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Alessandro Passerin D Entreves

La noción
de Estado
Una introducción
a la Teoría Política
Edición y prólogo de
R amón P unset
Catedrático de Derecho Constitucional
de la Universidad de Oviedo

ArielDerecho
J l
ArielDerecho
Alessandro Passerin D’Entreves

La noción
de Estado Una introducción
a la Teoría Política

Edición y prólogo de

Ra m ó n P unset
Catedrático de Derecho C onstitucional
de la Universidad de Oviedo

Ariel
T ítulo original:
The Notion of State: An Introduction to Political Theory
Diseño cubierta: Nacho Soriano
1." edición: junio 2001
© 2001: Oxford University Press, 1967
The Notion of State: An Introduction to Political Theory
was originally published in English in 1967.
This translation is published by arrangement
with Oxford University Press.
La noción de Estado: Una introducción a la Teoría Política
fue publicada originalmente en inglés en 1967.
Esta traducción ha sido publicada con permiso de Oxford University Press.
Derechos exclusivos de edición en español
reservados para todo el mundo
y propiedad de la traducción:
© 2001: Editorial Ariel, S. A.
Provenga, 260 - 08008 Barcelona
ISBN: 84-344-3215-3
Depósito legal: B. 25.485 - 2001
Impreso en España
Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño
de la cubierta, puede ser reproducida, almacenada o transmitida
en manera alguna ni por ningún medio, ya sea eléctrico,
químico, mecánico, óptico, de grabación o de fotocopia,
sin permiso previo del editor.
Am Ende hängen wir doch ab
Von Kreaturen, die wir machten.
G o e t h e , Faust

.
ÍNDICE

Prólogo del editor: el regreso de La noción de Estado ........................ 9


Presentación del libro por el a u to r ............................................................. 13
Presentación del libro por el traductor..................................................... 15
P rólogo.................................................................................................................. 17
Introducción....................................................................................................... 19
Nota a la introducción.................................................................................... 29

P a r t e p r im e r a

EL ESTADO COMO FUERZA


1. El argumento de Trasímaco ............................................................... 35
2. Pesimismo y realismo p olíticos.......................................................... 43
3. La palabra «Estado»: génesis y fortuna de un neologism o.......... 51
4. El principado nuevo y el método de la verdad efectiva.......... 61
5. Razón de Estado y Machtstaat .......................................................... 67
6. Lucha de clases y elites de gobierno . . ........................................... 73
7. La moderna ciencia política y la disolución del concepto de
Estado ....................................................................................................... 83

P arte seg u n da

EL ESTADO COMO PODER


1. Gobierno de hombres y gobierno de leyes ...................................... 95
2. Estado y Derecho: nociones fundamentales....................................... 101
3. La supremacía de la l e y ....................................................................... 109
4. A la búsqueda de la soberanía .......................................................... 115
5. El nacimiento del Estado m oderno.................................................. 123
6. Las venganzas del Leviatán ............................................................... 133
7. Estado mixto y división del p od er..................................................... 143

J
8 LA NOCIÓN DE ESTADO

8. La pluralidad de los ordenamientos jurídicos ............................. 153


9. Estado e Ig le sia ....................................................................................... 163
10. Legalidad y legitimidad ....................................................................... 173

Parte tercera

EL ESTADO COMO AUTORIDAD


1. El valor del o r d e n ..................................................................................... 185
2. Naturaleza y convención ....................................................................... 195
3. Nación y p a tr ia .......................................................................................... 203
4. El derecho divino ..................................................................................... 215
5. Fuerza y consentimiento ....................................................................... 225
6. La libertad negativa.................................................................................. 237
7. La libertad p o sitiv a .................................................................................. 249
8. El bien común .......................................................................................... 261
P r ó l o g o d e l e d it o r
EL REGRESO DE LA NOCIÓN DE ESTADO

La primera edición en lengua castellana de esta obra es de 1970


y creo que puedo decir que la agotaron, entre 1978 y 1980, los alum­
nos de Derecho Político de la Universidad de Oviedo, puesto que Ig­
nacio de Otto la impuso como libro de texto en todos los grupos de
primer curso, para fortuna de los estudiantes más ambiciosos inte­
lectual, ética y políticamente y espanto o fastidio de los acomodati­
cios aspirantes a convertirse en meros «operadores jurídicos».
Aquella edición española de hace más de tres décadas no recogía la
cita de Fausto que encabezaba las versiones italiana e inglesa (y que
también preside ésta): «Al fin —dice Mefistófeles— dependemos
siempre de las criaturas que son obra nuestra.» Passerin aplica la
frase, sin duda, al Estado, esa «criatura» humana de la que, sin
embargo, los hombres dependen, mientras que en la tragedia de
Goethe el pensamiento transcrito se refiere a un hombre creado en
una laboratorio. Mas no se trata, por parte de Passerin, de una des-
contextualización abusiva. El homúnculo goethiano era una obse­
sión de los alquimistas del Renacimiento, la época en que surge el
Estado moderno, una forma de poder político a la que igualmente
le conviene esta otra idea tomada de la misma escena: «Lo que
se ponderaba como misterioso en la Naturaleza, osamos nosotros
—se ufana Wagner, sirviente y discípulo de Fausto— experimentar­
lo de un modo racional, y lo que ella hasta ahora dejaba organizar­
se, lo hacemos nosotros cristalizar.»1
¿Por qué reeditar este libro tanto tiempo después de su primera
aparición entre nosotros? ¿Por qué, en suma, nos hace falta la pre­
sencia de La noción de Estado ? Son varias las razones. Aquella de
superior peso es, por supuesto, la de difundir con un mayor vigor
1. J. W. von Goethe, Fausto, acto II, edición de Manuel José González y
Miguel Ángel Vega, traducción de José Roviralta, Altaya, Barcelona, 1994.
10 LA NOCIÓN DE ESTADO

editorial una obra enormemente valiosa para profesores y estu­


diantes de Derecho, Filosofía y Ciencias Políticas. En efecto, Ales-
sandro Passerin D’Entréves (1902-1985) es uno de los más grandes
maestros de la Historia de las Ideas Políticas, de la Filosofía Políti­
ca y de la Teoría filosófica del Estado que ha dado el siglo XX. Pro­
fesor en las universidades de Oxford y Turín, supo conciliar muchas
cosas al mismo tiempo: de una parte, el amor a la tradición políti-
co-cultural británica y a la del continente europeo; de otra, el libe­
ralismo, la democracia política y la democracia, social; y, en fin, el
regionalismo valdostano (pues del Valle de Aosta procedía su anti­
gua familia), el patriotismo italiano y la simpatía por el proyecto eu-
ropeísta.2
Habiendo sido su preocupación científica más importante el
tema de la legitimidad del Estado, o, más ampliamente, el de la le­
gitimidad de la obligación política, La noción de Estado examina
—en diálogo crítico constante con los grandes teóricos políticos y
sociales de todas las épocas— las claves, mutuamente complemen­
tarias, de la comprensión de la «criatura» estatal. Tales claves, tales
elementos de análisis y de interpretación, son el Estado como fuer­
za, el Estado como poder y el Estado como autoridad. El resultado
de semejante método de aproximación a la construcción histórico-
conceptual del Estado es una obra magistral, esplendorosa y suge-
rente, en la cual la brillantez expositiva no impide la lucidez, pro­
fundidad y equilibrio de los juicios que el autor emite. Se trata,
pues, de un texto soberbio, magnífico y mesurado a la vez, acerca
de una singular invención de la cultura occidental, acuñada y pro­
bada en el discurrir de los siglos.
Existen, además, razones para la reedición que tienen que ver
con mi propia concepción de la enseñanza del Derecho Constitu­
cional, aquella que me legó quien fuera mi maestro, Ignacio de
Otto. O mejor tendría que decir que «nos» legó, pues tal concepción,
fruto del mismo magisterio, ya sea directo o indirecto, la compar­
ten quienes son ilustres colegas y queridos amigos. Esa enseñanza
debe comenzar por la explicación del fenómeno estatal en sus di­
mensiones históricas y dogmáticas. In principio, esto es, antes que
Teoría de la Constitución y Derecho Constitucional, ha de explicar­

2. Sobre la personalidad académica, el pensamiento científico y las idea


políticas de Passerin, véanse los excelentes trabajos de Roger Campione, Intro­
ducción al pensamiento de Alessandro Passerin D’Entréves, «Anuario de Filo­
sofía del Derecho», XIV, 1997, y «Le ragioni di un frontalier», Materiali per una
Storia della cultura giuridica, n° 2, 2000.
PRÓLOGO DEL EDITOR 11
se, pues, Teoría del Estado. La comprensión final del Estado desde
el Derecho como el sujeto de imputación de un ordenamiento jurí­
dico territorial soberano requiere dar cuenta de muchos pasos pre­
vios. A ello puede contribuir un libro de Teoría del Estado como
éste de Passerin: denso, sin una línea de más, lleno de sentido y sig­
nificado, que se mueve en diversos planos, sabiamente combinados
(el histórico-sociológico, el filosófico, el politológico y el jurídico),
todos ellos necesarios para introducir al alumno y guiarle, como
Virgilio a Dante, en la búsqueda, a veces azarosa, de los fundamen­
tos más sólidos del saber jurídico, que nunca es un saber única­
mente lógico, sino un saber histórico-social.
La traducción de A. Femández-Galiano, realizada eligiendo lo
que a su criterio mejor convenía de las versiones italiana e inglesa,
es una buena traducción. No obstante, he introducido en ella cen­
tenares de modificaciones, unas de carácter sintáctico y otras de or­
den técnico. También le he incorporado (ya en el texto, ya, sobre
todo, a pie de página) las traducciones de aquellas citas, general­
mente en latín, que revisten particular importancia para la com­
prensión de la argumentación, mencionando, cuando así era debi­
do, el nombre del traductor o editor de la obra de la que procede el
pasaje transcrito. En fin, confío en que el gran esfuerzo que ha re­
querido la tarea de acercar este clásico de la Teoría del Estado a los
lectores del siglo xxi valga verdaderamente la pena.
R am ón P u n set
Oviedo, mayo de 2001
.
PRESENTACIÓN DEL LIBRO POR EL AUTOR
España me ha hecho el gran honor, en los últimos meses, de pu­
blicar casi simultáneamente la traducción de mis dos obras princi­
pales: la que versa sobre el derecho natural y ésta que trata de la
teoría del Estado. La primera de ellas hace ya veinte años que la es­
cribí, por lo que creí necesario añadir a la versión española un ex­
tenso prólogo para describir el largo camino que he recorrido des­
de su primera edición en inglés, e incluso para hacerme presente a
mí mismo la distancia que media entre mi punto de vista actual y
el de entonces.
En cambio, el libro que ahora aparece no precisa de esas acla­
raciones. Escrito y publicado inicialmente en italiano, no tenía otra
finalidad que la de proporcionar a mis alumnos de la Universidad
de Turín una guía y un estímulo, y puntualizar mis experiencias en
los umbrales de la edad madura. Posteriormente, en la lenta y me­
ditada reelaboración del texto en la versión inglesa, supervisada
personalmente por mí, el libro ha adquirido —al menos así me lo
parece— un carácter más sistemático y un mayor fundamento crí­
tico. Y por ello, salvo las ulteriores matizaciones que en él voy ha­
ciendo aquí y allí sobre la base de revistas italianas y extranjeras, lo
considero en cierto sentido como la expresión definitiva de mi pen­
samiento acerca del problema político y de los varios modos como
tal problema puede y debe, a mi juicio, afrontarse.
En el prólogo a la edición inglesa menciono las diferentes expe­
riencias a que hace un momento aludí, por lo que no creo necesa­
rio insistir aquí en ello, tanto más cuanto que las influencias que
han operado sobre mí resultan evidentes para un lector atento.
Quiero destacar cómo celebro que mi ilustre traductor español haya
querido tener a la vista las dos redacciones —la italiana y la ingle­
sa— del libro; porque si la segunda, por el mismo medio lingüísti­
co empleado, puede tener un mayor rigor de expresión y de razo­
namiento, la edición italiana me parece, en cambio, que conserva
un mayor calor de ingenio y, por así decirlo, de oratoria, que podría
14 LA NOCIÓN DE ESTADO

no acomodarse a un público anglosajón, pero que no debe resultar


ingrato a los lectores latinos.
No me resta sino desear a esta nueva edición de un libro que me
es muy caro la misma fortuna que hasta ahora ha tenido.
A. P a sse r in D ’E n t r é v e s
Turín, marzo de 1969
PRESENTACIÓN DEL LIBRO POR EL TRADUCTOR

Sería ocioso —y hasta impertinente— intentar hacer una pre­


sentación del profesor Alessandro Passerin D’Entréves, sobrada­
mente conocido por los cultivadores de la filosofía jurídica, tanto en
su país como fuera de él. Tampoco parece oportuno un comentario
sobre el libro, pues quien lo lea llegará a captar sus excelencias de
modo directo y mejor que a través de cualquier interpretación.
Sí, en cambio, estimo procedente decir algunas palabras sobre
esta traducción, que anticipo que no ha sido nada fácil. Por un lado,
el verbo cálido, elegante y pleno de ideas del autor —que constan­
temente insinúa sin afirmar, ironiza, deja entre líneas segundas in­
tenciones— me ha obligado a una actitud de permanente vigilancia
para evitar que, al traducir, se perdiera esa vivaz, jugosa y rica con-
ceptuación, y para intentar conservar todas las ideas escondidas,
apenas silueteadas, tras los términos.
Por otra parte, cuando me puse en contacto con el profesor Pas­
serin D’Entréves para comunicarle que había sido encargado de la
traducción, me rogó amablemente que tuviera a la vista la edición
inglesa de su obra, que juzgaba más elaborada que la italiana.
Como es lógico, he atendido la indicación, de suerte que esta ver­
sión española procede, de consuno, de la segunda edición italiana
—La dottrina dello Stato, Milán, 1967— y de la primera inglesa
—The Notion ot the State, Londres, 1967—, muy distintas en su es­
tilo literario. En cuanto al contenido, son, claro está, idénticas en
sus líneas generales, aunque en ciertos capítulos la edición inglesa
acusa una evidente evolución en el pensamiento del autor; cuando
así lo he apreciado, la traducción la he hecho sobre el texto inglés,
siguiendo, en cambio, el italiano en aquellos temas y pasajes en que
coinciden ambas versiones.
La bibliografía que acompaña a cada capítulo ha sido tomada,
conjuntamente, de una y otra edición, que contienen el aparato bi­
bliográfico más orientado hacia sus respectivos lectores.
A. F e rn á n d e z -G a lia n o
Profesor de la Universidad de Madrid
1

PRÓLOGO
(D e la pr im e r a e d ic ió n italiana )

Como otros libros míos, éste ha nacido también en la cátedra, bas­


tando para evidenciarlo el uso que en el mismo hago del «plural ma-
yestático» y por el que, desde ahora, pido perdón al benévolo lector.
Como tal libro de cátedra me ha crecido, por así decirlo, entre las ma­
nos durante los cursos que he profesado en estos últimos años aquí, en
Turín, y en Yale.
Para quien, como yo, ha alcanzado ya ese momento en que se deben
rendir cuentas y amainar las velas, un libro como éste no es —ni siquie­
ra puede ser— un simple libro de cátedra. En sus páginas hay demasia­
do de m í mismo, lecturas, pensamientos, experiencias de más de treinta
años (¡y qué años!), que ésos y aún más han transcurrido desde aquel le­
jano diciembre de 1928 en que obtuve la habilitación de libero docente
en el Alma mater turinesa. Mientras escribía estas páginas, con frecuen­
cia he caído en la cuenta de que no hacía sino recoger otras más anti­
guas; incluso en algunas carpetas correspondientes al curso 1929-1930 he
encontrado apuntes que todavía me han parecido aprovechables. Espero
que nadie me acuse de plagio por haber usado de mis viejas notas.
El tema del libro es el de la materia que he sido llamado a enseñar
a mi regreso a Italia: la teoría del Estado. Pero en la formulación de este
título lo que importa es el artículo determinado que en él se contiene.
Confieso que no estoy muy informado sobre el modo como se impartie­
ra el curso de teoría del Estado en las Universidades italianas, pero me
pareció que la única manera de diferenciarlo de las demás materias de
Derecho público era afrontar «la» teoría en sí misma, realizar su análi­
sis y proponer una interpretación de ella.
Siempre he pensado que un libro de cátedra no debe ser ni dema­
siado denso ni erudito en exceso, razón por la que no he dudado en re­
ducir las indicaciones bibliográficas a un mínimo que podrá parecer ar­
bitrario y que francamente lo es. He intentado hacer hablar a los auto­
res de peso que cuentan, dejando a un lado lo mucho y vano que se es­
cribe y se ha escrito sobre ellos; y ya me parece oír los réspices de los
filólogos, los críticos y los pedantes, aunque confío en que los mejores
acabarán por darme la razón. He dicho «los autores que cuentan» y aca­
18 LA NOCIÓN DE ESTADO

so hubiera debido decir «los que cuentan para mí», o quizá mejor to­
davía habría tenido que decir, con Vico, «mis autores». Cuáles sean ellos
ya lo verá el lector, pero quiero advertirle que mi propósito al acercarme
a los mismos no es el de quien escribe la historia, sino el de quien bus­
ca la verdad. Este libro no es una «historia de las doctrinas políticas»,
por lo que la cronología no se ha respetado y los saltos en el tiempo son
a veces hasta temerarios. Lo que me importó fue plantear algunas pre­
guntas, y entiendo que sólo aquellos grandes autores están en condicio­
nes de contestarlas, y lo hacen todavía «por su filantropía».
Una plausible costumbre de los países en los que he vivido mucho
tiempo obliga al autor a dar las gracias a todos los que, directa o indi­
rectamente, han colaborado en sus afanes. La lista, en mi caso, sería lar­
ga, por lo que la reduciré a lo esencial. Quiero ante todo manifestar mi
satisfacción porque este libro aparezca en el fondo de mi antiguo editor
Giappichelli y junto a la reedición del curso que sobre el mismo tema
—La form azione storica e filosófica dello Stato m oderno — daba Gio-
ele Solari cuando yo apenas me asomaba a estudiarlo bajo su guía. Doy
las gracias a mis alumnos, pues también ellos han contribuido a estas
páginas; y más de lo que puedan suponer, aunque no sea sino por ha­
berme hecho ver hasta qué punto es necesario enseñar a los jóvenes —
como nuestros maestros lo hicieron con nosotros— el amor a la libertad.
Agradezco al estudiante Giampiero Mussetto el haberme servido perfec­
tamente como amanuense durante dos años, demostrando auténticas
dotes de paleógrafo al descifrar mis garabatos. También expreso mi gra­
titud a mi valioso asistente y amigo, Giacomo Gavazzi, que incluso
cuando menos convencido estaba de la validez de algunas de mis tesis
me ha ayudado generosamente a traducirlas a un lenguaje más puro que
el consentido a un alóbrogo vagabundo como yo. Por último, doy las gra­
cias —y más cálidamente que a todos— al querido colega Norberto Bob-
bio, quien al querer mi vuelta a Turín ha querido también, en cierto sen­
tido, este libro; por eso me es grato dedicarlo a él más que a ningún otro,
como testimonio de aquel idem velle idem nolle in re publica, que no
excluye discrepancia, sino que la hace constructiva y preciosa.
Si a algún lector le pareciera que en este libro abundan los autores
«extranjeros» y no tiene en cuenta suficientemente cuanto se dice y se
hace —y se hace bien — en Italia en estos años que son verdaderamen­
te «años de gracia», quiero pedirle perdón por ello, aduciendo en mi des­
caigo no sólo los avatares de la vida, que han hecho de m í un trota­
mundos, sino también las palabras inmortales de quien es, entre mis
autores, de los más queridos: Nous som m es nés dans un royaum e flo-
nssant; m ais nous n’avons pas cru que ses bornes fussent celles de nos
connoissances...
Turín, junio de 1962
INTRODUCCIÓN

1. Desde el instante del nacimiento hasta el de la muerte, nues­


tra vida aparece rodeada por innumerables fuerzas que obstaculi­
zan o favorecen su curso e incluso determinan su destino. Algunas
de esas fuerzas son totalmente extrañas a nosotros, como las de la
naturaleza, al paso que otras son el resultado de condiciones pues­
tas por nosotros mismos o por otros, deliberadamente o no. Y en­
tre tales «condiciones» —usos, prescripciones, mandatos—, las más
numerosas, las más eficaces, las más directamente experimentadas
por cada individuo son aquellas que están asociadas, de ordinario,
a la noción, tan difusa como vaga, de una entidad a un tiempo mis­
teriosa y omnipresente, de un poder indefinido y a la vez imperio­
so e irresistible: la noción de Estado.
Probemos a interrogar al primero que pase por la calle pregun­
tándole si el Estado «existe»: nos mirará sorprendido, dudando si
queremos burlarnos de él. Pero preguntémosle «qué es» el Estado:
a menos que esté pertrechado de lecturas y estudios que le permi­
tan dar una definición bien construida, es difícil que sepa explicar­
nos con brevedad y claridad el significado de una palabra que, sin
embargo, está entre las que le son más familiares y con la que se
tropieza o utiliza en la conversación de cada día, en los negocios y
en el ejercicio de cualquier actividad de ciudadano o simplemente
de hombre.
2. Intentemos también nosotros examinar el significado de tal
palabra en nuestro lenguaje común y en nuestra experiencia más in­
mediata. Un momento sólo de reflexión basta para sugerirnos las si­
guientes consideraciones:
a) que la palabra «Estado» está asociada ordinariamente a la
idea de una fuerza extraña a la voluntad individual y superior a ella
hasta el punto de no sólo darle mandatos, sino de imponer la eje­
cución de los mismos;
20 LA NOCIÓN DE ESTADO

b) que la atribución al E stado de esta fuerza im perativa y su ­


prem a que p oseen tales m andatos, a diferencia de otros, no signifi­
ca atribución de una fuerza inescrutable y arbitraria, sino que, por
el contrario, im plica la noción de un poder que es ejercitado con ­
form e a ciertos procedim ientos y según norm as conocidas o, por lo
m enos, cognoscibles;
c) que el reconocimiento de ese poder que se ejerce de acuer­
do con ciertas reglas implica el reconocimiento de un deber de so­
meterse a dichas reglas; la palabra «Estado» constituye en este sen­
tido un término de referencia de tales deberes: no sólo una fuerza
que existe de hecho o un poder que se explica según ciertas reglas,
sino una autoridad que se reconoce como fundada y justificada en
su ejercicio.
3. Los tres significados a que acabamos de aludir corresponden
a tres posibles planteamientos del problema del Estado, y todos y
cada uno de ellos han sido propuestos y tenidos por válidos en el
dilatado curso de las reflexiones en torno a tal problema.
En efecto, si consideramos la existencia del Estado como una
pura cuestión de hecho, será el momento de la fuerza lo que en pri­
mer lugar, y acaso exclusivamente, acaparará nuestra atención. El
Estado «existe» en cuanto existe una fuerza que lleva ese nombre.
Las relaciones tanto del «Estado» con los particulares como de los
«Estados» entre sí, son relaciones de fuerza. En su representación
más común y más ingenua, la acción del Estado está asociada a la
Guardia Civil, al inspector de Hacienda, a la «fuerza pública», que
aseguran la coexistencia pacífica de los hombres y el cumplimiento
de los fines inherentes a ellos; y a las fortalezas, a los cañones, a las
«fuerzas armadas» prestas a defender tal coexistencia contra los pe­
ligros exteriores provenientes de la potencial amenaza de la «fuer­
za» de los otros Estados.
4. Si consideramos, en cambio, el «modo» como se manifiesta
aquella fuerza que se asocia a la idea de Estado y reparamos en la
circunstancia singular y significativa de que tal fuerza, para poder
ser atribuida al Estado, no es nunca —o no debe ser— una fuerza
arbitraria, entonces el Estado tiende a aparecer como un conjunto
de normas y reglas; normas y reglas que no sólo presiden la coe­
xistencia de los particulares, sino también la existencia misma del
Estado. La fuerza no es solamente fuerza: es fuerza «cualificada»,
fuerza que se despliega de manera regular y uniforme y que se ejer­
ce «en nombre» de las normas y de las reglas impuestas por el Es­
INTRODUCCIÓN 21
tado, cuya observancia constituye, precisamente, la razón de ser del
propio Estado.
A la noción de Estado se une aquí la de derecho, es decir, de la
existencia de la «ley» o de las «leyes», empleando la palabra «ley»
en un sentido distinto de aquel en que se usa cuando se habla de
«leyes de la naturaleza», porque no se trata de uniformidades y re­
gularidades puramente fácticas e independientes de la voluntad del
hombre. Estas «leyes» son creaciones humanas, proceden de hom­
bres que han creado y querido crear un «orden» en sus relaciones
para la consecución de determinados fines; ante todo, el de la coe­
xistencia pacífica necesaria para alcanzar los restantes fines.
5. La vinculación de la noción de Estado a la de derecho o a la
de «leyes» no agota aún la multiplicidad de problemas que tal no­
ción lleva implícitos en la conciencia común y en el pensamiento de
quienes, desde la más remota antigüedad, se han aplicado a la me­
ditación sobre aquélla.
El Estado es fuerza, pero fuerza cualificada, fuerza que se ejer­
ce «en nombre de la ley». Pero las leyes, como hemos visto, son
creaciones humanas: pueden evitar que la fuerza sea pura arbitra­
riedad, pero pueden ser arbitrarias en sí mismas. ¿Qué es lo que las
hace ser «obligatorias»? ¿El solo hecho de su imposición por el Es­
tado? Si así fuera, volveríamos a identificar al Estado con la fuer­
za: la referencia de las «leyes» al «Estado» para justificar su obli­
gatoriedad implica la apelación a la fuerza del Estado, que es fuer­
za ejercida según la ley, según una ley que tiene un carácter de obli­
gatoriedad precisamente porque es una ley establecida por el
Estado. Estamos dentro de un círculo vicioso del que no podemos
liberarnos sino admitiendo que la fuerza del Estado está, en reali­
dad, cualificada doblemente: por la ley y por un «valor» que se en­
cama en el Estado y que se expresa en la ley: valor que, por otra
parte, está ya inconscientemente presente en el pensamiento de
quienes se limitan a constatar la necesidad de la fuerza como ga­
rantía de la pacífica convivencia de los hombres o subrayan la cua-
lificación jurídica de la fuerza ejercida «en nombre de la ley» como
garantía de regularidad y de uniformidad en el desarrollo de la ac­
tividad del Estado.
6. A idénticas conclusiones podríamos llegar a través de un ra­
zonamiento distinto. Obsérvese qué diferente tipo de discurso ha­
cemos cuando, por un lado, constatamos que una determinada
fuerza (la fuerza del «Estado») nos constriñe y nos damos cuenta
22 LA NOCIÓN DE ESTADO

además de que esa fuerza se ejerce con una cierta medida de regu­
laridad y de uniformidad (es decir, en nombre de «leyes»); y, por
otra parte, añadimos que tal fuerza y tales leyes son obligatorias
para nosotros. Se trata de dos tipos diversos de proposiciones: una
descriptiva y otra prescriptiva.
Ahora bien, a partir de una proposición descriptiva no se puede,
sin un salto lógico, obtener una proposición prescriptiva.1 La simple
constatación de la existencia de la fuerza y de las leyes no compor­
ta, lógicamente, ninguna noción de obligatoriedad ni ninguna afir­
mación del deber de someterse a ellas. Tal afirmación es una adi­
ción, aunque sea simultánea e incluso inadvertida, a la afirmación
de la existencia de aquéllas, e implica una radical transformación de
una proposición descriptiva en una proposición prescriptiva.
No es difícil advertir la presencia de una transformación de ese
tipo en muchas disquisiciones en tomo al «Estado» que se oyen con
frecuencia. Quienes, por ejemplo, afirman que toda la obligatoriedad
de los mandatos del Estado reside en el hecho de que, si es preciso,
son impuestos por la fuerza, acaban por hacer de la fuerza misma un
valor; y si se les aprietan las clavijas no dudarán en admitir que in­
cluso la misma fuerza, en cuanto necesaria, es un bien a su modo.
De forma parecida, los que afirman que las leyes deben ser observa­
das porque son leyes (Gesetz ist Gesetz) interpolan en la palabra «ley»
un juicio de valor que ésta, en su pura existencia fáctica, ni posee ni
puede poseer. De hecho, la obligatoriedad de las leyes casi siempre se
hace derivar de la consideración del fin hacia el que las mismas tien­
den y de las relaciones humanas de las que son tutela y garantía; pero
también puede ser deducida, y más válidamente, de la noción de una
«justicia» que estaría expresada en las mismas leyes y de cuya pre­
sencia en ellas dependería la obediencia que les es debida.
Ciertamente, es perfectamente posible hablar del Estado en tér­
minos puramente descriptivos y fácticos, pero cuando así se hace se
olvida un aspecto muy importante del uso que el lenguaje común
hace de esa palabra: el aspecto de una fuerza garantizada por las le­
yes y merecedora de obediencia y de respeto.
7. Es curioso observar hasta qué punto es diferente la repre­
sentación que del Estado se hace la mente, según que lo considere
desde cada uno de los tres puntos de vista que hemos mencionado.

1. Vid.., para una mejor comprensión de la tesis aquí recogida, la obra de


R. M. Hare, The Language o f Morals, Oxford, 1952, parte I.
INTRODUCCIÓN 23

En el primer caso, el Estado es fuerza o, mejor aún, monopolio


de la fuerza. En el mundo actual la fuerza que está a disposición
del Estado sobrepasa la capacidad de la imaginación humana y
casi huimos de considerar las consecuencias que podrían derivar­
se de una utilización total de la misma. Son fuerzas psicológicas
que se ejercen sobre todos y cada uno, con una eficacia creciente
en proporción al perfeccionamiento técnico (la propaganda, los
«persuasores ocultos», etc.); pero son también, y sobre todo, fuer­
zas materiales (el progreso de los instrumentos científicos, de las
armas, de los medios defensivos y ofensivos). Mas todo ese con­
junto de fuerzas está en manos de hombres, a menudo de unos po­
cos hombres, de manera que el Estado viene a reducirse a esos «ca­
pitanes del buque», a esos «señores de la guerra», los que ordenan
y mandan, los que deciden sobre la suerte de todos nosotros y a
quienes no nos queda otro remedio que obedecer.
8. En el segundo aspecto, la noción que se tiene del Estado es,
al contrario, totalmente impersonal: los hombres desaparecen sub-
sumidos en las leyes, quedando sólo, para encarnar el Estado, las fi­
guras togadas: los funcionarios, los magistrados, los jueces, es de­
cir, todos aquellos a quienes se ha confiado la altísima misión de ser
los dispensadores y los «custodios de la ley». Pero funcionarios, ma­
gistrados y jueces no son el «Estado»; las funciones que ejercen es­
tán establecidas por las leyes y su «competencia» les es atribuida y
limitada por el Derecho. Para el jurista, el Estado no puede ser más
que el conjunto de leyes vigentes en una determinada situación de
tiempo y lugar: el Estado es el ordenamiento jurídico. Estado y De­
recho coinciden; el Estado es una creación del Derecho.
En el ámbito internacional, el Estado está también vinculado a
las leyes, unas leyes acaso menos precisas y eficaces que aquellas
con las que está ligado en las relaciones con los ciudadanos, pero
desde luego existentes y reconocidas, si no en los Códigos o ante los
Tribunales, sí en la conciencia del mundo civilizado. Por eso, tam­
bién para el Derecho internacional el Estado es una creación del
Derecho; fuera de él, la fuerza, aun organizada, es una pura reali­
dad de hecho.
9. Finalmente, la noción de Estado se manifiesta en una visión
más amplia, pero también más imprecisa. Por una parte, está el he­
cho de la cohesión social, de hombres que viven juntos y observan las
leyes incluso —aunque no siempre— de modo espontáneo y sin ne­
cesidad de ser constreñidos a ello. Por otro lado, se manifiesta la pre­
24 LA NOCIÓN DE ESTADO

sencia de hombres cuyas palabras, opiniones y acciones «cuentan»:


electores que deciden una situación con sus votos, líderes de partido
que determinan una línea política, personalidades que se han con­
quistado la estima y el respeto de sus conciudadanos e influyen so­
bre su comportamiento. En ambos casos, la conducta de los hombres
aparece determinada por un sentido de obligatoriedad, por un con­
senso en cuanto a los fines que deben perseguirse en la vida comu­
nitaria y en cuanto a los criterios que determinan y condicionan la
obediencia. Tal «consenso» no es sólo un elemento importante de la
noción de Estado, sino que es la misma condición de su existencia.
Por encima de la «ciudad» imperan los «genios tutelares» de ella:
la conciencia de un vínculo cohesivo, la coincidencia de propósitos,
el espíritu cívico, el amor a la patria, la plena entrega a la tarea co­
mún. Se trata de bienes que ni la sola fuerza ni la voz impersonal de
las leyes pueden asegurar. Y, sin embargo, de ellos vive el «Estado»:
el Estado es el conjunto de estos bienes, acaso uno de los mayores
bienes que el hombre puede alcanzar en su terreno peregrinar.
10. Las tres nociones que acabamos de examinar pueden indi­
carse con tres expresiones o palabras distintas: «fuerza», «poder»,
«autoridad».
El Estado como simple «fuerza» es el Estado tal como es con­
cebido por el llamado «realismo político», modo éste de conside­
rarlo que tiene tras de sí una larga tradición y que desde hace poco
—y quizá como consecuencia de las circunstancias en que vivi­
mos— parece imponerse como la única posibilidad objetiva y co­
rrecta de plantear el problema político. La aludida tradición, en
cuanto ligada estrechamente a la consideración de las relaciones de
fuerza existentes en un determinado momento histórico, ha pro­
porcionado numerosos conceptos al léxico y a la doctrina del Esta­
do, y a ella se debe, entre otros, el mérito de haber forjado la pala­
bra «Estado» y haber popularizado su uso. Y no deja de ser para­
dójico que hoy en día sean los propios «realistas políticos» los que
más radicalmente propugnan la disolución del concepto de Estado.
El Estado como «poder» es, en cambio, el Estado de la conside­
ración jurídica, donde poder significa fuerza calificada por el Dere­
cho, fuerza con un algo de «más»; y no debe sorprender que haya
sido este «más» unido a la fuerza lo que casi exclusivamente haya lia-
ma o a atención de los juristas, a los que se debe el perfilamiento y
a elaboración ulterior del concepto de Estado y la identificación de
los atributos esenciales del Estado moderno, de modo primario y
lundamental el atributo de la «soberanía».
INTRODUCCIÓN 25

El Estado como «autoridad», en fin, es el Estado al que se exige


una justificación ulterior, que no se encuentra ni se puede encon­
trar en la simple fuerza ni sólo en el ejercicio del poder. La exigen­
cia de tal justificación es una exigencia perenne, que ha proporcio­
nado materia a las más profundas especulaciones, las cuales, a su
vez, han influido grandemente sobre la noción y sobre la misma es­
tructuración del Estado moderno. Aunque no fuese más que para
comprender éstas, la teoría del Estado debe encontrar en la filoso­
fía política su necesario complemento.
11. Las palabras que hemos adoptado para mencionar los tres
aspectos del problema del Estado valen en cuanto vale toda palabra:
su significado, en el uso común del lenguaje, está lejos de ser uní­
voco y de tener precisión, que sólo podría derivarse de una defini­
ción rigurosa. Obsérvese, sin embargo, que en las principales len­
guas europeas se utilizan expresiones y palabras diferentes cuando
se hace referencia al Estado y al modo como se manifiesta su pre­
sencia y su acción. Forza, potere, autorità; puissance, pouvoir, autori­
tà; Macht, Gewalt, Herrschaft; might, power, authority, son palabras
todas ellas cuyo valor no difiere demasiado en el lenguaje vulgar,
pero que, para ser distintas, deben ofrecer sutiles gradaciones en sus
diferentes significados. Cuando se habla del Estado, se utilizan in­
distintamente —y a veces incluso de forma contradictoria— hasta
por los más conspicuos especialistas. Tal vez sólo en los últimos
tiempos una más aguda sensibilidad respecto de los problemas se­
mánticos nos ha hecho circunspectos en el empleo de las palabras y
nos ha proporcionado un mayor rigor en el lenguaje y, consiguien­
temente, en el pensamiento. Así, un crítico reciente observa, a pro­
pósito de la distinción entre «poder» y «autoridad», que estas dos pa­
labras «están, como es obvio, estrechamente relacionadas entre sí,
pero muchas de las inútiles dificultades surgidas en tomo a ellas
proceden de que su sentido lógico ha sido ordinariamente mal com­
prendido. Sólo las utilizaremos correctamente si reconocemos que
no designan dos entidades diferentes, sino correlativas, de las que
una depende en cierto modo de la otra»;2 observación justa en ver­
dad, pero que olvida mencionar que la distinción y la correlación en­
tre potestas y auctoritas fueron ya claramente anotadas por Cicerón
en un pasaje de merecida fama3 y que han sido los juristas —más
2. T. D. Weldon, The Vocabulary ofPolitics, Londres, 1953, pág. 50.
3. De Legibus, III, 28: quum potestas in populo, auctoritas in senatu sit...
(N. E.: «... puede conservarse mediante esa justa conciliación de que la potes-
26 LA NOCIÓN DE ESTADO

que los lógicos y los gramáticos— quienes han establecido y clarifi­


cado el significado de la mayor parte de las palabras que todavía hoy
son corrientes en nuestro léxico político.
Por ello, es a los juristas, más que a los políticos puros o a los
filósofos, a quienes habremos de acudir para cualquier ulterior acla­
ración del razonamiento que hasta aquí hemos venido elaborando
y para intentar explicar con otras palabras la distinción que hemos
propuesto para nuestro tratamiento del problema del Estado.
12. Los juristas distinguen entre eficacia, validez y legitimidad
de las normas que ellos estudian, normas que, en su conjunto
(como sistema u ordenamiento ), constituyen para ellos la realidad
del Estado. Esta distinción nos parece también de gran importan­
cia para la teoría del Estado en general.
El realismo político —ese punto de vista al que antes aludimos
y que consiste esencialmente en contemplar el Estado como un
puro fenómeno de fuerza— no puede, por la misma lógica de su
planteamiento, considerar como atributo relevante para la determi­
nación del Estado sino el de su efectividad o eficacia. Los Estados
existen o no según que tengan fuerza para imponer sus mandatos,
tanto interior como exteriormente; donde falta esa fuerza no hay
Estado, sino caos y anarquía.
Por el contrario, la concepción jurídica del Estado atiende prin­
cipalmente al problema de la validez —es decir, de la legalidad— del
mandato. El poder del Estado es un poder legal, está condicionado
por la existencia de la ley y por el respeto a la misma, y sólo por
ella es válido. Donde acabe el Derecho cesa el poder (aunque pueda
no ocurrir lo contrario, ya que puede haber normas válidas, o sea,
integradas en un ordenamiento jurídico, es decir, en un Estado,
aunque no sean eficaces, siquiera solamente hic et mine). La misión
del jurista, del funcionario, del magistrado, es defender a toda cos­
ta la legalidad, aunque a veces se le oponga la fuerza bruta. Siem­
pre será mejor un poder observante de leyes injustas que un poder
carente de toda ley; preferible es la certeza del Derecho que la
ausencia de él. La «fidelidad al Derecho» ha sido acertadamente se­
ñalada como la virtud básica del jurista.4

lad eslé en el pueblo y la autoridad en el Senado, la concordia equilibrada y


azi -j 1970.)
Madrid, K' Traducción de A. D’Ors, Instituto de Estudios Políticos,
«Harvard LawFuller, Positivism and Fidelity to Law. A Reply to Professor Hart, en
Review», n.° 71 (1958).
INTRODUCCIÓN 27

Una tal concepción tiene nobleza y grandeza, pero su aspecto


negativo y su límite están en la confusión entre legalidad y legitimi­
dad ; y casi deberíamos decir identificación, porque en muchos teó­
ricos modernos no se trata de confusión, sino de deliberada reduc­
ción de uno a otro concepto. Indudablemente, la legalización de la
fuerza constituye un gran progreso, pero no puede considerarse
como la última palabra sobre la justificación de la fuerza misma:
más allá de la construcción jurídica del poder empieza el esfuerzo
de la especulación filosófica, que intenta dar razón de la obligación
política mostrando cómo la fuerza, legalizada en el poder, se legiti­
ma a su vez en la autoridad.
13. La distinción entre los tres órdenes de problemas que pue­
den plantearse en tomo al Estado no tiene pretensión alguna de ori­
ginalidad, pues viene a corresponder con bastante exactitud con la
división ordinariamente adoptada por los tratadistas, que distin­
guen la concepción sociológico-política, la jurídica y la filosófica del
Estado.
La razón por la que, incluso con fines didácticos, preferimos tra­
tar sucesivamente de la fuerza, del poder y de la autoridad en lugar
de contraponer las tres concepciones del Estado, como suele hacer­
se, es ésta: que nuestra intención es atenuar, y no acentuar, el con­
traste entre los diferentes modos de aproximarse al problema del
Estado y subrayar el hecho de que, por muy distinta que sea la ima­
gen del Estado que nos forjemos a partir de uno u otro punto de
vista, el problema sigue siendo el mismo, es decir, el que al princi­
pio tomamos como punto de partida; a saber: el problema que nos
plantea la comprobación de que, desde el momento del nacimiento
hasta el de la muerte, la vida del hombre se halla envuelta y deter­
minada por la presencia del Estado. «El hombre nació libre y en to­
das partes está encadenado», escribió Rousseau al principio de su
famoso libro, acaso el más importante que se haya escrito sobre el
Estado en los tiempos modernos. Pero se puede objetar —y de he­
cho se ha objetado— que el hombre no nace libre y que tampoco es
cierto que en todas partes esté encadenado; el hombre, ponía de re­
lieve Cicerón, no pertenece a una raza solitaria y, como dice Aristó­
teles, es un animal político cuyo destino está estrechamente ligado
a la unión con los otros hombres. Ninguno de nosotros es libre de
hacer todo lo que quiera; nuestra disponibilidad es limitada y está
determinada, siendo el Estado la causa principal y el artífice máxi­
mo de esas limitaciones y determinaciones.
28 LA NOCIÓN DE ESTADO

14. Evidentemente podremos forjarnos una imagen diferente


del Estado según que atendamos a cada uno de los varios aspectos
en que su existencia se manifiesta, pero la noción de Estado no
puede ser sino unitaria. Fuerza, poder y autoridad están indisolu­
blemente ligados, sin que se encuentren jamás separados y en for­
ma «químicamente pura». El error de algunos autores modernos
que, bajo el nombre de «ciencia política», desempolvan antiguas
nociones que conciben al Estado como simple expresión de fuerza,
estriba en creer que con ello está dicha la última palabra acerca del
Estado. Porque si bien es verdad que la fuerza del Estado y en el
Estado no es mera fuerza material, no es menos cierto que el halo
que circunda al poder difumina en sutiles gradaciones los términos
precisos del derecho y de la legalidad. Por tanto, tampoco una con­
sideración puramente jurídica puede resolver el problema de la na­
turaleza del mandato estatal y del fundamento de su obligatorie­
dad, pues resulta que tal mandato aparece investido de un valor
que la sola fuerza no posee y al que el derecho, en el mismo acto
en que lo invoca, está reconociendo como algo distinto de él y su­
perior a él.
Este libro se propone examinar las graduales investiduras a tra­
vés de las cuales la fuerza del Estado se transforma en autoridad.
Tales investiduras se traducían, en pasados tiempos, en símbolos
concretos —mantos, cetros, coronas— que exteriorizaban aquéllas
haciéndolas patentes y fijándolas de modo perdurable en la imagi­
nación y en los corazones. Actualmente esos símbolos ya han desa­
parecido casi por completo, cuando no han sido deliberadamente
suprimidos; pero no por ello ha dejado de experimentarse la nece­
sidad de buscar una respuesta al eterno problema: ¿qué es lo que
puede convertir la fuerza en derecho, el temor en respeto, la nece­
sidad en consentimiento y —por qué no decirlo— en libertad?
NOTA A LA INTRODUCCIÓN

Puesto que hemos reconocido que el uso de las palabras fuerza,


poder y autoridad está lejos de ser preciso y unívoco en el lenguaje
político, parece conveniente detenernos brevemente para aclarar tal
ambigüedad y, si es posible, indicar las razones de ella.
Sin duda, corresponde a Max Weber el primer lugar entre las
tentativas que se han hecho para establecer con definiciones rigu­
rosas el significado de los conceptos fundamentales de la disciplina
política. Weber define del modo siguiente las nociones de fuerza y
de poder:
«Fuerza (Machí) significa cualquier posibilidad de ejercer la pro­
pia voluntad particular en el ámbito de una determinada situación
social, incluso contra una eventual resistencia, y abstracción hecha
de toda consideración de las razones de tal capacidad.»
«Poder (Herrschaft) significa la posibilidad de asegurar la obe­
diencia de determinadas personas a un mandato dotado de cierto
contenido.»
Como se ve, la distinción weberiana entre fuerza y poder y la de­
finición de una y otro están bastante próximas a los conceptos que
hemos desarrollado en la precedente Introducción, lo cual eviden­
cia —y lo reconocemos palmariamente— que dichas definiciones
nos han inspirado directamente en la realización de este trabajo.
La definición que Weber da de la fuerza tiene el mérito de po­
ner de relieve que tal palabra, en el habla política, se refiere a un
contenido «social», utilizándose en un sentido distinto de aquel en
que se usa en el lenguaje de las ciencias físicas: es una fuerza que
procede del hombre y que se dirige a hombres, y no sólo fuerza fí­
sica. Incluso cuando los hombres se valen de ésta, siempre lo hacen
sobre la base de una determinación voluntaria y con la finalidad de
imponer, de establecer o de modificar una cierta relación entre
hombres o una particular situación social.
Más dubitativos nos deja la distinción weberiana entre fuerza y
poder. Tiene sin duda el mérito de subrayar lo que ambos concep­
30 LA NOCIÓN DE ESTADO

tos tienen en común y lo que los separa; uno y otro se refieren a un


mismo fenómeno: la afirmación de una determinada voluntad en
un contexto social; pero mientras la noción de fuerza es una simple
constatación de que un cierto mandato prevalece o se impone de
hecho, la del poder manifiesta las circunstancias que acompañan a
tal prevalecer o a tal imposición.
Sin embargo, la definición de Weber del poder mezcla, entre di­
chas circunstancias, la consideración de la forma con la del conte­
nido del mandato, que deberían contemplarse separadamente; en
efecto, una cosa es la «capacidad de asegurar la obediencia de de­
terminadas personas», y otra el «contenido particular» del manda­
to dirigido a aquéllas. Para identificar el poder, diferenciándolo de
la fuerza, basta la simple consideración de que el poder es fuerza
que se ejerce en virtud de una cierta capacidad o cualidad, es decir,
fuerza «cualificada» formalmente de una determinada manera e in­
dependientemente de su contenido. Tal consideración formal es, por
otra parte, como veremos con más detenimiento en páginas poste­
riores, la característica propia de la concepción jurídica, esto es, de
la noción de poder como fuerza ejercida en nombre de una ley.
Falta también en Weber la distinción entre poder y autoridad,
que hemos intentado poner de manifiesto en la Introducción. Es
verdad que, como ha apuntado Parsons, el interés de Weber se cen­
tra en el problema del poder legítimo (legitime Herrschaft), pero ello
confirma aún más la necesidad de individualizar y distinguir con
toda precisión conceptos diversos: el poder como fuerza legalizada
y el poder legítimo ; que es precisamente lo que Parsons ha intenta­
do traduciendo el Herrschaft de Weber con la palabra bastante dis­
cutible de control (imperative controlJ1 y entendiendo que a la ex­
presión legitime Herrschaft corresponde con más exactitud la pala­
bra authority sin ningún adjetivo. Ya hemos dicho en qué sentido
consideramos que deben distinguirse la autoridad y el poder, y des­
de ahora reconocemos que somos deudores del finísimo análisis
que Weber ha realizado en torno al problema de la legitimación del
poder, sobre el que volveremos más adelante.
Bastante menos preciso que el de Weber es el léxico utilizado
por otros muchos autores modernos que, al hablar del Estado, em­
plean indistintamente —y como si fueran palabras sinónimas— los
términos de fuerza y de poder e incluso de autoridad. El equívoco es
; • * Otros traductores han propuesto la palabra dominio (domination) o go-
terno jru e). En cambio, la traducción inglesa de Macht por power es unívoca
y significativa.
NOTA A LA INTRODUCCIÓN 31

sobre todo evidente en gran parte de la ciencia política contempo­


ránea, cuyo objeto es definido por sus más autorizados represen­
tantes como «el estudio del poder». En las definiciones del poder
que en aquélla se proponen —y son numerosísimas— el acento re­
cae, no sobre la fuerza cualificada, sino sobre la simple fuerza, ya se
defina el poder, como Merriam, en términos de «manipulación de
masas», bien se defina, con Lasswell, como «tomas de decisión», o
bien, como Jouvenel, en términos de «consecución de obediencia».
La repugnancia de los autores modernos a usar la palabra fuer­
za en la descripción de los fenómenos políticos se debe, probable­
mente, al hecho de que tal término suele estar asociado a la idea de
violencia y de brutalidad física (Merriam). Mas, como veremos, no
fue ése el caso de muchos escritores del pasado que concibieron el
Estado en términos de fuerza, pero no necesariamente de violencia
ni mucho menos de brutalidad. La fuerza cuya existencia se da en
el Estado puede ser el resultado tanto de la posesión de medios ma­
teriales (armas, riquezas, privilegios sociales) como de medios esen­
cialmente espirituales (habilidad, sentido político, dotes especiales
para guiar a los hombres [leadership]). Lo que importa es que la
fuerza sea efectiva y no el modo como tal efectividad se asegure.
Observemos, sin embargo, que hay ciertas razones para que la
moderna ciencia política insista sobre el poder como la noción cen­
tral en torno a la cual se desarrolla su investigación. Lo que dicha
ciencia se propone es que el estudio del fenómeno político no se
concentre exclusivamente sobre el problema del Estado, con lo que
el horizonte de lo que ha sido la preocupación dominante de la
teoría política durante los últimos tres siglos se ensancha para dar
cabida a la consideración y al estudio de todas las estructuras de
autoridad (por usar una expresión hoy en boga) presentes en una
determinada situación social. Para muchos modernos estudiosos
del Estado, éste no es la forma suprema y terminante de la organi­
zación social, como lo era para los teóricos de un pasado todavía
reciente, sino una organización junto a otras, y ya se prevé el adve­
nimiento de nuevos y más complejos tipos de organizaciones desti­
nadas a superar en fuerza, poder y autoridad la posición privilegia­
da del Estado. La moderna ciencia política se hace eco así, y no po­
día menos de hacerlo en cuanto ciencia empírica, de la experiencia
de los tiempos que vivimos y la profunda crisis —como ha sido lla­
mada— del concepto tradicional de Estado.
En cuanto a la ambigüedad semántica que hemos señalado, se
encuentra también, como ya advertimos, en los máximos teóricos
políticos del pasado, entre los cuales es vacilante la terminología re-
32 LA NOCIÓN DE ESTADO

lativa al «Estado», porque esta palabra no ha sido fijada en un sig­


nificado preciso hasta tiempos relativamente recientes y a través de
una larga y compleja evolución.

Indicaciones bibliográficas

Las definiciones de W e b e r citadas en el texto han sido tomadas


de la obra Wirtschaft und Gesellschaft, 2.a ed., 1925 (p. 28).
Las traducciones inglesas a las que se ha aludido son las de P a r ­
so n s y H e n d e r s o n (The Theory o f Social and Economic Organization,
Glencoe, 1947), y la de R e in s t e in y S h ils (M. Weber on Law in Eco-
nomy and Society, Cambridge, Massachusetts, 1954). Vid. también,
a propósito de la traducción de Herrschaft, las observaciones de C.
J. F r ie d r ic h en el voi. Man and his Government, 1963, página 180,
nota 1.
Entre los análisis de la noción de poder que tienen un mayor in­
terés para la discusión que hemos desarrollado en el texto están los
siguientes: C. E. M er r ia m , Politicai Power. Its Composition and Inci-
dence, 1.a ed., 1934; B. R u s se l l , Power. A new Social Analysis, 1938;
H. D. L a ssw ell y A. K aplan , Power and Society. A Framework for po­
liticai inquiry, Londres, 1952; B. DE J o u v en el , Du Pouvoir. Histoire
naturelle de sa croissance, 1947; G. B u r d ea u , Traite de Science politi-
que, voi. I, Le pouvoir politique, París, 1949; R . A. D a h l , The Concepì
o f Power, en «Behavioral Science», 1957; T. P a r so n s , On thè Concepì
o f Politicai Power, en «Il Politico», 1963; vid. también la amplia in­
formación bibliográfica, con obras de varios autores, en los dos vo­
lúmenes Le Pouvoir, «Annales de Philosophie Politique», 1956.
Sobre el concepto de autoridad véase el importante volumen co­
lectivo Authority, ed. de C. J. F r ie d r ic h , «Nomos», I, 1958, así como
las dos interesantísimas voces autorità (I y II) en la «Enciclopedia
del Diritto», a cargo, respectivamente, de G. N ocera y C. L avagna,
acompañadas ambas de amplia bibliografía. Además, F. B o u r r i -
caud , De l’a utorité, París, 1961.
Finalmente, sobre la noción de poder como objeto de la ciencia
política, pueden verse: J. M eynaud , Introduction à la Science politique,
París, 1959, y B. C r ic k , The American Science o f Politics, Berkeley,
1959, así como —especialmente para la información bibliográfica y
el análisis conceptual— G. S artori, Questioni di metodo in Scienza
Politica, Florencia, 1959; R. T r e v e s , Potere: Sociologia politica, en
«Novissimo Digesto italiano», Turin, 1965, y N. B o b bio , Il problema
del potere. Introduzione al Corso di Scienza della politica, Turin, 1966.
P a r te p rim e ra
EL ESTADO COMO FUERZA

C a p ítu lo p r im e r o
EL ARGUMENTO DE TRASÍMACO

La más antigua formulación del argumento de la fuerza —o, si


no la más antigua, la primera en ser desarrollada coherentemente
en todos sus aspectos y en todas sus consecuencias— es la que Pla­
tón pone en boca de Trasímaco, uno de los interlocutores del diálo­
go La República.
El argumento es presentado por Platón en una forma dramática
e inolvidable. El sofista Trasímaco, después de haber escuchado con
mal disimulada impaciencia la pacífica discusión apenas comenza­
da entre Sócrates y Polemarco sobre la esencia de la justicia, se aba­
lanza sobre ellos «como una bestia feroz sobre su presa»: discutir
doctamente sobre la justicia es una estupidez; la justicia no es más
que un nombre para designar en la ciudad lo que conviene al que
manda. «Quien manda es el amo y, por tanto, si se quiere pensar ra­
zonablemente, hay que concluir que la única norma de lo justo es
lo provechoso para el más fuerte.»
La afirmación de que la fuerza es el elemento más importante
en la convivencia humana es, como se ve, un argumento polémico
expuesto por Platón en su investigación sobre la naturaleza de la
justicia. A lo largo del diálogo, Sócrates rebate fácilmente la argu­
mentación de Trasímaco, observando que quien manda puede equi­
vocarse en la determinación de su propio provecho y que, por tan­
to, el provecho del más fuerte no es un criterio seguro para esta­
blecer la norma de lo justo. Pero más que la discusión acerca de la
justicia nos interesa aquí examinar las etapas sucesivas que va atra­
vesando el pensamiento de Trasímaco, obligado por la lógica de Só­
crates a modificar o a presentar de otra forma su tesis de que la
fuerza es el elemento cohesivo del Estado.
Respondiendo a las objeciones de Sócrates, Trasímaco empieza
por admitir que la imposición del que manda no agota por sí sola
los vínculos existentes entre la autoridad y los súbditos. Debe su­
36 LA NOCIÓN DE ESTADO

ponerse una cierta ciencia en quien manda: «el que gobierna, en


tanto que gobierna, es infalible, y en cuanto es infalible, prescribe
lo que es mejor para él, y a ello tiene que atenerse el súbdito». En
otras palabras, Trasímaco concede que la obediencia es el resultado
no de la fuerza física, sino de la habilidad y de la sabiduría del que
manda. Pero Sócrates le acosa observando que tales habilidad y sa­
biduría, si verdaderamente lo son, no pueden dejar de tener en
cuenta el provecho de los gobernados, además del de los gobernan­
tes; a lo que responde Trasímaco que no, que el arte de gobernar es
el arte de aprovecharse de la ingenuidad, de la debilidad y de la vi­
leza de los hombres, por lo que no hay por qué hablar de justicia al
referirse al Estado o, si se quiere hablar a pesar de todo, debe re­
conocerse que «la injusticia, cuando se pueda mantener, es más
fuerte, más libre y más poderosa que la justicia».
Nos encontramos así ante la posición más extrema que el «rea­
lismo político» puede ostentar y ha ostentado a lo largo de sus su­
cesivas transformaciones. La relación política es una relación de
fuerza: su determinación es una pura constatación de hecho (del he­
cho de que unos mandan y otros obedecen) y no una valoración de
fines o motivaciones. Si se pretende introducir tal valoración en la
constatación del hecho político no se llega a otra cosa que a mar­
car una clara diferencia entre el criterio de eficiencia del mando y
otros criterios de valoración, aunque se designen con los nombres
de moralidad o de justicia. Ésta es la posición que veremos repetir­
se y plantearse con toda claridad en Maquiavelo.
El análisis platónico del argumento de Trasímaco contribuye a
dar luz sobre un punto muy importante. Sócrates obliga a Trasí­
maco a admitir que la fuerza de quien manda no es pura fuerza fí­
sica, sino fuerza acompañada de una cierta habilidad o de una par­
ticular sabiduría. Pues bien: este punto de vista será fundamental
en la construcción de la ciudad ideal platónica, en la que la función
de mando se confía a los guardianes y debe ser ejercida por hom­
bres que «conocen cuál es el bien de la ciudad» y han sido instrui­
dos y adiestrados en el arte de gobernar a los otros hombres. En
otras palabras, la fuerza física, por sí sola, no basta para gobernar;
es preciso un profundo conocimiento de los motivos que inducen a
los hombres a obrar, una auténtica educación, tanto para el mando
como para la obediencia. Los hombres no se mueven siempre por
motivos racionales, ni siempre están capacitados para conocer la
verdad, ni incluso es bueno siempre que la conozcan por completo;
para llevarlos a la obediencia es menester saber tocarles el corazón
y la imaginación más que el entendimiento. Por ello los guardianes,
EL ESTADO COMO FUERZA 37

cuando sea necesario, pueden «engañar tanto a los enemigos como


a los propios ciudadanos por el bien de la ciudad», «pueden men­
tir», forjando creencias capaces de suscitar entusiasmo y que aca­
barán por ser aceptadas como verdaderas. Hay «mentiras útiles» o
«necesarias» para la coexistencia política, y hay sobre todo una
«magnífica», una «noble mentira» que debería abarcar con sus re­
des no sólo a los súbditos, sino también a los mismos gobernantes
y constituir el fundamento cohesivo de la ciudad, la clave básica de
la armoniosa cooperación de las clases —guardianes, guerreros y
pueblo— en las que, según Platón, se estructura la ciudad ideal.
Esta noble mentira la describe Platón como una fábula de ori­
gen fenicio, y consiste en enseñar que los hombres, forjados por la
tierra sobre la que viven, deben tenerla por madre y nodriza y con­
siderarse como hermanos, pero no en el sentido de ser todos igua­
les, sino de distinta composición: de oro los guardianes, de plata los
guerreros y de cobre o hierro la masa de ciudadanos. «Dios mismo
ha hecho de oro a los que deben gobernar»; «dice el oráculo que la
ciudad gobernada por el hierro o por el cobre perece».
La idea de la desigualdad entre los hombres aparece en estos pa­
sajes como premisa necesaria para la relación política, pero de mo­
mento no nos interesa como premisa o justificación de tal relación
(ya tendremos ocasión de considerarla y discutirla ampliamente en
ese sentido al examinar el problema de la autoridad); lo que aquí
importa subrayar en la doctrina de Platón es la importancia dada a
la necesidad de fundamentar el mando no sobre la sola fuerza, sino
sobre la capacidad de quienes ejercen aquél de asegurar la obe­
diencia por medio de una difusa convicción: el respeto hacia el go­
bernante como aceptación de la desigualdad, el amor a la patria
como entrega a la causa común.
La tesis platónica que venimos comentando es importante para
conocer las múltiples formulaciones del realismo político. Es cierto
que Platón habla de la ciudad ideal, pero su doctrina de la noble
mentira pone el acento sobre un elemento importante del vínculo
político concebido en términos de efectividad y de eficacia: la per­
suasión es también un factor de poder. En tiempo más cercano a
nosotros, la doctrina de la noble mentira reaparecerá bajo otras de­
nominaciones incluso entre los realistas políticos más acérrimos; se
llamará ideología, o mito o fórmula política. El nombre poco im­
porta;1 lo que cuenta es el intento de captar en su íntimo funciona­
1. La tesis que ve en la doctrina platónica de la noble mentira un prece­
dente, sin más, de la idea moderna de propaganda ideológica —tesis sostenida
38 LA NOCIÓN DE ESTADO

miento la fuerza sobre la que, en definitiva, se funda la realidad del


Estado.
En estrecha conexión con la doctrina de la noble mentira —y no
muy diversa de ella en cuanto a su relevancia para la consideración
del problema de la fuerza— está la doctrina que, ligada al pensa­
miento de Platón y de Aristóteles, obtuvo una gran fortuna en el de­
sarrollo del pensamiento político: la doctrina que compara al Esta­
do con un organismo —con un cuerpo o con una persona —, de suer­
te que la cabeza representaría la función de gobierno y los miem­
bros las diferentes actividades del Estado, no siendo los individuos
sino las partes de un todo, instrumentos dóciles pero necesarios de
las órdenes impartidas por el jefe. También de esta doctrina nos
ocuparemos más adelante al tratar del fundamento del poder. La
analogía entre Estado y organismo nos interesa ahora en cuanto re­
presenta una transposición del problema de la fuerza desde la sim­
ple constatación de que existen de hecho relaciones de mando y de
obediencia en virtud de las cuales algunos hombres consiguen im­
poner a otros su voluntad a la investigación de la naturaleza de ta­
les relaciones, naturaleza que no puede ser entendida más que aten­
diendo al contexto social en que aquéllas se manifiestan. El Estado
no se reduce a una mera relación de fuerza entre individuos, sino
que es una fuerza viva y articulada y parece tener su propia vida,
su propia realidad distinta de la de los individuos que lo integran.
Un organismo no se puede descomponer en partes sin dejar de ser
organismo; su fuerza no es la simple suma de la fuerza de las par­
tes, sino una fuerza nueva, mayor, incluso, que dicha suma. La ca­
beza no manda sobre las otras partes del cuerpo de modo pura­
mente mecánico, siendo precisa una cooperación armónica de éstas
para que el organismo pueda desarrollarse en todo su vigor.
La analogía del organismo capta indudablemente un aspecto im­
portante de ese tipo especial de fuerza que, como hemos puesto de
relieve, es la fuerza de que se habla cuando se hace referencia al
Estado. Por eso se explica la fortuna que ha alcanzado y que ha
aumentado, más que por haber recurrido a ella innumerables es­
critores políticos, por el fervor con que todavía hoy se recuerda el
famoso apólogo de Menenio Agripa, que continúa siendo relatado a
los niños desde los primeros años de la escuela. En este sentido, y
sólo en él —como descripción del tipo de cooperación en que con­
cón clara intención polémica por K. R. Popper en su libro The Open Society
and its Enemies (1.a ed., 1945), vol. I, cap. 8—, no puede admitirse sin cierta
reserva.
EL ESTADO COMO FUERZA 39

siste la fuerza del Estado—, la tesis resiste la crítica del realismo po­
lítico más libre de prejuicios, ofreciéndole en cambio un instru­
mento para entender mejor en qué radica, en último término, dicha
fuerza.
Pero la analogía del organismo no se limita, por lo menos en
gran parte de quienes la mantienen, a una simple constatación de
hecho. La afirmación de que el Estado es una realidad social y la
comparación del mismo con un organismo viviente desembocan
con frecuencia en una verdadera y propia entificación del Estado,
en la afirmación de que éste, en cuanto todo, posee vida propia, no
sólo distinta, sino también diversa de la de las partes que lo inte­
gran.
Un paso más —y el paso fue ya dado por Platón y Aristóteles—
y el todo acaba por aparecer como la única realidad; las partes per­
tenecen al todo, y por esa pertenencia, y sólo por ella, tienen signi­
ficado y vida.
No es fácil entender cómo una tal entificación pueda pasar la
criba del realismo político, que, para ser verdaderamente tal, no
puede por menos de fundarse sobre un criterio de verificación em­
pírica. La experiencia puede demostrar la existencia de fuerzas,
pero no de entes sociales; esas fuerzas se ejercen siempre por hom­
bres, no por entidades abstractas. Concretamente, el Estado no
existe, sino que sólo existen individuos. Pero si esto es así, quiere
decirse que de la existencia del Estado solamente se puede hablar
en un plano distinto del de la constatación empírica de la existen­
cia de fuerzas sociales. El Estado como persona es una creación del
Derecho o bien una abstracción metafísica: una creación del Dere­
cho en cuanto personificación de un conjunto de normas cuyo úl­
timo término de imputación es precisamente el Estado; y una abs­
tracción metafísica en cuanto se erija al Estado en valor supremo
para la justificación de la obligación política. Como puede verse, re­
chazamos plenamente la tesis de que pueda hablarse del Estado
como organismo en un lenguaje que no sea metafórico. Conforme
dijo Hobbes de forma irrefutable, la vida del Estado es una vida ar­
tificial, si el Leviatán tiene un alma, no es ciertamente un alma
como la nuestra. Desde un punto de vista empírico, el Estado no es
sino un conjunto de relaciones de fuerza. La personalidad del Es­
tado es una ficción de los juristas o una hipótesis filosófica, no una
realidad verificable empíricamente.
A este nominalismo (confirmado, por lo demás, por toda la tra­
dición romanista y canonista occidental, que concibe al Estado
como persona ficta) se opone la llamada doctrina realista de la per­
40 LA NOCIÓN DE ESTADO

sonalidad del Estado y de otros entes sociales, teniendo en cuenta


que por realismo se entiende aquí la tesis de que la existencia de ta­
les entes no es una ficción, sino una realidad, y de que la sociedad
es un todo o conjunto de todos orgánicos dotados de vida propia,
de entre los que el mayor y más importante es el Estado. Esta doc­
trina fue elaborada en el siglo xix por la escuela germana, cuyo má­
ximo representante fue Gierke, y está hoy representada por la lla­
mada teoría de la institución, difundida en Italia por Santi Romano.
También de ella nos ocuparemos a su debido tiempo y en otro lu­
gar, cuando, después de haber examinado más a fondo la naturale­
za del Estado desde el punto de vista jurídico, estemos en condi­
ciones de apreciar mejor la importante contribución de la doctrina
de la institución a la teoría del Estado, es decir, la afirmación de la
pluralidad de los ordenamientos jurídicos. También volveremos más
adelante sobre la entificación del Estado propuesta no por los ju­
ristas, sino por los filósofos, doctrina desarrollada en la filosofía
idealista y que tan amargos frutos ha producido.
Aquí nos limitaremos a observar que el realismo político, enten­
dido como radical empirismo, no puede aceptar de la tesis de la
analogía del Estado con un organismo más que el punto de verdad
que en ella se contiene, a saber, el reconocimiento del hecho de que
la fuerza se desenvuelve en un contexto social. Por eso la moderna
ciencia política, que es la heredera más directa de la tradición del
realismo político, puede y debe interesarse por las manifestaciones
sociales de la fuerza (por los llamados fenómenos de masa, de psi­
cología colectiva o como quieran llamarse), pero no admitir que la
abstracción personificada de tal fuerza (el Estado o cualquier otra
institución ) sea afirmada como una realidad distinta y diferente de
la de aquellos de quienes, en último término, procede la fuerza y a
quienes se aplica, esto es, de los individuos.

