TEKST

Mellouki Cadat-Lampe en Meindert Fennema

ESSAY FOTO REX by Shutterstock/HH

Flatpack
democracy
in Nederland

« Een participatieve democratie houdt echter in dat de burger

een beleidsbepalende zeggenschap heeft. Dat de overheidsbeslissingen
actief mede door hen tot stand worden gebracht, waarbij
de stem van elke burger in beginsel even zwaar weegt »
(Ed van Thijn, Rede ‘Inspraak en gezag’, VNG, 30 mei 1972)

38 Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken VOORJAAR 2019 nummer 1

 De haperende
lokale democratie

D
e lokale democratie functioneert
niet meer in ons land. Het lokale
bestuur faalt. De burger heeft
weinig belangstelling voor lokaal
Flatpack democracy beleid. Wat te doen? Een werkelijke
vernieuwing bewerkstelligen en
oftewel zelfbouw- niet allemaal experimenten uitvoeren. Hoe? De
flatpack democracy, bekend van het stadje Frome uit
democratie is een Engeland, is een nieuwe participatieve werkwijze
die de burger het initiatief geeft. De overheid reser-
nieuwe werkwijze van, veert een deel van het gemeentelijk budget voor
initiatieven van de bevolking. Initiatieven die liggen
voor en door inwoners in het sociaal domein en op het terrein van groene

die meebeslissen over voorzieningen en cultuur. De gemeente faciliteert

en stelt democratische randvoorwaarden vast.

overheidsbeleid en – Gebrekkige lokale democratie

binnen democratische In onze hedendaagse democratie proberen asser-

tieve inwoners dingen voor elkaar te krijgen die op

randvoorwaarden – de rand van de legaliteit liggen of daar al overheen

gaan. Men krijgt soms het gevoel dat elke inwoner
overheidsondersteu- advocaat is of er één heeft. De horizontalisering van
de politieke verhoudingen leidt tot een lokale situ-
ning krijgen met als atie waarin het recht van de sterkste dreigt te heer-
sen. Het gemeenschapsgevoel ontbreekt te vaak.
perspectief het herstel Dit duidt op een van de centrale problemen van de
lokale democratie: het verticale gezag is verzwakt.
van de gebrekkige Vroeger berustte de lokale democratie op sterke
verticale loyaliteiten. Tot in de jaren zestig domi-
lokale democratie. neerde de adel. De gemeenteraad vormde een
tegenwicht voor de aristocratische burgemeester en
zijn wethouders. De politieke kleur van de burger-
vader deed er niet toe. Men stamde van regenten af,
had gezag wegens blauw bloed dat door d’aadren
vloeide. Toen het regentendom verdween – in de
roerige jaren zestig – werden de zuilen belangrijker
bij de verdeling van burgemeestersposten. Maar
tegelijkertijd brokkelde de verzuiling af. De poli-
ticoloog Arend Lijphart sprak al in 1969 over een
elite-kartel, vanaf het moment dat de verzuilde
elites hun achterban kwijtraakten. Richard Katz
en Peter Mair hebben het begrip ‘kartelpartij’ in
1995 verder uitgewerkt. Thierry Baudet heeft nu
het partijenkartel de oorlog verklaard.
Ook op lokaal niveau raakten de verzuilde elites
hun achterban kwijt en ontstonden er lokale groe-
peringen die losstaan van de nationale politieke
Frome, Somerset, alwaar de werkwijze van partijen en vaak ook afsplitsingen daarvan zijn.
flatpack democracy wordt gehanteerd.
Dit verschijnsel is heel lang ontkend, en nauwelijks
onderzocht. Het wordt nu pas een issue, op een
moment dat het (bijna) te laat is. De helft van de
kiesgerechtigden bij de gemeenteraadsverkiezingen

Remedie voor stemt niet meer en van de helft die wel stemt, stemt
een derde op een lokale partij.

meer burger- Ongeacht het karakter van dorpen, zo lijkt het wel.
In een welvarende groeikern zoals Bloemendaal en

betrokkenheid in een arme krimpgemeente zoals in Den Helder zie

je precies dezelfde politieke crises en lokale conflic-
ten (zie Bolkestein & Fennema 2018; Aalberts 2018).
Het speelt overal, behalve misschien in de zeer

Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken VOORJAAR 2019 nummer 1 39

