SÍNTESIS: Desde su dilatada y rica experiencia de comprometido observador de los procesos

educativos en América Latina, José Rivero pone en evidencia una realidad que, aunque objeto de
preocupaciones políticas, sociales y económicas, se revela con un abrumador y pertinaz componente
de injusticia social que pone en entredicho la viabilidad de los proyectos de desarrollo de esas
sociedades.
El análisis de los factores externos a los sistemas educativos que se encuentran en el origen de las
desigualdades educativas; el papel que las reformas educativas de la última parte del siglo XX ha tenido
en la búsqueda de la equidad; y los logros, insuficiencias y fracasos resultado de ese intento, son los
elementos sobre los que se desarrolla esta esclarecedora lectura de la situación educativa
latinoamericana.
(*) José Rivero H. es educador y actualmente trabaja como especialista de la Oficina Regional de
Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe.

1. Introducción
A lo largo del siglo XX, los países latinoamericanos han sufrido constantes cambios en las
concepciones y estrategias de sus sistemas educacionales. Las sucesivas y diferentes
propuestas de reforma, impulsadas sobre todo a partir de los 60’, han tenido como
características haber abarcado casi todos los aspectos susceptibles de ser transformados en
los sistemas educacionales y de haber sido determinadas, con frecuencia, por factores
externos.
Los escasos resultados de dichos cambios y el escepticismo generado acerca de las
posibilidades reales de modificar el funcionamiento de la administración de los sistemas
educacionales contrastan con los actuales consensos, que otorgan importancia prioritaria a la
educación y al conocimiento como factores centrales del desarrollo y de la competitividad de
nuestros países, así como con la convicción —explícita desde los 90’ en ciertos sectores de la
tecnocracia institucional nacional e internacional— de que habría nuevos elementos
estratégicos que harían el cambio educativo más urgente y factible.
En la década pasada el discurso de la globalización y el dominio de la lógica del mercado han
influido en la vigencia de la retórica del capital humano. En un escenario hipotético, sin
conflictos ideológicos ni utopías significativas, y caracterizado por la lucha de fuerzas y
capacidades por el progreso material mediante las competencias en los mercados, se asigna a
la escuela «el papel de habilitar a los individuos para que obtuvieran ingresos compatibles con
un nivel de vida ‘civilizado’, de modo que el resultado agregado de la suma de esas conductas
fuese economías local e internacionalmente sostenibles». Hay dos elementos que llaman
poderosamente la atención de esta nueva retórica: la eliminación de la movilidad social como
objetivo y la propuesta de subordinar los procesos educativos a las necesidades económicas 2.
Este cambio de perspectiva está asociado a nuevos enfoques acerca del crecimiento
económico. Se reconoce como particularmente decisiva la reformulación que hace Robert
Lucas del modelo neoclásico de explicación del crecimiento económico, incorporando
explícitamente la calidad y la preparación de la gente en la economía3.
La convicción de que la educación progresó mucho más lentamente en América Latina que en
el resto del mundo y de que era necesario aproximarse a Asia —donde la fuerza laboral tiene
un promedio de nueve años de educación contra apenas cinco en América Latina—, ha sido
uno de los estímulos principales de este cambio educativo.
Los organismos de financiamiento internacional, particularmente el Banco Mundial, han sido y
son determinantes para que la relación costo-beneficio y la tasa de retorno influyan en la
definición de las prioridades de inversión por niveles educativos y para que los criterios de
calidad sean asociados a las competencias y a los rendimientos. Eso también ha influido para
que hoy sea objetivo prioritario la reducción del papel del Estado en la toma de decisiones, la
descentralización con instituciones escolares autónomas responsabilizadas por resultados y,
en varios casos, el aliento de políticas de privatización4.
2. El sentido y las características del actual cambio educativo
Las nuevas políticas educativas tienen relación con un punto de partida inédito para la región:
el notable crecimiento de las tasas de escolaridad en todos los niveles del sistema educativo y
la no-correspondencia entre dicho aumento de oportunidades de acceso a la escolaridad con
los deficientes resultados de aprendizaje obtenidos.
Los cambios en la economía mundial y regional a fines de los 70’ e inicios de los 80’ generaron
exigencias que afectaron a la educación. La gran contradicción que se vivió en muchos países
fue la coexistencia del aliento al crecimiento de la matrícula escolar con una decidida política
orientada a la reducción de los gastos públicos, incluidos los correspondientes a la educación.
El milagro de obtener una educación de calidad con costos menores tampoco se produjo en
América Latina.
Una tesis central que diferencia los requerimientos del actual cambio educativo de los de la
educación anterior, es que antes se trataba de formar personas con conocimientos que
sirvieran para toda la vida y ahora se buscan mecanismos flexibles que permitan a las
personas aprender permanentemente. Antes se dio demasiada importancia a lo que se
enseñaba; hoy se trata de descubrir qué tipo de profesionales y de ciudadanos necesita una
sociedad.
Las principales recomendaciones de las reuniones de Ministros de Educación en el marco del
Proyecto Principal de Educación5, celebrado en Jomtien en 1990, y el posterior Informe de la
Comisión Internacional sobre Educación para el siglo XXI, son referencia constante en los
actuales procesos de cambio educacional. La satisfacción de necesidades de aprendizaje
básico demandante de una «visión ampliada» que vaya más allá de los recursos actuales, de
las estructuras institucionales y de los planes de estudio, tomando como base lo mejor de las
prácticas en uso y la necesidad de incorporar a todos los niños, jóvenes y adultos —
prioritariamente a los de situación precaria—, solicitadas por la Declaración Educación para
Todos de Jomtien, y las propuestas de la Comisión Delors: construcción de una «sociedad
educativa» asumiendo el concepto de educación durante toda la vida con sus ventajas de
flexibilidad, diversidad y accesibilidad en el tiempo y el espacio, y basando el accionar
educativo presente y futuro en el aprender a ser, a hacer, a conocer y a convivir, son parte
importante del actual escenario educativo.
Desde inicios de los 90’ las reformas tuvieron por objeto acrecentar los recursos destinados a
la educación provenientes de fuentes nacionales, uniendo las de carácter público con las
privadas y mejorando la calidad de la educación a través de una serie de medidas como
componentes de este cambio: transformaciones curriculares, aumento del número de horas
escolares, renovación de materiales e incursión de tecnologías modernas como la computación
en centros educativos, con énfasis en la formación docente e introducción de mecanismos de
evaluación. Los cambios en la gestión de la educación reforzando la descentralización,
tratando de llegar con ella hasta el propio centro educativo —mayores atribuciones de
responsabilidad por las escuelas a los usuarios y a los docentes a cargo de la educación local
— y alentando la desconcentración de las decisiones, están asociados a esfuerzos por reducir
el gasto del gobierno en educación, disminuyendo la escala burocrática central y trasladando
funciones a unidades municipales, departamentales, provinciales o de los estados, según sea
el contexto nacional.
La hipótesis de que la educación es una fuente mayor de equidad social ha sido otra de las
principales motivaciones de estas reformas.
El desarrollo de estrategias pedagógicas acordes con las transformaciones propuestas, el
establecimiento de mecanismos jurídicos que posibiliten la reestructuración parcial o en
algunos casos total de los sistemas educativos, el aumento en la asignación de recursos y la
opción por préstamos internacionales para poner en marcha y sostener estos procesos, son
otras de las características del actual cambio educativo. Han sido reconocidas como
condiciones indispensables para el éxito de estas reformas el logro de acuerdos nacionales,
asumir la educación como política de Estado trascendiendo las reformas correspondientes a
períodos gubernamentales, así como la voluntad política que las fundamente y las haga
posibles.
Es difícil clasificar las distintas reformas por estos énfasis. Todas ellas, por lo menos en sus
propósitos, «se dijeron encaminadas a elevar de manera significativa la calidad de la educación
a un costo público inferior»6. El conjunto de sus iniciativas plantea nuevas estrategias para
superar constantes crisis sociales, con la educación en medio de ellas, y de estar en sintonía
con las nuevas circunstancias internacionales. Su universo evidencia, sin duda, una mayor
voluntad y una mayor conciencia pública sobre la necesidad y la importancia de una educación
calificada «para todos» en toda estrategia de desarrollo.
3. La contradicción latinoamericana: macroeconomía exitosa e impactos en
materia de pobreza y desempleo
A principios del siglo XXI diversos diarios del mundo dieron cuenta de que el Fondo Monetario
Internacional anunciaba que, tras los efectos de la crisis asiática iniciada en 1997 en los países
latinoamericanos, el crecimiento de la región en el 99 sería nulo, pero que la expansión
económica regional llegaría al 4% durante el 2000.
Según los balances de lo ocurrido hasta 1997, América Latina logró un crecimiento del 5%
durante ese año, superando la tasa del 3,6% del año anterior. Ese crecimiento económico
regional llegó a ser equiparado con el alcanzado en 1994, el más elevado desde antes de la
crisis de la deuda externa de los años 80’. La inflación promedio bajó a un 12%, con una tasa
media del 9,5%, el nivel más bajo en décadas y en evidente contraste con las anteriores tasas
regionales, superiores al 100%. Dicho informe señalaba, asimismo, que la situación fiscal había
mejorado considerablemente en la región; la mayoría de los países presentaba déficit fiscales
inferiores al 3% del producto interno bruto (PIB), correspondiendo así a las condiciones de
disciplina fiscal fijadas por la Unión Europea en el Tratado de Maastricht7.
Estos indudables avances macroeconómicos se dieron junto con la construcción de sistemas
representativos de gobierno elegidos por votaciones universales y periódicas8.
Los notorios logros en el ordenamiento económico y en las cifras macroeconómicas señaladas,
llegaron a generar reiteradas expresiones de optimismo por el presente y el futuro en gobiernos
de la región y en organismos de regulación económica y de financiamiento internacional.
Sin embargo, una década después de aplicar las recetas de la desregulación y de la
privatización, las desigualdades sociales han crecido a ritmos tan alarmantes que la pobreza y
el desempleo crecientes son considerados principales factores de riesgo para los actuales
procesos de democratización política y de apertura económica.
Las cifras de la CEPAL son elocuentes: en términos absolutos, el número de habitantes
latinoamericanos y caribeños en situación de pobreza asciende a 210 millones, algo nunca
registrado antes. Si bien la incidencia de la pobreza disminuyó en promedio del 41% al 39% del
total de hogares durante el primer quinquenio de la década de los 90’, este avance ha sido
insuficiente para contrarrestar el incremento de la pobreza sufrido en el decenio de los 80’ (del
35% al 41%)9.
En América Latina la división de la sociedad se da en proporciones extremadamente graves: el
10% más rico ha incrementado sus ingresos treinta veces más que los más pobres en la escala
social. Las cifras de la CEPAL indican que el 46% de la población no está en condiciones de
satisfacer sus necesidades fundamentales, mientras que 94 millones —el 22% de la población
— se encuentra en situación de extrema pobreza10.
La distribución del ingreso ha sido regresiva incluso en países con amplias clases medias. En
Argentina, el 20% más rico se lleva el 29,5% de los ingresos, mientras que el 20% más pobre
sólo el 4,3%. Recientes cifras indican que en Chile el 57,1% del ingreso nacional es absorbido
por el 20% más rico, y sólo el 3,9% corresponde al 20% más pobre (en 1992 el 20% más rico
tenía el 52,4%, mientras que el 20% de la población pobre participaba del 5%).
El trabajo infantil ha aumentado considerablemente. Los 20 millones de menores de edad que
trabajan en América Latina representan el 8% del total en el mundo. La mayor parte se
concentra en Brasil, donde realizan trabajos como la cosecha de caña de azúcar 11. En el resto
del continente muchos niños y niñas viven en la calle o se dedican al comercio callejero, a
desempeñarse como obreros en fábricas o en tareas agrícolas.
Se requerirán muchos años de crecimiento económico sostenido y de mejor redistribución de
ingresos para incidir sobre esa pobreza12.
Esto ratifica lo señalado por reconocidos analistas: América Latina es la región del mundo con
peor distribución del ingreso y con mayor concentración de riqueza. A ello se suma la fractura
social de raíz étnica y económica como expresión de sociedades y regímenes políticos
excluyentes.
4. Educación y pobreza
Las desigualdades educativas son producidas por un conjunto de factores externos a los
sistemas educativos. Tales desigualdades se derivan de las que ya existen entre los distintos
estratos sociales, o de la sociedad donde los sistemas educativos están inmersos.
Un análisis empírico que vincula la educación con la desigualdad y el crecimiento en América
Latina asocia el alto grado de desnivel del ingreso en la región con la creciente brecha
educativa generada por los conocidos índices de fracaso y de deserción escolar y por la
mayoritaria escasa escolaridad de la fuerza de trabajo. Para Juan Luis Londoño el aumento de
la desigualdad educativa regional fue mucho más agudo de lo esperado, «a tal punto que la
varianza de los años de educación de la fuerza de trabajo se duplicó en los últimos 25 años»13.
Carlos Muñoz Izquierdo y Manuel Ulloa, apoyándose en la experiencia mexicana, señalan que
dichas desigualdades se vinculan con factores como los siguientes:
 la educación que se ofrece a los estratos sociales de menores recursos está pauperizada, no
es administrada de acuerdo con los intereses de esos sectores y, por ende, refuerza las
desigualdades sociales preexistentes.
Los currículos, habiendo sido diseñados de acuerdo con las características culturales y las
necesidades sociales de los países dominantes, no son relevantes para los sectores sociales
de los países dependientes, cuyas distintas culturas no son consideradas. Esta tesis tiene
claros correlatos en la forma como se elaboran los tradicionales currículos en nuestros
países14.
Los sectores sociales menos favorecidos reciben una educación por medio de procedimientos
y a través de docentes que fueron preparados para responder a los requerimientos de otros
sectores también integrantes de las sociedades de las que aquéllos forman parte15.
4.1. Los límites de la educación ante la pobreza
Una serie de factores ha contribuido a debilitar la idea generalizada de que la educación formal
es el mejor camino para la movilidad social y para la superación de la pobreza. Uno de ellos es
paradójico: la impresionante expansión de la cobertura escolar ha generado un nivel cada vez
más alto de educación promedio. El nivel primario para muchos era suficiente; ahora, en
cambio, cuando todos —o la mayoría— egresan de la educación primaria, las desigualdades
se trasladan a exigencias de nivel medio o secundario.
La CEPAL señala que el capital educativo mínimo, en términos de acceso al bienestar y al
correspondiente ingreso laboral, demanda completar el ciclo secundario y cursar por lo menos
 12 años de estudios. En muchos países alcanzar ese umbral educativo se traduce, con una
probabilidad superior al 80%, «en la percepción de un ingreso que permite situarse fuera de la
pobreza». Cuando se ingresa al mercado laboral sin haber completado la secundaria, uno a
tres años más de estudio no influyen mayormente en la remuneración percibida, y en la
mayoría de los casos de poco sirven para salir de la pobreza. En cambio, el ingreso puede
aumentar considerablemente cuando los estudios cursados se suman al umbral de 12 años de
escolaridad16.
Un estudio patrocinado por el BID sobre la transmisión intergeneracional de la pobreza, define
a ésta «como una situación en la que, en comparación con los hijos de padres sin educación
primaria completa, terminan su educación secundaria antes de los 26 años de edad». Esta
definición presupone, entre otros elementos, que sería poco probable que aquellas personas
que no hayan concluido su educación secundaria al cumplir 26 años de edad lo hagan en algún
momento, y que sería mucho más probable que los que terminan la secundaria superen su
condición de pobreza (principalmente mediante el acceso a mejores empleos). En otras
palabras —señala el estudio—, el hecho de que los hijos de padres pobres hayan terminado
sus estudios de secundaria se utiliza como umbral para determinar si se romperá o se
perpetuará el ciclo de la transmisión intergeneracional de la pobreza17.
Otro factor gravitante es el denominado «credencialismo», por el que se aumentan los
requisitos de acceso a muchas ocupaciones que antes no los requerían, debido al más lento
crecimiento de las oportunidades ocupacionales respecto a los niveles educativos alcanzados
por la mayoría. Determinados niveles educativos no garantizan por sí mismos una movilidad
intrageneracional18.
Aldo Solari, uno de los principales estudiosos de las relaciones entre educación, ocupación y
pobreza, señalaba tres bases fundamentales de política para abordar la desigualdad educativa:
• En primer lugar, es necesario universalizar la educación primaria o básica:
«una educación común para todos los ciudadanos es un requisito sine qua
non para la creación de un punto de partida igualitario en una de las
dimensiones más importantes de la vida social».
• El segundo supuesto está vinculado al anterior: «para que la educación
pueda tener el efecto de producir una mayor igualdad o una menor
desigualdad, si se prefiere, ella misma debe ser igualmente distribuida o lo
más igualmente posible».
• La tercera base especifica que causas muy diversas «generarían un proceso
de expansión constante de la cobertura educacional»; este proceso haría
realidad los dos anteriores19.
Mas el propio Solari alertaba a propósito de que el efecto de la educación formal en el caso
latinoamericano está condicionado por las grandes desigualdades que caracterizan a nuestras
sociedades.
El contexto estructural señalado antes limita claramente las posibilidades y potencialidades de las
escuelas y de los centros educativos para crear por sí mismos igualdad donde esta no existe. La
educación por sí sola no basta para superar dichas inequidades. La integración de políticas
educativas con otras económicas y sociales orientadas a atacar conjuntamente las desigualdades
anteriores deviene, entonces, en estrategia y en acción indispensables.
5. ¿son suficientes los énfasis de las reformas educativas en materia de equidad?