Indicaciones bibliográficas

P latón , República, libro I, 336-344; libro II, 382; libro III, 389,
414-415; libro V, 459; Leyes, libro II, 661 y ss. A r is t ó t e l e s , Política,
libro I, caps, i y ii (1252a-1253a). H o b b e s , Leviatán, introducción y
cap. 16.
Acerca del papel de la ideología en la política es todavía impor­
tante el libro de K. M a n n h eim Ideology and Utopia, Londres, 1936.
Sobre la teoría platónica de la «noble mentira» como precedente de
la noción moderna de propaganda ideológica, K. R. P o p p e r , ya ci­
EL ESTADO COMO FUERZA 41

tado, y R. H. S. C r o ssm a n , Plato To-day, Londres, 1937, p. 130. En


contra, y en defensa de Platón, J. W il d , Platos Modem Enemies and
the Theory o f Natural Law, Chicago, 1953, cap. 2, sec. IV; también la
nota de F. M. C o r n fo r d al n.° 414 de la República en su traducción
del diálogo, Oxford, 1941.
Sobre la «teoría organicista» en Alemania puede encontrarse
buena información en R. E m e r s o n , State and Sovereignty in Modem
Germany, New Haven, 1928; pero la más brillante aportación al
tema y sus implicaciones es todavía la hecha por M aitland hace ya
tiempo (en la Introducción a su traducción de las Teorías políticas
de la Edad Media, de Gierke, 1.a ed., Cambridge, 1900) y luego con­
tinuada y desarrollada en la misma línea por E . B a r k er (en la In­
troducción a Derecho natural y teoría de la Sociedad, de Gierke,
Cambridge, 1934).
Son útiles y sugestivos dos recientes artículos: el de H. J. Mc-
C l o sk e y , The State as an Organism, as a Person, and as an End in
itself, en «The Philosophical Review», 1963; y el de A. Ross, On the
Concepts «State» and «State Organs» in Constitutional Law, en
«Scandinavian Studies in Law», 1961.
I
C a p ítu lo s e g u n d o
PESIMISMO Y REALISMO POLÍTICOS

Hemos dicho que el realismo político —es decir, la reducción del


problema del Estado a un puro problema de fuerza— no es sino el
resultado de una coherente aplicación del método de la verificación
empírica, esto es, un radical empirismo. A ello puede objetarse que
no es exactamente así: que si ciertamente es un empirismo, se tra­
ta de un empirismo matizado, por así decirlo, por una preconcebi­
da opinión sobre las cosas de este mundo, por una cierta manera
—muy lejos de ser incontrovertible— de concebir la naturaleza hu­
mana. Si las relaciones entre los hombres se constituyen como sim­
ples relaciones de fuerza —se observa—, es sólo porque se supone
que todos los hombres son malvados o, por lo menos, dominados
por una sed inextinguible de dominio. Únicamente un incurable pe­
simismo puede experimentar un perverso placer en rasgar el velo
del poder y de la autoridad para dejar al desnudo la triste realidad
que se esconde tras ellos y hacer buenas las palabras que Manzoni
pone en boca de Adelchi moribundo: «... una fuerza feroz domina
el mundo haciéndose llamar Derecho.»
A esta objeción se puede y se debe responder que, en el terreno
de la verificación empírica, no cuentan las opiniones, sino los he­
chos y que, por consiguiente, es a los que reprochan al realismo po­
lítico la pintura de un cuadro poco atrayente de la realidad a quie­
nes corresponde la carga de la prueba, es decir, demostrar que esa
realidad es efectivamente diferente, único argumento válido que se
puede enfrentar al escándalo de Maquiavelo. La objeción es, ade­
más, perfectamente superflua desde el punto de vista que hemos
adoptado en estas páginas para examinar el problema del Estado,
ya que hemos puesto de relieve expresamente la relatividad del
planteamiento realista y la necesidad de conjugar el estudio del Es­
tado como fuerza con el del Estado como poder y el del Estado
como autoridad.
44 LA NOCIÓN DE ESTADO

Desde luego hay un hecho innegable, y es que a una concepción


realista del Estado corresponde efectivamente una visión pesimis­
ta de la política, que pesimismo y realismo están íntimamente vin­
culados, o, por lo menos, lo están en los máximos exponentes de
la concepción del Estado como fuerza, y que en tales autores el
prejuicio pesimista sobre la naturaleza humana les ha conducido
a la aceptación de la fuerza como elemento predominante de las
relaciones entre los hombres. En este aspecto, un caso muy inte­
resante, anterior a Maquiavelo, es el de San Agustín en De Civita-
te Dei.
La intención de San Agustín en su más famosa obra no fue, cier­
tamente, tratar específicamente del Estado. El problema político se
integra, para él, dentro del cuadro de una grandiosa interpretación
de la Historia cuyos protagonistas son las dos Ciudades, la ciudad
divina y la terrena; pero no busquemos, ni en una ni en otra, res­
puesta a la pregunta de qué entiende San Agustín por Estado. El
problema político se plantea además en De Civitate Dei en función
del carácter claramente apologético del libro, escrito para rebatir la
acusación de que la religión cristiana había sido la causa de la rui­
na de Roma. A diferencia de Platón y de Aristóteles, San Agustín
parte de premisas teológicas y religiosas muy definidas: la funda­
mental concepción cristiana de la naturaleza humana corrompida
por el pecado y la doctrina paulina de que todo poder deriva de
Dios, dos postulados en torno a los cuales se elaborará todo el pen­
samiento cristiano y de los que nos ocuparemos ampliamente al tra­
tar de la justificación del poder.
El problema del Estado es para San Agustín, concretamente, el
problema del Estado particular que acumulaba toda la experiencia
política de su tiempo: el Imperio romano. Si todo poder viene de
Dios, es indudable que el Imperio ha sido dispuesto por Él. Las «vir­
tudes» de los romanos han sido recompensadas con la «gloria del
más excelente imperio». Pero, ¡a qué precio se ha pagado esa glo­
ria!: al precio de guerras, estragos e infamias de todo género. Ni si­
quiera las virtudes que aseguraron la grandeza de Roma pueden lla­
marse propiamente virtudes, ya que la verdadera justicia no puede
darse sino en Cristo y en la observancia de su ley.
Frente a tal criterio absoluto de justicia, aquellas virtudes y gran­
dezas aparecen como ilusiones falaces. La libertad, el dominio, la
gloria de la patria no son sino vanos espejismos, porque lo único
que importa es la salvación de la propia alma. Quantum enim per-
tinet ad hanc vitam mortalium, quae paucis diebus ducitur et finitur,
quid interest sub cuius imperio vivat homo moriturus, si illi qui im-
EL ESTADO COMO FUERZA 45
perant, ad impia et iniqua non cogant?* La realidad política es una
realidad torva y oscura, espejo fiel de la corrupción innata de los
hombres. El profundo menosprecio agustiniano por el Estado halla
su más cruda expresión en el famoso pasaje: Remota justitia, quid
sunt regna nisi magna latrocinia? quia et latrocinia quid sunt nisi
parva regna?**
Con esta fase parece haberse llegado al fondo de la depreciación
de la política, pero no deja de ser ambigua. En efecto, puede que­
rer decir que hay sólo una diferencia de grado entre el Estado y una
asociación criminal: ambos son organizaciones fundadas en la fuer­
za, que coaccionan a los hombres para que obren contra sus deseos;
en tal caso, el Estado es la encarnación viviente de la Ciudad del De­
monio, de la que no puede provenir ningún bien, siendo preferible
que se consuma en sus propias llamas, caminando hacia su auto-
destrucción. Pero la expresión agustiniana puede entenderse tam­
bién en un sentido completamente distinto; puede querer decir que
hay un camino para redimir al Estado de la maldad: hacer de él un
instrumento de la Ciudad de Dios sometiéndolo a la justicia.
El pensamiento político cristiano posterior a San Agustín osci­
lará entre esas dos interpretaciones, prevaleciendo claramente la se­
gunda por haber cambiado el clima político y por la optimista es­
peranza —que caracteriza gran parte del pensamiento medieval—
de conseguir, a través de la unidad del mundo cristiano, un Estado
fundado íntegramente en el ideal de justicia.
Después, con el ocaso definitivo de la unidad medieval y con la
aparición de interpretaciones teológicas aún más radicales que la de
San Agustín, veremos surgir de nuevo posiciones que a la vez son
de extremo realismo y de pesimismo políticos. Para Lutero, por
ejemplo, el mundo de la política es un mundo dominado por la ley
de la fuerza, en el que el cristiano no tiene más vía de salvación que
refugiarse en la intimidad de la conciencia ni otro derecho que el
de sufrir y llevar su cruz. Los príncipes son «el azote», «los verdu­
gos» de Dios, necesarios «para domeñar a los malvados y conseguir,
en un mundo poblado por hombres corrompidos, que reinen el or­
den y la paz exteriores por medio del terror». El soldado y el ver­
dugo son los pilares de la sociedad, los instrumentos de la vengan­
* N. E.: «En cuanto atañe a esta vida mortal, que en pocos días pasa y
concluye, ¿qué le importa al hombre que va a morir bajo qué gobierno vive con
tal de que quienes gobiernan no le obliguen al mal?»
** N. E.: «Sin la virtud de la justicia, ¿qué son los reinos sino unos exe­
crables latrocinios? Y éstos, ¿qué son sino unos reducidos reinos?» (IV, 4, se­
gún la versión publicada por Editorial Porrúa, México, 15.a ed., 2000).
46 LA NOCIÓN DE ESTADO

za divina. En esta concepción, de un pesimismo apocalíptico —y


que todavía volverá a manifestarse más tarde en un escritor reac­
cionario católico: De Maistre—, el Estado aparece como la suprema
encarnación de la fuerza, y hasta la guerra, la máxima manifesta­
ción de la fuerza, tiene en sí algo de divino. Para comprender qué
es el Estado hay que fijarse en las relaciones existentes de hecho en­
tre los hombres, y para valorar esas relaciones conviene no olvidar
lo que efectivamente son los hombres: malvados, corruptos, insa­
ciables de poder.
Es importante señalar la correspondencia que existe entre esta
doctrina y el momento histórico en que fue formulada, que es pre­
cisamente el período en el que el Estado moderno, a través de una
lucha brutal por el poder, va construyendo su estructura y se asoma
a la escena del mundo. Muchas veces se ha advertido la extraña se­
mejanza entre el realismo político de Lutero y el de ese otro gran
contemporáneo suyo que fue Maquiavelo, pero la semejanza que
pueda haber en las conclusiones no debe ocultarnos la profunda di­
versidad de las premisas de que parten uno y otro, ya que, a dife­
rencia de Maquiavelo, Lutero —como antes San Agustín— llega a
concebir el Estado en términos de pura fuerza a partir de premisas
teológicas; su pesimismo es el pesimismo cristiano tradicional, que
considera corrompida la naturaleza humana, pero insiste en obrar
sobre ella con vistas a su redención.
Pero el De Civitate Dei no nos ofrece sólo un elocuente ejemplo
de la estrecha correlación que se da entre pesimismo y realismo po­
líticos, sino también una muestra de la importancia que tiene una
visión realista de la política para la determinación de los caracteres
propios del Estado considerado en su pura existencia fáctica y con
independencia de todo juicio de valor acerca de los fines que por él
se alcanzan, del bien que en el mismo pueda o no encamarse. En
otras palabras, el De Civitate Dei contiene el primer ejemplo que se­
pamos de una definición adiáfora del Estado, entendiendo por tal
una definición en la que el elemento valorativo se halla ausente o,
más exactamente, se deja a un lado, se pone entre paréntesis, por así
decirlo; una definición dirigida a individualizar los elementos es­
tructurales (hoy se diría sociológicos ) del Estado, lo que constituye
ese especial tipo de organización que llamamos «Estado» y no lo que
en el mismo pueda ser objeto de aprobación o de condena. Desde
este punto de vista, la definición agustiniana del Estado es, a nues­
tro juicio, una singular anticipación del esfuerzo realizado por la
moderna ciencia política para llegar a una construcción «no valora-
tiva» (según la expresión popularizada por Weber) de los propios
EL ESTADO COMO FUERZA 47

conceptos. La definición de San Agustín merece una especial consi­


deración por su agudeza y por la luz que arroja sobre la que hemos
señalado genéricamente como la concepción realista del Estado.
Hemos visto cómo el pesimismo lleva a San Agustín a una radi­
cal depreciación del Estado, que se manifiesta en la indiferencia por
las «virtudes» puramente mundanales que aseguran la grandeza de
aquél y en la identificación del Estado —remota iustitia — con una
simple organización de fuerza. Al interpretar la historia política de
Roma, San Agustín utiliza, como formidable arma polémica, una
definición del Estado que toma de Cicerón, según la cual la justicia
es elemento esencial no sólo para la legitimidad, sino también para
la existencia misma del Estado.1 Si la justicia, observa San Agustín,
es condición de la existencia del Estado, Roma dejó pronto de ser­
lo; más aún, añade, es fácil demostrar que no lo fue nunca, pues
aunque se admita que lo hubiese sido en una remota antigüedad y
en la primitiva honestidad de las costumbres, el propio Cicerón re­
conoce —dice San Agustín— que, perdidas éstas, desapareció la dig­
nidad de Estado. Nostris enim vitiis, non casu aliquo, rem publicam
verbo retinemus, re ipsa vero iam pridem am isim us : No de modo ac­
cidental, sino a causa de nuestros vicios, aunque conservemos el
nombre de república, realmente ya la perdimos hace tiempo.
Es este resultado extremo y paradójico lo que induce a San
Agustín a revisar por completo el problema de la definición del Es­
tado. Podríamos preguntarnos por qué y hasta qué punto le preo­

1. Cicerón, De re publica, I, 25, 39: «Est igitur, inquit Africanus, res pu­
blica res populi, populus autem non omnis hominum coetus quoquo modo
congregatus, sed coetus multitudinis iuris consensu et utilitatis communione
sociatus.» (N. E.: «Así, pues, la cosa pública (república) es lo que pertenece al
pueblo; pero pueblo no es todo el conjunto de hombre reunido de cualquier
manera, sino el conjunto de una multitud asociada por un mismo derecho, que
sirve a todos por igual.» Traducción de A. D’Ors, Gredos, Madrid, 2000.)
San Agustín, De Civitate Dei, XIX, 21: «Quid autem dicat iuris consensum,
disputando explicat [Africanus], per hoc ostendens geri sine iustitia non posse
rem publicam... Ac per hoc... procul dubio conligitur, ubi iustitia non est, non
esse rem publicam.» (N. E.: El pasaje completo dice así: «Por lo cual, donde
no hay verdadera justicia, no puede haber unión ni congregación de hombres,
unida con el consentimiento del derecho, y, por lo mismo, tampoco pueblo,
conforma a la enunciada definición de Escipión o Cicerón. Y si no puede ha­
ber pueblo, tampoco cosa del pueblo, sino de multitud, que no merece nombre
de pueblo. Y, por consiguiente, si la república es cosa del pueblo, y no es pue­
blo el que está unido con el consentimiento del derecho, y no hay derecho don­
de no hay justicia, sin duda se colige que donde no hay justicia no hay repú­
blica» [XIX, 21, versión citada].)
48 LA NOCIÓN DE ESTADO

cupa salvar para Roma y su imperio la dignidad de Estado; pero lo


que aquí interesa es otra cosa: si es posible considerar la realidad
política independientemente de toda consideración ética o religiosa,
es decir, si es factible dar una definición de Estado de manera que
se pueda atribuir el carácter de tal a la res romana, abstracción he­
cha de los valores que a la misma sean reconocidos o negados. En
este punto San Agustín es categórico: secu.nd.um probabiliores autem
definitiones, pro suo modo quodam respublica fuit: et melius ab an-
tiquioribus Romanis, quam a posterioribus administrata est (según
las definiciones más plausibles, Roma fue, a su manera, una repú­
blica, la cual resultó mejor administrada por los antiguos romanos
que por los posteriores). Lo que San Agustín está afirmando es la
posibilidad e incluso la necesidad de dar aquella definición, propo­
niendo una modificación de la de Cicerón de modo que se margine
el requisito de la justicia para concentrarse tan sólo en el hecho de
la organización y en el vínculo cohesivo que mantiene unido al Es­
tado y que constituye su verdadera fuerza: la fuerza de unas volun­
tades humanas unidas para alcanzar fines que pueden variar y cuya
bondad o malicia es irrelevante para la existencia del Estado.
La insistencia sobre el vínculo cohesivo que constituye la fuerza y
la esencia del Estado aparece ya en el pasaje en que San Agustín, con
lacónico razonamiento, desarrolla la desconcertante semejanza entre
el Estado y la asociación para delinquir. He aquí —dice— un con­
junto de hombres mandados por un jefe (imperio principis regitur), li­
gados por un acuerdo recíproco (pacto societatis adstringitur) , que
observan una norma en la división del botín (placiti lege praeda divi-
ditur): basta con que esta banda crezca lo suficiente como para po­
der adueñarse de un territorio y afincarse en él sometiendo ciudades
y pueblos, para que merezca con todo rigor el nombre de Estado (evi-
dentius regni nomen assumit). Y recuerda San Agustín la respuesta
que aquel pirata capturado por Alejandro Magno dio a éste cuando
le preguntaba con qué derecho infestaba los mares: «Con el mismo
con que tú infestas el mundo; pero como yo lo hago con un pequeño
barco, me llaman ladrón, mientras que tú, como lo haces con una
gran flota, eres llamado emperador.» Por debajo de todas estas razo­
nes late, naturalmente, la afirmación de que la justicia representa la
única justificación posible, el único elemento justificador del Estado.
Remota iustitia, la sociedad política es poco más que una asociación
de delincuentes; no obstante, es ya y para siempre un Estado.
Se trata ahora de fijar este reconocimiento de la existencia fác-
tica del Estado en una definición concreta, que es lo que hace San
Agustín en otro lugar de su obra tomando de la definición cicero­
EL ESTADO COMO FUERZA 49

niana el concepto de populus o asociación de hombres que convi­


ven (para Cicerón) en virtud del iuris consensus y de la utilidad co­
mún. Pero para San Agustín ni el criterio de lo justo ni el de lo útil
son elementos determinantes de la existencia de un pueblo, bastan­
do la mera coincidencia consciente de voluntades hacia un fin cual­
quiera que éste sea: Populus est coetus multitudinis rationalis rerum
quas diligit concordi communione sociatus (un pueblo es una reu­
nión de seres racionales vinculados por convicciones comunes so­
bre las cosas que aprecian). Sólo apoyándose en una definición
como ésta es posible afirmar que los romanos, a pesar de no haber
conocido ni practicado la verdadera justicia, hayan tenido un Esta­
do: Secundum istam definitionem nostram Romanus populus est et
res eius sine dubitatione res publica* Con ello queda resuelta la an­
tinomia entre el concepto de justicia y el de Estado; el concepto de
justicia, como el de utilidad, podrá servir para calificar axiológica-
mente los fines perseguidos por el Estado, para justificar su exis­
tencia, pero no para determinar su esencia. La definición agusti-
niana es sin duda criticable como demasiado simple teniendo en
cuenta la complejidad del fenómeno estatal, pero constituye un
ejemplo perfecto de definición adiáfora, puesto que el elemento va-
lorativo está totalmente ausente de ella.
La definición que nos ocupa, por otra parte, no representa una
fórmula aislada y ocasional, sino el fruto de un maduro razona­
miento, como lo demuestra el que San Agustín, en el pasaje del De
Civitate Dei en que la inserta, se ocupa de poner de relieve sus as­
pectos positivos y trata de demostrar sus ventajas. La definición
propuesta, observa, no sólo permite reconocer la existencia de un
populus, y por tanto de una res publica, incluso donde falte el re­
quisito de la justicia, sino que también permite valorar cualitativa­
mente al Estado mismo según su mayor o menor bondad o malicia.
Si la esencia del Estado es la convergencia de voluntades —la con-
cors com m unio — hacia un determinado fin, éste será el que permi­
tirá juzgar acerca de la calidad del Estado: profecto, ut videatur qua-
lis quisque populus sit, illa sunt intuenda, quae diligit (en efecto,
para valorar el carácter de un pueblo hemos de considerar las co­
sas que aprecia). La Historia nos muestra en el caso de Roma el
ejemplo de un Estado que, desde un nivel relativamente alto de vir­
tud, cayó en el más bajo grado de corrupción sin por ello dejar de

* N. E.: «Conforme a esta definición nuestra, el pueblo romano es pueblo


y su Estado indudablemente una república» (XIX, 24).
50 LA NOCIÓN DE ESTADO

ser un Estado, hasta que por la perversidad de sus ciudadanos se


debilitó la propia concordia, el vínculo cohesivo de unión recíproca,
que es la esencia del Estado. Y las observaciones válidas para
Roma, añade San Agustín, lo son igualmente para cualquier otro
Estado que haya alcanzado grandeza y potencia política, como los
griegos, los egipcios y los asidos.
La definición adiáfora del Estado que se ofrece en el De Civitate
Dei constituye un episodio aislado en la historia de las doctrinas po­
líticas. Su singularidad queda patente sobre todo por el hecho de
que los escritores políticos posteriores —y, por supuesto, los escri­
tores políticos cristianos del Medievo— parecen ignorarla en abso­
luto. La razón de tan escasa fortuna y del favor con que, por el con­
trario, es acogida la definición ciceroniana, que considera la justi­
cia como requisito esencial del Estado, debe buscarse fundamen­
talmente en el clima, diferente al de San Agustín, en que se
desenvuelve la especulación política medieval. El concepto de Esta­
do y el ideal cristiano de justicia dejan de ser contradictorios desde
el momento en que el propio Estado es cristiano. Lo que ahora
constituirá problema central de la teoría del Estado es la legitimi­
dad del poder fundada sobre el requisito de la justicia. De la pre­
sencia o no de la justicia en el Estado se desprenderán consecuen­
cias muy diversas y se desarrollará toda una compleja doctrina
acerca de la naturaleza y límites de la obligación política. Con ello
el problema del Estado se aparta del plano de la pura consideración
fáctica para situarse en el de la justificación religiosa o filosófica.
Acaso hoy, en un clima político que en tantos aspectos se parece al
que vivió San Agustín, pueda apreciarse en toda su importancia el
valor de su definición. No es que se pretenda que se acepte sin más
la tesis del carácter no valorativo de la ciencia política; basta con
admitir que una cosa es reconocer que el Estado es una organiza­
ción fundada en la fuerza y otra intentar legalizar tal fuerza en el
poder o legitimarla en la autoridad.

Indicaciones bibliográficas

S an A g u s t ín , De Civitate Dei, II, 21; IV, 4; V, passinr, XIX, 21-24.


L u t e r o , Von weltlicher Obrigkeit, 1523. J. d e M a is t r e , Considérations
sur la France, 1796, cap. III; Les soirées de Saint-Pétersbourg, 1821,
1.° y 7.° «entretien». M . W e b e r , II significato della «avalutativitá» de-
lle scienze sociologiche e economiche, en el vol. Il método delle scien-
ze storico-sociali, Turín, 1958.
EL ESTADO COMO FUERZA 51

Para contrastar las diferentes interpretaciones de la teoría polí­


tica de San Agustín, cfr. R. W. y A. J. C arlyle , A History o f Medieval
Political Theory in the West, vol. I, Edimburgo, 1903, 3.a parte, cap.
14; J. N. F ig g is , The Political Aspects o f St. Augustine's «City o f God»,
Londres, 1921; C. H. M c I lwain , The Growth o f Political Thought in
the West, Nueva York, 1932, págs. 154-160.
Sobre el realismo político de San Agustín, vid. R. N ie b u h r , Au­
gustine’s Political Realism, en «Christian Realism and Political Pro­
blems», Londres, 1954.
C apítulo ter c er o

LA PALABRA «ESTADO»:
GÉNESIS Y FORTUNA DE UN NEOLOGISMO

Quizá pueda parecer que, en las páginas precedentes, hemos ju­


gado deliberadamente con un equívoco utilizando una palabra mo­
derna —«Estado»— para designar una realidad que Platón, Aristó­
teles, Cicerón y San Agustín (los únicos autores de los que hasta aho­
ra hemos tratado, pero la observación puede extenderse a todos los
escritores políticos del Medievo) mencionan con términos muy di­
versos: polis, res publica, civitas, regnum. Ha llegado, pues, el mo­
mento de preguntamos si todas esas palabras tienen una referencia
común y de examinar las credenciales del término moderno que has­
ta ahora, y por comodidad, hemos utilizado en lugar de aquéllas.
Ante todo analicemos las razones por las que los autores de la
antigüedad y de la Edad Media emplean palabras distintas de la voz
«Estado» cuando tratan de la realidad política. Esas razones son
principalmente dos. La primera es que la realidad política a la que
se refieren es diferente para cada uno de ellos, o por lo menos para
cada una de las épocas a que pertenecen. La experiencia política
griega se plasma en la polis, que podemos describir como un Esta­
do ciudadano cerrado en su particularismo y concebido como su­
prema expresión del bien colectivo, es decir, como un valor moral
además de como un hecho asociativo. Podría decirse, con palabras
modernas, que la polis es a un mismo tiempo un «Estado» y una
«Iglesia»; pero del Estado como encarnación de vida ética hablare­
mos más ampliamente en otro lugar. Observemos, por ahora, que el
lenguaje político ha hecho derivar de la palabra polis el adjetivo que
lo caracteriza y no el sustantivo con el que hoy se designa cuanto
atañe al gobierno y a la ciencia del Estado.
La experiencia política romana es notoriamente más amplia y
compleja que la griega, no sólo porque trasciende la restringida vi­
sión del Estado ciudadano para alcanzar la idea universal del Impe­
54 LA NOCIÓN DE ESTADO

rio, sino también porque introduce en la noción de Estado un ele­


mento que había sido ignorado —por lo menos parcialmente— en el
pensamiento griego: el elemento jurídico.1 Desde este punto de vis­
ta, la definición ciceroniana de res publica tiene singular importan­
cia, como veremos mejor al tratar del Estado desde la vertiente del
Derecho. En cuanto a San Agustín, su léxico es muy variado, pero
creemos que puede afirmarse la sustancial igualdad de significado
de las palabras que emplea (res publica, civitas, regnum), confirma­
da además por las definiciones casi idénticas que da de cada una de
ellas.2 Y son precisamente esas palabras las que más frecuentemen­
te se manejan por los escritores medievales, pero con diversos signi­
ficados según la realidad concreta a que se refieran, realidad que se
especifica en una gran variedad de formas o «tipos» de Estado. Ci­
vitas es, en el lenguaje político medieval, el Estado ciudadano que
floreció en diferentes partes de Europa y muy especialmente en Ita­
lia. Regnum es el término que se utiliza para designar las monar­
quías territoriales en proceso de formación desde la alta Edad Me­
dia. Res publica hace referencia, en la mayoría de los casos, a la no­
ción de una comunidad más amplia, expresión del universalismo ro­
mano y cristiano: la res publica christiana que reúne en un solo redil
a todos los creyentes en Cristo, pero que, sin merma de su unidad,
se bifurca como en dos grandes ramas, el Papado y el Imperio.
Como puede observarse, la palabra «Estado» no figura en todo
este léxico. Está ausente —y ésta es la segunda razón por la que se
usan otros términos en su lugar— porque todavía no se había acu­
ñado, no se había fijado en un significado concreto. La palabra «Es­
tado» es un neologismo que no fue acogido por las lenguas euro­
peas hasta una época relativamente reciente y cuyo éxito se debió
al hecho de que la realidad significada por él era una realidad nue­
va, diferente en muchos aspectos de la que contemplaron los escri­
tores políticos de la antigüedad y del Medievo.
Pero si los autores medievales no conocen todavía ni el nombre
ni la esencia del «Estado» en su acepción moderna, tanto más inte­
resante resulta el esfuerzo que realizaron para captar en su esencia
la nueva realidad política que empieza a configurarse precisamente

1. Sobre el concepto de res publica y sobre su continuidad en el pensa­


miento romano puede verse el ensayo de F. Crosara, Respublica e Respublicae.
Cenni terminologici dall'età romana all'xi secolo, en «Atti del Congresso Inter­
nazionale di Diritto Romano e di Storia del Diritto» (1948), voi. IV, 1953.
2. Un completo análisis de estas definiciones se encuentra en el excelente
trabajo de S. Cotta, La città politica di S. Agostino, Milán, 1960.
EL ESTADO COMO FUERZA 55

en los últimos siglos de la Edad Media y que ostenta, cada vez más
marcadas, las características que hoy asignamos al Estado.
Generalmente recurren al expediente de extender la noción aris­
totélica de polis para comprender así en una sola categoría el Esta­
do ciudadano y el Estado territorial: la traducción de polis que en­
contramos constantemente en los textos medievales es la de civitas
vel regnum. Pero en el mismo momento en que la noción aristotéli­
ca se extiende a la nueva experiencia, ésta es interpretada con una
nueva luz, de modo que puede afirmarse que el ideal político grie­
go marcó su impronta en la realidad política medieval. Desde el día
en que, a mediados del siglo xm, se empieza a leer y estudiar la Po­
lítica de Aristóteles, comienza a producirse una profunda transfor­
mación en el pensamiento político, desvaneciéndose el interés por
la unidad de la comunidad cristiana para fijar la atención en el par­
ticularismo de las comunidades singulares en que la misma se ha­
lla articulada, en las civitates y en los regna, atribuyéndose a unas y
otras el carácter de comunidad perfecta y autosuficiente que Aris­
tóteles había asignado a la polis. La fórmula communitas perfecta et
sibi sufficiens es la que más se acerca, en los textos medievales, a la
noción moderna de Estado, pero habrá que esperar hasta el Rena­
cimiento para encontrar por fin acuñada —y en italiano por prime­
ra vez— la palabra adecuada para designar tal noción y la realidad
que a ella corresponde.
Una opinión muy extendida atribuye a Nicolás Maquiavelo el mé­
rito de haber fijado definitivamente la denominación moderna de
«Estado». Sin embargo, tal opinión —si bien indudablemente justi­
ficada en una buena parte— no debe suscribirse sin cierta reserva,
ya sea porque la palabra «Estado» parece haber entrado a formar
parte del vocabulario político antes de Maquiavelo, ya porque en este
mismo está empleada con diferentes significados, que son precisa­
mente los que ha venido adquiriendo desde el final de la Edad Me­
dia hasta el Renacimiento. Corresponde a Ercole el mérito de haber
intentado reconstruir la evolución gradual de tales significados, ha­
ciéndonos asistir a la génesis de un nombre que habría de encontrar
acogida en todas las lenguas europeas; su ensayo sobre este tema
conserva todavía hoy, después de muchos años, un notable valor y
un gran interés no obstante los progresos de la lexicografía.3
3. F. Ercole, Lo Stato nel pensiero del Machiavelli, en «La politica del Ma-
chiavelli», Roma, 1926. Cfr. también el estudio de Condorelli, Per la storia del
nome «Stato», en «Archivio giuridico», 1923, y las acertadas observaciones de
F. Chabod en sus lecciones del curso 1956-1957 sobre los Origini dello Stato mo-
56 LA NOCIÓN DE ESTADO

El punto del que debe partirse, según Ercole, es el significado


que inicialmente tuvo la palabra latina status, como condición o
modo de ser de una persona o de una cosa, significado del que se
pasa, en el lenguaje político de la baja latinidad y del Medievo, al li­
geramente extensivo de solidez, prosperidad, bienestar de un deter­
minado ente colectivo, ya sea el Imperio, la Iglesia o un reino par­
ticular. Un primer ejemplo de este uso estaría en la frase de Justi-
niano statum reipublicae sustentamus, y otros muchos pueden en­
contrarse en las fuentes medievales: precari pro statu ecclesiae o
regni, tractare de statu ecclesiae o populi christiani.
Un significado más preciso de la palabra status sólo empieza a
perfilarse cuando, con ulterior precisión, se emplea para designar:
a) Una especial condición social o económica y, por tanto, una
particular categoría o clase de personas. Éste es uno de los signifi­
cados que tiene la palabra francesa état («Estados generales», «ter­
cer estado»), y para referirse al cual otras lenguas, como el alemán,
usan palabras diferentes (Stand). En inglés, la palabra estate se em­
plea hoy todavía para designar, además de los «tres estados» tradi­
cionales, la condición económica, es decir, el patrimonio de una
persona, siendo corriente la palabra status para indicar su condi­
ción social.
b) La estructura de una determinada comunidad o, como se di­
ría hoy, su «ordenamiento». Acaso proceda esta significación de un
famoso pasaje de Ulpiano en el Digesto —publicum ius est quod ad
statum rei romanae spectat—, cuya importancia ponderaremos de­
bidamente más adelante, mas lo cierto es que en el Medievo halla­
mos con bastante frecuencia el empleo de status y Stato con esta
acepción: tra tirannia si vive e stato franco (Dante, Inferno, XXVII,
54); volea ... sovvertire lo stato della città (G. Villani); civitas mutat
statum et ibi insurgit quidam tyrannus ... (Bartolo); riformare lo sta­
to di Firenze, etc.
Es probablemente del significado b) del que arranca la pro­
gresiva depuración del concepto de «Estado», que desembocará
en el empleo moderno del vocablo. Pero cabe distinguir, con Er-

demo, publicadas en parte como apéndice al voi. L'idea di Nazione, Bari, 1961
(«Alcune questioni di terminologia: Stato, nazione, patria nel linguaggio del Cin­
quecento»),
EL ESTADO COMO FUERZA 57

cole, dos aspectos —el subjetivo y el objetivo— en que el término


es hoy utilizado: subjetivo en el sentido de poder, de autoridad (il
popolo montò in molto stato e signoria, Dino Compagni); y objeti­
vo en la acepción de dominio territorial o de pueblo sometido («el
Estado de la Iglesia», «el Estado de tierra firme de los venecia­
nos», etc.).
No hay duda de que en Maquiavelo pueden encontrarse casi to­
dos estos significados de la palabra Stato, y a veces incluso en un
mismo texto aparecen los aspectos objetivo y subjetivo: La parte de'
popolani e de' Guelfi riassunse lo «stato» (sentido objetivo) e quella
della plebe lo perdé, del quale era stata principe dal 1378 allo ‘81... Né
fu questo «stato» meno ingiurioso verso i suoi cittadini... (Historias
florentinas, III, 21 y 22). Evidentemente, si se piensa en una defini­
ción del Estado plenamente articulada en todos sus elementos y ca­
paz de satisfacer las exigencias de la ciencia política, de los juristas
y de los filósofos actuales, hay que reconocer que Maquiavelo que­
dó muy lejos de la acepción moderna de la palabra «Estado». Pero
no hay que olvidar, por otra parte, que al propio Maquiavelo y a su
influencia —dada la extraordinaria difusión de su obra en Europa—
se debió el que el uso de tal palabra se fuese consagrando paulati­
namente en las lenguas modernas.
Como ha observado un agudo filólogo,4 debe distinguirse entre el
uso que de la palabra «Estado» hace Maquiavelo en su breve y con­
ciso tratado político El Príncipe y el modo como la emplea en sus
otras obras de índole más erudita y humanística, como los Discur­
sos y las Historias. Efectivamente, en El Príncipe la palabra en cues­
tión está utilizada en un sentido que parece muy próximo al pleno y
acabado significado moderno, mientras que en las otras obras se
emplea en la acepción más arcaica de «grado» o «condición» (polí-
tico-económico-social), que es la más extendida en el italiano anti­
guo y que quizá Maquiavelo tomó del lenguaje de los historiadores
o del popular. Desde luego hay que convenir con Chiappelli en que
desde la primera frase de El Príncipe el término «Estado» tiene ine­
quívocamente el significado político-nacional-territorial (es decir, los
sentidos subjetivo y objetivo unidos) con que se emplea en la más
estricta técnica moderna: Tutti gli stati, tutti e domimi che hanno
avuto e hanno imperio sopra gli uomini, sono stati e sono o repubbli­
che o principati. Obsérvese que la palabra «república» designa aquí
una subespecie del género Estado, distinción importante y que ten­

4. F. Chiappelli, Studi sul linguaggio del Machiavelli, Florencia, 1952.


58 LA NOCIÓN DE ESTADO

drá amplio eco en la doctrina política posterior. Es evidente que en


el pasaje transcrito queda definitivamente fijado el uso de una pala­
bra nueva para designar una realidad igualmente nueva, la realidad
del Estado moderno en sus dos formas típicas de Estado popular (re­
pública) y de monarquía absoluta (principado). Podrían multiplicar­
se los ejemplos de citas de El Príncipe en que se manifiesta pujante
esta nueva idea, como cuando recuerda Maquiavelo que dicendomi
il cardinale di Roano che gli Italiani non si intendevano della guerra,
io gli risposi che e Frantesi non si intendevano dello stato (cap. Ili);
o cuando habla de los Estados que crecen demasiado rápidamente,
por lo que carecen de «barbas», es decir, de raíces, lo que hace que
su vida sea precaria y de breve duración; o cuando se lamenta de
que Italia está divisa in più stati, etc. Recordemos, en fin, el impul­
so que Maquiavelo dio a la nueva ciencia del Estado o, más exacta­
mente, al arte que, en una famosa carta a Vettori, se ufanaba de ha­
ber estado estudiando durante quince años en su prolongado servi­
cio a la Señoría.
Por consiguiente, es legítimo concluir que no hay ninguna exa­
geración en atribuir a Maquiavelo el mérito de haber introducido
por primera vez el término «Estado», en su acepción moderna, en
el vocabulario político; primero, en el italiano, y de modo más len­
to y no sin resistencia en las otras lenguas europeas. En esta pau­
latina difusión, la palabra «Estado» entra en competencia con otras
expresiones utilizadas hasta entonces y que habían sido derivadas
del latín. Así, el francés Bodino, que tiene una importancia capital
en el desarrollo de la moderna teoría del Estado, todavía intitula su
obra De la République (1576), y con este término designa al Esta­
do, conservando en él la palabra état, pese a algunas opiniones con­
trarias a esta tesis, el significado tradicional de condición o situa­
ción (estat d'une république, l'estat de la France).5 Algo parecido
ocurre con los escritores ingleses de ese mismo período, los cuales
para designar al Estado —si de Estado en sentido moderno puede
hablarse en la Inglaterra de aquella época— utilizan la palabra
commonwealth, que etimológicamente reproduce con toda exacti­
tud el término latino respublica. Únicamente en Hobbes hallamos
(Leviatán, 1651, Introducción) expresamente establecida la identi­
dad civitas = commonwealth = State. Después de él, con Pufendorf,
y con Barbeyrac, traductor de éste, las palabras status = État en-

5. Sobre este tema, vid. M. Isnardi, Appunti per la storia di État, Répu­
blique, Stato, en «Rivista Storica Italiana», vol. LXXIV, fase. 2, 1962.
EL ESTADO COMO FUERZA 59
tran definitivamente en el lenguaje político corriente.6 Por su par­
te, Montesquieu (Esprit des Lois, 1748, lib. II) consagraba con su
gran autoridad el uso de la palabra república, ya iniciado por Ma-
quiavelo, para designar una forma particular de Estado, el «Esta­
do popular», como antítesis de la monarquía o principado.
Es significativo el hecho de que en Inglaterra el nombre de re­
pública o commonwealth fue el adoptado oficialmente después de
la caída de la monarquía (1649), razón por la cual la palabra cayó
en profundo descrédito a partir de la Restauración, aunque no tan­
to que impidiera a Locke (Segundo Tratado sobre el gobierno civil,
1690, § 133) seguir utilizándola por no acertar a encontrar —como
confiesa explícitamente— otra mejor para designar la noción de ci-
vitas, es decir, de una «comunidad independiente» o Estado. En
tiempos ya próximos a nosotros aquella palabra fue adoptada,
como es sabido, para designar lo que fue el Imperio británico y hoy
es una libre confederación de pueblos, la British Commonwealth o f
Nations .7
En general, los países anglosajones no acogieron la palabra «Es­
tado» con tanta facilidad como los del continente europeo. Las ra­
zones de ello son complejas y no podemos detenernos aquí en el
examen de las mismas, que no sería sino un análisis del diverso de­
sarrollo que el concepto (jurídico) de la personalidad del Estado ha
tenido en los diferentes países occidentales.8 Baste recordar que los
ingleses, para mencionar al Estado, prefieren con frecuencia recu­
rrir a perífrasis o circunloquios, como cuando identifican —identi­
ficación que, por cierto, quedó consagrada por una especial dispo­
sición legislativa— el «servicio de la Corona» o «de Su Majestad»
con el «servicio del Estado», refiriendo al «gobierno» o a los fun­
cionarios individuales muchas atribuciones y funciones que noso­
tros solemos asociar al Estado. Igualmente incierto es el uso del tér­
mino «Estado» al otro lado del Atlántico, donde con tal nombre se

6. Vid. a este propósito la interesante nota de R. Derathé, État, souverai­


neté, gouvernement, como apéndice a J.-J. Rousseau et la science politique de son
temps, Paris, 1950. Aun antes de que Hobbes, Pufendorf y Barbeyrac consa­
grasen su uso en la teoría política, la palabra Stato = État había sido ya defi­
nitivamente adoptada en el lenguaje de las relaciones internacionales.
7. Tal denominación fue sugerida, en 1919, por el general sudafricano
Smuts y adoptada oficialmente en el Estatuto de Westminster, de 1931.
8. Admirable por su agudeza y por la información que contiene sobre el
tema sigue siendo hoy un ensayo del gran jurista e historiador inglés Maitland,
«The Crown as Corporation», en Collected Papers, vol. III.
60 LA NOCIÓN DE ESTADO

designan los cincuenta Estados que hoy componen la Federación


norteamericana, en tanto que lo que para nosotros sería el Estado
«verdadero», es decir, el Estado federal, recibe el nombre de Fede­
ral Government. Pese a todo, es indudable que también en la lengua
inglesa la palabra «Estado» —introducida originariamente, en tiem­
pos de Isabel I, por directa influencia italiana— tiene hoy plena car­
ta de ciudadanía.
Es preciso ahora, antes de terminar el capítulo, dar respuesta a
la pregunta que al principio nos hacíamos, a saber, si es lícito utili­
zar la palabra «Estado» en locuciones corrientes como «la concep­
ción» o «la teoría del Estado» referidas a la antigüedad o al Medie­
vo, es decir, a épocas en que tal término era en absoluto ignorado.
Desde luego, si con el empleo de la palabra moderna se velaran las
diferencias sustanciales que existen entre las estructuras políticas
de aquellas épocas y las de la nuestra, hablar de «Estado» para re­
ferimos a la polis griega, a la res romana o a la communitas perfec­
ta medieval sería condenable como un abuso lingüístico. Pero no
hay tal abuso —o, por lo menos, está muy atenuado— cuando el tér­
mino «Estado» se utiliza como una fórmula abreviada, casi podría
decirse estenográfica, para designar lo que hay de común en todas
esas experiencias políticas y en los conceptos en que las mismas se
reflejan; lo que no exime, claro está, de la necesidad de examinar
diferencias y coincidencias, las cuales —unas y otras— se manifes­
tarán en distinto grado según los distintos puntos de vista desde los
que se acometa el problema del Estado. Es sobre todo en el plano
jurídico donde, a nuestro juicio, se irá haciendo cada vez más com­
pleja la noción de Estado con el paso de los siglos, y nuevos ele­
mentos, como el concepto de soberanía o el de la personalidad del
Estado, contribuirán a diferenciar palmariamente el Estado moder­
no y las experiencias políticas anteriores.
Sin embargo, el problema del Estado, pese a lo que se acaba de
afirmar, permanece inmutable en sus dos polos extremos, el de la
pura consideración fáctica y el de la justificación filosófica. Inmu­
table permanece (y, si la palabra no nos pareciera excesiva, casi di­
ríamos «eterno») el problema de la obligación política, sobre el que,
como ya dijimos, se centra el de la autoridad y, por tanto, toda fi­
losofía política digna de este nombre. E inmutable permanece tam­
bién, en el polo opuesto, el problema de la fuerza, que brota de la
constatación empírica de la existencia de relaciones de autoridad y
de obediencia entre los hombres o, por decirlo con palabras de We-
ber, de la «posibilidad de imponer» una concreta voluntad «incluso
contra una eventual resistencia».
EL ESTADO COMO FUERZA 61
Considero que cuanto hemos dicho constituye la mejor y nece­
saria introducción a la lectura de Maquiavelo, es decir, del gran
teórico del realismo político, de la consideración del Estado en tér­
minos de pura fuerza. Lo que constituye una novedad en Maquia­
velo es la experiencia de un nuevo tipo de organización estatal, de
una realidad con la que él cuenta (¡y de qué modo!) y de la que es
intérprete extremadamente agudo; y no, en cambio, el problema
centrado en el reconocimiento de que, en una determinada situa­
ción, la fuerza puede ser la ultima ratio, tema que ya habían abor­
dado, aunque de muy diversa manera, Trasímaco y San Agustín. La
novedad es lo que el propio Maquiavelo llama el principado nuevo,
el Estado nuevo (en el que, empleando sus mismas palabras, «es­
triban las dificultades»), y no el método de la verdad efectiva, aun­
que nadie antes que él lo haya formulado con tanto rigor y claridad,
porque la verdad efectiva no es sino el plano sobre el que se plantea
una consideración rigurosamente realista y empírica del Estado.

Indicaciones bibliográficas

El breve esquema que he trazado en este capítulo está basado en


varias obras, a cuyos autores testimonio desde aquí mi gratitud.
Entre los menos recientes, merecen mencionarse: J. N. F ig g is ,
«Respublica Christiana», apéndice a Churches in the Modem State,
2 .a ed., Londres, 1914; H. C. D ow dall , The Word «State», en «Law
Quarterly Review», núm. 153, enero 1923.
Entre las obras más modernas, deben citarse, además de las
mencionadas en el texto, las siguientes: R. T. M a rsh a ll , Studies in
the Political and Socio-religious Terminology o f the «De Civitate Dei»,
en «Patristic Studies», LXXXVI, 1952; G a in es Post, Studies in Me­
dieval Legal Thought. Public Law and the State, 1100-1322, Prince-
ton, 1964, parte II, caps. V-X.
C apítulo cuarto

EL PRINCIPADO NUEVO
Y EL MÉTODO DE LA VERDAD EFECTIVA

El «principado nuevo» no es exactamente el Estado moderno ni


tampoco el único tipo de Estado del que se ocupa Maquiavelo, pero
sí es, entre las varias formas de monarquía, la que muestra más a
lo vivo y más claramente el que para Maquiavelo constituye el pro­
blema central de la política: el problema de la fuerza; fuerza que en
él es, más que condición para la existencia del Estado, la auténtica
esencia del mismo. Al principado nuevo se consagra casi en su to­
talidad el tratado que, no obstante su brevedad o acaso por ella, ha
contribuido más a la fama postuma del Secretario florentino.
Parece indiscutible que, como se acaba de indicar, Maquiavelo
consideró la fuerza como elemento central de su concepción políti­
ca.1 La distinción entre fuerza y poder la establece de un modo cla­
rísimo: «Quien tiene el poder (imperio) y no tiene a la vez la fuerza
(forze) está condenado a la ruina.» Precisamente por eso el Estado,
antes que poder, es fuerza, es decir, poderío ofensivo y defensivo
respecto del exterior y obediencia y disciplina en lo interno, porque
de la fuerza depende la vida y la supervivencia del Estado. El polí­
tico que descuida este hecho peca contra el Estado, como pecaron
contra Italia aquellos príncipes cobardes que permitieron al extran­
jero conquistar su patria «con el yeso» (reléanse el capítulo 12 de
El Príncipe y el estupendo final de El arte de la guerra). Aunque po­
drían multiplicarse las citas y los ejemplos, mencionaremos sola­
mente un pasaje en el que desarrolla este concepto fundamental,
que ya diez años antes de escribir El Príncipe, cuando Maquiavelo
estaba al servicio de la República florentina, había utilizado al co­

1. Véase, para una orientación general, el libro de A. Norsa II principio de­


lla forza nel pensiero político di N. Machiavelli, Milán, 1936.
64 LA NOCIÓN DE ESTADO

mienzo de un breve memorial con el que intentaba persuadir a los


renuentes florentinos de que cumplieran el deber cívico de pagar
sus impuestos. Cuando en el verano de 1513 Maquiavelo estaba re­
dactando El Príncipe, aquel pasaje le volvía, casi palabra por pala­
bra, a los puntos de su pluma: «Un príncipe debe tener dos temo­
res: el de dentro, respecto de sus súbditos, y el de fuera, respecto de
las potencias exteriores. De éstas se defiende con buenas armas y
con buenos amigos, y siempre que tenga buenas armas tendrá bue­
nos amigos; y siempre estarán ordenadas las cosas de dentro cuan­
do lo estén las de fuera...» En un mundo dominado por las férreas
leyes de la fuerza y amenazado por la anarquía, el Estado repre­
senta el único elemento de cohesión, de orden y de seguridad.
Pero Maquiavelo sabe muy bien que la fuerza que mantiene uni­
do al Estado y le da seguridad no es puramente material. La «ex­
periencia de las cosas modernas» y la «continuada lección de las an­
tiguas» le han hecho conocer muchos tipos de Estados en los que
seguridad y potencia se consiguen no sólo con «buenas armas», sino
mediante «buenos sistemas de organización» (buoni ordini) y «ho­
nestas tradiciones» (virtuose succesioni). No todos los principados
son «totalmente nuevos»: en «los que son hereditarios y están habi­
tuados a la familia de su príncipe», además de «la fuerza de la
lealtad» tradicional puede haber «multitud de buenas instituciones»
(infinite costituzioni buone) —como es el caso de la monarquía fran­
cesa—, que son «la razón de la seguridad del rey y del reino». En
las repúblicas en que «el nombre de la libertad sea poderoso», será
ésta la causa principal de su «mayor vitalidad» y, por consiguiente,
de su fuerza indomable, como en Esparta, en Roma y en las «rústi­
cas» pero «libérrimas» ciudades de Suiza. Sólo en el principado
nuevo son elementos decisivos para la vida del Estado el poder de
la fuerza material y su ejercicio por un hombre sobre otros: «Los
Estados que aparecen repentinamente, como todas las cosas de la
naturaleza que nacen y crecen demasiado de prisa, no pueden tener
raíces y todo lo que éstas traen consigo, de modo que la primera ad­
versidad con la que se enfrentan acaba con ellos.» Pero también en
este caso la fuerza material no es sino un instrumento del que el
príncipe hará un uso más o menos adecuado según su «arte de go­
bierno» (virtü). A pesar de la metáfora naturalista, el Estado no es
para Maquiavelo una «realidad» de la misma especie que las reali­
dades de la naturaleza. Es una creación del hombre, una «obra de
arte» según la clásica definición de Burckhardt, aunque una crea­
ción limitada y condicionada por los mismos elementos de hecho
que el hombre maneja y sobre los que opera, del mismo modo que
EL ESTADO COMO FUERZA 65
el «arte de gobernar» (virtù) del príncipe está condicionado por el
favor o la adversidad de la misteriosa «fortuna».
El principado nuevo no es exactamente, repetimos, el Estado mo­
derno; más bien es un producto típico de la Italia en que vivió, es­
c r ib ió y meditó Maquiavelo. Al poner el acento casi exclusivamente
sobre la virtud creadora y directriz del príncipe, Maquiavelo descu­
bre la inconsistencia de su pensamiento, que se corresponde con la
debilidad de las estructuras políticas italianas de su tiempo, desti­
nadas a desaparecer al primer choque con otros Estados más sóli­
dos en sus tradiciones y en sus fundamentos. Mas como ha demos­
trado Chabod en un libro que todavía hoy es fundamental para nues­
tro tema,2 «cuando Maquiavelo creó la figura del Príncipe por un im­
pulso pasional e inmediato, no sospechaba que con ello daba a
Europa el código por el que había de regirse su historia durante dos
siglos». Los Estados que escribirán la historia de Europa en las cen­
turias siguientes no serán, ciertamente, creaciones exclusivas de un
hombre, sino el producto de una lenta evolución histórica, «con raí­
ces» en el pasado que les permitirán resistir, como robustas encinas,
nuevas e imprevistas tormentas; pero los príncipes que los rigen son
todos, a su manera, en mayor o menor grado, «príncipes nuevos» (en
el sentido en que el propio Maquiavelo confería a Femando de Ara­
gón el título de príncipe nuevo): maestros en el empleo de la fuerza
«dentro» y «fuera» y en introducir «nuevos órdenes y modos» con
los que «fundamentar su Estado y su seguridad»; maestros sobre
todo en el manejo, aun vituperándolo, de aquel «arte político» que
Maquiavelo había soñado en enseñar a un príncipe italiano para de­
fender y liberar Italia del bárbaro dominio de los invasores.
Hemos dicho arte político y no ciencia política: no sólo porque
Maquiavelo habla de arte y no de ciencia, sino también porque no
es posible reducir su pensamiento a un «sistema» sin forzarlo arbi­
trariamente. Además, el florentino adopta siempre una actitud fluc-
tuante entre el análisis de un hecho y la formulación de una «regla
general», es decir, entre un pasaje de tipo descriptivo y otro de ín­
dole prescriptiva, lo cual es origen, en definitiva, de aquella apa­
rente ambigüedad del pensamiento de Maquiavelo que ha suscitado
tantas polémicas, así como del escándalo producido por él, escán­
dalo que, a pesar de ciertas críticas actuales, ni se ha apagado to­
davía ni podrá apagarse jamás.

2. F. Chabod, Del «Príncipe» di Niccolò Machiavelli, Milán, 1926; publica­


do de nuevo en el voi. Scrìtti su Machiavelli, Turín, 1964.
66 LA NOCIÓN DE ESTADO

La acusación de inmoralidad que se viene haciendo a Maquiave-


lo a través de los siglos no puede considerarse a la ligera y deben
analizarse las posibles causas de la misma. Por un lado, nos en­
contramos con que recomienda al hombre de Estado que «aprenda
a poder ser no bueno», a «no preocuparse del nombre del misera­
ble» ni «de la infamia del cruel», que no haga caso de la fe debida
a la palabra dada; en resumen: que sepa «hacer uso de la maldad si
se ve obligado a ello»; como observa Meinecke,3 todo el acento re­
cae sobre la palabra clave, necesidad, que condiciona todo el pen­
samiento de Maquiavelo, incluida su noción de «arte de gobierno»
(virtù). Pero por otra parte debe tenerse en cuenta la afirmación de
Croce según la cual Maquiavelo aparece con una cierta ambigüedad
afectiva y racional respecto de la política, a la que considera «ya
como una triste necesidad de mancharse las manos tratando con
gente indigna, ya como arte sublime de fundar y sostener esa gran
institución que es el Estado».4 Observación muy atinada, pues el
más atento lector de Maquiavelo no sabría decir si éste condenó ín­
timamente los «procedimientos crudelísimos y contrarios a toda
existencia no ya cristiana, sino simplemente humana» que el hom­
bre de Estado debe saber utilizar, o bien si, por el contrario, pre­
tendió instaurar una ética nueva en la que el bien del Estado sería
el fin supremo: «Procure, pues, el príncipe llevar a la victoria al Es­
tado y mantenerlo en ella: los métodos que emplee serán siempre
juzgados honorables y alabados por todos.» La ambigüedad es, por
tanto, innegable, pero si bien se mira se trata de una ambigüedad
que se manifiesta en el plano valorativo, ligada íntimamente al ca­
rácter primordialmente prescriptivo del pensamiento de Maquiave­
lo. La ambigüedad aparecerá también en nuestras mentes si no sa­
bemos establecer exactamente la naturaleza de sus preceptos ni me­
dir el alcance de los mismos.
En el plano descriptivo, en cambio, Maquiavelo no ofrece nin­
guna duda. La realidad política es como es, y tiene que tomarse y
estudiarse como tal. Aquí está vigente la regla y el método de la
«verdad de los hechos» o «verdad efectiva», que Maquiavelo formu­
la de modo rotundo y definitivo en el capítulo XV de El Príncipe,
que, traducido al lenguaje moderno, sonaría como una consciente
afirmación del carácter no valorativo de la ciencia política, al que
3. F. Meinecke, Videa della ragion di Stato nella storia moderna, Florencia,
1942-1944, voi. I, cap. 1.
4. Croce, Elementi di politica, II, 1: «Machiavelli e Vico. La politica e l’eti­
ca»; publicado también en el voi. Etica e Politica, 4.a ed., Bari, 1956.
EL ESTADO COMO FUERZA 67

páginas atrás nos referimos. Maquiavelo, en efecto, manifiesta el


propósito deliberado de considerar el problema del Estado como un
problema exclusivamente fáctico, investigando «cómo se vive», no
«cómo se debe vivir»: es el problema de la fuerza, no del poder ni
de la autoridad. A este respecto nos parece muy elocuente la ala­
banza que Bacon, el padre del moderno empirismo, tributara a la
enseñanza de Maquiavelo: «Somos deudores en gran medida de Ma­
quiavelo y de cuantos escriben acerca de lo que los hombres hacen
y no sobre lo que deberían hacer. Porque no es posible armonizar
la astucia de la serpiente y la candidez de la paloma sino cuando
los hombres conocen a la perfección todas las características de la
serpiente: su bajeza y su arrastrarse sobre el vientre, su volubilidad
y su lubricidad, su envidia y su mordedura.»5 Las dudas podrán
afectar, todo lo más, a la exactitud de la descripción de Bacon o Ma­
quiavelo: ¿por qué el mundo de la política va a poder compararse
únicamente con un foso de serpientes?
No puede negarse que la idea que Maquiavelo tiene de la «ver­
dad efectiva» está marcada con un fuerte pesimismo, y parece como
si en él —¡un hombre del Renacimiento!— resucitara la antigua
concepción de la maldad esencial de la naturaleza humana, que
alienta en el pensamiento de San Agustín y de Lutero. Sólo que el
pesimismo de Maquiavelo tiene un fundamento totalmente psicoló­
gico y está claramente inspirado por la tristeza de lugares y tiem­
pos «manchados con toda suerte de indignidades». Los hombres, tal
como los ve Maquiavelo, son malvados y perversos (tristi), poseídos
de una sed inextinguible de dominio («Cosa natural y ordenada es,
ciertamente, desear y poseer...»); para gobernar es preciso «partir
del supuesto de que todos los hombres son criminales en potencia
y que van a usar su maldad cada vez que tengan ocasión». Pero afir­
maciones tan crudas más que producir el escándalo deben mover a
desmentirlas; y el propio Maquiavelo ofrece algún argumento para
refutarlas, como cuando habla de las virtudes de los antiguos ro­
manos o de aquellos «hombres de la montaña», todavía no empon­
zoñados por la civilización corrompida y entre los que «podría es­
tablecer una república con toda facilidad quien lo intentase en los
tiempos presentes».
La interpretación de la «verdad de los hechos» o «verdad efecti­
va» es la premisa sobre la que se asientan aquellas verdades ofensi­
vas que Maquiavelo exponía bajo la forma de preceptos, y no hay

5. F. Bacon, Advancement o f Learning, ed. de 1629, II, cap. XXI, § 9.


68 LA NOCIÓN DE ESTADO

necesidad de traer a colación la «autonomía de la política» o la no­


ción de una política que estaría «más allá del bien y del mal», u
otras fantasías semejantes de origen idealista, para darse cuenta de
que tales preceptos están determinados y condicionados por aque­
lla peculiar «lección» de los hechos que es propia de Maquiavelo.
Tales preceptos, en efecto, no son en su mayor parte «imperativos»
o son, a lo más, como ha observado Cassirer,6 «imperativos hipoté­
ticos», «normas técnicas» que indican cómo hay que comportarse
en una determinada situación y con vistas a un determinado fin.
Sólo en muy pocos casos —aunque, naturalmente, hay que tenerlos
en cuenta— el fin particular que tales normas contemplan (la segu­
ridad del Estado, la salvación de la patria) se concibe claramente
como el fin supremo, como un bien en sentido absoluto, transfor­
mándose entonces el imperativo hipotético «si quieres salvar al Es­
tado debes obrar de este modo», en el imperativo categórico «salvar
al Estado es el deber supremo».
Lo que elaboró Maquiavelo fue, pues, un arte más que una cien­
cia del Estado. Pero como quiera que los preceptos de ese arte se
fundan en el conocimiento de la verdad de los hechos, y como quie­
ra también que cada uno de sus preceptos puede siempre y sin di­
ficultad convertirse en una descripción (de modo semejante a como
la expresión «si quieres conservar la salud modera el uso del taba­
co» se puede traducir por «el abuso del tabaco es perjudicial para
la salud»), el arte del Estado del que se vanagloriaba Maquiavelo
era, a su manera, una ciencia, y con él están directamente relacio­
nados los modernos teóricos de una ciencia política inspirada rigu­
rosamente en el método de la verdad de los hechos; ciencia política
que, dicho sea de paso, suele evitar la formulación de sus conclu­
siones en la forma preceptiva que utilizaba Maquiavelo. ¿Acaso si
así lo hiciera no aparecería la nueva preceptiva política aún más es­
candalosa y diabólica que la de maese Nicolás?

Indicaciones bibliográficas

N. M aquiavelo, Parole da dirle sopra la provisione del danaio,


1503; El Príncipe, Dedicatoria y caps. 1-3, 5-7, 10, 12, 15-19, 21; Dis­
cursos, I, caps. 3, 11, 26; II, Proemio y cap. 19; III, cap. 41; Histo­
rias florentinas, II, 34.

6. E. Cassirer, Il mito dello Stato, Milán, 1950, cap. 12, págs. 299-330.
C apítulo q uinto

RAZÓN DE ESTADO Y MACHTSTAAT

Al mismo tipo de «arte» o preceptiva política que hemos exami­


nado en Maquiavelo pertenece una doctrina que, en la centuria in­
mediatamente posterior a éste, contribuyó en gran manera a difun­
dir sus enseñanzas: la que se conoce bajo el engañoso nombre de
razón de Estado. A finales del siglo xvi y comienzos del xvn, la «ra­
zón de Estado» inspiró numerosas obras que yacen hoy olvidadas
en nuestras bibliotecas, aunque ilustres eruditos, como Croce, Mei-
necke y tantos otros las hayan desempolvado para poner de mani­
fiesto la aportación positiva que las mismas hicieron al pensamien­
to político de la Edad Moderna.1
La doctrina de la «razón de Estado» se desarrolló principalmen­
te en Italia coincidiendo con uno de los períodos más tristes de su
historia. Mientras en otras partes de Europa la moderna teoría del
Estado va tomando cuerpo al profundizar en el problema del poder
(en esa época nace o, por lo menos, se formula por primera vez con
claridad la teoría que sentará la base sobre la que se edifique la
constitución jurídica del Estado moderno: la teoría de la soberanía)
o al efectuar un planteamiento nuevo del problema de la autoridad
(es el momento en que se produce una vasta floración de teorías,
frecuentemente contradictorias, acerca de la legitimación del poder
y el fundamento del deber de obediencia), en Italia se pierde el
tiempo en interminables disquisiciones sobre si es posible o no go­
bernar los Estados «con arreglo a los dictados de la conciencia», so­
bre si es lícito al hombre de Estado —y hasta qué punto— violar las
normas de la justicia cuando lo exija el interés del Estado, o sobre
si es útil elaborar una ciencia o «razón de Estado» como ciencia del
1. B. Croce, Storia dell'età barocca in Italia, Bari, 1926,1, § 2, «Teorie della
morale e della politica. La ragione di Stato»; F. Meinecke, L'idea della ragion di
Stato nella storia moderna, cit.
70 LA NOCIÓN DE ESTADO

«obrar conforme a la esencia o forma del Estado que el hombre se


haya propuesto conservar o construir», según la definición de Zuc-
colo, tan alabada por Croce.
Claro que tales discusiones no carecen de todo valor y significa­
do. A través de ellas se revela nítidamente la disconformidad que
una renovada sensibilidad moral manifiesta con las «inicuas máxi­
mas» de Maquiavelo. La doctrina de la razón de Estado distingue
entre las exigencias de hecho de una determinada situación y el jui­
cio que acerca de esa situación y de sus exigencias puede y debe
formularse; lo cual implica, en cierto modo, el reconocimiento de
los diferentes puntos de vista cuya existencia venimos sosteniendo y
que son causa de la diversa configuración que presenta la realidad
política, los distintos aspectos bajo los que el Estado se manifiesta
según que pretendamos conocer su mecanismo o valorar sus accio­
nes. De aquí la velada sensación de hipocresía que nos produce la
lectura de los «pedantes, despreciados y vituperados tratadistas ita­
lianos de la razón de Estado» —son palabras de Croce—, que escri­
ben como intentando disimular el arte político en que se proclaman
maestros y justificar tímida y recelosamente las máximas que sobre
aquél había osado formular su gran compatriota, «embustero, sí,
pero profundo», según el juicio del don Ferrante manzoniano. ¿Qué
es la hipocresía, como dice una famosa definición, sino el homena­
je que el vicio rinde a la virtud? Tampoco aquí es preciso recurrir al
pretendido descubrimiento de una «política pura», que no sería más
que una «categoría del Espíritu», para entender lo que dicen y lo
que valen los teóricos de la razón de Estado.
Lo que dicen —si se traducen sus «prescripciones» en «des­
cripciones»— es sustancialmente lo que ya había dicho Maquiave­
lo: que la política es un mundo dominado por la fuerza y que, por
tanto, hay que contar con ésta si se quiere fundar, conservar y ha­
cer prosperar un Estado. Lo que valen, forzoso es reconocerlo, es
bien poco si se les compara con los autores contemporáneos de
otras naciones europeas, que precisamente en aquella época pro­
dujeron teóricos políticos de la talla de un Bodino, un Hooker o
un Grocio. El pensamiento de aquellos hombres fue tan endeble
como su fibra moral, que les permitió conformarse con el papel de
consejeros de príncipes aceptando una realidad que, moralmente,
era sólo un poco mejor que la que Maquiavelo analizó, e incluso
en ciertos aspectos más «triste» que ella. Fueron, si se quiere,
maestros del realismo político, pero no en el sentido severo y a la
vez generoso en que lo fue Maquiavelo, con la mirada puesta siem­
pre en la finalidad de liberar a Italia de los invasores, sino de for­
EL ESTADO COMO FUERZA 71

ma encogida y raquítica, como encogido es el horizonte de la vida


política italiana en esa época y raquítica la conciencia de un pue­
blo que se recuesta, cansado, en la estabilidad formal del princi­
pado, ajeno a las grandes disensiones y a las feroces contiendas
que agitan a los otros pueblos de Europa en este comienzo de la
Edad Moderna. Afirmar, como afirma Zuccolo, que la razón de Es­
tado «atiende tanto al torpe como al honesto, se dirige al injusto
como al justo», puede querer decir que la realidad política debe
considerarse en su existencia fáctica, en el juego de las fuerzas que
la determinan; pero también puede querer decir que son total­
mente indiferentes el modo como tales fuerzas se polarizan, la for­
ma que asume el Estado y los principios por éste invocados. El
error de los teóricos de la razón de Estado no estuvo en concen­
trar la atención sobre el plano puramente descriptivo, sino en en­
cerrarse en él como si allí radicase el secreto último del Estado,
en haber aceptado como definitiva la realidad política del mo­
mento, sin darse cuenta de su rapidísima evolución y de que esta­
ban surgiendo fuerzas y formas nuevas que harán del «principado
nuevo» de tipo italiano un ingrediente, sí, del Estado moderno,
pero no el único y exclusivo, como, por otra parte, había ya visto
Maquiavelo con toda claridad.
Los autores de la razón de Estado no ofrecieron, ciertamente,
una contribución positiva a la moderna teoría del Estado, pero por
lo menos son un testimonio elocuente de la profunda huella que las
enseñanzas de Maquiavelo imprimieron en el pensamiento europeo.
«La doctrina de Maquiavelo —escribe Meinecke— fue como un pu­
ñal hundido en el organismo político de los pueblos occidentales,
que les hizo horrorizarse y soliviantarse.» El principio de la fuerza
que Maquiavelo había puesto crudamente al desnudo y, sobre todo,
los preceptos que había elaborado —con un rigor absoluto y verda­
deramente despiadado— para el «manejo» de aquélla, desafiaban
abiertamente las concepciones tradicionales propias no sólo de la
conciencia cristiana, sino incluso de la cultura humanística. Se hizo
necesario, por ello, realizar un esfuerzo interpretativo para clarifi­
car esa doctrina y para extraer lo que de verdadero hubiera en ella:
ese esfuerzo fue, precisamente, el que hicieron los teóricos de la
«razón de Estado», que, bajo esta rúbrica, consiguieron hacer acep­
tables muchas de las afirmaciones de Maquiavelo, mostrando que
la política tiene sus leyes, frecuentemente contradictorias con las de
la moral, leyes que el hombre de Estado debe conocer y tener pre­
sentes. La fuerza está aquí considerada —como creemos que la con­
sideró el propio Maquiavelo en la mayoría de los casos— como un
72 LA NOCIÓN DE ESTADO

instrumento y no como un fin: el Estado es fuerza, pero fuerza ma­


nejada por hombres que pueden hacer de ella un uso bueno o malo
«según las necesidades».
Hay un aspecto del pensamiento de Maquiavelo al que hemos
aludido sólo de pasada cuando decíamos que, en ocasiones, parece
que hace del bien del Estado el bien supremo, y que los «imperati­
vos hipotéticos» de la preceptiva política se transforman a veces en
«imperativos categóricos». Cuando tal ocurre, la fuerza deja de ser
un simple instrumento para convertirse en un fin, y el Estado, su­
prema encamación de la fuerza, es por eso mismo expresión de ab­
soluta libertad: dicta sus leyes, persigue sus fines y no se somete a
los juicios corrientes de la moralidad. Por supuesto, los timoratos
teóricos de la razón de Estado estuvieron bien lejos de esta entifi-
cación y glorificación de la fuerza, pero creemos que también el
propio Maquiavelo fue inmune a tal posición. Sin embargo, ha
habido quien ha querido ver en él al descubridor del «rostro demo­
níaco del poder» y al fundador de una concepción «realista» del Es­
tado, que sería, según Ritter (el autor al que aludimos),2 la domi­
nante en la Europa continental, frente a la «legalista» y «moralis­
ta», que habría sido la prevalente, por otras razones y en virtud de
influencias muy diversas, en Inglaterra y, en general, en los países
anglosajones. Esta concepción del Estado-fuerza (Machtsíaat) se de­
sarrollaría plenamente en Alemania (siempre según Ritter) por los
historiadores, filósofos y políticos germanos del siglo xix, «desde
Fichte y Hegel, pasando por Ranke y su escuela, hasta Heinrich von
Treitschke». Con ello habría ocurrido en Alemania «algo nuevo y
portentoso»: el maquiavelismo dejaba de ser un arte, una precepti­
va política, para convertirse en el semblante de una ética nueva; la
razón de Estado abandonaba la vida triste y precaria que había lle­
vado en la penumbra de los gabinetes para salir a cielo abierto sa­
ludada como «el alma del Estado».
En realidad se trató de algo bastante más serio y grave que lo
que Meinecke ha llamado, con cierto eufemismo, «la legitimación
de un bastardo». Se trató de un verdadero y auténtico cambio dia­
metral de posiciones: Trasímaco, San Agustín, el mismo Maquiave­
lo, todos los que habían descubierto un problema de fuerza en la
realidad política, nunca habían confundido la fuerza con la justicia,
la efectividad con la legitimidad, el ser con el deber ser; incluso de­
bemos al propio Maquiavelo el crudo descubrimiento de hasta qué

2. G. Ritter, Il volto demoniaco del potere, Bolonia, 1958.


EL ESTADO COMO FUERZA 73

punto están distantes el «cómo se vive» y el «cómo debería vivirse»,


el «camino del bien» y el del mal. Y quién sabe, después de todo, si
no hay un punto de verdad en la interpretación que, desde la pu­
blicación misma de El Príncipe (posteriormente sostuvieron la tesis
Rousseau, Alfieri y Foscolo), quiso ver en la obra de Maquiavelo
una «admonición» escrita en clave, al modo de aquel predicador,
descrito por el propio florentino en una jocosa carta que escribió a
Guicciardini, que habría querido enseñar «el verdadero procedi­
miento para llegar al Paraíso: conocer el camino del infierno para
evitarlo».
He aquí cómo aquel mal al que el hombre de Estado debe «sa­
ber llegar, si se ve obligado a ello», se convierte en el camino del Pa­
raíso. Maquiavelo, dice Hegel en un escrito de su época juvenil, de­
cía la verdad y hablaba de veras; su Príncipe encamaba un impera­
tivo supremo: hacer de Italia un Estado, por lo que resulta absurdo
juzgar sus acciones con el patrón de la moral privada. «El mayor o,
mejor aún, el único delito contra el Estado es la anarquía... El más
alto deber del Estado es mantenerse y destruir todo lo que ose aten­
tar contra su existencia.» Y Treitschke, el más conspicuo teórico del
Machtstaat, afirma que «la gloria imperecedera de Maquiavelo será
siempre la de haber dado al Estado su auténtico fundamento... de
haber sido el primero en mostrar paladinamente que el Estado es
fuerza... Las consecuencias de esta verdad son trascendentales; pero
ésta es la verdad, y quien no tenga el valor de afrontarla no debe
ocuparse de política».
En esta perspectiva absolutamente nueva quedan radicalmente
alteradas todas las relaciones entre moral y política, que tan pro­
fundamente preocuparon a los teóricos de la razón de Estado. En
ninguna parte aparece esto más claro que en este célebre pasaje de
Hegel: «Allí donde la política pretende violar la moral y ser siempre
injusta, la doctrina propende a apoyarse en ideas superficiales sobre
la moralidad, la naturaleza del Estado y la relación entre éste y la
moral.» Lo que fueran realmente para Hegel «ideas profundas» acer­
ca de la moralidad y la naturaleza es algo que aquí no nos interesa,
pero ciertamente no fueron las de Maquiavelo. Probablemente, Ma­
quiavelo y sus primeros intérpretes quisieron expresar de forma
ruda lo que Hegel pretende decir al definir el Estado como «realidad
de la idea ética», «realización de la libertad», la «presencia de Dios
en el mundo». Su noción del Estado como algo fundado en la fuer­
za es, sin embargo, puramente fáctica y no tiene nada de metafísi­
ca: no hace referencia al derecho, sino a la fuerza, y resulta perfec­
tamente claro que aquél no se vincula necesariamente a ésta.
74 LA NOCIÓN DE ESTADO

Indicaciones bibliográficas

G. B o t e r o , Della ragion di Stato, 1589, Introducción y libro II,


§§ 6 y 15; L. Z u ccolo , Della ragion di Stato, 1621; H e g e l , Die Ver­
fassung Deutschlands, 1802, § 9; Grundlinien der Philosophie des
Rechts, 1821, §§ 257-8, anotaciones y adiciones, y 337; H . von
T r e it s c h k e , Politik, Leipzig, 1897-8, libro I, cap. 3.
Sobre la doctrina de la «razón de Estado», las dos obras que pri­
meramente se ocuparon de ella son las de B. C r o c e , Storia dell’età
barocca in Italia, Bari, 1926, I, 2; y E M e in e c k e , Die Idee der Sta­
atsräson in der neueren Geschichte, Munich, 1924.
Acerca de los precedentes medievales de la doctrina de la «razón
de Estado», véase el excelente estudio de G. P o s t , Ratio Publicae
Utilitatis, Ratio Status and «Reason o f State», 1100-1300, en'el voi.
Studies in Medieval Legal Thought, Princeton, 1964, cap. V (ante­
riormente publicado en alemán en el vol. Die Welt als Geschichte,
1961).
C apítulo se x to

LUCHA DE CLASES Y ELITES DE GOBIERNO

La concepción marxista del Estado no está exenta de ciertos re­


siduos metafísicos y toda ella se halla salpicada de elementos valo-
rativos, aunque marcada en sus conclusiones por el más acérrimo
realismo político y por una idea absolutamente pesimista de la fun­
ción de la fuerza en las relaciones humanas. Por una extraña pa­
radoja, los valores sobre los que se funda el juicio que el marxismo
formula acerca de la experiencia política se derivan precisamente
de la interpretación dialéctica que Marx tomó de Hegel, aplicán­
dola a la realidad social a la que ya éste, y con él toda la filosofía
política de la era romántica, había señalado como el sustrato con­
creto del Estado, contra el individualismo de la etapa precedente.
Como es sabido, la dialéctica hegeliana «vuelta del revés» vino a ser
para Marx la ley inmanente, el ritmo mismo de la realidad, y ofre­
ce por ello la explicación de las «contradicciones», es decir, de los
inexorables conflictos a través de los que se afirma el predominio
del hombre sobre el hombre. El Estado no es otra cosa que el re­
sultado de la lucha de clases. He aquí unas cuantas frases bien ex­
presivas que se leen en el Manifiesto comunista, publicado en 1848:
«La historia de todas las sociedades que hasta ahora han existido
es una historia de lucha de clases.» «En su auténtico sentido, el po­
der político es el poder de una clase organizada para oprimir con
él a otra.» «El poder moderno del Estado no es sino un comité que
administra los negocios comunes de toda la clase burguesa.» Y en
un escrito anterior en pocos años al Manifiesto, Marx y Engels ha­
bían afirmado que «el Estado... no es más que la forma de organi­
zación, tanto hacia el exterior como hacia el interior, que los bur­
gueses se dan a sí mismos con el fin de garantizar recíprocamente
su propiedad y sus intereses... Porque el Estado es la forma en que
los individuos de una clase dominante hacen valer sus intereses co­
munes».
76 LA NOCIÓN DE ESTADO

