EL PROCESO DE APROBACIÓN DE LA NUEVA

LEY DE TIERRAS EN BOLIVIA

Fundación TIERRA
Agosto de 1997

El presente documento tiene como objetivo compartir algunos momentos

importantes del proceso de concertación-movilización que llevó a la aprobación
de una nueva Ley de Tierras en Bolivia, se describe el papel jugado por la
Confederación Indígena del Oriente (CIDOB) en tanto que movimiento social y
TIERRA como Organización No Gubernamental.

Por tratarse de una experiencia compleja que involucró a múltiples actores

(Estado, partidos políticos, ONG’s) es imprescindible referirse a ellos.

Esquema de identificación de iniciativas

Antecedentes

En 1953 se promulgó en Bolivia la Ley de Reforma Agraria (LRA), fue ejecutada a

través de dos instituciones: el Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) que
entregó tierras de forma gratuita (dotación) y el Instituto Nacional de
Colonización (INC) que otorgó tierras mediante adjudicación onerosa (precios
simbólicos).

Todo ese largo proceso estuvo marcado por graves niveles de corrupción que
dificultaron el acceso de los campesinos a la tierra, los trámites tenían una
duración promedio de 12 años en el CNRA y de 7 años en el INC, y facilitaron el
surgimiento de grandes propiedades agrarias en las tierras bajas del Oriente.

La LRA establecía que se podía dotar tierras hasta un máximo de 50.000

hectáreas (5 hectáreas por cada hipotética cabeza de ganado) y calificaba a los
pueblos indígenas del oriente boliviano como selvícolas, minusválidos legalmente,
en una suerte de reservaciones territoriales tuteladas por el Estado.

Datos del Anuario Estadístico de 1993 muestran que más de 11 millones de

hectáreas -la mitad de la tierra entregada por el Estado- se concentran en menos
de 700 propiedades mayores a las 5.000 hectáreas. En el otro extremo sólo unas
800.000 hectáreas están en propiedad de unos 250.000 agricultores con predios
inferiores a las 20 hectáreas. Estas informaciones confirman las publicadas por
TIERRA en 1992.

En torno a las grandes propiedades improductivas se montó un intenso tráfico de

tierras, particularmente con empresarios brasileros, se calcula que unas 500.000
hectáreas de fértiles tierras orientales están en propiedad de esos empresarios.
La frontera agrícola boliviana se ha movido entre 1,029 millones de hectáreas en
1988 y 1,795 millones en 1996 (Instituto Nacional de Estadísticas).

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El mercado negro de tierras y la otorgación de fuertes subvenciones fiscales
(infraestructura, créditos y liberaciones impositivas) que bajo el título de
“agrícolas” favorecieron la construcción de grupos de poder financiero y político
en el oriente boliviano, en particular en Santa Cruz, pero también en el Beni.

Mientras tanto los pequeños agricultores únicamente recibieron las migajas del
esfuerzo estatal por impulsar la agricultura puesto que se los situó en el plano del
gasto social y no en el ámbito de la inversión productiva. Los indicadores de
pobreza rural son verdaderamente patéticos, el 94% de los hogares campesinos
de Bolivia carecen de los más elementales servicios.

El cuadro poblacional boliviano se ha modificado con fuertes migraciones campo-

ciudad, en 1976 el 58% de la población vivía en el campo y en 1992 este
procentaje bajó al 42% provocando el traslado de las condiciones de miseria a los
barrios marginales de tres ciudades importantes: Santa Cruz, La Paz y
Cochabamba.

La reconquista de la democracia (1982) puso en debate la necesidad de modificar

la LRA. Desde el movimiento campesino (CSUTCB-CSCB), en 1983 se planteó la
propuesta de Ley Agraria Fundamental que postulaba la eliminación del
capitalismo en el agro (propiedad colectiva de la tierra, trabajo directo como
fuente del derecho). Por su parte los grupos empresariales hicieron varias otras
propuestas básicamente dirigidas a la consolidación de derechos de propiedad
absolutos, eliminando las posibilidades de reversión-expropiación de parte del
Estado.

La CSUTCB y la CSCB pretendieron, sin éxito, la construcción de un modelo de

Estado que combinara los rasgos milenarios del incario con la teoría marxista del
derecho propietario colectivo sobre los medios de producción, sus propuestas
maximalistas facilitaron el acortamiento del mandato presidencial del Dr. Hernán
Siles Suazo que encabezaba una coalición de fuerzas de izquierda, la Unidad
Democrática y Popular, y dejaron expedito el camino para la introducción de la
política de ajuste a partir de 1985 con el Decreto 21060.

