Fernando Londoño (viceminis-
tro de Interior); Sarahim Londoño (Cámara de Representantes);
144
Carmenza López (grabación); Rosalba López (subsecretaría Co-
misión VI, Senado); Ruth Luengas (jefe Sección Leyes, Senado);
Stella Márquez (asesora, Senado); Juan Martin (periodista, Sena-
do); Keyla Meneses (asistente biblioteca, Senado); Martha More-
no (subsecretaría Comisión V, Cámara de Representantes); Lucio
Muñoz (asesor, Senado); Jimmy Muñoz (asesor de representan-
te, Cámara de Representantes); Beatriz Elena Ocampo (asesora
Secretaria General, Senado); Jaime Osorio (contratista, Cámara
de Representantes); Erika Ospina (asesora, Cámara de Represen-
tantes); Ricardo Ordóñez (asesor, Cámara de Representantes);
Emilio Otero (secretario general del Senado); Sandra Ovalle (se-
cretaría general Comisión VI, Senado); John Pacheco (asesor, Cá-
mara de Representantes), Luis Padilla (subsecretario Comisión III,
Senado); José Palacios (asistente segunda vicepresidencia, Cá-
mara de Representantes); Robert Pantzer (Banco Interamericano
de Desarrollo); Gabriel Parra (Coordinador Unidad de Atención
Ciudadana, Senado); Álvaro Patiño (auxiliar biblioteca, Senado);
Nory Pérez (Comisión Segunda, Cámara de Representantes); Ci-
lia Pinto (asistente, Senado); Jesús Pinzón (asesor II UATL, Cáma-
ra de Representantes); Zory Quintero (asistente administrativa,
Cámara de Representantes); Fellan Ramírez (asesor, Senado);
Ramiro Ramírez (transcriptor, Cámara de Representantes); Juan
Carlos Ramos (asesor, Senado); Angélica Rendón (asistente IV,
Cámara de Representantes); Marisol Rincón (asesor II, Senado);
Emiliano Rivera (secretario Comisión I, Cámara de Representan-
tes), Mary Rodríguez (profesional universitario Control Interno,
Senado); Martha Rojas (secretaría ad hoc, Cámara de Represen-
tantes); Luis Rosas (Cámara de Representantes); Rigo Rosero
(secretario Comisión VII, Cámara de Representantes); Federico
Rubiano (asesor, Cámara de Representantes); Juan Rubio (Cáma-
ra de Representantes); Cristina Sánchez (Asuntos Legislativos,
Sobre los participantes 145

Ministerio del Interior); Juan Carlos Sánchez (asesor, Cámara de
Representantes); Clara Sarabia (asesor II, Cámara de Represen-
tantes); Reinaldo Serpa (profesional universitario, Senado); Yury
Sierra (asesor, Cámara de Representantes); Paloma Solano (ase-
sora, Departamento Nacional de Planeación); Blanca Soleza (jefe
división, Cámara de Representantes); Ligia Suárez (subcoordina-
dora UAC, Senado); Susan Suárez (líder corporaciones en línea;
Programa Gobierno en Línea); Osvaldo Tirado (secretario priva-
do Primera Vicepresidencia, Senado); Alberto Triana (Subsecre-
taría Comisión IV, Cámara de Representantes); Diana Vanegas
(coordinadora UATL, Senado); Paola Vargas (asesor, Cámara de
Representantes); Yanira Yauguas (Subsecretaría Comisión VII, Cá-
mara de Representantes); Piedad Zuccardi (senadora, Congreso
de la República).
146
Referencias
Alcántara, M. (2010). Partidos políticos en América Latina, su relevan-
cia como factores de profesionalización. Ponencia presentada en el
Seminario Internacional: Partidos y paridad: la ecuación pendiente,
Junio, Lima, Perú.
Beetham, D. (2006). El parlamento y la democracia en el siglo XXI.

Ginebra: Unión Interparlamentaria.
Bertol, P. M. y Svetaz, M. A. (S. f.). Modernización en el Congreso

de la nación argentina: la Comisión de Modernización sobre el
Funcionamiento Parlamentario, en www.senado.gov.ar, consul-
tado el 10 de abril de 2012.
Cabezas Rincón, L. M. (2010). Profesionalización de las élites parla-

mentarias en la región Andina. Ponencia presentada en el V Con-
greso Latinoamericano de Ciencia Política Integración, diversidad y
democracia en tiempos del Bicentenario, 28-30 de julio Buenos Ai-
res, Argentina.
Cultura política de la democracia en Colombia y en las Américas,