Hasta aquí parece que nos movemos en el plano de la conside­


ración puramente fáctica de las relaciones de fuerza existentes en­
tre los hombres, que, como sabemos, es propia del realismo políti­
co en sus múltiples versiones. La metafísica —la consideración
no del hecho, sino del valor— comienza en el momento en que se
pasa del reconocimiento de un antagonismo de fuerzas a una in­
terpretación dialéctica del mismo y a la predicción de su superación
en la sociedad futura, en la que acabará por desaparecer. Tales in­
terpretación y predicción, que aparecen ya en el Manifiesto, se re­
piten y desarrollan en las obras posteriores que exponen la doctri­
na marxista en su forma más madura. El Estado, escribe Engels, es
un producto histórico, «de la sociedad que ha alcanzado un cierto
grado de desarrollo», pero es también y a la vez una manifestación
de la dialéctica inmanente a la historia, por cuanto «es la confesión
de que esa sociedad ha llegado a una contradicción insoluble con­
sigo misma y se halla escindida en antagonismos inconciliables que
no puede eliminar». La solución de tales contradicciones está en la
transformación de todos los medios de producción en propiedad del
Estado. Sólo con esa conquista y esa transformación podrán elimi­
narse las diferencias y resolverse los antagonismos de clase, y, en
consecuencia, desaparecerá «el Estado en cuanto Estado». Porque
el Estado no será «abolido», sino que se extinguirá por sí solo con
todo su aparato de opresión y de represión. Por primera vez en la
historia los hombres serán plenamente dueños de su destino y se
producirá «el tránsito de la humanidad desde el reino de la necesi­
dad al de la libertad».
Se sale así del campo propio de la descripción para entrar en el
de la valoración: el diagnóstico deja paso a una terapia y ésta al
anuncio de una total regeneración. A la previsión de que el adveni­
miento de la sociedad sin clases es el resultado ineluctable de la dia­
léctica histórica se superpone el imperativo de realizarla: «Cumplir
este acto de redención del mundo: he aquí la misión social del mo­
derno proletariado.» Ciertamente, el valor de fin atribuido a la con­
secución de la libertad da a ese imperativo un significado absoluto
y categórico, pero ello no impide que el reino de la libertad sea le­
jano, y que las relaciones sociales estén, hoy por hoy, determinadas
por otras leyes diferentes y por otros imperativos distintos.
El reino de la necesidad es el reino de la fuerza. Por esta razón,
el Estado, como producto de la lucha de clases, como instrumento
de opresión del hombre sobre el hombre, no es para los marxistas
más que el monopolio del poder. La realidad política tal como se
presenta a los ojos de aquéllos no es sustancialmente diferente de
EL ESTADO COMO FUERZA 77

como la había visto Maquiavelo. Es significativo a este respecto que


volvamos a encontrarnos con la palabra clave, necesidad, y más sig­
nificativo todavía el homenaje rendido a Maquiavelo por un mar­
xista italiano, Antonio Gramsci, que en las páginas de sus Quader­
ni del Carcere se refería a lo que llamaba el «mito» del Príncipe, que
no habría sido sino la representación «plástica» y «antropomòrfica»
que Maquiavelo dio al «proceso de formación de una determinada
voluntad colectiva para un determinado fin político». Tal mito, se­
gún Gramsci, podía trasladarse a la situación política actual, no en­
camado ya en un individuo particular, sino en la acción de hombres
unidos para el logro de un fin, del supremo fin político: la conquis­
ta del poder. Cuando así escribía, Gramsci pensaba en la acción de
aquellos a quienes asignaba la misión de realizar la revolución li­
beradora, de «fundar un nuevo tipo de Estado»: el proletariado or­
ganizado en el Partido comunista. A ese proletariado, al «nuevo
Príncipe», habrían de aplicarse todos los preceptos que, en su día,
estableció Maquiavelo para el suyo: el mismo uso indiferente de me­
dios buenos o malos «según la necesidad», la misma posibilidad de
legitimar esos medios «por consideración al fin». El conocimiento
de la «verdad efectiva» se expresaría así en una preceptiva de la ac­
ción política, capaz a su vez de sublimarse en una ética nueva, sub-
versora de la moral tradicional.
Aunque, ciertamente, los marxistas sean unos teóricos de la fuer­
za, no corresponde sólo a ellos, en el mundo moderno, el acierto o
el error de reducir la realidad política a un puro juego de intereses
contrapuestos. Tan realistas como ellos, pero sin la pretensión de al­
canzar una catarsis liberadora, están —en el polo opuesto de la doc­
trina marxista— quienes sostienen la teoría de la oposición de inte­
reses y clases, mas no con una finalidad revolucionaria, sino con­
servadora. Nos referimos a la doctrina que, formulada por vez pri­
mera por dos autores italianos, Mosca y Pareto, encuentra hoy
amplio eco entre los tratadistas de las ciencias políticas: la doctrina
de la clase dirigente, de las elites políticas o elites de gobierno.
También esta posición se presenta como rigurosamente «realis­
ta», en cuanto parte de un análisis, que quiere ser puramente des­
criptivo, de la relación política y de la existencia del poder. He aquí
cómo se expresa Mosca en sus Elementi di scienza politica (1896):
«Entre las tendencias y hechos constantes que se encuentran en to­
dos los organismos políticos hay uno cuya evidencia es absoluta­
mente manifiesta: en todas las sociedades... existen dos clases de
personas: la de los gobernantes y la de los gobernados. La primera,
que siempre es la menos numerosa, realiza todas las funciones po­
78 LA NOCIÓN DE ESTADO

líticas, monopoliza el poder y disfruta de las ventajas que ello com­


porta; mientras que la segunda, más numerosa, está dirigida y re­
gulada por la primera, ya de una manera más o menos legal, ya de
un modo más o menos arbitrario y violento, y proporciona a ésta,
al menos aparentemente, los medios materiales de subsistencia y to­
dos cuantos son necesarios para la vida del organismo político.»
Casi idéntica es la idea que formula Pareto en el Trattato di sociolo­
gía generale (1916): «Lo menos que podemos hacer es dividir la so­
ciedad en dos estratos: uno superior, en el que normalmente están
los gobernantes, y otro inferior, donde están los gobernados. Este
hecho es tan patente que en todo tiempo se ha manifestado ante los
ojos del observador menos perspicaz.» «En líneas generales, la cla­
se gobernante y la gobernada están... una frente a otra como dos
naciones extrañas.»'
Si la constatación de la que parten Mosca y Pareto es tan evi­
dente como ellos dicen, habremos de preguntamos en qué estriba
la novedad de su doctrina, tan celebrada por ciertos tratadistas con­
temporáneos. La novedad, si la hay, radica en el énfasis con que
subrayan el papel de la fuerza en la situación real que describen y
en que ponen sus argumentos al servicio de una posición conserva­
dora y en contra de cualquier cambio o innovación social. Con pa­
labras de Pareto, «no es necesario mantener la ficción de la repre­
sentación popular. Al examinar el fundamento de las varias formas
de poder de las clases gobernantes encontramos que, aparte de al­
gunas pocas excepciones de corta duración, hay en todas partes cla­
ses gobernantes integradas por un número de personas relativa­
mente reducido, que se mantienen en el poder en parte por la fuer­
za y en parte por el consentimiento de la clase sometida, que es mu­
cho más numerosa. La diferencia entre las diversas formas de poder
radica, materialmente, en la proporción en que se dan la fuerza y el
consentimiento y, formalmente, en el modo como la fuerza es em­
pleada y el consentimiento obtenido».
Evidentemente, el consentimiento es simple consecuencia de la
fuerza, y ésta no implica necesariamente el empleo de la fuerza fí­
sica, sino que consiste más bien en poseer una cierta habilidad por

1. La visión paretiana de las «dos naciones extrañas» tiene un curioso pa


ralelo en el título de una famosa novela del conservador Disraeli (Sybil, or The
Two Nations, 1845), inspirada precisamente en el contraste y la separación
cada vez más acusada entre «ricos» y «pobres», que fue el resultado de la re­
volución industrial en Inglaterra y que tanta impresión produjo en el joven
Marx.
EL ESTADO COMO FUERZA 79

parte de quienes mandan. El único punto que destacan Mosca y Pa-


reto es el hecho básico de la sujeción del hombre por el hombre; y,
a semejanza de otros autores conservadores precedentes —páginas
atrás mencionamos a De Maistre—, se complacen en describir y
subrayar la inevitable dureza de la función política: «Los Estados
no se gobiernan con devocionarios», sino con rígida disciplina.
La tendencia conservadora del punto de vista de Mosca y Pare-
to resulta más evidente si se la compara con la concepción marxis-
ta. Su tesis fundamental guarda, ciertamente, indudables semejan­
zas con la de Marx y Engels y, como éstos, entienden que la razón
de ser del poder político está en la lucha entre clases rivales y an­
tagónicas y que, por consiguiente, el Estado no es sino el monopo­
lio —más o menos estable y duradero— de los instrumentos del po­
der por parte de una determinada clase, que siempre es pequeña
numéricamente. Así, dice Mosca: «Toda la historia de la civilización
se encierra entre la tendencia de los elementos dominantes a mo­
nopolizar permanentemente las fuerzas políticas... y la tendencia,
que evidentemente existe, al derrocamiento de estas fuerzas para
sustituirlas por otras nuevas.» Y Pareto se expresa en estos térmi­
nos: «Las aristocracias no duran. Cualesquiera que sean las razones,
es indudable que desaparecen pasado un cierto tiempo. La historia
es un cementerio de aristocracias... Las revoluciones surgen porque...
se acumulan en los estratos superiores elementos decadentes que no
tienen más cualidades que las necesarias para mantenerse en el po­
der y que rehúyen el uso de la fuerza, mientras en los estratos in­
feriores van creciendo elementos de calidad superior que poseen las
condiciones precisas para ejercer las funciones de gobierno y que
están prestos al empleo de la fuerza.» La resonancia de conceptos
marxistas en estos pasajes es innegable; sin embargo, la diferencia
entre la concepción de Marx y la de los autores italianos es paten­
te, porque en éstos la lucha, el antagonismo, la «contradicción» no
es premisa que conduzca a una «superación», ni a una salida, ni a
una liberación: la realidad social ha sido siempre, y siempre será,
opresión y explotación de una clase sobre otra.
Por consiguiente, la «lección de los hechos» es clara para la doc­
trina de las elites, hasta tal punto que no sin razón la ha definido
un autor reciente como doctrina de «defensa burguesa»,2 y se po­
dría incluso calificar como un breviario para la conservación del or­

2. J. H. Meisel, The Myth o f the Ruling Class. Gaetano Mosca and. the élite,
Ann Arbor, 1958.
80 LA NOCIÓN DE ESTADO

den establecido: estén en guardia las «clases dirigentes», aprove­


chen la experiencia de la historia, aprendan el arte de fundar el po­
der sobre el consentimiento además de sobre la fuerza —lo cual
siempre es posible mediante un adecuado aparato ideológico: la
«fórmula política» de Mosca y las «derivaciones» de Pareto, ¿qué
otra cosa son sino la «noble mentira», de platónica memoria?—,
pero, sobre todo, permanezcan siempre vigilantes y prestas a de­
fenderse por todos los medios, con la fuerza y con la astucia, usan­
do, como ya aconsejara Maquiavelo, «de la zorra y del león» (una
vez más resulta muy significativa la alusión a Maquiavelo). La me­
táfora de las zorras y los leones es de Pareto, cuya doctrina de la
fuerza se manifiesta mucho más crudamente que en Mosca, en el
que el panorama de la realidad política es bastante más complejo y
la noción de Estado está transida del sentido de la legalidad y de la
justicia. Sin embargo, tienen de común ambos autores su oposición
al «humanitarismo», que oculta la verdad de los hechos y no produ­
ce otro efecto que disminuir la energía de las clases superiores des­
habituándolas a «tratar con los hombres de las clases inferiores y
a imponerles directamente su autoridad» (Mosca) y «debilitar la ac­
ción de resistencia de los gobernantes, dejando el campo libre a la
violencia de los gobernados» (Pareto).
Hemos dicho que la doctrina de los dos autores italianos repre­
senta una posición de defensa y conservación social; mas lo cierto
es que, hasta ahora, las afirmaciones que hemos transcrito de esos
«nuevos maquiavélicos»3 podrían interpretarse como una simple
preceptiva, como prescripciones del tipo siguiente: «Dado que la
realidad política es así, la clase dominante debe comportase de este
modo para conservar el poder.» Pero Mosca y Pareto afirman algo
totalmente distinto; también ellos se deslizan más o menos delibe­
radamente desde el plano descriptivo hasta el valorativo y formulan
no sólo una teoría, sino una justificación de la fuerza. Ese tránsito
de uno a otro plano aparece evidente, sobre todo, en el uso ambi­
guo que hacen de la palabra elite, que permite referirse al mismo
tiempo y con el mismo rasgo de pluma tanto a la posición domi­
nante del grupo o de la clase que detenta el poder cuanto a la «le­
gitimidad» de tal detentación. Porque, según Mosca, la «clase diri­
gente» lo es por ciertas «cualidades» que posee, por ciertos «méri­
tos»: «el hecho de que [las clases dirigentes] son tales demuestra
3. La expresión es de un escritor americano que, bajo este título, trata d
Mosca, Pareto y otros modernos «realistas» en un libro que ha tenido cierto
éxito (J. Burnham, The Machiavellians: Defenders o f Freedom).
EL ESTADO COMO FUERZA 81

que en una época dada y en un país determinado contienen los ele­


mentos más aptos para gobernar»; o, como dice Pareto, la elite es,
por definición, la «clase de los que tienen los índices más elevados
en el ámbito de su actividad». Afirmaciones como éstas —no obs­
tante su tono «fáctico» (Mosca) y no obstante la posibilidad de que
no haya correspondencia entre «elites de mérito» y «elites de hecho»
(Pareto)— encierran un juicio valorativo: no se habla sólo de lo que
es, sino de lo que debería ser; o, mejor aún, lo que es se corresponde
o tiende a corresponderse con lo que debería ser. En pocas palabras,
debemos reverenciar a los «patrones del barco» como a nuestros
«genios tutelares»; y, en verdad, ¿a qué otros genios podríamos ve­
nerar en un mundo en que la fuerza es la ultima ratio ? Mosca y Pa­
reto no se oponen solamente a los «sueños humanitarios» en nom­
bre de la «realidad de los hechos», sino también al «igualitarismo»,
a la soberanía del pueblo, a los principios democráticos: en fin, a
toda la ideología política de su tiempo, que ellos —como tantos
otros «neomaquiavélicos» que conocemos— se proponían socavar y
destruir. La historia de los últimos cincuenta años bastaría para de­
mostrar que los modernos maquiavélicos han realizado su intento
en buena medida.
Esta crítica, si así puede llamarse, que hemos hecho a la teoría
de las clases dominantes y del gobierno de las «elites», no nos pue­
de hacer olvidar la fructífera controversia que en los últimos años
se ha producido en torno a la correcta interpretación y uso de tal
teoría.4 En efecto, de un tiempo a esta parte se ha discutido mucho,
y se sigue discutiendo, acerca de la validez de la elite, es decir, de si
se corresponde o no con la realidad, asunto éste que concierne a la
ciencia política más que a la filosofía política. La cuestión de si el
poder político está en manos de pocos o de muchos y de si su dis­
tribución en una determinada sociedad responde al modelo oligár­
quico o al de la democracia, es algo que sólo puede resolverse en la
práctica mediante una cuidadosa valoración de los hechos. Pero
la discusión ha afectado también al tema de si la doctrina de la eli­
te puede conciliarse, y hasta qué punto, con los ideales democráti-

4. P. Gobetti, Un conservatore galantuomo: Gaetano Mosca (1924), publi­


cado después en Coscienza liberale e classe operaia, Turin, 1951; G. Dorso, La
classe dirìgente nell'Italia meridionale (1944), publicado después en Opere,
voi. II, Turin, 1949; F. Burzio, Essenza e attualità del liberalismo, Turin, 1945,
publicado después en II Demiurgo, Turin, 1965; N. Bobbio, Teorie politiche e ide­
ologie nell'Italia contemporanea, en La filosofia contemporanea in Italia, volu­
men II, 1958; T. B. Bottomore, Élites and Society, Londres, 1964.
82 LA NOCIÓN DE ESTADO

eos, es decir, con la serie de valores corrientemente admitidos en


Occidente, aquellos ideales para los que Mosca en su juventud y Pa-
reto durante toda su vida no tuvieron sino una actitud de desprecio
y mofa. Los esfuerzos se han dirigido a poner de manifiesto que la
noción de una elite política no es necesariamente incompatible con
una sana democracia si las elites se conciben como «abiertas», o si
está asegurada la presencia de una pluralidad de elites en compe­
tencia, o bien si el proceso de «circulación de las elites», que el pro­
pio Pareto consideró, se acelera hasta el punto de asegurar una
constante renovación y control de la clase gobernante, tan prove­
chosa como la libre y deliberada aceptación de la estructura del po­
der por parte de la comunidad.
Es evidente que los defensores de la doctrina de las elites, al tra­
ducirla en términos de democracia moderna, le han dado una for­
ma totalmente nueva, transformándola en una teoría muy diferen­
te de la que propusieron Mosca y Pareto. Queda por ver si, al poner
de relieve la igualdad de oportunidades existente en las sociedades
modernas, logran evitar el estigma de anti-igualitarismo, que tan
acusado aparece en la genuina doctrina de las elites. La cuestión es
también saber si dicha igualdad se da realmente en nuestras socie­
dades o si lo que hay es una mera apariencia de unas condiciones
generales de riqueza, posición social y educación. Mas al resaltar la
necesidad del consentimiento para legitimar el gobierno de la elite,
realmente se va mucho más allá del tema principal de Mosca y de
Pareto, para quienes es la fuerza, y no el consentimiento, el factor
determinante de las relaciones entre los hombres, el elemento bási­
co de la política. Los autores a que nos referimos introducen, por
tanto, una consideración axiológica en una doctrina que, por lo me­
nos en sus comienzos, intentó ser totalmente ajena a cualquier va­
loración, como auténtica heredera del viejo realismo político. Sobre
este especial valor volveremos a su debido tiempo, cuando ya no
tratemos de un enfoque realista, sino de un análisis crítico de los
fundamentos del Estado y de la esencia de la política.

Indicaciones bibliográficas

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1878, parte III; A. G ra m sci, Opere, vol. V, Note sul Machiavelli, Tu-
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EL ESTADO COMO FUERZA 83

vol. II, 1923; V. P a r e t o , Trattato di sociologia generale, Florencia,


1916, §§ 2031, 2047, 2053, 2057, 2174, 2178, 2185, 2227, 2244.
Sobre las elites, vid. Critique o f the ruling elite model, de R. A.
D a h l , en «American Political Science Review», 1958, 2; y el simpo­
sio Le élites politiche, en el IV Congreso mundial de Sociología
(1959), Barí, 1961.
C apítulo séptim o

LA MODERNA CIENCIA POLÍTICA Y LA DISOLUCIÓN


DEL CONCEPTO DE ESTADO

Dadas las numerosas referencias indirectas que hasta aquí he­


mos hecho a la «nueva ciencia» que hoy se conoce con el nombre
de «ciencia política», parece bastante claro lo que la misma se pro­
pone hacer y, sobre todo, lo que se propone ser: esta ciencia —ra­
dicalmente empírica y rigurosamente ajena a criterios axiológicos—
se propone aquella misma investigación de la «verdad efectiva» que
se propusieron Maquiavelo y la variada serie de los que hemos lla­
mado «realistas políticos», a saber, el estudio de las relaciones de
fuerza que se dan entre los hombres, de las cuales es expresión tí­
pica y fundamental el vínculo de autoridad y obediencia.
Sin embargo, entre los modernos cultivadores de la ciencia po­
lítica y los «realistas políticos» se aprecian dos diferencias impor­
tantes. La primera es que de la vasta producción de aquéllos se des-
tierra, o así se dice, cualquier intención preceptiva, cualquier for­
mulación «normativa» (en el sentido, claro está, de normas «técni­
cas» o de «arte de gobierno»). La moderna ciencia política pretende
«conocer», no «enseñar»; quienes la cultivan dejan a los demás (al
político y también a cada uno de nosotros) la tarea de sacar las con­
secuencias prácticas de las investigaciones que ellos realizan y de
los datos de hecho que ellos recogen y organizan sistemáticamente.
La segunda diferencia está en que —como ya hemos apuntado an­
teriormente, en la Introducción — la moderna ciencia política tien­
de a separar el estudio del fenómeno político de la dedicación ex­
clusiva al problema del Estado. Atendiendo en general a las rela­
ciones de fuerza existentes en un determinado contexto social, pue­
de desinteresarse del nombre específico con el que pueda a veces
designarse la fuerza organizada, en un cierto momento y en una
cierta sociedad.
86 LA NOCIÓN DE ESTADO

Esta disolución del concepto de Estado en la moderna ciencia po­


lítica es un fenómeno de tal interés e importancia que resulta sor­
prendente que no se haya hecho todavía un estudio detallado y com­
pleto del mismo. Intentaremos en este capítulo hacer alguna refe­
rencia a dicho problema con la mención de ciertas doctrinas proce­
dentes de los Estados Unidos, el país donde mayor altura alcanza hoy
la ciencia política. Parece obligado, ante todo, aludir a la obra de un
autor —A. F. Bentley— que es considerado unánimemente como el
máximo precursor de la moderna ciencia política americana. La obra
en cuestión fue publicada en 1908 con el título The Process of
Government, que ya de por sí es significativo, y la imposibilidad de
traducirlo exactamente a las lenguas latinas pone de relieve la nove­
dad del planteamiento de Bentley y la dificultad de su reconducción
a esquemas corrientes de nuestro lenguaje jurídico y político.
La tesis de Bentley es, expuesta resumidamente, la siguiente: el
«gobierno», es decir, la relación política —y casi estamos tentados
de decir «la política» tout court, en vista de que en el uso acadé­
mico americano la expresión government designa todas aquellas
disciplinas que nosotros llamamos, lato sensu, «políticas»—, es un
«proceso», «una cosa que se hace»; y esta «cosa que se hace» es
«una desviación en otra dirección (shunting ... along changed Unes)
de la conducta de los hombres por obra de otros hombres [me­
diante] un complejo de fuerzas destinadas a vencer la [eventual] re­
sistencia opuesta a aquella modificación, o bien la dispersión de un
grupo de fuerzas por obra de otros grupos». Esto, y no otra cosa,
es la «materia prima del gobierno» o, como diríamos nosotros, la
sustancia de la relación política. Tal «materia prima» se presenta
«bajo la forma de acciones dirigidas a un fin y valoradas por otras
acciones igualmente dirigidas a fines». Esta reducción de la reali­
dad política a un puro devenir (process) provoca la inevitable con­
secuencia de tener que relegar a un plano de importancia secun­
daria a todo cuanto en ese devenir signifique una cristalización o
estancamiento. La «materia prima de la política» (government) no
puede, por tanto, buscarse en los «códigos» ni en el «derecho que
está contenido en los códigos», no está en las «constituciones» ni
en los tratados sobre las formas de gobierno, no se encuentra en
los «caracteres de un pueblo» ni en otras fantasías por el estilo. «La
materia prima [de la política] no puede hallarse más que en la ac­
tividad legislativa, administrativa y judicial que efectivamente se
produce en una nación, en el flujo y en las corrientes de actividad
que se van acumulando en un pueblo y de las que son vehículo
aquellas esferas.»
EL ESTADO COMO FUERZA 87

Una vez definida la naturaleza del fenómeno político, Bentley


procede al estudio del mismo. La finalidad de la ciencia política
—-como de las ciencias sociales en general— consiste en individua­
lizar los «intereses» que determinan el obrar de los hombres vincu­
lándolos entre sí a través de una infinita variedad de relaciones o de
«grupos». No es posible distinguir entre grupo e interés, pues en
realidad se trata de dos términos equivalentes. Sin embargo, preci­
sa Bentley que la noción de «interés» debe entenderse en un senti­
do más amplio que el del mero interés económico, como el princi­
pio cohesivo de un determinado grupo: cualquier principio de ese
tipo puede ser objeto de estudio y debe estudiarse «con la misma
impasibilidad con que estudiaríamos las costumbres o las funciones
orgánicas de los pájaros, de las abejas o de los peces». Lo que dis­
tingue al fenómeno político de los otros fenómenos sociales es la
presencia de la fuerza. Pero esta palabra hay que utilizarla con
sumo cuidado: imprecisa en las ciencias naturales, se identifica de­
masiado fácilmente con la fuerza física y no es susceptible de ser
aplicada a «factores de carácter sentimental (sympathetic), moral e
ideal». Por eso, Bentley propone, en su lugar, la palabra presión,
porque este término «concentra la atención sobre los grupos mis­
mos más que sobre cualquier mística "realidad" que se suponga que
les sirve de fundamento y de sostén, y porque sus implicaciones no
se restringen a sólo lo que es "físico” en sentido estricto». «En este
sentido, una presión es siempre un fenómeno de grupos: indica el
impulso y la resistencia entre grupos. El equilibrio entre tales pre­
siones constituye la condición de existencia de la sociedad.»
Sin embargo, para Bentley, la expresión «fenómeno político» no
es equivalente a la palabra «gobierno», sino que corresponde al
«proceso de gobierno» en el sentido en que antes lo definíamos;
mientras que el término «gobierno» corresponde, por el contrario,
a una actividad política «diferenciada», aunque tal actividad no
puede ser entendida sino en el conjunto de las actividades genéri­
camente «políticas». Esta es la razón de que Bentley no se decida a
eliminar definitivamente la palabra «Estado» del vocabulario de la
ciencia política, pues si bien tal palabra puede ser expresión cómo­
da para indicar una particular categoría de actividades políticas de­
terminada según ciertos criterios, el hecho es que esos criterios son
necesariamente variables y que aquellas actividades no difieren cua­
litativamente de otras. La «noción de Estado», que ha constituido
«uno de los mayores pasatiempos intelectuales del pasado», puede
haber servido «en circunstancias particulares de tiempo y de lugar
para expresar de forma coherente y especiosa (pretentious) la acti­
88 LA NOCIÓN DE ESTADO

vidad de un cierto grupo»; pero en cualquier caso corresponde a


«factores de muy escasa relevancia» para merecer un lugar propio
en la investigación política. Ya se trate de la Administración, de la
actividad legislativa, de la jurisdiccional o de la Constitución, siem­
pre será posible llegar hasta los «grupos de interés» que en aquéllas
y a su través se manifiestan, y sólo estos grupos constituyen el ob­
jeto de la ciencia política.
Las avanzadas tesis de Bentley que hemos intentado resumir
fueron expuestas por su autor hace ya más de medio siglo. Si nos
hemos detenido en ellas ha sido por dos razones: porque, aunque
olvidadas durante largo tiempo, han sido «redescubiertas» no hace
mucho y saludadas como las de un adalid del pensamiento; y por­
que, a nuestro juicio, ilustran con suma claridad la que hemos lla­
mado disolución del concepto de Estado en la moderna ciencia po­
lítica. El desarrollo alcanzado por las tesis de Bentley ha sido favo­
recido sin duda por la concurrencia de ciertas circunstancias par­
ticulares y específicas que se dan en Norteamérica: la influencia del
pragmatismo, que es notoria en Bentley y que constituye un factor
determinante de la mentalidad de aquel país; la aversión hacia es­
quemas rígidos y fijos de un sistema constitucional ligado a ideolo­
gías superadas;1 y acaso también la falta de un uso preciso y uní­
voco de la palabra «Estado», como páginas atrás quedó apuntado.
Particularmente interesante sería, a este respecto, establecer la re­
lación existente entre la disolución del concepto tradicional de Es­
tado en la ciencia política y la del concepto tradicional de Derecho
en la llamada «escuela realista americana». Pero lo que nos impor­
ta subrayar aquí no son las causas ambientales ni las razones con­
tingentes que hayan podido producir tal disolución, sino la lógica
interna de la misma; lógica que se manifiesta con toda evidencia en
las varias direcciones actuales de la ciencia política, orientada ha­
cia el estudio del «poder» —o, como nosotros preferimos decir, de
la «fuerza»— en las relaciones sociales.
Así, en primer lugar, la investigación (cuya paternidad, con ra­
zón, se atribuye a Bentley) de los grupos de presión, que ha produ­
cido una abundantísima literatura y que comienza ya a extenderse
también a Europa; investigación que conduce a una concepción
«pluralista» de la sociedad —pluralismo que llamaremos «político»

1. Para las dos circunstancias que se acaban de mencionar, remitimos al


finísimo análisis de H. S. Commager, Lo spiritu americano, Florencia, 1952,
cap. XV.
EL ESTADO COMO FUERZA 89

para distinguirlo del pluralismo «jurídico», al que nos referiremos en


otro lugar—, reduciendo toda la realidad política a la dinámica de
grupos en lucha o, al menos, en concurrencia. En un panorama
de este tipo no sólo queda excluida cualquier posición de privilegio
de un grupo respecto de los otros, sino que está implícita también
la reducción del problema del Estado a un mero problema de fuer­
za: recordemos que, para Bentley, la noción de «presión» no era
más que una extensión de la noción de «fuerza».
Así también (la enumeración de estas corrientes es sólo ad exem-
plum ) los estudios en tomo a los comportamientos (behavior), a las
decisiones (decision-making) y a las motivaciones (value-orienta-
tion), para los que la moderna ciencia política ha desarrollado todo
un conjunto de adecuados instrumentos y técnicas. Porque si la
realidad política no puede captarse más que en su devenir (process),
y si tal devenir viene constituido por un juego incesante de accio­
nes ordenadas con vistas a un fin, es evidente que para entender
apropiadamente tal realidad habrá que estudiar —en sí mismos o
en sus recíprocas interferencias— esas acciones (los comporta­
mientos y las decisiones) y esos fines (las motivaciones, los «valo­
res»). La conexión entre aquéllas y éstos constituirá, precisamente,
la «política» (policy), entendida como el uso de la fuerza (no sólo la
pura fuerza, se entiende) para la realización de los «valores domi­
nantes» en una determinada sociedad (value integration o imple­
mentation, authoritative allocation o f values, etc.). Política que no
coincidirá necesariamente con la acción del Estado, sino que, todo
lo más, se manifestará a través de él. Si queremos usar la palabra
«Estado» sólo la emplearemos como un término adoptado por ra­
zones de comodidad para indicar una cierta «frecuencia de identi­
ficaciones, de demandas o de expectativas» acerca del uso de la
fuerza en un determinado contexto social.
Por ese camino puede llegarse a disolver no sólo la noción de Es­
tado, sino todos los conceptos que en el lenguaje político tradicio­
nal están ligados a él: de lo que se trata es de rasgar el velo de los
conceptos «formales» y contemplar la realidad «efectiva» que se es­
conde tras ellos. Esto es lo que han hecho, con una especie de fer­
vor iconoclasta, Lasswell y Kaplan en su conocido libro Power and
Society. Estos autores nos presentan, en una especie de tabla, la «re­
ducción» del «poder formal» al «efectivo», teniendo en cuenta que
«gobierno» significa «mando», «soberanía» —«supremacía», «auto­
ridad»—, «control», mientras que el «Estado» no es más que la con-
ceptuación de un cierto grupo territorial dotado de «supremacía»,
es decir, de una fuerza superior a todas las demás.
90 LA NOCIÓN DE ESTADO

A nuestro juicio, todo el secreto del realismo político, de la


consideración empírica de la política, está en la oposición entre
concepto y hecho. Ciertamente, no seremos nosotros quienes dude­
mos de que, desde un punto de vista radicalmente empírico, el Es­
tado no «existe» sino bajo la especie de una relación de fuerza. Pero
cuando la moderna ciencia política afirma que «el concepto de Es­
tado es un concepto formal», no puede querer decir más que esto:
que la noción de Estado representa una elaboración conceptual de
un dato empírico (la relación de fuerza), un modo particular de
contemplar éste para dar del mismo una representación singulari­
zada y coherente que pueda identificarlo dentro de la infinita com­
plejidad de las relaciones existentes en el contexto social. Afirmar
que, desde el punto de vista empírico, el Estado es solamente una
fuerza junto a otras fuerzas, no puede querer decir sino que la no­
ción de Estado no es deducible de una consideración meramente
«cuantitativa», sino sólo de una cierta «calificación» de la fuerza
misma. De entre las varias calificaciones posibles, la primera y de
las más importantes es la jurídica, es decir, la que responde al tipo
«una fuerza que se ejerce con una cierta uniformidad y regularidad,
según determinadas reglas conocidas».
Expresada en estos términos, la calificación jurídica es, desde
luego, estrictamente descriptiva. Pueden pensarse otras fórmulas de
tipo valorativo («una fuerza justa», «una fuerza encaminada al bien
común»), y se podrá discutir si la calificación jurídica pertenece a
un grupo u otro. Se podrá objetar que al reducir la calificación jurí­
dica a términos puramente descriptivos se acaba por dejarla en sim­
ple constatación de un dato empírico, pues no hay duda de que tal
calificación está ligada a una determinada experiencia, de la cual,
además, se deriva. Pero lo que importa es que gracias al empleo de
esa calificación conseguimos salir de una vez del plano de la «pura»
fuerza, en el que nos pretendía encerrar la concepción realista en
nombre de su particular visión de la «verdad efectiva». El Estado es
fuerza, pero una fuerza «revestida» de un determinado carácter e
«investida» de ciertas cualidades que la distinguen de otros tipos de
fuerza. No es sólo «fuerza», sino fuerza «legal», fuerza «legítima»:
poder, autoridad. Por consiguiente, debemos recurrir al análisis del
poder para damos cuenta de un aspecto del problema del Estado
que escapa —como no puede ser por menos— al «realista político»,
pero no al jurista, y para comprender el significado y el valor de
aquella fina construcción jurídica que, además de representar una
preciosa herencia del pensamiento político, constituye, en definitiva,
la condición para poder hablar del «Estado» en sentido propio.
EL ESTADO COMO FUERZA 91
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World Order, en «Yale Law Journal», vol. 61, 1962; D. E a sto n , The
Political System. An Inquiry into the State o f Political Science, Nue­
va York, 1953, 3.a ed., 1963, IV, 4, y V, 2-4.
Sobre las direcciones actuales de la ciencia política en los Esta­
dos Unidos, la información más reciente y puesta al día se encuen­
tra en el espléndido volumen de D. W aldo Political Science in The
United States o f America, Unesco, 1956, y en el artículo de S. N e u ­
m ann , Die politische Forschung in den Vereinigten Staaten, en el vol.
Politische Forschung, Colonia, 1960. Vid. también B. C r ic k , The
American Science o f Politics, Londres, 1959; H. E ulau , The Behavio­
ral Persuasion in Politics, Nueva York, 1963.

Nota
Valdría la pena comparar la que hemos llamado «disolución» del
concepto de Estado, operada por la moderna ciencia política, con
la tesis sostenida años atrás por Benedetto Croce en el terreno filo­
sófico.
Transcribimos a continuación algunos pasajes significativos de
Croce a este respecto:
«... ¿qué es, pues, el Estado en realidad? No es otra cosa que un
proceso de acciones utilitarias de un grupo de individuos o entre los
componentes del grupo; por ello no hay por qué distinguirlo de nin­
gún otro proceso de acciones de ningún otro grupo e incluso de
ningún individuo, porque el individuo aislado no existe, y siempre
vive dentro de alguna forma de relación social. Y nada se gana con
definir el Estado como conjunto de instituciones o de leyes, porque
no hay grupo social ni individuo que no posea instituciones y há­
bitos de vida y no esté sometido a normas y leyes. En rigor, toda
forma de vida es, en este sentido, vida estatal.»
92 LA NOCIÓN DE ESTADO

«La palabra Estado, por otra parte, que fue utilizada por prime­
ra vez, con significado político, por los italianos del Renacimiento,
parece casi una paradoja verbal, puesto que evoca lo estático en un
sector como la vida política, que, como toda vida, es dinámica o,
mejor dicho, espiritualmente dialéctica.»
«... para quienes prefieren las concreciones a las abstracciones,
el Estado no es más que el gobierno: todo se da en el gobierno, y
fuera de la cadena ininterrumpida de las acciones del gobierno no
hay sino la hipóstasis de la abstracta exigencia de esas mismas ac­
ciones, la presunción de que las leyes tienen un contenido per se y
estable, distinto de las acciones que se realizan a su luz o a su som­
bra.»
Como puede apreciarse, estos conceptos guardan una notable
analogía con los que hemos encontrado en Bentley y en sus segui­
dores, y no deja de tener interés la fecha a que se remontan: los pa­
sajes transcritos pertenecen a los Elementi di Política, que fueron es­
critos en 1924 y publicados en 1925 (ahora pueden encontrarse en
el vol. Etica e Política, 4.a ed., 1956, págs. 220-222).
P a rte seg u n d a
EL ESTADO COMO PODER
Il
C apítulo pr im ero

GOBIERNO DE HOMBRES Y GOBIERNO DE LEYES

Cuando se concibe el Estado jurídicamente o, lo que es lo mis­


mo, se define el poder como una fuerza que se ejerce en nombre de
la ley, no se está formulando necesariamente un juicio de valor acer­
ca de lo que el Estado debería ser ni sobre los fines que han de asig­
narse al ejercicio del poder, sino que se afirma simplemente que el
Estado no es definible en términos de pura fuerza y que para en­
tender su naturaleza es preciso trascender la constatación, fácil y
obvia, de que de hecho existen entre los hombres relaciones de
mando y obediencia para llegar al análisis de la estructura y de las
modalidades de dicho mando. Volviendo a nuestras definiciones del
principio, es necesario considerar las «razones» que aseguran y con­
dicionan la capacidad de imponerse de una determinada voluntad;
la particular «cualidad» de aquel o aquellos de quienes el mando
proviene, así como de aquellos sobre los que se ejerce y a los cua­
les puede ser impuesto de modo coactivo en caso necesario.
Esta precisión nos parece necesaria para evitar un posible equí­
voco, que subyace en la contraposición entre gobierno de hombres y
gobierno de leyes, contraposición que se ha utilizado desde la anti­
güedad con un sentido de clara preferencia a favor del gobierno de
las leyes, como superior al de los hombres, del mismo modo que la
contraposición entre imperio de la fuerza e imperio del Derecho se ha
entendido siempre como la afirmación de la superioridad y mayor
excelencia de éste sobre aquél. La indicada preferencia es, en sí mis­
ma, expresión de un juicio de valor que no tiene nada que ver con
el análisis conceptual de la relación entre «leyes» y «gobierno» o,
para expresamos en lenguaje moderno, de la relación entre el De­
recho y el Estado. Desde luego, no queremos excluir con ello la po­
sibilidad de tal juicio de valor, es decir, de la justificación del Esta­
do porque representa un control de la fuerza, porque garantiza la ley
y el orden; pero el problema que aquí proponemos es distinto: se
96 LA NOCIÓN DE ESTADO

trata de determinar cómo puede distinguirse el poder de la fuerza,


de aclarar si el respaldo de la legalidad modifica cualitativamente,
además de cuantitativamente, el ejercicio de ésta o, en otras pala­
bras, si la noción misma de Estado está íntimamente ligada a la de
Derecho, no sólo en el sentido de que el poder del Estado es un po­
der jurídico, sino también en el de que sólo partiendo del Derecho
puede llegarse a una construcción conceptual del Estado que sea
coherente.
La especulación griega en tomo al Estado se ocupó con fre­
cuencia de la indicada contraposición entre gobierno de hombres y
gobierno de leyes. Y la divergencia de puntos de vista de Platón
y Aristóteles acerca de este tema constituye la primera muestra dra­
mática de un contraste de opiniones que se renueva sin cesar a tra­
vés de todo el desarrollo secular del pensamiento político en Occi­
dente.
El ideal platónico manifestado en La República es el de un Es­
tado gobernado por sabios, por «filósofos reyes», es decir, por hom­
bres que conocen lo que es el bien y que, por consiguiente, no de­
ben ni pueden someterse a ningún vínculo ni en sus decisiones ni
en sus mandatos. El elemento cohesivo del Estado no son las nor­
mas preconstituidas e impersonales del derecho, sino, por un lado,
las dotes personales de los rectores de la comunidad y, por otro, la
educación (hoy diríamos «condicionamiento») de los ciudadanos.
Como atinadamente hace notar Sabine en su History o f Political
Theory, lo que, sobre todo, sorprende en La República es «la omi­
sión de la ley»: en realidad, es una omisión lógica y perfectamente
coherente con las premisas de que parte Platón, pero el hecho es
que, por su causa, el diálogo platónico resulta de escaso interés para
la teoría jurídica del Estado.
En otras obras posteriores, El Político y Las Leyes, Platón pare­
ce abandonar aquella clara preferencia por el «gobierno de los hom­
bres», poniendo de relieve el valor del «gobierno de las leyes», pro­
bablemente como concesión a las exigencias de la realidad contin­
gente, a la que baja desde las esferas del ideal. En Las Leyes habla
de la «ley común del Estado» como del «hilo dorado», del «hilo sa­
grado», «que todos deben seguir siempre y no abandonar en ningún
caso». En El Político, erige el respeto a la ley en criterio con el que
se distinguen las «formas puras» de las «formas corruptas» de go­
bierno, siendo la peor de todas la tiranía, que es el gobierno arbi­
trario de un solo hombre. Sin embargo, las formas de gobierno fun­
dadas en la ley siempre serán para Platón una exigencia de la rea­
lidad y considerará que el ideal sigue siendo un gobierno fundado
EL ESTADO COMO PODER 97

no en la ley, sino en el conocimiento racional del bien: la búsqueda


de éste y no el establecimiento de la ley —o sea, la garantía del De­
r e c h o — es la razón de la existencia del Estado.
Aristóteles, discrepando abiertamente de Platón, afirma que el
«gobierno de las leyes» es superior a cualquier «gobierno de hom­
bres». «La soberanía de la ley equivale... a la soberanía de Dios y de
Ja razón, la soberanía del hombre equivale a la del animal: porque
la codicia y las pasiones pervierten hasta a los mejores cuando es­
tán en el poder. Mientras que la ley es inteligencia sin pasiones.»
«Es mejor confiar el gobierno a quien no está sujeto a pasiones que
a quien se halla sujeto a ellas, y la ley no tiene pasiones, en tanto
que el alma humana las padece necesariamente.» Por supuesto, no
es preciso advertir que la doctrina aristotélica de la supremacía de
la ley es bastante más compleja de lo que podría hacer creer la
transcripción de estos breves pasajes. La condición que deben cum­
plir las leyes es la de que estén sabiamente dictadas y sean justas;
pero, además, es necesario que el gobierno de las leyes se comple­
mente con el gobierno de hombres —de uno o de más— en todos
aquellos casos en que la ley, por su generalidad, no puede regular
con precisión la realidad. Finalmente, Aristóteles opone una impor­
tante reserva con respecto a la supremacía de la ley: la posible apa­
rición de individuos excepcionales, de hombres cuya calidad y mé­
ritos son «tan sobresalientes como para sobrepasar a todos los de­
más». Tales hombres no pueden ser sometidos a lo que se aplica a
la mayoría, «son una ley en sí mismos» y es justo que se les dé po­
der ilimitado y que se les obedezca.
Después de este breve recorrido por los fragmentos más signifi­
cativos en que Platón y Aristóteles expresan sus puntos de vista so­
bre el gobierno y las leyes, parece lícito concluir que ambos auto­
res, aunque manifiestan preferencias opuestas, coinciden en cambio
en que no pretenden establecer la naturaleza del gobierno, es decir,
del poder, sino la mejor manera como deba ejercerse. No conciben
el Derecho como un atributo esencial del Estado, sino como un ins­
trumento necesario o poco menos para el desarrollo de su actividad
y para la consecución de sus fines. Por eso parece que ni siquiera
la concepción aristotélica, a pesar del acento que pone en la nece­
sidad de un gobierno de leyes en lugar de un gobierno de hombres,
Puede considerarse como una concepción jurídica del Estado.
Más cerca de ésta se encuentra el propio Aristóteles al comien­
zo de la Política, cuando establece las diferencias que hay entre la
asociación política y las otras formas de vida social, como la fami­
lia y la aldea, diferencias que —Aristóteles insiste en este punto—
98 LA NOCIÓN DE ESTADO

no son sólo cuantitativas, sino también cualitativas, como el poder


que ostenta el hombre de Estado es distinto cualitativamente del
que ejerce un cabeza de familia o el amo respecto de los esclavos.
La más destacada de estas diferencias es la actuación de la justicia
que, a su vez, no es posible sin la presencia del Derecho. «La justi­
cia pertenece a la polis ; porque la justicia, que es la determinación
de lo que es justo, es una ordenación de la asociación política.»
Y esta misma idea la expresa aún más claramente en la Ética: «La
justicia se da sólo entre hombres cuyas relaciones recíprocas están
regidas por un sistema de leyes.» Pero en realidad tampoco aquí es
el Derecho la esencia del Estado, sino tan sólo un aspecto del mis­
mo; el fin último del Estado es un fin ético, no estrictamente jurí­
dico: «La sociedad civil existe por... las buenas acciones, no por la
[sola] convivencia.» La justicia que se da en el Estado no es sólo
una justicia en sentido «particular» (distributiva y correctiva), sino
una justicia en sentido «general» o sustancial, un bien que se al­
canza no solamente a través de las leyes, sino también en la consti­
tución, que es «un modo de vida», y mediante la educación, que es
«un proceso de habituación moral que prepara el terreno para una
bondad consciente».1 Basta lo indicado para poner de manifiesto
hasta qué punto difieren la concepción aristotélica del Estado y
todo cuanto actualmente incluimos en la noción de un Estado «ju­
rídico», en contraposición a un Estado «ético», es decir, la noción
del Estado como garantía del Derecho, en contraposición al Estado
como realización de la plenitud de la vida moral.
Acaso el momento en que Aristóteles se aproxima más a la con­
cepción moderna del Derecho y del Estado es en una distinta defi­
nición de la constitución que propone en otro lugar de la Política,
sustituyendo el criterio ético —la constitución como «modo de
vida»— por un criterio puramente jurídico: «La constitución de un
Estado consiste en el modo como se articulan las autoridades pú­
blicas y, sobre todo, la que es soberana.» Y un poco después preci­
sa Aristóteles, con mayor amplitud y rigor, que «por constitución...
se entiende una ordenación de la ciudad respecto de las magistra­
turas y el modo de distribuirlas, de la atribución de la soberanía y
de la determinación del fin de cada sociedad. Por el contrario, las
leyes no tienen más misión que la de señalar a los magistrados nor­
mas para ejercer la autoridad y castigar a los transgresores, por lo

1. E. Barker, The Politics o f Aristotle, 4.a ed., Oxford, 1952, apéndice II, p
gina 364.
EL ESTADO COMO PODER 99

que son fundamentalmente distintas de la constitución». Recorde­


mos que Aristóteles se basa en la primera de las definiciones men­
cionadas para establecer su famosa clasificación de las formas po­
líticas, acaso uno de los temas más conocidos de la Política, clasi­
ficación que, por lo demás, no carece de precedentes en el pensa­
miento político griego y se encuentra también en Platón. El
criterio lo suministra la consideración de la estructura constitu­
cional, y más concretamente de la distribución de la «autoridad so­
berana», que puede estar «en manos de uno, o de unos pocos pri­
vilegiados, o de la mayoría de los ciudadanos». Sin embargo, jun­
to a este criterio técnico-jurídico Aristóteles introduce también un
criterio moral, distinguiendo las formas de gobierno según que el
poder se ejerza de manera justa o injusta, buena o mala. Resultan
así seis formas típicas, de las que tres —monarquía, aristocracia y
democracia— persiguen el bien común, mientras que las otras tres
—tiranía, oligarquía y demagogia— atienden únicamente a la uti­
lidad particular y son degeneraciones de las primeras. Tal clasifi­
cación se repetirá en toda la doctrina política posterior, y sólo Ma-
quiavelo y Montesquieu, como veremos, se separarán de ella de
modo radical.
Con la definición jurídica de la constitución que Aristóteles ofre­
ce en la Política nos acercamos bastante a la respuesta que buscá­
bamos para contestar a la pregunta de cuál es exactamente la rela­
ción entre el Estado y el Derecho, de qué es lo que distingue el po­
der del simple ejercicio de la fuerza. La polis no puede existir sin
una constitución, es decir, sin una distribución del poder entre sus
elementos integrantes. El Estado es, por consiguiente, un ordena­
miento jurídico, una estructuración de las relaciones entre los hom­
bres según reglas manifiestas, cognoscibles y determinables.
Es evidente que corresponde a Aristóteles el mérito de haber
propuesto por primera vez una concepción del Estado en la que se
reconoce el Derecho como elemento constitutivo y como condición
esencial de la relación política. Pero quizá esta afirmación reduzca
la importancia y rango de la concepción política aristotélica, que si
ha influido en la historia del pensamiento posterior no ha sido tan­
to por su valor jurídico cuanto por su significado filosófico y ético.
Por tanto, nos conformamos, por el momento, con afirmar que el
problema de la relación entre Estado y Derecho no fue ignorado del
todo por el pensamiento griego. Aunque su definición en términos
rigurosos y definitivos constituye gloria imperecedera del pensa­
miento jurídico romano.
100 LA NOCIÓN DE ESTADO

Indicaciones bibliográficas

P latón , Las leyes, I, 645; El Político, XXX-XLI, especialmente


293-296. A r is t ó t e l e s , Política, I, 2; III, 1, 6, 7, 11, 13, 15-17; IV, 1,
11; VII, 1 y especialmente 1253a, 1274b, 1278b, 1281a, 1282b
1284a, 1286a, 1287a, 1288a, 1289a, 1295a, 1323a; Ética a Nicóma-
co, V, 6, 1413a.
C a p ít u l o s e g u n d o
ESTADO Y DERECHO: NOCIONES FUNDAMENTALES

Las nociones fundamentales de las que todavía nos servimos hoy


para tratar del Derecho y del Estado son, en una gran parte, de ori­
gen romano.
En primer lugar, la definición del Estado en términos riguro­
samente jurídicos. A este respecto, es de capital importancia la de­
finición ciceroniana, a la que hemos tenido ocasión de referirnos
anteriormente.1 Cualquiera que sea la interpretación que se dé a la
fórmula res publica res populi —nada sencilla, por cierto, a pesar
de su brevedad, o acaso por ella misma—,2 lo que no cabe duda es
que en la definición de Cicerón se contiene, con absoluta claridad
y sin ambigüedad alguna, la afirmación de que el Estado no es
concebible fuera del Derecho: res publica res populi, populus autem
non omnis hominum coetus quoquo modo congregatus, sed coetus
multitudinis iuris consensu et utilitatis communione sociatus.
Como se ve, Cicerón no olvida el móvil utilitario —lo que hoy qui­
zá llamaríamos el fundamento «económico» o «sociológico»— de
la sociedad política; pero junto a tal fundamento coloca, como sig­
no distintivo del Estado, el consensus iuris, el reconocimiento del

1. Vid. supra, págs. 47 y 51.


2. «Los antiguos operan, más que con abstracciones, con términos con­
cretos, encarnaciones vivas de los problemas y de los conceptos jurídicos: lle­
gan a la representación y personificación del Estado, de la res publica, como
ordenamiento soberano, a través del populus Romanus, es decir, el orden de los
ciudadanos encarnado en la comunidad organizada; de aquí el significado de
civitas para designar el conjunto de hombres libres organizados en vida colec­
tiva o la misma organización jurídico-política en la que se integran; de aquí
también el significado de populus [en la definición ciceroniana] y la definición
de res publica como res populi, y el uso de populus Romanus donde nosotros
traduciríamos como Estado» (G. Grosso, Lezioni di storia del diritto romano, 4.a
ed., Turín, 1960, pág. 245).
102 LA NOCIÓN DE ESTADO

Derecho: quia primum mihi populus non est ... nisi qui consensu
iuris continetur* Como Aristóteles, Cicerón ve en el Estado un co­
rolario de la naturaleza humana: eius autem prima causa coeuncLi
est non tam imbecillitas quam naturalis quaedam hominum quasi
congregatio.** Pero, a diferencia de Aristóteles, carga el acento no
tanto sobre el fin de la asociación política, sobre las «buenas ac­
ciones», sobre el «vivir bien» que en ella se fomenta, cuanto sobre
la estructura del Estado, sobre el consilium que lo rige, sobre la
«normalización», que él garantiza, de las relaciones humanas: om-
nis ergo populus, qui est talis coetus multitudinis, qualem exposui,
omnis civitas, quae est constitutio populi, omnis res publica, quae,
ut dixi, populi res est, consilio quodam regenda est, ut diuturna sit.
Id autem consilium primum semper ad eam causam referendum est,
quae causa genuit civitatem.*** Podrán variar las formas de go­
bierno (el status rei publicae ) según que el poder (la summa rerum)
esté en manos de uno, de pocos o de todos; podrá discutirse cuál
de ellas es la mejor; pero todas deben ostentar la nota caracterís­
tica de ejercer la fuerza en nombre y sobre la base de una norma,
de un criterio vinculante de regularidad, porque un gobierno sólo
es tal si teneat illud vinculum, quod primum homines inter se rei
publicae societate devinxit **** Este vínculo es la ley: cum lex sit
civilis societatis vinculum.
Estos pasajes fundamentales del De re publica, que acabamos de
transcribir, son suficientes para poner de manifiesto el papel pre­
eminente que tiene la noción de Derecho en la concepción romana
del Estado. Sin embargo, no es menos cierto que, en la definición
ciceroniana, la noción de Derecho está toda ella transida de un con­
tenido moral, porque el requisito del iuris consensus como condi­
ción de la existencia del Estado no significa el reconocimiento de
una norma cualquiera, sino precisamente de una norma justa. En
otras palabras, la justicia es, para Cicerón, elemento esencial del
* N. E.: «... no creo que haya pueblo donde... no hay una comunidad de
derecho» (Sobre la República, III, 33, trad. citada de A. D’Ors).
** N. E.: «La causa originaria de esa conjunción no es tanto la indigencia
humana cuanto cierta como tendencia asociativa natural de los hombres...»
(ibidem, I, 25).
*** N. E.: «Así, pues, todo el pueblo, que es tal conjunción de multitud,
como he dicho, toda ciudad, que es el establecimiento de un pueblo, toda re­
pública, que, como he dicho, es lo que pertenece al pueblo, debe regirse, para
poder perdurar, por un gobierno. Éste debe servir siempre y ante todo a aque­
lla causa que lo es también de la formación de la ciudad...» (ibidem, I, 26).
**** N. E.: «... si sirve para mantener aquel vínvulo que empezó a unir en
sociedad pública a los hombres...» (ib., loe. cit.).
EL ESTADO COMO PODER 103
Derecho, y por eso las leyes injustas no son leyes, y un Estado sin
justicia no es tal Estado. Esto es, por lo menos, lo que afirma San
Agustín, a quien debemos —dado que el tratado del jurista romano
ha llegado hasta nosotros de forma fragmentaria— un resumen de
la interpretación que el propio Cicerón, por boca de Escipión, ha­
bría hecho de su definición del Estado en el libro III del De re pu­
blica. Precisamente, como sabemos, San Agustín se vale del hecho
de la introducción en tal definición de un criterio moral para reali­
zar una reducción al absurdo de la misma y proponer una nueva
definición adiáfora, es decir, exenta de todo elemento valorativo, en
el sentido que más arriba se expuso.
Indudablemente, el consensus iuris de Cicerón puede entender­
se como «respeto por la justicia» o como «asentimiento a la ley»; en
el primer caso, la definición significaría un intento de justificación
del Estado por la vía de la justicia natural o ley natural, aquella
«verdadera ley» que él mismo describe como «recta razón confor­
me con la naturaleza, que a todos se extiende, inmutable y eterna».
Sin embargo, considerada como pura definición, lo que particular­
mente interesa es el énfasis que pone en el elemento de la ley, no en
la cualidad de ésta; e incluso en este sentido restringido —es decir,
atendiendo sólo a la inserción definitiva de la noción de Derecho en
el concepto del Estado—, el eco de la repetida definición se escu­
chará a través de los siglos, y puede afirmarse que aún hoy se halla
presente en la mente de cuantos, contra la tesis que reduce el Esta­
do a un simple fenómeno de fuerza, ven en el poder estatal el ejer­
cicio de la fuerza bajo el signo del Derecho, de la legalidad.
En los pasajes que hemos transcrito se contienen también dos
nociones que tienen una importancia capital en la teoría jurídica
del Estado. La primera es la de la existencia en la sociedad política
de un poder supremo (summa rerum, summa potestas) del que ema­
na la ley y que, según en quien resida, determina no sólo la forma
de gobierno, sino también la estructura del Estado (status rei pu-
blicae). En la tradición romana, este poder supremo es el poder del
pueblo; del pueblo, se entiende, jurídicamente organizado.3 Por tan­
to, la ley es, en esencia, la emanación de la voluntad colectiva del
pueblo. Como dice Gayo, jurisconsulto del tiempo de los Antoninos,
3. Véase, para lo que sigue, el espléndido estudio de P. Catalano, II prin­
cipio democrático in Roma, en «Studia et Documenta Historiae et Juris»,
XXVIII, 1962. Deseo expresar a este joven colega mi gratitud por las oportunas
aclaraciones que me ha proporcionado sobre estos puntos, que me han permi­
tido modificar sensiblemente la interpretación de Cicerón que daba en la pri­
mera edición de este libro.
104 LA NOCIÓN DE ESTADO

la ley es lo que el pueblo manda y establece: lex est quod populus


iubet atque constituit (Instituía, I, 2-7); y Papiniano, de la época de
los Severos, afirma que la ley es la decisión general de la comuni­
dad: lex est ... communis rei publicae sponsio (fr. 1, Digesto I, 3). La
ley es, en cuanto tal, la fuente del Derecho por excelencia.4
Este principio de que todo poder deriva de la potestas originaria
del pueblo [potestas que es distinta del imperium, el poder propio
de las magistraturas concretas) no nos interesa, al menos de mo­
mento, en cuanto principio político, es decir, en cuanto afirmación
de una preferencia por lo que hoy llamaríamos un «régimen demo­
crático» fundado en la «soberanía popular». La inclinación de Ci­
cerón se manifiesta en favor de la tesis democrática extrema, que
presenta con el clásico argumento de que nulla alia in civitate, nisi
in qua populi potestas summa est, ullum domicilium libertas habet:
qua quidem certe nihil potest esse dulcius* (si bien, como tendremos
ocasión de ver más adelante, en realidad se inclina por un régimen
«mixto»). En los juristas romanos, por otra parte, el aludido princi­
pio de que el poder deriva del pueblo tiene un sentido predomi­
nantemente jurídico, no político. El poder supremo del pueblo ro­
mano es el postulado que permite reducir a la unidad las múltiples
fuentes de producción jurídica, indicando su raíz común, como he­
mos visto que ocurría en el caso de la ley y de la costumbre. Y a ese
postulado se aferrarán cuando, agotadas las diferentes fuentes jurí­
dicas durante el Principado, la constitución imperial venga a ser la
única expresión del Derecho positivo; porque entonces configurarán
el poder del príncipe como una emanación, como una concesión del
poder originario del pueblo, según se dice en el famoso pasaje de
Ulpiano (fr. 1, Digesto, I, 4): Quod principi placuit, legis habet vigo-
rem: utpote cum lege regia, quae de imperio eius lata est, populus ei
et in eum omne suum imperium et potestatem conferat.**

4. «Juliano, jurisconsulto de la época adrianea, para justificar la eficacia de


la costumbre, entendida específicamente como fuente, lo hace equiparándola a
la lex, de modo que en un caso el populus expresa su voluntad suffragio, y en el
otro rebus ipsis et factis, esto es, mediante lo que suele llamarse declaración tá­
cita de voluntad» (Grosso, op. cit., con referencia al fragmento 32, Digesto, I, 3).
* N. E.: «...no encuentra acogida la libertad en ninguna otra forma de ciu­
dad que no sea aquella en la que la potestad suprema es del pueblo, y, cierta­
mente, ninguna más agradable que ella puede haber...» (Sobre la República, I, 31).
** N. E.: «Lo que plugo al príncipe tiene fuerza de ley: así es, en efecto, dado
que por la ley regia, que se promulgó acerca del imperio del príncipe, el pueblo
le confiere todo su imperio y potestad» (versión castellana de A. D'Ors y otros,
Aranzadi, Pamplona, 1968).
EL ESTADO COMO PODER 105
Este pasaje, que habría de suscitar tantas discusiones en siglos
posteriores, expresa, desde luego, el principio de que el poder deri­
va del pueblo, pero también, y sobre todo, la idea de que en el Es­
tado existe un poder —sea del príncipe o del pueblo— que es la
fuente de la ley y que, precisamente por ello, es superior a la ley, o
sea, como dice otro texto de Ulpiano, transmitido a través de la
compilación justinianea, que es legibus solutus (fr. 31, Digesto, I, 3).
Pero esta noción no puede entenderse adecuadamente sino en un
sentido jurídico: no es un principio político, sino jurídico. No quie­
re decir que en el Estado exista un poder arbitrario en el sentido de
que la última y definitiva palabra corresponda —por encima y más
allá de la ley— a la pura fuerza, en toda su desnudez y crudeza. Al
contrario, la fórmula debe entenderse como el reconocimiento de
que la relación entre poder y Derecho tiene que apreciarse necesa­
riamente de diferente manera cuando se considera desde la pers­
pectiva de aquellos sobre los que se ejerce el poder legalmente o
bien desde el punto de vista de quien lo posee. En ambos supues­
tos el poder está condicionado por el Derecho, lo que quiere decir
que, en el caso del que lo ejerce, puede ser «absoluto», pero no pue­
de ser, por definición, arbitrario. Esta es la única manera de com­
prender cómo en el pensamiento romano pudo concebirse el poder
como una fuerza controlada por el Derecho y sujeta a él y, al mis­
mo tiempo, como fuente del Derecho y así superior a lo que es crea­
ción suya. Y es también la única vía posible para ofrecer una inter­
pretación aceptable de un célebre texto referente a las relaciones en­
tre poder y Derecho, que procede de una época en que el poder im­
perial, monopolizado por él todo el proceso legislativo, había
llegado a ser, en el pleno sentido de la expresión, legibus solutus.
El texto aludido, que se encuentra en una Constitución de Teo-
dosio y Valentiniano, recogida en el Código, es éste: Digna vox
maiestate regnantis legibus alligatum se principem profiteri; adeo de
auctoritate iuris nostra pendet auctoritas. Et re vera maius imperio
est submittere legibus principatum; et oráculo praesentis aedicti
quod nobis licere non patim ur indicamus (Cod ., I, 14).* Es decir,
que no sólo se proclama que el príncipe debe someterse a la ley,
sino que se afirma que su misma autoridad le viene de ella. Es cla­
* N. E.: «Es manifestación digna de la majestad del que reina, que el prín­
cipe se confiese obligado por las leyes; en tanto que de la autoridad del dere­
cho depende nuestra autoridad. Y en verdad que más grande que el imperio es
someter el principado a las leyes; y por el oráculo del presente edicto indica­
mos lo que no consentimos que nos sea lícito a nosotros mismos» (edición de
I. L. García del Corral, reimpresa por Lex Nova, Valladolid, 1988).
106 LA NOCIÓN DE ESTADO

ro que si el legislador es el creador de la ley, resulta sencillamente


impensable que, en esa actividad, proceda «ilegalmente»; por eso
el Estado fue en Roma, en todo momento, una «estructura legal».
Lo cual aparece con toda claridad al comparar la concepción —co­
mún a Platón y Aristóteles y, en general, a todo el pensamiento
griego— del individuo excepcional superior a las leyes porque él
mismo es una «ley viviente», con aquella otra, propia del Derecho
romano bizantino, del Emperador como lex animata o nomos
empsychós (Novellae , CV, 4). En el primer caso (concepción grie­
ga), son las cualidades personales de un individuo las que hacen
superflua la sujeción a la ley, mientras que en el segundo (concep­
ción romana) es la función ejercida por el legislador la que otorga
a éste una especial posición respecto de la ley. Pero como la fun­
ción en sí misma es una creación del Derecho —de auctoritate iu-
ris nostra pendet auctoritas —, resulta que en tal concepción apare­
ce el poder, la fuerza ejercida en nombre del Derecho, como algo
completamente impersonal, siendo ésta una de las consecuencias
(y no de las menos importantes) de la construcción jurídica del po­
der y del Estado.
El último tema apuntado —la «despersonalización» del poder—
nos conduce a la segunda noción de las dos a que antes aludíamos
con referencia a los textos de Cicerón que transcribimos: la noción
del status rei publicae como un cierto «modo de ser» o estructura
de la organización del populus. Ya anteriormente (en la primera
parte, capítulo 3) tuvimos ocasión de poner de relieve la impor­
tancia de la palabra status en la formación de nuestro actual léxi­
co político. Pero lo que ahora nos importa es el uso que hicieron
los juristas romanos de la fórmula status rei publicae para distin­
guir, dentro del ámbito de las normas jurídicas propias de una de­
terminada comunidad, de un determinado «Estado», las que se re­
fieren especialmente a la distribución y regulación del poder, pre­
sentándolas, agrupadas en una particular categoría, como la au­
téntica trama y la esencia del Estado. Lo que con ello hicieron fue
diferenciar la esfera pública de la privada y el poder que se da en
una y en otra, estableciendo así una distinción que todavía juega
un papel importante en la doctrina jurídica europea continental a
la hora de trazar la línea divisoria entre el Estado y los demás com­
plejos de relaciones existentes dentro de un contexto social.
Tal distinción se encuentra en otro pasaje muy conocido de Ul-
piano, colocado precisamente al comienzo del Digesto, que divide
las normas jurídicas en dos grandes categorías, las que atienden al
interés de los ciudadanos y las que miran al status rei publicae, es
EL ESTADO COMO PODER 107
decir, al orden del Estado: publicum ius est quod ad statum rei ro-
manae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem (fr. 1, Diges­
to, I, 1)-* En esta distinción aparece claramente individualizado el
carácter público, es decir, impersonal, de todo cuanto atañe al Esta­
do, punto éste que será de capital importancia para la doctrina po­
lítica posterior. Podrán los juristas romanos vacilar entre una con­
cepción más amplia del Derecho público, como organización y es­
tructura del Estado, y una concepción más restringida, como un De­
recho dado por el populus a través de la lex y demás fuentes a ella
equiparadas;5 pero lo que está clarísimo es que, para ellos, no toda
voluntad puede crear normas de carácter «público» (ius publicum
privatorum pactis mutari non potest ; fr. 38, Digesto, II, 14)** y sólo
puede hacerlo una voluntad investida de determinados caracteres y
que realice una cierta función: una voluntad que, dotada de fuerza,
esté autorizada por el Derecho y dirigida al mantenimiento del mis­
mo. En otras palabras, el poder es un atributo exclusivo del Estado
y de sus servidores; existe en virtud de la ley y está condicionado
por el respeto a la misma.
Muy significativo a este respecto es la relación que hace Justi-
niano de las misiones que competen al poder imperial; la relación
aparece en la Constitución Deo Auctore, con la que se abre la gran
compilación justinianea, y allí se dice que aquellas misiones o fina­
lidades no se agotan con «gobernar el Imperio», «conducir la gue­
rra a un término feliz» y «ennoblecer la paz», sino que culminan en
garantizar el ordenamiento jurídico del Estado: statum rei publicae
sustentamus. Pudiera decirse que en esta frase se encierra toda la
noción jurídica del Estado. El Estado no coincide ni puede coinci­
dir con el puro ejercicio de la fuerza. La noción del poder como
fuerza garantizada por el Derecho y garante del Derecho mismo es
la más alta contribución que el pensamiento romano ha hecho a la
teoría del Estado.

* N. E.: «Es derecho público el que respecta al estado de la república, pri­


vado el que respecta a la utilidad de los particulares» (trad. citada).
5. Grosso, op. cit., p. 140; más concretamente, Silvio Romano, La distin-
zione fra «ius publicum» e «ius privatum», etc., en «Scritti in onore di Santi Ro­
mano», Padua, 1939.
** N. E.: «El derecho público no puede ser alterado por los pactos de los
particulares» (ibidem).
108 LA NOCIÓN DE ESTADO

Indicaciones bibliográficas

C ic e r ó n , De re publica, I, 25 y 26, 31 y 32; III, 22 y 33; además


del argumentum Augustini del De Civitate Dei, II, 21, y XIX, 21.
Sobre la distinción entre ius publicum e ius privatum hay una
abundante bibliografía; entre los libros más recientes está el de
H. M ü l l e ja n s , Publicus und Privatus im römischen Recht und im
älteren kanonischen Recht, Munich, 1961.
Por comodidad, hemos efectuado en el texto las referencias al
Corpus iuris justinianeo.
C a pít u l o t e r c e r o
LA SUPREMACÍA DE LA LEY

Concebir el Estado en términos jurídicos significa, como hemos


visto, considerar el poder como fuerza «legal» y su ejercicio como
despliegue de la fuerza bajo el signo de la legalidad, por lo que re­
sulta evidente que el sentido de la legalidad depende directamente
del significado que se atribuya a la «ley». Lo que mejor puede ilus­
trar esta interdependencia es el análisis de la doctrina medieval
acerca de la relación entre Derecho y Estado, doctrina que puede
compendiarse en una fórmula escueta: la supremacía de la ley.
A primera vista no se aprecia en qué pueda diferir esta doctrina
de la tesis aristotélica que prefería el gobierno de las leyes sobre
el de los hombres, o de las afirmaciones que pueden encontrarse en
Cicerón respecto de la subordinación del poder a la ley. En efecto,
hablando en el De Officiis (I, 34, 124) de los deberes de los magis­
trados, los describe del siguiente modo: est igitur propriwn munus
magistratus intellegere se genere personam civitatis debereque eius
dignitatem et decus sustinere, servare leges, iura discribere, ea fidei
suae commisa meminisse. * Las mismas ideas expuso, aún con más
vigor, en un pasaje del De Legibus (III, 1, 2): Videtis igitur magistra­
tus hanc esse vim, ut praesit praescribatque recta et utilia et co-
niuncta cum legibus. Ut enim magistratibus leges, ita populo praesunt
magistratus vereque dici potest magistratum legem esse loquentem, le-
gem autem mutum magistratum.** Indudablemente, para entender
* N. E.: «La función propia del magistrado es ser consciente de que repre­
senta al Estado y de que debe mantener su dignidad y honor, respetar las leyes,
distribuir los derechos y tener presentes las cosas que le han sido confiadas.»
** N. E.: «Ya veis, pues, que la esencia de la magistratura está en el go­
bernar y disponer órdenes rectas, útiles y conformes a las leyes. Del mismo
modo que las leyes gobiernan a los magistrados, así el magistrado gobierna al
pueblo, y puede decirse en verdad que el magistrado es una ley con voz, y la
ley un magistrado sin ella» (traducción citada de A. D'Ors).
110 LA NOCIÓN DE ESTADO

el significado de estos textos sería necesario tener en cuenta la no­


ción de la magistratura de la Roma republicana, que es la que Ci­
cerón tenía ante sus ojos. Pero dejando a un lado la exégesis histó­
rica, lo que importa poner aquí de relieve es que en esos pasajes Ci­
cerón no discute el poder del Estado, sino la respectiva posición de
los poderes en el Estado: se trata, por tanto, de un problema esen­
cialmente distinto del de la relación entre Estado y Derecho, que,
en términos generales, hemos examinado en el capítulo precedente.
La concepción medieval de la supremacía de la ley atañe no sólo
al ejercicio del poder, sino también a la noción del poder mismo; y
en ella está involucrado el problema de la relación entre Estado y De­
recho, que realmente es el de la noción de Estado. Gierke hizo una
admirable síntesis de esta cuestión, que hasta hoy no ha sido todavía
superada ni invalidada: «La doctrina medieval —dice—, en tanto si­
guió siendo auténticamente medieval, no abandonó nunca la idea de
que el Derecho es, respecto del Estado, algo originario e indepen­
diente. Siempre sintió la necesidad de asentar el Estado sobre una
plataforma jurídica y de estructurar su desarrollo como un procedi­
miento jurídico; y tuvo en todo momento la convicción de que la mi­
sión del Estado es hacer realidad una noción del Derecho preexis­
tente e inmutable. Jamás dudó de que existieran límites jurídicos que
ni la más alta potestad, sea espiritual o temporal, puede sobrepasar.»
Como se ve, esta postura respecto del Estado es completamente
diferente de cualquiera de las que hasta aquí hemos examinado. Los
romanos, como hemos visto, tenían una concepción jurídica del Es­
tado: realmente, el Derecho y el Estado eran para ellos nociones co­
rrelativas, y no concebían que pudieran disociarse. Un punto de vis­
ta contrario al de los escritores medievales, que empezaron por se­
parar lo que los romanos habían unido: Derecho y Estado, aunque
estrechamente relacionados, son dos cosas distintas. Cuando se tra­
ta de proveer de fundamentos al Estado, el Derecho debe entender­
se como previo al Estado, como no dependiente de él en cuanto a
su existencia.
A este resultado se llega por dos caminos distintos: por la afir­
mación de un Derecho natural diferente y superior a los demás De­
rechos de origen puramente humano y por la particular concepción
del Derecho que es característica de todo el pensamiento medieval
o, por lo menos, del más antiguo. Los escritores cristianos del Me­
dievo elaboraron todo un sistema de Derecho natural, sistemati­
zando la teoría que habían recibido como herencia del pensamien­
to clásico. La doctrina iusnaturalista que construyeron contiene, sin
duda, indicaciones concretas sobre la naturaleza del Derecho, pero
EL ESTADO COMO PODER 111
lo que pretende de modo primario es establecer un criterio de va­
loración acerca de la bondad o justicia de aquél, ofreciendo una res­
puesta al problema de la legitimidad del poder, no al de la legalidad
de la fuerza. Lo que aquí nos interesa es la concepción del Derecho
positivo, el concepto de «ley»: el modo como la Edad Media plan­
tea el problema de la ley nos dará la razón de aquella diferencia, tan
enérgicamente señalada por Gierke, que separa el mundo medieval
del romano en lo tocante al Derecho y el Estado.
Basta abrir un texto jurídico de aquellos siglos para darnos cuen­
ta de esa diferencia. En el proemio del Decretum Gratiani, la gran
compilación de Derecho canónico realizada por el monje Graciano
hacia la mitad del siglo xn, se encuentran algunas definiciones que
pueden servirnos, las cuales proceden, a su vez, de las Etimologías
de San Isidoro (siglo vil). Se dice en el Decreto que humanum genus
duobus regitur, naturali videlicet iure et moribus: el género humano
se rige de dos maneras, por el derecho natural y por las costumbres.
Como se ve, la distinción entre Derecho natural y positivo se pre­
senta como una escisión entre dos órdenes normativos: de un lado,
las normas universales y absolutamente válidas del Derecho natural,
y, de otro, las normas que rigen a los hombres en su convivencia, las
cuales están constituidas por los usos y costumbres de las diferen­
tes comunidades humanas (mores). Por eso considera Graciano, si­
guiendo a San Isidoro, que la variedad y aun contradicciones de las
leyes humanas se deben a la diversidad de los usos y costumbres de
los distintos pueblos: Humanae [leges] moribus constant, ideoque hae
discrepant, quoniam aliae aliis gentibus placent. Graciano reconoce
que el Derecho humano no consiste sólo en mores, sino también en
leges, y la ley, en sentido propio, es una constitutio scripta ; sin em­
bargo, el Derecho humano, en su verdadera esencia, es costumbre,
y la legislación positiva no es sino esa costumbre puesta por escri­
to: apparet, quod consuetudo partim est redacta in scriptis, partim
moribus tantum utentium est reservata. Quae in scriptis redacta est,
constitutio sive ius vocatur; quae vero in scriptis redacta non est, ge-
nerali nomine, consuetudo videlicet appellatur.
Estas definiciones ilustran mejor que cualquier otro comentario
cuál es la primitiva y originaria idea que la Edad Media tuvo de la
naturaleza del Derecho humano o positivo, y sólo a través de ella
puede entenderse la concepción medieval de la relación entre Esta­
do y Derecho. Frente a la tesis romana de que la ley y el Derecho
son creación de una voluntad legisladora que actúa consciente y de­
liberadamente, ya sea voluntad de un gobernante particular o de
una determinada comunidad, la doctrina medieval parte de una
112 LA NOCIÓN DE ESTADO

concepción que es la exacta antítesis de aquélla. El Derecho no trae


su existencia de un acto creador de la voluntad, sino que se conci­
be como un aspecto de la vida colectiva, como costumbre: el acto
legislativo no es manifestación de una voluntad normativa, sino
simple redacción o plasmación escrita de cuanto ya vive como De­
recho en el uso y costumbre de los hombres.
No es éste el momento de examinar la difícil y compleja cuestión
del origen de esta concepción. Generalmente se enlaza con la idea
del Derecho propia de los pueblos bárbaros, e incluso algunos au­
tores no han dudado en ver en ella la contribución más importante
de las estirpes germánicas a la doctrina política medieval: una con­
cepción del Derecho radicalmente distinta, repetimos, de la romana.
Sea como fuere, nos limitaremos a observar que la concepción que
nos ocupa corresponde, sobre todo, a una visión ingenua y arcaica
de la vida y de las instituciones políticas que, como tal, se encuen­
tra en todos los pueblos primitivos, para los que las costumbres y
tradiciones inmemoriales aparecen revestidas de un carácter reli­
gioso y son objeto de veneración y de temeroso respeto. Junto a esta
nota de arcaísmo destaquemos también el carácter estático de aque­
lla concepción, para la que el Derecho aparece no como libre crea­
ción de los hombres, sino, al contrario, como una limitación que
una fuerza misteriosa y trascendente impone al desenvolvimiento de
la voluntad de aquéllos. En plena madurez de su conciencia jurídi­
ca, los romanos habían afirmado con toda claridad la preeminencia
de la ley sobre la costumbre: la voluntad consciente y expresa del le­
gislador puede y debe prevalecer siempre, y es la verdadera y su­
prema fuente del Derecho. En la Edad Media, en cambio, la idea se
vuelve exactamente del revés: la legislación positiva no es sino el re­
conocimiento de una norma preexistente, more approbata utentium,
y esta norma superior e impersonal es la fuente de donde procede
en realidad todo poder y, singularmente, el poder político.
Entendida en este sentido, la tesis de la supremacía de la ley es
el principio fundamental de que parte la especulación medieval
acerca de la relación entre Estado y Derecho, aunque cabría pre­
guntarse —ya lo apuntamos a su tiempo—1 si el empleo de la pala­
bra «Estado» es del todo apropiada al hablar del pensamiento me­
dieval, o por lo menos del más antiguo. A la impersonalidad de la
ley se contrapone la personalidad del poder: en los textos medieva­
les no se habla del Estado, sino del gobernante, como ligado a la ley.
Entre estos textos merece recordarse sobre todo uno famoso de
1. Vid. supra, parte I, cap. 3.
EL ESTADO COMO PODER 113
Bracton: Rex non debet esse sub homine, sed sub Deo et sub lege,
quia lex facit regem. Dedicaremos la última parte de este capítulo a
trazar un breve bosquejo de las consecuencias más importantes
que, en la teoría política medieval, se derivan de esta singular com­
binación de la impersonalidad de la ley y la personalidad del poder.
La primera y acaso más importante de esas consecuencias es la
de concebir el poder como limitado y responsable. Limitado, por­
que el gobernante no es sino el ejecutor de la ley, y su misión co­
rresponde a lo que hoy llamaríamos una función exclusivamente
administrativa y judicial. Responsable, porque la ley expresa y re­
presenta el vínculo de la obligación recíproca que liga al gobernan­
te con los gobernados. No hay que confundir esta concepción con­
tractual con la abstracta construcción racionalista que, siglos más
tarde, nos ofrecerá la doctrina del contrato social: aquélla se asien­
ta en una realidad constitucional concreta, en la concepción típica­
mente feudal del vínculo que une al señor y al vasallo, y tiene su re­
conocimiento y sanción en el juramento que los monarcas medie­
vales prestan en el momento de su coronación, comprometiéndose
a mantener y hacer observar las «antiguas leyes» y a respetarlas
ellos mismos.
El segundo rasgo, y no menos importante, que caracteriza a la
doctrina política medieval es la ausencia en ella de una neta distin­
ción entre el ejercicio «público» y «privado» del poder, lo cual pro­
duce una confusión entre ambas esferas que suele interpretarse, co­
rrectamente, como una secuela del feudalismo. De la misma mane­
ra que el vínculo que liga el vasallo al señor es un vínculo personal,
así también el ejercicio del poder político es un asunto privado, no
muy diferente en sustancia del ejercicio de otros poderes, como la
potestad familiar o la administración patrimonial. El minucioso
análisis que Aristóteles hizo de las diferencias entre el poder políti­
co y los demás tipos de poder quedaba así olvidado. Pero la confu­
sión aludida no debe atribuirse por entero a la aparición de un de­
terminado tipo de organización social basado en el vínculo perso­
nal, sino que puede también considerarse, y sin forzar mucho las
cosas, como la inevitable consecuencia de no existir una concreta
determinación de la última fuente del Derecho: no había un «Esta­
do» al que referir o atribuir una especial supremacía, la suprema­
cía de la ley.
Paralelamente, en cierto aspecto, a esa indistinción entre lo pú­
blico y lo privado se daba asimismo una confusión entre la esfera
religiosa y la política, siendo éste el tercer y decisivo punto que hay
que tener presente al hablar de la supremacía de la ley en la Edad
114 LA NOCIÓN DE ESTADO

Media. Ya hemos señalado anteriormente que en el léxico medieval


la palabra respublica recibe un importante calificativo: christiana. Si
en el Medievo hay un «Estado» es, desde luego, un Estado cristia­
no, una res publica christiana. Pero esta respublica christiana, como
Figgis ha puesto de relieve, tiene caracteres a la vez de Estado y de
Iglesia. Se trata de la comunidad de fieles de Cristo, compuesta por
múltiples pueblos, pero constituyendo un único cuerpo místico bajo
la guía suprema del Pontífice y del Emperador, no distinguiéndose
en él con precisión los intereses y relaciones «temporales» o «secu­
lares» de los «espirituales» o religiosos, y estando en todo caso
los primeros subordinados totalmente a los segundos. No puede
sorprender, por tanto, que la «ley» que los gobernantes se obligan a
respetar y a hacer cumplir no sea una ley exclusivamente «secular»
o política, ni que, al no existir una clara noción del poder público,
falte también una distinción precisa entre lo que hoy denominamos
Estado y lo que llamamos iglesia.
Las cuestiones de que hemos tratado no son, sin embargo, más
que puntos de partida, de los que, por cierto, se apartará rápida­
mente el pensamiento medieval, urgido por exigencias prácticas y
factores ideológicos de inmenso alcance. Pero sólo partiendo de
ellos podremos saber la dirección que hay que tomar para descubrir
la aparición de conceptos nuevos y renovadores, los cuales, aunque
sin anular del todo aquellas nociones —que persistirán como pre­
cioso legado para el pensamiento occidental—, abrirán el camino a
la construcción jurídica del Estado que es propia del mundo mo­
derno.