ESSAY
traditionele dorpsgemeenschappen waar nog een
sterke sociale cohesie heerst.
Decentralisatie is centralisatie
Er is nog een tweede probleem: de door de rijks-
overheid uitgeroepen decentralisatie is eigenlijk
een vorm van centralisatie. De centrale overheid
wekt de indruk dat de gemeenteraden over meer
domeinen zeggenschap hebben, maar in de prak-
tijk zijn gemeenten onderworpen aan regionale
arrangementen. De zeggenschap over jeugdwerk,
sociaal beleid of onderhoud van infrastructuur
berust alleen in formele zin bij de gemeenteraad
en soms zelfs dat niet. Zie de decentralisatie van
de jeugdhulp: vanaf de aanvang was er de opdracht
om te komen tot ‘samenwerking tussen gemeenten
op (sub)regionaal en bovenregionaal niveau’. Of
neem de tegenprestatie: het kabinet bepaalt dat
de gemeenten een pakket verplichtingen in ver-
ordeningen moeten opnemen waaraan uitkerings-
gerechtigden moeten volden. Met als gevolg een
botsing tussen Amsterdam, dat dit weigert te doen,
en de verantwoordelijke staatssecretaris.  het gemeentelijk groen zelf te onderhouden. Op
En er is een derde vraagstuk: het gebrek aan onder-
steuning van raadsleden. B en W zet macht en
middelen in om zijn gelijk te krijgen. De juristen van
de wethouders zijn vaak ‘their master’s voices’. Zij
schrijven hun juridische adviezen in opdracht van
de bestuurder.
Flatpack democracy in Engeland
De term flatpack democracy verwijst naar de werk-
wijze van de lokale democratie in de Engelse stad
Frome (Somerset, VK), die Bolkestein en Fennema
hebben beschreven en geanalyseerd in hun Dorps-
politiek (2018). De auteurs laten zien dat de volgende
ingrediënten een meerwaarde hebben voor de
lokale democratie:
• Een districtenstelsel, zodat de mensen binnen
een gemeente kunnen kiezen voor een kandidaat
die namens een dorp of een kern in de gemeente-
raad zit.
• Bewoners worden uitgenodigd om met voor-
stellen te komen voor de besteding van lokaal
overheidsgeld. Over die voorstellen beslist
uiteindelijk de gemeenteraad.
• De overheid faciliteert burgerinitiatieven binnen
democratische randvoorwaarden met geld en
ambtelijke ondersteuning.
Zelfbouw-democratie in Nederland
Nederland kent geen districtenstelsel, het kent wel
burgerinitiatieven die kenmerken hebben van de
zelfbouw-democratie die in Frome al bestaat. De
meest bekende experimenten zijn de buurtrechten
voor zelfbeheer van publieke accommodaties,
geïnspireerd op de Localism Act uit Engeland,
en budgetmonitoring, geïnspireerd door de
experimenten in Porto Alegre, Brazilië.
Zo oefent in Arnhem sinds 2014 het BewonersBedrijf
40 Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken VOORJAAR 2019 nummer 1
Malburgen de zeggenschap uit over maatschappe-
lijk vastgoed door een gemeentelijke verzorgingsflat
in beheer te nemen. En in Tilburg verkregen in 2011
bewoners zelf eigendom van hun Wijkcentrum In de
Boomtak door crowdfunding met wijkcertificaten.
Financiële vormen van participatieve democratie
zijn budgetmonitoring – burgers bepalen zelf de
beleidsdomeinen en stellen zelf hun eigen begro-
ting – en burgerbegroting – de overheid stelt vooraf
de kaders. Het betekent een omslag in het denken
van zowel burgers als overheden: niet de over-
heid bepaalt de regels en beslist waar de publieke
geldmiddelen naartoe gaan; de burgers doen dat.
Amsterdam-Oost kende in 2012 in de Indische Buurt
het eerste experiment met budgetmonitoring. Het
Noord-Veluwse Oldebroek was in 2015 de eerste
gemeente in Nederland met een burgerbegroting.
In Emmen, Breda en Oss is het ingevoerd.
Schoffelcomité in Aerdenhout
In Aerdenhout hebben inwoners van de Vondellaan
het initiatief genomen voor een schoffelcomité om
de Realengracht in Amsterdam voeren inwoners
groene-straat-activiteiten uit in zelfbeheer. Op het
Windroosplein in Amsterdam bestaat al vanaf 1990
een zelfbeheerproject. Daar wordt een heel plant-
soen onderhouden door bewoners van het Vierwin-
denhuis. Dergelijke initiatieven worden gefaciliteerd
en medegefinancierd door de lokale overheid,
binnen democratische randvoorwaarden.
De gemeentelijke overheid zorgt ervoor dat de
inwonersplannen kans op succes hebben door te
kijken naar:
• Draagt het project bij aan een algemeen belang of
is er alleen eigen belang in het spel? Een plan van
een projectontwikkelaar die er alleen zelf beter
van wordt, dat wil je niet.
• Is het plan in de lijn van wat de gemeenteraad wil
met de gemeente?
• Hoe haalbaar is het? Wat is de kans dat het
project zich na vijf jaar verder ontwikkelt?
• Zijn er duidelijke afspraken met de buurtbe-
woners? Tegenover middelen en vergunningen
staan commitments om een publieke taak te
vervullen.
Impact
Al denken inwoners dat het de taak is van de
gemeente om bijvoorbeeld het groen te onderhou-
den – zij betalen tenslotte belastingen – toch willen
zij het zelf doen als er geen alternatief is. Zij ervaren
namelijk een meerwaarde voor zichzelf: samen
werken met de buurt aan een betere buurt; de buurt
leren kennen; samen een community ontwikke-
len; dat het een succes is, dat het – tot hun eigen
verbazing – bijzonder goed loopt. In de Vondellaan
kwamen zelfs toekomstige inwoners meedoen met
het schoffelen.
Als het flatpack-initiatief een levensvatbaar