La pobreza y la desigualdad crecientes tienen claras expresiones en dificultades en el acceso a la

educación y en los bajos resultados educativos de los pobres. Para referirse a contextos
desarrollados se ha acuñado la expresión «bomba de tiempo pedagógica» para aludir a los hijos de
personas analfabetas o con baja escolaridad20. En los países latinoamericanos los efectos de dicha
bomba amenazan con ser peores. En ellos no sólo hay una gran masa de excluidos sino un orden de
cosas que produce más excluidos.
Concretar el derecho impostergable a una educación de calidad a lo largo de toda la vida supone
ahora un doble imperativo: disminuir o superar las crecientes condiciones de pobreza para mayorías
nacionales y tomar en cuenta las exigencias propias de los procesos de globalización y de
modernización en nuestras sociedades.
En las proyecciones hechas ante el nuevo milenio se señala que quienes no tengan acceso —e
incluso manejo fluido— a la lectoescritura y a un segundo idioma, al conocimiento científico y
matemático y al dominio informático, no poseerán las claves de la modernidad ni podrán ser
considerados «alfabetizados» en el siglo XXI y, además, estarán decididamente condenados a ser
«inempleables»21.
Estos elementos ponen una vara muy alta a los actuales esfuerzos de cambio educativo
desarrollados bajo presiones de inequidad y de creciente pobreza características de Latinoamérica.
Aproximarnos mejor a la pregunta planteada sugiere asociar las actuales estrategias de
transformación educativa al enfrentamiento de las que consideramos principales expresiones
educativas de la pobreza: las oportunidades de estudio y exclusión educativa en cuanto a acceso,
permanencia y eficiencia; el analfabetismo; las desigualdades en los propios sistemas educativos; y
la situación docente.
5.1. Oportunidades de estudio en cuanto a acceso, permanencia y calidad
Es evidente que la notable expansión de la matrícula escolar constituye uno de los principales logros
de los sistemas educativos en las últimas décadas. En 1994 más de 127 millones de niños y jóvenes
eran atendidos por los sistemas educativos de nuestros países. Esto significa que de cada 100
personas de entre 5 y 24 años, alrededor de 55 asistían a una institución educativa, en comparación
con un 46% registrado 30 años antes. Para lograr este aumento en la tasa de escolaridad fue
necesario que, entre 1970 y 1994, las escuelas, colegios y universidades incrementaran sus cupos
en un 75%, pues en ese lapso la población creció en un 48%.
El ideal de «primaria para todos» estaría muy próximo a alcanzarse, y con 9 de cada 10 niños
asistiendo a escuelas primarias la reducción del analfabetismo adulto debiera ser significativa. En
cuanto a educación secundaria, el índice de cobertura se duplicó en 28 años. El crecimiento de la
matrícula universitaria de un 2% a un 18% en cerca de cinco décadas, hace, además, muy explícito
el crecimiento educativo.
No obstante estos avances, el crecimiento de la cobertura se ha realizado en medio de graves
deficiencias que han generado un retraso educacional respecto a otras regiones del mundo de
similar desarrollo relativo. Los grandes y efectivos esfuerzos realizados en la región para ampliar la
cobertura educativa no son suficientes. Los sistemas educativos y los procesos socioeconómicos
imperantes muestran la imposibilidad de crear bases más homogéneas de cultura integradora y de
poder retener en el ciclo escolar a un mayor número de niños y jóvenes.
La expansión de la cobertura se realizó de forma lenta. La casi totalidad del avance se realizó en el
período 1965–80, signado por una aguda crisis económica. En los últimos 15 años su expansión fue
cinco veces menor que en los tres lustros anteriores22.
Dicha expansión presenta, por lo demás, elementos de desigualdad y de falta de equidad
distributiva. Sus olvidos y exclusiones han segmentado más aún la educación en nuestros países. Al
inicio de la década de los 90’ más de una tercera parte de los niños que comenzaron la primaria no
la concluyeron, lo que representa más del doble de lo ocurrido en otras regiones del mundo. La
fuerza de trabajo tiene un promedio de 5.2 años de educación, casi un tercio menor a la de otros
países en similar grado de desarrollo23. La magnitud de estas cifras señala inequívocamente la
desigualdad del ingreso y de oportunidades educativas en la región.
Algunos ejemplos nacionales son elocuentes: los estados más ricos del Brasil gastan hasta seis
veces más que los más pobres por alumno matriculado; en el estado de Campeche, en México, un
30% de las escuelas ofrece sólo 3 ó 4 grados de instrucción, mientras que en el D.F. la cobertura de
primaria completa se extiende hasta un 98%24.
Un fenómeno adicional y condicionante es el de la estratificación de los establecimientos
educacionales, que genera procesos pedagógicos diversos. Esto se da no sólo en la clásica
oposición entre escuelas públicas deficitarias y centros de carácter privado con mejores recursos,
sino en sistemas públicos nacionales supuestamente homogéneos. Las escuelas de más prestigio
atraen a los mejores maestros y acceden a superiores recursos, generándose circuitos de
reproducción de inequidades en desmedro de los más pobres. Los niños con mayores dificultades de
aprendizaje están, por lo general, a cargo de los educadores menos calificados25.
5.2. La precariedad educativa en los medios rural e indígena
El medio rural y las poblaciones indígenas han avanzado mucho menos en lo educativo que las
áreas urbanas y las etnias dominantes.
Salvo escasas excepciones26, las comunidades o movimientos campesinos no tienen muchas
posibilidades de presión y de negociación en beneficio propio, además de contar con dificultades
para valorar positivamente lo que la educación puede significar para sus vidas.
Sigue siendo un problema complejo y de difícil solución optar por impulsar una educación indígena
con características de educación bilingüe e intercultural 27. En términos cualitativos, los sistemas
educativos indígenas no han logrado diferenciarse realmente de los nacionales. A pesar de que por
su realidad se trata de un servicio especializado y culturalmente diferenciado, los programas,
contenidos y métodos utilizados responden, por lo general, a tradiciones conceptuales y a prácticas y
organizaciones pedagógicas derivadas de posiciones eurocéntricas.
La complejidad del problema es mucho mayor si se considera que la mayoría de los cerca de 400
grupos indígenas en América Latina todavía no poseen escritura ni alfabetos, y que hay
desconocimiento en muchas poblaciones indígenas de que pueden escribir en sus propias lenguas.
En ese sentido, los esfuerzos que ha habido por dotar de alfabetos y de gramáticas a las más
importantes lenguas autóctonas han sido y son de enorme valor, pese a que en buen número de
casos siga siendo escasa la utilización de los mismos28.
La persistencia de inequidad de género se concentra en áreas rurales, particularmente en aquellas
pobladas por comunidades indígenas.
Las mujeres indígenas siguen siendo sistemáticamente excluidas de la educación; los bajos
promedios de escolaridad que tienen los niños indígenas se reducen muchas veces a la mitad o
menos en el caso de las niñas. Mientras los niños indígenas en Guatemala alcanzan sólo 1.8 años
de escolaridad, las niñas apenas 0.9 años. En mujeres de 20 a 24 años de edad, 7 de cada 10
indígenas no tienen instrucción alguna29. En el caso de niñas y jóvenes campesinas, muchas de ellas
siguen siendo afectadas por la subestima que muestran sus padres respecto al valor personal y
económico que pueda tener la educación de sus hijas; la alta deserción escolar femenina en el
medio rural es consecuencia directa de ello.
5.3. Las desigualdades de origen social
Las desigualdades de origen social siguen siendo importantes. Es posible afirmar que los niños y las
niñas procedentes de hogares con bajo nivel educativo de sus padres tienen mucho menor
posibilidad de alcanzar niveles avanzados de escolaridad; la probabilidad de que los hijos repitan el
bajo nivel educativo de sus padres puede ser en algunos casos del 58% y hasta el 60%. Otras cifras
indican que 7 o más de cada 10 hijos de universitarios llegan a estudiar en universidades, mientras
que sólo lo hacen 2 o menos de cada 10 hijos de personas con bajos niveles de educación30.
Los resultados preliminares del mencionado estudio del BID sobre transmisión intergeneracional de
la pobreza, basados en datos de encuestas realizadas a los mismos hogares en 1985 y 1994 en
Lima, Perú, indican que el 28% de los niños de hogares en los que el jefe o la jefa del hogar no han
completado la instrucción primaria terminan su educación secundaria, mientras que el 65% de los
hogares en los que el jefe o jefa del hogar han completado su ciclo primario terminan la secundaria.
 Para los niños de sectores pobres, la tasa de estudios secundarios concluidos tiene una correlación
inversa con el número de hermanos y otra positiva con el nivel educativo de la madre.
Los elementos anteriores se reflejan en los resultados de los sistemas de medición de calidad que
han comenzado a aplicarse en los últimos años. Ellos muestran una segmentación del rendimiento
escolar, que coloca en desventaja a los alumnos provenientes de familias de bajos ingresos y de
bajos niveles educativos.
Las conclusiones del primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemáticas y
Factores Asociados en Tercero y Cuarto Grado desarrollado por la UNESCO durante 1998 en 13
países de la región, junto con otros elementos, señalan la existencia de una relación directa entre el
rendimiento académico y el estrato sociocultural de los niños; asimismo, que el rendimiento tiene una
relación directa con la dotación de materiales didácticos, los procesos pedagógicos y el monto de
insumos financieros destinados a la escuela; que el rendimiento de las escuelas rura1es es menor al
del promedio, con la excepción de un país; y que las escuelas de administración pública logran
puntajes más bajos que las privadas en la mayoría de los países31.
En Chile, país que desde 1990, con el inicio de la transición democrática, se desarrolla un importante
proceso de reforma educacional y que cuenta con un Sistema de Medición de la Calidad de la
Educación (SIMCE) de larga data, se dan algunas ventajas comparativas en el análisis y seguimiento
de los datos anualmente registrados. Un reciente estudio que mostró los niveles de calidad de la
educación alcanzados en las distintas localidades o comunas del país atendiendo las variables
socioeconómicas, llegó a resultados como los siguientes32:
• El aumento de los rendimientos del SIMCE coincide con un mejoramiento de los indicadores
socioeconómicos. A medida que dichos resultados van mejorando en las comunas, va disminuyendo
el porcentaje de madres de alumnos de primero básico que poseen 8 o menos años de educación y
una disminución en el porcentaje de ruralidad comunal.
• En las comunas con los resultados más bajos, el porcentaje de pobreza alcanza al 44% y la extrema
pobreza al 24%. Un 72% de las madres de niños de primero básico tiene menos de 8 años de
estudio.
• Al analizarse el nivel agregado entre la ruralidad comunal y los rangos estadísticos de rendimiento,
se observa una alta proporción de comunas rurales en el rango de peor rendimiento. En los rangos
de mayores rendimientos se constata la existencia de comunas urbanas y rurales.
• El nivel de escolaridad de la población también es determinante. En el extremo inferior de la
distribución, el 68% cursó hasta 8·, un 21% lo hizo hasta la educación media y un 2% hasta
educación superior. A medida que mejoran los resultados comunales se observa una disminución en
el porcentaje de la población local que nunca asistió al colegio, un aumento del porcentaje que
asistió a la educación media y superior, y una disminución de aquellos que sólo alcanzaron
educación básica.
Dichos resultados confirman que los rendimientos escolares están influidos no sólo por factores
pedagógicos sino por otros que pesan más: la pobreza, la ruralidad, el grado de escolaridad de las
madres y de la población en general. Ello, más allá del caso chileno, es extensivo a la región.
5.4. La postergación del analfabetismo y de la educación con jóvenes y adultos
El analfabetismo es la máxima expresión de vulnerabilidad educativa. El problema del analfabetismo
se plantea en términos de desigualdades: la que existe en el acceso al saber está unida a la
desigualdad en el acceso al bienestar.
El analfabetismo también está asociado a la ausencia de oportunidades de acceso a la escuela, y su
problemática tiene relación con la baja calidad de la enseñanza escolar y con los fenómenos de
repitencia y deserción. Las tradicionales concepciones y la insuficiente aplicación de diversos
métodos utilizados en la didáctica de la lectoescritura no han posibilitado a muchos estudiantes
obtener una lectura y una escritura comprensivas. El fenómeno del analfabetismo «funcional» es uno
de los principales resultados de esa situación.
Cifras de la UNESCO correspondientes a 1995 indican que América Latina tiene 43 millones de
personas en condición de analfabetismo absoluto, y que la edad promedio de las personas
analfabetas aumentó de 43 años en 1980 a 45 en 1995 33. Al respecto, existen dos situaciones que
merecen particular análisis.
Estos datos son tomados de los censos nacionales de los países, en los que basta que una persona
responda que sabe leer y escribir para inscribirla como alfabetizada. No se sabe qué calidad de
alfabetización es la registrada ni el nivel de habilidades de lectoescritura34.
El problema del analfabetismo denominado funcional no sólo se da en países con mayores tasas de
analfabetismo absoluto, sino incluso en aquellos que registran altas tasas de escolarización (así, en
Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay el porcentaje de adultos con escolaridad básica incompleta
bordea el 40%). Una reciente investigación que buscaba caracterizar el alfabetismo funcional en
siete países de la región, señala que se demandan no menos de 6 años de escolaridad para que una
persona pueda ser considerada alfabetizada35.
A pesar de los avances registrados en el reconocimiento y análisis de estos factores, han sido
esporádicas las iniciativas dedicadas a enfrentar el analfabetismo como un problema que demanda
múltiples actores y soluciones, y que no está centrado exclusivamente en las personas adultas.
Uno de los principales obstáculos es la clara tendencia —observada en núcleos tecnocráticos con
poder en administraciones centrales del sector público educativo y en organismos internacionales de
financiamiento— de minimizar y hasta ignorar el problema del analfabetismo y de la educación con
jóvenes y adultos pobres en las prioridades de la acción educativa. Dicha tendencia se advierte
incluso en países con importantes bolsones de analfabetismo absoluto. No existe relación entre la
gravedad de este problema en países como Brasil —cuyo analfabetismo equivale a casi el 45% del
total de personas analfabetas de la región—, con las escasas e insuficientes medidas para
enfrentarlo. En los actuales procesos de reforma educativa, los documentos que las sustentan en
países como Bolivia, El Salvador o República Dominicana36, con elevados índices de analfabetismo,
prácticamente ignoran el problema37.
A menudo en esas decisiones no se asume que mientras mayor sea la proporción de adultos
alfabetizados y con buena educación básica, más fácil será expandir la educación primaria y
viceversa. De ahí que, «en términos puramente económicos, es probablemente menos caro en
tiempo y recursos compartir las prioridades entre los programas de educación primaria y de adultos,
siempre y cuando atiendan a las mismas familias de la población»38. No es casual que la mayor
persistencia de madres de familia en programas de alfabetización se deba a que un buen número de
ellas desea alfabetizarse y educarse para poder ayudar a sus hijos en las tareas escolares. El joven
y el adulto de sectores populares con acceso a una buena educación básica tendrán mayor
posibilidad de optar a un puesto de trabajo, de mejorar su calificación como productores, de
compartir activamente la solución de problemas sociales y de ejercer su derecho a participar
políticamente.
Fue sintomático que en la reciente reunión regional sobre Evaluación de Educación Para Todos, diez
años después de Jomtien (Santo Domingo, febrero del 2000), varios delegados y obervadores
explicitaran como grave déficit durante la década de los 90’ la inacción de los gobiernos respecto al
enfrentamiento integral del analfabetismo y la no consideración de la educación con jóvenes y
adultos en las actuales reformas educativas.
5.5. Desigualdades en los propios sistemas educativos
Los notorios esfuerzos por ampliar la cobertura escolar y reducir la pobreza, no significaron
necesariamente una reducción de la desigualdad. El sostenido deterioro en la distribución del ingreso
se refleja también en el modo como se ha expandido la escolaridad. Las familias más pudientes
invierten cada vez más en la educación de sus hijos, y los pobres tienden al rezago respecto a los
primeros y a las oportunidades de educarse. De acuerdo con el citado estudio del PNUD, «lo más
grave es que el Estado ha reforzado esta tendencia invirtiendo en los últimos tres lustros más en los
más ricos». Lo anterior se refleja por lo menos en las siguientes consideraciones:
