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Liderando el

Desarrollo
Sostenible de las
Ciudades

Casos de estudio
Gestión de la Calidad del Aire
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje:


Federico Basañes

Jefe del Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social – INDES:


Juan Cristóbal Bonnefoy

Coordinador General del Programa:


José E. Yitani

Equipo del programa:


Ana Haro
Alison Elías
Andrea Dusso

Autor:
CleanAir Institute

Corrección de estilo y maquetación:


Manthra Comunicación

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del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los países que representa.
Contenido

1. Plan Decenal de Descontaminación del Aire para


Bogotá, Colombia.��������������������������������������������������������������� 3
1.1 Contexto y problemática ���������������������������������������������� 3
1.2 Acciones, planes implementados y resultados ������������ 4
1.2.1 Inventario de emisiones y calidad del aire............ 5
1.2.2 Proyección de escenarios tendenciales base
y medidas propuestas........................................... 7
1.2.3 Selección de portafolio de medidas óptimas.
Priorización.......................................................... 13
1.2.4 Medidas complementarias del Plan ................... 13
1.2.5 Beneficios estimados a partir de la
implementación del Plan .................................... 14
1.3 Metodología de planteamiento���������������������������������� 16
1.4 Lecciones destacadas ������������������������������������������������� 16

2. Programa para mejorar la calidad del aire de la Zona


Metropolitana del Valle de México, México���������������������� 17

3. Pan de Prevención y Descontaminación Atmosférica de


Santiago de Chile, Chile ���������������������������������������������������� 20

4. Inventario de emisiones de Uruguay �������������������������������� 22

5. Conclusiones���������������������������������������������������������������������� 25

6. Bibliografía������������������������������������������������������������������������� 25
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades Gestión de la Calidad del Aire

Casos de estudio:
Gestión de la Calidad del Aire

1. Plan Decenal de Descontaminación del Aire para


Bogotá, Colombia.

1.1 Contexto y problemática


Durante las últimas décadas, la ciudad de Bogotá, Colombia, ha
realizado importantes esfuerzos para incluir consideraciones am-
bientales en sus políticas de desarrollo. Después de varios estudios
sobre los principales problemas de contaminación que afectan a
la población, se estableció que la calidad del aire es uno de los
principales.

Con el fin de obtener información base para prevenir y contro-


lar las emisiones de contaminantes atmosféricos e identificar sus
efectos en la salud pública, en 1997, se creó la Red de Monitoreo
de Calidad del Aire de Bogotá (RMCAB), gracias a la cual se hace
el seguimiento de siete contaminantes criterio (PM10, PM2,5, PST,
NOx, SOx, CO y O3), así como de algunas variables meteorológicas
de interés (velocidad del viento, humedad relativa, precipitación,
radiación solar y presión barométrica).1

De las partículas monitoreadas, PM10 y PM2,5 son de especial interés ya


que superan los estándares establecidos y tienen efectos nocivos en
la salud, los cuales han sido ampliamente estudiados durante las úl-
timas décadas. Bogotá presenta concentraciones elevadas de dichos
contaminantes; de acuerdo con datos de la red de monitoreo de la
ciudad, en 2011, las medias diarias y anuales de material particulado
superaban los estándares nacionales y los valores guía establecidos
por la Organización Mundial de la Salud (OMS).2

1 A partir del año 2008, la RMCAB actualizó los instrumentos de las estaciones de monitoreo y los softwa-
re de manejo de información.

2 En el caso del PM2,5, la excedencia según dichos parámetros representa 120% en la media diaria y 175%,
en la media anual.

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Figura 1. Costos de la degradación ambiental

Fuente: Sánchez Triana, Ahmed y Awe, 2006

El deterioro de la calidad del aire causa más de 6 000 muertes al


año en Bogotá y el costo ambiental (reflejado en la mortalidad,
morbilidad y disminución de la productividad) representa aproxi-
madamente 1,5 billones de pesos anuales, es decir, cerca de 0,8%
del PIB nacional (Larsen, 2004), como se muestra en la Figura 1.

De esta manera, se han realizado múltiples esfuerzos para con-


trolar las principales fuentes de emisión de partículas finas, me-
jorando la calidad de los combustibles. Inicialmente, la ciudad
implementó varias medidas orientadas a mejorar la calidad del
aire, como Pico y Placa Ambiental, mejoramiento del diésel,
operativos en vía y control de fuentes industriales. Asimismo, ha
realizado esfuerzos para generar un inventario de emisiones que
permita contar con aproximaciones veraces sobre la cantidad de
emisiones en la ciudad.

Asimismo, se observó la necesidad de contar con un Plan Decenal


de Descontaminación del Aire para Bogotá (PDDAB). Esta guía sir-
ve como instrumento para combatir la contaminación atmosférica
y establece metas, estrategias, medidas y acciones para reducir las
emisiones contaminantes hacia la atmósfera, cuidar el medioam-
biente y proteger la salud.