gremium is, dan is het een partner voor de gemeente.
De gemeente spreekt niet meer tot de inwoners maar
met de inwoners over zaken die hun aangaan.
Voorwaarden
Wat is er nodig in Nederland om iets vergelijkbaars als
de flatpack democracy van Frome op touw te zetten?
• De gemeente moet de middelen hebben om
een flatpack-democratie te ontwikkelen. De
gemeente stelt zich op als een sociaal onder-
nemer die investeert in sociaal beleid. En op het
moment dat het burgerinitiatief aan de gemeente
het geld terugbetaalt dat de gemeente heeft
geïnvesteerd, kan de gemeente dat geld weer in
andere initiatieven investeren.
• Burgerinitiatieven moeten aan democratische
voorwaarden voldoen. Het mag geen hobby
worden of een bron van verrijking vormen voor
slimme projectontwikkelaars die een buurt-
comité oprichten die een flat gaat eisen die zij
gaan bouwen. Waak ervoor dat de burgerinitia-
tieven geen kenmerken krijgen van het najagen
van individueel eigenbelang. Vanuit de overheid
moet je dus veel betere verantwoording en
afrekening reguleren bij het ruimte maken voor
initiatief. Juist om ruimte te maken voor burgers,
moet je als overheid de baas zijn over de publieke
ruimte en voor het algemeen belang zorgen. Een
krachtig law & order-beleid is een voorwaarde.
Initiatiefnemers die gefaciliteerd worden door de
gemeente worden geacht verantwoording af te
leggen voor de besteding van gemeenschapsgeld.
Geen inclusiviteit
Men werkt in een zelfbouw-democratie samen aan
een buurttaak. Niet vanuit een behoefte aan een
homogeen dan wel divers samengesteld en repre-
sentatief initiatief, maar vanuit een buurtbehoefte.
In die context moet de gemeente de inclusiviteit
van superdiversiteit niet opleggen. Zij moet niet
proberen mensen erbij te betrekken die geen
behoefte hebben aan samenwerking in de buurt.
De netwerken dijen vaak vanzelf uit als het doel leeft
en het initiatief aanslaat. Flatpack-democratie func-
tioneert momenteel vooral in gebieden waar ‘ons
soort mensen woont’. Maar de flatpack-democratie
blijft niet voorbehouden aan een Montessori-elite
Men werkt (Tonkens e.a. 2015). Voorbij het Mattheüs-effect
in een (Engbersen e.a. 2015) zakt de zelfbouw-democra-
tie naar beneden met de aantrekkingskracht van
zelfbouw-
geslaagde voorbeelden. Net als het voeren van de
Friese adelaar als wapen niet voorbehouden bleef
democratie aan de adel en zeer algemeen is geworden in de
samen provincie Friesland. Net als de elektrische auto
gemeengoed aan het worden is. Het gaat om een
aan een getrapte ontwikkeling die start bij krachtige
inwoners in een sterke positie.
buurttaak Tegelijkertijd: het idee dat je direct een flatpack-
democratie kunt invoeren in achterstandsgebieden,
dat je direct kunt beginnen met inwoners in een
Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken VOORJAAR 2019 nummer 1
De haperende
lokale democratie
kwetsbare situatie, berust op een blind geloof in de
onzichtbare kracht van het mengen van groepen.
Superdiversiteit (Foner e.a. 2017) is de hedendaagste
hype van het ‘samenzijn’: van gemeente tot burgers