5.5.1. Mayor incremento de la matrícula y del gasto en los niveles terciarios y secundarios39
La opción por la educación básica tomada en Jomtien obedecía a razones estratégicas de asegurar
por su intermedio una escuela universal capaz de otorgar competencias básicas, posibilitando así un
mayor impacto de la educación en el desarrollo personal y social. Sin embargo, el crecimiento
explosivo de la educación superior y la mayor capacidad de presión de sus estamentos
desequilibraron todo esfuerzo —donde lo hubo— por ser equitativos en la distribución por niveles de
los siempre escasos recursos destinados a la educación.
Las comparaciones entre el gasto por alumno universitario y lo que se invierte en un estudiante del
nivel primario no son precisamente atrayentes ni justas, sobre todo para los convencidos de la
vigencia e importancia de la universidad en todo futuro desarrollo sostenible. No obstante, las cifras
disponibles mueven a reflexión.
En las dos últimas décadas el número de alumnos en la primaria creció un 16%, mientras que el de
enseñanza superior en un 40%40. Ahora bien, el gasto público por alumno universitario como
porcentaje del PIB per cápita es 7 veces mayor que el gasto por alumno de primaria. El
correspondiente al nivel terciario absorbe el 23% del gasto total del sector educativo, a pesar de
atender al 6.3% de los alumnos; en cambio el nivel primario, que atiende al 72.6% de la matrícula,
absorbe un 51% del presupuesto sectorial.
Dichas cifras —a pesar de la importancia de satisfacer necesidades presupuestarias del nivel
superior y del cada vez más generalizado acceso a la universidad—, agravan los niveles de
desigualdad, pues hay evidencias de que son los más pudientes quienes tienen más acceso al nivel
terciario.
En Colombia, un 61.3% de los admitidos a la universidad provenía del 40% más rico de las familias,
y sólo un 3.4% del 20% más pobre. En Costa Rica, el 15.3% de quienes ingresan a la universidad
son hijos de padres no educados; en cambio, los hijos de padres con educación acceden en un
46.8%. Un caso contradictorio es el de Honduras, uno de los países más pobres de la región, cuyo
presupuesto educativo destina mayores recursos a la educación superior que a la básica.
Con referencia a la educación media, se puede afirmar que su matrícula aumentó en un 31% —15%
más que en la primaria— siendo el desembolso estatal por alumno 1.6 veces mayor que el que se
hace por estudiante primario41.
5.5.2. Insuficiente expansión de la educación preescolar en sectores populares
Hay cada vez mayor consenso en otorgar a la educación temprana o inicial el carácter de
mecanismo educativo esencial en toda estrategia de superación del círculo vicioso de la pobreza.
La importante expansión del nivel preescolar está aún muy lejos de cubrir el universo de niños y
niñas que lo requiere. Sólo atiende a una pequeña parte de la población infantil: a unos dos tercios
de los niños de 5 años y a poco más de la cuarta parte de los de 3-4 años de edad. La cobertura del
preescolar creció más durante la primera mitad de los 80’ que durante la segunda, mientras que este
decrecimiento se acentúa en los 90’42.
Esta cobertura también está sesgada hacia los niños de familias con mejores condiciones. Los
porcentajes de niños del quintil más pobre que disfrutan de la educación temprana son muy
inferiores: en Argentina sólo un 42% de los niños de 5 años considerados pobres recibe educación
inicial y un 81% de los no pobres acceden a ella; en Uruguay, el 36% de los pobres y el 90% de los
pudientes; en Chile, sólo el 19% de los infantes en el quintil más pobre, pero un 43% de los niños del
quintil más rico tiene acceso a la educación temprana. En México, el Distrito Federal presenta una
cobertura del 82%, mientras que Chiapas, con alta densidad indígena, sólo llega a un 38%43.
Se reconoce como inevitable recurrir a programas de tipo no formal o no escolarizado para cubrir el
aún considerable déficit de atención. Esta opción conlleva claros riesgos cuando no se toman
previsiones para una adecuada capacitación de las promotoras o madres de familia a cargo de esos
programas o no se dan recursos suficientes para sostenerlos44.
El sector privado ha tenido un papel importante en prestar servicios de educación inicial o preescolar
a los sectores en condiciones de pagarlos. La cuarta parte de la educación preescolar es privada.
Esta participación no estatal en el medio rural es, en promedio, la octava parte de la del sector
urbano. El número de alumnos por docente tiende a ser menor en el sector privado que en el público,
tendencia que es menos clara en áreas rurales45.
5.6. El malestar docente
La retórica ha convertido en lugar común afirmar que el docente es factor esencial de la calidad
educativa y que será necesario procurar su mejor formación y capacitación, darle estímulos
profesionales y atraer a la docencia a los más capaces propiciando un mayor protagonismo
magisterial. La realidad constata, sin embargo, un grave deterioro en las condiciones de vida y de
trabajo de los docentes, en la calidad y resultados de su desempeño y en su imagen y autoestima
profesional.
En las principales ciudades los ingresos de los docentes son tan bajos que no difieren de otros
trabajadores a quienes no se exige la formación y el entrenamiento especializados de quienes son
maestros. Su retribución disminuyó durante la década de los 80’, en términos reales, en un promedio
del 14%. En la práctica, «la variable del ajuste ha sido los salarios docentes»46. Sus posibilidades de
promoción salarial y profesional son reducidas.
La casi totalidad de las realidades nacionales muestra las desventajas salariales de los docentes.
Uno de los efectos de esa generalizada situación es el alto grado de feminización de esta
profesión47.
La polarización creciente entre gremios magisteriales y ministerios o secretarías de educación y el
tema docente en general, constituyen hoy un problema para toda la sociedad. Padres de familia sin
medios para retener a sus hijos en casa durante las prolongadas huelgas magisteriales; maestros
que al actuar como miembros de sindicatos asumen lo reivindicativo, la huelga y los instrumentos de
presión sindical como principales armas de lucha; gobiernos que ven a los docentes sólo como
problema; ministros y directivos oficiales de la educación que eluden el diálogo y desechan la
participación docente organizada; ministros de hacienda y de economía que cuidan los difíciles
equilibrios económicos y que temen ser desbordados por los aumentos en los haberes del grupo
más grande de empleados públicos civiles de nuestros países: los maestros.
Muchos de los educadores no se sienten parte de un esfuerzo de construcción nacional. En
numerosas escuelas prima el sentimiento de que ella también forma parte del sector postergado48.
Dicha situación contrasta con procesos de reforma educacional iniciados en la presente década que
demandan innovar en el aula y asumir nuevas funciones a directores y al cuerpo docente, por lo
general con doble jornada y con condiciones de trabajo no satisfactorias. Las estrategias de
construcción de los andamiajes de estas reformas no han tomado en cuenta, salvo honrosas
excepciones, propiciar mecanismos de participación docente ni que todo período regular de gobierno
siempre será insuficiente para culminar procesos de reforma, generándose en estos casos presiones
con las consiguientes tensiones y rupturas gobierno/docentes. Ello determina muchas veces que
estos últimos no asuman dichas reformas como un bien social sino como expresión de situaciones
no participativas y como procesos externos a ellos.
Otro factor gravitante ha sido la influencia internacional en decisiones de carácter político que
afectan a la formación y a los salarios docentes. Rosa María Torres, en un análisis sobre propuestas
y métodos del Banco Mundial, hace referencia a que esta entidad desaconseja a los gobiernos
invertir en formación inicial de los docentes y dar prioridad, más bien, a la capacitación en servicio,
atendiendo a la relación costo-beneficio49.
El heterogéneo nivel de calificación y los lugares donde son asignados los docentes repercute y
agrava las desigualdades educativas. Más del 20% de los profesores de educación básica carece de
título. Los menos calificados son destinados, por lo general, a áreas rurales. En la distribución interna
de tareas en centros educativos urbanos se suele asignar a los de menor experiencia los niveles
iniciales de la educación primaria, que son decisivos para afianzar la lectoescritura y para fortalecer
toda posibilidad de educación posterior.
El funcionamiento en áreas rurales de centros unidocentes, con maestros sin título a cargo de
estudiantes en varios grados, así como la asignación a centros educativos en áreas indígenas de
docentes sin conocimiento del idioma y de la cultura de esos núcleos son, hay que reiterarlo, casos
extremos de inequidad educativa.
6. Los nuevos compromisos y énfasis en materia de equidad educativa
La educación fue tema principal de atención de los Jefes de Estado en la Cumbre de las Américas II
celebrada en abril de 1998 en Santiago de Chile. En dicha Cumbre fue definida la equidad educativa
«como la creación de condiciones para que toda la población tenga oportunidades de recibir
servicios educativos con calidad, reduciendo de manera apreciable los efectos que se derivan de la
desigualdad social y económica...».
Para alcanzar los objetivos propuestos en materia de equidad, los gobiernos se comprometieron a
llevar a cabo «políticas educativas compensatorias e intersectoriales, según sea necesario, y a
desarrollar programas de atención específica a los grupos con rezago en materia de educación,
analfabetismo funcional y condiciones socioeconómicas en desventaja...».
Son dos los principales énfasis que alientan programas de equidad: la generación de programas de
naturaleza compensatoria y la focalización de acciones de discriminación positiva en favor de
núcleos de población en situación de riesgo.
6.1. Los programas compensatorios
Los programas de naturaleza compensatoria tienen su principal base en el modelo propugnado por
agencias de financiamiento internacional, procurando focalizar la inversión en poblaciones pobres,
atendiendo las variables que la investigación internacional ha mostrado vinculantes con la calidad de
los aprendizajes básicos. Las iniciativas en pro de una compensación educativa, sin embargo, tienen
data bastante anterior y se dieron con diferentes expresiones en Latinoamérica.
A través de estas estrategias se ha procurado atender servicios esenciales como la educación
básica —particularmente en material didáctico, capacitación docente y apoyo a la supervisión escolar
—, cuidados primarios de salud, nutrición y planificación familiar, además de una infraestructura
física básica.
Existen dos claras visiones de fondo acerca de la compensación para lograr la equidad educativa.
Una es la de organizar y ejecutar estos programas en función del déficit cultural, y la otra es la que
fundamenta en ellos el criterio de la diversidad cultural.50
La mayor validez de la visión donde predomina la diversidad cultural es que en ella se parte de
reconocer al alumno concreto —en su medio familiar y ambiental, en su cultura— como lo medular
del servicio educativo. La necesidad de diversificar las modalidades de atención en programas
compensatorios constituye factor crucial para su posible impacto en beneficio de una población
heterogénea y muchas veces dispersa. La capacitación y los incentivos docentes para atender zonas
en riesgo son considerados importantes. Este enfoque impone, más que otros, una capacidad de
rendir cuentas tanto a beneficiarios como al sistema educativo y de poseer mecanismos adecuados
de evaluación de resultados. El eje de estos programas tendría que ser fundamentalmente
educativo; la distribución de bienes y servicios y su administración debieran estar supeditadas a lo
pedagógico.
La dificultad de encontrar experiencias con estas características indicaría que los programas
educativos compensatorios, en la perspectiva de la diversidad cultural señalada, son aún incipientes
y escasos respecto al problema social y educativo acumulado51.
6.2. Las estrategias de discriminación positiva
La convicción en algunos países de que las disparidades sociales son un obstáculo insalvable para
mejorar los actuales niveles de calidad educativa de importantes segmentos de la población,
determinó incorporar como estrategia de Estado la opción de destinar más recursos y de organizar
proyectos y programas explícitamente destinados a favorecer la educación de estratos en situación
de pobreza.
La «discriminación positiva» es, en la práctica, una estrategia inversa al tratamiento «igual para
todos» consensuado en el ámbito internacional y en documentos legislativos. Con ella se intenta
conseguir una educación diferenciada para obtener resultados semejantes52.
Programas emblemáticos en este sentido son el de Escuela Nueva para medios rurales en
Colombia; el Programa de las 900 Escuelas, que atiende vía proyecto específico a los centros
educativos de más bajo rendimiento en Chile; las Escuelas Fe y Alegría, promovidas por acuerdos
entre la Iglesia Católica y el Estado con niños de áreas urbano-marginales de Bolivia, Colombia,
Ecuador, Paraguay, Perú y Venezuela; el Programa Educo de El Salvador, que da autonomías
educativas a poblaciones rurales afectadas por la violencia armada.
Asimismo, en la mayoría de los países en los que se ha instituido, el «desayuno escolar» constituye
una pieza clave para el mejor aprendizaje de niños provenientes de hogares carentes. Los controles
médicos, las campañas de vacunación que convocan a las autoridades locales y a los padres y que
tienen como centro de referencia a las instituciones escolares, han sido determinantes para
actualizar diagnósticos de salud infantil y para mejorar la salud familiar.
7. A modo de reflexión final
En sociedades como las latinoamericanas hay una doble sensación de vértigo y parálisis. El vértigo
de los saciados que no tienen tiempo para ordenar toda la información a la que tienen acceso y que
gozan de ambientes familiares y de establecimientos educativos que estimulan sus
autoaprendizajes; y el desvanecimiento diario de mayorías que tienen como principal objetivo
asegurar la comida diaria sobreviviendo en ambientes familiares y escolares fragmentados y sin
recursos ni seguridades sobre lo que hay que hacer. Lo que más diferencia al núcleo con mayores
ingresos de los demás es su perfil educativo. Los pobres están doblemente penalizados: a su
condición de pobreza suman sus dificultades para el acceso y la permanencia en los centros
educativos y la baja calidad de los servicios recibidos.
La premisa de que la educación es un factor de equidad social no tiene posibilidad de concreción en
Latinoamérica, con gran desigualdad e inequidad —significativamente más alta que en regiones de
similar nivel de desarrollo— y donde las condiciones materiales de vida de la inmensa mayoría de
alumnos son precarias. En los actuales procesos de transformación educativa las estrategias para
aproximarse al cumplimiento de tal premisa son absolutamente insuficientes para encarar los
enormes déficit sociales y educativos acumulados.
La experiencia indica que no puede pensarse en mejores logros educativos sin generar condiciones
de una mayor equidad en las sociedades. Todo esfuerzo de las instituciones educativas será
reducido en su posible impacto y hasta anulado con alumnos que no han tenido estimulación
temprana y que carecen en sus hogares de alimentación y sanidad básicas. De allí la urgencia de
una inclusión más justa y equitativa de oportunidades, de un crecimiento económico más veloz y de
una distribución más amplia de sus beneficios, para poder llegar a constituir parte de un nuevo
círculo virtuoso que aliente sociedades con rostro más humano.
En la reconversión de los sistemas educativos, algo que pone en duda que la equidad sea
efectivamente objetivo prioritario logrado, es el hecho de que sólo en aquellos planteles privados
donde asiste la población escolar con mayores ingresos y en las escuelas públicas con tradición de
buena enseñanza o favorecidas por planes y proyectos generados con financiamiento explícito,
podrían sus alumnos apropiarse de las propuestas para mejorar la educación. Estas mayores
posibilidades de educabilidad están lejos de ser alcanzadas por los estudiantes en situación de
pobreza, la gran mayoría de los cuales sobrevive en ambientes familiares sin estímulo afectivo,
lúdico e intelectual, y con niveles precarios de calidad de vida. Además, los sistemas educativos
ofrecen una educación pobre en aquellas situaciones en las que las condiciones de la demanda son
más desfavorables; se evidencia en ambientes pobres la falta de capacidad de padres y de
comunidades para exigir servicios de mejor calidad. De no mediar una drástica opción política
orientada a generar mayor equidad en las oportunidades, existe el riesgo de que con estas reformas
educativas se estén reforzando las diferencias e incentivándose, en la práctica, la coexistencia de
dos sistemas educativos diferenciados en cuanto a recursos y logros.
Los actuales procesos educativos tienen el importante desafío de superar la idea de que la equidad
está asociada sólo al logro de una mayor cobertura. Se requiere tanto la consolidación como la
generalización del preescolar, nivel y modalidad con creciente reconocimiento como factor esencial
