TG ITA Planejamento Baseado em Capacidades 61743

INSTITUTO TECNOLÓGICO DE AERONÁUTICA
Thiago Cardoso da Costa
Atuação da Força Aérea Brasileira em Situações de Crise –

Uma Análise sob o Ponto de Vista de Planejamento Baseado
em Capacidades
Trabalho de Graduação
2011
Mecânica
CDU 65.012
THIAGO CARDOSO DA COSTA
Atuação da Força Aérea Brasileira em Situações de Crise –

Uma Análise sob o Ponto de Vista de Planejamento Baseado
em Capacidades
Orientadores
Pesqa. Dra. Mônica Maria De Marchi (IEAv)
Profa. Dra. Mischel Carmen Neyra Belderrain (ITA)
DIVISÃO DE ENGENHARIA MECÂNICA
SÃO JOSÉ DOS CAMPOS

DEPARTAMENTO DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA AEROESPACIAL
INSTITUTO TECNOLÓGICO DE AERONÁUTICA
2011
Dados Internacionais de Catalogação-na-Publicação (CIP)
Divisão de Informação e Documentação
Da Costa, Thiago Cardoso
Atuação da Força Aérea Brasileira em Situações de Crise – Uma Análise sob o Ponto de Vista de
Planejamento Baseado em Capacidades / Thiago Cardoso da Costa.
São José dos Campos, 2011.
78f.
Trabalho de Graduação – Divisão de Engenharia Mecânica – Instituto Tecnológico de Aeronáutica,

2011. Orientadores: Pesqa. Dra. Mônica Maria De Marchi (IEAv) e Profa. Dra. Mischel Carmen Neyra
Belderrain (ITA)
1. Gerenciamento de Crises. 2. Planejamento Baseado em Capacidades. 3. Estruturação de

Problemas. I. Departamento de Ciência e Tecnologia Aeroespacial. Instituto Tecnológico de
Aeronáutica. Divisão de Engenharia Mecânica. II. Título
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
DA COSTA, Thiago Cardoso. Atuação da Força Aérea Brasileira em Situações de Crise –

Uma Análise sob o Ponto de Vista de Planejamento Baseado em Capacidades. 2011. 78f.
Trabalho de Conclusão de Curso. (Graduação) – Instituto Tecnológico de Aeronáutica, São
José dos Campos.
CESSÃO DE DIREITOS
NOME DO AUTOR: Thiago Cardoso da Costa

TÍTULO DO TRABALHO: Atuação da Força Aérea Brasileira em Situações de Crise – Uma
Análise sob o Ponto de Vista de Planejamento Baseado em Capacidades.
TIPO DO TRABALHO/ANO: Graduação / 2011
É concedida ao Instituto Tecnológico de Aeronáutica permissão para reproduzir cópias deste

trabalho de graduação e para emprestar ou vender cópias somente para propósitos acadêmicos
e científicos. O autor reserva outros direitos de publicação e nenhuma parte desta monografia
de graduação pode ser reproduzida sem a autorização do autor.
___________________________
Rua H8 –C Ap.326 – Campus do CTA
12228-462 – São José dos Campos - SP
Dedico este trabalho a Deus, que sempre me cercou
de pessoas maravilhosas, sem o apoio das quais,
jamais tornaria realidade mais este sonho.
Agradecimentos
Em primeiro lugar, agradeço a Deus, pelo dom da vida e por sempre me presentear
com “coincidências”, oportunidades e com o privilégio de conviver com pessoas muito
especiais.
Agradeço aos meus pais, Vilmar e Maria Bernadete: meus primeiros professores!
Meus maiores incentivadores! Mostraram desde cedo o valor que há em ter coragem, garra e
persistência para lutar por meus sonhos. Obrigado por tudo o que vocês planejaram e
fizeram... tudo que planejaram e não fizeram... e pelo que fizeram sem planejar! Obrigado por
serem meus parceiros de caminhada, de luta, por serem a minha luz nos momentos de
indecisão. Obrigado por me ensinarem o que é amor.
Aos meus irmãos, Leticia, Lucas e Milena, por sempre me apoiarem, seja nos
momentos de conquista, seja dando força para superar uma queda. A vida nos levará por
caminhos distintos, mas torço pra que nossos laços fraternos sejam sempre mais fortes do que
tudo.
Um agradecimento especial à minha avó Catarina, que esteve sempre comigo desde
meu nascimento, que deu suporte aos meus pais em minha educação e que, com certeza, hoje
é mais um dos meus anjos da guarda que vibram com esta conquista.
Aproveito para agradecer a todos os familiares que acreditaram em meu potencial, que
torceram por mim, oraram por mim. Não citarei diretamente todos os nomes aqui, mas vocês
sabem o quanto são importantes e o quanto sou grato por tê-los por perto.
Às grandes amizades construídas em meus sete anos no Colégio Militar de Porto
Alegre: verdadeiros amigos que levarei para a vida toda, bem como grandes mestres nos quais
me inspirei para seguir meu caminho.
Minha trajetória até entrar no ITA foi árdua, com cinco longos anos de tentativa. Neste
caminho, diversas pessoas entraram em minha vida, tornaram-se grandes amigos e fazem
parte desta vitória. Agradecimento especial ao querido amigo Daniel Lavouras, pessoa na qual
cumprimento todos os amigos que fiz no curso Elite. Sempre deixei claro o carinho e a
admiração que tenho por todos vocês.
Aos amigos que fiz no ITA, com quem convivi intensamente, dividindo momentos de
tensão e descontração. Novamente, não me atreverei a citar nomes, mas quero agradecer por
todas as conversas de desabafo, por todas as longas caminhadas pelo campus do CTA, pelo
carinho, pela confiança e pela sincera amizade. Que a vida permita que nos encontremos
muitas vezes para lembrarmos com nostalgia deste tempo.
Não poderia deixar de agradecer por ser parte de uma nova família em São José dos
Campos: a família CASDVest. Uma oportunidade única de crescimento pessoal e
profissional. Nestes 5 anos como voluntário, conheci milhares de pessoas, aprendi muito e
reforcei minha crença na educação como instrumento de transformação da vida de um ser
humano. Valeu muito a pena.
Por fim, meus mais sinceros agradecimentos às minhas orientadoras, Drª. Monica, Drª.
Carmen e Ten Danielle, sempre disponíveis e muito mais que orientadoras de um trabalho,
mas sim conselheiras. Obrigado pelo apoio e por acreditarem em meu trabalho.
"Você aprende que realmente pode suportar...
que realmente é forte e que pode ir muito mais longe,
depois de pensar que não se pode mais.”
(William Shakespeare)
Resumo
Dentre as atribuições da Força Aérea Brasileira (FAB) encontra-se a de cooperar com

a Defesa Civil em situações de crise. O presente trabalho propõe uma forma de analisar a
atuação da FAB no cumprimento desta atribuição, fundamentada no conceito de Planejamento
Baseado em Capacidades e motivada pela nova visão da Defesa Civil, de prevenção de
desastres e articulação entre diversas entidades. A partir deste cenário, possíveis tarefas de
responsabilidade da FAB foram determinadas e correlacionadas por meio da técnica de Mapas
Cognitivos, tão presente em Estruturação de Problemas. Com a análise do mapa construído,
foi possível identificar as capacidades necessárias para o cumprimento desta missão. O
trabalho apresenta um exemplo de desastre natural, causado por fortes chuvas, no qual houve
uma participação efetiva da FAB: a enchente ocorrida no Estado de Santa Catarina em 2008.
A partir daí, realiza comparações qualitativas entre as capacidades mostradas na prática e as
capacidades identificadas teoricamente. Neste contexto, deseja-se mostrar uma forma
sistêmica de identificar e analisar quais capacidades, em termos de atuação militar,
especificamente da FAB, são importantes para o gerenciamento de crise.
Palavras-Chaves: Gerenciamento de Crises. Planejamento Baseado em Capacidades.

Estruturação de Problemas.
Abstract
Among the tasks of the Brazilian Air Force (FAB) one is to cooperate with the
Brazilian Department of Homeland Security in the occasion of disasters. This study proposes
a way to analyze the performance of FAB in fulfilling this assignment, based on the concept
of Capability-Based Planning and motivated by a new structure of Brazilian homeland
security, which promotes disaster prevention and coordination among various entities. From
this scenario, the possible tasks at FAB’s responsibility were determined and correlated by the
use of the technique of cognitive maps, derived from Problem Structuring. With the analysis
of the built map, it was possible to identify the capabilities required to perform this mission.
This study also presents an example of a natural disaster caused by heavy rain, in which there
was an effective participation of FAB: the flood that occurred in the State of Santa Catarina in
2008. From then on, performs qualitative comparison between the capabilities shown in
practice and that identified theoretically. In this context, we want to show a systemic way to
identify and analyze what capabilities in terms of military actions, specifically FAB, are
important for disaster management.
Keywords: Disaster Management. Capability-Based Planning. Problem Structuring.

Lista de Figuras
Figura 1. Aspectos Globais de Ação da Defesa Civil. ........................................................................... 16
Figura 2. Histórico de Desenvolvimento da Pesquisa Operacional. ......................................................24
Figura 3. Construção de um conceito a partir de um EPA. .................................................................... 27
Figura 4. Construção de um conceito a partir de outros conceitos. ........................................................28
Figura 5. Formas genéricas de Mapas Cognitivos. ................................................................................ 29
Figura 6. Estrutura de um Mapa Cognitivo. .......................................................................................... 29
Figura 7. Clusters em um mapa cognitivo. ............................................................................................ 30
Figura 8. Identificação de ramos em um mapa cognitivo. ..................................................................... 31
Figura 9. Ciclo PDCA. ........................................................................................................................... 35
Figura 10. A noção de consciência......................................................................................................... 40
Figura 11. Situação como uma combinação específica de circunstâncias. ............................................41
Figura 12. O Modelo de Endsley para Consciência Situacional ............................................................43
Figura 13. Distribuição dos municípios que decretaram situação de emergência e estado de calamidade
pública em novembro de 2008. .............................................................................................................. 50
Figura 14. Identificação do Cluster relacionado à capacidade de comunicação ....................................54
Figura 15. Identificação das linhas de argumentação referentes à capacidade de interoperabilidade....56
Figura 16. Identificação da linha de argumentação referente à capacidade de comando e controle ......57
Figura 17. Identificação do cluster referente à capacidade de planejamento .........................................58
Figura 18. Identificação da linha de argumentação referente à capacidade de inteligência ...................59
Figura 19. Identificação do cluster referente à capacidade de apoio logístico .......................................60
Figura 20. Identificação do cluster referente à capacidade de busca, salvamento e evacuação .............61
Figura 21. Identificação do cluster referente à capacidade de assistência em saúde .............................62
Figura 22. Identificação do cluster referente à capacidade de mapeamento de riscos ...........................63
Figura 23. Mapa Cognitivo das atividades possivelmente concernentes à FAB em uma situação de
enchente.................................................................................................................................................. 77
Figura 24. Conceitos com alto grau de dominância em destaque no mapa cognitivo construído. .........78
Lista de Quadros
Quadro 1. Elementos de Capacidade ........................................................................................ 34
Quadro 2. Definição dos Níveis Desejados de Capacidade...................................................... 37
Quadro 3. Atingindo os Níveis Desejados de Capacidade ....................................................... 38
Quadro 4. Avaliando o Nível de Preparo ................................................................................. 38
Quadro 5. Dificuldades enfrentadas no gerenciamento de crise .............................................. 45
Quadro 6. Etapas do PBC e escopo do trabalho ....................................................................... 48
Quadro 7. Conceitos com alto grau de dominância .................................................................. 54

Lista de Abreviaturas e Siglas
C2: Comando e Controle
CENAD: Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres
COMAER: Comando da Aeronáutica
DHS: Department of Homeland Security
EPA: Elementos Primários de Avaliação
EUA: Estados Unidos da América
FA: Forças Armadas
FAB: Força Aérea Brasileira
GEAD-ITA: Grupo de Análise de Decisão do ITA
IEAv: Instituto de Estudos Avançados
ITA: Instituto Tecnológico de Aeronáutica
MCDA-C: Método Multicritério de Apoio à Decisão - Construtivista
MD: Ministério da Defesa
PBC: Planejamento Baseado em Capacidades
PEMAER: Plano Estratégico Militar da Aeronáutica
PO: Pesquisa Operacional
PNDC: Política Nacional de Defesa Civil
PSM: Problem Structuring Methods
SA: Situational Awareness
SNDC: Secretaria Nacional de Defesa Civil
SINDEC: Sistema Nacional de Defesa Civil
SODA: Strategic Options Development and Analysis

SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 15
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO .................................................................................................................. 15
1.2 JUSTIFICATIVA E RELEVÂNCIA DO TRABALHO ................................................................. 18
1.3 OBJETIVOS ....................................................................................................................................... 20
1.4 LIMITAÇÕES .................................................................................................................................... 21
1.5 ESTRUTURAÇÃO DO TRABALHO .............................................................................................. 21
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ...................................................................................... 23
2.1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 23
2.2 ESTRUTURAÇÃO DE PROBLEMAS ............................................................................................ 23
2.2.1 Mapas Cognitivos ...................................................................................................................... 25
2.3 PLANEJAMENTO BASEADO EM CAPACIDADES ................................................................... 33
2.3.1 O Modelo de Reestruturação dos Estados Unidos da América ............................................. 36
2.4 CONSCIÊNCIA SITUACIONAL E GERENCIAMENTO DE CRISES ...................................... 39
2.4.1 Consciência Situacional ............................................................................................................. 39

2.4.2 Gerenciamento de Crises .......................................................................................................... 43
2.5 CONSIDERAÇÕES FINAIS DO CAPÍTULO ................................................................................ 46
3 ATUAÇÃO DA FORÇA AÉREA BRASILEIRA EM SITUAÇÕES DE CRISE ......... 47
3.1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 47
3.2 MAPEAMENTO DA ATUAÇÃO DA FAB ..................................................................................... 48
3.2.1 O PBC contextualizado ............................................................................................................. 48

3.2.2 Definição de Cenário ................................................................................................................. 49
3.2.3 Mapa Cognitivo de Atuação da FAB ....................................................................................... 50
3.3 IDENTIFICAÇÃO DE CAPACIDADES ......................................................................................... 53
3.3.1 Capacidade de Comunicação .................................................................................................... 54

3.3.2 Capacidade de Interoperabilidade ........................................................................................... 55
3.3.3 Capacidade de Comando e Controle ........................................................................................ 56
3.3.4 Capacidade de Planejamento de Contingência e Operações.................................................. 57
3.3.5 Capacidade de Inteligência ....................................................................................................... 58
3.3.6 Capacidade de Apoio Logístico ................................................................................................ 59
3.3.7 Capacidade de Busca, Salvamento e Evacuação ..................................................................... 60
3.3.8 Capacidade de Assistência em Saúde ....................................................................................... 62
3.3.9 Capacidade de Mapeamento de Riscos .................................................................................... 63
3.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS DO CAPÍTULO ................................................................................ 64
4 ANÁLISE DE UM CENÁRIO DE DESASTRE NATURAL - EXEMPLO