Indicaciones bibliográficas

R. W. y A. J. C arlyle , A History of Medieval Political Theory in the


West, Edimburgo, 1903, vol. I; J. N. F ig g is , «Respublica christiana»,
en Churches in the Modem State, 2.a ed., Londres, 1914; C. H. M c I l -
w ain , The Growth of Political Thought in the West, Nueva York, 1932.
El texto de Gierke que hemos transcrito pertenece a una sec­
ción relativamente breve de su gran obra Das deutsche Genossen­
schaftsrecht (vol. Ill, cap. II, 11; en la ed. de 1954, págs. 501 a 645),
titulada Die publicistischen Lehren des Mittelalters.
C a pít u l o cuarto
A LA BÚSQUEDA DE LA SOBERANÍA

Durante los siglos de su mayor esplendor, el pensamiento políti­


co medieval se mueve —al principio con un ritmo lento, y más rápi­
damente después— siguiendo ciertas líneas de desarrollo, a su vez
determinadas por apremiantes necesidades históricas. La primera y
más urgente necesidad era la de sustituir la concepción, fundamen­
talmente estática, de la sociedad por un punto de vista más en con­
sonancia con la mayor complejidad que iban adquiriendo las rela­
ciones humanas. La segunda, pero no menos importante, fijar con
precisión el auténtico fundamento del poder y definir su naturaleza
de suerte que pudiera distinguirse el Estado de las otras institucio­
nes sociales con las que, como hemos visto, se había confundido du­
rante algún tiempo. Esta evolución puede achacarse a un motivo ge­
nerador central y único, a un concepto que va abriéndose camino
gradualmente y para designar el cual los teóricos buscarán en vano
un nombre durante largo tiempo. Este nombre, que será «inventado»
sólo después del período que llamamos Medievo, es el de soberanía.
Se trataba ante todo de atender a las necesidades planteadas por
una sociedad en rápido desarrollo, como era la de los últimos siglos
de la Edad Media; y una concepción tan primitiva y arcaica como
la de la absoluta inviolabilidad e inderogabilidad de las normas tra­
dicionales y consuetudinarias, de las «buenas viejas leyes», tenía
que aparecer como inadecuada para dar solución a esas nuevas ne­
cesidades. El pensamiento medieval no abandonó, pura y simple­
mente, la antigua idea de la supremacía de la ley, sino que la man­
tuvo en vigor, aunque transformándola, por así decirlo, desde den­
tro. Durante mucho tiempo continuará considerándose al «gober­
nante» como absolutamente ligado, en el ejercicio del poder, por el
respeto y cumplimiento de la «ley», pero se muda sustancialmente,
en cambio, el concepto mismo de ley, que poco a poco se transfor­
ma de expresión de costumbres y usos inmemoriales en expresión
116 LA NOCIÓN DE ESTADO

de una consciente y deliberada producción legislativa, susceptible


de adaptarse a situaciones nuevas para darles una reglamentación
adecuada. Esta transformación se vio favorecida ante todo por una
noción más clara de la condición de validez de las normas consue­
tudinarias, las cuales, como hemos visto, se consideraban válidas en
tanto en cuanto eran tácitamente aprobadas por los utenti, es decir,
aceptadas por la comunidad. Si la comunidad estableciera normas
nuevas, el legislador no se limitaría a «poner por escrito» las que ya
existían como tradiciones y costumbres, sino que bastaría asegurar
para esas nuevas normas un requisito idéntico, o por lo menos afín,
al propio de las antiguas, es decir, que fuesen convalidadas por la
aprobación y sanción de toda la comunidad. Con palabras de una
máxima famosa —que tiene, por cierto, una curiosa historia—, la
norma que afecta a todos, por todos debe ser aceptada: quod omnes
tangit ab ómnibus approbetur.
Hallamos aquí el germen de dos instituciones que alcanzarán
una gran importancia en la teoría del Estado moderno: la repre­
sentación y la división de poderes. En cuanto a la primera, nace de
la exigencia de encontrar un mecanismo constitucional a cuyo tra­
vés pueda concretarse y manifestarse el consensus de la comunidad,
necesario para la validez de la ley. Algunos autores han querido ver
en la «ficción» de la representación, es decir, en la idea de que la
voluntad de los individuos asociados pueda ser expresada indirec­
tamente mediante delegados designados para ello, una de las mani­
festaciones más importantes de la doctrina medieval de las corpo­
raciones, que la elaboró y llevó a su culminación al determinar la
función y finalidad de las deliberaciones colegiales, así eclesiásticas
(Concilios) como propiamente políticas. Es, en efecto, en la Edad
Media donde aparecen los orígenes de las instituciones que hoy lla­
mamos representativas o parlamentarias: no se engañaba Rousseau,
su feroz adversario, cuando veía en ellas una supervivencia de la
época «feudal».1 Los precedentes de tales instituciones pueden ras­
trearse en casi todos los países europeos, pero es en Inglaterra don­
de mejor puede seguirse su desarrollo ininterrumpido y, en cierto
sentido, ejemplar. Allí encontramos la máxima quod omnes tangit ab
ómnibus approbetur invocada solemnemente en la convocatoria del
clero al Parlamento en 1295, así como la afirmación de que «el Par­
lamento representa a toda la comunidad del Reino»; principios am­
bos que, aunque expresados de otro modo, han permanecido como
los pilares de la noción moderna de Estado constitucional.
1. Rousseau, Contrato social, III, cap. 15.
EL ESTADO COMO PODER 117
Más compleja —y bastante más debatida— es la cuestión de si en
la transformación de la idea medieval de la supremacía de la ley pue­
de encontrarse el germen de la moderna doctrina de la división de
poderes o, por lo menos, de la distinción entre el legislativo y el eje­
cutivo. Tal distinción estaba ya implícita, en un cierto sentido, en la
concepción que hemos examinado del poder como circunscrito a la
tutela y aplicación del Derecho, y podría parecer lógicamente que se
acentuaba al colocar junto a aqúel poder y por encima del mismo la
potestad de establecer leyes, a cuya disciplina debían someterse to­
dos, incluso el mismo gobernante. Sin embargo, la doctrina medie­
val se diferencia notablemente de la moderna no sólo por la falta de
toda separación neta y de toda contraposición entre ambos poderes,
sino también porque en vano se buscaría en aquélla una sola afir­
mación o reivindicación de la absoluta necesidad y validez del rígi­
do y abstracto esquema constitucional que andando los siglos ela­
borarían Montesquieu y su escuela. A este respecto nos parece defi­
nitivo el juicio de Mcllwain cuando dice que «no existe una doctri­
na medieval de la separación de poderes; lo que sí hay es una
doctrina medieval, y bien definida, de la limitación de poderes».
Es indudable que la tesis medieval de la supremacía de la ley
constituye uno de los fundamentos principales de la moderna teo­
ría constitucional. Sin embargo, esta noción fue objeto de una in­
terpretación muy diferente a la anterior durante las grandes luchas
constitucionales del siglo x v ii en Inglaterra. En efecto, la fórmula de
Bracton Lex facit regem adquiere en sir Edward Coke un sentido
completamente nuevo. Sólo después de contestar a la pregunta
«¿quién da la ley?» pueden establecerse los límites entre promulgar
la ley y llevar a efecto su contenido, y atribuir unas consecuencias
prácticas serias a esa delimitación. Como después veremos con más
detalle, la doctrina moderna de la separación de poderes es bastan­
te más que una teoría constitucional sobre la estructura de los po­
deres en el Estado: es una recomendación acerca de los fines y mo­
dos de obrar del Estado-poder, una teoría política estrechamente
vinculada a elementos ideológicos que habrían sido totalmente in­
comprensibles para la mente medieval.
Precisamente al mismo tiempo que la noción medieval de la su­
premacía de la ley evoluciona para ajustarse a las necesidades de
una actividad legislativa más intensa, puede advertirse un esfuerzo
paralelo para determinar con mayor precisión la naturaleza de tal
actividad y la clase de poder que supone. Una vez más, la noción de
poder aparece íntimamente ligada a la noción de Estado. Si la exis­
tencia del Estado está condicionada por la existencia de un sistema
118 LA NOCIÓN DE ESTADO

jurídico, la existencia de éste es, a su vez, indicio de la existencia


del Estado. Éste fue el descubrimiento capital que señaló a los ju­
ristas y tratadistas políticos medievales el momento de emprender
el análisis, desde el punto de vista jurídico, de las nuevas institu­
ciones que habían ido eclipsando poco a poco y reemplazando gra­
dualmente a la vieja respublica christiana, con su tendencia hacia la
unidad y el gobierno universal. Un paso importante en esa dirección
se dio cuando quedó delineado por la comunidad —o, más exacta­
mente, por la aprobación de parte de ella— el principio por el que
se admitían leyes nuevas que se hacían necesarias para integrar en
ellas las buenas viejas leyes, e incluso para modificarlas o abrogar­
las. Pero el pensamiento político medieval no hubiera llegado nun­
ca a determinar rigurosamente el último fundamento del poder y
las características de su ejercicio sin el auxilio de las nociones con­
cretas que iba ofreciendo el renovado estudio del Derecho romano,
iniciado en la escuela de Bolonia poco después del siglo xi y exten­
dido gradualmente por el resto de Europa.
Ya anteriormente nos hemos ocupado de esas nociones; aquí
baste señalar que su influencia fue tan decisiva que puede afirmar­
se sin exageración alguna que de no haber sido por ellas no habría
existido la moderna teoría del Estado moderno. Para el filósofo de
la Historia, tal influencia ofrece un argumento a esgrimir frente al
materialismo histórico e ilustra rotundamente el impacto de las
ideas en los hechos sociales y económicos. Para los historiadores de
la Teoría Política, la aludida influencia constituye una manzana de
la discordia, pues siempre han estado divididas las opiniones en tor­
no a la interpretación —y todavía más en cuanto a la valoración—
del influjo del Derecho romano en la vida y el pensamiento occi­
dentales. Siempre hay autores dispuestos a hablar de una damnosa
hereditas, considerando al Derecho romano como la causa que más
contribuyera al desarrollo del absolutismo en Occidente; pero siem­
pre, también, hay otros dispuestos a asignar raíces romanas a la
doctrina de la soberanía del pueblo, que constituye el fundamento
del moderno Estado democrático. Dejando a un lado cuanto de exa­
geración pueda haber en tales afirmaciones, es importante hacer
notar que las opiniones contradictorias aparecieron ya, marcando
diferencias muy señaladas, en la etapa más primitiva, puesto que in­
cluso los primeros comentaristas estuvieron divididos respecto a la
interpretación de los textos romanos. En efecto, algunos glosadores
entendían que en el quod principi placuit... de Ulpiano se contenía
implícita una completa y definitiva «alienación» del poder, mientras
que otros, al contrario, consideraban que lo que allí se expresaba
EL ESTADO COMO PODER 1 19
era una simple delegación o «concesión», de suerte que el poder
continuaba subsistiendo en el pueblo, es decir, en su titular origi­
nario.
Pero la aportación más característica del Derecho romano a la
teoría política medieval no debe centrarse, realmente, en la atribu­
ción del poder a este o aquel titular porque, a fin de cuentas, la
noción romana de populus como fuente originaria del poder podía
combinarse fácilmente con la concepción, corriente en la Edad Me­
dia, del consenso de la comunidad como elemento de validez de la
ley. La elección entre las dos alternativas —asignar al pueblo o al
príncipe la titularidad del poder— era, en el fondo, una elección de
tipo político. Pero había una tercera posibilidad: atribuir la summa
potestas a toda la comunidad, integrados el príncipe y los súbditos
en un cuerpo único. La contribución decisiva era la nueva concep­
ción del Derecho como expresión de tal potestas, como un instru­
mento cambiante según criterios de utilidad contingente, como con­
junto de reglas que son válidas y eficaces porque en su seno se in­
serta el imperio de una voluntad suprema que es legibus soluta por
razón de su supremacía.
Esta era la doctrina que, por citar de nuevo a Gierke, produci­
ría una auténtica revolución en el mundo de las concepciones ar­
caicas, con el que el pensamiento medieval había luchado en vano
hasta entonces. Al cargar el acento sobre la consideración del De­
recho como factor de cohesión de la sociedad política se propor­
cionaba un instrumento sin igual para el análisis de la experiencia
política; y al centrar la atención en el tema de la fuente del Dere­
cho quedaba claramente señalado el camino para determinar la
existencia de un orden jurídico, de un «cuerpo político» distinto de
todo otro tipo de sociedad humana. En adelante se tratará de en­
contrar esa «voluntad que legalmente manda y no es mandada por
otra»: a esta y a toda clase de perífrasis tenemos que acudir para
evitar el empleo de una palabra que todavía no existía en el léxico
político medieval. Pero podemos ya afirmar y decir claramente que
esta búsqueda de la summa potestas como elemento distintivo y ca­
racterístico de la sociedad política no era otra cosa que la búsque­
da del atributo fundamental del Estado que un día se llamará
soberanía. Una noción como ésta debía acabar por destruir y di­
solver la idea de la respublica christiana: una pluralidad de «sobe­
ranías» venían a sustituir no sólo de hecho, sino también de dere­
cho, a los únicos y exclusivos titulares de la summa potestas, el
Pontífice y el Emperador, resultado inesperado y casi podría decir­
se contradictorio del retorno de las ideas romanas. Es evidente
120 LA NOCIÓN DE ESTADO

que, en la formación del concepto de soberanía, el Derecho roma­


no tuvo una intervención decisiva.
Y no sólo en eso. Con el Derecho romano volvía una tesis acer
ca de las características del poder político y de sus diferencias res­
pecto de otras especies de poder, que había sido totalmente ignora­
da por el pensamiento medieval más antiguo. Como sabemos, en
éste se daban una concepción «personalista» del poder y la confu­
sión entre las esferas pública y privada; pues bien: las definiciones
del Digesto, tan claras, contribuyeron más que cualquier otro factor
a distinguir ambas esferas y a despojar al poder de todo carácter
personal. La distinción de Ulpiano entre Derecho público y privado
condujo a los juristas medievales a una noción más depurada no
sólo de la diferencia que existe entre lo que afecta a la utilidad pú­
blica y a la privada, sino a la que se da entre las situaciones (res) y
los sujetos (personae) a que se refieren las normas jurídicas.2 Las
normas que atienden al status rei publicae son las normas que defi­
nen el poder; y el poder, cualquiera que sea su titular, es algo in­
trínsecamente diferente de toda otra relación existente entre los
hombres. Los medios necesarios para su ejercicio son atributos de
la función, no de la persona que la ejerce: el «fisco», por ejemplo
—afirman ya los glosadores— es patrimonio público, no patrimonio
privado del Emperador. En una palabra, el poder es una función
que no se puede enajenar ni transferir porque es inherente a la es­
tructura misma de la comunidad, al status rei publicae. Este status
rei publicae no es, en verdad, todavía el Estado-, aún es una «condi­
ción», un «modo de ser» de la comunidad, no una entidad abstrac­
ta, personificada y distinta de aquélla.
Pero lo que importa no es tanto la ausencia en el pensamiento
medieval de un concepto claro de Estado cuanto la aparición gra­
dual de una idea que cada vez se acerca más a él, a saber, la idea
de que entre las múltiples formas de sociedades humanas hay una
que está dotada de un especial poder: un poder que administra, pro­
mulga leyes, juzga e impone tributos, no en virtud de la simple po­
sesión de la fuerza material o por las cualidades personales de un
jefe, sino por razón de un conjunto de normas que, precisamente
porque se refieren al status rei publicae, son de Derecho público y
no de Derecho privado. El problema ya no será sólo determinar el
titular del poder, sino más bien establecer exactamente la naturale­

2. F. Calasso, «Ins publicum » e «tus privatum » nel diritto comune classico


en «Studi in memoria di F. Ferrara», vol. I, Milán, 1943.
EL ESTADO COMO PODER 121
za del mismo con el fin de puntualizar qué sociedad lo posee como
atributo propio y exclusivo. La respublica christiana, organización a
un tiempo política y religiosa de todo el orbe cristiano, acabará por
ser sustituida por un nuevo tipo de organización más restringida,
pero también mejor definida y de índole marcadamente «laica»: la
civitas y el regnum. Una vez más el concepto de soberanía ofrece el
fundamento y prepara el advenimiento del Estado moderno.

Indicaciones bibliográficas
Además de las obras citadas en el capítulo anterior, A. F. Po­
l l a r d , The Evolution of Parliament, 2.a ed., Londres, 1929; C. H.
M cIlw ain , Constitutionalism Ancient and Modem, Ithaca, Nueva
York, 1940.
Otras obras más recientes podrían citarse, pero nos limitamos a
mencionar dos muy importantes y que ofrecen, ambas, una biblio­
grafía detallada: E. H. K a n to r o w ic z , The King's Two Bodies, Prince­
ton, 1957; y los estudios de G. P o st recogidos en el volumen, ya ci­
tado, Studies in Medieval Legal Thought (Princeton, 1964), que lleva
el sugestivo subtítulo de Public Law and the State, 1100-1322.
Ill____
C a pít u l o q u in t o
EL NACIMIENTO DEL ESTADO MODERNO

¿Es posible señalar con precisión el momento en que nace el Es­


tado moderno? Semejante pregunta resulta, con sólo formularla,
tan presuntuosa y a la vez tan comprometida que no es preciso ser
un sabio para darse cuenta de las grandes dificultades que entraña.1
Por otra parte, preguntar cuándo y dónde surgió el Estado moder­
no no tiene sentido si previamente no se ha definido lo que se en­
tiende por «Estado moderno» o, por lo menos, se ha llegado a con­
cretar cuál de entre sus notas peculiares debe considerarse como
determinante para constatar la existencia del mismo: la unidad te­
rritorial, la homogeneidad étnica o nacional, el monopolio de la
fuerza o cualquier otro rasgo que, aislada o conjuntamente, carac­
terizan la compleja experiencia de la moderna estatalidad.
El interrogante en cuestión sólo adquiere un sentido más preci­
so cuando se contempla al Estado desde el punto de vista del Dere­
cho. El Estado moderno es un ordenamiento jurídico. El poder que
ejerce no es mera fuerza, sino fuerza que se pone en práctica según
un conjunto de normas de las que, precisamente, deducimos que
«existe» un Estado. Así, aquella pregunta se transforma en esta otra:
¿cómo y de qué manera se ha formado la idea moderna de un po­
der supremo y exclusivo regulado por el Derecho y al mismo tiem­
po creador de éste, y no sometido a otros poderes, al menos del
modo en que están sometidos a él aquellos sobre quienes se ejerce?
Planteado de este modo, el problema del nacimiento del Estado mo­
derno no es otro que el del nacimiento y afirmación del concepto
de soberanía.

1. Entre los intentos recientes de dar respuesta a esa pregunta recorda­


mos el de E A. von der Heydte, Die Geburtsstunde des souveränen Staates, Ra-
tisbona, 1952.
124 LA NOCIÓN DE ESTADO

Para apreciar en toda su extensión el influjo del concepto de so­


beranía sobre la teoría jurídica y política, lo procedente es conside­
rar por separado los dos diferentes géneros de relaciones sobre los
que su influencia es más ostensible: en primer término, las relacio­
nes de poder dentro de una comunidad dada (en la esfera «interna»,
por así decirlo); en segundo lugar, las relaciones de poder entre di­
versas comunidades en un plano «internacional».2
Por lo que se refiere a la elaboración «interna» del concepto de
soberanía, nos encontramos con el hecho, por demás singular, de
que tal concepto no se aplicó por primera vez ni se desarrolló co­
herentemente en relación con el «Estado». Efectivamente, la ten­
dencia a aplicar el concepto de soberanía y a extraer del mismo sus
lógicas y más extremas consecuencias se manifestó, antes que res­
pecto del Estado, en relación con la Iglesia, su organización y es­
tructura y la posición de su Cabeza como cabeza de todo el Cuer­
po cristiano. Tal concepto se inserta, acompañándolo, en el desa­
rrollo de la llamada «doctrina teocrática», es decir, lá doctrina que
reivindica para el Pontífice romano la suprema autoridad en el
mundo, la plenitudo potestatis, expresión ésta que, precisamente,
parece ser la que mejor se corresponde en las fuentes medievales
con el concepto moderno de soberanía. De la atribución al Pontífi­
ce de la «plenitud del poder» se sigue que aquél es la fuente supre­
ma del Derecho: Romanus Pontifex iura omnia in scrinio pectoris
sui censetur habere ; principio que era también, y al mismo tiempo,
un programa político, puesto que conllevaba una completa reforma
de la tradicional estructura de la respublica christiana. La más ra­
dical formulación de la doctrina se encuentra en la ambiciosa rei­
vindicación del señorío universal que hiciera Bonifacio VIII y en el
argumento sobre el que él y sus seguidores lo basaban. El argu­
mento tenía una lógica propia, que era, precisamente, la lógica de
la soberanía: en una comunidad sólo puede haber un detentador
del poder, sólo un definitivo fundamento de obediencia; había que
rechazar como absurda y anticuada la vieja idea del gobierno dual
del mundo, guiado por el Pontífice y el Emperador. Porque, como

2. Para cuanto sigue pueden verse estos dos trabajos, aunque sus conclu
siones no siempre coinciden con las aquí expuestas: W. Ullmann, Principles of
Government and Politics in the Middle Ages, Londres, 1961, y M. Wilks, The Pro­
blem o f Sovereignty in the Later Middle Ages, Cambridge, 1953. En cuanto a mis
puntos de vista discrepantes con los de estos dos autores, vid. las respectivas
recensiones en la «Rivista Storica Italiana», LXXV, fase. 2 (1963), y LXXVI,
fase. 3 (1964).
EL ESTADO COMO PODER 125
decía Bonifacio VIII, con palabras que, sorprendentemente, son
una anticipación de Hobbes y de Rousseau, un cuerpo bicéfalo es
un «monstruo» imposible.3
Pero la noción de soberanía no fue monopolio exclusivo de la
doctrina eclesiástica durante la baja Edad Media, y puede apreciar­
se también su presencia en el terreno secular, si bien con menos cla­
ridad y efectividad. La transformación de las antiguas estructuras
sociales de acuerdo con el nuevo esquema de gobierno unificado se
realizó a través de un proceso lento y gradual que, en la Europa
continental, no se terminó totalmente hasta la Revolución francesa.
Y es significativo que este proceso se entendió muy pronto en tér­
minos tales que delatan la aparición de lo que hemos llamado la ló­
gica de la soberanía. Fue una lógica de esta clase la que inspiró, ya
a los gobernantes individuales, ya a las asambleas, a reclamar todo
el poder, que los autores medievales —a través de la lectura de los
textos del Derecho romano— llegaron a considerar como pertene­
ciente a la «majestad» del Emperador o del pueblo romanos. Ya en
el siglo xm afirmaba un autor —Alanus Anglicus o Alanus ab Insu-
lis— que quod dictum est de Imperatore, dictum habeatur de quoli-
bet rege vel principe qui nulli subest. Unusquisque enim tantum iuris
habet in regno suo quantum Imperator in Imperio. Aquí ya se ve cla­
ramente cómo se ha producido el tránsito del concepto de sobera­
nía desde la esfera interna hasta la exterior, que caracteriza los úl­
timos siglos del Medievo y que anuncia la disolución de la unidad
medieval.
Efectivamente, fue en el orden internacional donde más rotun­
damente se manifestó la fuerza del concepto de soberanía y donde
se extrajeron sus consecuencias lógicas, que fueron admirablemen­
te utilizadas para explicar y justificar lo que ya se estaba produ­
ciendo simultáneamente en los diferentes territorios europeos: el
fraccionamiento de la respublica christiana en Estados diferentes,
individuales e independientes. La soberanía en el orden internacio­
nal llegó a ser así la condición necesaria para la soberanía en la es­
fera interna: para ser verdaderamente soberano, el poder que den­
tro del Estado es la fuente suprema de la ley no debe, a su vez, de­
pender de ningún poder superior. Es en este período cuando apare­
cen y se difunden ampliamente las fórmulas civitas superiorem non
recognoscens est sibi princeps y rex in regno suo est imperator, que

3. Bula Unam Sanctam, 1302. En cuanto al uso que Rousseau hace del
mismo argumento, vid. más adelante.
126 LA NOCIÓN DE ESTADO

expresan y resumen las nuevas reivindicaciones del Estado particu­


lar, ya fuera el Estado-ciudad, regido aún —por lo menos, en par­
te— democráticamente, ya el Estado territorial, gobernado por nue­
vas y ambiciosas monarquías.
El origen de estas fórmulas ha sido objeto, recientemente, de nu­
merosas investigaciones y controversias. A la expresión rex in regno
suo est imperator suele asignársele un origen francés, atribuyéndo­
se a Francia el dudoso honor de haber sido la primera nación que
se independizara —tanto de iure como de facto — del Imperio. Pero
algunos autores han manifestado sus dudas acerca de la exclusiva
responsabilidad que, respecto de aquella trascendental ruptura,
pueda caber al que ya en la Edad Media solía llamarse el orgullo
nacional francés (superbia gallicana), haciendo notar cómo fórmu­
las similares aparecieron simultáneamente no sólo en Francia, sino
también en otras partes de Europa. Otros autores, por su parte, re­
saltan el hecho de que «las primeras y más firmes expresiones de la
teoría de la independencia, de iure y de facto, de los reinos proce­
den de los canonistas y teólogos». Ha habido, en fin, quienes han
ido más lejos y han considerado la invención de las fórmulas rex im­
perator y civitas sibi princeps como un intento deliberado de la Igle­
sia para socavar la unidad del Imperio: la «moderna idea del Esta­
do», como dice uno de esos autores, podría considerarse, por tanto,
como una invención clerical (¡y bien malhadada, por cierto!). De
cualquier modo, una cosa es cierta: que ya sea de origen «laico» o
«clerical», ya haya nacido en Francia o en Inglaterra, en Italia o en
España, la idea de la soberanía llegó a alcanzar a fines de la Edad
Media una difusión y una aceptación casi generales en cuanto que
mediante ella se afirma la independencia del Estado particular y la
existencia dentro de él de un poder único y supremo, árbitro de
toda la vida jurídica y social. Faltaba aún, sin embargo, un término
que expresase a la vez tal independencia y tal poder supremo; el mé­
rito de haberlo acuñado y de haber señalado a la soberanía como
atributo esencial del Estado desde el punto de vista jurídico perte­
nece a un escritor francés de la segunda mitad del siglo xvi, que fue
a la vez jurista y político: Jean Bodin.
République est un droit gouvemement de plusiers mesnages, et de
ce qui leur est commun, avec puissance souveraine. En esta defini­
ción, con la que se abre la gran obra de Bodino —los Six livres de
la République —, el concepto de soberanía aparece por primera vez
como atributo distintivo y característico del Estado. Bodino se jac­
ta de ser el descubridor de tal concepto y está en lo cierto; para
apreciar su novedad, aun antes de examinar su contenido, basta es­
EL ESTADO COMO PODER 127
pigar algunos temas que Bodino afronta y resuelve, mediante el em­
pleo del nuevo concepto, con una originalidad que le destaca neta­
mente por encima de los teóricos precedentes. En primer término,
la definición del Estado: el elemento que distingue al Estado de
toda otra forma de sociedad humana es la soberanía. Lo cual quie­
re decir que una familia (mesnage), por grande que sea, nunca lle­
gará a ser un Estado, mientras que un Estado, aunque sea exiguo,
es tal en tanto en cuanto sea soberano (un petit roi est autant sou-
verain que le plus grand monarque de la terre). En segundo lugar, la
definición de ciudadano. Lo que aquí cuenta es la relación imper­
sonal de sujeción; cualesquiera que sean las diferencias de posición
social, la soberanía exige una igualdad formal. Por poderoso que
sea un individuo, en cuanto ciudadano dépouille le titre de maitre, de
chef, de seigneur, para someterse a una común sujeción. Por último,
la distinción entre «Estado» y «gobierno». También ésta, según Bo­
dino, est une reigle de pólice qui n’a point esté touchée de personne.
La forma del Estado viene determinada por la sede donde radica la
soberanía y la de gobierno por el modo como se ejerce el poder. Se
trata de una distinción exquisitamente jurídica cuya importancia se
revelará sólo gradualmente en la posterior teoría del Estado.
Examinemos ahora los varios aspectos del concepto de sobera­
nía, de la que Bodino nos ofrece una definición extraordinariamen­
te breve y concisa: la souveraineté est la puissance absolue et perpé-
tuelle d ’u ne République ; en la traducción latina que él mismo hizo
de su obra, la definición reza así: Maiestas est summa in cives ac
subditos legibusque soluta potestas.
a) Anotemos en primer lugar lo que una vez más llamaremos
la lógica interna de la soberanía, que puede concretarse en las dos
notas que Bodino menciona en la definición francesa del concepto:
el carácter perpetuo y el absoluto. La soberanía es perpetua en el
sentido de que la misma es atributo intrínseco del poder en cuanto
fundamento del Estado. El poder es aquí entendido en toda su in­
tegridad; puede ser «transmitido», pero no «concedido», porque una
concesión a término implicaría que el verdadero soberano es el con-
cedente, no el concesionario. La soberanía es absoluta no sólo en el
sentido etimológico de superioridad sobre la ley positiva (la ley no
es, para Bodino, más que el mandato del soberano), sino también
en el sentido ya indicado de su indivisibilidad y unidad, por lo que
no tolera restricciones ni condicionamientos; como ya habían afir­
mado los teóricos medievales, amat enim unitatem summa potestas.
A estos dos atributos de la perpetuidad y del carácter absoluto po­
128 LA NOCIÓN DE ESTADO

demos añadir un tercero, consistente en la originariedad; el poder


soberano es, para Bodino, aquel que no deriva de otro, correspon­
diéndose, por tanto, con la plena independencia en la esfera inter­
nacional: il n’y a que celuy absoluement souverain qui ne tient rien
d ’autruy.
b ) Por lo que se refiere a la naturaleza de la soberanía, obser­
vemos que ésta consiste esencialmente, para Bodino, en la que hoy
llamamos función legislativa: hoc igitur primum sit ac praecipuum
caput maiestatis, legem universis ac singulis civibus daré posse. Sous
cette mesme puissance de donner et casser la loy, sont compris tous
les autres droits et marques de souveraineté: de sorte qu'à parler pro­
prement on peut dire qu’il n’y a que cette seule marque de souverai­
neté, attendu que tous les autres droits son compris en celui-là. Como
se ha puesto de relieve, la doctrina de Bodino se separa claramente
en este punto de la de otros autores de su tiempo, para los que el
atributo principal de la soberanía no es la función legislativa, sino
la judicial. La influencia de Bodino sobre la posterior teoría del Es­
tado ha sido decisiva, representando en cierto sentido un giro en el
pensamiento jurídico y político europeo, cuyas consecuencias po­
dremos juzgar mejor más adelante.
c) Finalmente, el área en que se manifiesta la soberanía es la
del Derecho positivo, porque éste es para Bodino el mandato del so­
berano, el cual es como el canal a través del cual discurre el Dere­
cho en el que se manifiesta la soberanía. De suerte que, desde el
punto de vista de la legislación positiva, el soberano es técnica­
mente legibus solutus, si bien esto no quiere decir que su poder sea
arbitrario ni desordenado, pues esto implicaría una contradictio in
terminis. En efecto, el soberano, para Bodino, está ligado por cier­
tas limitaciones: se halla sujeto a la ley divina y a la natural, debe
respetar la propiedad y las convenciones y no puede, en fin, alterar
ni derogar las leges imperii, es decir, aquellas normas constitucio­
nales básicas, como la ley sálica, que establece la línea de sucesión
y determina, por consiguiente, las condiciones de legitimidad de la
propia soberanía.
Bastan estos breves trazos para mostrar que el concepto de so­
beranía es, en Bodino, un concepto jurídico y no una teoría políti­
ca. Para el autor francés, el titular de la soberanía es el monarca;
mas ello no es obstáculo para que, sobre la base de ciertos criterios
que él mismo señala, pueda aquélla encontrarse también en otras
EL ESTADO COMO PODER 129
formas políticas en las que el titular de la soberanía sea toda la co­
munidad o un número determinado de personas. Dicho de otro
modo: el concepto de soberanía es un «modelo», un esquema de in­
terpretación de una realidad que, históricamente, es la realidad del
«principado nuevo», que Maquiavelo había contemplado en térmi­
nos de fuerza y que Bodino examina, por el contrario, a la luz del
Derecho. La palabra soberanía venía así a dar nombre a lo que ya
habían entrevisto los teóricos de la baja Edad Media: la aparición
de un nuevo tipo de poder junto a un nuevo tipo de organización
política, es decir, la afirmación del Estado como ordenamiento jurí­
dico supremo y exclusivo.
Así se explica la fortuna que tuvo el neologismo, que entró con
Bodino a formar parte del vocabulario jurídico y político, como Ma­
quiavelo había aportado al mismo la palabra «Estado». Pero el éxi­
to del nuevo vocablo no se produjo demasiado rápidamente: la pa­
labra soberanía, nacida en la lengua francesa, aunque de proceden­
cia directamente latina, penetró escasamente en las otras lenguas
europeas. Es dudoso que el equivalente latino del término se con­
servase durante mucho tiempo, pese a que el latín continuó siendo
durante más de un siglo el idioma oficial de los tratadistas. Como
hemos visto, Bodino utilizó, como correlativa, la palabra maiestas
en la traducción que él mismo hizo de su obra algunos años des­
pués de su publicación en francés; pero en el texto latino aparece
también la expresión summa potestas con el significado de souve-
raineté. Grocio emplea indistintamente las expresiones summa po­
testas y summum imperium, en De iure belli ac pacis (1625), para re­
ferirse a la soberanía. Hobbes, en De Cive (1642), utiliza como equi­
valentes, incluso en el mismo contexto, summa potestas sive sum ­
mum imperium sive dominium, mientras que en el Leviathan (1651)
condensa esas varias locuciones en una sola: sovereignty. Pufendorf
—según ha observado Derathé— parece preferir imperium a potes-
tas. Será Barbeyrac quien, en sus traducciones de Grocio y de Pu­
fendorf, popularizará las palabras souveraineté y autorité souverai-
ne, que acabarán después por suplantar definitivamente en francés
al término empire, todavía utilizado por Bossuet en el siglo xvn.
Locke se sirve preferentemente de la expresión supreme power, evi­
tando, acaso en implícita polémica con Hobbes, la palabra sove­
reignty. Sólo con Rousseau alcanza la noción de soberanía la meta
final: al identificar el souverain con la totalidad del corps politique
{Contrat Social, I, 7), Rousseau hace confluir la noción (jurídica) de
la soberanía con la doctrina (política) de la soberanía popular. Aun
hoy día subsisten las vacilaciones, y el concepto de soberanía no es
130 LA NOCIÓN DE ESTADO

siempre entendido en su específico significado jurídico,4 siendo sig­


nificativo al respecto el que muchos juristas prefieran utilizar la ex­
presión potestad de imperio en lugar de la palabra soberanía.
La verdad es que, por más que la teoría de la soberanía pueda
aparecer clara y coherente en Bodino, Les S i t livres de la Républi-
que son una introducción a la moderna teoría del Estado más que
una acabada sistematización de la misma. Todos los problemas que
van a plantearse los autores posteriores se apuntan, pero no se re­
suelven en la obra de aquél; y al intentar buscar una solución a los
mismos, el pensamiento jurídico y político estará ya enriquecido
con una infinita complejidad de motivos y de preocupaciones igno­
rados en el tiempo en que escribía Bodino. Pero, entre tanto, el Es­
tado moderno había quedado fundado de modo definitivo. Aureola­
do por el Derecho, el gigante recién nacido caminaba seguro al en­
cuentro de su destino. A menos de un siglo de distancia de Bodino,
será un filósofo y no un jurista quien extienda la definitiva acta de
nacimiento del Leviatán: el mito de Hobbes es el mito del Estado
moderno. A él habrá que acudir siempre para conocer la verdadera
naturaleza del coloso creado por el hombre, para entender su se­
creto y para medir sus oscuras venganzas.

Indicaciones bibliográficas

1-2, 6, 8-10; II, 1-2.


B odin , Les Six livres de la République, I,
Una exposición clara y equilibrada del pensamiento político de
Bodino puede verse en la Introducción de M. I snardi Párente a la
traducción italiana de su obra (I sei libri dello Stato), Turín, 1964;
en tal Introducción se contiene, además, una bibliografía puesta al
día y exhaustiva.
La bibliografía inglesa más reciente e importante sobre el desa­
rrollo de la noción de soberanía durante los últimos siglos de la
Edad Media está integrada por las obras siguientes: B. T ierney ,
Foundations of the Conciliar Theory, Cambridge, 1955; W. U llmann ,
Principies o f Government and Politics in the Middle Ages, Londres,
1961; M. W ilks , The problem of Sovereignty in the Later Middle Ages,
Cambridge, 1963; G. P ost , Studies in Medieval Legal Thought, Prin-

4. Un ejemplo de tales vacilaciones puede encontrarse en el trabajo d


W. J. Rees, The Theory o f Sovereignty Restated, en el vol. Philosophy, Politics and
Society, ed. por R Laslett, Oxford, 1956.
EL ESTADO COMO PODER 131
ceton, 1964. Merecen especial mención acerca del tema: J. N. F ig -
g is , From Gerson to Grotius, Cambridge, 1907, y C. N. S. W o o l f ,
Bartolus of Sassoferrato, Cambridge, 1913.
E n tre o tro s m u c h o s lib ro s , m e s ie n to e s p e c ia lm e n te d e u d o r, e n
c u a n to a lo s p ro b le m a s tr a ta d o s e n e ste c a p ítu lo , re s p e c to d e lo s s i­
g u ie n te s: F. E r c o l e , Da Bartolo all’A lthusio, F lo re n c ia , 1932; F. C a -
la sso , I Glossatori e la teoría della sovranità, M ilá n , 1945 (3.a ed .,
1957); S. M o c h i -O nory , Fonti canonistiche dell'idea moderna dello
Stato (imperium spirituale-iurisdictio divisa-sovranità), M ilá n , 1951;
G. d e L a g a rd e , La naissance de l’e sprit laïque au déclin du Moyen
Âge, v o l. I (3.a e d .), L o v a in a , 1956, vol. II (2.a e d .), L o v a in a , 1958;
P. M e sn a r d , L'essor de la philosophie politique au XVIè siècle, P a ris ,
1936; F. A. vo n d e r H e y d t e , Die Geburtsstunde des souveränen Sta­
ates, R a tis b o n a , 1952.
C a pít u l o se x t o
LAS VENGANZAS DEL LEVIATÁN

Hobbes —que, además de jurista, y mucho más que jurista, es


un gran filósofo— ve en el problema del Estado una cuestión de
autoridad antes que una cuestión de poder. No pretende dar una
descripción de la realidad, sino proporcionar un fundamento racio­
nal a la existencia del Estado. El sabía perfectamente que las rela­
ciones entre mandato y obediencia pueden asentarse sobre la pura
fuerza, y que las pautas de regularidad del comportamiento huma­
no y de las relaciones entre los hombres no dependen necesaria­
mente de la consideración de sus fines o de postulados racionales;
pero tales consideraciones no eran para él más que una simple in­
troducción al auténtico tratamiento de lo político, cuyo último se­
creto creyó que sólo podría desvelarse a través del concepto de obli­
gación política que él construyera. Este intento de explicación es to­
talmente distinto de la explicación que busca el jurista o el realista
político al encararse con el problema del Estado.
La construcción propuesta por Hobbes se presenta como un
todo riguroso y coherente en el que, con una lógica impecable, se
extraen las consecuencias más extremas a partir de unas pocas
—aunque fundamentales— premisas acerca de la naturaleza del
hombre y de su capacidad para conocer y para obrar. Su teoría del
Estado, tanto por el objeto como por el método, es una teoría filo­
sófica y no una teoría jurídica o política; aunque todavía no ha lle­
gado el momento de examinarla, pues atacar o defender a Hobbes
implica atacar o defender la validez de su teoría de la obligación po­
lítica y el valor de la legitimación de la autoridad, que él creyó ha­
ber demostrado de manera inatacable y definitiva.
Mas la grandeza del Hobbes filósofo político ha impedido du­
rante mucho tiempo contemplar otro aspecto suyo igualmente rele­
vante. Hobbes no es sólo el filósofo de la autoridad, sino también
un teórico extraordinariamente agudo del poder (del poder en el
134 LA NOCIÓN DE ESTADO

sentido en que empleo aquí la palabra, es decir, como fuerza insti­


tucionalizada o fuerza regulada por la ley): no se propuso solamen­
te justificar el Estado, sino también examinar su naturaleza, cons­
tituyendo su doctrina sobre la soberanía una piedra miliar en la mo­
derna teoría del Estado. Puede decirse que hasta tiempos muy re­
cientes no han llegado los estudiosos a captar plenamente el
especial valor de aquel aspecto de la doctrina hobbesiana: aplaca­
das las antiguas polémicas y remitidas a otro lugar las discusiones
acerca de la «inmoralidad» y del «ateísmo» del filósofo de Malmes-
bury, la doctrina política de Hobbes se ha contemplado bajo una luz
muy distinta y ha podido ser saludada como lo que realmente es,
como «la primera teoría moderna del Estado moderno».1 El hecho
mismo de que tal teoría fuese elaborada, por así decirlo, in vitro, es
decir, sin referencia alguna a esta o aquella particular experiencia
concreta, da a la misma un significado que se podría llamar ejem­
plar. El propio Hobbes pudo decir en una ocasión, con aquel extra­
ordinario lenguaje que empleaba, a veces irónico y a veces tajante:
«Yo no hablo de los hombres, sino, en abstracto, de la sede del po­
der; como aquellas sencillas e imparciales criaturas del Capitolio ro­
mano que con su estrépito defendieron a los que estaban dentro, no
porque fueran precisamente aquellos hombres, sino porque estaban
allí.» Como teórico del poder, Hobbes no defiende una causa, sino
que, simplemente, analiza una situación, haciendo inventario de
lo que su tiempo le ofrecía: y acometer tal análisis significa, por sí
solo, colocarse en el centro de toda la problemática moderna del po­
der. Si señalamos sus límites y defectos, ello no implica una «con­
dena» de Hobbes, sino un intento de descubrir lo que pudo estor­
bar su penetrante visión.
Para Hobbes, la soberanía no es, simplemente, un atributo del
Estado, una función que se ejerce dentro de él y en su nombre:
es el alma misma del Estado, de aquel Estado que él simbolizaba
en el Leviatán, el monstruo invulnerable e indomable del que se
dice en la Biblia —y Hobbes transcribe esta frase en la primera pá­
gina de su principal obra política— que non est potestas super terram
quae comparetur ei (Job, XLI, 24-25). Pero este alma es un alma «ar­
tificial», de igual modo que el Estado es también una persona arti­
ficial. Cualquiera que sea el mérito de Hobbes por haber perfeccio­

1. N. Bobbio, Introducción a las Opere politiche di Thomas Hobbes, vol. I,


2.a ed., Turín, 1959, pág. 9.
EL ESTADO COMO PODER 135
nado la noción de personalidad del Estado,2 asesta un golpe mortal
a la tradicional analogía entre el Estado y un organismo: «Casi to­
dos los escritores —dice— que suelen comparar al Estado y sus ciu­
dadanos con el hombre y sus miembros, afirman que el soberano es
al Estado lo que la cabeza al cuerpo humano. Por el contrario, re­
sulta claro de cuanto se ha dicho anteriormente que quien está in­
vestido del poder soberano, sea un individuo o una asamblea, tiene
en el Estado, considerado como un cuerpo, no la función de la ca­
beza, sino la del alma. Pues, en efecto, así como el hombre posee a
través del alma una voluntad, es decir, puede querer o no querer, así
también el Estado manifiesta su voluntad, puede querer o no que­
rer, a través del soberano.» Siendo el Estado una creación del hom­
bre y no un producto natural, existirá en tanto en cuanto exista un
acuerdo acerca de la erección de un poder supremo, de un poder
que «representa» o «personifica» a los particulares asociados, de
una voluntad que reduce a la unidad sus voluntades singulares.
«Los pactos y convenciones —dice Hobbes—, mediante los cuales
las partes del cuerpo político primero se crean y después permane­
cen conjuntadas y unidas, se asemejan al fiat, al hagamos al hom­
bre pronunciando por Dios en el momento de la creación.» Por con­
siguiente, la soberanía, al igual que el Estado, es un producto arti­
ficial, resultado de la «autorización» y de la «renuncia» al «derecho
a gobernarse por sí mismo» que constituyen el contenido del pacto
social. La soberanía está estrechamente ligada con la fuerza, pero
no se confunde con ella: como en el caso del alma y el cuerpo, su
«separación» del Estado produce la «muerte» de éste, y no una sim­
ple aminoración de su existencia física: «Puesto que el soberano es
el alma pública que da vida y movimiento al Estado, cuando desa­
parece dejan de ser gobernados por él los miembros, como ocurre
con el cadáver de un hombre respecto del alma que se separa de él,
a pesar de ser inmortal.»
Parece lícito, pues, concluir que el Estado no es para Hobbes un
puro fenómeno de fuerza, y que el poder —cuya expresión suprema
es la soberanía— es fuerza, sí, pero fuerza de algún modo «cualifi­
cada» o «normalizada». La verdad es que, para Hobbes, el naci­
miento del Estado coincide con la aparición del Derecho. En efec­

2. Tal mérito es atribuido a Hobbes por Gierke, G. Althusius e lo sviluppo


storico delle teorìe politiche giusnaturalistiche, Turin, 1943, pàg. 148; para una
ulterior discusión del problema, vid. el trabajo citado de Derathé, J.-J. Rousse­
au et la Science politique de son temps, Apéndice III y IV.
136 LA NOCIÓN DE ESTADO

to, el tránsito del «estado de naturaleza» al «estado civil» no es otra


cosa que el paso del reinado de la fuerza, donde no hay «seguri­
dad», al imperio de la ley, donde las relaciones humanas están re­
guladas por normas ciertas y predecibles. Pero el reinado de la ley
es precario sin la fuerza: «Los pactos, sin la espada, son meras pa­
labras». Por eso, además de un ordenamiento jurídico, el Estado es
un sistema de fuerza, aunándose en él «todo el poder y toda la fuer­
za» de los asociados. El Leviatán, «este dios mortal al que debemos,
después de al Dios inmortal, nuestra paz y nuestra protección»,
debe ser dotado de «tanto poder y tanta fuerza... que pueda disci­
plinar, con el terror que inspire, la voluntad de los particulares para
conseguir la paz interna y la defensa común contra los enemigos ex­
teriores». El paraíso está a la sombra de las espadas, pero poder y
fuerza no son sinónimos, y la espada por sí sola sería un arma ina­
decuada. En realidad hay una gran diferencia entre la comunidad
bien ordenada que el «terror» de la ley asegura a los hombres y el
verdadero reino del terror del que los hombres salieron y en el que
volverían a sumergirse de nuevo si el «poder» de la ley no fuera im­
puesto por la «fuerza» del soberano; entre la ordenada convivencia
que el Derecho asegura a los hombres en el ámbito del Estado y el
status naturalis en que viven los Estados en sus relaciones recípro­
cas, condición tan miserable como la que padeceríamos los hom­
bres si faltase el poder soberano. Porque para Hobbes el «estado de
naturaleza» no es una situación imaginaria, sino una amenaza
siempre presente que se esconde bajo la brillante superficie de la
vida civilizada: se encuentra en el «estado de guerra» en el que es­
tán unos Estados respecto de otros, una situación que, incluso
cuando no desemboca en verdadera contienda, es, sin embargo, una
situación de «guerra fría» en la que los contendientes mantienen
«sus armas levantadas y los ojos fijos uno en el otro», «en actitud
de gladiadores».
De esta suerte, el Estado soberano de Hobbes podría muy bien
ser descrito, parafraseando palabras de Dante, como «el jinete de la
voluntad humana»;3 y el Derecho mismo, en cuanto mandato del so­
berano, no es otra cosa que expresión de una voluntad. El «volun­
tarismo» de Hobbes parece no conocer límites. Con frecuencia se
ha dicho que en él viene a refundirse toda la herencia del nomina­
lismo, de aquella tradición del pensamiento que negaba que tuvie­

3. Cavalcatore de la umana volontà (Convivio, IV, ix, 10); la frase alude a


Emperador como fuente del Derecho, conforme con la doctrina romana.
EL ESTADO COMO PODER 137
ran algún significado, salvo como meros términos de referencia, las
nociones de verdadero y falso, de justo e injusto. «Donde no hay un
poder común no existen la ley ni la injusticia.» Y si, por otra parte,
la ley no deriva su condición de tal de un contenido intrínseco, sino
simplemente de la voluntad del soberano, es obvio que no hay modo
alguno de condicionar su valor a través de normas objetivas, ya
sean las de la «justicia», ya las del Derecho natural, ya incluso las
de la moralidad positiva. Esto no excluye, desde luego, la posibili­
dad de valorar las leyes como «buenas» o «malas»; lo único que im­
plica es que nuestra aprobación o desaprobación no tienen nada
que ver con la «validez» de la ley, que es un criterio puramente for­
mal. De manera que Hobbes, que es el último nominalista, puede a
la vez ser calificado con igual propiedad como el primer positivista
jurídico.
Después de cuanto se ha dicho, es muy importante mencionar
también algunos puntos conexos con lo anterior, que a menudo son
descuidados. Del mismo modo que el Estado no es para Hobbes
pura fuerza, así tampoco la soberanía es mera voluntad arbitraria.
Muy al contrario. Por lo pronto, la ley no puede ser creada por cual­
quier voluntad, sino sólo por aquella que haya sido «autorizada»
para hacerlo, esto es, la voluntad del «soberano representativo» ac­
tuando como persona civitatis. Y si bien esta voluntad, en tanto en
cuanto es soberana, es legibus soluta, no puede actuar contradi­
ciendo el motivo por el que le fue «confiado el poder soberano, sin­
gularmente procurar la seguridad del pueblo». Esto puede parecer
introducir un juicio de valor en lo que hasta ahora aparentaba ser
un enfoque puramente formal y descriptivo, pero muy bien puede
ser también explicado en términos de una mera no contradicción:
porque si la característica del estado civil, en contraste con el esta­
do natural, es la «seguridad» de la ley y la «previsión» que ello com­
porta, es evidente que no puede haber ni estado civil, ni soberano,
ni Estado cuando esa seguridad y esa previsión faltan.
Acaso pudiera intentarse expresar estas observaciones en un len­
guaje más moderno. La noción hobbesiana de la soberanía es infi­
nitamente más compleja y sutil de lo que ordinariamente se cree y,
desde luego, mucho más compleja que la de Austin; no está basada
en hechos, sino en principios: lo que «hace» al soberano no es la
«obediencia habitual», sino la «autorización». Concebir, como hace
Hobbes, que el Estado y el Derecho han surgido al mismo tiempo,
significa afirmar que el poder soberano está sujeto a limitaciones le­
gales, por más que éstas consistan más en imposibilidades de obrar
que en deberes. Es decir, que el soberano está cualificado para le­
138 LA NOCIÓN DE ESTADO

gislar con arreglo a ciertas normas existentes, aunque tales normas


estén dentro del sistema y le confieran un poder ilimitado. Hobbes
sanciona la posición del Estado moderno como soberano qua inde­
pendiente: independencia que no implica simplemente una cuestión
de mera fuerza, sino que quiere expresar la inexistencia de un sis­
tema normativo superior que confiera el poder al soberano nacio­
nal. En resumen, la teoría hobbesiana de la soberanía es una des­
cripción del Estado en términos de poder, no de fuerza; constituye
un intento de mostrar cómo el Estado puede ser entendido tan sólo
como un sistema legalizado.
Desde este punto de vista —y dentro de la perspectiva histórica
en la que hasta ahora hemos conducido nuestro estudio— la con­
clusión sólo puede ser la de que la teoría de la soberanía de Hob­
bes no tiene nada de extravagante o insólito. Los últimos grilletes
con los que Bodino intentó sujetar al Leviatán se han abierto: la ley
natural y la ley de Dios no son leyes propiamente dichas hasta que
son interpretadas y sancionadas por el soberano; no hay más «ley
fundamental» del Estado que la que impone a los súbditos el deber
de obediencia. Las notas de la soberanía —unidad, indivisibilidad,
carácter absoluto— son, sin embargo, en Hobbes las mismas que en
Bodino. Uno y otro postulan, en una época de amarga guerra civil,
una solución estable y duradera al problema de la lealtad dividida.
Una solución que no puede encontrarse sino fijando el locus del po­
der, aclarando de quién proceden las leyes, a quiénes pueden váli­
damente dirigirse y con qué propósitos y dentro de qué límites. Al
acentuar la necesidad de un gobierno fuerte, definido y centraliza­
do, puede parecer que Hobbes se limita a seguir las huellas de Ma-
quiavelo, pero su punto de vista es totalmente distinto del que tu­
viera el florentino. Porque, para él, el Estado moderno no descansa
en el monopolio de la fuerza, sino en el de la ley. Al hacer de la so­
beranía el atributo fundamental del Estado estaba preparando el ca­
mino para la noción de Estado que es aún, nos guste o no, la que
manejamos: la del Estado que combina la unidad de poder en el
ámbito interno con la independencia en el exterior, esto es, el con­
cepto de «Estado nacional» bajo cuyo signo se ha movido el mun­
do durante los últimos tres siglos.
¿Cómo se explica entonces el escándalo promovido por la doc­
trina de Hobbes, objeto de execración unánime para sus contem­
poráneos, combatida en su propio país, y con igual denuedo, tanto
por los conservadores como por los revolucionarios? No vamos a re­
ferirnos al escándalo desatado por las premisas filosóficas o reli­
giosas de esa doctrina: su nominalismo, su carácter rigurosamente
EL ESTADO COMO PODER 139
agnóstico, su reto deliberado a todos los tabúes de su tiempo. Es
verdad que tales premisas son indispensables para un correcto en­
tendimiento de la doctrina hobbesiana, y nosotros mismos hemos
subrayado hasta qué punto tal doctrina alteró profundamente las
posiciones tradicionales acerca de las relaciones entre la justicia y
el Estado, pero aquí nos interesa únicamente el análisis que Hob-
bes hace del poder. Concretamente, la pregunta que nos hacemos es
ésta: ¿en qué sentido puede afirmarse que tal análisis haya sido in­
novador y qué es lo que del mismo ha sobrevivido para entrar a for­
mar parte definitivamente de la teoría del Estado? A este interro­
gante sólo puede contestarse que lo que ha sobrevivido ha sido la
parte que correspondía al análisis correcto de una realidad fáctica,
puesto que el Estado moderno se ha asegurado el monopolio del
Derecho y de la fuerza que Hobbes trataba bajo el nombre de so­
beranía. En este sentido, las «verdades ofensivas» de Hobbes apa­
recen hoy como tesis incontestables, al menos mientras una nueva
realidad —que acaso esté ya en proceso de elaboración— no se pre­
sente con un aspecto más preciso y más definido. A nadie se le ocu­
rriría hoy dudar de que las leyes del Estado, sean «buenas» o «ma­
las», son leyes «válidas»; nadie sostendría que el ejercicio de la fuer­
za no pertenece exclusivamente al poder estatal; nadie discutiría
que la soberanía, la potestad de imperio, constituye la esencia mis­
ma —el alma, como diría Hobbes— del Estado moderno.
Lo que ocurre es que, precisamente cuando la mirada de Hob­
bes parece penetrar el porvenir y desvelar todos los secretos de la
moderna noción de Estado, se enturbia y se oscurece por el excesi­
vo carácter lógico de su argumentación, por la que casi me atreve­
ría a llamar pasión de llevar el razonamiento hasta sus últimas con­
secuencias; por eso no puede sorprender que la «lección de los he­
chos» no se adapte enteramente al modelo demasiado abstracto, de­
masiado riguroso, que construyó para interpretarla. A nuestro
juicio, la moderna teoría del Estado se separa de los esquemas hob-
besianos especialmente en tres puntos.
En primer lugar, en la estructura del poder. Hobbes, como Bo-
dino, subraya la unidad de la soberanía, unidad que implica la in­
divisibilidad del poder. Excepto en «tiempos de rebeldía y de guerra
civil», el soberano —ya sea «un hombre» o «una asamblea de hom­
bres»— es siempre uno solo. Los «derechos de soberanía» no pue­
den escindirse sino a riesgo de comprometer la existencia del Esta­
do, como ocurrió en Inglaterra durante the horrible calamities que
llevaron a una gran nación al borde de la ruina. Pero, a diferencia
de Bodino, Hobbes no distingue entre la sede del poder y su ejercí-
140 LA NOCIÓN DE ESTADO

ció, cerrando así el camino abierto por aquél no sólo para una fruc­
tífera distinción entre forma de Estado y forma de gobierno —y, por
tanto, la posibilidad de combinar la unidad de la soberanía con la
pluralidad de modos como esta soberanía puede ejercerse sobre los
súbditos—, sino también para la teoría de la «división de poderes»
en el sentido constitucional moderno, de acuerdo con la doctrina
que, como veremos, iba a madurar en un período en que la noción
de soberanía estaba generalmente aceptada y prácticamente sin
oponentes.
El segundo punto de separación se refiere al modo de concebir
el ordenamiento jurídico. La doctrina hobbesiana de que el Derecho
aparece simultáneamente con el Estado y de que no existe el Dere­
cho cuando no existe un poder común —es decir, la doctrina de que
sólo hay un tipo de Derecho: el mandato del soberano— contrasta­
ba notablemente, ya en tiempos de Hobbes, con la teoría del Dere­
cho internacional a la que juristas de la talla de Grocio estaban dan­
do su forma definitiva. Para Grocio, el Derecho no se daba sólo a
nivel del Estado, sino que se extendía también a las relaciones in­
ternacionales. Los Estados son, sin duda, soberanos en el sentido de
que crean la ley dentro de sus fronteras; pero si el Derecho es, esen­
cialmente, una normación reguladora, una manera de usar y con­
trolar la fuerza, no es contradictorio afirmar que los Estados, en sus
relaciones recíprocas, puedan someterse —aunque voluntariamen­
te— a una ley que ordinariamente respetan y que, después de todo,
confirma e incluso, por así decirlo, legaliza más su soberanía. Al
considerar la ley exclusivamente como mandato del soberano, Hob­
bes no solamente se cerró a sí mismo la posibilidad de entender la
naturaleza del Derecho internacional, sino que empobreció el con­
cepto mismo de Derecho y simplificó excesivamente la noción de
ordenamiento jurídico, reduciendo todo ordenamiento a un orde­
namiento estatal. Un eco de su postura llega todavía hasta nosotros
en la dificultad que encontramos para separar los conceptos de De­
recho y Estado al tratar de construir un modelo que pueda aplicar­
se no sólo al Derecho internacional, sino también a otros tipos de
experiencias jurídicas. No obstante, algunas recientes teorías de las
que más adelante trataremos indican claramente que nos estamos
distanciando cada vez más de las enseñanzas del Leviathan. La doc­
trina moderna de la pluralidad de los ordenamientos jurídicos ofre­
ce, caso de ser aceptada, una visión mucho más rica, más comple­
ja y articulada, tanto del fenómeno jurídico como del estatal.
Por último —y éste es el aspecto quizá más innovador y radical,
pero al mismo tiempo el más ásperamente polémico, de la ense­
EL ESTADO COMO PODER 141
ñanza de Hobbes—, la concepción hobbesiana de la unicidad del
Estado habría de encontrar un obstáculo insalvable en la supervi­
vencia de la fundamental concepción cristiana de un tipo de aso­
ciación irreductible a la asociación política: la noción de la Iglesia
como organización visible y concreta de la comunidad de fieles. La
doctrina hobbesiana ha podido parecer, a este respecto, francamen­
te revolucionaria, negando como niega, con toda crudeza y sin re­
serva alguna, cualquier posible dualismo dentro de la unidad del
Estado soberano: «Gobierno temporal y gobierno espiritual no son
sino dos palabras introducidas en el mundo para hacer que los
hombres vean doble y se engañen sobre quién es su legítimo sobe­
rano.» Oponer una autoridad espiritual frente a la civil equivale a
crear un «reino invisible», «semejante al reino de las hadas». «Un
Estado cristiano y una Iglesia son la misma cosa.» Esta radical ne­
gación hobbesiana del dualismo tradicional fue elogiada más tarde
por Rousseau, el primer teórico del «Estado ético» en sentido mo­
derno: de tous les auteurs chrétiens le philosophe Hobbes est le seul
qui ait bien vu le mal et le remède, qui ait osé proposer de réunir les
deux tetes de l'aigle, et de tout ramener à l'unité politique, sans la-
quelle jamais état ni gouvemement ne sera bien constitué (Contrai So­
cial, IV, 8).
Sin embargo, debe procederse con la mayor cautela al hablar de
la novedad de Hobbes en este aspecto. La idea del Estado y la Igle­
sia como un cuerpo único había sido ya claramente formulada en
Inglaterra en la época de la ruptura con Roma. De hecho, algunos
de sus defensores, y quizá toda la «teoría Tudor» de la Iglesia y el
Estado, parecen predecir la idea de Hobbes y la presentan con el
mismo vigor y la misma claridad. Por otra parte, la tesis de una so­
ciedad única en la que Iglesia y Estado vienen a integrarse era una
herencia directa de la concepción medieval de la respublica chris-
tiana. En cambio, la que sí era moderna era la doctrina que preci­
samente se estaba elaborando en tiempos de Hobbes y que afirma­
ba la existencia de dos sociedades distintas, aunque ambas perfec­
tas a su modo, el Estado y la Iglesia; doctrina que preparaba el ca­
mino para nuestra sociedad moderna, de carácter plural, una
sociedad radicalmente distinta de la que pensó Hobbes.
Unidad, unicidad, unitariedad: ni poder, ni Derecho, ni sociedad,
sino con el Estado y dentro del Estado. No podría hacerse una me­
jor descripción de la esencia de la teoría política de Hobbes, ni
mejor explicación de por qué esta teoría apuntó directamente al nú­
cleo del problema moderno de la política, contribuyendo más que
ninguna otra a dar forma al concepto contemporáneo de Estado;
142 LA NOCIÓN DE ESTADO

pero es también su reductio ad absurdum y como su caricatura. El


mito del Leviatán fue una inspiración, pero también fue una ad­
vertencia. Al mirarlo de cerca comprobamos que el «dios mortal»
no es en realidad más que una espléndida máquina creada por el
hombre y para el hombre; sus venganzas pueden ser oportuna­
mente conjuradas; el delicado mecanismo puede controlarse, co­
rregirse y modificarse. Esta exigencia de perfeccionamiento, de
corrección y de control es la que dará origen a la moderna con­
cepción jurídica del Estado. Podemos felicitarnos de que ni el De­
recho ni la sociedad hayan sido nunca estructurados de acuerdo
con el modelo que Hobbes trazó; mas tampoco debemos jamás ol­
vidamos de la deuda que con él tiene contraída nuestra concepción
del Estado como criatura de la ley, como encarnación del poder y
no sólo de la fuerza.