1.2 Acciones, planes implementados y resultados


Los esfuerzos para mejorar la calidad del aire de la ciudad requie-
ren la participación del gobierno nacional. En febrero de 2008,
el Ministerio de Ambiente y la Empresa Colombiana de Petróleo
(ECOPETROL) firmaron el Pacto por la Calidad del Aire de Bogotá,

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Gestión de la Calidad del Aire

el cual considera las inversiones en arborización, el fortalecimiento


de la red de monitoreo y, especialmente, la reducción del conteni-
do de azufre en el diésel, entre otros aspectos.

Efectivamente, se registraron 3 000 ppm de azufre en el diésel de


Colombia. El Pacto por la Calidad del Aire permitió que ECOPE-
TROL distribuyera diésel de 500 ppm, para Transmilenio, desde
2008, y de 50 ppm, desde 2010. Esta reducción implica, a su vez,
una disminución gradual del contenido de azufre en el diésel desti-
nado a otras actividades. Asimismo, gracias a la Ley 1205 de 2008,
esta iniciativa se extendió a todo el país y, a partir de 2013, dicho
combustible tiene una concentración de azufre de 50 ppm.

Por otra parte, la Secretaría Distrital de Ambiente, autoridad am-


biental de la ciudad, ha liderado programas de restricción vehicular
(Pico y placa), así como operativos de verificación de emisión en
vías, prohibición de circulación de motos de dos tiempos y de con-
trol de emisiones de fuentes industriales.

Como se mencionó anteriormente, el principal instrumento de tra-


bajo para la gestión de la calidad del aire en la ciudad es el PDDAB,
el cual fue resultado de una propuesta por parte de las universida-
des locales y la ciudadanía. Este recomienda la realización de in-
ventarios de fuentes de emisión y un seguimiento de los datos de
la red de monitoreo para identificar las principales problemáticas
relacionadas con la calidad del aire.

A continuación, se presentan las acciones establecidas en dicho


plan, para contar con un diagnóstico de las principales fuentes de
contaminación de la ciudad, así como para determinar medidas
adecuadas para combatir el problema.

1.2.1 Inventario de emisiones y calidad del aire


Una estimación de la línea base de calidad del aire de la ciudad
permitió obtener un diagnóstico inicial de las emisiones de los prin-
cipales contaminantes, así como de sus tendencias. Para esto, se
utilizó el inventario de emisiones, actualizado en el 2008, gracias al
cual fue posible establecer la proporción de dichos gases y partícu-
las, de acuerdo con las toneladas generadas anualmente (ver Tabla
1 y Figura 2), así como diseñar medidas y programas efectivos para
cada ciudad. Cabe resaltar que este tipo de inventario constituye
una herramienta esencial para entender la contaminación del aire,
así como para formular políticas de prevención y control.

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Tabla 1. Inventario de emisiones para el año base en Bogotá


(2008)
Emisiones (ton/año)
Contaminante
Fuentes móviles Fuentes fijas Total
PM 1 400 ± 400 1 100 ± 120 2 500 ± 500
Nox 54 000 ± 7 000 2 100 ± 190 56 000 ± 7 000
THC 62 000 ± 8 000 100 ± 5 62 000 ± 8 000
CO 490 000 ± 50 000 800 ± 130 490 000 ± 50 000
CO2 6 000 000 ± 300 000 1 000 000 ± 50 000 7 000 000 ± 340 000

Fuente: SDA – UNIANDES, 2010

Figura 2. Contribución de cada tipo de fuente a las


emisiones de los diferentes contaminantes (%)

Fuente: Adaptado de SDA – UNIANDES, 2010

Para contar con una aproximación sobre el estado de la calidad


del aire, se usaron los datos de la RMCAB, los cuales permitieron
establecer el porcentaje de excedencia de cada contaminante cri-
terio. En la Figura 3 se observa que la concentración de partículas
PM10 supera los valores establecidos, con 40%. De esta manera,
dicho contaminante se identificó como el de principal interés en
la ciudad y, por tanto, al que deberían atacar las políticas del plan.

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Gestión de la Calidad del Aire

Figura 3. Análisis multianual del porcentaje de excedencia


de contaminantes criterio según la norma de calidad
del aire, 1997-2008, Bogotá

Fuente: SDA – UNIANDES, 2010

1.2.2 Proyección de escenarios tendenciales base y medidas


propuestas
Después de definir una aproximación en cuanto a la calidad del aire
de la ciudad y establecer un inventario de las fuentes y emisiones
de cada contaminante criterio, se generó un escenario tendencial
de línea base (proyectado a 2020) de acuerdo con cuatro variables,
para determinar las consecuencias de las tendencias actuales:

• crecimiento económico

• crecimiento demográfico,

• variaciones en la demanda de transporte

• crecimiento de la tasa de motorización.

Asimismo, se diseñó una serie de medidas, evaluadas según su ca-


pacidad para reducir emisiones de forma individual o combinada.
Los resultados permitieron incluir medidas óptimas en el PDDAB.