2012: hacia la igualdad de Oportunidades. (2012). LAPOP.
De los Ríos, C. (2012). Profesionalización política y actividad le-

gislativa: un análisis sobre la profesionalización de las elites par-
lamentarias de Colombia y Chile, y los resultados institucionales.
Tesis de Maestría en Asuntos Internacionales, Universidad Exter-
nado de Colombia, Bogotá.
Donoso Carvajal, H. (1999). La modernización del Congreso de Boli-

via. En R. Rodríguez (comp.), Experiencias de modernización legislativa
en América Central y República Dominicana. San José: IIDH/CAPEL y
UPD-OEA, pp. 284-286.
Gobierno en Línea (2008). Implementación de la Estrategia de

Gobierno en Línea 2008-2010, elaborada por el Ministerio de Co-
Referencias 147
municaciones (Ministerio de Comunicaciones 2008). Dirección de
Articulación y Gestión Programa Agenda de Conectividad Bogotá,
D.C., octubre de 2008.
Hormazábal Zavala, A. (2005). La unidad de asesoría presupues-

taria del Congreso nacional de Chile. Ponencia presentada en el
XVII seminario regional de política fiscal Naciones Unidas-Cepal,
24 al 27 de enero de 2005, Santiago de Chile, Chile.
Kulczewsky Vásquez, V. (S. f.). Sistemas de información gerencia-

dos: el caso de la Unidad de Apoyo al Proceso Legislativo de la
Biblioteca del Congreso Nacional de Chile.
Latinobarómetro. (2012). Banco de Datos Latinobarómetro. Recupe-

rado en junio de 2012, de http://www.latinobarometro.org/latino/
LATDatos.jsp
Medellín Torres, P. (2006). El presidente sitiado. Ingobernabilidad y

erosión del poder presidencial en Colombia. Bogotá: Planeta.
Muñoz, H. (1996). Desarrollo legislativo y reforma política en América Lati-

na. (I. I.-C. Electoral, Ed.). San José, Costa Rica: Cuadernos Capel.
Oficina de Asistencia Técnica Legislativa. (2004). Estudio de an-

tecedentes del Régimen de Administración de los Congresos.
Bogotá.
Organización de las Naciones Unidas para las Tecnologías de la

Información y la Comunicación-UIT. Cumbre Mundial sobre la
Sociedad de la Información (Ginebra 2003 y Túnez 2005). Con-
sultado en: http://www.itu.int/wsis/index-es.html
Palacios Torres, A. (2005). Concepto y control del procedimiento le-

gislativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
148
Peñailillo, J. A. (2003). Presupuestos para un proceso de moder-
nización del Congreso Nacional. Revista de Derecho de la Pontifi-
cia Universidad Católica de Valparaíso, XXIV, 29-58.
Power, G. (2012). La naturaleza cambiante de la representación

parlamentaria. Copenhague: PNUD-IUP.
Riofrío Corral, O. (1999). La modernización del Congreso ecua-

toriano. En R. Rodríguez (comp.), Experiencias de modernización
legislativa en América Central y República Dominicana. San José:
IIDH/CAPEL y UPD-OEA, pp. 287-290.
Transparencia por Colombia (2010) Colección Cuadernos de Trans-

parencia N.18 Experiencias de Democracia y acceso a la información
en Congresos de América Latina. Memorias del Foro internacional
de transparencia y apertura informativa del poder legislativo. Bogo-
tá, junio de 2010
UNESCO. (2005). Guía de democracia electrónica local. Bogotá:

Universidad Externado de Colombia.
Universidad de los Andes. (marzo de 2012). La política desde

abajo. Revista Política y Sociedad.
Urcuyo, C. (1999). Modernización y desarrollo legislativo en el

Parlamento costarricense (1991-1997). En R. Rodríguez (comp.),
Experiencias de modernización legislativa en América Central y
República Dominicana. San José: IIDH/CAPEL y UPD-OEA, pp.
182-206.
Vélez Núñez, R. (1999). El proceso de modernización del Parlamento

Andino. En R. Rodríguez (comp.), Experiencias de modernización legis-
lativa en América Central y República Dominicana. San José: IIDH/CA
Yamamoto, H. (2007). Instrumentos de control parlamentario.