Indicaciones bibliográficas

H o b b e s , Elementa Philosophica De Cive (1642), Prefacio y capí­


tulos VI y X; Leviathan, or Matter, Forme and Power of a Common-
wealth (1651), Dedicatoria, Introducción y caps. XIII, XVI, XVII,
XVIII, XXI, XXVI, XXIX, XXX, XXXIX. A u s t in , The Province ofJu-
risprudence Determined, Conferencia VI.
No voy a enumerar los muchos libros, antiguos y modernos, que
me han inspirado en este capítulo: ocuparía mucho espacio y em­
plearía demasiado tiempo, puesto que existen muy buenas biblio­
grafías sobre estos temas. Sin embargo, me complazco en recordar
el especial estímulo que, para la interpretación de Hobbes que he
ofrecido, me han proporcionado las obras de dos relevantes filóso­
fos del Derecho: los profesores H. L. A. H art y N. B o b b io . La Intro­
ducción de éste a su traducción italiana del De Cive (2.a ed., Turín,
1959), me ha sugerido la mayor parte de los puntos de vista que so­
bre la «modernidad» de Hobbes he expuesto en el presente capítu­
lo. En cuanto a H art , su tratamiento del problema de la soberanía
en The Concept o f Law (Oxford, 1961, caps. IV, 3; VII, 4, y X, 3) me
ha sido de gran utilidad para confirmar y aclarar la interpretación
del concepto de soberanía en Hobbes.
C a pít u l o sé p t im o
ESTADO MIXTO Y DIVISIÓN DEL PODER

¿Es posible controlar el poder sin contradecir la lógica misma de


la soberanía, que considera como atributos esenciales del poder la
unidad, la indivisibilidad y el carácter absoluto? Evidentemente,
esta pregunta presupone un previo conocimiento de dicha lógica, y
no podía plantearse sino después de que la teoría de la soberanía
hubiese sido formulada con claridad. El malestar provocado por la
teoría de Hobbes es un signo evidente de cómo la misma sacudió
hasta sus raíces los puntos de vista tradicionales que juzgaban ne­
cesario que el poder estuviera sujeto a límites precisos e infran­
queables, y contradijo de lleno la antigua y arraigada convicción de
que —por decirlo con la célebre frase de lord Acton— «todo poder
corrompe, y el poder absoluto corrompe absolutamente».
Los escritores políticos se impusieron la tarea de «dominar» al
Leviatán: intentaron por todos los medios restaurar la supremacía
de la justicia y del Derecho natural, que Hobbes había puesto en
peligro, y se dedicaron a definir de nuevo la misión y los fines del
Estado explorando las raíces profundas del vínculo político, si bien
en este aspecto no quisieron apreciar lo que de aprovechable ha­
bía en algunos de los fundamentos de Hobbes. Los juristas, en
cambio, siguieron otro camino y prefirieron ir al encuentro de
Hobbes en su propio terreno, centrando su atención sobre el pro­
blema del poder. La cuestión para ellos no era tanto refutar a Hob­
bes como sacar provecho de su enseñanza. Se trataba de determi­
nar si el poder puede ser ordenado de tal forma que garantice de
la mejor manera posible aquella «seguridad» que Hobbes conside­
raba como la mínima condición necesaria para la existencia del
Estado. Con ello quedaba planteado in nuce el problema constitu­
cional del Estado moderno: controlar el poder sin destruir la so­
beranía. La moderna teoría de la división de poderes, que dio una
respuesta a tal problema, es un típico producto posthobbesiano,
144 LA NOCIÓN DE ESTADO

pero ello no autoriza a ignorar algunos de sus más interesantes e


ilustres precedentes.
La idea de regular la actividad del Estado mediante un meca­
nismo constitucional capaz de asegurar su estabilidad y de prevenir
la arbitrariedad se remonta, como tantas otras, al pensamiento clá­
sico; concretamente, al intento de combinar de alguna manera las
ventajas de las diferentes formas simples de constitución de tal
modo que se impida la «degeneración» del Estado, es decir, el trán­
sito de las formas «buenas» a las «corruptas».1 Trátase de la teoría
de la constitución mixta, que, difusa en todo el pensamiento griego,
fue ampliamente desarrollada por Platón en el libro III de las Leyes
y por Aristóteles en el libro IV de la Política. Este tipo de constitu­
ción no representa, para ninguno de los dos autores, la constitución
mejor o «ideal»; y el propio Aristóteles no duda en afirmar que
«la mejor constitución es la que está administrada por los mejores».
Sin embargo, como un sistema adaptable y práctico «para la ma­
yoría de los Estados y de los hombres», Aristóteles recomienda «un
tipo de constitución media o mixta», o politeia, una forma modera­
da de democracia que él considera como la forma de gobierno más
estable y, por muchas razones, la más beneficiosa. En este punto,
no obstante, Aristóteles se muestra más preocupado por motivacio­
nes de carácter ético-político que por criterios estrictamente jurídi­
cos, puesto que esa constitución mixta que propone no es tanto una
combinación de las características de las formas simples por lo que
se refiere al ejercicio del poder, cuanto una atemperación de los
principios informantes de cada una; su finalidad, más que asegurar
el «gobierno de las leyes», el control del poder, es garantizar una
justa proporción entre la virtud, la riqueza y el número.
De bastante mayor interés, desde el punto de vista jurídico, es la
teoría de la constitución mixta desarrollada por Polibio en el libro
VI de su Historia de Roma. Después de una profunda crítica de las
formas simples, y tras haber descrito el ciclo conforme al que éstas
se suceden en un perenne devenir, Polibio exalta la sabiduría de las
constituciones en que se reúnen los elementos de las diversas for­
mas simples, proponiendo el ejemplo clásico de la constitución es­
partana, obra del genio de un legislador individual, y aduciendo
también el caso concreto y actual de la constitución romana, que
es, por el contrario, producto de una experiencia secular. Según Po­
libio, en la Kcma republicana está representado el elemento mo­

1. Vid. supra, parte II, cap. 1.


EL ESTADO COMO PODER 145
nárquico por los cónsules, el aristocrático por el Senado y el demo­
crático por las asambleas populares; y es a esta combinación de los
tres tipos de gobierno a lo que atribuye la fuerza, la solidez y la
grandeza del Estado romano. Muchos intérpretes han creído ver en
esta teoría la más antigua expresión de la idea del equilibrio y del
control recíproco de los poderes dentro del Estado.
Alrededor de un siglo después de Polibio —y de modo no muy
diferente— desarrolla Cicerón, en los libros I y II del De re publica,
la idea de la constitución mixta como optimus status rei publicae. A
su juicio, las mayores alabanzas a la constitución de la Roma repu­
blicana debían reservarse para la feliz combinación de las tres for­
mas básicas de gobierno que se dio en ella. Hay un comentario de
Cicerón muy interesante sobre este punto, aunque la forma frag­
mentaria en que su tratado ha llegado hasta nosotros no nos per­
mite estar seguros de la correcta interpretación del pasaje. Según
éste, la constitución mixta descrita en el De re publica parecería
consistir no sólo en una combinación de las formas simples, sino en
una determinación de las tareas y funciones equilibradas de aqué­
llas, funciones que están descritas con precisa terminología jurídi­
ca: Id enim tenetote, quod initio dixi, nisi aequabilis haec in civitate
compensatio sit et iuris et officii et muneris, ut et potestatis satis in
magistratibus et auctoritatis in principum consilio et libertatis in po­
pulo sit, non posse hunc incommutabilem rei publicae conservan sta-
tum * El punto de vista aquí expresado es más significativo que el
que se expone en otro famoso pasaje ciceroniano del De Legibus, en
el que se dice que por la buena distribución de los derechos —es­
tando el poder en el pueblo y la autoridad en el Senado— es posi­
ble mantener al Estado en un régimen de concordia y moderación.2
La última fuente del poder para los romanos era, como sabemos, el
pueblo; pero esto no parece excluir —y hasta es perfectamente com­
patible con ello— el que la realización de las funciones de gobierno
se llevara a cabo por diversos medios apropiados.
La doctrina del «Estado mixto» o de la «constitución mixta» (la
distinción entre uno y otro concepto no tiene ningún especial sig­
nificado antes de Bodino) iba a ser aceptada y desarrollada con

* N. E.: «Recordad lo que he dicho al principio: que la república no pue­


de conservar su estabilidad a no ser que se dé en ella un equilibrio de derecho,
deber y poder, de suerte que los magistrados tengan la suficiente potestad, el
consejo de los hombres principales tenga la suficiente autoridad, y el pueblo
tenga la suficiente libertad» (II, 33, trad. citada).
2. III, 28. Vid. supra, Introducción, pág. 25.
146 LA NOCIÓN DE ESTADO

gran fervor por los teóricos políticos medievales. Valga por todos el
ejemplo de Santo Tomás de Aquino, que vuelve una y otra vez so­
bre esa idea siguiendo la típica preferencia de su tiempo por la mo­
narquía como forma óptima de gobierno, pero precisando que esa
monarquía debe ser temperata precisamente en el sentido de un re-
gimen commixtum, quod est optimum y apuntando varios modos
por los que esa «conmixtión» puede alcanzarse. Dos puntos son de
especial interés en la teoría tomista de la constitución mixta: la afir­
mación de que el pueblo debe tener una participación en la desig­
nación de los gobernantes, y la de que las leyes deben establecerse
por toda la comunidad; posturas que adquieren una especial rele­
vancia cuando se contrastan con las opiniones medievales sobre la
naturaleza del Derecho y la fuente del poder.
La teoría del Estado mixto sirvió especialmente para explicar e
interpretar las complejas estructuras constitucionales que se fueron
formando en varios países europeos al final de la Edad Media, es­
tructuras que eran el resultado de la paulatina transformación de
viejas ideas acerca de la relación entre el poder y el Derecho y que
estaban estrechamente unidas a la presencia y a la colaboración de
varios «estamentos» en el «cuerpo político». No es de extrañar, por
ello, que la idea de la constitución mixta alcanzase tan gran popu­
laridad y éxito a comienzos de la Edad Moderna. Para limitamos a
sólo un país, recordemos la amplia acogida que la doctrina tuvo en
Inglaterra, donde aparece mantenida por los primeros teóricos de la
constitución inglesa, como sir John Fortescue, un escritor de la se­
gunda mitad del siglo xv, el cual toma directamente de Santo To­
más la concepción del regimen mixtum, sirviéndose de ella para de­
mostrar las excelencias de la monarquía constitucional inglesa. En
el siglo siguiente, otro escritor sobre temas políticos, Richard Hoo-
ker, describe el Estado inglés como una «cuerda de tres cabos» com­
puesta por el rey, por la nobleza y por el pueblo, y añadía —en un
tono, por cierto, muy medieval— que el poder del rey estaba limi­
tado por el Derecho, siendo éste formulado por «todo el cuerpo po­
lítico». Otro autor de este período, sir Thomas Smith, llegaba a afir­
mar que «la mayoría de los gobiernos no son simples, sino mixtos»,
afirmación que no le impedía decir, con una clara visión del con­
cepto de soberanía, que «el más alto y absoluto poder» en Inglate­
rra reside en el Parlamento, «donde todos los ingleses se consideran
presentes». Pero no sólo en Inglaterra, sino en todo el continente
europeo, la doctrina de la constitución o Estado mixtos es un lugar
común en la teoría política del Renacimiento y persistirá tenaz­
mente durante los siglos xvn y xviii.
EL ESTADO COMO PODER 147
Es precisamente esta doctrina, arraigada en la tradición y —al
menos en apariencia— corroborada por la experiencia, la que Bo-
dino y Hobbes critican con dureza y rechazan abiertamente par­
tiendo del concepto de soberanía. La crítica que hacen se basa, so­
bre todo, en consideraciones de tipo práctico, porque, como ya in­
dicara Maquiavelo, los Stati di mezzo están condenados a la inesta­
bilidad y a la disolución. Pero, además, la rechazan también como
lógicamente inadmisible teniendo en cuenta la unidad y la indivisi­
bilidad del poder. Para Bodino, una forma de Estado compuesta
acaba siempre por producir un conflicto de poderes que no podrá
resolverse sino por la fuerza, y su existencia es una pura ilusión,
puesto que en realidad la soberanía está siempre en las manos de
un único titular. No menos categórico es Hobbes, quien, si bien en
De Cive parece admitir la posibilidad de que existan formas mixtas
de Estado, afirma después en el Leviathan que las formas de Esta­
do son siempre simples: monarquía, aristocracia o democracia. «No
puede haber otras —dice—, porque la soberanía, que, como he de­
mostrado, es indivisible, no puede pertenecer más que a uno solo o
a todos en conjunto.» Sin embargo, se cometería una injusticia con
Bodino y Hobbes si se omitiera advertir que esta rígida posición que
adoptan no sólo se deriva de una exigencia teórica, sino que es tam­
bién un reflejo directo de la trágica experiencia que vivieron. Am­
bos escriben teniendo ante sus ojos la visión de sus países lacera­
dos por la guerra civil; unas guerras que los contendientes intenta­
ban justificar como una lucha por la antigua constitución «mixta»
o en nombre de la tradicional «supremacía de la ley»,3 pero que
para ellos no eran sino una lucha por la soberanía: «la división en
ejércitos enfrentados» nunca se habría producido si previamente no
se hubieran dividido «los derechos soberanos». Y tal división con­
duce a que, como se ha dicho, un reino dividido contra sí mismo no
puede mantenerse.
Pero si Bodino y Hobbes coinciden en la condena de la idea del
Estado mixto, aquél, en cambio, discrepa, como hemos visto, de
éste al distinguir entre forma de Estado y forma de gobierno. Para
Bodino la forma del Estado es simple en todo caso; pero la forma
de gobierno puede ser compleja: una monarquía, por ejemplo, pue­
de gobernarse democráticamente (populairement) si el príncipe hace
3. Como característica ha quedado una famosa frase de sir Edward Coke,
el gran jurista inglés que fue el primer líder de la oposición parlamentaria al
absolutismo de los Estuardos: Magna Charta is such a fellow that he will have
no sovereign.
148 LA NOCIÓN DE ESTADO

participar en las tareas de gobierno «a todos por igual», o aristo­


cráticamente si lo hace sólo con unos pocos; de modo análogo, una
aristocracia puede gobernarse monárquica o democráticamente, etc.
Con esta distinción entre el locus de la soberanía y el ejercicio del
poder, Bodino estaba preparando el camino al reconocimiento de
que, no obstante la unidad y la indivisibilidad del poder en cuanto
soberano, éste puede estar distribuido o estructurado de diversas
maneras según las particulares situaciones de tiempo y de lugar y
de conformidad también con los fines que el propio Estado se pro­
ponga. En este importante reconocimiento está el germen de la
teoría moderna de la distribución del poder: «distribución», y no to­
davía división propiamente dicha, pues la teoría de la división de
poderes nacerá ante todo como doctrina política, como ideología
concreta relativa a los fines del Estado, y sólo después se traducirá
en una teoría jurídica del poder y del Estado.
Para Locke y para Montesquieu, fundadores de la teoría moder­
na de la división de poderes, la finalidad de tal división estriba en
la realización de un cierto valor, un valor que examinaremos más
adelante bajo el nombre de «libertad negativa», es decir, la aspira­
ción a asegurar una esfera de independencia del individuo respecto
del Estado. Pero esta doctrina, con su minuciosa descripción de los
tres poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, no era una abstracta de­
ducción de un esquema preconcebido (lo que hoy llamaríamos una
«ideología»); al contrario, la división de poderes se presentaba
—implícitamente en Locke y explícitamente en Montesquieu—
como la propia de una concreta realidad constitucional que, con ra­
zón o sin ella, Montesquieu creía ver realizada en Inglaterra. Tam­
poco significaba esta doctrina, como suele afirmarse,4 un delibera­
do ataque a la tesis de la soberanía, una vuelta a la idea de la so­
beranía fraccionada y dividida, supuesto que la teoría del Estado
mixto hubiese implicado tal fraccionamiento, sino más bien una
concepción nueva y original sobre el modo como puede organizar­
se el poder y distribuirse dentro del Estado, concepción que llega­
ría a ser la clave de la concepción moderna del Estado como orde­
namiento jurídico. El problema que se plantearon Locke y Montes­
quieu no fue un problema de soberanía, sino de constitución. La

4. Tal es la opinión de Gierke (Giovanni Althusius, cit., pág. 147), co


múnmente aceptada por los historiadores de las doctrinas políticas, como pue­
de verse, por ejemplo, en el excelente capítulo sobre «La théorie de la souve-
raineté», en el volumen de Derathé sobre Rousseau, que hemos citado repeti­
damente.
EL ESTADO COMO PODER 149
cuestión no era para ellos —o no lo era solamente— determinar
dónde reside la soberanía o a quién pertenece en último término,
sino cómo puede ejercitarse la soberanía del mejor modo posible
por diferentes agentes de la misma. Como Madison parece insinuar
en sus célebres páginas sobre Montesquieu,5 sería más apropiado
hablar de «división del poder», que de «división de los poderes».
Veamos esta cuestión más detenidamente. Según Locke, para
que los hombres vivan en un estado civil —y no en un estado de na­
turaleza, donde no hay seguridad jurídica— son necesarias tres con­
diciones: una ley positiva establecida por el consenso general, un
juez imparcial y un poder que haga cumplir las sentencias y las le­
yes. Estos son, por tanto, los canales por los que el «poder de la so­
ciedad» se manifiesta sobre sus miembros; pero constituyen tam­
bién el medio necesario para que se cumpla el fin de la sociedad,
que es la defensa de las «vidas, libertades y bienes» de dichos miem­
bros. Montesquieu, en cambio, entiende que para que la libertad de
los ciudadanos esté garantizada —libertad que es cette tranquillité
d'esprit qui provient de l'opinion que chacun a de sa sûreté— es ne­
cesario que el Estado sea moderado, que no pueda abusarse del po­
der, y para lograr esto, il faut que, par la disposition des choses, le
pouvoir arrête le pouvoir. En su célebre capítulo sobre la «Constitu­
ción de Inglaterra», Montesquieu dice claramente que en todos los
Estados se encuentran tres poderes: el legislativo, el ejecutivo y el
judicial; pero la libertad política, agrega en seguida, sólo existe en
aquellos Estados en que dichos poderes no están concentrados en
la misma persona o en el mismo «cuerpo de magistrados». Las for­
mas o tipos de Estado son para Montesquieu esencialmente dos:
abandonando o corrigiendo, sobre las huellas de Maquiavelo, la cla­
sificación tripartita de Aristóteles, divide los «gobiernos» en repú­
blicas y principados, pudiendo ser estos últimos, a su vez, «monar­
quías» o «despotismos», según que el poder de uno solo sea ejerci­
tado conforme a leyes establecidas o de manera caprichosa y arbi­
traria. Por consiguiente, la «naturaleza» de un gobierno queda
determinada por la sede de la soberanía, por la atribución de la sou­
veraine puissance, bien a todo el pueblo o a una parte del mismo en
las repúblicas, bien a uno solo en el principado.
Pero si los tres poderes se distinguen en todos los Estados, es ob­
vio que el mecanismo para su separación y contraposición deberá
poderse aplicar tanto a las repúblicas como a las monarquías, como

5. The Federalist, n. XLVI-XLVII.


150 LA NOCIÓN DE ESTADO

un medio para conseguir no el fraccionamiento de la soberanía,


sino la reglamentación del propio poder, que es garantía de la se­
guridad jurídica en la que consiste la libertad. Únicamente no po­
drá aplicarse aquel mecanismo al despotismo, dado que éste es, por
definición, un gobierno arbitrario y refractario al Derecho. Por eso
es perfectamente razonable suponer que tanto en las monarquías
como en las repúblicas pueda fructificar con igual vigor la libertad,
entendida en el sentido de imperio de la ley garantizada por la di­
visión del poder. En Montesquieu no se encuentra ninguna especial
preferencia por una «forma» de Estado u otra. Su afirmación, de
que dans un État libre ... il faudrait que le peuple en corps eüt la puis-
sance législative no debe interpretarse en el sentido de una conce­
sión al dogma de la soberanía popular. La razón de ello es muy sen­
cilla: Montesquieu estaba profundamente imbuido del Derecho, era
un jurista mucho más que un teórico de la política. A diferencia de
Bodino, no consideraba que la totalidad de la soberanía estuviera
contenida en el poder legislativo;6 y a diferencia de Rousseau, no
rompió ninguna lanza en favor de la democracia. La soberanía,
para Montesquieu, parece estar igualmente presente en el legislati­
vo, en el ejecutivo y en el judicial; los tres, en su discordante con­
cordia, constituyen la vida del Estado: ces trois puissances ... seront
forcées d ’aller de concert. Así como, en tanto que estructura jurídica,
el Estado es uno, su poder, en cambio, está dividido.
La tesis fundamental que mantengo es que la división de pode­
res no es incompatible con una clara noción de la soberanía, sino
que en realidad la presupone. Semejante afirmación es, en muchos
aspectos, absolutamente heterodoxa, pero creo que ofrece la única
solución posible para desentrañar numerosos enigmas planteados
por la moderna teoría del Estado.
En primer lugar, porque es el único medio de dar explicación al
hecho de que la doctrina de la división de poderes se enunciase y
alcanzase el éxito que obtuvo en un tiempo en que la idea de la so­
beranía del Estado había ya triunfado y era generalmente aceptada.
Desde el momento en que se afirma que la soberanía es el rasgo por
el que se distingue el Estado de otras instituciones y el Derecho po­
sitivo de otros Derechos, es difícil creer que la división de poderes

6. La posición de Locke es más insegura, pues si bien concibe al legisla


tivo como «supremo poder», admite que en algunos casos el poder ejecutivo ra­
dicado en la persona del monarca «puede también llamarse supremo». Por su­
puesto, por encima de ambos, legislativo y ejecutivo, está, para Locke, el «su­
premo poder de toda la comunidad».
EL ESTADO COMO PODER 151
pueda haberse concebido con la intención de poner en duda la ver­
dadera existencia del Estado haciendo saltar en pedazos la noción
de soberanía.
En segundo término, debe tenerse en cuenta que, en cualquier
caso, la tesis de la división de poderes, en sus detalles técnicos, no
es una teoría política, sino jurídica, según hemos intentado demos­
trar: no responde a la pregunta de quién sea el titular de la sobera­
nía, sino solamente a la cuestión de cómo debe organizarse el po­
der en orden a la realización de ciertos fines cualquiera que sea di­
cho titular. La doctrina es conciliable con toda forma política ex­
cepto, por supuesto, con un sistema arbitrario. La Constitución de
los Estados Unidos ofrece el mejor ejemplo de ello, comenzando
con la frase «Nosotros, el pueblo...» y haciendo conciliables la más
rotunda vindicación de la soberanía popular y la más vigorosa afir­
mación de la división de poderes. Por lo demás, las constituciones
que establecen tal división no son sólo privilegio exclusivo de las
modernas democracias, puesto que monarcas ilustres —algunos de
ellos, por lo menos— la aceptaron en el pasado e incluso hicieron
cuanto pudieron para asegurarla.
Por último —y este punto es acaso el más importante de todos,
aunque con frecuencia sea pasado por alto—, la auténtica finalidad
perseguida por la doctrina de la división de poderes, asegurar la
realización de los fines para los que se instituyó, nunca hubiera po­
dido alcanzarse de no asegurarse al mismo tiempo la soberanía del
Estado. Sólo conociendo exactamente quién tiene el poder de man­
dar puede lograrse aquella «tranquilidad de espíritu» tan alabada
por Montesquieu como condición de la libertad política. Pero la
tranquilidad de espíritu, es decir, la «certeza jurídica», no puede
darse salvo que conozcamos los diferentes canales a través de los
cuales se nos impone el poder a quienes somos los legítimos intér­
pretes del poder del Estado; y salvo también que el Estado, a su vez,
sea lo suficientemente fuerte como para no permitir que otros po­
deres soliciten nuestra sumisión. Todos estamos de acuerdo en que
la división de poderes constituye la médula de la noción liberal
de Estado, pero pocos tienen en cuenta que la erección del moder­
no Estado soberano fue una condición esencial para la libertad que
hoy disfrutamos y apreciamos.
No es fácil aceptar estos puntos de vista, y la dificultad se ma­
nifiesta sobre todo en el pensamiento anglosajón. Los ingleses sue­
len citar la famosa frase de sir Edward Coke a la que páginas atrás
nos hemos referido, y los americanos gustan de repetir la no menos
famosa declaración del juez Wilson en el caso Chesholm v. Georgia
152 LA NOCIÓN DE ESTADO

(1793), según la cual, «en la Constitución de los Estados Unidos es


totalmente desconocido el término soberano». Sin embargo, tanto
Gran Bretaña como Estados Unidos son Estados soberanos exacta­
mente en el sentido en que Hobbes entendía la soberanía; y lo mis­
mo los británicos que los americanos conocen perfectamente cuál
es el fundamento de su sumisión al poder, en nombre de quién se
establecen las leyes, se toman las decisiones y se formulan los man­
datos. Ellos dicen orgullosamente que lo suyo es una democracia.
La división de poderes que practican y respetan las modernas de­
mocracias asegura el predominio del Derecho, que es, después de
todo, la verdadera condición del poder. Mediante el control y la re­
gulación del poder han conseguido hacer realidad y garantizar la se­
guridad de los ciudadanos, que es condición de la libertad. Pero el
necesario sostén de tal seguridad es, como Hobbes vio perfecta­
mente, la soberanía, siendo expresión de la misma, cada uno a su
modo, el legislativo, el ejecutivo y el judicial. La armonía —y, a ve­
ces, incluso la rivalidad— entre ellos constituye la mejor garantía
frente al «abuso de poder».

Indicaciones bibliográficas

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Theologica, I-II, q. XCV, art. 4; II-II, q. CV, art. 1; S ir J o h n F o r t e s -
c u e , De natura legis naturae, cap. xvi; De laudibus legum Angliae, pas­
sim; The Govemance of England, capítulos 2 y 3; M aquiavelo , Dis­
curso sobre la reforma del Estado de Florencia; R ichard H o o k e r , Ec­
clesiasticoil Polity, VII, xviii, 10; VIII, viii, 9; S ir T hom as S m it h , De Re­
pública Anglorum, I, 6; II, 1; B o d in , De la République, II, 1; H o b b e s ,
De Cive, capítulo VII, 4; Leviathan, caps. XVIII, XIX, XXIX; L o c k e ,
Second Treatise o f Government, cap. IX, 123-6; cap. X, 132; cap. XII;
capítulo XIII, 151; M o n t e sq u ie u , Esprit des Lois, II, 1; XI, 4 y 6.
La «heterodoxia» de los puntos de vista expuestos en el presen­
te capítulo queda mucho más patente si se los compara con la opi­
nión radicalmente contraria que, respecto de la relación entre el
concepto de soberanía y la doctrina de la división de poderes, ma­
nifiesta G ie r k e en el cap. III, apartado iii, 1, de su obra, ya clásica,
Johannes Althusius und die Entwicklung der naturrechtlichen Sta­
atstheorien.
C a pít u l o octavo
LA PLURALIDAD DE LOS ORDENAMIENTOS
JURÍDICOS
¿Agota el Derecho del Estado toda la experiencia jurídica? O lo
que es lo mismo: ¿sólo el «terror» inspirado por el Leviatán es ca­
paz de establecer la normalidad en las conductas y la regularidad
en las relaciones que hasta ahora hemos asociado a la noción de De­
recho? Para quienes atienden al proceso de formación del Estado
moderno desde un punto de vista histórico, la tesis hobbesiana pa­
recería, a primera vista, plenamente confirmada por los hechos: un
progresivo monopolio del poder por el Estado, con completo con­
trol sobre la producción, tutela y ejecución del Derecho, viene a co­
rresponder al monopolio de la fuerza por parte de lo que Maquia-
velo llamaba el «principado nuevo». A este respecto, quizá ningún
testimonio sea más elocuente que el de Montesquieu, el teórico por
excelencia del poder controlado y dividido: Autrefois chaque village
en France était une capitale; il n ’y en a aujourd’h ui qu'une grande:
chaque partie de l’É tat était un centre de puissance; aujourd’h ui tout
se rapporte à un centre; et ce centre est, pour ainsi dire, l'État même.
Para Montesquieu, el Estado moderno surgió de entre las ruinas del
particularismo feudal, cuando Europa se partagea en une infinité de
petites souverainetés; y es en esta unicidad que sustituyó a la plura­
lidad de los antiguos ordenamientos —a las prérogatives des corps,
a los privilèges des villes— donde se oculta precisamente, para el au­
tor del Esprit des lois, el peligro del despotismo moderno.1
1. Por esta razón, Montesquieu recomienda la conservación o renova­
ción de pouvoirs intermédiaires que «canalicen» el poder y aminoren su ím­
petu, como «los juncos y las piedrecillas de la playa» aminoran la fuerza del
mar; idea que se conservará en una exigua fracción del mejor liberalismo del
siglo xix y que anticipa y preludia la aspiración moderna a la descentraliza­
ción y a dar nueva vida a las autonomías locales y regionales.
154 LA NOCIÓN DE ESTADO

Cabalmente eran aquellas prerrogativas y privilegios —aquellas


libertades, en el sentido medieval de la palabra— las que Hobbes ha­
bía denunciado como precursoras de la disolución del Estado: la so­
beranía del Estado no tolera ningún imperium in imperio. Para
Hobbes, el Leviatán, y sólo él, es fuente y árbitro supremo del De­
recho. El ordenamiento jurídico o es uno solo o no es tal. El Dere­
cho, como disciplina de la convivencia, nace y muere con el Esta­
do, porque es el Estado el que impone ,a los súbditos la ley, que es
obligación, reivindicando frente a los otros Estados su Derecho, que
es libertad.2 «Sobre los bastiones de la ciudad de Lucca se lee aún
hoy, escrita en grandes caracteres, la palabra libertas-, pero nadie
puede deducir de este hecho que el individuo goce allí de mayor li­
bertad o esté dispensado de servir al Estado en mayor medida que
lo están en Constantinopla.» «La libertad del Estado es la misma
que poseería cada hombre si no hubiera leyes positivas y no exis­
tiese un Estado. Y las consecuencias son las mismas... Todo Estado
es libre de hacer... cuanto considere lo más útil a sus conveniencias.
Los Estados viven, por ello, en situación de guerra perpetua, siem­
pre a punto para entrar en combate, con las fronteras guarnecidas
y los cañones apuntando hacia los vecinos que les rodean.»
El carácter único del ordenamiento jurídico estatal no implica,
pues, para Hobbes, que no existan otros ordenamientos. Hay otros
ordenamientos en cuanto que hay otros Estados, pero estos orde­
namientos son irrelevantes para el Estado; son rivales suyos y po­
tencialmente enemigos. La pluralidad de ordenamientos significa
tan sólo que el poder del Leviatán está limitado en el tiempo y en
el espacio: afecta a determinados individuos y se hace presente so­
bre un concreto ámbito territorial, pero no más allá, lo cual no ar­
guye nada en contra de la sustancial unicidad de la experiencia ju­
rídica, sino que es, simplemente, una consecuencia del fracciona­
miento político en diferentes Estados y de la anarquía de las rela­
ciones internacionales. Para Hobbes no hay Derecho donde no haya

2. La antítesis que Hobbes establece entre Derecho (right) y ley (law) es


en cierto sentido, un unicum en la historia de la Filosofía del Derecho (vid. al
respecto nuestra obra La dottrina del diritto naturale, 2.a ed., Milán, 1962, pá­
ginas 84 y ss.). Pero para entenderla exactamente hay que tener en cuenta que
la lengua inglesa no posee un verdadero equivalente de nuestra palabra Dere­
cho (= ius, diritto, droit, Recht), sino que emplea el término right siempre en el
solo significado de lo que nosotros llamaríamos «derecho subjetivo», no dispo­
niendo más que de la palabra law para expresar el significado de Derecho en
sentido «objetivo».
EL ESTADO COMO PODER 155

un «poder común», una voluntad superior a las demás y capaz de


imponer por la fuerza la obediencia a sus mandatos.
La reducción de todo el Derecho al Derecho estatal es la conse­
cuencia directa de la concepción imperativista del Derecho, estan­
do también, podría añadirse, estrechamente vinculada con la es­
tructura «autoritaria» de la relación política como relación mando-
obediencia. No podrá hablarse de una propia y auténtica pluralidad
de ordenamientos jurídicos sino cuando, junto a aquella concepción
imperativista, se admitan otras posibles interpretaciones de la ex­
periencia jurídica, y cuando se reconozca, además de aquella es­
tructura autoritaria, la existencia de otras diferentes estructuras de
relaciones humanas. La posibilidad de reconocer la presencia del
Derecho al margen de la situación de mando y de obediencia que
es propia de la relación política, no significa impugnar la construc­
ción jurídica del Estado, sino sólo señalar los límites de la misma;
ni implica tampoco rechazar, sino simplemente determinar, la esfe­
ra propia del concepto de soberanía al que, como hemos visto, se
reduce el concepto de la fuerza «legalizada», del «poder» propio del
Estado.
Esta existencia del Derecho fuera y por encima del Estado, ne­
gada por Hobbes de forma tan radical, fue sin embargo sostenida en
su misma época, con fuerza y convicción incomparables, por Gro-
cio, fundador del moderno Derecho internacional. Para él, en efec­
to, las relaciones internacionales no son relaciones de pura fuerza y
los actos de los Estados no se rigen únicamente por el interés y la
voluntad de poder: Nulla est tam valida civitas quae non aliquando
aliorum extra se ope indigere possit, vel ad commercia, vel etiam ad ar-
cendas multarum extemarum gentium iunctas in se vires; unde etiam
a potentissimis populis et regibus foedera appeti videmus, quorum vis
omnis tollitur ab his qui ius intra civitatis fines concludunt. Verissi-
mum illud, omnia incerta esse simul a iure recessum est* Estas pa­
labras, aunque parecen una respuesta a la tesis de Hobbes, en reali­
dad se escribieron cerca de veinte años antes de la publicación del
Leviathan. Para Grocio, es perfectamente concebible un ordena­
* N. E.: No hay ninguna ciudad tan fuerte y autosuficiente que no preci­
se a veces ayuda externa, bien en cuanto al comercio, bien para defenderse con­
tra las fuerzas unidas de muchas naciones extranjeras coaligadas contra ella.
Vemos, por tanto, que los más poderosos pueblos y reyes siempre han deseado
participar en Ligas o Confederaciones, las cuales serían de escasa utilidad o
fuerza si todo el derecho estuviera únicamente confinado dentro de los límites
de cualquier ciudad. Más cierto es que a medida que nos alejamos del derecho
no existe nada que con seguridad podamos llamar nuestro.
156 LA NOCIÓN DE ESTADO

miento jurídico no basado en la autoridad, sino en la igualdad, como


es la que existe entre los Estados, cuyas relaciones no se regulan
conforme a esquemas de autoridad. Es decir, que afirma la existen­
cia de un Derecho que no se resuelve en el mandato de un «sobera­
no»: el Derecho internacional, el ius gentium, id est quod gentium
omnium aut multarum volúntate vim obligandi accepit (aquel que re­
cibe su fuerza de obligar de la voluntad de todas o de muchas na­
ciones).
Adviértase que, en la doctrina greciana, este Derecho tiene su
origen, al igual que la ley positiva estatal, en la voluntad de los hom­
bres, es decir, que es un ius voluntarium; con otras palabras, que no
es —o no es sólo— una exigencia racional, una construcción de De­
recho natural. Es verdad que, no pudiendo el Derecho internacional
derivar su validez de un poder superior o «soberano», la deriva, se­
gún Grocio, de un postulado de justicia: la norma de Derecho na­
tural que prescribe pacta sunt servanda. Pero, como Derecho positi­
vo, únicamente es válido en tanto en cuanto, de hecho, los Estados
se consideren vinculados por él y lo respeten, regulando y unifor­
mando sus conductas y sus relaciones con arreglo a sus normas: en
una palabra, en cuanto pacta sunt servata.
El caso del Derecho internacional, que hemos querido ilustrar
yendo directamente a las fuentes de todas las teorías modernas
acerca del mismo, sigue constituyendo hoy el ejemplo clásico de un
ordenamiento jurídico no estatal o, más exactamente, de un orde­
namiento de distinto tipo que el que el Estado dicta dentro de sí y
que se apoya en el principio de soberanía. Pero no es, desde luego,
el único supuesto que puede aducirse para sostener la pluralidad de
los ordenamientos jurídicos y para demostrar la falsedad de la tesis
hobbesiana de su unicidad. Efectivamente, la doctrina de la plura­
lidad de los ordenamientos jurídicos ha sido difundida y populari­
zada, en tiempos más próximos a nosotros, por la «teoría de la ins­
titución», a la que ya hemos tenido ocasión de referirnos,3 que re­
conoce la existencia del Derecho allí donde haya una «institución»,
esto es, un grupo social organizado. Según esta teoría, es posible
hablar de ordenamiento jurídico no sólo respecto de la comunidad
internacional o de la Iglesia, sino dondequiera que unas «relaciones
sociales» se concreten en una determinada «organización»; lo cual
puede darse en toda forma de asociación (de carácter cultural, eco­
nómico, deportivo, etc., e incluso en una asociación para delinquir)

3. Vid. supra, pág. 40.


EL ESTADO COMO PODER 157

cuyos miembros constituyan una «unidad concreta» en virtud de un


conjunto de normas que regulen sus conductas y sus relaciones. El
ordenamiento jurídico no estará constituido, sin embargo, por esas
normas —por lo menos, según el parecer de Santi Romano—, sino
por la organización misma, puesto que aquél es anterior a las nor­
mas, a las que mueve «como peones en un tablero de ajedrez».4
La teoría institucional, tal como hoy resulta acogida —muy fa­
vorablemente, por cierto— por la doctrina contemporánea, consti­
tuye un abierto desafío no sólo a uno, sino a dos de los postulados
fundamentales de la concepción hobbesiana de la soberanía. Por­
que, en efecto, de un lado afirma de modo rotundo el principio de
la pluralidad de ordenamientos jurídicos frente a la noción hobbe­
siana de la unicidad del ordenamiento estatal: puede haber Dere­
cho fuera del área del Estado y al margen de la existencia de un
«poder común». Y, de otra parte, conduce a una visión pluralista
de la sociedad, que es radicalmente antitética de la concepción que
Hobbes tenía de la necesaria y esencial estructura unitaria del Es­
tado. Cabría preguntarse si la teoría que nos ocupa no representa
una deliberada subversión de todo el proceso histórico que hemos
examinado y descrito como característico de la formación de la
moderna noción de Estado. Con razón se ha visto en ella, además
de una teoría jurídica, una tesis política, «una de tantas vías a tra­
vés de las cuales los teóricos del Derecho y de la política han in­
tentado resistir frente a la invasión del Estado»5 y su pretensión de
ser el único árbitro de todas las relaciones humanas. En el pre­
sente capítulo nos referiremos sólo al primero de los dos mencio­
nados aspectos de la teoría institucional, esto es, el que más cla­
ramente se opone a la doctrina de la unicidad del ordenamiento
estatal.
Los defensores de la teoría institucional sostienen abiertamente
que para llegar a entender la verdadera naturaleza del ordenamien­
to jurídico es preciso abandonar la idea del Derecho formada «úni­
camente sobre el modelo del Derecho del Estado»; y si algo puede
criticárseles es el no haber sacado todas las conclusiones lógicas de
esta premisa. Para ellos, el Estado es «la más importante de las ins­
tituciones», el «macrocosmos jurídico», la forma «más evoluciona­
da» de la sociedad humana, pero sin que haya ninguna diferencia
cualitativa o estructural entre el ordenamiento estatal y los otros or­
4. Esta cita y las demás de este capítulo, salvo cuando se indique otra
cosa, son de Santi Romano, en la obra mencionada en la bibliografía.
5. N. Bobbio, Teoría della norma giuridica, Turín, 1958, pág. 16.
158 LA NOCIÓN DE ESTADO

denamientos; porque todo ordenamiento es, por definición, «orga­


nización», y «el concepto de organización» implica por sí mismo
una relación «de superioridad y de correlativa subordinación». Aho­
ra bien, esta última afirmación sitúa a la doctrina institucional al
lado de Austin y de Hobbes, en lugar de contradecirles. Aun admi­
tiendo que Hobbes estaba equivocado al no reconocer la posibilidad
de la existencia de ordenamientos jurídicos distintos del estatal, lo
cierto es que no por ello queda invalidado su análisis de las carac­
terísticas del ordenamiento del Estado mientras aceptemos el mo­
delo autoritario en que se basó. Afirmar la pluralidad de ordena­
mientos jurídicos e incluso concebirlos como ajustados al esquema
estatal puede tener dos sentidos: o bien sostener la existencia de
otros «poderes soberanos» distintos del Estado y rivales de éste, o
bien plantear la cuestión de cómo tales ordenamientos se relacio­
nan —como ocurre en el Estado federal— con la sede última de la
soberanía; pero en ninguno de los dos casos puede significar una
negación de la posición ciertamente peculiar que el Estado tiene
respecto de la producción y ejecución del Derecho, que es la tesis
más característica de la doctrina de la soberanía.
Los sostenedores de la doctrina institucional tienen sin duda de­
recho a decir —lo cual, por otra parte, es una observación muy cer­
tera— que «toda fuerza que sea efectivamente social y esté, por tan­
to, organizada, se transforma por ello mismo en Derecho». Pero ha­
brá de admitirse, sin embargo, que sólo en el poder del Estado se
realiza aquella perfecta ecuación entre fuerza y Derecho que los an­
tiguos teóricos designaban con el nombre de soberanía. Podrán
también decir —y esto es igualmente indudable— que en toda or­
ganización está implícita una relación de superioridad y de subor­
dinación. Pero siempre habrá que reconocer que la relación de
mando y de obediencia se manifiesta en la organización estatal con
características propias que la distinguen de toda otra. Podrán, en
fin, si les parece oportuno, hablar de ordenamientos que «mueven»
las normas jurídicas «como peones en un tablero de ajedrez». Pero
ello no desvirtúa el hecho de que únicamente el Estado tiene posi­
bilidad de crear o «producir» normas jurídicas mediante una sim­
ple actuación imperativa y de no sólo «moverlas», sino también
«imponerlas», teniendo para ello la fuerza a su disposición. Sólo
respecto de estos dos últimos atributos —la creación y la imposi­
ción del Derecho— se destaca el ordenamiento jurídico del Estado
de forma verdaderamente singular en una pluralidad de ordena­
mientos. Habiendo alguna duda sobre si el monopolio de la fuerza
es prerrequisito del monopolio del poder, el realista político está
EL ESTADO COMO PODER 159

siempre dispuesto a apoyar la doctrina de la soberanía. Mientras es­


temos situados en el terreno imperativo, el patrón hobbesiano y
austiniano permanecerá inexpugnable.
Sin embargo, hay mucho que aprender de la teoría institucional,
que, indudablemente, ha contribuido a ampliar el horizonte de
nuestra comprensión del Estado y del Derecho poniendo de relieve
__como ya lo hizo el viejo adagio ubi societas ibi ius— que el fenó­
meno jurídico no es exclusivo de la esfera del Estado y que la con­
ducta sometida a control es una característica de toda experiencia
social.6 Además, estando correctamente construida, conduce inevi­
tablemente al abandono de la concepción imperativa del Derecho o,
en cualquier caso, al reconocimiento de que la simple relación de
mando y de obediencia no explica adecuadamente la complejidad
del Derecho —ni siquiera del estatal—, puesto que hay normas que
son «directivas» más que «imperativas», que son «aceptadas» más
que «impuestas», y con «sanciones» que no consisten necesaria­
mente en el posible uso de la fuerza por parte de un «soberano». Si
yo me someto (¡quizá más disciplinadamente que a las leyes del Es­
tado!) a las reglas de un juego como el tenis o el bridge, o al regla­
mento de una asociación, o a los preceptos de mi Iglesia, no adap­
to mi conducta a tales normas sólo porque hayan sido estipuladas
en las convenciones internacionales relativas al tenis o al bridge, o
porque hayan sido acordadas en la asamblea de socios o porque ha­
yan sido establecidas por la autoridad eclesiástica, sino porque para
mí —probablemente a diferencia de otros conciudadanos— dichas
normas son «válidas», aunque no sean «coactivas», sometiéndome
a ellas espontánea y voluntariamente. Hoy por hoy, no podré ser
compelido a la observancia de esas normas, o por lo menos no po­
dré serlo del mismo modo como lo sería si las mismas fueran «le­
yes del Estado». Acaso sólo la Mafia o el Ku-Klux-Klan estén pre­
parados para aplicar sanciones tan eficaces, si no más, que las que
el Estado tiene a su disposición. Pero ¿podemos decir en tales ca­
sos que estamos ante un verdadero imperium in imperio?
Mas se podrá objetar que nada impide que la «fuerza social or­
ganizada» de una determinada «institución» acabe por alcanzar un
vigor y una eficacia iguales —o tal vez superiores— a los del Esta­
do; que una organización se oponga y se sobreponga al Estado dis­
cutiéndole el monopolio del poder o subrogándose en él, instalán­
6. Este último punto ha sido tratado muy acertadamente por Peter Winch,
The Idea of a Social Science and its Relation to Philosophy, 3.a ed., Londres,
1963, capítulo ii.
160 LA NOCIÓN DE ESTADO

dose en la misma área espacial (en «todo el territorio») y exten­


diéndose sobre todos los que están sometidos al poder estatal (so­
bre toda la «población» del Estado). En tal caso, parece indudable
que dicha institución llegaría a constituir un Estado o, mejor aún,
«el Estado» y procedería a reclamar para sí (o, para hablar con más
propiedad, lo harían sus juristas en su nombre) los mismos atribu­
tos que, durante siglos, la doctrina jurídica del Estado ha venido
considerando como propios de éste: la plenitudo potestatis, la sobe­
ranía en su unidad, en su indivisibilidad y en su carácter absoluto.
Una vez más, la lógica implacable de Hobbes rubricaría su triunfo;
sería la última venganza del Leviatán, aunque, a lo que parece, es
por ahora una venganza lejana e improbable.
Creemos que las mismas observaciones serían aplicables al caso
—quizá más probable que el que hemos apuntado— de que una
nueva y distinta organización de las relaciones internacionales sus­
tituyera a la actual, creándose un «poder soberano» que impusiera
de modo autoritario las normas que hoy regulan las relaciones en­
tre los Estados y otras muchas más, transformando así la estructu­
ra de la actual comunidad internacional y haciéndola muy seme­
jante e incluso idéntica a la de un «Estado». Pero también en tal su­
puesto ese «superestado» llegaría a ser el Estado y no podría sus­
traerse a la misma lógica de la soberanía que hasta ahora se ha
utilizado exclusivamente en relación con el Estado particular y su
estructura. Esperemos que, en ese caso, la organización del nuevo
Leviatán tenga en cuenta la experiencia del antiguo, estableciendo
todos los necesarios y delicados mecanismos mediante los que el
poder de éste ha sido frenado, compensado y controlado en la com­
pleja estructura constitucional del Estado moderno.

Indicaciones bibliográficas

M o n t e sq u ie u , Esprit des Lois, II, 4; VIII, 6; XXIII, 24; H o b b e s ,


Leviathan, caps. 14, 18, 21, 26, 29; G r o c io , De iure belli ac pacis,
Proleg., 22; lib. I, xiv, 1.
En cuanto teoría jurídica, la «teoría institucional» examinada en
este capítulo ha tenido mucha más influencia en la Europa conti­
nental que en los países de habla inglesa, aunque en ciertos aspec­
tos guarda gran analogía con las teorías pluralistas que fueron po­
pularizadas en Inglaterra por Harold J. Laski. Las referencias que
hago lo son a la versión italiana de la teoría, especialmente repre­
sentada por Santi Romano, más que a la versión francesa, encabe-
EL ESTADO COMO PODER 161
z a d a por Maurice Hauriou, que es el auténtico fundador de la doc­
trina. A diferencia de Hauriou y de su discípulo Georges Renard,
Romano presenta su teoría como una teoría jurídica estrictamente
«positiva», sin referencia alguna a aspectos religiosos o a premisas
iusnaturalistas. Los pasajes citados en el texto pertenecen a la co­
nocida obra de S a n ti R o m an o , L'ordinamento giuridico, 1917 (2.a ed.
con adiciones, Florencia, 1945), I, 5, 10, 12-14, 19; II, 25-32. N. E.:
Hay una versión española de esta obra: El ordenamiento jurídico,
traducción de Sebastián y Lorenzo Martín-Retortillo, Instituto de
Estudios Políticos, Madrid, 1963.

j
(Mi
C a pít u l o n o v e n o
ESTADO E IGLESIA

Distinto de las cuestiones de la unidad del poder y de la unici­


dad del ordenamiento jurídico es el problema de si el Estado re­
quiere o no una estructura unitaria de la sociedad, es decir, una es­
tructura en la que no haya lugar para otros tipos de asociación hu­
mana al margen de la que se resume en el vínculo formal e imper­
sonal de la soberanía. El juicio de Hobbes al respecto es, como
acostumbra, tajante y alegórico: «Los pequeños Estados dentro de
las entrañas de un gran Estado» son «como los gusanos que los mé­
dicos llaman ascárides» dentro del cuerpo humano. Igualmente ca­
tegórico es Rousseau: II importe donc, pour avoir bien l’énoncé de la
volonté générale, qu'il n'y ait pas de société partielle dans l'état; et que
chaque citoyen n ’opine qu'après lui. El esquema es claro: a la sobe­
ranía única e indivisible del Estado debe corresponder una sociedad
unitaria, que a su vez se resuelva en la totalidad de los ciudadanos,
igualados y nivelados por una común sujeción. Debe haber una sola
sociedad como hay un solo Derecho y un solo titular del poder.
Pero, como hemos visto, el Estado moderno ha tolerado una situa­
ción muy distinta: el poder ha sido dividido y se ha reconocido
como posible otro Derecho junto al del Estado. Y la pregunta que
nos formulamos es ésta: ¿es la sociedad en que vivimos pluralista o
unitaria? Creemos que el «monista» más convencido deberá conce­
der que, a tres siglos de Hobbes, sus esquemas no se han realizado
por completo tampoco en este punto.
La primera y más solemne demostración de que el Estado mo­
derno no ha conseguido realizar el esquema hobbesiano de una so­
ciedad unitaria es la supervivencia de una organización distinta del
Estado, rival y a veces antagónica del mismo: la Iglesia o las Igle­
sias. La visión cristiana del mundo es esencialmente dualista: el
hombre, en cuanto cristiano, es ciudadano no de una, sino de dos
ciudades. Su pertenencia al «Estado», su «ciudadanía» terrena, no
164 LA NOCIÓN DE ESTADO

impide la existencia de otra y más valiosa ciudadanía. El alma in­


mortal está destinada a una sociedad muy distinta:
O frate mio, ciascuna è cittadina
d’u na vera città; ma tu vuo’dire
che vivesse in Italia peregrina...1
Desde Maquiavelo a Hobbes, desde Rousseau a ciertos moder­
nos «laicistas», esta situación ha sido deplorada en vano como una
amenaza contra el Estado. Jésus —observa Rousseau— vint établir
sur la terre un royaume spirituel: ce qui, séparant le système théolo­
gique du système politique, fit que l’état cessa d’être un, et causa des
divisions intestines qui n ’o nt jamais cessé d ’agiter les peuples chré­
tiens. Podría contestarse a esta acusación que en esta «division de
sistemas» ha radicado, precisamente, el destino particular de Occi­
dente y tal vez, incluso, una de las máximas razones de su grande­
za. El hecho es que el Estado moderno ha acabado por adaptarse a
tal división. En tanto nuestra sociedad siga siendo una sociedad
cristiana no podrá dejar de ser, por definición y fundamentalmente,
una sociedad «dividida», una sociedad «pluralista».
Pero hay que distinguir —como ya lo hemos hecho al tratar de
la teoría institucional— entre dos especies de pluralismo. Un plura­
lismo jurídico no implica necesariamente un pluralismo de socie­
dades. En otras palabras, que una cosa es reconocer la existencia de
normas no estatales que pueden ser vinculantes para nosotros y
otra distinta considerar la sociedad dividida en dos o más conjun­
tos organizados. Admitir la posibilidad de leyes con una estructura
diferente de la del Derecho del Estado y con un fundamento de va­
lidez también diferente, es distinto que afirmar la existencia de he­
cho de tipos de asociaciones humanas diversos unos de otros no
sólo formal, sino sustancialmente. Entendemos que es necesario te­
ner en cuenta estas precisiones al tratar del dualismo Estado-Igle-
sia, que ha jugado tan importante papel a lo largo de los siglos y
que ha sido tomado en dos sentidos distintos: como dualismo de po­
deres y como dualismo de sociedades. En su larga existencia, aquel
binomio ha sido entendido unas veces de un modo y otras de otro,
o de ambas maneras conjuntamente, como lo entendió, para ata­
carlo, la crítica radical de Hobbes.
1. Dante, Divina Comedia, «Purgatorio», XIII, 94-96: «¡Oh, hermano mío!
Todas somos ciudadanas de una ciudad auténtica, pero tú quieres decir que vi­
viese peregrina en Italia» (N. E.).
EL ESTADO COMO PODER 165

Ahora bien, a nosotros nos parece que la doctrina tradicional,


contra la que en gran parte se dirige la polémica hobbesiana, es
esencialmente una doctrina del dualismo de poderes. Contraria­
mente a lo que se cree y se repite continuamente, la visión medie­
val de la sociedad —al menos por lo que se refiere a la relación en­
tre Estado e Iglesia— no es una visión pluralista, sino unitaria. Es­
tado e Iglesia coinciden en la respublica christiana. El «poder espi­
ritual» y el «poder temporal» son dos puntales necesarios, dos
«secciones» de una única sociedad integrada por los mismos miem­
bros, unidos por una sola fe. Ciertamente, hay una diferencia sus­
tancial entre las normas que emanan de uno y otro, puesto que las
del Estado miran a la temporalis tranquillitas civitatis, mientras que
las de la Iglesia atienden ad finem felicitatis aetemae. Pero precisa­
mente por esa misma diferencia de fines pudieron concebirse como
complementarios el poder temporal y el espiritual. La armonía y
cooperación entre ambos constituyó para nosotros la condición sine
qua non para la prosperidad y bienestar del mundo.
Mas hubo un momento en que, so capa de un nuevo análisis del
poder, entró en crisis aquel dualismo, y los viejos simbolismos con
que era expresado (el sol y la luna, las dos espadas, etc.) empezaron
a resultar poco a poco anticuados, como puede observarse en el uso
curiosamente enrevesado que de ellos hace Dante en la Monarchia.
La crisis definitiva llega cuando los «teócratas» lanzan la afirma­
ción de que el dualismo debe reducirse a la unidad en la plenitud
del poder del Papa. Pero la premisa obligada de la que parten los
teóricos políticos medievales es siempre la de una sociedad religio­
samente homogénea, que excluye de su seno a los qui foris sunt,
como, por ejemplo, los hebreos, que constituyen un cuerpo extraño,
aunque tolerado, en la Ciudad cristiana. La ortodoxia es el presu­
puesto de la unidad política y toda amenaza contra tal ortodoxia, es
decir, contra la Iglesia, se transforma automáticamente en una ame­
naza contra el Estado. La persecución de los herejes no es sólo un
deber para el príncipe cristiano, sino también una exigencia de la
«razón de Estado», puesto que la herejía es el mayor desafío para
la unidad y uniformidad.
En esa misma premisa se fundamenta, al menos en sus comien­
zos, la Reforma protestante, que encomienda a los «príncipes», al
«poder temporal», la misión de reformar la Iglesia precisamente en
nombre de la homogeneidad religiosa. Donde la guía espiritual fa­
lla, la dirección temporal debe ocupar su lugar. Lo que importa, so­
bre todo, es salvaguardar la unidad de la sociedad aun a costa de
romper la unidad de la cristiandad y de destruir de una vez para
166 LA NOCIÓN DE ESTADO

siempre el dualismo de poderes que, en la concepción medieval, fue


su obligada contrapartida. Dos solemnes documentos que consa­
graron la reforma —o más exactamente dicho: el cisma— de Enri­
que VIII de Inglaterra, el Statute of Appeals (1533) y el Act of Su-
premacy (1534), iban encaminados, precisamente, a defender la es­
tructura unitaria de la sociedad afirmando el principio de la unidad
del cuerpo político. El preámbulo del Statute merece un atento exa­
men, aunque la idea que expresa no deja de tener precedentes me­
dievales.2 La primera y básica afirmación es una vindicación de la
soberanía: «Este reino de Inglaterra es un Imperio»; el rey de In­
glaterra goza de «la dignidad y condición regia de la Corona impe­
rial del mismo». Pero la soberanía no significa sólo una total inde­
pendencia en el plano internacional, sino que tiene una especial
significación cuando se considera desde el punto de vista interno,
esto es, cuando la noción se aplica a una sociedad cuya estructura
es fundamentalmente unitaria a pesar de su aspecto dúplice. En
efecto, en el documento que examinamos se dice que Inglaterra está
gobernada «por una sola y suprema Cabeza y Rey..., al que, después
de a Dios, es debida una natural y humilde obediencia por parte de
un cuerpo político constituido por toda clase y grados de población,
dividida en las clases y por los nombres de espiritualidad y tempo­
ralidad».
He aquí, por tanto, las consecuencias de la unidad de la sociedad,
claramente manifestada. La distinción entre «espiritualidad» y «tem­
poralidad» no es una distinción entre dos organismos, sino una sim­
ple distinción de «nombres». La postura de Enrique VIII, reclaman­
do para sí toda la soberanía, precisamente para que la sociedad sea
y permanezca una, es a la vez una reminiscencia de Bonifacio VIII
y una anticipación de Hobbes: representaba un paso más hacia la
unidad, en la misma línea que habían seguido los «teócratas» me­
dievales, pero era también una aspiración hacia el control de la so­
ciedad nacional y única en el sentido que apuntaba el modelo hob-
besiano. Una vez rota la unidad de la cristiandad, la unidad de la
sociedad sólo podía entenderse como una Iglesia nacional exacta­
mente coincidente con el Estado nacional, que fue la doctrina es­

2. Dos de los principales conceptos vertidos en el Statute fueron ya clar


mente perfilados en Francia dos siglos antes que en Inglaterra: la idea de la so­
beranía absoluta del poder nacional (rex in regno suo est imperator) y la de que
el reino es un cuerpo unitario (omnes et singuli, clerici et laici, regni nostri tam-
quam membra sicut in uno corpore vere viventia). Sobre este último punto, vid.
Wilks, The Problem of Sovereignty, Cambridge, 1963, pág. 431 y nota 2.
EL ESTADO COMO PODER 167

tablecida en la Paz de Augsburgo (1555): cuius regio eius religio. Tal


fue también la tesis que inspiró la entronización de Isabel y que el
arzobispo Whitgift expresó en una fórmula que anticipa casi, pala­
bra por palabra, la opinión de Hobbes: «No veo ninguna diferencia
entre una comunidad cristiana y la Iglesia de Cristo.» Disentir de la
religión establecida es un crimen laesae maiestatis y, por ello,
la suerte de los reformadores evangélicos en la Inglaterra isabelina
será sólo un poco mejor que la de los católicos romanos: éstos se­
rán considerados traidores y aquéllos rebeldes contra la autoridad
constituida.
No es sorprendente que una doctrina como ésta —a la que sus
enemigos más radicales denunciaron como machiavellistica et tur-
cica— provocara profundo recelo en los espíritus. La libertad reli­
giosa surgió como una consecuencia de la protesta de la conciencia
cristiana contra el control del Estado sobre la Iglesia. En Inglaterra,
como en otros países europeos, católicos y reformados coinciden en
sostener la misma batalla al afirmar la existencia de «dos reinos»
(el de Cristo y el de la reina o del «príncipe nuevo»), negar la coin­
cidencia de las «dos sociedades» y reivindicar la libertad y la auto­
nomía de la Iglesia respecto del Estado. Pero la doctrina de los «dos
reinos» no significaba para ellos el reconocimiento de una posible
separación del Estado y la Iglesia, la licitud del disenso y la posibi­
lidad de una sociedad inspirada en la heterodoxia antes que en la
ortodoxia. Lejos de admitir la independencia recíproca del Estado y
de la Iglesia, coincidían en afirmar la necesidad de su íntima com­
penetración y el deber del Estado de constituirse en dócil y respe­
tuoso servidor de la Iglesia y en ejecutor de las leyes divinas, de las
que aquélla es custodio e intérprete.3
La libertad religiosa se originó, por consiguiente, no sólo en el
«dualismo cristiano», sino también en la voluntad y la experiencia
vivida del «disenso» y del «no conformismo». En cuanto reivindica­
ción de la incoercibilidad de la fe y de los derechos inviolables de
la conciencia, la libertad religiosa había sido ya entrevista y anhe­
lada por un grupo de espíritus selectos, que osaron oponerse a la

3. Incluso cuando, especialmente por obra de los jesuítas (y entre ellos de


modo muy notable Belarmino), se afirmaba la naturaleza esencialmente espi­
ritual del poder eclesiástico y el carácter rigurosamente «secular» de la socie­
dad política, el principio de la potestas indirecta restablecía el vínculo de inter­
dependencia entre Iglesia y Estado y de subordinación de éste a aquélla; tesis
que la doctrina católica no ha abandonado jamás. Como observa un crítico de
aquella época, quod una manu abstulit Papae Bellarminus, id altera dat.
168 LA NOCIÓN DE ESTADO

doctrina dominante de la uniformidad y de la intolerancia política


y religiosa.4 Pero muy probablemente no se habría realizado prácti­
camente esa doctrina ni se hubiera traducido en una nueva estruc­
tura de la sociedad sin la resistencia y la lucha obstinada de los
«grupos independientes», de aquellas «sectas fanáticas» contra las
que Hobbes disparara unos dardos casi tan venenosos como los que
dirigía contra la Iglesia de Roma. Los puntos fundamentales de la
nueva doctrina se resumían en estos dos: afirmar la necesidad para
los creyentes de proceder a la reforma religiosa sin demora y sin es­
perar al «mandato del Magistrado» y proclamar la naturaleza pura­
mente espiritual de la Iglesia y, en consecuencia, la absoluta in­
competencia del poder secular en los asuntos de fe, suprimiendo así
la razón misma de la intolerancia y de la tiranía civil y religiosa.
Pero estas actitudes básicas de los «independientes» —de entre los
que surgió un hombre de Estado de la talla de Cronwell— eran tam­
bién las premisas para una renovación radical de la noción «mo­
nista» y unitaria de Estado. Eran los principios que un día harían
posibles el respeto y la tutela de las minorías disidentes, al mismo
tiempo que la independencia recíproca del Estado y de la Iglesia, y
que permitirían no sólo garantizar la libertad de cultos y de orga­
nización religiosa en el Estado moderno, sino también abandonar
la quimera hobbesiana de una sociedad unificada y homogénea, re­
conociendo que la libertad del ciudadano no se realiza plenamente
sino allí donde cada uno sea libre de obedecer a su conciencia y de
adorar y servir a su Dios como mejor lo estime. De tales principios
se derivará la gran fórmula de Cavour: libera Chiesa in libero Stato.
Por supuesto, el reconocimiento de la independencia del Estado
y de la Iglesia no sólo fue el origen de nuestra moderna visión plu­
ralista de la sociedad, sino que contribuyó más que ninguna otra
cosa a producir el colapso final de la noción de «una sociedad». En
efecto, una sociedad en la que Iglesia y Estado son concebidos
como separados, una sociedad en que las minorías son respetadas
y tienen libertad para organizarse de acuerdo con sus deseos y ne­
cesidades, una sociedad en la que la absoluta uniformidad de con­
ductas y de ideas no viene exigida por el bien del Estado, una so­
ciedad así, decimos, ya no es una sociedad monista. Sin duda el es­
quema hobbesiano de Estado moderno se desacreditó por comple­
to en ese sentido. Rousseau, en cambio, como ya dijimos, era de

4. Sobre este tema escribió páginas inolvidables nuestro primer y siem


pre llorado maestro Francesco Ruffini.
EL ESTADO COMO PODER 169

otra opinión. A juicio de muchos autores actuales, él siempre creyó


que la única sociedad aceptable era aquella en la que no existieran
otros vínculos que los establecidos con el Estado y en la que la de­
mocracia pudiera sustituir a la unanimidad. Pero, como Tocquevi-
lle advirtió en su memorable viaje ultramarino, la democracia ha to­
mado otros rumbos en los países en que ha existido una sólida tra­
dición de disidencia y de grupos de vida autónoma, en los que se ha
permitido a las minorías intervenir en todas las esferas, desde la re­
ligión a la organización económica, desde el autogobierno a la edu­
cación y cultura. A diferencia de los países que siguen el modelo de
la uniformidad, aquéllos muestran un sin igual vigor y vitalidad, así
como la máxima capacidad de resistencia en los momentos de prue­
ba. En cualquier caso, el progreso social durante los dos últimos si­
glos parece haber caminado más por la senda del pluralismo que
por el camino de la unidad.
Sin embargo, nunca podremos estar seguros de que el fantasma
de Hobbes descanse para siempre. Dos preguntas nos asaltan al
comparar nuestra noción de Estado con el modelo por él forjado.
La primera es ésta: ¿qué cambios ha experimentado el Leviatán
para adaptarse a una sociedad pluralista? Y la segunda: ¿no esta­
mos advirtiendo en nuestros días signos inquietantes de resurrec­
ción de aquel modelo que habíamos considerado como desapareci­
do de una vez para siempre? Es incuestionable que en muchos si­
tios el sol está dejando de brillar sobre los grupos independientes y
la sombra de un control estatal absorbente, aunque necesario, se va
extendiendo poco a poco sobre las cuestiones que solían estar re­
servadas a la iniciativa particular. Los gobiernos van asumiendo
progresivamente el papel que más temía Tocqueville: el de proveer
a todas nuestras necesidades con un «poder inmenso y tutelar»,5 y
aunque en las sociedades occidentales no ha decrecido el vigor de
las actividades de los individuos y de los grupos, queda en pie, sin
embargo, el problema de cómo conciliar la unidad del Estado con
el pluralismo que aquéllos pretenden defender.
Esta cuestión no parece poder resolverse sino volviendo una vez
más al análisis del poder y de la naturaleza jurídica del Estado, que
ha sido el argumento a que nos hemos venido refiriendo hasta aquí.

5. Es interesante encontrar, en vísperas de la Revolución francesa, la ex­


presión autorité tutélaire, utilizada por el abate Siéyés para describir su ideal
de una sociedad en la que todos los ciudadanos son iguales ante la ley y don­
de no hay más «jerarquía de poder» que la del Estado.
170 LA NOCIÓN DE ESTADO

Es un hecho que la soberanía del Estado no es menor en los países


de estructura pluralista que en los de estructura monista; como
tampoco es menor en aquellos en que el poder está constitucional­
mente dividido o en los que está reconocida la pluralidad, y no la
unicidad, de ordenamientos jurídicos. La Constitución italiana, por
ejemplo, sanciona la división de poderes y reconoce la validez del
Derecho internacional, así como garantiza la independencia y la so­
beranía de la Iglesia católica y la libertad de asociación y de culto.
A pesar de lo cual, a nadie se le ocurriría negar que el Estado ita­
liano es un Estado «independiente y soberano». Lo que quiere de­
cir que el Estado no ha abdicado hasta hoy de ninguno de los atri­
butos que bajo el nombre de «soberanía» ha venido considerando
la teoría moderna del Estado como propios y exclusivos de éste a
través de una larga evolución. Decir que el Estado es soberano sig­
nifica que todavía se concentra en él la «plenitud del poder» y que
puede, cuando sea preciso, hacer uso del monopolio de la fuerza, el
cual va unido al monopolio del Derecho, que nadie piensa discutir­
le, al menos en las actuales circunstancias. Podría observarse, por
otra parte, que precisamente porque el Estado moderno es fuerte
(quizá más fuerte que el mismo Leviatán hobbesiano) y porque su
ley es la única que puede hacerse valer por medios propiamente co­
activos, es por lo que ha podido consentir la división de poderes, el
reconocimiento de otras «leyes» y la constitución pluralista de la so­
ciedad; y una prueba elocuente de ello sería el hecho de que el pro­
pio Estado moderno ha podido asegurar y garantizar algunos «bie­
nes» que serían negados al individuo en el Estado de Hobbes: las
«libertades del ciudadano» —incluso la libertad religiosa— que la
teoría política de la edad moderna ha señalado como la razón de
ser del Estado, el fundamento de su poder y el fin de su actividad.
Nos encontramos así con el problema de los valores, que hasta
ahora hemos intentado evitar cuidadosamente. El hecho de admitir
una sociedad pluralista plantea esta cuestión: ¿cómo distinguiremos
un grupo de otro, una organización de otra?; ¿cuál es, en definiti­
va, la esfera propia del Estado?; una vez establecida la distinción
entre Estado e Iglesia como sociedades independientes, ¿cómo po­
dremos diferenciarlos a menos que conozcamos qué fines pueden
perseguir uno y otra? Es muy acertada la expresión que emplean los
americanos, que hablan de a wall o f separation, pero ¿cómo levan­
taremos esa «pared» si no conocemos exactamente dónde hay que
situarla? Preguntas como las que anteceden no pueden contestarse
apelando a recursos puramente descriptivos, como definir el Esta­
do como el último fundamento del poder, o circunscribiéndose a
EL ESTADO COMO PODER 171

constatar el hecho de que ejerce el monopolio del Derecho coacti­


vo. Las mismas, y otras semejantes, ponen de manifiesto las limita­
ciones de la concepción puramente jurídica del Estado, aunque tan
importante concepción provenga, conjuntamente, de los puntos de
vista de la historia y de la teoría, y evidencian la necesidad de plan­
tear el problema del Estado en un plano totalmente distinto de
aquel en que hasta ahora nos hemos movido. No se trata de deter­
minar si la fuerza es puramente fáctica o legal, sino de si el poder
está legitimado o, en otras palabras, si se ejerce con título adecua­
do y dentro de su esfera propia.

Indicaciones bibliográficas

S anto T o m ás d e A q u in o , Summa Theologica, I-II, q. XCVIII, 1; li­


li, q. X, 8 y 11; q. XI, 3, q. XII, 2; J o h n W h it g if t , Of the Authority
of the Civil Magistrate in Ecclesiastical Matters (en Works, 1851, III,
313); R o b ert B r o w n e , A Treatise of Reformation without Tarying for
Anie (1582); S an R o berto B e l a r m in o , Tractatus de Potestate Summi
Pontificis (1610), cap. V; H o b b e s , Leviathan, cap. XXIX; R o u ssea u ,
Contrat social, II, cap. 3, y IV, capítulo 8; E. S ié y è s , Essai sur les pri­
vilèges (1788); A. d e T o c q u ev ille , De la démocratie en Amérique, par­
te II (1840), IV, capítulo 6.
Sobre la teoría de la Iglesia y el Estado y el desarrollo de la li­
bertad religiosa existe una abundantísima bibliografía que no es po­
sible recoger aquí; pero sí quiero dejar constancia de mi débito con
dos ensayos de L ord A c to n , ya antiguos pero siempre valiosos: The
History o f Freedom in Christianity y The Protestant Theory o f Perse­
cution, así como con el trabajo de J. N. F ig g is Respublica Christia­
na, en «Churches in the Modern State».
C a pít u l o d é c im o

LEGALIDAD Y LEGITIMIDAD

En el lenguaje jurídico corriente, las palabras legalidad y legiti­


midad no tienen un significado claramente definido y diferenciado,
hablándose indiscriminadamente de legalidad y de legitimidad para
señalar la conformidad de determinadas actividades del Estado con
las normas vigentes del ordenamiento jurídico. Para evitar equívo­
cos empecemos por decir que usamos la expresión legitimidad para
indicar, en términos generales, el criterio de «validez» del poder, el
«título» en virtud del cual éste dicta sus mandatos y exige la obe­
diencia a los mismos por parte de aquellos a quienes se dirigen, los
cuales, a su vez, se consideran «obligados» por ellos.1 En este sen­
tido, la legitimidad presupone la legalidad, es decir, la existencia de
un ordenamiento jurídico y de un poder que dicta mandatos
de acuerdo con sus propias normas. La legitimidad, sin embargo,
también justifica la legalidad, puesto que confiere al poder el caris-
ma de la autoridad: es un signo más que se añade al poder, a la fuer­
za que el Estado ejerce «en nombre de la ley». Si no estamos equi­
vocados, la raíz etimológica de la palabra «autoridad» —del latín
augere (aumentar)— sugiere claramente la idea de la atribución o
posesión de una especial cualidad que «autoriza» a quien esté «in­
vestido» de ella al ejercicio de un determinado derecho o de un de­
terminado poder. Para eliminar del fenómeno político toda consi­
deración de legitimidad sería preciso abstenerse por completo del
uso del término «autoridad» y hablar sólo de «fuerza» y de «poder»
al referirnos al Estado.