ILUSTRATIVO ...................................................................................................................... 65
4.1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................... 65
4.2 A OPERAÇÃO SANTA CATARINA ............................................................................................... 65
4.3 EXERCÍCIO COMPARATIVO ....................................................................................................... 67
4.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS SOBRE O CAPÍTULO..................................................................... 68
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................................. 69
5.1 SÍNTESE DO TRABALHO ............................................................................................................... 69
5.2 LIMITAÇÕES DA ANÁLISE ........................................................................................................... 71
5.3 SUGESTÕES PARA TRABALHOS FUTUROS............................................................................. 72
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 73
ANEXO A – MAPA COGNITIVO DE ATUAÇÃO DA FAB EM SITUAÇÃO DE

CRISE ...................................................................................................................................... 77
ANEXO B – CONCEITOS COM ALTO GRAU DE DOMINÂNCIA NO MAPA

COGNITIVO .......................................................................................................................... 78
15
1 INTRODUÇÃO
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO
A Defesa Civil brasileira tem como objetivo geral a redução de desastres, o que pode
ser conseguido pela diminuição da ocorrência e da intensidade dos mesmos. (BRASIL, 1995)
De acordo com a Política Nacional de Defesa Civil (PNDC), as ações de redução de
desastres abrangem os seguintes aspectos globais:
i. Prevenção de Desastres;
ii. Preparação para Emergências e Desastres;
iii. Resposta aos Desastres;
iv. Reconstrução.
Além disso, definem-se como objetivos específicos da Defesa Civil:

i. Promover a defesa permanente contra desastres naturais ou provocados pelo
homem;
ii. Prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populações atingidas, reabilitar
e recuperar áreas deterioradas por desastres;
iii. Atuar na iminência ou em situações de desastres;
iv. Promover a articulação e a coordenação do Sistema Nacional de Defesa Civil
(SINDEC), em todo o território nacional. (BRASIL, 1995)
Pode-se perceber, portanto, que a Defesa Civil deve atuar em toda a linha do tempo
referente a um desastre, conforme ilustrado na figura 1, e seus objetivos específicos são todos
voltados para tais aspectos. É evidente que os esforços devem se concentrar nas fases
anteriores ao desastre, a fim de mitigar seus efeitos.
16
Figura 1. Aspectos Globais de Ação da Defesa Civil.

Fonte: o Autor.
A fim de aprofundar os conhecimentos sobre as definições associadas a desastres e

suas classificações quanto a intensidade e magnitude, recomenda-se a leitura do Manual de
Planejamento em Defesa Civil (CASTRO, 1999).
A organização sistêmica da defesa civil no Brasil alterou-se no decorrer dos anos, de

forma que, em 2005, o Sistema Nacional de Defesa Civil passou a contar com o Centro
Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres – CENAD, com o Grupo de Apoio a
Desastres, bem como passou a fortalecer os órgãos de Defesa Civil nos âmbitos estaduais e
municipais.
No entanto, nos últimos anos, o Brasil vivenciou uma série de desastres naturais,
geralmente associados a chuvas excessivas, como enchentes e deslizamentos de terra. Um
exemplo marcante constitui-se das enchentes que assolaram a região do Vale do Itajaí, no
Estado de Santa Catarina, em novembro de 2008. Infelizmente, o exemplo citado não é o
único de nossa história recente. No Vale do Paraíba, no início de 2010, cidades históricas,
como São Luís do Paraitinga, foram devastadas. Além disso, no início de 2011, Santa
Catarina foi novamente castigada por enchentes, juntamente com a região serrana do Estado
do Rio de Janeiro.
17
Tais catástrofes vitimaram dezenas de pessoas e mobilizaram a atuação conjunta de

diversas Instituições, como a Força Aérea Brasileira (FAB), a qual, na ocasião das enchentes
no Vale do Itajaí em 2008, deu origem à Operação Santa Catarina, tida como a maior
operação aérea real da história do Brasil.
Em uma entrevista concedida em março de 2011, o então ministro da Integração

Nacional, Fernando Bezerra Coelho, apontou a discussão da proposta de uma nova estrutura
de atuação da Defesa Civil nacional, envolvendo a Casa Civil, os ministérios da Justiça,
Cidades, Ciência e Tecnologia, Defesa, Integração e Agricultura. O objetivo é desenvolver a
capacidade de ação na prevenção e no combate a catástrofes. De acordo com o ministro
Fernando Bezerra, esta nova estrutura deve ser capaz de receber informações de forma ágil e
produzir protocolos que indiquem as ações a serem tomadas para cada natureza de evento.
(VALOR ECONÔMICO, 2011)
Hoje, a estrutura brasileira de prevenção de desastres é limitada. Faltam profissionais e

há fragilidade na tecnologia de recebimento e tratamento de informações sobre clima e tempo.
A Defesa Civil está oficialmente implantada em menos de 10% dos municípios brasileiros.
(VALOR ECONÔMICO, 2011) A Defesa sempre terá a característica de ajudar na
recuperação em momentos de tragédia, mas seu papel nobre é ser um órgão de articulação,
treinamento e formação dos sistemas de defesa dos Estados e cidades.
Esta preparação preventiva é uma tendência mundial e trata-se de algo bastante

recente. Os Estados Unidos da América, por exemplo, na ocasião do furacão Katrina – que
atingiu o sul do país em 2005 – também não tinham um nível adequado de articulação. No
entanto, após tal catástrofe, os esforços foram direcionados nesse sentido.
Fica evidente, portanto, a mudança de paradigma proposta para a Defesa Civil, bem
como o caráter multidisciplinar que ela exige, estabelecendo uma comunicação com diversas
áreas, dentre elas, o Ministério da Defesa (MD). De fato, a Constituição Federal estabelece,
em seu artigo 142, a destinação das Forças Armadas (FA):
“As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica,
são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na
hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e
destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por
iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.”
18
Ademais, o artigo 16 da Lei Complementar n°. 97, de 1999, determina como

atribuição subsidiária geral das Forças Armadas a cooperação com o desenvolvimento
nacional e com a defesa civil, na forma determinada pelo Presidente da República. (BRASIL,
1999)
Dado o exposto, evidencia-se assim, que é parte da missão da FAB a sua colaboração
com a Defesa Civil do País. No entanto, sob um ponto de vista superficial, pode-se dizer que a
sua atuação está limitada aos aspectos de preparo e resposta a um desastre.
1.2 JUSTIFICATIVA E RELEVÂNCIA DO TRABALHO
Conforme se percebe na contextualização do trabalho, o tema aqui tratado é de alto

interesse para a sociedade brasileira, dado que as conseqüências geradas por desastres naturais
são sentidas tanto a curto prazo – com perdas de vidas, pessoas feridas e danos de
infraestrutura – quanto a longo prazo, com mudanças em condições econômicas e sociais,
constituindo-se uma ameaça à integridade da população brasileira.
Trata-se de assunto atual e de caráter internacional, dados os diversos exemplos de
situações de crise a serem gerenciadas pelo mundo: terremoto, seguido de acidente nuclear, no
Japão; crise financeira na Europa, gerando revoltas na Espanha e na Grécia, por exemplo; a
chamada Primavera Árabe, com revoltas que geraram a queda dos líderes de Estado da
Tunísia, do Egito e da Líbia, todos ocorridos em 2011.
Com foco no Brasil, o estudo desenvolvido está em consonância com a nova visão de
Defesa Civil a ser trabalhada pelo Ministério da Integração Nacional em conjunto com uma
série de outros ministérios, dentre eles o MD. Esta nova visão, de prevenção de desastres e
articulação, leva em consideração que muitos eventos catastróficos podem ser antecipados,
sua dinâmica mapeada e suas prováveis consequências identificadas por meio de
planejamentos.
Neste contexto de planejamento e, considerando especificamente a atuação do MD- de
modo mais restrito, o Comando da Aeronáutica (COMAER) – podem-se listar quatro áreas
principais a serem focadas no desenvolvimento de planos de ação (IHS, 2011):
19
1. Inteligência: definição de prioridades para analisar os potenciais desafios nas

mudanças ambientais;
2. Ameaça de Intensificação/Aceleração: planos de contingência para as ameaças e os
desafios decorrentes do impacto da intersecção entre as questões ambientais e os fatores
políticos, econômicos e sociais;
3. Prontidão Militar: a compreensão de como as instalações fixas e de infraestrutura
poderiam ser ameaçadas por eventos naturais catastróficos, bem como o entendimento de
como a prontidão operacional das forças armadas e de segurança, tais como seus
equipamentos, serão demandados;
4. Novas Missões e Capacidades: avaliar quais recursos, novos ou existentes, serão
necessários para enfrentar cenários operacionais envolvendo catástrofes ambientais e
identificar quais capacidades são importantes em termos de resposta operacional.
Dentre as quatro áreas citadas, o presente trabalho se encontra focado na frente de

“Novas Missões e Capacidades”. Trata-se de uma oportunidade ímpar de realizar um estudo
enriquecedor para a FAB, também em harmonia com o interesse da Divisão de
Geointeligência do Instituto de Estudos Avançados (IEAv) em trabalhos relacionados à
Consciência Situacional e Gerenciamento de Crises, bem como a linha de pesquisa em
Capacidades e Métricas. Além disso, insere-se nas linhas de pesquisa associadas ao Grupo de
Estudos de Análise de Decisão do ITA (GEAD-ITA), já que aborda conceitos e técnicas
associadas a Métodos de Estruturação de Problemas – Problem Structuring Methods (PSM) -
e Apoio à Decisão.
20
1.3 OBJETIVOS
O presente trabalho tem por principal objetivo apresentar uma análise da atuação da
FAB em situações de crise, sob o ponto de vista de planejamento baseado em capacidades, de
modo a contribuir com o processo de construção e manutenção de capacidades essenciais para
o cumprimento da missão de cooperar com a Defesa Civil brasileira.
Em outras palavras, objetiva-se estabelecer parâmetros que possam identificar quais
capacidades, em termos da atuação militar, especificamente da FAB, são importantes para o
gerenciamento de crise. Tais parâmetros são relevantes para se avaliar o nível de consciência
situacional no contexto de desastres naturais, como os anteriormente citados. Assim, é
possível identificar métricas que possam avaliar quem possui determinada capacidade e o
quanto é proficiente.
Para o cumprimento desse objetivo principal, tomam-se os seguintes objetivos
secundários:
a) aplicar conceitos de Métodos de Estruturação de Problemas, adequando seu uso ao

conceito de Consciência Situacional no contexto de desastres naturais, de modo a garantir
uma visão sistêmica da atuação da FAB em situações de crise;
b) identificar as capacidades necessárias à FAB para o cumprimento da missão;
c) a partir de um exemplo ilustrativo, comparar as capacidades identificadas
teoricamente com aquelas demonstradas na prática do exercício de uma missão de cooperação
com a Defesa Civil em uma situação de crise.
Ao final desse trabalho, deseja-se ter cumprido os objetivos listados de modo a

estabelecer fundamentos para que a FAB esteja bem assessorada em seu processo decisório e
de gerenciamento de crises em cenários de desastres naturais. A proposta deste trabalho é
mostrar uma forma lógica de planejamento, a qual, por fim permite encontrar respostas às
seguintes perguntas:
1. Quanto estamos preparados para a atividade de cooperar com a Defesa Civil?

2. Quanto deveríamos estar preparados para cumprir tal atividade?
3. O que devemos fazer para alcançarmos o nível desejado de preparo?
21
A partir deste estudo específico, pode-se ampliar os horizontes para o mapeamento de

capacidades da FAB em qualquer situação de crise, como por exemplo, no cenário de defesa
aeroespacial contra pacote de ataque aéreo inimigo ou então em planejamento de missão de
ajuda humanitária.
1.4 LIMITAÇÕES
O Planejamento Baseado em Capacidades – PBC é um processo complexo, constituído

de uma série de etapas. Ele depende de um grande fluxo de informações, provenientes de
todos os níveis decisórios: operacional, tático, estratégico e político. Em se tratando de
situações de crise, seria necessária a atuação de uma experiente equipe de pesquisa
multidisciplinar, a fim de identificar os mais prováveis e complexos cenários de catástrofe,
por exemplo.
Assim, a fim de ser possível trabalhar com tal processo em nível de Trabalho de
Graduação, considera-se o estudo da atuação da FAB em um cenário de crise: o de enchentes.
A análise do cenário será realizada com a utilização da ferramenta de mapeamento cognitivo.
O mapa cognitivo será confeccionado a partir de documentos, sejam eles da FAB, da Defesa
Civil ou do Department of Homeland Security - DHS, dos Estados Unidos da América.
Além disso, este trabalho não entrará no mérito da criação de métricas e descritores, a
fim de se identificar os níveis de capacidade existentes e desejados para a situação estudada.
O estudo se dará de forma qualitativa, indicando possíveis pontos para os quais seria
interessante uma análise quantitativa.
1.5 ESTRUTURAÇÃO DO TRABALHO
Este trabalho de graduação está estruturado em cinco capítulos. Este primeiro capítulo
visa à introdução ao tema, com uma contextualização, a justificativa para a realização deste
trabalho, bem como sua importância. Além disso, ficam bem definidos os objetivos do
trabalho, assim como suas limitações.
22
O segundo capítulo apresenta uma fundamentação teórica, a qual aborda os principais

conceitos sobre os quais o trabalho é desenvolvido. Neste ponto, realiza-se uma breve
exposição sobre os Problem Structuring Methods - PSM e sua importância no contexto
definido para o trabalho. Um desses métodos, o Strategic Options Development and Analysis
(SODA), tem como ferramenta integrante o Mapeamento Cognitivo, a qual terá destaque
neste estudo. Além disso, apresenta-se o conceito de planejamento baseado em capacidades,
alinhado com a conjuntura de gerenciamento de crises e com a definição de consciência
situacional.
O terceiro capítulo consiste da apresentação do papel a ser desempenhado pela FAB
na cooperação com a Defesa Civil em situações de crise. Para tanto, lançar-se-á mão da
ferramenta de mapeamento cognitivo. Determinados o espectro de atuação da FAB nas
situações descritas, identificam-se as capacidades necessárias para o cumprimento dessa
atividade subsidiária, prevista em nossa Carta Magna.
No quarto capítulo, um exemplo ilustrativo é apresentado: será analisada, com base em
informações disponíveis, a atuação da FAB na Operação Santa Catarina, a qual prestou apoio
à Defesa Civil por ocasião das enchentes ocorridas no Vale do Itajaí, ao final do ano de 2008.
Tal exemplo tem por objetivo ser uma forma de mostrar como o planejamento baseado em
capacidades pode cumprir o papel de identificar capacidades necessárias à missão e analisar a
possibilidade de otimização desse apoio prestado.
O quinto capítulo traz as considerações finais acerca do trabalho, com comentários e
contribuições acerca da importância de se ter uma forma sistêmica de analisar o contexto de
uma situação de crise sob o enfoque da atuação da FAB. As limitações deste trabalho ao
serem aplicados os conceitos de Métodos de Estruturação de Problemas e Planejamento
Baseado em Capacidades são abordadas. Também neste capítulo propõem-se sugestões para
trabalhos futuros que complementem este estudo.
23
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1 INTRODUÇÃO
O presente capítulo destina-se a uma revisão dos conceitos que fundamentam este
trabalho de graduação, com base nos principais trabalhos publicados por especialistas que
abordam os seguintes assuntos: Métodos de Estruturação de Problemas e Mapeamento
Cognitivo, Planejamento Baseado em Capacidades, Gerenciamento de Crises e Consciência
Situacional.
2.2 ESTRUTURAÇÃO DE PROBLEMAS
A Pesquisa Operacional - PO, que surgiu no teatro de operações da Segunda Guerra