En contraste con esta visión excluyente, de modelo contra modelo, e

intensamente política de la organización campesina, los pueblos indígenas del
oriente establecieron una relación más dialogante con el resto de la sociedad, con
reivindaciones puntuales que se expresaron nítidamente en la Marcha de 1990
con dos demandas Territorio y Dignidad. La legitimidad socialmente evidente de
sus reclamos fue acompañada por un estilo no violento y muy efectivo de presión
política, largas y lentas marchas que generaron adhesión y solidaridad ciudadana
al ir descubriendo ante el conjunto de la sociedad boliviana una realidad diversa y
una voluntad de “ser con los otros y con la naturaleza”.

El resultado de su primera Marcha (1990) fue el reconocimiento, mediante una

serie de Decretos Supremos (Nos. 22611, 22609, 23500, 22610, 23108, 23110 y
23111), del Territorio Indígena Chimán (TICH), Multiétnico No 1 (TIM), Sirionó
(TIS), Weenayek (TIWM), Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure

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(TIPNIS), Yuquí, Araona y el Territorio Indígena y Reserva Forestal de la Biósfera
Pilón Lajas. Estos instrumentos legales comenzaban a definir una nueva forma de
tenencia de la tierra pero tenían gruesos errores en las demarcaciones de límites
y eran confusos en la calidad del derecho que otorgaban.

Entre 1991 y 1992, desde TIERRA, se probaron e hicieron públicas varias

denuncias sobre corrupción en el sistema estatal de administración de las tierras.
El denominado Caso BOLIBRAS ( un intento de recibir en dotación casi 100.000
hectáreas de parte de un diputado y ministro de educación abusando de sus
vínculos políticos), provocó la descarnada develación social del problema y originó
la intervención (noviembre de 1992) del CNRA y del INC, abriendo un paréntesis
en la entrega de tierras fiscales e iniciando la discusión de reformas sobre la
tenencia que tuvo un hito definitorio en los cambios introducidos en la
Constitución Política del Estado (febrero 1995) que en su Art. 171 establece: “ 1.
Se reconocen, respetan y protegen en el marco de la ley, los derechos sociales
económicos y culturales de los pueblos indígenas que habitan en el territorio
nacional y especialmente los relativos a sus tierras comunitarias de origen
garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de sus recursos naturales, su
identidad, valores, lenguas, costumbres e instituciones”.

Sobre un escenario político de profundas reformas (1993-1997), lo que comenzó

siendo un intento de modificaciones administrativas con la propuesta de Ley
Instituto Nacional de Tierras (INTI) que fue respondida desde las organizaciones
con la propuesta Ley del Instituto Kollasuyo Andino Amazónico (INKA), transitó
durante el proceso de concertación hacia una propuesta que trascendía el plano
institucional-administrativo para ingresar en la discusión de temas de fondo hasta
transformarse en una nueva ley de tierras, la Ley del Servicio Nacional del
Reforma Agraria (INRA) aprobada el 18 de octubre de 1996.

Movilización Social

Concertación-movilización que llevó a la aprobación de la nueva Ley de Tierras en

Bolivia.

Actores: Confederación Sindical Unica de Trabajadores Campesinos de Bolivia

(CSUTCB), Confederación Indígena de Bolivia (CIDOB), Confederación de
Productores Agropecuarios de Bolivia (CONFEAGRO), Confederación Sindical de
Colonizadores de Bolivia (CSCB), organizaciones no gubernamentales de
asesoramiento, instituciones estatales, medios de comunicación social, partidos
políticos y gobierno nacional.

En Bolivia existen cuatro organizaciones nacionales de actores sociales vinculados

al mundo rural:

1. La Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de

Bolivia (CSUTCB)
Con unos tres millones de afiliados, básicamente a través de unos 5.000
sindicatos agrarios (los números son discutibles). Tiene cobertura nacional y en el

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plano regional posee una estructura que va de la comunidad-sindicato, la
provincia-central, la federación-departamental y, finalmente, la Confederación
nacional. Existen complejidades como federaciones regionales que no cubren
territorialmente un departamento (el Norte de Potosí, el Chaco y los Cintis por
ejemplo), sectoriales (Asociación Nacional de Productores de Quinua o Zafreros),
una organización nacional de mujeres campesinas (Bartolina Sisa), con
denominaciones culturales (Federación de Ayllus) y algunas otras variantes
menores. Sin embargo todo este conjunto organizativo responde a la conducción
nacional de la CSUTCB. Sus orígenes son muy profundos pero es correcto afirmar
que a partir de 1953, con la Reforma Agraria, arranca un vasto proceso de
sindicalización en el agro-campesino boliviano que con altas y bajas se consolida
organizativamente al inicio de la década de los 80.