1. Éste es el sentido, con ligeras variantes, en el que Max Weber definió


los conceptos de «validez» y «legitimidad» en la obra Wirtschaft und Gesell­
schaft, cit., parte I, cap. I, 5.
174 LA NOCIÓN DE ESTADO

No hay que retroceder mucho en la historia para descubrir que


en la teoría política tradicional la relación entre legalidad y legiti­
midad ha sido considerada como uno de los problemas básicos
planteados en tomo al Estado. Durante los siglos xvi y xvn se ma­
nejaban todavía las sutiles distinciones que la doctrina medieval es­
tableciera acerca del poder «injusto» o «tiránico», y especialmente
la hecha entre las dos especies de tiranía: ex parte exercitii y ex de-
fectu tituli. Según esta teoría —cuyos máximos expositores fueron
Bartolo de Sassoferrato y Coluccio Salutati—, el poder puede ser in­
justo, es decir, tiránico por razón de la manera como se ejerce, se­
gún el uso que del mismo se hace; pero también, y especialmente,
puede serlo por un vicio de origen, por una falta de «título», esto
es, de legitimidad. Las consecuencias prácticas de tal distinción
—las normas que se daban para la resistencia a uno u otro tipo de
tiranía— eran diferentes, como también eran diversas las opiniones
relativas a la «legitimación» del poder, sosteniendo algunos que ésta
sólo podía consistir en una «investidura» realizada regularmente, en
tanto que otros entendían que el vicio de origen podía ser «sanado»
por el uso mismo del poder.
El eco de tales discusiones todavía perdura hoy en la conciencia
del común de los hombres, y este dato bastaría para demostrar
—si no tuviésemos en la memoria recientes ejemplos de «resisten­
cia» que lo confirman plenamente— que el problema de la legiti­
midad no puede encerrarse, sin más, tras las vetustas rejas del pen­
samiento jurídico y político. Los hombres de nuestra generación re­
cuerdan todavía los tiempos en que el principio de «legitimidad di­
nástica» era normalmente aceptado en Europa, y aun hoy la
apelación a la «legitimidad nacional» ha sido uno de los argumen­
tos favoritos del presidente De Gaulle.2 En los regímenes democrá­
ticos modernos no suele faltar la respetuosa referencia a la «sobe­
ranía popular», por más que, al menos para los juristas, se trate de
una referencia puramente formal, puesto que al definir el poder se
apresuran a declarar que la fórmula «la soberanía pertenece al pue­
blo» no tiene más que un mero valor político, debiendo sustituirse
—sin advertir la tautología en que incurren— por la única que a su
juicio es «jurídicamente correcta», la de la soberanía del Estado.
Es precisamente en este punto donde la línea argumental que
hasta aquí hemos seguido parece tocar a su fin. La teoría jurídica

2. Sobre la «crisis de la legitimidad» en Francia ha escrito espléndidas pá­


ginas M. Duverger, De la dictature, París, 1961, parte I, cap. 2.
F
EL ESTADO COMO PODER 175

nos ha servido para concebir y construir la noción de Estado como


un ordenamiento jurídico, pero el problema del último fundamen­
to de tal ordenamiento no es otra cosa sino la misma teoría que pre­
tende explicar. La relación entre legalidad y legitimidad no acos­
tumbra a estar entre las cuestiones normalmente tratadas por los
juristas, para quienes los problemas de la obediencia, sus límites y,
en general, el problema de la obligación política suelen ser, junto
con el tema de la justicia, cuestiones «metajurídicas», es decir, ma­
terias reservadas a los filósofos cuando no a las opiniones persona­
les o a las preferencias políticas, problemas desterrados de la doc­
trina jurídica juntamente con toda la parafemalia del Derecho na­
tural y de los derechos naturales. Nada habría que objetar a esta ac­
titud negativa si se ciñera sólo a una cuestión de definición: la
definición del contenido y fines de la ciencia jurídica. Es obvio que
no puede censurarse a los juristas —acostumbrados como están a
limitarse estrictamente al estudio y valoración del Derecho positi­
vo— el que se nieguen a tratar cuestiones que no puedan resolver­
se desde dentro de ese mismo Derecho positivo. El caso del poder
injusto o tiránico, por no hablar del caso de la resistencia, no está
contemplado en los textos constitucionales. El ordenamiento jurídi­
co no contiene ninguna disposición al respecto. Aunque, de todos
modos, si la cuestión no queda abandonada al terreno de las opi­
niones personales, aquellas disposiciones corresponderían siempre
al Derecho positivo, no al Derecho natural.
Esa sería, poco más o menos, la respuesta que darían la mayo­
ría de los juristas si se les preguntara a quemarropa si es correcto
concebir el Estado como un ordenamiento jurídico y por qué tal or­
denamiento deriva su validez del Estado. Como hemos señalado al
principio, la estricta fidelidad de los juristas al Derecho tiene, apar­
te de otras cosas, una cierta dignidad, pues garantiza que la misión
de interpretar y aplicar el Derecho se realiza con la máxima devo­
ción; y en verdad que nadie podría negar que, en nuestro mundo ci­
vilizado, esa tarea se lleva a cabo superlativamente bien. Pero de­
trás de esa total adhesión al Derecho por parte de los juristas se des­
cubre fácilmente un profundo aferramiento a la legalidad, entendi­
da como defensa a toda costa de un cierto valor. En otras palabras,
la defensa de la legalidad (dura lex sed lex) indica en sí misma una
elección, la aceptación de un valor considerado por el jurista como
inherente a la existencia efectiva de un ordenamiento jurídico que,
como tal, ofrece a su vez la justificación última del Estado.
La observación de Max Weber sobre este punto es fundamental
y decisiva: «Hoy —dice— la forma más corriente de legitimidad es

i.
176 LA NOCIÓN DE ESTADO

la fe en la legalidad: la aceptación de preceptos formalmente co­


rrectos y establecidos conforme a procedimientos determinados»;
añadiendo que la característica del mundo moderno es concebir la
autoridad como autoridad legal: «El mando se ejerce no en nombre
de una autoridad personal, sino en nombre de una norma imperso­
nal; y a su vez el ejercicio del mando no es arbitrio ilimitado, o gra­
cia, o privilegio, sino que consiste en obedecer a una norma.» De
donde concluye que la «legitimidad racional», que él identifica con
la legalidad, es el único tipo de legitimidad que sobrevive en el mun­
do moderno, en el que «todo titular del poder de mando está legiti­
mado por un sistema de normas racionales, estando su poder legi­
timado en el mismo grado en que se ajusta, al ejercitarlo, a dichas
normas. La obediencia es, por tanto, someterse a normas y no a
personas».
Las observaciones de Weber arrojan mucha luz, a nuestro jui­
cio, sobre el problema que aquí nos interesa, y contribuyen a ex­
plicar las razones por las que el «culto de la legalidad» ejerce hoy
tan gran influencia no sólo sobre la doctrina jurídica, sino también
sobre las opiniones corrientes acerca del Estado. Y hay que reco­
nocer que existen buenas y sólidas razones para ello: el principio
de legalidad está íntimamente ligado a la moderna concepción del
Estado como Estado constitucional, que nació precisamente, como
hemos visto, de la lucha contra el poder arbitrario y del empeño
por encerrar la acción del Estado dentro de límites jurídicos muy
precisos. La antigua idea de la supremacía de la ley se ha conver­
tido, en el Estado moderno, en instituciones concretas creadas ex­
presamente con el fin de tutelar la legalidad contra los abusos del
poder ejecutivo (la llamada «justicia administrativa») y, en los paí­
ses de Constitución rígida, contra los mismos abusos del poder
legislativo (control de constitucionalidad de las leyes). La idea de
que la legalidad debe ser el fundamento del Estado fue, precisa­
mente, la que inspiró fórmulas como las de Estado de Derecho,
Rechtsstaat o rule o f law, que son hoy comúnmente aceptadas para
designar las características del Estado moderno. Fijándose en este
respeto por la legalidad, que ha llegado a constituir para el hom­
bre moderno el íntimo principio de justificación del Estado y de la
obligación política, un gran iusfilósofo americano, Roscoe Pound,
advertía —con complacencia y fina ironía a un tiempo— que po­
dría aplicarse al Estado moderno el verso del Salmista: Propter le-
gem tuam sustinui te, Domine! La legalidad parece haber llegado a
ser, en verdad, como Weber apuntaba, la versión moderna de la le­
gitimidad.
EL ESTADO COMO PODER 177

Pero la cuestión que ahora se nos plantea es ésta: ¿qué clase de


legitimación es la que ofrece la legalidad? Si el análisis que hasta
aquí hemos hecho es correcto, la legalidad es inherente a la noción
de poder entendido como fuerza ejercida de acuerdo con la ley y en
nombre de ella. No puede dudarse de que la «normalización» de la
fuerza es por sí misma un bien, un «valor». ¿Acaso no vimos, al ana­
lizar la doctrina hobbesiana, que precisamente el establecimiento y
garantía de la «regularidad» de las relaciones humanas constituía
para Hobbes el valor fundamental de la sociedad política, la «paz»
y la «conservación de la vida»? La legalidad es, pues, un valor, pero
importa subrayar que en el mismo momento en que se empieza a
hablar de un «valor» asegurado por el Estado se abandona el crite­
rio puramente formal que es el propio de la consideración jurídica
de aquél: ya no nos preguntamos cómo se ejerce el poder, sino por
qué. La discusión no girará ya —o no girará sólo— en tomo a la es­
trecha correlación entre la noción de poder y la existencia de la ley,
sino acerca del objeto, del fin y, en una palabra, del «contenido» de
la ley. Por consiguiente, el principio de legalidad sólo en apariencia
puede asumir la misión que en el pasado se confiaba al principio de
legitimidad. Para que la asuma realmente es preciso que el princi­
pio de legalidad aluda no sólo a la estructura formal del poder, sino
también a su contenido: en otras palabras, es preciso que se diga de
qué legalidad se trata.
Esta indicación de «contenido» se manifiesta claramente en la
fórmula del rule o f law —que es la que expresa el principio de le­
galidad en los países anglosajones y en los que más directamente se
inspiran en la tradición anglosajona— y más todavía en la del due
process of law, que la acompaña y corrobora. En el Coloquio de
Chicago de 1957 «pareció admitirse generalmente que el rule oflaw,
tal como se entiende en Occidente, implica algo más que la mera
sumisión del poder soberano del Estado al Derecho positivo del
mismo, pronunciándose una amplia mayoría por la opinión de que
el rule of law tiene algún contenido positivo capaz de ser expresado
en valores fundamentales».3 Menos de dos años después, la Comi­
sión Internacional de Juristas, en el Congreso de Nueva Delhi, acor­
dó definir el rule of law como «la realización de las condiciones
apropiadas para el desarrollo de la dignidad humana», poniendo el

3. J. A. Jolowicz, «Digest of the Discussion, Chicago Colloquium on The


Rule of Law as understood in the West (sept. 1957)», en Annales de la Faculte de
Droit d ’Istamboul, t. IX, 1959.
178 LA NOCIÓN DE ESTADO

énfasis, como se ve, en el contenido del Derecho y en los efectos de


la legalidad. No se trata simplemente de exigir la corrección formal
de las normas particulares o de las decisiones singulares que com­
ponen un ordenamiento jurídico, sino la conformidad de tales nor­
mas y decisiones con los valores que se consideran necesarios para
la existencia de una sociedad libre.4 Disponemos así de la piedra de
toque que nos permite contrastar la «calidad jurídica» del Derecho,
el aspecto sustantivo de la legalidad. Legalidad y legitimidad se
identifican, pero sólo en tanto en cuanto la legalidad consista en
una afirmación de valores. Por lo que se refiere a la noción del due
process o f law, apenas es preciso recordar lo dispuesto en las en­
miendas V y XIV de la Constitución de los Estados Unidos, que san­
cionan que «ninguna persona... puede ser privada de la vida, de la
libertad y de la propiedad sin el correspondiente procedimiento le­
gal». Está claro que la «legalidad» se entiende aquí como ejecución
no de una ley cualquiera, sino sólo de la ley que asegure la tutela
de ciertos valores establecidos (la vida, la libertad, la propiedad o,
más genéricamente, la dignidad del hombre), que son precisamen­
te los que proporcionan el título justificativo, la legitimación, del
poder del Estado.
De muy distinta manera han discurrido las cosas en Europa, don­
de hay que reconocer que la fórmula «Estado de Derecho», cuando
no ha sido arteramente deformada para justificar las formas más
perversas de tiranía, ha acabado, en manos de los juristas, por va­
ciarse precisamente de aquel «contenido de valor» que es lo único
que justifica la identificación de legalidad y legitimidad. La teoría
del «Estado de Derecho» (Rechtsstaat) fue elaborada en el siglo xix
por obra principalmente de los juristas alemanes, se difundió por
Europa con varia fortuna y fue recibida con gran fervor en Italia.
Originariamente, la teoría aludía a «la organización del Estado mo­
derno fundado sobre el respeto a la personalidad, a la representa­
ción y a la división de poderes; en una palabra, al liberalismo y a la
democracia».5 Mas posteriormente, y por influencia sobre todo de
la llamada doctrina «positiva», sufrió hondas transformaciones,
porque, separados el «Derecho como hecho» y el «Derecho como
valor», y eliminada de la consideración del Derecho toda referencia

4. N. S. Marsh, «The Rule of Law as a Supra-National Concept», en Ox­


ford Essays in Jurisprudence, ed. por A. G. Guest, Londres, 1961, pâgs. 240-245.
5. R. Treves, Stato di diritto e Stati totalitari, en «Studi in onore di G. M.
de Francesco», vol. II, 1957.
1

EL ESTADO COMO PODER 179

axiológica o de contenido, la única y exclusiva condición para la


existencia de un ordenamiento jurídico es su «eficacia», es decir, su
existencia de hecho, y todo Estado, en cuanto ordenamiento jurídi­
co, es por definición un «Estado de Derecho». El problema de la le­
gitimidad aparece así radicalmente alterado: el «principio de efecti­
vidad» se convierte en «nueva regla de legitimidad»6 y, cuando más,
se podrá distinguir entre una legitimación jurídica y una legitima­
ción moral del poder.7 Por lo que se refiere a la legitimación «jurí­
dica», es indiferente que ésta se base en una «norma fundamental»
o en una concreta existencia «institucional» del Estado. De este
modo, «normativismo» e «institucionalismo», las dos escuelas en
que actualmente se divide el positivismo jurídico en Italia —y no
sólo allí—, se dan la mano en este punto. Según Kelsen, «la validez
de las normas está únicamente determinada por el ordenamiento al
que pertenecen». Cuando, como en el caso de una revolución triun­
fante, «la totalidad del ordenamiento jurídico... ha perdido su efi­
cacia», ello sólo quiere decir que se ha establecido una nueva legi­
timidad: «el principio de legitimidad está condicionado por el prin­
cipio de efectividad».8 Y Romano, el más firme defensor en Italia de
la teoría institucional, llega a idéntica conclusión: «Un ordena­
miento ilegítimo —dice— es una contradictio in terminis: su exis­
tencia y su legitimidad son una sola cosa.»9
Sería demasiado fácil repetir contra estas recientes direcciones
de la doctrina institucional la vieja acusación de que reducen el De­
recho a la fuerza y justifican el fait accompli. Entre los partidarios
de aquéllas hay hombres de profundas convicciones morales y no
dispuestos, por cierto, a ofrecer una legitimación moral a cualquier
poder. Y si bien sus teorías conducen lógicamente a reconocer el ca­
rácter de ordenamiento jurídico, es decir, de «Estado de Derecho»
a cualquier ordenamiento «efectivo» —también, por consiguiente, a
un Estado como el nazi, o al fundado como consecuencia de una
revolución victoriosa que instaure una nueva legitimidad—, rivali­
zan, sin embargo, con los más fervientes iusnaturalistas al conde­
nar las leyes injustas y al afirmar que, aun siendo éstas «válidas»,
no deben en modo alguno obedecerse. En ellos hay, simplemente,

6. P. Piovani, Il significato del principio di effettività, Milán, 1953.


7. N. Bobbio, Teoria dell’o rdinamento giurìdico, Turin, 1960, pàg. 64.
8. H. Kelsen, Teoria generai del Derecho y del Estado.
9. S. Romano, Principi di diritto costituzionale generale, 2.a ed., Milán,
1946, págs. 192-193.
180 LA NOCIÓN DE ESTADO

una exigencia de claridad y rigor metodológico. Una cosa es, dicen,


la consideración científica y otra la valoración moral. Y tienen ra­
zón cuando observan que, en cierto sentido, todo jurista es un «po­
sitivista», desde el momento en que no puede por menos que acep­
tar que en cuanto un ordenamiento «existe», sus normas son «váli­
das», aunque en conciencia se sentirá obligado a combatirlo y, even­
tualmente, a negarse a su aplicación. Como se ve, el concepto de
validez se distingue aquí netamente del de obligatoriedad o, por lo
menos, del de obligatoriedad moral.
Debemos reconocer expresamente que los razonamientos que
hasta aquí venimos haciendo están en gran parte inspirados por la
dirección metodológica a que acabamos de aludir. Convengamos en
que, ya se trate del estudio del Estado como fuerza, ya del análisis
del Estado como poder, no pueden hoy plantearse uno y otro sino
como investigaciones de naturaleza científica, es decir, como inves­
tigaciones basadas en el presupuesto de la eliminación —o mejor
sería decir la suspensión— de los juicios de valor, en nombre de la
«no valorabilidad» que actualmente suele reconocerse como posi­
ble, y hasta necesaria, en el estudio de los comportamientos huma­
nos. Creemos que los resultados que pueden alcanzarse por este ca­
mino no son pocos ni de escasa importancia. Entender el Estado
como fuerza significa entender la «verdad» del realismo político;
entender el Estado como poder significa darse cuenta del nexo in­
disoluble que existe entre el Derecho y el Estado. Pero la determi­
nación del Estado como poder, si puede valer para aclarar la im­
portancia del Derecho y la función de la legalidad en la fenomeno­
logía política, no nos dice ni nos puede decir si hay y cuál es un De­
recho «justo» (salvo que se quiera decir, con Hobbes, que «justo» es
todo lo que manda el Estado), ni por qué la legalidad —esto es, la
seguridad y la paz— es un «bien» (porque, como observaba Kant,
la «paz perpetua» es un lema que podría muy bien servir también
para un cementerio). Creemos que la vieja noción de legitimidad
puede ser todavía útil precisamente para formular ese juicio de va­
lor acerca del poder «justo o injusto», acerca del «bien» de la lega­
lidad y de los «bienes» que la misma asegura: sólo aquella noción,
en efecto, puede dar cuenta no solamente de la validez de las leyes,
sino también de su obligatoriedad, la cual, en cuanto se traduce en
una determinada conducta de los ciudadanos, viene a ser la condi­
ción y garantía de la eficacia de aquéllas y, por tanto, de la existen­
cia misma del Derecho y del Estado.
Nuestro disentimiento de la doctrina «positiva» está todo aquí.
Querer encontrar una legitimación al poder no es algo vano y sin
EL ESTADO COMO PODER 18 1

sentido, sino la tarea fundamental de la filosofía política. Una teo­


ría del Estado que no la tenga en cuenta es, necesariamente, una
teoría incompleta. Y no vale objetar que nociones como la de «po­
der legítimo» o la de «autoridad» son nociones cargadas de ele­
mentos «emocionales», irracionales incluso y no siempre definibles
con la precisión y el rigor del lenguaje científico. Ese carácter emo­
cional e irracional jamás ha sido negado por aquellos (aunque son
muy pocos) que se han detenido a meditar sobre la noción de legi­
timidad. II y a quelque chose de miraculeux dans la conscience de la
légitimité, escribía Constant después de una grave crisis del Estado
francés. Y Guglielmo Ferrero, en medio de una crisis más reciente,
llegado el momento de invocar a los «genios invisibles» que man­
tienen unidos a los Estados, y de restaurar el «poder legítimo» sin
el que «el mundo no tendrá salvación». Es un lenguaje lleno de ima­
ginación y acaso hasta retórico. Pero el hecho de que el lenguaje re­
tórico no sea preciso no le impide que pueda tal vez ser certero.
¿Existe una «legitimidad democrática»? ¿Puede el Estado moderno
invocar la autoridad, además de la fuerza y el poder? De la res­
puesta a estas preguntas depende, en última instancia, la posibili­
dad de construir en nuestro tiempo una teoría del Estado digna de
tal nombre.

Indicaciones bibliográficas

Las citas de W e b e r han sido tomadas de sus obras Wirtschaft


und Gesellschaft, cit., y «Die Wirtschaftsethik der Weltreligionen»,
en Gesammelte Aufsätze zur Religionssoziologie, vol. I, 1922, páginas
267-268.
Como he señalado en el texto, considero las observaciones de
Weber de suma importancia para el tratamiento del problema dis­
cutido en este capítulo y bastante más ilustrativas que mucho de
lo que se ha escrito sobre el tema en los últimos tiempos. En efec­
to, la noción que el cultivador de la ciencia política tiene del «po­
der legítimo» no es en muchos casos más que una descripción de
la adecuación existente, en una sociedad dada, entre la estructura
del poder y la «fórmula política» o «ideología» dominantes. Pare­
ce como si la actitud estrictamente behaviorista hiciese imposible
o dificultase a la ciencia política empírica el apreciar la importan­
cia del esquema normativo, es decir, de la legalidad, como un paso
necesario para la adecuada comprensión del problema de la legiti­
midad.
182 LA NOCIÓN DE ESTADO

V é a n se , s in e m b a rg o , p a r a u n a a m p lia d is c u s ió n d e l te m a d e la
le g itim id a d , la s o b ra s c lá s ic a s d e L assw ell y K apla n , Power and So­
ciety, L o n d re s , 1952, V I, 6-3 a 6-5, y d e S. M . L ip s e t , Political Man,
L o n d re s, 1960, ca p . III, a s í c o m o lo s a rtíc u lo s s o b re el te m a e n el
v o lu m e n Authority, ed . p o r C. J. F r ie d r ic h (Nomos, I, C a m b rid g e ,
M ass., 1958). S o b re la re la c ió n e n tre le g a lid a d y le g itim id a d , C. S c h ­
m it t , Legalität und Legitimität, M u n ic h -L e ip z ig , 1932; G. B u r d ea u ,
Traite de Science Politique, III, P a ris , 1950, §§ 57-63; M . D u v e r g e r ,
Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, P a rís , 1955, c a p ítu lo
I; y el a rtíc u lo d e O . H . von d e r G a b len tz , « A u to ritä t u n d L e g iti­
m itä t im h e u tig e n S ta a t» , e n Zeitschrift für Politik, N . F., V (1958).
E l p ro fe s o r C. J. F r ie d r ic h h a v u e lto re c ie n te m e n te a d is c u tir c o n
a m p litu d el te m a e n u n c a p ítu lo d e Man and his Government, N u e ­
v a Y ork, 1963, p a rte II, ca p . 13.
Sobre el uso que el marxismo hace de la noción de legitimidad
es revelador un pequeño artículo de L ukacs . Según este autor, el
único poder legítimo es el del proletariado, cuya sola misión estri­
ba en conseguir desprenderse del cretinismo de la legalidad y del
romanticismo de la ilegalidad (G. L ukacs , «Légalité et Illégalité»,
1920, en Histoire et Conscience de Classe, Paris, 1960).
Sobre el planteamiento del problema de la legitimidad pueden
considerarse como clásicas las obras de B e n ja m in C o n sta n t , De l’es-
prit de conquête et de l’usurpation dans leurs rapports avec la civili­
sation européenne (1814), y de G. F e r r e r o , Pouvoir (1942).
En este capítulo se han hecho referencias también a De Tyrannia
(c. 1350), de B artolo d e S a sso fer ra to , y a De Tyranno (c. 1400), de
C oluccio S alutati .
P a rte te r c e r a
EL ESTADO COMO AUTORIDAD
C apítulo pr im ero

EL VALOR DEL ORDEN

La primera justificación del poder, la más sencilla y más difun­


dida, es la que invoca la necesidad del «orden», considerando a éste
como el valor fundamental realizado a través de la institución del
Estado. Basta atender al lenguaje corriente para encontrar la pala­
bra «orden» empleada en este sentido. La «tutela del orden», las
«fuerzas del orden», el «orden nuevo» contrapuesto al antiguo, son
expresiones con que nos tropezamos cotidianamente en los diarios
y en las conversaciones, y no sólo, por cierto, cuando nos hallamos
dentro de sectores de matiz claramente conservador. El orden es
una palabra mágica, exquisitamente política, cargada de significa­
dos emocionales que no posee la palabra «legalidad», y acaso esté
ahí la razón de la atracción que ejerce y el eco que nunca deja de
provocar en la imaginación y en el corazón.
Para la mentalidad popular, el orden se contrapone al desorden
o, como también se dice, a la «anarquía»: el orden encarna la nor­
malidad, la seguridad, la paz (la paz, incluso a cualquier precio);
pero, así entendido, el orden no coincide necesariamente con la le­
galidad. El general que comunicaba al Zar que «el orden reina en
Varsovia» no era, con toda probabilidad, un jurista; todo el Derecho
se reducía para él a la ley marcial, y el recurso a la fuerza se justi­
ficaba en nombre de aquélla. Hace falta un cierto grado de perspi­
cacia, o mejor una cierta deformación profesional, para sostener
que el orden, a su modo, no es más que una forma rústica y primi­
tiva de la legalidad y para ver en él una traducción, aunque sea gro­
sera, de aquel concepto de normalidad, de juridicidad, que identifi­
camos como atributo intrínseco del Estado. Invocar el orden como
fundamento del Estado es transportar al plano valorativo la noción,
por sí misma adiáfora, del poder como fuerza legalizada.
El ejemplo clásico de una traslación de esta clase sigue siendo el
que nos ofrece Hobbes. Para él, como vimos, el Estado se identifi-
186 LA NOCIÓN DE ESTADO

ca con la legalidad, es decir, con un orden que garantice la seguri­


dad y la paz. Pero este orden es, al mismo tiempo, un valor, el va­
lor supremo que los hombres pueden realizar en este mundo, y por
ello constituye no sólo la esencia, sino también la justificación del
Estado. No hay, empero, que ser hobbesiano —no es menester par­
tir de las premisas de Hobbes, de su concepción radicalmente pesi­
mista de la naturaleza humana— para dar ese paso desde la cons­
tatación de que el Estado existe como garantía del orden a la exi­
gencia de que tal orden sea establecido por ser un bien. Hay un cier­
to sentido en que todo teórico de la política —y casi podría decirse
que todo ciudadano, esto es, todo hombre que obedezca a las le­
yes— hace suya implícitamente la postura de Hobbes en cuanto que
«acepta» el orden no sólo como un hecho, sino como un valor, y
como un valor positivo, es decir, como algo que no sólo es, sino que
es bueno que sea.
El mito del «estado de naturaleza» no es un mito «anárquico»:
ni lo es para Hobbes, que se sirve de él para demostrar la necesidad
del Estado, ni tampoco para
quelli eh’a nticamente poetavo
l’età dell'oro e suo stato felice .'
Los hombres, en aquella condición de feliz inocencia, obedecían
espontáneamente a las leyes, convivían en paz y armonía, pero in­
sertos —como ocurre con las propias jerarquías celestes— en un or­
den, en ese orden que, según decía San Agustín, es condición para
la paz: pax omnium rerum tranquillitas ordinis. Tampoco puede lla­
marse anárquica a la Utopía, que «proponía con toda convicción
modelos de sociedad perfecta»,2 en los que los hombres, en deter­
minados momentos de la historia, buscaron una evasión y un refu­
gio para huir de la realidad presente. En el fondo, toda Utopía es
anhelo de un Estado perfecto; no pretende negar el orden, sino sus­
tituir el del Estado concreto existente por un orden distinto, aunque
sea más riguroso y exigente (piénsese en la Ciudad del Sol).
Se podrá objetar que una cosa es dejar volar la fantasía en tor­
no a la perdida felicidad de una edad fabulosa o imaginar constitu­
1. Dante, Divina Comedia, Purgatorio, XXVIII, 139-40: «los que antigua­
mente poetizaron sobre la edad de oro y su estado feliz» (N. E.).
2. L. Firpo, Lo Stato ideale della Controriforma: Ludovico Agostini, Bari,
1957, pàgina 242; vid. también en este libro toda su parte II, que es un es­
pléndido estudio de «La utopía política en la época de la Contrarreforma».
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 187

ciones perfectas en tierras lejanas y desconocidas, y otra justificar


el Estado como aparato coactivo: en un caso se presume un orden
que se impone por la misma evidencia de la razón, mientras que en
el otro se nos presenta un ordenamiento caracterizado por el uso de
la fuerza. Mas la objeción no es válida, porque el valor del orden es
algo totalmente distinto e independiente del modo como se esta­
blezca, y siempre habrá que determinar si es o no deseable antes de
decidir si puede o debe ser impuesto coactivamente. Sobre este pun­
to parece que todos —hobbesianos y antihobbesianos, realistas y
utópicos— están de acuerdo: el orden es deseable y necesario, el or­
den es un bien y constituye un valor positivo; es, en definitiva, lo
que distingue al hombre de la bestia.
Hay que llegar a los umbrales de nuestro mundo moderno para
encontrar una actitud diferente, que consiste en una deliberada
desvalorización del orden o, más exactamente, en la afirmación del
carácter puramente negativo del mismo, no sólo por considerarlo
como una limitación de la posibilidad de obrar del individuo —li­
mitación implícitamente contenida en el propio reconocimiento dej
orden como valor—, sino también porque se entiende que es con­
trario a la «verdadera naturaleza» del hombre, que provoca su «des­
naturalización», que es un mal y, lo que es peor, un mal no necesa­
rio y acaso evitable. Es ésta una idea que aflora en el siglo xvm y
como en contraste con la constitución definitiva del Estado moder­
no y su completo monopolio del poder; idea que, de acuerdo con el
gusto de la época, se plasmó en ciertas fábulas y mitos que pueden
parecemos hoy ingenuos o trasnochados, pero que no han perdido
del todo una cierta «verdad poética» que en su día encarnaron. Me­
recen ser recordados, no sólo porque prefiguran y simbolizan doc­
trinas posteriores, tanto anarquistas como liberales, deliberada­
mente hostiles al Estado, sino también porque expresan ciertas po­
siciones respecto del orden y el Derecho que han venido a formar
parte de nuestra actitud frente al poder.
Nos referiremos especialmente a tres de esos mitos: la historia
de los trogloditas, de Montesquieu; la fábula de las abejas, de Man-
deville; y el mito del «buen salvaje», de Rousseau. Los tres autores
discurren por caminos distintos, cada uno cuenta una historia dife­
rente, pero los tres llegan a conclusiones parecidas: que el orden no
es necesariamente algo bueno, que el hombre puede vivir sin él y
que hay un cierto número de valores que se realizan al margen de
las leyes y sin que éstas puedan ni asegurarlos ni impedirlos.
De los tres apólogos, el de Montesquieu es el que menos se ale­
ja de las ideas tradicionales. Los trogloditas, un pequeño pueblo
188 LA NOCIÓN DE ESTADO

imaginario, que sitúa en Arabia, matan a su rey y deciden vivir de


acuerdo sólo con sus intereses particulares. Ello produce la confu­
sión y la inseguridad totales; se encuentran en el estado de natu­
raleza que describiera Hobbes. Sobreviene una epidemia, pero el
médico se niega a atenderles porque rehúsan abonarle sus emolu­
mentos, y los trogloditas quedan diezmados. Los pocos supervi­
vientes se convierten a la «humanidad», a la «justicia» y a la «vir­
tud», con lo que renacen la felicidad y el bienestar, la concordia en­
tre los hombres, el valor contra los enemigos. Pero los trogloditas
deliberan entonces sobre la conveniencia de tener de nuevo un jefe
y se fijan en un venerable anciano, que llora apenado al conocer su
elección. «Moriré de dolor —dice— al ver que los trogloditas, na­
cidos libres, van a estar ahora sometidos... Ya veo claramente lo
que pasa: vuestra virtud comienza a pesaros. En la situación en que
os encontráis, sin tener una autoridad, tenéis que ser virtuosos a
pesar vuestro, porque de otro modo no podríais subsistir y caeríais
en la desventura de vuestros padres. Pero este yugo os parece de­
masiado pesado y preferís estar sometidos a un príncipe y obede­
cer sus leyes, menos severas que vuestras costumbres, sabiendo
que de este modo podréis satisfacer vuestras ambiciones, conquis­
tar riquezas y languidecer en una abyecta voluptuosidad, no nece­
sitando ya de la virtud para evitar la comisión de los mayores de­
litos.» Y el anciano, con gemidos aún más fuertes, concluye: «¿Qué
pretendéis de mí? ¿Cómo podré mandar nada a un troglodita?
¿Pretendéis que, sólo porque yo lo ordene, va a realizar una acción
virtuosa quien la realizaría sin mí et par le seul penchant de la
nature ?»
La moraleja de la historia de Montesquieu es muy clara: la
autoridad es superflua cuando los hombres son verdaderamente vir­
tuosos. En efecto, la autoridad puede constituir una excusa para
que los hombres se encuentren dispensados de practicar la virtud.
Si los hombres siguen los dictados de la razón no será necesario el
Estado. Esta moraleja no es sustancialmente distinta de la expresa­
da en la fábula de la edad de oro: es superflua la máquina coactiva
del Estado, pero no el orden en cuanto tal. Todo lo contrario: el im­
perio de la razón es lo que produce la coexistencia pacífica y feliz
de las criaturas humanas, que son mejores fuera del Estado, pero
sólo en tanto en cuanto sean razonables.
La necesidad del orden de coexistencia está, en cambio, puesta
en duda en el mito del buen salvaje, con el que Rousseau estable­
ce un radical contraste entre la absoluta independencia, que es la
perfección de la naturaleza, y la absoluta dependencia, que es la per­
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 189

fección del Estado. Ésta es la antítesis que se desprende de las te­


sis, en apariencia contradictorias, mantenidas en el Discurso sobre
el origen de la desigualdad y en el Emilio, por un lado, y en el Con­
trato social, por otro.
La condición humana, para Rousseau, no conlleva ni la guerra
de todos contra todos, como en Hobbes o Spinoza, ni una sociedad
rudimentaria y pacífica, como en la mayoría de los teóricos del es­
tado de naturaleza. El hombre, dejado a sí mismo, no tiene «nin­
guna necesidad de sus semejantes» ni «ningún deseo de dañarles»;
una rústica cabaña y los pocos utensilios precisos para el uso de
cada día es todo lo que necesita para vivir una vida «libre, sana, ho­
nesta y feliz». Ha sido el interés, el aumento de las necesidades y el
contacto con los otros hombres lo que ha forjado «las cadenas de la
servidumbre»: en una palabra, lo que «ha depravado y pervertido a
los hombres» ha sido la sociedad. La historia de la humanidad no
es, por tanto, más que la historia del progreso de la desigualdad.
Pero no para aquí esa historia, porque el Discurso sobre el origen
de la desigualdad encuentra su réplica en el Contrato social, donde
se trata —ése es el problema fundamental de la política— de en­
contrar el medio de que el hombre en sociedad pueda ser «tan li­
bre» como lo era en el estado de naturaleza, de manera que llegue
a tener «bajo la forma de libertad civil el equivalente de su inde­
pendencia natural»;3 problema que Rousseau resuelve consiguiendo
para el ciudadano la garantía de estar a cubierto «de toda depen­
dencia personal» mediante «la total alienación» del hombre a la co­
munidad, es decir, al Estado. Como vemos, Rousseau, en el Contra­
to social, acaba por volver la espalda definitivamente al «buen sal­
vaje», preparando el camino al «Estado ético», si no incluso al mo­
derno totalitarismo.
Mas la peculiar interpretación rousseauniana del estado de na­
turaleza no pierde por ello su carácter de negación de aquel valor
intrínseco del orden que hemos creído reconocer hasta en la sem­
blanza tradicional de la edad dorada. De otra parte, el mito del
buen salvaje continuó alimentando la fantasía de aquel siglo a im­
pulsos del éxito alcanzado por el evangelio rousseauniano del «re­
torno a la naturaleza», hasta desembocar en un auténtico elogio de
la anarquía, como el que se contiene, por ejemplo, en el Supplé-
3. R. Derathé, J.-J. Rousseau et la Science politique de son temps, cit., pá­
gina 159. Sobre la «culpa» de la sociedad, vid. el clásico estudio de E. Cassirer,
II problema di Gian Giacomo Rousseau, trad. italiana, Florencia, 1938, páginas
60-62.
190 LA NOCIÓN DE ESTADO

ment au Voyage de Bougainville, de Diderot. En él se expresa, en


una perfecta forma literaria, todo el deseo de evasión y la afición
por lo exótico de una época que, bajo el velo de una refinada ur­
banidad, estaba atormentada por un profundo temblor de rebeldía
y un anhelo insaciable de renovación. «Considerad atentamente
—dice Diderot— todas las instituciones políticas, civiles y religio­
sas; acaso me engañe, pero encontraréis a la especie humana en­
corvada durante siglos bajo el yugo que un puñado de bribones ha
procurado poner sobre ella. Méfiez-vous de celui qui veut mettre de
l’ordre. Ordonner, c'est toujours se rendre le maître des autres en les
gênant.»
Diderot encontraba el ejemplo de la «feliz anarquía», además de
entre los salvajes, en los calabreses (¿por qué precisamente en
ellos?), los únicos que jamás se dejaron engañar por las «seduccio­
nes de los legisladores»; y estaba dispuesto a apostar que «su bar­
barie es menos viciosa que nuestra civilización», porque sus «gran­
des delitos» palidecen ante nuestras «pequeñas perfidias». Quizá en
este pasaje —más aún que en Maquiavelo— se inspirase Alfieri, uno
de los primeros profetas del nacionalismo italiano, cuando, pocos
años después, hacía aquella abierta defensa de los «enormes y su­
blimes delitos», cuyo privilegio ostentaba Italia, lo cual probaría
que allí «abundan aún hoy día, y más que en cualquier otro país de
Europa, espíritus violentos y feroces, a los que no les falta para ha­
cer grandes cosas más que el terreno y los medios». Aparece aquí
por primera vez el anuncio de la «moral heroica», que sería un tema
caro a los románticos y que conduciría un día a la exaltación de la
violencia y al culto del superhombre.
Sólo quedaba, después de haberse hecho el elogio de la anar­
quía, hacer la apología de la misma naturaleza antisocial del hom­
bre, del egoísmo, de la búsqueda del provecho personal, olvidán­
dose de las «virtudes» tradicionales y de aquella «justicia» que los
trogloditas habían aprendido, a sus expensas, a conocer y respetar.
Ese es el tema del más cáustico de los apólogos del siglo xvm, la
Fábula de las abejas, de Mandeville. Su intención es demostrar que
los «vicios de los individuos» se convierten en «beneficio de todos»;
que «el engaño, el lujo y el orgullo» son, junto con el hambre, los
cimientos de toda convivencia humana; que la prosperidad del Es­
tado, como la de la colmena, se funda en la rapacidad de sus miem­
bros y en la explotación de unos por parte de otros: Such were the
blessings of that State; Their Crimes conspir’d to malee them Great.
Adviértase, sin embargo, que, pese a su cinismo, Mandeville utiliza
las palabras dándoles su significado tradicional: el vicio sigue sien­
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 191

do vicio, el mal continúa siendo mal. Sólo que «lo que en este mun­
do llamamos mal... es el principio que nos hace sociables». En
jVlandeville se produce, pues, una auténtica subversión de valores
y; a partir de él, los vicios serán llamados «virtudes económicas»4 y
el «mal» se convertirá en un «bien». La antigua aspiración a un or­
den como garantía de pacífica y feliz armonía entre los hombres
ha sido sustituida por la exaltación de la competencia y de la lucha
por la conquista de la riqueza y del poder. Es, en suma, el estado
de naturaleza hobbesiano vuelto del revés, puesto que la voluntad
de imperio ya no es un obstáculo para la constitución de la socie­
dad, sino una fuerza constructiva y fecunda de progreso. En una
concepción como ésta, el Estado se reduce a algo puramente ne­
gativo: un medio de dominio para quienes se apoderan de él y una
simple garantía de supervivencia para quienes estén sometidos a su
yugo.
Tres mitos, tres mundos distintos. El lector actual puede recono­
cer en cada uno de ellos, como en un espejo deformante, rasgos que
le son familiares, puesto que en cada uno se hallan elementos
que de algún modo han contribuido a determinar la actitud del hom­
bre moderno frente al Estado. Puede parecer paradójico hablar de
una desvalorización del Estado en una época que, como la nuestra,
ha conocido y conoce las formas más extremas de estatolatría. Pero
habría que preguntarse si no se basan precisamente en dicha des­
valorización las dos tesis que hoy dominan en la teoría del Estado:
el realismo político, que reduce el Estado a la fuerza, y el positi­
vismo jurídico, que reconoce la presencia del Estado en todo orde­
namiento efectivo. Ciertamente no debe hablarse de «desvaloriza­
ción» ni de «valoración» respecto de doctrinas que se colocan deli­
beradamente en el terreno de la «avaloración», ni respecto de una
argumentación que se preocupa (como hemos advertido repetida­
mente) de mantenerse rigurosamente en un plano descriptivo y de
evitar toda actitud prescriptiva. Mas ello no es óbice para que,
como hemos visto anteriormente, se encuentre frecuentemente im­
plícito un juicio de valor también en las posiciones de los «rea­
listas» y de los «positivistas» (recuérdese el caso de Maquiavelo y
de Hobbes), juicio que se contiene sin duda en la sustitución de la
noción de legalidad por la de orden que se produce, según antes vi­
mos, en el lenguaje corriente.
4. Sobre esta «subversión», que culminarán los utilitaristas, y sobre la
apelación de éstos a la paradoja de Mandeville, vid. el trabajo fundamental de
E. Halévy, La formation du radicalisme phisolophique, parte I, cap. 1.
192 LA NOCIÓN DE ESTADO

En cualquier caso, un juicio de valor se encuentra en todos


aquellos —y son la gran mayoría de los «filósofos políticos»— que
en el curso de los siglos, uniendo bajo un solo nombre los concep­
tos de orden y de legalidad, han visto en el Estado la realización de
la justicia, y en la justicia la legitimación del poder y el fundamento
de la autoridad. A este respecto, más significativa que ninguna otra
es la definición que San Agustín da del orden: ordo est parium dis-
pariumque rerum sua cuique loca tribuens dispositio .* No es difícil
reconocer en estas palabras el eco de la célebre definición romana
de la justicia: constans et perpetua voluntas ius suum cuique tri-
buendi. Lo importante es que en estas definiciones no se carga el
acento sobre lo que es, sino sobre lo que debe ser: el orden no es
una simple situación de hecho, sino la determinación de una es­
tructura ideal. En otras palabras, el orden, en cuanto valor, se lla­
ma justicia, y precisamente por ello el Estado, si es el custodio del
orden, debe tener su razón de ser en la realización de la justicia:
iustitia fundamentum regnorum. Es éste un modo de concebir el
Estado completamente distinto de los que hasta aquí hemos visto,
porque, en efecto, desde este punto de vista, el Estado ya no será
solamente una fuerza capaz de imponerse, o un poder que se ejer­
ce en nombre de la ley, sino que será un poder «autorizado» a exi­
gir la obediencia para la consecución de un orden definido como
«justo», y como tal —y sólo como tal— susceptible de obligar a
aquellos a quienes dirige sus mandatos. Parece, por consiguiente,
que la noción de orden, a la que se recurre casi espontáneamente
al buscar una justificación para el Estado, obliga a cambiar por
completo la clave del razonamiento político, a abandonar todo pro­
pósito de «no valoración» y a dar el salto desde lo descriptivo a lo
prescriptivo.

Indicaciones bibliográficas

S an A gustín , De Civitate Dei, lib. XIX, cap. 13; M ontesquieu , Let-


tres Persanes (1721), cartas XI-XIV; M andeville , The Fable of the
Bees, or Prívate Vices, Publick Benefits (1723): «The Grumbling Hive,
or Knaves turn'd Honest», estr. 11; «A Search into the Nature of So-
ciety», in fine ; R ousseau , Discours sur l'origine et les fondements de
l’inégalitéparmi les hommes (1755); Émile (1762), lib. IV; Contrat So-
* N. E.: El orden es una disposición de cosas iguales y desiguales que da
a cada una su propio lugar.
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 193
cial, lib. I, caps. 6 y 7; D iderot , Supplément au Voyage de Baugain-
ville (1772), en Oeuvres, ed. Plèiade, página 1029; A lfieri, Del Prín­
cipe e delle lettere (1778-86), capítulo XI.
Para la significación atribuida al utopismo y al anarquismo re­
mito, respectivamente, a R. R uyer , L’Utopie et les Utopies, París,
1950, y a G. W oodcock , «Anarchism: The Rejection of Politics», en
el vol. Power and Civilization, ed. por D. Cooperman y E. V. Walter,
Nueva York, 1962.
C apítulo se g u n d o

NATURALEZA Y CONVENCIÓN

¿En qué sentido y bajo qué condiciones puede llamarse «legíti­


mo» y «justo» al orden realizado en el Estado mediante el ordena­
miento jurídico? La pregunta, formulada así, puede sonar como ab­
surda a los oídos modernos. Sin embargo, se trata de una cuestión
que ha venido planteándose continuamente, aunque con distintas
formulaciones, desde los albores de la civilización hasta nuestros
días y que ha inquietado siempre al espíritu del hombre, enten­
diendo los filósofos de la política de todas las épocas que el princi­
pal cometido que les incumbía era ofrecer una respuesta a aquel in­
terrogante en los dos temas que plantea. En efecto, preguntar en
qué sentido son «legítimos» el Derecho y el orden es, obviamente,
una cuestión que afecta a la definición del Estado, es decir, equi­
vale a admitir que, en cierto aspecto, en nuestro intento de definir
el Estado como custodio del orden y del Derecho hemos abando­
nado la visión puramente fáctica, introduciendo alguna referencia
a los valores. Y, por otro lado, preguntar bajo qué condiciones es
«justo» el orden implantado por el Estado nos lleva a una conside­
ración cualitativa de tales valores. Para proceder con lógica, antes
de examinar la naturaleza y carácter de esos juicios de valor, será
preciso investigar cuándo y cómo han aparecido en la definición
del Estado.
El problema de la definición será, por tanto, el que primero re­
clame nuestra atención. Afirmar que el Estado es un «orden justo»
puede querer decir dos cosas: o bien que es la encamación de la jus­
ticia o bien que es un instrumento para ello. En el primer caso, el
Estado aparecerá como portador en sí mismo de valores morales, y
en el segundo, como un simple medio para la realización de los mis­
mos. En ambos supuestos, Estado y justicia aparecen inseparable­
mente ligados. La posición de Aristóteles en este punto puede con­
siderarse como paradigmática, cuando dice que «la justicia perte­
196 LA NOCIÓN DE ESTADO

nece a la polis', porque la justicia, que es la determinación de lo que


es justo, consiste en ordenar la sociedad política».
El propio Aristóteles, al comienzo de la Política, afirma que sólo
en el Estado puede el hombre encontrar «la perfección inherente a
su naturaleza». Fuera del Estado, el hombre «es un ser por encima
o por debajo de la humanidad», una bestia o un dios. El hombre es,
por naturaleza, un animal político, lo que significa que la vida po­
lítica es la condición «natural» de la humanidad, en tanto que la
ausencia es una condición imposible o monstruosa, de la misma
manera que un hombre que no participase de los beneficios de la
sociedad política o no tuviera necesidad de ella difícilmente podría
ser llamado hombre. Porque «el hombre, en la perfección de su na­
turaleza, es el mejor de los animales, pero es el peor cuando no está
regido por las leyes y la justicia».
Adviértase que en el razonamiento aristotélico todo gira en tor­
no del concepto de «naturaleza». Para Aristóteles, es el fin lo que
determina la naturaleza de los seres: la naturaleza de una cosa es
su condición en el estadio último y perfecto de su desarrollo. Por
consiguiente, decir que el Estado es «natural» no significa sólo afir­
mar que, de hecho, los hombres viven en asociaciones políticas.
Ciertamente, Aristóteles no tiene inconveniente en recurrir a la con­
firmación empírica para probar la «naturalidad» del Estado. La ex­
periencia, dice, nos enseña que el hombre es el más sociable de los
animales, que es el único dotado de lenguaje, que los hombres son
desiguales entre sí y que la misma sociedad familiar, con sus desi­
gualdades, es el núcleo a partir del cual se origina históricamente la
Ciudad. Pero en la consideración del fin, es decir, en la justificación
del Estado, se invierte el orden cronológico. Aunque la naturalidad
de la vida política encuentra su confirmación empírica en la reali­
dad histórica, es posible superar el punto de vista puramente histo-
ricista gracias al concepto de naturaleza descrito más arriba, que
pone el centro de gravedad en el punto de llegada y no en el de par­
tida. Porque, cualquiera que sea el proceso cronológico, el Estado
es lógica y moralmente anterior —es decir, más «natural»— a la fa­
milia y a la aldea, de las que se ha originado, pues es la condición
de la existencia y bienestar de dichos grupos sociales, del mismo
modo que el todo es condición de la existencia de las partes. El Es­
tado es portador de un bien que tiene valor de fin respecto del in­
dividuo y respecto de los grupos sociales inferiores. Este fin no es
otro que la justicia: «La justicia —recuerda Aristóteles en la Ética
nicomáquea — se da sólo entre hombres cuyas relaciones recíprocas
están regidas por un ordenamiento jurídico.»
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 197

Al identificar el Estado con la realización de la justicia, Aristó­


teles no pretendía, por supuesto, justificar cualquier tipo de Estado.
Conocía demasiado bien la variedad y la relatividad de las formas
políticas concretas y hasta qué punto estaban lejos del modelo ideal,
que sería el único que justificaría la plena identificación de la justi­
cia y el Estado. Tal identificación no se produce, ni puede produ­
cirse, sino en el Estado óptimo, del mismo modo que la virtud del
ciudadano no coincide ni puede coincidir con la del hombre bueno,
esto es, con la virtud en general, salvo en una situación ideal. Lo
que quería decir Aristóteles es que la justicia es un bien del que el
Estado es no sólo instrumento, sino auténtica y verdadera encarna­
ción; un bien inmanente, por así decirlo, al Estado, no trascenden­
te a éste, y que no es alcanzable por el hombre sino a través de su
participación activa en la vida política. Corolario de tal inmanencia
es la «eticidad» del Estado, es decir, la idea de que el Estado no es
solamente el custodio de un orden exterior y formal, como es el que
para los juristas constituye el Derecho, sino que también garantiza
la realización de la vida virtuosa, la plenitud de la vida moral. De
este modo, Aristóteles asigna al Estado la más alta misión, pero a
costa de empequeñecer la moralidad, porque la realización de
la idea moral, limitada como está a la Ciudad, hace adquirir a di­
cha idea un matiz peculiar y parcial privándola del carácter univer­
sal que solemos dar a valores de esa clase.
Una relación completamente distinta entre Estado y justicia es
ofrecida por la filosofía política que ha dominado, mucho más que
la de Aristóteles, el pensamiento occidental durante largas centurias
y que ha determinado, también bastante más que aquélla, nuestra
historia y nuestro destino. ¿Cómo se produjo tal mutación en los si­
glos inmediatos a Aristóteles, cómo y por quién fueron revelados
nuevos valores a la conciencia? No es ésta la ocasión de narrar una
vez más aquella historia dramática. Lo que nos interesa por el mo­
mento es poner de relieve que el descubrimiento y afirmación de es­
tos nuevos valores condujo a una nueva y diferente justificación del
Estado, reflejada en la antítesis entre naturaleza y convención. Si
para Aristóteles la atribución de valor al Estado se expresaba en la
fórmula de su «naturalidad», ahora el Estado ya no va a aparecer
como algo «natural», sino como algo «convencional» de lo que se
podría incluso llegar a prescindir, pero que resulta necesario, o útil,
o deseable en situaciones anormales o para la consecución de de­
terminados fines. El esquema de esta nueva posición es el elabora­
do por los sofistas y que recogieron después los estoicos: la contra­
posición entre physis y nomos, entre lo que es verdaderamente na-
198 LA NOCIÓN DE ESTADO

turai y permanente y lo que es convencional y mutable. Desde este


punto de vista, la naturaleza ya no es —como en Aristóteles— el tér­
mino último del desarrollo, sino, al contrario, la condición inicial y
originaria de una cosa. La antítesis entre physis y nomos ponía en
evidencia el carácter convencional del Estado y de las instituciones
políticas, en el sentido de su no correspondencia con las condicio­
nes «naturales», esto es, originarias, de la humanidad y de su ins-
trumentalidad respecto de los valores que son auténticamente «na­
turales» —es decir, universales y permanentes— y que tienen su ex­
presión en la «ley de la naturaleza»; en aquella ley de la que, según
Cicerón, Dios es autor y la razón intérprete, que no es una en Roma
y otra en Atenas, que no cambia ni hoy ni nunca.
A primera vista, semejante actitud parece constituir una posi­
ción negativa y resultar una casi deliberada minusvaloración del Es­
tado, que es despojado de su valor de ser fin en sí mismo para que­
dar reducido a un simple medio de realización de unos valores que
le son sustancialménte ajenos. La justicia ya no es, en esta concep­
ción, inmanente al Derecho y al orden, sino que trasciende el nivel
de lo político y se realiza sólo en tanto que el Estado esté orienta­
do por un Derecho y un orden superiores. Pero un examen más de­
tenido pone de manifiesto que no es correcto interpretar aquella
postura como una devaluación del Estado. Antes bien, implica una
positiva apreciación de las posibilidades ofrecidas a los hombres
para instaurar un orden «justo» y de la responsabilidad que les va
en ello. La «verdadera ciudad» —para decirlo con la bella imagen
de Dante— podrá no estar acabada, pero al menos siempre será po­
sible contemplar desde lejos sus torres.1 Siendo el Estado una cons­
trucción humana, el problema central es el de su origen. Sólo co­
nociendo el origen del vínculo político puede el hombre llegar a sa­
ber por qué ha de elegir vivir en el Estado y obedecer sus leyes.
Tan numerosas son las interpretaciones que a lo largo de los si­
glos se han dado del origen del Estado —ofrecidas en las diferentes
versiones de la «convencionalidad» del mismo—, que harían falta
varios volúmenes como éste para dar cuenta de ellas. En la Edad
Media cristiana, la noción de pecado pudo ofrecer una explicación
1. Onde convenne legge per fren porre;
convenne rege aver che discemesse
de la vera città almen la torre. (Purg., XVI, 94-96)
Y es necesario el freno de la ley;
y es necesario un rey que vea
de la verdadera ciudad al menos la torre (N. E.).
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 199

perfectamente adecuada del tránsito desde el estado de inocencia a


las condiciones actuales de la humanidad, agrupada en sociedades
políticas, y colorear con un cierto tinte de resignación la necesidad
que los hombres tienen de someterse a las leyes y al Estado. A co­
mienzos de la Edad Moderna, la reivindicación de la autonomía in­
dividual llevará, por el contrario, a postular la necesidad de un acto
de voluntad, de un «contrato social», para explicar y justificar la
aparición de las instituciones políticas y para determinar sus lími­
tes y fines. Sólo en nuestros tiempos ha podido parecer contradi­
cha, y de manera definitiva, la doctrina de la convencionalidad de
la vida política por las enseñanzas de las llamadas ciencias sociales
—y de modo especial por la antropología—, que coinciden en afir­
mar que la existencia de formas, aunque sean embrionarias, de or­
ganización política es un fenómeno empíricamente comprobable en
todos los pueblos y en todas las épocas. A la vista de ello, parece
que no hay duda de que puede hablarse del Estado como algo na­
tural y no convencional o artificial.
Pero quien así razonase demostraría no haber entendido el sig­
nificado de la doctrina de la convencionalidad de la vida política, de
la contraposición entre convención y naturaleza, así como su con­
tribución a la moderna teoría del Estado. Es cierto que los estoicos
y los Padres de la Iglesia, y los juristas romanos y bizantinos que se
inspiraron en unos y otros, así como los filósofos políticos medie­
vales, que —por lo menos hasta Santo Tomás— no manejaron con­
ceptos aristotélicos, concibieron el «estado de naturaleza» y el Es­
tado (o status politicus) como dos momentos de una sucesión cro­
nológica, seguramente impulsados por la antigua fábula de la edad
dorada o por la lectura del relato bíblico sobre el Paraíso. Es tam­
bién cierto que más tarde, en la época del contrato social, algunos
siguieron considerando el estado de naturaleza como un estadio ini­
cial correspondiente con la infancia feliz del mundo, aquella infan­
cia feliz que se creía hallar de nuevo en las tierras recién descu­
biertas, llenas de virginales promesas («al principio, todo el mundo
era América», escribe Locke).
Pero, como ocurría en Aristóteles, así como en los teóricos del
estado de naturaleza o del contrato social, la confirmación empíri­
ca o histórica de la hipótesis de la «naturalidad» del Estado no tie­
ne más que una importancia relativa. Lo que realmente importa es
el valor «normativo» de la hipótesis misma. Para Aristóteles, decir
que el Estado es una institución natural significaba atribuirle un va­
lor de fin; y para los estoicos, la Patrística, los filósofos medievales,
los contractualistas y los modernos utilitaristas, decir que el Estado
200 LA NOCIÓN DE ESTADO

no es una institución natural, sino convencional, significaba atri­


buirle el valor de simple medio para alcanzar determinados fines.
Por consiguiente, carece de importancia el que el estado de natura­
leza haya o no existido alguna vez o el que el contrato social haya
o no tenido lugar en algún momento. Un juicio de valor no puede
formularse nunca sobre la base de una mera referencia a situacio­
nes de hecho. Estado de naturaleza y contrato social son conceptos
normativos, y ahí reside su importancia. Porque, por ejemplo, sólo
concibiendo el Estado como una creación humana tiene algún sen­
tido refrenar al Leviatán y reducirlo a sus medidas reales, delimi­
tando con claridad su naturaleza, fines y límites, sin perjuicio de la
posibilidad de encontrar en una esfera más alta principios de justi­
cia verdaderamente universales.
La prueba de que esto no es posible cuando se concibe el Esta­
do como fin en sí mismo y como realizador de valores supremos, se
nos ofrece clara en la moderna doctrina del Estado ético, a la que
con anterioridad hemos tenido ya ocasión de referirnos, la cual ha
acabado por incurrir en una contradicción aún más grave que aque­
lla en que incurrieron los contractualistas; porque si la justificación
del Estado se pone en el hecho mismo de su existencia, pueden apli­
carse a tal doctrina todas las consideraciones que en su momento
hicimos respecto de la glorificación de la fuerza como respuesta úl­
tima al problema de la legitimidad y de la autoridad.
Tal es, en efecto, el resultado final a que llega Hegel, que puede
considerarse como el máximo representante de la teoría moderna
del Estado ético y en quien se inspiran de hecho todos los que en
la actualidad conciben el Estado como encarnación suprema de la
justicia. A primera vista, la doctrina de Hegel parece reproducir, con
pocas variantes, la tesis de Aristóteles, pues ambos consideran que
el Estado representa la plenitud de la vida ética, es decir, que no
sólo es instrumento, sino también condición, de la perfección hu­
mana. «El individuo, dice Hegel, sólo posee objetividad, verdad y
eticidad en cuanto forma parte del Estado.» Pero, a diferencia de
Aristóteles, Hegel —y con él los idealistas que le siguen— no admi­
te la posibilidad de un divorcio entre lo ideal y lo real, entre lo que
es y lo que debe ser: «Todo Estado, aunque se le califique como
malo con arreglo a ciertos principios o aunque se reconozcan en él
esta o aquella imperfección, tiene siempre en sí, especialmente si se
trata de los Estados perfeccionados de nuestro tiempo, los momen­
tos esenciales de su existencia... Lo afirmativo, la vida, existe a pe­
sar de los defectos, y es lo afirmativo lo que importa.» Por esta ra­
zón, el Estado —el Estado nacional moderno— no es sólo la culmi­
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 201
nación de toda nuestra historia, sino la más alta forma en que se
expresa concretamente la vida moral. El «Derecho» del Estado no
reconoce más límite que el de la fuerza con la que se enfrenta a los
otros Estados. Como para Hobbes, el paraíso está a la sombra de
las espadas; pero, a diferencia de aquél, esas espadas no son para
Hegel sólo garantía de supervivencia y de paz, sino también símbo­
lo de una nueva moralidad, de valores que se realizan únicamente
en el Estado y a los que el individuo se encuentra totalmente su­
bordinado. «En un tiempo se discutió mucho acerca de la antítesis
entre moral y política y sobre la exigencia de que la segunda se ade­
cúe a la primera. A este respecto baste observar que el bien de un
Estado tiene un derecho totalmente distinto del derecho del bienes­
tar del individuo, y que la sustancia ética, el Estado, tiene su exis­
tencia, es decir, su derecho, directamente incorporado en una
existencia no abstracta, sino concreta, y que sólo esta existencia
concreta —no una de las muchas proposiciones generales tenidas
por preceptos morales— puede ser principio de su obrar y de su
conducta.» La relación tradicional entre Estado y justicia aparece
aquí completamente invertida. Se anuncia una nueva filosofía polí­
tica —o acaso sería mejor decir una nueva religión—, que afirma
entre sus dogmas que el individuo no es más que un instrumento
en manos del Estado, que la guerra es la salud del mundo y que un
pueblo no tiene que responder de sus actos más que ante el tribu­
nal de la Historia.
Los trágicos acontecimientos que han conmovido a Europa se­
rían suficientes para juzgar de una vez para siempre a esta funesta
filosofía política, y no habría motivo para referirse a ella si no con­
tuviese la indicación de una condición histórica y psicológica, que,
sin duda, es propia del Estado moderno o, por lo menos, lo ha sido
hasta ayer mismo. No tendría sentido, para combatir esta doctrina,
limitarse.a exhumar la vieja tesis de que el Estado es una construc­
ción humana, un instrumento para conseguir ciertos fines y no un
fin en sí mismo. En la actualidad, el Estado no se concibe ya como
algo que viene a remediar las consecuencias del pecado, ni tampo­
co como una máquina construida precisamente para la consecución
de determinados fines, sino que se le contempla como expresión de
un vínculo cohesivo anterior a la propia organización jurídica del
poder. En cuanto a la obligación política, hoy no es, como en la
Edad Media, objeto de una convalidación religiosa, ni tampoco,
como aparecía a los ojos de los contractualistas de los siglos xvn y
xvin o de los utilitaristas del xix, el resultado de un simple cálculo
de adecuación entre ciertos medios y fines, sino que es un fenóme­
202 LA NOCIÓN DE ESTADO

no complejo cargado de elementos emotivos y sentimentales. En de­


finitiva, para la mayoría de los hombres de hoy, el Estado —encar­
nado antes en el monarca y actualmente en el pueblo— ha sido y es
siempre objeto de una sumisión y un culto capaces de inspirar los
mayores sacrificios. Esta sumisión y este culto tienen un nombre:
el amor patrio. El espíritu cohesivo es, efectivamente, como había
señalado Hegel, el espíritu nacional. El halo emotivo y sentimental
que circunda al Estado moderno se basa en las ideas de patria y de
nación, introducidas en la definición del Estado. Procede, por tan­
to, examinar de qué modo y con qué fundamento el valor del Esta­
do se ha intentado buscar en tales ideas más que en la de justicia o
juntamente con ella.

Indicaciones bibliográficas

A r is t ó t e l e s , Política, lib . I, c a p s. I y II; lib . III, ca p . IV; C ic e r ó n ,


De Re Publica, III, 22, 33; L o c k e , Segundo Tratado sobre el Gobierno
civil, ca p . V, 49; H e g e l , Filosofía del Derecho, 258, 324 y 337.
Para un análisis más detallado de las nociones de naturalidad y
convencionalidad de la vida política, remitimos a nuestro libro La
filosofía política medioevale, parte I, cap. 2, y también a R. W. y
A. J. C arlyle en su monumental History of Medieval Political Theory
in the West.
Acerca del «Estado ético», H. M a rcu se — en la última parte de
su libro Reason and Revolution. Hegel and the Rise of Social Theory,
2.a ed., Londres, 1955— niega toda conexión entre la filosofía polí­
tica de Hegel y la noción del Estado del fascismo y del nazismo.
Está, desde luego, en lo cierto al resaltar el «modelo racional» y la
aspiración a la «libertad individual» —en una palabra, los elemen­
tos liberales— en los que descansa la teoría hegeliana del Estado, al
paso que la ideología nazi fue el resultado de otros muchos facto­
res, algunos de los cuales examinaremos más adelante en este libro.
Pero la idea hegeliana del Estado ético jugó indudablemente un pa­
pel decisivo en la Italia fascista e incluso recibió el respaldo oficial
en solemnes documentos y declaraciones de aquel tiempo.
C apítulo ter c er o

NACIÓN Y PATRIA

Durante las últimas décadas se han publicado numerosos y no­


tables estudios acerca de la nación y la nacionalidad, lo cual es in­
dicativo de que la materia es una de las que más preocupan a nues­
tro tiempo. De tales estudios daremos cuenta en la discusión que si­
gue en tomo a la cuestión que vimos aparecer al final del capítulo
anterior: la relación entre patria, nación y Estado.
Un importante punto conviene aclarar desde el principio; a sa­
ber: que las ideas de nación y nacionalidad no figuran en absoluto
en los escritos de los tres grandes pensadores que fueron los pri­
meros en pergeñar el nuevo paisaje del mundo político moderno:
Maquiavelo, Hobbes y Bodino.
En cuanto al primero, es claro que el Estado no era para él algo
distinto y diferente de la nación. El gran discurso retórico del últi­
mo capítulo de El Príncipe no puede engañamos: Maquiavelo no era
un «nacionalista», en el sentido moderno del término. En lo que él
pensaba era en la instauración de una sólida unidad política en la
Italia central como único medio de asegurar la liberación de la pe­
nínsula de sus invasores «bárbaros», y hay razones para dudar que
concibiera a toda Italia como una «nación», palabra que, por lo de­
más, usa raras veces. El Estado es para él, exclusivamente, una
cuestión de fuerza, y si es cierto que el Estado puede verse en gran­
des dificultades cuando sus súbditos no son todos della medesima
provincia e della medesima lingual tales dificultades pueden ven­
cerse con gobernantes hábiles. Los romanos estaban en aquellas cir­
cunstancias y Roma siempre tuvo prosperidad. En otras palabras,
que para Maquiavelo la homogeneidad del elemento personal del
Estado no es condición indispensable para su existencia.

1. El Príncipe, cap. III.


204 LA NOCIÓN DE ESTADO

Hobbes parece sostener un parecido punto de vista. Admite, des­


de luego, que cuando el «derecho de gobernar» está en manos de
strangers pueden surgir «grandes inconvenientes», pero añade que
éstos no provienen necesariamente de la sumisión a un gobierno ex­
tranjero, sino de la impericia de los gobernantes, ignorantes de las
verdaderas reglas de la política. En cambio, cuando esas reglas se
cumplen adecuadamente y aunque los hombres «no vivan bajo un
mismo gobierno o no hablen la misma lengua», pueden reunirse en
un vínculo común de ciudadanía: «y así ocurrió con nuestro más sa­
bio monarca, el rey Jacobo, cuando realizó la unión de los dos rei­
nos de Inglaterra y de Escocia».2 Ni la homogeneidad lingüística ni
la étnica figuran entre los elementos que, según Hobbes, constitu­
yen el Estado, lo cual es muy significativo y pone de relieve que
para él el Estado no es el Estado nacional.
En cuanto a Bodino, excluye aún más claramente la homoge­
neidad nacional como requisito del Estado; lo único que cuenta es
la soberanía: «De muchos ciudadanos... se hace un Estado (républi-
que), cuando están gobernados por el poder soberano de uno o de
varios señores, por mucho que discrepen en sus leyes, en la lengua,
en las costumbres, en la religión o en las nacionalidades.»3
Las referencias que acabamos de hacer a los tres autores —cuya
importancia para la formulación del moderno concepto de Estado
destacamos en su momento— es suficiente para demostrar que tal
concepto no está en ellos ligado necesariamente a la idea de nación.
Entonces la pregunta que hacemos es ésta: ¿cuándo, de qué
modo y por qué razones llegaron a unirse aquellos dos conceptos
—Estado y nación—, de suerte que el principio de nacionalidad
vino a ser un verdadero y auténtico principio de legitimidad del Es­
tado moderno?4 Pero esta pregunta presupone otra: ¿qué se entien­
de por «nación»? En fecha todavía reciente subrayaba Sestan el «ca­
rácter huidizo, plurisignificativo y equívoco» de tal concepto;5 jui­
cio que invita a la meditación y que plantea problemas que sólo los
historiadores pueden resolvernos.