Mundial, trata classicamente da modelagem de fenômenos estáticos ou dinâmicos, de uma
maneira organizada e sistemática. Com o passar dos anos foram gerados diversos métodos e
técnicas baseados em aspectos quantitativos e voltados normalmente para problemas de
otimização.
A partir da década de 1970, iniciou-se uma preocupação com aspectos qualitativos,
voltados à estruturação de problemas – o chamado ramo soft da Pesquisa Operacional. A
busca pela solução de problemas complexos e pelo auxílio à tomada de decisão levou alguns
pesquisadores a perceberem a dificuldade de fazer a modelagem matemática de algumas
situações. Sendo assim, seriam necessárias novas metodologias, ferramentas e padrões que
não as tradicionais para modelar ou solucionar tais problemas. A Pesquisa Operacional soft
surgiu para complementar a abordagem tradicional (hard), usando técnicas
predominantemente racionais, de modo a explorar as perspectivas do problema em estudo.
Nesse contexto surgiram os Métodos de Estruturação de Problemas (Problem
Structuring Methods – PSM), os quais apresentam uma série de características que os
diferenciam das técnicas tradicionais. De modo resumido, Kotiadis e Mingers (2006)
enumeram algumas características dos PSMs:
24
• trabalham com problemas não-estruturados, caracterizados por terem múltiplos

atores, múltiplas perspectivas, conflitos de interesse, grandes incertezas e um
número significativo de fatores não-quantificáveis;
• devem favorecer a modelagem de perspectivas alternativas;
• eles, e seus modelos associados, devem ser acessíveis aos atores envolvidos de
modo a facilitar sua participação no processo;
• devem ser flexíveis e iterativos;
A figura 2 apresenta uma ilustração do histórico de desenvolvimento da PO ao longo

do tempo.
Figura 2. Histórico de Desenvolvimento da Pesquisa Operacional.

Fonte: O Autor
Os PSMs mais conhecidos são: Soft Systems Methodology (SSM), Strategic Options
Development and Analysis (SODA), Strategic Choice Approach (SCA) e Drama Theory.
Outros métodos existentes são: System Dynamics, Viable Systems Model (VSM), Interactive
Planning e Critical Systems Heuristics (CSH). Cada método apresenta suas peculiaridades, o
que foge do escopo desse trabalho. Para aprofundamento no assunto, veja Mingers &
Rosenhead (2004) e Rosenhead (2006).
Com o sucesso dos métodos criados para estruturar problemas e com o aumento da
complexidade dos sistemas e a interdisciplinaridade, verificou-se a possibilidade de combinar
métodos ou técnicas em situações particulares. Tal prática recebeu o nome de
Multimetodologia. Alguns profissionais já faziam estas combinações na prática, quando se
iniciaram os estudos teóricos e filosóficos acerca de tal tipo de intervenção. Munro e Mingers
(2002) fizeram um levantamento sobre a utilização da multimetodologia na prática, por
25
exemplo. Houve diversos estudos no sentido de criar algoritmos facilitadores para montagem
de um processo de multimetodologia, como o fizeram Mingers e Brocklesby (1997),
explorando tanto as metodologias como seus paradigmas.
A multimetodologia pode simplesmente estabelecer uma combinação entre PSMs ou
também unir, em uma mesma intervenção, um método de estruturação de problemas com
técnicas hard tradicionais. De qualquer forma, algumas considerações teóricas e práticas
devem ser feitas para verificar a viabilidade da combinação entre as técnicas na intervenção
desejada.
A multimetodologia trata-se, portanto, de uma necessidade. Ao se considerar
problemas complexos, que englobam diferentes aspectos, como pessoais, materiais e sociais,
verifica-se a desvantagem de escolher apenas um método de estruturação de problemas,
baseado em um único paradigma. Dependendo do objetivo que se deseja alcançar, a visão do
problema pode se tornar limitada, o que resulta em um processo incompleto.
2.2.1 Mapas Cognitivos
O mapeamento cognitivo é uma técnica utilizada para estruturar e analisar problemas,

bem como para verificar a visão dos decisores sobre o contexto decisório. Por meio de um
mapa cognitivo, é possível entender como os diferentes aspectos da situação se relacionam.
Seu processo de construção pode se constituir numa simples reflexão da situação-problema ou
até na compreensão de situações bastante complexas. Portanto, pode ser empregado em
diversas conjunturas como ferramenta de pensamento reflexivo e resolução de problemas.
Um mapa cognitivo pode ser construído de forma verbal – por meio de uma entrevista
com o decisor, por exemplo – ou ainda por meio de documentos disponíveis que promovam
análise, questionamentos e entendimento dos dados. (ACKERMANN et al., 1992)
Os mapas são uma rede de nós conectados por setas, em um tipo particular de grafos,
de forma que o sentido indicado pelas setas implica conjecturada causalidade. Por vezes, os
mapas cognitivos são conhecidos como mapas causais, particularmente quando são
construídos por um grupo e não refletem, portanto, visões subjetivas individuais.
Trata-se de uma técnica formal, parte integrante do SODA, um método de estruturação
de problemas. No entanto, com o advento da multimetodologia, os mapas cognitivos são
26
utilizados com grande efeito combinados com diversas formas de análise. Destaca-se aqui, o
Método Multicritério de Apoio à Decisão – Construtivista, MCDA-C, o qual apresenta um
método de estruturação de problemas no qual o mapeamento cognitivo exerce papel
determinante. O mapa cognitivo, a partir de um procedimento estruturado de análise, deriva
um modelo multicritério de decisão. (ENSSLIN et al., 2000)
Destaca-se também as diversas formas de analisar um mapa cognitivo, como a
proposta pelo professor Ion Georgiou, com os conceitos de implosion grade e explosion
grade, por exemplo. (GEORGIOU, 2009)
Serão apresentados agora os conceitos fundamentais para a construção e análise de um
mapa cognitivo:
2.2.1.1 Construção do Mapa Cognitivo
O mapa cognitivo é uma ferramenta de auxílio à estruturação de um problema. O

primeiro passo para a sua construção trata-se do exercício de definir um rótulo para o
problema: uma forma de iniciar os estudos e o foco sobre a situação-problema. A razão de
estabelecer esse primeiro passo é justamente delimitar o contexto decisório, a fim de
endereçar os esforços aos aspectos considerados relevantes para a resolução do problema.
(LIMA, 2008). O rótulo que venha a ser definido não é necessariamente definitivo, podendo
vir a ser alterado durante o processo. Como o propósito da modelagem é o efetivo
aprendizado ao longo do processo de estruturação, não é desejável que ela se torne refém de
um rótulo imutável.
O segundo passo para a criação do mapa cognitivo é a definição dos chamados
Elementos Primários de Avaliação – EPAs. Neste ponto, identifica-se uma lista de aspectos
que se deseja considerar no problema decisório. No caso de um problema de escolha, por
exemplo, eles representam os aspectos que o decisor gostaria de levar em consideração ao
comparar as alternativas. Em suma, são os elementos de base para a construção do mapa.
O passo seguinte trata da criação de conceitos, os quais são declarações orientadas à
ação. Eles podem ser apresentados em caráter dual, expressando o que se chama na literatura
de pólos opostos: uma declaração expressa a contraposição ao que a primeira proposição
sugere ao decisor. No entanto, os conceitos podem ser apresentados na forma de pólo único.
27
Segundo Lima (2008), o propósito dos conceitos reside em revelar as características

que se deseja observar em um objeto de observação. Eles podem ser construídos de duas
maneiras distintas:
- A partir dos EPAs, pela adição de um verbo no infinitivo ao EPA e a construção de
uma frase curta e coerente com sua origem.
- A partir de outros conceitos, por meio de questões do tipo “Por quê?” e “Como?”. As
questões do tipo “Por quê?” constroem conceitos orientados aos fins do decisor, enquanto as
questões do tipo “Como?” geram conceitos orientados aos meios pelos quais os conceitos-fins
serão atingidos.
As figuras 3 e 4 ilustram a dinâmica de criação de novos conceitos, para o problema
didático de aquisição de um novo computador. Ressalta-se o uso de conceitos em caráter dual,
ou seja, com a presença do pólo oposto.
Figura 3. Construção de um conceito a partir de um EPA.

Fonte: Lima, 2008.
Na figura 4, já surge mais um elemento do mapeamento cognitivo: as relações causais

são expressas no diagrama por setas que unem os conceitos, chamadas relações de influência.
Via de regra, as setas partem dos conceitos-meios em direção aos conceitos fins.
28
Figura 4. Construção de um conceito a partir de outros conceitos.

Fonte: Lima, 2008.
As relações de influência representadas por setas indicam que o conceito antecedente

(base da seta) influencia o conceito posterior (ponta da seta). No caso de representação dual,
caso o pólo positivo de um conceito influencie o pólo negativo de outro conceito, adiciona-se
o sinal negativo (“-“) para expressar essa inversão. A omissão de qualquer indicação pode ser
subentendida como uma influência direta entre os pólos positivos dos conceitos considerados.
(LIMA, 2008) Cabe ressaltar que não existe qualquer restrição sobre o número de ligações
entre os conceitos.
Realizados todos estes passos, obtém-se uma prévia do mapa cognitivo referente ao
problema proposto.
2.2.1.2 Análise do Mapa Cognitivo
A análise tradicional proposta por Ackermann et al (1992) e Eden et al (1992) trata os

conceitos como declarações orientadas à ação. Como mostrado na seção anterior, os conceitos
podem ser criados a partir de outros conceitos, de acordo com questionamentos. Como
conseqüência desta prática, obtém-se um mapa com estrutura piramidal: no topo, os objetivos,
no centro, as questões-chave, e na base, as possíveis ações que sugerem soluções para as
29
questões-chave a que estão ligadas. As figuras 5 e 6 mostram uma forma esquemática da

construção de mapas cognitivos.
Figura 5. Formas genéricas de Mapas Cognitivos.

Fonte: Rieg & Araújo Filho, 2003. (adaptado de Crooper & Forte, 1997)
Figura 6. Estrutura de um Mapa Cognitivo.

Fonte: Rieg & Araújo Filho, 2003.
Esta estruturação permite que, mesmo para mapas relativamente complexos, seja
possível ter uma representação de fácil leitura e interpretação. É sempre interessante
manipular o mapa de forma que conceitos que se interrelacionam fiquem próximos um do
outro, minimizando o número de setas que se cruzam, por exemplo. (EDEN, 2004)
De modo a facilitar a análise do mapa, os conceitos de onde não saem setas são
denominados “cabeças”, e, como sugerido pela figura 5, são considerados objetivos,
resultados, fins. Por outro lado, os conceitos de onde só saem setas são chamados “caudas”.
Eles representam ações, opções, meios para a resolução do problema.
30
Além disso, a análise cuidadosa do mapa permite a visualização de agrupamentos de

conceitos afins, que se desenvolvem como uma árvore. Tais conjuntos isolados de conceitos
são denominados clusters. A identificação de clusters acaba por setorizar o mapa e reduzir a
complexidade da análise. A figura 7 apresenta a identificação de clusters em um mapa
cognitivo.
Figura 7. Clusters em um mapa cognitivo.

Fonte: Lima, 2008.
Em um mapa cognitivo, podemos identificar linhas de argumentação, que

compreendem a sequência de conceitos que se conectam entre si por uma relação de
influência e que formam uma linha de raciocínio de meios e fins com início em um conceito-
cauda e término em um conceito-cabeça. Utilizando o exemplo da figura 7, uma linha de
argumentação identificada pode ser a seguinte: C9 →C7 →C5 →C1 →C4. Pela análise
tradicional, ainda é possível a identificação de ramos, com base nas similaridades dos
interesses retratados nas linhas de argumentação. Um ramo pode, portanto, coincidir com uma
linha de argumentação ou englobar mais de uma delas, dada a proximidade conceitual entre
um dado conjunto de linhas. A figura 8 mostra um exemplo de identificação de ramos em um
mapa cognitivo sobre a compra de um computador pessoal.
31
Figura 8. Identificação de ramos em um mapa cognitivo.

Fonte: Lima, 2008.
A identificação de clusters, linhas de argumentação e ramos fornece uma análise

sistemática do conteúdo do mapeamento cognitivo. Com esta identificação, é possível a
construção de modelos multicritério, bem como a divisão do problema em diversas categorias
e diferentes competências. A visão do decisor sobre o problema, nesta etapa da análise, está
bastante madura.
Ressalta-se, novamente, que existem outras formas de análise de um mapa cognitivo.
A análise tradicional é presa ao formato do mapa proposto. No entanto, existem problemas
bastante complexos, que ao serem mapeados com auxílio computacional, geram centenas de
conceitos e relações de influência, de forma que a identificação de clusters, por exemplo,
torna-se inviável, enquanto uma análise baseada em conteúdo torna-se cada vez mais
interessante. Um exemplo deste tipo de análise é encontrado no trabalho apresentado por
Georgiou & Stevaux (2007) de análise da malha ferroviária brasileira. Os referidos autores
trabalham com uma série de análises, dentre elas a análise de dominância para determinar o
grau de importância de conceitos dentro da estrutura do mapa.
A análise de dominância foca em um conceito em particular, a fim de determinar seu
grau de significância ou influência na estrutura do mapa, bem como sua centralidade
32
cognitiva. Trata-se de uma análise comparativa, medida pelo Domain Grade, definido como a
soma dos números de setas que chegam e saem do conceito em análise.
Tal análise apresenta outros dois conceitos:
- Implosion Grade: número total de setas que chegam a um determinado conceito.