para una mayor equidad social y para un mejor desempeño educativo futuro de los alumnos. Se
demanda compensar diferencias en aquellas unidades territoriales cuya debilidad profesional y de
gestión les impide asumir la implementación de las propuestas del nivel central. Se requiere,
igualmente, asumir la vigencia de diferentes modalidades y niveles de analfabetismo y la necesidad
de su abordaje a través de estrategias integrales que no se limiten a la acción sobre adultos
analfabetos y den relevancia al aprendizaje de habilidades básicas de lectura y escritura en los
primeros años de la educación básica, así como incentivar la educación y participación de los
padres. La educación pertinente de niños y niñas campesinos e indígenas sigue siendo desafío que
reclama mejores respuestas. Se demanda, asimismo, recrear y dar recursos suficientes a la
educación con personas jóvenes y adultas, incorporándola a los actuales procesos de reforma. La
pobreza y la desigualdad crecientes exigen el establecimiento de una doctrina de «discriminación
positiva» que posibilite proyectos y una acción claramente orientada a favorecer la educación de los
desposeídos.
En una investigación regional se llegó a la conclusión de que si se espera que la educación ayude a
los pobres a salir de la pobreza, primero habrá que sacar a la propia educación de la pobreza. El
fortalecimiento de la educación pública y la generación de estrategias múltiples para su mayor
eficacia y pertinencia es tarea perentoria. Su sentido, sus fines y objetivos, que en cada país se han
ido construyendo a través de su historia —no sin graves tensiones—, requieren ser replanteados. El
siglo que iniciamos demandará más compromiso estatal con la educación pública, redistribuyendo
mejor y más equitativamente los recursos e invirtiéndolos de manera eficiente.
La construcción y la restauración de los principios de equidad y del bien común son aún asignaturas
pendientes en la educación latinoamericana.
Notas
1
Este trabajo, escrito para la Revista Iberoamericana de Educación de la OEI, se desarrolla considerando elementos
expuestos por el autor en su obra Educación y exclusión en América Latina. Reformas en tiempos de globalización.
Editorial Miño y Dávila. Madrid, 1999.
2
Ver RATINOFF, Luis: «La crisis de la educación: el papel de las retóricas y el papel de las reformas». En: Revista
Latinoamericana de Estudios Educativos, vol. XXIV, 3º y 4º trimestre. México, D.F., 1994.
3
Artículo «On the Mechanics of Economic Development», publicado por Robert Lucas en Journal of Monetary
Economics, el 22 de junio de 1988. (Ver SCHIEFELEBIN, E. y TEDESCO, J. C. Una nueva oportunidad. El rol de la
educación en el desarrollo de América Latina. Ediciones Santillana S.A., Aula XXI. Buenos Aires, 1995).
4
TORRES, Rosa M.: «¿Mejorar la calidad de la educación básica? Las estrategias del Banco Mundial». Instituto
Fronesis. Ponencias. Quito, Ecuador,1995, y MCGINN, Noel «¿Podrá la educación pública sobreponerse a la amenaza
de las organizaciones supranacionales?». En: Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, vol. XXIV, 3º y 4º
trimestres. México, D.F., 1994.
5
Particularmente las correspondientes a la reunión Promedlac IV de Quito (1991) así como las de Guatemala (1989),
Santiago de Chile (1993) y Kingston (1996).
6
CARNOY, Martín y DE MOURA CASTRO, Claudio: «Como anda a reforma da educaçâo na América Latina».
Fundación Getulio Vargas, Río de Janeiro, 1997.
7
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO: «Informe del progreso económico y social de América Latina»,
Washington DC, 1997.
8
A los elementos anteriores habría que añadir esfuerzos en materia de integración regional, cuya mejor expresión ha
sido la construcción del MERCOSUR y los progresos en materia de descentralización en áreas como provisión de
servicios sociales y administración fiscal e impositiva.
9
CEPAL, «La brecha de la equidad», Santiago de Chile, 1997.
10
En julio de 1998 se celebró la Asamblea de la Conferencia Episcopal Latinoamericana (CELAM) en Tegucigalpa,
Honduras, convocada para analizar el desarrollo y la pobreza en América Latina. Allí, los obispos católicos denunciaron
que en Latinoamérica el 24% de las personas vive con un dólar o menos al día. Precisaron, asimismo, que si se une el
monto de ingreso a la muy baja calidad de vida —deterioro de las condiciones de salud y de acceso a servicios básicos,
a servicios educativos y a un empleo estable—, se tiene un cuadro de pobreza integral que alcanza muy altos
porcentajes de población en la mayoría de los países de la región.
11
«En Brasil supimos de niños que laboraban en plantaciones de naranjas. El ácido de éstas era tan fuerte, que
prácticamente borraban sus huellas digitales. Esto es significativo ya que cuando un niño trabaja para vivir, termina por
perder su identidad», cuenta Lélio Bentes, coordinador de la «Marcha global contra el trabajo infantil». Oficina
Internacional del Trabajo (OIT) según datos registrados en el diario El Mercurio, Santiago de Chile, 19/4/99.
12
Según cálculos de Nora Lustig suministrados al BID, para reducir a la mitad la incidencia de la pobreza extrema dentro
de dieciséis años, México tendría que alcanzar un crecimiento del producto por persona del 2,5%. Si, con mejor suerte,
lograra crecer al 3% por persona, le tomaría cuarenta años superar esta situación. También creciendo al 3% por persona,
Chile tardaría treinta y siete años en abatir la pobreza extrema, El Salvador noventa y ocho y Brasil ochenta y uno (datos
presentados por Rolando Cordera Campos en su artículo «La pobreza no es noticia», basándose en estimaciones de la
mencionada investigadoradelBID.En: Proceso Nº 1168, México, D.F., 21/3/99).
13
«En América Latina la combinación de activos excesivamente iguales y la insuficiencia de la educación, podrían
explicar diferencias entre los países de la OECD y del sudeste asiático de más de 1.5 anuales de crecimiento del ingreso
per cápita. En una perspectiva de mediano plazo, donde estos efectos se van acumulando, el mayor crecimiento
económico habría significado una reducción de una tercera parte de la incidencia total de la pobreza». ( LONDOÑO, Juan
Luis: «Educación, desigualdad y crecimiento en América Latina: una nota empírica». En: PNUD, 1998. Educación. La
agenda del Siglo XXI. Hacia un desarrollo humano. Talleres del Tercer Mundo Editores. Santafé de Bogotá, 1998).
14
Los técnicos y especialistas a cargo de la elaboración de estos currículos provienen por lo general de una clase social
diferente y de ámbitos fundamentalmente urbanos. No es casual que en la gran mayoría de los países latinoamericanos
estos tomadores de decisión tengan a sus hijos en centros privados; su contacto con la educación pública es tangencial.
15
MUÑOZ IZQUIERDO, Carlos y ULLOA, Manuel: «Cuatro tesis sobre el origen de las desigualdades educativas». En:
Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, vol. XXII, 2º. Trimestre. CEE. México, D.F., 1992.
16
CEPAL La brecha de la equidad. Santiago, Chile, 1997.
17
La División de Desarrollo Social del Banco Interamericano de Desarrollo patrocina el estudio sobre la transmisión
intergeneracional de la pobreza, coordinado por el economista Tarsicio Castañeda. El documento final sirvió de
documento básico en el Seminario Romper el ciclo de la pobreza: invertir en la infancia, celebrado en París durante la
Asamblea Anual del BID en marzo de 1999. Desarrollo Social. Volumen, Edición 1. BID.Washington, DC., diciembre de
1998.
18
Estudios de hace más de tres décadas en Brasil mostraron cómo la movilidad descendente en São Paulo se debía a la
incapacidad de los hijos de alcanzar el nivel educacional considerado normal para la educación de los padres.
(HUTCHINSON, Bertram: «Mobilidade e trabalho». Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais, Rio de Janeiro, 1960.
En: URZÚA, Raúl: «Educación y movilidad social». En: Formas y Reformas de la Educación. PREAL, nº 2. Trimestre 4.
Santiago de Chile, 1996).
19
SOLARI, Aldo: «La desigualdad educativa: problemas y políticas». CEPAL. Serie Políticas Sociales (Publicación en
homenaje al quinquenio del fallecimiento del autor). Santiago, Chile, 1994.
20
KOZOL, Jonathan: Analfabetos USA. Ed. El Roure. Barcelona, 1990.
21
SILVEIRA, Sara: «La educación para el trabajo: un nuevo paradigma». En: Seminario Taller La educación como
instrumento para superar la pobreza y el desempleo. Secretaría Pro Tempore del Grupo de Río. Ciudad de Panamá, 5-7
agosto 1998. Ministerio de Relaciones Exteriores de Panamá, CAF, UNESCO, Ministerio de Educación. Panamá, 1998.
22
LONDOÑO, Juan Luis: En: PNUD, 1998. Op.cit.
23
Ibid.
24
PNUD. Educación. La agenda del Siglo XXI. Hacia un desarrollo humano. Talleres del tercer Mundo Editores. Santafé
de Bogotá,1998.
25
TEDESCO, Juan C.: El desafío educativo: calidad y democracia. GEL (Colección controversias). Buenos Aires,1987.
26
Dos de ellas son la del CONAIE (Consejo Nacional de Nacionalidades Indígenas del Ecuador) y la del Movimiento de
los Sin Tierra en Brasil, que han adquirido en la década de los 90’ un singular protagonismo como elementos de presión
sobre la clase política y sobre núcleos económicos de Ecuador y Brasil.
27
Frente a la corriente de la castellanización forzada y a la homogeneización cultural como mejores vehículos para la
integración nacional, ha surgido con fuerza creciente la corriente de una educación bilingüe de carácter intercultural como
alternativa mejor articulada de atención en contextos rurales de habla vernácula. Un elemento básico comprendido en
esta alternativa es la necesidad de realizar la educación de los grupos étnicos en sus respectivas lenguas maternas y, en
pasos necesarios, enseñar la segunda lengua —en la gran mayoría de los casos el castellano— dentro de un contexto
educativo en el cual los contenidos sean interculturales, partiendo de aquellos que determina la cultura del propio grupo
étnico, enriquecidos con los aportes nacionales y universales.
28
Algunas oficinas de estadística han dejado de considerar la variable étnica en sus informes como modo de «rechazo»
al racismo que supondría diferenciar por etnias a la población. Tal decisión está generando, paradójicamente, efectos
negativos que impiden conocer la realidad y hacer proyecciones en cuanto a las características de la educación que se
imparte y a las necesidades de servicios educativos específicos de estas poblaciones.
29
PNUD, Op. Cit.
30
PNUD, Op. Cit.
31
«Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemáticas y Factores Asociados en Tercero y Cuarto
Grado». UNESCO, Santiago de Chile, 1999.
32
Este análisis corresponde al «Mapa de la Calidad de Educación», trabajo realizado por Rosa Camhi y María de los
Ángeles Santander, bajo los auspicios del Instituto Libertad y Desarrollo. En: Propuestas para mejorar la calidad de la
educación en Chile. Compendio de estudios realizado por FLACSO, ILADES, Instituto Libertad y Desarrollo. Santiago,
Chile, 1998.
33
Latinoamérica es la única región del hemisferio sur que registra un menor número de analfabetos en los últimos 15
años; en 1980 se registraban 44 millones de personas analfabetas (ver UNESCO «Compendium of statistics on
illiteracy». París, 1995). De acuerdo con proyecciones de la misma fuente, los siguientes países inician el siglo XXI con
tasas superiores al 10% de analfabetismo: Jamaica (13,6%), Brasil (14,6%), Bolivia (14,4%), República Dominicana,
(16%), Honduras (24,4%), El Salvador (25,9%), Nicaragua (32,8%), Guatemala (42,1%) y Haití (50,6%).
34
Existe fundado temor de que las expresiones de analfabetismo puedan ser más significativas y preocupantes aún que
las señaladas en los datos estadísticos oficiales.
35
Los países donde se llevó a efecto esta investigación UNESCO fueron: Argentina, Brasil (São Paulo), Chile, Colombia,
México, Paraguay y Venezuela, Alfabetización Funcional en siete países de América Latina, UNESCO, Santiago de
Chile, 2000.
36
La actual administración del Presidente L. Fernández ha tratado de corregir dicha ausencia en el Plan Decenal
dominicano, base de su reforma, con la creación y desarrollo de la Jornada Nacional de Alfabetización.
37
Se esgrimen como razones que sustentan estas decisiones la considerable expansión de la cobertura escolar, el hecho
de que un porcentaje importante del volumen total de analfabetos absolutos corresponde a una población mayor de 35
años, con edades que dificultan procesos de aprendizaje, y que el desarrollo de los países debiera asentarse en los
sectores más modernos de la sociedad. Sin hacerlo explícito, están aplicando la ecuación «costo-beneficio» demandada
por el mercado y sugiriendo que este problema puede resolverse a través de la sola expansión de la matrícula escolar.
38
HALLAK, Jacques: «Invertir en el futuro. Definir las prioridades educacionales en el mundo en desarrollo». PNUD/IIPE.
Editorial Tecnos. UNESCO. Madrid, 1991.
39
La discusión sobre las razones para privilegiar el gasto en determinados niveles educativos tiene larga data y son
escasos los países donde las opciones hayan sido tomadas con criterios propios. La influencia de determinadas
conferencias internacionales y regionales y de determinados teams de organismos internacionales ha sido una
constante.
40
El crecimiento explosivo de estudiantes universitarios en América Latina confirma lo que Eric Hobsbawn ha definido
como uno de los tres cambios centrales ocurridos en el mundo en el siglo que concluye: la creación sin precedentes de
intelectuales como fenómeno masivo. En su monumental obra «La era de los extremos, el corto siglo 20. 1914- 1991», el
historiador anglo-polaco precisa que antes de la segunda guerra mundial potencias como Alemania, Inglaterra y Francia,
con 150 millones de habitantes, no llegaban a contar con 150 mil universitarios. En los años 80 sólo Ecuador tenía más
de 300 mil estudiantes universitarios.
41
La principal fuente de las cifras anteriores es el PNUD, 1998. Op. Cit.
42
En 1991 su cobertura en la región era entre 1.5 y 3 veces más baja que la de la primaria.
43
PNUD, 1998, Op. Cit.
44
Los logros en expansión de la educación preescolar presentados por el gobierno peruano corresponden
fundamentalmente a programas no escolarizados. Sin embargo, las previsiones presupuestarias para la atención de
estos niños son mínimas (US 36 dólares) comparadas con lo que invierte el Estado en los niños que acuden a centros
formales de educación inicial formal (US 246 dólares). PERÚ. Informe Nacional de Evaluación (versión preliminar)
Educación para Todos; pág. 22. Ministerio de Educación. Lima, 1999.
45
SCHIEFELBEIN, E. y TEDESCO, J.C.: Una nueva oportunidad. El rol de la educación en el desarrollo de América
Latina. Ediciones Santillana S.A., Aula XXI. Buenos Aires, 1995.
46
Ibid.
47
Dicha feminización deriva de los altos promedios de participación de las mujeres en la docencia: 95% en el nivel
preescolar —excepción de Cuba, con 88%—; en el nivel primario, 70%, —con las excepciones de Haití, 45% y Bolivia,
57%—, bajando en el medio y superior a 37%. (DE IBARROLA, María: «El sindicalismo ante las nuevas exigencias de la
educación pública y los retos del trabajo docente». Documento base de discusión del XV Congreso ordinario de la
Confederación de Educadores de América. México, D.F., marzo de 1994).
48
«El empuje de los docentes deja lugar al abatimiento, la condición de funcionario pesa más que la de profesional, la
creatividad es sustituida por la rutina. Casa construida para la alegría, la belleza y la búsqueda, la escuela puede devenir
triste refugio, fea morada de un deber, cerrado escenario de la incuria y del abatimiento». SOLER ROCA, Miguel:
Educación y vida rural en América Latina. Federación Uruguaya del Magisterio y Editorial Tercer Mundo. Montevideo,
1996.
49
«El tema salarial, estrechamente vinculado a la calidad docente, constituye el tema más soslayado y resbaladizo de
toda la argumentación. El BM viene insistiendo en que el incremento del salario docente no tiene incidencia sobre el
rendimiento escolar. El argumento —falaz, en tanto ningún insumo por sí mismo y de manera aislada, tiene efecto sobre
dicho rendimiento— ha sido llevado al límite, siendo la no revisión de los salarios en muchos casos condición en la
negociación de los préstamos del BM con los países». TORRES, Rosa María: «¿Mejorar la calidad de la educación
básica? Las estrategias del Banco Mundial». En: La educación según el Banco Mundial. Un análisis de sus propuestas y
métodos. Centro de Estudios Multidisciplinarios, Miño y Dávila editores. 2da. Edición, Madrid,1999.
50
SCHMELKES, Sylvia: «Hacia la equidad: innovaciones educativas en el medio rural en América Latina». En: Memorias
del Seminario Latinoamericano de Innovaciones en el Medio Rural. Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE).
México D.F., 1996.
51
Las evaluaciones realizadas en proyectos educativos de carácter nacional, como el Programa para Abatir el Rezago
Educativo (PARE), en México, y el Plan Social Educativo de Argentina, expresan las potencialidades y limitaciones de
programas compensatorios, especialmente diseñados y con importante financiamiento de fuentes nacionales e
internacionales.
52
GARCÍA-HUIDOBRO, Juan Eduardo: «Las reformas de la educación básica en América Latina». Ponencia en: 25 años
de educación comunitaria en México. Encuentro latinoamericano de innovaciones educativas en el medio rural. México
D.F., 10 de agosto al 1 de septiembre de 1996.
DESIGUALDADES EDUCATIVAS EN AMÉRICA LATINA:

