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Pier Paolo Portinaro

SERG IO K. SL D E PTEBO

E stado
L é x ic o d e p o l ìt i c a

Ediciones Nueva Vision


Buenos Aires
320.1301 Portinaro, P¡er Paolo
POR Estado. Léxico de política - 13 ed. - Buenos
Aires: Nueva Visión, 2003.
196 p.; 19x13 cm. (Claves. Problemas)
Traducción de Heber Cardoso
ISBN 950-602-456-1
I Título - 1. Estado-Léxico

Titulo del originai en italiano:


S ta to
Copyright © 1999 bv Società editrice il Mulino, Bologna

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© 2003 por Ediciones Nueva Visión SAIC. Tucumán 3748, (1189)


Buenos Aires, República Argentina. Queda hecho el depósito que
maréala ley 11.723. Impreso en la Argentina/Printed in Argentina
IN T R O D U C C IO N
A L A E D IC IÓ N C A S T E L L A N A

- 1 -

A comienzos del siglo xxi, interrogarse acerca del Estado,


sobre su futuro, sobre su compleja acción de gobierno y sobre
su capacidad de integración social es tarea que presenta
muchas dificultades y se expone al riesgo de graves simplifi­
caciones. En la filosofía y la ciencia política existe la costum­
bre de hablar de ocaso, o también de fin, del Estado, poniendo
el acento por un lado en su pérdida de poderes y, por otro, en
la pérdida de funciones de los aparatos estatales. Sin embar­
go, en las últimas décadas esta tesis ha abandonado el
circuito cerrado de las teorías y se ha transformado en
influyente lugar común, compartido por ciudadanos y opera­
dores económicos.
Existen dos importantes razones -ambas vinculadas con
el tan discutido fenómeno de la globalización- que explican
este difundido escepticismo acerca del futuro de los Estados.
Por un lado, la desterritorialización de la riqueza y la pérdida
de control del Estado sobre la economía -d e la soberanía
monetaria y crediticia al control del factor trabajo, pasando
por el drenaje fiscal-, la imposibilidad de hacer frente a
desafíos trasnacionales como los que tienen que ver con los
terremotos en los mercados de acciones, las presiones migra­
torias o las emergencias ecológicas constituyen fenómenos
irreversibles en el mundo contemporáneo y proporcionan la
confirmación, difícil de subestimar, a las tesis de quienes
denuncian el carácter anacrónico de las políticas centradas
en los sujetos estatales. En la era de la globalización y de la
digitalización, el poder de los Estados ya no se apoya de
manera predominante en su extensión territorial y en la
densidad de población, sino en recursos a-territoriales, como

7
entre los poderes de. gobierno y los organismos técnicos de
control, entre los políticos y los jueces son los que minan la
confianza de los ciudadanos en las instituciones y hacen
particularmente complejo el juego de la política en las arenas
democráticas a comienzos del siglo xxi.

P ie r P a o lo P o rtin aro

16
C apítulo prim ero
IN T E N T O S DE H IST O R IZA C IÓ N

1. E l f i n ...

El Estado es una entidad colectiva de naturaleza y origen


controvertidos. No es fácil identificar determinaciones del
concepto que no resulten de algún modo reductibles, unilate­
rales, deformantes y que no hayan sido objetos de impugna­
ción. Por esta razón, parece oportuno no comenzar por una
definición, sino proceder mediante aproximaciones históri­
cas. Incluso la ubicación del Estado en la dimensión de la
historicidad es de por sí un problema. Se puede dilatar el
concepto hasta hacerlo colindar con el proceso histórico,
afirmando que los Estados nacen con la historia y la historia
con los Estados, o se puede sostener que el Estado hace
aparición sólo en cierto estadio del desarrollo histórico y
únicamente sobre la base de ciertas configuraciones de geo­
grafía humana. Pero, ¿en cuál estadio de desarrollo de la
humanidad? ¿En el de una civilización, en el de una qultura?
¿Existen Estados “antiguos” o sólo Estados “modernos”? ¿El
Estado es un orden institucional que se desarrolló sólo en
Occidente o es el producto de dinámicas de centralización del
poder alcanzadas en otras regiones del mundo?
En este trabajo no se encontrará una respuesta argumen­
tada a esas preguntas. De manera casi exclusiva, nuestro
objetivo consistirá en la reconstrucción del Estado occidental
que se formó y desarrolló durante el segundo milenio de
nuestra historia, a propósito del cual fue acuñado el término
y en torno al que se ha desarrollado la teoría política moder­
na. Esto es en gran medida producto de una evolución
histórica compleja y de una estratificada proyección institu­
cional: un producto particularmente contrastado que se ins­
tala en el centro de la escena política europea luego de una

17
lucha secular que vio a la Iglesia, a las comunas y a las
aristocracias oponerse a los esfuerzos de monopolización del
poder coercitivo, que ni siquiera las grandes revoluciones
modernas consiguieron extinguir. Pero en momentos en que,
después de la Revolución Francesa, la consolidación de los
Estados parece ya un hecho consumado, se abre camino la
idea de superarlo. Hoy a muchos les parece que la parábola
de aquella grandiosa construcción histórica puede conside­
rarse cumplida.
En efecto, la vulnerabilidad estuvo siempre inscripta en el
código genético de cada Estado en particular y ya Thomas
Hobbes, el primer pensador sistemático que caló profunda­
mente en la lógica, lo había reconocido: “si bien la soberanía,
en la intención de aquellos que la hacen, es inmortal, sin
embargo, por su naturaleza, no sólo está sujeta a muerte
violenta por causa de una guerra externa, sino que, a causa
de la ignorancia y de las pasiones de los hombres, porta
también en sí, en su propia institución, muchos gérmenes de
mortalidad natural por discordias intestinas”.1 Pero en el
mundo contemporáneo la conciencia de esta vulnerabilidad
sobrepasa la sensación de que la función histórica de los
Estados se ha agotado y que, en consecuencia, la propia época
de la estatalidad ha llegado a su término. La idea de la
superación de la forma Estado se abre camino ya en la cultura
romántica alemana.2 Sin embargo, serán las obras de Saint-
Simon, Marx y Engels las que, en el siglo xix, pueden ser
consideradas como la línea divisoria con respecto al discurso
político central del antiguo régimen y también con respecto
a la tradición utopista clásica.. Son ellas quienes abren el
camino a las diversas versiones ideológicas de la doctrina de
la extinción del Estado.3
1 T. Hobbes, Leviatano (1651), Florencia, La Nuova Italia, 1976, págs.
216-17 [Leviatán, México, Fondo de Cultura Económica, 1994],
2 Resulta ejemplar el caso de Fichte; cf. L. Fonnesu, “L ’ideale
dell’estinzione dello Stato in Fichte”, en Rivista di storia della filosofia, LI,
1996, págs. 257-69. Para una reconstrucción global, cfr. autores varios,
“Staat und Souveränität”, en Geschichtliche Grundbegriffe, voi. VI, Stut-
gart. Klett-Cotta, 1990, en particular pág. 77 y siguientes.
3 Como subraya N. Bobbio, Stato, gobernó, società. Frammenti di un
dizionario politico, Turin, Einaudi, 1995, pág. 119, a diferencia de las
utopías clásicas, desde Platón hasta Campanella, que concebían las repú­
blicas ideales como “modelos de superestatismo”, la utopía moderna es
preponderantemente una utopía de la “sociedad sin Estado”. Sobre las
principales variantes de la doctrina socialista de la extinción, cf. H. Kelsen,
Socialismo e Stato (1923), Bari, De Donato, 1978 y D. Zolo, La teoria

18
Con Saint-Simon encuentra formulación la noción tecno-
crática según la cual, en la sociedad industrial, el dominio
sobre los hombres está destinado a suceder a la administra­
ción de las cosas. Con Marx y Engels se populariza la idea de
que, con la toma del poder por parte del proletariado y con la
abolición de la propiedad privada, también el Estado, ‘ encar­
gado de negocios” de la burguesía dominante, está destinado
a perder su función. En un caso, el desarrollo de la sociedad
industrial lleva a una extinción gradual; en el otro, a un paso
más conflictivo derivado de la revolución: pero, en sustancia,
el resultado es equivalente. Algunas décadas después, la idea
vuelve en Nietzsche, pero en su obra la extinción del Estado
es vista, en primer lugar, como un producto de la seculariza­
ción: “el interés del gobierno tutor y el interés de la religión
marchan juntos, así que cuando esta última comienza a
morir, se conmueven hasta las bases del Estado”.*4 Después
de él, con Max Weber asomará el temor de que en la inminen­
te edad de la burocratización (que otros llamarán edad de la
“cristalización social”), el máximo despliegue del Estado se
lleve consigo el fin de la libertad, del sujeto y de la historia.3
Tras haber operado durante siglos como motor del progreso
histórico, el Estado se convierte en la potencia, a su vez
sometida a la técnica, que sofoca la historia.
Las variantes saintsimoniana y marxista de la doctrina de
la extinción del Estado gozaron de amplia fortuna en el siglo
xx. Por un lado, la disolución pluralista del Estado ha sido
enfatizada por los teóricos del sindicalismo y del derecho
social en polémica directa con las mitologías iuspublicistas de
una unidad imaginaria. En 1908, León Duguit, al comentar
las tesis del socialista revolucionario Edouard Berth, escri­
bía: “Sí, el Estado ha muerto: o, mejor dicho, está a punto de
morir la forma romana, regalística, jacobina, napoleónica,
colectivista, que bajo estos distintos aspectos no es más que
una sola forma del Estado”. En un cierto estudio del desarro-
comunista dell'extinzione dello Stato, Bari, De Donato. 1974 (para la tesis
que, dentro del marxismo, es atribuida a Engels antes que a Marx).
4 F. Nietzsche, Umano, troppo umano (1878-82), en Opere, IV, 2, Milán,
Adelphi, pàg. 260.
á Junto ai diagnòstico weberiano de la “jaula de acero de la burocrati­
zación”, deben mencionarse al menos las tesis de Arnold Gehlen sobre la
“cristalización” y de Horkheimer y Adorno sobre la “sociedad totalmente
administrada”. Para las coordenadas del problema, véase C. Galli, “Intro­
duzione” a M. Horkheimer-T. W. Adorno, Dialettica dell'illuminismo
(1947), Turin, Einaudi, 1997.

19
lio social, la estructura centralista del Estado, que aquel
desarrollo había promovido, se vuelve disfuncional y entra en
crisis. Pero no por esto el Estado sale enteramente de escena,
ya que para Duguit “al mismo tiempo se constituye otra
forma de Estado, más amplia, más ágil, más protectora, más
humana', una forma nueva fundada en la interdependencia
de los integrantes del grupo social y en la “descentralización
o el federalismo sindical”.6 Ya de esta afirmación resulta
evidente que la tesis de la muerte del Estado sólo pueda ser
comprendida en conexión polémica con determinados mode­
los modernos, que encuentran su codificación jurídica recién
en el sigloxix.7 En la historia política del siglo xx, la supera­
ción del mito de la unidad y del dogma de la soberanía pasa
a través de la fase de la potenciación extrema del poder. Tras
el fracaso de las utopías de la homogeneidad ética de Rous­
seau y de los jacobinos, la unidad debe ser reconstruida
mediante aparatos siempre más poderosos de neutralización
de los impulsos centrífugos, de disciplinamiento de las ma­
sas, de homologación fogosa . Pero se trata de aparatos
altamente disfuncionales, cuya dinámica está recargada de
efectos no intencionales, como muestran las experiencias del
Estado corporativo y de la dictadura de los soviets.
Por otro lado, la versión leninista de la teoría de la extin­
ción es la que lleva hasta las consecuencias extremas el mito
moderno de la unidad y de la soberanía. La Primera Guerra
Mundial y las desastrosas condiciones sociales de Rusia
radicalizan los términos del problema e imponen a Lenin la
ruptura revolucionaria. En su diagnóstico de Stato e riuo-
luzione, escrito entre agosto y septiembre de 1917, la re­
flexión sobre el Estado vuelve a su 'momento original: la
violencia. Mediante la dictadura del proletariado, Lenin ve
cumplirse una “transformación de la cantidad en calidad” y
una metamorfosis de la violencia en auténtica participación
política: “el Estado (fuerza particular destinada a oprimir a
una clase determinada) se transforma en algo que ya no es
propiamente un Estado”.8 La superación del Estado pasa a
i
6 L. Duguit, II diritto sociale, il diritto indiuiduale e la trasformazione
dello Stato (1908), Florencia, Sansoni, 1950, págs. 62 y 67.
' No es tanto la muerte del Estado históricamente existente, sino de
aquel imaginario del derecho público y de la filosofía política. Cfr. P. Costa,
Lo Stato immaginario. Metafore e paradigmi nella cultura giuridica fra
Otto e Nouecento, XLIII, Milán, Giuffré, 1990, págs. 710-11.
8 V. I. Lenin, Stato e rivoluzione (1918), en Opere, XXV, Roma, Editori
Riuniti, 1966, pág. 395 [Obras completas, Madrid, Akal, 1976-78],