- Explosion Grade: número total de setas que saem de um determinado conceito.
Dessa forma, se um conceito apresenta alto implosion grade, isto significa que ele é
afetado por muitos outros conceitos. Deve-se ter atenção para este conceito, dado que ele
representa efeito considerável. Já um conceito com alto explosion grade indica que ele exerce
influência sobre diversos outros conceitos. Sua identificação é importante, dado que ele
representa uma causa importante para diversos efeitos. Tal análise já era prevista por Eden
(2004).
Em mapas cognitivos complexos é importante a identificação de loops. A existência de
um loop pode significar um acidente na construção do mapa, que precisa ser corrigido, ou
então, implica a possível existência de considerações dinâmicas às questões propostas, com
possibilidade de inserção de uma estrutura de comando e controle ao problema. A existência
de loops errôneos gera análises equivocadas do mapa cognitivo. É recomendável, portanto,
que a busca por loops ocorra anterior a qualquer outra análise. (EDEN, 2004)
33
2.3 PLANEJAMENTO BASEADO EM CAPACIDADES
Neste item, discute-se o conceito de Planejamento Baseado em Capacidades – PBC,

que pode ser utilizado tanto com foco em planejamento de emprego operacional quanto para
servir como subsídio ao planejamento de preparo, já contextualizando para o caso a ser
estudado neste trabalho.
Aqui, um conceito relevante deve ser primeiramente apresentado: o de capacidade. De
acordo com o United States Department of Homeland Security – DHS (UNITED STATES
OF AMERICA, 2005):
A capacidade fornece os meios para a realização de uma ou mais tarefas sob

condições específicas e padrões específicos de desempenho. Uma capacidade pode
ser criada com a combinação de planejamento, organização, equipamentos e pessoal
treinado no intuito de atingir os resultados prentendidos.
Para Henry (2004) apud Lessa (2006), capacidade é “a habilidade de [ou para]
alcançar um desejado efeito sob padrões e condições específicos através da combinação de
recursos e maneiras de executar um conjunto de tarefas”. Com as duas definições
apresentadas, fica claro que uma capacidade não depende apenas de pessoas, mas também de
seu treinamento, organização, bem como de equipamentos, logística, infraestrutura e
informação.
O quadro 1 apresenta os elementos de uma capacidade identificados pelo DHS
(UNITED STATES OF AMERICA, 2007):
34
Quadro 1. Elementos de Capacidade

Elementos de Capacidade
Coleta e análise de inteligência e informações, bem como desenvolvimento de
doutrinas, planos, procedimentos, acordos de cooperação, estratégias e outras
Planejamento
publicações que obedeçam a legislação, regulamentações e orientações
necessárias para a execução de tarefas e missões atribuídas.
Equipes individuais, uma estrutura global e lideranças em cada nível na
Organização e Liderança estrutura hierárquica, de modo a cumprir as leis, regulamentos e as orientações
necessárias para a execução de tarefas e missões atribuídas.
Pessoal voluntário ou pago que seja dotado de qualificação relevante e que
Pessoal possua padrões de certificação necessários para a execução de tarefas e
missões atribuídas.
Itens importantes dentre equipamentos, suprimentos, instalações e sistemas
Equipamentos e Sistemas que estejam dentro dos padrões necessários para a execução de tarefas e
missões atribuídas.
Conteúdos e métodos de desempenho que respeitem as normas necessárias
Treinamento
para a execução de tarefas e missões atribuídas.
Exercícios, avaliações, análise externa, fiscalização do cumprimento de
atividades, grandes eventos reais que oferecem oportunidade para demonstrar,
Exercícios, Avaliações e
avaliar e melhorar a capacidade combinada e interoperabilidade dos outros
Ações Corretivas
elementos para realizar as missões e tarefas atribuídas dentro do padrão
necessário para se lograr êxito.
Fonte: adaptado de UNITED STATES OF AMERICA, 2007
Uma vez exposto o conceito de capacidade, verifica-se que existem na literatura

diversas maneiras de entender o Planejamento Baseado em Capacidades – PBC, cada qual
com uma particularidade, focada em algum aspecto de planejamento. Serão apresentadas aqui
as definições julgadas mais pertinentes no contexto do trabalho desenvolvido. O United States
Department of Homeland Security – DHS (UNITED STATES OF AMERICA, 2005) define o
PBC nos seguintes termos:
(…) planejamento, sob incerteza, para fornecer capacidades adequadas para uma
ampla gama de ameaças e perigos, trabalhando em um cenário dentro de uma
estrutura econômica que requer priorização e escolha. Ela ajuda a informar e a
otimizar o processo de tomada de decisões em todos os níveis de governo,
sinalizando a alocação de recursos para as capacidades que tem maior urgência e
necessidade, de forma a executar diversas tarefas e missões atribuídas.
35
Trata-se de uma definição bem generalista, que ressalta o fato de que o planejamento
está inserido dentro de um contexto bem maior, como parte de um plano mais amplo, com
limitação de recursos financeiros, por exemplo. Além disso, fica evidente a aplicação do PBC
em situações nas quais não se conhecem os desafios de maneira precisa. Apenas como uma
inserção ao contexto do trabalho, a Doutrina Básica da Força Aérea Brasileira (BRASIL,
2005) estabelece quatro níveis de decisão: político, estratégico, tático e operacional. Portanto,
realmente o PBC está sempre dentro de um plano maior.
Para o Canada Department of National Defence and National Forces (CANADA,
2006 apud LESSA, 2006), o PBC:
É um processo metodológico que identifica futuras capacidades através da análise de

cenários; estes cenários baseiam-se na Política Nacional, interesses e avaliações do
ambiente de segurança [nacional] atual e futuro. O PBC visa identificar metas de
capacidades como um todo para uma força armada (ou mesmo para a Defesa
Nacional), as lacunas/deficiências nas suas capacidades e priorizá-las. Intenciona-se
garantir, desta maneira, uma abordagem racional e coerente ao desenvolvimento
desta força, em conformidade com o que lhe é pertinente, alinhado com a política
governamental vigente. Assim, o PBC é um primeiro passo num processo iterativo
que leva em conta análise de cenários, lições aprendidas, experiência institucional e
futuros desenvolvimentos tecnológicos.
Esta definição apresentada já está mais focada no contexto das forças armadas e
próxima da estrutura deste trabalho. Reconhece-se o PBC como o primeiro passo num
processo iterativo, que pode ser comparado neste ponto com o ciclo de Deming, consagrado
em teoria de administração e sistemas de gestão baseados em melhoria contínua, cujos passos
consistem de: planejamento (plan), execução (do), verificação (check) e ação (act)
(BATEMAN et al, 1998), ilustrado na figura 9, a seguir:
Figura 9. Ciclo PDCA.

Fonte: o Autor.
36
Cabe apresentar também a proximidade filosófica com o ciclo OODA – observar

(observe), orientar (orient), decidir (decide) e agir (act), definido por John Boyd1, e bastante
utilizado em administração e em doutrinas de estratégia militar. (ROY et al., 2007)
Para o presente trabalho, serão consideradas as duas definições apresentadas, uma de
forma complementar à outra. Entende-se que o PBC é um processo que consiste da análise de
cenários, identificação de capacidades necessárias e presentes, identificação de metas para
preencher as lacunas e superar as deficiências, seguindo uma abordagem racional, alinhada
com o contexto geral, reconhecendo as limitações e a necessidade de priorização.
2.3.1 O Modelo de Reestruturação dos Estados Unidos da América
Os Estados Unidos da América – EUA passaram por uma reestruturação recente de

todo seu sistema de defesa, com o objetivo de fortalecer o nível de preparo do país contra
ataques terroristas, grandes desastres e demais situações de emergência. (UNITED STATES
OF AMERICA, 2005). Tal reestruturação foi motivada por uma série de ocorrências nos anos
anteriores: ataques terroristas de 11 de setembro (2001), ataques biológicos – Anthrax (2001),
furacão Katrina (2005), dentre outros.
A reestruturação do sistema de defesa do referido país constituiu uma força-tarefa
engajando entidades governamentais federais, estatais e locais, bem como empresas privadas
e demais parceiros não-governamentais, juntamente com a população em geral, com o
objetivo de minimizar o impacto de uma situação de crise nas vidas, nas propriedades e na
economia. (UNITED STATES OF AMERICA, 2005) Tal força-tarefa ocorreu de forma
metódica, exatamente seguindo os princípios do PBC. Esta abordagem será resumida a seguir,
dado que será utilizada como orientação para a análise da atuação da FAB, no capítulo 3 deste
estudo.
De acordo com o Department of Homeland Security (UNITED STATES OF
AMERICA, 2005), o PBC consiste em um processo de dez etapas, distribuídas em três
estágios:
__________________
1
John Boyd (1927-1997) foi coronel da Força Aérea dos Estados Unidos da América e consultor do Pentágono
ao final do século XX. Suas teorias de estratégia militar tem sido amplamente utilizadas na área militar, em
esportes e administração de negócios.
37
1. um esforço nacional para definir metas de prontidão;

2. esforços individuais para determinar onde cada nível de governo e cada grupo terão
jurisdição para se organizarem de acordo com as metas nacionais;
3. esforço nacional para avaliar a preparação, obter e tratar dados de avaliação em um
relatório e definir as prioridades nacionais.
Aqui se verifica a abrangência do planejamento realizado, dado que envolvia um

cenário complexo. No capítulo 3, serão aproveitadas diversas idéias, transportadas para a
realidade do contexto da FAB em situações de crise. Os quadros 2, 3 e 4 mostram, de uma
forma geral, um guia para o PBC já voltado para o contexto de situações de crise:
Quadro 2. Definição dos Níveis Desejados de Capacidade

Estágio 1 – Definição dos Níveis Desejados de Capacidade
Criação de cenários de possíveis desastres, de modo a ter uma noção do
Para que devemos nos
escopo, da magnitude e complexidade de cada caso. Trata-se de uma forma de
preparar?
diminuir as incertezas associadas a tais eventos.
Criar uma lista de tarefas que devem ser realizadas em casos de desastre, como
Que tarefas precisam ser
os listados anteriormente, considerando as condições de operação para cada
realizadas?
caso, bem como considerando os padrões pré-determinados.
Dentro da lista de tarefas, identificar quais delas são realmente críticas, dadas
as possíveis situações e o nível de desempenho desejado. Esta definição
Quais tarefas são críticas?
fornece a base para o desenvolvimento de métricas para nível de preparo e
para a criação e condução de exercícios e treinamento.
Que capacidades são Criar uma lista de capacidades requeridas para que as tarefas consideradas
necessárias para realizar as críticas sejam realizadas. Assim, cria-se um pacote adequado de capacidades
tarefas críticas? necessárias para os eventos listados na primeira etapa do processo.
Que nível de capacidade é Criação de métricas que permitam definir em que nível cada capacidade é
desejado na ocorrência de necessária em situações de crise, dada a variação de impacto gerado por cada
um desastre? evento, bem como suas necessidades.
Capacidades podem levar anos para serem desenvolvidas. A necessidade de
Como dividir
criar capacidades para eventos catastróficos requer um espírito de
responsabilidades para
comprometimento. Cada entidade envolvida deve avaliar suas condições e
desenvolver e manter
assumir responsabilidades, consideradas suas limitações de recursos, grau de
capacidades?
especialização e lead time2 para pesquisa e desenvolvimento.
Fonte: Adaptado de UNITED STATES OF AMERICA, 2005.
__________________
2
lead time é um conceito intimamente ligado à área de produção. Corresponde ao intervalo de tempo entre o
início de uma atividade e o seu término. (CORRÊA et al, 2009)
38
Quadro 3. Atingindo os Níveis Desejados de Capacidade

Estágio 2 – Atingindo os Níveis Desejados de Capacidade
Cada entidade deve tomar ciência das capacidades requeridas em nível
Que capacidades são requeridas?
nacional e identificar suas possíveis contribuições.
Entidades em todos os níveis de governo irão identificar suas capacidades
Apresentamos capacidades
e comparar seus atuais níveis de preparo com os níveis estipulados como
adequadas?
necessários, a fim de identificar falhas, excessos e deficiências.
Como alocar nossos recursos Entidades em todos os níveis de governo irão avaliar necessidades,
para obter o maior crescimento atualizar estratégias de preparo e alocar recursos na cobertura de falhas,
possível no nível de preparo? otimizando o fortalecimento do nível de preparo.
Quadro 4. Avaliando o Nível de Preparo

Estágio 3 – Avaliando o Nível de Preparo
As capacidades serão demonstradas durante avaliações de desempenho.
O quanto estamos
Melhoras e declínios no nível de preparo serão documentados e comunicados
preparados?
por meio de avaliações e relatórios.
Desde 2005, os EUA seguiram este planejamento, criando uma série de diretivas
nacionais, mobilizando instituições, criando cenários e listas de capacidades. Tais documentos
são ostensivos, portanto, se o leitor quiser aprofundar seus conhecimentos no modelo
proposto pelo DHS, pode tomar as referências citadas neste estudo.
Como se trata de uma iniciativa de sucesso para o PBC, será utilizada como uma
orientação ao trabalho. Seguindo os quadros apresentados, pode-se resumir que o
Planejamento Baseado em Capacidades fornece os meios para responder a três perguntas: “O
quanto devemos estar preparados?”, “O quanto estamos preparados?” e “Como priorizar
esforços para corrigir as falhas?”. Tais perguntas estão alinhadas com os objetivos traçados
para este estudo.
39
2.4 CONSCIÊNCIA SITUACIONAL E GERENCIAMENTO DE CRISES
O presente trabalho envolve conceitos de consciência situacional (situational

awareness – SA) e gerenciamento de crises (disaster management), os quais serão definidos e
comentados nesta seção.
2.4.1 Consciência Situacional
Na literatura existem diversas definições para o que se entende por consciência

situacional. Trata-se de um termo bastante utilizado no meio militar sob um enfoque
operacional, mas que já surge como um importante conceito em processos de tomada de
decisão em ambientes dinâmicos e complexos, nos quais o homem participa do processo,
particularmente devido a sua correlação positiva com a performance (ALFREDSON, 2007).
Nestes ambientes, a velocidade e a acurácia na resposta a uma decisão são críticas. Exemplos
destes ambientes são: aviação, automobilismo, sistemas emergenciais e sistemas de comando
e controle.
De acordo com Roy et al. (2007), quando especialistas falam de SA, as discussões são
geralmente consensuais. No entanto, quando os mesmos especialistas tentam definir a
expressão em palavras concretas, o resultado é discutível.
Apenas como uma maneira de dar forma ao conceito de consciência situacional, serão
apresentadas definições encontradas na literatura. A partir daí, com a discussão de alguns
aspectos e exemplos, as principais idéias acerca da SA serão assimiladas. Renaud & Isenor
(2010) apresentam uma série de definições para SA:
1. O conhecimento de onde você está, onde estão localizados outros elementos

amigáveis, bem como o estado, as condições e a localização do inimigo.
2. É a percepção de elementos em um ambiente que considera espaço e tempo, a
compreensão de seu significado e a projeção do estado destes elementos em um futuro
próximo.
3. É a habilidade de coletar informações de forma confiável, precisa e contínua sobre
uma situação, seja ela amigável ou sob ameaça inimiga, quando e onde for necessário. É o
40
mecanismo que aponta alvos e ameaças de modo a representar a situação do campo de

batalha. Trata-se de algo medido em graus, e não um absoluto.
Embora as definições apresentadas sejam cunhadas com termos militares, já fica
latente o entendimento do conceito de consciência situacional e a noção de que tal conceito
pode ser aplicado em outras situações que não envolvam aspectos bélicos. Assim, interpreta-
se que para se atingir um bom nível de consciência situacional, o observador deve considerar
quatro informações essenciais ao longo do tempo: o cenário de operações, os atores e as
atividades que desempenham e as razões e inteligência para desempenharem tais atividades.
(RENAUD & ISENOR, 2010)
Como exemplo, entende-se que um controlador de tráfego aéreo deve ter um nível de
consciência situacional bastante aguçado, assim como um bom jogador de xadrez. No
contexto da FAB, uma das maiores preocupações de um piloto é a sua consciência situacional.
Inclusive, define-se SA exclusivamente no contexto do piloto militar: “é a contínua percepção
do piloto de si mesmo e da aeronave com relação ao ambiente dinâmico de voo e missões,
assim como a habilidade de prever e executar tarefas baseado nessa percepção”.
(ALFREDSON, 2007 apud JUDGE, 1992)
Ainda em consideração à definição de SA, a figura 10 apresenta um esquema sobre os
aspectos relacionados à noção de consciência sobre determinado assunto.
Figura 10. A noção de consciência.