1. Educación de calidad para todos, una cuestión ética

América Latina es la región más inequitativa del mundo, en ella persisten la pobreza y la
desigualdad distributiva que han dificultado la constitución de sociedades más integradas. La
desigualdad de oportunidades educativas, en función del nivel socioeconómico de los
estudiantes, es una de las más agudas en la región, de lo que se deduce que la educación no
está siendo capaz de romper el círculo vicioso de la pobreza y de la desigualdad social.

La pobreza es una de las manifestaciones más importantes de la desigualdad y ésta no se ha

reducido pese a los esfuerzos realizados por los países de la región. Según datos de la CEPAL, el
proceso de superación de la pobreza se encuentra estancado desde 1997. Entre los años 1999 y
2002 la tasa de pobreza sólo disminuyó 0,4 puntos porcentuales, pasando de 43,8% a 43,4%,
mientras que la extrema pobreza creció en 0,3 puntos porcentuales, abarcando al 18,8% de la
población regional (CEPAL, 2002-2003).

La desigualdad entre las zonas rurales y urbanas es también preocupante, especialmente

porque en la zona rural confluyen otros factores de vulnerabilidad, como la pobreza y la mayor
concentración de poblaciones originarias. En 1997 más de la mitad de los hogares rurales vivían
en la pobreza y cerca de un tercio, en situación de extrema pobreza. La escasez de
oportunidades y de servicios de todo tipo en la zona rural y los conflictos armados, en algunos
países, han dado lugar a un creciente éxodo hacia las zonas urbanas. Esta población, por otra
parte, suele asentarse en las zonas marginales y de mayor pobreza de las grandes ciudades, por
lo que en la zona urbana también hay una grave situación de desigualdad.
La situación de pobreza está además estrechamente vinculada a colectivos que sufren otros
tipos de discriminación, situándoles en una situación de extrema vulnerabilidad y desigualdad.
«Los pueblos indígenas, los afrodescendientes, los migrantes y otras víctimas de la
discriminación tienen indicadores económicos y sociales inferiores al promedio de la población,
en particular de educación, empleo, salud, vivienda, índice de mortalidad infantil y esperanza de
vida (ONU, 2001).

No se puede negar que en las últimas décadas ha habido un importante avance en el

reconocimiento de los derechos sociales básicos, expresados en la Declaración de los Derechos
Humanos y adoptados en las constituciones de la mayoría de los países. Sin embargo, todavía
queda un largo camino por recorrer para que éstos, realmente, sean efectivos en la práctica y se
asuman con sentido de solidaridad.

El derecho a la educación todavía no es efectivo para toda la población en los países de América
Latina. Todavía hay muchos niños y niñas que experimentan barreras para su pleno aprendizaje
y participación; ya sea porque están excluidos de la educación o porque reciben una de menor
calidad que redunda en inferiores resultados de aprendizaje.

La equidad en educación significa hacer efectivos, entre otros, los derechos a la igualdad de
oportunidades, a la no discriminación y a la participación. En la convención de los Derechos del
Niño se señala, explícitamente, que el derecho a la educación ha de estar eximido de cualquier
tipo de discriminación y ha de estar inspirado en la igualdad de oportunidades.

La igualdad de oportunidades en educación implica no sólo igualdad en el acceso, sino y sobre

todo, igualdad en la calidad de la educación que se brinda y en los logros de aprendizaje que
alcanzan los alumnos en los ámbitos cognitivo, afectivo y social. Claramente, la igualdad de
acceso no es suficiente para garantizar la equidad si no se proporcionan programas de similar
calidad, a todos los niños y niñas, permitiéndoles lograr aprendizajes semejantes, sea cual fuere
su condición social, cultural e individual. Para ello, los gobiernos y sistemas educativos han de
proveer los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para que todos los alumnos
cuenten con las oportunidades y ayudas necesarias que faciliten su pleno aprendizaje y
participación

El derecho a la participación significa que todos los niños y niñas aprendan en la escuela de su
comunidad y participen del currículo común tanto como sea posible. La escuela no es sólo un
espacio de acceso al conocimiento, sino también de integración social, ya que en ella se tiene la
oportunidad de convivir con personas provenientes de diferentes realidades lo cual nos
enriquece como personas.

John Rawls en su concepto de Justicia como Equidad nos interpela hacia el cumplimiento del
ideal valórico de un sistema equitativo de cooperación social entre personas libres e iguales.

Este autor plantea dos principios fundamentales de la justicia:

1. toda persona tiene igual derecho a un régimen plenamente suficiente de libertades básicas
iguales, que sea compatible con un régimen similar de libertades para todos;
2. Las desigualdades sociales y económicas deben estar ligadas a empleos y funciones abiertos
a todos, bajo condiciones de igualdad de oportunidades; y deben beneficiar a los miembros
menos favorecidos de la sociedad» (Rawls, 1996).

Desde esta perspectiva, la verdadera libertad no es posible sin un reconocimiento pleno y la

aplicación efectiva de los derechos sociales y sin el principio de equiparación de oportunidades,
que no significa tratar a todos por igual, sino, por el contrario, dar más a quién más lo necesita y
dar a cada cual lo que requiere en función de su situación y características personales y de su
procedencia social y cultural.

La equidad por tanto está estrechamente relacionada con la diversidad. La diversidad personal y
la diversidad cultural hacen referencia a las distintas formas de sentir, pensar, vivir y convivir. La
igualdad ha de entenderse como el disfrute de iguales derechos y posibilidades (legales y reales)
que permiten la libertad práctica de optar y decidir. Esto significa que no hay que malinterpretar
la igualdad con uniformidad ni la diversidad con la diferencia discriminadora (Confederación de
MRP, 2000).

Precisamente, la uniformidad y homogeneización, características de nuestros sistemas

educativos, donde se da lo mismo a todas las personas, es uno de los factores que genera
desigualdad. La diversidad no ha de ser sinónimo de desigualdad, aunque en muchos casos el
tratamiento inadecuado de dicha diversidad conduzca a la desigualdad educativa. La diversidad
es un elemento que nos enriquece y un bien social, ya que nos aporta distintas visiones del
mundo. Las desigualdades, por su parte, son producto de las diferencias de poder al interior de
una sociedad y que redundan en la marginación de los grupos que no pertenecen a la cultura
dominante. En este sentido, las desigualdades son una manifestación de la negación de las
diferencias o de un tratamiento homogeneizador de las mismas (www.unesco.cl/innovemos). No
cabe duda que la educación está condicionada por el contexto político y social y que, en muchos
casos, reproduce la situación existente, pero no es menos cierto que la educación también
puede y debería ser un elemento de transformación de la sociedad. La educación puede jugar un
rol fundamental en la superación de las desigualdades sociales, porque si bien la escuela no es
la única instancia de acceso al conocimiento, sí es la única que puede asegurar la distribución
equitativa del mismo. La función de la escuela ha de ser, por tanto, ofrecer igualdad de
oportunidades educativas para no constituirse en un factor más de desigualdad social, sino por
el contrario, en un elemento de transformación de la sociedad para que los sectores ricos y
pobres tengan oportunidades semejantes y vayan disminuyendo las brechas sociales que
caracterizan nuestra región.

No obstante lo señalado, las desigualdades educativas son el resultado de una compleja

interacción de factores internos y externos al sistema educativo y sus escuelas, por lo que es
fundamental desarrollar políticas económicas y sociales orientadas a abordar las causas que
generan desigualdad fuera de los sistemas educativos. Los ingresos económicos, el capital
cultural de las familias, las expectativas y estereotipos sociales respecto de las diferencias
sociales, culturales y de género, la localización geográfica de las escuelas, o el acceso a las
tecnologías de la información y comunicación son algunos de los factores que generan
desigualdad en América Latina.

Dentro de los factores internos al sistema educativo se encuentran la segregación

socioeconómica y la cultural entre distintas escuelas, lo que limita las posibilidades de encuentro
entre distintos grupos sociales. Asimismo, las escuelas que atienden a los estudiantes de
contextos de pobreza, salvo excepciones, tienen menores recursos y cuentan con personal
menos cualificado.

Otro factor interno del sistema educativo tiene que ver con los procesos educativos que tienden
a discriminar a aquellos estudiantes con capital cultural distinto al dominante y que comúnmente
provienen de familias de menores ingresos económicos o que pertenecen a otras etnias y
culturas.

Tanto la segregación entre escuelas como los procesos educativos al interior de las mismas
interactúan en la creación de desigualdades educativas que tienden a reforzar las desigualdades
sociales.

El tema de la equidad en educación va más allá de lo meramente educativo, plantea un dilema

ético a la sociedad que debe ser incorporado como concepción moral para ser aplicada en la
estructura de la sociedad y en sus principales instituciones políticas, sociales y económicas. Es
urgente que se produzca un amplio debate social en torno al tema, ya que no podemos
permanecer ciegos al hecho de que la sociedad entera no está involucrada; quienes pertenecen
a los sectores más ricos no se complican, pues «el tema no les incumbe», en los sectores más
pobres se resignan, pues es «eso es lo que les tocó». La responsabilidad queda así puesta sólo
en las autoridades educativas, es decir, en el mundo político y en otros grupos de interés que no
logran dar solución a tan grave situación.

2. Desigualdades educativas en América Latina

A pesar de los esfuerzos realizados para aumentar la cobertura y mejorar la calidad de la

educación, es posible constatar que la desventaja social de los grupos en situación de mayor
vulnerabilidad y marginalidad no siempre se compensa desde la educación. La brecha entre el
ámbito rural y urbano y entre escuelas de distintos estratos socioecómicos son significativas y
tienden a ampliarse en algunos países.