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

A continuación, se presentan, a manera de ejemplo, los análisis


realizados para una de dichas medidas y el método para imple-
mentarla:

a. Conversión de carbón a gas natural

Esta medida se aplica en el caso de hornos y calderas que utilizan


carbón puesto que, de acuerdo con el inventario de emisiones, las
fuentes fijas del sector industrial, que lo utilizan como combustible,
participan con más de 80% en las emisiones de PM. De esta ma-
nera, se consideraron varios escenarios tendenciales en los que se
variaba el porcentaje de emisiones que se acogerían al programa
de cambio de combustible con el fin de evaluar el beneficio que
cada uno de ellos implicaría.

Tabla 2. Descripción de los modos de implementación de la


medida
Industrias que acogerían la Consumo adicional de gas
Modo
medida (%) natural (%)
Modo 1 10 10
Modo 2 40 25
Modo 3 60 30
Modo 4 90 50
Modo 5 100 60

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de SDA – UNIANDES, 2010

En las figuras 4, 5 y 6 se muestran los resultados que tendría cada


medida sobre el inventario de emisiones de PM, NOx y CO. Por
otro lado, en la Tabla 2, los modos corresponden a los porcentajes
de implementación de la medida. Respecto a las emisiones de PM,
se determinó una reducción entre 3% y 11%, según el modo de
implementación.

Asimismo, se determinó que la implementación del Modo 1 de la


medida traería beneficios en exposición personal a un rango bajo,
puesto que la medida tendría un ámbito de aplicación muy bajo,
disminuyendo la exposición a pocas personas, mientras tanto los
beneficios en exposición personal de los Modos 2 a 5 se conside-
ran de mayor beneficio en el mismo análisis.

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Gestión de la Calidad del Aire

Figura 4. Emisiones de PM del sector industrial en el


escenario tendencial y en los cinco modos posibles
de implementación de la medida

Fuente: SDA – UNIANDES, 2010

Figura 5. Emisiones de NOx del sector industrial en el


escenario tendencial y en los cinco modos de
implementación de la medida

Fuente: SDA – UNIANDES, 2010

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Figura 6. Emisiones de CO del sector industrial en el


escenario tendencial y en los cinco modos de
implementación de la medida

Fuente: SDA – UNIANDES, 2010

Se analizaron también otros aspectos complementarios, como


los impactos de dicha medida en diferentes sectores. En el
económico, se consideró los costos de compra o reconver-
sión de equipos, la competitividad de los costos de opera-
ción y mantenimiento del gas natural respecto a otros com-
bustibles, como el carbón. En cuanto al empleo, se tomó en
cuenta la relación entre el combustible y la calidad de los pro-
ductos y condiciones laborales de los trabajadores, así como la
salud y las oportunidades de capacitación, entre otros aspectos.

b. Identificación de actores clave

Con el objetivo de mantener una perspectiva global sobre la im-


plementación de esta medida, el análisis consideró a los actores in-
volucrados en el proceso de desarrollo e implementación del plan,
incluyó toda la información relacionada con los actores relevantes,
tanto privados, como del sector público y la comunidad, y los roles
de cada uno. Los actores del sector público identificados son:

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Gestión de la Calidad del Aire

• Alcaldía de Bogotá y Secretaría Distrital de Ambiente. Lideran


los procesos de implementación de medidas y de concertación
de actores.

• Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Entidad media-


dora con el gobierno central; así como revisora y asesora de las
industrias afectadas.

• Secretaría Distrital de Ambiente. Entidad encargada de dar se-


guimiento a las medidas implementadas

• Secretaría Distrital de Salud. Entidad encargada de socializar el


resultado de los estudios sobre contaminación del aire, como
parte de un proceso de concientización entre sectores. y

• Servicio Nacional de Aprendizaje en Colombia (SENA). Encarga-


do de la capacitación de los operarios.

Por otro lado, como parte de la evaluación de las medidas, se iden-


tificaron los problemas que afectarían su implementación:

• Falta de información confiable en cuanto a la producción e im-


portación de gas natural en el país, así como respecto a los altos
montos de inversión que las medidas requerirían.

• Falta de garantías en el suministro continuo y la cobertura de las


redes de suministro de gas natural para el sector industrial de la
ciudad.

• Falta de conocimiento de las ventajas asociadas a la reconver-


sión de carbón a gas natural.

Después de evaluar de forma detallada la implementación de esta


medida, se analizaron los resultados que tendría si, adicionalmen-
te, un sector informal de la industria se llegase a formalizar. La con-
sideración de esta medida conjunta mejoró debido a los impactos
económicos y sociales que podría proporcionar.

En la Tabla 3, se comparan los costos por tonelada reducida a par-


tir de la implementación de esta medida y aquellos de su imple-
mentación combinada, con la formalización de algunas industrias.

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Tabla 3. Comparación de los resultados proyectados para el


año 2020 (reducción de emisiones y concentración
de PM, y costos por tonelada de PM reducida)
Reducción en la Reducción en la Costo por tonelada de
emisión de PM al año concentración de PM PM reducida (millones
Modo 2020 (%) al año 2020 (%) de pesos/ton PM)
Reconversión Reconversión Reconversión Reconversión Reconversión Reconversión +
a gas natural + formalización a gas natural + formalización a gas natural formalización

Modo
10% 13% 3% 4% 7 6
1
Modo
21% 27% 6% 7% 9 8
2
Modo
27% 35% 7% 9% 11 9
3
Modo
38% 52% 10% 14% 13 10
4
Modo
40% 54% 11% 15% 16 11
5

Fuente: SDA – UNIANDES, 2010

Gracias a este tipo de análisis, de cada medida diseñada y algunas


combinaciones, se estableció un portafolio de medidas óptimas.