Fonte: o Autor - adaptado de Roy et al. (2007)
41
Nota-se, portanto que a consciência está ligada às noções de percepção –

conhecimento de algo através dos sentidos, entendimento e compreensão – conhecimento de
algo através da análise intelectual da natureza, do significado e do sentido de algo.
De modo a complementar à ideia de consciência, o esquema da figura 11 apresenta
uma situação como uma combinação específica de circunstâncias – condições, fatos e estados
– em um dado momento. A figura 11 mostra uma tentativa de listar alguns elementos básicos,
relevantes para grande parte de operações militares e de segurança pública, bem como a
relação entre esses elementos, em alto nível.
Figura 11. Situação como uma combinação específica de circunstâncias.

De acordo com Roy et al. (2007), os dois elementos básicos são potencialmente a
“entidade” e o “evento”. A entidade é algo que existe de forma concreta, enquanto um evento
é algo que ocorre. São, portanto, de naturezas bastante distintas, mas de igual importância
para análise.
Observa-se que a consciência situacional envolve a combinação de novos eventos
(informações) com os conhecimentos existentes (memórias) dos envolvidos e a projeção da
42
situação em foco para cenários futuros. Esta combinação favorece a tomada de decisões mais
apropriadas para que cursos de ação desejados sejam alcançados, levando a uma melhoria do
desempenho.
Endsley propõe um modelo de análise sistemática no qual entende que a SA é uma
representação em três níveis mentais: percepção, compreensão e projeção. Roy et al (2007)
apresentam uma pequena descrição sobre cada um dos níveis propostos por Endsley. A figura
12 apresenta um esquema do modelo proposto por Endsley. Ressalta-se a iteratividade do
processo, característica de um modelo dinâmico.
• Nível 1: Percepção dos elementos no ambiente: trata-se do primeiro passo para

alcançar a consciência situacional. A percepção fornece informações sobre o estado, os
atributos e a dinâmica de elementos relevantes no ambiente. Sem a percepção básica das
informações importantes, as chances de formar uma imagem errada da situação aumentam
sensivelmente.
• Nível 2: Compreensão da situação atual: Endsley coloca que SA vai além da
mera percepção. Ela também abrange como as pessoas combinam, interpretam e
armazenam informações. Inclui não só a percepção, mas também a integração de
informações e a determinação da relevância para as metas pessoais por meio da
compreensão do significado de objetos e eventos.
• Nível 3: Projeção de estado futuro: no nível mais alto da SA, a habilidade de
prever situações e dinâmicas futuras é marcante em decisores que tem o mais alto nível de
entendimento de uma situação. Ele permite que sejam feitas predições sobre os estados do
ambiente em um futuro próximo. O modelo mental provê meios para sair de uma situação
conhecida para a geração de cenários prováveis, como possíveis estados futuros do sistema.
Tal habilidade permite tomadas de decisões oportunas.
Endsley et al. (2003) apresentam um estudo em que são citados e analisados os
inimigos da SA. É interessante conhecer exatamente os fatores que ameaçam um bom nível de
consciência situacional, a fim de que eles sejam monitorados e combatidos. Tais problemas
estão bastante relacionados com a quantidade de informações disponíveis no cenário
analisado e com fatores humanos (alta carga de trabalho, ansiedade, fadiga, estresse). Neste
trabalho, não entraremos no detalhamento destes fatores.
43
Para maiores informações e aprofundamento sobre consciência situacional, é

interessante consultar trabalhos da Drª. Mica R. Endsley, reconhecida como a pioneira e líder
mundial no estudo e aplicação de SA em sistemas dinâmicos.
Figura 12. O Modelo de Endsley para Consciência Situacional

2.4.2 Gerenciamento de Crises
O gerenciamento de crises, citado na literatura como disaster management, é um

conceito cada vez mais importante, dado que uma característica essencial associada a um
desastre é a sua complexidade. De acordo com Rao et al. (2007), embora os desastres tenham
origem relativamente discreta, seus efeitos se propagam e interagem de forma a intensificar as
complexidades e incertezas para lidar com tais situações efetivamente. Neste contexto,
desastre é definido como “eventos iniciados por fatores naturais, tecnológicos ou humanos
44
que perturbam o funcionamento normal da economia e da sociedade em larga escala.” (RAO

et al., 2007)
O gerenciamento de crises é definido como “os esforços de mitigação englobando
preparação, resposta e recuperação realizados para reduzir o impacto dos desastres”. É uma
definição bastante genérica, dada a abrangência de ações que podem ser tomadas tanto antes
quanto após um desastre. Trata-se, portanto, de um processo mutidisciplinar, focado em
minimizar os impactos físicos e sociais destes eventos de larga escala. Grandes empresas e
governos estão atentos a estes detalhes e criaram os chamados comitês, gabinetes ou
comissões de crise, justamente voltadas para o gerenciamento de crises. Nosso País tem a
figura do CENAD – Centro Nacional de Gerenciamento de Crises e Desastres, vinculado à
Secretaria Nacional de Defesa Civil. A Presidência da República tem seu próprio gabinete de
crises.
Existe uma grande quantidade de fatores a serem considerados quando se pretende
gerenciar ações de mitigação dos efeitos de um desastre. Alguns destes fatores estão aqui
ilustrados.
Após a ocorrência de um desastre, a ação de resposta normalmente sobrevém a um
cenário de poucos recursos, por muitas vezes desconhecido e perturbador. Tais características
são familiares àquelas vivenciadas por gestores de emergências e prestadores de primeiros
socorros ao chegarem à cena de um acidente em área urbana, por exemplo.
O quadro 5 foi adaptado do Catastrophic Incident Annex to the National Response
Plan, produzido pelo DHS e apresentado por Rao et al. (2007). Tal quadro lista alguns dos
potenciais problemas enfrentados pós-desastre e caracterizam os desafios que impulsionam a
necessidade da existência do conceito de gerenciamento de crises.
45
Quadro 5. Dificuldades enfrentadas no gerenciamento de crise

O incidente pode envolver uma ou múltiplas áreas geográficas distintas, bem como múltiplos perigos e
ameaças, de natureza variada.
Um desastre pode atrair, de forma espontânea, uma alta taxa de entrada de voluntários e suprimentos, os
quais precisam ser cuidadosamente gerenciados.
A situação de crise requer significativo compartilhamento de informações em níveis sigilosos ou não,
entre entidades dos setores público e privado, em diversos níveis.
As capacidades de resposta e os recursos da jurisdição local (inclusive ajuda mútua e suporte de resposta
do Estado) podem ser insuficientes e rapidamente sobrepujados. O efetivo local de emergência podem
estar entre os afetados e incapazes de desempenhar suas tarefas.
Pode ser que um retrato detalhado da situação e das operações leve de 24 a 48 horas para ser
estabelecido. Como resultado, as atividades de resposta devem começar sem uma avaliação de
necessidades críticas.
O apoio federal deve ser fornecido em tempo hábil para salvar vidas, prevenir sofrimento humano e
mitigar danos graves. Isto pode exigir a mobilização e implantação de ativos antes mesmo de finalizado
qualquer processo burocrático.
Um grande número de pessoas pode ficar temporariamente ou permanentemente desabrigado,
requerendo, por tempo prolongado, abrigos provisórios.
Um incidente catastrófico pode produzir um impacto ambiental que desafie a habilidade e capacidade
das entidades e comunidades de promover recuperação rápida. Pode-se requerer uma prolongação das
atividades de gerenciamento de crise.
Um incidente catastrófico tem características e dimensões peculiares, requerendo que as estratégias e
planos de resposta sejam flexíveis o suficiente para tratar com efetividade as necessidades emergentes.
Um incidente catastrófico resulta em um grande número de vítimas, podendo chegar à ordem de
milhares: fatalidades, pessoas desalojadas, perda de propriedades.
Um desastre pode ocorrer com pouco ou nenhum aviso. Alguns incidentes, tais como rápidos surtos de
doenças, podem ser bem encaminhados antes mesmo de sua descoberta.
Uma situação de crise pode causa perturbação significativa nas áreas críticas de infraestrutura, como
energia, transporte, telecomunicações, saúde pública e demais sistemas médicos.
Podem ocorrer evacuações em larga escala, sendo elas organizadas ou realizadas por conta da
população. Dependendo da natureza do incidente, torna-se necessária uma coordenada estratégia de
gestão de evacuação.
Fonte: Adaptado de Rao et al. (2007).
46
2.5 CONSIDERAÇÕES FINAIS DO CAPÍTULO
O capítulo apresentado se propôs a apresentar breves explanações sobre os conceitos

importantes para o desenvolvimento deste trabalho. As definições apresentadas estão voltadas
ao contexto definido para o estudo e dedicadas a fornecer um embasamento teórico ao
próximo capítulo, no qual será discutida uma forma de analisar a atuação da FAB em
situações de crise
Ressalta-se que cada um dos conceitos aqui apresentados são profícuas fontes de
estudos acadêmicos. Convida-se o leitor a consultar as referências bibliográficas para
aprofundar-se caso tenha se interessado particularmente por alguma das idéias nesse capítulo
discutidas.
47
3 ATUAÇÃO DA FORÇA AÉREA BRASILEIRA EM SITUAÇÕES DE

CRISE
3.1 INTRODUÇÃO
O Plano Estratégico Militar da Aeronáutica – PEMAER (FORÇA AÉREA

BRASILEIRA, 2010) estabelece a missão-síntese da FAB: “Manter a soberania no espaço
aéreo nacional com vistas à defesa da Pátria.”
Conforme apresentado na contextualização deste trabalho, no Capítulo 1, a cooperação
com a Defesa Civil trata-se de uma atribuição subsidiária geral da FAB, definida por lei. A
Doutrina Básica da Força Aérea Brasileira (BRASIL, 2005) prevê as chamadas missões de
ajuda humanitária, definidas como segue: “Missão aérea em que a Força Aérea é empregada
em colaboração com autoridades federais, estaduais ou municipais, nos casos de calamidade
pública, quando solicitado e determinado por autoridade competente.”
Embora não seja a missão principal da Aeronáutica brasileira, o apoio à Secretaria
Nacional de Defesa Civil – SNDC em situações de crise é essencial para a sociedade
brasileira. A atuação da FAB no auxílio ao cumprimento dos objetivos da SNDC se reverte
em mitigação dos efeitos de um desastre, com a redução de fatalidades e demais danos à
integridade da população brasileira.
Este capítulo visa contribuir com uma proposta de forma de análise da atuação da
FAB em situações de crise, de modo a fornecer aos decisores informações mais claras, que,
por sua vez, permitam tomadas de decisão mais acuradas e a otimização de resultados no
cumprimento das atividades.
No capítulo 2, ao serem discutidos alguns conceitos, verificou-se a complexidade
associada ao PBC e ao gerenciamento de crises. Dessa forma, o estudo deste capítulo estará
limitado a um cenário específico: uma enchente no Estado de Santa Catarina, como aquela
ocorrida nos últimos meses do ano de 2008. Estabelecido o cenário, serão direcionados
esforços para identificar tarefas relacionadas ao evento catastrófico que poderiam ou deveriam
ser desempenhadas pela FAB. Neste intento, lançar-se-á mão da técnica de mapeamento
cognitivo para estabelecer a relação entre as tarefas e para identificar as principais
capacidades necessárias à FAB para que ela cumpra a sua atribuição prevista na legislação
brasileira.
48
3.2 MAPEAMENTO DA ATUAÇÃO DA FAB
3.2.1 O PBC contextualizado
A proposta principal deste trabalho é analisar a atuação da FAB em situações de crise

com base no conceito de Planejamento Baseado em Capacidades. Entende-se, a partir da
fundamentação teórica, que o PBC é um processo que consiste da análise de cenários,
identificação de capacidades necessárias e presentes, identificação de metas para preencher as
lacunas e superar as deficiências, seguindo uma abordagem racional, alinhada com o contexto
geral, reconhecendo as limitações e a necessidade de priorização. Não se deseja aqui realizar
todas as etapas do planejamento, mas sim discorrer sobre sua estruturação e mostrar a sua
viabilidade no caso estudado.
Os principais conceitos e definições foram apresentados no subcapítulo 2.3. Cabe
ressaltar que a análise realizada neste trabalho será balizada pelos esforços feitos pelos EUA
no sentido de reestruturar o seu sistema de defesa na primeira década do século XXI.
O quadro 6, a seguir, mostra, de forma esquemática, as etapas do PBC de acordo com
o exposto na fundamentação teórica, assim como o escopo deste trabalho.
Quadro 6. Etapas do PBC e escopo do trabalho
Fonte: o Autor
49
Verifica-se que este estudo aborda apenas itens referentes ao primeiro estágio do PBC,
de definição dos níveis desejados de capacidade. Após a identificação de capacidades, alguns
comentários serão realizados, mas nada efetivo em esforços para cumprir as demais etapas do
planejamento, pois fogem ao escopo definido para o trabalho.
3.2.2 Definição de Cenário
O cenário de crise a ser analisado trata-se de uma situação já recorrente no Brasil:

enchentes causadas por fortes chuvas. Nos últimos quatro anos, foram diversas as regiões do
País assoladas por situações catastróficas, dentre as quais: Vale do Itajaí - SC, em 2008; Vale
do Paraíba –SP e Região dos Lagos-RJ, em 2010; Petrópolis-RJ e novamente o Vale do Itajaí,
em 2011.
Em função da quantidade de informações disponíveis, o cenário proposto para este
trabalho é igual àquele que se apresentou no Vale do Itajaí, no Estado de Santa Catarina,
durante os meses de novembro e dezembro de 2008.
O território de Santa Catarina é um espaço de convergência de eventos climáticos
extremos. As chuvas prolongadas e intensas, ocorridas em novembro de 2008, especialmente
no Vale do Itajaí, demonstraram, mais uma vez a vulnerabilidade socioambiental da região.
As inundações, as enxurradas, os escorregamentos e outros movimentos de massa envolveram
em situação de catástrofe mais de um milhão de catarinenses, dos quais 135 mortos e cerca de
80 mil desabrigados ou desalojados. 63 municípios decretaram situação de emergência e 14
estado de calamidade pública. A figura 13 mostra, com detalhe, as cidades atingidas pelo
desastre. (FRANK & SEVEGNANI, 2009)
O cenário escolhido garante verossimilhança ao estudo, dado o exemplo ilustrativo
que será apresentado no Capítulo 4. Além disso, trata-se de uma situação real de crise, o que
torna o trabalho mais rico, do ponto de vista acadêmico. Por fim, deve-se considerar que toda
a análise a ser feita a partir de agora leva como premissa o cenário descrito.
50
Figura 13. Distribuição dos municípios que decretaram situação de emergência e estado de calamidade pública
em novembro de 2008.
Fonte: Frank & Sevegnani, 2009.
3.2.3 Mapa Cognitivo de Atuação da FAB
Nesta etapa, com o cenário determinado, quer-se identificar quais tarefas precisam ser
realizadas de forma que a FAB desempenhe seu papel no gerenciamento de crise. Para tanto,
escolheu-se a técnica de mapeamento cognitivo para criar uma visão sistêmica do problema
por meio de um procedimento formal, o qual deriva um produto de fácil manipulação e
compreensão.
O mapa cognitivo de atuação da FAB foi criado por meio da leitura e interpretação de
uma série de documentos sobre gerenciamento de crises e sobre a natureza da FAB,
procedimento previsto por Ackermann et al. (1992):
- Plano Estratégico Militar da Aeronáutica – PEMAER (FORÇA AÉREA
BRASILEIRA, 2010);
- Doutrina Básica da Força Aérea Brasileira (BRASIL, 2005);
51
- Manual de Planejamento em Defesa Civil (CASTRO, 1999);