20
través de la exasperación de la soberanía (la dictadura sobe-
ranaiy la disolución de la representación (la democracia de los
soviets). Pero, legitimado el recurso indiscriminado a la fuer­
za mediante el Estado de excepción, la utopía marxista fatal­
mente se convierte en su opuesto: de la administración de las
cosas se pasa al dominio total de los hombres. Frente a la
tiranía de los acontecimientos, suenan patéticas las formula­
ciones de los filósofos de la revolución: “cada cosa debe ser
devuelta, excepto la organización de las cosas vacías”.;i
A través de las experiencias trágicas de la guerra civil
europea y de la institucionalización de la guerra civil -e x ­
periencias de las que el pensamiento político alemán, desde
Oswald Spengler hasta Cari Schmitt, se hizo intérprete-,
. también el Estado occidental parece concluir su trayectoria
histórica. Para Spengler, la historia universal es, como para
Hegel, “historia de Estados”, pero con la fase del cesarismo la
misma “vuelve a bajar a la esfera de lo ahistórico, al ritmo
primitivo propio de la prehistoria y a las luchas, intermina­
bles cuanto insignificantes, por el poder material”. Se comba­
te no por el poder legítimo, sino por el poder a secas. “En
épocas de paz mundial, las guerras son guerras privadas,
más terribles que cualquier guerra entre Estados, puesto que
son sin forma” .9 10 Análogamente, para Schmitt la era del
Estado es la era del racionalismo jurídico, de la “formaliza-
ción” del conflicto y de la guerra, mientras que en el siglo
xx, el Estado pierde esta capacidad, se infla hasta ser el
Estado total y colapsa. En el prefacio de 1963 a Der B egriff
des Politischen encontramos la clara afirmación: “La época •
del estatismo ya está llegando a su fin (...) El Estado como
modelo de la unidad política, el Estado como titular del
más extraordinario de todos los monopolios, esto es, del
monopolio de la decisión final, esta resplandeciente crea­
ción del formalismo europeo y del racionalismo occidental
está por ser destronada”.11 Este destronamiento quiere decir'
.pérdida de la forma y pérdida del sujeto. El Estado ya no es
más un sujeto político.

9 E. Bloch, Spirito dell’utopia (1923), Florencia, La Nuova Italia, 1992,


pág. 313.
10 O. Spengler, II tramonto dell'Occidente. Lineamenti di una morfolo­
gia della Storia mondiale (1918-22), Milán, Longanesi, 1957, pàgs. 1215,
1171, 1319 [La decadencia de Occidente, Madrid, Espasa Calpe, 1944.]
11 C. Schmitt, “Il concetto del politico” (1963, la edición 1927), en Le
categorie del “politico”, Bolonia, Il Mulino, pág. 90.

21
En este contexto, de traumáticos cambios producidos por
la guerra mundial que llega entonces a los extremos de la
guerra total, de competencia geopolítica por los grandes
espacios, de desencadenamiento de la técnica, de apropiación
del aparato estatal por parte de partidos revolucionarios, se
ubica la aventura de los regímenes totalitarios. Ellos cuestio­
nan no sólo la idea tradicional de Estado y, en particular, de
Estado de derecho, sino también la relación entre Estado y
política que la historia de Occidente había realizado durante
la edad moderna. “El problema decisivo de nuestro actual
contexto histórico -escribe Cari Schmitt a la luz de tales
experiencias- tiene que ver con la relación entre Estado y
política”.12 Con el totalitarismo, el equilibrio entre ambos
términos, a los que la modernidad se había volcado, parece
haberse quebrado definitivamente. El Estado moderno ha­
bía actuado como potenciador de política en el vértice (desna­
turalizando al soberano)y como neutralizador de política en
la base (despolitizando al súbdito). En cambio, el Estado
totalitario impone la misrAi lógica absolutizadora tanto al
vértice como a la base, elevando pretendidas diferencias
“naturales” a criterios de discriminación política. Así, si el
Estado moderno se representaba como sujeto de la política
real, el Estado nacional socialista cultiva el mito de la política
absoluta: en el cortocircuito de Estado, nación y raza, esta
política termina por ser la negación misma de un actuar
público regulado por el derecho, reduciéndose a biopolítica.13
Pero también la otra versión del totalitarismo, la colectivista,
desempeña un papel en la ceremonia del adiós al Estado por
parte de las naciones europeas. Profèticamente, Nietzscheya
10 había anunciado, mucho antes de que la ideología socialis­
ta se tradujera en un sistema real: “El socialismo puede
servir para enseñar de modo bastante brutal y apremiante
los peligros de todas las acumulaciones de poder estatal y, en
este sentido, puede inspirar desconfianza contra el mismo
Estado. Cuando su ronca voz irrumpa al grito de guerra: “La
mayor cantidad de Estado posible”, en un primer momento
este grito sérá más fragoroso que nunca; pero pronto irrum-
w C. Schmitt, Le categorie del 'politico', cit., pág. 23. Para un diagnóstico
opuesto, cf. H. Arendt, Le origine del totalitarismo (1951), Milán, Edizioni
di Comunità, 1967.
13 Cfr. A. Pizzorno, Le radici della politica assoluta e altri saggi, Milán,
Feltrinelli, 1993, pàgs. 43-81. Para el empieo del concepto foucaultiano de
biopolítica en relación con el totalitarismo, cfr. G. Agamben, Horno sacer.
11 potere sovrano e la nuda vita, Turin, Einaudi, 1995.

22
pirá también, con fuerza aún mayor, el grito opuesto: “La
menor cantidad de Estado posible",1’ Gran parte de la histo­
ria del siglo xx está encerrada en esta extraordinaria previ­
sión. La crisis y la quiebra de los sistemas socialistas ha
liberado el camino para una nueva versión, poshistórica
según algunos, posmoderna, según otros, de la teoría de la
extinción.
El diagnóstico del fin del Estado se zarandeó y se renovó en
las décadas siguientes a la Segunda Guerra Mundial, déca­
das que fueron pródigas en diagnósticos “finales” y de “pos-
ismos” (fin de las ideologías, de las utopías, de la política, de
lamodernidad, de la historia y así siguiendo).1' Puesto queel
contexto fue cambiando, la teoría fue reformulada de modo
debilitado. De ahí que hoy se anuncie la muerte y, más
sencillamente, la extinción del Estado-nación centralista y
jacobino, del que Duguit hace ya casi un siglo pronosticaba el
fin. Se habla de ocaso o de fin del Estado-nación en el sentido
de que este sujeto no aparece más en grado de controlar los
flujos de recursos, las cuatro “I” que fluyen desde más allá de
sus límites -industria, individuos, inversiones, informacio­
nes-: los Estados-nación tradicionales se han convertido
ahora en “unidades de business artificiosas, o directamente
madmisihles, en una economía global”.1 56 Aparentemente,
1
4
Economía y Estado han consumado su divorcio, por lo que se
enfrentan, sin un poder institucional realmente capaz de
mediación, “naciones sin riqueza” y “riquezas sin naciones”.17
Existe un denominador común entre estos diagnósticos de
comienzos y fines del siglo: el advenimiento de la época de la

14 F. Nietzsche, Umano, troppo umano, cit., pág. 262.


15 Acerca del reciente debate, véanse al menos I. Wallerstein, “The
Withering Away of the States”, en International Journal o f the Sociology
o f Law, VIII, 1980, págs. 369-78; C. Navari, “On the Withering of the
State", en id., The Condition o f States. A Study in International Political
Theory, Filadelfia, 1991, págs. 143-66; y P. Evans, “The Eclipse of the
State? Reflections on Stateness in an Era of Globalization", en World
Politics, L, 1997, págs. 62-87. Además, G. Marramao, Dopo il Leviatano.
Individuo e communità nella filosofia politica, Turin, Giappichelli. 1995.
Sobre el tema, véase más adelante VI. 4.
16 K. Ohmae, La fine dello Stato-nazione (1995), Milán, Baldini &
Castoldi, 1996, pág. 21.
17 Es el título del ensayo de F. Galgano, S. Cassese, G. Tremonti y T.
Treu, Nazioni senza ricchezza, ricchezze senza nazioni, Bolonia, Il Mulino,
1993. Cfr. R. B. Walker, Inside, Outside, Cambridge, Cambridge Univer­
sity Press, 1993 y S. Sassen, Losing Control. Sovereignty in an Age o f
Globalization, Nueva York, Columbia University Press, 1996.

23
economía y el irresistible avance de las revoluciones tecnoló­
gicas. Pero también ocurre una diferencia fundamental. Si
bien el ocaso de la estatalidad se leía, durante las primeras
décadas del siglo, a la luz de la explosión de las funciones
estatales, del hacerse propietario, productor, distribuidor del
Estado, de su trasmutación, ante el impulso de la economía
de una guerra total, en Estado total, luego los Estados fueron
abandonando estas funciones, perdiendo la capacidad y, tras
un proceso de aprendizaje lento y doloroso, la pretensión de
operar como market-makers. La teoría del Estado que predo­
mina hoy es la teoría de un Estado débil, que ha perdido
irremediablemente su soberanía en medio de la sociedad
compleja.18 El punto es que el clásico modelo jerárquico de la
diferenciación vertical del sistema político (y el venerable
concepto de soberanía como %onopolio de lo político) ha
venido siendo sustituido por un modelo poliárquico de más
compleja diferenciación funcional, capaz de coordinar los
diversos niveles nacionales (sub y supranacionales). Según
este diagnóstico, al Estado de derecho, orientado hacia la
civilización de una sociedad violenta y anárquica, y al Estado
social, destinado a civilizar la anarquía del modo de produc­
ción capitalista, los habría sucedido el Estado preventivo,
orientado hacia la civilización, mediante una infraestructura
basada en el saber, de un progreso tecnológico cargado de
consecuencias desintegradoras de los equilibrios sociales,
de las formas de solidaridad y de los mundos vitales.19
Más allá de ciertas manifestaciones epigonales y nostálgi­
cas de la doctrina clásica, el discurso sobre la muerte del
Estado continúa revistiendo aún hoy un significado prepon-
derantemente polémico y expresando, más que un diagnósti­
co, el auspicio del ocaso definitivo de una cierta forma de
Estado. Quien afirma que “el Estado jacobino ‘moderno’” ha
“llegado al fin de su trayecto histórico”, lo hace para denun­
ciar la nueva versión “horizontal y normal” de absolutismo y
de “neoabsolutismo” que se ha producido.20 Las degeneracio­
nes extremas de este Estado jacobino, que por una paradoja
histórica -s i se quiere, un vuelco de la tesis de Tocqueville-
18 N. Luhmann, "Der Staat des politischen Systems”, en U. Beck
(editor), Perspektiven dar WeltgesseUschaft, Francfort del M ., Suhrkamp,
1998, págs. 345-80.
18 H. Willke, “Die Steuerungsfunktion des Staates aus systemtheoretis-
cher Sicht”, en D. Grlmm (editor) Staatsaufgaben, Francfort del M.,
Suhrkamp, 1996, pág. 704.
20 G. Tremonti, Lo Stato criminogeno, cit., págs. 17-18 y 20.

24
está regresando al antiguo régimen, generan otra figura en
la galería de las formas políticas occidentales: el "Estado
criminar.21 Y sin embargo, se sostiene, el Estado máximo de
la legal itaria social democracia inexorablemente produce esto
resultado: “la extensión del Estado causa la proliferación de
las leyes; la proliferación de las leyes causa la multiplicación
de los ilícitos, reales o potenciales; la multiplicación de ios
ilícitos causa, finalmente, primero la difusión y luego la
banalización de los crímenes’’. Tai vez por haber sido inflado
elefantiásicamente, el Estado contemporáneo demora tanto
en agotarse. A fines del siglo xx, todavía sigue siendo (la
caracterización está pensada para el caso italiano, pero puede
ser aplicada a una buena cantidad de regímenes contemporá­
neos) “proveedor de trabajo, benefactor, cliente, comitente,
empresario, accionista, socio oculto, banquero, extorsionador.
chantajista, cómplice”.22 Sin duda, demasiadas cosas para
que pueda ser funcional y gozar de buena salud. Pero, de todos
modos, también resultan demasiadas -todo un signo de bulli­
ciosa vitalidad—para un sujeto dest inado a la cámara mor­
tuoria.