Las demás medidas de reducción de emisiones de fuentes fijas del


sector industrial consideradas para el análisis comprendían:

• Conversión del carbón a gas natural

• Conversión del carbón a gas natural, suponiendo la formaliza-


ción de una fracción del sector informal de la industria

• Uso de sistemas de control de emisiones

• Uso de sistemas de control de emisiones en las industrias del


sector ladrillero y reubicación de fuentes.

Por otro lado, las medidas propuestas para la reducción de emisio-


nes de fuentes móviles (FM) del sector transporte fueron:

• Reemplazo de convertidores catalíticos

• Renovación de la flota de vehículos particulares

• Renovación de la flota de vehículos particulares y reemplazo de


convertidores catalíticos

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Gestión de la Calidad del Aire

• Uso de sistemas de control de emisiones en motocicletas

• Uso de sistemas de control de emisiones en vehículos de trans-


porte de carga

• Implementación del Sistema Integrado de Transporte Público


(SITP)

• Instalación de filtros de partículas en aquellos buses y busetas


que forman parte de la flota del SITP.

1.2.3 Selección de portafolio de medidas óptimas.


Priorización
El plan de descontaminación estableció como meta, la reducción
de las emisiones de PM a de 50 µg/m3, para el año 2020. Para cum-
plirla, es necesario disminuir dichas emisiones a, por lo menos, 940
ton/año. El costo total del plan de descontaminación se estimó
en 1,7 billones de pesos colombianos (aproximadamente USD 847
millones) e incluye la implementación de las medidas necesarias.

Estas son:

Fuentes fijas:

Uso de sistemas de control de emisiones. Conversión de carbón a


gas natural y formalización.

Fuente móviles:

Uso de sistemas de control de emisiones de vehículos de trans-


porte de carga. Uso de sistemas de control de emisiones de mo-
tocicleta. Implementación del SITP. Uso de sistemas de control de
emisiones en alimentadores que ingresan al SITP.

1.2.4 Medidas complementarias del Plan


Gracias a los talleres de socialización y participación comunitaria, se
especificaron otras medidas, como la divulgación y educación a la
ciudadanía sobre temas relacionados con la calidad del aire en Bo-
gotá. La implementación de este proyecto comprendería la puesta
en marcha de programas de formación y sensibilización, dirigidos a
toda la población (niños, adultos y familias), sobre las características,
causas y consecuencias de los distintos problemas asociados con la
contaminación del aire. De esta manera, las acciones de la ciudada-
nía se orientarían hacia la búsqueda de soluciones.

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Otra medida es el fortalecimiento del programa de seguimiento y


control a las industrias, el cual es necesario ya que la reducción de
emisiones depende de una implementación de medidas efectivas
y, además, existe una normativa relacionada con el seguimiento y
control de emisiones en el país.

Por otra parte, se propusieron alternativas, como el seguimiento


y cuantificación de las emisiones provenientes de incendios fores-
tales, la certificación para operarios de equipos de combustión,
el fomento de buenas prácticas de conducción y la optimización
operacional de la flota de taxis.

1.2.5 Beneficios estimados a partir de la implementación


del Plan
Se estimaron los beneficios económicos, ambientales y de salud.
En la Figura 7, se observa una estimación de la reducción de la
concentración de PM10, a partir de la implementación de las me-
didas seleccionadas para el PDDAB, para el año 2020. Adicional-
mente, la Tabla 4 muestra la reducción de emisiones de todos los
contaminantes criterio.

Figura 7. Reducción de la concentración de PM10 a partir


de la implementación del PDDAB

Fuente: SDA – UNIANDES, 2010

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Gestión de la Calidad del Aire

Tabla 4. Comparación de emisiones acumuladas


Emisiones acumuladas 2008-2020 (ton)
Escenario
PM NOx CO TOC CO2/1 000
Línea base 43 400 883 000 6 700 000 830 000 150 000

Plan de 24 000 714 000 6 200 000 742 000 111 000
descontaminación
Reducción (%) 45% 19% 8% 11% 26%

Fuente: SDA – UNIANDES, 2010

El costo de la disminución de los impactos negativos en la salud,


relacionados con la calidad del aire, permite considerar el impacto
socioeconómico de las intervenciones. Esto representa una herra-
mienta útil para los tomadores de decisiones a la hora de priorizar
la inversión en políticas, planes y programas para la mejora de la
calidad del aire. En este caso, los beneficios en materia de salud
se estimaron a partir del número máximo de muertes y casos de
enfermedades evitables. Se registró una reducción de 32% en los
casos de morbilidad, 40% de mortalidad infantil y 28% de morta-
lidad de adultos mayores de 30 años de edad. Los niños menores
de cinco años son los mayores beneficiarios: reducción cercana
a 27 500 hospitalizaciones por causas respiratorias, 74 200 casos
atendidos de Enfermedad Respiratoria Aguda (ERA) y alrededor
de 5 500 casos evitados en Unidades de Cuidados Intensivos (UCI))
(SDA – UNIANDES, 2010).