- National Preparedness Guidance (UNITED STATES OF AMERICA, 2005);
- Target Capabilities List (UNITED STATES OF AMERICA, 2007).
Trata-se, portanto, de um mapa construído por meio da interpretação e percepção do

autor sobre os conceitos e informações constantes das publicações pesquisadas. Considera-se
a completitude do mapa obtido, ou seja, as informações disponíveis foram esgotadas para a
sua composição. Ademais, considera-se que o mapa foi concebido com o intuito de fazer uma
representação em alto nível, sem dedicar-se a detalhes de nível operacional.
A construção do mapa cognitivo seguiu rigorosamente o procedimento descrito na
fundamentação teórica. Como apoio computacional, fez-se uso do software livre IHMC CMap
Tools.
O rótulo do problema ficou definido como “A FAB está devidamente capacitada a
atuar em uma situação de crise em cooperação com a Defesa Civil?”. Os Elementos Primários
de Avaliação (EPA) escolhidos foram exatamente as quatro etapas concernentes ao
gerenciamento de crise: prevenção, preparo, resposta e recuperação/reconstrução. Eles devem
ser a base da construção do mapa cognitivo. O raciocínio de atuação da FAB em uma situação
de enchente deve ter os quatro aspectos constituindo os conceitos-cabeça do mapeamento.
Como uma forma de facilitar o processo de construção dos conceitos, apresentam-se
algumas definições constantes de United States of America (2005):
- Prevenção: ações tomadas para evitar um incidente ou intervir no sentido de

interromper a sua ocorrência. Prevenção envolve ações tomadas para proteger vidas e
propriedades. Ele envolve a aplicação de inteligência e outras informações a um rol de
atividades que podem incluir investigações para determinar a natureza e a fonte de uma
ameaça, por exemplo.
- Preparo: trata-se do conjunto de tarefas críticas e atividades necessárias para

construir, manter e melhorar a capacidade operacional de atuar em todas as etapas do
gerenciamento de crises. O preparo é um processo contínuo que envolve esforços em todos os
níveis e de todas as entidades participantes das operações.
52
- Resposta: Conjunto de atividades que se remetem a curto prazo, aos efeitos diretos
sobre um incidente. Inclui ações imediatas para salvar vidas, para proteger propriedades e
para prover as necessidades básicas humanas. De acordo com a situação, exige a execução de
planos de operação de emergência, bem como a aplicação de inteligência e outras
informações para minimizar os efeitos do incidente.
- Recuperação/Reconstrução: É o desenvolvimento, coordenação e execução de

planos de serviço de restauração do local. Os esforços se direcionam para a avaliação do
incidente e reconstituição das condições normais de infraestrutura, sociais e econômicas. A
recuperação consiste de programas de assistência para prover abrigo e promover restauração e
construção de residências, medidas para restauração social, política, ambiental e econômica.
Com a definição dos EPA, parte-se para a construção dos primeiros conceitos do
mapa, por meio da adição de um verbo no infinitivo ao EPA e a construção de uma frase curta
e coerente com sua origem. Os demais conceitos foram criados a partir de outros conceitos,
por meio da técnica apresentada na fundamentação teórica, por meio das perguntas “Por
quê?” e “Como?”. Cabe o comentário de que preferiu-se para este trabalho o uso de conceitos
sem o conceito de pólos, ou seja, sem a presença do conceito dual, ou pólo oposto, sem perda
de qualquer informação ou qualquer prejuízo à qualidade do mapa e de sua análise.
Ao mesmo tempo em que se criavam novos conceitos, as relações de influência entre
eles eram representadas no diagrama por setas, de acordo com o estabelecido na
fundamentação teórica.
O mapa construído, com todos os seus conceitos relacionados, encontra-se no Anexo
A, figura 23 deste trabalho.
53
3.3 IDENTIFICAÇÃO DE CAPACIDADES
A identificação de capacidades se dará pela análise do mapa cognitivo proposto. As

tarefas já foram mapeadas na forma de conceitos e agora deseja-se identificar quais as tarefas
críticas para a atuação da FAB na situação dada. A partir desta identificação, ficarão claras as
capacidades necessárias para a execução de tais tarefas críticas.
O procedimento utilizado para análise do mapa cognitivo foi a identificação de
clusters, linhas de argumentação e ramos, de acordo com o agrupamento de conceitos afins.
Além disso, para a definição de conceitos centrais, utilizou-se a análise de dominância,
medida pelo Domain Grade (DG) – soma de todas as relações de influência relativas ao
conceito. Outras conclusões baseadas no formato do mapa e em relações relevantes também
serão apresentadas.
Ressalta-se que não foram identificados loops no mapa. Portanto, não há qualquer
acidente deste tipo que prejudique ou inviabilize as conclusões geradas pelas demais análises.
Todas as capacidades identificadas já assumem o pressuposto de que devem ser
formadas pelos elementos citados na fundamentação teórica, de acordo com o caso:
planejamento, organização e liderança, pessoal qualificado, equipamentos e sistemas, e
treinamento.
A análise do mapa com respeito à dominância identificou os conceitos com DG
elevado em comparação com os demais, de forma que são considerados centrais no contexto
observado. O mapa, com 44 conceitos identificados, tem um DG médio pouco maior que 2. A
figura 24, no Anexo B, destaca os conceitos de maior DG, enquanto o quadro 7, a seguir,
lista tais conceitos.
A partir dos conceitos centrais e demais análises pertinentes, foram identificadas nove
capacidades, sobre as quais serão ponderadas algumas considerações.
54
Quadro 7. Conceitos com alto grau de dominância

Conceito Domain Grade
3. Estar preparada para a ocorrência de um desastre 4
4. Ser capaz de responder adequadamente à ocorrência de um desastre 5
13. Implementar ações de proteção e resposta a ameaças 5
20. Estabelecer coordenação para a execução das atividades 4
21. Oferecer estrutura confiável de comunicação 6
22. Promover assistência de saúde 5
27. Realizar operações de Busca e Resgate 4
36. Gerenciar Logística e Distribuição de Recursos Críticos. 5
37. Disponibilizar equipagens e meios aéreos 4
Fonte: o Autor.
3.3.1 Capacidade de Comunicação
Esta capacidade foi identificada em função da alta dominância do conceito 21 do

mapa, juntamente com um grupo de conceitos afins que formam o cluster apresentado na
figura 14.
Figura 14. Identificação do Cluster relacionado à capacidade de comunicação

Fonte: o Autor.
De fato, incidentes de grande porte requerem comunicação como uma capacidade

fundamental, a qual facilita o gerenciamento de crise. A comunicação garante troca de
55
informações entre os profissionais envolvidos na situação, tanto no âmbito de sua entidade

quanto entre diferentes instituições que estejam participando das operações relacionadas a um
desastre.
De acordo com United States of America (2007),
comunicação é a transmissão de pensamentos, mensagens ou informação. A

habilidade de comunicação é crítica para respostas eficazes de emergência e é uma
das tarefas mais difíceis de se desempenhar durante um incidente. Comunicação
efetiva durante uma emergência requer um sistema que é, ao mesmo tempo,
interoperável e redundante. A habilidade de transmitir pensamentos, mensagens e
informação pode ser cumprida de diversas formas. Na resposta a emergências, os
mecanismos que apóiam a comunicação podem variar, mas normalmente ocorrem
por meio de rádio, telefone, internet e rede sem fio de dados.
Esta capacidade deve prover sistemas de comunicação confiáveis, redundantes e

robustos, a fim de apoiarem as operações de rotina. Deve suprir as autoridades com
informações importantes, sejam elas sigilosas ou não. Deve também fornecer informações
públicas relevantes e auxiliar na coordenação e divulgação de instruções ao público, em geral.
As comunicações devem ter padrões bem determinados de códigos e linguagem, de modo a
assegurarem que a disseminação de informações seja oportuna, clara e facilmente entendida
por seus receptores.
3.3.2 Capacidade de Interoperabilidade
A capacidade de interoperabilidade foi identificada a partir das linhas de

argumentação estabelecidas no mapa cognitivo e mostradas na figura 15. De acordo com a
Doutrina Básica da FAB (BRASIL, 2005),
a interoperabilidade é exigida para garantir a operação efetiva de uma força ao lado

de outras instituições amigas. Ela não só é alcançada pela existência de sistemas que
aglutinem interesses comuns, mas também pela implementação de doutrinas e
procedimentos convergentes. Ela aumenta com a execução de operações e exercícios
combinados que foquem a unidade de comando, permitindo aprimorar
procedimentos na busca de sinergia através da união de esforços.
56
A interoperabilidade está intrinsecamente ligada à comunicação, já que ela depende de

fluxo de informação e coordenação de esforços entre instituições diferentes. Ela está presente
tanto na fase de preparo quanto na fase de resposta a um desastre.
Figura 15. Identificação das linhas de argumentação referentes à capacidade de interoperabilidade

Fonte: o Autor.
3.3.3 Capacidade de Comando e Controle
A capacidade de comando e controle (C2) é identificada no mapa com a alta

dominância do conceito 20 e o estabelecimento da linha de argumentação mostrada na figura
16. Trata-se do exercício da autoridade e da direção por quem for competente, de modo a
levar seus comandados para o cumprimento da missão designada.
No mapa cognitivo construído, tal capacidade encontra-se posicionada entre o preparo
e a resposta a um desastre. De fato, o C2 começa com a coordenação na fase de preparo, mas é
de suma importância também no gerenciamento de crise durante a resposta ao evento. A esta
capacidade está associado o conceito de consciência situacional, dado que uma compreensão
dos principais elementos de uma situação de crise é essencial para o estabelecimento do C2.
Tal capacidade também depende bastante da proficiência das comunicações.
57
Figura 16. Identificação da linha de argumentação referente à capacidade de comando e controle

Fonte: o Autor.
3.3.4 Capacidade de Planejamento de Contingência e Operações
De acordo com Castro (1999), contingência é uma situação de incerteza com relação a
um determinado evento, que pode se concretizar ou não, durante um período de tempo
determinado. Plano de contingência é o planejamento tático elaborado a partir de uma
determinada hipótese de desastre. Ele pretende atingir as finalidades de facilitar as atividades
de preparação para emergências e desastres, bem como de otimizar as atividades de resposta
aos desastres.
Ainda segundo Castro (1999), diferente do plano de contingência, o plano de
operações é elaborado para responder a uma situação real de desastre. O plano de operações
pode ser o próprio plano de contingência, com alterações mínimas de ajuste ao cenário
encontrado. Pode também ser um plano alternativo, desenvolvido a partir de um plano de
contingência, mas adaptado à situação real de desastre, em conseqüência das diferenças entre
o cenário real e as constantes da hipótese de planejamento, as quais tornariam o plano
inexeqüível, caso não fosse atualizado. Por fim, pode ser um plano operativo, totalmente
elaborado após a ocorrência de uma situação real de desastre.
Para que a FAB esteja preparada para atuar em uma situação de catástrofe, é
fundamental que haja um planejamento de atividades que inclua definições de
responsabilidades e estimule a realização de treinamentos, simulações, análises e a melhoria
58
contínua por meio de um processo iterativo de revisões e ações corretivas. Assim, torna-se
possível desenvolver, validar e manter planos, diretrizes e procedimentos que visem a
priorização de atividades, a coordenação e o gerenciamento de pessoas e recursos em todas as
etapas de um desastre: prevenção, preparo, resposta e recuperação. É importante ressaltar a
importância de se realizar um planejamento flexível, capaz de se adequar à dinâmica de uma
situação de crise, com o surgimento de novas demandas, por exemplo.
A capacidade de planejamento de contingência e operações foi identificada no mapa
cognitivo construído dentro de um cluster, mostrado na figura 17.
Figura 17. Identificação do cluster referente à capacidade de planejamento

Fonte: o Autor.
3.3.5 Capacidade de Inteligência
A capacidade de inteligência é fundamental no processo de consciência situacional e

gerenciamento de crises, já que ela provê informações-chave para que as atividades de
prevenção, proteção, resposta e recuperação sejam realizadas com eficácia. O processo de
59
obtenção e compartilhamento das informações certas para as pessoas certas no momento

adequado determinam o sucesso de uma missão.
A capacidade de inteligência deve diuturnamente avaliar a conjuntura, acompanhar
indícios e buscar o conhecimento imprescindível ao planejamento, emprego e tomada de
decisões, ao mesmo tempo em que protege o cerne do conhecimento sensível. (BRASIL,
2005)
No mapa cognitivo, esta capacidade é identificada por meio de uma linha de
argumentação, mostrada na figura 18. Embora esta capacidade, no mapa, esteja relacionada
com o preparo e a resposta, tem-se que a inteligência é importante para todas as etapas do
processo relacionado a um desastre.
Figura 18. Identificação da linha de argumentação referente à capacidade de inteligência

Fonte: o Autor.
3.3.6 Capacidade de Apoio Logístico
A capacidade de apoio logístico é identificada no mapa cognitivo por meio de dois

conceitos de alta dominância: “gerenciar logística e distribuição de recursos críticos” e
“disponibilizar equipagens e meios aéreos”. Assim, identificou-se um cluster com conceitos
relacionados à logística. A figura 19 mostra o cluster de apoio logístico.
60
Figura 19. Identificação do cluster referente à capacidade de apoio logístico