2 . ...Y E L PRINCIPIO

La cuestión del ocaso de la estatalidad, tan debatida ee. el


siglo xx, no puede encararse adecuadamente si se prescinde
de los resultados de la investigación historiográfica sobre la
génesis del Estado. De hecho, el debate sobre el fin del Estado
ha contribuido a incentivar otro, el referido a sus orígenes. No
es casual que precisamente el teórico que ha planteado con
mayor radicalismo la cuestión de la muerte del Estado, Cari
Schmitt, sea también el que con similar perentoriedad haya
trabajado la génesis histórica, vinculándola con la supera­
ción de las guerras civiles dé religión, o sea a un período
circunscripto de la historia europea.23 Para él, la modernidad
21 Y. Ternon, Lo Stato crimínale. Igenocidi del xx secolo (1995), Milán,
Corbaccio, 1997. Para la definición del problema fundamental, H. Jäger,
Makrokriminalität. Studien zur Kriminologie kollektiver Gewalt. Fran­
cfort del M., Suhrkamp. 1989.
22 G. Tremonti, Lo Stato crimmogeno, cit, págs. 17-18 y 29.
23 C. Schmitt, “Staat als ein konkreter, an eine geschichtliche Epoche
gebundener Begriff’ (1941), en Verfassungsrechtliche Aufsätze aus den
Jahren 1924-1954. Materialien zu einer Verfassungslehre, Berlin, Duncker
& Humblot, 1958, págs. 375-85.

25
se resuelve más bien en la época del Estado: sólo la moderni­
dad. con su abandono de la contingencia, necesita una cons­
trucción iuspolítica fuerte como el Estado, capaz de mediar
entre subjetividad e instituciones.-4
Tampoco es casual que el debate acerca de la especificidad
moderna del Estado haya tenido su correlato en aquel que,
aproximadamente durante las mismas décadas, se desarro­
lló acerca de la historicidad de las categorías económicas de
mercado y de cambio. Precisamente Otto Brunner, el histo­
riador que legó su nombre VIa controversia sobre el carácter
moderno del Estado, al negar la pertinencia del concepto con
respecto a formaciones de poder medievales, aclaró la espe­
cificidad histórica del modelo del oikos patrimonial, presta­
tario y precapitalista.25 Pero fue sobre todo Karl Polanyi
quien demostró, en sus trabajos fundamentales sobre antro­
pología económica, la irreductibilidad de la moderna
estructura de mercado a las fortnas antiguas de reciprocidad,
distribución e intercambio.'26 Si la modernidad es la época en
la que economía y política se emancipan y se vuelven siste­
mas autónomos, Estado y mercado sólo pueden ser institucio­
nes típicamente modernas.
Más allá de los grandes diagnósticos de época, la cuestión
es, empero, de primario interés historiográfico y como tal ha
sido discutida sobre todo por la historiografía alemana, la que
ha mantenido viva la conciencia de los riesgos inherentes en
la generalización de conceptos acuñados en la era del Estado
moderno, liberal, democrático y nacional. Al denunciar la
ajenidad con respecto a las fuentes del instrumental analítico
empleado por las doctrinas constitucionales del siglo xix, Otto
Brunner tomó polémica posición en los enfrentamientos
entre la generalización metódica, ante la que habían cedido
autorizados medievalistas de su tiempo, y conceptos madura­
dos al interior de un contexto histórico-político determinado.
Institutos típicos de los órdenes medievales, como, por ejem-

2,1 Cfr. C. Galli, Genealogia della política. Carl Schmitt e la crisi del
pensiero politico moderno, Bolonia, Il Molino, 1996, pàssim.
2’ Cfr. O. Brunner, “La ‘casa come complesso’ e l’antica ‘economica’
europea” f 1958), en Per una nuova storia costituzionale e sociale, Milán,
Vita e Pensiero, 1970, pàgs. 133-64; D. Frigo, In padre di famiglia. Governo
de la casa e governo civile nella tradizione dell’ 'economica’ tra Cinque e
Seicento, Roma, Bulzoni, 1985; e I. Richarz, Oikos, Haus und Haushalt.
Ursprung und Geschichte der Haushaltsökonomik, Gotinga, Vandenhoeck
& Ruprecht, 1991.
20 K. Polanyi, La sussistenza dell'uomo (1977), Turin, Einaudi, 1983.

26
pio, la venganza legal, no pueden comprenderse haciendo
referencia al concepto de E s t a d o . P o r lo demás, entre las
agregaciones feudales de la era medieval y las monarquías
del siglo xv[ subsiste una heterogeneidad estructural:
aquella entre el "Estado para la asociación de personas”
(Personenverbandstaat) y el “Estado territorial institucio­
nal” (institutioneller Flächenstaat).2í En la transición de
órdenes de tipo regulativo, ligados al derecho consuetudi­
nario, hacia órdenes de tipo administrativo, ligados al
derecho estatuido, se cumple la gran innovación política de
la modernidad, la constitución de un “espacio de la institu-
cionalidad” .2”
En ia doctrina del Estado del siglo xix es recurrente, en
efecto, el empleo del término para designar también a las
formaciones políticas de la época antigua o del mundo extra
occidental. En la medida en que universaliza y promueve el
uso del concepto de Estado, el siglo xix, aprovechando la
lección de la Ilustración.' también encamina el proceso de
historización. Como testimonia la filosofía de la historia
de Hegel, el término es empleado para designar las institu­
ciones que realizan, en cada época, la síntesis de fuerza y
valores éticos dentro de sociedades estructuradas en sentido
no igualitario; pero, frente a las formas del “Estado patriar­
cal” del mundo antiguo, “Estado político” es solamente la
moderna monarquía constitucional, donde la organización
jurídica aparece articulada en poderes, el querer se hace
costumbre en las instituciones y a través de ellas adquiere la
autoconciencia.2 30 En el surco trazado por Hegel, la doctrina
9
8
2
7
del Estado, hasta Jellinek, se inclinará por considerar a las
síntesis políticas de la antigüedad como Estados'sin sociedad
27 Cfr. O. Brunner, Terra e potere. Strutture pre-statuali e pre-moderna
nella storia costituzionale dell'Austria medievale (1939), Milán, Giuffrè,
1983, pág. 157 y siguientes; G. v. Below, Der deutsche Staat des Mittelal­
ters. Ein Grundriß der deutschen Verfassungsgeschichtle, Leipzig, Quelle-
Mayer, 1914; H. Mitteis, Der Staat des hohen Mittelalters. Grundlinien
einer vergleichenden Verfassungsgeschichtle des lehnszeitalters, Weimar,
Böhlau, 1968 (1° ed. 1940).
28 Se trata de la pareja conceptual definida por T. Mayer, “I fondamenti
dell Stato moderno tedesco nell’alto Medioevo” (1939). en E. Roteili, P.
Schiera (editores), Individuo e modernità. Saggi sulla filosofia hegeliana,
Milán, Guerini, 1996, pág. 230.
29 M. Fioravanti, Stato, cit., pàgs. 718-19.
30 Cfr. C. Sessa, “Stato e politica”, en M. D ’Abbiero, P. Vinci (editores),
Individuo e modernità. Saggi sulla filosofia hegeliana, Milán, Guerini,
1996, pág. 230.

27
civil (es el caso de la polis) o bien como organizaciones de
dominio sin Estados (es el caso de Roma).31
También en las ciencias del positivismo, tanto jurídicas
como sociológicas, el concepto es empleado por lo común para
hacer referencia a estructuras que se diferencian notable­
mente del Estado moderno. A partir de la reconstrucción de
la génesis de la superestructura política proporcionada por el
materialismo histórico, serán fundamentalmente tres las
etapas -deducidas a partir de la sucesión de los modos de
producción—de la evolución de los pistados: Estado esclavista,
Estado feudal y Estado representativo. Para Friedrich En­
gels, según cuya teoría genética, modelada sobre la obra del
antropólogo norteamericano Lewis Morgan, la “constitución
gentilicia” no conocía aún “antagonismos internos”; la divi­
sión del trabajo y la división de las clases en la sociedad
esclavista son quienes dan origen al Estado: la división en
clases porta consigo la territorialización del poder y la sepa­
ración de la fuerza pública como poder armado de la socie­
dad.32 Gaetano Mosca, fundador de la ciencia política en la
época del positivismo, al considerar al “Estado oriental” como
un tipo de organización política compleja, hace notar la
inconmensurable distancia a que se sitúa con respecto a los
“modernos Estados de la civilización europea”, y subraya la
diferencia, también bajo el signo de una fundamental conti­
nuidad ideológica, entre éstos y “io que era el Estado atenien­
se o espartano o también el romano durante el período
republicano”, y concluye luego por hacer confluir “todos los
organismos políticos" que se han presentado en la historia en
dos tipos fundamentales, el “Estado feudal” y el “Estado
burocrático” (del cual el Estallo representativo es la específi­
ca variante moderna), establecidos sobre la base de los
criterios que la ciencia política norteamericana había redefi­

31 Cfr. G. F. W. Hegel, Lezioni sulla filosofía della storia, Florencia, La


Nuova Italia, 1967. Para la historia del concepto, O. v. Gierke, Die
Grundbegriffe des Staatsrechts und die neuesten Staatrechtstheorien,
Tubinga, Mohr, 1915. í
n F. Engels, L ’origine della famiglia, della proprietà privata e dello
Stato (1884), Roma, Rinascita, 1960, pàgs. 169-71. Pero sobre el origen
antiguo del Estado, la literatura de! positivismo es vastísima, desde Fustel
de Coulanges hasta R. M. Maclver, The Modern State, Oxford, Oxford
University Press, 1926. Sobre la originalidad y necesidad del Estado, “que
existe desde que existe la historia y que es tan esencial para la humanidad
como lo es el lenguaje”, cfr. H. Treitschke.Lapolitica, Bari, Laterza, 1918,
pág. 15.

28
nido como "diferenciación estructural” y "autonomía do ios
subsistemas”.333
4
Aun cuando, después eie Weber, ia sociología adquiera
mayor conciencia metodológica dei problema, el abanico de
posiciones seguirá siendo amplio. Así.junto a las tesis de Otto
Brunner, que circunscriben las experiencias estatales al
mundo moderno, o a las de Heinrich Mitteis, que reconoce ya
en la Edad Media un "Estado en devenir",'14 podemos ubicar­
la posición de Otto Hintze, para quien tiene sentido hablar de
formaciones estatales sólo a propósito de la ciudad-estado
griega y del moderno Estado nacional, ya que los grandes
imperios del mundo antiguo y los reinos de la Edad Media no
resolvieron el problema del Estado territorial centralizado.-35
Por lo demás, para muchos autores, la diferencia entre
ciudad-estado griega y el Estado moderno es más cuantitati­
va que cualitativa y, con razón, se ha definido a este último
como “una forma política demográficamente de masas”.363 7De
todos modos, es un hecho que los partidarios de la historiza-
ción del concepto no están enteramente de acuerdo al mo­
mento de definir cuándo nace y cómo se connota el Estado
(moderno). Entre ellos resulta común la polémica en torno al
Estado de derecho del siglo xix, que ha llevado a redimensio-
nar tanto las prerrogativas jurisdiccionales como las guber­
nativas de organización política precedentes, elevando el
Estado legislativo a paradigma de estataiidad.3-’

33 Cfr. G. Mosca, “Elementi di scienza politica” (1896-1922), en Scritti


politici, Turín, Utet, 1982, voi. II, págs. 645 y siguientes y 949 y siguientes.
Acerca de los conceptos de diferenciación y autonomía de los subsistemas,
cfr. G. A. Aimond, B. B. Powell, Politica comparata (1966), Bolonia, Il
Mulino, 1970.
34 H. Mitteis, Der Staat. cit., pág. 3.
33 O. Hintze,. “La teoria dello sviluppo politico di Roscher” (1897), en
Storia, sociologia, istituzioni, Nàpoles, Morano, 1990, pág. 96. Véase
además, id., “Essenza e trasformazione dello Stato moderno” (1931), en
Stato e società, Bolonia, Zanichelli, 1980, págs. 138-57.
36 J. A. Maravall, Stato moderno e mentalità sociale (1972), Bolonia, Il
Mulino, 1991, I, pág. 141.
37 Esto es evidente en los textos citados de Cari Schmitt y de Otto
Brunner. Pero sobre el problema de la proyección de los paradigmas
jurídicós modernos a épocas anteriores deben tenerse presentes las consi­
deraciones de M. Fioravanti, Stato cit., págs. 709-10, que invita a pregun­
tarse: 1) en cuánto ha influido la teoría del Estado moderno en la historio­
grafía sobre las transformaciones institucionales entre el Medioevo y la
Edad Moderna, 2) a su vez, cuán condicionada está esa teoría por las
investigaciones históricas sobre el “origen del Estado moderno", 3) qué
consistencia tendría nuestro modelo de Estado “en clave impersonal-