Ginebra: Unión Interparlamentaria.
Referencias 149
Páginas de internet
www.senadorvirtual.cl www.congreso.cl
www.congresovisible.org www.senado.cl
www.transparenciacolombia.org.co www.camara.cl
www.proacceso.cl www.congreso.gob.mx
www.senado.gov.co www.senado.gob.mx
www.camara.gov.co www.diputados.gob.mx
www.congreso.gov.ar www.congreso.es
www.senado.gov.ar www.senado.es
www.diputados.gov.ar www.senado.gov.br
Normatividad
Constituciones
Constitución Política de Colombia.
Constitución Política de los Estados Unidos de México.
Constitución Política de la Monarquía Española.
Constitución Política de la República de Chile.
Leyes y reglamentos
Leyes nacionales
Ley 5 de 1992 Ley 475 de 1998 Ley 1147 de 2007

150
Leyes y reglamentos internacionales
� Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos de México.
� Ley Orgánica del Congreso Nacional. República de Chile.
� Reglamentos internos Cámara de Diputados y Senado de
las Cortes Generales de España.
Sentencias
Sentencia C-690 de 2001
Otros documentos
Decreto 111 de 1996.
Referencias 151

Undp Co Modernizacion 2014 PDF

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Undp Co Modernizacion 2014 PDF

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Modernizar el

Fabrizio Hochschild Percy Medina

Arnaud Peral Instituto Holandés para la Democracia

Inka Mattila Pepijn Gerrits

José Ricardo Puyana Ángela Rodriguez

Juan Felipe Cardona

Avenida 82 No. 10-62. Piso 3. Bogotá D.C

Cualquier visión u opinión expresada en este documento no refleja necesariamente la posición

Impreso y hecho en Colombia

Fortalecer la UATL y la UAC y crear la Unidad de Apoyo Presupuestal:

retos de la modernización del Congreso……………….……………………………8

Propuesta de reforma a las Comisiones Constitucionales Permanentes…………33

Juan Carlos Lancheros

Uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

como herramienta de transparencia y visibilidad del Congreso…………………45

Fernando Augusto Segura

Modernización de las Comisiones legales, especiales y accidentales………………71

Isabel Cristina Rico

Gestión administrativa del Congreso: reflexiones para su modernización………108

Juan Felipe Cardona

La administración del Congreso. Situación actual y problemas…………………128

Humberto Sierra Porto

Sobre los ponentes…………………………..………………………………………140

Sobre los participantes……………………………………………....………………143

Por ello, no es exagerado decir que el congreso, como espacio

En muchos lugares del mundo, sin embargo, existen cuestiona-

Aun así, los parlamentos siguen siendo las principales instituciones

Teniendo en cuenta esta realidad, desde 2007 el PNUD, en alian-

Con estos mismos objetivos en mente, a lo largo de 2012 el PNUD,

Fueron cerca de treinta horas de discusiones con más de cien

El Congreso colombiano es una institución consolidada histórica-

Modernización del Congreso:

En América Latina los congresos son las instituciones con menor

Ponencia presentada en la 2a Mesa de Diálogo para la Modernización del Congreso de la República,

A partir de estos estudios se discutía sobre el papel del Congreso

Las dinámicas políticas, sociales y económicas propias de los siste-

Fortalecer la UATL y la UAC y crear la Unidad de Apoyo Presupuestal: 9

Desde finales de la década de 1980 diferentes países latinoamerica-

A partir del consenso de actores políticos y académicos sobre

En la tabla 1 se puede observar que este tipo de iniciativas se llevaron a

Tabla 1. Experiencias de modernización de los congresos

País Programa Características

Fortalecer la UATL y la UAC y crear la Unidad de Apoyo Presupuestal: 11

País Programa Características

7 En Argentina funciona la Comisión de Modernización sobre el Funcionamiento Parlamentario (CM), creada

País Programa Características

Frente a este nuevo escenario, los Congresos necesitan: “a) Disponer

Fortalecer la UATL y la UAC y crear la Unidad de Apoyo Presupuestal: 13

La capacidad técnica en el Congreso

El colombiano es uno de los sistemas democráticos más longevos

En el marco de un sistema presidencialista, como el de la ma-

Si bien en Colombia, desde la enmienda de 1991, los legisladores

Sin embargo, el Ejecutivo corre con la ventaja de contar con

Fortalecer la UATL y la UAC y crear la Unidad de Apoyo Presupuestal: 15

Mediante la aprobación de la Ley 1147 de 2007, en Colombia

La CM fue creada para desarrollar las siguientes funciones: a)

La comisión está integrada por cuatro (4) senadores de la

Tabla 2. Funciones de la Unidad Coordinadora de

1. Procurar la alta calidad de los proyectos de ley, de Acto Legislativo y de la

Las unidades técnicas de apoyo presupuestario

Fortalecer la UATL y la UAC y crear la Unidad de Apoyo Presupuestal: 17

Tabla 3. Oficinas presupuestales del Congreso

Efectúa el análisis económico contable sobre el Presupuesto de la