2. Hobbes, Leviathan, Introd. y cap. 19, in fine.


3. Bodin, De la République, I, 6.
4. La formulación definitiva (y tal vez también la más clara) de esta tesis
se debe a Pasquale Stanislao Mancini, Della Nazionalità come fondamento del
diritto delle genti (1851); pero se la puede encontrar, implícita o explícita, en in­
numerables estudios relativos al Estado.
5. E. Sestan, Stato e nazione nell’a lto Medioevo, Nápoles, 1952.
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 205

Y son ellos precisamente los que afirman unánimemente que,


contra lo que de ordinario se cree, la idea de nación es un produc­
to histórico relativamente reciente, lo cual no quita que su forma­
ción sea el resultado de un largo y oscuro proceso, que nos retro­
trae hasta los mismos orígenes de la comunidad europea. Sería ab­
surdo negar que ya en la Edad Media hay conciencia de las diver­
sidades étnicas, lingüísticas y, en una palabra, nacionales existentes
en Europa. Aunque la palabra «nación» la utiliza el lenguaje me­
dieval en un sentido muy impreciso (prevaleciendo la indicación te­
rritorial, la referencia al país donde se ha nacido, como en la ex­
presión de Dante: Florentinus natione, non moribus), la constata­
ción de las grandes divisiones nacionales de Europa se pone de re­
lieve en fórmulas antiquísimas, como Romanae nationis ac linguae,
y hasta se podría entrever ya en el tratado del 887, que sancionó la
división definitiva del Imperio carolingio inter Teutónicos et Latinos
Francos.
Sin embargo —y esto bastaría para indicar la distinción entre
una simple «conciencia de la diversidad» y la conciencia nacional
en sentido moderno—, el reconocimiento de las diferencias étnicas,
lingüísticas y, en suma, nacionales, no implica la renuncia, al me­
nos durante mucho tiempo, a la idea universalista propia de la res-
publica christiana: esas diversidades se conciben más bien como di­
ferencias propias de una gran familia o como «distribuciones de
funciones» en relación con el bien común, incluso si esta o aquella
nación concretas reivindican para sí una misión superior a la de las
otras o una función especial que le ha sido atribuida por Dios, como
el caso típico de la Gesta Dei per Francos. Quizá la mejor ilustración
de este peculiar modo de concebir la nacionalidad nos la propor­
ciona Dante. Nadie puede negarle una verdadera y sólida concien­
cia nacional. Italia constituye para él una unidad perfectamente de­
finida, con fisonomía propia, con una lengua y una herencia de sus
mayores. Pero todo su amor por Italia no le impide abogar por un
programa de política supranacional: la unidad del Imperio, en el
que se conformaba con reservar a su país un lugar simplemente pri­
vilegiado. El caso de Dante, como vemos, ofrece una prueba más de
la disociación entre los dos conceptos de Estado y nación, que an­
tes hemos señalado en Maquiavelo. Ambos, Dante y Maquiavelo,
aunque por distintas razones, conciben el vínculo de la nacionali­
dad como algo distinto, y acaso incluso irrelevante, del vínculo de
la ciudadanía, es decir, de la relación política.
Con lo cual no se quiere decir que precisamente en el tiempo que
separa a Dante de Maquiavelo no se empiecen ya a advertir clara­
206 LA NOCIÓN DE ESTADO

mente los síntomas de una progresiva confluencia entre la idea de


nación y la de Estado; aunque tal vez sería preferible, para enten­
der bien ese proceso, evitar el empleo de términos tan precisos y
modernos como estos de «nación» y «Estado». El historiador suizo
Werner Kaegi ha sostenido recientemente6 que probablemente no
habría habido en Europa «naciones» en el sentido moderno sin la
acción unificadora y centralizadora de un poder político, y que el
elemento determinante de nuestra historia no es la existencia de la
«nacionalidad», sino de «centros de poder». La tesis es audaz, pero
los hechos la confirman. A comienzos de la Edad Moderna, el «prin­
cipado nuevo» —y de ello ofrece claro testimonio el propio Ma-
quiavelo— supo indudablemente valerse del sentimiento nacional
como de un poderoso incentivo para perseguir sus propios fines,
tendiendo a la vez a plasmarlo y a potenciarlo: disfrutando, por así
decirlo, de su dinamismo y determinando ulteriormente sus reglas.
El motivo de la «redención» de Italia, invocado en el último capí­
tulo de El Príncipe, es especialmente significativo al respecto.
El programa político esbozado por Maquiavelo se frustraría en el
caso italiano, pero, en cambio, se estaba ya realizando prácticamen­
te desde hacía tiempo en otras partes de Europa. Francia nos ofre­
ce el ejemplo típico de una unidad forjada lentamente a través de la
obra paciente de una dinastía tenazmente empeñada, «con grandio­
sa mentalidad aldeana», en asegurar, en unificar, en redondear aquel
pré carré que era el reino francés; obra paciente, continuada duran­
te ochocientos años y que aún en el siglo xix arrancaba palabras de
admiración a historiadores nada favorables al anden régime. Seme­
jante, y a la vez distinto, es el caso de Inglaterra, donde el elemento
cohesivo lo constituyó el Parlamento, verdadera y auténtica fragua
de la nación inglesa. «Fue precisamente el Parlamento —escribe
Pollard— el instrumento que creó la nación inglesa al tiempo que el
Estado inglés, surgiendo a la vez que ellos. Es verdad que había ya
una Inglaterra siglos antes de que existiese un Parlamento, pero
aquella Inglaterra era poco más que una expresión geográfica. Ape­
nas era una nación y mucho menos un Estado.»7 Ya en el siglo xvi
se produce una verdadera explosión de una conciencia que es al mis­
mo tiempo política y nacional, de aquella conciencia que se expre­
sa en los versos inmortales de Shakespeare: This blessed plot, this
6. W. Kaegi, «L’origine delle nazioni», en el vol. Meditazioni storiche, Bari,
1960.
7. A. F. Pollard, The Evolution o f Parliament, 2.a ed., Londres, 1926, pági-
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 207

earth, this realm, this England. 8 A ello contribuyeron varios factores


—la situación geográfica, la reforma religiosa y la separación de
Roma—, pero, sobre todo, la personalidad excepcional de aquel tí­
pico «príncipe nuevo» que fue Isabel I, maestra consumada en el
arte de servirse, aun en su gobierno personalísimo, del nacionalis­
mo naciente respetando a la vez de modo escrupuloso aquella tra­
dición política inglesa, de la que ya hemos tenido ocasión de hablar,
que veía en el Parlamento la representación de toda la nación reu­
nida en tomo a la Corona.
Parece paradójico, a primera vista, que escritores como Ma-
quiavelo y, sobre todo, Bodino y Hobbes hayan silenciado en sus de­
finiciones del Estado un elemento tan importante como es, ya en su
siglo, el de la nacionalidad. Pero la paradoja desaparece si se tiene
en cuenta que la fusión de Estado y nación, que ciertamente estaba
ya realizada en parte en su época, era esencialmente el resultado
—según antes dijimos— de un concreto programa político, de la
«voluntad de poder» del príncipe nuevo. Y bastará que tal progra­
ma se modifique, abandonando la meta de la unificación nacional
para orientarse decididamente hacia la expansión territorial, para
que los dos conceptos vuelvan a separarse y se produzca un com­
pás de espera en el desarrollo de la idea nacional. Esto es lo que
acontece durante los siglos del absolutismo, cuando nuevos princi­
pios —el del equilibrio de poder, el de la sucesión dinástica, el de
las fronteras naturales— sacrificarán parcialmente o del todo el
principio de la nacionalidad: el del equilibrio, con su doctrina de las
«compensaciones», en virtud de la cual los «pueblos» se pueden
cambiar como los rebaños; el de la sucesión dinástica, con la for­
mación de grandes Estados plurinacionales mediante las solas artes
de la diplomacia y los matrimonios (tu felix Austria nube!); el de las
fronteras naturales, en fin, de las que se empieza a hablar con cre­
ciente insistencia y en nombre de las cuales se pretenderá incluir en
el Estado a grupos étnicos y lingüísticos heterogéneos. Un compás
de espera. Paradójicamente, la idea de nacionalidad parece sufrir
un eclipse precisamente en el momento en que está forjándose el
«Estado moderno» y se fijan sobre el mapa de Europa las fronteras
que, en parte, se mantendrán hasta nuestros días. El siglo xvm se­
para completamente la teoría y la práctica políticas de toda idea na­
cional. Es el siglo del cosmopolitismo, de la Razón y de las «luces».
Y, sin embargo, es cabalmente en esta centuria cuando se acelera el

8. Ricardo II (1597), acto II, escena 1.a,


208 LA NOCIÓN DE ESTADO

proceso de formación del Estado nacional, irrumpiendo con una


fuerza hasta entonces desconocida el principio nuevo, moderno, de
la nacionalidad.
Según una tesis propugnada por Meinecke, Antoni y Chabod, el
«sentimiento de nacionalidad» no sería otra cosa que el «senti­
miento de individualidad histórica». «Frente a las tendencias cos­
mopolitas, universalizadoras, tendentes a dictar leyes abstractas vá­
lidas para todos los pueblos, la nación significa un sentimiento de
singularidad de cada pueblo, el respeto por sus propias tradiciones,
la custodia celosa de las particularidades de su carácter nacional.»
Esto explicaría por qué no puede hablarse de nacionalidad en sen­
tido moderno hasta que no se difunde por Europa un nuevo clima
cultural, ya anunciado en el siglo xvm, pero que sólo aparece en ple­
nitud en el xix y que se conoce con el nombre de romanticismo.
A esta tesis se le puede, objetar —y de la objeción se han hecho car­
go los propios mantenedores de aquélla— que el descubrimiento y
la reinterpretación del pasado, en que el romanticismo consiste, no
explican por sí solos el advenimiento de una nueva conciencia polí­
tica, ni tampoco la irrupción de una nueva pasión, la pasión nacio­
nal, con una fuerza casi igual a la que en siglos pasados tuvieran las
pasiones religiosas; y no explican, sobre todo, la definitiva inserción
del principio de nacionalidad en la idea del Estado. En una recien­
te publicación,9 el profesor Akzin nos pone justamente en guardia
contra una «superficial» equiparación entre romanticismo y nacio­
nalismo. El irracionalismo, el tradicionalismo, el organicismo, todo
el bagaje de la nueva filosofía que inunda el pensamiento europeo
del siglo xix no conduce necesariamente al nacionalismo o, en todo
caso, no conduce a sólo el nacionalismo. En cierto sentido, la San­
ta Alianza es tan «romántica» como la Joven Europa de Mazzini. Lo
que las separa y contrapone es una distinta concepción de la natu­
raleza y fines del Estado. Para que el nacionalismo transformase el
principio de nacionalidad de hecho histórico en ideología política,
en el principio único y exclusivo de legitimación del Estado, era ne­
cesario afirmar no sólo que las naciones existen como unidades se­
paradas y perfectamente determinadas, sino que la unidad nacional
es un ideal que debe perseguirse y alimentarse, y que el único Es­
tado «bueno» es el Estado-nación. De esta manera, la nación que­
daba investida de una dignidad que jamás había poseído anterior­
mente o, mejor Jicho, de una dignidad a la que en el pasado, cuan­

9. B. Akzin, State and Nation, Londres, 1964.


EL ESTADO COMO AUTORIDAD 209

do se trataba de aludir a la última esencia de la fidelidad y la leal­


tad, al más alto bien por el que se puede pedir a los hombres que
sacrifiquen la vida, se le daba el nombre de patria. Ni el más acen­
drado nacionalista ha hablado nunca del deber de «morir por la na­
ción», mientras que todos aceptamos la existencia de un deber de
«morir por la patria». El concepto de patria es un concepto media­
dor entre los de nación y Estado, y sin duda de él procede ese halo
emocional y sentimental que circunda al Estado nacional moderno.
Al igual que los conceptos de nación y Estado, la idea de patria
tiene también una larga historia que comienza en los albores de la
civilización europea. Heredada de la cultura clásica, ligada a algu­
nas famosas formulaciones nunca olvidadas por completo en épo­
cas posteriores,10 la idea de patria no fue en verdad ignorada en la
Edad Media ni aun en los momentos de mayor fraccionamiento te­
rritorial, y se refuerza al renovarse la conciencia política y nacional
a fines del medievo y comienzos de la Edad Moderna.11 En ciertos
países de Europa, la idea en cuestión se asoció muy pronto tanto a
la de nación como a la de Estado, o por lo menos a la de poder po­
lítico (como, por ejemplo, en la expresión, corriente en la Edad Me­
dia, pugnare pro Rege et Patria). A pesar de ello, no aparece necesa­
riamente ligada a la idea moderna ni de nación ni de Estado, como
lo prueba, una vez más, el ejemplo de Maquiavelo. Su patria era Flo­
rencia, la Ciudad-Estado; su nuevo príncipe, un solitario personaje,
confiado sólo a su espada. Y, sin embargo, sus páginas están llenas
de expresiones de amor apasionado a su tierra, y aunque pretende
ser un realista, la emoción del patriotismo está presente en su obra.
Baste recordar sus palabras a Guicciardini —«amo a mi patria más
que a mi alma»— y su famosa afirmación: «Cuando se trata de la
salvación de la patria no cabe ninguna consideración sobre lo justo
o lo injusto, lo piadoso o lo cruel, lo laudable o lo ignominioso.»12

10. Uno de los textos más famosos y más frecuentemente citados es el de


Cicerón en el De Officiis (I, 17, 57): Cari sunt parentes, cari liberi, propinqui, fa­
miliares, sed omnes omnium caritates patria una complexa est, pro qua quis bo-
nus dubitet mortem appetere, si ei sit profuturus?
11. Dos escritos recientes contribuyen notablemente al estudio de este
problema: G. Post, Two Notes on Nationalism in the Middle Ages: I. «Pugna pro
Patria»; II. «Rex imperator», en «Traditio», vol. IX, 1953 (publicado de nuevo en
el volumen Studies in Medieval Legal Thought, cit., cap. X); y E. H. Kantoro-
wicz, «Pro patria morí», en «American Historical Review», vol. LVI, 1951 (ree-
laborado y ampliado, con una espléndida bibliografía, en el vol. The King's Two
Bodies, cit., págs. 232-272).
12. Discursos, III, 41.
210 LA NOCIÓN DE ESTADO

Afirmaciones como ésta son, como más arriba señalábamos,13 las


que transforman el imperativo hipotético de Maquiavelo en un im­
perativo categórico. La seguridad de la patria es el fin y la justifi­
cación del Estado.
Pero, una vez más, la identidad entre nación, Estado y patria es
meramente fortuita. Oigamos a un típico escritor del siglo xvm, un
ciudadano del mayor y más poderoso Estado de la Europa de en­
tonces; ¿qué es Francia para él? Un grand Royaume, et point de Pa­
trie!AY otro europeo del mismo siglo afirmaba: «Mi nombre es Vit-
torio Alfieri; el lugar donde he nacido, Italia; ninguna tierra es pa­
tria para mí.»15 Para estos hombres, los tres conceptos de Estado,
nación y patria no coinciden. El Estado, por grande y poderoso que
sea, nunca será para ellos una patria. Tampoco lo es la nación a la
que pertenecen por el solo hecho del nacimiento. La patria será so­
lamente el lugar, la comunidad, el Estado en que el hombre pueda
encontrar las cosas que para él tienen valor. Por eso, como se lee en
la Grande Encyclopédie, el patriotismo no puede existir bajo el yugo
de un tirano. Por eso también dice Voltaire con no poco cinismo
que la patria es para cada uno el lugar donde puede vivir bien y fe­
lizmente: ubi bene, ibi patria. Así como la nación es el fruto de las
circunstancias y el Estado una institución convencional, la patria es
el resultado de un simple acto de elección: tout homme est libre de
se choisir une patrie.16 Tal era el mensaje de la época de las luces, la
conclusión contra la que Edmundo Burke lanzara uno de sus más
violentos ataques.
Pero fue precisamente ese énfasis en la elección, que en defini­
tiva encierra un juicio de valor, el que dejó la puerta abierta al cam­
bio que se iba a producir. Ya Burke dio una nueva y distinta noción
de Estado al definirlo como una «comunidad... entre los que viven,
los que han muerto y los que han de nacer». Faltaba sólo explicar
cómo esa comunidad (partnership) puede ser «sagrada» y por qué
razón debe ser objeto de sumisión y de amor, y eso es, precisamen­
te, lo que va a aportar la doctrina del nacionalismo. Nunca llegare­
mos a apreciar la gran importancia de la Revolución francesa mien­
tras no tengamos bien presente que fue la revolución que dio al con­

13. Vid. supra, parte I, cap. 4.


14. D’Aguesseau, Oeuvres, vol. I, 1787, cit. por Kohn (véase bibliografía de
este capítulo), cap. V, nota 38.
15. «Vittorio Alfieri al Presidente della Plebe Francese», 18 de noviembre
de 1792, en el Misogallo, documento I.
16. Voltaire, Dictionnaire Philosophique, art. «Patrie».
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 211
cepto de nación una significación totalmente nueva, convirtiéndolo,
por así decirlo, de un mero producto histórico en una realización
deliberada y consciente, en una comunidad no sólo de mores, sino
también de voluntades. Éste es el momento en que se produce la
síntesis final de las tres ideas cuyo curso independiente y errático
hemos seguido.
«La nación se convierte en patria —escribe Chabod—, y la pa­
tria se convierte en la nueva divinidad del mundo moderno. Nueva
divinidad, y como tal, sagrada. Ésta es la gran novedad que aporta
la época de la Revolución francesa y del Imperio.» La nación se con­
vierte en patria: y el Estado, el aparato jurídico y de fuerza en el que
se afirma y se organiza la nación, polariza en sí todo el amor y toda
la sumisión reservados a la patria, supremo bien que ya no se con­
cibe en términos abstractos e individuales, sino que es un bien que
se ha revelado y se revela concretamente en la historia, en la vida
colectiva de una nación, y que al mismo tiempo se conquista en la
organización de ésta en instituciones libres, en la participación de
todo el pueblo en aquellas decisiones que antes eran patrimonio
de unos pocos como resultado de la aplicación del frío cálculo de la
razón de Estado. Chabod tiene toda la razón: la clave para entender
la confluencia de las tres ideas de nación, Estado y patria es Rous­
seau, «padre de la democracia moderna, pero padre también del
sentido nacional moderno y hasta de sus excesos». Una vez más nos
sale al paso, en los umbrales de nuestro mundo, la enigmática fi­
gura del ginebrino. La conciencia política del nuevo siglo se inspi­
rará en los motivos que él fue el primero en proclamar: no más ubi
bene ibi patria, sino ubi libertas ibi patria, y ubi patria ibi bene. Sur­
ge un nuevo mundo en el que la democracia se da la mano con el
nacionalismo y en el que el Estado concentra en sí mismo un po­
der hasta entonces desconocido.
A nuestro juicio, había razones para que la nacionalidad se con­
virtiese, en el Estado moderno, en una de las principales bases de
legitimación. Y, sin embargo, también en este mundo nuevo iba a
aparecer en seguida, como en ocasiones anteriores, una bifurcación
de caminos, como una consecuencia del desarrollo totalmente dife­
rente que experimentan los Estados y naciones en las diversas par­
tes de Europa, según ha observado agudamente sir Lewis Namier.17
Allí donde la síntesis de Estado y nación se produjo de modo total,

17. «Nationality and Liberty», ensayo escrito en 1948, actualmente en el


volumen Avenues o f History, Londres, 1952.
212 LA NOCIÓN DE ESTADO

el patriotismo pudo hallar expresión en una orgullosa afirmación de


libertad, de una libertad conseguida y ejercida por medio de insti­
tuciones libres que causaron la admiración del mundo. Éste puede
decirse que fue el caso de Inglaterra, «madre de Parlamentos», y
también de la Francia revolucionaria: Ici commence le pays de la li­
berté!, anunciaba un letrero colocado por los revolucionarios en la
orilla izquierda del Rin. Pero en aquellas otras naciones en que su
unidad estaba todavía fraccionada en una pluralidad de entidades
políticas, el patriotismo adoptó la forma primaria de una aspiración
hacia la unidad y la independencia. La causa de la libertad podía
esperar. «Alemania no es un Estado», escribe Hegel en 1802, y la
exigencia suprema —en la que Fichte insistirá de nuevo pocos años
después en sus Discursos a la nación alemana — es que lo llegue a
ser. En cuanto a Italia, la prioridad de la independencia sobre la li­
bertad constituirá una de las elecciones más angustiosas del Risor-
gimento. Quizá sea ésa una de las causas de que las instituciones ex­
presivas de la libertad tengan en ese grupo de naciones unos fun­
damentos tan precarios.
Pero puede haber otras causas de esa bifurcación de rumbos.
Como muy bien ha mostrado Chabod, la distinción entre ambos
grupos de Estados se produciría porque, desde el principio, hubo
dos modos posibles de concebir y de considerar la nación: uno ba­
sado en factores puramente «naturales» y otro en elementos «espi­
rituales»; aquél basado en algo real, éste basado en algo simple­
mente deseado. La primera de estas dos concepciones comenzó ha­
ciendo hincapié en las diferencias étnicas y lingüísticas como fac­
tores distintivos de la nacionalidad y terminó por ensalzar los
factores biológicos, la sangre y la raza. La segunda, al contrario, se
fundamentó en el reconocimiento de la importancia que tienen los
lazos culturales, resaltando la necesidad de la participación activa
de los individuos en la nación para hacer de ésta una comunidad de
vida y una unidad espiritual. En realidad, la nación es, según la co­
nocida frase de Renán, un plebiscito cotidiano. Tal concepción de
la nacionalidad no conduce necesariamente al antagonismo y al
odio. Al contrario, permite reconciliar las diferencias nacionales
con la complejidad de la civilización humana considerada como un
todo; posibilidad que debe tenerse en cuenta a la hora de formular
un juicio definitivo sobre lo que hoy suele llamarse la «ideología del
Estado nacional».
Ciertamente, tal ideología, aunque no se condene o se rechace
expresamente, no puede dejar de aparecer a nuestros ojos —al me­
nos en Europa— como algo ya pasado. Pero creemos que, por lo
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 213

menos, es posible sacar una consecuencia del análisis que, aunque


sumario, hemos hecho de la misma: que el «Estado» no puede en­
tenderse tan sólo como una estructura de poder ni justificarse ape­
lando únicamente a abstractas fórmulas filosóficas. Su legitimidad
está integrada por elementos históricos y por factores irracionales y
afectivos. El nuevo Estado, el Estado supranacional que por tantos
se invoca y se desea, señalará el ocaso definitivo de aquellos nacio­
nalismos que llevaron a Europa al borde de la ruina. Una cosa es,
no obstante, indudable: que cuando el nuevo Estado surja y se afir­
me como vivo y vital necesitará de una ideología en la que apoyar­
se y de una fe capaz de encender la fantasía y de enardecer los co­
razones. En otras palabras, tendrá que inspirar a los hombres una
adhesión no menor que la que inspiraba el antiguo, pudiendo así
encarnar, a los ojos de sus nuevos ciudadanos, el valor de una «pa­
tria», nueva y mejor.

Indicaciones bibliográficas

D ante A l ig h ie r i , De Vulgarí Eloquentia, I, VI y ss.; Monarchia, II,


iii, 16 y passim ; Epístolas VI y VII; Divina Comedia, passim ; M a-
q uiavelo , Carta a Guicciardini de 16 de abril de 1527; R o u ssea u ,
Considérations sur le Gouvemement de Pologne, cap. IV; B u r k e , Re-
flections on thè Revolution in France (1790); H e g e l , Die Verfassung
Deutschlands (1802); R e n a n , Qu’est-ce qu'une nation (1882).
Entre los muchos estudios que en los últimos años se han publi­
cado sobre nación, nacionalismo y patriotismo, citamos a continua­
ción únicamente los aludidos en el texto —aparte de los menciona­
dos a pie de página—, junto con otros cuya lectura consideramos in­
dispensable. Los citamos por orden cronológico de publicación:
E M e in e c k e , Cosmopolitismo e Stato nazionale, Perugia, 1930;
F. C h a b o d , L'idea di nazione, Bari, 1943-44, y ed. pòstuma de 1961;
H. K o h n , The Idea of Nationalism, Nueva York, 1944; F. H e r t z , Na-
tionality in History and Politics, Londres, 1944; J. H u izin g a , «Svi­
luppo e forme della coscienza nazionale in Europa sino alla fine del
secolo decimonono», en el voi. Civiltà e Storia, Módena, 1946;
O. V o s s l e r , L’idea di nazione nell'alto Medioevo, Nàpoles, 1952; B. C.
S h a f e r , Nationalism. Myth and Reality, Londres, 1955; E. K e d o u r ie ,
Nationalism, Londres, 1960.
Para más amplias referencias bibliográficas, vid. el libro de Ke-
d o u r ie , y el voi. Nation-Building, Nueva York-Londres, 1963 (edita­
do por K. W. Deutsch y W. J. Foltz).
C apítulo cuarto

EL DERECHO DIVINO

Los conceptos de orden, justicia y patria no agotan en modo al­


guno la lista de valores a los que se ha apelado —y aun hoy todavía
se apela— para justificar o legitimar el Estado, pero son las pala­
bras que más frecuentemente se emplean en el léxico político, sien­
do esa misma frecuencia un signo de hasta qué punto, cuando se
habla de Estado, se introduce un criterio axiológico junto a los cri­
terios empíricos.
Debemos ahora referimos a otro tipo de legitimidad que no
atiende sólo, en general, a la existencia del Estado, sino al ejercicio
del poder. No se trata ya de definir los requisitos del Estado, sino
de determinar las condiciones y modalidades de su acción, la cual
no puede ejercerse más que a través de los hombres, o grupos de
hombres, que de hecho detentan el poder y dictan mandatos a los
otros hombres. La pregunta que se formula una y otra vez a lo lar­
go del secular camino de la filosofía política es ésta: ¿es posible de­
terminar lo que hace obligatorios aquellos mandatos? Sólo por el
hecho de formularla hoy, parece que se está empleando un lengua­
je anacrónico, y, por otra parte, resulta fácil darse cuenta de que, tal
como se plantea el interrogante, es susceptible de dos respuestas
distintas o, por mejor decir, se contienen en él otras dos preguntas:
la primera de ellas se refiere a la fuente última del poder de la que
derive el derecho que el hombre se arroga sobre el hombre; la se­
gunda, por el contrario, se interesa por las condiciones a que el po­
der está sometido, cuáles son sus límites y cómo debe ser ejercido.
El hombre moderno suele ser sensible, aunque de modo atenuado,
a esta segunda cuestión, mientras que contempla la primera con in­
diferencia, cuando no con escepticismo o abierta ironía.
Ante la pregunta acerca de cuál es la fuente del poder, el pensa­
miento político occidental ha proporcionado múltiples respuestas,
matizadas de diferentes modos según las circunstancias de tiempo
216 LA NOCIÓN DE ESTADO

y de lugar en que la cuestión se ha planteado o en que se hallaban


quienes, al formularla, han pretendido responder a ella de cualquier
manera. En el presente capítulo vamos a examinar una doctrina que
ocupa un lugar destacado en el pensamiento político por estar ínti­
mamente vinculada a la religión dominante en Europa y fundada
en ciertas proposiciones dogmáticas de la fe cristiana. Advertimos
de que, por supuesto, no nos proponemos abordar en tan breve es­
pacio el tema, mucho más vasto y complejo, de si el cristianismo
tiene o no una doctrina política propia. Lo único que pretendemos
es poner de manifiesto que el pensamiento cristiano da una res­
puesta al problema de la legitimación del poder: es la respuesta con­
tenida en un célebre pasaje de la Epístola a los Romanos, de San Pa­
blo.1 Este texto constituye el obligado punto de partida para toda
interpretación cristiana del problema político, hasta el punto de que
podría decirse que todo el pensamiento del cristianismo posterior
sobre este tema no ha sido sino un ininterrumpido comentario del
citado pasaje. La enseñanza paulina es clara y categórica: todo po­
der procede de Dios, non est potestas nisi a Deo. La sanción divina
es lo que transforma el poder en autoridad, la sujeción en deber.
Quien ostenta el poder es «ministro de Dios», y quien obedece debe
hacerlo no sólo porque está obligado jurídicamente, sino propter
conscientiam. El orden político es una ordinatio Dei, y participar en

1. Omnis anima potestatibus sublimioribus subdita sit: non est enim po­
testas nisi a Deo: quae autem sunt, a Deo ordinatae sunt. Itaque qui resistit po­
testad, Dei ordinationi resistit. Qui autem resistunt, ipsi sibi damnationem ac-
quirunt: Nam principes non sunt timori boni operis, sed mali. Vis autem non ti-
mere potestatem? Bonum fac; et habebis laudem ex illa: Dei enim minister est tibi
in bonum. Si autem malum feceris, time: non enim sine causa gladium portat.
Dei enim minister est: vindex in iram ei qui malum agit. Ideo necessitate subdi-
ti estote, non solum propter iram, sed propter conscientiam (Epístola a los Ro­
manos, XIII, 1-5; cfr. también los pasajes paralelos de la Epístola a Tito, III, 1,
y de la Epístola de San Pedro, II, 13-17).
N. E.: «Todos deben acatar la autoridad constituida. Dios es la fuente de
toda autoridad, y, en consecuencia, por Él han sido establecidas las que ac­
tualmente existen. Se rebela, pues, contra lo que Dios ha dispuesto el que se
opone a la autoridad, y los que así se comportan recibirán su merecido. Los
gobernantes, en efecto, no tienen por oficio intimidar a los buenos, sino a los
malos. ¿Te interesa no temer a la autoridad? Pues pórtate bien, y sólo elogios
recibirás de ella, ya que está al servicio de Dios para ayudarte a hacer el bien.
Pero, si te portas mal, es razón que temas, pues no por nada está dotada de po­
deres eficaces. Como agente de Dios, la autoridad imparte justicia y castiga al
malhechor. Es preciso, por tanto, que acatéis la autoridad, y no sólo por mie­
do al castigo, sino como un deber de conciencia» (edición de La Biblia inter­
confesional. Nuevo Testamento).
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 217

el mismo significa participar en un orden providencial querido y


preestablecido por el mismo Dios.
¿Qué sentido tiene exactamente esta doctrina? A pesar de que las
palabras de San Pablo son claras y terminantes, no es fácil determi­
nar su significado concreto. Nótese que no se dice a quién corres­
ponde el poder ni se nos ilustra demasiado acerca de la naturaleza
del poder ejercido por unos hombres sobre otros. El pasaje en cues­
tión no explica de qué modo se ha constituido el poder y ha venido
a concentrarse en este o aquel titular, limitándose a afirmar que el
cristiano debe ver en el poder algo que no es puramente humano y
que trasciende a los mismos que lo ejercen, algo que lo reviste de un
carácter particular, que es la autoridad. Por consiguiente, en el pa­
saje de la Epístola a los Romanos se contiene una doctrina acerca del
carácter sagrado de la autoridad, no una doctrina sobre la divinidad
del poder en sí mismo. La distinción es de capital importancia, tan­
to desde el punto de vista de tesis más antiguas como de otras más
recientes. La antigüedad había conocido y practicado ampliamente
la divinización del poder. Importada de Oriente, la deificación del
gobernante llegó a ser una institución fundamental de las monar­
quías helenísticas, y más tarde del Imperio romano. Y fue contra
esta doctrina pagana contra la que el cristianismo se mostró clara­
mente antitético, de modo semejante a como en tiempos más re­
cientes se opondrá, con no menor firmeza, a la divinización del Es­
tado. Para la doctrina cristiana el poder no está vinculado a la divi­
nidad sino de manera refleja; lo que procede de Dios no es el poder
en sí mismo, sino la autoridad con la que el poder está investido. La
autoridad —incluso etimológicamente— es un atributo, un carisma,
un don, no una cualidad intrínseca del poder o del titular del mis­
mo. Como dice un emperador cristiano, Justiniano, el autor, el dis­
pensador de la autoridad es sólo Dios: Deo Auctore nostrum guber-
nantes Imperium, quod nobis a Caelesti Maiestate traditum est («Por
la gracia de Dios, gobernando Nos este imperio que Nos encomen­
dó la Majestad del Cielo»).2
La doctrina del carácter sagrado de la autoridad, fundamental
en la visión política cristiana, se presta, sin embargo, a las inter­
pretaciones más diversas; diversidad que se hace patente, sobre
todo, en el contraste entre la interpretación propia del cristianismo
medieval y la del cristianismo antiguo. En éste prevalece, por varias
razones, la tendencia a interpretar el pasaje paulino en un sentido
que podríamos llamar absolutista, poniendo el acento sobre la pro-
2. Digesto, Preámbulo, trad, citada.
218 LA NOCIÓN DE ESTADO

videncialidad del poder, que, en ese terreno providencial, ha de


aceptarse cualquiera que sea la forma de manifestarse. La sanción
divina no está condicionada por el uso que se haga del poder: bue­
no o malo, todo poder procede de Dios. De donde se sigue que in­
cluso el poder malo debe ser pacientemente soportado mediante la
obediencia pasiva, que, si bien puede en ocasiones negarse a obe­
decer, siempre será obediencia en cuanto se somete a las conse­
cuencias derivadas de tal negativa. Esta interpretación está influida,
en parte, por la mentalidad política dominante en el Imperio ro­
mano tardío, donde el principio del carácter sagrado de la autori­
dad llega incluso a combinarse con ciertas supervivencias del anti­
guo culto imperial, como atestigua, por ejemplo, el uso por parte de
emperadores que ya son cristianos de fórmulas como nostra divini-
tas, divinum verbum, sacratae leges. Pero la interpretación que nos
ocupa responde también, y sobre todo, a la influencia de un radical
pesimismo acerca de la vida y de las instituciones políticas. Es el
pesimismo que, como dijimos, penetra la visión agustiniana de la
historia y que, posteriormente, alcanza su máxima expresión en Lu-
tero, para quien los gobernantes y príncipes son el azote de Dios; y,
en efecto, los primeros reformadores protestantes dan del texto de
San Pablo una interpretación que no difiere sustancialmente de la
del cristianismo antiguo.
Completamente distinta es la interpretación del texto paulino
que prevalece en otras épocas y que fue ilustrada con toda claridad
por los escritores políticos medievales. El punto de partida para esta
nueva posición está en aquel inciso del pasaje en el que se afirma
que el titular del poder es ministro de Dios para el bien: Dei minis-
ter est tibi in bonum. Estas palabras, conforme a este punto de vis­
ta, lejos de afirmar el carácter divino de todo poder, quieren decir
que el poder sólo procede de Dios y la autoridad sólo es sagrada
cuando procuran el bien o, como algunos autores dicen, están fun­
dados en la justicia. El camino para esta nueva interpretación ha­
bía sido iniciado ya por un autor de la Patrística, un autor que,
como romano versado en el Derecho, manejaba con precisión el len­
guaje y las sutiles distinciones jurídicas, San Ambrosio, quien dis­
tingue entre la ordinatio Dei y la actio administrantis, entre lo que
está ordenado por Dios y lo que es mera ordenación humana. El uso
que se haga del poder es lo que determina su carácter. Sólo el mu­
ñas, el cargo, procede de Dios, y sólo es ministro de Dios el gober­
3. San Ambrosio, Expositio Evangelii secundum Lucam, V, 29, en Migne,
Patrología Latina, volumen XV, col. 1620-1621.
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 219

nante que haga buen uso del poder, qui bene utitur potestate.1
Esta interpretación permitía distinguir entre la sanción divina de
la autoridad y los distintos aspectos históricos en los que el poder
se manifiesta en concreto. En el pensamiento medieval, el carácter
sagrado de la autoridad aparece condicionado por el ejercicio de la
misma: más que fuente de derechos, es fuente de deberes. Al mis­
mo tiempo que el poder político se circunda de un halo religioso, se
delimita su acción en el sentido de una misión bien definida. Fácil
es suponer las posibilidades que se abrían por este camino. En el
polo opuesto de la doctrina de la obediencia pasiva —y sin contra­
decir del todo, sin embargo, el texto paulino, e incluso apoyándo­
se en el mismo— los autores cristianos medievales, a los que si­
guieron otros de siglos posteriores, elaboraron una doctrina sobre
la licitud e incluso obligatoriedad de la resistencia. Si el ejercicio
del poder constituye una función, un fin que cumplir, a la realiza­
ción del mismo corresponde, de parte del súbdito, el deber de obe­
diencia; pero éste cesa en el momento en que dicho fin no se rea­
liza. Porque no puede admitirse que un poder proceda de Dios, y,
por tanto, deba ser obedecido, por el mero hecho de su existencia
fáctica; o que una persona esté investida del carisma de la autori­
dad por el simple hecho de que detente el poder.
Esta última observación es importante a los efectos de distinguir
la doctrina del carácter sagrado de la autoridad de otra doctrina
con la que en ocasiones se la confunde: la doctrina del «derecho di­
vino» propiamente dicha. Si con tal expresión se quiere designar,
simplemente, el carácter providencial que el poder tiene, como he­
mos visto, en la concepción cristiana, no habría que objetar nada
al empleo de la misma. Pero, tal como suelen usarla los historia­
dores, la expresión «doctrina del derecho divino» posee de ordina­
rio un alcance más restringido, y con ella se acostumbra a designar
una doctrina que, aunque ya aparece en la Edad Media, no llegará
a su pleno desarrollo y completa formulación hasta el comienzo de
la Edad Moderna. La apelación al «derecho divino» encierra én esta
doctrina una triple significación: a) la exaltación de la monarquía
como la mejor e incluso la única forma de gobierno sancionada por
Dios; b) la reivindicación de un poder absoluto para el monarca,
que sólo a Dios debe dar cuenta de sus acciones, pudiendo exigir a
los súbditos una obediencia incondicionada, y c) la afirmación de
que el monarca «legítimo» ostenta un derecho inalienable e inde­
pendiente de la voluntad de los súbditos (por lo que en esta doctri­
na tiene suma importancia el principio de «legitimidad dinástica»,
es decir, la idea de un derecho al poder derivado del hecho del na­
220 LA NOCIÓN DE ESTADO

cimiento).
Considerando cada uno de estos tres aspectos de la doctrina del
«derecho divino», se comprende fácilmente que proporcionara la
base ideológica al absolutismo monárquico, como la doctrina de
la soberanía le ofreció el fundamento legal. Al igual que toda ideo­
logía, respondió a las necesidades de una época. Formulada por pri­
mera vez en todos sus aspectos por Jacobo I de Inglaterra,4 fue pos­
teriormente adoptada por Bossuet5 —por citar sólo algunos de sus
máximos representantes— y perduró hasta el Congreso de Viena,
sobreviviendo aún hoy en ciertos tardíos adalides del «legitimismo».
Es fácil comprender, por otra parte, las razones por las que la doc­
trina en cuestión no está necesariamente vinculada con la del ca­
rácter sagrado de la autoridad y conduce a conclusiones completa­
mente diferentes de las de ésta.
La primera idea implicada en la doctrina del derecho divino es,
como se ha dicho, la de la excelencia de la monarquía sobre cual­
quier otra forma de gobierno, en cuanto que es una institución or­
denada por Dios. Indudablemente, esto no se dice en el pasaje de la
Epístola a los Romanos, ni la idea de que todo poder procede de
Dios conduce necesariamente a la monarquía teocrática. La preva­
lenza de la monarquía y la preferencia por ésta en determinadas
épocas no son sino el resultado de particulares circunstancias his­
tóricas y políticas. En la Edad Media, tal preferencia estaba inclu­
so respaldada por argumentos religiosos y filosóficos, como, por
ejemplo, el paralelo observado por algunos autores entre la función
del rey en su reino y la de Dios con respecto al universo, argumen­
to utilizado por Santo Tomás y por Dante.6 Además, el carácter sa­
grado de la autoridad parece manifestarse mejor y con más fuerza
en el gobierno de un solo hombre que en el de muchos, siendo po­
sible incluso en aquel caso plasmar la autoridad en formas tangi­
bles recurriendo a instituciones especiales e «investiduras» de ca­
rácter simbólico y carismàtico. Grandes ceremonias litúrgicas,
como las de la unción y la coronación del rey, eran dispuestas por
la Iglesia para patentizar dicho carácter carismàtico y, al mismo
tiempo, con el fin de subrayar la estrecha relación entre el poder es­
piritual y el temporal y la dependencia de éste respecto de aquél.

4. Sus obras pueden consultarse en la excelente edición de Mcllwain, The


Politicai Works o f James I, Cambridge, Massachusetts, 1918.
5. Politique tirée des propres paroles de l'Écriture Sainte, II-VI.
6. S anto T o m á s , De Regimine Principum, I, 2; Summa Theologica, I, q,
CHI, 3; Summa contra Gentiles, IV, 76; D a n t e , Monarchia, lib. I, c a p s. 7 y 8.
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 221
Pero, con todo, la tesis de la primacía de la forma monárquica no
puede deducirse, sin más, de una doctrina qu'e, esencialmente, se li­
mita a afirmar que todo poder legítimamente constituido posee un
carácter sagrado, es decir, un elemento que no se resuelve en la sola
voluntad humana, sino que deriva de un principio trascendente, de
una sanción divina. Que esta doctrina haya podido subsistir inclu­
so cuando las monarquías han periclitado, es prueba de la disocia­
ción producida entre las dos concepciones a lo largo de la historia.
El principio del carácter sagrado de la autoridad y del deber de obe­
diencia ha sobrevivido a la teoría del derecho divino, de la que du­
rante siglos pareció ser el corolario. Quien quiera convencerse de
ello no tiene sino que reflexionar sobre la enseñanza actual de la
Iglesia católica, que inculca el respeto a la autoridad y no duda en
aceptar como válida cualquier forma de gobierno con tal de que res­
pete los derechos de Dios y de la Iglesia.
Tampoco la segunda de las ideas contenidas en la doctrina del
derecho divino —la atribución al monarca de un poder absoluto—
constituye una consecuencia lógica e inevitable del principio de que
todo poder procede de Dios. Ciertamente, tal principio fue inter­
pretado en los primeros siglos en un sentido próximo al de ios mo­
dernos teóricos del absolutismo, hablándose de obediencia pasiva y
de poder responsable sólo ante Dios y llegándose incluso a ver en el
príncipe no ya al «ministro de Dios», sino nada menos que al vica-
rius Dei. Pero la interpretación que la Edad Media elaboró de la
doctrina del carácter sagrado de la autoridad basta para demostrar
que dicha doctrina no estaba necesariamente vinculada ni a la tesis
de la obediencia pasiva ni a la de un poder absoluto e irresponsa­
ble del gobernante. Al contrario: al afirmar la licitud e incluso el de­
ber de la resistencia, el pensamiento medieval rechazó resuelta­
mente el principio de la irresponsabilidad del poder, sometiendo su
ejercicio a toda una serie de limitaciones no sólo de índole ética,
sino de concreto carácter jurídico y constitucional. La idea del po­
der constitucionalmente limitado, nota característica de la doctrina
moderna sobre el Estado, nacerá al correr de los tiempos, como he­
mos visto, a partir de dichas limitaciones, y se afirmará precisa­
mente como antítesis del absolutismo monárquico.7
En cuanto a la tercera idea, que corona y completa la doctrina
del derecho divino —el principio de la legitimidad dinástica—, es,
desde luego, totalmente extraña al texto de San Pablo, represen­

7. Vid. supra, págs. 110-111, 114-115, 146-150.


222 LA NOCIÓN DE ESTADO

tando un añadido relativamente reciente a la interpretación dada a


aquella doctrina, en el curso de los siglos, por los escritores políti­
cos cristianos. Tal principio no fue, por supuesto, desconocido para
el pensamiento político medieval, y aun adquirió una creciente im­
portancia al consolidarse las monarquías territoriales, desarrollán­
dose al compás de éstas: piénsese en las invectivas de Dante con­
tra la mala pianta y el sarcasmo con que habla de los sacrate ossa
de la dinastía francesa.8 Por otra parte, el principio de la legitimi­
dad dinástica deriva directamente del Geblütsrecht germánico, de
la idea de la superioridad de la sangre y de la especial nobleza de
una estirpe, que atribuye a ciertos hombres un auténtico y verda­
dero derecho al poder. Contra esta tesis reaccionarán en diferentes
épocas las más diversas concepciones: ante todo, la ya presente en
el pensamiento clásico y renovada por la exégesis del texto paulino
de la necesidad de una adecuada correspondencia entre la persona
y el cargo, entre el minister y el munus ; y, en un momento poste­
rior, la teoría —implícita, como hemos visto, en la noción medie­
val del Derecho y avalada por la obra de Justiniano— de que el úl­
timo fundamento del poder es la voluntad de toda la comunidad.
Asistimos así a una verdadera lucha entre los diversos criterios de
legitimidad: el dinástico, el de la idoneidad y el electivo. A este res­
pecto es significativa la actitud de la Iglesia medieval, que jamás
ocultó sus preferencias por el principio electivo sobre el dinástico,
no dudando tampoco en oponerse, en un famoso caso, a la conso­
lidación de la sucesión imperial en una sola familia.9 La colusión
de la doctrina de la Iglesia con el legitimismo monárquico consti­
tuye, por tanto, un fenómeno ocasional y, por así decirlo, periféri­
co, sin que en ningún caso pruebe una interdependencia necesaria
de una y otro.
Podríamos, pues, concluir que la contribución esencial del cris­
tianismo al problema de la legitimación del poder es, en términos
generales, una doctrina en torno a la fuente última de éste y a la
sanción divina que lo consagra como autoridad, pero que, en defi­
nitiva, deja sin resolver el problema de cómo se constituye en con­
creto ese poder. Apelando a una distinción escolástica, podríamos
decir que tal doctrina atiende a la forma, no al contenido del poder:
formalmente, el poder en cuanto tal (secundum suam formam) pro­
cede siempre de Dios; materialmente, salvo el caso improbable de
una directa investidura divina, no es sino una creación puramente
8. Purgatorio, XX, 43-60.
9. Decretal Per Venerabilem, de Inocencio III, 1202.
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 223

humana. Una y otra afirmación no son contradictorias, como fá­


cilmente se demuestra con sólo recordar la fórmula breve y conci­
sa con la que tradicionalmente ha sido traducida la concepción
cristiana del poder y que ha perdurado hasta nuestros días: la fór­
mula por la gracia de Dios, que se remonta a Carlomagno (Karolus
Dei Gratia Rex), y que todavía hoy puede verse grabada en las mo­
nedas de algunos países europeos. En el siglo xix, soberanos que
reconocían que el origen de su poder estaba en la voluntad popu­
lar no dudaron en invocar dicha fórmula, y no por ello incurrían
en contradicción. Un Napoleón III o un Víctor Manuel II podían
proclamarse reyes o emperadores «por la gracia de Dios y la vo­
luntad de la nación», sin que, al hacerlo, se separaran de la anti­
gua tradición a la que hemos venido refiriéndonos. El reconoci­
miento del carácter sagrado de la autoridad no excluye, sino que,
al contrario, exige la apelación a un principio superior que la legi­
time. Excluida la derivación a partir de Dios, no quedan más que
dos posibles soluciones, que son las que examinamos en el capítu­
lo siguiente.

Indicaciones bibliográficas

Para los textos paganos relativos a la divinidad del poder y los


cristianos sobre el carácter sagrado de la autoridad, es útilísima la
antología de B a r k e r , From Alexander to Constantine. Passages and
Documents illustrating the History of Social and Political Ideas, 336
B. C.-A. D. 337, 2.a ed., Oxford, 1959.
Sobre la teoría de la monarquía e instituciones conexas en la
Edad Media, M. B l o c k , Les rois thaumaturges, 2.a ed., París, 1961
(libro I, cap. 2 y Apéndice III); P. E. S ch ra m m , A History o f the En­
glish Coronation, Oxford, 1937, parte II; E. H. K a n to r o w ic z , The
King's Two Bodies, ya citado.
Acerca del derecho divino de los reyes siguen siendo básicos tres
bien conocidos libros: A. F a lc h i , Le modeme dottrine teocratiche
(1600-1850), Turin, 1908; E K e r n , Gottesgnadentum und Widers-
tandsrecht im früheren Mittelalter, Leipzig, 1914; J. N. F ig g is , The Di­
vine Right of Kings, 2.a ed., Cambridge, 1922.
La interpretación que hacemos en este capítulo del pasaje de
San Pablo y de su impacto en el pensamiento político cristiano di­
fiere bastante de la de W. U llm ann en su obra, ya citada, Principies
of Government and Politics in the Middle Ages. Nuestro propio pun­
to de vista y la disensión respecto del de U llm ann están expuestos
224 LA NOCIÓN DE ESTADO

en la recensión que hicimos del libro en la «Rivista Storica Italia­


na», vol. LXXV (1963). Aquí basta con decir que nuestra mayor
discrepancia está en que dicho autor considera la monarquía teo­
crática directamente vinculada con el texto paulino y como mani­
festación de una «concepción descendente del gobierno y del Dere­
cho», diametralmente opuesta —y, por tanto, incompatible— a la
«concepción ascendente» del origen humano o popular del poder.
C apítulo q u in to

FUERZA Y CONSENTIMIENTO

La afirmación de que el poder tiene un origen humano puede


encerrar dos sentidos distintos: o bien quiere decir que un hombre
o un grupo de hombres tiene derecho a ejercer el mando con ex­
clusión de todos los demás, o bien que tal derecho no pertenece a
ningún hombre en particular, sino que corresponde potencialmente
a todos y cada uno de ellos. Esta alternativa parece dividir el pen­
samiento político en dos bandos y, al decir de Mosca, sitúa como
adversarios irreconciliables «el principio aristocrático y el demo­
crático, en el presente y en el porvenir». La tesis que nos propone­
mos sostener —volviendo sobre algo ya apuntado anteriormente—1
es que el principio aristocrático, esto es, la afirmación de que los
hombres no son iguales, sino desiguales, no puede ofrecer una le­
gitimación del poder y que, contra lo que se cree ordinariamente, el
postulado fundamental de la relación política es la igualdad y no la
desigualdad.
Al hablar de la desigualdad, es inevitable y casi espontáneo re­
cordar a Aristóteles, pues la doctrina de la desigualdad «natural» de
los hombres constituye —junto con la del carácter natural de la vida
política y como corolario de ella— la pieza clave de la Política aris­
totélica. Decir que los hombres son desiguales por naturaleza no
significa sólo afirmar que tal desigualdad está atestiguada por la ex­
periencia, sino también que la diversidad y la diferenciación son in­
trínsecas a cualquier conjunto social en cuanto todo integrado de
partes. «En todos los casos —dice Aristóteles— en que hay un con­
junto constituido por más de una parte pero formando una sola en­
tidad unitaria..., pueden descubrirse un elemento dominante y un
elemento dominado.» Por tanto, si «la naturaleza ha hecho distin-

1. Parte I, cap. 6.
226 LA NOCIÓN DE ESTADO

tos a uno y otro y con fines igualmente diferentes..., es necesario,


para que el consorcio humano se conserve, que haya una relación
entre quien por disposición natural es apto para el mando y quien
lo es para la obediencia. El ser dotado de inteligencia y previsión es
dominador y señor por naturaleza; el que, por sus condiciones na­
turales, es apto para realizar lo que el otro manda, está destinado a
servir». En virtud de estas premisas, Aristóteles justifica, como es
sabido, la institución de la esclavitud, aunque con la importante re­
serva de que su existencia de hecho pueda no corresponder a las
«disposiciones naturales», pues «hay algunos que son esclavos in­
trínsecamente y en todas partes y otros que en todas partes e
intrínsecamente son libres».
¿Qué papel juega en Aristóteles, exactamente, la desigualdad en­
tre los hombres en las relaciones políticas y qué importancia revis­
te en cuanto a la determinación de la naturaleza del poder? Se ha
dicho anteriormente2 que Aristóteles menciona expresamente el
caso de individuos que «son absolutamente superiores a otros» y a
quienes debe prestarse obediencia porque «en ellos hay una ley».
Este caso puede darse respecto de una sola persona, o de varias, o
incluso de una familia o raza, si bien Aristóteles pone buen cuida­
do en advertir que tal caso es excepcional y que situaciones de ese
tipo están totalmente fuera de lo común, siendo lo normal la situa­
ción contraria, a saber, que los hombres vivan en condiciones de
igualdad aproximada, puesto que la polis es una asociación de hom­
bres libres, no de esclavos y señores, y «debe tender a estar com­
puesta por elementos que sean iguales y homogéneos entre sí lo
más posible». Por consiguiente, el concepto de ciudadanía está li­
gado, en Aristóteles, al de igualdad: «Son ciudadanos, en el sentido
usual del término, todos los que en la vida ciudadana tienen, a la
vez, condiciones para mandar y para obedecer.» De aquí que el pro­
blema principal de la política sea, precisamente, el de cómo gober­
nar mejor a esos hombres libres e iguales, a esos «ciudadanos»
igualmente aptos para el mando y la obediencia; y, con vistas a ello,
Aristóteles sugiere diversos esquemas prácticos que expone amplia
y minuciosamente en el libro IV de la Política. Pero lo que nos im­
porta subrayar aquí es que, para Aristóteles, el vínculo político es,
sin duda, un vínculo entre iguales, no entre desiguales.
Se trata, desde luego, de una igualdad que brota, por decirlo así,
de la desigualdad y que la presupone, porque no sólo quedan ex­

2. Parte II, cap. 1.


EL ESTADO COMO AUTORIDAD 227

cluidos de la dignidad de ciudadanos los esclavos, sino también to­


dos cuantos realizan trabajos serviles, como los menestrales y la­
bradores, que proveen a la polis de los productos básicos necesarios
para su desenvolvimiento. Participar de la vida ciudadana, por tan­
to, está reservado a unos seres afortunados, aunque, desde luego,
los tales deben ser aproximadamente iguales en capacidad y aptitu­
des. Parece como si la relación política fuera para Aristóteles una
señal distintiva, y como si el criterio de igualdad fuera lo que dife­
renciara el poder político de cualquier otra forma de poder. Porque,
en efecto, el poder que se ejerce sobre seres que son esclavos es dis­
tinto del que se ejerce sobre los libres, ya que el primero es el po­
der de un amo (poder despótico), mientras que sólo el segundo es
auténtico poder político. Por eso este poder político es un signo de
distinción reservado a los pueblos civilizados, a los griegos, no a los
bárbaros, los cuales, por su condición servil, sólo son aptos para ser
gobernados por regímenes despóticos, no estando preparados en
ningún caso para un pleno desarrollo de la vida política. Orgullosa
distinción ésta que veremos repetida a través de los siglos, como en
San Gregorio Magno, autor romano y cristiano, que establece la di­
ferencia entre el poder del emperador, que es señor de hombres li­
bres, y el de los reyes bárbaros, que son dueños de esclavos; o como,
andando los siglos, en Montesquieu y Burke, quienes exaltan y elo­
gian el «espíritu de libertad» que ha configurado el modo de ser
europeo, en contraste con el despotismo que ha esclavizado y de­
gradado a las naciones orientales. Seguramente hay en estas actitu­
des, más que la simple afirmación de una superioridad racial, una
profunda intuición de lo que es la verdadera naturaleza del poder
político y de la función que desempeñan la igualdad y la libertad en
la configuración de éste.
Pero la doctrina que habría de dominar en el pensamiento polí­
tico occidental no sería la aristotélica, sino otra radicalmente dis­
tinta, que, en total antítesis con la doctrina de la «desigualdad na­
tural», afirma la «igualdad natural» de todos los hombres. A pocos
siglos de distancia de Aristóteles, filósofos, teólogos y juristas esta­
rán de acuerdo en proclamar que quod ad ius naturale attinet, om-
nes homines aequales sunt.3 A este respecto dice Carlyle que «no hay
en toda la teoría política un cambio tan sorprendente y tan total
como el que se produce de la tesis aristotélica a la actitud filosófica
posterior, representada por Cicerón y Séneca. Frente a la doctrina de

3. Digesto, I, 17, 32.


228 LA NOCIÓN DE ESTADO

Aristóteles de la desigualdad natural de la naturaleza humana apa­


rece la teoría de la igualdad natural de esa naturaleza... Ahí está el
origen de la tesis sobre la naturaleza humana y la sociedad que en­
contró su expresión moderna en el lema de la Revolución francesa:
Libertad, Igualdad y Fraternidad». Esta conocida opinión de Carly­
le — la continuidad de pensamiento desde la época inmediatamen­
te posterior a Aristóteles hasta nuestros días— ha sido abierta­
mente combatida, aunque es, desde luego, de mucho peso; pero no
pretendemos aquí discutir una vez más su validez, que, por otra
parte, ya hemos tenido ocasión de examinar y comentar amplia­
mente en otros lugares.4 Lo que nos importa ahora es depurar el
significado político del principio de igualdad y establecer su exacta
incidencia en la determinación del fundamento del poder, cuestión
que nos parece tanto más importante cuanto que vivimos en un
mundo construido sobre el «principio democrático», es decir, sobre
el supuesto de que, en lo tocante a la relación política, la igualdad
es la regla. Resulta imprescindible aclarar ese supuesto para poder
averiguar si hay algo así como una «legitimidad democrática», esto
es, un sistema de valores capaz de ofrecer una justificación de la
democracia, cuando no de construir un mundo seguro de una vez
para siempre.
Por lo que se refiere al significado del principio de igualdad, sor­
prende que haya dado lugar a tantas dudas y discusiones, pues de­
bería ser obvio que se trata de un principio que no es susceptible de
verificación empírica ni puede confirmarse apelando a los hechos.
Si algo enseña la experiencia es que los hombres no son iguales,
sino desiguales, y que también lo son en la esfera política, donde
unos mandan y otros obedecen, unos tienen poder y otros no. Lo
primero que hay que puntualizar, por consiguiente, es algo tan sim­
ple como esto: que el principio de la igualdad entre los hombres, re­
ferido al terreno político, no es una proposición descriptiva, sino
normativa, es decir, una afirmación acerca de una regla a adoptar y
una dirección a seguir, no acerca del estado de cosas existente.
A nuestro juicio, esto es, precisamente, lo que subyace en las for­
mulaciones más antiguas del principio de la igualdad entre los hom­
bres, aludidas en expresiones como «por naturaleza» o «natural»,
que indicaban claramente el carácter normativo del principio y que
concebían las desigualdades como algo «contrario a la naturaleza»

4. La filosofìa politica medievale, parte I, cap. 2; La dottrina del diritto na­


turale, caps. 1-3.
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 229

o infravaloraban el hecho mismo de la desigualdad como irrelevan­


te desde el punto de vista normativo y en relación con las nuevas
perspectivas que descubría. El aserto de que, conforme al Derecho
de la naturaleza o de la razón, todos los hombres son iguales, no se
entendió nunca en el sentido absurdo de que los hombres son, o
pueden ser, iguales en todos los aspectos y en todas las cosas; al
contrario, lo que quiere decirse es, simplemente, que ciertas desi­
gualdades sancionadas por la sociedad son injustas y que, en cual­
quier caso y a pesar de ellas, todos los hombres pueden exigir cier­
tos derechos que el Derecho de la naturaleza o de la razón les con­
fiere en cuanto hombres. De modo muy semejante, algunas Consti­
tuciones modernas consagran el principio de igualdad al establecer
que todos los ciudadanos tienen idéntica dignidad humana y son
iguales ante la ley «sin distinción de sexo, raza, lengua, religión,
opiniones políticas o condiciones personales o sociales».5 El princi­
pio de igualdad tiene aquí un valor esencialmente polémico, opues­
to a toda «discriminación», un valor más negativo que positivo, y
ése es el sentido que siempre ha tenido cuando no haya pretendido
afirmar algo tan absurdo como que los hombres son iguales en todo
y por todo, fungibles numero, pondere et mensura.
Si esta observación es correcta, podemos explicamos el que la
idea de igualdad haya podido mostrarse, por un lado, como bas­
tante menos corrosiva de las estructuras sociales de lo que suele
creerse, al tiempo que, de otra parte, ha sido un poderoso fermen­
to de cambio y de progreso en el terreno de la política. Así, vemos
cómo la esclavitud y otras desigualdades sociales perduraron por
largo tiempo aun después de que la idea de la igualdad de los hom­
bres hubo alcanzado general aceptación. Pero también apreciamos
a lo largo de la historia la tendencia a disminuir la importancia de
tales desigualdades e incluso a suprimirlas o, al menos, a no consi­
derarlas como una radical incapacidad para cuanto es propio del
hombre. De esto a exigir que tales desigualdades no fuesen tenidas
en cuenta a efectos políticos no había más que un paso, el cual se
dio con sorprendente facilidad al aparecer un nuevo tipo de poder:
el poder centralizador e igualatorio del Estado moderno. La sobe­
ranía, como sabemos,6 implicaba una igualdad formal entre todos
los sometidos a ella. Era cuestión, simplemente, de transformar la
sumisión en participación, y ello se efectuó al aumentar el número

5. Art. 3.° de la Constitución italiana de 27 de diciembre de 1947.


6. Vid. supra, parte II, cap. 5.
230 LA NOCIÓN DE ESTADO

de los participantes en la vida política. Se necesitaron siglos para


que este paso fuera dado, pero es consolador pensar (aunque pue­
da sonar un poco retórico) que nunca se marchitó en Europa el
ideal de hacer de cada hombre un ciudadano, ideal que Roma per­
siguió y que la hizo acreedora del elogio del poeta: urbem fecisti
quod prius orbis erat?
Es un hecho que aquel «signo de distinción» — vida política
como sociedad en igualdad y libertad— que los griegos negaron a
algunos hombres y no quisieron reconocer en otros pueblos, se ha
ido extendiendo a casi todos los hombres y en casi todos los países.
Pero ello no se ha producido porque los hombres, de repente, ha­
yan descubierto que son iguales, sino porque se han convencido de
que pueden llegar a serlo mediante la abolición de los privilegios y
la creación de instituciones libres y democráticas. El principio de
igualdad no es afirmación de un hecho, sino expresión de una elec­
ción, reivindicación de un valor que se remonta a los orígenes de
nuestra civilización y del que no podemos renegar sin renunciar a
ser nosotros mismos.8

7. C. Rutilius Namatianus, De reditu suo, I, 66: «hiciste una ciudad de lo


que antes era un mundo» (N. E.).
8. Como confirmación de la interpretación que aquí proponemos del prin­
cipio de igualdad, transcribimos la opinión de uno de sus mayores apóstoles,
Abraham Lincoln, que explicaba así el significado de la afirmación del princi­
pio contenida en la Declaración de independencia de su país: «Y o creo que los
autores de aquel gran documento querían referirse a todos los hombres, pero
no pretendían decir que los hombres son todos iguales bajo todos los puntos
de vista. N o querían decir que todos los hombres son iguales por el color de la
piel, la estatura, la inteligencia, el desarrollo moral o la capacidad social, sino
que definieron con suficiente claridad bajo qué aspectos consideraban que los
hombres fueron creados iguales: iguales en ciertos derechos inalienables, entre
los que se encuentran la vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad. Esto es
lo que dijeron y esto pensaban. N o pretendieron afirmar algo tan evidente­
mente falso como que todos los hombres disfrutaban ya en aquel momento de
tal igualdad ni que estuviesen a punto de otorgársela, lo cual, por otra parte,
no habrían podido hacerlo. Simplemente, pretendían declarar un derecho de
m odo que su reconocimiento pudiese hacerse tan pronto com o las circunstan­
cias lo permitieran. Pretendían establecer una máxima fundamental para una
sociedad libre, máxima que pudiese llegar a ser familiar a todos y por todos re­
verenciada, teniéndola siempre presente, siguiéndola de continuo y acercándo­
se a ella constantemente aunque nunca pueda ser alcanzada del todo, difun­
diendo así y profundizando continuamente su influencia y aumentando la feli­
cidad y el valor de la vida para toda la gente de cualquier color y en cualquier
parte.»

L
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 231

Estrechamente vinculada con la idea de igualdad está la cues­


tión de la incidencia que la misma haya podido tener sobre el fun­
damento del poder. También en este aspecto ha actuado el princi­
pio de igualdad com o eficaz acicate, moviendo a los teóricos polí­
ticos a buscar una legitimación del poder capaz de justificar las de­
sigualdades propias de la relación política, pero manteniendo
intacta la exigencia (normativa) de la igualdad. Las soluciones que
se ofrecían eran muchas, y a algunas de ellas nos hemos referido
ya al tratar de la doctrina del carácter convencional de la vida po­
lítica — con la que estaba estrechamente ligado el principio de
igualdad— y de las diferentes teorías propuestas para explicar el
tránsito desde las condiciones «naturales» a las actuales de la hu­
manidad. Pero hay, entre todas, una afirmación que puede decirse
que tiene el sello inconfundible del principio igualitario: para que
las diferencias y las desigualdades que existen de hecho, y son, in­
cluso, inevitables en la vida social, puedan considerarse legítimas
es necesario que sean reconocidas y aceptadas, o, más exactamen­
te, consentidas. Si no se da tal reconocimiento o aceptación, el po­
der, privado de consentimiento, que el hombre ejerza sobre el hom­
bre equivaldrá a una pura relación de fuerza, por más que respon­
da a una mayor habilidad o aptitud para el mando que pueda te­
ner un hombre o un grupo. Como observa Hume, «el sultán de
Egipto o el emperador de Roma podían conducir como a bestias,
contra sus propios sentimientos e inclinaciones, a aquellos de sus
súbditos que eran inofensivos; pero, por lo menos, tenían que go­
bernar a sus mamelucos o a su guardia pretoriana como a hombres
con opinión». En este punto puede caber la duda de si la cuestión
se plantea no tanto acerca de la relación entre igualdad y desi­
gualdad cuanto respecto de la función que la fuerza y el consenti­
miento desempeñan en el poder.
Ahora bien, la afirmación de que el poder se basa en el consen­
timiento puede tener dos sentidos muy distintos. Puede describir,
simplemente, lo que se da en la realidad cuando el poder está efec­
tivamente establecido, pues, como diría Hume, hasta el gobierno
más despótico se funda en último término en la aceptación, aunque
sólo sea la aceptación de un puñado de hombres. Pero puede tam­
bién querer expresar que el consentimiento debe considerarse como
el único y solo medio de justificar lo que, en otro caso, sería el re­
sultado de la mera fuerza; a saber: las desigualdades inherentes a
las relaciones sociales y políticas. Ambas interpretaciones se han
dado en el largo desarrollo de la teoría política de Occidente, al
compás del cambio producido en la manera de concebir el consen­
232 LA NOCIÓN DE ESTADO

timiento. Ya hemos comentado páginas atrás9 la importancia que la


idea del consentimiento tuvo en la Edad Media. Sus implicaciones,
como sabemos, fueron durante mucho tiempo más jurídicas que po­
líticas. No había nada de revolucionario en la afirmación de que el
Derecho trae su fuerza del hecho de su aceptación por todos aque­
llos a los que se dirige. Las líneas características de la teoría demo­
crática moderna sólo aparecerán cuando la noción de consenti­
miento acabe por asociarse con la idea de que todos los hombres
tienen derecho a participar en la erección y ejercicio del poder. Don­
de mejor se aprecia este cambio de perspectiva es, sin duda, en el
uso habilidoso — y, en muchos aspectos, perverso— que Locke hace,
en el Segundo tratado sobre el Gobierno civil, de unas cuantas citas
de Hooker, un autor al que justamente considera como represen­
tante del pensamiento tradicional.10 Lo que durante siglos fue
admitido como verdad incontestable, que los hombres son poten­
cialmente iguales y que el consentimiento es la única convalidación
admisible del poder, se convirtió en una nueva e imperiosa teoría
del Derecho y del Estado. El gobierno fundado en el consentimien­
to es el único gobierno legítimo, porque es el único que hace justi­
cia a los derechos fundamentales del hombre.
Estamos ya en condiciones de valorar adecuadamente el papel
decisivo que la idea de la igualdad humana ha jugado en nuestra
historia. En efecto, reflexionando sobre ella, no podemos dejar de
sorprendemos por el hecho de que la doctrina de la desigualdad
fuera perdiendo tanto terreno entre nosotros. Lo perdió en Santo
Tomás, que, pese a aceptar en cuanto le fue posible el punto de vis­
ta aristotélico sobre materia política, nunca pudo suscribir la afir­
mación de que la desigualdad natural es suficiente para justificar el
poder del hombre sobre el hombre.11 Y lo perdió también — lo cual
es más significativo todavía— en la época en que comenzaba la ex­

9. Parte II, cap. 4.


10. He aquí sólo dos muestras de cóm o Locke altera por completo el pen­
samiento de Hooker: la igualdad es para Hooker fuente de deberes, no de de­
rechos; y el consentimiento es la expresión de la existencia «corporativa» de la
sociedad, no de la voluntad individual. Por supuesto, el palmario falseamiento
que Locke hace de H ooker estriba en presentarle como un precursor de su
teoría del contrato social.
11. Para Santo Tomás, como para todos los autores cristianos, la desi­
gualdad no justifica la esclavitud, sino que ésta es consecuencia del pecado. Lo
cual proporciona una sólida fundamentación del poder, poniendo la legitim a­
ción en una de las dos únicas vías que admite Santo Tomás: o una investidura
desde arriba (auctoritas superioris), o desde abajo (consensus subditorum).
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 233

pansión ultramarina de Europa, cuando la tesis aristotélica de la su­


perioridad natural podía ofrecer un espléndido argumento en favor
del derecho de las naciones europeas a conquistar y someter el
mundo recién descubierto.12 Sólo en tiempos relativamente recien­
tes ha sido abiertamente discutida la idea de la igualdad humana
com o manifestación tradicional del pensamiento político, pero en­
tendemos que no es demasiado difícil defenderla teniendo en cuen­
ta todos los argumentos que hasta aquí hemos aportado.
Dejamos a un lado, por supuesto, la forma extrema del anti­
igualitarismo que es el racismo, puesto que en modo alguno puede
ofrecer una justificación del poder: al mismo tiempo que reclama
para ciertas razas o naciones el derecho a dominar, rechaza como
irrelevante todo reconocimiento de ese derecho a aquellos a quienes
se impone tal dominio; y así, abierta o encubiertamente, viene a
afirmar que la fuerza es el único factor que importa en política. Por
fortuna, esta doctrina no ha alcanzado el suficiente arraigo como
para asegurar su triunfo en Europa, aunque sí ha conseguido en­
cender en llamas nuestro viejo continente. El racismo es una teoría
totalmente ajena a la tradición política de Occidente. Como Toc-
queville escribía a Gobineau después de haber leído su ensayo so­
bre las desigualdades de las razas humanas, «entre sus teorías y las
mías media todo un universo intelectual».
Pero hay otra versión del antiigualitarismo cuya posición es más
sutil e insidiosa y que, precisamente por ello, exige una mayor aten­
ción. Nos referimos a la teoría de las elites, que, comenzando por
constatar las desigualdades existentes en la sociedad, acaba por ser
una justificación de las mismas al destacar la «superioridad» y los
«m éritos» de quienes pertenecen a la clase dominante o elite. Pero
los mantenedores de la teoría de las elites no están de acuerdo en
cuanto a la explicación de cómo han llegado éstas a constituirse y
por qué caminos alcanzan o han alcanzado el poder que detentan.
Porque, en efecto, hay, como ha notado Bruzio,13 dos únicas alter­
nativas: o que la elite sea impuesta, o que sea propuesta. En el pri­
mer caso, es claro que no se trata de méritos o superioridades in­
trínsecas de la elite, sino de su capacidad para hacerse con el poder,
si fuese necesario por la fuerza. En la otra alternativa — que es, ob­
viamente, el caso que puede presentarse en las sociedades moder-

12. La existencia de tal derecho fue solemnemente negada por la Junta de


juristas y teólogos españoles convocada por Carlos V en Valladolid en 1550.
13. Essenza e attualità del liberalismo, Turin, 1945.
234 LA NOCIÓN DE ESTADO

ñas— , dado que esos méritos y superioridad se ofrecen al reconoci­


miento y aceptación de aquellos sobre los que la elite ejercería el
poder, hay así un punto al menos en el que dominantes y domina­
dos están en pie de igualdad. N i en una ni en otra versión ofrece la
doctrina de las elites una tercera solución que venga a añadirse al
viejo binomio de fuerza o consentimiento. La desigualdad humana
no es justificación del poder; antes bien, es esa propia desigualdad
la que necesita ser justificada.
Pudiera, pues, parecer que el principio de igualdad, junto con la
noción del consentimiento como fundamento del poder, son los
componentes esenciales de la idea de legitimidad en el mundo m o­
derno. Y, sin embargo, voces responsables nos advierten que, aun
reconociendo todos sus méritos, la igualdad no es bastante. «Las
naciones de nuestro tiempo — escribía Tocqueville como conclusión
de su famoso estudio sobre la democracia— no pueden influir so­
bre las condiciones de los hombres para que éstos lleguen a ser
iguales, pero de ellas depende el que el principio de igualdad con­
duzca a la servidumbre o a la libertad, a la civilización o a la bar­
barie, a la prosperidad o a la miseria.» ¿No significa esto que la
igualdad tiene sus peligros y que el consentimiento no es suficiente
garantía para la defensa de los valores fundamentales de la demo­
cracia desde el momento en que se puede consentir en cualquier
cosa, incluso en no ser igual o libre para siempre? Al llegar a este
punto, el problema de la legitimación del poder se muestra desde
una nueva perspectiva y bajo una luz diferente. La atención ya no
hay que dirigirla hacia el origen del poder, sino hacia su ejercicio.
De lo que se trata ahora es de atender a la peculiar actuación del
poder y a la manera como pueda asegurarse la libertad, que es tan
importante como la igualdad.