29
Incluso en años más recientes, en la literatura de nuestro
país, la cuestión ha vuelto a discutirse con buenos argumen­
tos por ambas partes; por un lado está la posición de quienes
consideran que en la expresión “Estado moderno" el adjetivo
es un “pleonasmo”;“ por otra parte, se encuentra la posición
de quienes invitan a los contendientes a relativizar el objeto de
la contienda y a evitar las trampas nominalistas, recordando
cómo la elección de una definición depende “de criterios de
oportunidad y no de verdad”. El problema, no nominal sino
real, que hay que enfrentar si se quiere comprender la
naturaleza del ordenamiento político no es tanto “si el Estado
sólo existe a partir de la Edad Moderna, sino si existen
analogías y diferencias entre el así llamado Estado moderno
y los ordenamientos anteriores, si es preciso evidenciar unas
más que otras, sea cual fuere el nombre que quiera darse a los
distintos ordenam ientos” .39 Por otra parte, ni siquiera
los historiadores ponen en tela de juicio la utilidad de un
concepto general del Estado. Así, por ejemplo, Werner Conze,
en aquel monumento a la historización de los conceptos que
es el léxico Geschichtliche Grundbegriffe, y también Alberto
Tenenti en una formulación realmente general y no menos
fecunda: “el Estado es aquello en lo que se reconocen las
formas de varios órdenes del poder y de la conciencia que se
tiene de la naturaleza propia”.'10 Consideraciones análogas
valen también para la noción de soberanía, íntimamente
burocrática” si la historiografía no hubiese descripto sistemáticamente al
orden político medieval “en clave opuesta de relaciones personales-cliente-
listas".
1 38 G. Poggi, Lo Stato. Natura, sviluppo, prospettive, Bolonia, Il Mulino,
1992, pág. 41; véase también N. Matteuci, Lo Stato moderno, cit., págs. 15
y siguientes; G. Miglio, “Genesi e trasformazioni del termine-concetto
‘Stato’”, en Le regolarità della politica, Milán, Giuffrè, 1988, voi. II, pág.
802; A. Mastropaolo, “Stato", etili mondo contemporaneo, X, Florencia, La
Nuova Italia, 1981, págs. 350-93; P. Schiera, “Stato”, en Lessico della
politica, a cargo de G. Zaccaria, Roma, Edizione Lavoro, 1987, págs. 623-
631; G. Poggi, “Stato moderno”, en Enciclopedia delle scienze sociali, voi.
. V ili, Roma, Istituto della Enciclopedia Italiana, 1998, págs. 356-372; y
para un balance del debate, véase por lo menos C. Galli, “Stato: alcuni
contributi interpretativi”, enModernità. Categorie e profili crìtici, Bolonia,
Il Mulino, 1988, págs. 107-32 y L. Ornaghi, “Stato”, en Digesto. Discipline
Pubblicistiche, voi. X V , Turin, Utet, 1999.
39 N. Bobbio, Stato, governo, società, cit., pág. 59.
40 W . Conze en el artículo que escribió para la voz Staat, cit., págs. 5-6
y A. Tenenti,Stato: un’idea, una logica. Dal comune italiano all’assolutismo
francese, Bolonia, Il Mulino, 1997, pág. 7. Cfr. E. Kern,Moderner Staat und
Staatsbegriff, Hamburgo, 1949.

30
ligada a la de Estado. Para la teoría política moderna, donde
hay Estado, hay poder soberano.4' En consecuencia, la am­
pliación y la intención del concepto varían en correlación con
el concepto de Estado.
De todos modos, desde el punto de vista de la historia de las
instituciones, ha prevalecido la tendencia a sostener la dis­
continuidad. En este plano, la mayoría concuerda en subra­
yar la incidencia de los elementos que concurren a definir la
“nueva estructura del Estado”, queya Federico Chabod, en su
ensayo Esiste unu stato del Rinascimento?, había individua­
lizado en la “constitución de los ejércitos permanentes”, en la
“consolidación y en el creciente poder de los ‘funcionarios’ del
príncipe”, esto es, en la formación de una burocracia esta­
tal.41
42 En este ámbito histórico-institucional son más fuertes
las resistencias a extender el concepto de Estado hasta
comprender formaciones políticas antiguas o medievales. La
respuesta a la pregunta acerca de la modernidad del Estado
varía en relación con la cantidad y la calidad de las connota­
ciones: si éstas se multiplican, necesariamente se restringe la
extensión del concepto. Sin embargo, existe la conciencia de
que, procediendo de esta manera, por ejemplo asumiendo al
pie de la letra en la definición de Estado (moderno) la
diferenciación de las funciones y la separación del poder
político: a) del religioso, b) del económico, c) del militar, se
termina por restringir hasta la inutilidad la noción de Esta­
do, siendo necesario posdatar su génesis al día siguiente de
la Revolución Francesa, con lo que surge la dificultad de
definir anteriores formaciones burocrático-patrimoniales,
monopolístico-mercantiles, militares, confesionales del an­
den régime. Por otra parte, no hay que cansarse de repetir
que la modernidad es una construcción problemática, que
esconde en sí un “mundo de antítesis”. ¿El Estado moderno es
el Estado burocrático (en el sentido de Weber), republicano
(en el sentido de Kant), laico (en el sentido de Hegel) o es
también el Estado patrimonial, absolutista, en alguna medi-
41 Cfr. G. Jellinek, La dottrina generóle del diritto e dello Stato (1900),
Milán, Giuffré, 1949. También hay consideraciones críticas sobre el tema
en H. Kelsen, II problema della souranitá e la teoría del diritto internazio-
nale (1920), Milán, Giuffré, 1989. Para una ampliación, con instrumental
weberiano, del concepto, véase S. Breuer, Der Staat. Entstchung Typen
Organisationstadien, Reinbek, Rowohlt, 1998.
42 F. Chabod,Scritti sul Rinascimento, Turín, Einaudi, 1967, págs. 602-
4. Véase también E. Sestan, Stato e nazione nell'alto medioevo (1952),
Nápoles, Esi, 1994.

31
da césaro-papista de los dos siglos anteriores a la Revolución
Francesa? El Estado de Felipe II es mucho más parecido,
como nos recordaba ya en 1957 Chabod. a un imperio multi­
nacional que al Estado nacional del siglo xix;4: la Francia de
los reyes taumaturgos que analiza Marc Bloch44 no parece
tener mucho en común con el espíritu racionalista del Estado
de los funcionarios; y luego es difícil negar que las primeras
formas de Estado recibieron su bautismo en la Italia medie­
val, mucho antes de la temporada absolutista de los teóricos
de la soberanía. Paradójicamente, la historización del con­
cepto no evita el riesgo de que se proyecten las características
del Estado nacional sobre el Estado moderno. Sobre todo la
cuestión de los antecedentes medievales del Estado plantea
un problema al debate: en la búsqueda de las prefiguraciones
del Estado moderno también se corre el riesgo de antedatar
a los siglos xn y xm la génesis de la modernidad.45 La
exigencia de historización termina así por transformarse en
un mal servicio que se le presta a la historia. No obstante toda
la perplejidad, y a pesar de que la cuestión no puede ser
decidida de una vez para siempre, la historiografía de este
siglo continúa engendrando obras importantes sobre el “Es­
tado” arcaico, griego, romano, feudal y así siguiendo.46
Si bien en el ámbito de la historia institucional la tesis
continuista es minoritaria, desde el punto de vista de la

4,1 F. Chabod, Scritti sul Rinascimento, cit., pág. 600. Cfr. También O.
Hintze, Stato, cit., pág. 143: “Considerar, en general, a la monarquía
plurilingüe austrohúngara como tal entre los Estados modernos en sentido
propio resulta tan dudoso como reconocer el carácter estatal moderno a la
antigua gran monarquía española”.
44 M. Bloch, I re taumaturghi (1924), Turin, Einaudi, 1989.
40 Cfr. J. R. Strayer.Le origini dello Stato moderno (1970), Milán, Celuc
Libri. 19S0; J. H. Shennan, Le origini dello Stato moderno in Europa
(1974), Bolonia. Il Mulino, 1991; H. H. Hofmann (editor), Die Entstehung
des modernen souveränen Staates. Colonia, Kiepenheuer, 1967; S. Skaiweit,
“Der ‘moderne Staat’”, en Der Beginn der Neuzeit, Darmstadt, Wissens­
chaftliche Buchgessellschaft, 1982; autores varios, Origini dello Stato.
Processi di formazione statale in Italia fra Medioevo ed età moderna,
Bolonia, Il Mulino, 1994 (edición nortemaericana a cargo de J. Kirshner,
The Origins o f thè State in Italy 1300-1600, Chicago, The University of
Chicago Press, 1996); W . Blockmans, J. Ph. Genet (editores), Vissions sur
le développement des Etats européens. Théories et Historiographies de
l'État moderne, Roma, 1993.
46 Cfr. V. Ehrenberg, Lo Stato dei Greci (1965), Florencia, La Nuova
Italia, 1967; E. Meyer, Römischer Staat und Staatsgedanke, Darmstadt,
Wissenschaftliche Buchgessellschaft, 1961; S. Breuer, Der archaische
Staat. Zur Soziologie charismatischer Herrschaft, Berlin, Reimer, 1990; H.

32
historia de las ideas resulta arduo postular una neta discon­
tinuidad entre los análisis de la polis griega o de la respu­
blica romana o de las civitotes medievales y la t eoría moderna
del Estado. La filosofía clásica reconoció indudablemente en
la polis ios rasgos distintivos de cualquier común idad política
evolucionada y. a partir de ahí. también a aquella que los
modernos definirán como Estado. 1) Dado que la doctrina
jurídica se orientó a atribuir carácter autárquico, autónomo
y autocèfalo sólo al Estado nacional moderno, es difícil
refutar que ya Platón y Aristóteles individualizaban estos
caracteres en la polis, comunidad política autosuficiente y
dotada de poder soberano [Poi. 1278b). 2) Si bien para buena
parte del pensamiento político moderno la sociedad es el
lugar de la escisión y del conflicto, y el Estado aquel de la
recomposición política, no se puede negar que la relación
entre conflicto social y dominio político ya había sido plena­
mente reconocida por la filosofía clásica, como lo demuestra,
por ejemplo, la poleogonia conjeturada por Platón (Rep. II).
3) El Estado moderno se distingue, como veremos, por su
carácter de grupo político institucional con base territorial.
Pero, con las reformas democráticas, también la polis deja de
ser una simple “hermandad de grupos militares y de linajes”
para convertirse en “una corporación territorial con forma
institucional”.*47 4) Para la moderna doctrina del Estado,
resulta central la distinción entre el ámbito político-publico
y el económico-privado, pero la contraposición entre oikos y
polis comienza notoriamente ya desde Aristóteles {Poi. I).48
5) Si es usual observar que el Estado no es simplemente una
estructura burocrático-territorial sino, en cuanto asociación
de ciudadanos, una organización de pertenencia, entonces no
es difícil reconocer este carácter ya en la polis griega, que es,
en lo concerniente al derecho de ciudadanía, una asociación
fuertemente exclusiva. 6) Ni siquiera la conceptualización
del Estado como organización jurídica y de articulación de

Claessen, P. Skalník (editores), The Early State, La Haya, Mouton, 1978;


R. Herzog, Stateri der Frühzeit. Urspriinge and Herrschaftsformen, M u­
nich; Beck, 1988: sobre el concepto de “Estado feudal", véase O. Brunner,
“Feudalesimo” (1958), en Per una storia, cit., págs. 75-116.
47 M. Weber, Economia e società (1922), Milán, Edizioni di Comunità,
1974, voi. II, pàg. 618 [Economía y sociedad: esbozo de sociologia com­
prensiva, México, Fondo de Cultura Economica, 19871.
43 Cfr. P. Koslowski, GesselLschaft and Staat. Ein unvermeindlicher
Dualismus, Stuttgart, Klett-Cotta, 1982.