Por otro lado, los costos asociados a la contaminación se calculan


mediante diferentes métodos, como se explicó en secciones an-
teriores. Para el PDDAB, se consideró la pérdida de productividad
asociada a muerte o enfermedad; la pérdida de productividad por
ausencia de trabajadores, los cuales cuidan a sus hijos enfermos
por la mala calidad del aire, y una estimación de disponibilidad a
pagar por el valor de la vida.

Al comparar los costos derivados de una mala calidad del aire


en un escenario tendencial y los datos registrados después de
la implementación del plan, se constató un reducción de más de
15,3 billones de pesos colombianos (aproximadamante USD 7 000
millones) en relación con la tasa de mortalidad, mientras que los
costos asociados a la morbilidad se redujeron aproximadamente
472 000 millones de pesos (aproximadamente USD 235 millones).
Esto representa un beneficio económico de 15,8 billones de pesos
colombianos (alrededor de USD 7 800 millones).

15
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

1.3 Metodología de planteamiento


La metodología del PDDAB, para reducir los niveles de contami-
nación, gestionar la implementación de medidas y estrategias, y
medir su éxito a partir de un seguimiento, considera los siguientes
pasos fundamentales:

• elaboración de un inventario de emisiones y análisis del estado


de la calidad del aire

• proyección de escenarios tendenciales base y de medidas pro-


puestas

• identificación de actores clave

• selección de un portafolio de medidas óptimas

• identificación de medidas complementarias

• beneficios estimados a partir de la implementación del plan.

Este debe ser un proceso continuo que permita el diseño de nue-


vas medidas y la restructuración de las ya existentes de acuerdo
con los resultados obtenidos mediante indicadores y mecanismos
de evaluación, vigilancia y control. Asimismo, es necesaria una
constante actualización de los inventarios de fuentes y emisiones
y un buen mantenimiento de la RMCAB, que tomen en cuenta un
desarrollo económico y urbano sustentable. Una vez que inicia la
implementación de medidas, es importante mantener mecanismos
de evaluación para revisarlas periódicamente y evaluar su éxito o
fracaso.

1.4 Lecciones destacadas


El PDDAB es un ejemplo de buenas prácticas, que demuestra que
los problemas de contaminación deben ser atacados mediante
mecanismos sólidos que generen herramientas clave para facilitar
la toma de decisiones por parte de los gobiernos subnacionales.

Gracias a las medidas establecidas en dicho plan, la autoridad am-


biental y la alcaldía han implementado proyectos que representan
importantes beneficios ambientales y sociales:

• sistemas de control de emisiones para vehículos de carga y mo-


tocicletas

16
Gestión de la Calidad del Aire

• SITP

• piloto de taxis eléctricos

• socialización del PDDAB

• programa de eco-conducción

• inventario de emisiones por resuspensión de PM

• seguimiento y control de FF

• seguimiento y control de FM

Cabe mencionar que si bien la ejecución de dichas medidas no se


ha dado en los tiempos presupuestados, y pese a una tasa de mo-
torización creciente en la ciudad, la suma de todas las acciones ha
permitido la disminución de la concentración de PM10 por fuentes
móviles en los últimos años, de 1 400 ton, en 2008, a 928 ton, en
2013.

Este caso demuestra, además, la importancia de contar con in-


ventarios de emisión que reflejen la realidad local, con el fin de
plantear estrategias de gestión de calidad del aire adaptadas al
contexto de cada región. Asimismo, una constante evaluación de
las estrategias, medidas, metas y objetivos propuestos permite dar
cuenta de su efectividad.

Aunque en este caso la definición de mecanismos de evaluación,


vigilancia y control fueron adoptados durante la implementación
del plan, se recomienda que éstos sean definidos con anticipación.

2. Programa para mejorar la calidad del aire de la Zona


Metropolitana del Valle de México, México
El programa de gestión de calidad del aire ProAire (2002-2010) es
un buen ejemplo de establecimiento de metas y evaluación, para
la reducción de emisiones (ver Tabla 5). Para cumplir las metas de
reducción propuestas, se plantearon diferentes estrategias que se
desarrollarían durante los ocho años de duración de dicho programa.

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Las principales acciones fueron:

• Reducción de emisiones generadas por el transporte. Mediante


la modernización y el mejoramiento tecnológico, de la capaci-
dad de transporte de pasajeros y carga, de la vialidad y la reduc-
ción de la tasa de viajes por persona y distancias recorridas por
viaje. Comprende 38 medidas.

• Reducción de emisiones en la industria y los servicios. A partir


de la modernización de la gestión para el control de emisiones
y el mejoramiento de la competitividad y la gestión ambiental.
Comprende 16 medidas.