Demanda: finalización de trámites de dotación sobres las tierras que ya ocupan

las comunidades y dotación de nuevas tierras.

2. La Confederación Sindical de Colonizadores de Bolivia (CSCB)

Nacida a partir de las acciones de ocupación de nuevas áreas agrícolas,
impulsadas desde el Estado también en el marco de la Reforma Agraria. La
diferencia sustantiva está en la forma como accedieron a la tierra, mediante
adjudicación onerosa, mientras que los campesinos la obtuvieron por dotación
gratuita. Nuevamente es difícil establecer cifras, fundamentalmente porque desde
hace más de una década esta organización vive largas confrontaciones internas,
hoy existen dos grupos que disputan su conducción. El eje central de esta disputa
se encuentra entre los colonizadores productores de coca y los que producen
alimentos para el mercado.

Demanda: finalización de trámites, nuevas tierras y libertad para venderlas o

hipotecarlas.

3. La Confederación Indígena de Bolivia (CIDOB)

Agrupa a algo más de 30 pueblos originarios de las tierras bajas, unos 200.000
habitantes. A diferencia de las dos anteriores su organización se asienta en el
territorio-cultura y no tiene la forma sindicato pues respeta otras formas de
conducción (capitanías, cabildos). Estos pueblos rechazaron la sindicalización y
desde el inicio de los 80 comenzaron a establecer nexos entre sí. En 1991
protagonizaron una espectacular Marcha por el Territorio que recorrió más de 700
kilómetros hasta La Paz donde lograron una serie de decretos que le otorgaban
ciertos derechos sobre una decena de vastos territorios. El estilo pacífico y
dialogador unido a su distancia con los partidos políticos, les ha dado mucha
credibilidad en la opinión pública nacional.

Demanda: la titulación de territorios indígenas en el marco del Convenio 169 de

la OIT, en la Constitución Boliviana se les denomina Tierras Comunitarias de
Origen (TCO).

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4. La Confederación Nacional de Productores Agropecuarios (CONFEAGRO)
Articula a los empresarios agrícolas de todo el país. Sin embargo es en torno a la
Cámara Agropecuaria del Oriente (CAO), Santa Cruz, que ocurren las decisiones
claves pues allí está lo más dinámico y moderno del sector. Dispone de
trascendentes influencias políticas y maneja equipos técnicos altamente
cualificados, en especial con relación a la tenencia de la tierra.

Demanda: la consolidación de las tierras recibidas gratuitamente en el pasado y

derechos propietarios plenos. Rechazo al pago del impuesto por la propiedad de
la tierra y rechazo a la potestad constitucional que otorga al Estado la facultad de
revertir o expropiar tierras no trabajadas.

Proceso de concertación

Discusión de los anteproyectos de Ley, desde 1992 hasta agosto de 1995. Se

crea un escenario permanente que sostiene reuniones al principio espaciadas en
el tiempo y en el último tramo con una agenda mucho más apretada. En este
momento, de búsqueda de consenso, participan todas las organizaciones e
inclusive la misma Central Obrera Bolivia.

El resultado fue un documento conocido como la Ley INRA consensuada.

Este documento fue modificado al menos en tres ocasiones por el Poder Ejecutivo
y los rangos de participación social pierden calidad puesto que tanto la CSUTCB
como la CSCB han cambiado sus direcciones y los nuevos conductores
desconocen casi totalmente el contenido de la propuesta de Ley. En ambas
organizaciones el grupo campesino-colonizador es hegemonizado por los
productores de hoja de coca quienes han mostrado su capacidad en las elecciones
municipales de diciembre de 1995 triunfando contundentemente en casi todas las
alcaldías del trópico de Cochabamba y combinan sistemáticamente su voluntad
de proyectar un nuevo partido político desde el sindicalismo agrario con el
rechazo a las propuestas legislativas.