33
funciones puede ser considerada.como una prerrogativa déla
modernidad, si es cierto que Aristóteles definió al derecho
como el “principio organizador de la comunidad política” (Pal.
1253“) y a la constitución sobre la base del ordenamiento
(taxis) de las magistraturas. 7) Tampoco la distinción entre
soberanía interna y externa fue ignorada en la polis, que se
convierte así, precisamente con su desarrollada organización
militar, en un sujeto consciente de política exterior. 8) La
orientación eudomonista de las grandes administraciones
modernas (en contraste con el ideal del Estado de derecho) no
constituye, más allá de las modalidades burocráticas y pater­
nalistas de su actuación, una discontinuidad radical con
respecto a la finalización de la comunidad política de “buena
vida”.49
Sin embargo, las analogías que se encuentran en el plano
de la teoría no deben inducir a subestimarlas diferencias. La
polis, cuando la “revolución nomística” -la metamorfosis del
nomos en decisión del cuerpo legislativo—lleva a la activación
de la ciudadanía, se revela como un universo político expues­
to a la tentación de la politización integral, según la lógica
amigo-enemigo. En caso de conflicto, el ciudadano es llevado
a tomar posición por una parte o por otra.50 Esto se encuentra
en el origen de la fundamental inestabilidad en las formacio­
nes políticas ciudadanas del espacio helénico. Y es también la
primera y más macroscópica diferencia con respecto a las
síntesis políticas modernas. La polis no “está”,51 no es esta­
ble, no es firme, sino que es mutable en máximo grado, presa
49 Cfr. Ch. Meier, La gcnesi delta categoría del político in Grecia (1980),
Bolonia, II Mulino, 1988; C. Ampolo, La política in Grecia, Bari, Laterza,
1981; H. Berve, Die Tyrannis bei den Griechen, Munich, Beck, 1967 y E.
Ruschenbusch, Untersuchungen za Staat undPolitik in Griechen land uom
7.-4 Jh u. Chr., Bamberg, Aku, 1978.
50 Cfr. Plutarco, Solón Sá’ -b y el comentario de Montesquieu, Lo spirito
delle leggi, XXIX, 3, Turín, Utet, 1965, II, pág. 290: “En las sediciones que
estallaban en aquellos pequeños Estados, la mayor parte de la población
participaba en la lucha o la apoyaba. En nuestras grandes monarquías,
los partidos están formados por pocos individuos y el pueblo aspira a
permanecer inactivo.”
61 Un desarrollo en sí merecería la etimología del término, que remite
a la' raíz indo-germánica “stá" o “sta”, madre de toda una familia de
conceptos “institucionales”, en la que coexisten en tensión productiva los
significados “vivir”, “residir”, “asentar”, como ilustra muy bien G. Miglio,
II termine-concetto “Stato", cit., págs. 804-5. Sobre la relación con el
concepto constitutio, al que desde los orígenes se asocia también el sig­
nificado de estabilidad (firmitudo), cfr. autores varios, “Verfassung", en
Geschichtliche Grundbegriffe, VI, Stuttgart, Klett-Costa, 1990, pág. 835.

34
de la continua agitación de la metabole puiiteion. La ciu­
dadanía es un cuerpo fluido que impide la solidificación de las
instituciones; y esto no obstante la notable productividad ins­
titucional (en el sentido literal del estatuto de los ordena­
mientos) de la polis.r,~
51 bien el mundo griego no logra el equilibrio entre la
instancia de la politización, que impide la estabilidad, y la de
la institucionalización, respecto de la cual los elementos
prepolíticos, las etnias, las fratrías, las aristocracias se mues­
tran como factores de resistencia, el Estado moderno se
desarrolla como un laboratorio que vuelve a encontrar -en
direcciones diversas y a menudo opuestas- soluciones para
recuperar aquel equilibrio: la primera fase de su parábola
estará, contra las resistencias patrimoniales y comunales,
bajo el signo de la despolitización, con una reducción de los
ciudadanos a súbditos; la segunda, contra la inercia de la
rigidez burocrática, bajo el signo de la repolitización. Como,
según Clausewitz, el Estado y la política moderan la guerra,
haciendo que la confrontación entre voluntades colectivas no
llegue hasta los extremos (alcanzando un estadio que sólo es
“ideal” para la guerra “absoluta”), sino que se redimensiona
sobre la base de posibilidades reales (configurando lo que es
la guerra “real”), así, en el mundo moderno, el Estado es el
elemento que modera la política, que canaliza sUérrergía-por
cauces institucionales. Sólo cuando la estructura institucio­
nal adquiere suficiente solidez (y elasticidad), también se
vuelve posible la ampliación y la contención de la participa­
ción.
El Estado mantiene, pues, un equilibrio entre politización
y burocratización, primero mediante un esfuerzo de máxima
centralización y de gestión de los problemas políticos en una
restringida corte, luego, consumada la reducción de los lími­
tes hacia el centro, mediante la forma de régimen represen­
tativo, que se muestra capaz de equilibrar, poniendo en
marcha un proceso de democratización, las instancias de la
centralización y de la participación.53 El Estado es al mismo
tiempo sujeto de alta política y sujeto de neutralización de la
‘b ajapolítica: es un sujeto de alta política que hace de la baja
política un objeto. La alta política es el dominio de la excep-
52 Sobre la politización de la polis democrática, véase Ch. Meier, La
genesi, cit., pág. 299 y siguientes.
53 Para esta dialéctica de centralización y participación, cfr. los volúme­
nes de la antología preparada por E. Rotelli y P. Schiera.Lo Stato moderno,
citado.

35
ción; la baja política consiste en la administración de la
normalidad. Con el tiempo, los límites entre la alta y la baja
política se vuelven cada vez más fluidos y la sociedad civil se
politiza. Mientras tanto, la doctrina de los arcana impera ha
sentado las premisas para un gobierno racional del conflicto
y el derecho público ha ascendido a ciencia de la estabiliza­
ción política.04
El equilibrio alcanzado es aún un equilibrio precario. En el
curso de la historia moderna continuarán operando dos
tendencias extremas y contrastantes: politización y burocra-
tización, conflicto y rigidez, política absoluta e institucionali-
zación total. En este sentido, el totalitarismo implica la meta
de las vicisitudes del Estado. De este modo, el equilibrio entre
Estado y política que la modernidad había trabajosamente
construido, perdido, reconquistado, redefinido, reinventado
de modo artificial, parece haberse quebrado definitivamente.
El Estado ya no es el sujeto institucional que relativiza el
conflicto político; es, a lo sumo, el sujeto político que institu­
cionaliza la guerra civil.50

3. L a c o s a ...

La definición más fecunda de Estado sigue siendo la que


Weber formuló en un párrafo introductorio de Economia e
società: “Se debe entender por Estado una empresa institu­
cional de carácter político, en la que - y en la medida en que-
el aparato administrativo plantea con éxito la pretensión del
monopolio de la coerción física legítima, en vista de la actua­
ción de los ordepamientos”. El primer paso del itinerario
analítico consiste en aclarar los elementos contenidos en esta
definición, para evitar el achatamiento en simples determi­
naciones. El Estado es, ante todo, empresa, en tanto “asocia­
ción provista de un aparato administrativo que obra conti­
nuadamente en pos de un fin”; y es una empresa institucional
porque sus ordenamientos son impuestos a todos quienes
presentan determinadas características (por ejemplo, de5 4

54 Acerca del papel del derecho público en este proceso de estabilización,


véase M. Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland. I.
Reichspublizistik undPoliceyWissenschaft 1600-1800, Munich, Beck, 1988.
55 Sobre este punto, véase mi introducción “Preliminari ad una teoria
della guerra civile”, en R. Schnur, Rivoluzione e guerra civile, Milán,
Giuffrè, 1986, pàg. 22 y ss. Sobre totalitarismo, véase V. 4.

36
nacimiento y residencia); y es empresa institucional de carác­
ter político en tanto la validez de sus oi'denamieiitos está
garantizada “dentro de un territorio determinado” mediante
el ejercicio real o potencial de la coerción física; pero recién
cuando este ejercicio se halla monopolizado por el aparato
administrativo, y es legitimado perdurablemente por la po­
blación, ese grupo político de carácter institucional puede
llamarse Estado.56
Frente a este rigor analítico, definiciones corrientes que
simplemente hacen referencia a la organización de la coer­
ción y a la pertenencia parecen genéricas y desenfocadas. Y
también perspectivas que ponen en evidencia la diferencia­
ción de las funciones en el proceso de formación de los
sistemas políticos, diferenciación económica y tecnológica,’
religiosa y simbólica, militar y civil, judicialy legislativa -todo
lo que se convertiría en uno de los temas fundamentales de la
sociología política del siglo xx-,57 terminan por trasmitir una
imagen demasiado pacífica del proceso de formación de los
Estados y, por eso, resultan insatisfactorias. El Estado como
empresa institucional no es simplemente el resultado del
proceso de diferenciación de funciones en respuesta a una
más articulada demanda de la sociedad. Por eso, sólo la
complejidad analítica de aquel concepto permite captar
la asincronía y la irregularidad de los procesos de State-
buildingy valorar completamente el hecho de que los mismos
tienen lugar en condiciones geográficas, económicas y cultu­
rales heterogéneas, lo que, por lo tanto, da lugar a resultados
diversos en términos de institucionalización, monopoliza­
ción, legitimación y efectivo control territorial.
Además de ser una empresa institucional que ejerce el
monopolio de la fuerza sobre un determinado territorio, y un
grupo político centralizado gracias a un aparato burocrático,
el Estado es asimismo el resultado de una apropiación
territorial, demográfica, social, jurídica, simbólica de orde­
namientos preexistentes. Resulta importante subrayar que
esto no es simplemente el producto de un proceso de centra­
lización del poder y de diferenciación de funciones y, por lo
tanto, de una evolución natural de ordenamientos de poder
56 M. Weber, Economia e società, cit., I, pág. 53.
37 La referencia obligatoria es T. Parsons, Sistemi di società. Voi. II, Le
società moderne (1971), Bolonia, Il Mulino, 1973. Sobre el tema, también
la polémica con Spencer, E. Durkheim, La divisione del lavoro sociale
(1893), Milán, Edizioni di Comunità, 1971, pág. 225 y siguientes.

37
C ap ítu lo segundo
E L M ITO D EL PO D ER A B SO L U T O

1. M o n o po lio s

“En el 990, nada en el mundo de los señoríos, de los señores


locales, de los nómadas e invasores, de las aldeas fortificadas,
de las ciudades-estado y de los monasterios hacía presagiar
una unificación en estados nacionales. Hacia el 1490, el
futuro permanecía abierto; a pesar del uso frecuente de la
palabra ‘reino’, imperios de tal o cual tipo pretendían domi­
nar la mayor parte del paisaje europeo y las federaciones de
ciudades continuaban siendo vitales en algunas partes del
continente. Poco después de 1490, los europeos cancelaron
estas posibles alternativas y emprendieron el largo camino
de la creación de un sistema basado casi completamente en
estados nacionales relativamente autónomos”.1 Éste es el
problema histórico por el que hay que comenzar: frente a los
desafíos del cambio social interno y de la apropiación de un
nuevo mundo, ¿qué es lo que determina el éxito de la respues­
ta institucional “Estado” con respecto a las alternativas
federativo-republicana e imperio-patrimonial? La doctrina
tradicional del Estado ha pensado que podía resolverlo recu­
rriendo, notoriamente, al concepto de soberanía. Pero tras las
refinadas elaboraciones jurídicas sobre la plenitudo potesta-
tisy la summa potestas existen procesos reales de naturaleza
coercitiva: el control de las armas y de los capitales, el
monopolio militar y el fiscal. El Estado prevalecerá simple­
mente porque sabrá encontrar en el espacio geoeconómico y
geopolítico europeo un equilibrio, coyunturalmente siempre
precario, pero efectivo en el largo plazo, entre la concentra­
ción del capital y la centralización de los medios de coerción.
1 C. Tilly, L'oro e la spada. Capitale, guerra e potere nella fbrmazione
degli stati europei 990-1990, Florencia, Fonte alie Grazie, 1991, pág. 55.