• Preservación y restauración de los recursos naturales y preven-


ción de la expansión de la mancha urbana. Comprende 15 me-
didas.

• Prevención de la exposición de la población a la contaminación.


Mediante la evaluación y comunicación de riesgos. Comprende
ocho medidas.

• Fortalecimiento de la educación ambiental, investigación y de-


sarrollo tecnológico. Comprende cuatro medidas.

• Fortalecimiento institucional para la gestión de la calidad del


aire. Comprende ocho medidas.

18
Gestión de la Calidad del Aire

Tabla 5. Metas y evaluación de ProAire (2002-2010)


Contaminante Metas Evaluación de las metas
Eliminar las concentraciones
de ozono superiores a 200
IMECA
Se alcanzaron las tres metas
Reducir el número de días en
establecidas en cuanto a la
que las concentraciones de
reducción de este contaminante;
ozono se encuentren en el
Ozono (O3) de esta manera, el O3 dejó de
intervalo de 101 a 200 IMECA
ser el principal problema de
contaminación atmosférica en la
Aumentar el número de días
ZMVM.
con concentraciones de ozono
según el límite establecido por
la norma (100 puntos IMECA
o menos)
Aumentar el número de días Se registró una tendencia general
en que las concentraciones decreciente en todos los indicadores
diarias de PM10 se encuentran de PM10. Sin embargo, aunque el
bajo el límite establecido por número de eventos extraordinarios
PM10
la norma registrados en la ZMVM disminuyó,
la meta de no rebasar el promedio
Reducir el promedio anual de anual de 50 μg/m3 no se cumplió en
las concentraciones de PM10 todas las estaciones.
La norma permite una concentración
de PM2,5 de 65 μg/m3 diarios y de
15 μg/m3 anuales. Se ha presentado
Establecer oficialmente un una
límite para la concentración reducción gradual en todos los
PM2,5
de partículas con un diámetro indicadores de dicho contaminante
menor a 2,5 micrómetros desde 2004 hasta 2009. Si bien
se ha logrado mantener la norma
diaria, no ocurre lo mismo con el
promedio anual.
Reducir el promedio diario de
concentraciones de SO2 Las primeras dos metas se
alcanzaron a partir de 2003,
Reducir la concentración
año en que se dejó de registrar
promedio anual de SO2
excedencias. Sin embargo, no se ha
SO2
Evitar la ocurrencia de picos logrado eliminar los picos horarios
extraordinarios asociados con concentraciones mayores a 0,2
con el uso indebido de ppm en las zonas industriales de la
combustibles con alto ZMVM.
contenido de azufre
Eliminar las concentraciones
de CO que excedan el límite Se redujeron las concentraciones
de 9 ppm (promedio de 8 de CO; desde 2002 hasta 2008,
CO horas) la reducción neta representa 40%;
desde 1989, la reducción acumulada
Reducir las concentraciones es superior a 70%.
de CO

Fuente: Adaptado a partir de COMISIÓN AMBIENTAL METROPOLITANA (2002; 2010).

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

El programa ProAire permitió la reducción de 5 078 ton/año de


PM10, 506 ton/año de SO2, 817 132 ton/año de CO, 64 779 ton/
año de NOX y 85 706 ton/año de COV (SEMARNAT, 2011). La eva-
luación de todas la medidas propuestas en ProAire (2002-2010),
los efectos esperados y el cumplimiento de metas permitió plan-
tear nuevas estrategias para la siguiente edición del programa,
ProAire (2011-2020). Cabe mencionar que, en el documento de
evaluación, se incluyen recomendaciones específicas respecto a
cada tema, para establecer nuevas metas de reducción y estrate-
gias de implementación basadas las lecciones aprendidas. En este
caso, sin embargo, no se evaluaron los indicadores asociados a la
salud y calidad de vida de la población, aspectos que mejorarían
el análisis.

3. Pan de Prevención y Descontaminación Atmosférica


de Santiago de Chile, Chile
Santiago de Chile tiene una amplia trayectoria en cuanto a gestión
de la calidad del aire. En 1974, inicia su funcionamiento la red de
monitoreo de la calidad del aire de la ciudad la cual, actualmen-
te, está integrada por 11 estaciones automáticas y seis estaciones
semiautomáticas donde se realiza un seguimiento de los contami-
nantes criterio y variables meteorológicas.

Históricamente, la ciudad presenta alta concentraciones de con-


taminantes, debido a su ubicación geográfica; las condiciones
meteorológicas, las cuales no favorecen la dispersión de conta-
minantes; la presencia de industrias, y el crecimiento de la flota
vehicular. El material particulado PM2,5 y PM10 representa un pro-
blema importante: sus concentraciones duplican las recomenda-
ciones de la OMS.

De acuerdo con el marco normativo chileno, las zonas saturadas


son aquellas que incumplen, de manera permanente, los están-
dares nacionales de calidad del aire. Según este criterio, en 1996,
Santiago de Chile fue declarada zona saturada de PM10, TSP, O3 y
CO. Como consecuencia, se inició el desarrollo del Plan de Pre-
vención y Descontaminación Atmosférica (PPDA), instrumento de
gestión requerido por el gobierno nacional.