Fonte: o Autor.
De acordo com United States of America (2007),
Logística e distribuição de recursos críticos é a capacidade de identificar,

inventariar, controlar expedição, mobilizar transporte, recuperar, desmobilizar e
controlar com precisão e registro os recursos humanos e materiais disponíveis,
durante todas as fases do gerenciamento de crise. Esses recursos críticos são
necessários para preservar a vida, a propriedade e a segurança.
No caso da FAB, é necessária uma mobilização logística de grande porte, envolvendo

a utilização de aeronaves vindas de diversas partes do País. Esta mobilização requer toda uma
estrutura de apoio para manutenção das aeronaves e equipamentos, bem como de suprimento
de combustível. Por suas características de emprego – velocidade, mobilidade, flexibilidade,
penetração, alcance e pronta-resposta (BRASIL, 2005) -, a FAB deve cooperar com a SNDC
na gerência e distribuição de medicamentos e víveres, tais como água potável, alimentos,
roupas, dentre outros itens, em locais com dificuldade de acesso por terra. A logística é
estratégica, dado que está interligada a diversas outras capacidades, apoiando-as com
suprimentos.
3.3.7 Capacidade de Busca, Salvamento e Evacuação
A Doutrina Básica da FAB (BRASIL, 2005) prevê a missão de Busca e Resgate,

definida como “missão aérea destinada a localizar aeronaves abatidas ou acidentadas,
embarcações em emergência ou pessoas em perigo, proporcionando apoio ou resgate a
tripulantes e passageiros, se necessário”. Também está prevista a missão de Evacuação
61
Aeromédica: “missão aérea com o propósito de transportar pessoal, ferido ou doente, militar
ou civil, da frente de combate, para locais onde possa receber assistência adequada. Esta
missão também se aplica em situação de paz, no transporte de militares nas condições acima
referidas”.
Assim, ao se analisar o mapa cognitivo construído, encontra-se um cluster de
conceitos relacionados com busca e resgate. A importância das tarefas mapeadas fica evidente
no alto grau de dominância dos conceitos “Implementar ações de proteção e resposta a
ameaças” e “Realizar operações de Busca e Resgate”. Os elementos do cluster, mostrado na
figura 20, são todos unidos identificando uma capacidade: a de busca, salvamento e
evacuação.
Figura 20. Identificação do cluster referente à capacidade de busca, salvamento e evacuação

Fonte: o Autor.
Busca, salvamento e evacuação é a capacidade de liderar e coordenar a busca, o

salvamento e a evacuação de pessoas em resposta a uma situação de perigo. Inclui as
atividades de reconhecimento das áreas afetadas, busca por vítimas, localização, estabilização
médica e extração dessas vítimas do local atingido para um refúgio seguro. A evacuação
ocorre nos mesmos moldes da busca e salvamento, mas com pessoas em situações de risco,
não necessariamente já afetadas ou feridas.
62
Novamente neste caso, a FAB, em função de suas características citadas

anteriormente, tem condições de cooperar com a SNDC, dado que a Força é bem equipada e a
atividade já faz parte de suas missões e treinamentos.
3.3.8 Capacidade de Assistência em Saúde
No caso de um desastre natural em região habitada, é praticamente inevitável que

pessoas sejam atingidas e necessitem cuidados médicos. Assim, torna-se capital que as
entidades envolvidas no gerenciamento da crise tenham desenvolvido a capacidade de
assistência em saúde.
No mapa cognitivo, identificou-se um cluster, apresentado na figura 21, de conceitos
relacionados exatamente com a prestação de serviços visando à promoção de cuidados de
saúde às vítimas do incidente.
Figura 21. Identificação do cluster referente à capacidade de assistência em saúde

Fonte: o Autor.
A capacidade de assistência em saúde deve ser suficiente para prover serviços médicos
de urgência, bem como fornecer condições de realizar triagem pré-hospitalar e tratamento de
pacientes dentro de padrões médicos aceitáveis.
Por muitas vezes, dadas as condições do desastre, é necessário expandir rapidamente a
capacidade do sistema, montando, de forma temporária, bases de atendimento médico capazes
de oferecer, por exemplo, condições para a realização de cirurgias de urgência. Além disso, é
parte da assistência em saúde a atividade de promover a divulgação de profilaxia à população.
63
Por exemplo, no caso de enchentes, torna-se comum o contágio de pessoas por leptospirose. É
importante repassar informações de como evitar a doença.
3.3.9 Capacidade de Mapeamento de Riscos
No mapa cognitivo foi identificado um cluster relacionado com tarefas a serem

realizadas na etapa de prevenção de desastres. Todas estão relacionadas com estudos e
pesquisa, como se pode verificar na figura 22.
Figura 22. Identificação do cluster referente à capacidade de mapeamento de riscos

Fonte: o Autor.
O mapeamento de riscos é definido em United States of America (2007) como um

processo contínuo de gerenciamento de um evento adverso e seus impactos negativos, através
de uma série de ações mitigadoras que permeiam as atividades de uma entidade. Trata-se da
capacidade de identificar e medir os riscos relacionados a um dado evento, baseado em
prováveis perigos e ameaças, vulnerabilidades e conseqüências, bem como a capacidade de
gerenciar a exposição a tais riscos, por meio de priorização e implementação de estratégias de
redução de riscos.
Este estudo pode ser considerado uma atividade de mapeamento de riscos, uma vez
que promove uma análise de atuação de uma entidade de acordo com um cenário provável de
desastre. Estudos mais detalhados de vulnerabilidade e análise de riscos permitem, em uma
próxima etapa, a tomada de decisões para ações de mitigação de riscos, perigos e ameaças.
64
3.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS DO CAPÍTULO
O terceiro capítulo propôs uma análise da atuação da FAB na situação de um desastre

natural com cenário bem definido, levando em consideração as idéias do PBC e conceitos de
estruturação de problemas, consciência situacional e gerenciamento de crises. Foram
identificadas nove capacidades a serem alcançadas pela FAB para cumprir sua atribuição de
cooperação com a Defesa Civil na situação de crise trabalhada. O assunto está longe de ser
esgotado. Como foi mostrado no quadro 7, conclui-se a análise ainda no primeiro estágio do
PBC, de um total de três estágios.
Ao ponto em que o estudo evoluiu, é possível responder às seguintes perguntas: “Para
que devemos nos preparar?”, “Que tarefas precisam ser realizadas?”, “Quais tarefas são
críticas?” e “Que capacidades são necessárias para realizar as tarefas críticas?”. Agora, com as
capacidades bem identificadas, o próximo passo seria a criação de métricas e descritores, de
forma a estabelecer níveis de capacidade. Assim, é possível avaliar qual o atual nível de
capacidade da FAB e qual o nível desejado para atuar na ocorrência de um desastre.
Ainda da análise do mapa, a partir dos conceitos definidos e das relações
estabelecidas, percebe-se que a atuação da FAB deve se fazer mais presente nas etapas de
preparo e resposta. Esta conclusão não é uma surpresa, já que pela característica de ser uma
Força Armada, a FAB está condicionada ao preparo e ao pronto emprego. Algumas tarefas
nas etapas de prevenção e recuperação poderiam ser atribuídas à FAB, mas não se tratam de
tarefas críticas e podem ser melhor desempenhadas por outras instituições.
65
4 ANÁLISE DE UM CENÁRIO DE DESASTRE NATURAL - EXEMPLO

ILUSTRATIVO
4.1 INTRODUÇÃO
Este capítulo apresenta uma breve descrição de uma operação real que contou com a
atuação da FAB, nas mesmas circunstâncias consideradas para a confecção do mapa
cognitivo. O objetivo é, a partir das informações consideradas, fazer um exercício
comparativo entre as capacidades identificadas no capítulo anterior e as capacidades
realmente demonstradas na operação real. A comparação é simples e meramente qualitativa,
de modo a representar uma ideia da análise completa que realmente pode ser feita com base
em PBC, a qual pode fornecer a resposta a perguntas-chave: “Quanto estamos preparados para
a atividade de cooperar com a Defesa Civil?”, “Quanto deveríamos estar preparados para
cumprir tal atividade?” e “O que devemos fazer para alcançarmos o nível desejado de
preparo?”.
4.2 A OPERAÇÃO SANTA CATARINA
Em novembro de 2008, fortes chuvas assolaram o Estado de Santa Catarina, com

destaque para a região do Vale do Itajaí. Conforme a definição do cenário, realizada
anteriormente, as enxurradas levaram a enchentes e deslizamentos de terra, gerando um
desastre com números expressivos: 135 mortes e cerca de 80 mil pessoas desabrigadas ou
desalojadas.
As informações aqui compartilhadas foram obtidas por meio de uma página especial
da FAB na internet (FORÇA AÉREA BRASILEIRA, 2011) e algumas informações
veiculadas na mídia.
Na ocasião, a FAB foi convocada a agir em cooperação com a Defesa Civil. A missão
de ajuda humanitária recebeu o nome de “Operação Santa Catarina”. A descrição da missão
foi: “Planejar e conduzir missão humanitária no Estado de Santa Catarina, a fim de contribuir
para o atendimento à população atingida pelas enchentes”. Os objetivos da operação foram
66
definidos como: “Socorrer vítimas das enchentes nas regiões atingidas no Estado de Santa
Catarina”.
A Operação Santa Catarina, realizada em conjunto com outras Forças, foi a maior
operação aérea real da história do Brasil. Helicópteros e aviões de transporte da FAB voaram
mais de 600 horas em missão. (AEROVISÃO, 2009)
A operação militar de apoio às vítimas das enchentes teve início no dia 24 de
novembro de 2008. Foi montada uma base de operações no aeroporto de Navegantes, que
recebeu inicialmente dois helicópteros da FAB, um H-1H, do 5º/8º GAV de Santa Maria e um
CH-34, do 3º/8º GAV do Rio de Janeiro. Além das tripulações, uma equipe do Esquadrão
Aeroterrestre de Salvamento (Pára-SAR), especializada em busca e resgate, também foi para
Santa Catarina. A partir daí iniciaram-se os trabalhos de transporte de feridos e cidadãos
isolados pelas cheias do rio.
Com o passar dos dias, a FAB passou a contar com mais recursos e a exercer mais
tarefas. No dia 25 de novembro, dois aviões da Força transportaram um total de 32 toneladas
de alimentos, de Canoas (RS) para a base de operações de Navegantes (SC). Foram
empregados nessa missão uma aeronave C-130 Hércules e um C-105 Amazonas. Os aviões da
FAB registraram diversas missões: houve missão de transporte de militares da Força Nacional
de Segurança para o local do desastre, houve transporte de medicamentos doados pelo
Ministério da Saúde, de equipamentos dos bombeiros e de mantimentos.
O Centro de Comunicação Social da Aeronáutica (CECOMSAER) contribuiu com o
objetivo de manter o efetivo da FAB e o público externo informados no menor tempo possível
sobre os acontecimentos nas operações. Fez uso de um moderno sistema de transmissão de
dados, de forma experimental, que acelerou o fluxo de informações a serem trocadas entre as
entidades. Em geral, a comunicação entre os militares envolvidos na operação foi estabelecida
pelo Primeiro Grupo de Comunicações e Controle (1ºGCC).
Uma equipe do Batalhão de Infantaria da Aeronáutica de Canoas foi responsável pela
segurança do pessoal, do equipamento e do material de todas as unidades.
A partir do dia 1º de dezembro de 2008, o Hospital de Medicina Operacional da
Aeronáutica, mais conhecido como Hospital de Campanha (HCAMP), passou a ser utilizado
em apoio às vítimas da calamidade. Foi empregado para os atendimentos emergenciais, com
consultórios odontológicos e médicos, centro cirúrgico, bem como Unidade de Terapia
Intensiva (UTI). Foram disponibilizados especialistas em clínica geral, cirurgia geral,
ortopedia, buco-maxilo-facial, ginecologia, anestesia, pediatria, farmácia e raio-X, com o
67
envolvimento de médicos, dentistas, enfermeiros e auxiliares. Teve suas atividades encerradas

no dia 17 de dezembro, totalizando 2916 atendimentos e tendo distribuído mais de 63 mil
medicamentos.
Em dados finais,
- 2.535 pessoas em situação de risco foram transportadas em aeronaves da FAB;
- 200 militares envolvidos;
- cerca de 250 pousos e decolagens, somando mais de 600 horas de voo;
- foram transportados: 180 t de cestas básicas, 73 mil litros de água, 25 t de roupas, 24
mil kg de material de limpeza, 16 t de medicamentos, 1.600 colchões, além de outros
materiais como geradores, combustível e gás de cozinha.
- Helicópteros que atuaram diretamente no resgate: dois H-1H (Santa Maria), dois CH-
34 Super Puma (Rio de Janeiro) e um H-60 Blackhawk (Manaus).
- Aviões alocados: dois C-105 Amazonas (Manaus), um Hércules C-130 (Rio de
Janeiro), um C-97 Brasília e um C-95 Bandeirante (Canoas), e um C-98 Caravan
(Florianópolis).
4.3 EXERCÍCIO COMPARATIVO
Sob o ponto de vista de capacidades, percebe-se, das informações obtidas, que a

atuação da FAB se deu basicamente explorando as capacidades de: Busca, Salvamento e
Evacuação; Apoio Logístico; Assistência em Saúde; Interoperabilidade; Comando e Controle
e Comunicação.
As informações obtidas focaram em apenas uma etapa do gerenciamento de crise: a
Resposta. Dessa forma, não houve dados disponíveis para verificar a atuação da FAB de
acordo com as capacidades de Planejamento de Contingência e Operações, de Inteligência e
de Mapeamento de riscos.
O foco da operação, como bem definiu o objetivo da missão, era socorrer as vítimas.
Assim, perceberam-se os conceitos de Busca, Salvamento e Evacuação identificados no mapa.
Da mesma forma, a grande mobilização de aeronaves vindas de diversas partes do País, tanto
para transporte de medicamentos, quando de víveres, mostra na prática a execução das tarefas
associadas à capacidade de Apoio Logístico. A Assistência em Saúde fica evidente com a
68
instalação do HCAMP, o qual cumpriu com as tarefas descritas no mapa cognitivo