Indicaciones bibliográficas

A r is t ó t e l e s , Política, libro I, caps. 1-6 y esp. 1252a y b, 1254a,


1255a; libro III, 13, 1283b, 1284a, 17, 1288a; libro IV, 11, 1295b; y
libro VII, 7; S a n G r e g o r io M a g n o , Epístolas, X III, 34; S a n to T om ás
de A q u in o , Comm. in quatuor libros Sentent. P. Lomb., 11, xliv, q. 2,
art. 2; Summa Theologica, I, q. 96, art. 4; Summa contra Gentiles,
III, cap. 81; R. H o o k e r , Ecclesiastical Polity, I (1594), cap. 10; L oc ­
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134, 135; H u m e , Political Essays (1741-42), iii, «O f the First Princi­
pies o f Government»; M o n t e s q u ie u , Esprit des Lois (1748), libro
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 235

X VII, cap. 6; B u r k e , Reflections on the Revolution in France (1790);


A. de T o c q u e v ill e , De la démocratie en Amérique, vol. II (1840),
Conclusion; Correspondance entre A. de Tocqueville et le Comte de
Gobineau (1843-59), Paris, 1909; J. A. de G o b in e a u , Essai sur l ’iné­
galité des races humaines, Paris, 1854; A. L in c o l n , Reply in the Alton
Joint Debate, 1858; G. M osca , Il principio aristocratico ed il demo­
cratico nel passato e nell’avvenire, 1902, actualmente en el volumen
Partiti e sindacati nella crisi del regime parlamentare, Bari, 1949.
Sobre la discusión en torno al concepto de igualdad debemos un
especial reconocimiento al capítulo «Justice and Equality» de la
obra de S. I. Benn y R. S. P eters Social Principles and the Demo­
cratic State, Londres, 1959.
Para un estudio de la historia de la idea de igualdad, vid. S. A.
L a k o f f , Equality in Political Philosophy, Cambridge, Massachusetts,
1964.
C a p ít u l o s e x t o

LA LIBERTAD NEGATIVA

¿Qué significa exactamente asignar al poder la libertad como


fin? ¿Cómo y por qué razones ha podido llegar a ser la realización
de este fin uno de los más eficaces principios de legitimación del
Estado moderno? He aquí unas preguntas esenciales, a las que en
verdad no es fácil dar en breve espacio una respuesta segura y ex­
haustiva, aunque siempre será posible fijar algunos puntos que pue­
dan servir para ilustrar y orientar nuestro juicio acerca de un tema
cuya importancia no es preciso ponderar.
Si contemplamos la historia, se diría que ésta no nos ofrece de­
masiados argumentos para afirmar que el nacimiento del Estado
moderno, está vinculado de alguna manera a alguno de los varios
conceptos que el hombre actual se forja de la libertad. La «libertad
del Estado» consiste para Hobbes, como sabemos,1 en su indepen­
dencia. Y cosa no muy distinta es lo que Maquiavelo entiende por
vivere libero, que quiere decir, ante todo, ausencia de dominio ex­
tranjero, y sólo en un sentido más restringido (en los Discursos más
que en E l Príncipe) oposición a la tiranía.2 Lo cual, por otra parte,
parece lógico, pues es obvio que el «príncipe nuevo» difícilmente
habría podido recurrir nunca a una ideología de tipo liberal para
justificar y consolidar su poder. Sin embargo, merece la pena dete­
nerse un momento a reflexionar antes de aceptar como definitivo
este juicio, pues cabe preguntarse si la misma exigencia del Estado
fuerte, de la tutela y la garantía del Derecho — que se manifiesta tan
viva en los comienzos de la Edad Moderna y contribuye a explicar
el éxito y la fortuna alcanzados por el «principado nuevo», por las
monarquías absolutas europeas— , no es ya por sí misma, y pese a

1. Vid. parte II, cap. 8.


2. Véase sobre este punto el glosario compilado por Walker como apén­
dice a su traducción inglesa de los Discorsi (Londres, 1950), vol. II, tabla XVI.
238 LA NOCIÓN DE ESTADO

todas las apariencias en contrario, una exigencia de libertad. Re­


léase atentamente, al principio del capítulo X V II de E l Príncipe, esta
frase, una de las más famosas y terribles de Maquiavelo: «César
Borgia era tenido por cruel; y, sin embargo, esa crueldad suya con­
siguió restaurar la Romaña, unirla y restablecer en ella la paz y la
fidelidad.» Obsérvese cuáles son los fines cuya realización legitima,
para Maquiavelo, la conducta despiadada del príncipe nuevo: la
unión, la paz, la fidelidad. Se trata de bienes o valores que ya co­
nocemos, puesto que son los mismos invocados por Hobbes para
demostrar la necesidad del paso desde el estado de naturaleza al
«estado civil»: el orden, la seguridad, la observancia de las leyes.
Más significativa todavía es la relación que Hobbes hace de los
beneficios que el Estado asegura, en contraste con la infelicidad del
estado de naturaleza. Donde falta el Estado — escribe en uno de los
pasajes más conocidos y bellos del Leviathan— , «no hay posibilidad
de que haya industrias por lo incierto de su rendimiento; como con­
secuencia de ello, no hay tampoco trabajos agrícolas, ni navegación,
ni el provecho de las mercaderías importadas por mar; no existen
edificios cómodos, ni instrumentos para mover y transportar los ob­
jetos que exigen el empleo de una gran fuerza, ni se da el conoci­
miento de la faz de la tierra, ni el cómputo del tiempo; no se culti­
van las artes, ni las letras, ni forma alguna de sociedad; y, lo que es
peor, se vive con un temor incesante y bajo la amenaza de muerte
violenta; y la vida del hombre es solitaria, pobre, desagradable, bru­
tal y breve». Se nos ofrece así, como en un negativo fotográfico, la
descripción de los valores que, según Hobbes, se alcanzan en el Es­
tado, y que son tanto materiales como espirituales, es decir, los que
con terminología moderna se conocen como «valores culturales».
Pero, en realidad, ¿qué son los valores de la cultura sino valores de
libertad?
Desde luego, el Estado de Maquiavelo y el de Hobbes no son el
Estado liberal moderno. El «príncipe» de aquél y el «soberano» de
éste no conocen límites a su poder; y si la libertad no es más que
independencia, sólo ellos serán «libres», puesto que su poder no
está constreñido más que por la fuerza y su voluntad es ley supre­
ma. Sin embargo, tal poder y tal ley no van, de hecho, más allá de
un cierto punto, que no es otro que aquel más allá del cual impe­
dirían el disfrute de los bienes que son fruto de la seguridad y de la
paz. La justificación de aquel poder y de aquella ley está precisa­
mente en esto: que gracias a ellos son removidos los obstáculos que
se opondrían a tal disfrute en el momento en que la seguridad y la
paz se deterioraran. «La libertad del súbdito — dice Hobbes— se ex­
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 239

tiende... sólo a aquellas cosas que el soberano le tolera al regular sus


acciones.» En otras palabras, los ciudadanos solamente son libres
en la esfera que no está regulada por el Derecho: silentium legis, li­
bertas civium . Llamemos a esta libertad por su propio nombre, li­
bertad negativa, pero con la condición de incluir a Hobbes, bajo este
aspecto, entre los autores liberales,3 pues él, el máximo teórico del
absolutismo, enumera entre las libertades que los súbditos tienen
en esa esfera no regulada jurídicamente «la libertad de comprar y
de vender y, en general, de contratar los unos con los otros; de ele­
gir su residencia, su régimen de vida y su profesión; de educar a sus
hijos como tengan por conveniente, y otras cosas semejantes».
Libertad negativa: ésa nos parece la primera y más característi­
ca justificación del Estado moderno cuando se pasa de considerar
el problema del origen del poder a atender al del ejercicio del mis­
mo. Bajo el nombre de libertad negativa se comprenderá, ante todo,
la remoción de los obstáculos que se opongan al desarrollo indivi­
dual y el aseguramiento de una esfera de independencia que haga
posible tal desarrollo, que Hobbes considera como un fin atribuido
al Estado. Pero es evidente que tal libertad no podrá llamarse se­
gura ni completa hasta que a esos dos elementos no se agregue un
tercero: la determinación del punto exacto donde el poder debe de­
tenerse, es decir, los límites de la acción del Estado. N o deja de ser
paradójico, una vez más, que sea Hobbes quien puntualice este ex­
tremo, como lo hace cuando analiza las condiciones para que las le­
yes sean «buenas» (porque, como sabemos,4 las leyes pueden ser
buenas o malas para Hobbes, aunque, por definición, todas son
«justas», ya que «no puede haber una ley injusta»). Entre esas con­
diciones figura la de que las leyes sean «necesarias», pues entiende
Hobbes que no debe haber leyes que impongan restricciones o gra­
vámenes innecesarios. «Dar leyes... no es atenazar al pueblo para
impedirle realizar toda acción voluntaria, sino dirigir a los súbditos
e impedirles que observen ciertas conductas, tales como perjudi­
carse unos a otros por causas de sus personales deseos desenfrena­
dos, de su audacia o de su falta de discreción; de la misma manera
que las vallas no se ponen para detener a los caminantes, sino para
mantenerles en el camino.» Esta analogía entre las leyes y las vallas
es muy elocuente. Leyes «buenas» son sólo, por tanto, aquellas que

3. Según Leo Strauss, notable estudioso del pensamiento de Hobbes, el


Estado de éste no sería sino el Estado liberal in statu nascendi.
4. Vid. parte II, cap. 6.
240 LA NOCIÓN DE ESTADO

resulten indispensables para asegurar la pacífica coexistencia de los


hombres, debiendo actuar como hitos que delimiten la esfera re­
servada a las decisiones del individuo. Nos encontramos otra vez
con el concepto de libertad negativa, si bien ahora la noción es usa­
da en cuanto patrón legal, en cuanto determinación de los límites
que el Estado no debe traspasar (aunque, por supuesto, para Hob-
bes nada hay que temer en este punto). Locke utiliza la misma me­
táfora hobbesiana. Para él, el gran mérito de las leyes y su misión
específica es actuar a modo de vallas: «es un error — dice— llamar
impedimento a lo que no es sino una barrera que defiende contra
los precipicios y cenagales. Aunque pueda parecer lo contrario, la
finalidad del Derecho no es abolir o restringir la libertad, sino pro­
tegerla y extenderla... Porque la libertad significa ser libre respecto
de la presión y violencia de los otros, lo cual no puede conseguirse
donde no hay Derecho».
Locke fue, y sigue siendo hoy, el máximo teórico de esta libertad
negativa, y puede afirmarse que su Segundo tratado sobre el Gobier­
no civil no ha sido igualado — en cuanto formulación acabada de la
concepción liberal del Estado— más que, si acaso, por otro libro
clásico, el Ensayo sobre la libertad, de John Stuart Mili, que se limita
a replantear, actualizándolo, el problema de la defensa de la liber­
tad individual contra la interferencia de fuerzas sociales que eran
desconocidas todavía en tiempos de Locke. Común a ambos, y a to­
dos los autores liberales, es la preocupación por asegurar aquella es­
fera de independencia individual que Hobbes y toda la escuela ab­
solutista consideraban como graciosa concesión del soberano. Pero,
en cambio, uno y otro apelan a principios distintos a la hora de es­
tablecer los fines del poder y los límites de la acción del Estado,
pues mientras Locke recurre a los derechos naturales del hombre,
anteriores al Estado, inalienables e imprescriptibles, Mili parte del
principio de utilidad «entendido en el sentido más amplio», es de­
cir, como expresión de «los intereses permanentes del hombre en
cuanto ser susceptible de progreso». También se separan uno y otro
al determinar el fin que el Estado debe realizar. Para Locke, la ra­
zón de ser del Estado — o, para utilizar su propio lenguaje, el obje­
to del «contrato social»— es la conservación de la vida, de la liber­
tad y del patrimonio, los tres «bienes» que engloba bajo el nombre
único de «propiedad». Mili, por su parte, ofrece una larga lista de
libertades que deben ser respetadas y que resume así: «Ninguna so­
ciedad puede llamarse libre» si no se tutela «la única libertad que
merece este nombre, que es la de perseguir nuestro bien a nuestro
m odo mientras no pretendamos privar a los otros del suyo ni impi­
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 241

damos sus esfuerzos por conseguirlo». A pesar de las diferencias


que señalamos, en ambos autores el criterio de legitimación del po­
der es la noción de libertad, pero una noción negativa, claramente
individualista, de libertad. El fin y, al mismo tiempo, los límites de
la acción del Estado vienen determinados por el único y solo valor
que debe realizarse y asegurarse, a saber, el desarrollo libre y sin
trabas del individuo. Se lleva así a sus últimas consecuencias aquel
individualismo que estaba ya presente en Hobbes cuando afirmaba
que el «deber de obediencia de los súbditos para con el soberano
dura lo que dura el poder con el que aquél es capaz de protegerles,
y no más».
De acuerdo con cuanto hemos dicho, parecería lógico concluir
que el concepto de libertad negativa y la concepción liberal del Es­
tado fundada sobre dicha noción no son sino el producto de la par­
ticular ideología de una determinada época histórica. Afirmación
que se oye con frecuencia en nuestros días cuando se define la con­
cepción liberal del Estado como la típica expresión de la época que
contempló el triunfo de una clase y de una estructura social en la
que la «libertad negativa», entendida como defensa a ultranza de
la libertad individual, tenía que aparecer necesariamente como el
bien supremo. Ciertamente hay mucho de verdad en esto, pues no
puede olvidarse que el éxito de la doctrina de Locke correspondió,
históricamente, al advenimiento de la burguesía comercial en In­
glaterra, lo mismo que la concepción de Mili está ligada especial­
mente al apogeo del laissez faire y a los principios liberales de la so­
ciedad del siglo xix. Mas como la definición del liberalismo como
«ideología burguesa» esconde con frecuencia una actitud claramen­
te polémica, cuando no decididamente hostil, parece conveniente
afrontar la cuestión en sus términos más generales y examinar has­
ta qué punto la correspondencia entre una doctrina política y cier­
tas circunstancias históricas puede valer como argumento para
afirmar la relatividad y caducidad de aquélla, así como para dudar
de sus méritos y validez en un mundo cambiante y cada vez más
complejo como el que vivimos.
Para empezar, es preciso hacer una observación en relación con
el carácter «burgués» de la libertad negativa y de la concepción li­
beral del Estado, y es que, aunque sean «ideologías burguesas», son
desde luego muy distintas — en sus afirmaciones e implicaciones—
e incluso opuestas a la teoría de las elites de gobierno, que también
se considera como burguesa y que examinamos a su debido tiem­
po. A diferencia de ella, el liberalismo clásico aparece ligado, lógi­
ca e históricamente, al principio de igualdad humana, reclamó
242 LA NOCIÓN DE ESTADO

siempre para todo individuo una igual participación en los derechos


del hombre y, lejos de ser una actitud reaccionaria o conservadora
en relación con la estructura social existente, fue un instrumento de
progreso e incluso alentó la subversión contra dicha estructura o,
más exactamente, contra los privilegios y discriminaciones que la
misma implicaba.
Pero no es éste el único mérito de la teoría liberal del Estado.
Su mayor mérito estriba en haberse traducido en instituciones con­
cretas que, todavía hoy, constituyen el firme andamiaje del Estado
moderno y que, lejos de aparecer decrépitas, han demostrado ser
capaces de adaptarse a las más radicales mudanzas de la estructu­
ra social, cada vez con redoblado vigor, como si se fortaleciesen con
los ataques de sus enemigos, que intentan negarlas y destruirlas.
Nos referimos a las doctrinas de la división del poder, de la liber­
tad religiosa, del Estado de Derecho, que hemos examinado en
otros lugares poniendo de manifiesto junto a su origen histórico su
significado ideológico y presentándolas como «ideologías» relativas
a los fines del Estado.5 Dichas ideologías han sido objeto de for­
mulaciones solemnes, pues las «declaraciones de derechos» que
desde hace casi dos siglos se acostumbra a poner al frente de las
Constituciones de los Estados modernos no son sino determinacio­
nes de los fines y de los límites de actuación del Estado. Estos «de­
rechos de libertad» no han salido, como Minerva armada, de la ca­
beza del hombre moderno, sino que detrás de ellos, como detrás de
las instituciones fundamentales del Estado liberal, hay toda una
larga preparación que profundiza sus raíces en la concreta realidad
histórica del mundo occidental. Y precisamente el hecho de que ta­
les derechos hayan nacido, por así decirlo, del mismo suelo que hoy
nos nutre (ce beau système, dijo Montesquieu en una ocasión, a eté
trouvé dans les bois!) debería inducimos a contemplarlos como una
preciosa conquista y no a considerarlos exclusivamente como algo
inherente a una época determinada y a una particular estructura
social.
Es importante, por consiguiente, tener en cuenta, cuando se tra­
ta acerca de la teoría política liberal, que la noción de libertad ne­
gativa no es producto exclusivo ni de una teoría abstracta ni de con­
diciones sociales de épocas relativamente recientes. Los «derechos
de libertad» no son un producto exclusivo del racionalismo y del
iusnaturalismo modernos. Los «derechos de los ingleses», que ha­

5. Vid. parte II, caps. 7, 9 y 10.


EL ESTADO COMO AUTORIDAD 243

brían de inspirar muchas Declaraciones de derechos de diferentes


países, tienen una larga historia y, antes de llegar a ser derechos
«naturales», fueron derechos «históricos». Conquistados a través de
luchas seculares, quedaron consagrados en documentos famosos,
de los que la Magna Carta Libertarum — concedida por Juan sin Tie­
rra a sus Barones en Runnymede, en 1215— no es más que el pri­
mero en el tiempo. Histórica y jurídicamente, la Carta Magna es una
típica «carta de franquicias» medieval que no consagra la «libertad»
en sentido moderno sino privilegios feudales; pero los consagra de
tal suerte que permitiría interpretarlos en un sentido moderno. Así,
por ejemplo, la afirmación de que el Rey no puede imponer tribu­
tos superiores a los pactados nisi per commune Consilium regni, que
se transformará en el principio de que todo impuesto debe ser au­
torizado por el Parlamento; así también el principio conforme al
cual los «hombres libres» deben ser juzgados por sus «pares» y «se­
gún la ley del país», que se convertirá en el postulado de la garan­
tía de la justicia penal (prohibición de detenciones arbitrarias, ins­
titución del jurado, due process o f law)\ así, finalmente, la libertad
de entrar y salir del reino a voluntad, la «libertad» de la Iglesia, etc.
El siglo xvn será el siglo de las grandes enunciaciones de los de­
rechos de los ciudadanos británicos, pero tales declaraciones no tie­
nen carácter abstracto ni universal. Al contrario, encontramos esos
derechos afirmados todavía como «históricos», es decir, como ya
existentes y sancionados en el pasado y ahora solemnemente reafir­
mados y garantizados. Entre tales reafirmaciones y garantías recor­
demos la Petition o f Rights de 1628, presentada por el Parlamento a
Carlos I y aceptada por éste sólo después de tenaz resistencia, que
somete el poder del monarca a concretas limitaciones de rango cons­
titucional; el Bill del Habeas Corpus de 1679, que garantiza a toda
persona que haya sido detenida una seguridad personal y un juicio
rápido (en evidente contraste con el procedimiento francés de las let-
tres de cachet, por las que una persona podía ser encarcelada por
tiempo ilimitado en virtud de una orden del soberano); el Bill o f
Rights de 1689, en el que, tras la «gloriosa (segunda) Revolución», se
fijaban definitivamente los principios de la monarquía constitucio­
nal limitada. En ninguno de estos textos hallamos proclamaciones
abstractas y universales, sino solamente reafirmaciones de antiguos
derechos e instrumentos concretos para su defensa.
Hay que llegar a la independencia americana para encontrar ta­
les derechos «históricos» transformados en derechos «naturales».
Esta transformación estuvo influida, sin duda, por el nuevo clima
espiritual y por la construcción racionalista del Estado, factores am­
244 LA NOCIÓN DE ESTADO

bos presentes en la obra de Locke. Pero también por las exigencias


de la lucha política, pues los colonos que se habían separado de la
metrópoli no podían invocar los derechos de los «ciudadanos ingle­
ses», de modo que hubieron de reclamarlos en un plano universal y
en cuanto «derechos del hombre». A este respecto es característico
el cambio operado desde la Declaración y resolución del Primer Con­
greso continental, de 14 de octubre de 1774, en la que todavía se in­
vocan «todos los derechos, libertades e inmunidades de los súbdi­
tos nacidos libres en el reino de Inglaterra», hasta la Declaración de
Independencia, de 4 de julio de 1776, donde se afirman como «ver­
dades evidentes por sí mismas» la existencia de «derechos inaliena­
bles», como el «derecho a la vida, a la libertad y a la búsqueda de
la felicidad», y la legitimidad únicamente de aquellos gobiernos que
garanticen y aseguren tales derechos. De manera muy semejante se
expresaban los revolucionarios franceses en la Declaración de dere­
chos del hombre y del ciudadano, adoptada en la Asamblea Nacional
el 26 de agosto de 1789, cuyo artículo segundo afirma que «el fin
de toda asociación política es la conservación de los derechos na­
turales e imprescriptibles del hombre. Estos derechos son la liber­
tad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresión».
Hemos llegado ya al punto más extremo de la libertad negativa y
su abstracta reivindicación iusnaturalista. Pero, aplacada la tor­
menta revolucionaria, los «derechos de libertad» volverán a presen­
tarse en seguida como derechos históricos o «positivos»: como de­
rechos del ciudadano más que como derechos del hombre. Ése es el
carácter que tienen los derechos enunciados en las diez primeras
Enmiendas de la Constitución norteamericana (ordinariamente de­
signados con el nombre de Bill o f Rights, 1791), los sancionados en
los artículos 24 a 32 del Estatuto albertino de 1848 y, en general,
en todas las Constituciones modernas que contienen expresas «D e­
claraciones» de derechos. Rasgo común a todas ellas es intentar
definir con la mayor claridad posible los límites del poder, de la
acción y de la competencia del Estado y la correspondiente esfera
de independencia del individuo, de modo que quede asegurado el
más completo y libre desarrollo de la personalidad individual. Se re­
clama, pues, una libertad negativa, que se concreta, en primer lugar
y en la mayoría de los casos, en libertad respecto de toda clase de
impedimentos, interferencias o cualquier otra intromisión superflua
del Estado y demás fuerzas sociales.
Pero aquí no quedó la evohición, pues en la determinación de los
mencionados límites y, correlativamente, de la esfera de indepen­
dencia individual ha habido variaciones muy importantes, y aún hoy
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 245

puede decirse que estamos asistiendo a una profunda transforma­


ción. Cuando en el siglo xix se hizo un análisis crítico de la ideolo­
gía revolucionaria francesa y del extremado individualismo iusnatu-
ralista, se inició una revisión de la noción misma de los «derechos
de libertad», revisión que, cuando no acabó en pura y simple nega­
ción, llevó a la gradual afirmación y reivindicación de una nueva ca­
tegoría de «derechos» y de «libertades», llamados en adelante, con
fórmula universalmente aceptada, derechos y libertades «sociales».
No es fácil definir, con una fórmula concisa, la naturaleza de estos
nuevos derechos. Sustancialmente, se dirigen a que todos los ciuda­
danos estén, de hecho, en condiciones de utilizar y disfrutar de las
libertades que, de derecho, son iguales para todos. Pero una exigen­
cia de tal índole tiene que terminar por alterar por completo la no­
ción tradicional de la libertad negativa como no interferencia del Es­
tado, pues es evidente que la efectividad de los «derechos sociales»
reclama no la abstención, sino la intervención estatal, como clara­
mente se ve, por ejemplo, en el artículo 3 de la actual Constitución
italiana cuando dispone que «es misión de la República remover los
obstáculos de orden económico y social que, limitando de hecho la
libertad y la igualdad de los ciudadanos, impidan el pleno desarro­
llo de la persona humana y la efectiva participación de todos los tra­
bajadores en la organización política, económica y social del país».
Aquí se encuentra, a nuestro juicio, el nudo de la discusión — a
la que más arriba aludimos— en torno al concepto de libertad ne­
gativa y su necesaria correlación con un determinado tipo de orga­
nización económica y social, pues es indudable que resulta difícil
conciliar este nuevo concepto de la libertad con la interpretación
que del ideal liberal dieron sus teóricos de la edad «burguesa», des­
de Locke hasta Mili, y que inspiró las Cartas constitucionales de los
siglos xvm y xix. Interpretación que culminaba, como hemos visto,
en la consagración de la propiedad privada como derecho absoluto
e intangible y en la libertad económica más plena y completa. Pre­
cisamente lo que actualmente está en tela de juicio es esa «santi­
dad» de los derechos, que habrán de ser sacrificados si quiere rea­
lizarse la «justicia social». El conflicto, para llamarlo por su nom­
bre, se produce entre el individualismo y el socialismo, y el proble­
ma de la supervivencia de la idea liberal tiene que aparecer como
especialmente crítico en sociedades que, como la actual italiana, se
encuentran a medio camino entre los dos sistemas, como lo prueba
el hecho de que dos de los más conspicuos personajes del liberalis­
mo italiano discrepen precisamente en este punto. El economista
Einaudi sostiene que el liberalismo está indisolublemente ligado a
246 LA NOCIÓN DE ESTADO

la estructura social del laissez faire, en tanto que el filósofo Croce


mantiene la tesis de que el ideal y las instituciones liberales pueden
y deben sobrevivir a los radicales cambios sociales que se están pro­
duciendo en el mundo de nuestros días.
Frente a tan seria alternativa — la supervivencia o no de la ideo­
logía liberal en el mundo moderno— , no basta con invocar la expe­
riencia de ciertos países concretos, como Inglaterra, donde el aban­
dono del liberalismo económico y la realización de vastas y profun­
das reformas sociales no han debilitado, al parecer, el viejo ideal de
libertad negativa que tan acertadamente se expresa en la frase in­
glesa my house is my castle. Hay que remontarse a los orígenes mis­
mos de dicha noción de libertad para verla concretarse, en el m o­
mento de formación del Estado moderno, en los tres requisitos de
remoción de los obstáculos, aseguramiento de una esfera de inde­
pendencia individual y confinamiento de la acción del Estado den­
tro de límites claros y precisos. Y sólo cuando fallara uno de estos
tres elementos podría empezar a hablarse, en nuestra opinión, de
una amenaza a la noción de libertad inspiradora de las Constitu­
ciones modernas. Mientras no se vuelva a atribuir al Estado un po­
der absoluto e ilimitado, mientras la vida y la independencia de los
ciudadanos no dependan de nuevo de la arbitrariedad del poder,
mientras que, en una palabra, no se atente contra las garantías
constitucionales que son la salvaguarda de la moderna libertad, no
creemos que pueda decirse que el Estado no es liberal cuando actúa
removiendo los obstáculos que se opongan al pleno desarrollo de la
persona humana y a la efectiva participación de todos los ciudada­
nos en la vida política derivados de la situación económica o social
de éstos o de la posición de privilegio de determinados grupos den­
tro del propio Estado. Al contrario, tal actuación estatal nos parece
una continuación y un reforzamiento de aquella misión liberadora
que supone el mayor timbre de gloria del Estado moderno.
N o deja de ser significativo que, durante la segunda guerra mun­
dial, el presidente de una nación libre y poderosa6 se refiriese, pre­
cisamente, a esa misión liberadora, a esa remoción de obstáculos en
que consiste la libertad negativa, proclamando aquellas que se lla­
marían las cuatro «libertades atlánticas» como una promesa dirigi­
da a los pueblos que, todavía entonces, estaban oprimidos por la
más atroz tiranía que la historia haya conocido jamás. De esas cua­
tro libertades, la primera y la segunda — la libertad de palabra y la
libertad de conciencia— estaban, por supuesto, en la línea de la más

6. F. D. Roosvelt, en el Mensaje al Congreso de 6 de enero de 1941.


EL ESTADO COMO AUTORIDAD 247

pura tradición liberal y podían haber sido formuladas por John


Stuart Mili. Pero la cuarta — la libertad del miedo (freedom from
fear)— expresaba una necesidad mucho más elemental y parecía
evocar la sombra de Hobbes, como apuntando a la abyección en
que necesariamente cae el mundo cuando desaparece el Derecho y
la vida vuelve a ser, como lo fue en aquellos años, «solitaria, pobre,
desagradable, brutal y breve». En cuanto a la tercera libertad — la
libertad de la necesidad (freedom from want)— , es también, en ver­
dad, una «libertad negativa», pero creemos que difícilmente puede
calificarse como libertad «burguesa»: en ella se inspiran las clases
y pueblos, hasta ahora desheredados, que se asoman hoy a les puer­
tas de la historia de la misma manera que, sólo pocos siglos atrás,
se asomaron los antepasados de las clases y pueblos (¡afortunada­
mente, pocos!) que en nuestros días prefieren encerrarse en un es­
téril egoísmo, soñando imaginarias «desigualdades naturales» e ine­
xistentes privilegios de «raza» o de elites.

Indicaciones bibliográficas

M a q u iav e lo , E l Príncipe, cap. 17; H o bb es , Leviatán, caps. 13, 21,


30; L o c k e , Second Treatise o f Government, §§ 57, 123 y passim-, J. S.
M i l l , On Liberty (1859), Introd. y caps. IV y V.
Para las «Declaraciones» y «derechos de libertad» mencionados
en el texto remitimos a la compilación de F. B a tt a g l ia , Le Caríe dei
diritti, 2.a ed., Florencia, 1947, y especialmente al volumen de
F. R u f f in i , D iritti di libertà (1926), en la nueva edición, con intro­
ducción y notas a cargo de P. C a l a m a n d r e i , Florencia, 1946.
Para los documentos americanos son útiles los dos volúmenes de
la obra La formazione degli Stati Uniti d'America, a cargo de A. Ac-
q u a r o n e , G. N e g r i y C. S c e lb a , Pisa, 1961.
Sobre el concepto de «libertad negativa», las observaciones más
notables hechas recientemente son, sin duda, las de S ir I sa iah B e r ­
l í n , en su lección inaugural Two Concepts o f Liberty, Oxford, 1958;
véase también M. C r a n s t o n , Freedom: A New Analysis, Londres,
1953, y el excelente ensayo de N. B obb io «Della libertà dei moderni
comparata a quella dei posteri», en el volumen Politica e Cultura,
Turin, 1955.
Los escritos de C ro ce y E in a u d i sobre la relación entre el libe­
ralismo político y el económico se pueden encontrar reunidos en el
voi. B. C ro ce -L. E in a u d i . Liberismo e Liberalismo, a cargo de P. S o ­
l a r i , Nápoles, 1957.
:W '
C a p ít u l o s é p t im o

LA LIBERTAD POSITIVA

El concepto de libertad negativa y la teoría liberal del Estado


que sobre ella se funda pueden criticarse utilizando argumentos dis­
tintos, y aún mejores, que los expuestos en el capítulo precedente.
Cabe preguntarse, en efecto, si tal concepción, al cargar el acento
demasiado exclusivamente sobre los límites del poder, no acaba por
relegar a un segundo plano, o al menos por minimizar, el problema
de cómo y por quién debe ser ejercido el poder. El paradigma del
Estado liberal sigue siendo el que estableció de una vez para siem­
pre Montesquieu al afirmar que «la libertad política en el ciudada­
no es la tranquilidad de espíritu que proviene de la convicción que
cada uno tiene de su propia seguridad», y que tal libertad «no se en­
cuentra más que en los gobiernos moderados», es decir, sólo en
aquellos en que «no pueda abusarse del poder». Pero tal paradigma
no exige que la idea del Estado liberal esté necesariamente ligada a
esta o aquella forma de gobierno. N o se trata de si el gobierno debe
ser republicano o monárquico. Lo único que importa es que la «li­
bertad negativa» quede asegurada. Hablando estrictamente, incluso
un déspota ilustrado podría hacerlo. Kant no regateó sus elogios a
Federico de Prusia por haber puesto a sus súbditos en condiciones
de usar su razón y expresar su pensamiento, eliminando así cuanto
impedía la difusión de la cultura.
Pero la reivindicación que el hombre moderno plantea bajo el
nombre de libertad es bastante más amplia y compleja. Así nos en­
frentamos con la que hoy suele denominarse libertad positiva, en
correspondencia — si no incluso en contraste— con la libertad nega­
tiva. Para mostrar la diferencia conceptual entre una y otra, segu­
ramente nada mejor que reproducir el siguiente pasaje de sir Isaiah
Berlín: «L a pregunta ¿quién me gobierna? es lógicamente distinta de
¿hasta qué punto puede el gobierno interferir mi vida? En la diferen­
cia que media entre ambas radica, realmente, la razón del profun-
250 LA NOCIÓN DE ESTADO

do contraste entre los dos conceptos de libertad negativa y de li­


bertad positiva. El significado positivo de la libertad se manifiesta
cuando buscamos respuesta, no a la pregunta de qué soy libre de ha­
cer o de ser, sino a la de por quién soy gobernado, o quién decide lo
que debo o no debo hacer o ser... El deseo de gobernarse por sí mis­
mo, o por lo menos de participar en el proceso a través del cual es
controlada la propia vida, puede representar una aspiración tan
profunda como la de asegurarse una esfera de independencia, y tal
vez es también más antigua; pero no es una aspiración a la misma
cosa: más aún, es tan diferente que ha terminado por conducir al
gran contraste ideológico que hoy domina al mundo... El sentido
positivo de la palabra “libertad” deriva del deseo que el individuo
tiene de ser dueño de sí m ism o.»1
La distinción tan claramente formulada por Berlin no es nueva,
y ya Constant la había establecido con igual nitidez, a comienzos del
siglo xix, en su célebre ensayo De la liberté des anciens comparée à
celle des modemes (1819). También podemos encontrarla, implícita­
mente, en la contraposición entre «escuela liberal» y «escuela de­
mocrática» dentro de la literatura política italiana del siglo xix. Y
hace pocos años ha estado presente, igualmente en Italia, en una in­
teresante polémica que Bobbio titulaba intencionadamente Della li­
bertà dei moderni comparata a quella dei posteri.2 La relación entre li­
bertad positiva y libertad negativa constituye, en fin, uno de los pro­
blemas más delicados y actuales de toda la teoría del Estado.
En su formulación más simple, la libertad positiva entronca con
el «principio democrático» que hemos examinado en un capítulo
precedente y que, como ya vio Aristóteles, presupone la igualdad
como fundamento de la relación política. La definición del ciuda­
dano como «el que participa en la administración de la justicia y en
el ejercicio del poder» es, como expresamente reconoce Aristóteles,
una definición que conviene sólo a la democracia, puesto que sólo
en ésta se da la noción de «libertad» como «reciprocidad en el go­
bernar y en el ser gobernados». En este sentido, puede decirse, cier­
tamente, que la «libertad positiva» corresponde a la «libertad de los
antiguos» y que es algo totalmente distinto de la «libertad negati­
va», sobre la que, como hemos visto, insisten los autores liberales

1. I. Berlin, Two Concepts o f Liberty. An Inaugural Lecture, Oxford, 1958,


páginas 14-15.
2. Se trata de la polémica entre N. Bobbio y G. Della Volpe sobre «N u ovi
Argom enti», 1954. Los artículos de Bobbio están recogidos en el volumen Po­
litica e Cultura, cit.
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 251

modernos. La libertad positiva implica posibilidad de determinar la


propia suerte, capacidad de participar en el mando, libertad de dar­
se leyes y de no obedecer más que a éstas. La libertad positiva pos­
tula la soberanía popular, como claramente advierte Aristóteles y re­
pite Cicerón: nulla alia in civitate, nisi in qua populi potestas sum-
ma est, ullum dom icilium libertas habet.3
Mucho se ha escrito sobre la soberanía popular y muchas han
sido las tesis formuladas por los historiadores acerca de la misma,
habiendo ido algunos de ellos demasiado lejos al afirmar que, en
este punto, hay una línea continua e ininterrumpida desde la anti­
güedad clásica hasta nuestros días. En lo que a nosotros nos im ­
porta, los puntos que interesan son dos: la reivindicación de la so­
beranía popular como título supremo y exclusivo para la legitima­
ción del poder, y la afirmación de un nexo necesario e indisoluble
entre la noción de libertad y la de democracia. Esclarecer ambos
puntos significa establecer el acta de nacimiento del Estado demo­
crático moderno, o, más exactamente, penetrar en el secreto de la
ideología que todavía lo sostiene.
Por lo que se refiere al primer punto, es indudable que la rei­
vindicación de la soberanía popular está estrechamente ligada a la
reivindicación de los derechos naturales, originarios e imprescripti­
bles del individuo, de donde trae su origen también la idea del Es­
tado liberal, bastando para confirmarlo apelar al ejemplo de Locke.
De suerte que una doctrina nueva se enlaza con el pasado y flore­
ce, por así decirlo, en el tronco de doctrinas más antiguas. Porque
antiguas eran la tesis del consenso como fundamento del poder, ca­
racterística del pensamiento medieval, y la de la derivación del po­
der a partir del pueblo, tan claramente enunciada en el pensamien­
to romano. Pero, en cambio, es absolutamente nueva la afirmación
de un «derecho originario» del pueblo, paralelo al «derecho natu­
ral» del individuo, corolario característico de los cuales fue la doc­
trina del contrato social.4
Se trata de una verdadera y auténtica revolución en el campo de
la filosofía política, una «revolución copemicana», diríamos utili­
zando la célebre alegoría de Kant. Pero una revolución que se pro­
duce contemporáneamente a otras no menos preñadas de conse­
cuencias: las revoluciones políticas de las que surgen, en el hemis­
ferio occidental, los primeros regímenes democráticos dignos de tal

3. Vid. supra, parte II, cap. 2.


4. Para un tratamiento más extenso del tema remitimos una vez más a
nuestra obra La dottrina del diritto naturale, cit., cap. III.
252 LA NOCIÓN DE ESTADO

nombre. Los hombres que hicieron aquellas revoluciones no sólo


creían en el principio democrático, en la igualdad humana y en la
voluntad popular como única fuente legítima del poder, sino que es­
taban dispuestos a construir una sociedad basada en tales postula­
dos y a luchar por ellos si fuera preciso. «Yo creo firmemente que
el más humilde individuo que exista en Inglaterra tiene una vida
que vivir, como el más poderoso; y por eso, señores, es claro que
cualquiera que haya de ser sometido a un gobierno debe antes acep­
tarlo por su propio consentimiento.» Así se expresaba el coronel
Rainborough, un oficial de Cromwell, en octubre de 1647, durante
los debates desarrollados en Putney, en el Consejo general del ejér­
cito revolucionario victorioso. Sus palabras son recordadas todavía
hoy, como se recuerdan las pronunciadas por Lincoln en 1863, so­
bre el campo de batalla de Gettysburg, y que suenan también como
reivindicación, incitación y promesa: «Que el gobierno del pueblo,
por el pueblo y para el pueblo no desaparezca de la faz de la tie­
rra.» La democracia, así concebida, es algo que compromete: defi­
nirla es ya prescribirla; es un ideal que hay que aceptar o rechazar
antes, incluso, de poder dar una justificación racional del mismo.
De entre todos los argumentos que pueden esgrimirse, y que se
han esgrimido, en favor de la democracia, la noción de libertad po­
sitiva es, con mucho, el más atractivo y convincente, aunque tam­
bién, al mismo tiempo, el más ambiguo y el más expuesto a ser mal
interpretado. Es Rousseau, de todos los escritores políticos, el que
ha utilizado ese argumento de forma más sólida, extrayendo de él,
con lógica impecable, sus últimas consecuencias. El problema cen­
tral de la política es, para Rousseau, el de «encontrar una forma de
asociación que defienda y proteja con toda la fuerza común la per­
sona y los bienes de todo asociado y a través de la cual cada uno de
ellos, uniéndose a todos, no obedezca sin embargo más que a sí
mismo y permanezca tan libre como antes». Y añade: «Tal es el pro­
blema fundamental para el que el contrato social nos da la solu­
ción.» Mediante el contrato social, el hombre, al entrar en un «es­
tado civil», renuncia a su «libertad natural», pero encontrando con
ello su verdadera libertad, que es «civil» y «m oral» y que consiste
en la obediencia a la ley: porque el hombre sólo es libre cuando es
«verdaderamente dueño de sí mismo», y l ’obéissance á la loi q u ’on
s’est presente est liberté.
La idea del contrato social aparece aquí despojada de toda refe­
rencia histórica concreta. Como dirá Kant, no es un acto, sino una
idea, un principio normativo que permite concebir la relación polí­
tica en sus verdaderos términos, no como sacrificio de la libertad,

k
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 253

sino como conquista y adquisición de la misma. La libertad positi­


va, en efecto, no es otra cosa que autogobierno, autonomía, y no
puede realizarse más que cuando el poder que manda es el mismo
que el de quien obedece. La condición para que se realice la liber­
tad en el Estado es, por tanto, la soberanía de la voluntad general.
Los súbditos se transforman en ciudadanos en tanto en cuanto par­
ticipen de esa voluntad general. Su entrega total al Estado, a la «pa­
tria», les «garantiza contra toda dependencia personal». Tal es la
«condición que constituye la trama y la regla del mecanismo políti­
co y que es la única que puede hacer legítimos los vínculos civiles,
que de otro modo serían absurdos, tiránicos y susceptibles de los
más graves abusos».
Nunca se ha ofrecido una justificación más coherente y com ­
pleta de la doctrina democrática que ésta de Rousseau. Tal es la ra­
zón de que haya que volver a ella siempre que se quiera entender
el concepto de libertad positiva y su relevancia para la justificación
ideológica de la democracia moderna. Pero es también la razón de
que esta doctrina, desde su aparición y en no pocas de sus realiza­
ciones posteriores, haya podido constituir a los ojos de muchos un
peligro y una amenaza para la libertad. Efectivamente, Rousseau,
el mayor teórico de la libertad positiva, ha representado para mu­
chas personas el sacrificio del liberalismo a la democracia. Un es­
critor liberal del siglo xix, Constant, denunció el Contrato Social
como «el más terrible auxiliar de toda clase de despotismos». Y,
más recientemente, Berlín definía a Rousseau como «el más torvo
y formidable enemigo de la libertad en toda la historia del pensa­
miento moderno».
La libertad amenazada por la democracia de tipo rousseauniano
es, más que nada, la libertad negativa, que era la preferida de los
«liberales» a la antigua usanza. El peligro provenía de la que po­
dríamos llamar «democracia igualitaria», que preocupaba a los
hombres del siglo xix, ignorantes de otros peligros que habrían de
surgir en tiempos más próximos a nosotros. Con especial aprensión
miraban, como amenaza a la libertad, la «tiranía del número» deri­
vada de una rígida aplicación del principio de igualdad. Lógica­
mente, tal principio es inseparable de la idea misma de democracia,
que, al proclamar que todos participan en la formación del gobier­
no, había de conducir inevitablemente a la progresiva extensión del
sufragio, a la presunción de que todos los votos tienen igual valor,
a la necesidad de resolver las eventuales divergencias mediante un
simple cálculo numérico que, normalmente, es el de la mayoría no
cualificada. El recelo hacia «el despotismo de la mayoría, que no es
254 LA NOCIÓN DE ESTADO

otra cosa que el derecho del más fuerte», es algo que se encuentra
en escritores del más rancio liberalismo, desde Mallet du Pan a
Constant y Mili. Y no les dictaba esta actitud ningún sentimiento de
reacción antidemocrática, sino la preocupación de laborar en pro
de las instituciones liberales y de preservarlas contra un nuevo des­
potismo, más exigente acaso que el antiguo.
Una segunda amenaza que la crítica liberal descubría en la de­
mocracia igualitaria (y hablamos sólo de la crítica constructiva, no
de la negación pura y simple a que se entregan los escritores reac­
cionarios) era la que en términos modernos llamaríamos «equipa­
ración de valores». Se pensaba que tal equiparación habría de ser
el resultado inevitable de desconocer la desigualdad real de los
hombres, sus diferentes aptitudes, el papel de autodiferenciación en
la dinámica de la vida social. El autor que con mayor énfasis de­
nunció, en el siglo xix, la gravedad de este peligro fue Tocqueville,
que se debatía — com o él mismo confesó— entre sus sentimientos
aristocráticos y su preferencia racional por la democracia. Su preo­
cupación le condujo, en un primer momento, a apoyarse en su co­
nocimiento de la «democracia en América» para hacer un pe­
netrante diagnóstico de la democracia en general, y, después, a ras­
trear el proceso de nivelación operado en Francia antes de la Revo­
lución, encontrando sus raíces en la estructura misma del anden
régime y en la formación del Estado moderno, burocrático y cen-
tralizador. Y si bien frente al progreso imparable del igualitarismo
confesaba Tocqueville que se sentía invadido de una especie de «te­
rror religioso», no por ello su juicio dejaba de ser firme: «N o se tra­
ta de reconstruir una sociedad aristocrática, sino de hacer nacer la
libertad en el seno de la sociedad democrática en la que Dios nos
ha llamado a vivir.»
El último y más grave peligro derivado de la aplicación rígida e
incondicionada del principio democrático es el de que tal aplicación
pueda conducir ni más ni menos que a la renuncia, total y definiti­
va, de la libertad. Tal peligro ya había sido advertido por el propio
Rousseau al hacer la crítica de algunas doctrinas contractualistas y,
especialmente, de la de Grocio. Efectivamente, el contrato social
concebido como irrevocable no es, para Grocio, más que el punto
de partida para justificar el absolutismo o, como dice Rousseau,
«para despojar a los pueblos de todos sus derechos e investir a los
reyes con ellos por todos los procedimientos imaginables». Y en la
historia del siglo xix, por no hablar de la nuestra, no faltan casos
en que la soberanía popular fue invocada, precisamente, para esta­
blecer una dictadura. Los plebiscitos, los referendos, las apelaciones
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 255

directas al electorado, han servido, como sabemos, no sólo para


proporcionar un título jurídico, sino también como justificación
ideológica de regímenes bastante más absolutos que todos los ab­
solutismos del pasado.
Son éstos unos argumentos graves que mueven a la reflexión,
tanto más cuanto que, al menos en parte, vienen confirmados por
la realidad. La experiencia histórica parece dar validez e las obser­
vaciones que hiciera Tocqueville sobre la diferencia entre las de­
mocracias igualitarias y equiparadoras de tipo latino y la llamada
democracia «diferencial», de corte anglosajón. En los países anglo­
sajones, y especialmente en Gran Bretaña — que, a diferencia de las
naciones continentales, no sufrió la enorme subversión del m ovi­
miento revolucionario francés— , cualquier observador se siente
sorprendido por lo que podría llamarse la supervivencia de no po­
cos elementos aristocráticos en la estructura de la sociedad, los
cuales, junto con los esquemas de pensamiento que traen consigo,
actúan como correctivo de la lógica rígida del igualitarismo demo­
crático, aunque acaso el correctivo más eficaz esté en el sentimien­
to de independencia que de siempre ha existido en aquellas islas.
Como quiera que sea, el caso de la Gran Bretaña constituye una
prueba de que es posible conciliar la libertad positiva y la negativa,
la democracia y el liberalismo. Además de salvaguardarse los dere­
chos individuales y una esfera para el libre desenvolvimiento del in­
dividuo, se pone límite a la «tiranía de los números». Esa salva­
guardia es condición para que la democracia cumpla su misión: sin
libertad negativa, el logro de la libertad positiva, de un real y no ilu­
sorio autogobierno, se verá inevitablemente retardado, cuando no
impedido.
Como ha observado Bobbio, la libertad positiva exige una situa­
ción de libertad como no impedimento, que permita a los hombres
pensar, discutir y juzgar libremente, es decir, una situación que les
ponga en condiciones de elegir libremente sus propios gobernantes,
convalidando con el consentimiento el poder de las verdaderas y
reales elites, que, para ser tales, deben aceptar el proponerse de con­
tinuo en lugar de imponerse de una vez y para siempre. Pero para
que esto suceda es preciso que esté asegurado dentro del Estado el
libre juego de las fuerzas políticas, el cual no es posible sin el res­
peto de las opiniones particulares; es preciso también que el crite­
rio de igualdad sea verdaderamente respetado, garantizando a las
minorías la posibilidad de transformarse en mayoría; es necesario,
en fin, y sobre todo, que no se atribuya a las decisiones de la ma­
yoría más que un valor «pragmático» — recordando que, como dice
256 LA NOCIÓN DE ESTADO

un adagio inglés, la única razón por la que se cuentan las cabezas


es que es más fácil contarlas que cortarlas— y no un valor absolu­
to que implique el deber de someterse a ellas como a verdades in­
concusas y definitivas. Por todas estas razones, la democracia igua­
litaria no debe confundirse con otra forma muy distinta de demo­
cracia a la que llamaremos — utilizando la designación con que hoy
a menudo se la conoce— «democracia totalitaria», o quizá pudiera
decirse «unánime», la cual constituye una amenaza aún más grave
y radical para la idea de libertad sobre la que, históricamente, se ha
fundado el Estado moderno.
La clave para entender la significación de este tipo de dem o­
cracia se encuentra, sin duda, en Rousseau y en el equívoco a que
puede dar lugar la «libertad positiva», que, como hemos visto, se
realiza según él en el Estado. La razón del equívoco — que ha te­
nido posteriores desarrollos divergentes del principio democrático
y en algunos casos hasta contradictorios con él— puede muy bien
estar en la ambigüedad del lenguaje de Rousseau, en lo que algu­
na vez se llamó su «m isticism o» y que en realidad no es otra cosa
que «juego de palabras», hecho o no de forma deliberada. Porque
hay, en efecto, algo de místico y hasta de religioso en la interpre­
tación que el propio Rousseau da del contrato social, conforme a
la cual éste exige del individuo una «total alienación», prometién­
dole a cambio una especie de renacimiento que lo transforma de
un animal stupide et borné en un être intelligent et un homme. Hay
algo de místico, y en verdad mucho de oscuro, en el concepto rous-
seauniano de voluntad general, en torno al cual se ha escrito lo su­
ficiente para llenar bibliotecas enteras. La voluntad general, para
Rousseau, no es solamente el titular de la soberanía, sino, además,
la encarnación de un supremo valor ético, porque sólo ella es
«siem pre recta» y sólo obedeciéndola encuentra el hombre la ple­
nitud de su vida moral. Precisamente por ello la voluntad general
no coincide para Rousseau — o, por lo menos, no coincide simple­
mente— con la «voluntad de todos», la cual puede ser expresión
de intereses particulares, en tanto que aquélla es «siem pre cons­
tante, inalterable y pura». La voluntad general no puede manifes­
tarse a través de la discrepancia o de largas discusiones, sino que
se revelará sobre todo en la unanimidad, en la adhesión concorde
de los espíritus. Es necesario, por tanto, que terminen las «d ivi­
siones» debidas a los «hombres de partido» y a las «sectas» (son
palabras que Rousseau toma de Maquiavelo): «N o debe haber so­
ciedades parciales dentro del Estado», para que «el pueblo no sea
engañado» y nada pueda impedir la arcana revelación de la verdad
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 257

al ciudadano, que sólo debe enfrentarse «con sus propios pensa­


mientos».
Pero no es esto todo. La «multitud ciega», dice Rousseau, nece­
sita ser «guiada». «E l pueblo, de suyo, quiere siempre el bien, pero
no siempre sabe dónde se encuentra. La voluntad general es siem­
pre recta, pero el juicio que la guía no es siempre luminoso. Es pre­
ciso hacerle ver las cosas como son, y a veces como deben ser vis­
tas, señalarle el buen camino... Todos tienen necesidad de guía: a
unos hay que obligarles a conformar su voluntad a su razón, a otros
hay que enseñarles a conocer lo que quieren.»
N o hay duda alguna de lo que Rousseau entiende por tal guía.
En el Em ilio afirma que las mejores instituciones son aquellas que
en mayor medida «desnaturalizan» al hombre; y en el Contrato So­
cial sostiene que la conformación de una nación puede exigir que la
naturaleza humana sea cambiada, pudiendo llevarse a cabo seme­
jante empresa sólo mediante el adiestramiento y la coacción: los es­
píritus tienen que ser educados tanto como forzados. «Todo aquel
que se niegue a obedecer a la voluntad general será constreñido a
ello por todo el cuerpo social, lo cual no significa sino que se le obli­
gará a ser libre.» Porque aunque la voluntad general pueda apare­
cer contraria a mis convicciones y a mi voto, «ello prueba solamen­
te que yo estaba engañado y que lo que creía ser la voluntad gene­
ral no era tal. Si hubiese triunfado mi parecer particular habría he­
cho algo distinto de lo que quería, por lo que no habría sido libre».
Todo el bagaje de las doctrinas totalitarias de nuestro siglo
— abolición del disenso, necesidad de «guía», reconocimiento de
errores, reeducación en la libertad— parece estar claramente con­
tenido en las afirmaciones de Rousseau que acabamos de transcri­
bir.5 Se puede comprender que, buscando un chivo expiatorio, no
pocos autores modernos, muy respetables, se han acogido a Rous­
seau, utilizándolo para explicar todos nuestros problemas, como ya
fuera utilizado siglo y medio antes. Considero que tal punto de vis­
ta implica un cierto grado de exageración, pero no puedo entrar
aquí a discutir acerca del tema. En cualquier caso, debe destacar­
se que precisamente con Rousseau se inicia la monstruosa mani­
pulación de las palabras que ha podido conducir al mundo moder­
no a tan profundas contradicciones en torno a los conceptos de li­

5. Sobre este tema, objeto hoy de viva discusión entre los estudiosos, re­
cordemos las espléndidas páginas de L. Einauidi, G. G. Rousseau, le teorie de­
lla volontà generale e del partito guida e il com pito degli universitari, en la en­
trega 4.a de las «Prediche inutili», 1957.
258 LA NOCIÓN DE ESTADO

bertad y de democracia. Palabras que han sido despojadas de su


contenido tradicional, sustituyéndose su significado corriente por
uno nuevo que es el opuesto, cuando no constituye una negación
radical del mismo.6
Los ejemplos que podrían aducirse en nuestros días de tales ma­
nipulaciones verbales son numerosos, bastando la referencia a cier­
ta prensa y a cierta propaganda política para encontrar cuantos se
quieran.7 Sin embargo, forzoso es reconocer que una parte, por lo
menos, de responsabilidad por estas confusiones terminológicas co­
rresponde a los seguidores de una filosofía política que, enlazando,
a través de Hegel, con Rousseau, contribuyeron a falsear la fórmula
liberal convirtiendo al Estado de «instrumento» en «encamación» de
la libertad. Ese es el error — sobre el que muchas veces hemos lla­
mado la atención— del «Estado ético», es decir, del Estado que, de
medio para la realización de determinados valores, llega a ser un va­
lor en sí mismo. Y no deja de sorprender, por ejemplo, leer en De
Ruggiero, un escritor de indudable fe liberal y autor, por añadidura,
de una Historia del liberalismo europeo, un juicio como éste: «A c­
tualmente estamos tan acostumbrados a la idea del Estado liberal
que se nos escapa su carácter paradójico, que no pasó inadvertido a
sus primeros e inexpertos observadores. El Estado, órgano coactivo
por excelencia, ha llegado a ser la máxima expresión de la libertad.»
Por mi parte, además de apuntar la confusión que el hegelianis­
mo puede producir incluso en una mente latina y perspicaz, creo
que la única respuesta que cabe dar a una tesis de esta clase es que,
contrariamente a la opinión de De Ruggiero, los «primeros obser­
vadores» no estaban, después de todo, tan lejos de la verdad o, por
lo menos, razonaban en términos de lenguaje corriente y de senti­
do común. Al igual que sucede con la oposición de fuerza y con­
sentimiento, ningún artificio dialéctico ha conseguido superar la
existente entre coacción y libertad. «Obligar a los hombres a ser li­
bres» podrá parecer a algunos el supremo oráculo de la política,
pero a los hombres de nuestra generación la frase no hace sino evo­
car dolorosamente aquellas otras, no muy diferentes, que se podían
leer a la entrada de los campos de concentración. Es preferible lla­
mar a las cosas por su nombre y reconocer la realidad tal cual es.
«E l órgano coactivo por excelencia» no ha sido en el pasado ni es

6. Una terrorífica descripción de las posibles manipulaciones en un Esta­


do totalitario es la de G. Orwell, en su conocida novela 1984.
7. Vid. el volumen La propaganda política in Italia, a cargo de P. Facchi,
Bolonia, 1960.
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 259

necesariamente hoy «la expresión de la libertad». Puede haber y hay


democracias radicalmente negadoras de la libertad individual,
como puede haber Estados «liberales» en los que sólo una mínima
parte de los ciudadanos participa en el poder. El Estado, en cuanto
expresión de la libertad, sólo puede existir a condición de que sean
respetadas determinadas «reglas de juego». Reglas que son, preci­
samente, la libertad negativa y la libertad positiva. Esto, y no otra
cosa, significa atribuir al Estado la libertad como fin.
Pero si efectivamente las cosas son así, resulta evidente que to­
davía no hemos alcanzado el término de nuestro trabajo, pues ha­
brá que ver si, además de exigir el respeto de ciertas reglas, es po­
sible descubrir la apuesta que se cruza en ese juego. Metáforas
aparte, se trata de examinar cuál es el bien o conjunto de bienes del
que el Estado es instrumento y si es posible establecer — como se
creyó durante mucho tiempo— un criterio valorativo objetivo y se­
guro para la legitimación del poder: el criterio del bien común.
Autores de las más varias procedencias nos aseguran que en ese cri­
terio debe buscarse la respuesta final a todos los problemas que
hasta aquí nos han ocupado.

Indicaciones bibliográficas

A r is t ó t e l e s , Política, III, i, 1275a, b; xiii, 1283b, 1284a; VI, ii,


1317a, b; C ic e r ó n , De Re Publica, I, 31, 47; L o c k e , Second Treatise
o f Government, cap. XI, 134; M o n t e s q u ie u , Esprit des Lois, XI, 4 y
6; R o u sse au , Contrat Social, I, 6-8; II, 1-3, 6-7; IV, 1-2; K a n t , Beant­
wortung der Frage: Was ist Aufklärung? (1784); Metaphysische An­
fangsgründe der Rechtslehre, II, 46, 47; B. C o n s t a n t , Principies de Po-
litique (1815), cap. I; De la liberté des anciens comparée ä celle des
modernes (1819); A. de T o c q u e v ille , De la Démocratie en Amérique,
vol. I (1835), introducción; vol. II, iv, cap. 7; L ’Ancien Régime et la
Révolution (1856); G. de R u g g ie r o , Storia del liberalismo europeo,
Bari, 1925, página 384.
Sobre Mailet du Pan, vid. el artículo del autor «M ailet du Pan, a
Swiss Critic o f Democracy», en The Cambridge Journal, I (1947).
Para una información sobre la discusión acerca del llamado «to ­
talitarismo» de Rousseau, J. W. C h a p m a n , Rousseau, Totalitarian or
Liberal?, Nueva York, 1956.
Sobre el problema de la definición de la democracia, G. S a r t o -
r i , Democrazia e definizioni, 2.a ed., Bolonia, 1958; H. B. M a yo , An
Introduction to Democratic Theory, Nueva York, 1960.
C a p ít u l o o c ta v o

EL BIEN COMÚN

Determinar con precisión el bien o conjunto de bienes que, bajo


el nombre de bien común, debe realizar el poder para que pueda lla­
marse legítimo, es una tarea no muy distinta de aquella otra con la
que en ocasiones anteriores nos hemos tropezado y que, hasta aho­
ra, está aún sin respuesta: la de definir los principios de justicia. Se
trata, en ambos casos, de penetrar más allá de una contemplación
puramente formal de los problemas del Derecho y de la política. El
bien común debe ser el fin hacia el que tiene que apuntar el poder
si pretende ser llamado legítimo. Para que el Derecho sea justo, el
ordenamiento jurídico debe acomodarse a ciertos principios básicos
de la justicia. Ya anteriormente señalábamos lo inadecuada que es
la pura y simple identificación del orden y de la justicia. El orden,
decíamos, en cuanto valor, se llama justicia, pero establecer las con­
diciones a que el Estado debe sujetarse para promover un orden
«justo» no nos dice nada acerca de la estructura concreta de dicho
orden, de la misma manera que definir la justicia como suum cui-
que tribuere no nos indica cuál sea el suum que el Derecho asegura
a cada uno.1 A este deseo de hallar un criterio no ya sólo formal,
sino sustancial de la justicia, obedece el esfuerzo realizado conti­
nuamente a través de los siglos por descubrir el Derecho verdadero,
el Derecho justo o, como normalmente se decía en otro tiempo y
aún se dice por muchos, el Derecho natural. Análogamente al deseo
de establecer la naturaleza del bien o conjunto de bienes que se
realiza en el Estado corresponde el esfuerzo por conocer, definir y
fijar de una vez para siempre la noción de bien común. Casi espon­
táneamente se viene a las mientes el paralelo entre las dos exigen­
cias, cuando no entre ambas soluciones: el bien común representa

1. Vid. págs. 187-188.


262 LA NOCIÓN DE ESTADO

para la teoría del Estado lo que el Derecho natural representa para


la teoría del Derecho.
La fascinación producida por la noción de bien común tiene que
ser muy grande desde el momento en que, como señalábamos al fi­
nal del capítulo anterior, la encontramos en escritores de la más va­
riada procedencia. Si quisiéramos hacer una lista de ellos, el primer
lugar correspondería, como es obvio, a Platón, que en la República
confía la función del gobierno precisamente a los «guardianes» por
la razón de ser ellos quienes únicamente «conocen lo que es el bien
de la Ciudad». Pero el autor que — aparte de Aristóteles— 2 ha pues­
to de relieve más que ningún otro la importancia del bien común
para la teoría del Derecho y del Estado es el maestro de la doctrina
católica, Santo Tomás de Aquino. Para Santo Tomás, la noción mis­
ma de Derecho está postulando la de bien común: lex proprie, prim o
et principaliter, respicit ordinem ad bonum commune (propiamente,
el objeto primero y principal de la ley radica en la ordenación del
bien común). Establecer esta ley, ordinare ad bonum commune, es,
según la buena tradición medieval, una misión que compete a toda
la comunidad o a quienes la representen. El bien común consiste en
la consecución del bienestar temporal (utilitas communis in tempo-
ralibus rebus), en el logro de la felicidad terrenal (beatitudo huius vi-
tae), en la plena y completa realización del bien terreno que sea com­
patible con la aspiración a un fin ultraterreno. El Estado, que es la
forma más alta y perfecta de sociedad en el orden puramente natu­
ral, es el instrumento y la garantía de tal realización. Es evidente
que, entendida en este sentido, la definición de bien común tiene que
acabar por coincidir con la de Estado, y a esta enseñanza se adhie­
re todavía hoy, como es sabido, la doctrina política católica, en la
que «el bien común viene descrito con expresiones siempre nuevas
y solemnes».3 Tal doctrina puede, con toda justicia, reivindicar para
sí el mérito de ser heredera de la concepción clásica del Estado y de
haberla insertado en el tronco de la filosofía política cristiana.
Pero la tradición aristotélico-tomista no es la única que apela a
la noción de bien común a la hora de definir el Estado, y tal acti­
tud la encontramos también allí donde menos podíamos esperar: en
escritores de orientación claramente individualista, como, p. ej.,
Hobbes y Locke. El primero incluye el bien común (o, más exacta­
mente, el «bien del pueblo») entre los tres requisitos por los que
puede juzgarse de la bondad o maldad de las leyes — los otros dos

2. Vid., supra, parte II, cap. 1, y parte III, cap. 2.


3. Vid. H. Rommen, E l Estado en el pensamiento católico, cap. X III.
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 263

son la «necesidad» (o «indispensabilidad») y la «claridad»4— ; y si


bien invoca el «bien del pueblo» teniendo a la vista sobre todo el
«bien del soberano»,5 no por ello deja de ser significativa su apela­
ción a la doctrina tradicional, debiendo este dato hacer meditar a
quienes se obstinan todavía en ver en dicho autor el adalid más des­
tacado del poder absoluto.
En cuanto a Locke, ya en las primeras páginas del Segundo tra­
tado sobre el Gobierno civil, así como en otros pasajes posteriores,
pueden hallarse expresas menciones del bien común, lo cual ha pa­
recido a algunos intérpretes difícilmente compatible con su concep­
ción del Estado como una organización destinada exclusivamente a
la tutela de los «derechos» y los «intereses» de los particulares, idea
sobre la que insiste también en otras obras, especialmente en Letter
concerning Toleration. Hay quien ha querido ver en esa referencia al
bien común un ejemplo de las muchas contradicciones en que incu­
rre Locke,6 mientras que otros la consideran como un caso típico de
lo que con frecuencia se llama la «ilusión liberal», es decir, la ilusión
de creer que los conflictos de intereses se resuelven automáticamen­
te abandonados a sí mismos, por una especie de «armonía natural»
semejante a la que presidiría la combinación de fuerzas opuestas en
la naturaleza. Con una interpretación más sencilla cabría decir que
el tributo que Locke rinde al bien común no es, seguramente, más
que la confirmación de la tenaz supervivencia de dicha noción, tra­
dicionalmente asociada a la definición de Estado.
La idea de bien común, en fin, estaba llamada también — aun­
que bajo otro nombre— a desempeñar un papel muy importante en
una doctrina que precisamente se caracteriza por su oposición ra­
dical a toda reivindicación abstracta de «derechos», a toda metafí­
sica del «bien» y de lo «justo»: la doctrina utilitarista, que, a su
modo, rinde el mayor tributo posible a la noción de bien común.
Toda «medida de gobierno» puede y debe evaluarse, en opinión de
Bentham, según el patrón del principio de utilidad, esto es, por su
capacidad de contribuir a la felicidad común. Es verdad que «el in­
terés de la comunidad» no es más que «la suma de los intereses de

4. Vid. pág. 235.


5. «E l bien del soberano y el del pueblo no pueden separarse. Es débil el
soberano que tiene súbditos débiles; y es débil el pueblo cuyo soberano exige
el poder de gobernarle arbitrariamente» (Leviathan, cap. 30).
6. Uno de los ejemplos que con más frecuencia se citan es el que se re­
fiere al Derecho natural, por la presunta imposibilidad de conciliar las afirm a­
ciones apodícticas del Segundo Tratado con las posiciones filosóficas adoptadas
en el Ensayo sobre el entendimiento humano.
264 LA NOCIÓN DE ESTADO

los miembros individuales que la componen», pero, lejos de caer en


la «ilusión liberal», Bentham obtiene, a partir de su premisa indivi­
dualista, las más radicales consecuencias reformistas, llegando a
subrayar — a treinta años de distancia de la fecha de publicación de
su principal obra— los resultados que se siguen de afirmar que «el
único fin justo y justificable del poder [es] la mayor felicidad del
mayor número». Esta doctrina, escribe Bentham, ha sido llamada
una «doctrina peligrosa», y «es ciertamente peligrosa», pero sólo lo
es para un gobierno «que se proponga como fin real u objeto la ma­
yor felicidad de un individuo» solo, o de pocos, con exclusión de los
demás. Una vez más, como se ve, el bien común reafirmaba sus exi­
gencias en pleno florecimiento de la época individualista y liberal.
Si nos preguntamos ahora por el valor que pueda conservar o
asumir tal noción a la luz de la investigación que venimos realizan­
do acerca de los problemas relativos al Estado, creemos que puede
responderse partiendo de tres órdenes de consideraciones diversos.
La primera consideración se refiere a la posibilidad de restaurar
la noción de bien común sobre la base del reconocimiento de los va­
lores individuales, que, como hemos visto, constituyen la principal
premisa de la concepción moderna del Estado. Es el problema que
hemos visto presentarse tan crudamente en Locke y que envolvería
a los utilitaristas — como por otra parte, envuelve todavía a la doc­
trina liberal— en no pequeñas ni leves dificultades. Las relaciones
entre el bien individual y el bien común se resuelven con frecuen­
cia, en la práctica política cotidiana, acudiendo al juego sutil de
compromisos siempre renovados, pero es evidente que, a la postre,
es preciso decidir acerca de la prioridad de uno u otro, y so pena
de situarse decididamente en la dirección del Estado ético o inclu­
so totalitario, afirmando la absoluta prioridad del Estado sobre el
individuo, se acabará siempre por volver a la tesis, que el sentido
común dictaba a Bentham, de que el interés de la comunidad no es
otra cosa que la suma de los intereses de los particulares y que es
absurdo, por consiguiente, hablar de bien común allí donde el bien
particular sea sacrificado o lesionado. Lo que se requiere es que las
pretensiones de cada individuo sean cuidadosamente ponderadas y
consideradas en relación con sus propios méritos. Como muy bien
observan Benn y Peters, decir que el Estado debe buscar el bien co­
mún «es decir, simplemente, que las decisiones políticas deben aten­
der a los intereses de sus miembros con espíritu de imparcialidad».7

7. Benn y Peters, Social Principies and the Democratic State, Londres,


1959, página 273.
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 265

A este respecto vale la pena recordar que el problema que nos


ocupa no fue ignorado por el pensamiento político medieval, en el
que se suscitan perplejidades y tensiones que tienen su significado
incluso para la moderna teoría del Estado. Santo Tomás, por ejem­
plo, no duda en afirmar que el bien común tiene valor de fin para el
individuo y que la «bondad» del ciudadano depende de la medida en
que esté proportionatus al bien común. Parece, por tanto, que acep­
ta enteramente la concepción aristotélica de la integración del indi­
viduo en el Estado como la parte en el todo. Sin embargo, si consi­
deramos más detenidamente la manera como Santo Tomás concibe
esta integración nos daremos cuenta en seguida del esfuerzo que rea­
liza para salvaguardar el valor de la personalidad individual frente a
los peligros de la concepción aristotélica — es decir, pagana— del Es­
tado.8 Hay en el hombre una parte que no está ni puede estar en
modo alguno subordinada al Estado: el propio espíritu del cristia­
nismo se opone a que el individuo pueda ser degradado a simple me­
dio para el cumplimiento de un fin, aunque este fin sea el bien co­
mún. Desde este punto de vista, por tanto, es la doctrina moderna,
la doctrina liberal del Estado, la que puede invocar para sí el mérito
de ser continuadora y heredera de la más pura tradición cristiana.
Una segunda consideración que puede hacerse en tom o a la
eventual apelación a la noción del bien común en la doctrina polí­
tica moderna es la siguiente. Tal noción implica, como hemos vis­
to, la necesidad de determinar con precisión el bien o conjunto de
bienes que el poder debe proponerse como fin. Pero aparte de que
ello es una cuestión muy compleja y que entraña no pocas dificul­
tades, se plantea la siguiente pregunta: ¿a quién compete en el Es­
tado moderno la misión de definir el bien común y cuál sería, en la
estructura estatal, la posición de poder de aquel o de aquellos a
quienes se confíe tal misión? El problema es muy semejante al que
se plantea al intentar restaurar, en el campo de la teoría jurídica, el
concepto de Derecho natural, cuya afinidad con la noción de bien
común hemos subrayado anteriormente. Porque, efectivamente, si
se concibe el Derecho natural «ontològicamente», como un conjun­
to de proposiciones ciertas y definibles y a la vez absoluta e incon­
dicionalmente válidas y obligatorias, es claro que aquel o aquellos
a quienes se confíe o reconozca la misión de determinar y definir
tal Derecho serán, como no podría por menos de ser, los verdade­

8. Para un más amplio tratamiento de este tema remitimos a la Intro­


ducción a nuestra edición de los Scritti Politici di S. Tommaso d ’Aquino (B olo­
nia, 1946) y al ensayo de J. M a r i t a i n La persona e il bene comune, Brescia, 1948.
266 LA NOCIÓN DE ESTADO

ros legisladores. De modo paralelo, aquellos a quienes se confíe o re­


conozca la función de decidir acerca del bien común — los técnicos,
los expertos o como quiera que se llamen en la nomenclatura m o­
derna— , y cuya actuación estaría después garantizada e impuesta
mediante el poder del Estado, serán los detentadores últimos del
poder, los nuevos y auténticos soberanos.
Precisamente aquí está la razón del recelo que muchos experi­
mentan en nuestro tiempo hacia ciertas tendencias de la vida polí­
tica actual inclinadas a la «tecnocracia» o «gobierno de los exper­
tos», como también se dice; expertos que, gobernando el timón del
Estado e investidos de las «decisiones últimas», no serían, después
de todo, muy distintos de los «guardianes» de Platón o de las
«guías» de Rousseau9 y acabarían, en definitiva, por ser los árbitros
de nuestra vida y de nuestro destino. Es verdad que todos debemos
felicitamos de que al tomar tales decisiones y al proveer en favor
del bien común se dé audiencia a la voz de los «sabios» y no a la de
los necios. Pero no creemos que por ello se deba sacrificar el ideal
del «autogobierno» al del «buen gobierno», ni renunciar al derecho
— que únicamente está asegurado en la democracia liberal— de par­
ticipar en las decisiones «fundamentales» para tener la seguridad de
que las mismas no conculcarán jamás los valores fundamentales
de la libertad. En tiempos aún recientes se ha hecho patente el pre­
cio que se paga por estas renuncias y sacrificios. Es una lección que
los hombres de nuestra generación no olvidamos y aconsejamos a
las nuevas generaciones que no la olviden jamás.
Hay, en fin, una tercera y última observación que cabe hacer al
intento siempre renovado de hacer consistir el bien común en el cri­
terio de legitimidad del poder. Se trata de la objeción seguramente
más grave, pero a la que de ordinario se presta menos atención. Su­
poniendo que sea posible, pese a todas las dificultades señaladas, de­
terminar exactamente en qué consiste el bien común y formular, en
consecuencia, una serie de proposiciones rigurosas y precisas, la
pregunta que surge es ésta: ¿qué significa exactamente la afirmación
de que el poder está obligado a traducir tales proposiciones en nor­
mas y de que aquellos a quienes éstas se dirigen están obligados a ob­
servarlas? Desde el principio de nuestra investigación hemos puesto
de relieve que no es posible, so pena de realizar un salto lógico, de­
ducir una proposición prescriptiva a partir de una descriptiva, ni un

9. Entre los trabajos recientes que m ejor ilustran este recelo recordamos
especialmente uno que ha tenido gran resonancia en el mundo anglosajón:
K. R. Popper, The Open Society and its enemies, cit.
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 267

juicio de valor a partir de un juicio de hecho. Ahora bien, supuesto


que fuera posible determinar exactamente y con detalle todas las
condiciones que, en un tiempo y lugar dados, constituyen el bien co­
mún, ¿qué sería ello sino constatar una situación de hecho, fijar un
conjunto de condiciones «favorables» o «desfavorables» respecto de
un fin determinado? El problema, en otras palabras, está planteado,
pero no resuelto: habrá que decidir, primero, si la «riqueza», o el «p o­
der», o la «gloria», o cualquier otro de los innumerables fines que
puede proponerse el Estado son bienes en sí mismos, y después se
tendrá que concretar qué «comportamientos», que «estructuras», qué
«planes» son necesarios para convertir dichos bienes en el bien co­
mún. Fácil es comprender que son imaginables las situaciones más
diversas: en un Estado pacífico, el bien común consistirá en un co­
mercio floreciente y en la prosperidad material, mientras que en un
Estado belicoso el bien común exigirá sacrificar la mantequilla a los
cañones. En cualquier caso, la descripción del bien común significa
señalar una elección ya realizada y valorar una situación de hecho
sobre la base de dicha elección: es decir, significa agregar un predi­
cado — el predicado del «bien»— a un orden que, en realidad, de­
pende de aquella elección y está condicionado por ella.
Es oportuno acudir de nuevo al paralelismo entre el bien común
y el Derecho natural. Se ha observado acertadamente que concebir
el Derecho natural como un conjunto de proposiciones concretas y
definibles con la misma precisión con que se concretan y definen
las proposiciones de Derecho positivo, significa concebirlo como
algo fáctico y contraponer entre sí dos ordenamientos de los que no
puede afirmarse sin contradicción que ambos sean al mismo tiem­
po válidos o, como también se dice, «normativos». Con lo cual re­
sultaría que son igualmente sostenibles la tesis de los positivistas y
la de los iusnaturalistas: en efecto, quien circunscriba la noción de
Derecho tan sólo a la experiencia del Derecho positivo deberá ne­
cesariamente negar el carácter jurídico del Derecho natural, de la
misma manera que quien sostenga la validez absoluta del Derecho
natural tendrá necesariamente que negar la condición jurídica de
una norma que se oponga a aquél. Pero si esto es así, resulta evi­
dente que la noción de Derecho natural sólo puede conservar algún
significado si se abandona la concepción del mismo como una «on-
tología» del Derecho, entendiéndolo, en cambio, «deontológicamen-
te», esto es, no como un hecho, sino como un valor. En este senti­
do, el Derecho natural no será sino la indicación del valor o desva­
lor atribuido al Derecho «existente», así como del eventual «deber»
de someterse a las leyes, que, en el plano de los hechos, no son más
268 LA NOCIÓN DE ESTADO

que simples proposiciones en torno al uso de la fuerza por parte del


Estado. Pero este marchamo puesto a las leyes es importante y, en
cierto sentido, decisivo incluso para su concreta existencia. Porque
la «obligatoriedad» de las leyes no consiste en la capacidad — que
indudablemente poseen— de imponerse por la fuerza, sino en la po­
sibilidad, que no todas tienen, de ser aceptadas y observadas por el
«buen ciudadano» como un conjunto de normas que deben ser obe­
decidas no sólo propter iram, sino propter conscientiam.
De modo parecido ocurren las cosas en relación con el bien co­
mún. Para conocer el bien común no basta el testimonio de los «ex­
pertos», sino que el verdadero testimonio, el que realmente cuenta,
es el del «buen ciudadano». Paralelamente a como el Derecho na­
tural es la medida de la obligatoriedad del Derecho, el bien común
es la medida de la autoridad del Estado, la cual es tanto más sóli­
da, fundada y «verdadera» cuanto más sólido y fundado sea el con­
senso acerca de la bondad de los fines seleccionados, el acuerdo so­
bre las «decisiones últimas» y el vínculo de solidaridad entre los ciu­
dadanos. En este punto hay que reconocer que la palabra definiti­
va es la dicha por Rousseau: en el «Estado m ejor», la ley es la
expresión de la «voluntad general» y sólo puede llamarse legítimo
un gobierno fundado sobre aquella ley, porque sólo él ofrece una ga­
rantía segura de que se perseguirá un bien verdaderamente común.
Hemos llegado al término de nuestro largo caminar, al momen­
to en que, como suele decirse, se echan las cartas sobre la mesa y
se enseñan los triunfos, por modestos que sean. ¿Existe en el Esta­
do moderno un principio de legitimidad capaz de investir al poder
con el carisma de la autoridad? ¿Es dicho carisma, como opina la
mayoría, totalmente superfluo o simplemente impensable en el cli­
ma de indiferencia y de escepticismo que parece rodear hoy a todo
lo concerniente a la política? Este libro ha pretendido demostrar
que tal principio existe: el principio de la legitimidad democrática es
el único que, aunando la libertad de los antiguos y la de los m o­
dernos, puede elevar a los hombres de la vil condición de súbditos
a la dignidad de ciudadanos.
Para probar nuestro aserto hemos intentado por todos los medios
servimos de un lenguaje actual, aunque tampoco hemos dudado en
recurrir, en ciertos casos, a un léxico desusado. Puede en verdad sor­
prender al lector de hoy oír hablar del «buen ciudadano» y del «Es­
tado mejor». N o es necesario advertir que, si hemos empleado tales
expresiones, lo hemos hecho sabiendo lo que hacíamos y sin alentar
demasiadas ilusiones de que el «Estado mejor», salvo en breves eta­
pas felices, se haya realizado ni pueda realizarse jamás.
EL ESTADO COMO AUTORIDAD 269

Pero, como nos advertía un maestro eminente, los «esquemas»


construidos sobre las experiencias pretéritas son los que nos per­
miten establecer una «jerarquía» de los acontecimientos del pasado
y del futuro, añadiendo que quien no reconozca o no quiera reco­
nocer esta jerarquía «ni es un buen historiador ni un buen filóso­
fo». N i por temperamento ni por profesión era Luigi Einaudi hom­
bre dado a dejarse llevar por los vuelos de la fantasía y a alejarse de
un sano sentido de la realidad. Y, sin embargo, nada encuentro me­
jor para concluir este libro que recurrir al modo como él cerraba
una de sus principales obras sobre economía, aplicando a la mate­
ria política el «m odelo de Pericles», que empleaba como piedra de
toque para medir «la más humilde categoría de hechos del pasado
relativos a los impuestos y a la hacienda».
Es posible, por supuesto, que el atractivo de la Ciudad de Peri­
cles haya sido sobrevalorado durante mucho tiempo y que lo que de
verdad se conserva en nosotros no sea más que su nostálgica apo­
logía en el famoso pasaje de Tucídides. Pero las palabras de la gran
oración fúnebre vuelven constantemente a nuestra memoria siem­
pre que pensamos en una democracia modelo. Respeto a la ley y al
orden, gobierno basado en el consentimiento, amor a la patria, or­
gullo de ser libres: he aquí los elementos que evoca, incluso para
nosotros, modernos, la imagen del «buen Estado». Esta imagen
puede resultar alterada cuanto se quiera por lo que los realistas lla­
man «la verdad de los hechos», pero puede servir para comprender
muchas cosas que el realismo no puede explicar. El ideal, decía
Einaudi, es lo único que vive «en el corazón de los hombres». Pa­
rafraseando sus palabras, diremos también nosotros que para la
teoría del Estado la Ciudad de Pericles es la «verdadera realidad».

Indicaciones bibliográficas

T u cídides , Oración fúnebre de Pericles, en la Historia de la guerra


del Peloponeso, II, 37-41; S an to T om ás de A q u in o , Summa Theologi-
ca, I-n, q. 21, a. 2; q. 90, a. 2-4; q. 92, a. 1; II-II, q. 97, a. 3; H obbes ,
Leviathan, cap. 30; L o c k e , Second Treatise o f Government, §§3, 131,
134 y passim-, A Letter Concerning Toleration (1689), ab in.-, R ousseau ,
Contrato Social, II, 6; B e n t h a m , An Introduction to the Principles o f
Morals and Legislation (1789), 2.a ed., 1823, cap. I; L. E in a u d i , M iti e
paradossi della giustizia tributaria, 2.a ed., 1940, cap. XII.
Alessandro Passerin D ’Entréves (1 9 0 2 - 1 9 8 5 ) e s uno de los m ás grandes
m aestros de la Historia de las Ideas Políticas, de la Filosofía Política y de la
Teoría filosófica del Estado que ha dado el siglo xx. Profesor en las universi­
dades de Oxford y Turín, supo conciliar m uchas co sa s al mismo tiempo: de
una parte, el amor a la tradición político-cultural británica y a la del continen­
te europeo; de otra, el liberalism o, la dem ocracia política y la democracia
social; y, en fin, el regionalism o valdostano (pues del Valle de Aosta proce­
día su antigua fam ilia), el patriotism o italiano y la sim patía por el proyecto
europeísta.

Habiendo sido su preocupación científica más im portante el tema de la legi­


timidad estatal, o, más ampliamente, el de la legitimidad de la obligación polí­
tica , La noción de Estado exam ina — en diálogo crítico con sta n te con los
g ra n d e s te ó ric o s p o lític o s y s o c ia le s de to d a s las é p o c a s — las cla ve s,
mutuamente com plem entarias, de la com prensión de esa «criatura» humana
de la que, sin embargo, los hom bres dependen. Tales claves, tales elemen­
to s de a ná lisis y de interpretación, son el Estado com o fu erza, el Estado
como poder y el Estado como autoridad. El resultado de sem ejante método
de aproxim ación a la con stru cció n h istórico-conceptual del Estado e s una
obra magistral, esplendorosa y sugerente, en la cual la brillantez expositiva
no impide la lucidez, profundidad y equilibrio de los ju icios que el autor emi­
te. Se trata, p u es, de un texto so b e rb io , m agnífico y m esu rad o a la vez,
acerca de una singular invención de la cultura occidental, acuñada y aproba­
da en el discurrir de los siglos.

el responsable de la. presente edición de este libro clásico de Passerin


Ra m ó n P u n s e t ,
D'Entréves y a cuyo cuidado ha estado la revisión minuciosa de su traducción castellana,
comenzó su andadura académica como profesor de Teoría del Estado
en la Universidad de Barcelona, siendo en la actualidad catedrático
de Derecho Constitucional en la Universidad de Oviedo y codirector de Fundamentos.
Cuadernos monográficos de Teoría del Estado, Derecho Público e Historia Constitucional.