El primer PPDA de la región metropolitana fue aprobado en 1998.


Su objetivo consistía en asegurar el cumplimiento de los estándares
nacionales de calidad del aire en un periodo determinado. Cabe

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Gestión de la Calidad del Aire

añadir que este plan fue objeto de auditoría internacional, cuyo


proceso incluyó la participación de la ciudadanía, y fue actualizado
en 2004 y 2010.

Gracias a estas actualizaciones, el desarrollo de estrategias y la im-


plementación de medidas para la mejora de la calidad del aire se
mantienen consistentes. Dichas medidas obedecen al seguimiento
de las principales fuentes de emisión, las cuales, en el caso de San-
tiago, corresponden a las fuentes industriales, transporte y sector
residencial.

Para reducir las emisiones del sector industrial, en 1998, se actuali-


zaron los estándares de emisión de gases contaminantes y material
particulado, se desarrolló un programa de reducción de emisio-
nes fugitivas y se estableció un monitoreo continuo de las grandes
fuentes de emisión. Adicionalmente, se implementó un programa
de comercio de emisiones a partir de la asignación de cupos de
emisión.

El PPDA interviene, principalmente, en el sector transporte, don-


de ha aplicado las siguientes medidas: reducción del contenido
de SO2 en el diésel, inspecciones vehiculares periódicas y desa-
rrollo de estándares normativos más exigentes. En el caso de los
vehículos particulares, se estableció la obligatoriedad del uso de
convertidores catalíticos y la implementación de estándares de
emisión EURO III, para vehículos a gas natural, y EURO IV, para
vehículos diésel, desde 1992. Por otra parte, las medidas relacio-
nadas con el transporte público incluyen el retiro de circulación
de casi 6 000 buses en los últimos 20 años y el inicio de operacio-
nes de Transantiago.

En cuanto a las medidas económicas, se definieron impuestos


a los combustibles, impuesto de rodamiento, regulación de los
cobros por parqueo e incentivos para la compra de vehículos de
baja emisión.

La Figura 8 muestra el impacto de estas medidas en la concentra-


ción de PM2,5. Si bien se observa que aún no se cumplen los están-
dares normativos nacionales ni los valores guía establecidos por la
OMS, se ha presentado una mejora continua y consistente durante
los últimos años. Esto denota la importancia de contar con políticas
que permitan la permanencia de las acciones en el tiempo.

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Figura 8. Medidas aplicadas para el control de PM2,5 y


evolución de las concentraciones

Fuente: CONAMA, 2009

Asimismo, estas medidas permitieron también la reducción del


número e intensidad de los episodios críticos de contaminación
atmosférica, así como una disminución de los valores pico de con-
centración de contaminantes. Por ejemplo, en 1989, se presenta-
ron 32 días con situación de preemergencia y 10 días de situación
de emergencia ambiental por PM10, mientras que, en 2001, solo
se registró un día de preemergencia. Durante el mismo periodo la
concentración máxima de material particulado se redujo en 27%.
Todo esto representa beneficios para la salud de la población y,
por tanto, para la ciudad.

4. Inventario de emisiones de Uruguay


Este caso es la primera experiencia de Uruguay en cuanto a
inventarios de emisiones. En 2010, se realizó uno con el objetivo de
establecer una línea base y obtener información para diagnosticar
las principales problemáticas de contaminación del aire. De esta
manera, se decidió estimar las emisiones nacionales de acuerdo con
la metodología de factores de emisión, sin profundizar mucho en
la medición real de emisiones de las FF y/o FM. Esta metodología

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Gestión de la Calidad del Aire

determinaría grandes limitantes en el momento de analizar los


resultados (DINAMA, 2010).

Con el objetivo de ordenar los diferentes tipos de fuentes de emi-


sión, se consideraron cinco sectores:

• industria y generación de energía

• residencial

• comercios y servicios

• agropecuario

• transporte.

Después de analizar las limitantes de las estimaciones de emisión


de cada uno de los sectores, se establecieron las siguientes como
las más importantes:

• Posibilidad de subestimar las emisiones del sector industrial y


eléctrico a causa del origen de los datos empleados.

• Empleo de varias hipótesis sobre la distribución geográfica de


algunas fuentes industriales que desviarían los resultados reales
en alguna medida importante.

• En los sectores residencial, comercial y de servicios, vehicular


y agropecuario, solo se consideran las emisiones vinculadas al
consumo de energía.

• La distribución geográfica de las emisiones del sector transporte


se realiza de acuerdo al Departamento en que están matricula-
dos los vehículos, asignándose exclusivamente a ese Departa-
mento, lo que en general no es una hipótesis representativa ya
que los vehículos pueden trasladarse por diferentes territorios.

A partir de los resultados, se determinó que el sector residencial


es el que contribuye en mayor proporción a las emisiones de ma-
terial particulado y CO debido a la quema de leña en estufas; por
otra parte, el sector industrial y energético es el principal emisor
de SOx y el segundo de PST; y el sector transporte es el principal
emisor de NOx y el segundo de CO (DINAMA, 2010).