via sociaal werkers moeten wij divers en inclusief
handelen. Dit nieuwe geloof is ideologische lucht-
fietserij. Laten we wel zijn: flatpack-democratie
begint vaak bij de hoogopgeleiden. Die kunnen
overigens zeer divers zijn. Het probleem van de
lokale democratie is niet de diversiteit en inclusie in
de buurt, maar de incongruentie tussen gemeente-
lijk beleid en de burgerbetrokkenheid. Welnu, dáár
moet je wat aan doen. Een van de manieren is de
zelfbouw-democratie. Het is geen oplossing voor
alle problemen. Het is een nieuwe werkwijze. En
hoe het met de samenhang van inwoners onderling
zit in de buurtinitiatieven, dat weet je niet van
tevoren. Je kunt het niet bedenken en vanuit een
inclusie-sjabloon opleggen.
Waarom zou je als overheid tijd besteden aan een
flatpack-democratie? Als de buurten meer zelf-
voorzienend zijn, houden de gemeenten meer geld
over om aandacht te besteden aan inwoners in een
kwetsbare situatie.
Mellouki Cadat-Lampe is senior adviseur democrati-
sche vernieuwing bij Movisie. Meindert Fennema is
emeritus hoogleraar Politieke Theorie.
Meindert Fennema publiceerde met Martijn Bolkestein
het boek Dorpspolitiek. Waar is hetlokale gezag? Amsterdam:
Prometheus, 2018
Bronnen
• Aalberts, Chris, Palermo aan het Marsdiep. Analyses van falend
lokaal bestuur. Amsterdam: Van Praag, 2018
• Bruijn, D. de, T. van Mierlo e.a., Kompas Right to Challenge
in Wmo. Utrecht: Movisie/Vilans/LSA, 2016
• Cadat, M., Budget monitoring in de Indische Buurt.
Sociaal Bestek, juni/juli 2012
• Cadat-Lampe, M. & A. de Zeeuw, Digitale burgerbetrok-
kenheid in Nederland. Sociaal Bestek, juni 2018
• Cadat, B. & M Fennema, Het zelfbeeld van Amsterdamse
migrantenpolitici in de jaren negentig. Amsterdams Socio-
logisch Tijdschrift, 22 (4), 655-681, 1996
• Engbersen, G., E. Snel & M. ’t Hart, Mattheüs in de buurt.
Over burgerparticipatie en ongelijkheid in steden. Rotterdam:
Kennis Werk Plaats Leefbare Wijken, 2015
• Fennema, M., Van Thomas Jefferson tot Pim Portuyn. Balans
van democratie. Apeldoorn: Het Spinhuis, 2012
• Fennema, M., Verlos ons van ideologische prietpraat
door diversiteitsgoeroes als Gloria Wekker. The Post
Online, oktober 2016
• Foner, N., J.W. Duyvendak & P. Kasinitz, Introduction:
super-diversity in everyday life. Ethnic and Racial Studies,
1-16, 2017
• Hofman, J., We zijn begonnen. Burgerbegroting. Deventer:
Democratic Challenge, 2017
• Katz, Richard & Peter Mair, Changing Models of Party
Organization and Party Democracy. The Emergence of
the Cartel Party. Party Politics, 1 (1), 5-28, 1995
• Kleinhans, R., W. Doff e.a., Eindrapportage Project Kennisont-
wikkeling Experiment Bewonersbedrijven. Delft: TU Delft, 2015
• Koot, M., T. van Mierlo e.a., Inspiratiewijzer Lokaal Samen-
spel. Utrecht: LSA/Movisie/Vilans, 2017
• Lijphart, Arend, Consociational Democracy. World Politics,
21 (2), 207-225, 1969
• Medema, N. & M. Cadat, Burgers en overheidsgeld: hoe oefent
u invloed uit? Utrecht: Movisie, 2016
• Tonkens, E., J. Schmidt e.a., De Montessori-democratie. Span-
ningen tussen burgerparticipatie en de lokale politiek. Amster-
dam: AUP, 2015
41