La Ley INRA consensuada se transforma en consigna partidaria de los cocaleros

y logran imponerse al interior de las instancias nacionales de la CSUTCB y de la
CSCB, aunque algunas federaciones son más cautas y prefieren asistir al diálogo
que se instala y se rompe cíclicamente.

El CIDOB preserva la continuidad de sus dirigentes conducidos por Marcial

Fabricano y de una instancia denominada “los negociadores” que se asesora con
varias ONG’s, entre ellas TIERRA. Son ellos quienes pacientemente mantienen
vivo el proceso de concertación hasta que finalmente una serie de
incumplimientos en plazos y fechas de parte del gobierno provocan la
convocatoria a la movilización.

Las movilizaciones se inician el 15 de agosto 1996 con un llamado del CIDOB a

repetir la Marcha del 90. En Santa Cruz se congregan unos 500 dirigentes
indígenas, y pese a un último esfuerzo del gobierno por contenerlos, la Marcha

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sale rumbo a La Paz el 20 de agosto, se proponen recorrer unos 1.200 kilómetros
y subir desde los 600 metros sobre el nivel del mar a casi 4.000 metros.

Mientras el CIDOB se moviliza por una Ley que les dé garantías sobre sus Tierras
Comunitarias de Origen y mantiene a los negociadores dialogando artículo por
artículo los contenidos de la Ley, la CSUTCB y la CSCB insisten en la “ley
consensuada” que ya ha sido superada de lejos en el proceso de concertación.

Estratégicamente el CIDOB establece una distancia con las otras organizaciones

campesinas y una muestra de ello es la decisión de no cruzar, en su Marcha hacia
La Paz, la zona del trópico cocalero.

La Marcha del CIDOB se detiene primero en La Angostura, después de haber

recorrido unos 60 kilómetros, puesto que se había avanzado sustantivamente en
el texto de la Ley. La serenidad y la vocación de diálogo, unida a la firmeza de los
dirigentes del CIDOB, golpean fuerte a la opinión pública.

TIERRA, en tanto, se ha movido en dos escenarios: su Director, Miguel Urioste,

participa activamente en las reuniones del reducido equipo gubernamental
encabezado por el Presidente de la República, mientras que el resto del equipo,
Luis Baldomar, Irene Hernáiz y Pablo Groux, se mueven entre La Paz y Santa
Cruz acompañando a los marchistas y transmitiendo casi hora a hora a Miguel
Urioste, el sentimiento y las propuestas de los indígenas para que, luego de
rápidas discusiones técnico-legales, éste los impulse en el equipo gubernamental.

Al mismo tiempo, junto a otras ONG’s, CIPCA y AOS, se publica una versión del
proyecto de Ley, denominada Tercer Consenso, que por una parte es el
documento de consulta permanente de los marchistas y, por la otra, es quemada
públicamente por los campesinos cocaleros. TIERRA también emprende una
campaña radial en el informativo matinal de mayor audiencia nacional “La Hora
del País” y en la red de emisoras ERBOL, más de 40 radios con alta escucha en el
área rural en toda Bolivia; el contenido es una explicación de aquellos temas
conflictivos y de discusión en la propuesta de Ley. Se concerta con un matutino
de circulación nacional “Presencia” la incorporación de una separata con los
contenidos de la propuesta y se publican decenas de artículos y entrevistas en
radio y televisión, partipando todos los miembros del equipo en debates por todo
el país. La decisión institucional es privilegiar los medios masivos y no caer en
discusiones academicistas.

La decisión de emprender esta campaña surge al constatarse que en el

movimiento campesino-colonizador se manejan consignas interesadamente
equivocadas con relación a la propuesta. Por ejemplo, los dirigentes cocaleros
repiten sistemáticamente que la Ley INRA es una ley maldita porque sólo servirá
para cobrar impuestos y arrebatar las tierras a los campesinos y colonizadores.
Ambas afirmaciones falsas pero lamentablemente muy creíbles por los
campesinos.

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El 28 de agosto se inicia la otra Marcha, la de campesinos y colonizadores, desde
diferentes puntos del país. Ellos marchan en favor de la “Ley Consensuada” y en
contra de cualquier cambio y, en reiteradas ocasiones, califican como “traidores”
a los dirigentes del CIDOB por seguir dialogando.