Pese a estos resultados, el inventario no contempla el análisis para


identificar qué contaminante causa mayores efectos sobre la salud

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

de la población. Adicionalmente, la falta de mediciones de la con-


centración de los contaminantes analizados en la atmósfera, como
complemento de las estimaciones de emisión, no posibilitaron rea-
lizar un análisis sobre el verdadero estado de la calidad del aire o
si se exceden los estándares recomendados a nivel internacional.

Por otra parte, la falta de un análisis geográfico que contraste la


ubicación de las principales fuentes de emisión con las concentra-
ciones poblacionales, impide plantear estudios completos y medi-
das efectivas.

Sin embargo, se decidió enfocar los esfuerzos según las siguientes


líneas de acción (DINAMA, 2010):

• Control de las emisiones industriales en forma sistemática y pe-


riódica y priorización del departamento que más emisiones pro-
duzca.

• Control de emisiones vehiculares en todo el país, especialmen-


te, de vehículos livianos.

• Aprobación por parte de alguna autoridad competente antes


del ingreso de vehículos nuevos al país y regulación de la cali-
dad de los combustibles que se comercialicen en el país.

• Control y registro de dispositivos para quema de leña en todo el


país; implementación a nivel municipal de un registro de instala-
dores y constructores, y obligatoriedad de declarar la existencia
o construcción de uno de estos dispositivos y sus características.

• Mejora de la eficiencia energética de las residencias, a partir de


la implementación de medidas de aislamiento térmico de las
mismas, para reducir el uso de leña y otros combustibles.

Aunque aún no se cuente con información sobre el seguimiento


de la implementación y la efectividad de las líneas de acción plan-
teadas, este caso demuestra la importancia de generar líneas base
reales de la región que se desea estudiar.

A pesar de que esta iniciativa constituya un primer esfuerzo en


cuanto a la gestión de la calidad del aire, resulta necesario con-
tar con información que no solo permita plantear líneas de acción
generales sino específicas, así como metas, objetivos y sistemas
de monitoreo y control explícitos, para no desperdiciar recursos ni
tiempo sin obtener resultados verdaderos sobre la calidad de vida
de la población.

24
Gestión de la Calidad del Aire

5. Conclusiones
Los casos de Bogotá, México, Santiago de Chile y Uruguay mues-
tran la importancia de contar con inventarios de emisión que re-
flejen la realidad local, para plantear estrategias de gestión de la
calidad del aire adaptadas a cada contexto.

Asimismo, una evaluación constante de las estrategias, medidas,


metas y objetivos propuestos da cuenta de su efectividad respecto
a los problemas que se desea enfrentar.

Las condiciones atmosféricas, dinámicas poblacionales, composi-


ción de las tecnologías vehiculares e industriales de cada ciudad
o región requieren medidas y estrategias que se enmarquen e in-
teractúen con todas las variables y permitan cierta flexibilidad, de
manera que se promueva un mejoramiento continuo de su diseño
y aplicación.

Gracias a los sistemas de monitoreo de contaminantes, se busca


establecer sistemas de alerta temprana para prevenir posibles ries-
gos que afecten a la población, ya que la relación entre el aumento
de la concentración de contaminantes y sus efectos sobre la sa-
lud humana ya ha sido estudiada. Por otra parte, los sistemas de
indicadores y monitoreo de variables de la calidad de vida de la
población (enfermedades, mortalidad y morbilidad asociadas a la
contaminación del aire, mortalidad y morbilidad, etcétera) miden
la efectividad de las estrategias de reducción de emisiones en la
calidad de vida de la población.

Es importante profundizar el conocimiento sobre la dinámica


de cada contaminante, sus efectos sobre la salud y su interac-
ción con diferentes variables (atmosféricas, geográficas y cul-
turales), para prevenir riesgos y promover un mejoramiento
constante del estilo de vida de las poblaciones en desarrollo.

6. Bibliografía
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Colombia.

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Sánchez Triana, E., Ahmed, K., & Awe, Y. (2006). Prioridades am-
bientales para la reducción de la pobreza en Colombia. un análisis

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

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Comisión Ambiental Metropolitana. (2002). Programa para Mejorar


la Calidad del Aire de la Zona Metropolitana del Valle de México.
México D.F.: Comisión Ambiental Metropolitana.

Comisión Ambiental Metropolitana. (2011). Programa para Mejorar


la Calidad del Aire de la Zona Metropolitana del Valle de México.
México D.F: Comisión Ambiental Metropolitana.

3. Pan de Prevención y Descontaminación Atmosférica de San-


tiago de Chile, Chile

CONAMA. (2009). Plan de Prevención y Descontaminación de la


Región Metropolitana. Santiago de Chile: Comisión Nacional del
Medio Ambiente.

4. Inventario de emisiones de Uruguay

DINAMA. (2010). Inventario de Emisiones Atmosféricas 2006. Mon-


tevideo: Dirección Nacional de Medio Ambiente.

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