53
Se ha dicho que Weber definió al Estado, entre otras cosas,
sobre la base del monopolio legítimo de la fuerza. Aun antes
de plantearse el problema de la legitimidad, es necesario
enfrentarse al elemento estructural de la definición, aclaran­
do qué debe entenderse por monopolio de la coerción. En el
ámbito político, monopolio significa eliminación de la compe­
tencia en medio de poderes que ofrecen protección a cambio
de obediencia: la simple copresencia, jurídicamente no jerar­
quizada, de muchos grupos políticos al interior de un conglo­
merado social comporta, de hecho, el riesgo de conflictos de
lealtad y, en definitiva, de guerras civiles. Además, el mono­
polio político es definido con referencia al medio específico de
la fuerza y en estrecha conexión con el fiscal, vale decir, con
el monopolio de las actividades de extracción de riqueza a
través de la tasación. ParaNorbert Elias, que ha retomado (y,
en ciertos aspectos, simplificado) la estructura del análisis
weberiano, prefiguraciones de tal monopolización de los
recursos financieros y militares en un territorio relativamen­
te amplio existen ya en sociedades con menor diferenciación
funcional, sobre todo como consecuencia de grandes campa­
ñas de conquista. “Lo que ocurre en una sociedad donde la
división de funciones ha progresado lo suficiente es la forma­
ción de un aparato administrativo permanente y especializa­
do, para la gestión de estos monopolios”.2 Como consecuencia
de la concentración del poder en sus manos, el soberano
suprime la autonomía y la autocefalia de las unidades de
poder presentes en su territorio, transformándolas en subsis­
temas jerárquicamente subordinados, que asumen las com­
petencias mediante la “división de los poderes”.
En verdad, procesos de monopolización son identificables
en los antiguos imperios. Para un especialista de historia
institucional como Otto Hintze, la administración del impe-
rio romano puede calificarse como “cenffáTizáda’^én relación
con la “organización del ejército y las finanzas”.3 Y, eh efecto,
no es este doble monopolio aquello que define al Estado. El
proceso de monopolización no basta por sí mismo para expli-
c'ar la génesis-del Estado moderno; sirve a lo sumo para dar
rázón de por qué no se formaron ciudades autónomas en los
imperios burocráticos de Oriente.4 Por lo tanto, debemos
preguntarnos acerca de las variables que hicieron posible en
2 N. Elias, Potere e civiltà (1937), Bolonia, Il Mulino, 1983, pág. 145,
* O. Hintze, La teoria dello sviluppo politico di Roscher, cit., pág. 97.
4 M. Weber, Economia e società, cit., II, pág. 578.

54
Occidente el éxito de este monopolio, favoreciendo la integra­
ción productiva de sus dos componentes, el militar y el fiscal
y permitiendo el despegue de los Estados en Europa entre los
siglos xn y XVI. En la base de semejante éxito se encuentra
tan sólo la polaridad de comunas mercantiles y señoríos
territoriales, con sus recíprocas-especializaciones en la ges­
tión de capitales y de medios de coerción. Considerada desde
este perfil, la cuestión historiográfica del despegue de los
Estados no es menos compleja que la del despegue de la
industrialización.
El análisis de los procesos de monopolización permite
proyectar luz sobre la dimensión original de la formación de
la síntesis política y, por tanto, también de los Estados que
nacen en Europa sobre la base de formaciones de poder
patrimoniales. En un ensayo que se volvió famoso, reactua­
lizando el tema agustiniano de los magna latrocinio, Charles
Tilly propuso reconstruir el proceso de formación de los
Estados en términos de protection racket:6 los Estados son
sujetos que, al recabar recursos, ofrecen protección contra
amenazas que ellos mismos contribuyen a producir. Históri­
camente, en medio de un pluriverso de relaciones de dominio
territorial de diversa dimensión, organización y consolida­
ción, los Estados se desarrollan como eficaces agencias de
protección universal de las poblaciones mediante la ejecución
de políticas coercitivas, rebeliones internas o externas y de
reguladores procesos de inclusión o exclusión. Los agentes
de esta protection rackets se especializan, al decir de Tilly, en
cuatro tipos de actividad: war making, o la eliminación de los
rivales externos que pueden amenazar sus territorios; State
making, o la neutralización de los rivales en el interior de sus
territorios; protection, o la eliminación y neutralización délos
enemigos de sus “clientes”; extraction, o la adquisición, por
modos imperativos, de los medios para el ejercicio de las tres
actividades anteriores.7
Entre estas actividades, la guerra seguramente es de
importancia primaria para explicar la constitución de los
grandes Estados dinásticos. “La guerra se convierte en el

0 C. Tilly, L ’oro e la spada, cit., pág. 60.


6 C. Tilly, War Making and State Making as Organized Crime, cit., pág.
169. Para algunos aspectos relacionados, cfr. J. E. Thompson,Mercenaries,
Pirates, and Sovereigns. State-building and Extraterritorial Violence in
Early Modera Europe, Princeton, Princeton University Press. 1994.
' C. Tilly, War Making, cit., pág. 181.

55
gran volante de toda la empresa politica del Estado moder­
no".' Es evidente que en la base dei despegue de muchos
Estados europeos .se hallan conflictos armados de larga data,
externos o internos, comenzando por ia Guerra de las dos
Rosas, en Inglaterra, la de los Cien años, en Francia, y las
guerras civiles eie Casti Ha y Aragón, en España: Enrique VII,
Luis XI, Fernando de Aragón son los monarcas que bautizan
a hierre y fuego las nuevas síntesis políticas.8 9 La cuestión
historiográfica crucial en la que. a partir de Hintze, ha
insistido con toda razón la investigación tiene que ver con el
nexo entre la dimensión interna y la externa de la consolida­
ción del monopolio de la coerción. La formación de un sistema
de Estados yjcrteneciente a la misma área de civilización en
perenne lucha de rivalidades ha ejercido una fuerte presión
modernizadora, en términos de “intensificación y racionali­
zación de la gestión estatal’', sobre todos los actores del
concierto de potencias.10 La guerra como vector de la reorga­
nización del Estado no deja de tener consecuencias en la
forma de gobierno y en la naturaleza del desarrollo político,
sobre el que se ha argumentado que la fuerte participación en
la guerra o la exposición a constantes amenazas favorece una
evolución autocràtica, mientras que, en cambio, la menor
exposición influye en la evolución hacia regímenes liberales
y democráticos;11 también se ha observado que en los países
donde la política de poder ha (mipujado a las dinastías a
ejercitar mayores presiones fiscales, allí han emergido resis­
tencias que han llevado a la génesis y a la potenciación de los

8 O. Hmtze, Essenza e trasformazione dello Stato moderno, cit., pàg.


145. Pero también, entre tantos, H. Treitschke, Politica, cit., I, pàg. 69.
9 B. D. Porter, War and the Rise o f the State. The Military Foundations
o f Modern Politics, Nueva York, The Free Press, 1994, pàg. 28. Para las
referencias esenciales de la ahora extinta literatura sobre el tema, cfr., por
lomenos, S. P. Huntington (editor) Changing Patterns o f Military Politics,
Nueva York, The Free Press, 1962; C. Tilly, La formazione degli stati
nazionali nell'Europa occidentale, cit., en particular la contribución de
Samuel E. Finer y C. Allmand, The Hundred Years’War: England and
France at War c. 1300-C.1450, Cambridge, Cambridge University Press,
1988; G. Parker, The Military Revolution: Military Innovation and the Rise
o f the West, 1500-1800, Cambridge, Cambridge University Press, 1988; K.
A. Rasler y W. R. Thompson, War and State Making, Boston. Unwin
Hyman, 1989.
10 O. Hintze, Stato e società, cit., pàg. 105.
11 Cfr. B. Dowing, The Military Revolution and Political Change:
Origins o f Democracy and Autocracy in Early Modern Europe, Princeton,
Princeton University Press, 1992.

56
parlamentos.'1- En su ambivalencia estructural, la guerra
ejerce en las síntesis polít icas efectos, tanto desintegradores
como integration's.1'’’
En la vicia del Estado, a Ja función de protector hav que
contrastar la de predador. La trayectoria evolutiva de los
Estados si bien por un lado coincido con ia historia de ia
organización de ejércitos y aparatos coercitivos, por el otro se
entrelaza con la historia de los sistemas fiscales.*4 Desde un
punto de vista sociogenético, el tributo está motivado por
exigencias militares.1 *5 Bruce Porter supone una “vía conti­
3
1
2
nental” para la formación del Estado, que transcurre a través
de cinco momentos fundamentales: lucha de poder entre
centro y periferia, deslizamiento hacia el centro, revolución
fiscal, advenimiento de burocracias centrales y cadena de
reacciones, sobre la base de más impuestos = más ejércitos =
más guerra.161 7Al igual que el elaborado por Brian Downing,
este modelo también peca por excesivo simplismo, pero no se
equivoca al delinear un esquema de desarrollo fundamental:
la conjugación de monopolio militar y monopolio fiscal cons­
tituye el punto de unión entre política interna y política
externa.
Naturalmente, en el mapa geopolítico de Europa son
diversas las vías de formación y las modalidades de ejercicio
del monopolio fiscal y, en consecuencia, diversas las implica­
ciones en ei proceso global de State-buUdingÑ El problema
del retraso en el State-buildingy de las anomalías de algunos
de los procesos de unificación política está ligado a la margi-
nalidad del rol asumido por la construcción de un monopolio
militar. Cuando identifica no en el oro sino en los buenos
soldados el “nervio1de la guerra” - “porque el oro no es

12 Sobre ei tema, K. Kluxen Geschichte und Problematik des Parlameli-


tarismus. Francfort del M., Suhrkamp, 1983.
13 Sobre la sociogénesis militar del nacionalismo, véase E. B. Gastony.
The Ordeal o f Nationalism in Modern Europe 1789-1945, Lewiston. The
Edwin Mellen Press, 1992.
11 M. Levi, Teoria dello stato predatore (1988), Milán, Edizioni di
Comunità, 1997, pàg. 3.
1SG. Miglio, “Le trasformazioni del concetto di rappresentanza” (1984),
en Le regolarità della politica, cit., II, pàg. 982.
H B. D. Porter, IVdr and the Rise o f the State, cit., pàg. 28.
17 Para la contraposición de los modelos francés y británico, cfr. M. Levi,
Teoria, cit., pág. 121 y siguientes. Un caso ejemplar se encuentra en J.
Collins, The Fiscal Limits o f the Absolutist State: Direct Taxation in Early
Seventeenth Century France. Berkeley, University of California Press,
1988.

57
suficiente para encontrar buenos soldados, pero los buenos
soldados bastan para encontrar oro”- Maquiavelo, a quien
corresponde el mérito de haber comprendido con desencanto
realista la naturaleza de protection rackets de las formacio­
nes estatales, muestra no ser consciente, por el condiciona­
miento que sobre él ejerce el retraso italiano, de la compleji­
dad del problema que ya atenaza-y que las atormentará más
aún en los siglos siguientes- a las grandes formaciones
estatales nacientes. En analogía con el caso italiano, la razón
por la cual el Sacro Imperio Romano de nacionalidad alema­
na se excluye de la primera Edad Moderna en el proceso de
formación estatal, indudablemente tiene que ver con la
circunstancia de que, no obstante las muchas reformas ocu­
rridas entre fines del siglo xv y comienzos del xvi (desde la
reforma legislativa de 1495 a la Constitutio Criminalis
Carolina de 1532), aquél no supo poner orden en sus propias
finanzas ni alistar un ejército imperial.18 En tiempos más
recientes, ejemplo paradigmático es el de Estados Unidos:
nacidos bajo el signo de una rebelión contra la ideología
europea de la soberanía estatal, los Estados norteamericanos
han hecho del rechazo a la centralización un componente
esencial de su cultura política.19

2. SuBKRANÍA

Paralela a la trayectoria del término-concepto Estado, más


unívoca pero tampoco carente de oscilaciones semánticas,
transcurre la trayectoria del término-concepto soberanía.
Moviéndose dentro de una concepción todavía dualista, que
refleja el dualismo de la constitución por clases,20 el pensa­
miento jurídico occidental alcanzó a designar con este térmi­
no —escalando una de las cumbres de abstracción conceptual-
el supremo poder de comando (summa potestas) conexo al
ejercicio de las funciones fundamentales de un ordenamiento
autónomo yautocéfalo: poder superiorem non recognoscens,
al qlie se atribuye un doble ámbito de validez, externo,
18 M. Stolleis, Stato e ragion di stato, cit., pág. 275.
19 S. Skowronek, Building a New American State: The Expansion of
National Administrative Capacities 1877-1920, Cambridge, Cambridge
University Press, 1982, pág. 3 y siguientes.
20 Cfr. H. Quaritsch, Souveränität. Entstehung und Entwicklung des
Begriffs in Frankreich und Deutschland vom 13. Jh. bis 1806, Berlin,
Duncker & Humblot, 1986, pág. 19.