El equipo de TIERRA se desplaza al encuentro de varias columnas de marchistas

campesinos para efectuar explicaciones de las ventajas y desventajas de la
propuesta logrando que sus demandas apunten hacia los verdaderos problemas y
no hacia esas consignas equivocadas. Es una experiencia enriquecedora pues los
talleres se desarrollan en pleno altiplano, en chanchas de fútbol o en aulas de
pequeños colegios, en medio de poderosas controversias y se prolongan hasta
altas horas de la noche sin otra luz que los faros del vehículo para leer los
artículos de la propuesta de Ley.

El 26 de septiembre los marchistas campesinos llegan masivamente a La Paz y se

producen duras confrontaciones, es posible afirmar que jamás en la historia
campesina de Bolivia hubo tantos campesinos en la sede gobierno, algunos
hablan de más de 40.000. Colegios fiscales y universidades apenas dan abasto
para alojar a las cansadas delegaciones.

El equipo de TIERRA continuó, en los alojamientos, su labor de explicación de la

propuesta y asistiendo a la mesa de negociación con el Presidente y el
Vicepresidente de la República, nuevamente en dos escenarios: desde el poder
público y desde las bases campesinas e indígenas.

Los grandes propietarios de tierras del oriente del país, a través de CONFEAGRO,
por su parte, promovieron un paro total en el Departamento de Santa Cruz
bloqueando con maquinaria pesada las carreteras y repartiendo patéticamente
alimentos a los pobres de la ciudad. Paradógicamente sus planteamientos
coinciden con las consignas de la CSUTCB y de la CSCB. TIERRA usa el
argumento de “¿cómo el lobo puede estar de acuerdo con el cordero?” para
convencer a varias federaciones (Gran Chaco, Norte Potosí, los Cintis, Hernando
Siles, Luis Calvo, Chuquisaca) de asistir al diálogo con propuestas y no excluirse
de un tema tan central sobre la base de consignas.

Finalmente se produjo la última gran reunión de concertación entre las

organizaciones sociales y el gobierno. CONFEAGRO abandonó el diálogo y anunció
que exigiría a los parlamentarios cruceños oponerse a la Ley; la CSUCTB y la
CSCB aparecen a las 2 de la mañana con una propuesta totalmente nueva y a
todas luces inconsistente desde el punto de vista legal y también se retiran; el
CIDOB y varias federaciones campesinas suscriben el último consenso.

CONFEAGRO muestra su poder político al anunciarse en los pasillos del

Parlamento que el Presidente de la República ha aceptado modificar un artículo
de modo tal que las tierras expropiadas o revertidas de los terratenientes
improductivos no puedan ser dotadas gratuitamente a los campesinos sin tierras.
Miguel Urioste, en su condición de parlamentario y jefe político del MBL, afirma

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que si este artículo es cambiado se retirará del gobierno; a esta firme posición se
suma el Vice Presidente de la República.

La Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria fue finalmente aprobada el 18

de octubre de 1996 luego de una jornada maratónica, casi 100 horas
consecutivas de discusión en el Pleno de la Cámara de Diputados. Los
parlamentarios cruceños abandonaron la sesión tratando de dejarla sin quórum
para boicotear la aprobación, pero no lo lograron. La ley fue aprobada con el
quórum mínimo.

Marcial Fabricano, Presidente del CIDOB, al abrirse el debate en diputados dijo:

Bendito Dios,
te doy gracias, Padre,
porque tú me has dado la oportunidad
de dirigir mis sentimientos delante de ti
hacia mis hermanos bolivianos,
que han jurado delante de ti cumplir, Señor,
su función, su obligación,
su deber de legisladores.

Queremos ponerte a ti, Señor Dios,

nuestro testigo de este trabajo importante
que esperamos nosotros, tu pueblo.

Señor, nos ponemos en tus manos

porque tú no quieres que peleemos unos entre otros;
así como somos, tú nos amas, Señor,
por eso me dirijo a ti,
para que guíes la voluntad de cada uno
de los honorables que están aquí
porque tú eres, Señor,
el principio de todas las leyes.

Señor, necesitamos el cumplimiento de tu voluntad

y que tú guíes con sabiduría,
según tu voluntad,
a cada uno de los honorables.

Estas palabras, Señor,

te las dirigimos y te agradecemos
en el bendito y glorioso nombre de tu bendito hijo,
nuestro salvador Jesucristo.
Amén.

(Cámara de Diputados, debate sobre la Ley del INRA, 3 de octubre de 1996).