Si bien, uno de los mayores avances de la región es el aumento de la cobertura en la educación

básica, aún no se ha logrado su universalización y persisten problemas de equidad en la
distribución y calidad de la oferta educativa. La obligatoriedad legal no ha sido condición
suficiente para que todos los niños y niñas en edad escolar tengan acceso a la educación básica
y puedan finalizar los años de escolaridad previstos en las normativas de los países. Según datos
de 1998 (Unesco/Orealc, 2003), alrededor de un 3% de los niños y niñas de la región en edad
oficial de cursar la educación primaria estaría fuera del sistema, aunque existen diferencias
significativas entre los países. Aunque no se cuenta con estadísticas confiables y comparables
entre los países, es fácil deducir que este porcentaje corresponde a niños y niñas de la calle o
trabajadores, que viven en zonas aisladas y niños y niñas con discapacidad.

Por otra parte, si bien ha habido un aumento en la cobertura de la educación infantil las tasas
siguen siendo bajas, especialmente en el tramo de edad de 0 a 3 años, y persisten problemas de
equidad, ya que la oferta educativa se concentra en los sectores urbanos y de mayores ingresos
y en las edades más cercanas al inicio de la educación básica obligatoria. Aunque existen
diferencias significativas entre los países, en el año 2000, la tasa neta promedio de matrícula de
niños y niñas entre 3 y 5 años era del 48% (Unesco, 2004) y no hay diferencias de acceso en
función del género.

Las posibilidades de erradicar la pobreza están asociadas a los años de escolarización de la

población adulta. Un mayor número de años de estudios es fundamental, tanto por lo que se
refiere a sus posibilidades para acceder al mundo laboral como por la influencia positiva en la
educación de sus hijos. Aunque se han reducido los porcentajes de analfabetismo absoluto,
todavía hay 36 millones de personas analfabetas en la región, de las cuáles el 56% son mujeres
(Unesco, 2004). Por otro lado, hay un gran porcentaje de personas entre 15 y 24 años con
primaria incompleta, que en algunos países supera el 30% de la población, lo que significa que
un alto contingente de personas no cuenta con las competencias básicas necesarias para
insertarse en la sociedad actual y acceder a puestos de trabajo productivos.

El aumento logrado en el acceso a la educación secundaria, fundamental para asegurar igualdad

de oportunidades al mundo laboral, también refleja inequidad. La cobertura en este nivel
educativo todavía es baja en la mayoría de los países de América Latina; tan sólo un país tiene
una cobertura superior al 75% y en siete países se atiende a menos del 50% de los jóvenes
(Unesco-Mineduc, 2002a).

Un factor positivo para las alumnas y alumnos de menores recursos es el aumento de la

educación obligatoria en los países de la región, que incluye algunos años de la educación
secundaria, es decir, el ciclo que va desde los doce a los 15 ó 16 años, según los países. Hace
algunos años la educación secundaria marcaba la diferencia, pero cuando ésta se generaliza es
la educación media o secundaria no obligatoria y la universidad las que marcan la diferencia.
Los estudiantes de menores recursos y de zonas rurales tienen menores tasas de conclusión de
la secundaria obligatoria y un menor acceso a la educación media y superior, lo que significa que
sigue habiendo una brecha social a pesar del aumento de los años de la educación obligatoria.

Aunque todavía persisten problemas en el acceso, el problema mayor que enfrentan los países
de la región es el de la permanencia y finalización de estudios. Muchos países tienen altas tasas
de repetición y de abandono escolar que afectan en mayor medida a los niños y niñas que viven
en situación de vulnerabilidad. Los alumnos que provienen de los estratos de menor nivel de
ingreso tienen mayores posibilidades de abandonar la escuela que los de mayores ingresos y
esta brecha se amplía al aumentar la edad de la población (UNESCO, 2000a). Según datos de
CEPAL (1998) las personas que provienen de hogares con escasos recursos suelen cursar 8 o
menos años de estudio y, en general, no superan la condición de obrero u operario, mientras que
quienes crecen en hogares de mayores recursos suelen cursar doce o más años de educación y
se desempeñan como profesionales, técnicos o directivos.

Las desigualdades educativas en función de las zonas geográficas son también importantes.

Las mayores tasas de repetición y de deserción se dan en el área rural. El promedio regional de
personas entre 15 y 24 años que tiene al menos 10 años de educación es del 50% en las zonas
urbanas mientras que en las zonas rurales el promedio llega aproximadamente al 20% (Unesco-
Mineduc, 2002). Son varias las razones que explican esta desigualdad: la carencia de servicios
educativos accesibles a una distancia de tiempo razonable; mayor número de escuelas
incompletas; mayor presión de las familias para que los jóvenes trabajen, y profesores menos
calificados. Salvo algunas excepciones, no existen en los países incentivos para los docentes que
trabajan en el área rural o contextos difíciles.

Se estima que en América Latina y el Caribe hay entre 40 y 50 millones de pobladores indígenas,
con una variedad de entre 400 y 500 idiomas amerindios diferentes. Un buen número de
pobladores indígenas vive en la zona rural o zonas aisladas. Las mayores tasas de analfabetismo
y analfabetismo funcional se dan entre las mujeres indígenas. En los países que cuentan con
datos desagregados, las tasas de repetición y abandono también son mayores entre los niños,
niñas y jóvenes indígenas. Las propuestas curriculares no reflejan la concepción y visión del
mundo de estos pueblos y el bilingüismo e interculturalidad todavía es escaso. En muchos casos,
se utiliza la lengua materna como mero vehículo para facilitar el aprendizaje de la lengua y
cultura dominante.

Si a esto se añade que en el medio rural muchas escuelas no imparten la enseñanza obligatoria
completa, es fácil deducir que los niños, niñas y jóvenes de pueblos originarios están en
situación de clara desventaja educativa y social.

En relación con el género no existen desigualdades en el acceso, pero sí en la permanencia y

finalización de estudios: en algunos países afecta a los varones. No obstante, existen diferencias
de oportunidades laborales entre varones y mujeres, que no están relacionadas con el nivel
socioeconómico de los hogares, sino con el nivel educativo. Tanto en las zonas urbanas como
rurales las mujeres acumulan un número mayor de años de estudio que los varones. Sin
embargo, entre quienes abandonan la educación, se aprecia que cerca de la mitad de las
mujeres pasan a realizar labores domésticas en el hogar, mientras que casi la totalidad de los
varones ingresa al mercado de trabajo, lo que les otorga más habilidades y amplía sus
posibilidades (CEPAL, 1998).

Finalmente, la desigualdad entre escuelas públicas y privadas tiende a ampliarse en algunos

países, especialmente en los más pobres. Como se verá en el siguiente apartado, los alumnos de
escuelas privadas obtienen mejores resultados de aprendizaje que los de las escuelas públicas.
Las escuelas privadas reciben, en muchos casos, subvenciones por parte del Estado y, sin
embargo, tienen un carácter selectivo, lo que conduce a que las escuelas públicas tengan que
atender una mayor problemática con menores recursos.

3. La inequidad en los logros de aprendizaje

Una de las dimensiones fundamentales de la equidad tiene que ver con la igualdad en los
resultados, es decir, que los estudiantes que viven en contextos desfavorecidos logren
aprendizajes de similar calidad que, aquéllos que provienen de contextos de niveles
socioeconómicos superiores.

Sin embargo, ya en el siglo XXI, es posible afirmar que, en los países de América Latina, el
acceso al conocimiento de los alumnos, tanto de Educación Básica como Media o Secundaria, es
desigual.

Esta falta de equidad aparece reflejada en los resultados de los Estudios Internacionales
Comparativos efectuados por UNESCO (Unesco, 2000a), la OCDE (Unesco/ Ocde, 2003) y la IEA
(Iea, 1999).

A su vez, los estudios efectuados a nivel nacional por los propios países también confirman la
tendencia. En América Latina, sólo Cuba es el país que logra obtener altos niveles de aprendizaje
y en la mayoría de sus estudiantes. Es decir, un solo país de la región, aparece como el que
entrega no sólo la mayor cobertura, sino también la mejor calidad y de manera más equitativa.
Cabe destacar dos hechos: en este país no existen establecimientos educacionales privados, y
los niños del medio rural y urbano obtienen semejantes resultados (Llece-Unesco, 1997).

Por este motivo, vamos a analizar en este apartado los hallazgos obtenidos en el Primer Estudio
Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matemática y Factores Asociados, para alumnos de
Tercer y Cuarto Grado de Educación Básica, efectuado por el Laboratorio Latinoamericano de
Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE), coordinado por UNESCO/OREALC, en trece
países de la región, 3 durante el período comprendido entre los años 1997 y 2000 (Unesco,
2000b). Este estudio se ha constituido en el referente de información comparativa, acerca de los
logros de aprendizaje de los alumnos y sus factores asociados, es el más importante con que
actualmente cuentan América Latina y los países de habla castellana del Caribe.

En este sentido es una herramienta de consulta de gran utilidad para quienes deben asumir los
procesos de toma de decisiones de política educativa en la región.

El estudio se realizó con la cooperación de los Sistemas Nacionales de Evaluación de la Calidad

de la Educación de los países participantes, los que, en conjunto con el equipo Coordinador de
UNESCO-Santiago, tuvieron a su cargo la responsabilidad de las decisiones logística, técnicas y
políticas, relacionadas con la aplicación de los instrumentos, procesamiento, análisis y
publicación de resultados4.

Las preguntas que orientaron el estudio fueron las siguientes: ¿Qué aprenden los alumnos?, ¿qué
nivel de desempeño alcanzan con lo aprendido?, ¿cuáles son algunas de las condiciones que
influyen sobre sus aprendizajes?

El universo del estudio estuvo constituido por todos los alumnos de Tercero y Cuarto Grado de
Educación Básica de los países participantes. Las muestras por países se obtuvieron con un
estricto rigor, lográndose una muestra regional total de alrededor de 55.000 alumnos, sus
respectivos padres, maestros y directores de escuela. Los estratos en que se dividió la muestra
fueron demográficos (megaciudad, urbano y rural) y administrativo (público y privado).

Es importante destacar los siguientes aspectos técnicos del estudio:

• Los intrumentos de medición de Lenguaje y Matemática fueron construidos sobre una base
curricular común, lo que significa que todo aquello sobre lo cual se interrogó a los alumnos,
formó parte del currículum correspondiente a los grados evaluados.

• Los cuestionarios de factores asociados se construyeron sobre la base de un marco teórico

que consideró la calidad y equidad en los logros de aprendizaje como el producto de la influencia
e interacción de los factores de la familia, alumno, docente, director y política educacional del
país.

• Los resultados de las pruebas fueron procesados y analizados mediante metodologías

complementarias: la Teoría Clásica de los Test y la Teoría de la Respuesta al Ítem.

Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Honduras, México, Paraguay, Perú,
República Dominicana y Venezuela Fueron contratados por UNESCO-Santiago especialistas del
más alto nivel mundial, procedentes de Canadá, Colombia, Estados Unidos, entre otros países,
para que asesoraran al equipo coordinador del estudio en los aspectos de mayor especificidad
técnica.

• Los resultados de los cuestionarios de factores asociados fueron analizados a través del
método de Análisis Jerárquico Lineal o HLM, que permite controlar variables tales como el nivel
socioeconómico y cultural del alumno y considerarlo en su contexto del curso y de la escuela a la
que pertenece.

El estudio verificó una evidente situación de baja calidad en los aprendizajes y de inequidad
tanto entre los países como al interior de cada país. La mayoría de los estudiantes aprende
menos de lo que se espera que aprendan, a partir del currículum planificado para Lenguaje y
Matemática, especialmente en esta última área. Como ya se ha señalado, la excepción es Cuba,
donde todos los estudiantes, tanto de zona rural como urbana, alcanzan los niveles más altos de
desempeño en las funciones de Lenguaje y Matemática.

Las alumnas y alumnos de Tercer y Cuarto Grado de Educación Básica que asisten a
establecimientos de educación pública, urbanos y rurales tienen un nivel de desempeño muy
inferior a lo esperado; reconocen letras y frases pero no comprenden lo que leen y reconocen
números y operaciones matemáticas básicas sin ser capaces de aplicarlas a problemáticas más
complejas y/o cotidianas alcanzando en su mayoría el nivel de desempeño más bajo. La
excepción se encuentra en los alumnos que asisten a establecimientos privados que tienen
mejores niveles de desempeño.

Por otra parte, en el año 2003, cinco países de América Latina (Argentina, Chile, Brasil, México y
Perú), que participaron en el Estudio del LLECE en 1997, participaron el año 2000 en el estudio
del Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA)5. Este estudio mide el grado de
preparación en Lenguaje, Matemática y Ciencias con que los jóvenes próximos a terminar su
escolaridad obligatoria (15 años) salen de la escuela para satisfacer los desafíos de la sociedad
de hoy.

Siguiendo la tendencia de todas las evaluaciones internacionales6 se aplicaron pruebas de

Lenguaje, Matemática y Ciencias, buscando conocer el grado en que los estudiantes aplican sus
conocimientos y destrezas, de las diversas disciplinas, a tareas relevantes para su vida futura.
En total, participaron cuarenta y un (41) países. Además, de los países latinoamericanos arriba
mencionados, participaron países asiáticos y europeos, miembros y no miembros de la OCDE.

Los resultados de la escala de destrezas en Lenguaje (OCDE-Unesco, 2003:5)7, se dividieron en

cinco niveles de desempeño. El Nivel 1 indica serias dificultades en el uso de la capacidad
lectora como instrumento, mientras que el Nivel 5 indica la capacidad de los estudiantes para
manejar adecuada y productivamente la información. A continuación se presenta una tabla con
los resultados de los países de América Latina y del país que obtiene los mejores resultados
(Finlandia Niveles Perú Brasil Argentina Chile México Finlandia Bajo el nivel 1 54%ºº 23%
23% 20% 16% 2% Nivel 1 26% 33% 21% 28% 28% 5% Nivel 2 15% 28% 26% 30% 30%
14% Nivel 3 5% 13% 20% 17% 19% 29% Nivel 4 1% 3% 9% 5% 6% 32% Nivel 5 0% 1%
2% 1% 1% 18%

5 Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes) coordinado por la OCDE y el Instituto de

Estadísticas de la UNESCO

6 TIMMS -IEA; LLECE - UNESCO; IALS y ALL -Statistics Canada y OCDE.

7 Esta escala mide el interés, la actitud y la capacidad de los individuos para acceder
adecuadamente, administrar, integrar, evaluar y reflexionar sobre la información escrita son
centrales para la participación plena de los individuos en la vida moderna ».

Los resultados obtenidos por los países participantes de América Latina también fueron
desalentadores. La tabla anterior es elocuente, mientras el país que obtiene los mejores
resultados, concentra a los estudiantes en los niveles más altos (79%, en los niveles 3, 4 y 5), los
países de América Latina concentran entre un 6% y un 31% en los tres niveles más altos.
Obteniendo la mayor concentración en los niveles más bajos (entre 70% y 95%). Sólo una
mínima proporción alcanza el mejor nivel de desempeño (entre 0% y 2%).
 Si relacionamos estos resultados con los obtenidos por el estudio ya mencionado del LLECE,
1997, es posible afirmar que la escuela está perpetuando carencias que se arrastran desde el
primer ciclo básico de educación, lo que está indicando la urgencia de realizar intervenciones
para evitar la perpetuación de esta evidente desigualdad. Sólo una minoría de alumnas y
alumnos, en su mayoría provenientes de establecimientos particulares pagados, logran
desarrollar destrezas lectoras y de lenguaje necesarias para insertarse exitosamente en la
sociedad de hoy.