58
designando la independencia do aquel ordenamiento de cual­
quier otro ordenamiento, e interno, denotando la supremacía
del colectivo con respecto a los individuos que forman parte
de él (súbditos o ciudadanos). La teoría de la soberanía
alcanza la madurez en la Edad Moderna, en razón del hecho
de que sólo la disolución del imperio romano y el desarrollo
socio-institucional de la Europa feudal crearon las condicio­
nes para la diferenciación y el conflicto entre poderes políti­
cos (en el sentido del concepto romano de imperium, al que es
inherente el atributo de la coerción), sociales (en el sentido de
apropiación de poderes administrativos y de jurisdicción poi-
parte de las clases o cuerpos intermedios) e ideológicos
(reivindicación por parte de la Iglesia de la uis directiva).
Originalmente, la misma se desarrolla como ideología políti­
ca, se orienta a legitimar el proceso de expropiación de los
estamentos por parte del príncipe, y sólo en una segunda
instancia se vuelve objeto de sutil elaboración jurídica: por su
intermedio, el pensamiento político moderno define la rela­
ción entre derecho y Estado.21
Ya se ha señalado que la idea de soberanía, aunque aún no
articulada conceptualmente, no fue ajena al mundo anti­
guo;22 más productivo puede resultar su arqueología medie­
val. De hecho, vuelve a anudarse con la tradición romana, la
que proporciona sus presupuestos y encuentra elaboración
entre ambas edades:2'* el proceso de transición délas relacio­
nes medievales de señoríos al Estado como empresa institu­
cional transforma al monarca “de primus inter pares en señor
de sus súbditos”.24 Gracias al encuentro del modelo romano
del absolutio legibus con el concepto canónico de la plenitudo
potestatis, desarrollado a partir del siglo x ii , se produce el
proceso de racionalización jurídica, que transforma la prerro­
gativa de comando de poder de hecho en poder de derecho. El
clásico de la política, a quien con razón se le atribuye el mérito

21 G. Jellinek, La dottrina generale, cit., pág. 64.


22 Ibidem, 44-46.
22 Cfr. F. Calasso, I glossatori e la dottrina della sovranità, Milán,
Giuffrè, 1951; E. C ortese,// problema della sovranità nel pensiero giuridico
medioèvale, Roma, Bulzoni, 1982: P. N. Riesenberg, Inalienability of
Sovereignty in Medieval Politicai Thought, Nueva York. Columbia Univer­
sity Press, 1956; M. Galizia, La teoria della sovranità dal Medioevo alla
Rivoluzione francese, Milán, Giuffrè, 1951; P. Grossi, L ’ordine giuridico
medievale, Roma-Bari, Laterza, 1995.
24 T. Mayer, Mittelalterliche Studien, Lindau, Thorbecke, 1959, pág.
137; cfr. O. Brunner, Per una nuova storia, cit., pág. 201.

59
de haber sistematizado la doctrina del Estado, sobre la ba­
se de una literatura jurídica que ya había predispuesto los
materiales para la síntesis, es el francés «Jean Bodin, en cuya
obra I sei libri dello Stato predomina la búsqueda de una
salida a la insostenible situación de las guerras civiles confe­
sionales: en el contexto de la radicalización del conflicto, el
partido de los poLitiques pone enjuego la categoría de sobe­
ranía.-4 Como ha sido observado, Bodin exageró la originali­
dad de su concepción y muchos historiadores del pensamien­
to político han tomado al pie de la letra su exageración,2 26
5
sobrevalorando tanto la novedad como el radicalismo. La
matriz medieval del concepto bodimano es, por lo demás, bien
reconocible en su carácter equívoco de supremo poder jurídi­
co y de unidad mística de la république, autoridad al mismo
tiempo jurídico-política y ético-religiosa.2728
Los requisitos de la soberanía para Bodin son lo absoluto
y la perpetuidad. “Por soberanía se entiende aquel poder
absoluto y perpetuo que es propio del Estado”,23 Mediante lo
absoluto de la soberanía, Bodin procura superar el “dualis­
mo” constitutivo de la sociedad por estamentos; de ahí la
insistencia en la indivisibilidad como consecuencia necesaria
de lo absoluto. Mediante la perpetuidad encuentra reconoci­
miento el valor de la duración y de la continuidad. A diferen­
cia del dictador romano, que actuaba sobre la base de una
“comisión” para un fin preciso, e! soberano es un magistrado
permanente: “la soberanía no está limitada en cuanto a
poder, ni en cuanto a deberes, ni en cuanto a plazos tempora­
les”.29 Pero, con la dictadura, la soberanía tiene en común el
ejercicio de su acción en condiciones extraordinarias: un

25 Cfr. R. Schnur, Die französischen Juristen im konfessionellen Bürger


krieg des 16. -Jahrhunderst, Berlin, Duncker & Humblot, 1962: V. De
Caprariis, Propaganda e pensiero politico in Francia durante le guerre di
religione, voi. I, 1559-1572, Nàpoles, 1959; Q. Skinner, Le origini del
pensiero politico moderno,- Bolonia, Il Mulino, 1989, pàg. 300.
26 K. Pennington, The Prince and thè Law 1200-1600. Sovereignty and
Rights in thè Western Legal Tradition, Berkeley, University of California
Press, 1993, pàg. 8; D. Quaglioni, I limite della sovranità. Il pensiero di
Jean Bodin nella cultura politica e giuridica dell’età moderna, Padua,
Cedam, 1992, pàg. 33; S. Holmes,' Passioni e vincoli. I fondamenti della
democrazia 'liberale, Turin, Edizioni di Comunità, 1998, pàg. 147 y siguien­
tes.
27 A. Tenenti, Stato, cit., pàg. 271. Para las fuentes, H. Kantorowicz, I
due corpi del re, cit.
28 J. Bodin, / sei libri dello Stato, Turin, Utet, 1964, I, 8, pàg. 345.
29 Ibidem, 348.

60
reino permanentemente agitado por luchas con los estamen ­
tos y por insubordinaciones de señores feudales se encuentra
de hecho "en un Estado de excepción continuado”, por lo que
"su derecho es también esto, hasta la última coma, un dere­
cho de excepción”. *-' Bajo el perfil empírico. Bodin enumera,
además, ocho i urei imperli, es decir, atributos legítimos del
poder soberano: el derecho de legislación, el derecho de
declarar la guerra y la paz, el derecho de nombrar a los
oficiales más encumbrados, el derecho de jurisdicción supre­
ma, el derecho a la fidelidad y a la obediencia, el derecho de
gracia, el derecho de acuñar moneda y el derecho de imponer
tributos.
Naturalmente, la actualización de estas prerrogativas
presupone el cumplimiento del doble proceso de monopoliza­
ción militar y fiscal. Pero el dato significativo es que se
atribuya aquí un relieve particular al poder legislativo. “Bajo
este mismo poder de hacer y anular las leyes están compren­
didos todos los demás derechos y prerrogativas soberanas;
así que podemos decir qne es ésta la única y verdadera
prerrogativa soberana, que comprende en sí a todas las
demás”.31 La centralización es. por otra parte, el presupuesto
para que se realicen las condiciones de homogeneidad social
que permiten el despliegue de una producción normativa de
carácter general y abstracto, de una legislación referida al
caso “normal”. La posibilidad de esta legislación, es introdu­
cida, de hecho, por la normalización de las relaciones sociales
en el territorio, mediante reformas que permiten disciplinar
los comportamientos y racionalizar los roles. En cada caso, el
proceso de normalización es obra de un poder soberano
dotado de prerrogativas excepcionales: el derecho del Estado
de excepción produce esa normalidad en la que podrá aplicar­
se el instrumento generalizador de las leyes.32
Poniendo en primer lugar el derecho de legislación, Bodin
da relieve y autonomía a una actividad de producción norma­
tiva que en el pensamiento medieval y en la ideología de los
estamentos aristocráticos de su tiempo todavía estaba subor­
dinada a la iurisdictio y resultaba de la negociación entre el
30 C. Schmitt, La dittatura, cit., pág. 29.
31 J.'Bodin, I sei libri dello Stato, Turin, Utet, 1964, I, 10. pág. 495.
32 Sobre la cuestión, además de C. Schmitt, H. Heller, "La sovranità.
Contributo alla teoria del diritto dello Stato e del diritto internazionale”
(1927), enLa sovranità ed altri scritti sulla dottrina del diritto e dello Stato,
Milán, Giuffrè, 1987; H. Quaritsch, Staat und Souveränität, Francfort de
M., Athenäum, 1970.

61
príncipe y los estamentos. Por esto, resulta central en su
análisis la demarcación entre ley y contrato. ‘ La ley depende
del que tiene la soberanía; él puede obligar a todos los
súbditos v no puede obligarse a sí mismo; mientras el pacto
sea mutuo, entre príncipes y súbditos, y obligue a las dos
partes recíprocamente, ninguna de las dos partes puede
dejar de cumplirlo en perjuicio de la otra, sin su consenti­
miento”.3* Para medir la distancia entre ambas posiciones,
basta con tomar en consideración un manifiesto de ideología
aristocrática como el Vindiciae contra tyrannos, un docu­
mento coetáneo con la obra maestra de Bodin, donde el poder
legislativo se hace radicar en el pueblo, esto es, en “aquellos
que tienen la autoridad del pueblo, o sea, los magistrados, que
son inferiores al rey y a los que el pueblo ha delegado, o, del
alguna manera, instituido, como asociados al poder y contro­
ladores del rey, y que representan a todo el cuerpo del
pueblo”, y donde el magistrado es la “ley viviente” y el rey “el
instrumento y, por así decirlo, el cuerpo con el que la ley
despliega sus fuerzas” .334 Si en la Vindiciae se enfatiza la
función de dique que deben cumplir los magistrados en los
enfrentamientos con la voluntad prevaricadora del soberano,
Bodin, para conjurar la eventual formación de contrapode­
res, delimita rígidamente el ámbito de actividad del magis­
trado. El advenimiento del derecho positivo, instituido por el
Estado, lleva a redimensionar y subordinar ordenamientos
jurídicos tradicionalmente autónomos.
Con el concepto de soberanía hace su ingreso en la política
de las grandes monarquías la idea de centralidad de la ley, y
el Estado moderno se configura como Estado legislativo. En
la obra de Bodin, y en general en la de los teóricos de la
monarquía absoíuta, se delinea ya el resultado de la triple
lucha del derecho legislativo contra el canónico, el consuetu­
dinario y el corporativo.30 Naturalmente, largo es todavía el
camino que deberá recorrerse para llegar a la noción de ley,

33 J. Bodin, I sei libri dello Stato, cit., I, 8, pág. 365.


34 Stephanus Junius Brutas, Vindiciae contra tyrannos. Il pottere
legitimo del principé, sul popolo e del popolo sul principe, editado por S.
Testoni Binetti, Turin, La Rosa, 1994, pàgs. 48, 7 1 ,1 0 0 . Sobre el particular
significado de la expresión “representación del pueblo’ en la constitución
por estamentos, cfr. O. Hintze, Stato e società, cit., pág. 222.
33 Sobre la contraposición entre derecho consuetudinario y derecho de
los legistas, cfr. P. Stein, J. Shand, I valori giuridici della civiltà occiden­
tale, Milán, Giuffrè, 1981. Para el universo jurídico preabsolutista, véase
H. Berman, Diritto e rivoluzione, citado.