apresentado. A capacidade de Comunicação ficou bem descrita pela atuação do
CECOMSAER e do 1º GCC. Por fim, as capacidades de Interoperabilidade e C2 ficam
implícitas. A FAB atuou no cenário de crise juntamente com diversas entidades e isso só foi
possível graças a estas duas capacidades presentes.
Embora algumas capacidades não tenham sido caracterizadas nas informações obtidas,
isto não significa dizer que a FAB não apresenta tais capacidades. Como já discutido, o
gerenciamento de crises é complexo e envolve não só as capacidades identificadas, mas
também questões de ordem financeira e política. Além disso, a FAB visa cooperar com a
Defesa Civil, nas formas que forem demandadas por este órgão. Se, por algum motivo,
determinada capacidade da FAB não for solicitada, ela não será empregada, mas existe.
4.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS SOBRE O CAPÍTULO
Conforme informação anterior, o presente capítulo teve por objetivo mostrar que é
viável, a partir da identificação prévia de capacidades por meio de uma análise de cenário,
perceber o emprego de tais capacidades na situação real. Este simples exercício mostra que é
factível, a partir do PBC, criar cenários possíveis de crise, analisá-los, identificar as
capacidades necessárias e ter uma forma de medi-las, com o intuito de realizar análises
comparativas. A partir daí, podem-se fazer treinamentos de simulação, bem como análises de
operações anteriores, a fim de descobrir o quanto a FAB está preparada e o que se deve fazer
para que ela atinja o nível adequado de preparo.
Deste exercício, também fica o alerta de que, embora, baseada no PBC, uma análise de
identificação de capacidades deve ser flexível e nem sempre todas as capacidades
disponibilizadas pela FAB serão realmente utilizadas, seja por questões de demanda, seja por
questões de nível estratégico ou até político.
69
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
5.1 SÍNTESE DO TRABALHO
Este trabalho de graduação teve como propósito apresentar uma análise da atuação da
FAB em situações de crise, mais especificamente, na ocorrência de um desastre natural, como
os casos de enchente, freqüentes nos últimos anos no território brasileiro. Tal análise foi
apresentada sob o ponto de vista de planejamento baseado em capacidades e fundamentada
pelos conceitos de métodos de estruturação de problemas, consciência situacional e
gerenciamento de crises.
O primeiro capítulo dedicou-se à introdução ao tema, com uma breve apresentação
sobre o objetivo geral da Defesa Civil, de redução de desastres, e a sua relação com as
atribuições da FAB. Dentro deste contexto, apresentaram-se fatores que justificam o trabalho
e mostram a sua relevância tanto em âmbito prático como em âmbito acadêmico. Ainda no
primeiro capítulo, já são expostas as limitações do trabalho, dada a complexidade do PBC.
Com os objetivos bem definidos, a segunda etapa do trabalho tratou de apresentar uma
fundamentação teórica, de modo a abordar os principais conceitos sobre os quais o trabalho
foi desenvolvido. Neste ponto, discorreu-se sobre os PSM e, em particular, sobre o
mapeamento cognitivo, ferramenta proveniente do SODA e de vital importância para este
trabalho. Apresentou-se também o conceito de PBC e a sua complexidade, ilustrada com o
exemplo prático da reestruturação do sistema de defesa dos EUA, o qual foi basilar para o
desenvolvimento da análise da atuação da FAB.
O segundo capítulo, por fim, apresentou os principais aspectos com respeito à
consciência situacional e ao gerenciamento de crises. Verificou-se a dificuldade em
conceituar SA, mas com o auxílio da teoria de Endsley, suas principais atividades foram
entendidas. Com este conhecimento, ficou clara a extensão da complexidade de realizar uma
análise de cenário, principalmente no caso de desastres. Com tantos elementos a serem
considerados, surge o gerenciamento de crises, conceito cada vez mais presente e atuante nas
quatro etapas referentes a um desastre, visando à diminuição de seu impacto.
A principal contribuição deste trabalho apresenta-se no capítulo 3, quando propõe-se a
análise da atuação da FAB em situações de crise por meio da forma estipulada pelo PBC.
70
Com o apoio do processo formal de mapeamento cognitivo e com a análise do mapa cognitivo
formado, obteve-se com sucesso a identificação de nove capacidades julgadas importantes no
cenário de crise determinado – no caso, uma enchente no Estado de Santa Catarina causada
por fortes chuvas. Trata-se de um procedimento bem fundamentado em conceitos teóricos
sólidos, capaz de poder constituir o início de um processo formal de apoio à decisão, para que
a FAB esteja bem assessorada em seu processo decisório e de gerenciamento de crises em
cenários de desastres naturais, otimizando o exercício de sua missão de ajuda humanitária de
cooperação com a Defesa Civil.
As capacidades identificadas foram brevemente descritas, também embasadas em
importantes documentos, como a Doutrina Militar da FAB (BRASIL, 2005) e a Target
Capability List (UNITED STATES OF AMERICA, 2007), uma verificação de que tanto a
construção quanto a análise do mapa cognitivo foram coerentes com o contexto de
gerenciamento de crises. Trata-se de uma etapa incipiente do PBC, mas mostra que se trata de
um caminho válido, no qual é interessante investir esforços.
O quarto capítulo trata da descrição de aspectos relacionados a uma operação real
desenvolvida pela FAB nas mesmas condições estabelecidas para a criação do mapa cognitivo
do terceiro capítulo. Foram descritas informações disponíveis sobre a Operação Santa
Catarina, tida como a maior operação aérea real já ocorrida no Brasil. Uma breve comparação
com o modelo desenvolvido no capítulo anterior permitiu a identificação de algumas das
capacidades descritas, na prática. Este simples exercício mostra a viabilidade de, a partir do
PBC, criar um procedimento formal que permita analisar a atuação da FAB e direcioná-la a
ações que visem sua otimização no cumprimento da atribuição de cooperar com a Defesa
Civil.
Por fim, o quinto capítulo faz uma síntese do trabalho, com comentários acerca dos
resultados atingidos, das limitações deste estudo e sugestões para futuros trabalhos,
apresentadas a seguir.
Acredita-se que este trabalho forneça, de fato, uma forma simples e embasada de
abordar o problema de analisar a atuação da FAB no gerenciamento de crises, trazendo um
procedimento formal que permite o aumento da consciência situacional dos decisores e, por
conseqüência, a tomada de decisões mais oportunas.
71
5.2 LIMITAÇÕES DA ANÁLISE
Além das limitações já previstas no primeiro capítulo deste trabalho, ao longo de seu
desenvolvimento, foram encontrados outros pontos que também limitaram o estudo realizado.
As primeiras restrições identificadas diziam respeito à complexidade do PBC que, para
ser apresentado de forma completa, exige a formação de uma experiente equipe de pesquisa
multidisciplinar, a fim de identificar prováveis cenários de catástrofe, bem como com
competência para analisar todo o contexto de crise, em todos os níveis decisórios. O trabalho,
portanto, restringiu-se a não entrar no mérito de criação de métricas para análise das
capacidades identificadas, por exemplo.
Mesmo assim, Lessa (2006) aponta algumas falhas teóricas e práticas intrínsecas ao
PBC, como o fato de que este planejamento dissocia os meios dos modos. Por exemplo, as
capacidades em uma situação de crise são identificadas, sem a consideração de que o
planejamento ocorre em um ambiente de restrição orçamentária. É importante considerar este
ponto para sempre suprir essa falha com algum esforço de manter todos os aspectos relevantes
da gestão de crise no radar.
Na etapa de criação do mapa cognitivo, entende-se que o autor tem experiência
limitada na área analisada e a criação de um mapa por meio de um processo que dependa de
seus processos cognitivos de leitura e interpretação de documentos não é a forma ótima de se
realizar este procedimento.
Sobre a Operação Santa Catarina, as informações disponíveis acabaram por limitar
uma comparação mais detalhada com o modelo criado com o mapeamento cognitivo. Na
ocasião do desenvolvimento deste trabalho, o autor não teve contato com qualquer informação
que mostrasse aspectos de preparo da FAB, tais como aspectos de treinamento e exercícios
combinados, por exemplo.
72
5.3 SUGESTÕES PARA TRABALHOS FUTUROS
Diante do trabalho apresentado e de suas limitações, podem ser realizadas sugestões

para trabalhos futuros que complementem e aperfeiçoem as idéias aqui apresentadas, dada a
importância do assunto. Algumas sugestões são apresentadas a seguir:
• Construção do mapa cognitivo de atuação da FAB por meio de entrevistas com

militares que já participaram de operações de gerenciamento de crise, em diversos níveis,
de forma a criar um mapa congregado mais detalhado;
• Desenvolvimento de um trabalho de criação de possíveis cenários de crise para o
território brasileiro;
• Desenvolvimento de um trabalho que crie uma lista geral de capacidades que devem
ser alcançadas pela FAB para atuar nos possíveis cenários de crise em território nacional;
• Desenvolvimento de métricas e descritores capazes de medir o nível de preparo da
FAB nas capacidades previstas.
73
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Bezerra Coelho. Defesa Civil muda para prevenir catástrofes. 23/03/2011, Especial, p. A14.
Disponível em : <http://www2.senado.gov.br/bdsf/bitstream/id/197571/1/noticia.htm>.
Acesso em 24 out. 2011
77
ANEXO A – Mapa cognitivo de atuação da FAB em situação de crise
Figura 23. Mapa Cognitivo das atividades possivelmente concernentes à FAB em uma situação de enchente
Fonte: o Autor.
78
ANEXO B – Conceitos com alto grau de dominância no mapa cognitivo
Figura 24. Conceitos com alto grau de dominância em destaque no mapa cognitivo construído.
Fonte: o Autor.
FOLHA DE REGISTRO DO DOCUMENTO
1. 2. 3. 4.
CLASSIFICAÇÃO/TIPO DATA REGISTRO N° N° DE PÁGINAS
TC 23 de novembro de 2011 DCTA/ITA/TC-125/2011 78

5.
TÍTULO E SUBTÍTULO:
Atuação da Força Aérea Brasileira em Situações de Crise – Uma Análise sob o Ponto de Vista de
Planejamento Baseado em Capacidades
6.
AUTOR:
7. INSTITUIÇÃO(ÕES)/ÓRGÃO(S) INTERNO(S)/DIVISÃO(ÕES):
Instituto Tecnológico de Aeronáutica – ITA

8.
PALAVRAS-CHAVE SUGERIDAS PELO AUTOR:
1. Gerenciamento de Crises. 2. Planejamento Baseado em Capacidades. 3. Estruturação de Problemas.
9.PALAVRAS-CHAVE RESULTANTES DE INDEXAÇÃO:

Gerenciamento de crises; Planejamento administrativo; Habilitações profissionais; Desenvolvimento de
capacidades; Força Aérea Brasileira; Administração
10.
APRESENTAÇÃO: (X) Nacional ( ) Internacional
Trabalho de Graduação, ITA, São José dos Campos. Curso de Graduação em Engenharia Mecânica-
Aeronáutica. Orientadores: Pesqa. Dra. Mônica Maria De Marchi (IEAv), e Profa. Dra. Mischel Carmen
Neyra Belderrain (ITA). Publicado em 2011.
11.
RESUMO:
Dentre as atribuições da Força Aérea Brasileira (FAB) encontra-se a de cooperar com a Defesa
Civil em situações de crise. O presente trabalho propõe uma forma de analisar a atuação da FAB no
cumprimento desta atribuição, fundamentada no conceito de Planejamento Baseado em Capacidades e
motivada pela nova visão da Defesa Civil, de prevenção de desastres e articulação entre diversas
entidades. A partir deste cenário, possíveis tarefas de responsabilidade da FAB foram determinadas e
correlacionadas por meio da técnica de Mapas Cognitivos, tão presente em Estruturação de Problemas.
Com a análise do mapa construído, foi possível identificar as capacidades necessárias para o
cumprimento desta missão. O trabalho apresenta um exemplo de desastre natural, causado por fortes
chuvas, no qual houve uma participação efetiva da FAB: a enchente ocorrida no Estado de Santa Catarina
em 2008. A partir daí, realiza comparações qualitativas entre as capacidades mostradas na prática e as
capacidades identificadas teoricamente. Neste contexto, deseja-se mostrar uma forma sistêmica de
identificar e analisar quais capacidades, em termos de atuação militar, especificamente da FAB, são
importantes para o gerenciamento de crise.
12.
GRAU DE SIGILO:
(X ) OSTENSIVO ( ) RESERVADO ( ) CONFIDENCIAL ( ) SECRETO

TG ITA Planejamento Baseado em Capacidades 61743

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INSTITUTO TECNOLÓGICO DE AERONÁUTICA

Thiago Cardoso da Costa

Atuação da Força Aérea Brasileira em Situações de Crise –

THIAGO CARDOSO DA COSTA

Atuação da Força Aérea Brasileira em Situações de Crise –

DIVISÃO DE ENGENHARIA MECÂNICA

SÃO JOSÉ DOS CAMPOS

Trabalho de Graduação – Divisão de Engenharia Mecânica – Instituto Tecnológico de Aeronáutica,

1. Gerenciamento de Crises. 2. Planejamento Baseado em Capacidades. 3. Estruturação de

DA COSTA, Thiago Cardoso. Atuação da Força Aérea Brasileira em Situações de Crise –

NOME DO AUTOR: Thiago Cardoso da Costa

É concedida ao Instituto Tecnológico de Aeronáutica permissão para reproduzir cópias deste

Dentre as atribuições da Força Aérea Brasileira (FAB) encontra-se a de cooperar com

Palavras-Chaves: Gerenciamento de Crises. Planejamento Baseado em Capacidades.

Keywords: Disaster Management. Capability-Based Planning. Problem Structuring.

Figura 1. Aspectos Globais de Ação da Defesa Civil. ........................................................................... 16

Figura 2. Histórico de Desenvolvimento da Pesquisa Operacional. ......................................................24

Figura 3. Construção de um conceito a partir de um EPA. .................................................................... 27

Figura 4. Construção de um conceito a partir de outros conceitos. ........................................................28

Figura 5. Formas genéricas de Mapas Cognitivos. ................................................................................ 29

Figura 6. Estrutura de um Mapa Cognitivo. .......................................................................................... 29

Figura 7. Clusters em um mapa cognitivo. ............................................................................................ 30

Figura 8. Identificação de ramos em um mapa cognitivo. ..................................................................... 31

Figura 9. Ciclo PDCA. ........................................................................................................................... 35

Figura 10. A noção de consciência......................................................................................................... 40

Figura 11. Situação como uma combinação específica de circunstâncias. ............................................41

Figura 12. O Modelo de Endsley para Consciência Situacional ............................................................43

Figura 14. Identificação do Cluster relacionado à capacidade de comunicação ....................................54

Figura 15. Identificação das linhas de argumentação referentes à capacidade de interoperabilidade....56

Figura 17. Identificação do cluster referente à capacidade de planejamento .........................................58

Figura 18. Identificação da linha de argumentação referente à capacidade de inteligência ...................59

Figura 19. Identificação do cluster referente à capacidade de apoio logístico .......................................60

Figura 21. Identificação do cluster referente à capacidade de assistência em saúde .............................62

Figura 22. Identificação do cluster referente à capacidade de mapeamento de riscos ...........................63

Quadro 1. Elementos de Capacidade ........................................................................................ 34

Quadro 2. Definição dos Níveis Desejados de Capacidade...................................................... 37

Quadro 3. Atingindo os Níveis Desejados de Capacidade ....................................................... 38

Quadro 4. Avaliando o Nível de Preparo ................................................................................. 38

Quadro 5. Dificuldades enfrentadas no gerenciamento de crise .............................................. 45

Quadro 6. Etapas do PBC e escopo do trabalho ....................................................................... 48

Quadro 7. Conceitos com alto grau de dominância .................................................................. 54

C2: Comando e Controle

CENAD: Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres

COMAER: Comando da Aeronáutica

DHS: Department of Homeland Security

EPA: Elementos Primários de Avaliação

EUA: Estados Unidos da América

FA: Forças Armadas

FAB: Força Aérea Brasileira

GEAD-ITA: Grupo de Análise de Decisão do ITA

IEAv: Instituto de Estudos Avançados

ITA: Instituto Tecnológico de Aeronáutica

MCDA-C: Método Multicritério de Apoio à Decisão - Construtivista

MD: Ministério da Defesa

PBC: Planejamento Baseado em Capacidades

PEMAER: Plano Estratégico Militar da Aeronáutica

PO: Pesquisa Operacional

PNDC: Política Nacional de Defesa Civil

PSM: Problem Structuring Methods

SA: Situational Awareness

SNDC: Secretaria Nacional de Defesa Civil

SINDEC: Sistema Nacional de Defesa Civil

SODA: Strategic Options Development and Analysis