4. Políticas y programas educativos para avanzar hacia la equidad en educación A fines de los
años 80, junto con el resurgimiento progresivo de las democracias, se va gestando en la región
una creciente conciencia acerca de los graves problemas de calidad y equidad de los sistemas
educativos. Estos se reflejaron principalmente en el deterioro tanto de la labor docente como en
los logros de aprendizaje de los alumnos de Educación Básica y Secundaria en la región. A partir
de los años 90, en el marco de modernización y globalización creciente de nuestros países, este
deterioro llevó a las autoridades de los distintos gobiernos, a dar un rol central a la solución de la
problemática educativa. Desde de la década mencionada, y según las ideas de CEPAL, UNESCO y
otros organismos internacionales dedicados al tema, se instala en el discurso de las políticas
educativas el tema del desarrollo económico sustentable con equidad.

Durante la década de los 90, los gobiernos de América Latina han mostrado una voluntad y
compromiso con la educación como factor de equidad, movilidad social y desarrollo productivo.
Esto se refleja en el aumento sostenido del gasto público en educación como porcentaje del PIB y
del gasto público social, a pesar de la desaceleración económica y la baja de ingresos públicos.
Entre 1990 y el año 2000, el gasto social por habitante en la región tuvo un incremento
promedio del 58% (CEPAL, 2002-2003).

Las reformas educativas emprendidas por los países de América Latina en la década de los 90
tienen como objetivos fundamentales mejorar la calidad y equidad de la educación. La igualdad
de oportunidades ya no se entiende como una mera garantía que asegure el acceso a la
educación, sino y sobre, como una oportunidad capaz de brindar una educación de mayor
calidad para toda la población.

Un buen número de países de la región han adoptado políticas de discriminación positiva y están
desarrollando programas nacionales para promover una educación de mayor calidad para las
poblaciones y contextos que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad y desventaja:

• Diferencias socioeconómicas. En algunos países se han desarrollado programas de

discriminación positiva, focalizados en regiones o escuelas que están ubicadas en contextos de
pobreza y que muestran bajos logros de aprendizaje. Algunos ejemplos son: el programa de las
900 escuelas de Chile; el programa PAREB de México; el Programa Nacional de Escuelas
prioritarias de Argentina; o Fundoescola de Brasil. Estos programas tienen como finalidad
asegurar el acceso y finalización de estudios, mejorar los aprendizajes de los alumnos y
disminuir las tasas de repetición y abandono escolar. Suelen incluir una ayuda financiera para los
alumnos, familias o escuelas, y un plan de desarrollo institucional para mejorar los procesos
pedagógicos y las condiciones que facilitan el aprendizaje de niñas, niños y jóvenes.

• Diferencias según zona geográfica. Un buen número de países está desarrollando programas
orientados a lograr una mayor calidad de la educación en zonas rurales y urbano-marginales. Un
programa emblemático en la región es el de Escuela Nueva de Colombia, 1975, que ha inspirado
el desarrollo de programas similares en otros países como: Programa para el mejoramiento
integral de la educación de las escuelas unidocentes de Costa Rica; Nueva Escuela Unitaria de
Guatemala; Escuela Multigrado Innovada de República Dominicana. También existen programas
dirigidos a la educación postprimaria o secundaria como, por ejemplo, el de «Telesecundaria
rural» de México o el «Sistema de aprendizaje tutorial» de Colombia.

En cuanto a los programas orientados a poblaciones urbano-marginales cabe destacar el

programa para el mejoramiento de la calidad de la educación y vida en las comunidades de
atención prioritaria de Costa Rica y el programa de mejoramiento de los aprendizajes en las
escuelas públicas urbanas de contextos desfavorables de Uruguay.

• Diferencias de origen cultural. En la década de los 90 los estados asumen la responsabilidad de

atender a las etnias indígenas nacionales, sin prejuicios de raza e idioma y fomentado la
igualdad de oportunidades, pero todavía se carece de voluntad política suficiente de aplicarla por
parte de distintos sectores sociales.

En el año 2000, diecisiete países de la región habían adoptado en sus políticas educativas la
educación intercultural bilingüe (Unesco-Santiago, 2000a). Los países han adoptado diferentes
modalidades: educación bilingüe para la totalidad de los educandos de habla vernácula;
educación bilingüe para toda la población escolar y en todos los niveles educativos, y el mero
reconocimiento de la educación intercultural y bilingüe, pero sin la aplicación de programas
específicos. Cabe destacar el caso de Paraguay como el único realmente bilingüe en la región.

• Niños y niñas en circunstancias difíciles. Algunos países cuentan con programas dirigidos a
niños y niñas que viven en circunstancias difíciles que, en muchos casos, son realizados por
ONGs o instituciones religiosas. México cuenta con un programa nacional para las hijas e hijos de
jornalero agrícolas migrantes y Brasil para las hijas e hijos de «los sin tierra». También existen
programas dirigidos a los niños de la calle como Puentes escolares de Argentina, o Chicalle de
Bolivia; un programa de prevención primaria que apoya a niños y niñas de la calle y sus
referentes familiares.

Muchos de los programas reseñados han sido sistematizados y registrados por la red de
Innovaciones Educativas para América Latina (Innovemos)8, coordinada por UNESCO/Santiago,
en la que participan quince países9. El análisis de los programas orientados a reducir las
desigualdades que tienen su origen en diferencias socioeconómicas, culturales e individuales
permite identificar algunos aspectos o denominadores comunes entre los que cabe destacar:

• Adaptaciones del currículo oficial a las características y necesidades de los contextos y de la

población que se atiende.

• Cambios en las formas de enseñar a aprender centradas en el alumno, basadas en la

concepción del aprendizaje activo y autogestionado.

• Provisión de libros de texto gratuitos y elaboración de materiales didácticos coherentes con

las necesidades de la población atendida y las adaptaciones del currículo.

• Entrega a la escuela o familias de un presupuesto adicional, que en algunos casos es

administrado libremente por el consejo escolar.

• Equipamiento como laboratorios, bibliotecas de aula y, en algunos casos, elementos

informáticos.
• Desarrollo de proyectos educativos institucionales orientados a mejorar la gestión educativa y
la definición de una propuesta curricular acorde con las características y necesidades del
alumnado y de los contextos en los que están ubicadas las escuelas.

• Participación. En la mayoría de los programas se presta especial atención a la participación de

todos los actores educativos; familias, docentes y estudiantes.

• Formación de los docentes. En todas las propuestas la formación de los docentes es un

componente fundamental. Se considera que es necesario formar a los docentes para que sean
capaces de afrontar los cambios y formas de enseñanza que se requieren para atender a las
poblaciones y contextos en situación de mayor vulnerabilidad. En relación con este tema es
importante destacar la presencia cada vez mayor de modalidades de formación entre pares para
intercambiar experiencias y reflexionar conjuntamente.

Algunos componentes menos presentes en los programas son:

• Redes de escuelas. Algunos programas, especialmente del área rural, adoptan como estrategia
la formación de redes entre docentes y escuelas con el fin de ofrecer educación completa a los
alumnos y para intercambiar experiencias y conocimientos que favorezcan el desarrollo
profesional de los docentes.

• Acompañamiento externo por parte de supervisores y o técnicos de los ministerios de

educación.

• Creación de equipos multidisciplinares o de técnicos que apoyen a las escuelas y docentes.

• Incentivos y estímulos a los docentes para motivar su desempeño y lograr el arraigo en

contextos rurales y de pobreza.

• Calendarios y sistemas de promoción flexibles.

• Asignación de tiempo a los docentes sin clase para tareas de planificación.

• Formación docente remunerada.

Las evaluaciones realizadas en algunos programas muestran avances positivos en cuanto a los
logros de aprendizaje y la disminución de la repetición y abandono escolar, aunque en algunos
casos todavía muestran peores índices que los promedios nacionales. Por tanto, es necesario
seguir fortaleciendo los programas orientados a poblaciones en situación de vulnerabilidad en
estrecha articulación con otras políticas sociales orientadas a abordar las causas de desigualdad
que están fuera de la escuela.

5. ¿Puede la escuela hacer la diferencia?: factores de las escuelas que aseguran aprendizajes de
calidad en contextos de pobreza

El panorama descrito anteriormente nos muestra que, a pesar de los esfuerzos realizados, los
sistemas educativos todavía no son capaces de reducir con mayor fuerza las desigualdades de
origen de los alumnos, quizás debido a la magnitud de las necesidades que se debe atender. No
obstante, también hay evidencias respecto de que hay escuelas que pueden hacer la diferencia,
logrando buenos resultados con sus alumnas y alumnos a pesar de tener las condiciones más
adversas. Este hecho demuestra que para avanzar hacia una mayor equidad no es suficiente el
desarrollo de políticas y programas desde los ministerios, éstos son un elemento importante,
pero la verdadera innovación y cambio educativo tienen lugar en las propias escuelas.
Por este motivo el LLECE desarrolló un estudio cualitativo, durante 2002-2003, que tuvo como
finalidad identificar las factores de éxito de aquellas escuelas que, teniendo las condiciones más
adversas, lograban buenos resultados. Con los resultados del Primer Estudio Internacional
Comparativo, fue posible detectar en los países escuelas de bajos recursos que obtuvieron
buenos resultados en la Prueba de Matemática. A estas escuelas se las denominó escuelas
destacables, y presentan características similares a las denominadas escuelas efectivas, eficaces
o exitosas. Se llevó a cabo un Estudio Cualitativo de estas escuelas, el que tuvo como objetivo
principal, identificar los factores de la gestión a nivel de escuela y de la labor pedagógica a
nivel del aula, que determinan la orientación positiva en los desempeños de los alumnos de
Tercer y Cuarto Grado en Matemática, a pesar de las condiciones de mayor adversidad en que se
desenvuelven.

Las niñas y niños que participaron en el estudio viven en contextos de pobreza, con una
situación precaria tanto económica como de infraestructura de la vivienda, y en comunidades
con poca infraestructura y problemas sociales. Sus familias se caracterizan por una inestable
situación laboral y un bajo nivel educativo de los padres, ya que la mayoría de ellos tenía
estudios de Educación Básica incompletos. A través de esta investigación se llegó a un nivel de
«profundidad» que permitió visualizar características peculiares de estas escuelas que obtienen
buenos resultados, a pesar de sus difíciles condiciones. El conocimiento de estas características
permite reflexionar frente a otros casos, y aporta elementos críticos sobre la capacidad de las
escuelas en contextos de pobreza para constituirse en ambientes estimulantes del aprendizaje.

Para estudiar cualitativamente estas escuelas, los investigadores se involucraron en la

estructura de la cotidianeidad de la situación escolar. Para el estudio de la gestión en la escuela
se consideraron los procesos relacionados con la construcción del ambiente de aprendizaje, el
ámbito organizacional, con sus actores, la administración y distribución de recursos materiales,
humanos y financieros, entre otras variables. Para la práctica pedagógica en el aula, se
consideraron los repertorios de estrategias y principios de acción sostenidos por los docentes, la
administración de recursos del aula, aplicación del currículo y la perspectiva pedagógica del
docente, entre otros.

El estudio se realizó a través de técnicas cualitativas: observación, entrevistas y grupos

focales10. La forma de validación de los datos y la información obtenida fue la triangulación, es
decir la comparación de diferentes clases de datos y de diferentes métodos para ver su grado de
corroboración (Siverman, 1993).

10 Detalles de las características del Estudio se pueden encontrar en la página web del LLECE,
www.unesco.cl/llece, en la sección publicaciones.

Los países que participaron en el estudio fueron Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica,
Cuba y Venezuela. El estudio fue coordinado por el LLECE y en cada país se constituyó un
equipo investigador responsable de aplicar las técnicas propuestas y de elaborar los informes de
los resultados. Desde la coordinación del LLECE, en Unesco - Santiago, se propuso a cada país
un número de «Escuelas con Resultados Destacables», basado en los datos provenientes del
Primer Estudio Internacional Comparativo. La propuesta de las escuelas se realizó en función del
siguiente criterio: aquellas escuelas que presentaban la mayor distancia entre los altos
resultados en las pruebas aplicadas en Matemática y el bajo nivel educacional de los padres. El
estudio se efectuó basándose en los datos y resultados de las investigaciones cualitativas de las
escuelas seleccionadas, llevadas a cabo en cada país por el respectivo equipo investigador11.
La muestra con la que se trabajó fue intencional, en cada caso fue una escuela con resultados
destacables en Matemática. Dado que se trata de un estudio cualitativo no se buscó
representación estadística sino que se trabajó con un diseño de casos múltiples (Rodríguez,
Flores y García, 1996), donde se utilizan varios casos únicos para estudiar la realidad que se
desea explorar, describir y explicar. El número total de escuelas que finalmente participaron en
el estudio fue de 34. El proceso de obtención de resultados se basó en una orientación teórica
metodológica caracterizada por la búsqueda de aspectos típicos significativos que permitieran
construir «tipos ideales» que permiten entender un resultado e incluso predecir aspectos aún
no presentes, pero que podrían estarlo.

La tipificación ideal no existe en ningún estudio nacional en particular, pero permite hacer
prognosis y postular la mediata estructuración de modelos de relaciones entre los aspectos
significativos señalados.

A continuación, se señalan los principales hallazgos del estudio (www.unesco.cl.llece):

a) Heterogeneidad de las escuelas con resultados destacables.

No hay un patrón común entre las escuelas destacables ya que es posible encontrar de
megaciudad, urbanas, rurales, privadas, estatales, laicas, religiosas, que atienden a más de mil
alumnos, otras hasta 40 alumnos, de 44 a 16 cursos. Escuelas que sólo imparten educación
básica y otras, que imparten también educación secundaria; escuelas construidas en los años 70
o en los años 90, entre otros aspectos.

b) Gestión de la escuela

Respecto de los procesos relacionados con la construcción del ambiente de aprendizaje en la

escuela, se destacan:

• El papel protagónico y cada vez más activo de estudiantes y apoderados; el proceso de

aprendizaje a través del trabajo en equipo y los nexos significativos y cada vez menos
jerárquicos entre docentes y directivos.

11 Los informes de país, contienen la información recogida en cada uno de éstos por los
investigadores que efectuaron los estudios, esta información está disponible en la página web
del Llece.

En relación con el ámbito organizacional:

• Se observa un proceso hacia una organización que considera, para la gestión y toma de
decisiones, la totalidad o la mayoría de los actores; se establecen relaciones entre docentes y
alumnos no autoritarias y de carácter emocional positivo; se observa la tendencia hacia un clima
armónico en las relaciones entre alumnos y el ambiente organizacional de la escuela refleja la
presencia normativa que regula la convivencia social y el trabajo estudiantil, no busca penalizar,
sino formar y construir. La forma peculiar de hacer las cosas en la escuela se caracteriza por: •
respeto, cordialidad y a menudo por expresiones de afectividad y el compromiso agrado y
sentido de pertenencia.

La administración y distribución de recursos materiales, humanos y financieros se caracteriza

por:
• Estabilidad de directivos y docentes; escasa posesión de recursos materiales de enseñanza
pero utilizados con eficiencia e innovando constantemente; en la mayor parte de las escuelas los
recursos para desarrollar las actividades del aula son provistos tanto por el Estado como por las
familias.

La capacidad de liderazgo de las autoridades de estas escuelas se da del siguiente modo:

• La responsabilidad de la gestión administrativa y pedagógica es compartida, y el liderazgo no

se concentra sólo en la figura del director, especialmente en comunidades más aisladas el
docente adquiere un perfil de liderazgo muy importante.

c) Práctica pedagógica en el aula.