62
material y formal, de la doctrina del Estado de derecho del
sigloxix. Pero la concepción decisivaíen el sentidodesu poder
de decisión) de la ley opera aquí como instrumento esencial
para superar el particularismo de los estamentos, que en
contra del soberano recurren a la ideología iusnaturalista y,
además, para otorgar autonomía al derecho público con
respecto a una condición en la cual todavía no es distinto del
privado.116 La ley es orden del soberano que recibe la validez
no de la verdad de su contenido, sino de la voluntad del rey:
Auctoritas non veri-tas facit legem es la máxima que sintetiza
el nexo entre soberanía y ley.17 Al término de este desarrollo,
vale decir en los umbrales de la época clásica del Estado de
derecho, Hegel podrá escribir todavía que, sin el concepto
de ley, el Estado no alcanza a desplegar su racionalidad y su
autonomía, solamente formal, no llega a elevarse hasta la
“soberanía”.38
Thomas Hobbes sólo retqma y sistematiza esa contraposi­
ción entre ley y contrato puesta de relieve por Bodin. El pacto
de unión constituye para él la superación de los dos pactos (de
asociación y de sumisión) de la tradición y, por tanto,
de cualquier dualismo de poderes, de cualquier división en­
tre titularidad y ejercicio de la soberanía. Pero la teoría de la
soberanía no logrará cumplimiento hasta tanto no se reco­
nozca en el pueblo a su verdadero poseedor: sólo en ose
momento la misma podrá considerarse como absoluta y
perpetua.39 La reformulación republicana del concepto en la
3e Sobre la génesis del derecho público de esta concepción de Bodin,
véase una vez más C. Schmitt, Teología política, cit. pág. 35 y H. Heller, La
souranitá, cit. Sobre la cuestión, véase Chittolini, “II ‘privato’ e il ‘pubblico’,
lo Stato”, en autores varios, Origine dello Stato, cit., págs. 553-89.
37 Sobre la idea de ley positiva encabalgada sobre el Estado legislativo
moderno, véanse E .-W . BöckenfÖrde, Gesetz und. gesetzgebende Gewalt.
Von den Anfängen der deutschen Staatsrechtslehre bis zur Höhe des
staatsrechtlichen Positiuismus, Berlin, Duncker & Humblot, 1981; H.
Mohnhaupt, “Potestas legislatoria und Gesetzesbegriff im Ancien Régi-
me”, en Ius Commune, 4, (1972), págs. 188-239: D. Wyduckel, Princeps
legibus solutus. Eine Untersuchung zur frühmodernen Rechts-und Staats­
lehre, Berlin, Duncker & Humblot, 1979; autores varios, “Gesetzgebung
als faktor der Staatsentwicklung”, en Der Staat, Beiheft, 7, 1984; M.
Stolleis, “Condere leges et interpretan”, en Stato e ragion di Stato, cit.,
págs. 135-64.
3S G. W. F. Hegel, Lineamenti, cit., § 349, pág. 268.
39 Sobre el concepto de pueblo, véase C. Schmitt, Dottrina delta
costituzione, cit., pág. 313 y siguientes. Además, autores varios, “Volk,
Nation, Nationalismus, M asse”, en Geschichtliche Grundbegriffe, cit., VII,
págs. 141-431.

63
teoría de la voluntad general, operada por Rousseau abre el
camino a la teoría moderna de la soberanía popular. Bodin ya
había subrayado que en la democracia "el pueblo es un solo
cuerpo, y no puede obligarse a sí mismo”. En Rousseau se
funden la idea bodiniano-hobbesiana de la soberanía absolu­
ta con la calvmista-monarcomaca40 de la "soberanía del pue­
blo”. De Bodin, Rousseau retoma la idea del poder soberano
como absoluto y perpetuo, aunque le critica el concepto de ley
y la confusión entre ley y decreto; de los monarcómacos y de
Àlthusius retoma la idea de soberanía popular, aunque les
refuta el particularismo representativo y jerárquico de la
constitución por estamentos. Puesto que la soberanía no es
más que el ejercicio de la voluntad general, para él resulta
equivocado considerar entre los atributos del poder soberano
la decisión sobre la paz y la guerra o el nombramiento de
magistrados, “porque cada uno de estos actos no es de manera
alguna una ley, sino solamente la aplicación de la ley, un acto
particular que determina el caso de la ley”.41
Entre los atributos de la soberanía no quedará subvalo­
rado el poder de designación de los magistrados y oficiales del
reino —no simplemente del rey, como se subraya en la litera­
tura de su tiempo—, lo que muestra cómo el derecho público
ya se encontraba emancipándose del oikos señorial. Aquí la
discrecionalidad del monarca se manifiesta en la elección de
una nueva categoría de servidores del Estado; si bien ios
nobles permanecen como favoritos para el servicio del rey,
esto ocurre por lo general en las profesiones militares, mien­
tras que los no nobles adquieren progresivamente títulos
para desempeñar funciones administrativas y para cubrir
cargos judiciales y financieros. Al respecto resulta funda­
mental, por ejemplo, el papel desempeñado por la monarquía
francesa en la formación de una noblesse de robe, apta para1 0

10 Según la concepción 'monarcomaca del Estado, el soberano debía'


actuar dentro de precisos limi tes legislativos, administrativos o judiciales,
impuestos por la exigencia de ajustarse a la ley divina. Si el soberano no
respetaba la ley de Dios, dejaba de desempeñar su rol funcional, se
transformaba en tirano y, eventualmente, podía ser asesinado. Posiciones
de este tipo fueron sostenidas a fines del siglo xvi por algunos sectores
protestantes (en particular, por los calvinistas! o católicos (en particular,
por los jesuíta?).
41 J.-J. Rousseau, Il contratto sociale, II, 2, pág. 40. Para un ágil perfil
de este desarrollo, cfr. N. Matteucci, “Sovranità”, enfio Stato moderno, cit.,
pág. 81 y siguientes, y M. Fioravanti, “Sovranità: il concetto moderno”, en
Costituzione e popolo sovrano, Bolonia, Il Mulino, 1998, pág. 51 y siguientes.

64
desempeñar tareas administrativas:4- sobre este modelo,
comienzan a cobrar forma en Europa -aunque sea segur:
modalidades heterogéneas—nuevas coaliciones entre buro­
cracia real y estamentos burgueses, que resultarán decisivas
para el desarrollo de los Estados.1' j ios siglos después, esta
prerrogativa déla soberanía aún encontrará confirmación en
Hegel, para quien “la configuración del individuoy la función,
cumo dos partes accidentales ente sí, compete al poder del
príncipe, en tanto poder de decisión y soberano del Estado".i4
Sin duda, para Bodin -quien con su doctrina responde al
desafío de las guerras civiles de religión-, la afirmación de la
soberanía importa sobre todo desde, el perfil interno,4' la di­
mensión externa es el otro aspecto fundamental del proble­
ma. Frente a la resistencia de los estamentos, el Estado
consolida la propia posición afirmando la soberanía externa.
Los éxitos conseguidos en este plano se convierten, a su vez,
en condiciones para la afirmación de la soberanía interna.
Naturalmente, también aquí los resultados son en extremo
variables y poco sirven para hacer generalizaciones. Tampo­
co se puede sostener que el arte de la política en la era de la
razón de Estado manifiesta su racionalidad al dosificar fuer­
zas entre soberanía interna y externa, al ponerlas en siner­
gia, al reforzar la primera a través de la segunda y, al mismo
tiempo, al hacer una pausa en la prosecución del poder, esto
es, sin correr el riesgo de poner en peligro el orden y la
seguridad internos con acciones insensatas, para las que el
soberano no tiene ni los medios ni la fuerza para imponerlas
a sus súbditos. La política de la razón de Estado es, en su
búsqueda del equilibrio, una “dietética del poder”.4 56 ,
3
4
2
La doctrina de la soberanía continúa consolidándose sobre
esta vertiente externa con la ampliación de las relaciones
diplomáticas permanentes y con la edificación del jus gen
tium.A‘ Pero resulta lento el proceso de reconocimiento de los

42 Cfr. A. Tenenti, Stato, cit., päg. 237 y siguientes y H. A. Lloyd, La


nascita dello Stato moderno nella Francia del Cinquecento '1983). Bolonia.
Il Mulino, 1986.
43 Cfr. B. Moore jr., Le origini, cit-.
44 G. W . F. Hegel. Lineamenti, cit., § 292, pàg. 235.
41 Cfr. A. Tenenti. Stato, cit., päg. 289.
45 Cfr. H. Münkler, Im Namen des Staates, cit., päg. 36. Sobre e!
concepto de “dietètica del poder”, J. Vogt, “Dämonie der Macht und
Weisheit der Antike”, en H. Herter (editor), Thukydes, Darmstadt. Wis­
senschaftliche Buchgessellschaft, 1968, pägs. 282-308.
4' J. A. Maravall, Stato moderno e mentalità sociale., cit., I, pàg. 222.

65
Estados (como, por lo demás, el del autorreconocimiento y
construcción de la identidad). Al principio, son escasos los
príncipes efectivamente soberanos. Para seguir con Bodin,
en la segunda mitad del siglo xvi, en Italia, la soberanía sólo
puede ser reconocida a la "signoria di Venezia’ , mientras que
todos los demás principados y repúblicas "dependen o del
Imperio o del Papado o de la corona de Francia”;45 igualmen­
te, tampoco es soberano el emperador del Sacro Imperio
Romano, de nacionalidad germánica, que es una “aristocra­
cia de los estamentos”.49 Para quien comience por la “extraor­
dinaria comprobación” que, durante siglos, sólo Francia e
Inglaterra pudieron considerarse “Estados modernos en sen­
tido pleno”,50 la historia de los Estados soberanos parece
historia de un mito más que de una realidad y “testimonia la
fragilidad, antes que la solidez, de estas asociaciones de seres
humanos”.51 La experiencia de generaciones de constructo­
res de instituciones no ha hecho más que demostrar, con una
evidencia que no admite réplica, cómo la soberanía se vio
limitada siempre en lo externo, por el equilibrio del poder y
la “constitución materialmente jerárquica” de cualquier sis­
tema internacional, que circunscribe los márgenes de manio­
bra de cada actor,52 y en lo interior, por las leyes fundamen­
tales, por la resistencia de los estamentos, por las asambleas
representativas.

3 . I g l e s ia s y E st a d o s

Con la doctrina de la soberanía, Occidente entra en un


camino secular para la construcción del poder político que lo
sustrae a las dos formas que, con la disolución del Imperio
romano, durante siglos habían disputado el espacio político:
la hierocracia y el cesaropapismo. Con respecto a ellas, las
civitates republicanas, con su teología civil desacralizada,
48 Ibidem, I, 9, pág. 434.
49 La tesis de Bodin se encuentra en la base del diagnóstico contenido
en la Dissertatici de catione status in Imperio nostro Romano-Germanico,
de Hippolithus de Lapide (Bogislaus Philip von Chemmitz); cfr. M. Stolleis,
Geschichte des öffentlichen Rechts, cit., pág 170 y siguientes y 203 y
siguientes.
50 O. Hintze, Essenza e trasformazione, cit., pág. 144.
51 M. Oakeshort, La condotta umana (1975), Bolonia, Il Mulino, 1985,
pág. 231.
32 Cfr. G. Miglio, “La ‘sovranità limitata’”, en Le regolarità della
politica, cit., pàgs. 1007-74.

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habían permanecido geográficamente minoritarias, confina­
das a las comunas libres que experimentaban nuevas formas
de vida racional. Pero si la trayectoria de la estatalidad se
desarrolla huyendo de las alternativas que significaban la
hierocracia y el cesaropapismo -podemos decir, con Weber,
que un régimen cesaropapista subsiste en tanto el príncipe
secular “en virtud de un derecho propio, posee también el
poder supremo en cuestiones eclesiásticas”, mientras que en
la hierocracia el poder político es conferido y legitimado por
la clase sacerdotal o reside totalmente en sus manos (es el
caso específico de la teocracia)-,33 esto no significa que la
relación y el enfrentamiento con la Iglesia universal, prime­
ro, y con las Iglesias nacionales, luego, no haya influido
profundamente en la configuración de los Estados. Cuando,
en analogía con el concepto de Estado, Weber define a la
Iglesia como “una empresa institucional de carácter hiero-
crático, en la que [...] el aparato administrativo plantea la
pretensión del monopolio de la coerción hierocrática legíti­
ma”,554no hace más que evidenciar en el plano conceptual una
3
afinidad real, exponiendo implícitamente el problema de sus
relaciones de condicionamiento (no unívocas). En efecto, la
hierocracia se transforma en Iglesia sólo si se da un conjunto
de condiciones, esto es, cuando: a) se forma un “estamento
sacerdotal de profesiones” reglamentado como cuerpo buro­
crático; b) son planteadas “pretcnsiones de dominio ‘ univer­
salistas’” que superan los vínculos de estirpe;c) los dogmas y
el culto son racionalizados; d) y “todo esto se realiza en una
comunidad institucional”,55entonces no es difícil reencontrar
estos mismos caracteres, oportunamente secularizados y
redefinidos, en la base del Estado territorial.
La importancia de la síntesis eclesial como modelo para la
constitución política de los Estados no sólo es corroborada por
el aporte realizado por la doctrina canónica a la formación de
los conceptos de soberanía, corporación y representación, o
por la “preferencia de la Iglesia por el principio electivo”,56
53 M. Weber, Economia e sócietà, cit., II, pág. 472 y siguientes.
54 Ibidem, I, pág. 53.
53 Ibidem, pág. 477.
56 O. Hintze, Stato e società, cit., pág. 116. Para la racionalidad
institucional de la Iglesia, cfr. N. Cusano, De concordantia catholica
(1433), en Opera omnia, Voi. XIV, Hamburgo, 1964-68, y el comentario de
H. Hoñmann, Repräsentation. Studien zur Wort-und Begriffsgeschichte
von der antike bis ins 19. Jahrhundert, Berlin, Duncker & Humblot, 1974,
pág. 290 y siguientes.
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