El repertorio de estrategias y principios de acción de los docentes para promover el aprendizaje

de contenidos curriculares específicos:

• Es una dimensión mediante la cual logran innovar con mayor éxito; transforman la clase en
una actividad grupal de análisis y reflexión conjunta: el o la docente motiva, coordina, dirige,
pero no es el único activo;

• No tienen la creencia de que el docente posee el conocimiento y que nunca se equivoca; el

juego aparece como una alternativa pedagógica eficaz no sólo en el nivel preescolar, sino en
todos los niveles; se enfatiza la importancia de adecuar los programas en función de las
demandas de la realidad que adquiere gran centralidad; la importancia de la planificación es
valorada como elemento central en el repertorio de estrategias pedagógicas; importancia de las
rutinas diarias, las que confieren a la clase un cierto ritmo sostenido, que actúa como factor que
combate las situaciones caóticas; la tarea para la casa no siempre es señalada como recurrente
en las estrategias pedagógicas, pareciera ser que la tendencia es desarrollar actividades
intensas en la escuela, de tal modo que el niño o la niña continúe ese proceso fuera de la
escuela, pero no como «tarea», y ocurren problemas, pero en un contexto de lo manejable.

En general se observa una administración eficiente de los recursos del aula:

• El espacio como recurso es utilizado en diversas formas, no hay un patrón establecido que
pueda ser considerado como el más adecuado para organizar a los alumnos en la sala de clase.

En cuanto a la perspectiva pedagógica del docente:

• No se encuentra enmarcada en alguna perspectiva en especial; prevalece una relación distinta

con las y los alumnos, donde hay afecto, respeto y confianza; las y los docentes favorecen la
participación de los estudiantes, se expresan en lenguaje claro, orientan a los alumnos hacia los
objetivos, tienen dominio de la materia, planean el trabajo y apoyan a alumnos con dificultades;
como opuesto al método explicativo tradicional, aparece el diálogo constructivo, y el docente
desempeña una función orientadora, y predomina, en muchas de estas experiencias, una acción
pedagógica que trata de no jerarquizar ni clasificar a los alumnos.

Alto nivel de compromiso y vocación de los docentes:

• superan muchos sacrificios y carencias que encuentran en su labor profesional; no se centran

solamente en lograr un buen resultado, sino en afectar positiva e integralmente a los niños y a
las niñas; preparan a los alumnos para el medio en que viven, promoviendo un espíritu de
participación y evitando la emigración hacia otros lugares; las y los docentes de estas escuelas
se encuentran constantemente en la búsqueda de probar nuevos métodos para lograr el objetivo
de una educación integral para los alumnos y alumnas, y estos docentes permanecen durante
muchos años en la misma escuela.

Actividades extra-escolares:

• Las escuelas con resultados escolares destacables destinan un espacio significativo en sus
actividades habituales para el desarrollo de actividades extra-curriculares.

En cuanto a la interrelación escuela-familia:

• establecen relaciones intensas y permanentes con la familia, y los apoderados tienen en

general una actitud más bien participativa y de opinión sobre la gestión y procesos escolares, no
limitándose a ser citados algunas veces a la escuela.

La interrelación entre la escuela y la comunidad:

• Aparece en algunos de los casos estudiados con mucha fuerza: la escuela que tiene buenos
resultados escolares funciona además como parte importante del capital social y cultural de la
comunidad.

En cuanto a la vinculación con el nivel central se caracterizan:

• Por un funcionamiento muy autónomo, y aprovechar los impulsos generados en los niveles
centrales para encaminarse hacia modelos de gestión y pedagógicos cada vez más
descentralizados.

6. Conclusiones y desafíos

A continuación, se señalan algunas conclusiones y desafíos que se derivan del análisis

estadístico, de los resultados obtenidos en la evaluación de los aprendizajes y factores asociados
y del análisis de los programas impulsados por los gobiernos para reducir las desigualdades:

• La región de América Latina tiene un importante grado de inequidad, no sólo en cuanto a

ingresos, sino que también en cuanto a oportunidades educativas. Se puede decir que el acceso
a una educación de calidad y el logro de resultados de aprendizaje dependen del país en que
crezca el niño o la niña, del lugar geográfico donde viva y del nivel socioeconómico y cultural del
cual provenga.

Los niños con discapacidad, los colectivos que están en situación de pobreza, que viven en la
zona rural, de pueblos originarios o afrodescendientes son los que sufren grados de mayor
exclusión y discriminación en la educación. Estos colectivos presentan tasas más altas de
repetición y de abandono escolar y resultados de aprendizaje más bajos. La educación, por
tanto, no está logrando, hoy por hoy, contribuir a la igualdad de oportunidades y ser un
instrumento de movilidad social.

• Los estudios sobre logros de aprendizaje muestran claramente la grave inequidad en la

distribución del conocimiento, ya que tan sólo una minoría de alumnos, en su mayoría
provenientes de establecimientos particulares pagados, logran desarrollar destrezas de lenguaje
y matemática necesarias para insertarse exitosamente en la sociedad. Esto significa que cada
país e incluso, el conjunto de la región, se mantiene bajo la amenaza de estar en desventaja -en
el marco de la lógica de la globalización-, respecto de los países que logran mejor desarrollo de
las competencias de sus ciudadanos. Entonces, es posible hablar de una doble injusticia, la
injusticia que se produce dentro del mismo país, en que sólo unos pocos tienen el conocimiento,
y la injusticia a nivel mundial en la que los países con mayor éxito en sus logros educativos se
pueden imponer a aquellos que tienen magros resultados. La brecha entre escuelas públicas y
privadas también está acentuando las desigualdades.

Las escuelas privadas reciben, en muchos casos, subvenciones por parte del Estado y, sin
embargo, tienen un carácter selectivo, lo que conduce a que las escuelas públicas tengan que
atender una mayor problemática con menores recursos. Esto significa que no es justo, al decir lo
menos, hacer comparaciones simples de los resultados de ambos tipos de escuela como hacen
algunos sistemas nacionales de evaluación de la calidad de la educación. Cabe preguntarse si
una escuela es de calidad cuando excluye a aquellos estudiantes que pueden tener menores
niveles de competencia o que provienen de medios sociales y familiares con un menor bagaje
cultural. Por otro lado, la segregación socioeconómica y cultural entre distintas escuelas limita
las posibilidades de encuentro entre distintos grupos sociales, algo que no ayuda en nada a
lograr sociedades más integradas.

• Para contrarrestar la tendencia señalada es necesario fortalecer la escuela pública y generar

criterios de planificación y evaluación que eviten la segregación y desigualdad entre escuelas.
Esto significa adoptar medidas de carácter redistributivo en cuanto al financiamiento de las
escuelas, la creación de infraestructura y, especialmente, en la asignación de docentes. Los
sistemas de subvención y las estrategias de focalización deberían ser diferenciados en función
de las distintas necesidades de las escuelas y de la población que atienden. Asimismo, los
sistemas de medición y evaluación de la calidad de la educación deberían incorporar la
«metodología del valor agregado», ya que permite conocer con mayor exactitud cuanto aportan
las escuelas a los logros de aprendizaje del alumnado, neutralizando los efectos relacionados con
el origen socio-económico. Esto sin duda constituye una medición más justa, ya que permite
detectar aquellas escuelas que sí están haciendo diferencias positivas para los alumnos, sean
éstos de contextos de pobreza o de estratos socioeconómicos más altos.

• Las desigualdades en función de la localización geográfica de las escuelas, tanto entre zona
rural y urbana, como al interior de las ciudades es otro desafío que es preciso abordar cuanto
antes.

Especialmente, si consideramos que en la zona rural y en las zonas urbano-marginales hay

mayores índices de pobreza. El éxodo de personas jóvenes y adultas de la zona rural a la zona
urbana se debe en gran medida a la carencia de servicios educativos y de salud y a la falta de
oportunidades de empleo. Por ello, es fundamental ofrecer oportunidades educativas en todos
los niveles en la zona rural, a través de redes entre escuelas cercanas, y vincular los proyectos
educativos con proyectos productivos que redunden en el desarrollo de dichos sectores, de tal
forma que la juventud tenga capacidad real de elegir su proyecto de vida y no se vea obligada a
emigrar por el hecho de no tener oportunidades.

• La integración social y educativa no significa homogeneización, especialmente, en una región

como la nuestra que tiene una gran diversidad de etnias, culturas y lenguas. Aunque ha habido
un avance en políticas educativas interculturales y bilingües todavía queda mucho por hacer
para lograr que los niños, niñas y jóvenes de pueblos originarios tengan igualdad de
oportunidades educativas. En un buen número de casos los programas consisten en utilizar la
lengua materna como un mero medio de acceso a la lengua y cultura oficial y los curricula
oficiales no consideran generalmente las diferentes concepciones del mundo de los pueblos
originarios. En este sentido, el avance hacia escuelas bilingües en los diferentes niveles
educativos es otro desafío para América Latina.

• Las posibilidades de erradicar la pobreza están asociadas a los años de escolarización de la

población adulta. Si bien las nuevas generaciones acceden a niveles superiores de estudio, en
todos los estratos socioeconómicos, no se ha producido una mayor movilidad social, ya que cada
vez son necesarios más años de estudio para acceder a las ocupaciones de mayor productividad.
América Latina tiene que continuar sus esfuerzos para mejorar la eficiencia de la educación
básica, reduciendo los niveles de repetición, deserción, sobre-edad e ingreso tardío, de forma
que los costos que esto supone se puedan destinar a otros aspectos que redunden en una mejor
calidad y equidad de la educación. Sin embargo, una mayor equidad pasa, necesariamente, por
lograr una mayor cobertura y calidad de la educación de la primera infancia y de la educación
secundaria y superior.

La educación inicial es fundamental para compensar lo más tempranamente posible la situación

de desventaja de los niños y niñas, asegurando mejores resultados en su escolaridad posterior.
La educación secundaria y superior, por su lado, brinda mayores oportunidades para el
desarrollo de las personas, el acceso al mundo laboral y la movilidad social.

• América Latina tiene una deuda pendiente con quienes no tuvieron oportunidades para
acceder a la educación o finalizar sus estudios. El alto contingente de personas analfabetas y
analfabetas funcionales, especialmente jóvenes con primaria incompletas, hace necesario
desarrollar políticas y programas orientados a brindar nuevas oportunidades educativas para que
puedan seguir estudiando o prepararse para el trabajo. Esto implica idear nuevos espacios y
modalidades de aprendizaje, que no pasan necesariamente por la educación escolar y establecer
puentes entre diferentes niveles educativos para retomar estudios en cualquier momento de la
vida. En América Latina existen algunos programas que han obtenido buenos resultados y que
deberían servir de orientación a otros países.

• No se puede negar que los países vienen haciendo importantes esfuerzos para reducir las
desigualdades, lo que se refleja en el aumento sostenido del gasto público en educación y en el
desarrollo de políticas y programas de discriminación positiva, focalizados en los colectivos y
contextos de mayor desventaja. Muchos de estos programas están teniendo efectos positivos,
pero la brecha entre los más y menos favorecidos es aún muy grande, lo que muestra que los
esfuerzos son aún insuficientes dada la magnitud del problema. En este sentido, es importante
revisar las estrategias de focalización, que en general son muy homogéneas, para diversificar las
propuestas en función de las distintas necesidades de las poblaciones, la escuelas y del medio
en el que están ubicadas.

• Las políticas y servicios educativos orientados a reducir la pobreza y las desigualdades son un
elemento importante pero no suficiente. El estudio de programas y experiencias innovadoras
muestra que los cambios dependen, sobre todo, de las personas, por su compromiso y
participación. En la medida que se fortalezcan las estrategias de participación, tanto en el nivel
de las macropolíticas como en las decisiones que afectan a la escuela, será más fácil lograr los
cambios necesarios para avanzar hacia una mayor equidad en la educación. Esto significa dar
una autonomía real a las escuelas para que tomen decisiones de gestión y utilización de los
recursos, pero supone al mismo tiempo proporcionar apoyo y crear las condiciones que permitan
el desarrollo de las competencias necesarias para la toma de decisiones razonada.

• Las políticas orientadas al fortalecimiento de la profesión docente son una tarea impostergable
si queremos avanzar hacia una educación de mayor calidad con equidad. El análisis de
innovaciones en las escuelas muestra la importancia del compromiso y liderazgo del docente y
de su continuidad en las escuelas. Las políticas de formación se tienen que articular con
sistemas de estímulos e incentivos que permitan tener docentes más calificados en las escuelas
y contextos de mayor vulnerabilidad y que éstos tengan permanencia en dichos contextos.

Asimismo, la formación docente tiene que revisar sus contenidos y métodos para que sean
capaces de atender adecuadamente a una diversidad creciente de alumnos. La formación en
servicio tiene que buscar cada vez más nuevas alternativas que lleguen a un número mayor de
docentes y que propicien el intercambio entre pares. Asimismo, es fundamental establecer
tiempos específicos para las tareas de planificación y de trabajo en equipo de los docentes de las
escuelas.

• Las posibilidades de acceso a las nuevas tecnologías de la comunicación e información es

otro elemento que está ampliando las desigualdades educativas. Actualmente, los niños y niñas
provenientes de sectores de mayores recursos que tienen mayor acceso a estas tecnologías,
permitiéndoles acceder a mayores conocimientos, ampliar su cultura, e insertarse en la sociedad
actual del conocimiento. Por esta razón, además de proporcionar textos gratuitos y bibliotecas
de aula, es urgente dotar a las escuelas en contextos de pobreza no sólo de computadoras, sino
del acceso a internet.

• No obstante lo señalado, el estudio de los factores asociados a los logros de aprendizaje

muestra que la escuela sí puede hacer la diferencia, pues hay ciertas condiciones y
características de la escuela que influyen positivamente en los aprendizajes de los alumnos,
independientemente de su etnia, clase social, o procedencia cultural y geográfica. Diferentes
estudios, entre ellos el del LLECE, han permitido detectar en todos los países la presencia de
escuelas que corresponden al prototipo de la escuela efectiva o exitosa en contexto de pobreza.
Esto significa que hay que aprender de estas escuelas para desarrollar políticas educativas
orientadas a que no sean la excepción que confirma la regla, sino que se puedan ir creando las
condiciones necesarias para que éstas sean cada vez más numerosas. El desafío es avanzar
hacia sistemas educativos más inclusivos y equitativos.

• Por todo lo señalado, es posible afirmar que la equidad en educación es un problema ético que
involucra a la sociedad en su conjunto. Los resultados obtenidos en este ámbito demuestran que
la buena voluntad de quienes deben tomar decisiones en política educativa y los buenos
resultados obtenidos por algunas escuelas, no han sido suficientes para dar solución al problema
de la desigualdad educativa en nuestros países. No basta con las reformas educacionales que se
están llevando a cabo en América Latina, es necesario el desarrollo global de políticas
económicas y sociales que aborden parte de las causas que generan desigualdad fuera del
contexto educativo.

También es fundamental el compromiso de la sociedad con la educación y con las generaciones

que sostendrán el futuro de nuestras naciones.

Una política educativa basada en una equidad, como un mínimo moral de justicia, puede
contribuir a moderar el efecto del entorno desfavorable de los estudiantes, reduciendo la brecha
social y la segregación y fragmentación de nuestras sociedades. Es por tanto, un imperativo
ético lograr una mayor justicia educativa para avanzar hacia sociedades más justas e integradas.
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